SOU 2010:55
Romers rätt - en strategi för romer i Sverige
Betänkande av Delegationen för romska frågor
Stockholm 2010
Romers rätt
– en strategi för romer i Sverige
Ett lands behandling av dess romska befolkning är ett lackmustest för det civila samhället och dess demokrati
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice
Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2010
ISBN 978-91-38-23431-0 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Integrations- och jämställdhetsdepartementet
Regeringen beslutade den 14 september 2006 att inrätta Delegationen för romska frågor för att med utgångspunkt i Sveriges internationella åtaganden om att skydda och främja de mänskliga rättigheterna, vara nationellt pådrivande i arbetet med att förbättra romers situation i Sverige. I Delegationens uppdrag ingick att utreda romers situation i Sverige genom att inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och kunskap som finns på området samt lämna förslag på hur romers livsvillkor i samhället ska kunna förbättras. Delegationen hade också i uppdrag att främja och stödja kommunala projekt och verksamheter som syftar till att förbättra romers situation. Slutligen skulle delegationen informera och sprida kunskap om romer och romers situation i Sverige samt uppmuntra kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter och kommuner.
Den 13 december 2006 förordnades som ordförande demokratiambassadör Maria Leissner.
Den 15 januari 2007 förordnades som ledamöter kulturarbetaren Hans Caldaras, länspolismästaren Gunno Gunnmo, särskilde utredaren Göran Johansson, jur. dr. Christina Johnsson, ordföranden i International Roma Women Network Soraya Post, barnskötaren Sali Resblom, sakkunnige i romska frågor Tuula Schwartz, professor Charles Westin och sakkunnige i romska frågor Marian Wydow.
Den 6 november 2007 entledigades som ledamot Sali Resblom. Samma dag förordnades som ledamot språkvårdaren Baki Hasan.
Den 18 november 2008 förordnades Gunno Gunnmo att vara biträdande ordförande i delegationen.
Den 24 februari 2009 entledigades som ledamöter Hans Caldaras och Baki Hasan. Samma dag förordnades som ledamöter föreståndaren Angelina Dimiter-Taikon och modersmålsläraren Sejran Menekshe.
Den 5 februari 2007 förordnades som experter utredarna Arjun Bakshi och Annika Öquist, undervisningsrådet Lena Hammarberg,
ombudsmannen mot etnisk diskriminering Katri Linna, projektledarna Jorge Rivera och Joakim Scheele. Samma dag förordnades som sakkunnig ämnesrådet Charlotta Wickman.
Den 23 februari 2007 förordnades som expert avdelningschef Olle Josephson.
Den 9 juni 2008 förordnades som expert departementssekreterare Bilge Tekin Befrits.
Den 9 december 2008 entledigades experterna Bilge Tekin Befrits samt Lena Hammarberg. Samma dag förordnades som experter stabschef Lars Lindgren, departementssekreterare Elin Strand, utvecklingschef Mats Wennerholm och enhetschef Fredrik Wikström.
Den 31 maj 2009 entledigades experten Elin Strand. Den 1 januari 2010 förordnades som expert kanslirådet Emma Sterky.
Delegationen har en referensgrupp med representanter för olika romska organisationer knuten till sig. Den 1 mars 2007 förordnades Sonny Jenfjord och Sima Millon, Föreningen Resandefolkets Riksorganisation, Birger Rosengren och Eva Rosengren, Resandefolket Romanoa Riksförbund, Michell Alfredsson och Anneli Aronsen, Resande Romers Riksförbund, Rosita Grönfors, Riksförbundet Internationella Romska och Resande Kvinnocenter, Stefano Kuzhikov, Riksförbundet Romer i Europa, Stefan Pallison och Hillevi Furtenbach, Romernas Riksförbund (f.d. Nordiska Zigenarrådet), Erland Kaldaras och Floryda Lakatosz, Romska Ungdomsförbundet, Baki Hasan, Romsk Kulturförening Riksorganisation och Center för romsk kulturutveckling, Lars Demetri och Angelina Dimiter-Taikon, Romska Kristna Socialdemokrater, Gregor Lärlund och Sali Bogdanov, Föreningen Lovara i Lund.
Den 14 februari 2008 entledigades Baki Hasan och Sima Millon. Samma dag förordnades Helen Danielsson, Föreningen resandefolkets organisation, Berisa Kamalj, Romsk kulturförening Riksorganisation och Center för romsk kulturutveckling, Allan Schwartz och Hilda Schwartz, Centralförbundet Roma International.
Den 7 oktober 2008 entledigades Birger Rosengren och Ewa Rosengren.
Den 1 mars 2007 anställdes som huvudsekreterare Ann-Marie Algemo. Den 15 mars anställdes som sekreterare Domino Kai till och med 31 december 2008. Den 1 juli 2007 anställdes som sekreterare Elin Strand till och med 31 januari 2008. Den 1 mars 2008 anställdes som sekreterare Tiina Ritzén Kiveliö. Den 17 mars
2008 anställdes som sekreterare Manuel Tan Marti till och med 30 juni 2009. Den 23 april 2008 anställdes som sekreterare Anna-Sofia Quensel. Den 2 februari 2009 anställdes som sekreterare Ulf Öfverberg. Den 1 oktober 2009 anställdes som sekreterare Manuel Tan Marti till och med den 31 december 2009. Den 31 december 2009 entledigades Tiina Ritzén Kiveliö. Den 31 januari 2010 entledigades Ulf Öfverberg. Den 1 februari 2010 anställdes som sekreterare Elisabet Idermark. Den 28 februari 2010 entledigades Ann-Marie Algemo.
Utredningens assistent har varit Lena Enstam. Den 29 oktober 2009 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till delegationen. Enligt direktiven skulle delegationen avsluta sitt arbete med att främja och stödja kommunala projekt och verksamheter i olika delar av landet respektive att informera och sprida kunskap om romer. Delegationens arbete fortsatte i enlighet med tilläggsdirektivet att efter den 1 januari fram till den 30 juni 2010 enbart arbeta med att utreda romers situation i Sverige samt lämna förslag på hur romers livsvillkor i samhället ska kunna förbättras.
Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i Sverige (SOU 2010:55). Uppdraget är med detta slutfört.
Stockholm i juli 2010
Maria Leissner Gunno Gunnmo
Angelina Dimiter-Taikon Göran Johansson Christina Johnsson Sejran Menekshe Soraya Post Tuula Schwartz Charles Westin Marian Wydow
/ Ann-Marie Algemo
Domino Kai
Tiina Ritzén Kiveliö Manuel Tan Marti Anna-Sofia Quensel Ulf Öfverberg
Elisabet Idermark
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 17
Summary .......................................................................... 35
Författningsförslag ............................................................. 41
1 Uppdraget och dess genomförande .............................. 47
1.1 Uppdraget................................................................................. 47 1.2 Betänkandets disposition......................................................... 48
1.3 Utredningsarbetet.................................................................... 48 1.3.1 Den första huvuduppgiften – att samla kunskap........ 49 1.3.2 Den andra huvuduppgiften – att främja kommunal utveckling................................................... 55 1.3.3 Den tredje huvuduppgiften – att sprida kunskap ....... 70 1.3.4 Den fjärde huvuduppgiften.......................................... 74 1.3.5 Arbetet i övrigt ............................................................. 74 1.4 Sammanträden.......................................................................... 76
1.5 Avgränsningar/definitioner..................................................... 81 1.5.1 Nationella minoriteter.................................................. 81 1.5.2 Romer............................................................................ 81 1.5.3 Självidentifikation......................................................... 82 1.5.4 Antiziganism................................................................. 82 1.5.5 Diskriminering.............................................................. 83
2 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter ................ 85
2.1 Bakgrund .................................................................................. 85 2.1.1 Minoriteters rättigheter en del av de mänskliga rättigheterna.................................................................. 87
7
Innehåll SOU 2010:55
2.2 Minoritetsrättigheter................................................................90 2.2.1 Minoritetsrättigheternas status ....................................97 2.2.2 Minoritetsrelevanta traktater i internationell rätt.......98 2.3 Sverige och minoritetsrättigheterna......................................100 2.3.1 Rättigheter i svensk rätt..............................................103 2.3.2 Minoritetsrättigheter enligt svensk rätt.....................105
2.4 Minoritetspolitikens innehåll ................................................109 2.5 Kritik från internationella övervakningsorgan .....................110
3 Den romska minoriteten ............................................113
3.1 Romer i Sverige.......................................................................113 3.1.1 Språk ............................................................................113 3.1.2 Kultur och religion......................................................115 3.1.3 Självidentifikation .......................................................116 3.2 Romer i Europa ......................................................................116 3.2.1 Europas största etniska minoritet..............................116 3.2.2 Romsk historia i Europa.............................................119 3.2.3 Ekonomisk och social situation .................................123 3.2.4 Romsk migration, flyktingar och asylsökande..........127 3.2.5 Diskriminering, dokumentlöshet och rättighetsmedvetande..................................................................129 3.2.6 Papperslöshet och tillgång till medborgarskap och rättigheter.............................................................131 3.2.7 Internationella institutioner, statliga organisationer............................................................................132 3.2.8 Romers organisering och internationella representation ......................................................................133 3.2.9 Potential för förändring..............................................136 3.3 Romers historia i Sverige .......................................................137 3.3.1 Inledning......................................................................137 3.3.2 Femhundra år av utanförskap.....................................139 3.3.3 Delegationens bedömning..........................................161
4 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism .........165
4.1 Antiziganism...........................................................................165 4.1.1 Nuläget ........................................................................165
8
Innehåll
4.1.2 2000-talet och de nyanlända....................................... 167 4.1.3 Det sena 1900-talet och den organiserade överföringen ....................................................................... 168 4.1.4 Fast bosättning, skolor och invandring från Finland under 1950- och 1960-talen.......................... 169 4.1.5 Mellankrigstiden, andra världskriget och Hanna Dimitri......................................................................... 171 4.1.6 Nationalstatens födelse och de svenska romernas historia......................................................................... 172 4.1.7 Den svenska staten formas och den tidigaste romska invandringen på 1500-talet............................ 173 4.1.8 Nomadism kontra bofasthet...................................... 174 4.1.9 Tillbaka till 2000-talet................................................. 175
4.2 Marginalisering....................................................................... 177 4.2.1 Inledning ..................................................................... 177 4.2.2 Etnisk diskriminering................................................. 179 4.2.3 Attitydundersökningar............................................... 183 4.2.4 Interaktioner ............................................................... 187 4.2.5 Majoritetssamhällets föreställningar om romer........ 189 4.2.6 Bilden av romer i nyhetsmedia................................... 192 4.2.7 Exempel från film och litteratur ................................ 194 4.2.8 Marginalisering, diskriminering och struktur........... 199
5 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige................ 203
5.1 Sammanfattning ..................................................................... 204
5.2 Bakgrund ................................................................................ 205 5.3 En strategi för romer i Sverige .............................................. 206 5.3.1 Att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra grupper ........................................................................ 207 5.3.2 Riktlinjer och metoder ............................................... 220 5.4 Sekretariatet för romska frågor............................................. 225 5.4.1 Uppdraget ................................................................... 226 5.4.2 Sammansättning.......................................................... 227 5.4.3 Relation till Länsstyrelsen i Stockholm..................... 228 5.4.4 Regionala sekretariat .................................................. 229 5.4.5 Romska kunskaps- och informationscentra – exemplet Malmö ..................................................... 230
9
Innehåll SOU 2010:55
6 Rätt till delaktighet och inflytande .............................235
6.1 Representation, delaktighet och inflytande – vad säger konventioner och lagar...........................................................236 6.1.1 Rättigheter i internationell och regional rätt.............236 6.1.2 Rätten till politiskt deltagande för minoriteter.........237 6.1.3 Sammanfattning av rättsläget enligt internationell rätt................................................................................244 6.2 Romskt politiskt deltagande..................................................247 6.2.1 Central nivå .................................................................247 6.2.2 Regional och lokal nivå...............................................249 6.3 Samråd och delaktighet ..........................................................250 6.3.1 Intresserepresentation ................................................250 6.3.2 Rådgivande organ........................................................252 6.3.3 Stora skillnader mellan de rådgivande organen .........254 6.3.4 Finlands modell...........................................................256 6.4 Självstyrelse.............................................................................261 6.4.1 Självstyre för minoriteten...........................................261
6.5 Ungerska modellen ................................................................267 6.5.1 Intresserepresentationen på central nivå ...................268 6.5.2 Minoritetsstyret på central nivå .................................269 6.5.3 Regional och lokal nivå...............................................269
6.6 Övriga nationella minoriteters organisering och delaktighet i Sverige ...............................................................271 6.6.1 Samer............................................................................273 6.6.2 Sverigefinnar................................................................278 6.6.3 Tornedalingar ..............................................................281 6.6.4 Judar.............................................................................284 6.7 Romers makt och deltagande i Sverige .................................286 6.7.1 Romers rätt till politiskt deltagande ..........................286 6.7.2 Romers rätt att organisera sig ....................................288 6.7.3 Romers rätt till samråd ...............................................289 6.7.4 Romers rätt till självstyre............................................296 6.7.5 Europarådets kritik .....................................................297 6.8 Delegationens överväganden och förslag..............................298
10
Innehåll
7 Rätt till utbildning.................................................... 303
7.1 Inledning................................................................................. 308 7.1.1 Historik – romska barns skolgång............................. 309 7.1.2 Rapporter om romska barns skolsituation................ 310 7.1.3 Kommunstudier.......................................................... 313 7.2 Modersmål i förskola, förskoleklass och grundskola .......... 315 7.2.1 Historik....................................................................... 317 7.2.2 Modersmål i förskolan................................................ 318 7.2.3 Modersmål i grundskola............................................. 319 7.2.4 Ansvar för modersmålsundervisning......................... 320 7.2.5 Delegationens undersökning, uppföljning och förslag .......................................................................... 323 7.2.6 Bedömning och förslag............................................... 326 7.3 Förskola.................................................................................. 327 7.3.1 Läroplanen för förskolan............................................ 327 7.3.2 Bedömning och förslag............................................... 328 7.4 Grundskola............................................................................. 329 7.4.1 Lagstiftning ................................................................. 330 7.4.2 Problembeskrivning.................................................... 331 7.4.3 Särskilt stöd/tidiga insatser........................................ 337 7.4.4 Behov av åtgärder som hjälp med hemuppgifter och studiehandledning................................................ 339 7.4.5 Delegationens övervägande och förslag .................... 340 7.5 Mer romsk personal i förskola/förskoleklass och grundskola .............................................................................. 342 7.5.1 Delegationens övervägande och förslag .................... 344 7.6 Statens skolinspektion........................................................... 345 7.6.1 Delegationens övervägande och förslag .................... 345 7.7 Vuxenutbildning .................................................................... 346 7.7.1 Folkhögskolor och andra skolor med kurser inriktade på romer ...................................................... 347 7.7.2 Erfarenheter från utbildningar................................... 349 7.7.3 Delegationens överväganden och förslag.................. 351 7.8 Läromedel på romani chib..................................................... 355 7.8.1 Inte bara tryckta läromedel........................................ 357 7.8.2 Delegationens förslag ................................................. 359
11
Innehåll SOU 2010:55
7.9 Undervisning om nationella minoriteter ..............................359
8 Rätt till arbete..........................................................363
8.1 Arbete som mänsklig rättighet ..............................................365 8.1.1 Internationell kritik i samband med uppföljning av mänskliga rättighets- och minoritetskonventioner..............................................367 8.2 Romers tillgång till rätten till arbete .....................................367
8.3 Orsaker till romers exkludering från arbetsmarknaden.......370 8.3.1 Övergång till bofasthet – utfasning av de traditionella yrkena .....................................................370 8.3.2 Diskriminering ............................................................372 8.3.3 Sambandet utbildning – arbete...................................375 8.3.4 Övergången mellan skolan och arbetslivet................377 8.3.5 Utanförskapet skapar sämre förutsättningar ............380 8.4 Vad kan göras?........................................................................382 8.4.1 Romers strategier för att möta diskrimineringen på arbetsmarknaden ....................................................382 8.4.2 Erfarenheter av genomförda projekt .........................383 8.5 Analys och förslag:.................................................................386 8.5.1 Stöd till unga romer i övergången från utbildning till arbetsliv ..................................................................386 8.5.2 Urban utveckling och minoritetspolitik....................388 8.5.3 Mentorskap..................................................................391 8.5.4 Andra projekt ..............................................................391 8.5.5 Romska kvinnor och rätten till arbete.......................393 8.5.6 Europeiska strukturfonden och europeiska sociala fonden (ESF)...................................................395 8.5.7 Sammanfattning ..........................................................396
9 Rätt till bostad .........................................................399
9.1 Den svenska bostadspolitikens mål.......................................400
9.2 Rätten till bostad finns inte i praktiken ................................401 9.2.1 Barnets rätt till en bra bostad .....................................401 9.2.2 Ingång och utgång från bostadsmarknaden ..............402 9.2.3 Diskriminering av romer på bostadsmarknaden .......403
12
Innehåll
9.2.4 En del hänvisas till förslummade kategoriboenden ......................................................... 403 9.2.5 Domar och förlikningar om diskriminering av romer på bostadsmarknaden...................................... 404 9.2.6 Underrapportering av diskriminering ....................... 406
9.3 Förmedlingssystem för bostäder .......................................... 407 9.3.1 Många är hänvisade till en stor sekundär bostadsmarknad och tillfälliga lösningar av bostadssituationen...................................................... 408 9.3.2 Varaktig kortsiktighet ................................................ 409 9.3.3 Vräkningar................................................................... 411 9.4 Delegationens bedömning och förslag ................................. 412
10 Rätt till hälsa och social välfärd................................. 415
10.1 Svensk lag och folkhälsopolitik............................................. 416 10.1.1 Studier om romers hälsa .......................................... 417 10.1.2 Statens folkhälsoinstituts kartläggning av nationella minoriteters hälsosituation .................... 418 10.1.3 Statens folkhälsoinstituts förslag till åtgärder........ 419 10.1.4 Delegationens övervägande ..................................... 425 10.1.5 Delegationens ställningstagande ............................. 427 10.2 Social välfärd........................................................................... 428 10.2.1 Socialtjänsten............................................................ 429 10.2.2 Socialstyrelsens rapport Interkulturellt socialt arbete......................................................................... 439 10.2.3 Socialstyrelsens förslag till åtgärder med delegationens kommentarer .................................... 444 10.2.4 Delegationens överväganden................................... 445
11 Rätt till språk........................................................... 447
11.1 Romani chib är skyddat i svensk lag ..................................... 449
11.2 Europarådets rapportering behandlar främst landsdelsspråken .................................................................... 451 11.3 Romani chib i Sverige har en lång historia ........................... 451
11.4 Talare av olika varieteter har olika behov ............................. 453
13
Innehåll SOU 2010:55
11.5 Förslag för att stärka romani chib.........................................455 11.5.1 Status och minoritetsspråksstadgan ........................456 11.5.2 Modersmålsundervisning och modersmålslärarutbildning ......................................458 11.5.3 Högre utbildning och forskning .............................458 11.5.4 Språkvård...................................................................461 11.5.5 Auktorisation av översättare och tolkar bör införas........................................................................463 11.5.6 Revitalisering ............................................................463 11.6 Delegationens överväganden och förslag..............................465
12 Rätt till kultur ..........................................................467
12.1 Kultur och kulturarv ..............................................................469 12.2 Kulturpolitikens uppgift och ansvar .....................................471 12.2.1 Romska röster om romsk kultur .............................472 12.3 Så hanteras romernas kulturfrågor i Sverige i dag ................474 12.3.1 Institutionell bas för romsk kultur..........................476 12.4 Den romska kulturens situation i dag...................................477 12.4.1 Romsk media ............................................................477 12.4.2 Romsk muntlig och skriftlig litteratur....................479 12.4.3 Romsk musik ............................................................480 12.4.4 Romsk dans och teater.............................................481 12.4.5 Romskt konsthantverk och hantverk......................481 12.4.6 Religiösa uttryck.......................................................482 12.4.7 Romska kulturinstitutioner .....................................482 12.4.8 Romskt kulturarv .....................................................483 12.4.9 Dokumentation ........................................................485 12.4.10 Arkiv..........................................................................486 12.5 Andra rättighetsrelaterade kulturfrågor................................486 12.6 Delegationens överväganden och förslag..............................487
13 Rätten att inte bli diskriminerad.................................493
13.1 Diskriminering .......................................................................494 13.2 Allas lika värde........................................................................497
14
Innehåll
13.3 FN-kritik om diskriminering............................................... 498 13.4 Förekomst av diskriminering ............................................... 498
13.5 Antiromska hatbrott............................................................. 500 13.6 Diskrimineringens rötter – antiziganism............................. 501
13.7 Tillgång till rättvisa ............................................................... 502 13.8 Skyldighetsbärare och rättighetsbärare................................ 504
13.9 Att bekämpa diskriminering ................................................ 505 13.10 Att bekämpa antiziganism.................................................... 506
13.11 Överväganden och förslag.................................................... 509
14 Försoning ................................................................ 511
14.1 1900-talet................................................................................ 513 14.1.1 Förintelsen................................................................ 515 14.2 Ratificering av Europarådets minoritetskonventioner ........ 516
14.3 Erfarenheter av sannings- och försoningskommissioner .... 516 14.3.1 Inledning................................................................... 517 14.3.2 Kanada....................................................................... 519 14.3.3 Australien ................................................................. 521 14.3.4 Norge........................................................................ 523 14.3.5 Sydafrika ................................................................... 529
14.4 Steriliseringsutredningen i Sverige och svenska kyrkans ursäkt till romerna.................................................................. 532 14.4.1 Steriliseringsutredningen......................................... 532 14.4.2 Svenska kyrkans initiativ ......................................... 533 14.5 Övervägande och förslag ....................................................... 534 14.5.1 Betydelsen av kunskap............................................. 535 14.5.2 Att läka förtroendeklyftan ...................................... 535 14.5.3 Kommissionens roll i försoningsprocessen............ 536 14.5.4 Dokumentation och forskning................................ 537 14.5.5 Kommissionens uppdrag ......................................... 538 14.5.6 Frågan om gottgörelse ............................................. 544
15
Innehåll SOU 2010:55
16
15 Konsekvenser ...........................................................545
15.1 Ekonomiska konsekvenser ....................................................545 15.1.1 Inledning ...................................................................545 15.1.2 Utanförskapets ekonomi .........................................546 15.2 Konsekvenser för kommunerna ............................................549 15.3 Konsekvenser för barn och unga...........................................549
15.4 Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män.....549 15.5 Övriga konsekvenser..............................................................549
16 Författningskommentarer...........................................551
16.1 Inledning.................................................................................551 16.2 Förslag till ny lydelse i Förordning om urbant utvecklingsarbete....................................................................552 16.2.1 Inledande bestämmelser...........................................552 16.2.2 Lokala utvecklingsavtal ............................................552 16.2.3 Strategiska stadsdelsplaner.......................................553 16.2.4 Statliga myndigheters roll och ansvar......................553
Referenser.......................................................................555
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv ..........................................................573 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ..............................................................581
Sammanfattning
”Ett lands behandling av dess romska befolkning är ett lackmustest för det civila samhället och dess demokrati”
så tolkar Nyamko Sabuni Vaclav Havel i ett tal vid invigningen av utställningen Förintelsen och romerna på Etnografiska museet den 24 januari 2008.
Romers exkludering är inget nytt fenomen, inte heller utredningar med syfte att förbättra romers situation. Perspektivet har tidigare varit majoritetssamhällets hantering av ”den andre”. Skulden för den uppkomna marginaliseringen har huvudsakligen lagts hos offren, romerna själva. Lösningarna har varit majoritetens, romerna har varit objekt och staten det goda familjeöverhuvudet.
Vi har sökt ett annat förhållningssätt som baseras på ett rättighetsperspektiv.
Romernas situation är ovärdig ett demokratiskt välfärdssamhälle som vårt och det finns inga genvägar till jämlika villkor för romer. Situationen kräver en långsiktig, uthållig och målmedveten politik – en nationell strategi för romer baserat på romers rätt.
Delegationen för romska frågor presenterar en modell för en strategi som ska säkerställa romernas mänskliga rättigheter i Sverige. Strategin har tre övergripande mål;
• att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra grupper,
• att häva romers maktunderläge,
• att reparera romers tillit till majoritetssamhället och överbrygga förtroendeklyftan.
Delegationen bedömer att målen kan nås inom 20 år – en generation – och våra förslag tar sin utgångspunkt i den situation som nu råder, de behov som nu kan överblickas, de åtgärder som nu krävs, som ett första steg.
17
Sammanfattning SOU 2010:55
Uppdraget
Regeringen beslutade den 14 september 2006 att inrätta en delegation för romska frågor. Med utgångspunkt i Sveriges internationella åtaganden om att skydda och främja de mänskliga rättigheterna, ska delegationen ”vara nationellt pådrivande i arbetet med att förbättra romers situation i Sverige. Arbetet förutsätter en nära dialog och samverkan med romer ”(Dir. 2006:101). Delegationens arbete har koncentrerats kring tre huvuduppgifter.
Den första huvuduppgiften, att utreda romers situation i Sverige har påverkats av att tillgången på tillförlitliga faktauppgifter är begränsad. Statistiskt material saknas av naturliga skäl då någon etnisk registrering inte förekommer. En iakttagelse av betydelse är att berättelser av romer så lätt överskuggas av berättelserna om romer. Detta förhållande gäller såväl forskningen som medierna och det offentliga samtalet.
Den andra huvuduppgiften, att främja och stödja kommunala projekt och verksamheter i olika delar av landet som syftar till att förbättra romers situation har gett insikten att minoritetspolitiken har ett svagt genomslag i samhället trots att tio år av svenska internationella åtaganden på området ligger bakom oss.
Den tredje huvuduppgiften, att informera och sprida kunskap om romer och om deras situation i Sverige till allmänheten, myndigheter och kommuner har inneburit en stor utmaning. Tidigt i arbetet blev det uppenbart för delegationen att det råder en ömsesidig misstro mellan romer och majoritetssamhället. En annan iakttagelse är vikten av att informationen inte utformas så att den bidrar till att sprida en stereotyp bild av romerna genom att beskriva minoriteten som en homogen grupp. Ytterligare en faktor är förhållandet att det finns en så stark koppling mellan romernas situation i Sverige och övriga Europa. En följd inte minst av att romerna, som folk, är världsmedborgare.
18
SOU 2010:55 Sammanfattning
Romer – en nationell minoritet
De i Sverige erkända fem nationella minoriteterna är samer som även är ett urfolk, judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar. De historiska minoritetsspråken är samiska (alla varieteter), jiddisch, romani chib (alla varieteter), finska och meänkieli (prop. 1998/99:143).
Gemensamt för minoritetsgrupperna är att de har befolkat Sverige under lång tid och att de är grupper med en uttalad samhörighet. De har också en egen religiös, språklig eller kulturell tillhörighet tillsammans med en vilja att behålla sin identitet. Deras kulturer utgör en levande del av det svenska samhället och vårt gemensamma kulturarv.
Huruvida en person räknas som nationell minoritet eller inte bygger på självidentifikationsprincipen. Den enskilde individen ska själv ha en vilja att tillhöra minoritetsgruppen och avgör själv hur den viljan ska manifesteras.
Romers rätt
I FN:s deklaration om rättigheter för personer som tillhör nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteter sägs att deklarationen syftar till att genomföra de mänskliga rättigheterna så som de kommer till uttryck i alla FN-dokument och att deklarationen ska garantera än mer effektivt att dessa dokument genomförs för nationella minoriteter. Minoritetsrättigheterna förstärker alltså möjligheten för personer som tillhör minoriteter att tillvarata sina mänskliga rättigheter
.
Romer i Sverige lever under sämre förhållanden än genomsnittet – därför att de är romer. Den bild som framträder i de utredningar som delegationen tagit fram och i övriga utredningar som gjorts av andra aktörer på det sociala och ekonomiska området är entydig: Romer nekas full tillgång till de sociala och ekonomiska rättigheterna. Romer har inte heller haft full tillgång till sina politiska och medborgerliga rättigheter, då romer i Sverige bara sedan någon generation kunnat rösta och delta i val samt via egna organisationer erbjudits dialog med statsmakten.
Romer i Sverige är fattiga på både social och ekonomisk välfärd och fattiga på makt och inflytande. Sverige har ett oåtgärdat inrikes
19
Sammanfattning SOU 2010:55
underutvecklingsproblem orsakat av rasistiska strukturer som berör hela den nationella minoriteten romer.
Så är situationen i dag och så var situationen då delegationen fick i uppdrag att utreda romers situation i Sverige.
Utredningsarbetet och betänkandet
Delegationen för romska frågor började arbeta med sitt uppdrag att vara nationellt pådrivande i arbetet med att förbättra romers situation i Sverige i januari 2007.
Redan tidigt i sitt arbete uppmärksammade delegationen den ömsesidiga misstron mellan majoritetssamhället och romerna samt den strukturella diskrimineringen mot romer som ofta leder till kränkningar av romers mänskliga rättigheter. Majoritetssamhällets misstro har sin grund i en utbredd men aldrig tillbakamotad antiziganism.
Delegationen diskuterade olika möjligheter att uppmärksamma statsmakternas historiska oförrätter mot romerna, som ett led i en process för att uppnå upprättelse för romerna och försoning mellan romerna och majoritetssamhället. En sådan process skulle även kunna bidra till att öka majoritetsbefolkningens kunskap och förståelse för romernas situation och belysa de tidigare statssanktionerade åtgärderna som ligger till grund för myndigheters agerande och romernas situation idag.
En grundtanke som genomsyrat diskussionerna har varit att den strukturella diskrimineringen av romerna har sin grund i en historiskt grundad och socialt accepterad antiziganism, som vare sig det offentliga Sverige eller andra delar av samhället någonsin gjort upp med, möjligen med undantag för Svenska kyrkan.
Antiziganism är fientlighet, fördomar, föreställningar eller rasism riktat mot romer och en distinkt form av rasism. Ett av de starkaste historiska uttrycken för antizigansim var Förintelsen då romerna utsattes för folkmord som ett led i nazisternas utrotningsplan.
Romers mänskliga rättigheter har utsatts och utsätts för allvarliga kränkningar i Sverige och många romer utestängs alltjämt från väsentliga delar av samhällslivet. Det är nödvändigt att förstå det historiska arvets betydelse och påverkan på romers situation idag. Det är viktigt med ökad kunskap om hur stereotyper vuxit
20
SOU 2010:55 Sammanfattning
fram och hur fördomar mot romer lever vidare från generation till generation.
Den marginalisering och den såväl direkta som indirekta diskriminering som historiskt förekommit gentemot den romska minoriteten har konsekvenser än i dag. Men forskning om sambanden mellan samhällets politik riktad mot romer och romernas situation idag saknas.
I inledningen av betänkandet ägnar vi stort utrymme åt frågor om minoritetsrättigheter och deras förhållande till mänskliga rättigheter.
Vi redovisar också en bild av romerna och deras historia. En redovisning som kan ses som ett utflöde av vårt uppdrag att sprida kunskap om romerna och deras villkor här och i övriga Europa.
År 2000 ratificerade Sverige Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter samt minoritetsspråkskonventionen. Detta var ett viktigt erkännande av Sveriges historiska nationella minoriteter romer, judar, samer, sverigefinnar och tornedalingar som både osynliggjorts och undertryckts under långa tider, samt ett steg mot upprättelse.
Erkännandet innebär också ett svenskt ställningstagande att ta ett folkrättsligt ansvar i främjandet av det romska språket och den romska kulturen, som en del av det svenska kulturarvet. Det ska också ses som en början på en förändringsprocess där målet för reformen är att skydda romerna och de övriga nationella minoriteterna och stärka deras möjlighet till inflytande.
Medborgarnas sociala välfärd är i allt väsentligt kommunernas ansvar. Att kommunerna tar detta ansvar utifrån gällande rättsregler och den av regering och riksdag fastlagda politiken dit Sveriges internationella åtaganden hör, måste betraktas som en självklarhet. Det är en paradoxal tanke att en statlig utredning som Delegationen för romska frågor baserat på sina iakttagelser skulle föreslå att kommuner ska ha kunskaper om och följa gällande lagstiftning.
Vi har inte sett som vårt uppdrag att problematisera det kommunala självstyret och dess betydelse för de brister vi ser i den romska minoritetens möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. Det samma gäller möjligheterna att få frågor om minoritetsrättigheter och andra mänskliga rättigheter rättsligt prövade.
Däremot ser vi det som vårt uppdrag att föreslå hur uppföljningsmekanismerna för minoritetspolitiken avseende romer ska
21
Sammanfattning SOU 2010:55
kunna utformas. I våra överväganden utgår vi ifrån att en strategi för romer i Sverige genomförs enligt vårt förslag.
Betänkandets disposition
Detta betänkande har delats upp i två delar. Den första delen redovisar en bakgrund i fyra kapitel. I kapitel 1 redovisas utredningsarbetet. Kapitel 2 behandlar mänskliga rättigheter och minoritetspolitik och i kapitel 3 presenteras den romska minoriteten. I kapitel 4 behandlas fenomenet antiziganism.
Den andra delen som presenterar en strategi för att säkerställa romernas mänskliga rättigheter är indelad i 12 kapitel och inleds med kapitel 5 där delegationens huvudförslag om en strategi för att överbrygga välfärdsgapet mellan romer och andra grupper i Sverige presenteras. Kapitel 6 behandlar rätten till delaktighet och inflytande, kapitel 7 rätten till utbildning, kapitel 8 rätten till arbete, kapitel 9 rätten till bostad, kapitel 10 rätten till hälsa och social välfärd, kapitel 11 rätten till språk, kapitel 12 rätten till kultur, kapitel 13 rätten att inte bli diskriminerad och i kapitel 14 behandlas behovet av försoning mellan den romska minoriteten och majoritetssamhället. I kapitel 15 redovisas konsekvenser av utredningens förslag och i kapitel 16 en författningskommentar.
I sammanfattningen redovisar vi endast ett fåtal av samtliga åtgärder och förslag vi anser ska ingå i en strategi för romer i Sverige.
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
Delegationen för romska frågor presenterar som sitt huvudförslag en strategi som ska säkerställa romernas mänskliga rättigheter i Sverige. Strategin har tre övergripande mål;
att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra grupper, att häva romers maktunderläge och att reparera romers tillit till majoritetssamhället och överbrygga förtroendeklyftan.
Strategin innehåller förslag på åtgärder inom de områden vi bedömt som strategiska för förändringar av romers villkor i samhället. Åtgärderna handlar om att säkerställa romers tillgång till sina mänskliga rättigheter och minoritetsrättigheter.
22
SOU 2010:55 Sammanfattning
Strategin kräver uthållighet. Vi bedömer att det krävs särskilda insatser under en generation, dvs. 20 år, för att nå målen. Vår målsättning är att det romska barn som föds i år ska ha samma förutsättningar för ett gott vuxenliv som sina jämnåriga ickeromska kamrater vid 20 års ålder, och att romers strukturella och av antiziganism betingade utanförskap därmed ska vara avskaffat. För detta krävs en tydlig politisk målsättning, en effektiv organisation för verkställande och resultatuppföljning samt tillräckligt med resurser.
Delegationen föreslår därför att verkställigheten av den nationella strategin för romer anförtros ett sekretariat för romska frågor. Sekretariatet bör bygga på en samrådsmodell och ha fyra regionala sekretariat knutna till sin verksamhet. Delegationen föreslår också att de resurser som krävs ska ses som en nödvändig investering för att bryta ett utanförskap som är dyrt för samhället men än mer kostsamt för individen.
Att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra grupper bygger på att diskrimineringen och den strukturella antiziganismen bekämpas. Då krävs att de antiziganistiska strukturerna i samhället blir synliga, och att en skamtröskel för antiziganistiska attityder och handlingar etableras, vilket förutsätter en genomlysning av det förflutna, det vill säga en sanningskommission om de historiska övergreppen mot romer. Det krävs också ett starkare romskt deltagande, att romer tar sig ton både genom egna organisationer och egen representation, olika samrådsformer och genom representation i majoritetssamhällets beslutande församlingar.
Att häva romers maktunderläge handlar till stor del om välfärdssatsningar som utbildning och bättre försörjningsmöjligheter, att mota tillbaka antiziganismen men också om att skapa förutsättningar för en vilja att delta, det vill säga en reparerad tillit från romer gentemot majoritetssamhället.
Att reparera romers tillit till samhället hänger intimt samman med att stänga välfärdsklyftan. Romer måste känna sig trygga i majoritetssamhället och uppleva att deras intressen tas tillvara och deras säkerhet garanteras av statsmakten, för att fullt ut våga satsa på en social och ekonomisk integration. Stöd till den romska identiteten och kulturen, garantier för romers rättigheter till utbildning och etablerande av former för delaktighet och inflytande är viktiga pusselbitar liksom en försoningsprocess som gör upp med det förflutna. Detta skulle skapa förutsättningar för ett nytt samhällskontrakt mellan romer och majoritetssamhället.
23
Sammanfattning SOU 2010:55
Med detta vill vi säga att det är en komplicerad sak att reparera femhundra års försummelse och övergrepp och reparera relationen mellan romer och majoritetssamhället, och att våra förslag ska ses som en helhet. Sammantaget utgör delegationens förslag för att uppfylla dessa målsättningar en nationell strategi för romer.
Strategin kommer att omfatta en rad åtgärder som knyter an till romernas självklara mänskliga rättigheter och det krävs en målmedveten uthållighet. Vi har utgått ifrån att det krävs särskilda insatser under uppskattningsvis 20 år – en generation.
Rätt till delaktighet och inflytande
I Kapitel 6 behandlar vi de allmänna demokratiska rättigheterna och därefter de minoritetsspecifika rättigheterna till politiskt deltagande. Vi konstaterar att det handlar om rätt till politiskt deltagande, rätt till samråd, rätt till självstyre och rätt att organisera sig.
Det står klart att romers politiska makt, möjlighet till inflytande inom förvaltningsmyndigheter över beslut som rör dem, grad av självstyre och egna civilsamhällesorganisation ligger långt under vad Sveriges internationella åtaganden bjuder, och att Sverige i europeisk jämförelse ligger långt efter många av våra östliga grannländer, både de som har fler och de som har färre romer bland sina medborgare än Sverige.
Beträffande delaktighet och samråd har delegationen valt att föreslå att regeringen tillsätter ett tidsbegränsat sekretariat på en generation eller 20 år, uppbyggd enligt en samrådsmodell, för att utgöra den organisatoriska motorn för den nationella strategi för romer vi föreslår att regeringen antar.
Ett mål är att en framtida romsk representation ska komma till stånd med ett typ av självstyre som Sametinget med exempelvis ett eget ansvar för kulturfrågorna. Den skulle utgöra remissorgan och officiell representant för den romska gruppen. Den skulle erbjuda många plattformar för romska ledare att växa från. Regeringen, via det föreslagna Sekretariatet, bör fortsätta en dialog med romer om möjligheten att inrätta en officiell romsk representation i syfte att kunna lägga fram ett lagförslag på detta område under nästa mandatperiod.
Sekretariatet bör också ha som uppdrag att följa upp bildandet av lokala eller kommunala samrådsorgan.
24
SOU 2010:55 Sammanfattning
För ungdomar som både är och planerar att bli föreningsaktiva föreslår vi att Ungdomsstyrelsen uppdras etablera en romsk ungdomsledarakademi vars syfte är att genom kvälls- och helgutbildningar utbilda romska ungdomar som vill engagera sig i samhällsfrågor, både rörande den romska minoriteten och samhällsfrågor i allmänhet.
För att öka romers valdeltagande föreslår vi att länsstyrelsen i samråd med romska föreningar upphandlar ett program för väljarutbildning.
För de romska civilsamhällesorganisationerna föreslår delegationen att det kopplas ett organisatoriskt stöd till deras ekonomiska stöd så att föreningslivet kan utvecklas ytterligare.
Vi menar också att Folkbildningsrådet bör få i uppdrag att anordna utbildning i föreningsteknik samt ge rådgivning till romska föreningar.
Rätt till utbildning
Enligt delegationens direktiv ska utredningen lämna förslag på hur romers livsvillkor i samhället ska kunna förbättras. Ett av de viktigaste områdena är enligt delegationens mening utbildningssituationen. Utbildning är den primära drivkraften bort från en ekonomisk och socialt marginaliserad position för både vuxna och barn.
Situationen för den romska minoriteten i Sverige är långt ifrån tillfredsställande. Det har gått mer än femtio år sedan den romska minoriteten fick tillträde till utbildning men trots detta går långt ifrån alla romska elever ut grundskolan med fullständiga betyg. Många elever lämnar grundskolan i förtid. Det finns flera orsaker till detta och de samverkar sinsemellan. Den bristande närvaron och de många avhoppen i förtid kan förklaras av bl.a. bristen på romska förebilder såväl i själva skolvärlden som i det omgivande samhället. Även diskriminering, trakasserier, dålig kunskap om romer och deras rättigheter samt brister i skolan vad gäller uppföljning och stödåtgärder kan ses som orsak till lägre skolnärvaro och sämre studieresultat. En svag studietradition hos den äldre generationen är en annan viktig orsak. Föräldrar med dålig skolunderbyggnad kan leda till att deras barn inte blir motiverade till att studera och cirkeln sluts när barnen själva blir föräldrar med dålig skolunderbyggnad.
25
Sammanfattning SOU 2010:55
Det är angeläget att skolan kan möta barnens och de ungas samt föräldrarnas och skolpersonalens behov så, att bl.a. interkulturella kommunikationsfärdigheter utvecklas och de romska barnen får det stöd de behöver för att uppnå de nationella målen i grundskolan.
Grundskolekompetens är en nödvändig förutsättning för vidare studier och för inträde på arbetsmarknaden. Skolans uppgift är att ge alla elever nödvändiga förutsättningar för att uppnå målen med grundskolan. I syfte att förbättra utbildningssituationen föreslår vi därför ett inrättande av ett statsbidrag för att kommuner i samarbete och samråd med den romska minoriteten ska kunna genomföra olika insatser i såväl förskola som grundskola.
Bristen på romska förebilder inom förskolan/skolan och bristen på modersmålslärare är stor. Brobyggare mellan skola och familjer och som stöd åt eleverna har visat sig ha stor betydelse. Därför lägger vi ett förslag till inrättandet av ett statsbidrag för kompetenshöjande utbildningsinsatser för personal med romsk språk- och kulturbakgrund.
En annan grundläggande förutsättning för goda studieresultat är en trygg skolmiljö. I en rubrik i vår redovisning har vi sammanfattad skolmiljön för romska barn med orden; misstro, mobbning, fördomar och diskriminering, sammantaget framträder bilden av en fullständigt oacceptabel situation. Vi förslår därför att Barn- och elevombudet, Diskrimineringsombudsmannen, Barnombudsmannen och Arbetsmiljöverket ska leda en sammanhållen insats för att skapa trygga förhållanden i skolan.
Statens skolinspektion får i uppdrag att särskilt granska måluppfyllelsen vad gäller grundskolekompetensen och även granska modersmålsundervisningen. Modersmålsundervisningen är bristfällig och det råder, förutom brist på modersmålslärare även brist på läromedel. Delegationen föreslår inrättandet av ett särskilt statsbidrag för produktion av läromedel i romani chib för alla nivåer inom skolväsendet.
Många fullföljer eller kompletterar sin grundskolekompetens i vuxen ålder inom grundvux. Ett hinder som den romska gruppen pekar ut för att kunna fullfölja grundvux är det nuvarande studiestödssystemet. Flertalet av dem tar studielån under studietiden och blir därmed skuldsatta samtidigt som utrymmet för studielån förbrukas för att nå grundskolekompetens och ofta inte ens det.
26
SOU 2010:55 Sammanfattning
Delegationen för romska frågor menar att man i Sverige bör överväga att avskriva de skulder för studier inom grundvux som personer med romsk språk- och kulturbakgrund ådragit sig.
Olika rapporter pekar på betydelsen av särskilt anpassade vuenutbildningsinsatser för den romska minoriteten. Det kan gälla yrkesutbildningar eller grundskole- och gymnasieutbildning. Ofta kräver dessa utbildningar mer insatser än för andra grupper. Vi föreslår därför ett inrättande av ett statsbidrag till utbildningsanordnare inom studieförbund, folkhögskolor samt kommunala vuxenutbildningar för utbildningar anpassade för elever med romsk språk- och kulturbakgrund.
Rätt till arbete
Delegationen konstaterar att romer i extremt hög grad är uteslutna från arbetsmarknaden och för ett resonemang om mekanismerna bakom detta: de traditionella yrkenas försvinnande, förekomsten av diskriminering, låg utbildningsnivå, problem relaterade till övergången mellan skola och arbetsliv och de sämre förutsättningar som utanförskapet ger. Vidare diskuterar vi de strategier romer tvingats anta för att möta diskrimineringen på arbetsmarknaden samt redovisar resultat från genomförda projekt.
Den viktiga frågan är om romer har samma möjligheter på arbetsmarknaden som genomsnittet. Det enkla svaret är nej.
Diskriminering och brist på utbildning är de två enskilt viktigaste faktorerna bakom romers bristande tillgång till rätten till arbete. Det hindrar inte att andra insatser för att verka för romers etablering på arbetsmarknaden är viktiga.
Ett strategiskt mål är att hjälpa unga romer bryta mönstret av utanförskap och hitta ett fotfäste på arbetsmarknaden. Den känsliga övergångsfasen från utbildning till arbetsliv behöver där vara i fokus för insatserna. Även mentorskap bör vara en arbetsmetod. Satsningarna kommer att kräva särlösningar inte i form av projekt utan i form av program som löper över hela den period vi föreslår för den nationella strategin. För de romer som idag är arbetslösa bör i första hand programmet för urban utveckling utvecklas med särskilda insatser för romer.
Ett väsentligt område är att förbättra romers möjligheter till eget företagande.
27
Sammanfattning SOU 2010:55
Till sist vill delegationen framhäva att socialt accepterad kollektiv diskriminering av romer inte kan botas med regleringsbrev. Att avhjälpa diskriminering på arbetsmarknaden med åtgärder riktade mot romer kommer inte att förslå. Det grundläggande problemet är de diskriminerande strukturerna, och den öppet accepterade antiziganismen. Så länge den inte motas tillbaka, kommer romer att fortsätta tillhöra de mest exkluderade grupperna på arbetsmarknaden.
Rätt till bostad
Den egna bostaden har fundamental betydelse för ett fungerande medborgarskap. För möjligheten att studera, för möjligheten att arbeta, för en familjs möjligheter att sörja för barnens skolgång och utveckling och så vidare. I det paket av åtgärder vi föreslår inom ramen för en strategi för romer i Sverige ser vi rätten till bostad som en av viktigaste tillsammans med utbildning och arbete.
Rätten till bostad uttrycks mycket klart i de konventioner Sverige anslutit sig till och understryks i vår grundlag och den svenska bostadspolitiken är reservationslös. Men trots vår internationellt sett höga levnadsstandard är den goda bostaden ingen självklarhet för alla.
Delegationen har formulerat flera mål för det bostadspolitiska området, bl.a. att romer ska ha en bostadsstandard som överensstämmer med genomsnittlig standard i riket och att diskriminering av romer hos allmännyttiga och privata bostadsbolag ska upphöra.
För att nå dessa mål krävs en rad åtgärder som i sin tur måste utgå ifrån romernas bostadssituation och gruppens behov.
Omfattande strukturella förändringar på den svenska bostadsmarknaden kan få konsekvenser för svaga grupper dit många romer hör. Vilka effekter förändringar inom allmännyttan, av förmedlingssystemen, förskjutningar mellan olika upplåtelseformer har och får för romers tillgång till rätten till bostad är svåra att förutse. Det är vår uppfattning att dessa effekter liksom olika samband som till exempel eventuella samband mellan bostadssegregation och diskriminering bör bli föremål för vetenskapliga studier och föreslår därför att Boverket får ett sådant uppdrag.
28
SOU 2010:55 Sammanfattning
Rätt till hälsa och social välfärd
Rätten till hälsa är vital för människors värdighet och för vår förmåga att tillvarata våra rättigheter. Rättigheten är nära förbunden med och beroende av andra ekonomiska och sociala rättigheter, såsom rätten till mat, kläder och lämplig bostad, arbete och utbildning. Den hänger också samman med politiska och medborgerliga rättigheter såsom rätten till liv, förbud mot diskriminering, förbud mot tortyr, rätten till ett privat- och familjeliv, yttrandefrihet med mera.
Välfärdsstatens ambition bör vara att tillförsäkra individerna resurser så att de själva kan skapa sig ett gott liv efter sina önskemål. Välfärdsproblem kan man definiera som missförhållanden eller brister i människors levnadsvillkor – eller som ojämlikt fördelad välfärd – och som välfärdsstaten har ansvar för att förebygga och lösa genom sina institutioner, lagar och förordningar.
Den romska minoritetens levnadsvillkor är, som konstateras i betänkandet, betydligt sämre i flera avseenden; bostad, hälsa, arbete, utbildning, delaktighet – än vad den är för majoritetssamhället. Det är en marginaliserad och utsatt grupp som i mångt och mycket därför hänvisas till samhällets stöd för sin ekonomiska och sociala trygghet. För att förbättra levnadsvillkoren krävs åtgärder inom ett flertal områden såsom arbete, utbildning och bostad.
Det finns dock akuta frågor inom i första hand socialtjänstens område rör sådant som kan inrymmas under begreppet bemötande. Socialstyrelsen har i sin rapport Interkulturellt socialt arbete tagit ett helhetsgrepp på dessa frågor. Delegationen uttalar sitt stöd för de förslag till åtgärder som presenteras i rapporten.
Delegationen ställer sig också bakom de förslag Statens folkhälsoinstituts för fram i rapporten Hur mår Sveriges nationella minoriteter? som är en redovisning av ett större regeringsuppdrag kring de nationella minoriteternas hälsosituation i relation till majoritetsbefolkningen. I båda fallen gör vi påpekanden som vi självklart vill att man beaktar.
Den bild vi sammantaget fått av hälsosituationen inom den romska minoriteten gör att vi bedömer att det finns behov för en särskild studie av romska kvinnors hälsosituation. Delegationen föreslår att Statens folkhälsoinstitut ges ett särskilt uppdrag att utreda romska kvinnors hälsosituation för att föreslå konkreta åtgärder som förbättrar den gruppens fysiska och mentala hälsa.
29
Sammanfattning SOU 2010:55
Rätt till språk
Regeringen har i budgetpropositionen för 2009 konstaterat att ”en central utgångspunkt för det minoritetspolitiska reformarbetet är att de nationella minoriteternas egenmakt och förutsättningar att bevara och revitalisera språk och kultur stärks”(prop. 2008/09: 158). Man säger också att de nationella minoriteterna fortfarande saknar verktyg för att stärka och återta sina språk.
Gemensamt för alla varieteter av romani chib är att de främst är talade språk. Det finns inget gemensamt standardiserat romskt skriftspråk, där samma ord så gott som alltid har böjning i skrift och samma stavning. Frånvaron av standardiserat skriftspråk är inte bara en nackdel för romani chib. Det ger större frihet för enskilda talare att använda sin egen romani chib utan att hämmas av ett skriftspråk i tron att det skulle står för rätt och fel. Men i huvudsak är bristen på standardiserat skriftspråk ett problem. För att ett språk ska kunna hävda sig i dagens skriftburna samhälle måste det vara lätt att skriva det, och det förutsätter tillgång till enkla stavningsregler. Arbetet med ordböcker, ordlistor och språkläror är därför viktigt för alla varieteter. Sådant arbete bedrivs vid Språkrådet (Institutet för språk- och folkminnnen). Vi föreslår därför att den romska språkvården vid Språkrådet byggs ut med ytterligare två tjänster.
Vi menar också att det är viktigt att det bedrivs forskning i romani chib och föreslår att Högskoleverket får i uppdrag att se över förutsättningarna för sådan forskning.
Finska, samiska och meänkieli, de s.k. territoriella minoritetsspråken, har en starkare ställning i lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Med stöd av lagen kan finsk- samisk eller meänkieli talande exempelvis få tillgång till barn- och äldreomsorg helt eller delvis på sina språk. Vi menar att lagen bör revideras så att romani chib får lika stark ställning som finska, samiska och meänkieli.
Rätt till kultur
Alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet och att det ska präglas av mångfald vilket slagits fast i regeringens kulturproposition. Kulturpolitiken har till syfte att bl.a. stödja insatser som görs inom ordets, scenens, bildens och tonens områden samt för kulturarvet.
30
SOU 2010:55 Sammanfattning
Sveriges minoritetsrättsliga åtaganden bjuder staten att bevara och utveckla den romska kulturen, ge romer i Sverige möjlighet att behålla och utveckla sin religion, sitt språk, sina traditioner och sitt kulturarv samt få framställa och ha tillträde till tryckta media, radio och TV, delta i det kulturella livet och ha kunskap om sin egen historia och kultur. Allt detta ska ske med en romsk delaktighet i och inflytande över förslagen, besluten och genomförandet.
Vår genomgång av situationen beträffande romsk kultur visar att stödet för att bevara, utveckla och tillgängliggöra romsk musik, dans, muntlig och skriftlig litteratur, teater, konsthantverk och andra kulturella uttrycksformer är undermåligt och otillräckligt i den mån det finns överhuvudtaget, att romska medier och kulturinstitutioner har en ryckig och osäker finansiell situation och därför lever med ett ständigt nedläggningshot, att vissa delar av den romska kulturen som konsthantverkstraditionen är på väg att försvinna, att utbudet av romsk litteratur är mycket begränsat och att romska religiösa församlingar saknar en egen hemvist och att romska barn och ungdomar inte får tillräcklig kunskap om sin historia och kultur vilket påverkar deras identitet och förankring.
Genomgången av läget för det romska kulturarvet visar att det är utspritt, obeforskat, okatalogiserat, odokumenterat samt otillgängligt inte minst för romerna själva som nästan undantagslöst saknar inflytande över sitt eget kulturarv.
Romsk kultur riskerar att långsamt förtvina och kulturarvet att på sikt förskingras om dessa förhållanden inte åtgärdas. Det återstår alltså mycket att göra innan de minoritetsrättsliga åtagandena har förverkligats fullt ut.
En förutsättning är att det finns ett bättre institutionellt ramverk och en starkare romsk delaktighet. Delegationen föreslår därför inrättandet av en nämnd för romsk kultur.
Vi föreslår också inrättandet av statliga basbidrag för romska kulturinstitutioner och tidskrifter. Sändningstiden för program på romani chib bör utökas inom public serviceföretagen SR och SVT.
Länsmuseerna bör få i uppdrag att synliggöra romsk historia och kultur i respektive län.
31
Sammanfattning SOU 2010:55
Rätten att inte bli diskriminerad
Delegationen tvekar inte att slå fast att romer är den mest utsatta gruppen när det gäller diskriminering i Sverige såväl som i Europa. Diskriminering av romer i Sverige omfattas dessutom inte av någon skamkänsla utan har hög social acceptans. Hatbrotten mot romer har på senare år vuxit i omfattning i övriga Europa.
Alla människor är lika i värde och rättigheter. Det betyder att ingen får diskrimineras eller hindras från att utnyttja sina rättigheter på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning eller politisk eller annan uppfattning.
Skyddet mot diskriminering är en av hörnstenarna i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Begreppet ”access to justice”, tillgång till rättvisa, handlar om att utsatta grupper riskerar att ha sämre tillgång till rättssamhällets institutioner, antingen för att institutionerna inte är fysiskt tillgängliga på grund av avstånd eller brist på resurser, eller för att institutionerna är präglade av fördomar och tillämpar diskriminering. Andra barriärer kan vara när utsatta grupper inte är medvetna om sina rättigheter, eller när institutioner eller processer upplevs som komplicerade eller hotfulla.
Rättssäkerhet är en väsentlig del av de grundläggande mänskliga rättigheterna. Arbetet med att mota tillbaka antiziganismen i Sverige måste föras på flera plan och med grund i en djupare analys av dess natur och manifestationer.
Delegationen föreslår att fördjupade studier av hur romer behandlats av rättsväsendet över tid genomförs inom ramen för den försoningsprocess vi föreslår .
Delegationen föreslår att regeringen erkänner antiziganism som en särskild form av rasism, och lyfter denna fråga såväl i Europa som internationellt. Vidare bör Sverige ansluta sig till den paneuropeiska kampanjen Dosta! (Nu räcker det!) som arbetar mot antiziganismen i Europa.
Försoning
Romers mänskliga rättigheter utsätts för allvarliga kränkningar i Sverige och många romer utestängs alltjämt från väsentliga delar av samhällslivet. För att få ökad kunskap och förståelse vad gäller många romers situation i dag är det nödvändigt att förstå den
32
SOU 2010:55 Sammanfattning
33
historiska kontexten, hur stereotyper kring romer vuxit fram och hur fördomar mot romer lever vidare från generation till generation samt legat till grund för den statliga politiken. Okunskapen, osynligheten och förnekelsen av de historiska övergrepp som romer utsatts för är bidragande orsaker till romers fortsatta marginalisering och utsatthet. En samlad bild av den behandling som olika romska grupper utsatts för under en lång tid och som dessutom sätts i relation till de mänskliga rättigheterna saknas dock. Kunskap om romer som finns tillgänglig i dag bygger i huvudsak på majoritetens forskning och expertutlåtanden. Den romska historien berättad av romer saknas.
Redan tidigt i sitt arbete uppmärksammade delegationen den ömsesidiga misstron mellan majoritetssamhället och romerna samt den strukturella diskrimineringen mot romer som ofta leder till kränkningar av romers mänskliga rättigheter.
Delegationen diskuterade olika möjligheter att uppmärksamma statsmakternas historiska oförrätter mot romerna, som ett led i en process för att uppnå upprättelse för romerna och försoning mellan romerna och majoritetssamhället. En sådan process skulle även kunna bidra till att öka majoritetsbefolkningens kunskap och förståelse för romernas situation och belysa de tidigare statssanktionerade åtgärderna som ligger till grund för myndigheters agerande och romernas situation i dag.
Delegationen föreslår därför att en sannings- och försoningskommission inrättas för att kartlägga och dokumentera de övergrepp, försummelser och diskriminerande åtgärder som begåtts mot den romska minoriteten från år 1900 fram till år 2000 då Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter samt Europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk trädde ikraft. Särskild vikt bör läggas vid att belysa övergreppen och åtgärderna i förhållande till de internationella åtaganden som Sverige anslutit sig till vad gäller mänskliga rättigheter. En historisk analys av perioden 1500−1900 och dess betydelse för övergrepp mot romer i modern tid och framväxten av antiziganism ska ingå i uppdraget.
Summary
The Swedish Delegation for Roma Issues was appointed in January 2007 in order to investigate the situation for the Roma minority in Sweden and propose reforms.
The delegation decided to adopt a rights perspective, using as its base both the internationally recognized basic human rights and minority rights. The aim was to abandon the patron-client discourse all too often applied to Roma issues with its view of Roma as ”the other”, and substitute it with a human rights discourse, evaluating whether or not Roma in Sweden have full access to their rights.
Indeed, they do not today. The Roma minority of Sweden is estimated to 50.000, including five major groups defined by their respective period of arrival in Sweden. The number of Roma has grown substantially during the past decades primarily because of immigration from new EU member states and from the wars in former Yugoslavia. About half of the Swedish Roma minority are represented by the Swedish Travellers, a Roma group with roots in Roma arriving in the 16th century, the rest arriving at later stages. Today, Roma enjoy the status of being a national minority together with four other groups: the Sami, the Swedish Finns, the Jews and the Tornedalers.
Our investigation shows that Roma today are almost completely excluded from mainstream society. Sweden does not allow for ethnic registration and thus we do not have any statistical base but have had to resort to in-depth interviews and other sources of information. Still, the picture comes out very clear: there is a strong, almost unbreakable pattern of social, economic and political exclusion and marginalization. 80 percent of adult Roma are estimated to be unemployed. A majority of Roma children do not complete primary school, very few continue to secondary school and even fewer reach university level. Functional illiteracy is
35
Summary SOU 2010:55
not uncommon among adult Roma. Health problems start earlier, there are life style related health problems, health problems dating back from the times before Roma were resident, and life expectancy is judged to be clearly below average. Living standards are lower than average. Children do not have full access to education in their mother tongue as stipulated in law, there is no or little mentioning of Roma as a national minority in school books. Adult Roma who wish to complete their primary education can not do so because of financial restrictions in the study grant system. Roma cultural institutions and media are few and with scarce resources and do not have a secure financial situation. The culture and language of Roma Travellers is endangered, much because of the stigma connected with being a Traveller. Roma are virtually absent from politics, their civil society organisations are weakly developed and they have no official representation as a minority, nor their own national organisation.
Discrimination is rampant. Attitudes towards Roma are more negative than towards any other group. They remain the most clearly discriminated group on the labour market at all stages: when they seek a job, during the interview, and in case they did get the job they risk losing it if their ethnicity becomes known. There is wide spread discrimination in the housing sector including when Roma wish to rent apartments in public as well as privately owned houses and when they wish to buy apartments. Roma are severely discriminated in public spaces such as shops, restaurants etc, and the Ombudsman for Discrimination has successfully brought a number cases to trial, but this is only the tip of the iceberg since Roma in general hesitate to file complaints, or are unaware of their rights. Hate crimes exist but the hidden statistics may be high. Also in the public sector, including the social and judicial sectors, there is evidence of institutional discrimination.
A number of strategies have been developed by Roma to counter the discrimination, ranging from hiding ones ethnicity (particularly when applying for jobs) to simply give up and accept dependency on welfare.
The situation for Roma in Sweden is thus not very different in nature compared to the rest of Europe. The level of exclusion may be different though, since the welfare systems assure that no-one, including marginalized Roma families, falls below a certain poverty line. Human and minority rights including antidiscriminatory laws and a number of institutions to ensure basic rights are in place, but
36
Summary
Roma access is limited because of the low level of education and lack of awareness of their rights.
The Delegations finds that the exclusion and the structural discrimination of Roma has deep roots, in Europe as a whole as well as in Sweden throughout the period of 500 years that Roma has been living in Sweden. Antiziganism has influenced laws and actions on behalf of the state, institutions, the church, the private sector and individual Swedes throughout these 500 years. Antiziganist legislation and state action led to among other things a closing of the border for Roma between 1914–1954 (meaning that no Roma was allowed to seek refuge from Hitlers persecutions), forced abductions of children and forced sterilizations especially hitting Roma Travellers, refusal for Roma families to settle in a muinicipality more than a few weeks at a time leading to Roma being denied the right to send children to school, denial of child allowances and denial of being registered to vote just to mention a few of the human rights violations of Roma during the past century.
Apart from creating an almost completely sealed bubble right in the middle of Swedish society of a Roma minority denied many of their basic rights, the historic antiziganist policies and remaining structural discrimination have created a deep-rooted lack of trust within the Roma minority towards the state and all public institutions in mainstream society. The delegation has found evidence of a deep confidence divide, which endangers all efforts to improve the situation.
We believe that very little will change if this trust divide is not addressed and if antiziganism is not attacked, and propose that a reconciliation process is initiated through the means of a truth commission with a mandate to uncover past abuses of the Roma minority in Sweden.
The present situation is unacceptable to a modern democracy and a welfare state that prides itself of promoting human rights and minority rights. The delegation believes that reforms only will not improve the situation, which is why we propose a political, financial and organisational push - a Swedish Roma Strategy. The strategy should be implemented and concluded during the course of 20 years. The Strategy has three over-arching goals:
37
Summary SOU 2010:55
• to close the welfare divide between Roma and mainstream society
• to reduce the power deficit of Roma
• to bridge the confidence gap and build Roma trust in state institutions and mainstream society
The delegation states a number of future goals that the National Strategy will help implement such as:
All Roma children shall complete primary school, adult roma illiteracy shall be abolished, Roma unemployment shall not be higher than average, life expectancy shall not be lower for Roma than average, Roma culture and cultural heritage shall be developed, protected and accessible and constitute a future area of Roma autonomy, there shall be Roma politicians and voter participation shall be equally high as for others, the Roma minority shall have their own national representation, antiziganism shall be abolished.
Reforms to help implement these goals are among many others: State subsidies for primary education allowing for teacher assistants and other support targeted for Roma children, financial support for adult Roma students, a set of instruments to help Roma youth find a job and a careeer upon leaving school, municipalities shall cooperate with the National Employment Board on targeted programs for labour market access for Roma, health information officers for national minorities should be established, the status of the Romani language shall be elevated and equal to territorial minority languages, a Roma-led committee for Roma culture will be established as an institutional home for Roma culture with a budget equal to the culture budget of the Sami minority, the state institution responsible for minority issues (at present the county administration of Stockholm) shall have a Roma democracy budget for voter education programs, dialogue with political parties on Roma political participation and continued dialogue with Roma representatives in order to produce a proposal for a national Roma representation, Sweden shall join the Dosta!campaign, the Ombudsman for Discrimination shall implement rights awareness programs for Roma.
The organisation to implement the National Roma Strategy is proposed to be a Secretariat for Roma Issues, partially modeled on the Finnish Roma Delegation and sorting directly under the
38
Summary
39
government, being a mix between an intragovernmental body and an authority and with a Roma representation on the board of no less than 50 percent, with a mandate to implement the strategy and coordinate the various programs and reforms of the National Strategy, but not executing them. The life-span shall be 20 years, equal to one generation. The delegation believes that the Roma babies born today shall have equal opportunities as they step into adult life 20 years from today – this is our vision.
Författningsförslag
Förslag till ändring i förordningen om urbant utvecklingsarbete
Författningsförslaget presenteras med utgångspunkt i antagandet att regeringen väljer att fortsätta satsningen på urbant utvecklingsarbete efter utgången av nuvarande avtalsperiod.
Förslaget relateras till Förordning om urbant utvecklingsarbete SFS 2008:348 utfärdad 22 maj 2008 gällande för perioden 1 juli 2008 till utgången av 2010.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Inledande bestämmelser
1 §
I denna förordning finns bestämmelser om
1. lokala utvecklingsavtal,
2. lokala partnerskap,
3. strategiska stadsdelsplaner, och
3. strategiska stadsdelsplaner,
4. statliga myndigheters roll och ansvar
4. statliga myndigheters roll och ansvar och
5. samråd med nationella minoriteter.
2 §
I denna förordning avses med urbant utvecklingsarbete: kunskapsbaserade och tvärsektoriellt samordnade utvecklingsinsatser i stadsdelar med ett utbrett utanförskap för att nå regeringens mål för urban utvecklingspolitik,
41
Författningsförslag SOU 2010:
lokalt utvecklingsavtal: en överenskommelse mellan staten och en kommun som syftar till att klargöra förutsättningarna för att på lokal nivå bedriva ett gemensamt urbant utvecklingsarbete,
lokalt partnerskap: samverkan mellan olika aktörer för att genomföra det urbana utvecklingsarbetet i syfte att åstadkomma en effektiv användning av ordinarie resurser för att minska utanförskap i stadsdelarna, och
strategiska stadsdelsplaner: de lokala partnerskapens styrdokument för utvecklingsarbetet i stadsdelarna.
minoritetssamråd:
de möjligheter till inflytande och samråd som tillkommer nationella minoriteter enligt 5 § lagen om nationella minoriteter.
Lokala utvecklingsavtal
3 §
I ett lokalt utvecklingsavtal anges dels vilken eller vilka stadsdelar som
omfattas av det urbana utvecklingsarbetet, dels statens och kommunens åtgärder
i fråga om
1. lokala partnerskap,
2. strategiska stadsdelsplaner,
3. samverkansöverenskommelser,
4. berörda nationella minoriteter,
4. uppföljning av utvecklingsarbetet, och
5. uppföljning av utvecklingsarbetet, och
5. utvärdering och kunskapsspridning.
6. utvärdering och kunskapsspridning.
4 §
I ett lokalt partnerskap bör, utöver kommunen, ingå statliga myndigheter enligt bestämmelserna i 10 §. I de lokala partnerskapen bör även ingå andra
I ett lokalt partnerskap bör, utöver kommunen, ingå statliga myndigheter enligt bestämmelserna i 10 §. I de lokala partnerskapen bör även ingå andra
42
SOU 2010: Författningsförslag
aktörer som kan ha en aktiv roll i eller berörs av utvecklingsarbetet, såsom landsting, näringsliv, fastighetsägare, boendeorganisationer och andra organisationer.
aktörer som kan ha en aktiv roll i eller berörs av utvecklingsarbetet, såsom landsting, näringsliv, fastighetsägare, boendeorganisationer och andra organisationer och företrädare för berörd nationell minoritet.
5 §
De lokala partnerskapen ska samordna sitt arbete med det regionala tillväxtarbetet enligt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete och ska bedriva det i samråd med aktörer på regional nivå. De lokala partnerskapen ska verka för en effektiv användning av resurser från de europeiska strukturfonderna i fråga om urbant utvecklingsarbete.
Strategiska stadsdelsplaner
6 §
De strategiska stadsdelsplanerna ska utgå från de behov och förutsättningar som stadsdelarna och deras invånare har och ska tas fram i samråd med stadsdelarnas invånare.
De strategiska stadsdelsplanerna ska utgå från de behov och förutsättningar som stadsdelarna och deras invånare har och ska tas fram i samråd med stadsdelarnas invånare och då beakta det som sägs i 2 § om minoritetssamråd.
7 §
De strategiska stadsdelsplanerna ska upprättas med beaktande av kommunernas översiktsplanering, regionala utvecklingsprogram, strukturfondsprogram och andra relevanta dokument.
8 §
En strategisk stadsdelsplan ska innehålla
1. en lägesbeskrivning utifrån fysiska, sociala och ekonomiska aspekter,
2. en analys av stadsdelens förutsättningar och utvecklingsmöjligheter,
3. direkt uppföljningsbara mål för stadsdelens utveckling i fråga om arbete, utbildning, trygghet och tillväxt,
43
Författningsförslag SOU 2010:
4. en strategi för det urbana utvecklingsarbetet,
4. en strategi för det urbana utvecklingsarbetet, med planer för genomförande av regeringens minoritetspolitik.
5. en förteckning över insatser som förutses leda till måluppfyllelse,
6. en beskrivning av planerade uppföljningsinsatser,
7. en beskrivning av planerade utvärderingsinsatser, och
8. en beskrivning av planerade insatser för att sprida erfarenheter och kunskaper och återföra dem till verksamheterna.
9 §
De strategiska stadsdelsplanerna ska årligen revideras utifrån de erfarenheter och kunskaper som finns om det urbana utvecklingsarbetet i syfte att kontinuerligt höja kvaliteten på arbetet.
Statliga myndigheters roll och ansvar
10 §
Statliga myndigheter som bedriver verksamhet av betydelse för utvecklingen i stadsdelar som omfattas av lokala utvecklingsavtal och för deras invånare kan
1. ingå i de lokala partnerskapen, eller
2. på annat sätt stödja de lokala partnerskapen.
11 §
Statliga myndigheter som ingår i lokala partnerskap ska inom sina verksamheter
1. träffa samverkansöverenskommelser med kommuner som har lokala utvecklingsavtal,
2. genomföra insatser för att tillgodose behoven i stadsdelarna och hos deras invånare, och
2. genomföra insatser för att tillgodose behoven i stadsdelarna och hos deras invånare, med särskilt beaktande av de nationella minoriteternas situation, och
3. skapa förutsättningar för ett samordnat deltagande i de lokala partnerskapen.
Samverkansöverenskommelser ska utgå från de strategiska stadsdelsplanerna och revideras vid behov.
44
SOU 2010: Författningsförslag
45
12 §
Statliga myndigheter som stöder de lokala partnerskapen ska utforma stödet i samråd med parterna i de lokala partnerskapen.
13 §
Statliga myndigheter som ingår i lokala partnerskap ska senast den 1 oktober varje år till Regeringskansliet lämna en redovisning av hur samverkan inom partnerskapen fungerar, vilka insatser som genomförts och hur erfarenheter och kunskaper har tagits omhand. Statliga myndigheter som aktivt stöder de lokala partnerskapen ska senast den 1 oktober varje år till Regeringskansliet lämna en redovisning av hur detta arbete har genomförts.
Statliga myndigheter som ingår i lokala partnerskap ska senast den 1 oktober varje år till Regeringskansliet lämna en redovisning av hur samverkan inom partnerskapen fungerar, vilka insatser som genomförts och hur erfarenheter och kunskaper har tagits omhand. Av redovisningen ska framgå vilken påverkan samverkan inom partnerskapet haft på de nationella minoriteternas levnadsvillkor. Statliga myndigheter som aktivt stöder de lokala partnerskapen ska senast den 1 oktober varje år till Regeringskansliet lämna en redovisning av hur detta arbete har genomförts och hur det påverkat de nationella minoriteternas levnadsvillkor.
Denna förordning träder i kraft…
1 Uppdraget och dess genomförande
1.1 Uppdraget
Regeringen beslutade den 14 september 2006 att inrätta en delegation för romska frågor. Med utgångspunkt i Sveriges internationella åtaganden om att skydda och främja de mänskliga rättigheterna, ska delegationen ”vara nationellt pådrivande i arbetet med att förbättra romers situation i Sverige. Arbetet förutsätter en nära dialog och samverkan med romer.” (Dir. 2006:101). Delegationen ska vidare:
utreda romers situation i Sverige genom att inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och kunskap som finns på området samt lämna förslag på hur romers livsvillkor i samhället skall kunna förbättras. Delegationen skall också främja och stödja kommunala projekt och verksamheter som syftar till att förbättra romers situation. Slutligen skall delegationen informera och sprida kunskap om romer och romers situation i Sverige samt uppmuntra kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter och kommuner.
Den 29 oktober 2009 fick delegationen tilläggsdirektiv som innebar att den fram till den 30 juni 2010 enbart skulle arbeta med att utreda romers situation genom att inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och kunskap som finns på området, samt lämna förslag på hur romernas livsvillkor i samhället ska kunna förbättras. Delegationens övriga uppdrag att främja och stödja kommunala projekt och verksamheter, samt informera och sprida kunskap om romer avslutades den 31 december 2009. (Dir. 2009:99).
47
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
1.2 Betänkandets disposition
Detta betänkande har delats upp i två delar. Den första delen redovisar en bakgrund i fyra kapitel. I kapitel 1 redovisas utredningsarbetet. Kapitel 2 behandlar mänskliga rättigheter och minoritetspolitik och i kapitel 3 presenteras den romska minoriteten. I kapitel 4 behandlas fenomenet antiziganism.
Den andra delen som presenterar en strategi för att säkerställa romernas mänskliga rättigheter är indelad i 12 kapitel och inleds med kapitel 5 där delegationens huvudförslag om en strategi för att överbrygga välfärdsgapet mellan romer och andra grupper i Sverige presenteras. Kapitel 6 behandlar rätten till delaktighet och inflytande, kapitel 7 rätten till utbildning, kapitel 8 rätten till arbete, kapitel 9 rätten till bostad, kapitel 10 rätten till hälsa och social välfärd, kapitel 11 rätten till språk, kapitel 12 rätten till kultur, kapitel 13 rätten att inte bli diskriminerad och i kapitel 14 behandlas behovet av försoning mellan den romska minoriteten och majoritetssamhället. I kapitel 15 redovisas konsekvenser av utredningens förslag och i kapitel 16 en författningskommentar.
1.3 Utredningsarbetet
Delegationens arbete har koncentrerats kring tre huvuduppgifter.
Den första huvuduppgiften, att utreda romers situation i Sverige, bygger i hög grad på att etablera ett förtroendefullt samarbete med romska företrädare och enskilda romer. Det visade sig vara långt mer komplicerat och kräva mer tid än delegationen hade kunnat förutse. Det massiva generella misstroende som många romer upplever gentemot företrädare för majoritetssamhället, i synnerhet när det handlar om faktainsamlande med romer som objekt, var ett påtagligt hinder att övervinna innan själva arbetet kunde inledas. Uppgiften har också påverkats av att tillgången på tillförlitliga faktauppgifter är begränsad. Statistiskt material saknas av naturliga skäl då någon etnisk registrering inte förekommer, och det är naturligt nog känsligt att alltför nitiskt kartlägga romers livsförhållanden då det för tankarna till tidigare epokers registrering och kontroll. Delegationen har i stället genom att ge stöd i olika former till kvalitativa studier som rör romernas villkor samlat in information som ger en nyanserad bild av dagens situation.
48
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
En annan iakttagelse av betydelse är att berättelser av romer så lätt överskuggas av berättelserna om romer. Detta förhållande gäller såväl forskningen som medierna och det offentliga samtalet. Delegationens ambition har här varit att ge utrymme åt romska röster.
Den andra huvuduppgiften, att främja och stödja kommunala projekt och verksamheter i olika delar av landet som syftar till att förbättra romers situation fick större genomslag efter att en utredningssekreterare anställts särskilt för uppgiften i mars 2008. En iakttagelse av central betydelse för denna huvuduppgift är att minoritetspolitiken har ett svagt genomslag i samhället trots att tio år av svenska internationella åtaganden på området ligger bakom oss.
De erfarenheter arbetet med denna uppgift gett oss har fått stor betydelse för våra överväganden och förslag.
Den tredje huvuduppgiften, att informera och sprida kunskap om romer och om deras situation i Sverige till allmänheten, myndigheter och kommuner har inneburit en stor utmaning. Tidigt i arbetet blev det uppenbart för delegationen att det råder en ömsesidig misstro mellan romer och majoritetssamhället. En annan iakttagelse är vikten av att informationen inte utformas så att den bidrar till att sprida en stereotyp bild av romerna genom att beskriva minoriteten som en homogen grupp. Ytterligare en faktor är förhållandet att det finns en så stark koppling mellan romernas situation i Sverige och övriga Europa, vilket är en följd inte minst av att romer som grupp är en pan-europeisk transnationell minoritet.
1.3.1 Den första huvuduppgiften – att samla kunskap
Delegationen har själv och i samarbete med andra arrangerat konferenser och seminarier för att samla kunskaper om romernas situation. Vi har i samma syfte beställt studier och rapporter och stött forskning om romer. Delegationen har haft ett mycket stort antal möten under sina tre och ett halvts års existens med romer som företrädare eller i privat funktion, i form av uppvaktningar eller inbjudningar, enskilt eller i grupp, med män och kvinnor, med ungdomar och äldre, med romska organisationer och kulturinstitutioner och medier, med romska aktivister och akademiker, med romer som är svenska medborgare, EU-medborgare, invandrare
49
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
och asylsökande, och med företrädare för samtliga romska grupper. Delegationen har därutöver träffat företrädare för kommuner och landsting, myndigheter och verk, politiker och handläggare, forskare, experter och enskilda aktivister i den ickeromska sfären som på olika sätt arbetat med romska frågor. Delegationen har gjort studieresor till bland annat nordiska grannländer och vissa länder i Europa och Nordamerika, deltagit i konferenser, överläggningar och framträdanden om romska frågor. Värdefulla kunskaper har följt av delegationens kommunkontakter och olika former av medverkan. Det har i det avseendet inte funnits någon skarp gräns mellan delegationens tre huvuduppgifter.
Konferenser och seminarier
Vitboksseminarium
Den 25 juni 2008 arrangerade delegationen ett internationellt arbetsseminarium om en sannings- och försoningsprocess och/eller en vitbok. Syftet var att diskutera möjligheten att starta en sannings- och försoningsprocess kring de brott mot mänskliga rättigheter som romerna i Sverige har utsatts för. Till seminariet inbjöds delegationens ledamöter, experter, forskare, romska referensgruppens företrädare och andra organisationsföreträdare. I seminariet deltog även representanter från European Roma and Travellers Forum, International Center for Transitional Justice i New York, Arbeids- och inkluderingsdepartementet i Norge och Department of Justice i Kanada; Indian Residential Schools Truth and Reconciliation.
Kommunkonferensen ”Med romer för romer”
Kommunkonferensen ”Med romer för romer” för romska organisationer, kommuner och andra aktörer arrangerades den 23–24 oktober 2008, Södertälje, och handlade huvudsakligen om kommunernas arbete med romer och den människorättsliga grunden för detta, men var brett upplagd och bidrog i avsevärd grad också till delegationens kunskapsinsamling inte minst när det handlar om situationen på arbetsmarknaden, diskriminering med mera.
50
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Forskningskonferens
Delegationen gav stöd till och medverkade vid den internationella konferens om diskriminering och förföljelse av romer vid Stockholms universitet som Centrum för forskning om internationell migration och etniska relationer (CEIFO) genomförde i mars 2009. Konferensen arrangerades i samarbete med Södertörns högskola, Centrum för multietnisk forskning samt Historiska institutionen vid Uppsala universitet. Under konferensen gavs seminarier om den romska Förintelsen, statlig diskriminering och rasism, romska kvinnor och genus, identitet samt litteratur och motstånd. Forskningskonferensen föddes som idé under möten med den arbetsgrupp som delegationens ordförande sammankallade under 2007. Det konstaterades att forskning om såväl romerna och Förintelsen som annan historisk och samhällsanknuten forskning rörande romer knappt existerade, och idén om att ordna en forskningskonferens i Sverige om romer i Norden väcktes.
Huvudarrangören Centrum för forskning om internationell migration och etniska relationer – CEIFO − vid Stockholms universitet planerar att ge ut ett antal konferensrapporter baserade på olika forskares bidrag under konferensen. Ambitionen är också att det nätverk av forskare som växt fram kring romers situation ska kunna samlas till en ny konferens. Ansvaret för detta ligger nu på Södertörns Högskola.
Ungdomskonferens
Terenge Djesá – en konferens om romska ungdomars drömmar och visioner anordnades den 16−17 maj 2009 i Norrköping med ett knappt 100-tal ungdomar i åldern 16−25 år. Konferensen tillkom i ett nära samarbete mellan delegationen och Romska ungdomsförbundet – RUF. Den planerades och genomfördes av romska ungdomar kring fem viktiga teman; Språket, Delaktighet, Utbildning, Kultur och Framtiden. Redovisningarna speglade framtidstro, men också utsatthet, diskriminering och särbehandling på grund den romska tillhörigheten. Delegationens slutsats är att vi vid konferensen i Norrköping såg en ny generation romska aktivister och att det är en uppgift för samhället att förvalta det kapital de representerar.
51
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
Kvinnoseminarium
Ett seminarium om romska kvinnors situation hölls 3−4 februari 2010 på Lidingö. Syftet med seminariet var att åstadkomma en verklighetsbeskrivning av romska kvinnors situation idag, identifiera hinder och svårigheter men även möjligheter och förslag som kan innebära att romska kvinnor och flickor får del av sina mänskliga rättigheter i större utsträckning än idag.
Bland de 30 kvinnor som deltog fanns romska ledamöter från delegationen, företrädare från romska referensgruppen, aktivister och yrkesverksamma romska kvinnor i olika åldrar tillsammans med företrädare från Integrations- och jämställdhetsdepartementet, Länsstyrelsen i Stockholm, Skolverket, Socialstyrelsen, Kulturrådet, DO och Delegationen för romska frågor.
Internationell konferens om romska kvinnors rättigheter
Konferensen som initierades av Europarådet ägde rum i Stockholm i december 2007. Efter en förfrågan från Integrations- och jämställdhetsdepartementets beslutades att delegationen skulle medverka i förberedelsearbetet och dokumentationen av kvinnokonferensen.
Den andra internationella kvinnokonferensen, ”I am a European woman” genomfördes av Grekland i Aten i januari 2010 i samarbete med Europarådet. Konferensen behandlade tre teman: Changing negative perceptions − Roma women and media; Changing harmful practices − Effective use of human rights; Entreprenurship − Economic empowerment.
Sverige genomförde den första konferensen 2007 och Finland och Spanien kommer att genomföra den tredje och fjärde.
Rundabordssamtal om boende
Delegationen anordnade ett kunskapsinhämtande mini-seminarium om romernas situation på bostadsmarknaden med företrädare för romer, fastighetsägare, bostadsbolag och andra intressenter.
52
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Rundabordssamtal om arbete
Delegationen anordnade ett kunskapsinhämtande mini-seminarium om romernas situation på arbetsmarknaden.
Studier och rapporter
Ett antal studier och rapporter har beställts av delegationen under utredningsarbetet, direkt kopplat till arbetet med ett betänkande och som underlag för informations- och kunskapsspridning. I det följande redovisas ett antal av dessa rapporter som regelmässigt publicerats på delegationens hemsida:
• Maria Ericson, Rapport angående en eventuell sanningskommission för romer och resande/resanderomer i Sverige.
• Norma Montesino,
Romer i svensk myndighetspolitik – ett histo-
riskt perspektiv.
• Charles Westin/Manuel Tan Marti, Hur blev det med anställningen? − fallstudie om mekanismer bakom det förhållande att romer med yrkesutbildning likväl står utanför arbetsmarknaden.
• Christina Johnsson, Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
–en utgångspunkt i utvecklingen inom internationell rätt av synen på minoriteters rättigheter Raoul Wallenberg institutet.
• Laura Palosuo, En inventering av forskningen om romer i Sverige.
Forskningsöversikt med analys av vetenskaplig litteratur om romer. Uppsala universitet, Centrum för multietnisk forskning. 2009.
• Former för deltagande och representation, studie genomförd av
Raoul Wallenberg institutet för mänskliga rättigheter och humanitär rätt.
• Anki Wood/Global Reporting. Hur ska romernas deltagande/inflytande bli starkare i Sverige? Underlagsrapport.
• Ungdomsstyrelsen. Unga romers situation – en intervjustudie.
Rapport till Delegationen för romska frågor.
• Mikael Demetri, Angelina Dimiter-Taikon, Christina Rodell
Olgaç, Kelderashgruppens historia och kulturarv i Sverige.
Intervjustudie.
53
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
• Göran Lindberg, Marianne Liedholm. Romska barn i skolor.
Studie gjord i sju skolor i Malmö.
• Undersökning av attityder och kunskap om romer, ARS
Research.
• Förstudie till medieundersökning om bilden av romer, Ylva
Brune, Högskolan i Kalmar.
Annan kunskapsinsamling
Studiebesök
I september 2007 besökte delegationen den finska nationella delegationen för romska ärenden samt den regionala delegationen i Helsingfors.
En grupp från delegationens kansli besökte romska tjänstemän och romska verksamheter i Helsingfors, Finland, i april 2009.
En grupp från delegationens kansli besökte Oslo.
Internationell
Truth and Reconciliation Commission Conference, Canada
Domino Kai deltog på en konferens i Canada den 13-17 juni 2007. Syftet var att ta del av Canadas regerings försoningsarbete gentemot indianerna.
Domino Kai medverkade vid OSSE-mötet i Warzawa den 27 september 2007. På mötet behandlades frågor om hur och vad OSSE:s medlemsländer kan göra för att öka den politiska delaktigheten bland romer.
Maria Leissner besökte Europarådets enhet för minoritetsfrågor samt kommissarien för mänskliga rättigheters kontor i februari 2008.
Maria Leissner och Soraya Post deltog på det första mötet med EU Roma Summit i Bryssel hösten 2008.
Maria Leissner och Soraya Post besökte European Roma Right Centre i Budapest i oktober 2008.
Maria Leissner deltog som talare på möte med Roma Education Fund, Bryssel hösten 2009.
54
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Maria Leissner deltog som talare på FRAkonferensen i Stockholm i december 2009.
Angelina Dimiter-Taikon deltog vid 2:a konferensen för romska kvinnor i Aten 10−11 januari 2010.
Uppsatstävling
Delegationen arrangerade tillsammans med tidskriften Le Romané Nevimata 2009 en uppsatstävling för unga mellan 12−25 år. Uppsatstävlingen med namnet ”Jag vet vad jag vill” gick ut på att beskriva romska ungdomars framtidsdrömmar.
1.3.2 Den andra huvuduppgiften – att främja kommunal utveckling
I kommittédirektiven beskrivs huvuddragen i delegationens andra huvuduppgift så här:
främja och stödja kommunala projekt och verksamheter i olika delar av landet som syftar till att förbättra romernas situation. Det kan till exempel handla om att främja samråd mellan kommunala företrädare och romska representanter på orten. Det kan också innebära initiativ som bygger på dessa samråd.
Delegationen har genom en enkät fått en bild av kommunernas insatser för romerna. Enkäten följdes upp genom telefonkontakter med ett 30-tal kommuner.
Delegationens ordförande och medarbetare har under åren genomfört besök i ett stort antal kommuner i hela landet.
Elva kommuner i olika delar av landet har genom olika former av samverkan med delegationen genomföra projekt för att förbättra romernas situation. Fyra av dessa har fått direkt ekonomiskt stöd inom ramen för delegationens sakanslag, sex kommuner har medverkat i ett samarbete mellan tre länsstyrelser. Det projektet hade som grund en förstudie som genomfördes med ekonomiskt stöd från delegationen. I ett har delegationens projektstöd skett genom en förhållandevis långvarig personell medverkan. Projekten har följts upp och utvärderats. Delegationens medarbetare har haft dialog med ytterligare ett antal kommuner kring deras aktiviteter för romer.
55
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
Utvecklingsprojekt
Ett antal utvecklingsområden identifierades och en rad projekt kunde sättas igång som ett resultat av de kommunbesök delegationen genomfört. Några av dessa genomfördes i samverkan med och med ekonomiskt stöd från det särskilda anslag som ställdes till delegationens förfogande för bland annat sådan verksamhet under åren 2007−2009. De projekt som fått ekonomiskt stöd genom delegationen har slutredovisats. Några har därefter fortsatt i annan form.
Malmö stad
Delegationen besökte Malmö flera gånger under 2007−2008. I möten med stadens tjänstemän och representanter för romerna uppmärksammades bristen på kontinuitet i kontakterna mellan romer och stadens olika verksamheter. Delegationen begärde därför en rapport om situationen i Malmö.
Rapporten Romers situation i Malmö
−
en rapport om Malmös
minoritetspolitik utifrån romernas perspektiv skrevs av Emma
Söderman och Britta Ström vid Malmö Stadskontor, avdelningen för integration och arbetsmarknad. Rapporten som formulerades tillsammans med romska tjänstemän och aktivister beskriver stora utanförskapsproblem som bland annat handlar om romernas kontakt med arbetsmarknaden och kontinuiteten i skolgång för romska barn i grundskolan.
Till följd av rapporten bestämde den politiska ledningen i Malmö att situationen måste uppmärksammas och bearbetas. Staden sökte startmedel från Delegationen för romska frågor för att påbörja ett längre arbete där fokus skulle ligga i medborgarservice och bemötandefrågor.
Aktivitet
Ett Romskt informations- och kunskapscenter etableras. Två anställda är romer. Därtill inkluderas romer från angränsande romska verksamheter, en brobyggare från skolan och en anställd från folkhögskolan − IRIS-skolan. Även frivilliga romska medarbetare deltar. På detta sätt skapades ett arbetslag som omfattar flera områden och flera romska gruppers behov.
56
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Syfte
Samhällsinformation och rådgivning och övrig verksamhet ska öka romernas delaktighet i samhället. Arbetet har skett i samråd med centrets besökare och utifrån minoritetslagstiftningen och relevant forskning.
Målgrupp
Enskilda individer och föreningar bland den romska befolkningen i Malmö som totalt uppskattas till cirka 8 000−10 000 personer.
Kommunala och statliga verksamheter och tjänstemän. Studenter, forskare, massmedia, enskilda medborgare m.fl.
Metod
Centret har utvecklat en arbetsmodell på tio punkter:
• Medborgarkontorsverksamhet
• Arrangemang av möten, temakvällar och konferenser
• Samarbete med IRIS-skolan
• Samarbete med medier
• Genomföra intervjuer/enkäter
• Stöd till de som vill realisera en idé
• Samarbete med olika organisationer, institutioner och föreningar kring uppdraget
• Intern kompetensutveckling
• Kompetensutveckling av anställda i Malmö stad
• Utarbeta en strategi för att implementera romska minoritetsrättigheter
Resultat
Centret har bokfört 395 ärenden för råd och stöd under tio månader. Det är fler yngre personer (under 35 år) än äldre som frågar. Enligt dokumentationen utgör bostadssektorn, socialtjänsten och försäkringskassan en tredjedel av ärendena. Andra frågor har gällt arbete, kronofogden, hjälp med CV och kontakter med skola och polis samt föreningsstöd och hjälp med fonder.
57
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
Medborgarkontorsverksamheten är dock bara en del av aktiviteterna. Personalen arbetar också med att arrangera informationsträffar och utveckla samarbetsformer i Malmö stad. Man genomför utbildningar och temakvällar som är välbesökta av både romer och icke-romer.
Slutsats
Information och kunskapsutveckling dominerar verksamheten. En utvärdering gjord av Malmö högskola säger att återkommande möten krävs för att bryta stereotyper och omorientering. Man rekommenderar fortsatt samverkan med myndigheter och dialog med andra aktörer.
Malmö stad har sedan januari 2010 nu övertagit verksamheten.
Staffanstorp
Staffanstorps kommun har under de senaste 20 åren haft en homogen grupp romer boende i kommunen, men har de senaste åren fått en ökning av nya romska familjer. De romska familjernas kontakter med myndigheter och skolor har fungerat mindre bra.
Ett problem har varit att vissa romska romska ungdomar använt alkohol men även cannabis och andra droger. Missbruket har spridits nedåt i åldrarna och lett till bristande skolnärvaro och kriminalitet. Bland kvinnor har tablettmissbruk uppmärksammats.
Staffanstorps kommun har medvetet arbetat för att motverka utvecklingen bl.a. genom att anställa en romsk resursperson direkt under kommunstyrelsen. Kommunen har i samarbete med Röda Korset startat ett långsiktigt familjearbete.
Aktivitet
Målmedvetet föräldrastöd i ungdoms- och narkotikafrågor.
Översättning och omarbetning av en undervisningsfilm i COPE-metodik (Community Parent Education Program) på romanés. Spridning av filmen både regionalt och nationellt.
58
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Syfte
Ge romska föräldrar verktyg att förstå och hantera sitt barns beteende och stärka föräldraskapet. Sprida kunskaperna om föräldrautbildningen och filmen till andra kommuner och romska organisationer
.
Målgrupp
Romska unga föräldrar samt barn och ungdomar
Metod
I samarbete med Rädda barnen och med COPE-metoden utbildas föräldrarna att få verktyg för förståelse för barns beteende och stärkt föräldraroll. De får också utbildning i alkohol-, läkemedel- och drogkunskap för att föräldrarna ska bidra till senare alkoholdebut. Hela utbildningen ska medföra en stabilare grund för de ungas uppväxt och utveckling.
Resultat
Information och utbildning av ledare har genomförts och ett stort antal föräldragrupper har träffats.
För att nå romska familjer har kommunen anställt två COPEutbildare som själva är romer. Kommunen har även anställt romska brobyggare till grundskolan.
De romska anställda ska fungera som brobyggare mellan skolan och familjerna.
De finns som hjälp till myndigheterna i olika ärenden och insatser och kan fungera som ombud i utredande samtal kring barn och ungdomar med romskt ursprung.
De är samverkanspart i nätverk och samverkansgrupper mellan olika myndigheter och i kontakter med näringslivet som kan underlätta unga romers inträde på arbetsmarknaden. Utbildningsmaterial, bl.a. en film, om bemötandemetoden har omarbetats och översatts till romanes.
59
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
Slutsats
Både utbildningarna och filmen har mottagits väl av romska familjer.
Vänersborg
I Torpaområdet i Vänersborg bor många familjer som talar andra språk än svenska. Där bor ett 50-tal romska familjer, bl.a. från forna Jugoslavien.
Aktivitet
Mångkulturell mötesplats för äldre ”Träffpunkt Torpa”
Syfte
Erbjuda äldre romer en möjlighet till social samvaro och stimulans utifrån de specifika språkliga och kulturella behov som finns i området. De anhöriga får möjlighet till stöd och avlastning i omvårdnadsarbetet och möter andra i liknande situationer.
Målgrupp
Äldre personer med romsk bakgrund som lever isolerade inom sin egen kultur och saknar kunskaper i det svenska språket och det svenska samhället.
Metod
Anställning av en resursperson för romska äldre vid träffpunkten Torpa för att motivera romer att delta i verksamheten.
60
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Resultat
Besökare kommer regelbundet till träffpunkten och verksamheten bidrar till att underlätta integrationsarbetet i kommunen. De får möjlighet att bryta isolering och ensamhet. De anhöriga avlastas och kan söka sig till utbildning eller arbetsmarknad.
Slutsats
Träffpunkten fungerar som en brygga mellan besökarna och övrig kommunal verksamhet, och fortsätter i projektform under 2010.
Helsingborg
För att öka den romska gruppens möjligheter att komma ut i arbetslivet skapades ett projekt för praktikplatser till de vuxenstuderande som deltog i romaklassen.
Aktivitet
Praktik för romaklassen – kraft till arbetsliv.
Syfte
Genom praktikplatser underlätta vägen ut i arbetslivet och skapa goda exempel för såväl romer som arbetsgivare och andra kommuner.
Målgrupp
Romska elever som har sikte på vidare studier på gymnasienivå eller yrkesutbildning.
61
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
Metod
I samarbete med eleven identifiera vilket yrkesområde eleven är intresserad av. I samarbete med praktikanskaffare arbeta med att finna lämpliga praktikplatser för att eleverna ska få en introduktion inom sitt yrkesområde.
Resultat
Åtta elever, samtliga kvinnor, deltog i projektet. De har gjort praktik vilket bidragit till ett ökat självförtroende. Några har sökt in på utbildningar och de har varit mer positiva till att söka arbete. På grund av lågkonjunktur och valet av specifika arbetsplatser har möjligheten till arbete varit svår att uppfylla.
Slutsats
Praktikanskaffarna ser att kvinnorna varit mer öppna och positiva till praktik och arbetsliv. Startsträckan till arbetslivet har dock visat sig vara längre än man trodde vid projektets början. Förberedelserna för arbetslivet har varit mer komplexa och krävande, både när det gäller individerna men även när det gäller arbetsgivarna, än man hade tänkt sig vid projektets början. De är också i behov av mycket stöd från både praktikanskaffare och familjemedlemmar. Stödet från praktikanskaffare men även från kvinnornas egna familjer har varit omfattande.
Projektet har dock inspirerat flera av kvinnorna och många i deras omgivning att och även andra som önskar delta i liknande projekt.
Samarbete mellan Länsstyrelserna i Västmanland, Örebro och Södermanlands län (Västerås, Köping, Arboga, Eskilstuna, Örebro och Karlskoga)
Delegationen fick under sommaren 2007 flertal samtal från romer boende i Västmanland som handlade om utanförskap, ungdomsproblem och svårigheter att nå myndigheter i Västerås omnejd. Även romska aktivister från Eskilstuna tog kontakt med delegationen med liknande frågor. Vid kontakterna med kommunernas
62
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
myndigheter kände man delvis till problemen, men kommunikationen med romska grupper var inte aktiv. Allmänt var kunskaperna om romska grupper och föreningar svag i berörda kommuner.
Samtalen följdes upp med ett möte i Köping i juni 2007 där kommuntjänstemän och romer deltog. Där konstaterades att de deltagande kommunerna hade upp till cirka 1 500 romer boende i regionen.
I oktober 2007 hölls ett möte i Örebro med berörda tjänstemän, politiker och romer från flera berörda kommuner i Västmanlands, Örebros och Södermanlands län.
Därefter har delegationen i uppföljande enskilda möten i Västerås, Örebro och Eskilstuna diskuterat romska frågor i respektive kommun utifrån minoritetspolitiskt perspektiv. Vid möten har tjänstemän, politiker och romska aktivister deltagit.
Dessa träffar resulterade i flera olika aktiviteter, exempelvis;
• Intervjurapport med tio ex-jugoslaviska romska kvinnor,
• Kartläggning av romska kvinnors och familjers situation i
Västerås,
• En förstudie av de finska romer och ex-jugoslaviska romer som bor i Västerås, både kring egenförsörjning och försörjningsstöd och kring modersmålsundervisning,
• En studentuppsats om unga romers skolsituation i Västerås, som bl.a. visar att ett flertal romska familjer som lever i utanförskap, vilket leder till sjukdomar, familjeproblem och dålig skolnärvaro för barnen.
I november 2009 följdes hela regionens arbete upp med en gemensam konferens i Örebro. Konferensen ordnades i samarbete med länsstyrelserna och kommunerna. I konferensen deltog ett 70tal tjänstemän och politiker.
Syfte
Synliggöra romernas situation i de berörda kommunerna.
Förbättra romernas situation i utbildning, på arbetsmarknaden och minska ohälsan bland kvinnor och män.
63
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
Bilda nätverk för samarbete kring minoritetsfrågor för romernas och kommunernas del i regionen.
Målgrupp
Romer i Västmanland, Örebro och Södermanlands län.
Metod
Studier om romernas situation genom intervjuer och genom möten med företrädare för de romska organisationerna, enskilda individer och familjer. Företrädare för skolan, socialtjänsten och primärvården intervjuades.
Resultat
Förbättrad kunskap om romska frågor i aktuella kommunerna.
Ett råd för romska frågor startades i Västerås 2009. En rad utvecklingsområden har identifierats och i februari 2010 beslutade kommunstyrelsen i Västerås att avsätta en miljon kronor för uppföljning.
Övriga kommunkontakter
Inom ramen för uppdraget har delegationen under verksamhetsperioden haft täta kontakter med ett 40-tal kommuner i landet. Kontakterna har inneburit rådgivning och medverkan vid planeringsmöten och konferenser.
Exempel på några kommunprojekt:
Katrineholm
Utredning av samverkansformer mellan den lokala romska föreningen ”Romani Merako” och socialtjänsten för att tillsammans diskutera samhällsfrågor, barnuppfostran och synen på barnens behov och rättigheter.
64
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Linköping
Dialog med socialtjänstens romska medarbetare som arbetar med information och motivation till romska familjer samt ett projekt ”Kvinnofrid”.
Norrköping
Dialog kring ett projekt för nyanlända romer från ex-Jugoslavien. Romska frågor uppmärksammas på ledningsnivå.
Eskilstuna
Dialog kring arbetsmarknadsprojektet Tshiko Työ där romer var delaktiga i processen.
Luleå
Dialog med aktiv finsk-romsk förening som bl a arbetar med musik. Kommunen bidrar med lokal.
Uppsala
Dialog kring ett arbetsmarknadsprojekt i samverkan mellan kommunen, romska föreningar, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Pingstförsamlingen, hälsovården och Uppsala Universitet.
Sammanfattning av kommunkontakter
Genom inhämtning av information, analyser och erfarenheter från svenska kommuner kan Delegationen för romska frågor identifiera följande gemensamma frågor:
1) Frågornas placering i den kommunala organisationen
-
Hur är frågorna förankrade politiskt? Var är minoritetsfrågorna placerade organisatoriskt?
65
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
-
Hur/var sker dialogen mellan politiker och romska representanter samt sakkunniga tjänstemän? Vem eller vilka tar fram relevanta dokument? Hur byggs, sammanbinds och försäkras relationerna i dialogen?
-
Policydokument; vems ansvar?
-
I vilka former sker samråd och i vilka frågor? Hur inkluderas civilsamhället och andra aktörer ?
-
Hur försäkras kontinuitet och avstämningar mellan parterna?
-
Hur kanaliseras de minoritetspolitiska föreskrifterna och ställningstaganden som baserar sig på dialogerna i olika verksamhetsnivåer, t.ex. skolor, föreningsstödet. socialtjänsten och äldrevården? Hur kvalitetssäkrar kommunerna bevakningen av diskrimineringsfrågorna?
2) Föreningsstöd
Ett återkommande problem för romska föreningarna är behovet av stöd i föreningsadministrationen. Kommunernas föreningsservice innehåller inte praktiskt bistånd, t.ex. hjälp till att starta en förening, formulera en verksamhetsplan, skriva en verksamhetsberättelse och årsredovisningar, göra ansökningar för projekt m.m.
Vidare är behovet stort av att skapa projekt och leta projektstöd samt få stöttning vid ansökningsprocesserna.
3) De regionala kontakterna
Kommunerna har framhållit att arbetet med romer inte kan startas utan statligt stöd. Lika viktigt är även den regionala samverkan så att man kan utnyttja kompetens och resurser i närliggande kommuner. För att skapa regionala nätverk har länsstyrelserna en viktig uppgift.
Enkät om kommunernas insatser
Under 2007 genomförde Delegationen i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) en enkätundersökning för att få en bild av hur romska frågorna behandlas i landets kommuner.
66
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Syftet var att inventera aktiviteter, arbetsmetoder, samverkansformer och annat som gjordes för att förbättra romernas situation på lokal nivå. Av de 107 kommuner som nåddes av enkäten svarade 90. Enkäten ställdes till kommunledningar. Svaren tydde på att enkäten i många av kommunerna inte hade nått ansvariga tjänstemän.
Resultatredovisning
19 procent av kommunerna anger att det finns en nämnd med övergripande ansvar för frågor som rör den romska minoriteten. Kommunstyrelsen är det organ som nämns mest i svaren. Bland kommentarerna återkommer i stor utsträckning påpekanden om att romerna inte behandlas i någon särskild ordning eller att romska frågor uppmärksammas annorlunda än de som rör andra grupper av invånare alternativt andra minoritetsgrupper.
Närmare två tredjedelar av kommunerna kan inte precisera områden inom vilka särskilda insatser görs för att förbättra romernas situation. I övriga är det Utbildningsområdet som nämns mest följt av Integration, Barn och ungdom, Arbetsmarknad och Kultur och fritid. Under svarsalternativet ”annat” nämns mest individuella insatser respektive ”inga särskilda insatser”.
17 kommuner anger att de har kontakt med lokala romska föreningar, en tredjedel av dessa också med romska riksförbund/riksorganisationer. 16 kommuner anger att det inte finns eller att man inte känner till någon lokal förening i kommunen.
De 17 kommuner som har kontakt med romska föreningar ombads ange på vilket sätt kommunen stödjer romska föreningar. Det vanligaste svaret är Ekonomiska bidrag följt av Lokaler och Utbildning. En tredjedel av kommunerna väljer att inte besvara frågan om i vilket syfte de stödjer de romska föreningarna medan övriga svar fördelar sig ganska jämnt mellan de olika svarsalternativen med en svag övervikt för ”för att stärka den romska delaktigheten”.
Av svaren framgår att sju procent av samtliga 90 kommuner har någon form av samråd med företrädare för romer när beslut ska fattas som rör gruppen. Flera av kommentarerna är av karaktären att det inte finns beslut som rör enbart romer.
Under rubriken ”Övriga synpunkter” finns huvudsakligen tre typer av kommentarer; att inga eller mycket få romer finns i
67
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
kommunen, att man inte har några problem med de romer som bor i kommunen eller att romerna behandlas på samma sätt som övriga flyktinggrupper alternativt övriga medborgare.
Uppföljning per telefon
För att få mer information och kontakt med nyckelpersoner i kommunerna följdes enkäten upp med telefonintervjuer. De kommuner som valdes ut var de med känt högt antal romer som invånare. Allt som allt kartlades ett 30-tal kommuner på detta sätt. Samtidigt arbetades aktivt för att nå romska föreningar på respektive ort vilket i flera kommuner ledde till kontakter med nya lokala romska föreningar och aktivister.
Arbetet med telefonkontakterna var komplicerat. Minoritets- och romafrågorna var inte självklara i kommunorganisationerna. Att hitta en ansvarig tjänsteman eller ibland politiker kunde kräva många samtal. Samtalen med informanterna handlade främst om;
− Placeringen av romska frågor i kommunen – var finns frågorna, på vilket sätt arbetar man med dem?
− Om man känner till lokala romska organisationer och, i så fall, hur sker dialogen med dem?
− Modersmålsundervisning i romani chib? Hur är den organiserad? Hur många elever deltar, vilka dialekter, hur ser lärarsituationen ut?
En summering av kontakterna visade att kunskaperna om skyldigheterna enligt minoritetskonventionerna var svag. Flertal kommuner ansåg att det fanns svårigheter att ”hitta” romerna bland annat på grund av förbudet mot etnisk registrering. Man kände inte till om det fanns romer eller romska organisationer i kommunen förutom som enskilda klienter/kunder inom de kommunala verksamheterna. Majoriteten av kommunerna uppgav att romska frågor handlades av flyktingmottagningen och/eller socialtjänsten.
Med hjälp av organisationer och enskilda aktivister fick Delegationen fram tidigare okända lokala föreningar. I flera kommuner visade det sig finnas stora grupper av romer, trots att rapporterande kommuntjänsteman hade en uppfattning att det varken fanns romer eller behov av kontakter med romska företrädare. Romerna hade, i sin tur, svårt att hitta samtalsparter i den kommunala byråkratin. Ett gemensamt problem för många föreningar var bristen på egen lokal. Föreningarna talade också mycket om oron
68
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
för ungdomarna och utanförskapet i samhället. Kännedom om den egna minoritetsstatusen och rättigheter som till exempel rätten till samråd med kommunen var svag bland romerna.
Näraliggande kommuner och romska grupper tampades med likartade frågor utan att känna till varandras situation.
Skyldigheten till undervisning i romanés, även för enskilda elever, var inte känd. De flesta kommuner ordnade ingen undervisning alls. Om det ordnades undervisning var elevdeltagandet förhållandevis lågt jämfört med antalet romska elever på respektive ort.
Flera kommuner gav som förklaring till detta förbudet mot etnisk registrering, och att man inte visste vilka av eleverna som är romer. Det andra skälet var bristen på modersmålslärare, antingen att det inte finns lärare att tillgå eller att det är brist på utbildade lärare. Vi fann dock undantag i Örebro kommun till exempel där man med hjälp av en engagerad modersmålslärare och skolledning har undervisning för de flesta romska eleverna, en god skolnärvaro och flera ungdomar som går på gymnasiet.
Sammantaget har Delegationen under verksamhetsperioden 2008–2009 haft täta kontakter med ett 40-tal kommuner i landet.
Kommunbesök
Delegationen för romska frågor har besökt ett urval av landets kommuner för att främja och stödja kommunala projekt som syftar till att förbättra samhällets bemötande av romer och romernas situation. Hur många av landets 290 kommuner som har invånare med romsk bakgrund är oklart då officiell statistik på etnisk grund saknas. Urval gjordes därför utifrån redan befintlig information och efter samråd med företrädare i delegationens referensgrupp.
Kommuner som besöktes 2007
−
2008
Följande 14 kommuner besöktes 2007–2008; Vänersborg, Luleå, Malmö, Norrköping, Linköping, Göteborg, Södertälje, Helsingborg, Örebro, Stockholm, Uppsala, Västerås, Köping och Eskilstuna.
Vid kommunbesöken arrangerades möten med förtroendevalda och nyckelpersoner inom kommunen som arbetar med frågor som
69
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
ur olika aspekter rör romers situation. Oftast deltog romer från orten i dessa möten om det inte anordnades särskilda möten med romerna.
Områden som diskuterades var:
• förskola/skola
• socialtjänstens arbete med romer; bl.a. individ- och familjeomsorgen, ekonomiskt bistånd/vuxenutbildning och arbetsmarknad
• äldreomsorg
• flyktingmottagande om det finns många nyanlända
• föreningsfrågor, satsningar på och samarbete med romska föreningar
• utbildningsfrågor, t.ex. språksatsningar (modersmål och eller andra satsningar).
I samråd med romerna berördes frågor som handlade om romernas inflytande på olika samhällsområden, möjligheter till egen organisering och dialog med kommunen.
Syftet med kommunbesöken var att:
• utbyta information mellan kommunen och delegationen
• informera om ramkonventionen, språkkonventionen, diskrimineringslagstiftningen och om delegationens uppdrag
• stimulera kommunerna till fortsatt verksamhet för romer
• stödja kommunen att påbörja eller fortsätta verksamhet för romer
• främja samråd med romska företrädare på orten.
1.3.3 Den tredje huvuduppgiften – att sprida kunskap
Delegationen har använt olika kanaler för uppdraget att informera och sprida kunskap om romer och deras situation i Sverige till allmänheten, myndigheter och kommuner.
70
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Utställningen Förintelsen och romerna
Utställningen genomfördes på Etnografiska museet perioden 24 januari−24 mars 2008 i samverkan mellan Delegationen för romska frågor, den romska tidskriften É Romani Glinda (initiativtagare), Forum för Levande Historia och Etnografiska museet i Stockholm.
Utställning på Etnografiska museet om hur romerna drabbades av nazisternas dödsmaskineri under andra världskriget var den första utställning i sitt slag som visas i Sverige.
I samband med utställningen arrangerades visningar, seminarier och speciella program för barn och ungdomar.
Utställningen ”The Holocaust against the Roma and Sinti and present day racism in Europe” producerad av the Documentation and Cultural Centre of German Sinti and Roma i Heidelberg, Tyskland utgjorde underlag för den svenska utställningen.
På Förintelsens minnesdagen, söndagen den 27 januari, ägde en minneshögtid rum på museet.
Seminarium om förföljelse av romer
Romer – en förföljd och diskriminerad minoritet. Ett seminarium om romernas situation – då och nu genomfördes på Etnografiska museet, 6 mars 2008, i samband med utställningen om romerna och Förintelsen som delegationen arrangerade tillsammans med Forum för Levande Historia och Etnografiska museet.
Romer – en förföljd och diskriminerad minoritet
Ett halvdagsseminarium på samma tema som i Stockholm arrangerades i Göteborg den 27 november 2008 för personer som i sitt arbete kommer i kontakt med romer.
Information till riksdagsledamöter
Ett informationspaket skickades i oktober 2007 till riksdagens ledamöter. Informationen om den romska minoritetens situation i Sverige hade tagits fram i samarbete med Forum för levande historia.
71
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
Bokmässan 2007 och 2008
Delegationen deltog med monter och arrangerade seminarier om romska frågor på bokmässan i Göteborg åren 2007 och 2008.
Workshop på MR-dagarna
En workshop om bostadsdiskriminering arrangerades av Delegationen för romska frågor och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) under MR-dagarna på Stockholmsmässan år 2007.
Informationsmöte för myndighetschefer
Ett frukostmöte hölls 17 december 2007 med syfte informera statliga myndigheter om den romska minoriteten och uppmärksamma dem på deras ansvar. Myndighetscheferna från följande myndigheter är inbjöds: Boverket, Folkhälsoinstitutet, Forum för levande historia, Högskoleverket, Institutet för språk och folkminnen, Kulturrådet, Migrationsverket, Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen, Skolverket, Socialstyrelsen och Ungdomsstyrelsen.
GD-konferens
Den 19–20 augusti 2008 anordnade delegationen en konferens för ett femtiotal generaldirektörer och andra tjänstemän på svenska myndigheter, verk och departement, samt företrädare för romska organisationer. Konferensens två huvudsakliga syften var att stimulera nätverk kring hur man kan arbeta med och för romer inom minoritetspolitiken och att samtidigt sprida kunskap om romers situation.
Länsstyrelserna
Den 9–10 februari 2009 hölls en konferens med rubriken Romska frågor – en regional angelägenhet. Deltagare var tjänstemän från länsstyrelser. Syftet med seminariet var att ge information om
72
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
minoritetspolitiken och romska frågorna och att möjlighet till erfarenhetsutbyte.
Delegationens webbplats
Delegationen för romska frågor har haft en webbplats där rapporter, information om aktiviteter m.m. publicerats.
Informationsmaterial
Europarådets material om romernas historia har översatts från engelska till svenska.
En informationsbroschyr om delegationen och dess uppdrag har utarbetats. Broschyren har hittills översatts till engelska, finska och olika varieteter av romani chib.
Handbok om romer i vuxenutbildning och arbetsmarknad
Fram till 1 januari 2010 har delegationen genom sitt kansli på olika sätt arbetat med metodutvecklingsfrågor i syfte att främja romernas rättigheter och bidra till att bryta romernas politiska och sociala marginalisering.
Ett av metodutvecklingsprojekten har varit översättning och omarbetning av en finsk handbok om möten och samarbete mellan myndigheter inom vuxenutbildning, arbetsmarknad och romer.
Handboken framställdes ursprungligen av en samarbetsgrupp bestående av romer och finska tjänstemän, inom ett EQUALprojekt 2007.
I maj 2007 godkände Delegationen för romska frågor kansliets förslag att arbeta med handboksmaterialet som en del av metodutveckling. Social- och hälsoministeriet i Finland hade gett sitt tillstånd till att materialet fick omarbetas och anpassas till svenska förhållanden.
Arbetet med handboken har därefter i huvudsak bedrivits inom ett ESF-projektet Romano Zor – Romsk kraft i Uppsala. Ett grundmaterial till en svensk version av en handbok med inriktning mot vuxenutbildning och arbetsmarknad har arbetats fram.
Delegationen har uppfattningen att huvudmannaskapet för handboken ska övertas av Länsstyrelsen i Stockholms län.
73
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
1.3.4 Den fjärde huvuduppgiften
Delegationen kom snart att fylla en uppgift och en avsevärd tid av de anställdas tid med en fjärde, icke förutsedd huvuduppgift, nämligen som informations- och rådgivningscentral och orienteringstavla för romer gentemot majoritetssamhället, samt som informations- och sambandscentral för majoritetssamhällets kontakter med romer. Det stod ganska snart klart att den tid som hade avsatts för de tre officiella huvuduppgifterna nästan till övervägande del togs i anspråk dels av förtroende-etablerande aktiviteter rörande delegationens funktion och uppgifter, men framförallt för rådgivning i såväl enskilda fall som generella ärenden rörande romer som grupp. Blotta existensen av delegationens kansli blottade ett enormt behov av en sådan sambandsfunktion. Dessa erfarenheter låg till grund för tankarna bakom det projekt som kom att leda till etablerandet av det Romska Informations- och kunskapscentrat i i Malmö.
1.3.5 Arbetet i övrigt
Uppföljning av ärende angående en bilolycka med en romsk familj i Uppsala:
Tiina Kiveliö följde händelseutvecklingen för delegationens sida och rapporterade om myndigheternas hantering av bostadslösa romer från Rumänien och deras rätt till svensk akutvård samt skrev en uppföljande rapport som inkluderade en belysning av rättsläget.
Rikspolisstyrelsens svar på skrivelse angående tillämpning av utlänningslagen :
Måndagen den 19 april 2009 rapporterade Göteborgs Posten om ett polisingripande under rubriken ”Tiggare skickas ut ur landet”. Den 20 april skrev delegationen till Rikspolisstyrelsen med anledning av rapporteringen och frågade om det finns en nationell strategi bakom tillämpningen av utlänningslagen. Ett utförligt svar inkom från Rikspolisstyrelsen den 10 maj av vilket framgår att det inte finns någon nationell strategi.
74
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
OSSE/Europarådskonferens i Göteborg
Konferens tillsammans med OSSEs kommissarie för nationella minoriteter och Europarådet om diskriminering av romer i Europa den 8 april 2009 i Göteborg. Maria Leissner och Soraya Post arrangerade.
Remisser
Public service-utredningens betänkande Kontinuitet och förändring (SOU 2008:64).
Betänkandena En hållbar lärarutbildning (SOU 2008:109)och
Yrkeskunnande – en likvärdig sökväg till lärarutbildning mot yrkesämnen (SOU 2008:112).
Lärarutredningens betänkande Legitimation och skärpta behörighetsregler (SOU 2008:52).
Museikoordinatorns betänkande Kraftsamling! – museisamverkan ger resultat SOU 2009:15.
Kulturutredningens betänkande SOU 2009:16. Betänkande av
Kulturutredningen.
Begravningsutredningens betänkande Några begravningsfrågor (SOU 2009:79).
Kultursamverkansutredningens delbetänkande Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet (SOU2010:11). Remisspromemoria – Legitimation för lärare och förskollärare Remisspromemorian tar sin utgångspunkt i betänkandet Legitimation och skärpta behörighetsregler (SOU 2008:52) av Lärarutredningen – om behörighet och auktorisation (U 2006:07).
Praktikant
Under tiden den 2 februari till och med den 30 juni 2009 genomförde Robert Olsson som studerade på Flervetenskapligt program i mänskliga rättigheter på Malmö högskola sin praktik hos delegationen för romska frågor. Han skrev en rapport om romernas situation i Europa som en del i sin utbildning och samlade därför under en del av praktiktiden underlag för sitt examensarbete från romska miljöer i Italien.
75
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
Ungdomsstyrelsen och Delegationen
En grupp bestående av fem ungdomar från olika grupper inom den romska minoriteten samlades inom ramen för ett samarbete mellan Ungdomsstyrelsen och Delegationen för romska frågor. Syftet var att gruppen ska utarbeta underlag för ett projekt riktat mot unga romer i en eller flera kommuner. En av ungdomsgruppens planeringsförutsättningar var att inkludera en ungdomskonferens i projektet, vilket genomfördes.
Stöd och rådgivning
Efter att delegationens kansli upprättades inleddes en utveckling mot att delegationen blev ett nav för nationella och internationella kontakter för romer och för romska angelägenheter.
1.4 Sammanträden
Delegationen
Protokollförda sammanträden med delegationens ledamöter, sakkunnig och experter har hållits regelbundet under åren 2007 till 2010.
Under år 2007 hölls fem sammanträden, under år 2008 sju, under år 2009 åtta och under år 2010 sju sammanträden, det sista den 20 juli.
Referensgruppen
Möte april 2007
Ett första möte hölls med delegationens referensgrupp den 19 april 2007 där information lämnades om delegationens uppdrag och arbetssätt, delegationens ledamöter, expertgruppen och kansliet. samt att den referensgrupp som utsetts till delegationens stöd i sitt arbete består av 17 företrädare för sammanlagt 10 romska organisationer. Företrädare för de nio organisationer som deltog i mötet gavs möjlighet att delge sina erfarenheter av arbetet med frågor som rör romernas situation, samt informera om vilka frågor som
76
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
bedöms som mest angelägna och som delegationen bör uppmärksamma Avslutningsvis diskuterades delegationens kommande arbetsuppgifter och samarbeten med referensgruppen och andra aktörer. Många uttryckte viss tveksamhet inför ”ännu en utredning om romer” men samtliga enades dock om att gemensamt föra arbetet framåt.
Möte oktober 2007
Den 31 oktober kl. 13.00−16.00 arrangeras ett möte med den romska referensgruppen och delegationen. Information om delegationens arbete, Information och samtal om några av de utredningsprojekt som delegationen planerar som en del av den större utredningen om romers situation. Samtal om inom vilka ämnesområden det saknas dokumenterade metoder för att förbättra romers situation i kommunerna. Samtal om prioriterade frågor, exempel och områden som bör lyftas fram på delegationens och integrationsminister Nyamko Sabunis planerade möte med generaldirektörerna.
Möte november 2007
Detta möte som hölls den 30 november var föranlett av regeringens planer på att ta fram en minoritetsproposition. Med anledning av detta har integrations- och jämställdhetsdepartementet fått i uppdrag att ta fram en skrivelse som ska vara klar december 2007. Skrivelsen utgår till stora delar från förslagen i betänkandena Att återta mitt språk (SOU 2006:19) och Rätten till mitt språk (SOU 2005:40).
I de remissförfaranden som då ägde rum var det ingen av de romska organisationerna som lämnade synpunkter på förslagen i betänkandena. Integrations- och jämställdhetsdepartementet har därför gett Delegationen för romska frågor möjlighet att inkomma med synpunkter och förslag på åtgärder som kan förbättra den romska gruppens situation och som kan beaktas i skrivelsen.
När skrivelsen från Integrations- och jämställdhetsdepartementet är klar kommer den att remissbehandlas. Detta innebär att de romska organisationerna kommer att ges möjlighet att lämna synpunkter på departementets skrivelse.
77
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
Med dessa förutsättningar som grund lämnar referensgruppen sina synpunkter.
Möte februari 2008
I samband med mötet den 28 februari på Etnografiska museet visades utställningen Förintelsen och romerna och Forum för Levande Historia informerade om sin verksamhet.
Delegationen för romska frågor informerar om arbetsläget och samtal för om hur olika aktörer som myndigheter, museer, organisationer och skolor kan arbeta vidare med frågor som handlar om Förintelsen och dess romska offer.
Möte juni 2008
Delegationen lämnar information om arbetsläget, nyanställningar på kansliet och andra aktuella frågor. Allmänna arvsfonden informerar om sitt arbete. Därefter behandlas frågor om konferens 23−24 oktober, vitbok, kulturarv och kommunaktiviteter.
Möte november 2008
Ett gemensamt möte med delegationens ledamöter, experter och referensgrupp hölls den 12 november 2008.
Vid sammanträdet lämnades information om den nybildade Malmö Internationella Kvinnoförening och om de romska kvinnornas situation i Malmö. Därefter behandlades:
• vikten av sammanhållning mellan de romska grupperna samt om betydelsen av att samarbeta med Delegationen och regeringen.
• Malmö Kommuns rapport om situationen för romerna i Malmö, tillkommit på begäran av delegationen.
• tilläggsstudien om Delaktighet, makt och inflytande, Raoul
Wallenbergsinstitutet.
78
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
Internat april 2009
Internat den 21–22 april 2009 med delegationens referensgrupp, ledamöter, sakkunnig experter och kansli på Lovik konferenscentrum i Lidingö, inleddes med anförande av företrädare för de deltagande organisationerna kring vad romer vill med delegationens utredning, utredningen innehålla och hur det ska presenteras till regeringen. Från delegationen och kansliet lämnades en lägesrapport om betänkandets tilltänkta form och inriktning på rättigheter/skyldigheter. Frågan om en försoningsprocess berördes särskilt med konstaterandet att denna kan presenteras i ett separat delbetänkande eller som en del i slutbetänkandet.
Rapporten kommenterades och olika åtgärder diskuterades liksom Sveriges ordförandeskap i EU, den bristande kunskapen om minoritetspolitiken och olika aspekter på romers representation och delaktighet i framtiden.
Ett förslag ett eget romskt trossamfund och en egen kyrkobyggnad överlämnades till delegationen för vidare bearbetning och kommande konferenser där romska frågor kan aktualiseras inventerades.
Beslut fattades om att till referensgruppens kommande sammanträden skulle kallas företrädare för romska kulturinstitutioner och kulturcentra.
Möte oktober 2009
Den 1 oktober 2009 genomfördes ett möte med delegationens referensgrupp, ledamöter, sakkunnig, experter och kansli med anledning av att delegationen vid sitt sammanträden den 20 augusti 2009 beslutade att kansliet skulle utarbeta ett förslag till ett delbetänkande om en försoningsprocess.
Huvudfrågan för sammanträdet med referensgruppen var delbetänkandet, men aktuell information om Delegationens arbete och de förändringar som sker vid årsskiftet behandlades också.
Informationsmöte december 2009
Den 17 december 2009 hölls ett informationsmöte för delegationens referensgrupp, ledamöter och experter om de förändringar som skulle ske vid årsskiftet. Företrädare för Diskriminerings-
79
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
enheten vid Integrations- och jämställdhetsdepartementet, Länsstyrelsen i Stockholm och Delegationen för romska frågor informerade och besvarade frågor.
Möte maj 2010
Den 20 och 21 maj 2010 genomförds ett sammanträdet med delegationens referensgrupp, ledamöter, experter och kansli där huvudfrågan var de förslag som ska presenteras i utredningens betänkande och vilka mål de ska leda fram till. I samband med sammanträdet besöktes utställningen (o)mänskligt på Etnografiska museet och de tre första pristagarna i uppsatstävlingen Jag vet vad jag vill uppmärksammades.
Övriga möten
Samrådsmöte augusti 2008
Delegationen hade den 23 augusti möte med flera romska krisitoria (rättsskipare/äldremän
)
boende i Stockholmsområdet.
Syftet var att utbyta erfarenheter och tankar kring romernas framtid i Sverige, samt att informera om delegationens uppdrag och aktiviteter.
De inbjudna ansåg att delegationens och ordförandens arbete för att förbättra romernas situation är mycket angeläget och gav delegationen och kansliet sitt fulla stöd i det fortsatta arbetet.
Mötet diskuterade romers utbildningssituation, den omfattande arbetslösheten och det växande drog- och alkoholmissbruket som en följd av utanförskapet. Det uttalades en mycket stor oro för de unga romernas framtid.
Mötet diskuterade även delegationens arbete med försoningsprocess och vitbok, utbildningsfrågor, det romska kulturarvet och formerna för framtida romsk representation.
80
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
1.5 Avgränsningar/definitioner
1.5.1 Nationella minoriteter
De i Sverige erkända fem nationella minoriteterna är samer som även är ett urfolk, judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar. De historiska minoritetsspråken är samiska (alla varieteter), jiddisch, romani chib (alla varieteter), finska och meänkieli (prop. 1998/99:143).
Gemensamt för minoritetsgrupperna är att de har befolkat Sverige under lång tid och att de är grupper med en uttalad samhörighet. De har också en egen religiös, språklig eller kulturell tillhörighet tillsammans med en vilja att behålla sin identitet. De nationella minoriteterna har aktivt värnat den egna gruppens kultur och språk. Dess kulturer utgör en levande del av det svenska samhället och vårt gemensamma kulturarv.
1.5.2 Romer
Beteckningar som romer, resande, resandefolket, resanderomer, zigenare och tattare används i detta betänkande. Under historiens gång har beteckningarna varierat och omfattat olika grupper. Med romer avser vi de personer som ingår i den nationella minoriteten romer och som omfattas av den nationella minoritetspolitiken.
Romerna i Sverige delas in i följande grupper: Svenska romer som började invandra till Sverige vid slutet av 1800-talet, finska romer som anlände till Sverige redan på 1500-talet och som senare förpassades till dåvarande östra delarna av det svenska riket som idag är Finland samt de utomnordiska grupperna romer som kom till Sverige från Polen och andra länder i östra Europa från 1960-talet och framåt. Ytterligare en grupp utgörs av de nyanlända romerna som kommer främst från forna Jugoslavien. Härutöver finns även de resande/resandefolket som invandrade till Sverige på 1500-talet (ibid).
Med resande avses, dels resande som definierar sig som romer, dels resande som inte identifierar sig med minoriteten romer.
Resanderomer är ytterligare ett begrepp som ibland används av personer inom gruppen resande som räknar sig till romerna för att därmed särskilja sig från de resande som inte räknar sig till romerna.
81
Uppdraget och dess genomförande SOU 2010:55
I de historiska delarna i betänkandet använder vi oss av begreppen ”zigenare” och ”tattare”, inom citattecken då dessa begrepp härrör sig från den tidens beteckningar. Detta är begrepp som i första hand använts av majoritetssamhället för att benämna grupperna.
Fram till 1800-talet användes ”tattare/tatare” om såväl resande som romer. Det historiska begreppet ”zigenare” användes under 1800-talet och fram till 1954 och omfattade då gruppen svenska romer. Efter 1954, sedan inreseförbudet för romer upphört, kom beteckningen ”zigenare” att omfatta alla romer. Begreppet ”zigenare” exkluderade dock de resande som under tidsperioden från 1800-talet och framåt omnämndes som ”tattare”. Sedan 1990talet används främst benämningen romer och resande, alternativt resandefolket.
1.5.3 Självidentifikation
I Sverige förekommer ingen etnisk registrering eller samhällsstyrd bokföring av tillhörighet till en nationell minoritet.
Huruvida en person räknas som nationell minoritet eller inte bygger på självidentifikationsprincipen. Den enskilde individen ska själv ha en vilja att tillhöra minoritetsgruppen och avgör själv hur den viljan ska manifesteras.
1.5.4 Antiziganism
Antiziganism är fientlighet, fördomar, föreställningar eller rasism riktat mot romer och en distinkt form av rasism. Den är både likartad, skiljaktig och sammanflätad med många andra former av rasism.
Antiziganism i sig självt är ett komplext socialt fenomen som manifesteras genom våld, hat, utnyttjande och diskriminering. Ett av de starkaste historiska uttrycken för antiziganism ägde rum under Förintelsen då romerna utsattes för folkmord som ett led i nazisternas utrotningsplan. Exakta uppgifter om omfattningen saknas men forskare uppskattar att mellan en halv miljon och en och en halv miljon romer förintades.
Antiziganismen har sina rötter i en lång historisk diskriminering och i kampen att upprätthålla maktförhållanden som ger fördelar
82
SOU 2010:55 Uppdraget och dess genomförande
83
eller företräden åt majoritetsgrupperna. Den baseras på, å ena sidan främlingsfientlighet, negativa stereotypier, myter och religiösa föreställningar om den romska gruppen och å andra sidan av ett allmänt förnekande eller utplånande av en lång historia med diskriminering av romer. I grunden ligger föreställningen att den romska gruppen är en ras med medfött sämre egenskaper än andra folk.
Delegationen för romska frågor har valt att utgå ifrån den definition som Sverige mot rasism presenterar på sin hemsida:
Antiziganism är en bestående latent struktur av föreställningar fientliga mot romer som kollektiv, vilka på det individuella planet manifesteras som attityder och i kulturen som myter, ideologi, folkliga traditioner och bildspråk, och i handlingar − social eller legal diskriminering, politisk mobilisering mot romerna, och kollektivt eller statligt våld − vilket resulterar i och/eller syftar till att fjärma, driva bort eller tillintetgöra romer just för att de är romer. (www.sverigemotrasism.nu)
1.5.5 Diskriminering
Att diskriminera betyder att urskilja och särskilja. Det betyder också att särbehandla personer illegitimt pga. deras ursprung, kön, etnicitet, kultur eller annan kategoritillhörighet, och det är med den innebörden som diskriminering är ett svårlöst samhällsproblem. Diskriminering i denna betydelse innebär ett avsteg från principen att alla människor oavsett ursprung, kön, grupptillhörighet, språk, religion, kultur, nationalitet, samhällsklass och livsomständigheter har lika värde. Vi skiljer mellan personlig diskriminering, institutionell diskriminering och strukturell diskriminering.
Vi utvecklar resonemangen kring dessa olika former av diskriminering närmare i kapitel 13 Rätten att inte bli diskriminerad.
2 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
Delegationen har valt att redovisa sitt uppdrag med utgångspunkt i ett rättighetsperspektiv där minoritetsrättigheter av naturliga skäl har central betydelse. I det sammanhanget är det ändamålsenligt att belysa det nära sambandet mellan minoritetsrättigheter och mänskliga rättigheter. I detta kapitel illustrerar vi konstaterandet att minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter med en internationell, europeisk och nationell ansats.
2.1 Bakgrund
Minoriteters rättigheter är inte något ovanligt eller något nytt. Det har funnits olika former av rättsliga speciallösningar för minoriteter genom årtusendena. Nytt är däremot att ordet rättigheter används, för de rättsliga lösningar som funnits tidigare har inte gått under den beteckningen. Det är först efter andra världskriget som de mänskliga rättigheterna som begrepp fick fäste internationellt och därmed också minoriteters rättigheter.
Den internationella rätten som sådan och med multinationell rättsligt ansvar för minoriteter uppstår i och för sig i samband med fredsfördraget som slöts efter det första världskriget inom ramen för Nationernas förbund (NF). NF bildades efter första världskriget och är föregångare till Förenta nationerna (FN). Det skapades i syfte att säkra världsfreden. Ett led i det var att övervaka fredsfördragen. Flera av fördragen innehöll rättsliga garantier och skydd för minoriteter, men enbart för de grupper som karaktäriseras som nationella minoriteter. De etniska grupperna som inte gjorde anspråk på ett eget territorium eller en egen stat, ingick inte i uppgörelserna. Till de senare hörde romerna. En av grundtankarna när fredsuppgörelserna ingicks var således att alla nationer skulle få en stat
85
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
och i de fall där det fortfarande fanns minoriteter skulle de få ett skydd som övervakades internationellt av NF. Åland blev exempelvis till vid den tiden en autonom enhet inom Finland och under internationell övervakning. Till förbundet och fredfördragen om minoriteter knöts också en internationell domstol som avgjorde en del tvister som fortfarande har betydelse för minoriteters rättigheter. Nationernas förbund föll av olika skäl isär i och med att andra världskriget bröt ut.
Efter andra världskriget etablerades en ny internationell organisation – FN. En internationell organisation är en självständig sammanslutning av stater där staterna lämnar över en del av sitt självbestämmande till organisationen. Medlemmar i FN är stater och för närvarande finns 192 medlemsstater. FN har, precis som dess företrädare, i uppdrag att garantera världsfreden och att se till att de mänskliga rättigheterna genomförs och att förhindra diskriminering. Det framgår av organisationens grundlag, dess stadga. Där står att ett av dess huvudsyften är att uppnå internationellt samarbete för att lösa ekonomiska, sociala, kulturella eller humanitär problem, och att främja mänskliga rättigheter utan åtskillnad på grund av ras, kön, språk eller religion. När FN grundades var tanken dock en annan än den som var tongivande när Nationernas förbund bildades. Individen och individens rättigheter stod i centrum. Frågan om minoriteter undveks, däremot, eftersom minoritetsskyddet som NF erbjöd ansågs vara en av orsakerna bakom andra världskrigets utbrott och fortsättning; minoriteters krav eller strävan att skapa etniskt homogena stater ansågs vara en stark drivkraft i kriget. Istället skulle personer som tillhör minoriteter garanteras mänskliga rättigheter på samma sätt som andra individer. Om de förnekades sina rättigheter på grund av sin etniska identitet skulle förbudet mot diskriminering erbjuda dem upprättelse.
Diskrimineringsförbudet skulle räcka som garant för lika rättigheter. Detta är huvudlinjen inom FN från det att organisationen bildas 1945 mer eller mindre fram till 1989–90. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966 innehåller en bestämmelse om rättigheter för personer som tillhör minoriteter, dessutom med en kollektiv ansats, men av olika skäl fick minoriteters rättigheter inte ordentlig genomslagskraft före 1989. En del arbete, bland annat med att definiera vad en minoritet är pågick under åren fram till 1989, men utan större framgång.
I Europa etablerades 1945, parallellt med FN en regional organisation, Europarådet. Europarådet har för närvarande 47 medlems-
86
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
länder. Organisationens syfte är att garantera fredligt samarbete mellan de europeiska länderna. I dess stadga står att länderna som är medlemmar i organisationen ska vara demokratiska rättstater och numera betyder det även att länderna ska ha ratificerat Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och ha antagit de två konventionerna om minoriteters rättigheter.
I och med förändringarna i Central- och Östeuropa 1989–90 händer dock något på det internationella planet, liksom i det europeiska och statliga sammanhanget. Det blir tydligt att nationella minoriteter i länderna i det forna Östblocket upplever förtryck och att många av dem därför strävar efter en egen stat. Man kan tala om en tredje våg av nationalism under 1900-talet, de två första i samband med de respektive världskrigen och den tredje efter ”murens fall”. Flera ”nationer” lyckas också i sina nationalistiska strävanden och nya länder etablerades. Kravet på en egen stat, eller åtminstone på minoritetsrättigheter för att förhindra att kulturer dör ut och att människors värdighet kränks, rungade genom de europeiska organisationerna och får också ett eko hos de västeuropeiska ländernas minoriteter.
Såväl FN som Europarådet ansåg sig av dessa skäl tvungna att ompröva sitt tidigare ställningstagande i förhållande till minoriteters rättigheter. Minoriteters rättigheter anses numera, av såväl FN som Europarådet, liksom även av de flesta internationella jurister, vara en del av de mänskliga rättigheterna och en förutsättning för att personer som tillhör minoriteter, och minoritetsgrupper, ska kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter. Detta har också kommit till uttryck i de internationella och regionala minoritetstraktater som nyligen antagits.
2.1.1 Minoriteters rättigheter en del av de mänskliga rättigheterna
I FN:s deklaration om rättigheter för personer som tillhör nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteter från 1992 sägs i den inledande texten, i preambeln, att deklarationen syftar till att genomföra de mänskliga rättigheterna så som de kommer till uttryck i alla FN-dokument och att deklaration ska garantera än mer effektivt att dessa dokument genomförs för nationella minoriteter. Minoritetsrättigheterna förstärker alltså möjligheten för personer som tillhör minoriteter att tillvarata sina mänskliga rättigheter.
87
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
Liknande skrivelser finns i de två konventioner som antagits av Europarådet strax därefter: Konventionen för skydd av nationella minoriteter (ramkonventionen) från 1995 (SÖ 2000:2) och konventionen om historiska minoritetsspråk (språkstadgan) från 1992 (SÖ 2000:3). I ramkonventionen sägs i den inledande artikeln 1 att
skyddet av nationella minoriteter och av de rättigheter och friheter som tillkommer personer som tillhör dessa minoriteter utgör en integrerad del av det internationella skyddet av mänskliga rättigheter och faller som sådant inom ramen för internationellt samarbete.
På samma sätt sägs i preambeln till Europarådets konvention om historiska minoritetsspråk att rätten att använda minoritetsspråk
i det privata och offentliga livet är en omistlig rättighet som stämmer överens med Förenta nationernas internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och med andan i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. (SÖ 2000:3).
I båda fallen sägs alltså att minoriteters rättigheter är en del av de mänskliga rättigheterna.
En organisation som började som ett regionalt samarbete men som sedermera utvecklats till en mer permanent organisation, en regional mellanstatlig organisation, är Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE. Organisationen har 56 medlemsstater. Inom ramen för OSSE antogs 1990 ett politiskt dokument, Köpenhamndokumentet, som innehåller en omfattande lista på rättigheter för minoriteter (OSSE 1990, särskilt sektion IV).
Köpenhamndokumentet är intressant av många skäl och inte minst för att den grupp inom Europarådet som skrivit ramkonventionen har strävat efter att få igenom så många punkter från Köpenhamntexten som möjligen i konventionen (Weller 2005, 2007). Texten bekräftar att minoritetsrättigheter är en del av de internationella mänskliga rättigheterna. Att erkänna detta är, står det, en grundläggande faktor för fred, rättvisa, stabilitet och demokrati.
Efter omvälvningarna i Östeuropa samlades representanter för 171 stater i Wien för ett samtal om läget för de mänskliga rättigheterna. De enades om den så kallade ”Wiendeklarationen och ett handlingsprogram”(Vienna 1993). Det viktigaste bidraget i deklarationen är formuleringen att ”alla rättigheter är universella, odelbara och inbördes beroende och relaterade”. Det innebär att det internationella samfundet av stater är skyldiga att behandla alla rättigheter
88
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
jämlikt och som om de är på samma nivå och med samma emfas, står det vidare. Det råder enighet om att minoriteters rättigheter är mänskliga rättigheter.
En viktig slutsats av den internationella utvecklingen på området för mänskliga rättigheter de senaste tjugo åren är att minoriteters rättigheter numera anses vara en omistlig del av de mänskliga rättigheterna. De har inte någon särstatus utan ingår som en del av en helhet och har syftet att säkerställa att personer som tillhör minoriteter kan få sina grundläggande rättigheter och friheter tillgodosedda. Diskussionen sammanfattas bäst på följande vis:
One may conclude that minority rights are legal rights, as part of the general body of human rights, and add a further element of specificity in relation to minority communities and individuals. If minority rights were understood as a category separate from, and additional to, general human rights, this would mean that persons belonging to minorities would have more human rights than other persons. It is better to understand minority rights as a specific sub-category in the body of general human rights with the purpose of ensuring de facto equality of minorities with the majority and/or the survival of minorities (of the persons belonging to a minority wants to save the group’s separate identity). (Hannikainen 2007).
Och i samma anda:
[M]inority rights should neither be reduced to the principles of equality and non-discrimination nor seen as a separate or sub-category of human rights, either. ‘Rather, minority rights as a sub-category of human rights should be seen as an added protection to universal human rights deemed necessary in order to secure human rights to persons in a minority situation’ Addressing minority rights as something separate from general human rights easily leads to the subordination of minority rights to politics (Scheinin 2007).
En diskussion som också ofta förs, men som avfärdas med samma argumentation är den om minoritetsrättigheter som positiva åtgärder av något slag. Som vi ska se senare så stödjer internationell och regional rätt så kallade positiva åtgärder. Argumentationen för det kan sammanfattas på följande sätt.
[The] minority rights may contain supportive features, such as affirmative action or special protection to ensure de facto equality or even mild special rights to ensure the survival of the minority. The recognition of such phenomena is based on the evident fact that the minority in question in not able to take advantage of the existing body of general human rights to a sufficient extent. However, since affirmative action and special rights may raise negative feelings toward minorities
89
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
among the majority population, and should be resorted with caution, it is important *…+ to interpret all human rights provision in a minority sensitive way – in recognition of the interdependence of human rights.(Hannikainen 2007).
Minoritetsrättigheter är alltså mänskliga rättigheter, och att vidta särskilda åtgärder för att garantera rättigheterna är tillåtet och till och med påbjudet. Som författaren påpekar kan det vara en känslig fråga i majoritetsbefolkningen. Det är därför viktigt att också tolka de mänskliga rättigheterna på ett minoritetssensitivt sätt. Komplementet med specifika minoritetsrättigheter är viktigt: en minoritetssensitiv tolkning av de mänskliga rättigheterna i allmänhet är viktig. Vägarna är viktiga men målet viktigast: faktiska mänskliga rättigheter för alla.
2.2 Minoritetsrättigheter
Förbud mot assimilering, diskriminering och lika rättigheter.
De mänskliga rättigheterna bygger på idén om alla människors lika värde och människors inneboende värdighet. Alla är födda lika i värdighet och rättigheter, står det i FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från1948. Rättigheterna skyddar mänsklig värdighet. Tanken på alla människors lika värdighet och rättigheter central i etiken och juridiken om de mänskliga rättigheterna. Värdigheten eller människovärdet är universella värden och gäller på samma sätt för alla människor är. Av det skälet återkommer principerna om likhet inför lagen, likhet i lagen, förbudet mot diskriminering och tanken om åtgärder för att garantera lika rättigheter för alla i alla internationella och regionala traktater om mänskliga rättigheter. De är de juridiska verktygen som finns för att garantera lika rättigheter. På samma sätt finns diskrimineringsförbudet i de flesta konstitutioner i världens länder och det är en av huvudprinciperna i FN, i Europarådet och i den Europeiska unionen.
Särbehandling kan anta olika former och diskriminerande handlingar kan vara olika grova eller ha olika förödande effekt. Den grövsta formen av nationell eller etnisk, kulturell, språklig och religiös diskriminering är den som leder till utplåning av en hel grupp, antingen genom att personer som tillhör gruppen systematiskt mördas eller för att de tvingas att ge upp sin identitet. Det mest
90
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
grundläggande skyddet för minoriteter i internationell rätt handlar således om existens och om rätten till liv.
I FN:s Konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord från 1949 förbjuds mord på personer som tillhör nationella, etniska, ras- eller religiösa grupper. Brottet består i att någon, staten eller enskilda, vidtar åtgärder mot människor med avsikt att helt eller delvis förinta gruppen. De åtgärder som omfattas av brottet är att:
• Döda människor i gruppen
• Tillfoga dem svår kroppslig eller själslig skada
• Uppsåtligen påtvinga gruppen levnadsvillkor som är avsedda att medföra dess fysiska undergång helt eller delvis, eller
• Förhindra födelser inom gruppen eller att med våld överföra barn från gruppen till en annan grupp
Konventionen skyddar både mot fysiska och mot psykiska övergrepp. Det är dock främst de fysiska övergreppen som har uppmärksammats i folkmordssammanhang. Vad mentala övergrepp innebär är inte helt klart. Det har argumenterats att det skulle kunna vara grova former av diskriminering som leder till tvångsassimilering av en minoritetsgrupp in i en majoritet, dvs. till att gruppen helt eller delvis upphör att existera. Assimilering i dess värsta form kan betyda utplåning av en kultur, inte genom mord eller utrotning, men att tvinga människor att ge upp sin etniska eller kulturella identitet. Även integrationspolitik kan ha ett sådant utfall om den leder till att tvinga människor att ge upp sin kulturella identitet.
Ett sätt att komma åt sådana handlingar eller attityder som syftar till mental utplåning av kulturer är att uttryckligen förbjuda assimilerande politik. Europarådets ramkonvention för nationella minoriteters rättigheter innehåller bestämmelser om säger att staterna uttryckligen ska förbjuda assimilering. All politik som leder till assimilering, mot människors vilja, ska motverkas av staten. På samma sätt är staten skyldig att vidta lämpliga åtgärder för att skydda mot hot, och våld som riktas mot människor på grund av deras kulturella bakgrund. Integration av personer som tillhör minoriteter är däremot tillåten så länge dess effekt inte blir ofrivillig assimilering.
Ett annat sätt att uttrycka förbudet mot assimilering är att lägga en skyldighet på staterna att skydda minoriteternas existens. FN:s deklaration om minoriteters rättigheter ålägger staterna att skydda
91
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
minoriteters nationella eller etniska, kulturella, religiösa och språkliga identitet. Nationell politik ska utformas med minoriteternas intresse i åtanke och inte mot deras intressen. Varje enskild person ska själv kunna välja vilken nationell eller etnisk, kulturell, religiös och språklig identitet hon eller han vill identifiera sig med. Inga nackdelar ska följa på det valet. Det senare, rätten att själv välja identitet, finns också i Europarådets ramkonvention och uttrycker friheten att välja en identitet och att välja bort en identitet.
Ytterligare ett sätt att komma åt assimilering är att förbjuda våld och hot som riktar sig till personer som tillhör minoriteter. Enligt rasdiskrimineringskonventionen är staterna skyldiga att förbjuda diskriminering av enskilda från enskilda personers eller organisationers sida. Det innebär bland annat att staterna som skrivit under konventionen måste förbjuda eller försvåra för rasistiska organisationer att verka. Till enskilda personer räknas också näringsidkare, såsom restaurangägare, ägare av livsmedelsaffärer och av klubbar. Staterna är även skyldiga att kriminalisera hatbrott. Hatbrott är en grov form av diskriminering som kränker individers värdighet genom att hota deras kulturella identitet.
Utplåning, våld och hot om våld mot etniska grupper är grova former av diskriminering, men det finns andra former, som inte tar sig lika våldsamma eller tydliga uttryck och som också är otillåtna.
Inom FN är otillåten diskriminering varje åtskillnad, undantag, inskränkning eller företräde som grundas på någon grund såsom ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt, och som har syfte eller verkan att omintetgöra eller försämrar erkännandet, åtnjutandet eller utövandet av alla personer, på lika villkor, av alla rättigheter och friheter.1 Det är alltså otillåtet att särbehandla människor för att de ser ut på ett sätt, talar på ett visst sätt och har en viss identitet.
Enligt internationell rätt är diskriminering antingen förbjuden i relation till specifika namngivna rättigheter eller så är det en självständig rättighet. Det förra kallas emellanåt för ett osjälvständigt diskrimineringsförbud och det senare för självständigt.
De osjälvständiga diskrimineringsförbuden lyder ofta ungefär som följer: Alla rättigheter i konventionen ska garanteras alla utan
1 Samma definition finns också i Konventionen om förbud mot alla former av rasdiskriminering, Konventionen om förbud mot alla former av diskriminering mot kvinnor och (ungefärligen) i UNESCO:s konvention om förbud mot diskriminering utbildning. FN:s Internationella konventioner från 1966 innehåller inga definitioner av diskriminering utan hänvisar, genom generella kommentarer till Ras- och Kvinnodiskrimineringskonventionerna.
92
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
åtskillnad på grund av etnicitet, språk, kultur, kön etc. Eller som det står i artikel 3 i FN:s båda konventioner från 1966: män och kvinnor ska garanteras samma rättigheter enligt konventionen. Med det följer att det enbart är i relation till rättigheterna i den specifika traktaten som särbehandlingen är otillåten och inte annars. Europakonventionen innehåller till exempel ett sådant osjälvständigt förbud. Där står att diskriminering är endast otillåten i relation till rättigheterna i konventionen. Eftersom konventionen i princip enbart innehåller civila och politiska rättigheter, men saknar sociala och ekonomiska rättigheter, så skyddar konventionen inte mot diskriminering inom exempelvis bostadsmarknaden eller på arbetsmarknaden. Boende och arbete tillhör inte de civila eller politiska rättigheterna.
Ett självständigt diskrimineringsförbud, däremot, är inte begränsat till vissa rättigheter eller till ett visst sakområde. Ett exempel på en sådan rättighet finns i FN:s konvention om civila och politiska rättigheter. Där står att lagen ska förbjuda all diskriminering och garantera alla människor lika och effektivt skydd mot diskriminering på grund av etnicitet, språk, religion, kön osv. Det betyder alltså att diskriminering på grund av etnicitet, språk, religion och kön är förbjuden på alla områden i alla sammanhang, inte enbart i relation till civila och politiska rättigheter. Även ekonomiska och sociala rättigheter omfattas. Det är en mänsklig rättighet att inte bli diskriminerad gentemot. Ett självständigt diskrimineringsförbud finns för övrigt också i ett tilläggsprotokoll till Europakonventionen, tilläggsprotokoll nummer 12, som ännu inte trätt i kraft.
FN har understrukit vikten av att diskriminering ska förbjudas genom att anta ytterligare två konventioner som uttryckligen handlar om diskriminering, närmare bestämt om diskriminering på grund av kön och ras. Barnkonventionen innehåller i samma anda en grundläggande princip om att barn inte ska diskrimineras på grund av etnicitet, m.m. FN:s konvention om förbud mot diskriminering av kvinnor innehåller en rad bestämmelser om diskriminering på olika samhällsområden. Där påtalas bland annat vikten av att staterna ska medverka till att förändra kulturella sedvänjor som vilar på föreställningar om att ett kön är överlägset ett annat eller stereotypa könsroller för män och kvinnor; Sådana föreställningar eller könsroller som också ligger till grund för särbehandling som kränker människovärdet. Kvinnor ska vara representerade i organisationer, liksom även politisk fora och partier, så att deras röst kan göras hörd på samma sätt som männens. Diskriminering ska särskilt motverkas i
93
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
förhållande till rätten till politisk representation nationellt och internationellt, rätten till utbildning, rätten till arbete, rätten till hälsa, ekonomiska rättigheter och rätten till kultur.
Konventionen om förbud mot rasdiskriminering förbjuder diskriminering på grund av etniskt ursprung inom en rad områden. Dit hör alla civila och politiska rättigheter, samt bland annat rätten till arbete, rätten till bostad, rätten till utbildning, rätten till hälsa och rätten till kultur. Staterna är alltså skyldiga att motverka diskriminering inom dessa områden och att tillhandahålla effektiva rättsmedel så att enskilda som ser sin rätt kränkt kan vända sig till domstolar eller andra statliga institutioner med sitt klagomål och få sin sak prövad. De har också rätt till skadestånd eller annan form av ersättning.
De minoritetsspecifika traktaterna, som FN:s deklaration om minoriteters rättigheter, Europarådets ramkonvention och dess språkstadga, innehåller även de förbud mot diskriminering. Av FNdeklarationen framgår att alla personer som tillhör minoriteter har rätt att uttrycka sin kultur, att utöva sin religion och att använda sitt språk såväl i det privata som i det offentliga utan att staten eller andra enskilda hindrar detta eller diskriminerar dem.2 Alla har rätt att komma i åtnjutande av sina mänskliga rättigheter utan diskriminering. Ramkonventionen innehåller ett självständigt diskrimineringsförbud som säger att alla ska behandlas lika inför lagen och i lagen och all diskriminering på grund av tillhörighet till en minoritet är förbjuden.3 På samma sätt förbjuder språkstadgan alla oberättigade åtskillnader, undantag, restriktioner eller preferenser som gäller ett minoritetsspråk och som syftar till att motverka eller äventyra dess fortbestånd eller utveckling.
Diskriminering har tydliga kollektiva dimensioner eftersom särbehandlingen riktar sig till enskilda på grund av en kollektiv identitet. Det är förvisso individer som drabbas i de konkreta fallen, men sett i ett större perspektiv utsätts en hel grupp för kränkningar av sina mänskliga rättigheter. De flesta internationella konventioner om mänskliga rättigheter, såväl de allmänna som de minoritetsspecifika, innehåller bestämmelser som syftar till att åtgärda dessa mer övergripande förhållanden. En grundläggande princip i Europarådets ramkonvention är att alla stater ska vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet för att främja fullständig och effektiv jämlikhet
2 Artikel 2 i deklarationen om minoriteters rättigheter. 3 Artikel 4 i ramkonventionen.
94
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
mellan personer som tillhör en minoritet och de som tillhör majoriteten. Särskild hänsyn ska tas till de omständigheter som de nationella minoriteterna lever under. Det betonas särskilt att det inte är diskriminering att vidta sådana åtgärder. Staten ska utöver detta främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna behålla och utveckla sin kultur och för att de ska bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen sin religion, sitt språk, sina traditioner och sitt kulturarv.
Artikel 27 i FN:s internationella konvention om civila och politiska rättigheter har också tolkats på detta sätt.4 Kommittén har konstaterat att även minoritetsgrupperna som sådana kan behöva stöd för att enskilda i gruppen ska kunna ta tillvara sina individuella rättigheter.
Accordingly, positive measures by States may also be necessary to protect the identity of a minority and the rights of the members to enjoy and develop their culture and language and to practise their religion, in community with the other members of the group.5
I stödet till gruppen är det dock, enligt rekommendationen, viktigt att principerna om icke-diskriminering i förhållande till personer inom gruppen och i förhållande till personer som tillhör majoriteten tas i beaktande. Kommittén fortsätter:
However, as long as those measures are aimed at correcting conditions which prevent or impair the enjoyment of the rights guaranteed under article 27, they may constitute a legitimate differentiation under the Covenant, provided that they are based on reasonable and objective criteria.6
Precis som artikel 27 innehåller FN:s deklaration om minoriteters rättigheter bestämmelser som ålägger staterna att vidta åtgärder så att minoriteters rättigheter verkligen kan realiseras. Staten är skyldig att vidta åtgärder så att minoriteten kan utveckla sin kultur och ska dessutom se till att där det är möjligt främja utbildning i och på minoritetens modersmål. Därtill ska staten överväga åtgärder för att minoriteterna fullt ut ska kunna delta i landets ekonomiska tillväxt och utveckling.
4 General Comment No. 23: The rights of minorities (Art. 27) : . 08/04/94. CCPR/C/Rev.1/Add.5, paragraf 5.3 och 6.1. 5 General Comment No. 23: The rights of minorities (Art. 27) : . 08/04/94. CCPR/C/Rev.1/Add.5, paragraf 6.2. 6 General Comment No. 23: The rights of minorities (Art. 27) : . 08/04/94. CCPR/C/Rev.1/Add.5, paragraf 6.3
95
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
Det betydelsefulla i att i vissa lägen korrigera sociala, ekonomiska eller kulturella orättvisor visar sig också i att diskrimineringsförbuden i konventionen för civila och politiska rättigheter tillåter detta som medel för att mänskliga rättigheter ska bli verklighet för alla. Det är inte, enligt konventionen, diskriminering när staten gör rimliga och sakliga åtskillnader mellan människor, som till exempel genom att tillgodose behovet av att tala det officiella språket under vissa omständigheter, eller minoritetsspråket under andra. Det som är förbjudet är den osakliga åtskillnaden.
Även FN:s kvinnodiskrimineringskonvention och rasdiskrimineringskonvention innehåller bestämmelser som ger uttryck för att det är nödvändigt att vidta åtgärder emellanåt för att människor verkligen ska kunna tillvarata sina rättigheter på samma villkor som andra. FN:s kvinnodiskrimineringskonvention säger uttryckligen att positiva åtgärder som syftar till att sätta män och kvinnor i en position där de har lika tillgång till sina rättigheter inte är diskriminering, så länge de är tillfälliga. På samma sätt formuleras det i FN:s rasdiskrimineringskonvention: Det kan under vissa omständigheter vara nödvändigt med speciella och konkreta åtgärder i sociala, ekonomiska, kulturella eller andra frågor, för att garantera mänskliga rättigheter för vissa etniska grupper och personer som tillhör dessa. Sådana åtgärder får aldrig bli permanenta utan måste upphöra när syftet (mänskliga rättigheter) är uppnått.
Ett annat sätt att garantera lika rättigheter och som går utöver diskrimineringsförbuden, som dessutom berörs i korthet i separata sammanhang senare, är att de mänskliga rättigheterna kan tolkas minoritetssensitivt. Så ska exempelvis alla rättigheter i FN:s internationella konvention om civila och politiska rättigheter tolkas i ljuset av minoritetsrättigheterna i artikel 27, även om artikel 27 inte är direkt tillämplig i fallet. Yttrandefriheten ger exempelvis alla en rätt att yttra sig – på vilket språk man vill. På samma sätt ger de allmänna rättigheterna en rätt att få tolkning vid häktning och rättegång eller att få leva enligt sina traditioner och kulturarv. Fallet Ballantyne et al mot Canada (rätten till yttrandefrihet) och Hopu och Bessert mot Frankrike (rätten till privat- och familjeliv, se nedan om rätten till kultur) visar exempel på hur en mänsklig rättighet också är relevant för skydd av minoriteters kulturella identitet, utan att för den skulle behöva knyta an till diskrimineringsfrågor.
Även Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, som annars inte innehåller några minoritetsspecifika rättigheter, ska tolkas
96
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
minoritetssensitivt. Konventionen har uttryckligen och tydligt tolkats på det viset.7
2.2.1 Minoritetsrättigheternas status
Minoriteters rättigheter är de som finns i traktater som antagits inom ramen för en internationell mellanstatlig organisation eller i en regional mellanstatlig organisation. Traktater kallas med andra ord bland annat dokument eller överenskommelser. Termen traktat är ett samlingsbegrepp för mer specifika dokument, såsom konventioner, stadgor och deklarationer. Dessa namn hänvisar till den politiska och rättsliga karaktären hos traktaten. Konventioner är till exempel rättsligt bindande. Med det menas att de länder som ratificerat den har skyldighet att följa konventionens bestämmelser.8 I annat fall gör de sig skyldiga till brott mot traktaträtten. Stadgor kan vara rättsligt bindande, men behöver inte vara det. För att avgöra en stadgas status behöver man ha mer information om organisationen som antagit den och dess intentioner. Deklarationer är i allmänhet enbart politiskt bindande, men FN:s allmänna förklaring för mänskliga rättigheter anses av många vara bindande för alla stater i världen, alltså även om de inte ratificerat deklarationen. Här kommer även internationell sedvanerätt in, regler som skapats av att stater handlar på ett visst sätt och skapar handlingsmönster som anses rättsligt bindande.
Knutna till trakterna finns ofta en rad dokument som bidrar till tolkningen av bestämmelserna i dem. Vilka dessa källor är varierar beroende på om överenskommelsen är antagen av FN eller Europarådet, till exempel, och beroende på hur övervakningssystemet över den individuella traktaten är utformat. För det finns ofta övervakningskommittéer eller till och med en domstol som kontrollerar hur traktaterna efterlevs. Övervakningskommittéerna tar emot rapporter från medlemsstaterna där staterna anger hur de följer traktaten. Kommittéerna kommenterar därefter rapporterna och levererar i förekommande fall kritik mot staten. De ger också generella rekommendationer till staterna om hur de ska rapportera. Dessa generella
7 G. and E. v. Norway. Decision of 3 October 1983 on the admissibility of the applications. Application No. 9278/9415/81. 8 Med ratifikation menas att en stat, oftast regeringen, skriver under en traktat och därmed förpliktigar sig att följa den. Ratifikationen föregås av att ett land undertecknar eller signerar en konvention. Genom ratifikationen blir staten bundet att följa den innehållet i konventionen.
97
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
kommentarer innehåller också värdefull data om hur traktaterna ska tolkas. De är däremot inte rättslig bindande i sig. Till detta kommer att flera kommittéer kan ta emot individuella klagomål från enskilda personer i medlemsländerna; klagomål som riktar sig mot staten för att den har kränkt en eller flera mänskliga rättigheter. De beslut som kommittéerna tar kan vara rättsligt bindande för staterna och igen måste man ta reda på mer för att få reda på effekten av besluten. I ett fall, Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, är domarna alltid rättsligt bindande.
2.2.2 Minoritetsrelevanta traktater i internationell rätt
Minoritetsrättigheter kan akademiskt sett delas in på många sätt. Ett är att skilja mellan allmänna mänskliga rättigheter som tolkas minoritetssensitivt och minoritetsspecifika rättigheter. Med det förra menas att de allmänna mänskliga rättigheterna tolkas i ljuset av en central minoritetsrättighet och därmed också får relevans för personer som tillhör minoriteter. Till exempel kan yttrandefriheten tolkas så att den inte enbart innehåller en rätt att yttra sig fritt utan också en rätt att yttra sig på sitt minoritetsspråk. Rätten att tala sitt minoritetsspråk finns också som en separat rättighet, men i de fall en traktat enbart innehåller en rätt till yttrandefrihet, kan den rättigheten också skydda minoriteters modersmålsansvändning genom minoritetssensitiv användning, tolkning eller realiserande.
Därför är framställningen i huvudsak rättighetsbaserad. Det kräver några avgränsningar. De traktater som ingår i studien ska pekas ut och samma sak gäller för de rättigheter som ingår.
De traktater eller bestämmelser i traktater som är aktuella och som innehåller minoritetsrättigheter, antingen specifika sådana eller allmänna mänskliga rättigheter som är relevanta eller ska tolkas minoritetssensitivt, är de följande.
98
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
Tabell 1 Minoritetsspecifika rättigheter
FN Artikel 27 i FN:s Internationella konvention om civila och politiska rättigheter från 1966 Deklarationen om rättigheter för personer som tillhör nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteter från 1992 Europarådet Konventionen om skydd av nationella minoriteter (ramkonventionen) från 1995 Konventionen om historiska minoritetsspråk (språkstadgan) från 1992 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) OSSE:s Lundrekommendationer om effektivt deltagande för nationella minoriteter från 1999 Allmänna mänskliga rättigheter FN Den Allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter från 1948 Internationella konventionen om civila och politiska rättigheter från 1966 Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter från 1966 Internationella konventionen mot alla former av rasdiskriminering från 1966 Konventionen om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord från 1949 Internationella konventionen om förebyggande av könsdiskriminering från 1979 Barnkonventionen från 1989 UNESCO:s konvention om förbud mot diskriminering i utbildning från 1960 Europarådet Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna från 1950 Den Europeiska sociala stadgan från 1996 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa OSSE:s Köpenhamndokument från 1991
Dessa är de viktigaste traktaterna när det gäller minoriteters rättigheter. Inom ramen för den europeiska unionen finns också en rad rättsligt bindande texter som är relevanta, framför allt inom området för likabehandling och diskriminering. Dessa bestämmelser beskrivs dock framför allt i avsnittet om gällande svensk rätt och kommer enbart översiktligt beröras i samband med internationell och regional rätt. EU:s regelverk är till stor del direkt bindande i Sverige och EU är inte en internationell mellanstatlig organisation i samma bemärkelse som FN, Europarådet och OSSE. Däremot finns det frågor som är väsentliga för minoriteter i EU-länderna som inte reglerats i EUrätten eller som inte är direkt rättsligt bindande. De nämns i vissa fall i den följande framställningen.
99
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
2.3 Sverige och minoritetsrättigheterna
Bakgrund – Svensk invandrar, integrations- och minoritetspolitik
Sverige har sedan 1970-talet fört en uttalad invandrarpolitik och sedan i slutet på 1990-talet också en integrationspolitik. Det är dock först i och med att Sverige ratificerar Europarådets konvention om historiska minoritetsspråk (språkstadgan) och konventionen för skydd av nationella minoriteter (ramkonventionen) som det också etableras en minoritetspolitik. Det betyder inte att det saknats lagar, förordningar eller beslut dessförinnan som direkt eller indirekt erkänt rättigheter och förmåner. Men det har också förekommit kränkningar av de inneboende rättigheter som personer som tillhör minoriteter har. Fakta visar på handlingar både från statens sida, av statliga myndigheter och enskilda som i dag tydligt skulle vara kränkningar av internationella bindande mänskliga rättigheter. Regeringen formulerar det på följande vis:
Under århundraden har romers tillvaro i Sverige präglats av diskriminering och utanförskap. Övergrepp mot romer i forma av fördrivning, tvångsförflyttning, näringsförbud, invandringsförbud, tvångssterilisering och tvångsassimilering har förekommit. (Dir. 2006:101).
Invandrarpolitiken har innehållit flera typer av åtgärder som i och för sig faller inom ramen för både generella mänskliga rättigheter för minoriteter och minoritetsspecifika rättigheter. Bland dessa kan nämnas att regeringsformen innehåller en bestämmelse om erkännande av invandrares kulturella och språkliga bakgrund, som något som både ska erkännas och främjas. Som främjande åtgärder för invandrade personers kultur kan nämnas modersmålsundervisning, stöd till kulturell verksamhet såsom bokinköp, radio- och TVprogram och litterär produktion på invandrarspråk. I flera av de förslag som lagts fram inom ramen för invandrarpolitiken har det angetts att de tar sikte på ”invandrare och minoriteter”. Av förarbetena till dessa förslag om åtgärder framgår dock att man använder begreppet minoritet om grupper av invandrare och inte om de nationella minoriteter som funnits i Sverige under hundratals år (Prop. 1985/86:98).
En följd av detta synsätt är att Sverige tidigare, innan minoritetspolitiken infördes, inte ansåg att de internationella bestämmelserna om minoriteters rättigheter, företrädelsevis artikel 27 i FN:s Internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter
100
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
gällde för några grupper i landet. I betänkandet som föregick minoritetspolitiken uttrycks det som följer:
Invandrarpolitiska kommittén konstaterar i slutbetänkandet (SOU 1984:58) att minoritetsbegreppet internationellt används på ett annat sätt än i Sverige. Internationellt betecknar minoritetsbegreppet grupper som under mycket lång tid varit bofasta inom en stat. Invandrare omfattas således inte av minoritetsbegreppet. I Sverige däremot har begreppet minoritet ofta använts om invandrargrupper. Kommittén konstaterar vidare att de grupper den har att behandla är de grupper som kommit till Sverige de senaste 40–50 åren. Dessa grupper kan inte anses vara minoriteter i den bemärkelse som begreppet har internationellt. Som en följd av detta anser man att det är tveksamt om någon av de internationella konventioner som gäller minoriteter är tillämplig på svenska förhållanden, eftersom dessa konventioner avser sedan länge bofasta minoriteter och inte invandrargrupper. Riksdagen tog ingen annan ställning i dessa avseenden än vad kommittén hade gjort i betänkandet (prop. 1997:193, s. 56).
Detta uttalade visar tydligt på att de svenska myndigheterna och regeringen ansåg att den svenska rättsordningen stod helt självständig i förhållande till internationell rätt. Det faktum att det sedan 1966 funnits en bestämmelse i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 27, som garanterar rättigheter för personer som tillhör en minoritet, är av uttalandet att döma inte av påtaglig relevans för svenska förhållanden. Minoritetsperspektivet som funnits länge i internationella och i de flesta konstitutionella sammanhang är helt frånvarande, i vart fall om slutbetänkande från kommittén illustrerade den politiska verkligheten. Enligt minoritetsspråkskommittén (SOU 1997:192) har det även saknats minoritetsperspektiv i den då relativt nyligt antagna integrationspolitiken. Kommittén konstaterar att
Sverige har således fört en invandrarpolitik som i många delar värnar om invandrares kultur, språk och traditioner på det sätt som ramkonventionen anger skall ske gentemot nationella minoriteter. Det har däremot inte förts någon uttrycklig politik med inriktning att värna om de nationella minoriteterna och deras kultur, språk, traditioner m.m.
Flera av de åtgärder som vidtagits inom ramen för invandrarpolitiken ”har – trots att detta inte varit det syftet med reglerna – kommit de nationella minoriteterna och deras kultur och språk till godo särskilt i de fall det funnits nyinvandrade grupper inom dem.” Som exempel på detta nämns reglerna om statligt stöd för olika typer av
101
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
kulturyttringar med bland annat ett särskilt stöd för kultur med anknytning till invandrare och minoriteter.
Till detta kommer att flera av de nationella minoriteterna också omfattar personer som nyligen kommit till Sverige genom invandring. Exempel på detta är personer som tillhör den sverigefinska minoriteten, den romska och den judiska minoriteten. Enligt minoritetsspråkskommittén har därtill olika insatser med direkt inriktning på de nationella minoriteterna vidtagits inom ramen för den generella politiken inom olika sakområden. Exempel på sådana åtgärder är inom utbildningsområdet där det finns särskilt förmånliga regler för samiska, tornedalsfinska och romska barn samt för finska barn när det gäller rätt till modersmålsundervisning. Inom massmediaområdet finns villkor när det gäller sändningsrätten för programföretagen i allmänhetens tjänst som anger att särskilt utrymme ska ges för samiska, finska och tornedalsfinska i radio- och TV.
Sedan romerna erkändes som minoritet har ett antal åtgärder som berör deras inflytande i politiken och samhällslivet vidtagits. Dessa har inte från början uttryckligen ingått i minoritetspolitiken, men ändå haft en viss betydelse.
Efter det att Sverige erkänt romer som minoritet år 2000 inrättades en form av deltagande för romer på central nivå: det Romska rådet. Rådet var verksamt mellan 2002 och 2006. Det leddes av statsrådet vid det departement som då hade ansvar för nationella minoriteter, men hade ingen egentlig formell ställning. I rådet ingick företrädare för romska riksorganisationer och representanter för Regeringskansliet, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Integrationsverket, Forum för levande historia och Sveriges Kommuner och Landsting. Ungefär fyra möten hölls per år, varav två möten avsattes för dialog och två för tematisk diskussion. Rådets arbete berörde i huvudsak frågor om hur den romska gruppen skulle synliggöras i (majoritets-)samhället, diskriminering och mänskliga rättigheter, utbildningsfrågor, kultur och massmedia, sociala frågor samt om internationellt samarbete. Under perioden skapades även ökade möjligheter till föreningsbidrag till romska organisationer, i syfte att stärka deras möjligheter till deltagande i samhällslivet.
Det Romska rådet var det första av sitt slag i Sverige och initiativet togs emot positivt av den rådgivande kommittén till ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter. Kommittén rekommenderade dock att arbetsformerna utvecklades ytterligare för att öka möjligheterna till effektivt deltagande för romerna (Resolution
102
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
ResCMN (2003)12). Under den tid som Rådet var aktivt bildades även en arbetsgrupp av romska kvinnor som under 2005–2006 bland annat bedrev utåtriktad verksamhet på olika orter i Sverige med fokus på romska flickors och kvinnors situation i förhållande till utbildning och arbetsliv (Sveriges andra rapport).
Delegationen för romska frågor inledde sitt arbete 2007 (Dir 2006:101). Motiven till att delegationen inrättades och som anges i kommittédirektivet var
• att bidra till en förbättring av romers situation i Sverige.
• att motverka de mekanismer som styr diskrimineringen av romer och som hindrar dem att på lika villkor som den övriga befolkningen delta inom samhällslivets olika områden.
I direktivet hänvisas också till Europarådets ramkonvention samt till den internationella och inhemska kritik som riktats mot Sveriges förhållningssätt till romer. Däremot hänvisas inte till andra internationella åtaganden.
Den 10 juni 2009 antogs proposition (2008/09:158) Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna. Där konstaterar regeringen att det finns anledning att konkretisera målen genom att bryta ner strategin i delområdena diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet samt språk och kulturell identitet.
2.3.1 Rättigheter i svensk rätt
Sveriges förhållande till internationella traktater om mänskliga rättigheter
Sverige har ratificerat samtliga av de allmänna och minoritetsspecifika traktaterna som berörs i avsnittet om internationella och regionala minoritetsrättigheter: Konventionen om förbud mot folkmord, FN:s Internationella konvention om civila och politiska rättigheter, den Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, FN:s kvinnodiskrimineringskonvention och rasdiskrimineringskonvention, barnkonventionen, UNESCO:s konvention mot diskriminering i utbildning, Europarådets europakonvention för mänskliga rättigheter, ramkonventionen om nationella minoriteters rättigheter och språkstadgan är således samtliga traktater med konsekvenser för svensk rätt. Det innebär att Sverige är folkrättsligt
103
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
bundet av samtliga av dessa internationella traktater. Den folkrättsliga skyldigheten gäller dock enbart i förhållande till andra stater, de som är medlemmar inom exempelvis FN eller Europarådet, men inte i relation till förvaltningsmyndigheterna eller människorna i Sverige. Vad detta i sin tur har för följd för förhållandena inom Sverige och de lagar och regler som finns här är dock mer oklart.
Förhållandet mellan en stats rättsregler och internationella regler, inklusive traktater, brukar delas in i två kategorier, i de stater som har ett dualistiskt förhållningssätt till internationell rätt och de som har ett monistiskt. Monism och den synen på förhållande mellan internationell rätt och inhemsk rätt brukar beskrivas som att den internationella och den statliga rättsordningen helt eller delvis är densamma. Alla 32 internationella traktater som ingår blir helt eller delvis bindande för alla statliga och kommunala myndigheter, utan särskilt beslut från den lagstiftande församlingen. Motsatsen till monism är dualism. Med dualism menas att den statliga rättsordningen och den internationella ses som två olika system som är skilda från varandra. Det betyder att internationella (och regionala) traktater som ett land ratificerar inte blir direkt bindande för till exempel de statliga förvaltningsmyndigheterna i landet. För att en traktat ska bli rättsligt bindande krävs istället ett aktivt beslut, oftast av den lagstiftande församlingen. Utvecklingen inom konstitutionell rätt går mot att allt fler länder antar konstitutionella regler om monism blandad med inslag av dualism.
Det finns en bred uppslutning bland svenska jurister, politiker och tjänstemän kring tanken på att svenska förvaltningsmyndigheter och kommuner inte är direkt bundna av internationella överenskommelser om de mänskliga rättigheterna. För att en internationell traktat ska bli bindande i svensk rätt krävs, menas det, ett aktivt införlivande av överenskommelsen från riksdagens sida; Sverige har enligt detta synsätt ett så kallat dualistiskt förhållningssätt till internationella överenskommelser. En närmare granskning av rättskällorna på vilken denna dualistiska argumentation stödjer sig visar dock att principen om dualism inte alls är så självklar som många gör gällande. Frågor om Sveriges förhållande till internationellt rättsligt bindande traktater är otvivelaktigt en konstitutionell fråga, men den svenska grundlagen, regeringsformen saknar uttryckligt stadgande om detta och lämnar på så vis fråga oreglerad. Det saknas också stöd i annan lag för att Sverige skulle vara dualistiskt. De enda rättskällor som stödjer dualismen är vissa förarbeten till lagar som antagits och som relaterat till internationell rätt, samt ett
104
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
antal äldre rättsfall från Högsta domstolen. De senare har dock inte direkt eller inte alls berört traktater om de mänskliga rättigheterna. Frågan är dock om propositioner till lagar eller domar från Högsta domstolen kan ligga till grund för en konstitutionell praxis, särskilt i ett land där synen på sådan praxis är restriktiv. Rättsvetarna lämnar heller inte något entydigt svar på den frågan. Det är dessutom sannolikt att Sveriges förhållningssätt till internationella traktater om de mänskliga rättigheterna har förändrats sedan dessa källor kom till i och med att rättigheterna av olika skäl vunnit insteg i det svensk rättsystemet det senaste årtiondet.
Flera av de relativt nyligen antagna traktaterna om mänskliga rättigheter har antagits mot bakgrund av att Sverige skulle ha ett dualistiskt förhållningssätt till internationell rätt. Det betyder att riksdagen har fattat ett aktivt beslut, antingen om att anta hela traktaten som den är som svensk lag (inkorporering), eller genom att vissa delar av traktaten skrivs in i svenska lagar (transformering). Ett exempel på inkorporering av en traktat i svensk rätt är Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna och ett annat på transformering är FN:s barnkonvention. Europakonventionen gäller i sin fulla lydelse som svensk lag, medan barnkonventionens grundläggande principer har skrivits in i olika lagar såsom socialtjänstlagen och utlänningslagen. Oavsett om riksdagen fattar ett aktivt beslut eller inte om eller hur en traktat ska införlivas i svensk rätt så ska traktaten åtminstone användas vid förvaltningsmyndigheter (och kommuner) i alla deras beslut. De ska tillämpa principen om fördragskonform tolkning (Bring & Mahmoudi). Den innebär att handläggare vid statliga eller kommunala myndigheter i varje beslut som aktualiserar en internationell överenskommelse ska tolka den svenska lagen eller andra bestämmelser i ljuset av den traktaten (ibid., s. 44). Det råder ingen tvekan om att principen om fördragskonform tolkning gäller. Vad den mer i detalj innebär och har för konsekvenser för förvaltningsmyndigheter och domstolar är inte utrett.
2.3.2 Minoritetsrättigheter enligt svensk rätt
Eftersom den svenska minoritetsrätten för det första inte är särskilt konkret formulerad, inte är rättighetsorienterad och därtill inte uttryckligen omfattar alla de rättigheter för minoriteter som finns i internationell och regional rätt är framställningen begränsad
105
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
till de sakområden som minoritetspolitiken berör. Rättigheterna som beskrivs i detta kapitel är därför förbudet mot diskriminering och assimilering, rätten till kultur, rätten till språk, rätten till utbildning och rätten till politiskt deltagande.
Rätten till arbete, rätten till bostad och rätten till hälsa berörs därför enbart översiktligt.
För att en rättighet ska betraktas som sådan, åtminstone i det här sammanhanget, ska det vara en utkrävbar lagreglerad rättighet. Kränks rättigheten ska det finnas effektiva rättsmedel för den enskilda så att hon eller han kan få kränkningen prövad av domstol eller en oberoende statlig institution. De allmänna mänskliga rättigheterna inom det svenska rättsystemet, om en dualistisk terminologi används, finns primärt i regeringsformen och i europakonventionen för de mänskliga rättigheterna. Det finns också ett antal rättigheter i vanlig lag. Minoritetsspecifika rättigheter finns däremot inte i grundlagen, inte för romer, men väl i vanlig lag.
Lagen om straff för folkmord (lag 1964:169) har ungefär samma innehåll som Konventionen om förbud mot folkmord. Enligt den svenska lagen ska den som förövar en
gärning, för vilken enligt lag är stadgat fängelse i fyra år eller däröver, mot en nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp med avsikt att förgöra gruppen helt eller delvis, [dömas] för folkmord till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst tio år, eller på livstid.
Det betyder att det är förbjudet att fysiskt utplåna en etnisk grupp genom medvetna åtgärder i Sverige. Svenska staten ska förhindra att det sker oavsett om staten själv handlar på ett sådant sätt eller om privatpersoner gör det.
Hatbrott som bland annat inkluderar hets mot folkgrupp, är alltså kriminaliserat i svensk rätt. Med hets mot folkgrupp avses:
uttalande eller annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning.
Brottet betraktas som grovt om meddelandet haft ett särskilt hotfullt eller kränkande innehåll och spritts till ett stort antal personer på ett sätt som varit ägnat att väcka betydande uppmärksamhet.
Genom förbuden mot folkmord och hets mot folkgrupp finns ett skydd mot assimilering, och således mot de grövsta formerna av diskriminering. Däremot saknas ett förbud mot rasistiska organisa-
106
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
tioner, samt uttryckligt förbud mot assimilering i svensk lagstiftning, något som internationella mänskliga rättigheter påbjuder och Sveriges skyldigheter i relation till både FN och Europarådet kräver.
När det gäller andra mindre grova former av otillåten diskriminering ska poängteras att den svenska grundlagen, regeringsformen, förbjuder diskriminering på grund av etnisk tillhörighet. I regeringsformen kapitel 1 paragraf 2 finns flera förbud mot diskriminering. Först och främst ska all makt utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna, dvs. statsorganisationen i sin helhet, ska av det skälet verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet eller annan omständighet ska motverkas av staten och av hela den statliga organisationen.
Bestämmelsen i kapitel 1 paragraf 2 uppfattas av många akademiska jurister och politiker som ett så kallat programstadgande. Bestämmelsen anses inte vara rättsligt bindande, utan visar endast på den inriktning som politiken ska ha. Inriktningen är bindande, förvisso, men ingen kan gå till en domstol och hävda att det allmänna, staten, kränker diskrimineringsförbudet i bestämmelsen.
I kapitel 2 paragraf 1 finns däremot ett rättsligt bindande diskrimineringsförbud. Det säger att lag eller annan föreskrift ej får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg, eller etniskt ursprung tillhör en minoritet.
Det betyder att riksdag och regering inte får osakligt särbehandla i lagar respektive förordningar. Det är däremot oklart om den riktar sig enbart till dessa institutioner eller om varje enskild i landet kan vända sig till en domstol och klaga på att en lag eller annan föreskrift är diskriminerande.
Diskrimineringsförbudet har tillämpats vid ett tillfälle, 1981, av Högsta domstolen. Fallet ger ingen klar ledning i hur diskrimineringsförbudet ska tolkas. Dessutom har rättsutvecklingen på diskrimineringsområdet och på minoritetsområdet förändrats sedan dess och det är troligt att åtminstone resonemanget som domstolen för skulle vara ett annat om fallet prövades i dag. På samma sätt förbjuder regeringsformen könsdiskriminering (2 kapitlet 16 paragrafen) och även här saknas generell praxis och aktuell vägledning.
Ytterligare ett diskrimineringsförbud finns i regeringsformen (2 kapitlet 12 paragrafen) och det gäller i de fall där riksdagen ska stifta en lag som innebär en inskränkning i de mänskliga rättig-
107
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
heterna i grundlagen. Inskränkningen får inte göras enbart på grund av religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Med kulturell avses här främst konstnärliga och vetenskapliga frågor, men det är möjligt att rättsutvecklingen allmänt också skulle kunna ge vid handen att vissa andra nationellt/etniska uttryck också innefattas. I så fall kan bestämmelsen förhindra inskränkningar i rättigheter som enbart riktar sig mot en kulturell yttring. Även här saknas dock möjligheten för enskild att direkt hänvisa till diskrimineringsförbudet vid en domstolprövning. Prövningen sker istället av riksdagens ledamöter eller i Lagrådet.
Den svenska grundlagens förbud mot diskriminering är alltså, jämfört med internationell rätt, betydligt snävare formulerat och dessutom inte utkrävbart, trots att rättighetskatalogen ursprungligen hämtar formuleringar från europakonventionen och till viss del FN:s rasdiskrimineringskonvention. Förbuden är knappast självständiga i den mening som artikel 26 i FN:s konvention om civila och politiska rättigheter påbjuder, och heller inte som artikel 2 i tilläggsprotokoll nummer 12 till europakonventionen för de mänskliga rättigheterna. Så har Sverige heller inte ratificerat det senare. De grunder som anges i regeringsformen är också betydligt färre än de som finns i internationella och regionala traktater.
Utöver regeringsformen finns diskrimineringsförbud i vanlig lag. Diskriminering är förbjuden i Sverige inom en rad områden. Central är diskrimineringslagen. Diskrimineringslagen (2008:567) baseras på ett antal EU-direktiv och inte på diskrimineringsförbuden i grundlagen. Den innebär att all diskriminering är förbjuden på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder sexuell läggning eller ålder. Den innehåller alltså betydligt fler grunder än grundlagen. Den skiljer sig också från regeringsformen utöver det att den enbart är vanlig lag också på så sätt att den mer utförligt definierar vilka handlingar som är diskriminering. Det är oklart om regeringsformens diskrimineringsförbud är i samklang med diskrimineringslagens, och det är sannolikt att de förra snarare tolkas som diskrimineringslagens förbud än tvärtom, givet att lagen är grundad på bindande EU-lagstiftning. Diskriminering är enligt lagen förbjuden inom arbetslivet, utbildningsområdet, i vissa frågor om näringsverksamhet och medlemskap i organisationer, vid tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder, inom hälso- och sjukvård, inom socialförsäkringsområdet, vid studier, vid värnplikt och vid offentlig anställning. Knuten till diskrimineringslagen är också diskriminerings-
108
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
ombudsmannen (DO). DO utövar tillsyn över lagen, och det innebär att den ska se till att alla berörda aktörer följer lagen.
Vissa diskriminerande handlingar är kriminaliserade enligt svensk lagstiftning. Brottsbalken 16:9 grundar sig på FN:s konvention mot rasdiskriminering och förbjuder diskriminering på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning. Med diskriminering omfattas sådana situationer där någon uppsåtligen missgynnar en person genom att behandla henne eller honom mindre förmånligt än andra. Förbudet gäller näringsidkare, den som är anställd i näringsverksamhet, den som är anställd i allmäntjänst eller innehar allmänt uppdrag, och den som ordnar allmän sammankomst eller tillställning. Den som diskriminerar uppsåtligen gör sig skyldig till olaga diskriminering. Uppsåtskravet har gjort det tämligen svårt att få fällande dom. Flera av de relativt få som kommit till Högsta domstolen har berört romer. Det har rört olaga diskriminering från näringsidkare som tillhandahållit boende, eller som vägrat tillträde på grund av klädsel. Det svenska rättssystemet bygger som sagt på alla människors lika värde och rättigheter. Det är konstitutionellt grundat. Däremot erbjuds i princip endast förbud mot diskriminering som rättslig åtgärd för att garantera lika rättigheter i praktiken. Det saknas andra rättsliga metoder för att verkligen garantera lika rättigheter, på det sätt som internationell och regional rätt ålägger staten. Eftersom rättskulturen inte är rättighetsorienterad saknas det också undersökningar om de mänskliga rättigheterna i Sverige tillämpas minoritetssensitivt.
2.4 Minoritetspolitikens innehåll
Den svenska minoritetspolitiken innehåller frågor om diskriminering, språk och inflytande. Målen för politiken är att:
• Ge skydd för de nationella minoriteterna
• Stärka de nationella minoriteternas möjligheter till inflytande
• Stödja de historiska minoritetsspråken så att det hålls levande.
Regeringen har också sedan 2009 en strategi för minoritetspolitiken Från erkännande till egenmakt (prop. 2008/09: 158).
109
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
Strategin innehåller bland annat åtgärder för att:
• Säkerställa en bättre efterlevnad av Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska språkstadgan, samt uppföljning av de åtgärder som redan vidtagits
• Motverka diskriminering och utsatthet av de nationella minoriteterna
• Stärka de nationella minoriteternas egenmakt och inflytande, samt
• Främja bevarandet av de nationella minoritetsspråken
Den 1 januari 2010 trädde, som en följd av propositionen, Lag (SFS 2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk i kraft. Den innebär bl.a. att de nationella minoriteterna och de fem minoritetsspråken erkänns genom lag och inte enbart vilar på ett beslut av riksdagen. Vidare ska förvaltningsmyndigheter när det behövs och på lämpligt sätt informera de nationella minoriteterna om den nya lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Alla myndigheter, såväl statliga som kommunala, ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att bevara och utveckla sin kultur i Sverige. Barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna språket ska främjas särskilt. Förvaltningsmyndigheterna ska också ge minoriteterna en möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i sådana frågor. Det blev en utökad rätt att använda finska, meänkieli respektive samiska i muntliga och skriftliga kontakter med myndigheter inom förvaltningsområden i och med att antalet förvaltningsområden utökades (se kapitel 11 Rätt till språk).
Lagen innehåller inte någon särskild förstärkning av just romers rättigheter. De delar av den minoritetspolitiska strategin som innehåller åtgärder med konsekvenser för romer berörs under respektive rättighet.
2.5 Kritik från internationella övervakningsorgan
Den svenska rättskulturen är inte nämnvärt rättighetsorienterad, trots att många av de mänskliga rättigheterna är kodifierade eller finns genomförda på andra grunder och därför inte i form av rättig-
110
SOU 2010:55 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter
heter. Det dualistiska förhållningssättet till internationell rätt gör också att de folkrättsligt rättsligt bindande mänskliga rättigheterna hålls på avstånd och inte får genomslag i inhemsk rätt som i en del andra länder. Sverige har fått ta emot kritik mot bristen på lagstiftning och praktiska åtgärder för att komma till rätta med kränkningar av de mänskliga rättigheterna.
När det gäller romer har bland annat följande kritik riktats mot Sverige. Den Rådgivande kommittén för Europarådets ramkonvention har kritiserat Sverige för diskriminering mot romer, framför allt när det gäller arbeten och bostäder. I tidigare kritik har kommittén rekommenderat Sverige att möjliggöra och uppmuntra romska barn att stanna i vanliga skolklasser, men i den senaste rapporten konstaterar den att många av problemen fortfarande kvarstår. Dit hör också problem som ett begränsat erkännande av romsk kultur i skolans läroplaner till frånvaro och incidenter med mobbning och trakasserier av romska barn. Kommittén rekommenderar
[y]tterligare åtgärder behöver vidtas för att säkerställa att romer kan få kvalitetsutbildning i en miljö utan trakasserier och som respekterar romerna och deras kultur. Initiativet med romska lärarassistenter bör utvecklas ytterligare, bland annat genom säkrare bidrag och utökad utbildning. Utbildningen av skolassistenter bör utformas och genomföras i nära samarbete med representanter för romerna, och orsakerna till bristen på sökande till sådan utbildning behöver analyseras underskottet bör åtgärdas. (Sverige. Andra utlåtandet 2007)
Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter konstaterar i sin rapport från 2004 att romer fortsätter att drabbas av effekterna av fördomar och diskriminering i Sverige och att de av det skälet har svårare att få tillgång till arbete, utbildning, bostäder och annan service. Vidare så poängterar kommissarien att många barn inte fullgör sin skolgång, och att de hemlösa bland romerna ökar på grund av bostadsmarknadens struktur. Det är viktigt, menar kommissarien, att den romska frågan adresseras övergripande och genomgripande och att diskrimineringsombudsmannens arbete med att förhindra diskriminering mot romer får fortsatt stöd. Informationen om romers kultur och tradition måste bli mer känd i Sverige. I sin rapport från 2007 konstaterar kommissarien att Delegationen för romska frågor är ett gott initiativ men att diskrimineringen och fördomarna mot romer fortfarande kvarstår. Fortsatta och intensiva åtgärder efterlyses.
Europakommissionen mot rasism och intolerans skriver i sin tredje rapport on Sverige från 2004 att de romska folkgrupperna i
111
Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter SOU 2010:55
112
Sverige fortfarande utsätts för orättvis behandling och diskriminering (ECRI (CRI (2005)26)).
Denna del av den svenska befolkningen rapporteras fortfarande utsättas för klar boendediskriminering, trakasserier från grannar, vägrat tillträde till platser öppna för allmänheten såsom restauranger och butiker och diskriminering på arbetsmarknaden. Höga frånvarosiffror i skolan och stor procent avbrutna studier, liksom begränsat utnyttjande i praktiken av rätten till undervisning i modersmålet är andra områden som har lyfts fram. ECRI noterar vidare att samhället i allmänhet men även myndigheterna rapporteras ha begränsade kunskaper om romerna, deras situation och orsakerna till denna situation. Å andra sidan har en lång historia av diskriminering bidragit till att många romer inte har förtroende för myndigheterna.
I ett antal fall har rasdiskrimineringskommittén tolkat konventionens bestämmelser. Bland annat så konstaterar kommittén att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att förhindra hatbrott och rasistiska organisationer. Därtill krävs åtgärder inom utbildningsväsendet, för att förbättra levnadsvillkoren allmänt, inom media och för att öka det politiska deltagandet bland romer. (CERD 2000)
FN:s barnkommitté riktar kritik mot Sverige i sin rapport om Sveriges åtaganden under barnkonventionen från 2009 när det gäller diskriminering, rasism och fördomar mot barn som tillhör etniska minoriteter och menar att lagstiftningen mot diskriminering inte är tillräckligt väl genomförd i praktiken (Committee on the Rights of the Child , 2009).
3 Den romska minoriteten
3.1 Romer i Sverige
Den nationella minoriteten romer i Sverige är en heterogen grupp. Till följd av flera migrationsvågor finns i Sverige sedan 1500-talet en romsk befolkning med flera språkliga, kulturella och religiösa variationer.
Själva beteckningen romer är relativt ny och började användas först i början på 2000-talet. Den ersatte de för många stötande benämningarna zigenare och tattare. Dessa är dock fortfarande av relevans som sökbegrepp i arkiv och museisamlingar. Begreppet rom används nu för alla individer och grupper som identifierar sig som romer.
3.1.1 Språk
Romernas gemensamma språk är romani chib. I mer informella sammanhang och dagligt tal kallas språket också bara romani eller romanés. Man har också prövat benämningen romska; den är enkel att använda i svenskan och analog med språknamn som tyska, danska, spanska etc. I detta betänkande förekommer samtliga benämningar, tillsammans med uttryck som romskt språk eller romernas språk, men vi använder i första hand det formellt riktiga romani chib. Språket är besläktat med sanskrit och består av ett sextiotal varieteter.
En kartläggning av språket romani chib 2007 visar att det finns ett tjugotal varieteter som talas i Sverige. De som intervjuades för studien Det romska språket och romsk språkvård (Bijvoet & Fraurud, 2007) nämnde följande specifika beteckningar: arli, bugurdji/kovatji, chaladitki, gurbeti/djambazi, kaale, kelderash, lovari, manusch, romungri, sinti, svensk resanderomani och tjurari.
113
Den romska minoriteten SOU 2010:55
Det betyder att de viktigaste större varieteterna och undervarieteterna är representerade i Sverige.
Under de cirka tusen år som förflutit sedan romerna lämnade nordvästra Indien har språket utvecklats och förändrats i olika riktningar beroende på migrationsvågor och hur länge olika grupper stannat i ett visst språkområde. Språkgrupperna hänger delvis ihop med familje- och släktskapsmönster. Det finns ingen allmänt vedertagen klassificering av språkundergrupperna, men en huvuddistinktion i språket brukar göras mellan valakiska och ickevalakiska varieteter. De valakiska varieteterna (kelderash, lovari, tjurari, gurbeti, djambazi m.fl.) utvecklades bland de romer som blev kvarhållna i Valakiet och Moldova under 1300–1800-talen, dvs. huvudsakligen i nuvarande Rumänien. De icke-valakiska varieteterna (utvecklades bland de grupper som migrerade till andra delar av Europa redan från 1400-talet eller tidigare) och delas in i den nordliga gruppen dit kaale räknas, den centrala gruppen dit romungri hör, balkangruppen dit arli och bugurdji/kovatji hör samt de varieteter som i högre grad påverkats av omkringliggande språk dit till exempel resande-romanin hör (ibid.).
Svenska myndigheter har tidigare talat om fem olika grupper av romer, en klassificering som huvudsakligen utgår från romers invandringsmönster till Sverige; svenska, finska, och utomnordiska romer samt resande och nyanlända.
Till de svenska romerna hör kelderash-talande men även lovari- och tjurari-talande romer som kom till Sverige i slutet på 1800-talet från Ryssland. De finska romerna, kaale, anlände till Sverige på 1500-talet och deporterades till den dåvarande östra sidan av riket (Finland). Många kaaleromer flyttade till Sverige på 1960-talet till följd av införandet av den nordiska passfriheten 1954. Gruppen som kallar sig resande eller resanderomer anser att de härstammar från den första romska migrationen till Sverige på 1500-talet. Andra grupper av resande menar att de härstammar från tyska och franska soldater från 1600-talens krig som ingick i den svenska hären och så småningom kom till Sverige, från ryska krigsfångar eller från etniska svenskar som av olika anledningar kom att föra ett kringvandrande liv på 1800-talet.
Inom gruppen utomnordiska romer tillhör många av de lovaritalande romerna som kom till Sverige från Polen, Ungern och Tjeckoslovakien under 1960−1970-talen. Dit räknas också romer från andra grupper såsom kelderash, romungri och tjurara, huvudsakligen från Östeuropa. Till de nyanlända romerna räknas fram-
114
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
förallt romska asylsökande och flyktingar som kommit till Sverige från forna Jugoslavien och Kosovo, och som tillhör grupper som arli och gurbeti.
3.1.2 Kultur och religion
De romska grupperna har olika kulturer, traditioner, seder och bruk.
Historiskt har romerna av olika skäl fört en nomadiserande livsföring, men de romer som flyttar i dag gör det av samma skäl som andra, dvs. flyr politisk oro eller söker bättre ekonomiska levnadsvillkor. Sådana skäl ligger bakom att många romer flytt till Sverige under de senaste tio åren från bl.a. forna Jugoslavien och Balkan, eller kommer till Sverige från andra EU-länder som Rumänien. Många, inte minst de från Balkan, föredrar att inte identifiera sig som romer för att undvika diskriminering.
Eftersom det finns många romska grupper lever de på olika sätt, men det finns några grundläggande faktorer som är gemensamma. Dessa beskrevs i rapporten Romer i Sverige – tillsammans i förändring (Ds 1997:49) och gäller än idag.
I rapporten säger man att den viktigaste frågan för en rom är familjens välgång och att familjens intressen går före individens. Familjen är inte i första hand begränsad till kärnfamiljen utan man är solidarisk med sin släkt och dess nätverk. Omsorg om människan och mänskliga relationer är högt värderade, glädje och sorg är en gemensam angelägenhet. Frågor som äktenskap, sjukdom och sorg engagerar en stor släkt utanför kärnfamiljen.
Rapporten skriver att det romska samhället påminner till viss del om ett hierarkiskt uppbyggt stamsamhälle där män och kvinnor har olika roller. Ett utmärkande drag är också begreppet ”rituell renhet” som omfattar en mängd koder och regler.
Självklart förändras även den romska livsstilen med tiden, men utmärkande är fortfarande den starka familjelojaliteten och det kollektiva ansvaret för barn och äldre. Bo Hazell (2002) har rubriken ”Familjen är allt” på ett kapitel i sin bok Resandefolket. Familjens roll är central, skriver han, och barnuppfostran är en viktig del av kulturen. Respekt och lydnad är viktigt för barn och tonåringar som förväntas delta i alla föräldrarnas aktiviteter. Därigenom skapas en djupt rotad respekt för de gamla.
115
Den romska minoriteten SOU 2010:55
De romska grupperna tillhör olika religioner i Sverige. Många har en lång kristen tradition och särskilt den katolska kyrkan är stark. Pingströrelsen har också vunnit gehör hos många romer. Bland de nyanlända med bakgrund i forna Jugoslavien finns även muslimer.
3.1.3 Självidentifikation
Huruvida en person räknas som rom eller icke, och därmed ingår i gruppen nationella minoriteter, bygger på självidentifikationsprincipen, dvs. det är den enskilde som uttrycker sin vilja att tillhöra gruppen.
Många romska familjer lever i mer än en kultur, där graden av identifikation med den ena eller den andra kulturen varierar. De kanske har en stark romsk kultur i hemmet, pratar romani chib där men blir socialiserade in i en annan kultur och ett annat språk i arbete och skolor. Särskilt många barn upplever tydligt att de lever i flera kulturer.
Den romska befolkningen i Sverige har ökat starkt de senaste femton åren på grund av flyktingströmmar från forna Jugoslavien och den fria rörligheten mellan EU:s medlemsländer. Av världens cirka 20 miljoner romer lever cirka 50 000 romer i Sverige. Dessa siffror är uppskattningar eftersom det inte förekommer någon etnisk registrering av personer i Sverige.
3.2 Romer i Europa
3.2.1 Europas största etniska minoritet
1
Romer har omkring 700 års dokumenterad närvaro i Europa, och är en transnationell, pan-europeisk minoritet som rört sig både geografiskt och historiskt över hela den europeiska kontinenten. En sammanvägd bedömning av olika rapporter och studier visar att det beräknas finnas 8–12 miljoner romer i Europa. Flera länder i Europa samlar i likhet med Sverige inte in data om etniska, kulturella eller språkliga grupper, medan andra länder genomför befolkningsräkningar eller gör uppskattningar baserade på uppgifter som lämnats av romska företrädare eller andra under-
1 Detta avsnitt bygger på Marsh (2010).
116
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
sökningar. De uppskattade siffrorna för den romska befolkningen har stigit dramatiskt under det senaste årtiondet, från 4 miljoner år 2002 till 9,1 miljoner 2007 – och de senaste beräkningarna slutar på cirka 12 miljoner. En del romska organisationer uppskattar antalet romer i Europa till 14 miljoner.
Det är uppenbart att den exponentiella tillväxten mätt i siffror inte återger en verklig befolkningsökning utan snarare är resultatet av ett antal faktorer som att många romska grupper tidigare har ignorerats eller att de själva inte identifierat sig som romer för att därigenom undkomma diskriminering eller fördomar. Den ökade medvetenhet bland romska grupper om innebörden av självidentifikation har bidragit till ökningen i befolkningssiffrorna, liksom att man utökar självidentifikationen till andra, besläktade grupper som egyptierna2 och Ashkaligruppen. Genom en effektiv opinionsbildning på internationell nivå har de romska organisationernas uppskattningar om antalet romer också erkänts som ett viktigt bidrag till förståelsen av den romska gruppen och dess situation i Europa.
Den rådande ekonomiska, sociala, kulturella och juridiska situationen för den romska minoriteten i Europa bör i första hand ses i ljuset av den mångfald av grupper som omfattas av beteckningen ”Roma” samt grupperna ”zigenare”, ”resande” och ”Sinti” som ofta associeras med Roma. Dessa beteckningar omfattar ett mycket stort antal grupper (bl.a. Gitano, Manouche, Kalo, Ashanti) som alla eftersträvar samma politiska, kulturella och sociala erkännande som den övergripande folkgruppen. De olika beteckningarna kan till en början se ut som en förbryllande och rörig mångfald av benämningar och frågan om hur man definierar vem som är rom har fortlöpande diskuterats bland såväl romer som icke-romer under flera årtionden.
Frågan om mångfald är nära knuten till frågan om vilka kriterier som kan användas för att definiera identiteten. Ett antagande som baseras på att språket romani chib skulle kunna fungera för identifieringen håller inte eftersom det skulle exkludera grupper som självidentifierar sig som romer men använder språket minimalt (Beyash i Ungern, Ashkali i Kosovo och ”egyptierna” i Albanien).
Inte heller religionstillhörighet är ett användbart kriterium eftersom det finns alltifrån muslimska grupper i Makedonien och Rumänien till grekisk-ortodoxa i Bulgarien, romersk-katolska i Italien och Spanien och pingstvänner i Sverige, Norge och Stor-
2 I Albanien, Kosovo och Makedonien benämns en grupp romer ’egyptier’ (jfr eng ’gypsies’).
117
Den romska minoriteten SOU 2010:55
britannien vilket visar på den stora bredden när det gäller religionstillhörighet.
Från olika romska aktivister har det föreslagits att det skulle finnas en unik uppsättning identifierbara attribut som skiljer ut de romska grupperna från alla andra och som kan användas som en grund för vem som är rom. De har fört fram ett antal förslag om olika kulturella begrepp till exempel respekten för äldre, betoningen av familjen och släkten samt kopplingen till vissa, närmast unika romska yrken som musik. Dessa skulle kunna betecknas som fundamentala för att definiera innebörden av romanipen, det ”romska sättet”. Men dessa attribut kan inte identifieras som enbart tillhörande det romska folket, eftersom de delas av ett stort antal andra folkgrupper. Även uppfattningen om ett delat ursprung, som är en stark del av de europeiska romska aktivisternas politiska identitet, måste modifieras då den ställs emot de alternativa berättelser om ursprung som Travellers, Ashkali eller ”egyptier” framför. Den ”långa marschen mot väst” eller den starka kopplingen till antagandet om att romerna har sitt ursprung i Indien har under de senast 25 åren av politisk mobilisering på den europeiska arenan varit det huvudsakliga sättet att bestämma vad som är romskt.
De olika grupper i Europa som räknar sig som romer är i huvudsak följande (vissa namn är översatta till svenska, andra skrivna på andra språk, vissa är självtillskrivna benämningar, åter andra är benämningar av majoritetssamhället):
• Roma/Rroma – till övervägande del bosatta i centrala, östra och sydöstra delarna av Europa, även om det skett en migration från 1860 till dags datum vilket innebär att grupper av Roma/Rroma nu även finns i västra och nordvästra Europa samt i USA, Kanada, Australien, Latinamerika och delar av södra Afrika.
• Romanichal/Romanisaels/Tavringer – till övervägande del bosatta i Storbritannien, Norge, Sverige.
• Kalo/Kaale – i första hand i Finland, Wales, Iberien, Sverige.
• Manouche/Manush – i huvudsak i Frankrike, Belgien, Nederländera, norra Iberien, Italien samt i Latinamerika.
• Sinti – i Tyskland, Österrike, norra Italien, Danmark, södra
Skandinavien samt delar av centrala Europa.
118
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
• ”Egyptier”/Gitanos/Gifti – bosatta i Makedonien, Kosovo,
Bosnien-Hercegovina, Montenegro, Albanien, Grekland och Iberien.
• Irländska Travellers – i huvudsak i Irland, Nord-Irland, England och Wales, Frankrike, Belgien, Nederländerna, Sverige och Norge samt i USA, Kanada, Australasien, Södra Afrika samt delar av Latinamerika.
• Skotska Gypsy-Travellers – i princip begränsat till centrala och
Skottlands lågland, Norra England men även i Kanada.
• Yenische/Jenishe/Yeniche – i huvudsak bosatta i södra Tyskland, Österrike, norra Italien, Schweiz och östra Frankrike.
• Quinqui/Mercheros – i Spanien och Portugal (små grupper finns i södra Frankrike, västra Italien och Sverige).
• Resande/Tatere/Sinti/Romano – i huvudsak bosatta i Danmark,
Sverige och Norge.
• Woonwagenbewoners – i Nederländerna.
• Dom i Turkiet, Armenien, Syrien, Jordan, Palestina, Israel,
Egyptien.
• Lom i Armenien, Georgien, Azerbajdzchan, Abkhasien och
Kaukasus.
Efter redogörelsen ovan kring romsk identitet vill delegationen tydligt framhålla som sin uppfattning att det enda acceptabla och juridiskt hållbara kriteriet för vem som är rom är principen om självidentifiering.
3.2.2 Romsk historia i Europa
Enligt de faktablad om romernas historia ”Roma History” som Europarådet låtit ta fram som en del av sitt projekt för romska barns utbildning i Europa kan romers historia som urskiljbar etnisk grupp delas in i sju olika skeden.
119
Den romska minoriteten SOU 2010:55
1. Den ”första utvandringen” från Centralindien till Bysans
Att romerna har sitt ursprung i Indien har bevisats av såväl lingvistisk som genetisk och socialantropologisk forskning. När och varför romerna lämnade Indien är oklart, men sannolikt skedde det kring 1000 e.Kr., vissa teorier menar något tidigare. Det romska ordförrådet fungerar som en karta över vägen till Europa och berättar om en färd från centrala Indien till nordvästra Indien, en period i Persien och därefter fortsatt färd via Armenien till Bysans, där det med stor sannolikhet enligt dåtida dokument från skatteindrivare fanns romer på 1200-talet, därefter till Mindre Asien och vidare till Grekland där belägg finns för romsk närvaro på 1300-talet.
2. Tidig europeisk historia och den första diskrimineringen
Den andra perioden i romernas historia omfattar tiden från ankomsten till Europa under 1400-talet och romernas situation i olika delar av Europa under 1500- och 1600-talet, bl.a. träldom och slaveri i Valakiet och Moldavien samt marginalisering och förföljelse i västra Europa.
3. Integrering, tvångsassimilering, förvisning under 1700-talet
Under den europeiska historiens ”upplysningstid” under 1700-talet tog diskrimineringen av romer sig nya uttryck: internering i Spanien och lagar om tvångsassimilering i Österrike-Ungern. I däremot det ryska riket behandlas romerna som praktiskt taget jämställda medborgare med fullständiga medborgerliga rättigheter.
4. ”Andra utvandringen” och ökad diskriminering under 1800-talet
Under den andra hälften av 1800-talet ägde en andra utvandringsvåg rum. Romska grupper från centrala och sydöstra Europa flyttade till de övriga delarna av Europa, och några flyttade även utanför Europa. Politiska processer och förändringar under sekelskiftet (1900) påverkade också romerna. Exempel på dessa förändringar är en ökad diskriminering i det forna Österrike-Ungern
120
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
samtidigt som romerna i det tidiga Sovjetunionen behandlades som ett enskilt men integrerat folkslag.
5. Förföljelse, internering, folkmord – Förintelsen
Nazisternas folkmord står som en skiljelinje i den senare delen av romernas historia. Förintelsen var ett negativt klimax på århundraden av diskriminering, stigmatisering och förföljelse. Förintelsen kan inte läggas till det förflutna, eftersom den än i dag är en väsentlig del av romernas liv, och därför måste även icke-romer bli medvetna om den perioden i romernas historia.
6. Diskriminering och kamp för mänskliga rättigheter
Efter andra världskriget vägrades romska överlevare från koncentrationsläger hjälp och kompensation, och för många av dem kom erkännandet som offer för sent. Stigmatisering och diskriminering fortsatte dock efter Förintelsen. Romerna har alltid stått, och står fortfarande, utanför det europeiska samhället. Situationen ledde slutligen till en egen organisering för frigörelse och kamp för mänskliga rättigheter på internationell nivå.
7. ”Tredje utvandringen” och frigörelseprocessen:
Den senaste romska utvandringen från öst till väst började samtidigt med den arbetsrelaterade utvandringen från sydöstra Europa till västra Europa och tilltog i styrka i och med Sovjetunionens upplösning och Jugoslaviens splittring. Processer som också slutade med väpnade konflikter, som slog mot romerna på flera sätt: som krigsdrabbade, som en marginaliserad etnisk grupp, som flyktingar.
Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter Thomas Hammarberg (2008a) skriver i en kommentar till Europarådets faktablad om Roma History om 500 års skamligt förtryck av romer i Europa:
Metoderna har varierat mellan slaveri, tvångsassimilering, förvisning, internering och massmord. Skälen för åtgärderna har varit desamma. Romer har setts som opålitliga, farliga, kriminella och oönskade. De var utomstående som lätt kunde användas som syndabockar.
121
Den romska minoriteten SOU 2010:55
I nuvarande Rumänien levde romerna i slaveri och träldom under sekler till 1855 när de sista romska slavarna slutligen frigavs. I Spanien blev tiotusentals romer hopdrivna av militärpolisen 1749 för att man skulle ”utrota denna onda ras ...” enligt en präst. Deporteringarna, tvångsarbetet och morden som följde utplånade mycket av den romska kulturen i Spanien. I Österrike-Ungern under 1700-talet utsattes romer för tvångsassimilering. Romska barn togs från sina föräldrar, äktenskap mellan romer förbjöds och de som trotsade förbudet att tala romska pryglades. Fascister i Italien beordrade 1926 en utrensning av alla romer. Många blev internerade i specialläger, andra sändes till Tyskland eller Österrike och avrättades. Det fascistiska Järngardet i Rumänien började deportera romer 1942. I likhet med många judar fördes omkring 30 000 romer till stränderna av floden Dniestr där många svalt ihjäl. Bara hälften överlevde. I Frankrike internerades 6 000 romer under kriget, men blev inte automatiskt släppta när tyskarna drog sig tillbaka då de franska myndigheterna såg en möjlighet att tvinga dem att bosätta sig. I Baltikum dödades ett stort antal romer av tyska invasionsstyrkor. Endast 5–10 procent av romerna i Estland överlevde. I Lettland sköts omkring hälften av alla romer och i Litauen uppskattas att en majoritet av romerna dödades. I själva verket var hela Europa vid den tiden påverkat av rasistiska ideer. I neutrala Sverige uppmuntrade myndigheterna på 30-talet ett steriliseringsprogram med romer som huvudsaklig målgrupp och även i Norge steriliserades romer. Nazistregimen definierade romer som rasmässigt underlägsna med ett asocialt beteende som bedömdes vara ärftligt, och Nürnberglagarna berövade romerna sin nationalitet och medborgerliga rättigheter. De beordrades att interneras i arbetsläger och bli tvångssteriliserade. Det systematiska mördandet av romer började sommaren 1941, och i alla områden som kontrollerades av Nazi-tyskland avrättades uppskattningsvis mer än hundratusen romer sammanlagt. I december 1942 beslöts att alla romer skulle deporteras till Auschwitz, där de tvangs bli tatuerade med ett Z och bära mörka trianglar. 19 300 romer dog i Auschwitz. Man vet ännu inte den totala siffran på de romer som dog genom nazisternas förföljelser, men uppskattningsvis minst en halv miljon. Man kan dra flera slutsatser. En är att det inte är förvånande att många romer saknar förtroende för majoritetssamhället, och att många ser myndigheter som ett hot. En annan är att flera länder inte ens erkänt att den romska minoriteten har blivit förföljd, än mindre bett om ursäkt. Ett undantag är den rumänska regeringen som tillsatte en Förintelsekommission som skrev en rapport om förtrycket och mördandet av romer i Rumänien under fascisttiden. En tredje slutsats är att romer inte migrerar för nöjes skull eller för att det “ligger i deras blod” utan blir bofasta när detta är möjligt. Alltför länge har romer dock varit tvungna att flytta för att undvika förtryck, för att de inte fick stanna eller för att hitta arbete.
122
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
Man kan lära av historien hur den nuvarande utbredda antiziganismen i vissa länder kan hanteras. Vissa främlingsfientliga politiker och media har återupplivat sekelgamla fördomar om romer, vilket har legitimiserat ibland våldsamma attacker mot enskilda romska individer. Återigen blir romer syndabockar. Dagens antiziganistiska retorik har stora likheter med den som fascister och nazister använde innan massmorden började på trettio- och fyrtiotalet. Återigen menar man att romer utgör ett hot. Detta är skamligt och farligt.
3.2.3 Ekonomisk och social situation
Romerna återfinns i det lägsta skiktet av varje europeiskt land när det gäller fattigdom och social status. Romska grupper är ekonomiskt sett de mest marginaliserade och exkluderade i Europa överlag, samtidigt som de socialt sett ses som ”parias” eller som en segregerad underklass som utsätts för omfattande rasism och intolerans.
Rätten till arbete
Majoriteten av romerna i arbetsför ålder är arbetslösa eller möjligen egna företagare som pressar sig till det yttersta för att försörja sig på olika vis för att klara sin misär, exempelvis genom att panta flaskor och burkar, tvätta bilar, skoputsning, gatuförsäljning av småsaker, försäljning av smuggelcigaretter eller tiggeri.
Sysselsättningsgraden är i genomsnitt 22 procentenheter lägre än hos majoritetsbefolkningen i de flesta europeiska länder vilket leder till mycket låga generella inkomstnivåer. I Bulgarien och Tjeckien t.ex. tjänar sysselsatta romer 31 procent respektive 55 procent mindre än majoritetsbefolkningen. I Kosovo, Albanien, Rumänien, Makedonien, Slovakien, Slovenien och andra nyare EUmedlemsstater eller kandidatländer är situationen ännu mer extrem. Det kan samtidigt råda mycket höga inkomstskillnader i dessa länder mellan sedan länge bosatta romska grupper å ena sidan och flyktingar och asylsökande å andra sidan (Marsh 2010).
Romer möter svåra hinder att övervinna på arbetsmarknaden vilket exempelvis visar sig i att 87,5 procent av romerna i Slovakien var arbetslösa år 2003, att hälften av alla romer i Spanien saknade stadiga eller lagliga jobb och att romer i Tjeckien hade mellan 50 och 80 procent arbetslöshet. Det finns klara indikationer på att denna situation i hög grad beror på diskriminering mot romer.
123
Den romska minoriteten SOU 2010:55
61 procent av de tillfrågade romerna anser att de blivit nekade jobb på grund av sitt ursprung. Det har förekommit både att arbetsgivare öppet säger att romer inte är välkomna att söka, eller att arbetsförmedlingar har markerat romers etnicitet vilket gjort det svårare för romer att få jobb (EU 2004).
Enligt en studie från European Roma Rights Centre (ERRC 2006) får romer inga jobb, utan de sätts i en ”glaslåda”. I de fem länder i centrala och sydöstra Europa som undersöks i rapporten (Ungern, Slovakien, Rumänien, Bulgarien och Tjeckien) är diskrimineringen på arbetsmarknaden stark och romer beskrivs ”stånga sitt huvud mot osynliga väggar” som hindrar dem från att få något jobb överhuvudtaget. Det råder en liknande situation i andra länder. De jobb som romer har tenderar att handla om servicefunktioner riktade mot den egna romska gruppen. Även för dem som har arbete är diskrimineringen ett problem. En av fyra romer som har arbete vittnar enligt rapporten om att de har lägre lön och sämre villkor än icke-romer med liknande arbete. Huvudproblemet är dock att romer diskrimineras när de försöker komma in på arbetsmarknaden, och då ofta för att de identifieras som romer, ett skäl som arbetsgivaren ofta är helt öppen med.
Rätten till bostad
När det gäller boendesituationen är situationen för Europas romer allvarlig. Många romer i Europa bor i undermåliga eller extremt undermåliga bostäder, ofta i ghetto-liknande slumområden eller isolerade områden som karaktäriseras av bristande hälso- och sanitetsinstallationer som vatten, avlopp, el och sophämtning, med långa avstånd till samhällelig basservice som grundskolor och hälsocentraler samt brist på dokumenterad besittningsrätt till marken och en överhängande risk för avhysning. I Frankrike bor de flesta romska grupper i kåkstäder utan tillgång till el eller vatten (Hammarberg 2008b).
Europarådets kommitté för sociala rättigheter, som övervakar efterlevnaden av den europeiska sociala stadgan, har kritiserat flera länder när det gäller romers boendeförhållanden. Europadomstolen för mänskliga rättigheter har uttalat att undermåliga boendeförhållanden i vissa fall klassificeras som tortyr och omänsklig behandling. FN-kommittén mot tortyr har antagit liknande uttalanden.
124
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
Bristande besittningsskydd och tvångsavhysningar utgör ett utbrett problem för romer i hela Europa från öst till väst (ibid.), och utgör ytterligare en kränkning av romers mänskliga rättigheter. Romer som saknar tillgång till andra former av bostäder bygger ofta hus eller skjul utan att söka tillstånd, ofta på allmän eller privat mark som de själva inte äger. 3,6 procent av romerna i sju undersökta länderna bor i kåkstäder och nästan 27 procent i andra typer av undermåliga bostäder. I Bulgarien är 70 procent av husen i romska områden illegalt byggda. I Italien är en majoritet av de romska bosättningarna inte auktoriserade och många tvångsavhysningar som medförde förstörda hem ägde rum 2008 i Milano och Rom (FRA 2009a). Det har sedan 2008 – i strid med internationell lag – förekommit tvångsavhysningar av romer i Bulgarien, Italien, Makedonien, Serbien, Frankrike som blev kritiserat av Europeiska socialkommittén i februari i år samt i mer än 20 fall i Italien. Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter har konstaterat att det är uppenbart att dessa tvångsavhysningar strider mot europeisk rättighetslagstiftning (Hammarberg 2006).
Hälsosituationen
Hälsosituationen för romer är sämre än för andra grupper. Det beror i hög grad på den boendesituationen, bristande tillgång till både förebyggande hälsovård och akutvård, låga inkomster och dålig utbildning, det vill säga ohälsan är ett direkt resultat av den långtgående marginalisering romer utsätts för i hela Europa och leder till att romers liv förkortas avsevärt.
Kroniska sjukdomar är ofta förekommande som migrän, astma och reumatism (Hammarberg 2008b). Det finns andra fakta som pekar på att tbc, gulsot och astma är mer vanligt förekommande bland romer än hos genomsnittet, vilket delvis sannolikt beror på den undermåliga bostadssituationen. Äldre statistik från Tjeckien ger vid handen att livslängden tidigare varit cirka tolv år kortare för den romska befolkningen, och att en majoritet av läkarna vittnade om att romer generellt hade en sämre hälsostatus än andra. Den förväntade livslängden för romer är kortare än för befolkningen i allmänhet: 25,7 procent av romerna blir äldre än 75 medan genomsnittet för de undersökta länderna är 51 procent, och 4,5 procent blir äldre än 85 jämfört med det europeiska genomsnittet på
125
Den romska minoriteten SOU 2010:55
11,2 procent. Var tredje rom aldrig varit hos tandläkaren, och att 28 procent av barnen inte blivit vaccinerade (ibid.).
Utbildning
De romska barnen i större delen av Europa har en avsevärt lägre utbildningsnivå än genomsnittet. Romska barn i Europa är i högre grad helt eller delvis frånvarande från grundskolan, lämnar grundskolan i förtid och saknar komplett grundskoleutbildning jämfört med genomsnittet. Ibland är siffrorna dramatiska, som i Tjeckien där år 2005 bara 25 procent av alla romska barn över 12 år hade grundskolekompetens jämfört med 74 procent i genomsnitt (EUMC 2006). 44 procent av den vuxna romska befolkningen i sju undersökta länderna hade inte fullgjort sin grundskoleutbildning enligt en annan rapport (FRA 2009a). Ofta är romska barn institutionellt exkluderade från den allmänna utbildningen till exempel med hänvisning till att barnen saknar ID-handlingar (Rumänien) eller inte är bofasta eller mantalsskrivna (Frankrike). Romska barn utsätts i många europeiska länder dessutom för etnisk segregation i skolan, dvs. blir placerade separat i klassrummet, sätts i specialklasser för romska barn eller hänvisas till specialskolor avsedda för barn med inlärningssvårigheter vilket gör att barnen inte får den utbildning de har rätt till. En sådan rassegregation i utbildningssystemet tillämpas bland annat i Tjeckien trots att landet fälldes år 2007 i Europadomstolen för att ha placerat romska barn i särskolor. Enligt en EU-rapport är segregering av romska barn i grundskolan ett vidspritt och allvarligt fenomen i såväl gamla som nya Europa (EU 2004).
Trots att vissa positiva förändringar skett i Tjeckien, Bulgarien och Rumänien, där man vidtagit åtgärder mot segregerad utbildning, har inte utbildningssituationen förbättrats nämnvärt.
Europas romska befolkning är uteslutna från huvudfåran i utbildningssystemet. Denna politik bidrar till att analfabetismen bland romer fortsätter att vara mycket hög, och att romer i Europa fortsätter att i hög grad vara utestängda från arbetsmarknaden.
126
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
3.2.4 Romsk migration, flyktingar och asylsökande
Romsk migration i Europa handlar om tre eller fyra skilda rörelser: Romer som flytt undan krigen och förföljelserna i det forna Jugoslavien, europeiska romer som söker asyl utanför Europa, permanent inomeuropeisk migration av socioekonomiska skäl och mer säsongsbetonad sådan.
När kommunismen störtades och det kalla kriget tog slut 1989 började människor sätta sig i rörelse inom Europa. Med ommöbleringen av statsgränserna kom nya frågor om identitet och nationalitet, frågor om ”vi och dom”. Romer som traditionellt varit föremål för diskriminering och marginalisering gynnades inte alltid av de nya diskussionerna, utan vissa romska grupper kom att uteslutas från de nya stater som bildades när de tidigare kommunistfederationerna föll samman. De nya nationella tillhörigheterna kom ofta att utgå från etnicitet och språktillhörighet. Den romska inomeuropeiska migrationen ökade än mer sedan EU:s utvidgning för tio år sedan (OSSE 2009). Genom att utnyttja sin rörelsefrihet kan romer ”rösta med fötterna” och ta sig bort från de länder där fattigdomen och antiziganismen är som störst. Möjligheten att försörja sig är den enskilt viktigaste faktorn bakom romsk migration. Romers tillgång till välfärd är begränsad i Europa på grund av både lägre utbildningsnivå men också rasdiskriminering och en hög grad av antipati mot och bristande tillit gentemot romer (ibid.). Därtill kommer skäl som tilltagande antiziganistiska attacker och bristande fysisk säkerhet.
I Västeuropa vaknade gamla bilder av ”zigenare” som reaktion på den ökade migrationen. En FRA-rapport om romers migration identifierar en roma-specifik dynamik, där för det första det uppstår en negativ reaktion på den romska migrationen, vilket åtföljs av utvecklandet av anti-romsk politik för att hindra romer bosätta sig permanent och där denna politik i förlängningen riskerar att begränsa romers rörelsefrihet i strid med principerna i EU-fördraget (FRA 2009b). Kombinationen av exkluderingen av romer från arbetsmarknaden i hemlandet och i värdlandet skapar oöverstigliga hinder för att ta sig in på den formella arbetsmarknaden och därigenom kunna bevisa att man kan försörja sig. Detta försvårar möjligheten att mantalsskriva sig och därigenom kunna få tillgång och rätt till de viktigaste medborgerliga, politiska och sociala rättigheterna.
127
Den romska minoriteten SOU 2010:55
Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter Thomas Hammarberg kritiserar Europas regeringar när det gäller asylrätten:
Det verkar som om europeiska regeringar inte accepterar tanken att romer kan ha behov av skydd (Hammarberg 2010).
I Europarådets och OSSE:s studie om romsk migration i Europa analyseras i vilken utsträckning romska flyktingars rättigheter respekteras, och man slår fast att de är utsatta för diskriminering som asylsökande (OSSE 2009). Ett asylproblem inom Europa rör de romer som flytt från det forna Jugoslavien, men som nu i många fall börjat tvångsavvisas tillbaka till Kosovo. Där har Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter krävt att enbart frivilliga avvisningar ska genomföras bland annat mot bakgrund av att det inte finns någon infrastruktur som kan ta emot de hemvända flyktingarna, de riskerar att hamna i blyförgiftade läger och de har en berättigade rädsla for fortsatt diskriminering och förföljelse.
Stora grupper romer från Ungern och Tjeckien har de senaste åren sökt och beviljats asyl i Kanada då de konstaterats ha skyddsbehov. Kanada har nu infört ett generellt visumtvång för dessa länder, huvudsakligen motiverat av den romska asylströmmen. Frågan uppstår varför romerna i dessa länder valt att söka skydd utanför Europa istället för att utnyttja EU:s fria rörlighet och migrera inom unionen till länder med bättre skydd för romer. En förklaringsmodell kan därvid vara att Kanada har en mer effektiv integrations- och arbetsmarknadspolitik och att romer är mindre stigmatiserade i Nordamerika än i Europa. I de europeiska länderna är möjligheten att kunna hitta ett jobb i det nya hemlandet och därigenom kunna försörja sig mycket liten på grund av den starka antiziganistiskt motiverade diskrimineringen på arbetsmarknaden. Segregerade skolor har också varit en faktor som drivit på den utomeuropeiska migrationen, särskilt när tidigare avflyttade romer kan berätta om att deras barn inte trakasseras i skolorna på samma sätt som hemma. En slutsats som skulle kunna dras av asylmigrationen från Ungern och Tjeckien till Kanada är att Europa i lägre utsträckning förmår garantera skydd och grundläggande rättigheter för romer.
EU:s direktiv om fri rörlighet ger i princip romer i likhet med andra rätten till fri rörlighet mellan medlemsländerna. Efter de inledande tre månaderna måste man kunna bevisa att man har arbete eller försörjning vilket ofta är svårare för romer än för andra, huvudsakligen beroende på svårigheten att hitta arbete på en starkt
128
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
diskriminerande arbetsmarknad. Dessutom respekteras romers rätt till fri rörlighet inte lika mycket som andra gruppers. Utvisningar av romer sker ibland i strid mot EU-lagstiftningen, och romers bosättningar kan förstöras för att övertyga dem om att lämna landet ”frivilligt” (Hammarberg 2010).
Den pågående migrationen har fått många internationella organ att reagera. De har sökt identifiera orsakerna och de åtgärder som olika regeringar genomfört till följd av en allt mer restriktiv politik gentemot romernas migration, som bl.a. leder ökande negativa attityder gentemot romer. I detta sammanhang har statsmakternas motivation för att förbättra situationen för romska grupper minskat. Man vill undvika risken att ett stort antal romer från centrala och östra Europa migrerar (påtvingat eller som flyktingar och asylsökande) till EU:s västra och norra medlemsstater. Dessa migrationer har fått internationella institutioner att utveckla olika strategier för inkludering och integration, program för främjandet av mänskliga rättigheter och sociala åtgärder medan de samtidigt på olika sätt utövar påtryckningar på de medlemsländer som inte eller i mycket liten omfattning arbetar för att garantera sina romska medborgare deras rättigheter.
3.2.5 Diskriminering, dokumentlöshet och rättighetsmedvetande
EU-organet Fundamental Rights Agency (FRA) har funnit att romer är den grupp som är mest sårbar för diskriminering och etniskt motiverade brott i Europa (FRA 2009c). I de sju länder som deltog i undersökningen har sammanlagt 47 procent av romerna upplevt etnisk diskriminering under det senaste året, i genomsnitt vid 11 tillfällen. En av fem romer hade varit utsatta för rasistiskt motiverade brott som våld eller överfall. Majoriteten (66– 92 procent) anmälde inte diskrimineringen eller brotten, då de inte trodde de skulle kunna få hjälp och skydd av polisen. Mellan 65– 100 procent av de tillfrågade saknade förtroende för polis och rättsväsendet. Andra undersökningar har visat på låg kunskap hos romer om sina rättigheter.
Enligt attitydundersökningen Eurobarometer (2008) finns det omfattande fördomar och negativa attityder gentemot romer. En fjärdedel av alla européer sade sig vara obekväma med att ha romer
129
Den romska minoriteten SOU 2010:55
som grannar medan bara 6 procent sa sig vara obekväma med en granne från någon annan etnisk grupp.
Samtliga de ovannämnda rapporterna och siffrorna om den alarmerande hälsosituationen, utbildningssituationen och boendesituationen vittnar om en långtgående och strukturell antiziganistisk diskriminering av romer över hela Europa.
De senaste åren har en markant uppgång skett av förföljelser och rasistiskt motiverade mord på romer. Extrema och öppet rasistiska grupper har ökat sina aktiviteter. Ett politiskt parti i Ungern med antiziganistiska idéer, Jobbik, fick tre representanter i EU-parlamentet vid valet 2009 och Magyar Garda, ett beväpnat och uniformerat medborgargarde i Ungern som anklagats för att ha varit inblandat i attacker och mordbränder mot romer har förbjudits av Högsta Domstolen men fortsätter trots det att verka.
Våldsamma och organiserade antiziganistiska attacker har blivit ett växande problem i Ungern, Tjeckien och Italien. I Ungern registrerade European Roma Rights Centre minst 45 våldsamma attacker varav 9 med dödlig utgång sedan 2008. I Tjeckien har 7 attacker, huvudsakligen med Molotovcocktails, registrerats. I Italien attackerade en mobb om 2–300 människor romska hem i Alba Adriatica år 2009, och i Turkiet attackerade omkring tusen personer ett romskt bostadsområde i januari 2010 (ERRC 2010).
FRA (EU Fundamental Rights Agency) konstaterar i en rapport om diskriminering av romer i sju länder i Sydväst- och Centraleuropa att hälften av de tillfrågade har blivit diskriminerade under det sista året, att de flesta inte rapporterat om det eftersom de inte trodde det skulle tjäna något till, att de inte visste vart de kunde vända sig med sådana klagomål. En av fyra hade utsatts för brott under det senaste året och en av fem hade utsatts för rasistiskt motiverat brott som attacker, hot m.m. och att mellan 65–100 procent inte gjorde någon polisanmälan om detta eftersom de inte litar på att polisen kunde göra något. En av tre hade blivit stoppade av polisen under det senaste året varav många upprepade gånger, och att hälften av dem trodde det var på grund av deras romska identitet. FRA konstaterar att romer inte verkar känna till de instanser som skapats för att behandla anmälningar om övergrepp mot mänskliga rättigheter, och att romers långa historia av diskriminering inte enbart resulterat i fattigdom utan också exkludering och alienation. Detta gör sammantaget att rapporteringen om rasistiska brott inte fullt ut speglar en verklighet vars djup antagligen är större än vad som dokumenterats (FRA 2009c).
130
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
3.2.6 Papperslöshet och tillgång till medborgarskap och rättigheter
Ett allvarligt hot mot romers möjlighet att få tillgång till sina rättigheter är papperslösheten, vilket hindrar deras tillgång till grundläggande rättigheter som sjukvård och utbildning. Många saknar ID-kort, pass, papper på uppehållstillstånd eller bevis på sjukförsäkring. Tusentals romer saknar helt bevis på att de finns bl.a. för att deras föräldrar inte lyckades få ut något födelsebevis när de föddes.
De som migrerat till nya länder i EU kanske inte har lyckats med att få formellt uppehållstillstånd. Det gäller också vissa grupper av romer och sinti i Tyskland som har status av att vara ”tålda”, ”duldung”, en lägre grad av uppehållstillstånd, som enda lagliga bas för till tillhörighet till en nation.
Många romer saknar inte bara ID-handlingar utan är statslösa, ett öde som bland annat drabbade slovakiska romer i Tjeckien vid separationen från Slovakien eller romer i Slovenien som blev utraderade som medborgare när ickeslovener rensades bort från medborgarlistorna. Romer från de olika delarna av forna Jugoslavien blev också statslösa när landet bröts upp i mindre delar och de nya regeringarna inte erkände romernas hemortsrätt. Både Kroatien och Makedonien har restriktioner för medborgarskap som medfört at många romer som flytt förvandlats till statslösa utan möjlighet att få medborgarskap i något land (Hammarberg 2009).
De papperslösa lever helt utan all grundläggande socialt skydd. Problemet har varit föga uppmärksammat hittills trots staters skyldighet enligt Europeiska socialstadgan att identifiera omfattningen av sårbara gruppers utanförskap. Fenomenet med papperslösheten löper som en röd tråd genom romers historia i Europa och har påverkat gruppens tillgång till grundläggande rättigheter också i vårt land.
Sammantaget riskerar papperslösheten att föreviga romers utanförskap. Rätten till nationalitet är en grundläggande mänsklig rättighet. Europarådet har aktivt drivit på att alla medlemsländer ska avskaffa såväl de facto som de jure-statslösheten för romer och garantera dem en nationalitet i enlighet med de europeiska konventionerna på området.
131
Den romska minoriteten SOU 2010:55
3.2.7 Internationella institutioner, statliga organisationer
Olika program, konventioner och handlingsplaner som syftat till att förbättra romernas sociala inkluderande har genomförts sedan mitten av 1990-talet och i synnerhet under det senaste årtiondet. De olika organ som varit inblandade i framtagandet och implementerandet består av en blandning av övernationella institutioner (t.ex. EU-parlamentet, OSSE, Världsbanken) med deras olika sektioner med specifikt ansvar för romafrågorna (OSSE:s Roma och Sinti kontaktpunkt, Traveller Forum m.fl), internationella frivilligorganisationer som Amnesty International, Minority Rights Group och det romska civila samhället (European Roma Information Office, European Roma Grass-Roots Organization, European Roma Rights Centre m.fl.).
I EU:s lagstiftning är det främst artikel 19 i fördraget om ickediskriminering, likabehandlingsdirektivet (2000/43/EG) som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung, rambeslutet (2008) om bekämpandet av uttryck för rasism och främlingsfientlighet samt direktivet om rörelsefrihet inom EU (2004/38/EG) som rör romer. EU-kommissionen ger romers situation särskild uppmärksamhet i strategier och instrument utan att de för den skull skiljs ut från EU:s övriga integreringsåtgärder. Romers deltagande får särskilt stöd via Europeiska socialfonden ESF som ger stöd åt sysselsättning och förbättrad levnadsstandard, Europeiska regionalfonden ERUF som stödjer territoriell utveckling, informationskampanjen ”För mångfald. Mot diskriminering”, m.m.
I juli 2008 arbetade kommissionen fram ett meddelande om ”icke-diskriminering och lika möjligheter: ett förnyat åtagande” om en europeisk politik för romers inkluderande. Under det tjeckiska ordförandeskapet 2008 och det spanska ordförandeskapet 2010 antogs rådsslutsatser om integrering av romer, utarbetade i dialog med romska företrädare och civilsamhället. EU-parlamentet har också drivit på romafrågan i Europa. Två EU-toppmöten har avhållits om romska frågor, och en EU-plattform för integrering av romer har etablerats vars syfte bland annat är att samordna befintliga processer.
EU-myndigheten Fundamental Rights Agency, vars uppgift är att bistå medlemsländerna i efterlevnaden av EU:s ramverk av grundläggande rättigheter, har de senaste två åren tagit fram en rad
132
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
rapporter om romers situation när det gäller diskriminering och tillgäng till olika rättigheter.
Europarådet och dess kommissarie för mänskliga rättigheter arbetar bland annat genom fältbesök och rapporter med romers mänskliga rättigheter i de europeiska länderna. Dostakampanjen (Dosta betyder ”Nu räcker det!”) är ett gemensamt initiativ av EU:s ministerråd och Europarådet som verkar för en attitydförändring gentemot romer.
Decenniet för romers inkluderande är ursprungligen ett initiativ från George Soros Open Society Institute, och har nu stöd från en lång rad internationella organisationer som Världsbanken, UNDP m.fl. Det består av ett åtagande från de deltagande tolv europeiska regeringarna och en observatör att förbättra romers situation och verka för social inkludering av romer. Den romska utbildningsfonden REF är knuten till decenniet, och de deltagande länderna har var och en antagit en nationell handlingsplan för decenniet som avslutas 2015.
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE, uppmärksammar nationella minoriteter dels genom den särskilde kommissarien för nationella minoriteter, dels genom ODIHR, kontoret för OSSE:s mänskliga dimension där minoritetsrättigheter utgör en viktig del.
Samtliga dessa olika organ med fokus på mänskliga rättigheter i Europa har de senaste åren kommit att samarbeta mer kring romer, såväl genom gemensamma arrangemang som enstaka gemensamma rapporter.
Samtidigt kan konstateras att det råder ett ”implementeringsunderskott” när det gäller romers rättigheter. Romafrågan finns nu på agendan för de flesta europeiska instanser, internationella organisationer med rättighetsinriktning samt de nationella regeringarna i Europa, men utan att det haft särskilt stor effekt i verkligheten. Romers verklighet har inte nämnvärt förbättrats, och det saknas tillräckliga resurser, koordinering och engagemang hos lokala myndigheter.
3.2.8 Romers organisering och internationella representation
Från 1960 och framåt har olika initiativ för att skapa en internationell romsk organisation avlöst varandra, och en milstolpe utgjordes när representanter från fjorton länder samlades den 7–12
133
Den romska minoriteten SOU 2010:55
april 1971 i London för den första romska världskongressen. Kongressen utgjorde ett genombrott för en romsk medborgarrättsrörelse, och deltagarna uttryckte behovet av internationell enighet om kampen mot marginalisering och för social rättvisa, jämlikhet och en bättre framtid för romer världen över. Man beslöt att använda termerna Rom och Romani, konstaterade att romer var ett folk utan territorium, myntade begreppet romsk nation och antog nationella symboler som en nationalhymn (”Gelem, gelem” som betyder ”jag har vandrat och vandrat”), ett motto (”Opre Roma!” som står för ”romer, res er!”) samt en romsk flagga (blå som det andliga, grönt som jorden och med en röd hjulformad chakra i mitten som symbol för vandringen från Indien och för romers framåtskridande).
Vid den andra romska världskongressen i Geneve april 1978, som samlade representanter från än fler länder och romska organisationer, omvandlades den dåvarande Internationella zigenarkommittén till International Romani Union (IRU) med syfte att politiskt representera romerna internationellt och verka för romers rättigheter och kultur. Medlemmarna utgörs av nationella romska föreningar världen över. IRU fick ett par år senare konsultativ status i FN:s ekonomiska och sociala råd ECOSOC och senare även i UNICEF och har permanent observatörsstatus i FN:s generalförsamling. Indiens politiska stöd till romer som en grupp med rötter i Indien bidrog till det internationella erkännandet av IRU som romernas globala representation, och Indira Gandhi invigde en romsk kulturfestival 1983 med orden ”Jag känner släktskap med det romska folket”.
Den tredje romska världskongressen i Göttingen, Tyskland i maj 1981 slog fast romernas indiska ursprung, och Porrajmos, romernas glömda Förintelse, diskuterades. De diskussionerna ledde till att Västtyskland officiellt erkände romernas Förintelse 1982. Den fjärde romska världskongressen 1990 i Serock, Polen, beslutade att den 8 april skulle vara romernas internationella dag (nationaldag). Den femte och sjätte romska världskongressen ägde rum i Prag, juli 2000 respektive Lanciano, Italien i oktober 2004.
Nationella romska organisationer började växa fram i större antal under 70-talet i Västeuropa, huvudsakligen fokuserade på romers rättigheter och kultur- samt utbildningsfrågor, men mindre på frågan om politisk representation då romer i de delarna av Europa inte utgör en så stor andel av befolkningen. I Central- och Östeuropa kom processen med att bilda romska organisationer
134
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
igång först efter murens fall, och olika modeller för romers politiska representation etablerades i länder med större andel romer. Framförallt i Ungern men också i Tjeckien blev romer förtroendevalda i nationella och lokala församlingar. Genombrottet när det gäller romers politiska representation på europeisk nivå kom 2004 när två ungerska romska kvinnor blev valda till Europaparlamentet. En av dem återvaldes förra året, samtidigt som tre personer från det ungerska antiziganistiska partiet Jobbik blev invalda i Europaparlamentet.
Under 90-talet växte ett antal organisationer och stiftelser fram som arbetar med att förbättra romers villkor framförallt i Öst- och Centraleuropa, bland dem George Soros Open Society Institute som bland annat fokuserar på romers situation i de före detta östblocks-länderna, och European Roma Rights Centre i Budapest.
Med tiden har romsk delaktighet kommit att betonas allt mer i de europeiska institutionernas arbete med inkludering av romer. Den europeiska säkerhets- och samarbetsorganisationen OSSE har en romsk kontaktgrupp där bland annat IRU ingår. Europarådet stimulerade bildandet av och knöt organisatoriskt till sig European Roma and Travellers Forum (ERTF), en församling med valda romska representanter från Europarådets medlemsländer. ERTF fungerar som en motor för romers rättigheter också utöver sitt Europarådsanknutna mandat och fyller funktionen av romernas representation och röst i europeiska sammanhang. ERTF har antagit en ”Charter on the rights of the Roma” som bland annat innehåller krav på lika värde, kamp mot antiziganism och respekt för romers rättigheter. EU-kommissionen har dock valt en annan samrådsmodell för sitt arbete med romer, huvudsakligen baserat på organisationer som arbetar med romers mänskliga rättigheter vilket inte alltid är synonymt med representativa romska organisationer.
Romer deltar fortfarande inte på lika villkor i de europeiska diskussionerna om hur romers situation kan förbättras, utan det är fortfarande majoritetssamhällets experter som spelar huvudrollen. Ett rättighetsperspektiv med betoning på romsk delaktighet har hittills saknats. Det finns nu ett antal romska organisationer på lokal, nationell och internationell nivå, och inte minst Europarådets valda romska forum ERTF skulle kunna fungera som ett legitimt konsultativt organ för romer och romers rättigheter på det europeiska planet.
De romska organisationerna och representanterna för civilsamhället fungerar som en länk mellan de nationella och vissa
135
Den romska minoriteten SOU 2010:55
lokala romska organisationer och de internationella aktörererna. De romska organisationerna kopplar därmed förbi de grupperingar på det nationella planet som ses som fientligt inställda till den romska befolkningens intressen i länder där man ignorerar eller begår övergrepp mot romska rättigheter, och använder de internationella organen som hävstänger i sitt arbete för romers rättigheter.
Den fortsatt svagt organiserade europeiska romska befolkningen, och regeringarnas och de övergripande organens pågående arbete med att rikta in politiska strävanden på den kulturella arenan är ett av de mer problematiska områdena för romerna. En förändring av politiken kommer sällan till stånd via musik och dans, oavsett hur betydelsefull musiken och dansen är för grupper som vill behålla en blomstrande kultur. Reella förändringar för det romska folket i Europa på den lokala, nationella och internationella nivån kan bara komma till stånd genom ett verkligt representativt och demokratiskt politiskt inflytande vid beslutsfattande och genom långsiktig politik.
3.2.9 Potential för förändring
En kort översikt av situationen för den romska minoriteten i Europa tycks peka på att det finns en positiv kedja av initiativ och åtgärder som stödjer en bredare socioekonomisk, juridisk och kulturell rörelse av och genom romska grupper, och att denna rörelse kan börja åtgärda problemen med utanförskap, marginalisering, rasism och antiziganism och fattigdom. Internationella institutioners och större bidragsorganisationers konventioner, åtgärder m.m. som syftar till att i grunden förändra den romska gruppens skrämmande ekonomiska och sociala situation har etablerats och bereder en potential för en positiv förändring.
Den potentialen riskerar dock att gå om intet i takt med att det politiska landskapet i Europa förändras med nationalistiska rörelser och politiska partier som i sina uttalanden, politiska program och vallöften starkt motsätter sig att den romska befolkningen växer i inflytande och styrka. Nationalistiska grupper som ser den romska minoriteten i sina länder som ”främmande”, ”andra” och ”oönskade” röstar in representanter från sina organisationer och sina politiskt allierade i olika församlingar. De nyligen inträffade händelserna i östra och centrala Europa illustrerar allt för väl det våld och hat
136
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
som riktas mot den romska minoriteten i allmänhet, och det är uppenbart att fallet med Italien pekar på att de negativa attityderna inte enbart är begränsade till ”det andra Europa” utan finns representerade över hela Europa.
Underblåst av den ekonomiska krisen och i en omfattning som vi inte sett i Europa sedan 1930-talet, ser det ut som att den nyfascistiska tendensen att utse ”zigenarna” till syndabockar riskerar att breddas och omfatta också en bredare allmänhet, inte minst då föreställningen om de ”zigenska syndabockarna” länge varit en integrerad del av den europeiska mentaliteten (Marsh 2010).
3.3 Romers historia i Sverige
I delegationens uppdrag har bland annat ingått att informera och sprida kunskap om romer och romers situation i Sverige. En central faktor i förståelsen av romernas situation i dag är förståelsen av romernas historia i Sverige, som beskrivs i följande text. I det avslutande avsnittet finns delegationens reflektion kring historiens roll i diskrimineringen av romer.
3.3.1 Inledning
De första romerna som anlände till Sverige i början av 1500-talet kallades omväxlande för ”zigenare” och ”tattare”. Den första tiden välkomnades de och deras hantverksskicklighet, men snart drevs de ut med drastiska medel från samhällsgemenskapen och förvisades till den finska delen av dåvarande Sverige. Under 1600-talets stormaktstid med dess höjda ambitioner för den svenska statsmakten blev det viktigt att definiera tillhörighet respektive främlingskap inte i så mycket etniska termer som i form av lojalitet till kungamakten. De som inte kunde visa eller fås att visa en lojalitet mot statsbygget skulle förvisas och straffas. I en tid då svensk kung och kyrka styrde, uteslöts romerna från bägge dessa gemenskaper. Under tiden fram till 1800-talet präglades sålunda statsmaktens politik visavi ”zigenarna” och ”annat lösdrivande folk” av exkludering.
Under 1800-talet tog tanken om nationalstaten form. Romantiken som idéhistorisk strömning erbjöd ideologiska verktyg för att forma ”svenskheten” som idé, med konst, litteratur och vetenskap
137
Den romska minoriteten SOU 2010:55
som byggstenar. Svenskheten handlade nu inte endast om lojalitet till de styrande – till centralmakten – utan också om en etnisk definition som började smyga sig in i begreppet svenskhet. Nationalstaten har som logisk konsekvens ett behov av en ökad likformighet. Romers tillhörighet reglerades nu inom ramen för lösdriveri- och utlänningslagstiftningen, då de sågs som ”utlänningar”, inte svenskar samt ”lösdrivare”, inte idogt arbetande torpare eller bönder med rötter i den svenska myllan.
Byggandet av nationalstaten innebär efterhand att allt fler medborgare kräver att få inkluderas. Industrialiseringen, den allmänna rösträtten och ”folkhemsbygget” inkluderar fler men utestänger fortfarande de som är ”annorlunda” och som inte ser ut eller lever som majoriteten. Nu är markören medborgarskap. Många romer saknar återigen tillhörighet, de betraktas inte som medborgare då de ofta inte får tillgång till fast bostad och därmed inte är mantalsskrivna. Därmed kan de inte utnyttja sin rösträtt, faller inte under skolstadgan och kommer ofta inte ifråga för ransoneringskuponger under kriget. Deras möjligheter att erhålla barnbidrag eller sjukvård begränsas också.
Skapandet av ett ”vi” – de svenska – förutsätter en existens av ”de andra”. Det är först i relief mot de andra som de goda egenskaperna och en tydlig definition av ”vi” möjliggörs. Romerna blir i varje historiskt skede karaktäriserade som ”de andra”. Effekten för romernas del av nationalstatens konstruktion och skapandet av ”folkhemmet” under 1900-talet blir, utifrån deras ständigt tilldelade roll av ”de andra”, ett utanförskap som varar in i modern tid.
I svenska källor finns en romsk närvaro registrerad för första gången år 1512, då en grupp romer uppges ha anlänt till Stockholm. Romerna hade då funnits i Europa sedan tidig medeltid, då de kommit invandrande till Öst- och Centraleuropa ifrån Indien (troligen från provinsen Punjab i nordvästra Indien och delar av dagens Pakistan). I Sverige kallades gruppen från början för ”tattare” (eller ”tatare/tatrare”) på grund av att de förväxlades med tatarer (en mongolisk folkgrupp). Termen ”zigenare” började användas på 1630-talet men vid denna tid, och ända fram till 1900-talets början, gjorde man ingen distinktion mellan ”zigenare” och ”tattare”, och benämningarna alternerar i de svenska källorna.
I fortsättningen av detta kapitel redovisas en historiebeskrivning som ger en övergripande bild av utvecklingen med särskilt fokus på myndighetspolitiken under i första hand 1900-talet. I allt väsentligt speglar källmaterialet majoritetssamhällets perspektiv och romernas
138
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
egna röster saknas helt, men en möjlighet att lyssna till några romska röster ges i rapporten Kelderashgruppens historia och kulturarv i Sverige – en intervjustudie för Delegationen för romska frågor (2010) av Mikael Demetri, Angelina Dimiter-Taikon och Christina Rodell Olgaç.
Avsnittet 3.3.2 bygger på rapporten Romer i svensk myndighetsutövning – ett historiskt perspektiv skriven av Norma Montesino Parra på vårt uppdrag (Delegationen för romska frågor 2009).
Kapitlet avslutas med delegationens kommentarer i avsnitt 3.3.3.
3.3.2 Femhundra år av utanförskap
Under 1800- och 1900-talens första del var det inom ramen för lösdriveri- och utlänningslagstiftning som romers tillhörighet reglerades. Kriterierna för att kategorisera i äldre lagstiftning utgjorde grunden för differentieringen av nya kategorier under 1900-talet. Det är dessa lagstiftande sammanhang som kan hjälpa oss att förstå hur myndigheterna bemötte och hanterade grupper som i dag identifieras som romer.
Förordningar mot ”tattare”/”zigenare” innehåller de villkor som ställdes för att betraktas som en del av samhällsgemenskapen. Hur dessa grupper levde, hur många och vilka de var, vilka strategier de utvecklade för att hantera myndigheternas beslut och vilka relationer de hade till lokal befolkningen är frågor som inte besvaras i dessa dokument. Däremot kan vi utläsa hur statsmakten etableras som styrande myndighet för hela riket och hur undersåtar formades i denna process. Den nya ordningen byggde på fast bosättning och arbete. De grupper som föll utanför ramen blev föremål för olika administrativa och repressiva åtgärder som fastställdes i lagar som sökte reglera de fattigas rörlighet.
”Lösdrivaren” är en kategori som anses ha uppstått i samband med etableringen av en ekonomisk och social organisation som var beroende av tillgång till bofast arbetskraft (Castel 1995, Geremek 1986, Wallentin 1989). Rörliga grupper/individer hörde inte dit och betraktades av de styrande som ekonomiskt onyttiga och socialt hotfulla. I lagstiftningen rättfärdigade dessa negativa föreställningar en repressiv behandling av de fattiga. Lösdrivare var de som inte kunde uppvisa ”laga försvar”, vilket omfattade de som saknade godtagbar tjänst eller hade tillräckliga tillgångar för att klara sin försörjning. De som uppfattades som en del av den nationella gemen-
139
Den romska minoriteten SOU 2010:55
skapen skulle tvingas till arbete medan främlingar skulle utvisas. Vilka som uppfattades som främlingar eller medlemmar av kollektivet fastställdes under 1800-talet i lösdriverilagstiftningen.
Svenska och utländska lösdrivare
Lösdriverilagstiftningen blev en efterföljare till den repressiva fattigvårdspolitiken. Den gamla principen om de fattigas skyldigheter fortsatte att gälla. De fattiga skulle bli nyttiga medborgare. Nyttiga var i slutet av 1800-talet de fattiga som arbetade eller sökte ett arbete inom jordbruk eller industri. Genom att studera lösdriverilagstiftningens utveckling kan vi följa framväxten av restriktiva invandringslagar och stigmatiseringen av fattiga som saknade territoriell anknytning.
I debatten som följde på denna första lösdriverilag behandlas mera utförligt frågor som rörde ”tattare” och ”zigenare”. Det som fördömdes i lagen var avsaknad av försörjningsmöjligheter men också tillvaro enligt regler som inte stämde överens med den rådande ekonomiska, politiska och moraliska ordningen. Staten fastställde även den administrativa hanteringen av dem som lagen gällde, lösdrivare med okänd hemort skulle häktas och hållas i häktet tills upplysningar om hemort och identitet anskaffats. De som saknade arbetsförmåga skulle därefter sändas till den egna hemorten. Ett år senare skrevs ett tillägg till lösdriverilagen, paragraf 33, som gällde behandlingen av lösdrivande utlänningar.
Denna paragraf kan betraktas som ett första steg på vägen mot den restriktiva invandringslag som infördes 1914 och som ofta beskrivs som Sveriges första invandringslag. Vissa utländska grupper hade uppmärksammats som svåra att kontrollera i statistiska rapporter, i första hand finnar, italienare, judar och romer. ”Tattare”/ ”zigenare” omnämndes särskilt i den statistiska femårsberättelsen för 1886–90 och senare i 1897 års riksdagsprotokoll.
I riksdagen krävdes samma år en lag som reglerade invandringen och ”utlänningarnas förehavanden i landet”. Den första utlänningslagen kom till år 1914. Lagen var till stor del en vidare utveckling av paragraf 33 från lösdriverilagen. Lagen fastställde ett invandringsförbud för ”zigenare”, som var den enda folkgruppen som utpekades, samt även för andra utlänningar som kunde befaras bli en belastning för fattigvården, samt för utlänningar som ansågs vara en risk för den allmänna ordningen. För första gången omnämndes
140
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
inte ”tattare” i samband med en lag där kategorin ”zigenare” behandlades.
År 1914 utfärdades också en lag som förbjöd utlänningar att bedriva gårdfarihandel, handel och försäljning av annat slag samt kringresande hantverk (SfS 1914:171 § 26). Inreseförbudet omfattade förutom de som kallades ”zigenare” även de utlänningar som påträffades i ”yrkesmässigt hasardspel” eller vars levnadssätt ansågs förkastligt eller omoraliskt samt kringresande hantverkare, försäljare eller tidigare dömda (SfS 1914:196 § 2–6).
Inreseförbudet innebar även att svenska romer inte var garanterade att få komma tillbaka in i landet ifall de reste utomlands. De isolerades också från sina släktingar ute i Europa. Detta gällde ända fram till 1954 då lagen om fri nordisk arbetsmarknad tillät romsk invandring från Norden. Under andra världskriget medförde inreseförbudet att romer på flykt undan nazisternas koncentrationsläger inte kunde få en fristad i Sverige. (Palosuo 2008, Roth 2005, Kalander 1996).
1885 års lösdriverilag utsattes för omfattande kritik som följde lagen ända tills den slutligen avskaffades 1964. Lagen granskades noggrant av 1907 års fattigvårdskommitté som presenterade sin utredning år 1923 (SOU 1923:2). Denna utredning följdes av flera nya (SOU 1926:9, SOU 1929:9, SOU 1939:25, SOU 1949:4, SOU 1962:22). I dessa utredningar krävdes ytterligare differentieringar av de grupper som lagen gällde samt att åtgärderna skulle bli specifika för varje grupp. I 1926 års lösdriveriutredning (SOU 1926: 9) fastställdes att lösdriverilagen hade i syfte att skydda samhället eftersom lösdrivarna betraktades som ett hot för den sociala ordningen, men också att se till att de individer som identifierades som lösdrivare skulle kunna förbättras och bli ”nyttiga” medborgare . Samma åtskillnad gjordes i samtliga följande utredningar som behandlade lösdriverilagen (SOU 1949:4). Utredarna sökte skilja mellan individer/grupper som man menade inte kunde ta ansvar för sig själva och dem som var samhällsfarliga. Åtgärderna skulle formas utifrån denna uppdelning. De första skulle läras att ta vara på sina liv, de senare skulle straffas. De individer som räknades som ”tattare” och ”zigenare” definierades som farliga för samhället. De första blev föremål för repressiva åtgärder eftersom de identifierades som svenska lösdrivare, de andra räknades inte som en del av den svenska befolkningen och skulle utvisas.
141
Den romska minoriteten SOU 2010:55
I samband med 1923 års Fattigvårdslagsstiftning infördes också en särskild inofficiell paragraf i ordningsstadgan i landets kommuner. Enligt denna regel skulle ”zigenare och tattare” inte få tillstånd att vistas mer än högst tre veckor på en och samma ort eller kommun – därefter skulle de förpassas. Denna regel kom att praktiseras av polis och kommunledningar runtom i landet, i vissa fall ända in på 1970-talet. Varje polismyndighet hade också egenhändigt skrivna regler som varierade från kommun till kommun. I vissa kommuner fick ”zigenare” inte vistas överhuvudtaget medan man på andra håll kunde tänja på bestämmelserna (Caldaras 2002). Eftersom fattigvård och andra sociala förmåner var kommunernas ansvar, så hade kommunledningarna också ett intresse av att driva bort personer som man befarade skulle kosta dem pengar (Takman 1976).
Från en exkluderande till en inkluderande politik
Under mitten av 1800-talet hade det blivit tydligare att det gamla fattigvårdssystemet inte kunde lösa de nya problem som skapades i spåren av massfattigdom och ökad inflyttning till städerna. Det ökande antalet fattiga bemöttes med hårdare lagstiftning mot rörlighet och ökat tryck från statsmakten på de lokala myndigheterna. Kritik riktades mot de gamla förordningarna och en debatt uppstod kring vilka lagar och vilket slags politik som krävdes för att komma till rätta med de nya problemen. Problemen sammanfattades under rubriken ”den sociala frågan” och innefattade alla slags sociala problem som uppstod i samband med industrialiseringen, såsom fattigdom, prostitution, brottslighet, epidemier, alkoholism, lösdriveri och sociala oroligheter (Petersson 1983, de Sousa Santos 2002).
Myndigheters kategorisering av ”tattare” och ”zigenare”
”Tattare” och ”zigenare” uppmärksammades, som redan nämnts, av de lokala myndigheterna inom ramen för lösdriverifrågan i slutet av 1800-talet. ”Tattare” definierades som svenskar och deras situation beskrevs som en form av lösdriveri. Villkoren för deras inlemmande i den sociala organisationen fastställdes i linje med statliga åtgärder för att integrera andra som också identifierades som
142
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
”lösdrivare”. ”Tattare” inordnades under ”lösdriverifrågan” kring förra sekelskiftet medan ”zigenarfrågan” lyftes fram först kring mitten av 1900-talet.
De exotiska drag, som berättelsen om ”zigenarna” hade i till exempel Viktor Rydbergs Singoalla, fanns knappast med i skildringen av dem som kallades tattare. Dessa fick istället under 1900talets första del vara bärare av alla de negativa egenskaper som förknippades med rörlighet och fattigdom. När biologiska förklaringar till sociala problem fick överhanden, såg man mer pessimistiskt på möjligheterna att omvandla de så kallade lösdrivarna till lydiga arbetare. Utgjorde ”tattarna” en socialt marginaliserad grupp i samhällets utkanter, som genom uppfostran och assimilering ändå på sikt kunde fås att bli nyttiga samhällsmedborgare? Eller utgjorde de, som exempelvis Socialstyrelsen framhållit i en skrivelse 1937, en genetiskt urskiljbar och undermålig folkgrupp som det i längden vore nästan omöjligt att försöka anpassa till ett ordnat samhällsliv och där steriliseringsåtgärder snarare behövde övervägas?
Frågan om ”tattarnas” eventuella släktskap med ”zigenarna” blev då också känslig eftersom det ”zigenska” inslaget, enligt den rasbiologiska uppfattningen om sambandet mellan ”ras” och nedärvd karaktär, då också antogs ligga bakom vad man menade var ”tattarnas” mindre önskvärda karaktärsegenskaper.
Myndigheterna försökte styra ”tattarna” bort från vägarna till ett fast boende, men detta motarbetades av den fastboende befolkningen. Dessas inställning till bosättningen varierade från en mer välvillig hållning till hembygdens ”tattare” till en direkt fientlighet mot främmande ”tattare”. Under 1800-talets senare decennier sökte många ”tattare” upp platser där de kunde bosätta sig under delar av året, särskilt under vintern. På en del håll lät man dem stanna och bilda kolonier, i vissa fall hela byar som bara bestod av resande och låg på behörigt avstånd från den bofasta befolkningen. Sådana så kallade ”tattarstäder” har funnits på flera platser i Sverige och västkusten, Värmland samt delar av Skåne och Småland har haft den största resandebefolkningen.
Men det fanns även en motvilja mot ”tattarstäderna” och kring början av 1900-talet började resandeboplatser på landsbygden överges. I en del fall handlade det sannolikt om att de resande själva sökte sig nya försörjningsvägar och bland annat drog sig in mot städerna. I flera fall finns det dock berättelser som talar om att den bofasta majoritetsbefolkningen gjorde olika försök att få bort
143
Den romska minoriteten SOU 2010:55
”tattarna” från trakten och slutligen drev iväg dem. Även då de försökte bli bofasta på landsbygden, eller mellan 1920- och 1940talet i lägenheter i städerna (Andersson 2008, Lindholm 1995), så stötte de ofta på motstånd och fick nöja sig med de sämsta bostäderna.
Barnavårdsnämnden kunde hota med att tvångsomhänderta ”tattarbarnen” om föräldrarna inte hade en ordentlig bostad (Lindholm 1995, Hazell 2002). Även ”zigenare” kunde utsättas för detta hot av myndighetspersoner som ansåg att barnen for illa av att bo i läger samtidigt som man inte erbjöd dem någon möjlighet till fast bostad (Caldaras 2002, Kalander 1996).
Om familjen inte hade fast bostad eller om barnen måste hjälpa till med försörjningen blev barnens skolgång lidande och det hände även att socknen grep in och auktionerade bort barnen till den som kunde lämna lägsta anbudet för barnens försörjning. Huruvida ”tattarna” drabbades mer av detta än majoritetsbefolkningen är oklart. Barnen sattes då ofta i arbete hos den nya familjen. Sådana barnauktioner förbjöds i 1918 års fattigvårdslag, men tycks ha ägt rum en bit in på 1920-talet (Lindholm 1995). Efter 1924 års Barnavårdslag kunde Barnavårdsnämnden tvångsplacera barnen på barnhem eller i fosterhem om de ansåg att barnen for illa genom att följa med föräldrarna på deras resor (ibid.).
1923 års Fattigvårdslagstiftningskommitté föreslog att särskilda hem skulle inrättas för att uppfostra ”zigenares och tattares” barn. Här tycks man ha tagit intryck av Norges modell med särskilda barnhem och arbetskolonier. Med polisens hjälp om nödvändigt skulle barnen, helst redan från späd ålder, omhändertas för att placeras i fosterhem eller på barnhem. Syftet med en sådan strategi var att assimilera barnen in i det svenska majoritetssamhället, och göra dem till ”goda svenska medborgare”. Medan båda grupperna kom att leva med hotet om tvångsomhändertagande av barnen, skedde det i praktiken inte så ofta med ”zigenarbarn”. Många ”tattarbarn” omhändertogs däremot och placerades på barnhem, i fosterhem, eller på uppfostringsanstalter (Caldaras 2002). Upplevelsen av att under uppväxten inte ha tillåtits vara en del av sin familj har kommit att prägla personer som tvångsomhändertogs som barn vilket ledde till en stark misstro mot myndigheter. Många resande, även minderåriga, blev också tvångsintagna på mentalsjukhus eller andra anstalter. Det kunde ske som en följd av att man blev anklagad för lösdriveri, för att ha bedrivit gårdfarihandel utan nödvändiga tillstånd eller för att man stämplades som ”sinnes-
144
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
slö”. Även tvångslobotomeringar förekom (Andersson 2008, Gustavsson 2007, Hazell 2002 ).
Tvångssterilisering
Ända sedan 1920-talet hade det framkastats förslag om sterilisering utifrån fler grunder än dem som kom att anges i 1934 års steriliseringslag som omfattade ”rättsinkapabla personer”, det vill säga personer som betraktades som varaktigt oförmögna att samtycka till ingreppet. Den svenska befolkningskommission som tillsattes 1935 diskuterade sterilisering av ”vissa arbetsskygga individer” såsom prostituerade, vagabonder med flera. Socialstyrelsen drev linjen att steriliseringar behövde genomföras på bred front, och förordade år 1939 sterilisering av ”svåra alkoholmissbrukare”, ”oförbätterliga lösdrivare” samt ”svårt kriminella”. Den grupp Socialstyrelsen särskilt hade i åtanke var ”tattarna”, som ansågs vara en belastning för samhället. Även i riksdagen framfördes år 1941 önskemål om tvångssterilisering av bland annat ”tattare”. Även ekonomiska motiv lyftes fram då steriliseringsfrågan diskuterades. Man ansåg att ett konsekvent steriliseringsprogram skulle minska kostnaderna för sinnesslö- och fattigvården (Broberg & Tydén 2005, Hagerman 2006, Hazell 2002).
Motiven bakom tillkomsten och tillämpningen av dessa steriliseringslagar var såväl rashygieniska som sociala. Rasbiologin hade visserligen, i ljuset av utvecklingen i Nazityskland, börjat bli alltmer ifrågasatt några år in på 1930-talet. De rashygieniska idéerna utvecklades då i en annan riktning, från att betona hur viktigt det var att undvika ”rasblandning”, till att försöka förbättra den befintliga ”folkstammen” genom att hindra vissa personer med dåliga arvsanlag från att fortplanta sig. Gunnar Dahlberg, som år 1936 efterträdde Herman Lundborg som föreståndare för Statens rasbiologiska institut, företrädde denna nyare inriktning. Idén om att man behövde sätta in kraftåtgärder för ”människomaterialets förbättring” framfördes av flera ledande samhällsdebattörer, däribland Alva och Gunnar Myrdal 1934 i Kris i befolkningsfrågan, och fick även stöd i Sveriges riksdag. Avsikten med den steriliseringslag som antogs år 1934 och trädde i kraft påföljande år var att hindra psykiskt sjuka, ”sinnesslöa” och fysiskt defekta individer från att skaffa barn som de var ur stånd att ta hand om och/eller
145
Den romska minoriteten SOU 2010:55
som riskerade att ärva föräldrarnas negativa egenskaper (Broberg & Tydén 2005, Hagerman 2006).
Läkarkårens specialister inom rasbiologi och arvsbiologi framhöll att sociala problem och vad de identifierade som omoraliskt beteende hade sin orsak i ärftliga psykiska sjukdomar eller abnormiteter. Diagnosen ”sinnesslö”, syftade ibland på psykiskt utvecklingsstörda, ibland på personer som man menade led av någon annan form av ”vanart” såsom sexuell opålitlighet, utpräglat stöldbegär, häftigt lynne eller våldsamhet. I praktiken blev det ett skötsamhetsideal som slog igenom i bedömningarna. Detta var före preventivmedlens tid och ensamstående kvinnor som blev med barn kunde också, i samband med att de ansökte om abort, stämplas om olämpliga att bli mödrar och steriliseras (Hagerman 2006).
I 1941 års steriliseringslag infördes en renodlad social indikation, enligt vilken sterilisering kunde komma ifråga på grund av ett ”asocialt levnadssätt” utan att det nödvändigtvis behövde finnas någon koppling till ”genetisk undermålighet”. Dessutom fordrades inte längre att den som steriliserades skulle vara ”ur stånd” att vårda sina barn utan endast ”uppenbart olämplig” att sköta vårdnaden – vilket var en inte obetydlig förändring. Visserligen pekades inte ”tattare” ut som en särskild grupp men den nya steriliseringslagen kunde lättare tillämpas på ”tattare”, med hänvisning till att de skulle vara ”asociala”, bland annat på grund av sitt kringresande levnadssätt (Broberg & Tydén 2005, Hagerman 2006). Medicinalstyrelsens expert i steriliseringsfrågan Nils von Hofsten menade att Socialstyrelsen måste uppmärksamma samtliga fattigvårdsstyrelser och barnavårdsnämnder på ”vikten av att åtgärder vidtagas för sterilisering av tattare, vilka på grund av psykisk undermålighet eller enbart asocialt levnadssätt äro olämpliga att handhava vårdnaden om barn” (RD 1943, första lagutskottets utlåtande 41, bilaga av Nils von Hofsten – citerad i Broberg & Tydén 2005).
I detta sammanhang kan också nämnas att enligt Socialstyrelsens manual för socialarbetare från 1942, så kunde ”zigenare och tattare” som levde ett typiskt nomadiskt liv dessutom ofta beskrivas som ”asociala individer” vilka inte borde få mödrahjälp (Takman 1976).
Cirka 63 000 steriliseringar utfördes under åren 1934–1975 då steriliseringslagarna var i kraft. Ungefär hälften av dessa steriliseringar genomfördes med tvång. Andelen fall där sterilisering tycktes ha skett på grund av att den enskilde rubricerades som
146
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
”tattare” var visserligen i absoluta tal väldigt litet men samtidigt var ”tattare” överrepresenterade som grupp. Man har beräknat att mellan 600 och 700 personer som rubricerades som ”tattare” skulle ha varit föremål för steriliseringsansökningar. Av dessa skulle mellan 450 och 500 också ha steriliserats, varav merparten före 1950-talets mitt. Sterilisering av personer angivna som samer och ”zigenare” tycks dock ha skett i mycket liten utsträckning (SOU 2000:20). Med tanke på att antalet personer vilka av myndigheterna identifierades som ”tattare” i den landsomfattande ”tattarinventeringen” år 1944 uppgick till nära 8000 personer, och att dessa bodde i 2000 hushåll (Hazell 2002), skulle det kunna innebära att i genomsnitt uppemot vart fjärde ”tattarhushåll” hade någon medlem som tvångssteriliserades. Jansson & Schmid (2007) påpekar här att tvångssteriliseringar således sargade hela släkter och har återverkningar för resande än idag.
Rasbiologi och hot mot svenskheten
Idén om att romer skulle tillhöra en ”underlägsen folkras”, vilket i Tyskland kulminerade i nazismens folkmord inte bara på judar utan även på romer, hörde ihop med rasbiologiska och rashygieniska föreställningar. Inom rasbiologin, som från mitten av 1800-talet blev ett alltmer etablerat forskningsfält, spelade även svenska vetenskapsmän viktiga roller. Carl von Linné hade redan år 1735 förbundit människan med ett biologiskt ras- eller variationsbegrepp – något som slog igenom mer allmänt på mitten av 1800-talet då Darwin publicerade sin evolutionsteori. Att vetenskapligt beskriva människosläktet innebar då inte bara att definiera människans närhet till djuren utan även att reda ut hur olika sorters människor förhöll sig till varandra. Här antogs yttre drag i människans utseende också höra ihop med inre egenskaper såsom karaktärsdrag och intelligens. Ett annat sätt att indela människor var utifrån vad europeiska forskare menade vara graden av deras civilisation. Den västerländska civilisationen rankades högst och ”lägre raser” var dömda att utplånas, något som passade bra som försvar för kolonialismen. Ett sätt att underlätta klassificeringen av människor var att mäta deras skallar, en metod som Anders Retzius introducerade i Sverige kring år 1840. Hans typindelning av människoskallars olika former blev utgångspunkt för senare antropologi där germaner, vilket inkluderade svenskar och andra skandinaver,
147
Den romska minoriteten SOU 2010:55
karaktäriserades som ”långskalliga” medan andra folk i germanernas närhet (såsom finnar, slaver och samer) var ”kortskalliga” (Hagerman 2006).
Här i Sverige menade man sig ha en särpräglad nordisk ”ras” som behövde skyddas från ”degenerering” i form av inblandning av ”främmande blod”. Det Svenska sällskapet för rashygien bildades år 1909, med ett hundratal framstående svenska akademiker, främst läkare, som medlemmar. Idén att inrätta ett rasbiologiskt institut väcktes i en motion av Alfred Petrén, socialdemokrat i samarbete med bondeförbundaren Nils Wohlin. Motionen stöddes av riksdagsmän från alla partier. År 1922 invigdes Statens institut för rasbiologi i Uppsala. Det var det första statliga rasbiologiska institutet i världen och kom att ta emot forskare från Tyskland och en rad andra länder Hagerman 2006, Broberg & Tydén 2005).
Institutets förste föreståndare läkaren och psykiatern Herman Lundborg hade redan år 1919 tagit initiativ till en Folktypsutställning i Stockholm, där besökarna möttes av en demografisk översikt av, och bilder på, de olika ”folktyper” som fanns i Sverige. Förutom svenskar var det finnar, samer, valloner, judar, ”zigenare” och ”tattare”. Dessutom fanns bilder på ”vagabonder” och ”kriminella”. Utställningen ville varna för den ”blandrasighet” som uppkommit i norra Sverige där svenskar, samer och finnar levde tillsammans. Likaså varnade man för att ”inblandning” av slaviska folk och judar skulle sänka den svenska folkstammens kvalitet. I bilderboken Svenska folktyper: Bildgalleri, ordnat efter rasbiologiska principer (Lundborg 1919)som gavs ut i samband med utställningen rankades de olika ”raserna” också på en skala med den ”rena nordiska” rasen överst, längre ner exempelvis valloner och finnar, och längst ner ”lappar”, ”zigenare” och ”tattare”.
Statens rasbiologiska institut gjorde under sina första år också en stor rasinventering av det svenska folket. Resultatet som var färdigt julen 1926 publicerades dels i en större, engelskspråkig version för det internationella vetenskapssamfundet, dels i en illustrerad, populär version Svensk raskunskap (Lundborg 1928) till användning i exempelvis skolorna (Hagerman 2006, Hazell 2002). I sin proposition inför den nya invandringslagen 1927 anförde regeringen också ”rassynpunkter” och risk för rasblandning, som skäl mot okontrollerad invandring. Detta tänkesätt märktes också i invandringsdebatten på 1930-talet då myndigheterna befarade en massinvandring av judiska flyktingar (Hagerman 2006, Svanberg & Tydén 1994).
148
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
”Zigenare” och ”tattare” pekades ut som ett hot mot ”svenskheten” (Jansson & Schmid 2007, Hagerman 2006). De blev föremål för inventeringar och undersökningar, det upprättades register på dem, och Statens rasbiologiska institut bedrev forskning om dem. De resande (eller ”tattarna”) började mot slutet av 1800-talet skildras på ett medvetet rasistiskt sätt i svensk litteratur och media. På 1930- och 1940-talen blev ”tattarplågan” ett vanligt uttryck i svensk press, även om det förekom att vissa skribenter också tog tattarna i försvar (Hazell 2002, Lindholm 1995). Det förekom även återkommande skräckreportage om ”zigenarplågan”( Jansson & Schmid 2007).
Utpekandet av romer som en icke önskvärd grupp var inte unikt för Sverige. Redan i början av 1900-talet hade man i flera länder börjat ta till ”moderna metoder” för att kontrollera och stävja den så kallade ”zigenarplågan”. I Tyskland inrättades en ”zigensk informationsbyrå” med uppgift att registrera alla romer i landet. De register som därigenom upprättades på 1920- och 1930-talen kom till användning som ett led i nazisternas Förintelse av romerna i Tyskland och Österrike (Jansson & Schmid 2007).
Även i Sverige upprättades register. År 1907 och år 1922 gjordes landsomfattande inventeringar av ”zigenare och tattare”. I 1922 års inventering kom man fram till att det sammanlagda antalet ”zigenare och tattare” uppgick till 1833 individer varav 250 uppskattades vara ”zigenare”. Mitt under brinnande världskrig gjordes ytterligare landsomfattande inventeringar av ”zigenare” (1943) och av ”tattare” (1944). Förekomst i ”tattarregistren” kom också att innebära ökad risk för tvångssterilisering (Jansson & Schmid 2007, Lindholm 1995).
Kraven på att göra ”tattare” till ett särskilt interventionsobjekt blev mera sällsynta efter andra världskriget. Däremot krävdes att ”zigenarna” skulle omvandlas till nyttiga medborgare vilket ledde till uppkomsten av ett klart definierat område för statligt ingripande: ”zigenarfrågan”.
Skillnader i behandlingen av ”tattarfrågan” respektive ”zigenarfrågan” består i att den förra var en kvarleva från den äldre repressiva fattigvårdspolitiken då tvångsmedel användes för att reglera tillgången på arbetskraft. ”Zigenarfrågan” däremot uppmärksammades under en brytningstid, då tvångsinslag i fattigvårdspolitiken ifrågasattes, lösdriverilagen kritiserades och differentierad behandling av grupper som tidigare identifierats som lösdrivare krävdes. ”Tattarfrågan” formulerades som en del av lösdriverifrågan
149
Den romska minoriteten SOU 2010:55
och blev därmed en del av den äldre tvångspolitiken. ”Zigenarfrågan” togs upp som en del av den statliga välfärdspolitiken. När denna nya fråga togs upp hade den sociala frågan differentierats i flera olika institutionaliserade områden.
Zigenare som målgrupp för socialpolitiska åtgärder
Den svenska debatten kring sociala frågor började få ett nytt innehåll under 1940-talet. Under detta decennium förändrades föreställningarna som fokuserade på nedärvda och därmed oföränderliga egenskaper till föreställningar om social avvikelse som social strukturell betingade. Social avvikelse började nu framstå som en behandlingsbar problematik. Förändringar i myndigheternas hantering av ”zigenarna” som bodde i Sverige under denna tid måste ses mot denna bakgrund.
När ”zigenarna” började räknas som målgrupp för socialpolitiska åtgärder hade redan viktiga förändringar ägt rum på den socialpolitiska arenan. Under 1940-talen presenterades i riksdagen förslag till en ”mera socialt inriktad” lösdriverilagstiftning. ”Inkluderingspolitik” gällde inte bara ”zigenare” utan även andra grupper som tidigare hade utsatts för en exkluderande och/eller en mer repressiv politik. Majoriteten av de individer som betraktades som lösdrivare skulle kunna bli föremål för specifika åtgärder inom den nu etablerade vården: ”sinnessjuk-, sinnesslö-, alkoholist- och fattigvård samt straffrättslig eftervård” medan lösdriverilagen borde ändras till att endast omfatta brottslingar (SOU 1949:4 bilaga 2). Dessa olika gruppers situation definierades under denna tid med hjälp av den samlande beteckningen handikapp. Detta begrepp hade från början ett rent medicinskt innehåll men fick under 1950-talet även en social dimension. De tidigare lösdrivarna började nu beskrivas som socialt handikappade. De romer som hade bott i landet en längre tid placerades i denna grupp.
Samma ”schema” som för de grupper som 50 år tidigare kallades ”tattare” följdes i hanteringen av de ”zigenare” som då bodde i Sverige. Först fastställdes officiellt att de var svenska medborgare. I egenskap av svenska medborgare uppmärksammades därefter deras sociala och ekonomiska situation. Krav ställdes på utredning vilket resulterade i förslag till särskilda åtgärder för vad myndigheterna uppfattade som en nödvändig och oundviklig assimilering. Till skillnad från den tidigare debatten kring ”tattarna”, fördes debatten
150
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
om ”zigenarna” i mer positiva termer. Assimileringen framställdes inte längre som en fråga om tvång utan som en nödvändighet för att lösa den påtalade gruppens problem. ”Zigenarna” beskrevs inte som lösdrivare utan som en fattig och utarmad grupp i behov av hjälp för att kunna anpassas till ett modernt liv. Deras status som svenska medborgare erkändes officiellt av socialministern år 1952.
… att de uppskattningsvis 700 svenska medborgare, som är kända som zigenare, har samma rättigheter och skyldigheter som andra svenskar. Skolplikt råder för deras barn och barnavårdslagens bestämmelser är tillämpliga även på dem. Skolorna står öppna för dem och de är berättigade till sociala förmåner som alla andra. De har också samma rätt att förflytta sig som övriga medborgare… (Riksdagens protokoll 1952).
Precis som när den så kallade tattarfrågan diskuterades 50 år tidigare framställdes de svenska romernas assimilering som en oundviklig och redan påbörjad process. Som argument för assimileringen angavs att redan cirka 235 av 740 individer hade blivit bofasta, men att endast ett fåtal kunde klara sin egen försörjning på den reguljära arbetsmarknaden (SOU 1956:43). Införandet av en inkluderade politik gav upphov till en omfattande offentlig organisation, men initiativet till den nya politiken kom först från en frivilligorganisation – Stiftelsen Svensk Zigenarmission.
Från hot till offer
Stiftelsen Svensk Zigenarmission skapades år 1945 i syfte att ”arbeta för ett förbättrat andligt och materiellt läge för Sveriges zigenare”. Stiftelsen arbetade i enlighet med 1800-talsfilantropins recept för arbete bland fattiga. Medlemmarna trodde att de genom individuella insatser skulle kunna lösa problem med sysslolöshet, dåliga vanor, okunnighet och andra problem som de menade var direkt förknippade med fattigdomen. Stiftelsen följde samma strategi som frivilligorganisationerna hade följt 50 år tidigare. De försökte få staten att engagera sig genom att skjuta till resurser för deras verksamhet.
Verksamheten var aldrig särskilt omfattande men den har en viss historisk betydelse som det första sociala arbetet bland romer i Sverige. Stiftelsens arbete representerar en viktig förändring i inställningen till de i Sverige boende romer. Stiftelsens medlemmar blev också viktiga aktörer i den offentliga debatten om romers
151
Den romska minoriteten SOU 2010:55
situation i Sverige under 1940-talet. Andra viktiga och så småningom dominerande aktörer i debatten om romers situation fanns inom den offentliga sociala sektorn.
År 1947 ställde Socialstyrelsen krav på en särskild utredning av ”zigenarbefolkningens situation” (RA Socialstyrelsen). Bakom kravet ställde sig nu Skolöverstyrelsen och Stiftelsen Zigenarmissionen. Samtidigt offentliggjorde polismyndigheten i Stockholm en rapport i vilket den motsatte sig att Stockholms kommun skulle tillåta vidare inflyttning av ”zigenare”. I denna rapport hävdades att ”zigenare” var ett folk som alltid hade levt i ickeurbana miljöer och att de inte skulle kunna anpassa sig till stadslivet. En dyster beskrivning av de redan till Stockholm inflyttade ”zigenarna” förmedlades i rapporten. Denna skickades vidare till barnavårdsnämnden där socialläkaren John Takman startade en undersökning av situationen för den ”zigenska” befolkningen i Stockholms stad. Takman (1952) försökte visa att ”zigenarnas” situation var en fråga direkt kopplad till fattigdomen, vidare att ”zigenarna” drabbades av sjukdomar som var en direkt följd av detta och att de inte skilde sig från andra individer eller grupper som levde under liknande förhållanden. De lokala myndigheterna i staden började också betrakta stadens ”zigenare” som potentiella klienter för social- och hälsovården (Takman 1952: 927).
År 1954 beslutade riksdagen att en utredning skulle genomföras där även ”zigenare” skulle få möjlighet att medverka. I denna utredning (SOU 1956: 43) beskrevs ”zigenarna” som ett folk som i äldre tider hade kunnat klara sig på egen hand men som inte längre kunde bibehålla sin självständighet. 1800-talets föreställning om ”zigenare som en döende folkgrupp” upprepades i en mer nyanserad och nutidsanpassad föreställning som sammanfattades i uttrycket ”zigenarkulturens pågående upplösning”. Även omgivningens negativa attityd spelade en viktig roll i förklaringen av ”zigenarnas” situation. Det var här som frågan om majoritetssamhällets ansvar för första gången fick utrymme i ett svenskt myndighetsdokument.
Få gör klart för sig, att den viktigaste orsaken att zigenaren inte kan läsa eller skriva är, att samhället och omständigheterna hindra honom att gå i skola, få inser att även samhället har skuld i det förhållandet, att han inte är bofast, ännu färre tänker på att ett nomadfolk med nödvändighet måste ha en helt annan uppfattning av hygien, bostadsfrågor, umgängesvanor m.m. än ett sedan hedenhös bofast folk. (SOU 1956:43 bil.1).
152
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
Utvecklingen lämnade inte, enligt utredarna, andra möjligheter för ”zigenarna” än anpassning. Staten ansågs ha både moralisk och laglig skyldighet att hjälpa dem för att påskynda denna process. I de förslag till åtgärder som presenterades fanns olika uppfattningar om vilken roll staten skulle spela i denna process. Skillnaderna gentemot tidigare exkluderande politik hade att göra med förändringar som inträffade under den period när ”zigenarfrågan” etablerades som interventionsområde. Likheterna med den tidigare förda politiken fanns i det som togs för givet: att de inte kunde klara sig på egen hand, att de på grund av kulturella egenheter inte kunde åstadkomma förändring, att interventionen var nödvändigt och att barnen borde bli främsta målgruppen för samhällets insatser.
Stiftelsen Svensk Zigenarmission upprepade i sitt första förslag gamla lösningar där staten skulle delegera ansvaret för genomförandet av sitt projekt till Stiftelsen. Socialläkaren John Takman representerade den nya tiden med förslag till nya lösningar med en vidgad roll för statsmakten (Takman 1952). I båda fallen beskrevs gruppens situation som ett tillstånd av tilltagande fattigdom och utarmning. De beskrevs inte längre som hot mot sin omgivning utan snarare som offer för en utveckling som de inte kunde ta del av. Det var samma interventionsmodell som gällde andra fattiga som ansågs oförmögna att hantera sitt liv.
De i Sverige bosatta ”zigenarna” var, menade Takman, en del av den svenska befolkningen, deras utanförskap hade sociala orsaker. Han använde sig av etablerade doktriner hämtade från diskursen kring fattiga och skilde mellan de ”skötsamma” och de ”besvärliga” fallen. ”Skötsamma” romer skulle få hjälp med bostadsanskaffning, hälsovård, utbildning och annat medan de ”besvärliga” eller ”miljöskadade” skulle tas om hand utifrån deras individuella situation. Han menade att romerna borde betraktas som partiellt arbetsföra. Därmed var det statens ansvar att bekosta de speciella åtgärder som krävdes för deras ”sociala anpassning”. I den statliga utredningen (SOU 1956:43) försökte man få ordning på romernas situation med hjälp av samma regler och beslut som gällde för den övriga befolkningen.
Under 1950-talet möter vi en komplex och expanderande statsapparat där allt flera myndigheter blev inblandade i utredningen kring de i Sverige boende ”zigenarnas” situation. Ansvarsfördelning följde de etablerade uppdelningar vad gällde myndighetsansvarsområden. Byråkratin framstår som särskilt tydlig i detta
153
Den romska minoriteten SOU 2010:55
sammanhang eftersom de som var måltavlan för denna intervention uppgick till cirka 750 individer.
Barnavårdsnämnden talade om de särskilda bestämmelser som gällde barnen. Skolöverstyrelsen talade om svårigheter att få de ”zigenska” barnen att följa skolplikten. Folkbokföringsmyndigheten beskrev svårigheterna med att lösa frågan om deras mantalsskrivning. Arbetsmarknadsstyrelsen talade om svårigheterna med att få in de arbetsföra ”zigenarna” på den reguljära arbetsmarknaden. Socialstyrelsen hävdade att gruppens ambulerande liv ledde till att de inte kunde få del av de sociala förmåner som gällde alla medborgare. Var och en av dessa myndigheter skulle senare delta i administrationen av den så kallade ”zigenarfrågan”. De ansvarade för arbetet på centralnivån, en liknande arbetsfördelning skulle senare uppstå på lokal nivå när kommunerna skulle implementera de statliga besluten.
Statliga direktiv och kommunernas motstånd
Liksom fallet var med individer eller grupper som under 1800-talet saknade lokal anknytning blev också de svenska romernas situation en förhandlingsfråga mellan staten och kommunerna. Under 1950talet ansåg staten att de i Sverige boende romerna skulle bli fast bosatta medan kommunerna försökte hindra att de bosatte sig inom just deras territorium. För kommunerna handlade det om en kostnadsfråga.
De i Sverige boende romerna hade tidigare varit föremål för åtgärder i syfte att förmå dem att lämna landet. Genom förändringen av näringslagstiftningen hade staten förbjudit utövandet av vissa yrken och sysselsättningar såsom gårdfarihandeln och vissa offentliga uppvisningar. Detta bidrog till att dessa gruppers möjligheter till försörjning kraftigt undergrävdes. Lokala restriktioner och förbud att slå läger kring småstäder och samhällen begränsade samtidigt romers bosättningsmöjligheter. Denna utveckling fick till följd att många romer sökte sig till de större städerna, i första hand till Stockholm. Där var det troligare att de skulle finna försörjningsmöjligheter som numera saknades i landets småstäder (RA Socialstyrelsen).
Lärarna vid de ambulerande skolorna som hade fått följa med romers vandringar hade vittnat om de svårigheter som dessa hade för att få tillstånd att tillfälligt slå läger i olika delar av landet. 1956
154
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
års utredning beskriver ett liknande bemötande. Medborgarskap medförde både rättigheter och skyldigheter. Till de senare hörde skattebetalning och värnplikt. Till förmånerna hörde de statliga bidrag som alla medborgare kunde få rätt till, men för att erhålla dem krävdes i en del fall mantalsskrivning inom riket. Olika lokala myndigheter kunde göra en egen tolkning av bosättningsbegreppet i syfte att slippa betala ut bidrag till romer. Ett exempel var barnbidraget där krav ställdes på att barnet skulle vara kyrkobokfört eftersom barnbidraget utbetalades av barnavårdsnämnden. Den allmänna sjukförsäkringen och mödrahjälpen fick romerna ofta inte heller ta del av, med hänvisning till att de inte var bosatta i den kommun där de sökte bidrag. I en del fall försökte de lokala myndigheterna aktivt att få romerna att lämna kommunen .
Staten fastställde genom lagstiftning riktlinjerna för hur assimileringen rent praktiskt skulle gå till men det var kommunerna som skulle genomföra de statliga besluten. Därmed uppstod ett förhandlingsspel mellan staten och kommunerna angående registrering och bosättning av de romer som då bodde i Sverige. När kommunerna vägrade följa de statliga besluten så tvingades staten kompromissa och med särskilda ekonomiska bidrag ersätta kommunerna för de extra kostnader som romernas bosättning kunde medföra. Samma beslut som tidigare införts för att kommunerna skulle ta emot nyanlända och icke arbetsföra flyktingar .
Den första konkreta åtgärden som vidtogs var registreringen av alla ”zigenare” i Sverige. Det handlade om att veta i vilka delar av landet de befann sig, hur många de var, deras ålder, kön, familjeförhållanden, hälsa, och arbetsförmåga. Syftet med uppgifterna var att inordna romerna i de etablerade statistiska kategorierna. Dessa uppgifter införskaffades genom 1954 års inventering av den ”zigenska” befolkningen. Genom att registrera utifrån bosättningsort skulle de inordnas även i den kommunala ordningen. Denna registrering stötte på motstånd från de lokala myndigheterna och när staten satte press på kommunerna blev reaktionerna negativa.
1956 års utredning inhämtade information om bosättningssituationen från myndigheter på central och lokal nivå, men även från alla andra som genom sitt arbete kommit i kontakt med de romer som var bosatta i Sverige. De insamlade uppgifterna visade att cirka 150 romer formellt saknade bosättningsort. De lokala myndigheterna var inte villiga att tillåta vare sig permanent eller tillfällig vistelse för dessa romer. En närmare undersökning av folkbokföringsfrågan visade att 600 romer hade bosättningsort men att
155
Den romska minoriteten SOU 2010:55
deras hemkommuner inte ville kännas vid deras rättigheter (RA YK 1506 vol.7).
”Zigenares” svårigheter att få arbete likställdes i myndigheternas arbete med svårigheterna för partiellt arbetsföra och nyanlända flyktingar vid inträde på den reguljära arbetsmarknaden. Ett särskilt anslag lämnades till Arbetsmarknadsstyrelsen som fick i uppdrag att följa de allmänna riktlinjer som riksdagen hade fastställt om prioriteringen av sysselsättnings- och bosättningsfrågan. Den första åtgärden som Arbetsmarknadsstyrelsen företog var att anlita en expert för att utreda romers arbets- och bostadssituation på lokal nivå. Uppdraget gick till etnologen Carl-Herman Tillhagen. År 1959 överlämnade Arbetsmarknadsstyrelsen en skrivelse till regeringen där man efterfrågade ekonomisk ersättning från staten till kommunen för alla utgifter som berörde de svenska romernas anpassning. ”Zigenarnas” arbetssituation, hävdade man, kunde inte lösas om inte frågan om bosättning prioriterades (Bååth 1966). Följande år kom beslutet om statlig ekonomisk ersättning för socialvårdskostnader till kommuner som ordnade bosättning för romer och därmed fick bosättningsfrågan högsta prioritet (Kungl. brev 1960).
Zigenarkonsulenter och andra experter
Ända sedan slutet av 1800-talet har behovet av expertkunskap betraktas som nödvändigt för myndigheternas arbete med romer. När ”zigenarfrågan” etablerades som interventionsområde så motiverade det inrättandet av experttjänster inom olika förvaltningar.
Föreställningen om romernas oförmåga att själva övervinna sin situation, användes som argument för att inrätta särskilda konsulenter – ”zigenarkonsulenter” − med uppgift att hjälpa romer att reda ut praktiska svårigheter. Zigenarkonsulenten som föreslogs i 1956 års utredning skulle vara en tjänsteman som var insatt i romers sociala situation och som samtidigt hade vunnit deras förtroende. Denna tjänsteman skulle medverka i alla frågor som rörde de svenska romerna och bistå både romer och myndigheter med information, kunskap, handledning och direkt hjälp. Konsulenten skulle också medla i de konflikter som kunde uppstå mellan myndigheter och romer. I skolfrågan skulle konsulenten övertyga romer om skolans betydelse. Inför myndigheterna skulle han/hon informera lokala skolmyndigheter när romer befann sig i
156
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
deras område. Konsulenten skulle hjälpa romerna att finna lämpliga bostadsorter. Han/hon skulle också hjälpa dem med att ordna sysselsättning genom att kontakta arbetsförmedlingen för att komma överens om lämpliga åtgärder. Konsulenten skulle även informera romer om deras rätt till ekonomiskt bistånd och kommunerna om möjligheterna till statlig ersättning. Vidare skulle han/hon hjälpa romer med mantalsskrivning genom att föra deras talan och bevaka deras intressen (SOU 1956: 43).
Den svenska hanteringen av frågor som rör romer har sedan 1950-talet skapat ett arbetsområde med speciella tjänster som legitimeras utifrån behovet av särskild expertkunskap om romer. Under 1960-talet blev ”zigenarna” föremål för ett intresse som krävde expertkunskap från en rad olika slags vetenskapliga områden. Etnologer, socialmedicinare, pedagoger, psykologer och socialarbetare fick speciella uppdrag med utgångspunkt i myndigheternas assimileringsprojekt.
Dessa experters arbete innebar i de flesta fall anpassning av tidigare påståenden om romerna till frågor inom respektive experts kunskapsfält. Kulturbegreppet användes av etnologer medan psykologer lyfte subjektiva aspekter som, enligt dem, hindrade en snabb assimilering. Föreställningar kring socialt utanförskap var utgångspunkten för socialläkaren John Takman som kritiserade de teorier som hävdade romers säregna egenskaper. Alla dessa forskare hade myndigheternas strävan efter romers assimilering som en självklar utgångspunkt.
De första studierna gällde romerna i Stockholm och forskningen utvidgades senare till att omfatta undersökningar av alla i Sverige boende romer. Varje undersökning drog slutsatsen att det krävdes ytterligare studier för att klargöra vad som utgjorde hindren för romernas assimilering.
Forskningen kring romer definierades som aktionsinriktad och bedrevs i direkt anslutning till den verksamhet som myndigheterna i Stockholms stad inriktade på romerna. Verksamheten riktades till hela romska gruppen under samarbete mellan forskare, lärare, psykologer och socialarbetare. Arne Trankell ansvarade för projektet vid pedagogiska institutionen och Ingrid Trankell studerade de åtgärder som inriktades på barnen, både i deras hem- och i skolmiljö. Barnavårdsnämndens psykolog Inga Gustafson ledde mellan år 1967 och 1969 föräldracirklar i anslutning till vuxenskolan för romer i Årsta, Stockholm. För pedagogiska institutionens del resulterade samarbetet i 13 rapporter (1965-1970) och
157
Den romska minoriteten SOU 2010:55
två avhandlingar (Gustafsson 1970 och Ödman 1971). Pedagogiska institutionens forskargrupp gav en ny dimension åt ”zigenarfrågan” när de började undersöka vad den så kallade kulturella upplösningen innebar för den romska gruppen och för romer som individer.
Zigenarlägren utryms
Under 1960-talet började utrymningen av de sista så kallade zigenarlägren i Stockholm. Detta måste ses som en del av den offentliga bostadspolitik, Miljonprogrammet, som fördes på 1960- och 1970-talen och som gav moderna bostäder även till hushåll med låga inkomster. De romer som bodde i Sverige och som nu kallades ”svenska zigenare” inkluderades i denna politik.
I olika dokument beskrevs deras sociala situation som en övergångssituation där de ofta hade svårt att få arbete och därmed klara sin egen försörjning. De drabbades inte bara av vad man beskrev som en försvinnande marknad för sina ”traditionella yrken” utan också av de restriktioner som hade utfärdats mot denna yrkesutövning och troligen även av de byråkratiska hinder som sattes upp för att anpassa de äldre yrkena till eventuell nya arbetsmarknader.
De svenska ”zigenarna” var, enligt 1956 års utredning, handikappade eftersom de inte längre var en trygg och självförsörjande grupp. De var även handikappade som individer. De äldre för att de saknade ekonomisk och social trygghet och de arbetsföra för att de inte kunde placeras på arbetsmarknaden och saknade grundläggande kunskaper som krävdes för att förstå villkoren i deras nya tillvaro. Den socialmedicinska undersökningen syftade till att fastställa graden av detta handikapp. Läkarna och pedagogerna övertog de socialpolitiska kategorierna i vilka de svenska ”zigenarna” tidigare hade inordnats. I 1956 års utredning hade de också beskrivits som socialt handikappade. För integrationen på arbetsmarknaden hade de behandlats som ”partiell arbetsföra”.
Migration
Den spontana och den organiserade invandringen av romer under 1960-talet utgjorde en obetydlig del av en omfattande migrationsrörelse som andra världskriget gett upphov till. De drabbade efter
158
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
kriget var många. Romer var en särskilt drabbad grupp, inte bara som offer för nazisternas förföljelser utan också eftersom de ofta var statslösa och vägrades inresa i många länder (Kenrick & Puxon 1972, Fraser 1992). En del av romerna placerades i uppsamlingsläger efter kriget och sökte sig därifrån efter att ha insett att de inte kunde komma med i de uttagningar som förde andra flyktingar till nya länder.
En ny omfattande migrationsvåg inträffade i början av 1960talet när dåvarande Jugoslavien öppnade sina gränser. Många grupper som identifierades som ”zigenare” sökte sig till Frankrike, Italien, Nederländerna och Österrike (SOU 1967:18). I Italien tvingade myndigheterna dem att bosätta sig i slumområden, ”campo nomadi”, kring de stora städerna (Bravi & Sigona 2007) eller hänvisade dem till de uppsamlingsläger som upprättades för flyktingar efter andra världskriget i Trieste och på andra orter. I Österrike samlades de upp i inrättade flyktingläger. Det var huvudsakligen från dessa två länder som den organiserade invandringen av flyktingar, och senare av romer, till Sverige ägde rum.
Det var mot denna bakgrund som representanter för olika europeiska länder, däribland två svenska riksdagsmän, framförde ett förslag till Europarådet om att utreda den romska befolkningens situation i Europa. Enligt förslaget skulle frågor kring deras rörlighet och integration betraktas som ett europeiskt problem (RA 4337 Report on the situation of Gypsies and other travellers in Europe 1969). Romernas migrationsrörelser sågs som en direkt följd av den mindre restriktiva invandringspolitik som fördes efter andra världskriget.
”Successivt minskande gränskontroller och arbetskraftens ökande rörlighet nödvändiggör en ny syn på denna traditionellt nomadiserande befolkningsgrupps problem” (RA YK 4337 AI).
En reglerad invandring
I Sverige tillsatte regeringen 1968 en arbetsgrupp under inrikesdepartementet med uppgift att utreda romernas invandring till Sverige. Uppdraget inkluderade ”att överväga hur uttagningen och omhändertagandet i Sverige av zigenare som överförs hit praktiskt ska genomföras” (RA YK 4337 F III: 2 ). Syftet var att stoppa den spontana invandringen av romer. Ett år senare tillsattes
159
Den romska minoriteten SOU 2010:55
en ny arbetsgrupp: ”Expertgruppen för organiserad invandring av utomnordiska zigenare” med uppgift
… att skyndsamt utreda levnadsförhållanden mm för de zigenare, som hittills under 1960-talet fått tillstånd att vistas i riket samt att överväga och ta initiativ till åtgärder som skulle göra det möjligt för dem att få en med övriga invandrare jämförbar ställning i samhället enligt de riktlinjer, som gäller för den reglerade invandringen. (Ds In 1971: 2).
Gruppen skulle även lämna förslag till hur uttagning och överföring till Sverige av ”socialt handikappade zigenare” skulle organiseras. Expertgruppen fick ett ytterligare direktiv år 1971 om att utarbeta ett handlingsprogram med åtgärder för de överfördas mottagande och vidare anpassning i Sverige (Ds In 1971: 2). Expertgruppen kom att arbeta under samma ledning och inom samma organisation som ansvarade för övrig organiserad överföring av dem som inordnades i kategorin handikappade flyktingar.
Beslutet om organiserad överföring av romer legitimerades utifrån den restriktiva invandringspolitiken som gällde den spontana arbetskrafts- och flyktinginvandringen från icke-nordiska länder (SOU 1974:69). Kraven var sedan år 1967 att alla utomnordiska invandrare skulle ha arbetstillstånd, ordnad bostad och arbete innan de anlände (ibid). Trots dessa bestämmelser ökade invandringen från icke-nordiska länder, inklusive ett mindre antal romer.
De romer som spontant sökte sig till Sverige hade tidigare bott i Finland, Polen och Spanien. De finska romernas invandring skulle kontrolleras i direkt samarbete med de finska myndigheterna. Det nya förslaget var att övrig romsk invandring skulle ske under organiserade former. De romer som invandrade spontant till Sverige beskrevs som ett hot och skulle utvisas. Det framfördes att romerna i Europa var många och att det fanns risk för massinvandring av romer om inga åtgärder vidtogs.
Det finns inga säkra siffror på antalet zigenare, men man har beräknat att det finns ca 7 milj. totalt, varav flera hundratusen i Europa. Många tecken tyder på att i varje fall de europeiska zigenarna ser Sverige som ett av de mest attraktiva invandrarländerna, en uppfattning som även här bosatta zigenare synes sprida bland zigenare ute i Europa. Mot denna bakgrund finns det anledning att räkna med ett ökande invandringstryck på Sverige från zigenare som f. n. befinner sig i olika europeiska länder, vare sig sina hemländer eller länder som de av olika skäl har begett sig till (Ds In 1969:1:6).
160
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
Kategorin ”handikappade flyktingar” omfattade under 1950-talet tbc-sjuka, ogifta mödrar med minderåriga barn, familjer utan försörjare etcetera. (RA YK 4337 FIII: 2). Kategorin socialt handikappade hade i 1956 års utredning också använts för att beskriva bland annat de svenska romernas behov av särskilda åtgärder. De utvalda romska flyktingarna skulle uppvisa samma egenskaper.
Överföringen bör gälla icke-nationella zigenare med sociala handikapp. Med socialt handikapp förstås bl. a. ingen eller ringa skolutbildning, bristande yrkeserfarenhet från här i landet gångbara yrkesgrenar. (Ds In 1971:2)
När en ny invandring av romer nu planerades fanns en organisation där de kunde slussas in. Det fanns redan färdiga lösningar för alla moment i själva invandringsprocessen. För att assimilera de svenska romerna fanns en rad åtgärder och nu skulle dessa och liknande åtgärder appliceras på nyanlända grupper. Kategorin handikappade och de organisatoriska lösningar som gällde handikappade utvidgades till att gälla såväl svenska som nyanlända romer. Förändringen antogs ta tid, barnen beskrevs som den viktigaste målgruppen för att åstadkomma förändring. För de vuxna romerna kallades förändringsprojektet för anpassning (Ds In 1969: 1). Förändringen av de invandrade romerna beskrevs som en tidskrävande process men experterna upprepade ett gammalt argument, att en kraftig satsning på olika åtgärder under en begränsad tidsperiod skulle leda till önskade resultat.
3.3.3 Delegationens bedömning
Hur ett historiskt förlopp presenteras får betydelse för hur det kommer att tolkas. En kronologisk historiebeskrivning kan därför ses stå i en motsatsställning till ett mer tematiskt perspektiv som tar sin utgångspunkt i en förståelse av och kunskap om historiens betydelse för diskrimineringen av romer idag.
En reflektion kring den svenska historiens roll i diskriminering av romer väcker många frågor: Är det möjligt att beskriva antiziganismens olika uttryck utan ett perspektiv som synliggör maktförhållandens komplexitet och vem som sitter på tolkningen av det historiska förloppet? På vilket sätt kan antiziganism kopplas till nationalstatens utformning? På vilket sätt har rasistisk och antiziganistisk politik bidragit till att konstruera och definiera vad
161
Den romska minoriteten SOU 2010:55
som i majoritetssamhället betraktas som romskt? Genom vilka mekanismer konstrueras och hålls rasistiska föreställningar och förhållningssätt vid liv? Hur kan man se på statens roll i detta sammanhang? Hur har den antiziganistiska politiken påverkat romers identitet och möjlighet att själva välja att leva det liv som de önskar?
Forskning och därmed kunskap om orsakssamband mellan romernas utanförskap i modern tid och samhällsåtgärder i historien saknas. För att få ökad kunskap och förståelse för många romers situation i dag är det nödvändigt att förstå den historiska kontexten, hur stereotyper kring romer vuxit fram och hur fördomar mot romer lever vidare från generation till generation och att detta också legat till grund för den statliga politiken. Denna fortlöpande spiral av orsak och verkan är ett outforskat fält.
Ett historiskt perspektiv på rasismen mot romer, antiziganismen, bör uppehålla sig kring begrepp som kontinuitet och förändring och utgå från ett cirkulärt synsätt och förståelse för hur till exempel majoritetssamhällets agerande under ett historiskt skeende transformerats i nästa historiska situation. Den romska situationen i dag är ett resultat inte bara av händelser i förra skedet, utan av många skeden bakåt. En starkt bidragande orsak till att övergrepp mot romer sker är att majoritetssamhället inte har tagit tydligt avstånd från det förra skedet.
Romers mänskliga rättigheter utsätts för allvarliga kränkningar i Sverige och romernas nästan totala brist på delaktighet i majoritetssamhället har också den en historisk förklaring. Många romer utestängs alltjämt från väsentliga delar av samhällslivet och får inte del av rättigheter ifråga om bostad, utbildning, arbetsmarknad, socialtjänst och hälsovård på lika villkor som majoritetsbefolkningen.
Okunskapen, osynligheten och förnekelsen av de historiska övergrepp som romer utsatts för är bidragande orsaker till romers fortsatta marginalisering och utsatthet. Rasismen mot romer ska också ses i en europeisk kontext. Rasismen har tagit sig olika uttryck genom tiderna, men uttrycken är många gånger gemensamma för de olika länderna i Europa.
Det är påtagligt att kunskap saknas om de bakomliggande orsakerna till romers livsvillkor i det svenska samhället, och om majoritetssamhällets och statens roll genom historien samt sambanden med diskriminering av romer i dag. Ökad historisk kunskap skulle kunna bidra till förståelse för romers livsvillkor och i många
162
SOU 2010:55 Den romska minoriteten
163
avseenden är ökad historisk medvetenhet avgörande för förtroendet mellan romer och majoritetssamhället. Ökad kunskap om romers livsvillkor, både i majoritetssamhället och bland romer, är avgörande för att åstadkomma en förändring.
Det saknas analyser av och kunskap om vilken betydelse hur frågor organiserats inom majoritetssamhället haft för de motstrategier som blivit den romska minoritetens reaktion i olika politiska skeden. Betydelsefullt för förståelsen av dagens situation är också hur samspelet mellan kommun och stat och stat och medborgare sett ut under olika perioder.
I detta sammanhang är det viktigt att tydliggöra de aktuella konsekvenserna av denna historiska diskriminering och förföljelse och se en försoningsprocess som en strategi i en strävan att uppnå jämlikhet för romer i Sverige i dag. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 14 Försoning.
4 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
I detta fjärde kapitel vill vi komplettera den komplexa bilden av romernas situation med fördjupade resonemang kring fenomenet antiziganism och marginaliseringen som dess ofrånkomliga konsekvens. Avsnitten bygger på två artiklar skrivna av professor Charles Westin, Stockholms universitet, för delegationens räkning.
För delegationen är det uppenbart att antiziganismen och marginaliseringen har en stor påverkan på romernas livsvillkor i samhället. Kränkningar av romers rättigheter ger en direkt effekt i människors vardag. Detta förhållande har i sin tur betydelse för förståelsen av vårt vägval vid redovisningen av vårt uppdrag. Respekt för mänskliga rättigheter och kunskap om antiziganismens och marginaliseringens mekanismer är nödvändiga inslag i en mer grundläggande förståelse av romernas situation. Den insikten leder vidare till insikten att verksamma och varaktiga insatser för att förbättra romernas villkor i samhället måste innefatta också ett tillbakamotande av antiziganismen.
Sverige är i dag ett av Europas mest mångkulturella länder, av det följer att förmågan att förstå värderingar – egna och dem som bärs av systemen – har vital betydelse för samhällsgemenskapen. Antiziganismen är en sådan värdering!
4.1 Antiziganism
4.1.1 Nuläget
Romerna är utan jämförelse den folkgrupp i Europa som historiskt har varit och i nutid är mest utsatt för förföljelse och rasism i alla dess former. Situationen är allvarlig även i Sverige. Romer är utsatta för diskriminering på arbetsmarknaden och bostadsmarknaden.
165
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
Förolämpningar och misstänkliggöranden riktas regelmässigt mot romer på allmän plats. De tillhör de mest eftersatta i samhället.
Uteslutningsmekanismer riktade mot romer som omfattar diskriminering och fördomar, men även sociala strukturer, regelsystem och tolkningar av bestämmelser som innebär systematiska inskränkningar av de mänskliga rättigheterna för romer, fångas med begreppet antiziganism. Detta är ett parallellbegrepp till antisemitism. I litteraturen finner man flera definitioner av antiziganism. En definition som fångar komplexiteten hos antiziganism har utformats av organisationen Sverige mot rasism. Den utgår från en definition av antisemitism som formulerats av Helen Fein (svensk översättning av Henrik Bachner). I Feins definition har ordet ”judar” bytts ut mot ”romer”.
Antiziganism är en bestående latent struktur av föreställningar fientliga mot romer som kollektiv, vilka på det individuella planet manifesteras som attityder och i kulturen som myter, ideologi, folkliga traditioner och bildspråk, och i handlingar – social eller legal diskriminering, politisk mobilisering mot romerna, och kollektivt eller statligt våld – vilket resulterar i och/eller syftar till att fjärma, driva bort eller tillintetgöra romer just för att de är romer. (www.sverigemotrasism.nu)
För att förstå antiziganismens orsaker behövs ett historiskt perspektiv. Det handlar inte om romernas historia utan om majoritetssamhället och dess historia. Det är inte möjligt inom ramen för den här utredningen att belysa de många aspekterna av betydelse för denna historieskrivning. Det är ett avhandlingsämne i sig. Viktigt är ändå att nämna omvälvande samhällsförändringar sedan 1800talet: skiftesreformerna, industrialiseringens samhällsomvandling, nationalstatens utveckling, folkrörelsernas framväxt, urbaniseringen, den politiska demokratins genombrott, välfärdssamhällets genomförande med bl.a. socialpolitiken, internationalisering och globalisering. Utveckling på alla dessa områden har avsatt spår i lagar och regelsystem med stor betydelse för romers villkor.
Det finns mentala föreställningar och strukturer som har gått i arv i generationer inom majoritetsbefolkningen och som är en nog så viktig del av antiziganismen. Det betyder att romer som under olika skeden sökt sig till Sverige har anlänt till ett samhälle där redan färdiga föreställningar finns om dem.
Med utgångspunkt i tidpunkter då romer (trots stängda gränser) kommit till Sverige kan man göra nedslag i historien och beskriva vad som gällde just då med en början i nutid för att sedan gå bakåt i
166
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
historien. Dagens problem bottnar ofta i gårdagens lösningar. Det är lättare att få syn på sambanden med en arkeologisk grävande metod som följs av en framåtriktad syntetisering än med en traditionell rak kronologi. Historien rör sig framåt men vi förstår den bakåt.
4.1.2 2000-talet och de nyanlända
I en inofficiell kategorisering brukar romer som kommit till Sverige de senaste femton åren kallas nyanlända. Praktiskt taget alla nyanlända är bosatta i storstäderna, många i västra Skåne. De kommer till ett Sverige där antiziganismen är väl utvecklad, och där alltför litet har gjorts för att bryta det romska utanförskapet.
Tillsammans med Finland och Österrike blev Sverige medlem av EU 1995. År 2000 ratificerade Sverige den europeiska ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om minoritetsspråk. Som nationell minoritet betyder det att romerna har vissa lagskyddade rättigheter vad gäller språk, rätt till tolkning osv.
I maj 2004 blev Polen, Slovakien, Tjeckien och Ungern tillsammans med sex andra stater medlemmar av EU, och 2007 utökades kretsen med Bulgarien och Rumänien. Dessa nämnda staterna har stora romska befolkningar. I dag består EU av 27 medlemsstater. Medlemskapet i EU gör det möjligt för romer från dessa länder att söka arbete i Sverige. Sverige står inte vidöppet för en villkorslös invandring från EU:s medlemsstater, men till skillnad från flera andra EU-15-stater fick den dåvarande regeringen inte riksdagens stöd för inreserestriktioner riktade mot medborgare från de nya medlemsstaterna.
Krigen i f.d. Jugoslavien under 1990-talet och början av 2000talet genererade ett stort antal flyktingar till Sverige. Bland flyktingarna fanns romer som också räknas till de nyanlända.
De nyanlända kom till ett Sverige där staten åtagit sig att respektera den romska nationella minoritetens rättigheter, och där medvetenhet finns att romer är utsatta för strukturell diskriminering. Situationen i Sverige är inte acceptabel men förutsättningarna är ändå bättre än tidigare att bryta det romska utanförskapet.
Regering och riksdag utformar minoritetspolitiken som får avtryck i lagar och direktiv till de centrala myndigheterna, vilka i sin tur utformar regelverk för tillämpning och tillsyn. Tillämp-
167
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
ningen äger rum i lokalsamhället – i skolor, på arbetsplatser, i den kommunala verksamheten. Varje kommun genomför det som lagen kräver, som att tillhandahålla social service, utbildning och infrastruktur för distribution och kommunikation. Utanför det som är direkt föreskrivet i lagen finns utrymme för kommunens egna prioriteringar och lösningar. En central struktur i det svenska samhället är det kommunala självstyret.
Antiziganismen har inte rubbats med 2000-talets minoritetspolitik. Så länge de negativa föreställningarna om romer lever kvar hos allmänheten fortsätter vardagsrasismen. Anställare anställer inte romer, inte för att de alltid personligen hyser fördomar mot romer, utan för att de befarar att sådana uppfattningar finns bland övrig personal. En påtaglig skillnad finns i kommunernas ambition när det gäller de romska frågorna.
4.1.3 Det sena 1900-talet och den organiserade överföringen
I slutet av 1960-talet sökte en grupp romer från Frankrike uppehållstillstånd i Sverige. De fick avslag. Dessa romer hade inte ordnat arbete i förväg så som då krävdes, och eftersom de kom från Frankrike accepterades heller inte flyktingskäl. De avvisades. Många kulturpersonligheter och en del politiker upprördes över att små barn skickades tillbaka till ett liv i misär. Myndigheterna reagerade på kritiken med att på kort tid utforma en försöksverksamhet med s.k. organiserad överföring av romer från Östeuropa. Utbildningsinsatser i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle göra det möjligt för romerna att försörja sig genom eget arbete.
Överföringen startade 1970 med att två romska familjer från Jugoslavien fick uppehållstillstånd i Sverige. Året därpå mottogs en något större grupp från Polen och 1972 hämtades en grupp från Tjeckoslovakien. De två första överföringarna har analyserats i doktorsavhandlingar som lagts fram i Sverige av Marta (1979) och Kaminski (1980) som följde med grupperna till Sverige.
Utgångspunkt för projektet var föreställningen att Sverige är ett högmodernt samhälle med rationella lösningar på sociala problem. Vuxenutbildning, arbetsmarknadspolitik, moderna bostäder, utbyggd hälsovård och socialt arbete var instrument som myndigheterna förfogade över. Arbetsmarknadsstyrelsen, Invandrarverket, Skolöverstyrelsen och Socialstyrelsen var alla inblandade i försöks-
168
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
verksamheten, samt en liten för projektet särskilt tillsatt myndighet som hette Expertgruppen för vissa zigenarfrågor. Försöksverksamheten som Socialstyrelsen ansvarade för utvärderades och där framgick att myndigheterna utgick från att romerna var eftersatta, att de saknade erfarenhet av att bo i ett modernt samhälle, och att man från svensk sida behövde kontrollera situationen. Antiziganistiska föreställningar färgade av sig på den misstro mot romerna som präglade flera lösningar som myndigheterna arbetade med (Westin 1981).
Verksamheten med organiserad överföring upphörde runt mitten av 1970-talet. Programmet nådde inte sina mål. De romer som hade fått uppehållstillstånd i Sverige kunde i liten skala få familjemedlemmar att förena sig med dem i Sverige. De nätverk som utvecklades kom att öppna dörrar för romer som kommit som nyanlända på 2000-talet. Erfarenheterna från försöksverksamheten kom också att leva kvar inom myndigheterna. Det förklarar varför många kommuner varit senfärdiga med att utveckla program för romernas integration.
Att romer uppfattades som socialt handikappade motiverade särskilda insatser från de sociala myndigheternas sida, vilket födde ömsesidig misstro. Expertgruppen för vissa zigenarfrågor var fången i sin tids sociala ingenjörskonst, och dess syn färgades av erfarenheter som hade gjorts av zigenarkonsulenter under 1950- och 1960-talen.
4.1.4 Fast bosättning, skolor och invandring från Finland under 1950- och 1960-talen
Från slutet av 1940-talet var Sveriges gränser öppna för arbetskraftsinvandring men i praktiken ändå stängda för romer. Rekrytering av utländsk arbetskraft skedde i Italien, Jugoslavien, Grekland och Finland. Passtvånget mellan de nordiska länderna avskaffades 1954. Över en halv miljon finländare emigrerade till Sverige och bland dem ett mindre antal romer som tillhör den s.k. kaalegruppen. Många hade svenskklingande efternamn. Kaaleromerna kunde lätt identifieras genom kvinnornas klädedräkt. I Sverige möttes de med misstänksamhet. Färdiga stereotyper om romer fördes direkt över till att gälla dem.
Detta var rekordåren. Viktiga trygghets-, jämlikhets- och rättvisereformer genomfördes. Dock var det inte så att det politiska
169
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
systemet såg romer som möjliga recipienter av rättvisa och jämlikhet. Några år in på 1960-talet förde Katarina Taikon och Rosa Taikon en intensiv kamp för att förbättra situationen för de svenska romerna. Så småningom blev det möjligt för romska familjer att hyra lägenhet. Detta löste inte problemen med diskriminering men det gjorde slut på ett påtvingat kringflackande liv under ohälsosamma förhållanden och gjorde det möjligt för romska barn att få en regelbunden skolgång. Två avhandlingar i pedagogik skrevs om den vuxenutbildning vid Årsta gamla skola som startades i mitten av 1960-talet (Gustafsson 1970; Ödman 1972) och flera rapporter (bl.a Trankell & Trankell 1968). De belyser väl hur skolmyndigheterna tänkte om romer på den tiden.
Intentionerna var goda och svenska romer ser positivt på den här tiden och på de lärare, socialarbetare och forskare som engagerade sig i projektet. Förutom i läsning, skrivning och räkning undervisades det i samhällskunskap, historia, psykologi, barnuppfostran och vissa estetiska ämnen. Läroplaner och kursinnehåll färgades av ett ”svenskt” innehåll – svensk historia och svensk samhällsvetenskap, allmän västerländsk psykologi och barnuppfostran, svenska och västerländska litterära klassiker osv. Romsk historia eller romsk kultur saknades på schemat. Man tänkte att om romer i Sverige ska erhålla villkor jämförbara med andra medborgares är det bra om de försvenskas. Deras traditionella yrken efterfrågas inte längre. Med andra ord: den romska kulturen uppfattades vara dysfunktionell för ett liv i det moderna Sverige. Detta var inte vad Katarina Taikon och Rosa Taikon stred för. De kämpade för social rättvisa, inte för att den romska kulturen eller det romska språket skulle ersättas av en försvenskning. Det var erfarenheterna från den här tiden som kom att prägla försöksverksamheten i början av 1970-talet med organiserad överföring.
Kaaleromerna från Finland kom till Sverige i en tid då viktiga förändringar höll på att ske för de svenska romerna. Katarina Taikons böcker om Katitzi bidrog till att människor fick upp ögonen för hur romerna hade haft det. Antiziganismen kom ändå att leva vidare, nu även med kaaleromerna som måltavla.
Vuxenutbildningen på 1960-talet och den organiserade överföringen på 1970-talet får betraktas som brott med den syn på romer som ditintills hade präglat myndigheternas förhållningssätt. Trots lovvärda insatser för att förbättra romernas villkor präglades de av en nedlåtande hållning.
170
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
4.1.5 Mellankrigstiden, andra världskriget och Hanna Dimitri
Formellt var Sveriges gränser stängda för romsk invandring under hundratals år fram till 1950-talet. Men det fanns tider då kontrollen inte var lika stark och det fanns vägar in till Sverige som inte var lika hårt kontrollerade som hamnarna i söder. Under 1900-talets första del tilläts ingen invandring. Att hotade romer skulle tas emot i Sverige före eller under andra världskriget var uteslutet. Bernadotteexpeditionerna i krigets slutskede hämtade tiotusentals överlevande från de nazistiska förintelselägren för sjukhusvård och rehabilitering. En av de få romer som kom den vägen hette Hanna Dimitri och hennes historia berättas i antologin Ett fördrivet folk (Forum för levande historia 2005).
Förklaringen till att romer inte togs emot före kriget, under kriget eller efter kriget var att de betraktades som rasmässigt underlägsna. Hanna Dimitri utgjorde ett undantag, kanske ett ”misstag”, när överlevande valdes ut för att få plats på de vita bussarna. Historien om rasbiologiska institutet som grundades 1921 i Uppsala är känd och väl dokumenterad (Broberg & Tydén 2005). Sterilisering av ”undermåliga” individer och grupper ansågs trygga den ”nordiska rasens” renhet.
Steriliseringspolitiken avskaffades först 1976. Av anständighetsskäl kunde dock retoriken om ras inte fortsätta efter det att nazisternas folkmord blev känt. I stället motiverades steriliseringspolitiken av sociala överväganden. De som steriliserades ansågs ligga samhället till last och vara oförmögna att ta hand om sina barn. Kategoriseringen som ”rasmässigt undermåliga” ändrades efter 1945 till en kategorisering i termer av ”social undermålighet”. När Trankell på 1960-talet drog igång vuxenutbildningsprojekt för de svenska romerna dröjde en syn på romsk underlägsenhet kvar, inte hos Trankell personligen men väl ute i samhället, inte i meningen ras utan i termer av kultur. Med den statiska syn som då rådde på kultur som en oföränderlig uppsättning traditioner och förhållningssätt uppfattades romsk kultur som illa anpassad för ett liv i det moderna samhället.
Innan den tyska krigslyckan vände betraktades även judar som rasmässigt underlägsna, men inställningen till judiska flyktingar ändrades när motgångarna för Hitlers arméer började komma. Inställningen till romer ändrades dock inte under kriget eller efter kriget. Medan det blev politiskt inkorrekt att uttrycka antisemitiska uppfattningar efter 1945, även om antisemitism dröjde sig
171
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
kvar i det fördolda, levde antiziganismen kvar helt öppet. Den tidigare stämpeln på judar hävdes efter 1945 men inte motsvarande stämpel på romer eller resande.
4.1.6 Nationalstatens födelse och de svenska romernas historia
Som idéhistorisk strömning utvecklades nationalismen ur romantiken. Politiskt förespråkade nationalismen utformningen av en nationalstat efter modellen ett folk, ett land och en makt. I nationalstatens idé ligger vidare att etniska och kulturella minoriteter assimileras med det härskande majoritetsfolket genom utbildning eller om så fordras med mera hårdföra metoder (språkförbud, tvångsförflyttning och deportation). Efter freden i Fredrikshamn 1809 då Sverige tvingades avträda Finland till Ryssland skapades förutsättningar att senare under 1800-talet utveckla en relativt enhetlig svensk nationalstat.
Samer och tornedalingar med andra modersmål än svenska var få till antalet. Dialektala skillnader levde kvar i talspråket. Föreställningar om medborgarskap i Sverige hade gradvis utvecklats under 1600- och 1700-talen men villkoren för förvärv av svenskt medborgarskap lagreglerades i Sverige först 1858. Mot slutet av 1800-talet fanns alla viktiga byggstenar för nationalstaten på plats.
Den grupp romer som har kallats svenska romer härstammar från några invandrade familjer från Frankrike och Ryssland i slutet av 1800-talet (Caldaras 2002). De kom till en nybliven svensk nationalstat. De avvisades inte men fick sällan stanna länge på en och samma plats. De uppträdde med tivoli, arbetade som musiker och med kopparslageri, förtenning och silversmide. Eftersom deras tjänster efterfrågades kunde de försörja sig. Samtidigt utsattes de för förföljelse. Barnen fick ingen skolgång.
Från 1782 tilläts judar bosätta sig i Stockholm, Göteborg och Norrköping, och från 1854 fick de bosätta sig i alla städer. Ändring i grundlagen 1870 innebar att judarna i Sverige erhöll politiska rättigheter och erkändes som medborgare i den framväxande nationalstaten. Svaret på varför samhället 1945 tog avstånd från antisemitism och tog emot judiska överlevande från förintelselägren men inte gjorde motsvarande markering för romska överlevande handlar om tilltro. Judar hade visat sig vara goda medborgare, medan romerna som tvingades leva utanför samhället inte var betrodda.
172
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
4.1.7 Den svenska staten formas och den tidigaste romska invandringen på 1500-talet
Kalmarunionen kom till 1397 som en union mellan de tre nordiska kungamakterna, men från mitten av 1400-talet var det bara vid några få tillfällen som unionskungar kunde hävda sin ställning som regenter över Sverige. Under hela 1400-talet och 1500-talet fram till Gustav Vasas maktövertagande 1523 kännetecknades det politiska läget i Sverige av öppna strider mellan olika grupperingar och befolkningsskikt.
De första säkra noteringarna om romsk närvaro i Sverige daterar sig till den 29 september 1512. Dessa romer kom till ett land i politiskt kaos. Romernas levnadssätt uppfattades snart som problematiskt. Gustav Vasa såg till att romer som befann sig i den svenska riksdelen förpassades till den finska. Forskare menar att de finska kaaleromerna är ättlingar till dessa romer. År 1560 bestämde ärkebiskopen att romska barn inte fick döpas. År 1637 kom en förordning om att romer (”tartarer”) skulle drivas ut ur landet. Hänglagen innebar att romska män som påträffades hängdes utan rättegång. Lösdriverilagen från 1700-talet riktades mot alla kringresande.
Enligt en hypotes härstammar även det svenska resandefolket från de romska grupper som senare utvisades till Finland.1 Säkert är att staten upprepade gånger sökte komma till rätta med alla kringvandrande grupper i samhället. När kalderashromerna kom till Sverige i slutet av 1800-talet fanns alltså välutbildade och högst levande stereotyper i folks medvetande om kringvandrade folk som sålde varor och tjänster. Det fanns redan förordningar som begränsade dessa gruppers rätt till uppehälle på en och samma ort. Det vi kallar antiziganism i dag fanns väl utvecklat i samhället under flera hundra år före 1900-talets början. Den riktades mot kringresande och ”tartarer”.
Den verkliga knäckfrågan är varför de allra första romerna mötte en antiziganism redan 1512.
1 Etzler (1944) baserar sin hypotes om resandes zigenska härstamning på språkvetenskapliga grunder. Heymowski (1969) avvisar hypotesen utifrån genealogiska studier bland resande.
173
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
4.1.8 Nomadism kontra bofasthet
Träldomen avskaffades officiellt i Sverige år 1335 men tidigare än så frigavs trälar när deras arbetskraft inte behövdes. Tillsammans med frigivna krigsfångar lade de grunden till medeltidens lantbruksproletariat. Frigivna trälar och krigsfångar ägde inte jord och de hade inte rätt att bruka jord. De tvingades till andra försörjningssätt. Efterfrågan fanns på sysslor som av bondeklassen ansågs vara orena och ohederliga. Dödgrävare, kittelflickare, nattmän, rackare, vallackare och bödlar kunde nödtorftigt försörja sig på uppdrag som bönder inte ville befatta sig med.
För statsmakten var bofasta bönder att föredra framför kringvandrande yrkesgrupper. Beskattning underlättades då skattskyldiga fanns på en plats och inte flyttade omkring. Lika viktigt för kungen var att rekrytera soldater bland bondebefolkningen. Det var svårare att göra bland nomadiserande grupper. Detta förklarar delvis statusskillnaden mellan bönder och kringresande yrkesgrupper.
Sedan urminnes tider har en motsättning funnits mellan en bofast jordbrukande befolkning och nomadiserande herdebefolkningar. Striden mellan Kain och Abel som skildras i Första Moseboken har tolkats som en symbolisk gestaltning av konflikten mellan bofasthet och nomadisering. Ytterst handlar den om skilda anspråk på och användning av jorden. Jordbrukaren Kain dräper herden Abel. Det råder ingen tvekan om att bofasta bönder under årtusenden har trängt undan nomadiserande herdefolk från bördiga marker till bergstrakter som inte lämpar sig för jordbruk – i Mellanöstern såväl som i norra Skandinavien.
McVeigh (1997) menar att föreställningar om bofasthetens moraliska överlägsenhet ligger till grund för den antinomadism som finns bakom den historiska antiziganismen. Bondebefolkningens avoga inställning till nomadiserande herdefolk (som i Norden illustreras med det problematiska förhållandet mellan bönder och samer) har med konflikten mellan ägande och nyttjande av marken att göra. Den bofasta befolkningens syn på saken överfördes till andra kringresande yrkesgrupper och nomadiserande folk. Kringvandrande yrkesgrupper använde inte marken för att föda upp sina djur, men de behövde använda små stycken mark för att upprätta nattläger och för kommersiell verksamhet. All mark i anslutning till gårdar, byar och städer, de platser där kommersiell verksamhet kunde bedrivas, ägdes av bönder, bysamfälligheten,
174
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
kyrkan eller staden. Markägare var ytterst ovilliga att upplåta mark till kringresande.
När de första romerna uppenbarade sig i Sverige fanns således sedan länge negativa föreställningar om människor som försörjde sig genom en kringvandrande livsföring.
4.1.9 Tillbaka till 2000-talet
Enligt analysen har antiziganismen sina djupa rötter i en generell antinomadism. Det måste nämnas här att inte alla grupper med romskt ursprung försörjde sig genom kringvandrande livsföring. I Östeuropa har romer varit bofasta under århundraden. I Sverige är det belagt att många som kom att hänföras till resandefolket var bofasta i städer och försörjde sig genom handel och hantverk. Andersson (2008) har dokumenterat liv och leverne i den i början av 1900-talet övergivna ”tattarstaden” Snarsmon i Bohuslän. Det är framför allt i stereotypen som romer och resande oftast förknippas med nomadisering. För den bofasta befolkningen på en viss plats framstår kringvandrande och kringresande folkgrupper som främmande, obekanta, och inte sällan som farliga. Ännu en föreställning var att kringresande yrkesgrupper ägnade sig åt yrken som i bondesamhället betraktades som orena och ohederliga. Douglas (1973; 1984) menar att kategoriseringen i rent och orent är fundamental för människors uppfattning om verkligheten. Tredje Moseboken ger t.ex. en systematik enligt vilken idisslande djur med klövar kategoriseras som rena medan djur som saknar något av dessa kännetecken betraktas som orena.
Varför vissa yrken har kategoriserats som orena har lika djup grund i den västerländska civilisationen. Det är begripligt att yrken som bödel och dödgrävare kringgärdades av starka regler. Det går att förstå att rackarens uppgift att bereda skinn och att ta hand om självdöda djur kunde betraktas på liknande sätt, liksom vallackarens uppgift att kastrera hingstar och tjurar, nödvändig i bondesamhället men inget som bönder själva ville befatta sig med. Varför kittelflickarens yrke betraktades som orent och ohederligt är emellertid en gåta. Kittelflickaren tillverkade förvaringskärl och kastruller.
Resandefolk i det medeltida Sverige tillskrevs orenhet. När romer uppenbarade sig uppfattades de på samma sätt eftersom de var kringresande. Den uppfattning om romer som gällde på 1500talet fram till slutet på 1800-talet var att de var främlingar, och att
175
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
de försörjde sig på yrken som i vissa fall betraktades som orena. I konsekvens med dessa föreställningar förbjöds romer att bosätta sig permanent eller vistas på en plats mer än några dagar. Gränser stängdes för invandring av romer, och romer som påträffades utvisades eller hängdes. Vad bondebefolkningen inte kände till var att romerna hade stränga regler för att säkra sin renhet.
I slutet av 1800-talet när kalderashromerna anlände till Sverige gällde samma sak – stängda gränser, förbud att vistas längre än några dagar på en och samma plats, förföljelse och lynchningar. I den framväxande nationalstaten uppfattades romerna leva utanför samhället. Till den antiziganism som redan fanns kom att romer nekades medborgerliga rättigheter. De sågs som icke-medborgare.
Rasideologiska idéer hade utvecklats under senare delen av 1800-talet och slog rot i det officiella Sverige på 1920-talet. Utöver att betraktas som främlingar och icke-medborgare sågs nu romer som rasmässigt underlägsna. (Landén visade att sådana föreställningar, inklusive ”orenhet”, alltjämt var högst levande bland vanliga svenskar 1969.) Till stängda gränser, avvisningar, förbud att vistas någon längre tid på en och samma plats och avsaknad av medborgerliga rättigheter kom nu mera direkta ingripanden från samhällets sida genom att barn omhändertogs mot föräldrarnas vilja och att romska kvinnor tvingades sterilisera sig.
På 1960-talet förbättrades situationen tack vare systrarna Taikons kamp. Den viktigaste förändringen var att romer fick rätt till fast bostad. Gränserna förblev dock stängda för romsk invandring från utomnordiska länder. De tidiga utbildningssatsningarna präglades av tanken hos myndigheterna om romer som kulturellt handikappade, också detta en av antiziganismens framträdelseformer.
Under 1900-talets sista decennier öppnades gränserna för en begränsad romsk invandring. Ett antal mer eller mindre ambitiösa satsningar på arbetsmarknadsutbildning och sociala insatser gick i stöpet därför att myndigheterna på alla nivåer misstrodde romers vilja att försörja sig genom ett eget arbete och under eget ansvar. De antog att romer som invandrat till Sverige var ovana vid modernt samhällsliv.
Under alla århundraden fram till nutid har staten förklarat problemen med romsk integration med förhållanden i den romska kulturen, i det romska försörjningssättet, och med den romska livsföringen. Staten har inte tidigare tänkt på att problemen kan ha sin grund i majoritetssamhällets förhållningssätt. I dag erkänns den
176
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
romska minoriteten som nationell minoritet och förståelse finns att romer har varit utsatta för en omfattande, systematisk strukturell diskriminering. Övergreppen under tidigare århundraden var nog så allvarliga men de övergrepp som vi i dag ser som de allra grövsta begicks av staten under det upplysta 1900-talet. Stängda gränser för flyktingar undan Hitlertysklands folkmord och sterilisering av tusentals utsatta personer som inte kunde försvara sig hör till de värsta skamfläckarna i svensk historia. Än har vi inte fått bukt med antiziganism.
4.2 Marginalisering
4.2.1 Inledning
Marginalisering är en process där individer, kategorier eller grupper av människor i ett maktunderläge förskjuts av andra individer, kollektiv eller grupper i ett relativt maktöverläge så att de förras ställning försvagas ytterligare under processens gång. Ett resultat av sociala marginaliseringsprocesser kan vara fattigdom och armod, i det närmaste total avsaknad av ekonomiskt och politiskt kapital. Marginaliseringsprocesser kan emellertid också lägga grunden till social, politisk och kulturell förändring. Revolutionära rörelser kan vinna stöd hos marginaliserade grupper. Chicagoskolans sociologer beskrev på 1930-talet hur marginaliserade invandrargrupper och inflyttade afrikansk-amerikaner från Sydstaterna kom att omdana Chicago till en dynamisk, kulturellt avantgardistisk och politiskt betydelsefull storstadsmetropol. Liknande utveckling hade tidigare ägt rum i New York, och kom senare att äga rum i Kaliforniens storstäder Los Angeles och San Fransisco.
Perspektivet är att marginaliseringen av romer handlar om maktrelationer situerade i interaktiva processer mellan en etnisk/kulturell majoritet (det nationella svenska samhället) och en etnisk/kulturell minoritet (de olika romska grupperingarna). Låt oss början med interaktiviteten. Socialantropologen Fredrik Barth (1969) formulerade en epokgörande teori om etnisk organisation, som i hög grad är aktuell när det gäller att förstå interaktiva processer mellan majoritetssamhället och romer. Barth problematiserar frågan om kultur och etnicitet. I stället för att fokusera på kulturellt innehåll riktade Barth strålkastarljuset mot etnicitetens organisation. Barth frågar sig varför etniska grupper består över lång tid. Tidigare
177
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
förklarades det med att gemensam kultur skapar förutsättningar för den etniska gruppens kontinuitet och dess gränser gentemot andra folkgrupper. Traditionellt förklarades etniska olikheter med att självreproducerande folkgrupper lever mer eller mindre isolerade från angränsande folkgrupper. Så har också romsk marginalisering förklarats – romsk kultur och majoritetssamhällets kultur har betraktats som oförenliga.
Barth vänder på frågan. Gemensam kultur och religion och gemensamt språk inom en grupp genererar inte gränser mot andra. Tvärtom är det så att förekomsten av etniska gränser skapar förutsättningar för den aktuella gruppens gemensamma språk, kultur och religion. Det är gränserna och mekanismerna att säkra dessa gränser som behöver förklaras, inte förekomsten av gemensam kultur. Barth menar att etniska gränser inte är slutna på det sätt som statsgränser kan vara stängda för passage och genomgångstrafik. Etniska gränser är genomsläppliga. Ett utbyte av människor sker mellan grupper på båda sidor om en gräns, exempelvis i samband med arbete, affärer, giftermål och byteshandel. Hur kommer det sig då att gränsen består, och inte som man kan förledas att tro, löses upp? Barths förklaring är att etniska skillnader inte uppstår och vidmakthålls på grund av att grupper lever isolerade från varandra utan precis därför att grupperna lever med och i en social interaktion som äger rum tvärs över gränsen. Etniska identiteter definieras alltid i förhållande till och genom varandra. Den etniska gränsen synliggörs genom markörer. Viktiga markörer är de som aktörerna själva tillskriver betydelse för sin etniska särprägel. Vissa förhållanden kan fungera som signaler för etnisk tillhörighet medan andra förhållanden kan lämnas åt sidan. Markörer kan både överkommuniceras och underkommuniceras. Så etableras den etniska gränsen. Över tid kan regler ändras och ersättas men likafullt består den etniska gränsen.
Här kommer vi in på den mycket påtaglig maktdimensionen som präglar i etniska gruppers interaktion med varandra. När jämstarka etniska grupper definierar sin särprägel gentemot varandra resulterar detta i goda fall i ett ömsesidigt beroende, dynamisk utveckling och respekt. Den klassiska kulturantropologin ger exempel på sådana samhällen. I moderna samhällen organiserade efter nationella principer är det dock nästan alltid så att maktfördelningen mellan etniska grupper har en slagsida. Identitet och särprägel definieras då genom avståndstagande, moralistiska övertoner i synen på ”den andre” smyger sig in, marginaliseringspro-
178
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
cesser uppkommer. Etniska marginaliseringsprocesser rör således relationer där maktförhållandena mellan de aktuella grupperna är mycket ojämna.
Medan majoritetssamhället har makten och möjligheterna att marginalisera minoriteten, i vissa fall avsiktligt men i andra oavsiktligt, blir konsekvenserna av minoritetsgruppens definitionsprocesser inte att majoritetssamhället ”marginaliseras”. Samma socialpsykologiska definitionsprocesser får vitt skilda konsekvenser när makten är så olika fördelad.
Etniska markörer är centrala inslag för självuppfattning och kultur. Markörer tillskrivs mening. Hur en viss markör har uppkommit och varför just den tillskrivs mening beror inte sällan på historiska tillfälligheter. Vi måste fråga oss hur denna mening kommuniceras internt och externt, hur den vidmakthålls, samt hur den fördelar sig i en befolkning. Romers marginalisering i det svenska majoritetssamhället handlar om definitionsprocesser i majoritetssamhället där svensk nationell (etnisk) identitet kontinuerligt reproduceras, bekräftas och förs vidare till nya samhällsmedlemmar. Medan den romska minoriteten är smärtsamt medveten om vilka konsekvenser detta får för deras livsomständigheter kan majoritetssamhällets medlemmar vara helt omedvetna om att de medverkar i interetniska definitionsprocesser när de berättar historier, ser gamla filmer eller läser böcker där romer skildras på nedsättande vis.
Låt oss först genom exempel från DO konstatera att marginaliseringsprocesser riktade mot romer äger rum. Därefter ska vi se närmare på vad innehållet är i de föreställningar som majoritetsbefolkningen har om romer, och hur de är fördelade i majoritetsbefolkningen. Slutligen ska vi resonera om hur dessa föreställningar reproduceras och förs vidare.
4.2.2 Etnisk diskriminering
För några år sedan presenterade Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) rapporten Diskriminering av Romer i Sverige (2004). Rapporten bygger på en sammanställning och analys av anmälningar om diskriminering till DO under åren 2002 och 2003 från romer, samt på en enkätundersökning bland romer om deras upplevelse av diskriminering.
179
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
DO konstaterar att antalet anmälningar om etnisk diskriminering från romer är lågt. Det handlar om sextiotalet anmälningar under åren 2002 och 2003 varav cirka 40 anmälningar gjordes 2003. Av skrivningen framgår inte vad den romska anmälningsbenägenheten jämförs med, men känt sedan tidigare är att den samiska folkgruppen, som till antalet uppskattas vara mindre än romerna, under 1990-talet svarade för en stor andel av de anmälningar om diskriminering som kommit till DO.
DO konstaterar vidare att få anmälningar gäller diskriminering på arbetsmarknaden och inga anmälningar berör diskriminering inom högskolan. Denna uppgift behöver kommenteras. Det är svårt för en arbetssökande att visa att diskriminering har förekommit vid arbetsansökningar medan det är förhållandevis lätt för en arbetsgivare att göra troligt att det är sökandes kompetens, relevanta arbetslivserfarenheter och kvalifikationer som avgör vem som får en utlyst tjänst bland många sökande. Detta betyder inte att överväganden som är av diskriminerande karaktär inte förekommer. Det är bara svårt att visa att det faktiskt förhåller sig så. I en intervjustudie bland romer (Westin & Tan Marti 2008) förklarade intervjuade romer, som sökt hundratals utlysta anställningar inom det område som de utbildats till, att de ytterst sällan ens kallades till intervju med att det rör sig om subtila former av diskriminering. Ingen hade anmält detta till DO.
Eftersom endast få romer i Sverige har bedrivit högskolestudier förklarar det troligen varför inga anmälningar om diskriminering på högskolenivå hade inkommit när rapporten författades. Att få romer har kvalificerat sig för högskolestudier beror troligen på strukturer inom utbildningsväsendet som generellt sett missgynnar romska elever utan att det direkt kan sägas handla om fördomsfulla lärare eller diskriminerande skolledare. Vi vet t.ex. att romska elever kan utsättas för mobbning av andra elever. Det är inte förvånande om romska elever då tappar motivationen för vidare skolarbete. Strukturer inom utbildningsväsendet som på alla nivåer får till konsekvens att romska elever sorteras bort vid övergång exempelvis till gymnasieskola, till teoretiska linjer, till högskola etc. förklarar varför inga anmälningar om diskriminering på högskolenivå kom till DOs kännedom under projektperioden (2002–2003). På annat ställe i DOs rapport rapporten framgår det att cirka 25 procent av anmälningarna ändå gäller arbetsmarknad och utbildningsväsende. Det är trots allt inte så få anmälningar.
180
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
Under projektperioden kom 18 anmälningar om diskriminering mot romer inom bostadsmarknaden. Tolv anmälningar handlade om att romer avvisats från eller nekats tillträde till offentliga lokaler som affärer, restauranger och hotell. Nio anmälningar rörde handläggning och bemötande inom socialtjänst och sjukvård samt sex anmälningar kränkande handläggning och bemötande inom rättsväsendet (polis, domstolar).
DO rapporterar också om en enkätundersökning som gjordes under projektperioden om romers upplevelse av diskriminering. Här bekräftas bilden som framkommit i anmälningarna att diskriminering på bostadsmarknaden framstår som ett stort problem för romer. Inte sällan möts romer av misstänksamhet, negativa attityder, fördomar och förolämpningar från grannar. Det förekommer att boende i grannskapet skriver på ”protestlistor” för att få romer avhysta. Arne Trankell (1973) skildrade en sådan process som ägde rum i Haninge kommun i början av 1970-talet. (Grannarna ville få en romsk kvinna avhyst. Den drivande kraften bakom den aktionen var en offentlig person, en man med hög ställning inom en statlig myndighet som ofta kom till tals i den tidens medier.) Av rädsla för starka reaktioner och protester från övriga hyresgäster i huset eller i grannskapet tvekar åtskilliga privata hyresvärdar att hyra ut lägenheter till romer. Det innebär att romer ofta hänvisas till segregerade och socialt utsatta bostadsområden. Av enkätundersökningen framgår vidare att romer upplever sig diskriminerade när det gäller tillträde till offentliga lokaler. År 1990 dömdes en butiksägare för diskriminering på grund av en skylt ”Zigenare äga ej tillträde”.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inrättades 1986. På 1980-talet var lagstiftningen mot diskriminering på etnisk grund tandlös. Diskrimineringsutredningen (1979–1985) hade föreslagit en tuffare lag än den som antogs av riksdagen. Få mål som prövades rättsligt resulterade i fällande domar. Kraven på kärandesidan att bevisa att diskriminering ägt rum var för höga. Efter hand har lagstiftningen på området skärpts och nu gäller omvänd bevisbörda. Den svarande måste kunna göra troligt att han/hon inte har diskriminerat. Den nya ordningen har lett till att DO vunnit flera mål där romer utsatts för kränkande bemötande och diskriminerande behandling.
DO avslutar sin rapport med att konstatera att begränsad kunskap om romer och romers livsvillkor finns i majoritetssamhället, och även hos myndigheter som har till uppgift att motverka och
181
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
förebygga diskriminering är kunskapen bristfällig. Man saknar kunskap om de bakomliggande förhållanden som orsakat romers marginalisering. Det finns liten eller ingen insikt i den roll som majoritetssamhället och staten har haft och har än i dag för att upprätthålla romers utanförskap. DO konstaterar att antiziganistiska föreställningar är allmänt förekommande och att innehållet i dessa fördomar sällan ifrågasätts.
Några aktuella ärenden:
1. Gävle tingsrätt meddelade 2006-06-16 fällande dom för etnisk diskriminering. Personer av romskt ursprung vägrades äta på restaurang Lilla Kungshallen i Skutskär med hänvisning till att de är romer.
2. Lidköpings tingsrätt meddelade 2008 05 20 fällande dom för etnisk diskriminering. En kvinna vägrades tillträde till en lägenhet enligt redan ingånget avtal och påskrivet kontrakt, då hyresvärden förstod att kvinnan var rom och inte thailändska.
3. Svea hovrätt fastställde 2008 10 17 Eskilstuna tingsrätts beslut rörande skadestånd och ersättning för rättegångskostnader i ett mål där Hotell Statt, Eskilstuna, dömdes för etnisk diskriminering av personer med romskt ursprung.
4. Norrköpings tingsrätt meddelade 2009-10-27 fällande dom för etnisk diskriminering. En kvinna som ledde en konferens på Grand Hotell i Norrköping, och som alltså var gäst på hotellet, misstänkliggjordes och förvägrades vid upprepade tillfällen av personal att ta kaffe vid kaffeautomaten i hotellfoajén med hänvisning till att hon var romsk.
5. Borås tingsrätt meddelade 2008 06 19 en friande dom för en privat hyresvärd som inte accepterade en rom som hyresgäst. Domen överklagades och Hovrätten för Västra Sverige ändrade till en fällande dom för etnisk diskriminering.
Mörkertalet för etnisk diskriminering som drabbar romer är med stor sannolikhet ganska stort. De här fem diskriminerande händelserna som anmälts till DO och som DO beslutat att pröva i domstol utgör bara en liten del av de anmälningar som kommer till DO. DO driver ärenden till domstol där sannolikheten att vinna
182
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
ett mål bedöms vara rimligt goda. Det betyder att många anmälningar till DO noteras men prövas inte av domstol. Med stor sannolikhet kommer många diskriminerande händelser inte ens till DO:s kännedom. Diskriminering kan vara subtil och oåtkomlig även med den skärpta lag som nu gäller. Drabbade romer är medvetna om detta. Många vardagliga kränkningar och tillmälen anmäls inte.
Samhället ser allvarligt på etnisk diskriminering. Diskriminering går emot det demokratiska samhällets grundprinciper om jämlikhet och respektfullt bemötande. Dessutom innebär diskriminering en kostnad för samhället i och med att människors kapacitet, förmågor och potential inte kan utnyttjas fullt ut. Sedan DO inrättades har lagen om etnisk diskriminering successivt skärpts. Medan det var svårt att vinna diskrimineringsmål på 1980-talet har den skärpta lagen ändrat förutsättningarna. En indikation på att samhället menar allvar är att Svea Hovrätt respektive Hovrätten för Västra Sverige i två av domarna som återges här har fastställt tingsrättens fällande dom respektive ändrat tingsrättens friande dom till en fällande dom.
4.2.3 Attitydundersökningar
Delegationen för romska frågor gav ARS Research AB i uppdrag att genomföra en attityd- och kartläggningsstudie rörande den svenska allmänhetens kunskap om och attityder till romer. När de som inte hörde till populationen räknats bort återstod ett bruttourval på 1 539. Bortfallet var 35 procent. Undersökningen genomfördes med 1 000 telefonintervjuer bland slumpmässigt utvalda svarande. Tillvägagångssättet beskrivs i den rapport som företaget levererade till delegationen våren 2008. Undersökningen innehöll frågor av olika karaktär. Några frågor handlar om den svarandes inställning när det gäller att ha en romsk familj som granne, en rom som arbetskamrat, och som representant i fackföreningen. Några frågor riktas in på den svarandes känsla av förtroende för olika etniska och nationella grupper som olika yrkeskategorier.
ARS Research frågade om det var någon grupp som man inte ville ha som granne. De grupper som den svarande hade att ta ställning till var romer/zigenare, araber, somalier, judar, samer och finländare. 68 procent av de svarande hade ingenting emot att ha
183
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
någon av dessa grupper till granne. 24 procent av de svarande uppgav att de inte vill ha romer/zigenare till grannar, följt av 10 procent de svarande som inte vill ha araber till grannar. Samma fråga ställdes när det gäller om det är personer ur någon grupp som man inte vill ha till arbetskamrater. Här svarade 85 procent att det inte hade någon betydelse, 8 procent att man inte ville arbeta med romer/zigenare och 4 procent med araber. För båda frågorna har kvinnor uttryckt större acceptans än män, och svarande med universitets- och högskoleutbildning har uttryckt större acceptans än svarande med lägre utbildning.
Senare under intervjun ställdes snarlika frågor men nu ombads den svarande att ange hur stor andel av svenska folket som han/hon trodde inte ville ha romer/zigenare som grannar respektive som arbetskamrater. Här blir siffrorna helt annorlunda. I genomsnitt angav de svarande att 55 procent av svenskarna inte vill ha romer/zigenare till grannar och 44 procent inte vill ha romer/zigenare som arbetskamrater. Svaren på frågor om romer/zigenare som grannar respektive arbetskamrater kan ses som ett mått på graden av antiziganism i samhället. Jämfört med andra etniska/nationella grupper i Sverige är romerna utan tvivel hårdast drabbade av negativa attityder. Samtidigt ger undersökningen det resultatet att människor tycks vara medvetna om att romer drabbas av negativa attityder.
En fråga handlar om förtroende för olika grupper. Lägst förtroende får kommunpolitiker, journalister och romer, medan företagare, fackliga representanter, araber och somalier får jämförelsevis högt förtroende.
Ett antal frågor söker belysa bilden av romer. Detta gjordes med en öppen fråga (se nedan) och påståenden med svarsalternativ. För en överväldigande majoritet (92 procent) av de svarande värnar romer starkt om sina traditioner och för 88 procent är romernas klädedräkt ett karakteristiskt drag. Väldigt många svarande menade att de äldre har en stark ställning i det romska samhället och att romer är en minoritet som har behandlats illa i Sverige. Över hälften av de svarande hade klart för sig att romer har en lång historia i Sverige men att de inte vill integrera sig i det svenska samhället.
Relativt många svarande ansåg att till bilden av romer hör att de oftare än andra grupper har problem med rättvisan, att de syns och hörs ute på stan, att de är en sluten grupp, att de är skickliga musiker, att de inte vill vara bofasta och att de inte är att lita på. En
184
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
klar majoritet av de svarande (72 procent) trodde att svenska folket har en i huvudsak negativ inställning till romer.
ARS Research ställde också frågor om olika sakförhållanden. Mer än två tredjedelar av de svarande uppfattade att romers svaga ställning på arbetsmarknaden beror på diskriminering. Ungefär lika många ansåg att det befogat romska barn får särskilt stöd i grundskolan. Vidare kände över 80 procent av de svarande till att romer är en nationell minoritet i Sverige, och mer än tre fjärdedelar av de svarande kände till att romerna utsattes för systematisk förintelse i Nazityskland. Många kände till att romer har funnits i Sverige i 500 år, att de flesta romer är kristna och att romerna har egen flagga. Dessa kunskaper om romer får betraktas som relativt goda. Däremot är kännedom om romernas antal i Sverige mycket överskattat. En återkommande uppskattning om antalet romer i Sverige är 50 000 (Rodell Olgaç 2006). I den siffran är uppskattningsvis hälften resande.
I attitydundersökningen uppskattades antalet romer i Sverige genomsnittligt till 200 000. Siffran 50 000 är naturligtvis inte exakt, men det är en rimlig skattning baserad på olika uppgifter från skola, socialtjänst och romska organisationer. Det är dock inte en siffra som rapporteras i nyhetsmedier, åtminstone inte särskilt ofta. Så många som 12 procent av de svarande uppskattade romernas antal till över 500 000 personer .
En så grov feluppskattning säger att de flesta människor inte har en aning om den romska minoritetens numerära storlek. När man gissar på en siffra över antalet romer i Sverige utgår gissningen ändå från någon slags erfarenhet man har. En möjlighet skulle vara att romers synlighet på offentlig plats, särskilt genom kvinnors klädedräkt, gör att man omedvetet noterar att de är romer. Man gör troligen sådana omedvetna noteringar inför alla synliga grupper vilket förstås inte låter sig göras inför grupper som inte är synliga i det offentliga rummet (exempelvis finländare). En annan möjlighet är att romska frågor oftare får negativ uppmärksamhet i medierna (direkt eller indirekt) än vad andra jämförbart stora grupper får. Medial uppmärksamhet kan också vara något att haka upp en gissning på.
Det är väl känt från socialpsykologiska experiment att svarspersoner tenderar att överskatta antalet människor hos grupper vars levnadssätt på något sätt uppfattas som utmanande eller hotfullt.
185
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
Över hälften av de svarande har aldrig träffat eller pratat med en rom. Än färre (90 procent) har aldrig varit hemma hos en rom. Däremot har 85 procent av de svarande läst om romer, hört på radio eller sett på TV om romer. Mediebilden av romer är alltså mycket viktig för spridning av föreställning om romer hos allmänheten. Mot den bakgrunden kan det tyckas en aning märkligt att 15 procent av de svarande anser sig ganska väl känna till eller t.o.m. mycket väl känna till romer och romsk kultur.
I en serie återkommande attitydundersökningar från 1981 och framåt har svenska folkets attityder till invandring, invandringspolitik, invandrare och etniska minoriteter i Sverige undersökts.
Diskrimineringsutredningen lät genomföra den första studien 1981. Bland frågorna fanns olika mått på upplevd ”etnisk distans”. I de här studierna användes ordet ”zigenare”, inte rom. 18 namngivna etniska och nationella grupper bedömdes efter upplevd värderingslikhet. ”Zigenare” kom på 15:e plats. ”Norrmän” rankades först. Efter ”zigenare” kom ”turkar”, ”kineser” och ”etiopier”. I den här undersökningen rankades samma etniska och nationella grupper även efter bekantskap. ”Zigenare” hamnade på 11:e plats. ”Danskar” hamnade högst. Efter ”zigenare” kom ”polacker”, ”greker”, ”jugoslaver”, ”latinamerikaner”, ”turkar”, ”kineser” och ”etiopier”. De svarande ansåg sig alltså mera bekanta med ”zigenare” än med flera stora (europeiska) invandrargrupper i Sverige.
Tabell 4.1 Upplevd etnisk distans till olika etniska/nationella grupper. 7 poäng är högsta möjliga värde och står för den största möjliga upplevda distansen. 1 poäng är det lägsta möjliga värdet
1981 1987 1993 2005
”Norrmän” 1.37 1.44 1.54 1.60
–
”Turkar” 5.72 5.64 5.44 4.70 ”Kineser” 5.77 5.38 5.22 4.90 ”Etiopier” 5.86 5.65 5.61 5.40 ”Zigenare/romer” 5.67 5.76 5.68 5.30
Sex år senare (1987) genomfördes en uppföljningsstudie. Samma etniska och nationella grupper rankades. ”Zigenare” hamnade nu på sista plats efter ”kineser”, ”turkar” och ”etiopier”. Först kom ”norrmän”. Förändringen mellan 1981 och 1987 karakteriseras av
186
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
ökad upplevd etnisk distans till de nära grupperna men minskad upplevd etnisk distans till de mera ”främmande” grupperna – med undantag för ”zigenare” – där den upplevda etniska distansen ökade.
Ytterligare sex år senare (1993) genomfördes en ny stor rikstäckande attitydundersökning. Tolv av de etniska nationella grupperna från de tidigare studierna rangordnades efter upplevd värderingslikhet på samma sätt som 1981 och 1987. ”Zigenare” hamnade på sista plats efter ”kineser”, ”turkar” och ”etiopier”. ”Norrmän” kom som vanligt först. Samma allmänna tendens som den mellan 1981 och 1987 rådde.
Den senaste studien gjordes 2005. Resultaten är inte publicerade. Tendensen är i huvudsak densamma som i de föregående studierna: ”Norrmän” rankas högst. Medan ”turkar” och ”kineser” nu uppfattas som inte fullt så avlägsna som tidigare uppfattas ”romer” och ”etiopier” fortfarande som de mest avlägsna och kulturellt olika grupperna.
Sammanfattningsvis har endast små variationer förekommit under de 24 år som skiljer den första från den senaste mätningen av upplevd etnisk distans. Inte heller har några större variationer kunnat iakttas vid mätningarna som gjorts däremellan. Det handlar alltså om en mycket stabil social perception som reproduceras kontinuerligt. Det faktum att romer sedan år 2000 tillerkänns status som nationell minoritet i Sverige tycks inte nämnvärt ha påverkat den svenska allmänhetens uppfattning om den romska kulturen och romska levnadssätt som markant annorlunda än det svenska.
4.2.4 Interaktioner
Etnologen Greger Defunia Kwiek publicerade 2009 en rapport där han analyserar svårigheterna att arbeta för jämställdhet inom det romska samhället mot bakgrund av den diskriminering av romer som råder i samhället. Kwieks analys är klargörande. Betydelsen av hans studie ligger dels i att han som rom och forskare har tillgång till ett inifrånperspektiv som icke-romska forskare saknar, dels i att han anlägger ett interaktivt inter-etniskt perspektiv. Han söker beskriva komplexa interaktionsprocesser mellan romskt och ickeromskt, mellan manligt och kvinnligt, mellan stolthet och marginalisering. Studien bygger på en on-line enkät om 31 frågor som
187
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
besvarades av 820 romer, djupintervjuer med 41 romska informanter samt en öppen enkät om fem frågor som ställdes till 100 slumpmässigt utvalda icke-romer på Stockholms gator.
Kwiek visar vilken påverkan som århundraden av förföljelse och marginalisering har fått på romska traditioner och uttryck. Trots att dessa traditioner till viss del har en grund i majoritetssamhällets förföljelse ser romer som värnar om traditionerna snarare att traditionen uttrycker en romsk hederskodex. Att som romsk kvinna sluta bära den traditionella klädedräkten ses inom delar av det romska samhället så att dessa kvinnor överger romsk kultur. Det ses som problematiskt också därför att skillnaden mellan kvinnligt och manligt blir otydlig. Att upphöra att bära den traditionella klädedräkten är för många romska kvinnor förenat med skam. Därför är det knappast förvånande att 75 procent av de romska svarande ansåg att romska kvinnors möjligheter främjas bäst genom segregerade arbets- och utbildningsförhållanden.
Ett hundra svenskar ombads svara på frågor om hur en romsk person känns igen. 67 svarande nämnde den traditionella klädedräkt som bärs av finskromska kvinnor, medan 33 angav den klädedräkt som bärs av kelderashakvinnor. 95 svarande hade aldrig träffat en rom. 82 svarande ansåg att romer borde tillåtas bära traditionell klädsel i arbete och utbildning. Men 92 menade att romer skulle utsättas för mindre diskriminering om de inte klädde sig traditionellt.
Kwiek påminner om att många sagor, visor och ramsor som barn tar del av framställer romen som en ond och farlig mytologisk figur som kan röva bort barn. Romer själva känner inte alls igen sig i denna gestaltning och förstår inte kopplingen mellan ”zigenare” och barnarov. Kwieks romska informanter kände inte ens till dessa berättelser. Sådana direkt missvisande representationer har inte motsagts och få svenskar har reflekterat över att de sätt på vilka romer beskrivs i majoritetssamhällets medier får återverkningar på romers villkor.
För att främja romska kvinnors rättigheter måste existerande sociala problemen inom det romska samhället diskuteras och lösas, men det måste göras på så sätt att lösningen inte innebär att stereotypa generaliseringar och missvisande föreställningar om romer reproduceras.
Ett förändringsarbete utmanar starka krafter inom det romska samhället som vill kontrollera romska kvinnors delaktighet i majoritetssamhället.
188
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
När romska kvinnor överger traditionella sysselsättningar som t.ex. spådom för att inte utsättas för diskriminering, förlorar de både sitt ekonomiska oberoende och sin symboliska ställning i det romska samhället. För många romska kvinnor är det problematiskt att arbeta inom yrken som inte självklart är förenliga med traditionella idéer om den romska kvinnans identitet. Föreställningar om den romska kvinnan i det omgivande samhället är negativt laddade. Kvinnan som bär dräkten uttrycker stolthet över sin romska identitet och känsla av heder, status och makt, samtidigt som hennes dräkt är den markör varigenom utomstående identifierar romer. Den heder som hör samman med traditionell klädedräkt är så starkt förankrad i romsk tradition att man är villig att ta risken att utsättas för diskriminerande behandling och förolämpande bemötande hellre än att ”gömma” sin romska identitet. Ändå tycks utvecklingen gå mot att romska kvinnor numera tilldelas en mera tillbakadragen roll i romska sammanhang och att de har blivit mer ekonomiskt beroende av sina män. Kwiek menar att skvaller lätt sprids när en romsk kvinna arbetar utanför det romska samhället, och i synnerhet om arbetsuppgifterna fordrar att hon arbetar med icke-romska män. Århundraden av uteslutning och isolering har genererat en stark hederskodex inom det romska samhället med nedsättande föreställningar om den andre och ömsesidig misstro mellan romer och icke-romer.
4.2.5 Majoritetssamhällets föreställningar om romer
En fråga i den undersökning som rapporteras av ARS Research (2008) är en så kallad öppen fråga. Den syftar till att beskriva innehållet i de negativa, fördomsfulla och stereotypa bilderna som majoritetsbefolkningen har om romer. Forskningsetiskt innebär det här ett dilemma. Å ena sidan är det naturligtvis av värde att känna till vad folk i allmänhet föreställer sig om romer för att kunna lägga upp strategier för attitydförändring och kunskapsförmedling. Å andra sidan innebär att kartlägga det negativa innehållet i allmänhetens föreställningar att forskaren deltar i reproduktionen och spridningen av dessa föreställningar som ska motarbetas. Att i ett dokument som ges ut av en statlig kommitté lista och återge innehållet i djupt fördomsfulla uppfattningar kan användas av ljusskygga politiska krafter. För romer är innehållet i dessa fördomar knappast någon nyhet. Det kan alltså finnas goda skäl att
189
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
inte alltför mycket i detalj beskriva det fördomsfulla innehållet utan att nämna det i mera allmänna ordalag.
Den fråga som ARS Research ställde lyder:
Man kan få vissa bilder på näthinnan och vissa omedelbara tankar i huvudet när man hör vissa ord. När du hör ordet ”rom” eller ”zigenare”, vad tänker Du då på eller vad ser Du då framför Dig?
Sammanlagt har de svarande nämnt 180 olika ord och associationer. Det handlar om tillskrivna egenskaper, stereotypa bilder, kända personer, utmärkande egenskaper och värderande omdömen. Flertalet beskrivningar förekommer bara någon enstaka gång. Över hälften av de svarande (53 procent) tar emellertid upp romska kvinnors kjolar, som utan tvivel är den tydligaste markören för romsk identitet. Av Kwieks studie framgår att det är den klädedräkt som de kaaleromska kvinnorna bär som svarande tänker på. Förhållandevis många svarande (8 procent) nämner också männens klädsel som ett utmärkande drag
En femtedel av de svarande svarar att ”brottslighet, stölder, tjuvaktighet” är utmärkande drag för romer. Cirka 13 procent av de svarande associerar ”husvagn, tält och tältläger” till romer/zigenare. Elva procent av de svarande tänker på ”resande, folk som flyttar”. Fem procent tar upp ”starka familjeband, stark familjesammanhållning” respektive ”mörkhåriga/mörka/brunögda/icke-svenskt utseende”. Först på tolfte plats med tre procent av de svarande nämns ”utanförskap/segregering/rasism i Sverige”. På artonde plats med två procent kommer associationer till ”minoritetsgrupp/etnisk grupp”. Det finns enstaka associationer till ”förtryck”, ”fördomar”, ”diskriminering” och ”förintelsen”, och det förekommer också enstaka associationer till positiva bilder av romer/zigenare som ”yrkesskickliga hantverkare” och ”glädje” och till kända kulturpersonligheter, författare och artister som Katarina Taikon, Rosa Taikon, Hans Caldaras och Django Reinhardt. För varje positivt omdöme om romer förekommer säkert femtio negativa associationer som ”opålitliga”, ”oärliga”, ”bråk och slagsmål”, ”arbetsskygghet” och ”smutsiga” med flera. De här ytterst rasistiska tillskrivningarna är del av den stereotypa bild av romer som finns invävd i majoritetssamhällets kultur.
Praktiskt taget alla de tillskrivningar som kommer fram i det material som ARS Research samlade in 2008 återfinns i en undersökning som rapporterades av Ragnar Landén (1970) nästan fyrtio år tidigare. Flertalet tillskrivningar är djupt nedsättande. Många har rasistisk karaktär. Det tyder på att det finns en ”levande” föreställ-
190
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
ning om romer i majoritetskulturen som förmedlas och traderas från generation till generation.
Våren 1969 samlade Ragnar Landén in material genom att med bandspelare i handen gå in i små butiker och kaféer på Hornsgatan i Stockholm. Han frågade människor som han mötte i affärerna och på gatan hur de trodde att andra personer uppfattade ”zigenare”. Tanken var att om han hade direkt ställt frågan om hur den intervjuade tänkte om ”zigenare” hade risken var stor att folk svarat undvikande eller inte alls. Genom att ställa frågan om ”andras” föreställningar fick de svarande möjlighet att lyfta fram sina egna föreställningar utan att själv skuldbeläggas för att ha fördomar. Landén tar upp det som en fråga om intervjumetod, vilket det naturligtvis är. Men det här med allmänt uppfattade föreställningar – stereotyper – handlar just om att fånga de synsätt och uppfattningar som förekommer i samtal mellan människor, som reproduceras i möten gång på gång, och som därigenom får en slags allmängiltighet oavsett vad den enskilda personen själv har för uppfattning. Landén var intresserad av att fånga dessa föreställningar. Att han valde Hornsgatan för sin datainsamling berodde på att flera romska familjer då var bosatta på Hornsgatan eller alldeles i närheten av Hornsgatan.
Sammanlagt intervjuades 21 personer. De vanligaste tillskrivningarna är:
Vill inte binda sig, är flyttfåglar, vandrar vidare Är ohederliga, oärliga Är opålitliga, man kan inte ha förtroende för dem Är lata, vill inte arbeta Bor i husvagnar eller tält Vill inte bo i lägenhet och bli bofasta Har andra traditioner, annat sätt att leva och umgås Lever huvudsakligen på socialbidrag De är rika genom arv Tvivelaktiga födkrokar och mindervärdiga inkomstkällor De ska inte få invandra, bör utvisas Tillhör samhällets bottenskikt, lägsta socialgrupp De stjäl De har tagit avstånd från samhället och inte inordnat sig De tillhör en annan ras, kan jämställas med negrer och judar Har avvikande beteende (klädsel, språk, tatueringar, smycken)
191
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
De är alkoholister, hemfallna åt dryckenskap och knarkande Giftermål är socialt deklasserande; ska ske inom den egna ”rasen”
När Landéns material från 1969 jämförs det material som ARS Research ställt samman från 2008 ser vi en kontinuitet över tid. Samma eller mycket likartade föreställningar om romer (zigenare) återfinns hos majoritetsbefolkningen. Att den romska befolkningen i Sverige är större än vad den var 1969 genom invandring från Finland och östra Europa, att romer är bofasta, att barnen går i skola, att samhället uppmärksammat diskriminering av romer, att den romska folkgruppen har tillerkänts status som nationell minoritet och att romani chib har ställning som nationellt minoritetsspråk tycks inte på något avgörande sätt ha rubbat de traditionella, nedsättande stereotyperna om romer som finns inom majoritetsbefolkningen.
4.2.6 Bilden av romer i nyhetsmedia
Ylva Brune vid Högskolan i Kalmar gjorde våren 2009 för delegationens räkning en initial studie över bilden av romer i svenska nyhetsmedier 1962 och 2007 (Delegationen för romska frågor 2009a).
Mönstret i 1962 års dagstidningsrapportering rörande romer kan enligt Brune grupperas kring tre teman:
1. Zigenaren är en människa vi behöver hjälpa till en högre civilisationsnivå ”Zigenaren är emellertid en människa. Vi bör se på den med nästans blick. Om detta folk ska kunna inlemmas i sunda och riktiga förhållanden till fasta medborgare, då måste de betraktas som människor värda kristen kultur och humanitet”. Citat från en artikel införd i ett tiotal lokaltidningar under året
2. Zigenare invaderar oss, luras, bråkar och stjäl
Artiklar om ”zigenarbråk” och ”zigenarinvasion”, ofta små notiser om att zigenare inte är som ’vi’, de bråkar och slåss och det verkar behövas polisbevakning när de träffar sina stamfränder.
192
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
3. Zigenare till beskådande
Ofta artiklar under sommarmånaderna som huvudsakligen handlar om att zigenare är på besök i tidningens utgivningsområde, de beskrivs som färggranna men personporträtten av familjer och enskilda är stereotypa: ”Han är en tvättäkta zigenare av den gamla stammen, snar till att diskutera affär, vänligt förnöjsam, känner efter ett par dagar på en plats flyttblodet svalla igen och talar helst om barnen”. (Närkes Allehanda 1962)
Mönstret i 2007 års dagstidningar är annorlunda. Journalistiken har nu ändrat karaktär och texterna har en åtminstone skenbart mer neutral karaktär. Reportrarna tar sig inte friheten att definiera hurdana romer är, menar Brune. Den rasistiska diskursen från 1962 har blivit obsolet. Tre ämnesområden dominerar: kultur/nöje, projekt för romer och artiklar om diskriminering av romer. Artiklar som knyter romer till kriminalitet utgör mindre än 10 procent av materialet. När det gäller artiklar om diskriminering av romer handlar det om såväl konkreta fall som diskriminering som strukturellt samhällsproblem. I bägge fallen kommer romer själva mycket sällan till tals, utan det är institutioner som DO eller delegationen för romska frågor som uttalar sig, och i de konkreta fallen är de den berörda myndigheten eller den anklagade själv, inte offret, som får utrymme i artikeln. När det gäller projekt för romer är mönstret likadant, en myndighetsrepresentant är huvudkälla och romer omtalas som mottagare. Bara inom området kultur/nöjen får romer spela huvudrollen i lika hög grad som myndigheter eller etniska svenskar.
Sammanfattningsvis menar Brune att 1962 års trygga, sammanhållna rasistiska diskurs över romer som ”vår”, majoritetssamhällets, motpol, inte uppträder i 2007 års nyhetstexter. Huvuddelen av 2007 års rapportering har nyheternas standardstruktur. Myndigheterna gör, uttalar sig och vill väl, och mottagarna håller med i de fall de framträder. Romer framträder i de roller som tillkommer människor i underordnade grupper: som offer för diskriminering, som tacksamma mottagare av samhällsinsatser och som enskilda speciella begåvningar. Det finns en diskriminerande struktur i journalistiken, men ingen explicit rasism.
193
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
4.2.7 Exempel från film och litteratur
Föreställningar om romer reproduceras i majoritetssamhället och förs över till nya samhällsmedlemmar hela tiden. Vi vet också från den undersökning som genomfördes av ARS Research och av tidigare frågeundersökningar att en majoritet av svenskarna aldrig träffat eller talat med någon rom. Däremot har en överväldigande majoritet av svenskarna läst om romer och hört om romer i radio/TV. Eftersom nyhetsmedier i stor utsträckning rapporter om konflikter och problematiska förhållanden för att dessa bedöms ha nyhetsvärde tar nyhetsrapportering mycket mera sällan upp positiva förhållanden där relationerna mellan människor fungerar bra. När romska frågor behandlas i nyhetssammanhang är det oftast i samband med problem – diskriminering, arbetslöshet och marginalisering.
Journalisten Christian Catomeris ger i boken Det ohyggliga arvet (2004) en lång rad exempel på hur romer, resande och andra minoritetsgrupper skildras i svensk forskning, böcker och filmer. En lång rad filmer, operetter, grafiska blad, skillingtryck och visor med motiv från romers och resandes värld har bidragit till att popularisera och reproducera stereotypa föreställningar hos allmänheten. Om den skönlitterära författaren har frihet att dikta efter eget huvud, är kravet på forskare och journalister att de ska vara objektiva och hålla sig till sanningen, att de ska kunna belägga sina påståenden. En annan typ av skriftlig dokumentation vars betydelse inte ska underskattas i sammanhanget är sociala utredningar, polisrapporter med mera. Forskningen har ett särskilt stort ansvar. Den forskning som initierades vid rasbiologiska institutet, Uppsala universitet på 1920-talet lever kvar som en djup kränkning även om de rasistiska forskningsidéerna sedan länge övergivits. Men rasbiologin rättfärdigade steriliseringspolitiken. Än i dag lever åtskilliga personer och familjer som drabbades av den statligt sanktionerade steriliseringen. Resande och romer hörde till de utsatta grupperna. Andra forskare och journalister har framställt romantiserande skildringar av romsk kultur (t.ex. Arthur Thesleff, Carl-Herman Tillhagen och Ivar Lo-Johansson). Två nu verkande etnologer har kritiserats för att ha givit ut vetenskapliga texter som skildrar romer respektive resande på mycket nedsättande vis (Karl-Olov Arnstberg 1998 och Birgitta Svensson 1993).
Catomeris menar att många svenska filmer från 1920-talet fram till 1960-talet skildrar resande på ett sätt som återskapar den gamla
194
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
stereotypa bilden. Han nämner filmer som I mörkaste Småland (1943), Folket i Simlångsdalen (1928, 1948), Tattarblod (1954),
Synnöve Solbakken (1967) och Vidingevals (1968), Därtill kommer filmatiseringar av böcker som Singoalla och Bombi Bitt och jag. De gamla svartvita filmerna tas inte längre upp på biografduken, men de visas allt som oftast dagtid på TV och når hundratusentals tittare.
Här är några exempel från klassisk svensk litteratur: Elsa Beskows bilderböcker från tidigt 1900-tal hör till den klassiska svenska barnlitteraturen. Hennes närmast arketypiska bilder har format generationer svenskars föreställningar om det lilla, trygga, småborgerliga svenska samhället för ett sekel sedan, och därigenom utgör de en viktig del i konstruktionen av svensk nationell identitet. Hon skildrar idyll med påtagliga inslag av naturskildring, framför allt den odlade trädgården. Det hör till ovanligheterna i hennes böcker att barnen möter elaka människor eller hamnar i hotfulla situationer. Dock finns en del undantag. I barnboken Tant Grön, tant Brun och tant Gredelin som lästs för barn alltsedan utgivningen 1918 skildras hur en man med svart hår, mörka drag och elak min stjäl tanternas lilla pudel och ger sig iväg. Barnen Petter och Lotta befriar sedan hunden när mannen ligger och sover under ett träd. I texten omnämns hundtjuven som positivhalare respektive gubbe. Ingenting sägs i texten om en resande, zigenare, tattare eller luffare. Men bilderna av mannen ger definitivt associationer till den stereotypa bilden av resande och romer – vandrande, mörka drag, tjuvaktighet, farlighet och med ett positiv i lådan han bär på ryggen. Det är uppenbart att Elsa Beskow här återger majoritetssamhällets stereotypa föreställning om en resanderom.
Ett helt annat exempel är August Strindbergs långnovell (eller kortroman) Tschandala, som ingår i andra delen av Svenska öden och äventyr. Berättelsen är förlagd till 1600-talet och skildrar magister Andreas Törners möte med förvaltaren Jensen på godset Bögely i Skåne. Jensen omnämns i texten som tattare och som zigenare. Konflikten mellan Törner och Jensen trappas upp och berättelsen slutar så här:
Paria var död, ariern hade segrat; segrat tack vare sitt vetande och sin andliga överlägsenhet över den lägre rasen. Men det kunde lätt ha hänt att han själv blivit på platsen, om han icke ägt styrka att begå förbrytelsen.
195
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
Nu när fienden låg slagen, kunde han se försonligt på honom; och när han satt i universitetets boksal och läste den vise Manus lagar, begrep han det hat, som han varit föremål för, hela denna kedja av skändligheter från en människa, som han endast hade gjort gott, och som han hade räckt handen, men som övermodigt slog honom till jorden och skrattade på hans bekostnad; han förstod nu denna kärlek till smuts och förbrytelser, detta tycke för all slags förruttnelse och denna sympati för orena djur. Sålunda skrev den vise Manu i syfte att genom förnedring skapa en ras av förnedrade, som borde ligga underst såsom värmande och närande gödsel, för att arias adelstam skulle kunna skjuta upp och sätta blom vart hundrade år är liksom aloën: Tschandala, frukten av äktenskapsbrott, blodskam och förbrytelser, må äta endast vitlök och lök med förruttnelsens smak, och ingen må bringa honom spannmål och frukter, eller vatten och eld. Tschandala må icke hämta vatten ur floder, källor eller brunnar, utan endast ur träsk och de pölar som uppkomma i kreaturens spår. Tschandala må icke tvätta sig, alldenstund vattnet endast må förunnas honom till att släcka sin törst med. Tschandala må aldrig sätta bo; må kläda sig endast i kläder efter lik, nyttja endast söndriga kärl till att äta på, gammalt järnskrot till smycken, och till gudstjänst endast onda andar. Så skrev den vise Manu.” (Strindberg 1987 s. 375–376).
Strindberg påverkades i allra högsta grad av nietzscheanska övermänniskoidéer i den här historien. Här finns också ett helt öppet rasistiskt tänkande. Tschandala, som inte hör till de mest lästa Strindbergtexterna, har kommit i nationalutgåvan av Strindbergs samlade verk. I en annan utgåva från 2007 från Nordiska förlaget presenteras Tschandala som ett mästerverk av Strindberg.
Gustaf Fröding är en älskad svensk diktare vars diktsamlingar kommer ut i nya upplagor med jämna mellanrum. I diktsamlingen
Guitarr och dragharmonika finns dikten ”Skojare”. Den lyder så här:
I Kattebohult bor det tattarepack, I Kattebohult bort i Bo, och där är det rackel och snatter och snack och skojareliv, må ni tro. Där hålla de svarte Boneckerna till, de värsta i vårt fögderi – vad prästen och lagen och länsman vill det strunta Boneckerna i.
196
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
Den gamle vallackarn gick ännu och slog På vägarna sistlidna vår – till vildskytt och hästtjuv dugde han nog, fast nära på åttio år. Och käringen hans, som är sjuklig och skral och hiskelig att titta uppå, gick ännu i höstas och tiggde och stal, fast knappast hon orkade gå. Nu sitta de hemma i Kattebohult och sköta sitt lönnkrogeri, och alltid är huset av rackare fullt, det hörs, när en går där förbi. Och pojkarna spela och skäras med kniv och ruckla vareviga dag, och kvinnfolken föra ett liderligt liv med utskum av alla de slag. Och nog har väl länsman gjort vad han kan att göra på levernet slut – men var gång ett följe ur trakten försvann ett nytt kom ur buskarna ut. Och för Alsterin, en missionspredikant, som vågat sig dit, var det lett – den tjärbrådde de över ryggen grant de äga ej tecken till vett. Vrid rätt den granen, som skapades skack, gör lamm av ulv och lo och folk av Boneckernas rackarepack i Kattebohult bort i Bo. (Fröding 1962 s. 38–39)
Både Strindberg och Fröding uttrycker sig mycket nedlåtande och rasistiskt om resande. De är svenska nationalskalder vars texter finns på alla bibliotek, tillgängliga för alla läsare, och vars böcker kommer ut i ständigt nya upplagor. Gymnasieundervisningen i svensk litteratur behandlar både Strindberg och Fröding, även om just de här citerade arbetena inte står högst på litteraturlistorna. Förutom att de citerade arbetena har stor tillgänglighet innebär det faktum att de författats av nationalskalder att nedsättande omdömen om romer och resande får en slags allmän legitimitet.
En modern klassiker av annat slag är Fritiof Nilsson Piratens
Bombi Bitt och jag från 1932. Det är en mustig skildring av original, tjuvar och udda personer i Färs härad runt förra sekelskiftet.
197
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
Bokens höjdpunkt är skildringen från Kiviks marknad såsom händelserna bevittnades av författarens alter ego. På ett tiotal sidor får vi t.ex. en naturalistisk skildring av hur Vallackaren (som i texten omnämns som tattare) kastrerar hingstar. Hästhandlaren Nils Gallilé är en annan av bokens huvudpersoner och hjälte. Kanske är han resande, men vi får inte veta det säkert. Inte heller få vi veta om Bombi Bitt själv är resande även om hans mor ”bedrev skörlevnad med tattare, luffare och andra lösa personer” (s. 10). Till skillnad från Strindberg och Fröding skildras flertalet gestalter i berättelsen med humor och sympati. I följande scen skildras ordväxlingen mellan Vallackaren och en lantbruksinspektor:
Det kom en liten fin lantbruksinspektor i blankskinnsstövlar och ljusgrå ridbyxor för att övervaka kastreringen av två hästar. Han rynkade näsan, tände en cigarr mot den svåra doften och spetade försiktigt omkring i orenligheten i hålan. Plötsligt började han göra sig till, lade sig i Vallackarens förehavanden och gav ordinationer om lämpligaste tillvägagångssättet. Men det skulle han ha låtit bli. Innan han visste ordet av skrek Vallackaren: – Se opp så ingen blir förargad! och kastade liksom oavsiktligt en stor, blodig köttslamsa rakt på inspektorn. Denne försökte väja, men träffades på låret. Det blev en muntration för åskådarna. Den lille mannen såg på sina ridbyxor. Det såg fult ut och köttslamsan gled ned i stövelskaftet. Han blev mörk i synen, höjde sitt ridspö och röt: – Vet du inte hut, tattare! – Sa du tatter, din djävla Alnarpskorpral? Säj om de en gång till!” (Nilsson Piraten 1932 s. 206)
Inspektorn försvinner snabbt från platsen. Till skillnad från Strindberg och Fröding som intar majoritetssamhällets moralistiska och rasistiska perspektiv, ligger Piratens sympatier snarare med Vallackaren än med inspektorn. Det finns emellertid kortare passager i texten som måste betraktas som mycket nedsättande. Så här låter det:
Zigenares tältvagnar, fulla av svarta ungar som ormbon med yngel, rullade långsamt fram. De svartmusikiga körkarlarna svängde sina piskor. Barfota, brokigt klädda kvinnor traskade mellan vagnarna. (Nilsson Piraten 1932 s. 160)
Piratens bok har filmats flera gånger och bidrar på sitt sätt att reproducera stereotypa föreställningar och resande och romer.
Skildringar från den svenska landsbygden för hundra år sedan kan knappast undvika att också skildra landsbygdsbefolkningens fattiga, statare, luffare och resande. Många svenska arbetarför-
198
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
fattare har det som centralt motiv, t.ex. Jan Fridegård, Eyvind Johnson, Ivar Lo-Johansson, Harry Martinsson, Moa Martinsson och många andra.
Viktor Rydbergs Singoalla från 1857 skildrar kärlekssagan mellan den svenska riddaren Erland och den romska flickan Singoalla. Handlingen kan i vissa avseenden påminna om Romeo och Julia. De unga älskandes kärlek till varandra accepteras inte av deras respektive släkter. Berättelsen är förlagd till 1350-talet, vilket i sig är overkligt då det var 150 år innan romer de facto anlände till Sverige. I boken beskrivs romerna som tjuvaktiga och grymma. Boken hör till den svenska litteraturens klassiker. En upplaga från 1890-talet är illustrerad av Carl Larsson, liksom för att understryka bokens karaktär av nationell klenod. Singoalla har också filmatiserats flera gånger. Viktor Rydbergs roman har kanske mer än någon annan bok utgiven på svenska format den stereotypa bilden av romer.
4.2.8 Marginalisering, diskriminering och struktur
Marginalisering handlar om maktrelationer, definitionsprocesser och interaktioner, samt föreställningar och bilder av ”den andre”. För att förstå marginalisering i hela dess vidd behöver vi analysera makt och maktens framträdelseformer på den övergripande samhällsnivån (legitimitet, auktoritet, styrka, sanktioner m.m.), de interaktiva grupprelationerna som i växelverkan formar bilder av själv och annan (Kwiek 2009), samt de tröga, svårföränderliga föreställningarna och bilderna som finns inne i människors huvuden men som också gestaltas i kulturprodukter. Historiker kallar dessa mentala föreställningar för mentaliteter. En viktig forskningsuppgift är att beskriva och förklara hur dessa mentaliteter uppstår, hur de kommuniceras och hur fördelas inom en befolkning. Maktrelationer mellan majoritetssamhället och minoriteten, interaktiva definitionsprocesser och mentaliteter bildar en social struktur där de olika ingående delarna förstärker varandra. De stereotypa bilderna av romer och resande är invävda i svensk kultur och självförståelse.
Marginaliseringsprocesser innehåller alltid inslag av diskriminering. Det kan uttryckas så att marginalisering är ett resultat av eller en produkt av systematisk diskriminering. Diskriminering drabbar alltid individer och på nära håll ser den ut att röra
199
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
relationerna mellan enskilda aktörer. Men djupare sett handlar diskriminering om relationer mellan grupper i samhället, och närmare bestämt, föreställda grupper i samhället. Kännetecknande för direkt diskriminering är att en individ (eller flera) som anser sig representera en viss grupp, särbehandlar andra individer som han/hon/de uppfattar är representanter för en annan grupp. Oftast avser vi med diskriminering sådan behandling som är till nackdel för den grupp som särbehandlas. Vanligen har olika grupper motsatta uppfattningar om vad som utgör diskriminering i en given situation, om vilken part som gynnas eller missgynnas och om vad som är jämlikhet och rättvisa i sammanhanget.
Handlar rättvisa om jämlikhet i behandling eller om jämlikhet i resultat? Enligt en uppfattning innebär jämlikhet samma behandling. Jämlikhet i resultat innebär å andra sidan att specifika och riktade åtgärder får sättas in för att stödja grupper som är eftersatta i något avseende. Riktade stödinsatser som kommer en grupp till del så att den gruppen ska uppnå jämlikhet i resultat kan uppfattas av en annan grupp som inte åtnjuter det här stödet så att just den missgynnas. Sällan finns någon tredje position utanför systemet som de inblandade parterna accepterar som opartisk och objektiv. Ett problem med kompensatoriska program är att de praktiskt taget alltid åtföljs av motreaktioner och polarisering i stället för ett närmande mellan grupperna.
Den vetenskapliga litteraturen om diskriminering är omfattande. I litteraturen återfinns ofta distinktionen mellan personlig (individuell) diskriminering och institutionell (institutionaliserad) diskriminering. Med individuell diskriminering avses situationen där den diskriminerande förövaren, ensam eller tillsammans med andra, särbehandlar någon person utifrån den här personens egenskaper, identitet eller kategoritillhörighet. Institutionell diskriminering rör en situation där en institution eller organisation hålls ansvarig för särbehandlingen. Institutionell diskriminering kan bero på att regler eller föreskrifter som gäller för en institution avsiktligt eller oavsiktligt får diskriminerande konsekvenser. Vid analyser av institutionell diskriminering är det således viktigt att skärskåda regelsystemens organisatoriska förankring, syften och grund. Medan psykologiska motiv (hotkänslor, otrygghet, oresonliga antipatier, identitetsprocesser) ofta anförs som skäl till individuell diskriminering anses grunden till institutionell diskriminering vara vinstintressen, ekonomisk rationalitet, byråkratiskt effektivitet och liknande.
200
SOU 2010:55 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism
Vid sidan av dessa två diskrimineringsbegrepp har även strukturell diskriminering diskuterats under senare år. Vad menar vi då med struktur? Enligt en traditionell sociologisk förståelse har samhällsstruktur med grundläggande normer att göra, med människors samhandlingar och förväntningar om samhandlingar. Enligt en annan sociologisk tolkning handlar samhällsstruktur om samhällets sociala skiktning. I ett samhälle med låg social mobilitet är samhällsstrukturen mera fastlåst. Båda tolkningarna av samhällsstruktur är relevanta för att förstå strukturell diskriminering. Även följande områden har avgörande betydelse för samhällsstrukturen och kan vara av betydelse för att förstå strukturell diskriminering:
Den politiska strukturen – konstitution, demokrati, parlamentarism. Lagar och samhällets regelsystem (rör bl.a. frågor om äganderätt). Tidens och rummets sociala organisation (gränser i tid och rum). Samhällets distributionsmekanismer (beskattning, arbetets ideologi). Principer för beslutsfattande (ekonomisk rationalitet).
Rent allmänt avser begreppet struktur inbördes relationer och sammanhang som råder mellan delarna i en helhet, alltså det sätt på vilket en helhet är uppbyggd av sina element. Det är ett slags ordnat ramverk och regelverk som bär upp någonting, eller som innesluter någonting. Struktur kan handla om både det yttre skalet och den inre ordningen. I en viktig mening handlar således struktur om begränsningar.
Social struktur är komplext, och strukturell diskriminering är följaktligen också komplext. Det är emellertid vad marginaliseringsprocesser ytterst handlar om.
201
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
202
Marginalisering – en konsekvens av antiziganism SOU 2010:55
202
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
-
Att möjligheterna till avskrivning av studiemedelsskulder för grundvux-studier för personer med romsk språk- och kulturbakgrund utreds i särskild ordning. Uppdraget ska även omfatta att utreda vilka möjligheter det finns till full bidragsfinansiering av grundvux-studier för personer med romsk språk- och kulturbakgrund.
-
Att ett särskilt statsbidrag inrättas för produktion av läromedel i romani chib för alla nivåer inom skolväsendet. Språkrådet och Romska språkkommittén ska i samverkan med Skolverket planera och ansvara för läromedel med rätt nivåer och i tillräcklig omfattning i samtliga varieteter produceras för olika användningsområden.
Rätt till arbete
• Fler romer ska kunna försörja sig själva.
• Diskriminering av romer på arbetsmarknaden ska upphöra.
• Fler romer ska starta och driva företag.
• Fler romer ska vara anställda inom stat och kommun.
• Romska kvinnor ska ha bättre förankring på arbetsmarknaden,
• Arbetslösheten bland romer ska inte avvika från arbetslösheten i genomsnitt.
• Romska ungdomar ska vara lika etablerade på arbetsmarknaden som ungdomar i genomsnitt.
Den omfattande diskrimineringen av romer på arbetsmarknaden och svårigheterna att etablera sig när man har en undermålig skolunderbyggnad fungerar som två stora slussar in i ekonomiskt och socialt utanförskap. Delegationen ser rätten till arbete som ett nyckelområde i den nationella strategin för romer, och föreslår:
-
Att samhället tar sitt fulla ansvar för uppföljningen av romska ungdomars övergång från utbildning till arbete och att särskilt uppmärksamma behovet av stöd under den övergångsfasen
-
Att arbetsförmedlingen får i uppdrag att särskilt uppmärksamma unga romers situation på arbetsmarknaden
-
Att ett statsbidrag inrättas för att kommunerna i samarbete med arbetsförmedlingen utarbetar och genomför långsiktiga åtgärds-
212
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
program för romska ungdomars etablering på arbetsmarknaden i form av mer eller mindre permanenta program som avses fungera under minst 20 år.
-
Att arbetsförmedlingen hanterar dessa bidrag i samråd med sekretariatet för romska frågor, som har i uppdrag att fungera som motor och ansvarigt organ för dessa processer, samt rapportera resultatet tillbaka till regeringen.
-
Att det i utformandet av åtgärdsprogrammen beaktas möjligheten att inrätta särskilda mentorer/brobyggare som fungerar som extra stöd och brygga mellan de romska ungdomarna och samhällets stödfunktioner.
-
Att det i utformandet av åtgärdsprogrammen beaktas att praktikplatser är ofta en ingång till anställning.
-
Att Ungdomsstyrelsen får i uppdrag att utveckla modellen Navigatorcentrum för att särskilt beakta romska ungdomars behov.
-
Att Ungdomsstyrelsens verksamhet med yrkesinriktat mentorskap ska utökas med ett särskilt uppdrag för unga romer i syfte att underlätta deras etablering i arbetslivet
-
Att Ungdomsstyrelsen får i uppdrag att ge stöd till organisationer inom civil sektor och branschorganisationer som vill utveckla mentorskap för unga romer i syfte att underlätta unga romers etablering i arbetslivet.
-
Att det sker en koppling mellan romers utanförskap på arbetsmarknaden och det urbana utvecklingsarbetet och att detta tydliggörs i den förordning om urbant utvecklingsarbete som planeras ersätta den nu gällande förordningen.1
-
Att regeringen inom ramen för en eventuell fortsättning av satsningen på kvinnligt företagande öronmärker medel framförallt till Folkbildningsrådet för stöd till romska kvinnor i att starta egen verksamhet och stöd till kvinnliga egenföretagare med låg utbildningsnivå.
-
Att regeringen i samband med översynen av direktiven för EU:s strukturfonder för perioden 2014–2020 verkar för att man inom
1 Nu gällande förordning trädde i kraft den 1 juli 2008 och gäller till utgången av 2010.
213
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
ramen för strukturfonderna utvecklar program för mikrokrediter till romska kvinnor.
-
Att regeringen tar initiativ till ett högnivåmöte med kommissionen för att kunna diskutera hur Sverige kan använda sig i högre utsträckning av strukturfonderna för att förbättra romers situation bland annat på arbetsmarknaden.
-
Att regeringen i samband med översynen av direktiven för fonderna verkar för att de blir mer flexibla och mer tillgängliga för romer och organisationer som arbetar med romer och att insatserna kan löpa över ett antal år och förnyas så att strukturfonderna i realiteten kan utgöra ett viktigt stöd för de nationella regeringarnas strategier för romer och för att häva romers utanförskap.
-
Att Tillväxtverket ges i uppdrag att utarbeta ett nationellt program för romers företagande, där hälften av medlen avsätts för kvinnoinriktade insatser.
-
Att Tillväxtverket i samband med detta uppdras att genomföra en kartläggning av hur entreprenörskapet och egenföretagandet ser ut bland romer samt beskriva framgångsfaktorer för entreprenörskap och nyföretagande.
-
Att fortsatt stöd utgår till projekt för romska kvinnors situation på arbetsmarknaden och kvinnligt entreprenörskap i enlighet med det projektstöd som nu administreras av Folkbildningsrådet.
-
Att samtliga dessa åtgärder sker i samarbete med romer och om möjligt med anställda romer i programmen.
Rätt till bostad
• Romer ska ha en bostadsstandard som överensstämmer med genomsnittlig standard i riket.
• Diskriminering av romer hos allmännyttiga och privata bostadsbolag ska upphöra.
• Diskriminering av romer vid köp av lägenheter i t.ex. bostadsrättsföreningar ska upphöra.
214
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
De kommunala bostadsbolagen och privata hyresvärdarna måste uppmärksamma de romska gruppernas förutsättningar. I kommuner med många romska invånare bör man arbeta med en samhällsplanering som analyserar problemen och underlättar romernas möjligheter att stabilisera sin ekonomi för att kunna hitta långsiktiga lösningar.
Eftersom bostadsproblemen hör så tätt samman med arbetsmarknadsfrågorna bör kommunernas handläggare arbeta med helheten, alternativt i nära samordning mellan olika enheter. Samordningen gynnar också möjligheterna till stabil skolgång för barnen, vilket underlättas om familjerna har ett tryggt boende.
Det bör också finnas förutsättningar för projektering av nya typer av bostäder lämpliga för generationsboende.
Delegationen föreslår:
-
Att Institutet för bostads- och urbanforskning. ges i uppdrag att beskriva romers bostadssituation i Sverige med förslag till åtgärder
Rätt till hälsa och social välfärd
• Ohälsotalen bland romer ska inte vara högre än genomsnittet.
• Romers medellivslängd ska öka och motsvara genomsnittet i riket.
• Romers tillit till offentlig sjukvård ska öka.
• Bemötandet av romer inom sjukvården ska vara klanderfritt.
Statens folkhälsoinstitut redovisade 2010 ett regeringsuppdrag i rapporten Hur mår Sveriges nationella minoriteter? Där konstateras bland annat att romers hälsosituation framförallt beror på en utsatt socioekonomisk situation. En förutsättning för bättre hälsa är att de strukturella problemen med romers ekonomiska och sociala marginalisering upphör. En annan slutsats är att det finns ett tillitsproblem som behöver hanteras, genom att hälso- och sjukvården ökar sin kunskap om minoritetsrättigheter, och genom att romer på olika sätt får hjälp att bygga upp en tillit till hälso- och sjukvården. Delegationen instämmer i den analysen och ställer sig bakom samtliga förslag till åtgärder som Statens folkhälsoinstitut presenterat för att förebygga ohälsa och främja hälsa bland de
215
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
nationella minoriteterna. Även Socialstyrelsen har i en rapport till regeringen, Interkulturellt socialt arbete konstaterat att det finns brister i hur Individ och Familjeomsorgen arbetar med bl.a. de nationella minoriteterna. Delegationen ställer sig även bakom de förslag Socialstyrelsen lägger i sin rapport. Delegationen föreslår:
-
Att samtliga sex förslag som Statens folkhälsoinstitut presenterat till åtgärder för att förebygga ohälsa och främja hälsa bland de nationella minoriteterna genomförs och
-
Att man i samband därmed beaktar delegationens tillägg.
-
Att delegationens särskilda kommentarer därvid beaktas.
-
Att Statens folkhälsoinstitut ges ett särskilt uppdrag att utreda romska kvinnors hälsosituation för att föreslå konkreta åtgärder som förbättrar den gruppens fysiska och mentala hälsa.
-
Att de förslag Socialstyrelsen lägger i sin rapport Interkulturellt socialt arbete genomförs.
Rätt till språk
• Alla romska barn ska erbjudas modersmålsundervisning.
• Romani chib ska ha lika starkt skydd som minoritetsspråk som de tre regionala minoritetsspråken.
• Utbildning och forskning i romani chib på högskolenivå ska permanentas, institutionaliseras och ges tryggad finansiering. Språkets betydelse för självkänslan, identiteten och som kulturbärare är mycket viktig inte minst för romska barn och ungdomar, och utgör ett väsentligt område i minoritetsrättigheterna. Delegationen föreslår därför:
-
Att lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk revideras så att romani chib får en formellt lika stark ställning som de tre territoriella minoritetsspråken finska, samiska och meänkieli.
-
Att den romska språkvården vid Institutet för språk och folkminnen (Språkrådet) byggs ut med ytterligare åtminstone två tjänster.
216
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
-
Att Högskoleverket får i uppdrag, i tillägg till sitt uppdrag att se över högskoleutbildningar i de nationella minoritetsspråken, att också se över forskningen i romani chib.
-
Att Kammarkollegiet får i uppdrag att tillsammans med Tolk- och översättarinstitutet utreda vilka särskilda insatser som behövs för att inrätta ett auktorisationsprov för översättare och tolkar i romani chib, och vilka utbildningsinsatser som blir nödvändiga för att romska tolkar och översättare ska ha förutsättningar att klara provet.
-
Att ett statsbidrag införs för kortare studier i romani chib enligt samma modell som i dag finns för kortare studier i alfabetisering i samiska och
-
Att revitaliseringsinsatser för de romska varieteterna svensk resanderomani och kaale särskilt stöds.
Rätt till kultur
• Romer ska ha kontroll och inflytande över sitt eget kulturarv.
• Romsk kultur ska bevaras, utvecklas och göras tillgänglig
• Det ska finnas romska kulturinstitutioner och medier med garanterat statligt stöd och tryggad ekonomi.
• Romer och romsk kultur och historia ska vara synliga i det svenska landskapet och på offentliga platser.
• Det ska finnas fler permanenta romska kulturinstitutioner.
För att nå dessa mål krävs åtgärder med en bred kontaktyta mot kulturens olika områden. De åtgärder vi föreslår är:
-
Att en nämnd för romsk kultur inrättas med minst hälften romska ledamöter i syfte att skapa en institutionell bas för romsk kultur och kulturarv.
-
Att en kulturbudget, procentuellt sett jämförbar med den kulturbudget Sametinget disponerar, avsätts för den romska kulturnämndens verksamhet.
-
Att ett permanent statligt basbidrag administrerat av Statens Kulturråd utgår till romska kulturinstitutioner och tidskrifter.
217
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
-
Att bildandet av ytterligare romska kulturcentra uppmuntras som en del av en regional kulturpolitik, i första hand i Göteborg.
-
Att skolbiblioteken används som resurs för romska skolbarn och att de för detta ändamål bör prenumerera på romska tidskrifter samt införskaffa romsk litteratur.
-
Att public serviceföretagen SR och SVT uppmanas att utöka sändningstiden för program på romani chib för att i första hand öka utbudet av program för barn och ungdomar.
-
Att redaktionen för Radio Romano i likhet med redaktionerna för finska och samiska ges en fristående ställning och en samrådsgrupp bör kopplas till redaktionen.
-
Att länsmuseerna får i uppdrag att synliggöra romernas historia och kultur i respektive län eller region.
-
Att förutsättningarna för att resa en staty över Katarina Taikon undersöks.
-
Att Romadagen den 8 april inrättas som allmän flaggdag.
Rätt att inte bli diskriminerad
• Respekt för romers mänskliga rättigheter och minoritetsrättigheter ska garanteras.
• Skyldighetsbärare, som berörd personal och förtroendevalda i statliga myndigheter, kommuner och landsting ska känna till minoritetsrättigheterna och samhällets åtaganden gentemot romer.
• Öppen diskriminering av romer på offentlig plats, av näringsidkare, av arbetsgivare och av myndigheter ska upphöra.
• Antiziganistiska attityder och strukturer ska försvagas.
• Bemötandet av romer inom den statliga sfären ska vara klanderfritt.
• Samhällets bild av romer ska ändras.
• Berättelsen om vilka romerna är ska skrivas av romer.
• Romers marginalisering ska upphöra.
• Bemötandet av romer inom rättsapparaten ska vara klanderfritt.
218
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
• Romers rättssäkerhet ska inte skilja sig från andra gruppers.
Delegationen föreslår:
-
Att en oberoende granskning genomförs för att klarlägga samhällets ansvar för rättsväsendets behandling av den familj som omnämns i kapitlet och vilka åtgärder som krävs för att förhindra upprepningar.
-
Att fördjupade studier av hur romer behandlats av rättsväsendet över tid genomförs inom ramen för den försoningsprocess vi föreslår och närmare beskriver i kapitel 14.
-
Att det ska ingå i sekretariatets för romska frågor uppgifter att initiera, följa upp och fungera som resurscentrum för aktiviteter som syftar till utbildning av skyldighetsbärare.
-
Att Diskrimineringsombudsmannen får i uppdrag att inom ramen för sin ordinarie verksamhet bedriva ett kontinuerligt arbete med utbildningsinsatser med särskild inriktning på romer i syfte att öka deras kunskaper om diskrimineringsfrågor och höja deras medvetenhet om sina rättigheter.
-
Att regeringen erkänner antiziganism som en särskild form av rasism, och lyfter denna fråga såväl i Europa som internationellt.
-
Att Forum för Levande Historia i sitt arbete mot intolerans lyfter fram antiziganismen genom attitydundersökningar och annan utåtriktad verksamhet såsom dokumentation, utställningar och programverksamhet i syfte att långsiktigt påverka attityder mot romer.
-
Att Sverige ansluter sig till Europarådets DOSTA!kampanj.
Försoning
Delegationen anser att en försoningsprocess är en absolut förutsättning för att kunna läka förtroendeklyftan mellan den romska gruppen och det svenska majoritetssamhället. De mål vi ställt upp för en försoning mellan den nationella minoriteten romer och majoriteten är att:
• Romer ska få upprättelse för begångna övergrepp.
• Majoritetssamhället ska erkänna historiska övergrepp mot romer.
219
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
• Majoritetssamhället ska ta fram en strategi för att förhindra framtida övergrepp.
• Allmänheten ska känna till huvuddragen i romsk historia, framförallt Förintelsen.
• Allmänheten ska känna till de historiska övergreppen i Sverige mot romer.
• En medvetenhet om och skamkänsla över antiziganism ska etableras.
• Romer ska ses och behandlas som individer och fullvärdiga medborgare i samma utsträckning som andra medlemmar av samhället.
• Förtroendeklyftan ska överbryggas.
• Antiziganism och diskriminering ska upphöra.
• Romers mänskliga rättigheter ska garanteras för framtiden.
Vår uppfattning är att det för att dessa mål ska nås krävs:
-
Att en sannings- och försoningskommission inrättas för att kartlägga och dokumentera de övergrepp, försummelser och diskriminerande åtgärder som begåtts mot den romska minoriteten från år 1900 fram till år 2000 då Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter samt Europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk trädde ikraft.
-
Att särskild vikt bör läggas vid att belysa övergreppen och åtgärderna i förhållande till de internationella åtaganden som Sverige anslutit sig till vad gäller mänskliga rättigheter.
-
Att en historisk analys av perioden 1500–1900 och dess betydelse för övergrepp mot romer i modern tid och framväxten av antiziganism ingår i uppdraget.
5.3.2 Riktlinjer och metoder
Under arbetets gång har delegationen kommit att definiera ett antal förhållningssätt och arbetsmetoder. Det första redogjorde vi för inledningsvis, nämligen tillämpningen av ett rättighetsperspektiv som flyttar fokus från offer till förövare, och ser romer som subjekt istället för objekt.
220
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
Inom ramen för EU:s arbete med romska frågor har man antagit 10 basprinciper2 för arbetet med inkludering av romer:
1. Konstruktiva, pragmatiska och icke-diskriminatoriska program (för tillgång till lika rättigheter för romer)
2. Romer som tydlig men inte exklusiv målgrupp (utan att utesluta andra grupper som också är socialt och ekonomiskt exkluderade från majoritetssamhället)
3. Mångkulturellt arbetssätt
4. Inkludering i majoritetssamhället, inte segregation
5. Genusperspektiv
6. Erfarenhetsbaserat arbetssätt
7. Användande av EU som verktyg (fonder likaväl som lagstiftning och se kommissionens expertis som resurs
8. Samverkan med lokala och regionala myndigheter.
9. Samverkan med civilsamhällesorganisationer. 10. Aktivt samverkan med och deltagande av romer
Delegationen har på liknande sätt definierat ett antal arbetsmetoder och principer som kompletterar ovan nämnda EU-basprinciperna:
Rättighetsperspektiv
Vi kan konstatera att romers rättigheter konstant genom historien har kränkts och att de fortfarande inte är tillgodosedda, vare sig de grundläggande mänskliga rättigheterna eller de minoritetsspecifika rättigheterna.
Skuldbördan för det historiska mönstret och för den aktuella situationen finns hos statsmakten och dess institutioner, inte hos offren.
Vi söker andra lösningar. De utgår från ramkonventionens bud om delaktighet och inflytande, egenmakt och självstyre. De utgår från romer som subjekt istället för objekt. De söker lösningar för romer med romer. De bygger på ett rättighetsperspektiv.
2 Common Basic Principles for Roma Inclusion, Annex to Council Conclusions on advancing Roma Inclusion 7 June 2010.
221
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
Delaktighetsprincipen
I och med prop. 2008/09: 158Från erkännande till egenmakt våren 2009 har principen om delaktighet genom samråd fått status av lag i den nationella minoritetspolitiken. Den påbjuds också i Europarådets ramkonvention och är en väl etablerad princip. Vi vill ändå nämnda den som en hörnsten i arbetet med romer, dels av uppenbara demokratiska skäl, dels mot bakgrund av att arbete med romer är omöjligt om det inte finns förtroende från romernas sida. Delaktighet genom till exempel samråd är en nödvändighet och ett minimikrav. Arbetsmetoden växer i dag också utanför de kommunala sammanhangen. Det är omöjligt, både lagligt och praktiskt, att inte samråda eller ha en referensgrupp med romer. Alla myndigheter och institutioner som regelbundet arbetar med romska frågor behöver sätta upp en romsk referensgrupp. Ett problem är dock vem gruppen representerar, och hur ledamöterna förankrar och rapporterar tillbaka, på sikt är det inte önskvärt att majoritetssamhället utser de som företräder romer, utan att det görs av romerna själva.
Minoritets- och MR-kompetens
Romer i Sverige är utspridda på ett stort antal kommuner från norr till söder, från väster till öster, men med större koncentration i de största städerna. Inte ens i de största städerna finns dock kapacitet på kommunal nivå att arbeta med och följa upp minoritetspolitiken. I de enkäter delegationen genomfört, och de många besök, dialoger, konferenser och samtal vi haft med kommunala anställda och förtroendevalda har det stått klart att kunskapsnivån om minoritetspolitiken, såväl de folkrättsliga åtagandena som det nationella minoritetspolitiska regelverket, är låg. Oftast finns ingen fokalpunkt eller -person för minoritetsfrågor, än mindre frågor rörande romer, och därmed finns ingen institutionell kunskap om minoritetspolitik vilket naturligtvis är svårt i en mindre kommun, men vore möjligt i de större städerna. Man har ofta otillräcklig kunskap om kommunens skyldigheter såsom samråd, information om och anordnande av modersmålsundervisning och det faktum att nationella minoriteter har en starkare rätt till modersmålsundervisning. Därför finns dålig kunskap om att romer är en minoritet, och inte invandrare. Kunskaper om Sveriges legala förpliktelser
222
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
gentemot EU-medborgare från andra länder är dåliga, vilket leder till att migrerande romer från andra EU-länder riskerar att behandlas sämre är de har rätt till. Trots att kommunerna formellt har ansvar för att utsatta grupper får lika stor tillgång till bostad, utbildning och social service som andra används ibland argumenten att det saknas resurser för åtgärder som skulle göra dessa rättigheter tillgängliga, och så spelas bollen därmed över till staten. Kommuner, landsting och andra institutioner som inte själva har tillgång till minoritetskunskap behöver tillgång till rådgivning i sådana frågor.
Särlösningar
Delegationen har ofta erfarit att särlösningar avvisas generellt med hänvisning till att ”här behandlar vi alla lika”, Diskussioner uppkommer ofta om särlösningar i form av funktioner, service och institutioner som enbart vänder sig till romer verkligen är en bra metod, eller om det ytterligare förstärker marginalisering och utanförskap. Detta trots att Europarådet klart anvisar särlösningar som en möjlighet att garantera just lika villkor för missgynnade grupper.
Egna romska institutioner
Delegationen menar att uppbyggnaden av romska institutioner under romskt ledarskap utgör en mycket viktig del av en nationell strategi för romer. Mer än att bara i hög grad kunna tillgodose dagisbarnen, eleverna eller studenternas behov av skräddarsydd och identitetsstärkande utbildning, är egna romska institutioner ett viktigt verktyg för romer att ta klivet från klienter till aktörer i den offentliga sfären. Det behövs många fler institutioner i den offentliga sektorn under romsk ledning, dels för metodutveckling och kvalitetshöjande, dels som en väg att bidra till att det romska samhället får en naturlig hemvist inom majoritetssamhället, dels för att skapa fler plattformar för romska ledare som identitetsstärkande förebilder.
223
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
Romska anställda och romer som förebilder
Vi menar också att en nyckel till framgång när det gäller arbete för att inkludera romer och bryta utanförskapet och misstron mot majoritetssamhället är att man som arbetsmetod har att anställa romer för programmens genomförande, dels för att de ska kunna fungera som förebilder, dels för att skapa trappsteg in till den ordinarie arbetsmarknaden för romer som annars på grund av diskriminering inte har en chans att etablera sig, men framförallt för att skicka en signal till romska barn och ungdomar att majoritetssamhället också är deras revir, att de kan känna sig trygga, förstådda och sedda och att de inte är ensamma. Ett program som inte använder sig av en romsk ledare eller expert har små chanser att leda till bestående resultat.
Projekt, program eller permanent struktur?
Delegationen har också erfarit att de många ansatser som gjorts och görs för att förbättra för romer nästan undantagslöst har karaktären av projekt på maximalt tre år, varefter allt återgår till det gamla – det som vi på annat ställe i betänkandet rubricerar som ”projektträsket”. Att slentrianmässigt använda sig av en projektform där aktiviteten upphör kort tid efter att den kommit igång utgör inget effektivt sätt att arbeta på. Om man nu kan konstatera att ett projekt, till exempel en romsk brobyggare, kan åstadkomma kraftiga förbättringar för romska barns skolgång, varför ska det då avvecklas efter projekttidens slut? Projektutvärderingen hamnar ofta i en byrålåda, och näste projektledare riskerar att uppfinna hjulet igen.
Det som istället behövs är att arbeta in de goda metoderna inom ramen för den ordinarie strukturen. Romska brobyggare ska vara lika lite ett tillfälligt projekt, en politisk nyck, som till exempel skolbibliotek. Det handlar om att bygga upp ett institutionellt sätt att arbeta på, som skapar förtroende från romernas sida och som framförallt ger resultat över tid.
224
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
Inte bara men också statens ansvar
Delegationen bedömer att en nationell strategi för romer inte kan anses vara en isolerad kommunal eller landstingsisolerad angelägenhet. Av dessa skäl behövs också statliga bidrag för kommuners permanenta arbete med romer under den 20-årsperiod delegationen föreslår för att stänga välfärdsgapet.
Myndighetsdialoger
Uppföljning i dialogform med myndigheter och institutioner som arbetar med frågor som rör romer har visat sig vara en fungerande arbetsmetod. Bland annat har de konferenser och rundabordssamtal som delegationen sammankallat till, till exempel med generaldirektörer och minoritets-fokalpersoner, varit produktiva och fått igång självgående processer för arbete med romer.
Rådgivningsverksamhet
Delegationens kansli har konstant under de gångna tre och ett halvt åren kunnat konstatera det uppdämda behovet av en instans som tillvaratar romers intresse och kan fungera som samhällsguide. Det ligger till grund för vårt resonemang om kommunala informations- och kulturcentra nedan.
5.4 Sekretariatet för romska frågor
Förslag: Delegationen föreslår att regeringen inrättar Sekretariatet för romska frågor med uppdrag att stänga välfärdsgapet mellan romer och majoritetssamhället. Sekretariatet ska bygga på en samrådsmodell och rapportera årligen till regeringen om resultatuppfyllelsen. Fyra regionala sekretariat underställda det centrala sekretariatet ska även inrättas. Uppdraget ska vara slutfört inom 20 år.
Delegationen bedömer att det krävs 20 år, en generation eller den tid det tar från det man föds tills det man blir vuxen, av uthålliga politiska satsningar för att stänga välfärdsgapet mellan romer och
225
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
andra grupper i samhället Tanken är att de barn som föds i romska familjer i år ska kunna gå ut i vuxenlivet på samma villkor som alla andra unga i Sverige.
Delegationen föreslår att ett sekretariat för romska frågor får i uppdrag att samordna och övervaka arbetet. Sekretariatets uppgift tidsbegränsas till 20 år. Sekretariatet ska samverka med myndigheter och institutioner som har uppdrag eller särskilda uppgifter inom ramen för strategiarbetet. Sekretariatet byggs upp enligt en samrådsmodell med romska representanter. Det rapporterar årligen till regeringen om måluppfyllelsen. Delegationen föreslår därutöver att regeringen minst en gång per mandatperiod ska lämna en redogörelse till riksdagen om den nationella romastrategin och dess måluppfyllelse.
Om de föreslagna åtgärderna i strategin genomförs och följs upp kommer livschanserna för romska barn som föds i dag att öka och antiziganismen att motas tillbaka. Delegationen bedömer att detta ska vara möjligt, förutsatt att strategin har en mandatmässigt kraftfull, politiskt förankrad och långsiktigt stabil styrning med tillräckliga resurser till sitt förfogande.
5.4.1 Uppdraget
Sekretariatet för romska frågor ska vara motorn i arbetet med att stänga välfärdsgapet mellan romer och majoritetssamhället. Uppdraget ska vara slutfört inom 20 år. Sekretariatet ska rapportera årligen till regeringen om resultatuppfyllelsen.
Sekretariatet ska stärka den romska minoritetens inflytande och delaktighet samt bidra till kunskaps- och informationsspridningen om såväl den romska minoriteten som om majoritetssamhället.
Sekretariatet ska ge regeringen, departementen och myndigheter råd och stöd genom att tillföra sakkunskap och bredd i frågor som rör den romska minoriteten i syfte att uppnå romers mänskliga rättigheter.
Sekretariatet ska bidra till att följa upp och utvärdera myndigheternas insatser inom ramen för den nationella strategin för romer.
Sekretariatet ska aktivt medverka i processen kring de olika föreslagna bidragen inom utbildningsområdet, arbetsmarknaden m.m. och ha vetorätt i frågor som rör dessa bidrag.
226
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
Sekretariatet ska samråda och samarbeta med Stockholms läns länsstyrelse i dess uppgift att samordna de minoritetspolitiska målen.
Sekretariatet ska arbeta aktivt med antidiskrimineringsåtgärder i nära samarbete med Diskrimineringsombudsmannen.
Sekretariatet ska i nära samarbete med Institutet för språk och folkminne och Skolverket arbeta med åtgärder för att främja språket och modersmålsundervisningen.
Sekretariatet ska arbeta stödjande och främjande för romsk organisering.
Sekretariatet ska delta i nordiskt och internationellt samarbete.
5.4.2 Sammansättning
Sekretariatet ska bestå av representanter för den romska minoriteten samt för statliga myndigheter – till exempel Socialstyrelsen, Statens skolverk, Diskrimineringsombudsmannen, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Institutet för språk och folkminne samt representanter för social- utbildnings och integrationsdepartementen. Det ska vara en jämn fördelning av företrädare för den romska minoriteten och representanter för myndigheter. Sakkunniga kan ingå i sekretariatet eller knytas till sekretariatet i en referensgrupp.
Sekretariatet ska sträva efter en jämn könsfördelning och de romska ungdomsförbunden ska ha representation i sekretariatet.
Referensgrupper
Till Sekretariatet knyts olika referens- och arbetsgrupper där representanter för myndigheter som Rikspolisstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut, Statens skolinspektion, Högskoleverket, Ungdomsstyrelsen, Folkbildningsrådet, Barnombudsmannen samt Sveriges kommuner och landsting kan ingå.
Myndighetsrepresentanter/departementsföreträdare
Det förutsätts att myndighetsrepresentanterna har en strategisk funktion vid sina respektive myndigheter för att de ska kunna fullgöra sin uppgift. Med detta avses att tjänstemannen bör ha en position som innebör att han eller hon kan verka för att sprida
227
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
information och kunskap inom sin myndighet och om myndigheten till den romska gruppen. Tjänstemannen måste ha möjlighet att påverka eventuella beslut vid sin egen myndighet/departement som kan ha bäring på romska frågor
Hur företrädare utses
Regeringen utser de romska företrädarna, sakkunniga och myndighetsrepresentanter i nära samråd med de romska riksorganisationerna samt ungdomsförbunden samt med enskilda aktivister.
5.4.3 Relation till Länsstyrelsen i Stockholm
I propositionen Från erkännande till egenmakt föreslog regeringen att ett uppföljningsansvar behövde införas i samband med minoritetslagen. Syftet med uppföljningen enligt propositionen var att driva på genomförandet av de i lagen angivna rättigheterna och skyldigheterna på det kommunala planet samt att ge regeringen underlag rörande efterlevnaden av lagen. (prop. 2008/09: 158, s. 49). Det fanns också ett behov av främja samordning mellan kommunerna. I förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, formulerades uppföljningsansvaret till att gälla förvaltningsmyndigheter. Regeringen tilldelade Länsstyrelsen i Stockholms län uppföljningsansvaret när det gällde åtgärder rörande minoritetsgrupperna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar och deras språk. För åtgärderna som berör den samiska minoriteten har Sametinget motsvarade uppföljningsansvar. Dessa bägge myndigheter tilldelades även samordningsansvaret för de minoritetspolitiska frågorna.
Uppdraget innebär även att Länsstyrelsen och Sametinget ska fördela statsbidrag till de kommuner som är förvaltningsområden. Vidare ingår i uppdraget att genomföra informationsinsatser samt stödja kommunerna och minoriteterna i sina strävanden att upprätta samråd på kommunal nivå. Länsstyrelsen har även hand om frågan om organisationsstöd till de nationella minoriteterna.
Länsstyrelsen i Stockholm har därutöver ett tillfälligt uppdrag att under en övergångsperiod upprätthålla det nätverksarbete som Delegationen för romska frågor utvecklat och fungera som kon-
228
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
taktpunkt för romska frågor i förhållande till myndigheter och den romska minoriteten.
Lösningen med en länsstyrelse med uppföljningsansvar motiverades med att frågan om en nationell myndighet för mänskliga rättigheter för närvarande är under utredning. Skulle en sådan myndighet bildas i framtiden kan frågor som rör efterlevnaden av såväl Europarådets ramkonvention och minoritetsspråkskonventionen eventuellt föras dit.
Vår uppfattning är att sekretariatet för romska frågor ska fungera som ett forum för diskussion om de olika åtgärderna och hur de genomförts och medverka vid granskningen av det underlag som myndigheterna lämnar till Länsstyrelsen.
Även när det gäller Länsstyrelsens uppdrag att genomföra informationsinsatser bör detta samordnas med sekretariatet. Kunskaps- och informationssatsningar som är inriktade mot den romska minoriteten bör utformas av sekretariatet.
För uppgiften att arbeta med att samråd upprättas på kommunal nivå ska detta ske i samarbete med de föreslagna regionala sekretariaten.
5.4.4 Regionala sekretariat
Vårt förslag är att man under det centrala sekretariatet inrättar fyra regionala sekretariat kopplade till länsstyrelserna i Västra Götalands län, Skåne Län, Norrbottens län samt Södermanlands län.
Målgruppen för de regionala sekretariaten är lokala romska organisationer och aktivister samt kommuner, landsting och statliga myndigheter i respektive region.
Den regionala nivån ska samordna frågor över kommungränser och mellan landsting och statliga myndigheter på regional nivå. Den regionala nivån ska kunna ge stöd till såväl kommuner som de lokala romska organisationerna eller aktivisterna och bidra till arbetet med samråd.
De regionala sekretariaten kan exempelvis bistå med att samordna insatser för språk t.ex. modersmålsundervisning och utbildning inom regionen. I samråd med flera kommuner kan man samordna utbildning av modersmålslärare, utbildning av elevassistenter, brobyggare m.m.
229
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
Folkhälsoinstitutet föreslår i sin rapport om de nationella minoriteternas hälsa att det utbildas romska hälsoinformatörer. Dessa kan kopplas till de regionala sekretariaten.
Sekretariaten ska också genomföra kunskaps- och informationsinsatser riktade till myndigheter och romska organisationerna samt förmedla kunskap om situationen i kommunerna till det centrala sekretariatet. Konferensverksamhet för kommuner/statliga myndigheter i regionen samt för de lokala romska organisationerna eller aktivisterna bör ingå i uppdragen.
Sekretariaten ska initiera regionala och lokala utvecklingsprojekt för att förbättra romernas situation.
Sammansättning
I likhet med det centrala sekretariatet ska det finnas en jämn fördelning av företrädare för den romska minoriteten och representanter för myndigheter. Man ska eftersträva jämn könsfördelning och representanter för lokala romska ungdomsorganisationer ska ingår i de regionala sekretariaten.
De romska företrädarna bör utses av romska lokalorganisationer eller utgöras av romska aktivister från kommunerna som ingår i regionen.
Länsstyrelsen, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan samt representanter från olika kommuner blir myndigheternas företrädare i de regionala sekretariaten.
5.4.5 Romska kunskaps- och informationscentra – exemplet Malmö
En modell för att stärka den romska delaktighet i samhället som har utarbetats med stöd av delegationen är centra i kommuner med ett stort antal romska innevånare. Romskt Informations- och Kunskapscenter (RIKC) inrättades med delegationens stöd i Malmö stad i juni 2009 i syfte att öka romernas delaktighet i samhället genom bl.a. samhällsinformation, rådgivning m.m. Insatserna riktar sig mot både romer och icke-romer. Verksamheten sker i samråd med centrets besökare. Man har flera anställda men också frivilliga medarbetare, och Malmö stad har nu tagit över verksamheten och RIKC ingår därmed i den kommunala organisationen.
230
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
Inrättandet av RIKC kan hänföras till ramkonventionen (artikel 4.2) där Sverige förbundit sig att ”vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, social, politiska och kulturella livet främja en fullständig och effektiv jämlikhet. ”
RIKC bidrar också till att skapa förutsättningar för att ”den som tillhör nationella minoriteter effektivt skall kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet sant i offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem” (artikel 15, ramkonventionen).
RIKC:s personal fungerar som en länk mellan myndigheter och enskilda som söker stöd information och vägledning i olika ärenden. Cirka en tredjedel av ärendena under de första tio månaderna handlade om bostadssektorn, socialtjänsten och försäkringskassan. Andra frågor har gällt arbete, kronofogden, hjälp med CV och kontakter med skola och polis samt föreningsstöd och hjälp med fonder.
Den verksamhet som är inriktade på att stödja och informera enskilda är en bara del av uppdraget. Personalen arbetar också med att arrangera informationsträffar, genomföra utbildningar och temakvällar och utveckla samarbetsformer i Malmö stad med syfte att öka kunskaperna om romsk kultur och levnadsförhållanden och därmed bättre kunna bemöta den romska minoritetens önskemål och behov. Insatserna i denna del av uppdraget handlar om vad man i ramkonventionen (artikel 6) benämner mellankulturell dialog. Det ligger i linje med regeringens bedömning att kunskapen och medvetenheten om minoritetsrättigheter behöver förbättras på lokal nivå. En sådan ökning av kunskapen kan motverka fördomar och diskriminering (prop. 2008/09: 158, s. 53). Utbildningsinsatserna på RIKC har förutom kommunala myndigheter riktat sig till bl.a. polisen, jurister vid länsrätten och lärare vid Komvux i Eslöv och grundskolelärare i Malmö. Även andra organisationer har tagit del av utbildningarna. Föreläsningarna har varit inriktade på att belysa minoritetslagstiftningen och arbetet med minoritetsstatusen.
Förutom den utåtriktade verksamheten har man ägnat sig åt kompetensutveckling av RIKC egen personal. Exempelvis har man haft föreläsningar i samverkan med Malmö högskola om självförståelse och omvärldsförståelse. Personalen har deltagit i Malmö stads internutbildningar i konfliktlösning och medborgardialog. En av vägledarna har deltagit i en tvådagars utbildning genom Folkhälsoinstitutet. Att aktivt läsa och diskutera olika rapporter och
231
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige SOU 2010:55
texter som berör romska frågor är ett annat inslag i personalens kompetenshöjning.
En annan viktig del av arbetet på RIKC gäller samverkan med såväl företrädare för majoritetssamhället som med enskilda romer, föreningar och organisationer som företräder romska intressen. RIKC samverkar även med en romsk tjänsteman från Helsingborgs kommun, Romskt kulturcenter i Malmö och den Romska pingstförsamlingen.
RIKC deltar aktivt i Malmö stads referensgrupp om vuxenutbildning för romer tillsammans med Vägledningscentrum, Komvux och representanter för olika romska grupperingar. Referensgruppen har till uppgift att ge förslag på hur en utbildning för vuxna romer ska kunna utformas för att skapa ett bättre utgångsläge för lågutbildade romer inom en framtida arbetsmarknad. I referensgruppen diskuteras bl.a. att koppla en studie- och yrkesvägledare till RIKC i kombination med kopplingen till Iris-skolan.
De uppgifter som beskrivits ovan ingår i en strategi som RIKC arbetar med att formulera för att implementera minoritetsrättigheter.
Enligt RIKC:s slutrapport (Malmö stad 2009) är en förutsättning för att romer ska kunna bli delaktiga i samhället att man erkänns av samhället som likvärdiga och fullvärdiga medborgare. RIKC arbetar medvetet med kompetenshöjning av såväl den romska gruppen som med övriga kommuninnevånare. Med sin verksamhet bidrar man till en system- och social integration genom att:
• presentera och representera majoritetssamhället för den romska minoriteten samt presentera och representera det romska för majoritetssamhället. Därmed bidrar man kunskapsmässigt, erfarenhetsmässigt och symboliskt till att utmana dikotomier; det svenska och det icke svenska samt det romska och det icke romska.
• förmedla kunskap till romer om samhället. För att man ska känna att man är delaktig i samhället, måste man först ha kunskap om samhället samt få kunskap om hur man kan vara delaktig i samhället.
• förmedla till icke-romer kunskap om det romska eftersom utan denna kunskap kan majoritetssamhället inte öppna sig och få det romska att bli en del av det gemensamma kulturarvet. Det
232
SOU 2010:55 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige
233
handlar om att få så många samhällsinstitutioner som möjligt att bli medvetna om det romska som en del av det svenska samt få dessa institutioner att sträva efter samma mål – att öka romers delaktighet i samhället.
• få romer att känna sig erkända av, delaktiga i och ansvariga för samhället, exempelvis genom de intervjuer som RIKC gör där man får romer att känna sig viktiga, tillfrågade, erfarna och kunniga.
• diskutera ett förhållningssätt där man kan behålla sin egen identitet och kultur, oavsett vilken den är, samtidigt som man accepterar och agerar utifrån principen om allas lika värde.
• ge kunskap om möjligheter samt förmedla hopp eftersom en hel del romer RIKC möter är skeptiska och uppgivna när det gäller deras livsvillkor i dagens och framtida samhälle.
• möta alla utifrån öppenhet, ödmjukhet, nyfikenhet och erkännande av andras livsformer utifrån likvärdighetsprincipen vilket är en förutsättning för demokrati- och kunskapsutveckling.
Delegationen bedömer att erfarenheterna från det romska informations- och kunskapscentrat i Malmö är mycket relevanta som en del i en nationell strategi för romer som syftar till att tillförsäkra romer reell tillgång till sina rättigheter.
Vi föreslår att sekretariatet för romska frågor uppdras att som en del av sitt mandat uppmuntra kommuner med större grupper av romer att initiera informations- och kunskapscentra som en del i kommunens arbete med en nationell strategi för romer.
6 Rätt till delaktighet och inflytande
Delegationen föreslår:
-Att uppdra åt Ungdomsstyrelsen att etablera en romsk ungdomsledarakademi.
-Att ge länsstyrelsen i Stockholm i uppdrag att verka för ökat romskt deltagande i politiken, såväl röstdeltagande som aktivt deltagande i politiska partier och ökad representation som förtroendevalda. I uppdraget ska ingå att inleda en dialog med riksdagspartierna om hur romskt politiskt deltagande kan öka.
-Att ett särskilt demokratistödsanslag inrättas till länsstyrelsen i Stockholm, för stöd till ökat romskt politiskt deltagande.
-Att länsstyrelsen i Stockholm uppdrags att i samråd med romska föreningar upphandla ett program i syfte att öka romers valdeltagande och därvid öppna möjligheten också för internationella organisationer att lämna anbud.
-Att det till det ekonomiska stödet till romska civilsamhällesorganisationerna kopplas ett organisatoriskt stöd så att föreningslivet kan utvecklas ytterligare.
-Att Folkbildningsrådet får i uppdrag att anordna utbildning i föreningsteknik samt ge rådgivning till romska föreningar.
-Att regeringen, via det föreslagna sekretariatet för romska frågor, fortsätter en dialog med romer om möjligheten att inrätta en officiell romsk representation i syfte att kunna lägga fram ett lagförslag på detta område under nästa mandatperiod.
235
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
-Att det föreslagna sekretariatet för romska frågor, till dess att en romsk representation existerar, fyller rollen som nationellt samrådsorgan i enlighet med Europarådets ramkonventions krav på samråd och delaktighet för minoriteter.
-Att sekretariatet för romska frågor uppdras följa upp bildandet av lokala eller kommunala samrådsorgan.
I det här kapitlet går vi först igenom de allmänna demokratiska rättigheterna och därefter de minoritetsspecifika rättigheterna till politiskt deltagande. Vi konstaterar att det handlar om rätt till politiskt deltagande, rätt till samråd, rätt till självstyre och rätt att organisera sig.
Därefter presenterar vi kartläggningar av hur andra europeiska länder utformat romskt deltagande i politiska beslut, som Raoul Wallenberg-institutet genomfört1, samt ger en översikt över hur de övriga fyra svenska nationella minoriteternas organisering och delaktighet ser ut. Vi går sedan igenom dagsläget beträffande romers tillgång sina delaktighets- och inflytanderättigheter varvid vi gör en sammanfattning av den romska medborgarrättsrörelsens historia i Sverige, redogör för Europarådets kritik på delaktighetsområdet och föreslår på basis av detta ett antal reformer och insatser för att garantera romers rätt till delaktighet och inflytande.
6.1 Representation, delaktighet och inflytande – vad säger konventioner och lagar
6.1.1 Rättigheter i internationell och regional rätt
Delegationens utgångspunkt är rätten till politiskt deltagande så som den ser ut i en rad internationella överenskommelser mellan staterna, särskilt FN:s regler om mänskliga rättigheter och i Europarådets konvention om skydd för nationella minoriteters rättigheter.2 Rätten till politiskt deltagande innebär om man
1 Raoul Wallenberg institutet för mänskliga rättigheter och humanitär rätt i Lund (RWI) har för delegationens räkning genomfört en kartläggning av olika former för romskt deltagande i Europa, Former för deltagande och representation, (RWI 2008). 2 Sverige har ratificerat alla de överenskommelser vi nämner, de som går att ratificera. Lundrekommendationerna som nämns senare är dock inte av den karaktären att de ratificeras och är inte rättsligt bindande för Sverige i sig. Om rekommendationernas status sägs mer nedan.
236
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
sammanställer vad internationella och regionala rättsregler säger följande:
• Alla har rätt att rösta och att kandidera till val.
• Alla har rätt att ha tillgång till offentliga tjänster.
• Alla har rätt att delta i handläggningen av offentliga angelägenheter antingen direkt eller genom fritt valda ombud.3
Rätten att rösta och kandidera i allmänna val ska garanteras alla utan diskriminering. Det är också navet i det demokratiska systemet och ställer krav på hur valen utförs, hur valkretsarna indelas, hur partierna rekryterar kandidaterna och på hur informationen kring valen ser ut. Personer som tillhör minoriteter äger rätt att rösta och att kandidera till val precis på samma sätt som personer till tillhör majoriteter.
Rätten att ha tillgång till offentliga tjänster betyder att alla ska kunna ha chans till anställning i det offentliga utan hänsyn till ursprung, kön, ålder och så vidare. Merit och kompetens är relevanta uppgifter vid anställning, men inte ursprung.
Rätten att, antingen direkt eller indirekt, delta vid handläggningen av offentliga ärenden innebär att människor ska kunna påverka besluten som fattas inom det offentliga, på alla nivåer. Det ska finnas lagar om hur man kan påverka, t.ex. genom att välja representanter till de beslutande församlingarna eller genom att rösta i folkomröstningar. Yttrandefrihet, informationsfrihet och organisationsfrihet är viktiga rättigheter i detta sammanhang. Människor måste få organisera sig och informera sig om vad som gäller för att kunna ställa krav på de politiska representanterna och på innehållet i politiken
6.1.2 Rätten till politiskt deltagande för minoriteter
Vid sidan av den allmänna rätten till deltagande som alla människor har finns ytterligare regler som handlar om minoriteters deltagande. De går i korthet ut på att minoriteter ska få delta i de politiska beslut som angår deras kultur, språk eller religion4 då
3 I vissa fall gäller rättigheten enbart medborgare som har nått rösträttsålder, se Weller, 2007 s. 484. 4 Se artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter; FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, kommentar till artikel 27 i General Comment No. 23: The rights of minorities (Art. 27): 08/04/94. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, s. 7; FN:s förklaring om
237
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
minoriteter av olika skäl ofta kommit att stå utanför de politiska beslutsprocesserna. En av grundtankarna med demokratin är att de politiska besluten fattas genom majoritetsbeslut; en majoritet avgör utgången i en beslutsprocess och minoriteten går med på att stå tillbaka till fördel för majoriteten. Majoritetsprincipen rättfärdigas med tanken på att dagens majoritet är morgondagens minoritet. På så vis uppnås över tid en balans mellan att befinna sig i majoritet och minoritet (Johnsson 2002, s. 56).
Ifråga om kulturella minoriteter är dock den här balansen svår att uppnå och frågor som berör minoriteternas kultur har inte stor möjlighet att hamna på den politiska agendan, åtminstone inte som den skulle formuleras av minoriteterna själva. Strukturell diskriminering, nationalism och rasism hos majoritetsbefolkningen hindrar minoritetskulturerna att utvecklas eller att överleva på samma villkor som majoritetskulturen. Erfarenheter säger också att personer som tillhör en minoritet har sämre möjligheter att tillvarata sina mänskliga rättigheter eftersom de hamnar utanför det politiska och rättsliga systemet (Johnsson 2005, s. 122−127).
Förenta nationerna och Europarådet är några av de internationella och regionala organisationer som har ansett att det är nödvändigt att skydda minoriteter från diskriminering och politiskt utanförskap. De har också slagit fast att det är nödvändigt att vidta positiva åtgärder för att garantera att personer som tillhör minoriteter garanteras sina mänskliga rättigheter i praktiken.
Ramkonventionen
Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter innehåller en utförlig beskrivning av minoriteters rätt till deltagande. (Artikel 4, 5 och 15). Konventionen vilar på en princip om likabehandling som innebär att den ojämlika utgångspunkt i rättigheter som finns mellan människor som tillhör en minoritet och dem som tillhör majoriteten ska rättas till. Artikel 4 säger att staterna som antagit konventionen ska garantera likhet inför lagen och samma skydd av lagen. Därtill ska staterna, där det är nödvändigt, anta
lämpliga åtgärder för att inom … det … politiska … livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell
rättigheter för individer som hör till nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteter, Resolution 47/135, 18.12.1992, artiklarna 2.2 och 4.5. Resolutionen är till skillnad från artikel 27 i konventionen inte rättsligt bindande.
238
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
minoritet och de som tillhör majoriteten. I detta hänseende skall de ta vederbörlig hänsyn till de speciella omständigheterna för de personer som tillhör nationella minoriteter.
Artikel 4 syftar till att garantera att personer som tillhör minoriteter har samma rättigheter som personer som tillhör majoriteten; Åtgärder som syftar till att sätta minoriteten i en jämlik position med majoriteten, och som är proportionella i förhållande till sitt syfte, strider inte mot likabehandlingsprincipen eller mot diskrimineringsförbudet (EU ETS No 157, s. 80). En annan viktig punkt är att åtgärderna inte ska sträcka sig längre i tiden än vad som är nödvändigt. Sedan ska de upphöra, när syftet är nått (ibid. s. 39).
Detta är en tydlig markering för positiva åtgärder. En av grundbultarna i tanken om mänskliga rättigheter är människors lika rättigheter. När det kommer till minoriteter görs inget undantag, men det krävs positiva åtgärder för att sätta personer som tillhör minoriteter och minoritetsgrupper i samma utgångsläge som personer som tillhör majoriteten när det gäller rättigheter. Det krävs således positiva åtgärder i vissa lägen för att personer som tillhör minoriteter överhuvudtaget ska ha kapacitet att tillgodogöra sig sina mänskliga rättigheter. Den förklarande rapporten visar på att de europeiska staterna anser att det är motiverat och nödvändigt i många fall med speciella lösningar för personer som tillhör minoriteter och för minoritetsgrupper. Även den internationella rätten bekräftar den positionen.
I linje med detta innehåller ramkonventionen en rad rättigheter som ska se till att minoriteterna och dess medlemmar har möjlighet att effektivt åberopa sina mänskliga rättigheter. Rätten till politiskt deltagande är en sådan rättighet. Ramkonventionen, artikel 15, säger följande om rätten till politiskt deltagande.
Parterna ska skapa nödvändiga förutsättningar för att personer som tillhör nationella minoriteter effektivt skall kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt de som berör dem.
Texten i artikeln är allmänt hållen och lämnar en del frågor om hur representationen ska se ut för att vara effektiv nog, var i samhället den ska äga rum och vad deltagandet mer konkret innebär. Begreppen ”nödvändiga förutsättningar”, ”effektivt deltagande”, ”kulturellt, socialt och ekonomiskt”, ”offentliga angelägenheter”, ”särskilt de som berör dem” behöver ytterligare förklaring.
239
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
I Europarådets förklarande rapport till ramkonventionen finns det några förtydliganden av artikel 15:s innehåll som ger en del svar på vad artikeln mer konkret innebär (ibid.). Syftet är att uppmuntra till verklig jämlikhet mellan personer som tillhör en minoritet och de personer som ingår i majoriteten i kulturella, sociala och ekonomiska frågor. Det innebär att staterna ska se till att skapa förutsättningar för åtgärder som syftar till att förstärka minoriteternas deltagande. Som exempel på vad staterna kan göra nämns följande:
• Rådgöra med berörda minoriteter i samband med att man planerar att genomföra eller genomför lagstiftande och administrativa åtgärder som berör minoriteten.
• Involvera berörda minoriteter när utvecklingsplaner förbereds och verkställs.
• Tillsammans med minoriteterna studera hur utvecklingsprojekt möjligen kan påverka minoriteten.
• Se till att minoriteterna på ett effektivt sätt deltar i beslutsfattande och förtroendevalda organ på alla nivåer.
• Ordna decentraliserade eller lokala former av självstyrelse.
Artikel 15:s krav på staterna
Kommittén till ramkonventionen har i sina rekommendationer sagt att artikel 15 kräver av staterna att de garanterar:
• Jämlikt deltagande för minoriteter och majoriteten i valprocedurer på alla nivåer.
• Tillfredsställande representation i parlament och andra valda församlingar.
• Tillgång till effektiva rådgivande mekanismer.
• Allmänt deltagande av vissa grupper i kulturellt, socialt och ekonomiskt hänseende.
• Allmänt deltagande av vissa grupper vid handläggningen av offentliga ärenden.
• Förbättring av de ekonomiska förutsättningarna för nationella minoriteter (Weller 2005, s. 456).
240
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Detta ger innehållet i artikel 15 en fastare form. Lägger vi till de allmänna kraven på deltagande som nämndes inledningsvis så innebär det att minoriteter ska ha möjlighet att söka allmän tjänst och att de i möjligaste mån också bör vara representerade proportionellt eller åtminstone alltid i organ som arbetar med minoritetsrelevanta frågor inte minst om de varit systematiskt uteslutna från möjligheten att ha statlig tjänst tidigare (ibid. s. 452). Den rådgivande kommittén har, utöver detta, också etablerat en regel om att femtio procent av medlemmarna i det rådgivande eller konsultativa organet måste vara valda av minoriteten ifråga självt. Här måste även s.k. demokratisk pluralism tas i beräknande, dvs. regeringen ska inte favorisera en minoritetsorganisation framför en annan (Marko 2006, s. 8).
Köpenhamnsdokumentet
Utöver ramkonventionen finns andra överenskommelser för de europeiska länderna. Alla stater som är med i Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE) är skyldiga att uppfylla åtagandena i Köpenhamnsdokumentet från konferensen om den mänskliga dimensionen 1990 (OSSE 1990), som i vissa delar riktar sig specifikt till nationella minoriteter. Stater som står bakom dokumentet ska garantera nationella minoriteter deras politiska rättigheter och att de får delta effektivt i offentliga angelägenheter, särskilt i de som berör minoritetens identitet. Det nämns också att staterna ska se till att skapa lämpliga lokala eller autonoma institutioner för att minoriteterna ska kunna skydda och utveckla sin identitet. I detta dokument erkänns och betonas särskilt romerna och deras situation.
FN
På internationell nivå har FN antagit bestämmelser om minoriteters politiska deltagande, se t.ex. artikel 25 och 27 i den internationella konventionen om civila och politiska rättigheter. Dessa artiklar förstärker de europeiska reglerna. Sammantaget innebär dessa bestämmelser att staterna bör vidta åtgärder för att personer som tillhör minoriteter ska kunna delta i beslut som rör dem (CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, stycke 7) dvs. deras kultur, religion
241
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
eller språk. Samma tanke uttrycks även i FN:s generalförsamlings förklaring om rättigheter för individer som hör till nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteter. Förklaringen uppmanar stater att genomföra åtgärder för att personer som tillhör minoriteter ska kunna delta effektivt i den ekonomiska framgången och utvecklingen i sitt land (artiklarna 2.2 respektive 4.5).
Förenta nationerna också antagit två konventioner som handlar om förbud mot ras- och könsdiskriminering.5 Kommittén som tar emot rapporter från stater om hur de genomför rasdiskrimineringskonventionen har rekommenderat staterna som ratificerat konventionen att anta lagstiftning och specialåtgärder inom offentliga institutioner på alla nivåer för romer. Staterna rekommenderas att inrätta strukturer för rådgivning så att romska grupper bjuds in och hörs redan på ett tidigt stadium av handläggningen av ärenden som berör dem. Statliga projekt ska vara transparenta för romer, och de ska få tillgång till information om och undervisning i mänskliga rättigheter (CERD 2000). På liknande sätt innehåller Förenta nationernas kvinnodiskrimineringskonvention bestämmelser om kvinnors roll i det politiska livet, även kvinnor i minoriteter. Detta understöds också i flera andra sammanhang, bland annat i en allmän rekommendation från Kommittén för mänskliga rättigheter: minoritetskvinnors roll ska särskilt lyftas fram i alla situationer där minoriteters rättigheter är aktuella (CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 10, s. 32).
Lundrekommendationerna
Utöver ramkonventionen och de allmänna internationella och regionala reglerna om deltagande nämner Raoul Wallenberg Institutet, RWI, OSSE:s rekommendationer om minoriteters deltagande som antogs 1999 i Lund, de s.k. Lundrekommendationerna (OSSE 1999).6 Rekommendationerna är inte direkt rättsligt bindande för staterna i Europa men av flera skäl är det intressant att titta närmare på vad de säger. De utgör än så länge möjligen de mest detaljerade reglerna om minoriteters deltagande. Som Marc
5 Det ska påpekas att även FN:s barnkonvention är relevant i sammanhanget och att den förstärker barns rättigheter allmänt. När det kommer till deltagande är bilden till viss del annorlunda och lämnas därför åt sidan i det här sammanhanget. 6 Dessa rekommendationer är sammanställda på initiativ av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och dess högkommissarie för nationella minoriteter av ett antal experter på området för minoritetsdeltagande.
242
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Weller konstaterar, existerar de flesta av Lundrekommendationernas lösningar i de olika europeiska länderna. Sammantaget uppfyller alltså de europeiska länderna Lundrekommendationerna och därigenom har den rådgivande kommittén till ramkonventionen faktiskt fått att ta ställning till de former av deltagande som finns i rekommendationerna.
I Lundrekommendationerna finns uttalanden om vilka administrativa nivåer i samhället där former för minoritetsdeltagande bör existera, hur valsystemet ska vara utformat, hur staten ska rådgöra med minoriteterna, hur självstyrelser ska utformas och hur detta ska säkerställas och vara rättsligt skyddat. Enligt rekommendationerna ska på central nivå garantera att:
• Minoriteten har reserverade mandat i parlamentet eller i parlamentariska kommittéer
• Minoriteten innehar någon form av representation eller position på regeringsnivå
• Mekanismer som försäkrar att minoritetsintressen tas tillvara inom relevanta ministerier (t.ex. medvetenhet hos personalen)
• Speciella åtgärder som garanterar minoritetsdeltagande i statlig tjänst samt offentliga tjänster där handläggningen till del sker på minoritetens språk.
Motsvarande åtgärder bör också genomföras på regional och på lokal nivå.
Även valsystemet är centralt för hur minoriteters representation ser ut.7 Lundrekommendationerna innehåller ett flertal bestämmelser som bl.a. säger att valsystemet ska underlätta gör minoritetsrepresentation genom t.ex. enmansvalkretsar, eller genom att sänka procentspärrar och vid behov se över de geografiska gränserna för valkretsarna.
Utöver detta innehåller rekommendationerna bestämmelser om hur staten ska rådgöra med minoriteterna i vissa frågor. Här sägs följande:
7 Dessa rekommendationer har vidareutvecklats genom OSSE:s Warsawa riktlinjer för underlättande av nationella minoriteters deltagande i valprocessen från 2001. I riktlinjerna betonas vikten av att skapa förtroende och legitimitet i processen. En formell process är bättre än en ad hoc, den bör vara så inkluderande som möjligt, både för de politiska partierna men även för medborgarsamhället. Processen bör även innehålla tillräckliga tidsramar, flexibilitet och finansiering.
243
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
• Rådgivande organ ska inrättas som kanaler för dialog mellan regeringsmyndigheter och nationella minoriteter i särskilda frågor såsom bostad, mark, utbildning, språk och kultur
• De rådgivande organen ska ges rätt att ta initiativ till dialog med beslutsfattare, förbereda rekommendationer, formulera lagstiftningsförslag, övervaka utveckling och erbjuda åsikter om regeringsbeslut som kan påverka nationella minoriteter direkt eller indirekt
Den sista och inte minst viktiga punkten som Lundrekommendationerna tar sig an berör minoriteternas självstyrelse.
Här sägs att självstyrelsen, om en sådan inrättats, ska vara antingen territoriell eller personell. ”Självstyrelse” innebär i korthet att minoriteten har rätt att fatta beslut med bindande verkan över angelägenheter som berör dem. Det finns inga bestämda kriterier för kompetensfördelningen mellan självstyrelsen och staten, och det vanliga är att staten och minoriteten kommer överens om vad staten är ansvarig för och vad minoriteten har ansvar för.
Den territoriella formen av självstyrelse bygger på ett geografisk avgränsat område. Alla som bor inom området ingår i självstyrelsen. Den här formen anses vara mest lämpad för de minoriteter som bor inom ett avgränsat område. Den personella formen bygger däremot på att personerna som tillhör minoriteten deltar i självstyrelsen oavsett var de bor. Enligt Lundrekommendationerna beslutar en personell autonomi bäst i frågor om utbildning, kultur, användning av minoritetsspråken, religion och andra centrala kulturfrågor för minoriteten.
6.1.3 Sammanfattning av rättsläget enligt internationell rätt
Sammanfattningsvis innehåller internationell och regional standard på området för minoriteters rätt till politiskt deltagande följande aspekter:
244
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Bindande konventioner
• Rätt att rösta och att kandidera till val.
• Rätt att ha tillgång till offentliga tjänster.
• Rätt att delta i handläggningen av offentliga ärenden antingen direkt eller indirekt.
• Rätt att effektivt delta i beslut i angelägenheter som rör kultur, religion eller språk.
• Skyldighet för staten att skapa nödvändiga förutsättningar för nationella minoriteters effektiva deltagande i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt offentliga angelägenheter, i synnerhet sådana som rör dem.
Den rådgivande kommitténs tolkning av innehållet i rätten till politiskt deltagande
• Arrangemang på central nivå.
• Arrangemang genom valsystemet.
• Arrangemang på regional och lokal nivå.
• Rådgivande och konsultativa organ.
• Självstyrelse (främst icke-territoriell).
• Rättsliga garantier för rätten för minoriteter till politiskt deltagande.
• Integrerat rättighetsbaserat förhållningssätt.
Man kan schematiskt dela upp åtagandena när det gäller minoriteters rätt till politiskt deltagande i både vad avser mänskliga och minoritetspolitiska rättigheter: – Rätt till samråd och delaktighet i beslut som rör den egna minoriteten särskilt vad avser kultur, religion och språk.
bindande: Rätt att effektivt delta i beslut i angelägenheter som rör kultur, religion eller språk, delta i handläggning av offentliga ärenden.
rådgivande: Organ för dialog i särskilda frågor upprättas som har initiativrätt, mekanismer för att tillvarata minoritetsintressen på regeringsnivå inrättas, lokal och nationell nivå. – Rätt till politiskt deltagande och representation samt anställningsbarhet i majoritetssamhällets demokratiska strukturer.
245
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
bindande: Rätt att rösta och kandidera till val, rätt till tillgång till offentliga tjänster, rätt till kommunikation på sitt språk.
rådgivande: arrangemang för att garantera detta på alla nivåer är möjliga, t.ex. kvotering. – Rätt till självstyre (framförallt när det gäller utbildning, språk, religion och kultur):
bindande: Decentraliserad eller lokal självstyrelse. rådgivande: Självstyrelse (främst icke-territoriell). – Av rätten till deltagande följer, menar delegationen, att den nationella minoriteten bör kunna garanteras möjligheter att
organisera sig i egna civilsamhällesorganisationer i syfte att kunna
utöva inflytande och deltagande och i vissa fall också självstyre.
bindande: förutsättningar för nationella minoriteters effektiva deltagande i det kulturella, sociala och ekonomiska livet.
I följande avsnitt presenterar vi kartläggningar av hur andra europeiska länder utformat romskt deltagande i politiska beslut som Raoul Wallenberg-institutet genomfört8.
Det görs i allmänhet ingen skillnad i de internationella mänskliga rättigheterna mellan deltagande på nationell eller regional och lokal nivå. Rätten till deltagande gäller på alla nivåer i statens organisation, så också för personer som tillhör minoriteter och minoritetsgrupper. FN:s rasdiskrimineringskommitté har i linje med det uttalat att stater som skrivit under FN:s rasdiskrimineringskonvention ska
vidta nödvändiga åtgärder, inklusive positiv särbehandling, för att säkerställa lika möjligheter till deltagande för romer och romska grupper i alla nationella och lokala beslutsfattande organ (CERD 2000, s.41).
På samma sätt gör ramkonventionen ingen åtskillnad mellan deltagande på nationell eller regional och lokal nivå. Tvärtom så anses proportionell representationen på regional och lokal nivå lika eller än mer viktig (Weller 2005 s. 452). I Lundrekommendationerna konstateras kortfattat att samma arrangemang ska vidtas på regional och lokal nivå för att främja minoriteternas deltagande (OSSE 1999). De bekräftar alltså den internationella rätten i övrigt.
8 Som källmaterial för den europeiska delen har utgångspunkten varit statsrapporterna till ramkonventionens rådgivande kommitté, men källorna i sak har varit nationell lagstiftning i den mån de funnits i engelsk översättning. Därefter har RWI genomfört intervjuer med sakkunniga på plats och per e-post för att erhålla en mer heltäckande bild.
246
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
6.2 Romskt politiskt deltagande
6.2.1 Central nivå
När det gäller deltagande i lagstiftande församlingar finns två huvudmodeller:
• Reserverade platser i parlamentet – kvotering.
• Sänkt rösttröskel vid valen för minoritetsrepresentation.
Kvotering
Med kvotering menas att minoriteten har vikta platser i parlamentet som bara kan innehas av den och inte av personer som tillhör majoriteten. Mandatet eller mandaten, om det är fler, fördelas på olika sätt. Minoritetsgrupperna i ett land, om det är fler, kan ha samma antal mandat, eller så kan grupperna ha olika antal platser beroende på deras storlek. Några grupper kan också få dela på ett mandat.
Ett exempel på att minoriteten har en egen plats i parlamentet finns i Kosovo.9 Där har romerna ett mandat som är reserverat för dem som grupp.10 Romerna har dessutom möjlighet att konkurrera med de andra minoritetsgrupperna om ytterligare en plats i parlamentet.11 Den av minoriteterna som får flest röster i konkurrensen får också den gemensamma platsen i parlamentet.
I Kroatien representeras minoriteterna olika i parlamentet beroende på vilken storlek de har.12 De minoriteter som är större än en och en halv procent av landets befolkning har gemensamt rätt till minst fem och högst åtta mandat i parlamentet. Mandaten fördelas utifrån den officiella statistik som samlas in vid folkräkningar och hela landet utgör en valkrets. En grupp får tre mandat, två grupper får ett mandat var och ytterligare två grupper
9 Minoritetsmandaten är grundlagsreglerade: Av Republiken Kosovos konstitution 64 § framgår att tjugo av de etthundratjugo platserna i parlamentet ska tillhöra minoriteterna. 10 Själva fördelningen av mandat mellan minoriteterna samt regleringen av de fasta minoritetsmandaten finns i Law No. 03/L-073 on General Elections in the Republic of Kosovo, 111 §. 11 I Kosovo räcker det att ett parti förklarar sig självt representera ett visst samhälle för att kunna konkurrera om de reserverade mandaten, se Law No. 03/L-073 on General Elections in the Republic of Kosovo, 111 §. 12 Detta regleras i Act on Elections of Representatives to the Croatian National Parliament (The Official Gazette »Narodne novine« Nr. 116/99), and its amendments published in »Narodne novine« Nrs. 109/00 and 53/03, 15–18 §§.
247
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
får dela på ett mandat.13 De grupper (här ingår den romska gruppen14) som är mindre än en och en halv procent tävlar om ett mandat. Systemet innebär att minoriteterna både kan ställa upp i det ordinarie valet och i valet till minoritetens valkrets. För att få rösta i minoritetsvalkretsen krävs att man är registrerad i en särskild röstlängd som en person som tillhör exempelvis den romska minoriteten.15
Ytterligare en variation på hur minoriteternas mandat fördelas finns i Rumänien. Grundlagen garanterar minoritetsorganisationerna (som likställs med politiska partier i valprocessen) ett mandat i någon av de två kamrar som parlamentet består av.16 Varje minoritet får dock enbart kandidera genom en organisation till ett mandat. Grundlagsgarantin träder in först när ingen minoritetsorganisation får ett mandat i någon av kamrarna.17 För att få ett sådant mandat krävs att minoritetskandidaten får ihop en tiondel av de röster som annars krävs för ett mandat. Det ställs alltså lägre krav på minoritetsorganisationerna i det här sammanhanget än på de icke-etniska partierna.18 I de fall där minoriteterna kommer in i kammaren genom ett sådant grundlagsskyddat mandat blir antalet ledamöter i den lägre kammaren fler än annars.
Sänkt rösttröskel
I Polen, Serbien och Tyskland finns regler som gör det enklare för minoritetsrepresentanterna att få plats i parlamentet genom att rösttröskeln sänks på olika sätt. Det ställs en del andra varierande krav i de olika länderna och endast systemet i Serbien gynnar romerna.
13 Se 19 § i The Constitutional Act on the Rights of National Minorities in the Republic of Croatia och The Act on Election of Representatives to the Croatian Parliament, 16 §. 14 Romerna konkurrerar med de österrikiska, bulgariska, tyska, polska, rumänska, rutenska, ryska, turkiska, ukrainska, vallackiska och judiska minoriteterna om det reserverade mandatet. Det framgår av The Act on Election of Representatives to the Croatian Parliament, 16 §. 15 Intervju med Vania Skoric, juridisk rådgivare vid medborgarorganisationen GONG, Kroatien, 1.7.2008. 16 Rumäniens konstitution 8.12.1991, ändrad genom lag nr. 429/2003 om ändring av Rumäniens konstitution, 62 § 2 mom. 17 För att erkännas som minoritet krävs att organisationen är medlem i det nationella rådet för etniska minoriteter. Det är reglerat i den rumänska vallagen, se Law No. 373 Election to the Chamber of Deputies and the Senate, publicerad i den officiella gazetten, 29.9.2004, 4 § 1 mom. 18 Detta regleras i Law No. 373 Election to the Chamber of Deputies and the Senate, publicerad i den officiella gazetten, 29.9.2004.
248
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
6.2.2 Regional och lokal nivå
Kvotering
Det enda land som har reserverade mandat i en regional beslutande församling är Kroatien och eftersom konstruktionen ser liknande ut på lokal nivå beskrivs de inte separat. På lokal nivå finns vikta platser för minoriteter i Kroatien, Slovenien och i Montenegro. Kroatien och Slovenien har lokal kvotering till kommunfullmäktige enbart i romers ”traditionella hembygdsområden”. För Montenegros del är lagstiftningen nyligen antagen och ännu inte tagen i bruk. Ungerns modell presenteras separat.
I Kroatien har romer har rätt till ett mandat i kommunfullmäktige och fullmäktige på regional nivå enligt Kroatiens minoritetslag.19 För att få tillgång till mandatet i kommunfullmäktige krävs att en minoritetsrepresentant får ett visst antal röster i de allmänna valen. Minoritetskandidaten måste få minst fem och som mest femton procent av rösterna. Mandatet som kandidaten får tas inte från de ordinarie platserna i fullmäktige utan läggs som ett extra mandat till antalet ledamöter i fullmäktige. Den beslutande församlingen får alltså ytterligare en plats. Utöver den här möjligheten finns andra regler om kvotering som träder in om minoriteten har en viss storlek i förhållande till resten av innevånarna i kommunen alternativt i länet. Är minoriteten större än femton procent av befolkningen i kommunen eller fem procent i länet, ökas antalet extra mandat till dess att proportionalitet mellan den romska och majoritetsbefolkningen alternativt andra minoriteter uppnåtts. Minoritetskandidaterna plockas i detta fall från minoritetsvallistan. Finns det inte möjlighet att uppnå proportionalitet med hjälp av minoritetslistan kan särskilda fyllnadsval hållas för att få full proportionalitet. Systemet förutsätter någon form av folkräkning på etnisk grund. Folkräkning för minoriteterna sker således före varje val.20
I Slovenien ska en minoritetskandidat väljas i varje kommun. Om det inte väljs någon kandidat måste kommunen kalla till val ända till dess att den hittar en kandidat för posten, dock enbart
19 Constitutional Act on the Rights of National Minorities in the Republic of Croatia, 13.12.2002, No. 01-081-02-3955/2 Zagreb, 20 §. 20 Problemet är dock att det hos romer finns en viss tveksamhet till att uppge sin romska identitet vid folkräkningar, vilket leder till att den offentliga statistiken inte nödvändigtvis återspeglar verkligheten.
249
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
fram till att det är sex månader fram till nästa ordinarie val.21 Även i det här fallet krävs någon form av registrering, både av kandidater och av de röstande: Utöver de vanliga kraven för rösträtt krävs att väljaren offentligt innan valet förklarar att hon eller han är rom. Förklaringen registreras och ligger till grund för rösträtten. En annan procedur gäller för dem som kandiderar till posten som ledamot i fullmäktige. De nomineras av romska föreningar eller så kan de grunda sin kandidatur på att de fått underskrifter från tio medborgare som offentligt förklarar sitt stöd för kandidaten.
Sänkta rösttrösklar
Serbien saknar kvotering till kommunfullmäktige i den form som finns i Kroatien och Slovenien (samt Montenegro). Det finns däremot lättnader i valsystemet som gör att romska kandidater har en möjlighet att få platser i de lokala beslutande församlingarna. Systemet är detsamma som på riksnivå och innebär att den ordinarie rösttröskeln för att få en plats i fullmäktige, som är på fem procent, sänks för minoritetspartier och koalitioner av minoritetspartier. Precis som på statlig nivå avgör en valkommission vilka organisationer som får registrera sig som partier.22 De minoritetspartier eller koalitioner som är större har också rätt att få en representant i valkommissionen, vilket är viktigt.23
6.3 Samråd och delaktighet
6.3.1 Intresserepresentation
Central nivå
Förutom politiskt deltagande i majoritetssamhällets beslutande församlingar på nationell nivå ska minoriteterna ha möjlighet till en effektiv rådgivande funktion på central nivå inom förvaltningen i alla beslut som angår dem som minoritet.
21 Intervju med Tina Cigler, projektsamordnare, organisationen för frivilligt arbete i Novo Mesto, Slovenien, 29.7.2008. 22 Law on Local Elections, Official Gazette of the Republic of Serbia, No. 129/2007 40 §. 23 Detta gäller för de minoritetspartier och koalitioner av minoritetspartier som ställer upp minst en tredjedel kandidater till fullmäktigeledamöter av det totala antalet ledamöter som ska väljas.
250
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Det finns åtminstone tre former av deltagande för representanter som innehar expertis i romska frågor på departementsnivå i de länder som ingått i studien:
1. intra-departementala arbetsgrupper,
2. ”ombudspersoner” med generell kompetens som är underställda
premiärministern, eller
3. avdelningar med generell kompetens som lyder under ett
departement.
I Polen finns en intra-departemental arbetsgrupp som består av representanter från flera departement, däremot inte från romska organisationer. Huvuduppgiften är att förbättra levnadsstandarden för romer i landet.24 Därutöver samordnar man aktiviteter på regeringsnivå som berör romer, förebygger kränkningar av minoritetsrättigheter, förbereder studier och arbetar med att höja medvetandenivån om romer i Polen.25
I Slovenien arbetar en generalfullmäktige med regeringens strategiåtgärder för att förbättra romers situation och med rådgivande funktioner i dessa frågor.26 För detta arbete finns en mindre budget avsatt, men vid större projekt är generalfullmäktige beroende av de departement som berörs av projektet för finansiering.
Regional och lokal nivå
Intresserepresentationen på regional och lokal nivå ser ut på liknande sätt som på riksnivå. På riksnivå kan den bestå i arbetsgrupper med olika sammansättning som fungerar inom departement eller under regeringen. På regional och lokal består den i huvudsak av enskilda handläggare som fungerar som ”brobyggare” och som har ett särskilt ansvar för dialog mellan myndigheter/majoriteten och romerna. I Rumänien arbetar särskilda representanter som väljs av de romska partierna lokalt som ”prefekter”. Prefekterna ska fun-
24 Inga romer ingår sålunda i gruppen. Se inrikes- och administrationsministeriets hemsida: <www.mswia.gov.pl/portal/en/10/59/Team_for_National_Minorities.html>, läst 3.7.2008. 25 Se inrikes- och administrationsministeriets hemsida: <www.mswia.gov.pl/portal/en/10/59/Team_for_National_Minorities.html>, läst 3.7.2008. 26 Statute of the Plenipotentiary of the Government of the Slovak Republic for Roma Communities (approved by the Government on 17 December 2003, Decree Nr. 1196/2003), 2 § 2 mom.
251
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
gera som en länk mellan kommunfullmäktige och romerna. De representerar romerna i fullmäktigesammanhang, och fullmäktige i romska sammanhang.
I Tjeckien finns både regionala och lokala samordnare för romska frågor.27 De regionala och kommunala samordnarna fungerar som en samarbetspartner med kommunerna, särskilt med lärare, fältarbetare och andra myndighetspersoner.
6.3.2 Rådgivande organ
Central nivå
Enligt ramkonventionen ska staten rådgöra med minoriteterna när den planerar att genomföra åtgärder och lagstiftning som berör minoriteten. Minoriteten ska ha effektiva möjligheter att påverka frågorna genom att bland annat ge rekommendationer, ge lagförslag och erbjuda åsikter.
Flera europeiska länder har inrättat rådgivande organ för romer eller för minoriteter där romer också är representerade. Dit hör Bosnien-Hercegovina, Bulgarien, Finland, Makedonien, Slovenien, Tjeckien och Spanien. De rådgivande organen kan gå under beteckningen råd, delegation, kommission, kommitté eller kontor. Samtliga är permanenta organ. (För ett schema över de olika organen hänvisas till ursprungsrapporten)
Samtliga rådgivande organ i de ovannämnda länderna har följande gemensamt:
• De har offentligrättslig grund, antigen genom förordning, lag eller grundlag.
• De har hand om romska alt. minoritetsfrågor och har romsk representation.
• De lyder under och är rådgivande till regering, departement eller parlament.
• De skyddar minoriteters rättigheter och verkar för integration.
Den romska representationen varierar mellan att organet enbart består av romska företrädare till att mindre än hälften är romer. I
27 Report on the Situation of Roma Communities in the Czech Republic 2006, maj 2007, s. 4. Se <www.vlada.cz/assets/en/rvk/rzrk/aktuality/Report_on_the_Situation_of_Roma_ Communities_in_the_Czech_Republic_2006.pdf>, läst 5.6.2008.
252
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
det senare fallet rör det sig dock om rådet för nationella minoriteter i Bosnien-Hercegovina, som är gemensamt för alla minoriteter i landet.28 Samma sak gäller för den makedonska kommittén för nationella minoriteter som inte är ett romaspecifikt råd. I den bulgariska kommissionen ingår ett fåtal romer, betydligt färre än regeringsrepresentanterna i organet. I de övriga institutionerna uppgår representationen åtminstone till hälften av ledamöterna: i den finska delegationen är åtta av sexton romer29, den tjeckiska fjorton av tjugoåtta (DH-MIN(2005)010, s. 71), och i det spanska rådet är tjugo av fyrtio personer med romsk bakgrund (liksom sju av fjorton i kommissionen, som beskrivs närmare nedan).30 Endast i det slovenska rådet har samtliga ledamöter romskt ursprung.31
Lyder under och är rådgivande till regering, departement eller parlament
De rådgivande organen lyder vanligtvis under regeringen, ett departement eller annan förvaltningsmyndighet. Två av dem lyder dock direkt under parlamentet. I allmänhet är rådgivningen riktad till den institution som inrättat det rådgivande organet. Det slovenska rådet har den mest långtgående kompetensen. Det kan att ge råd till och ta initiativ till ärenden i parlamentet och såväl förvaltningsmyndigheter, regeringen och parlamentet har dessutom en skyldighet att höra rådet i frågor som berör romska intressen.
Verkar för minoriteters rättigheter och integration
Samtliga organ har till huvuduppgift att verka för integration mellan romer och majoritetssamhället. De flesta har också som huvuduppgift att tillvarata minoriteters rättigheter. I många fall gäller att råden ska arbeta med frågor som berör romernas språk, utbildning, boende och deltagande. Det spanska rådet ska exem-
28 Rådet består alltså av de minoriteter som finns listade i lagen om skydd för nationella minoriteter, 3 §. Rådet har en romsk ordförande för tillfället. Bilden kan komma att ändras. Se ACFC/SR/II(2007)005, Second report submitted by Bosnia and Herzegovina pursuant to article 25, paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (received on 2 August 2007), s. 66. 29 Given i Helsingfors den 4 december 2003: Statsrådets förordning om den riksomfattande delegationen för romska ärenden och regionala delegationer för romska ärenden, 3 § 3 mom. 30 Ministerio de trabajo y asuntos sociales 14549: real decreto 891/2005, de 22 de julio, por el que se crea y regula el Consejo Estatal del Pueblo Gitano, artikel 7.1.b. 31 Roma Community Act 2007, 10 §.
253
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
pelvis arbeta med sysselsättning, utbildning, kultur, sociala frågor, hälsa och boende.32
6.3.3 Stora skillnader mellan de rådgivande organen
Trots likheterna finns betydande skillnader mellan de olika rådgivande organen. Variationen består i huvudsak i:
• Bindande eller rådgivande beslut.
• Romsk representation enbart eller olika representation.
• Verkar för jämn könsrepresentation.
• Varierande antal ledamöter.
Bindande eller rådgivande beslut
En väsentlig skillnad mellan de rådgivande organen sinsemellan är vilken effekt deras medverkan har i beslutsprocessen dvs. i vilken grad organens rådgivning styr de institutioner de ger råd till och om och hur de i övrigt kan ta självständiga initiativ till förändringar. Här kan man se en fallande skala från större grad av deltagande till mindre grad av deltagande; från att råden är bindande till att de enbart är en vägledning. En starkare form av medverkan är om de rådgivande organen själva kan ta initiativ till ärenden vid parlament, regering eller förvaltningsmyndigheter. En sådan initiativrätt innebär att minoriteten faktiskt kan föra upp frågor som berör dem på dagordningen antingen för diskussion och vidare beredning eller för beslut till parlament, regering eller förvaltningsmyndighet. Visserligen binder initiativen inte parlament, regering eller myndighet att fatta beslut om ett visst innehåll, men det tvingar dem att ta ställning till en viss fråga.
En sådan initiativrätt finns i Slovenien, Makedonien och i viss utsträckning i Finland. Det slovenska rådets möjlighet till initiativ är förmodligen det mest omfattande, det har initiativrätt till parlament och regering samt till förvaltningsmyndigheter och kan väcka ärenden för behandling vid alla dessa institutioner.33 I Makedonien har parlamentet en skyldighet att beakta de åsikter och förslag som
32 Intervju med Raquel del Río, avdelningen för likabehandling, Fundación Secretariado Gitano, Spanien, 21.7.2008. 33 Roma Community Act 2007, 10 § och 12 §.
254
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
kommer från det makedonska rådet och att besluta i de frågor som väcks av det. Slutligen har den finska delegationen möjlighet att ta initiativ till åtgärder på myndighetsnivå.
En annan rådgivande funktion och mindre långtgående form av deltagande är att det är tvingande för parlament, regering eller förvaltningsmyndigheter att hämta in minoriteternas synpunkter i vissa fall, så är det för det slovenska parlamentet. Hur synpunkterna sedan ska behandlas kan variera, från att de är bindande för beslutsfattarna, till att de är rådgivande eller beredande enbart.
Andra organ har enbart en rådgivande status och saknar möjligheten till initiativ och även den medverkan som tvingande rådgivning ger. De kan istället på förfrågan besvara frågor och bereda ärenden. En konsultativ status hos de rådgivande organen finns i Bosnien-Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien och Spanien.
Den bulgariska kommissionen har tillsammans med den myndighet den lyder under en konsultativ och samordnande funktion. Den stöder samarbete mellan myndigheter, föreningar för bulgariska medborgare som tillhör olika etniska minoriteter och andra föreningar som arbetar på området av inter-etniska relationer och/eller demografisk utveckling (DH-MIN(2005)010). Kommissionen diskuterar och föreslår regeringen specifika åtgärder, strategier och program om minoritetsrättigheter och integration. Den behandlar och uttalar sig om lagförslag och förslag till andra rättsliga regler med minoritetsrelevans. Vidare genomför den studier och enkäter, den övervakar situationen för etniska minoriteter och implementeringen av antagna åtgärder, koordinerar bulgariskt deltagande i internationella minoritetsprogram både horisontalt (inom regeringen och ministerierna) och vertikalt (från lokal till central nivå). Kommissionen organiserar också konferenser och seminarier med bland annat syftet att höja den allmänna kunskapsnivån och medvetandenivån om romers situation i landet. Den uttalar sig även om hur statliga medel fördelas inom den kulturella sektorn.
Den bulgariska kommissionens råd saknar bindande rättslig verkan, men den har en kompetens att agera både på riksnivå och på lokal nivå. Den kan ge synpunkter på lagförslag, inhämta uppgifter om hur läget är för romer i landet och har möjlighet att på olika sätt sprida informationen till andra om detta.
255
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
Sammansättning och romsk representation
I samtliga rådgivande organ finns romer representerade i varierande grad från fem till hundra procent av ledamöterna. På samma sätt varierar representationen bland dem som är icke-romer. De som sitter i de rådgivande organen företräder genomgående regeringen, departement eller myndigheter. Det är värt att notera att det endast är det spanska rådet som har krav på kvinnorepresentation, två av de romska representanterna ska vara kvinnor och dessutom ska två representanter komma från ungdomsorganisationer.
Antalet ledamöter varierar mellan råden, de flesta har mellan tjugo och tjugofem ledamöter, flest har det spanska med fyrtio ledamöter.
Regional och lokal nivå
Det finns betydligt färre exempel på formaliserade regionala och lokala rådgivande organ än det finns exempel på nationella rådgivande funktioner i de länder som ingått i studien. Finland och Spanien hör till de länder där det finns rådgivande minoritetsfunktioner på regionalt plan. Det betyder däremot inte att det saknas informella samarbeten mellan romska organisationer och myndigheter av rådgivande karaktär även i andra länder, utan enbart att dokumentationen av dem är mer svårtillgänglig. På lokal nivå finns färre exempel på rådgivande organ, men i Finland finns rådgivande verksamhet i vissa delar av landet, lik den som finns på regional och på nationellt plan. De regionala delegationerna har dessutom samarbete med kommuner i romska frågor, se vidare avsnittet om Finland.
6.3.4 Finlands modell
På statlig nivå handhas frågor som gäller romer av den riksomfattande delegationen för romska ärenden. Denna grundades år 1956 och fungerar under Social- och hälsovårdsministeriet. Delegationen sköter minoritetens kontakter med olika ministerier och strävar genom sin verksamhet till att främja jämlikheten och romernas möjligheter till samhällelig deltagande samt att främja romernas ekonomiska, sociala och kulturella levnadsförhållanden [påverka politiska beslut] – någon självständig beslutsrätt har inte
256
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
närmare fastställts för den. Delegationen för romska ärenden har kommit till på basis av kommittéväsendet och är därför ett biorgan i statsförvaltningen. Först år 1989 fick delegationen en heltidsanställd sekreterare varmed verksamheten blev aktivare och det första åtgärderna, som verkligen förbättrade den romska befolkningens ställning, sattes igång.
Delegationen för romska ärenden har enligt statsrådets beslut till uppgift att:
1. följa med romernas möjligheter till samhälleligt deltagande och
utvecklingen av levnadsförhållandena samt att ge utlåtanden till myndigheterna i dessa frågor,
2. ta initiativ till förbättringar av den romska befolkningens
levnadsförhållande med tanke på ekonomi, utbildning, sociala frågor och bildning, samt att främja sysselsättningen bland romer,
3. verka för ett slut på all diskriminering,
4. främja romanispråket och den romska kulturen,
5. stödja verksamheten vid de regionala delegationerna for de
romska ärenden samt
6. delta i nordiskt och annat internationellt samarbete för att
främja romernas rättigheter och förbättra deras förhållanden.
Ansvaret för att på den riksomfattande nivån utveckla och genomföra utbildningen av den romska befolkningen ligger hos gruppen [enheten] för utbildning av romer vid utbildningsstyrelsen. Grunden för dennas verksamhet utgörs av riksdagens, regeringens och undervisningsministeriets ställningstaganden och beslut som gäller utvecklandet av den romska befolkningens utbildning och förverkligandet av deras kultur. Gruppen [Enheten] för utbildning av romer främjar också romanispråket och romernas kultur samt sköter fostringsarbete och information.
257
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
Strukturen för de romska ärenden inom förvaltningen i Finland
Kommuner samt frivilliga lokala samarbetsgrupper för romaniärenden
Kommuner
Regionala delegationer för romska ärenden (4) - inom Regionförvaltningsverken (Enheten för basservice och rättskyddet)
Den riksomfattande delegationen för romska ärenden Statsförvaltningens representanter
Arbets- och näringsministeriet Inrikesministeriet Miljöministeriet (boende)
Representanter från de romska organisationerna i Finland samt från de regionala delegationerna
Utbildningsstyrelsen
Enheten för fritt bildningsarbete och mång kulturell undervisning
Forskningscentralen för de inhemska språken
Språknämnden för romani
Social- och hälsovårdsministeriet Undervisnings- och Kulturministeriet Utrikesministeriet
- Grupp för utbildningen för romer
Social- och hälsovårdsministeriet Avdelningen för främjande av välfärd och hälsa - Gruppen för främjande av delaktighet
Undervisnings- och kulturministeriet
Statsrådet
Den finska riksomfattande delegationen består av högst sexton ledamöter vid sidan av ordförande och vice ordförande. Hälften av dessa, dvs. åtta ledamöter kommer från departementen: de som ansvarar för sociala och hälsofrågor, undervisning, justitiefrågor, inrikesfrågor, arbetsfrågor, utrikesfrågor och boende[miljö]frågor. Hälften av delegationens medlemmar representerar romer. Ordförande har oftast varit en riksdagsledamot [en politiker] och vice ordförande har varit rom. Statsrådet tillsätter delegationen för romska ärenden för tre år i sänder. Delegationen har en heltidsanställd sekreterare, som är tjänsteman i social- och hälsovårdsministeriet.
258
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Delegationen har påverkat den finländska lagstiftningen och förvaltningsreformer i frågor som berör romer, bland annat har man tagit initiativ till att förbund mot rasdiskriminering införts i den finländska strafflagen. Man har även fäst uppmärksamheten på romernas bostadssituation. Att minoriteterna införts i Finlands grundlag år 2000 är ett resultat av delegationens arbete.
Regionala delegationer för romska ärenden
Regionala delegationer för romska ärenden finns inom regionförvaltningsverket (före detta länen) i Södra Finland, i Sydvästra Finland, i Östra Finland och i Norra Finland. Regionala delegationen i Sydvästra Finland verkar också inom verksamhetsområden för förvaltningsverket i Västra och Inre Finland och delegationen i Norra Finland verkar också inom förvaltningsverket i Lappland. (Det vill säga att för sex regionförvaltningsverk finns det fyra delegationer).
Fr.o.m. år 2006 har i var och en av de regionala delegationerna för romska ärenden funnits en planerare i heltidstjänst.
De finska regionala delegationerna vilar på samma regeringsförordning som den riksomfattande delegationen (Statsrådets förordning 1019/2003), men fick inte permanent status förrän 2004. De har samma uppgifter (1–4) inom sitt område som den riksomfattande delegationen.
De är tväradministrativa samarbetsorgan mellan den romska befolkningen och myndigheterna och eftersom de är etablerade i en förordning betyder att de lyder under regeringen och social- och hälsovårdsministeriet. Delegationerna samarbetar däremot med regionalförvaltningsverken och kommunerna på regional nivå.
De regionala delegationerna i Finland specialiserar sig på just myndigheter och romska frågor. De samarbetar med relevanta myndigheter inom utbildning, äldrevård, språk och kultur och boende (Lindberg 2007). Andra områden som faller under delegationernas kompetens är diskriminering, likabehandling och integration. Exempel på myndigheter som delegationen arbetar med är polisen, kommunala myndigheter, skolor och arbetskrafts- och näringscentraler.
Till deras uppgifter hör också att sprida kunskap om den romska kulturen, främja likställdhet och att motarbeta diskrimi-
259
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
nering. De kan även initiera regionala och lokala utvecklingsprojekt för att förbättra romernas situation.
De viktigaste områden man fokuserar på är
• att öka den romska minoritetens deltagande
• att beakta romanispråket och den romska kulturen i barnomsorgen och utbildningen
• att höja den romska befolkningens utbildningsnivå
• att informera om frågor kring social- och hälsovård samt om kulturella särdrag
• att genom information riktad till regionalförvaltningen och kommunerna främja samarbetet mellan romer, bostadsmyndigheter och kommuner.
I de regionala delegationerna sitter åtta till tolv ledamöter. Hälften av dessa representerar områdets romska befolkning. Regionala förvaltningsverket utser alla representanter för tre år i sänder (Statsrådets förordning 1019/2003).
Lokala samarbetsgrupper i romska ärenden
Under de senaste åren har lokala romska arbetsgrupper tillsatts i kommunerna. Speciellt den regionala delegationen för romska ärenden i Västra Finland har tagit initiativ och stött tillsättandet av kommunvisa lokala arbetsgrupper. År 2009 verkade drygt 20 officiellt av kommun tillsatta lokala romska arbetsgrupper i Finland.
Även i de lokala samarbetsgrupperna sitter romer och representanter från lokala myndigheter och andra samarbetspartner. I genomsnitt består grupperna av tio personer där åtminstone fyra är romer (Lindberg 2007). Syftet bakom det lokala samarbetet, som alltså förstärker de regionala delegationernas arbete på just lokal nivå, är att utveckla den romska befolkningens egna möjligheter till deltagande och att främja växelverkan mellan myndigheter och romer. Det lokala samarbetet mellan romer och myndigheter saknar dock rättsligt stöd.
260
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
6.4 Självstyrelse
6.4.1 Självstyre för minoriteten
Central nivå
Den internationella rättsregleringen ger utrymme för ett mer långtgående självstyre inom vissa ramar för minoriteter. Den rådgivande kommittén för ramkonventionen för skydd av nationella minoriteter menar att en rådgivande funktion ensamt inte är tillräckligt utan att mer måste till för att minoriteter ska vara effektivt deltagande (ACFC/31DOC(2008)001). Även om ramkonventionen inte nämner något om självstyre så har den rådgivande kommittén tagit ställning till och undersökt effekten av autonomi i olika länder. Den menar att självstyre främjar ett effektivare deltagande inom de områden som självstyret har kompetens att fatta beslut.
Huruvida den ska vara knuten till den befintliga statliga organisationen eller vara självständig och ligga separat, utanför systemet anges däremot inte.
I Lundrekommendationerna särskiljs mellan icke-territoriellt självstyre och territoriellt självstyre. Med det förra menas att personer som tillhör en minoritet har möjlighet att bestämma över vissa frågor gemensamt och kan göra det oavsett var i landet de bor. Självstyrelsen är inte knuten till en kommun eller ett län. Det territoriella självstyret är däremot knutet till en geografisk enhet inom landet och ofta till den indelning som redan finns inom staten i län och kommuner. Det är dock inte nödvändigt utan självstyrelsen kan vara knuten till en region som har andra gränser än statens ordinarie förvaltning. För att kunna fullgöra sitt uppdrag krävs att staten tilldelar det självstyrande organet resurser och att det finns konstitutionella och administrativa garantier för självstyret, dvs. att det erkänns i grundlag och uppfattas som en jämbördig samarbetspartner av de statliga myndigheterna. Att detta är centralt bekräftas också av den rådgivande kommittén till ramkonventionen (ibid.).
Flera länder i Europa har etablerat någon form av självstyre på central nivå som tillfaller romska minoriteter. Några av dessa länder har också regional och lokal självstyrelse. De huvudpunkter som framträder vid studiet av de självstyrande organen är de följande:
261
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
• Den offentligrättsliga grund de vilar på.
• Sättet på vilket de utnämns/väljs på och deras sammansättning.
• Deras kompetens.
Dessa huvudpunkter visas översiktligt i följande schema
Kroatien Montenegro Serbien Ungern Romaspecifikt Nej Ja Ja Ja Rättslig grund Grundlag + lag Lag Grundlag + lag Grundlag + lag Utnämning Blandat: regeringen, regionala och lokala minoritetsråd samt minoritetsorganisationer
Genom särskilda demokratiska minoritetsval och vid ett särskilt valmöte
Vid ett valförsamlingsmöte. Kandidater måste ha godkänts av romer
Av elektorer från valda lokala minoritetskommuner/ representanter
Sammansättning
Proportionellt i förhållande till minoritetens storlek i landet
Parlamentariker, regeringsrepresentanter, borgmästare och lokala partiledare, samt andra representanter för minoriteten
Representanter för romer
Representanter för romer
Kompetens Förslag, rådgivning, information
Rådgivning Rådgivande, beslutsfattande inom kompetensområde. Initiativ till lagstiftning
Etablera institutioner, ”veto”-rätt inom vissa områden. Utfärda förordningar
Sakområde Språk, utbildning och media
Språk, utbildning, kultur och media
Språk, utbildning, kultur, information på språk och om kultur
Språk, utbildning, kultur, media och tradition
Den offentligrättsliga grunden
Flera av självstyrelserna finns förankrade i grundlagen, även om detaljerna kring hur de utnämns sätts samman och deras kompetens regleras i vanlig lagstiftning. Bestämmelsernas innehåll varierar i konkretion. I den montenegrinska grundlagen (79 § 13 mom.) finns en allmänt hållen bestämmelse om att minoriteterna har rätt att inrätta ett råd för att skydda och främja minoriteters rättigheter.
262
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Den serbiska konstitutionen (75 §) är något mer detaljerad och anger att personer som tillhör minoriteter (observera att den riktar sig till individer och inte till grupper) har rätt att delta i beslut eller besluta självständigt i frågor som rör deras kultur, utbildning och i frågor som berör information om minoriteterna och hur deras språk används i officiella sammanhang. Det är i det syftet som självstyrelsen inrättas. Enligt den kroatiska grundlagen (15 § 4 mom.) har minoriteterna en rätt till kulturell autonomi.
Utnämning och sammansättning
Det finns olika former för hur självstyrelsen utses och hur den sätts samman. Den kroatiska självstyrelsen (det nationella minoritetsrådet) på central nivå utses av den kroatiska regeringen efter nominering av dels de regionala och lokala minoritetsråden, dels av föreningar, institutioner och individer som tillhör minoriteten. Regeringen utser sju ledamöter och minoriteten fem. Ledamöternas mandat sträcker sig över fyra år i taget. Det centrala minoritetsrådet i Kroatien representerar samtliga minoriteter i landet, medan de regionala och lokala minoritetsråden inrättas genom val och individuellt för varje minoritetsgrupp. Antalet ledamöter från varje minoritet i det nationella minoritetsrådet motsvarar deras totala andel av den kroatiska befolkningen. De minoritetsrepresentanter som är invalda i parlamentet är automatiskt också representerade i det nationella rådet (DH-MIN(2005)010).
I Serbien finns även nationella råd för olika minoriteter, däribland romer.34 Det serbiska nationella rådet utses genom valförsamlingsmöte. För att bli representant i rådet krävs att kandidaten till posten har samlat minst etthundra underskrifter av romer som stödjer kandidaturen.35
34 De nationella råden för minoriteter förkroppsligar den kulturella autonomin för minoriteter och regleras i Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities 2002. Även om Serbien hänvisar till denna minoritetslag i sin andra rapport till den rådgivande kommittén för ramkonventionen 2008 (se ACFC/SR/II(2008)001, Second report submitted by Serbia pursuant to article 25, paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (received on 4 March 2008), s. 363) råder en viss oklarhet ifråga om lagens rättsliga status eftersom det är en federal lag som antogs just före Serbien och Montenegro skiljdes åt. Se t.ex. Minority Rights Group International om detta: MRG Serbia Overview (Governance), <www.minorityrights.org/?lid=4028>, läst 17.12.2008. 35 Intervju med Aleksandar Spasic, rådgivare vid Roma Information Center (RIC), Serbien, 13.6.2008.
263
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
Kompetensen
Kompetensen hos de självstyrande organen varierar i omfattning och genomslagskraft. Det kroatiska och montenegrinska självstyret har endast rådgivande kompetens, medan det kroatiska nationella minoritetsrådet har rätt att diskutera frågor som berör minoriteter och minoritetslagen med berörda myndigheter, samt att ge förslag till förbättringar inom medieområdet och i frågor som berör romers sociala och ekonomiska situation (DH-MIN(2005)010 s. 52). Rådet har vidare rätt att begära information från alla myndigheter och att bjuda in representanter från myndigheter till sina möten. Verksamheten finansieras av medel från statsbudgeten. Det ska påminnas om att rådet inte är romaspecifikt, utan att alla minoriteter i Kroatien samarbetar i den nationella minoritetssjälvstyrelsen.
På liknande sätt har det montenegrinska minoritetsrådet (hur det utses beskrivs i underlags rapporten) rätt att konsulteras av regeringen eller andra berörda förvaltningsmyndigheter i frågor som angår den romska kulturella identiteten: språk, utbildning, media och kultur (PER 2008).
Den rättsliga grunden för det serbiska nationella rådets kompetens är för närvarande oklart efter det att Serbien och Montenegro splittrats. Rådets kompetens gick i vart fall tidigare något längre än till att enbart vara rådgivande. Rådet hade en rätt att ta initiativ till lagstiftning som berör romskt språk, utbildning, information på modersmålet och om kulturen.36 Det hade även rätt att begära information från myndigheter för att kunna arbeta på ett effektivt sätt. Utöver detta kunde rådet initiera ärenden vid myndigheter som berör romska frågor. Myndigheterna var också tvungna att konsultera rådet i frågor som berör romsk kultur.
Regional och lokal nivå
I de europeiska länderna finns exempel på romsk självstyrelse på regional och lokal nivå och de förekommer i Ungern och Kroatien. Sammantaget är de följande karaktärsdragen de mest väsentliga hos självstyrelserna och de som bör lyftas fram särskilt:
36 Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities 2002, 19 § 1 mom.
264
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
• Anknytning till den ordinarie statsorganisationen
• Valproceduren (inklusive registrering)
• Kompetens
Detta kan illustreras genom följande schema:
Land Kroatien Ungern
Nivå Regionalt Lokalt Regionalt Lokalt Romaspecifikt Ja Ja Ja Ja
Benämning Regional minoritets-
självstyrelse
1. Kommunal minoritetssjälvstyrelse
2. Indirekt vald minoritetssjälvstyrelse
3. Direkt vald minoritetssjälvstyrelse
Förutsättning för etablering
500 medlemmar i länet
15 % av befolkningen eller över 200 personer i kommunen
Ingen uppgift Olika för de tre olika formerna av självstyrelse
Antal ledamöter 25
10–15
9
3–9
Krav bakom kandidatur
50 personer som tillhör minoriteten eller en minoritetsorganisation
20-30 personer som tillhör minoritet eller en minoritetsorganisation
Olika beroende på
form av självstyrelse. För direkt vald minoritetssjälvstyrelse: krav på registrering i minoritetsröstlängd och stöd av etablerad minoritetsorganisation
Valperiod
Samma som ordinarie val
Samma som ordinarie val
Samma som ordinarie val
Samma som ordinarie val
Kompetens ? Antar egna
arbetsprogram, budget, stadgar och publiceras som offentligrättsliga beslut. Ge förslag till åtgärder och lokala beslut. Nominera kandidater till offentliga anställ-
Rätt att ge åsikt om förslag som angår minoriteten, samt viss kompetens i minoritetsutbildnings- frågor.
Rätt att få information från myndigheter Rätt att ge förslag till åtgärder/ beslut. Rätt att initiera åtgärder. Rätt att protestera mot åtgärder eller beslut om kränker
265
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
266
Land Kroatien Ungern
ningar, statliga eller kommunala. Rätt till information om minoritetsrelevanta ärenden. Ge förslag i lokala mediefrågor. Rådgivande. Anmäla till departementet om anser att kommunala beslut strider mot minoritetslagen eller mot grundlagen.
minoritetens
rättigheter.
Område Beslut om egna symboler, tjänstetecken, helgdagar. Media riktad till minoriteter.
För form 1 av självstyrelse: språk, utbildning och annat som beslutar om som majoritet i kommunen. För självstyrelse 2 och 3: Egendomsfrågor, budget, balansräkning, utmärkelser, lokala högtider. Utbildning, media, företags- etablering, begära förslag till och bedriva projekt, utlysa stipendier. Språk och utbild- ning, utbildnings- institutioner, läro- medel, litteratur. Veto i kommunalt beslutsfattande inom dessa områden.
Finansiering Egen budget,
kommunens budget, stats- bidrag, donationer, gåvor och arv.
Självstyrelse:
Statsbidrag för förskola, och modersmålsundervisning, organisationsbidrag, egna inkomster, bidrag från privata aktörer.
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Anknytning till den ordinarie statsorganisationen
De lokala och regionala självstyrelserna i Kroatien och Ungern är knuta till statens organisation. Det betyder att de knyter an till länen och till kommunernas indelning i landet och att ledamöterna i självstyrelserna väljs vid de ordinarie valen. Däremot verkar vissa av självstyrelserna vid sidan av de beslutsfattande organen, även om de så att säga följer statens organisation. Detta ska beskrivas närmare och utgångspunkten tas då bäst i valproceduren.
Valproceduren
Ett sätt att utforma valproceduren till regionalt, eller för den delen lokalt, självstyre är ställa krav på att det ska finnas ett minimiantal personer som tillhör minoriteten i området för att självstyrelsen ska få etableras, eller med andra ord, rättigheten ska få realiseras.
För att Kroatiens regionala självstyre ska etableras krävs att det bor minst femhundra romer eller att det finns åtminstone en romsk organisation inom länet.37 De väljs sedan vid de ordinarie valen.
Strukturen för att utse de lokala självstyrelserna i Kroatien och Ungern är tekniskt komplicerad, särskilt i Ungern, eftersom det finns flera former av deltagande och självstyrelse och valet till varje form ser annorlunda ut. I Kroatien finns en rätt för alla minoriteter, så även för romer, att etablera självstyrelse i kommuner/städer under vissa förutsättningar: Består befolkningen i en kommun av mer än femton procent romer kan den romska minoriteten välja att inrätta en självstyrelse. Om minoriteten inte når upp till femton procentsnivån kan de ändå få etablera självstyrelse om de är fler än två hundra personer i kommunen.
6.5 Ungerska modellen
För det första erkänner den ungerska konstitutionen att minoriteterna deltar i folksuveräniteten och att de representerar en grundläggande del av staten på det viset.38 De jämställs alltså med den ungerska majoriteten och formar en med den ungerska majoriteten likvärdig ”etnisk” del av den ungerska nationalstaten
37 Kroatiens minoritetslag, 24 § 1 mom. 38 Se § 68 i den ungerska konstitutionen, lag nr. XX från 1949 om Republiken Ungerns konstitution.
267
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
(Johnsson 2002). De har också samma rätt att delta i de politiska besluten som den ungerska majoriteten; för det följer av att de är en del av folksuveräniteten.39 För det andra säger grundlagen också att staten ska säkerställa att minoriteterna deltar aktivt och kollektivt i offentliga angelägenheter. Därigenom har de, som framgår av grundlagen, möjlighet att upprätthålla sin kultur, använda sitt språk, få utbildning på sitt modersmål och få använda namn på sitt modersmål. För det tredje, sägs i grundlagen att den ungerska lagstiftningen ska garantera representation för minoriteterna och att de har rätt att etablera centrala och lokala självstyrelser. Minoritetsautonomin har alltså konstitutionell grund. Den ungerska konstitutionen riktar sig till minoriteterna som grupp och inte till personer som tillhör minoriteter.40 Den konstitutionella rättigheten till självstyrelse är skyddad såtillvida att den enbart kan ändras genom ett beslut av parlamentet om två tredjedelar av dess ledamöter är för en ändring.41 Skyddet är således lika starkt som för ändringar av grundlagen i övrigt. Därtill finns ett skydd mot inskränkning av minoritetsrättigheternas ”kärna” i händelse av nöd eller konflikt. Det går inte att helt ta bort minoriteters rättigheter enligt grundlagen även om landet skulle hamna i krig.
6.5.1 Intresserepresentationen på central nivå
Den ungerska avdelningen för nationella minoriteter lyder under ett departement, men är sammansatt av representanter från flera departement. Avdelningen samordnar romska frågor i regeringen både innehållsmässigt och budgetmässigt.42 Vid avdelningen arbetar elva personer med romskt och annat ursprung. Avdelningschefen har för närvarande romskt ursprung. Till avdelningen är också ett antal kommissionärer av romskt ursprung knutna. Deras uppgift är att samla frågor som väcks vid de olika departementen och föra dem till avdelningen för vidare samordning. Avdelningen arbetar med administration av romska projekt och program och då i nära samarbeta med romer och lokala minoritetskommuner. De flesta
39 Det följer också av att konstitutionen innehåller ett anti-diskrimineringsförbud och har verkningar för bestämmelsen om minoriteters rättigheter. Se Johnsson 2005, s. 185. 40 Lagen om rättigheter för etniska och nationella minoriteter innehåller visserligen individuella rättigheter, och deras innehåll sätts av de områden som nämns i konstitutionen. Johnsson 2005, s. 202. 41 Se den ungerska konstitutionen, 68 § stycke 5. 42 Intervju med Dr. Andor Ürmös, avdelningschef för avdelningen för romska frågor, Budapest 15.5.2008.
268
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
projekt berör integration och boende. Avdelningen har en betydande budget till sitt förfogande.43
6.5.2 Minoritetsstyret på central nivå
Det ungerska romska nationella minoritetsstyret består av en församling med femtiotre ledamöter. Ledamöterna väljs av minoritetselektorer. Elektorerna är de valda lokala representanterna som finns i landets kommuner, eller om någon kommun saknar romska förtroendevalda, andra representanter för minoriteten.44 Församlingen väljer sedan ordförande och vice ordförande från ledamöterna i gruppen.45
Det ungerska nationella minoritetsstyret går längst av alla länder i RWI:s kartläggning och har rätt att övervaka den verksamhet som är etablerad för att främja minoriteterna. Dit hör de institutioner som kan ha etablerats för att främja minoritetens kultur: media, utbildningsinstitutioner, teatrar, museum, bibliotek och förlagsverksamheter. Utöver detta har rådet rätt att samtycka till all lagstiftning som berör utbildning (förskola och grundskola), bevarandet av historiska bosättningar och minnesmärken. Rådet har också rätt att samtycka till alla regeringsförordningar som verkställer bestämmelser i skollagen om läroplaner.46 Det är i detta som minoritetssjälstyrelsen har den mest ingripande makten; den kan blockera beslut som påverkar minoritetskulturen.
6.5.3 Regional och lokal nivå
I det ungerska fallet har ordföranden i det direkt valda minoritetssjälvstyret rätt att få en plats i kommunfullmäktige. Den ungerska regionala självstyrelsen väljs med hjälp av elektorer som utses av de lokala självstyrelserna. De lokala självstyrelserna har på detta viset, både genom att de utser elektorer till val av ledamöter i
43 Den ungerska avdelningen för romsk integration förfogar över runt 26 miljoner euro för projekt. Problemet med att integrera romerna består i detta fall inte av brist på finansiering utan snarare brist på samtycke från majoritetsbefolkningen. Ibid. 44 Se 31 § 2 i den ungerska minoritetslagen. Mer om det lokala systemet nedan. 45 Den ungerska minoritetslagen, Act LXXVII of 1993 on the Rights of National and Ethnic Minorities, 31 § 2. 46 Lagen samt The Hungarian Minority Self-Government System as a Means of Increasing Romani Political Participation, National Democratic Institute Assessment Report, September/October 2006, s. 19.
269
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
de regionala självstyrelserna och den nationella självstyrelsen, en nyckelposition i den romska självstyrelsen i Ungern. Det är oklart om det finns några speciella förutsättningar för att etablera regionala självstyrelser. Systemet är relativt nytt47 och nära sammanknutet med den lokala självstyrelsen.
Det finns långtgående regler om minoriteters självstyrelse på lokal nivå. Det som är relevant här är att en särskild kommunal minoritetsrepresentant kan utses i de fall där det saknas en minoritetssjälvstyrelse i kommunen.48 Minoritetsrepresentanten har möjlighet att delta, med en rådgivande funktion vid möten som hålls i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och i andra nämnder på kommunal nivå. Hon eller han kan också föra upp ämnen på agendan och ta initiativ till att ändra beslut som fullmäktige har fattat. Representanten har utöver detta en rätt att få information från kommunen för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Precis som självstyrelserna kan minoritetsrepresentanten i vissa fall lägga in ett veto i frågor som fullmäktige ska besluta om och som berör minoritetens rättigheter.49
Enligt den ungerska minoritetslagen kan den romska minoriteten bilda tre former av lokalt självstyre:
• Kommunalt minoritetssjälvstyrelse
• Indirekt valt minoritetssjälvstyrelse
• Direkt valt minoritetssjälvstyrelse
De tre formerna av självstyrelse representerar olika grader av inflytande. I den första formen, den kommunala självstyrelsen, har kommunfullmäktige efter ett val kommit att bestå av mer än hälften representanter från en minoritetsgrupp. Fullmäktige kan i det läget besluta om att omvandla sig till en minoritetskommun, en kommunal självstyrelse för minoriteten. Det innebär att kommunfullmäktige, som fortsätter att ta hand om de allmänna kommunala angelägenheterna, också kan fatta beslut i en rad minoritetsrelaterade frågor genom gängse majoritetsbeslut.
I den andra formen, det indirekt valda minoritetssjälvstyret, har minoritetsrepresentanterna i fullmäktige inte fått samma antal platser som i ”minoritetskommunen”. Om de valda ledamöterna i
47 För närvarande finns cirka 20 självstyrelser på regional nivå inrättade. Det framgår av en rapport från NDI Assessment Report September/October 2006: The Hungarian Minority Self-Government System as a Means of Increasing Romani Political Participation, s. 20. 48 Se den ungerska minoritetslagen, §§ 40–41. 49 Ibid., § 29 stycke 2.
270
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
fullmäktigt uppgår till minst trettio men inte når upp till femtio procent av ledamöterna kan istället denna form av självstyrelse inrättas. Det krävs dock att det i praktiken finns minst tre ledamöter som kan ingå i självstyrelsen, för att den ska aktualiseras, annars är det inte tillåtet.50 Mindre kommuner träffas sannolikt av den begränsningen. Den indirekta självstyrelsens kompetens är dock mindre omfattande än ”minoritetskommunens”, vilket följer av att minoriteten inte har egen majoritet. Däremot finns andra skyddsregler som träder in och begränsar beslutsutrymmet för den politiska majoriteten/majoritetsbefolkningen. Det samma gäller om minoriteten inte fått trettio procent av platserna i kommunfullmäktige. Dit hör den direkt valda minoritetssjälvstyrelsen.
I minoritetsbefolkade kommuner kan personer som tillhör en minoritet även rösta direkt i val till en särskild minoritetssjälvstyrelse, den direkt valda minoritetssjälvstyrelsen.51 Detta system ligger vid sidan av det ordinarie valsystemet och kan initialiseras vid ordinarie val under vissa förutsättningar. Finns det femtio giltiga röster i valet på en ort med en befolkningsmängd som är mindre än tio tusen personer, eller ett hundra röster på en ort vars befolkningsmängd är större än tio tusen personer, kan minoriteten utse en direkt vald minoritetssjälvstyrelse. Av intresse här är att ordföranden i den direkt valda minoritetssjälvstyrelsen automatiskt får en plats i fullmäktige med en rådgivande roll.52Här finns alltså en form av kvotering till kommunfullmäktige, även om lagstiftningen var generösare innan en ändring trädde ikraft år 2005. Tidigare hade nämligen minoritetskandidater ett förmånsmandat till fullmäktige.
6.6 Övriga nationella minoriteters organisering och delaktighet i Sverige
Hur de övriga nationella minoriteterna i Sverige har organiserat sig beskrivs i följande avsnitt53. Det är viktigt att komma ihåg att det i dagsläget inte finns någon central romsk organisation i Sverige.
Det innebär bl.a. att när de nationella minoriteterna kallas till samråd med regeringen kommer för de övriga minoriteterna före-
50 Den ungerska minoritetslagen Act LXXVII of 1993 on the Rights of National and Ethnic Minorities, 22 § 2 stycket. 51 Se ibid., 23 §. 52 Intervju med Orban Kolompar, ordförande i det romska nationella minoritetssjälstyret i Ungern, Budapest 15.5.2008. 53 Avsnittet bygger på en underlagsrapport av Anki Wood (2009).
271
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
trädare för deras centrala organisationer, medan det från romerna kommer företrädare för flera olika organisationer.
När riksdagsbeslutet om minoritetsspråk fattades 2000 blev ett antal kommuner utsedda till särskilda förvaltningsområden som omfattas av minoritetsspråkslagen. Lagstiftningen ger medborgarna rätt att använda sina minoritetsspråk och myndigheterna skyldighet att ge service på minoritetsspråk. I förvaltningsområden ska myndighet eller domstol kunna ge ett mutligt besked på samiska, finska eller meänkieli. Förskola och äldreomsorg ska också på begäran kunna bedrivas på dessa språk. Förvaltningsområdena utökades efter lagen den 1 januari 2010.
Förvaltningsområdet för finska språket omfattar kommunerna Borås, Botkyrka, Eskilstuna, Gällivare, Hallstahammar, Haninge, Haparanda, Huddinge, Håbo, Kiruna, Köping, Pajala, Sigtuna, Solna, Stockholm, Surahammar, Södertälje, Tierp, Upplands Väsby, Upplands-Bro, Uppsala, Västerås, Älvkarleby, Österåker, Östhammar och Övertorneå.
Förvaltningsområdet för samiska språket omfattar kommunerna Arjeplog, Arvidsjaur, Berg, Gällivare, Härjedalen, Jokkmokk, Kiruna, Lycksele, Malå, Sorsele, Storuman, Strömsund, Umeå, Vilhelmina, Åre, Älvdalen och Östersund.
Förvaltningsområdet för meänkieli omfattar kommunerna Gällivare, Haparanda, Kiruna, Pajala och Övertorneå.
I förvaltningsområdena för finska, samiska och meänkieli ingår också landstingen i Dalarnas län, Jämtlands län, Norrbottens län, Stockholms län Södermanlands län, Uppsala län, Västerbottens län, Västmanlands län och Västra Götalands län.
Inom de språkliga förvaltningsområdena i Norrbottens län ska samråd med de nationella minoriteterna ske på lokal nivå i berörda kommuner. Nationella uppföljningar av minoritetspolitiken och Europarådets granskning visar dock att samrådsförfarandena på lokal nivå behöver förbättras avsevärt.
272
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
6.6.1 Samer
Samerna är en urbefolkning som finns i de norra delarna av nuvarande Norge, Sverige, Finland och Kolahalvön i Ryssland. En viktig del i den samiska identiteten är det samiska språket, vilket är ett finsk-ugriskt språk.
Samernas ställning som ursprungsfolk bekräftades av riksdagen 1977 och eftersom samerna är ett urfolk i Sverige finns det en särskild samepolitik. Det övergripande målet för samepolitiken är att verka för en levande samisk kultur byggd på en ekologiskt hållbar rennäring och andra samiska näringar.
Den samiska befolkningen i Sverige uppgår till cirka 35 000 personer. De flesta bor i de traditionella bosättningsområdena från Idre i Dalarna till Kiruna i Norrbotten. Cirka 2 500 av de samer som bor i detta område ägnar sig åt renskötsel som huvudsaklig sysselsättning. Många samer är också bosatta i kusttrakterna i norra och i mellersta Sverige samt i Stockholmsområdet.
Samerna har genom tiderna organiserat sig på olika sätt. I äldre tid fanns bland samerna siidasystemet, en egen organisation inom vars ram bland annat gemensamma beslut fattades och rätt skipades.
År 1993 inrättades Sametinget som folkvalt organ och statlig förvaltningsmyndighet med uppgift att bl.a. besluta om fördelningen av statens bidrag och medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer. Det övergripande uppdraget är att bevaka frågor som rör samisk kultur i Sverige (SFS 1992:1433).
Samernas övriga organisationsformer varierar från samebyar till olika samiska föreningar och samiska partier. Det finns flera samiska riksorganisationer och det förekommer också ett samiskt samarbete över nationsgränserna eftersom många samefrågor rör samerna som folk, oberoende av nationell tillhörighet. Den äldsta samiska riksorganisationen är Same Ätnam som i sin tur varit med i bildandet av många andra samiska organisationer. En annan viktig organisation är Svenska Samernas Riksförbund, SSR, som är en politiskt obunden intresseorganisation för rennäringen och samiska näringslivs- och samhällsfrågor. SSR representerar samer anslutna till samebyar eller sameföreningar som återfinns över hela landet.
273
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
Deltagande/inflytande på nationell nivå
Sametinget är statlig remissinstans. Dessutom hålls regelbundna samrådsmöten med företrädare för regeringen. Hearings och utfrågningar förekommer i departement och riksdag och möten hålls regelbundet med Europarådets expertkommitté.
I egenskap av urfolk är samerna den enda nationella minoriteten med en statlig förvaltningsmyndighet. Sametinget har endast regelbundna och formaliserade samråd med Skogsstyrelsen i markanvändningsfrågor respektive rovdjursfrågor samt med Vägverket, de tre nordligaste länsstyrelserna, Boverket och Naturvårdsverket om snöskotertrafik i fjällen. För övriga samhällsfrågor finns inga formaliserade samrådsformer. I de flesta fall tar Sametinget själv initiativ om man önskar samråda om en fråga.
Samerna har som urfolk vissa rättigheter, men utifrån det perspektivet finns inte någon konsultationsordning.
Sametinget – dubbla och motstridiga roller
År 1982 tillsattes en offentlig utredning, ”Samerättsutredningen”. 1989 var utredningen klar och den fastslog att ett folkvalt samiskt organ i Sverige behövdes. Sametinget i Sverige invigdes 1993.
Den svenska staten var i början av 1990-talet inte beredd att gå längre än till att ge Sametinget ett begränsat inflytande. Resultatet blev en blandning av folkvalt parlament och statlig förvaltningsmyndighet med avgränsade och lagreglerade arbetsuppgifter. Samerna menar att effekten är att samernas riksdag styrs från två håll och att samernas strävan efter självbestämmande därmed begränsas. På sametingets hemsida konstateras att ”Den inbyggda konflikten mellan samernas vilja till ökat självbestämmande och statsmaktens återhållsamhet och myndighetsreglering har sedan dess kännetecknat det svenska Sametingets verksamhet”.
Sametinget ska i sin egenskap av statlig myndighet verkställa den politik och de beslut som fattats av riksdag och regering samtidigt som tingets folkvalda ledamöter valts in på partiprogram och vallöften som ofta går stick i stäv med den politik som regering och riksdag ger uttryck för. De folkvalda samepolitikerna har dock lagt större vikt vid att Sametinget är ett självständigt folkvalt organ än en statlig förvaltningsmyndighet. Det har man markerat genom tingets politiska arbete. Men de dubbla rollerna har ofta lett till att
274
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Sametingets politiker känner sig handlingsförlamade och begränsade av den statliga regel- och anslagsstyrningen.
I regeringens proposition om Sametinget från 1992, sägs tydligt att ”trots benämningen TING är det inte frågan om något organ för självstyre, som ska verka i stället för riksdag eller kommunfullmäktige, eller i konkurrens med dessa organ”. Sametingslagen ger inte heller något utrymme för en annan tolkning.
Konstitutionellt råder det alltså ingen tvekan om att Sametinget är en statlig förvaltningsmyndighet. Men med hänsyn till syftet med denna myndighet har betydande frihet lämnats åt Sametinget att finna sina egna arbetsformer. För statliga myndigheter gäller normalt att regeringen har rätt att ge direktiv för verksamheten och att myndigheten ska verkställa regeringens politik. Regeringens direktiv utformas genom särskild förordning eller instruktion. Sametinget har genom sin organisation och sitt ändamål en särskild ställning. Sametingets arbetsuppgifter är inskrivna i sametingslagen, men också i regeringsförordningen med Instruktion för Sametinget. Själva grundidén med ett folkvalt organ är att samerna självständigt får sköta vissa egna angelägenheter. Sametingets struktur liknar därför ingen annan myndighet i Sverige.
Sametingets organisation
Sametingets folkvalda organ kallas plenum och har 31 ledamöter som utses genom allmänna val av röstberättigade samer vart fjärde år. Nästan 8 000 av Sveriges förmodade 35 000 samer har hittills registrerat sig i Sametingets röstlängd (detta sker frivilligt eftersom det inte finns någon registrering och statistik som bygger på etnicitet). Plenum utser en styrelse, som i sin tur utser myndighetens chef. Styrelsen ansvarar för den löpande verksamheten. På kansliet arbetar Sametingets tjänstemän som sköter de dagliga myndighetsuppgifterna och andra frågor på uppdrag från styrelsen och plenum.
Sametingets organisation påminner om kommunernas. Sametingets plenum kan jämföras med kommunfullmäktige, medan sametingets styrelse motsvaras av kommunstyrelsen.
Sametingets plenum har ett presidium som förbereder och ansvarar för plenums möten.
Sametingets kansli är jämförbart med kommunernas förvaltningar och tjänstemän. Kansliet har det dagliga ansvaret för att
275
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
sköta myndighetsuppgifterna. Skillnaden är att Sametinget som statlig myndighet lyder direkt under Jordbruksdepartementet och att Sametingets arbetsuppgifter är reglerade i sametingslagen.
Huvudkansliet finns i Kiruna och det finns kontor i Jokkmokk, Tärnaby och Östersund. På Sametinget arbetar 37 tjänstemän och en heltidsanställd politiker. Dessutom finns ett antal säsongsanställda inom riksgränsverksamheten.
Deltagande/inflytande på regional nivå
Norrbottens län har en särskilt viktig uppgift inom den svenska minoritetspolitiken eftersom de kommuner som omfattas av minoritetsspråkslagen, förvaltningskommunerna, ligger i Norrbotten. Länsstyrelsen i Norrbottens län inrättade 2000 en regional arbetsgrupp med representanter från lokala och regionala myndigheter samt från minoritetsgrupperna. Uppdraget var att implementera lagstiftningen, följa upp insatserna och redovisa till regeringen, samt att sprida information till myndigheter, institutioner och allmänhet. Efter cirka fyra år började detta ansvar successivt skjutas över till den lokala nivån, med ett samordnande ansvar hos Kommunförbundet Norrbotten. Arbetsgruppen på länsstyrelsen upplöstes då.
Det finns inget formellt samrådsuppdrag för länet och inget regionalt organ för samråd med de nationella minoriteterna. Dock finns en rennäringsdelegation inom länsstyrelsen där företrädare politiker och samebyar ingår. Olika projektgrupper har också bildats för specifika frågor.
Forskaren Lars Elenius (2004) visar i sin rapport Ett uthålligt språk att bland regionala/nationella myndigheter i förvaltningsområdena är det 15 procent som anger att de har samisktalande personal. Bland lokala myndigheter anger 25–50 procent att de har personal som talar samiska.
I rapporten Förbättrat samråd inom språkligt förvaltningsområde – Dialogmodellen konstaterar Sametinget att samråd om hälso- och sjukvårdsfrågor samt kulturstrategier behöver diskuteras i ett länsperspektiv. Ett problem är emellertid att det finns begränsningar för minoriteternas möjligheter att interagera med Norrbottens läns landsting, eftersom det inte har ett formellt uppdrag att tillhandahålla service på minoritetsspråk utanför förvaltningsområdena.
276
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Deltagande/inflytande på lokal nivå
Inom de språkliga förvaltningsområdena i Norrbottens län ska samråd med de nationella minoriteterna ske på lokal nivå i berörda kommuner. Nationella uppföljningar av minoritetspolitiken och Europarådets granskning visar att samrådsförfarandena på lokal nivå behöver förbättras.
Sametinget har i dagsläget inte något organiserat samråd vare sig nationellt, regionalt eller lokalt. När samråd sker bygger det ofta på initiativ som Sametinget tar med till exempel kommuner. Svenska Samerna Riksförbund, SSR, har inte heller löpande diskussioner med kommunerna. Det enda någorlunda regelbundna samrådet sker mellan kommuner och samebyar samt sameföreningar om mark- och planfrågor, men inte heller detta är långsiktigt och formaliserat.
Sametinget anger i rapporten Förbättrat samråd inom språkligt förvaltningsområde – Dialogmodellen att man anser att det behövs lagstiftning om samråd och att det ska formaliseras i avtal och partnerskap. Samrådsfrågorna bör nivåmässigt ligga på kommunstyrelsenivå. SSR anger att kunskapen om samernas situation generellt är för låg inom kommunerna. Det finns ett mycket stort behov av utbildningsinsatser för kommunerna för att de ska kunna förbättra sitt arbete i förhållande till det samiska samhället. Okunskapen kan i värsta fall leda till låsningar och konflikter. Många samer väljer att inte vända sig till kommunen eftersom kunskapen är låg om deras situation.
De fyra kommunerna organiserar språkfrågorna som rör samer under kommunstyrelsen. Arjeplogs, Jokkmokks och Gällivares kommuner har ett minoritetsspråkspolitiskt handlingsprogram eller en arbetsgrupp. I Arjeplogs kommun finns en samisktalande handläggare på heltid som ger service på samiska och som fungerar som tolk. Kommunledningarna har samråd med samebyar angående främst markanvändningsfrågor.
I Stockholms stad finns det övergripande ansvaret för frågor om de nationella minoriteterna hos kommunstyrelsens arbetsmarknads- och integrationsberedning. Stadsledningskontorets utbildning och arbetsmarknadsenhet har ett samordnings- och uppföljningsansvar för stadens arbete med nationella minoritetsfrågor.
277
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
6.6.2 Sverigefinnar
Under cirka 600 år, fram till år 1809, var Sverige och Finland ett rike. Finska språket har talats i Sverige under mycket lång tid och svensktalande medborgare finns i Finland.
Det finns ett starkt intresse hos sverigefinnar att bevara sitt språk och sin kulturella särart i Sverige. Sverigefinnarna är Sveriges största minoritetsgrupp och i dag lever cirka 450 000 första och andra generationens sverigefinnar här. Majoriteten flyttade till Sverige efter andra världskriget. Kulmen på inflyttningen kom omkring år 1970 och sedan dess har inflyttningen minskat.
Sverigefinnarna har under lång tid varit en välorganiserad grupp i Sverige. Ett exempel är Stockholms Finnkår som bildades på 1830-talet. En annan anrik organisation är Stockholm finska förening som har funnits i över 100 år. 1957 bildades Sverigefinska Riksförbundet, SFRF, som är pådrivande i alla frågor som rör sverigefinnarna inom samhällslivets alla områden. En huvuduppgift är att främja sverigefinnarnas aktiva deltagande i det svenska samhället och utveckling till en tvåspråkig befolkningsgrupp.
När Sveriges Riksdag fattade beslut om inrättandet av en nationell minoritetspolitik bildade sverigefinnarna Sverigefinländarnas delegation, som samarbets- och motpart till statsmakten.
Deltagande/inflytande på riksnivå
Sverigefinländarna representeras på riksnivå av Sverigefinländarnas delegation, en paraplyorganisation som ska fungera som ett representativt organ för så stor del av minoriteten som möjligt.
Delegationen är ett organ med 25 intressenter: de största riksorganisationerna, som Svenska kyrkans finskspråkiga arbete, den finskspråkiga ortodoxa församlingen och den finskspråkiga pingstförsamlingen. Dessutom ingår ett antal sverigefinska nätverk som företräder olika sakkunnigområden och institutioner samt ett antal sverigefinska nätverk som representerar olika yrkesområden.
Delegationen leds av ett presidium som väljs på årsmötet. Ett antal kommittéer utses, en för varje politikområde och dessa föreslår vilka frågor som presidiet ska driva. Årsmötet beslutar sedan vilka gemensamma frågor som presidiet ska driva.
Årsmötet beslutar också om ansökningar om medlemskap från sverigefinska organisationer. I stadgarna slås fast att ”Delegationen
278
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
som sina medlemmar (kan) anta nya samfund, institutioner och nätverk vilkas funktion inte enbart är lokal eller regional.”(3 kap. § 6)
Ledamöterna bör enligt stadgarna utses av organisationens högsta beslutande organ och antal ledamöter avgörs genom att ”De sverigefinländska riksorganisationerna (…) får utse en (1) ledamot per 1–499 medlemmar och ytterligare en (1) ledamot per 500–999 medlemmar. Därtill berättigar varje påbörjat tusental till en (1) ledamot – dock högst sju (7) ledamöter per organisation. Övriga sverigefinländska samfund, institutioner och nätverk utser en (1) ledamot var.” (3 kap. § 1–2)
Delegationens stadgar slår fast att ”delegationen ska upprätthålla kontakter med den svenska statmakten och svenska myndigheter, Europarådet och andra nationella, nordiska och internationella samfund”. Delegationen vill också sprida större insikt och förståelse bland svenskarna för den sverigefinländska minoritetens språkliga och kulturella strävanden.
Delegationen skriver alla remissvar, deltar i samråd på departement, ingår i referensgrupper och skickar dessutom egna skrivelser till regeringen.
Delegationen har också ett nätverk med riksdagsledamöter, som man uppmanar att driva viktiga frågor till exempel genom motioner och interpellationer osv.
Det är Delegationen som deltar i möten med Europarådets expertkommitté när den besöker Sverige, och man skriver en skuggrapport och lämnar synpunkter på regeringens rapportering.
Delegationen är fristående från staten – förutom ett bidrag som gör att man kan finansiera en halvtidstjänst för delegationssekreteraren. Delegationen värnar om friheten att driva sina frågor, kritisera eller berömma.
Delegationen driver frågor som är gemensamma för sverigefinnarna som minoritet, men det står andra sverigefinska organisationer fritt att driva egna frågor gentemot regeringen – vare sig de är medlemmar i Delegationen eller inte.
Deltagande/inflytande på regional och kommunal nivå
Sverigefinska delegationen arbetar enbart på nationell nivå. De olika medlemsorganisationerna, församlingarna och nätverken finns däremot både på regional och på kommunal nivå. Till exempel har
279
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
Sverigefinska riksförbundet tio distrikt i Sverige och cirka 130 lokalföreningar i 100 kommuner. Deras uppgift är att driva de frågor som rör sverigefinnar regionalt och lokalt. De flesta minoritetspolitiska besluten fattas på kommunal nivå.
Ett fåtal kommuner (fyra-fem stycken) har regelbundet samråd med Sverigefinska riksförbundet. I landets övriga kommuner tar förbundet själv kontakt genom att skriva brev, skicka rapporter och be om personliga möten med tjänstemän och politiker. På regional nivå är kontakterna mellan förbundet och myndigheter ytterst få.
Förvaltningsområdet i Norrbotten omfattar endast fem procent av sverigefinnarna. I rapporten Förbättrat samråd inom språkligt förvaltningsområde – Dialogmodellen uppger SFRF att samrådsförfarandet fungerar bäst i Haparanda, där det finns en minoritetsdelegation med representanter från organisationens lokala föreningar. Delegationen har möten cirka en gång i månaden. En liknande delegation efterlyses i övriga kommuner i förvaltningsområdet.
SFRF anser också att ett regelbundet samråd med Norrbottens läns landsting är viktigt då sverigefinnar har sämre hälsa än majoritetsbefolkningen. Även inom hälsovården är språkfrågan och möjligheten att göra sig förstådd viktig.
Såväl Sverigefinska delegationen och SFRF vill utöka förvaltningsområdet till att även gälla Stockholm och andra kommuner i Mälardalen. Detta ingick också i regeringens proposition 2008/09:158,
Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna. Regeringen föreslog att förvaltningsområdet utökas kraftigt, till 18 kommuner i Mälardalen, bland andra Stockholm.
Dessutom föreslogs att alla kommuner kan ansöka hos regeringen om tillhörighet till förvaltningsområdet och att det för hela landet stadgas en minoritetspolitisk lag. Regeringens förslag byggde på Sverigefinländarnas delegations kompromissförslag, som vuxit fram under förhandlingar och diskussioner mellan Delegationen och departementet. Propositionen blev till Lag SFS 2009:724 om nationella minoriteter och minoritetsspråk.
Sverigefinska delegationen håller konsulentutbildningar för regionala och lokala förbund och organisationer om minoritetspolitiken och hur man kan påverka lokalt. Delegationen påpekar att det inte är ovanligt att kommuner blandar ihop integrationspolitiken och minoritetspolitiken och konstaterar att eftersom kunskaperna om minoritetspolitiken är så låg inom kommuner och
280
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
landsting är det svårt för de lokala parterna att göra sina röster hörda.
6.6.3 Tornedalingar
En finsktalande bosättning har funnits i området kring Torne älv troligen redan före medeltiden. På den tiden var Tornedalen en mötes- och handelsplats vilket gjorde området till en flerspråkig region. Från medeltiden har finska dominerat i Tornedalen. När Sverige efter kriget mot Ryssland åren 1808–1809 förlorade sin östra rikshalva till Ryssland skedde detta genom att en gräns drogs genom Tornedalen så att den västra delen av Tornedalen förblev svenskt område. Trots detta har tornedalingar på båda sidor om gränsen bevarat både sitt språk och sitt kulturarv fram till i dag. Tornedalingarnas språk heter meänkieli (vårt språk).
Under den senare hälften av 1880-talet inleddes en försvenskningsprocess av Tornedalen. Det primära var att förhindra spridning av inflytande från finsk kultur, språk och politik och 1888 inrättades därför s.k. statsskolor i Tornedalen. Staten bekostade dessa skolor, men villkoret för ekonomiskt stöd var att undervisningen uteslutande bedrevs på svenska. I början av 1920-talet var skolväsendet i Tornedalen (Sveriges finnbygd) helt försvenskat. På vissa skolor dröjde det ända till 1957 innan andra språk än svenska fick talas på rasterna. På 1970-talet lagstadgades om möjligheten till hemspråk i Sverige.
I dag bor cirka 75 000 tornedalingar i Norrbottens län. 1981 bildandes Svenska Tornedalingars Riksförbund, STR-T. STR-T är det samlande organet för tornedalingar och bildades efter en lång och medveten kamp för att ena minoriteten, stärka självkänslan och bevara språket och kulturen. Ett viktigt mål var att få unga människor att engagera sig.
Förbundet är religiöst och partipolitiskt obundet. Det har sitt säte i Tornedalen och det finns lokalföreningar i Stockholm, Umeå och Pajala. En lokalförening är även under bildande i Kiruna. STR-T är en intresseorganisation för Tornedalen och tornedalingar i språkliga, kulturella och samhälleliga frågor samt regeringens remissinstans i dessa frågor. Organisationen vill främja och stärka den tornedalska minoritetens identitet, språkliga och kulturella förankring.
281
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
Deltagande/inflytande på nationell nivå
STR-T har regelbundna samrådsförfaranden direkt med regeringskansliet där man delger sina åsikter om olika frågeställningar och för en diskussion. Ibland kallas alla fem nationella minoriteter tillsammans, ibland sker det separat. STR-T är nöjd med hur kommunikationen med departementet genomförs, men skulle föredra ett formaliserat samrådsförfarande. Organisationen deltar också i hearings och utfrågningar i riksdag, utskott och andra offentliga sammanhang. STR-T är statlig remissinstans och dessutom representerar organisationen tornedalingarna vid möten med Europarådets rådgivande kommitté.
Deltagande/inflytande på regional nivå
Norrbottens län har en särskilt viktig uppgift inom den svenska minoritetspolitiken eftersom flera av de kommuner som omfattas av minoritetsspråkslagen, förvaltningskommunerna, ligger här. Det finns dock inget formellt samrådsuppdrag för länet och inget regionalt organ för samråd med de nationella minoriteterna.
I rapporten Förbättrat samråd inom språkligt förvaltningsområde – Dialogmodellen konstaterar STR-T och Kommunförbundet Norrbotten/Länsstyrelsen i Norrbotten att det råder olika förutsättningar för minoriteterna i länet. Minoritetsorganisationerna är olika starka organisatoriskt och ekonomiskt, den lokala representationen varierar också mellan kommunerna. De konstaterar också att det inte finns någon gemensam mötesplats/forum för de nationella minoriteterna i Norrbottens län. ”Vi ser att en mötesplats för minoriteter möjliggör erfarenhetsutbyte och skapar styrka i frågor samt behov som är gemensamma för de nationella minoriteterna.”
Kommunförbundet Norrbotten har under ett antal år drivit ett nätverk bestående av aktörer som har intresse av frågor som berör nationella minoriteter. I detta nätverk återfinns kommunala representanter, Norrbottens läns landstings kulturdivision, Sametinget samt företrädare från nationella minoritetsorganisationer. Nätverket i sig är värdefullt, men sårbart då det är drivet på projektbasis.
282
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Deltagande/inflytande på lokal nivå
I förvaltningsområdet Norrbotten sker i dag inget strukturerat samråd. De berörda kommunerna för meänkielitalande är Gällivare, Haparanda, Kiruna, Pajala och Övertorneå. Enligt STR-T får organisationerna sällan inbjudan att delta – och om de bjuds in är det oftast för sent i processen.
Enligt rapporten Förbättrat samråd inom språkligt förvaltningsområde – Dialogmodellen uppger STR-T att det enda samråd tornedalingarna deltog i under den period när rapporten skrevs gällde en uppföljning och revidering av det minoritetspolitiska handlingsprogrammet i Haparanda kommun.
Viktiga kommunala frågor organisationen vill samråda kring är hur minoritetsmedlen ska användas för att främja minoritetsspråk och kultur i kommunen. STR-T är också av åsikten att all samhällsplanering på något sätt berör även minoriteterna, dessa bör därför medverka i planeringen för att behoven ska tillgodoses. En annan frågeställning är också att införa kunskaper i minoritetsspråken som särskild merit vid tjänstetillsättningar på offentliga tjänster. I vissa fall bör man till och med ställa krav på kunskaper i förekommande minoritetsspråk i orten eller kommunen. Vidare anser STR-T att vid varje förvaltning bör en stadig punkt finnas med i dagordningen: ”Har minoriteternas behov tillgodosetts?” alternativt ”Har minoritetsorganisationerna hörts i frågan?” Det gäller även vid fastställande av läroplaner på skolor m.m.
SRT-T anser att minoritetspolitiska handlingsprogram måste upprättas på lokal nivå. De understryker också vikten av dialog i samhället samt vikten av goda exempel för att överbrygga attityder och hinder. De understryker också att lagstiftningen är vag kring minoritetspolitik.
Språkfrågorna som rör meänkieli organiseras under kommunstyrelsen i fyra av kommunerna inom förvaltningsområdet, undantaget är Pajala där de ligger under kultur- och utbildningsnämnden. Gällivares och Haparanda kommuner har ett minoritetsspråkspolitiskt handlingsprogram. I Pajala kommun är tornedalingarna en majoritet av befolkningen och där finns en handläggare som dessutom är tolk och översättare. I Haparanda kommun saknar däremot STR-T lokal representation. Lars Elenius uppger i sin rapport ”Ett uthålligt språk” att bland regionala och nationella myndigheter i förvaltningsområdena har 53 procent personal som talar meänkieli och bland lokala myndigheter 60–100 procent.
283
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
I Stockholms stad finns det övergripande ansvaret för frågor om de nationella minoriteterna hos kommunstyrelsens arbetsmarknads- och integrationsberedning. Stadsledningskontorets utbildnings- och arbetsmarknadsenhet har ett samordnings- och uppföljningsansvar för stadens arbete med nationella minoritetsfrågor.
6.6.4 Judar
Mot slutet av 1600-talet kom de första judarna till Sverige. År 1685 reglerades för första gången i svensk lag judarnas närvaro i landet. Först 1775 kunde judar bosätta sig i Sverige utan att låta döpa sig, året efter tilläts de bilda en judisk församling i Stockholm. Under 1800-talet infördes reformer som medförde att judarna inlemmades i det svenska samhället. Från år 1863 fick judar och icke-judar lov att ingå äktenskap. År 1849 fick judar vittna i domstol och från år 1862 fick judar kommunal rösträtt.
Judar har en egen religion, judendomen, egen kultur, eget kulturspråk (jiddisch) och egna traditioner som skiljer sig från den svenska majoritetsbefolkningens.
Under den tid som gått sedan de första judarna kom till Sverige har nya grupper judar kommit hit, ofta på grund av förföljelser i olika delar av Europa. Judiska Centralrådet uppskattar antalet judar i Sverige till cirka 20 000 (enligt den judiska lagens definition) varav cirka 7 000 är medlemmar i de judiska församlingarna i Sverige. Lägger man till personer som har judisk börd på fädernet, eller längre tillbaka i släkten, är antalet väsentligt högre.
Judiska Centralrådet, JC, i Sverige bildades 1953. JC utgörs i dag av de judiska församlingarna i Stockholm, Göteborg och Malmö, vilka har till syfte att möjliggöra ett judiskt liv i det lokala upptagningsområdet. JC är en takorganisation för de judiska församlingarna i Sverige. Ett av JC:s uppdrag är att på nationell nivå initiera, driva och bevaka frågor och ärenden av betydelse för den judiska nationella minoriteten och judenheten i Sverige.
Den judiska gruppen har integrerats väl i Sverige utan att ha assimilerats – även om viss assimilation förekommer. Man har satsat på utbildning och kommit in i samhället, men har ändå kunnat leva som minoritet med en egen levande kultur.
284
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Deltagande på riksnivå
Judiska Centralrådet sköter de nationella kontakterna och uppvaktar regering och myndigheter med frågor som gäller judarna i hela Sverige. JC är remissinstans och bjuds in att delge åsikter även i offentliga kommittéer, hearings och utfrågningar som har beröringspunkter till judiska/minoritets frågor. Centralrådets medlemmar tar själva kontakt med departement eller myndigheter om de har synpunkter i någon fråga. JC representerar judarna vid möten med Europarådets rådgivande kommitté.
Judarna i Sverige har byggt upp en relation till det svenska samhället och dess myndigheter från första början. Kunskapen om hur det svenska samhällssystemet fungerar är god och gruppen är välartikulerad. Judiska Centralrådets representanter tas nästan alltid emot, även om det kan dröja ibland. Frågor där man inte anser sig ha uppnått fullgott resultat gäller den religiösa slaktfrågan och säkerhetsfrågorna. Judiska Centralrådet upplever att hotbilden mot judar inte alltid tas på allvar och att judiska institutioner och medborgare inte alltid får det skydd som behövs för att man ska känna sig trygg.
Församlingarnas styrande organ utses något olika inom respektive församling. Stockholmsförsamlingen har allmänna val var tredje år till ett fullmäktige som har 21 platser. Fullmäktige utser en styrelse som i sin tur utser olika nämnder – som i en svensk kommun. Respektive församlingsstyrelse (Stockholm, Göteborg och Malmö) utser representanter till Judiska Centralrådet.
Deltagande/inflytande på regional och lokal nivå
Judiska Församlingarna i Stockholm, Göteborg och Malmö har kontakt med respektive kommun. Landets övriga judar har oftast någon form av mindre förening på respektive ort där det bor judar. Dessa judar/föreningar är oftast anslutna till den storstadsförsamling som ligger geografiskt närmast.
Även på dessa nivåer har judarna i Sverige har byggt upp en relation till det svenska samhället och dess myndigheter. Judiska Församlingen i Stockholm är till exempel noga med att bjuda in representanter från kommunen till evenemang som anordnas inom församlingen.
285
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
Kontakterna mellan Judiska Församlingarna och kommunerna handlar bland annat om kulturfrågor, ungdomsfrågor och sociala frågor. Församlingarna bedriver mycket social verksamhet samt sjuk- och ålderdomshem för medlemmar med särskilda behov. Det finns inget organ för den regionala nivån, utan de tre Judiska Församlingarna sköter även dessa kontakter, till exempel med länspolismyndigheterna.
6.7 Romers makt och deltagande i Sverige
6.7.1 Romers rätt till politiskt deltagande
En av de mest grundläggande politiska och medborgerliga rättigheterna, och den som har störst symboliskt värde för att demonstrera principen om allas lika värde, är rätten att delta i allmänna val både som väljare och som kandidat till förtroendeposter. För romer i Sverige är det en rättighet som funnits i praktiken enbart i ett par generationer, trots att romer varit svenska medborgare mycket längre än så. Enligt intervjustudien Kelderashgruppens historia och kulturarv i Sverige var många av de svenska romerna under 1900talet inte mantalsskrivna, och kunde därför vanligen vare sig få ransoneringskort, barnbidrag, skicka sina barn till skolan eller rösta. De intervjuade äldre personerna i studien säger att de röstade för första gången i på mitten av 60-talet efter att de blivit bofasta och mantalsskrivna.
ADT: Men om ni inte var mantalsskrivna och folkbokförda och sånt där, då har ni ju aldrig heller röstat. Har ni fått rätt att rösta vem som ska vara statsminister i det här landet? NN. Nej, vi hade ju faktiskt inte rätt till någonting, inte ens rätt till sjukhus utan vi var ju utanför samhället. Vi levde i Sverige men vi levde i ett romskt samhälle. Det var inte svenskt, så vi hade ingenting med Sverige att göra förutom att vi gick och handlade och sålde det som männen hade att sälja. ... Men det blev nu inte klart förrän 1965 att vi romer fick lov och rösta (Delegationen för romska frågor (2010).
I början av 60-talet började vad som kan kallas en romsk medborgarrättsrörelse och vars förgrundsgestalt framförallt var Katarina Taikon, hennes syster Rosa och ett antal andra engagerade romer. Katarinas debutbok Zigenerska hösten 1963 väckte många svenskar för den misär och rättslöshet romer i Sverige levde i. I sin
286
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
självbiografi skriver Hans Caldaras om den första romska politiska demonstrationen:
Första maj 1965 samlades romer, författare, journalister, skådespelare och många andra etablerade i samhället för att demonstrera för att vuxna romer skulle få undervisning. Det fanns cirka 1 000 svenskfödda romer, alla svenska medborgare, av dem var ungefär 90 procent analfabeter. Det var första gången romer fick gå i ett förstamajtåg för egen sak. Det var alltså ett historiskt ögonblick. På våra banderoller stod det ”Vi vill gå i skola”, ”Ge oss rätt till vuxenundervisning” m.m. När vi gick längs Valhallavägen med Katarina Taikon i spetsen tror jag att vi alla bar på samma känsla av stolthet och glädje. Äntligen fick vi vara med i sammanhang där vi tidigare varit bannlysta. Äntligen fick vi öppet visa vårt missnöje. Ju närmare vi kom Gärdet, som var demonstrationstågets slutmål, desto större blev vårt tåg. Folk som stod längs gatorna, hoppade spontant in i vårt led för att solidarisera sig med oss i vår kamp. Många av oss hade svårt att hålla tillbaka glädjetårarna (Caldaras 2002).”
Rosa Taikon har vittnat om hur de bägge systrarna ”nästan bodde på kanslihuset” i sitt intensiva arbete för romers rättigheter, där de hade många möten med statsminister Erlander och andra regeringsrepresentanter. Så vände utvecklingen för romer i Sverige. De blev accepterade in i samhällsbygget, fick pass och barnbidrag och
lägenhet – och rätt att gå i skola.
Den första romska organisationen i Sverige, Zigenarsamfundet, bildades 1964 av Katarina Taikon och en grupp engagerade majoritetssvenskar, en sammanslutning som fokuserade på romers mänskliga rättigheter och som levde några år. Katarina Taikon och hennes man Björn Langhammer startade den första romska tidskriften i Sverige 1965, och 1970 gav Katarina ut debattboken
Förlåt att vi stör tillsammans med Thomas Hammarberg.
1960-talet blev det decennium då romerna fick sitt politiska och opinionsmässiga genombrott, och den romska saken blev sedd ur ett rättighetsperspektiv. Men det utvecklades aldrig till en permanent romsk medborgarrättsrörelse, och det bildades ingen förening som organiserade de svenska romerna. Däremot inspirerade de svenska romernas politiska arbete de finska zigenarna i Stockholm till att år 1972 bilda Stockholms Finska Zigenarförening. År 1972 bildade föreningen Nordiska Zigenarrådet tillsammans med Finlands zigenarförening. De utomnordiska romerna som fanns i Sverige hade nu också börjat bilda egna föreningar och anslöt sig successivt till rådet, som 1998/99 kom att ombildas till Romernas Riksförbund. 2004 bildades Riksförbundet romer i Europa. I dag
287
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
finns en mångfald av föreningar och paraply-organisationer på såväl lokal som nationell nivå. Aktivisterna kommer från alla de romska grupperna, men någon gemensam romsk organisation stark nog att bli ett permanent inslag i det romska civilsamhället har inte uppstått än.
Fortfarande i dag har människor i den romska gruppen erfarenheter av att sakna möjligheter att styra och påverka sina egna liv. Det kan antas att röstbenägenheten är lägre och att romer ännu inte är representerade i valda församlingar i procentuell del av sin befolkningsandel. Mycket få förtroendevalda har varit romer, och i många fall har de kanske inte ens velat skylta med det.
För större delen av de romer som vuxit upp i Sverige under nittonhundratalet har till exempel upprepade och påtvingade byten av skola och bostad fått mycket negativa konsekvenser vad gäller utbildningsnivån och tilliten till det svenska samhället. Det i sin tur påverkar deras effektiva möjlighet att utnyttja rätten till deltagande och medbestämmande i även enklare ärenden. Få romer är därför delaktiga i den demokratiska processen och möjligheterna för romer att utöva sin kultur inom ramen för svenskt kulturliv är fortfarande begränsade.
6.7.2 Romers rätt att organisera sig
Det romska civilsamhället är fortfarande inte särskilt stabilt. Föreningar föds och dör och slås samman, och har hela tiden stora ekonomiska bekymmer. Det är uppenbart att ekonomin är ett hinder för stabiliteten i den romska organisationsstrukturen, men det handlar också om att man släpar efter i allmän föreningsvana jämfört med andra minoritetsgrupper, vilket ytterligare urholkar kraften i påverkansarbetet.
I Från erkännande till egenmakt (prop. 2008/09: 158) refereras till de nationella minoriteternas demokratiska underläge. De nationella minoriteterna kan ha svårt att driva sina krav och få sina intressen tillgodosedda genom de vanliga demokratiska kanalerna. Minoriteterna är relativt sett så få till antalet på många orter att de har svårt att hävda sig i den demokratiska processen p.g.a. sitt låga antal. Det är också lättare att avfärda krav från mindre grupper. I den allmänpolitiska processen vill majoriteten sällan driva frågor som i första hand berör minoriteterna. Det kan vara svårt för
288
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
minoriteterna att få sina kandidater nominerade till de politiska listorna.
Det romska civilsamhället företräder de nationella minoriteterna särskilt stöd för att öka gruppernas möjligheter till inflytande. Stödet fördelas efter ansökan till Länsstyrelsen i Stockholm enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter. De nationella minoriteterna har kritiserat regeringen för det ekonomiska stödets storlek eftersom det anses att beloppen som varje förening erhåller är så låga att det inte går att bedriva den typ av verksamhet som skulle kunna ge de nationella minoriteterna reellt inflytande i frågor som berör dem. Från minoritetshåll har det uppfattats som problematiskt att grupperna konkurrerar med varandra om relativt små statliga medel.
Nivån på stödet höjdes från och med budgetåret 2010, eftersom det ger de nationella minoriteterna bättre möjlighet att delta i samråd på olika nivåer i frågor som berör dem. Det ökade stödet är således en direkt följd av införandet av den lagstadgade skyldigheten att samråda med nationella minoriteter. Regeringen nämnde i propositionen om de nationella minoriteterna att man särskilt prioriterade de nationella minoriteternas förutsättningar att skapa fungerade samrådsmodeller inom förvaltningsområdena, och att det ökade stödet var en viktig åtgärd för att stärka de nationella minoriteternas egenmakt och reella inflytande.
6.7.3 Romers rätt till samråd
Samråd är en mekanism som är omistlig när det gäller att förankra beslut som rör romer hos romer själva, och sålunda skapa en liten ö av romsk delaktighet i majoritetssamhället. Det återstår dock att se vilken förstärkning av samrådsstrukturerna som kan ske efter den beslutade lagstiftningen om samråd 2009.
I prop. 2008/09, Från erkännande till egenmakt skärptes lagstiftningen om samråd med de nationella minoriteterna. Europarådets ministerkommitté hade rekommenderat Sverige att vidareutveckla samrådsformerna med de nationella minoriteterna för att öka dessa gruppers delaktighet i beslutsprocesser på en rad områden, allt från hälsofrågor till samhällsplanering. Det konstaterades i konstitutionsutskottets uppföljning att de nationella minoriteternas möjligheter till samråd och inflytande har ökat, men att det fortfarande finns hinder att övervinna innan minoriteterna fullt ut kunde känna
289
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
tydlig delaktighet i frågor som berör dem, då samrådsförfarandet med regeringen är rådgivande och inte av beslutande karaktär. Företrädare för de nationella minoriteterna ansåg att de borde ges ett större förtroende och en större del av ansvaret att styra sina egna angelägenheter. Enligt Integrationsdepartementets enkät till kommunerna om minoritetspolitikens förverkligande på lokal nivå uppgav en majoritet av de svarande att de inte samrådde med de nationella minoriteterna när beslut ska fattas som rör dessa grupper specifikt. Knappt 40 procent av kommunerna gör det ibland, alltid eller ofta. Andelen som alltid gör det är fyra procent.
I och med lagändringen råder nu råder en skyldighet för förvaltningsmyndigheterna att samråda. De ska enligt lagförslaget ”ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i sådana frågor.”
Man skrev i propositionen att:
Samrådsorgan för minoritetsfrågor bör därför inrättas på olika nivåer där de nationella minoriteterna finns företrädda, om sådana organ inte redan finns. Hur samrådet utformas på det lokala, regionala och nationella nivån får bedömas från fall till fall. Regeringen anser att det bör finnas en stor frihet i att finna former som fungerar på respektive nivå. Det avgörande är att de nationella minoriteternas synpunkter fångas in och kan beaktas där detta är möjligt. Frågor där det är särskilt viktigt att fånga in de nationella minoriteternas behov och synpunkter är bl.a. områden som rör förskoleverksamhet och skola, ungdomsfrågor, äldreomsorg, biblioteks- och annan kulturverksamhet, dvs. på områden där kommunerna har vissa skyldigheter i förhållande till medborgarna (prop. 2008/09: 158).
Regeringen betonade att det är angeläget att även de nationella minoriteterna ges tillgång till de demokratiska fora som finns i olika sammanhang. Myndigheter bör särskilt överväga om det finns anledning att se över redan befintliga samrådsformer för att säkerställa att även de nationella minoriteternas röst kan höras och synliggöras i olika frågor.
Som redogörs för i de olika modellerna för romskt samråd och delaktighet finns ett stort antal modeller för hur minoritetsdelaktighet kan genomföras.
Vissa modeller, som i Ungern till exempel, synes bygga på att minoriteten utgör en avsevärd del av befolkningen. Det kan motivera en särskild minoritetsarkitektur. Det som vore lämpligt för Sverige är sannolikt samråds- och delaktighetsmodeller som
290
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
ansluter sig till konventionstextens anda utan att bygga huset alldeles för komplicerat.
Delegationens enkätundersökning
Delegationens kansli utformade en enkel enkätundersökning under våren 2010 i syfte att skapa en bild av hur ett antal kommuner med förhållandevis högt antal romer arbetade med den nya lagen vad gäller samråd med minoriteten och ställde därför tre frågor till 15 kommuner54:
1. Har ni idag samråd med den romska minoriteten? Om inte vilka planer har ni i er kommun för att förbättra den romska minoritetens inflytande? Var så konkreta som möjligt när ni beskriver det existerande samrådet eller ert planeringsarbete. Vi vill även veta orsaker eller skäl till att ni eventuellt inte kommit igång med planeringen.
2. Har ni romska organisationer i er kommun? Vilka är de och får de stöd från kommunen?
3. Vilka frågor anser ni omfattas av möjligheten till inflytande och samråd enligt § 5?
Samtliga kommuner redovisas inte utan vi har valt att lyfta fram några av kommunerna för att visa på hur arbetet med samråd bedrivs.
I Västerås finns sedan februari 2009 Rådet för romska frågor. Rådet består av en polsk, två finska, två ex-jugoslaviska samt två representanter för Västerås kommun. Rådet träffas var 4−6 vecka.
Huvudfokus ligger på de områden som lyftes fram i en förstudie från våren 2009 om den romska gruppens situation. En följd av förstudien och rådets diskussioner är att man i Västerås har beslutat om ett antal åtgärder som ska genomföras under 2010, bl.a. en orienteringskurs med samhällsinformation, inrättandet av en tjänst som brobyggare och olika insatser för modersmålsundervisning.
54 15 kommuner spridda över hela landet valdes ut. Följande kommuner fick enkäten: Borås, Västerås, Örebro, Eskilstuna, Malmö, Helsingborg, Norrköping, Linköping, Södertälje, Luleå, Staffanstorp, Göteborg, Jönköping, Stockholm och Uppsala. Samtliga besvarade den.
291
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
I Staffanstorps kommun finns en tjänsteman med ansvar för den romska minoriteten sedan åtta år tillbaka samt en anställd resursperson med romskt ursprung på kommunledningsnivå som löpande har dialog med den romska minoriteten. Därigenom förs en fortlöpande diskussion om vad som är väsentligt för den romska gruppen men även för majoritetssamhället. Dessutom finns en politiker med särskilt ansvar för den romska minoriteten. Något formaliserat samråd finns dock inte.
Malmö har ett formaliserat samråd rörande vuxenutbildningen där ett 10−15-tal representanter för olika romska grupper ingår. Samrådet rör SFI och grundläggande vuxenutbildning. Gruppen träffas en gång per månad och frågor rörande upphandling, utbildningens innehåll, utbildningsbehov m.m. är på dagordningen. 2009 bildades det Romska informations- och kunskapscentret RIKC och Malmö stad har som ambition att centret ska bli en nav i ett mer kontinuerligt samrådsförfarande.
I såväl Borås som Stockholms stad har man arbetat fram riktlinjer för hur arbetet med samrådet ska genomföras. I Handlingsplanen för de nationella minoriteternas ställning i Borås stad, som tagits fram i samarbete med den romska gruppen, finns förslag på ett lokalt samrådsorgan. Regler för hur samarbetet ska bedrivas arbetas fram och samrådsorganet med den romske representanten beräknas börja under 2010.
Stockholms stad har sedan 2003 samråd genom ett nätverk med representanter för lokala nationella minoritetsorganisationer. Utöver detta har man på årlig basis nationella samrådsmöten med företrädare för regeringen och minoriteternas riksorganisationer. Socialtjänst- och arbetsmarknadsnämnden har haft i uppdrag att ta fram övergripande riktlinjer för hur stadens nämnder ska arbeta för att följa lagstiftningen. Enligt nämndens förslag ska samtliga nämnder göra en kartläggning av i första hand den finska minoritetens situation och behov på det lokala planet samt överväga på vilket sätt samråd med den finska minoritet kan ske. Kartläggningen har även omfattat vilken språkkompetens i finska som de olika stadsdelarna och förvaltningarna har tillgång till. Någon motsvarande inventering av språkkunskaper i romani chib har inte genomförts.
Södertälje hade under drygt 20 år ett samrådsförfarande med representanter för etniska minoriteter och invandrad befolkning, Södertälje kommuns referensgrupp för invandrarfrågor ,som var knutet till kommunstyrelsen. Under merparten av rådets existens
292
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
fanns två representanter för den romska befolkningen, närmare bestämt den finsk-romska. Referensgruppen upphörde i mitten av 1990-talet av flera skäl. Bl.a. var den allmänna uppfattningen att den finska och därigenom den finsk-romska gruppen vid det laget borde vara väl etablerad och eventuella behov och särskilda önskemål kunde kanaliseras via kommunens Invandrarbyrå. År 2005 drogs ett särskilt projekt kallat Greppa livet igång kring de specifika behov som identifierats bland romska familjer i Södertälje. När projektet avslutades 2007 bildades en förening med samma namn men denna lyckades inte etablera sig som en samtalspartner vad gäller romska angelägenheter i Södertälje. Det finns i dagsläget inget etablerat samråd med den romska minoriteten. Enskilda tjänstemän på olika nivåer har haft återkommande samtal med romer, men detta har ofta skett på individuell nivå och gällt individuella intressen och ärenden. Kommunens social- och omsorgsnämnd, utbildningsnämnd samt arbetslivsnämd bjöd i november 2009 in representanter för den romska minoriteten till ett första möte för att få igång en dialog. Mötet ställdes dock in och ett nytt möte är planerat till 2010.
Uppsala kommun är i färd med att utarbeta en policy för kommunens minoritetsinsatser. Policyn ska utformas dels utifrån de krav som ställs i lagen och dels utifrån de krav som ställs på Uppsala kommun som förvaltningsområde. I Uppsala har man under en tid haft samrådsmöten med en förening för sverigefinnarna, men ännu inte med någon annan av de övriga nationella minoriteterna. Den romska gruppen är inte organiserad på samma sätt som den sverigefinska vilket man menar är en försvårande omständighet för samråd. Kommunen kommer därför kontakta deltagarna i sitt arbetsmarknadsprojekt Romano zór för ett första möte mellan dem och kommunens arbetsgrupp.
Stadskansliet i Göteborgs stad har uppdraget att samordna frågorna kring de nationella minoriteterna samt att ordna två möten per år med representanter för de olika nationella minoritetsorganisationerna samt ansvariga kommunalråd. Det har tidigare funnits Romsk arbetsgrupp i Göteborg som deltog i samrådsträffarna, men denna grupp har splittrats. Till de senaste träffarna har man bjudit in representanter från Agnesbergs folkhögskola.
I Eskilstuna finns en riksorganisation Joshua Sverige Finska romer som haft samråd med kommunens arbetsmarknads- och familjeförvaltning samt med ledande kommunpolitiker. För denna grupp har man haft särskilda projektinsatser. Romer med bakgrund
293
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
i Balkan och Östeuropa har aldrig ”betraktats som en särskild grupp utan omfattats av samma integrationsinsatser som deras övriga landsmän”.
Lokala romska organisationer
Så gott som samtliga kommuner har svarat att de har en eller flera romska föreningar i sin kommun. Majoriteten av dessa är lokala föreningar.
I Linköping, Eskilstuna och Södertälje finns riksorganisationer representerade på lokal nivå. Föreningarna får stöd i enlighet med sin kommuns regler om föreningsbidrag, i några fall är det fråga om stöd från kultur- och fritidsförvaltningen, i några fall får de stöd i egenskap av invandrarorganisation. I Göteborg stad kan föreningar få stöd i den mån de bedriver verksamhet för barn och ungdomar, endast en romsk förening får stöd. Flertalet kommuner uppger också att man samarbetat med föreningarna kring olika aktiviteter framförallt kulturaktiviteter.
Samrådsfrågor
Enligt propositionen är samråd viktigt inom bl.a. områden som rör förskoleverksamhet och skola, ungdomsfrågor, äldreomsorg, biblioteks- och annan kulturverksamhet, dvs. på områden där kommunerna har vissa skyldigheter i förhållande till medborgarna. Dessa områden är i varierande grad också dem som nämns i kommunernas svar till delegationen. Förutom dessa frågor lyfter Södertälje, Eskilstuna och Linköping fram att samråd och samarbete om missbruk, kvinnofrid och jämställdhet är viktiga. Även arbetsmarknadsfrågor nämns av några kommuner.
Örebro svarar att för att kunna få till stånd ett samråd måste man i första hand etablera kontakt med de olika romska grupperna och i samtal med dem få kunskap om vilka frågor som gruppen anser vara mest prioriterad. Även Södertälje och Linköping påpekar vikten av att romerna är med och bestämmer vilka områden de vill prioritera. Så går man tillväga i Västerås där dialog om prioriteringar förs i Romska rådet. Västerås har för övrigt en föreningsbyrå som kan bistå intresserade med en kurs i hur man startar och driver en förening. Luleå kommun besvarar inte frågan alls och i
294
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
Helsingborg är svaret att det gäller ”alla frågor som kan tänkas beröra den romska minoriteten”.
Högst varierande samråd
Den nya lagen har endast varit i kraft några månader då vi genomförde enkäten och den ställdes till ett fåtal kommuner, dock kommuner med ett förhållandevis högt antal romer. Det är därför vanskligt att dra alltför långtgående slutsatser från enkätsvaren som ger en varierad bild av kommunernas samråd med romer.
Men det är värt att notera att i många kommuner hanteras den nationella minoriteten som en del av invandrargrupperna och frågorna kring dem behandlas i samband med övriga invandrar- och integrationsfrågor. Helsingborgs kommun till exempel har ett integrationsråd med fem invandrarorganisationer, och den romska minoritetens frågor har inte särskiljts från invandrarfrågor. Även i Luleå räknas den romska gruppen in under invandrarrådet som är direkt underställt kommunstyrelsen.
Särställningen som nationell minoritet i förhållande till övriga grupper är inte helt tydlig, för många kommuner är romerna i första hand en nyanländ grupp. Att det sedan 1500-talet finns en ”inhemsk” romsk befolkning tycks man inte ha uppmärksammat. Det märks på svaren på frågan om vilka romska föreningar som finns i kommunen. Endast Linköping och Malmö nämner bland de romska föreningarna exempel på resandegrupper. Jönköping, som historiskt sett haft många resande, nämner inte denna grupp. Arbetet med förvaltningsområdena sätter sin prägel på bl.a. Stockholm, Eskilstuna, Uppsala. Luleå och Södertälje där också de finska romerna har en mer framträdande plats.
På frågan om vad kommunerna ansåg som viktiga områden att samråda kring svarar många kommuner utbildning, modersmålsundervisning och boende, arbete, äldreomsorg och kultur. Stockholm stad menar att det är upp till varje nämnd att bestämma vilka frågor som de finner det angeläget att samråda om. I sina riktlinjer fokuserar man dock i första hand på den finska minoriteten då staden kommer ingå i förvaltningsområdet för finska språk. Inget nämns om övriga minoriteter.
Eskilstuna lyfter fram jämställdhetsfrågan och missbruksproblematiken. Jönköpings kommun anger som orsak till att man inte har något samråd att det enligt skola och socialförvaltningen inte
295
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
funnits några frågor som ”direkt berört den romska minoriteten”. Visst samarbete/samråd i specifika frågor har några kommuner – exempelvis Linköping där man nämner äldreomsorgen och Malmö anger vuxenutbildningsfrågorna. Det är inte alldeles klart vad man lägger för betydelse i begreppet samråd. Några kommuner nämner t.ex. olika aktiviteter som olika romska kulturevenemang som svar på frågan om samråd men även frågor som rör bidrag till kulturorganisationer. Några kommuner har inte besvarat frågan.
Här är det också värt att notera de kommuner (Örebro, Södertälje, Västerås och Linköping) som menar att man ska formulera vilka områden man ska samråda om i dialog med den romska gruppen, dvs. den romska gruppens behov och önskemål sätts i främsta rummet.
Flera kommuner nämner behovet av mer information om den romska minoriteten och i exempelvis Eskilstuna och Linköping har man därför i samarbete med den romska minoriteten haft eller ska ha informationsinsatser och seminarier i syfte att höja kunskapsnivån.
6.7.4 Romers rätt till självstyre
När det gäller de organ för etniska minoriteters självstyre som återfinns framförallt i sydöstra Europa varierar de i omfattning och genomslagskraft. De kan vara rådgivande eller ha förslagsrätt. Det kroatiska nationella minoritetsrådet har förutom rätt till samråd om minoritetsfrågor med berörda myndigheter, rätt att begära information och rätt att bjuda in myndighetsrepresentanter också förslagsrätt. Det montenegrinska minoritetsrådet har rätt att bli konsulterade av regeringen eller berörda myndigheter i frågor om romsk kulturell identitet som språk och kultur. Det tidigare serbiska nationella rådet hade rätt att ta initiativ till lagstiftning som berör romskt språk, utbildning och kultur, kunde begära information från myndigheter och även initiera ärenden som berör romska frågor hos myndigheter och myndigheterna hade skyldighet att konsultera rådet i frågor om romsk kultur.
I Sverige är självstyre något som hittills endast anförtrotts den minoriteten och i viss mån de övriga minoriteterna. Genomgången ovan visar att samerna är den enda av de fem svenska minoriteterna som åtnjuter självstyre. Sametinget är ett av riksdagen beslutat
296
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
organ, såväl en politisk representation för samer som en myndighet för samefrågor och därmed en del av majoritetssamhällets regering.
Den judiska minoriteten kan kanske sägas ha ett de factosjälvstyre över sina religiösa och kulturella institutioner, även om det inte är offentligrättsligt grundat och inte heller i någon märkbar utsträckning finansierat av offentliga medel. Dock kan man slå fast att den judiska minoriteten har makt och inflytande över väsentliga delar av sin kultur och sitt kulturarv, liksom sina religiösa institutioner. De två övriga grupperna, Sverigefinnar och Tornedalingar kan inte helt sägas ha någon grad av självstyre. Dock har de liksom judar och samer i egna och majoritetssamhällets ögon legitima och representativa organ som representerar minoriteten i majoritetssamhället, och som utgör minoritetens egen mötesplats. Något liknande har inte romerna.
En slutsats man kan dra är att självstyre och en legitim representation kan ha många olika former, och behöver inte nödvändigtvis vara beslutat av riksdagen och finansierat av skattepengar. En annan slutsats är att alla minoritetsgrupper har sin egen representation utom just romerna. Återigen är det romerna som framstår som den fattiga minoriteten utan röst. Det är inte rimligt att denna obalans i grad av självstyre för de svenska nationella minoriteterna fortsätter.
Romska företrädare har i samband med delegationens samråd och dialoger inte omedelbart tagit till sig idén att det faktiskt skulle vara möjligt att i viss utsträckning utöva självstyre, vilket gör att processen i riktning mot självstyre behöver mer tid än vad vi inledningsvis trott.
6.7.5 Europarådets kritik
Sverige har under de senaste åtta åren till Europarådet kunnat rapportera om viktiga framsteg och nya initiativ som syftar till att stärka de nationella minoriteternas, däribland romernas, ställning och skydd. Dock har Europarådet även påpekat en del brister och riktat kritik mot Sverige, speciellt i fråga om romernas situation och därmed bland annat om brist på tillämpning av ramkonventionens artikel 15, som garanterar de nationella minoriteternas rätt till deltagande och medbestämmande, speciellt i ärenden som berör
297
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
dem.55 Det har påpekats att det fortfarande saknas hållbara och långsiktiga mekanismer som garanterar att romernas röster kan göra sig hörda och få större gehör.
6.8 Delegationens överväganden och förslag
Det står klart att romers politiska makt, möjlighet till inflytande inom förvaltningsmyndigheter över beslut som rör dem, grad av självstyre och egna civilsamhällesorganisation ligger långt under vad Sveriges internationella åtaganden bjuder, och att vi i europeisk jämförelse ligger långt efter många av våra östliga grannländer, både de som har fler och de som har färre romer bland sina medborgare än Sverige.
Romer är politiskt underrepresenterade också i andra europeiska länder. I juli förra året gjorde den amerikanska demokratibiståndsorganisationen National Democratic Institute (NDI) en förstudie i Rumänien i syfte att bättre förstå hindren för romers politiska deltagande. De fann ett antal olika hinder där det särskilda minoritetsmandatet för romer av olika skäl var ett(!), men framförallt fann de att den negativa allmänna attityden gentemot romer utgjorde ett avgörande hinder för politiskt deltagande. Tillsammans med fattigdomen, analfabetismen och bristen på demokratisk kultur skapar antiziganismen och diskrimineringen en allvarlig marginalisering av romer. NDI föreslog en strategi som dels byggde på att de vanliga politiska partierna skulle försöka ta upp romska frågor och etablera kontakt med romska samhällen och grupper, dels på att civilsamhället skulle försöka riva barriärerna för romsk politisk representation, bland annat genom att utbilda unga romer för att skapa en ny generation romska politiska ledare, lokala projekt för att överbrygga motsättningar mellan romer och majoritetsbefolkningen, lobbyverksamhet med parlamentariker för att övertyga om en romsk reformagenda med mera, och slutligen att EU behövde göra mer för att bidra till att förbättra romers situation i Rumänien och stödja projekt för romers politiska deltagande. NDI summerar med att säga att trots att en del gjorts
55 Se den rådgivande kommitténs kommentarer kring Sveriges statsrapporter: Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, Opinion on Sweden, ACFC/INF/OP/I(2003)006; Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, Second Opinion on Sweden, ACFC/OP/II(2007)006. Den rådgivande kommitténs rekommendationer till Sverige: Resolution ResCMN(2003)12; Resolution CM/ResCMN(2008)4.
298
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
under de gångna sex åren återstår väldigt mycket att göra innan romer kan bli deltagare fullt ut i Rumäniens demokratiska strukturer, mycket av liknande skäl som kan iakttas i alla andra länder i Europa inklusive Sverige.
Utgår man från NDIs analys och drar paralleller till Sverige leder det till att man förutom att stimulera de svenska riksdagspartierna att bli mindre dåliga på minoritetsrepresentation, också initiera ett ledarskapsprogram för att få fram en ny generation unga romska aktivister och ledare. När den kvinnliga politiska representationen var lägre än i dag var detta en strategi som de allra flesta partier använde sig av. Men ett ledarskapsprogram behöver inte alls enbart vara inriktat mot partier, inte heller behöver det förutsätta en stark tillhörighet i någon organisation, även om det naturligtvis är att föredra. Demokratistödsorganisationer världen över har använt sig av liknande träningsprogram för att på sikt stimulera fram ett högre politiskt deltagande.
Delegationen föreslår att ungdomsstyrelsen uppdras etablera en romsk ungdomsledarakademi för ungdomar som både är och planerar att bli föreningsaktiva med ett program som sträcker sig över minst ett par år per kull, och vars syfte är att genom kvälls- och helgutbildningar utbilda romska ungdomar som vill engagera sig i samhällsfrågor, både rörande den romska minoriteten och samhällsfrågor i allmänhet.
Om man utgår från den ungefärliga siffran 50 000 för antalet romer i Sverige skulle det i och för sig helt klart räcka som underlag för drygt ett riksdagsmandat. Chansen är relativt liten att det finns någon folkvald med romsk bakgrund i den svenska riksdagen, möjligen är chansen större vad gäller landstingen eller kommunfullmäktige. Delegationen vill dock avvisa tanken på ett etniskt kvoterat mandat för en romsk riksdagsledamot. En etnisk kvotering i de allmänna valda församlingarna vore ett främmande inslag i svensk demokratisk tradition, och skulle följas av krav både på fler etniskt kvoterade mandat och sannolikt så småningom på en etnisk folkräkning, något som delegationen avvisar.
Däremot är det en demokratisk skam att romer är så underrepresenterade i svensk politik. De politiska partierna har tidigare kunnat anta utmaningar om att förbättra sin representation av underrepresenterade grupper som kvinnor, ungdomar, homosexuella och invandrare. Nu borde det vara det dags för de nationella minoriteterna att få sitt demokratiska genombrott! Den svenska politiska traditionen handlar om att istället för att lagstifta
299
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
om kvoter i god demokratisk ordning diskutera fram en sammansättning av listorna som av medlemmarna uppfattas som demokratiskt representativ. De politiska partierna bör utmanas att spränga minoritetsvallen.
Mot bakgrund av den låga utbildningsnivån och graden av isolering gentemot majoritetssamhället har delegationen anledning att anta att en väljarutbildningssatsning med särskild inriktning på romer och med material på romani chib vore en viktig insats för att fördjupa romers politiska deltagande. Delegationen vill därför ge länsstyrelsen i Stockholm i uppdrag att ge länsstyrelsen i Stockholm i uppdrag att verka för ökat romskt deltagande i politiken, såväl röstdeltagande som aktivt deltagande i politiska partier och ökad representation som förtroendevalda. I uppdraget ska ingå att inleda en dialog med riksdagspartierna om hur romskt politiskt deltagande kan öka. Ett särskilt demokratistödsanslag bör inrättas till länsstyrelsen i Stockholm, för stöd till ökat romskt politiskt deltagande.
Vidare att länsstyrelsen i Stockholm uppdrags att i samråd med romska föreningar upphandla ett program i syfte att öka romers valdeltagande och därvid öppna möjligheten också för internationella organisationer att lämna anbud.
När det gäller romska civilsamhällesorganisationerna föreslår delegationen att det till deras ekonomiska stöd kopplas ett så att föreningslivet kan utvecklas ytterligare.
Delegationen föreslår att ge folkbildningsrådet i uppdrag att anordna utbildning i föreningsteknik samt ge rådgivning till romska föreningar
Förverkligandet av romernas rättigheter har länge, inte bara i Sverige utan även i andra EU-länder, behandlats ut ett socialpolitiskt perspektiv och mindre utifrån ett juridiskt rättighetsperspektiv. Detta har gett utrymme för viss godtycklighet och stora pendelsvängningar vad gäller hur de romska frågorna bemötts och drivits. Det har även inneburit svårigheter för att inrätta mer långsiktiga eller permanenta mekanismer för till exempel samråd och medbestämmande.
Beträffande delaktighet och samråd väljer delegationen att inte föreslå en permanent samrådsstruktur, utan att regeringen tillsätter ett tidsbegränsat sekretariat på en generation eller 20 år, uppbyggd enligt en samrådsmodell, för att utgöra den organisatoriska motorn för den nationella strategi för romer vi föreslår att regeringen antar.
300
SOU 2010:55 Rätt till delaktighet och inflytande
De fyra föreslagna regionala sekretariaten föreslås också byggas upp efter en samrådsmodell. Samtliga de myndigheter och verk som berörs av romska frågor bör, om de inte redan har det, utse en romsk samråds/referensgrupp. Den romska kulturnämnden föreslås också ha en samrådsmässig sammansättning. På så vis menar vi att samrådet kan förverkligas, kring de gemensamma arbetsuppgifterna.
Det finns dock ett kvardröjande, demokratiskt besvärande problem. Majoritetssamhället ägnar sig fortfarande åt att själva utse de representanter för romer som ingår i alla dessa referensgrupper och sekretariat. Detta eftersom det inte finns någon romsk landstäckande legitimt vald representation eller paraplyorganisation som självt kan utse sina representanter. Detta är otidsenligt och har drag av ett kvardröjande ”zigenarkonsulentstänkande”.
Delegationen anser att denna snudd på koloniala situation behöver avlösas av en mer demokratisk struktur. Vi vill slå fast som vår bestämda uppfattning att det behövs en legitim, av romer vald representation för den romska minoriteten i Sverige. Så länge den inte finns kommer regering och kommun och en lång rad ickeromer att godtyckligt bestämma vilken person eller vilken organisation som utgör romernas representant. Vi har fört fram tankar om en vald romsk representation, men inte lyckats få entydigt stöd för tanken i del olika delarna av den romska gemenskapen. Vi är övertygade om att en av romer vald representation skulle utgöra en milstolpe i romers delaktighet och öka tyngden hos den romska minoriteten i Sverige samt förändra maktbalansen mellan minoritet och majoritetssamhälle. Vi är också övertygade om att det skulle gå att genomföra.
Ett alternativ är att följa de andra minoriteternas exempel och forma ett föreningsbaserat organ helt utan statsmaktens inblandning, till exempel baserat på de val som förrättas till European Roma and Travellers Forum. Men det skulle inte ge möjlighet till framtida självstyre. Regeringen kan knappast delegera romsk kulturpolitik till en enskild organisation. Då behövs en institution med offentligrättslig status.
En framtida romsk representation skulle kunna sikta mot att så småningom ha samma typ av självstyre som Sametinget, (med undantag för rennäringspolitiken), det vill säga med ett eget ansvar för kulturfrågorna i första hand. Den skulle utgöra remissorgan och officiell representant för den romska gruppen. Den skulle erbjuda många plattformar för romska ledare att växa från. Den
301
Rätt till delaktighet och inflytande SOU 2010:55
302
skulle utgöra ett politisk myndighetsförklaring av romer. Den skulle kunna väljas med hjälp av ny teknik men utan att röstlängderna sparades från år till år för att undanröja alla farhågor.
Delegationen vill föreslå att regeringen, via det föreslagna sekretariatet för romska frågor, fortsätter en dialog med romer om möjligheten att inrätta en officiell romsk representation i syfte att kunna lägga fram ett lagförslag på detta område under nästa mandatperiod.
7 Rätt till utbildning
Förslag: Delegationen föreslår att Statens skolinspektion får i uppdrag att inom ramen för sin kvalitetsgranskning särskilt granska modersmålsundervisning i förskola/förskoleklass, grundskola samt studiehandledning för elever med romsk språk- och kulturbakgrund.
Delegationen föreslår att Skolverket får i uppdrag att i samråd med romska företrädare göra en beskrivning och analys av situationen för romska barn i förskola/förskoleklass.
Delegationen föreslår inrättandet av ett statsbidrag för att kommunerna i samråd och samarbete med den romska minoriteten i kommunen ska kunna genomföra olika åtgärder och insatser inom förskola/förskoleklass samt grundskolan i syfte att förbättra den romska minoritetens utbildningssituation.
Delegationen föreslår att Diskrimineringsombudsmannen får i uppdrag att i samverkan med Barn- och elevombudet, Barnombudsmannen och Arbetsmiljöverket leda en sammanhållen insats för att skapa trygga förhållanden för romska barn i skolan.
Delegationen föreslår inrättandet av ett statsbidrag för kompetenshöjande utbildningsinsatser för kommunalt anställd personal med romsk språk- och kulturbakgrund.
Delegationen föreslår att Statens skolinspektionen får i uppdrag att inom ramen för sin kvalitetsgranskning särskilt granska måluppfyllelsen vad gäller grundskolekompetens för elever med romsk språk- och kulturbakgrund och kommunernas stöd till de romska eleverna.
Delegationen föreslår ett inrättande av ett statsbidrag till utbildningsanordnare inom studieförbund, folkhögskolor samt kommunala vuxenutbildningar för utbildningar anpassade för elever med romsk språk- och kulturbakgrund
303
Rätt till utbildning SOU 2010:55
Delegationen föreslår att möjligheterna till avskrivning av studiemedelsskulder för grundvux-studier för personer med romsk språk- och kulturbakgrund utreds i särskild ordning. Uppdraget ska även omfatta att utreda vilka möjligheter det finns till full bidragsfinansiering av grundvux-studier för personer med romsk språk- och kulturbakgrund.
Delegationen föreslår inrättandet av ett särskilt statsbidrag för produktion av läromedel i romani chib för alla nivåer inom skolväsendet. Språkrådet och Romska språkkommittén ska i samverkan med Skolverket planera och ansvara för läromedel med rätt nivåer och i tillräcklig omfattning i samtliga varieteter produceras för olika användningsområden.
Enligt FN:s allmänna förklaring för mänskliga rättigheter och en rad andra bindande traktater har alla rätt till utbildning. Dit hör att utbildning ska erbjudas alla och att den ska ske utan kostnad åtminstone i grundskolan. Högre utbildning ska erbjudas och finnas allmänt tillgänglig baserat på meriter.
Utbildningen ska ta i beaktande utvecklingen av hela människans potential och stärka respekten för de mänskliga fri- och rättigheterna.
Två centrala bestämmelser för den allmänna rätten till utbildning finns i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Där framgår att alla och envar har rätt till utbildning. Precis som i den allmänna deklarationen står att staterna ska se till att utbildningen till fullo utvecklar människans personlighet, insikten om hennes värde och stärka respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Enligt den sociala och ekonomiska kommittén är rätten till utbildning både en rättighet i sig och en nödvändig förutsättning för att andra rättigheter ska kunna genomföras. Utbildning är, enligt kommittén, den primära drivkraften bort från en ekonomisk och socialt marginaliserad position för både vuxna och barn. Den hjälper dem att lyfta sig ur fattigdom och gör det möjligt att i större utsträckning delta aktivt i samhällslivet. Att garantera rätten till utbildning är, som kommittén konstaterar, en av de bästa investeringar en stat kan vidta.
I rätten till utbildning ingår att grundskoleutbildningen ska vara obligatorisk och kostnadsfri. Utbildningen ska vara tillgänglig för alla, utan diskriminering, och det gäller särskilt för de grupper i
304
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
samhället som är marginaliserade av olika skäl. Innehållet i utbildningen vara relevant och anpassad till dem som utbildar sig i fråga om exempelvis kultur och kvalitet. Det gäller både läroplan och pedagogiska metoder.
Utbildningen ska vara flexibel och kunna anpassas till de behov som finns i ett samhälle i förändring och kunna svara mot elevernas behov med tanke på deras olika kulturella och sociala bakgrund. Barnens behov står alltså i centrum; deras behov av att få lära sig. Av artikeln framgår att utbildningen ska vara obligatorisk för barnen. Ordet “obligatorisk” understryker att varken barnet, föräldrarna eller andra förmyndare eller staten kan behandla skolgång som en fråga om valfrihet. Däremot understryker den ekonomiska och sociala kommittén att den undervisning som erbjuds “måste vara adekvat i fråga om kvalitet, relevant för barnet och måste främja att barnets andra mänskliga rättigheter genomförs. Grundläggande utbildning ska så långt möjligt uppmuntras och intensifieras för dem som inte har genomgått eller avslutat grundskoleutbildning.
Förutom grundutbildning har enskilda också rätt att utbilda sig vidare, däribland genom teknisk utbildning och yrkesutbildning. Högre utbildning ska göras lika tillgänglig för alla som har fallenhet för sådan utbildning genom lämpliga åtgärder.
De stater som ratificerat konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har skyldighet att genomföra rätten till utbildning. Det innebär utöver det som redan nämnts och enligt den ekonomiska och sociala kommittén, att de ska skydda tillgängligheten genom att hindra föräldrar från att hålla flickor hemma från skolan; genomföra en anpassad skolgång som innebär att läroplanen är kulturellt lämplig för minoriteter och av god kvalitet för alla; det innebär också att garantera läromedel och utbildning av lärare för att tillgodose barnens rätt till utbildning.
FN, liksom dess fackorgan UNESCO, anser att diskriminering inom utbildningsväsendet är ett så allvarligt hinder för de mänskliga rättigheternas realisering att de antagit särskilda bestämmelser som siktar just mot osaklig och otillåten särbehandling i skolan. FN:s kvinnodiskrimineringskonvention understryker att kvinnor och män ska ha samma möjligheter till utbildning, till samma utbildningar och att utbildningen i sig ska motverka alla stereotypa bilder av könsroller på alla utbildningsnivåer, i textböcker och i de pedagogiska metoder som används. Staterna ska också motverka att flickor slutar skolan i förtid och ordna med särskilda program för
305
Rätt till utbildning SOU 2010:55
dem som lämnat skolan för tidigt. Samma principer om en utbildning som motverkar fördomar och, i det fallet rasism, finns i rasdiskrimineringskonventionen. Staterna som skrivit under konventionen ska se till att alla utbildningar och all undervisning ger sådan information och kunskap att rasdiskriminering motverkas och respekt mellan människor byggs upp och främjas.
FN:s barnkonvention förstärker innehållet i rätten till utbildning för just barn. Artikel 28 slår fast barnens rätt till obligatorisk och kostnadsfri grundutbildning. Dessutom ska man bl.a. främja utbildning efter grundutbildningen, göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig för alla barn samt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott.
UNESCO:s konvention om förbud mot diskriminering i utbildning från 1960 innehåller en rad rättigheter eller förbud mot diskriminering inom utbildningsväsendet. Med utbildning avses i konventionen alla former av utbildning på alla nivåer, inkluderande tillgång till utbildning, dess standard och de villkor på vilka utbildningen äger rum. Diskriminering ska förstås som varje åtskillnad, uteslutning, begränsning eller företräde som grundas på ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, ekonomiska villkor eller ursprung, och som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller försämra likabehandling i utbildning. Det gäller i synnerhet om syftet eller effekten av diskrimineringen är att en människa eller en grupp av personer berövas tillgång till utbildning av något slag, på någon nivå. Samma sak om syftet eller effekten är att vissa personer eller grupper av personer blir hänvisade till utbildning som håller en lägre standard. Det är dock tillåtet enligt konventionen att etablera separata utbildningssystem för religiösa eller språkliga syften så länge innehållet i utbildningen stämmer överens med föräldrars eller förmyndares önskemål och – mycket viktigt – är frivilligt, samt håller samma standard som all annan utbildning på samma nivå. Det är otillåten diskriminering att placera barn som tillhör en grupp i särskild utbildning om det inte är frivilligt eller stämmer med föräldrarnas önskemål. Därtill är det otillåtet att påtvinga människor eller en grupp av personer villkor som är oförenliga med mänsklig värdighet.
Minoriteter har enligt konventionen rätt att driva egna utbildningsinstitutioner där undervisningen sker på modersmålet eller i modersmålet, så länge det inte hindrar personerna som deltar i utbildningen att även ta del av hela samhällets kultur och språk eller
306
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
att delta i samhällslivet i allmänhet. Det måste vara frivilligt att delta i sådan utbildning. De minoritetsspecifika traktaterna lägger till en del till den allmänna rättigheten till utbildning. FN:s deklaration om minoriteters rättigheter innehåller bestämmelser som säger att staten ska vidta åtgärder så att utbildningarna i landet uppmuntrar kunskaper om minoriteters historia, traditioner, språk och kultur. Personer som tillhör minoriteter ska också ha möjlighet att få kunskap om samhället som helhet. I Europarådets ramkonvention är rätten till utbildning formulerad så att personer som tillhör en minoritet har rätt att lära sig sitt minoritetsspråk (artikel 14). I områden som bebos av ett betydande antal personer som tillhör en minoritet, ska staten sträva efter att så långt som möjligt se till att erbjuda tillfredsställande undervisning i och på språket. Majoritetsspråket ska dock alltid läras ut. Även här förstärks alltså skyddet när minoriteten bor samlat. Undervisning ska då även kunna erbjudas under vissa förutsättningar på språket, alltså reguljär undervisning i ordinarie ämnen på minoritetsspråket. Minoriteterna har också rätt att inrätta och sköta sina egna privata utbildningsanstalter. Staten behöver dock inte bidra till finansieringen av själva institutionen (artikel 13).
För att förstärka utbildningsrättigheterna och stödja jämlikheten mellan personer som tillhör minoriteten och de som tillhör majoriteten ska staten, enligt ramkonventionen, där det är lämpligt främja åtgärder inom utbildning och forskning som leder till ökad kunskap om nationella minoriteters och majoritetens kultur, historia, språk och religion. Det är det interkulturella som är i fokus, det vill säga hur minoritet och majoritet samspelat historiskt, språkligt, kulturellt och religiöst. Exempel på sådana verksamheter är att bereda lämpliga möjligheter till lärarutbildning och till gång till textböcker på minoritetsspråket eller om minoriteten eller om det interkulturella, samt att underlätta kontakter mellan studenter och lärare i olika befolkningsgrupper. Staten ska också främja möjligheter till tillträde till utbildning på alla nivåer för personer som tillhör minoriteter. Här återkommer alltså den grundläggande principen om att främja lika möjligheter för personer som tillhör majoritet och minoritet.
307
Rätt till utbildning SOU 2010:55
7.1 Inledning
Enligt delegationens direktiv ska utredningen lämna förslag på hur romers livsvillkor i samhället ska kunna förbättras. Ett av de viktigaste områdena är enligt delegationens mening utbildningssituationen. Utbildning är den primära drivkraften bort från en ekonomisk och socialt marginaliserad position för både vuxna och barn.
Situationen för den romska minoriteten i Sverige är långt ifrån tillfredsställande. Det har gått mer än femtio år sedan den romska minoriteten fick tillträde till utbildning men trots detta går långt ifrån alla romska elever ut grundskolan med fullständiga betyg. Många elever lämnar grundskolan i förtid. Det finns flera orsaker till detta och de samverkar sinsemellan. Den bristande närvaron och de många avhoppen i förtid kan förklaras av bl.a. bristen på romska förebilder såväl i själva skolvärlden som i det omgivande samhället. Även diskriminering, trakasserier, dålig kunskap om romer och deras rättigheter samt brister i skolan vad gäller uppföljning och stödåtgärder kan ses som orsak till lägre skolnärvaro och sämre studieresultat. En svag studietradition hos den äldre generationen är en annan viktig orsak. Föräldrar med dålig skolunderbyggnad kan leda till att deras barn inte blir motiverade till att studera och cirkeln sluts när barnen själva blir föräldrar med dålig skolunderbyggnad.
I sammanhanget är det viktigt att påpeka att det saknas statistik över unga romer i Sverige vilket betyder att vi inte har någon samlad bild över hur utbildningsresultaten ser ut för romska ungdomar i jämförelse med andra ungdomsgrupper. Vad vi har är spridda rapporter och nedslag från olika kommuner. Variationen är stor bland Sveriges romer, som vi tidigare beskrivit; det finns romska grupper som funnits i Sverige i 500 år men även nyanlända romer och deras respektive situation, förutsättningar och behov ser olika ut. Det kan tyckas naturligt att nyanlända romer i landet inte har samma studieresultat som infödda svenskar men problemen gäller inte enbart de nyanlända romerna från Balkan och förklarar inte de sämre resultat som exempelvis Malmörapporterna visar för de svenska-, finska- och utomnordiska romer som levt i landet under flera decennier.
308
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
7.1.1 Historik – romska barns skolgång
År 1842 infördes allmän folkskola i Sverige med skolplikt för både pojkar och flickor men det tog lång tid innan den obligatoriska skolgången uppfattades som en självklarhet även för den fattigaste delen av befolkningen. Myndigheterna införde repressiva åtgärder mot fattiga familjer som inte följde lagen om skolplikt. Exempelvis skulle barn som inte gick i skolan omhändertas. Men för att kunna gå i skolan krävdes att man var kommuninnevånare. De flesta romer omfattades därför inte av skolplikten då de sakande möjlighet att bosätta sig. Det kom att dröja ytterligare ca 100 år innan svenska myndigheter fattade beslut om att romerna skulle ges möjligheter att bli bofasta och därmed få del av sina utbildningsrättigheter. Fram till 1970-talet lades flera förslag om skolgång för de romska barnen.
Under 1940-talet menade man inom skolan att de ”resandes” barn hade särskilda problem, och skolans lösning var att placera dem i särskilda klasser (hjälpklass eller hjälpskola) (Ohlander 1943). Det fanns dessutom ett motstånd hos skolmyndigheterna att låta de romska barnen följa vanlig skolgång. I Skolutredningen 1940 föreslog staten därför att man skulle införa undervisning för de romska barnen motsvarande den som fanns för barnen till de renskötande samerna – så kallad nomadundervisning. Förslaget ledde till att svenska staten 1943 gav stöd till en ambulerande skolverksamhet för de romska barnen under sommarmånaderna. Sommarkurserna pågick till 1958 med avbrott sommaren 1945. Undervisningen pågick under en månad och omfattade läsning, skrivning, räkning samt någon form av syslöjd. Den organisation som drev detta var Stiftelsen Svensk Zigenarmission. Av lärarnas rapporter från verksamheten framgick att den saknade resurser och att det var omöjligt att utföra effektivt skolarbete. Den månad som var avsatt till skoltid avbröts ofta, antingen av de lokala myndigheternas restriktioner eller av romernas egna förflyttningar (RA 262, Stiftelsen Svensk Zigenarmission vol. 2). Även lärarnas tjänstgöringstider orsakade avbrott i arbetet eftersom de sällan stannande längre än två veckor och därefter ersattes av en annan lärare som stannade resten av månaden. Hans Caldaras (2002) har beskrivit sommarundervisningen i sin bok I betraktarens ögon. När den ambulerande verksamheten lades ned 1958 var tanken att barnen skulle få undervisning i den kommun som föräldrarna vistades i.
309
Rätt till utbildning SOU 2010:55
Det var först i slutet av 1950-talet och början på 1960-talet som romska barn i större utsträckning fick börja i skolan (Takman 1976, Montesino Parra 2002). 1954 års zigenarutredning (SOU 1956:43) slog fast att fasta bostäder var en förutsättning för att skolfrågan för romerna skulle kunna lösas. Samma utredning avfärdade också det tidigare förslaget om en nomadskola och menade att det bästa för de romska barnen var att de skulle få ta del av skola i likhet med andra svenska barn. 1960 fastställdes att de romska barnen skulle integreras i den vanliga skolan och vid behov få särskild undervisning eller stödundervisning. Staten tillförde medel för sådan stödundervisning för högst 12 veckotimmar per undervisningsgrupp (Kungl. Brev 1960-06-10). Medlen utgick fram till 1990 då skolorna kommunaliserades och medlen i stället fördelades kommunalt.
Frågan om rätten till utbildning drevs också av flera romer i form av demonstrationer, kampanjer och uppvaktningar av bl.a. statsministern. Katarina Taikon (1963) skrev om utbildningsfrågan i sin bok Zigenerska, och drev även en kamp för rätt till utbildning för vuxna. I praktiken dröjde det ända in på 1970-talet innan alla romer hade fått tillgång till bostad och därmed möjlighet till skolundervisning.
I samband med att den gemensamma nordiska arbetsmarknaden infördes 1954 upphävdes också det speciella inreseförbudet mot romer efter krav från Finland. I första hand kom de finska romerna men från 1970-talet började invandringen av romer från de utomnordiska länderna och ännu senare från bl.a. balkanländerna. Flertalet av dessa senare anlända romer har kommit att omfattas av olika flykting- och integrationsprogram. Många av de barn (och deras föräldrar) som kom har i likhet med de svenska romerna bristfällig eller obefintlig skolgång i sina hemländer som en följd av olika sanktioner samtidigt som det finns flera grupper med god utbildning.
7.1.2 Rapporter om romska barns skolsituation
De romska barnens skolsituation har belyst i ett antal rapporter under senare år. Sammantaget bekräftar dessa den bild som företrädare för romer förmedlar. Rapporterna illustrerar också hur komplex frågan är och understöder därmed behovet av brett verkande åtgärder.
310
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
Skolverket
Skolverket har på regeringens uppdrag genomfört flera studier om romernas och andra nationella minoriteters situation i grundskolan.
Romer och den svenska skolan, från 1999, visade att romska elever hade hög skolfrånvaro och många inte fullföljde grundskolan. Ett mycket litet antal fortsatte till gymnasiet. Man konstaterade samtidigt att detta varierade beroende på deras bakgrund.
Skolverkets rapport Romer i skolan – en fördjupad studie, år 2007, visar att bilden fortfarande präglas av att många elever har stor frånvaro och inte avslutar grundskolan med fullständiga betyg. Endast ett fåtal går i realiteten vidare till gymnasieskolan och högskolan. Flera elever som intervjuats i studien har ambitioner att gå vidare till gymnasieskolan men når inte ända fram. Men det finns exempel som visar att skolans aktiva insatser ger resultat. Skolornas uppsökande verksamhet har till exempel bidragit till att motverka elevernas ogiltiga frånvaro. Att anställa assistenter med romsk bakgrund inom skolan har också gett positiva resultat. Problemet är dock att dessa insatser ofta är kortvariga och saknar långsiktighet. Skolverket drar bl.a. slutsatsen att ”särskilda satsningar för romska elever är motiverade och bör ha en långsiktig karaktär”.
Rädda Barnen
Rädda Barnen belyste de romska barnens situation i två rapporter under slutet av 1990-talet. Vi är rädda att förlora våra barn från 1998 beskriver situationen för de romska barnen i Norden utifrån Barnkonventionen. Där konstateras att de romska barnen i stor utsträckning lämnar grundskolan i förtid och att detta gäller för fler flickor än pojkar som hoppar av. Titeln på rapporten speglar en rädsla som har sin grund i att barn under olika historiska perioder tagits från sina föräldrar av assimileringsskäl. Fortfarande omhändertas barn om deras närvaro i skolan är för låg (Socialstyrelsen 2006). Där påpekas också att den täta familjegemenskapen kan leda till att steget till skolans värld kan vara mycket stort. ”Skolan blir en plats där det romska barnet ofta känner att det får bekräftelse på att det kommer till korta och inte klara kraven. (Rädda Barnen 1998 s. 23)” och barnen är i skolan på majoritetssamhällets villkor. Rapporten menar att för att skapa en förbättring av de romska
311
Rätt till utbildning SOU 2010:55
barnens situation är ”åtgärder som positiv särbehandling och tolkningsföreträde /../ något som på allvar borde diskuteras”.
En grundskola för alla (Rädda Barnen 1999) är en intervjustudie över skolsituationen i Malmö som tar sin utgångspunkt i vilka attityder till utbildning som romska föräldrar och barn har och vilka faktorer som utöver föräldrarnas attityder påverkar barnen.
Rapportförfattaren Margareta Popoola drar slutsatsen att de romska barnens och ungdomarnas möjligheter till att studera i hög utsträckning är beroende av sina egna, föräldrarnas och skolvärldens attityder och önskemål. Att förändra attityd och inställning kan ta generationer, och förändringar i utbildningsnivå kan därför troligen inte spåras förrän om ett par generationer. Allt arbete som bedrivs måste vara långsiktigt för att uppnå majoritetssamhället önskan om att ge alla barn samma förutsättningar oberoende av var man är född eller vilken grupp man tillhör. Detta innebär, menar Popoola, att man inte bara ska ge ett visst stöd, utan tillräckligt stöd och lyssna på de förslag som kommer från romerna själva. Fler romska förebilder, fler vuxna romer i skolorna är återkommande önskemål från de intervjuade romerna.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Barnombudsmannen
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har i olika rapporter påvisar den utbredda diskrimineringen av nationella minoriteter inom utbildningsväsendet. Enligt sin undersökning från 2002–2003 fanns det tecken på att det utanförskap som många romska barn upplevde i skolan var ett hinder för att barnen kunde tillgodogöra sig rätten till utbildning på lika villkor. De intervjuade romerna menade att den diskriminering som de som vuxna utsattes för påverkade deras barns självuppfattning och medförde att de kände sig otrygga skolan. (DO 2004). Barnombudsmannens rapport De vill att jag ska vara osynlig (2005) bekräftar bilden av utsatthet. Vid de rundabordssamtal som genomfördes lyftes några punkter bl.a. att barnen inte blir kallade till skolan om de uteblir från lektionerna; att kunskapen bland romska barn och ungdomar om sina rättigheter är låg och att de romska barnen ofta kan känna sig kluvna i sin identitet(sid. 16).
312
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
Ungdomsstyrelsen
Ungdomsstyrelsen (2009) genomförde på uppdrag av Delegationen för romska frågor en intervjustudie inriktad på åldersgruppen 16– 20 år och behandlar bl.a. kommunernas uppföljningsansvar vad gäller de ungdomar som lämnar grundskolan utan att gå vidare till gymnasiet. I studien återges även de intervjuades syn på skola och utbildning. De intervjuade beskriver en situation där de måste hantera fördomar, misstänksamhet och isolering. Även föräldrarna har mötts av ”tysta” blickar och andra markeringar.
Mina föräldrar hade superkoll på skolan och samarbetade med lärare och så. De kom ofta på sådana föräldramöten och sånt. Så det var ju det, de stöttade mig och så, det var inte något problem med det. men det var väl, man märkte som liten så kände man att när min mamma och pappa kom till skolan så de andras föräldrar eller klasskompisarnas föräldrar, det var någon speciell blick de fick. Ja det var någonting som, ja där kommer de liksom eller någonting (ibid. s. 32).
De problem i skolan som ungdomarna lyfter fram är bristen på kunskap om romsk kultur och historia och bristen på kvalificerad modersmålsundervisning. Andra problem är avsaknaden av romska förebilder och studietradition hemifrån. Ungdomarna uttrycker en stor enighet om vikten av att utnyttja de utbildningsmöjligheter som finns. Motivationen är stor för fortsatta studier, bland de intervjuade finns ungdomar som läser på grundvux, gymnasiet och universitetet. För att kunna läsa vidare är föräldrarnas stöd av avgörande betydelse och det kan bli ett problem när de eller den romska gruppen sällan uppmuntrar ungdomarna till att satsa på en högre utbildning. En ungdom uttrycker det så här:
Jag är nog inte klar med skolan än känner jag, jag jobbar lite grann. Men jag är ändå inte klar, jag trivs så bra i skolan, så jag slutar nog inte där på ett tag. Försöker och nå så högt upp jag kan och klarar av, så jag börjar på komvux och sen så utmaningen är universitetet så jag hoppas att jag kommer dit en dag annars så vet jag faktiskt inte (ibid. 33).
7.1.3 Kommunstudier
Delegationen har följt utvecklingen i Malmö särskilt noga. I Malmö bor många romer från olika grupper och kunskapen om situationen för romerna där är förhållandevis god som en följd av en studie som staden gjort tillsammans med romer samt en fördjupning som
313
Rätt till utbildning SOU 2010:55
delegationen beställt. Det finns några kommuner som utöver Malmö gjort särskilda studier över skolsituationen för romer, bl.a. Stockholm 1989 och 1997, Helsingborg 2003 samt 2009, Västerås 2009 samt Norrköping 2007. Dessa redovisas dock inte här.
Malmö
Från Malmö finns två studier som båda tillkommit på delegationens begäran. Romers situation i Malmö gjordes som en förstudie till projektet med ”medborgarkontor” i Malmö av tjänstemän och romska företrädare i samarbete (Malmö Stadskontor 2008).
Rapporten visar att av de cirka 1 000 barn mellan 7–15 år som är bosatta i Malmö räknar de romska representanterna med att 450 barn sköter sin skolgång, dvs. de är i skolan men närvaron är generellt sett sämre än för övriga barn, 550 barn har mycket hög frånvaro eller är helt frånvarande. Tjänstemännens uppgifter skiljer sig från de romska företrädarna, enligt dem är det 330 romska elever som har hög frånvaro. Skillnaderna i uppgifter menar man kan bero bl.a. på att tjänstemännen inte har samma kunskap om vem som är rom som de romska företrädarna. Under de tidiga skolåren är skolnärvaron generellt sett högre, såväl skolorna som de romska representanterna gör gällande att frånvaron ökar dramatiskt i de senare årskurserna, framförallt för flickorna. Många romska flickor hoppar helt av grundskolan under denna tid och få går ut med fullständiga betyg. Endast ett mycket litet antal elever går vidare till gymnasiet, av cirka 1 000 ungdomar i gymnasieålder går endast 50 på gymnasiet.
Bland annat med anledning av rapporten Romers situation i
Malmö genomförde forskarna Göran Lindberg och Marianne
Liedholm på delegationens uppdrag en särskild studie över situationen för barn med romsk språk- och kulturbakgrund i ett antal skolor i Malmö (Lindberg/Liedholm 2010). Sammanlagt har mer än 30 intervjuer genomförts med 20 personer. Genom undersökningen har författarna sökt kunskap om vad som ser ut att vara hinder i skolarbetet samt ger förslag om vad som kan vara goda idéer för att eliminera eller minska hindren. De skolor som ingick i studien är inte representativa för skolorna i Malmö då författarna endast undersökt skolor med romska barn. Fyra av skolorna har romsk personal – vilket är samtliga skolor med romsk personal i Malmö. Några skolor har samtliga stadier, några enbart låg- och
314
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
mellanstadierna och några enbart högstadierna. Enligt författarna är den heterogenitet som finns i den romska gruppen viktig att hålla i minnet när man talar om romer och de romska barnens skolgång:
Alla romer har inte samma bakgrund, tillhör inte samma grupp, lever inte under samma förhållanden och har inte samma inställning till eller möjligheter respektive problem att sammanfoga sina liv och sitt engagemang med det som den svenska skolan kräver eller förväntar sig. Eller acceptera det som den svenska skolan vill ge. Även om skillnaderna bland romerna innebär att man bör undvika enkla generaliseringar när man diskuterar de romska barnens skolgång och utbildning, så finns det ändå så många gemensamma nämnare och likheter sett i en utvecklingsprocess som gör det motiverat att klumpa ihop och analysera vad som man kan göra för att förbättra situationen i skolan för de romska barnen och därmed också för romernas situation och framtid.
De resultat man kommer fram till i rapporten gäller visserligen situationen i Malmö, men det finns anledning att anta att de i många fall är giltiga för situationen för romska barn i hela landet. Vi återkommer mer i detalj till studiens resultat under avsnittet om grundskolan.
7.2 Modersmål i förskola, förskoleklass och grundskola
Delegationen föreslår att Statens skolinspektion får i uppdrag att inom ramen för sin kvalitetsgranskning särskilt granska modersmålsundervisning i förskola/förskoleklass, grundskola samt studiehandledning för elever med romsk språk- och kulturbakgrund.
Modersmålsundervisningen har betydelse ur flera aspekter. Skolverket (2002) lyfter fram tre av dessa:
1. Modersmålets betydelse för identitetsutvecklingen. En trygg identitet är en grundförutsättning för en positiv utveckling. Att bli sedd som den man är med en dubbel kulturbakgrund har avgörande betydelse för självbilden. För elever med romsk språk- och kulturbakgrund spelar modersmålsundervisningen stor roll, enligt en tidigare rapport från Skolverket (1999 s. 12) där man framhåller hur betydelsefullt det är med en väl fungerande modersmålsundervisning då den medverkar
315
Rätt till utbildning SOU 2010:55
till att romernas acceptans för skolan blir bättre. Det är också en viktig signal för föräldrar att samhället respekterar dem och deras kultur, och modersmålsläraren blir en arbetande förebild för romerna. Vidare är det ”ett ämne där de romska barnen kan stärka och vidareutveckla sitt självförtroende och sin kunskapstörst”.
2. Modersmålet som ett av de flerspråkiga barnens och elevernas språk. Undervisningen är ett stöd för individen att stärka sitt modersmål och stimulans att gå vidare med både fördjupning och breddning av olika språk till nya kompetenser. Kunskaper i flera språk är önskvärt i många sammanhang. Ökade kunskaper bidrar till öppenhet och förståelse för andra kulturer, värderingar och tänkesätt.
3. Modersmålet är ett verktyg för lärande. I Lindberg/Liedholm (2010) har man konstaterat att stöd från en romsk assistent/brobyggare eller modersmålslärare under ordinarie lektion betyder mycket för den elev som inte förstår vad som skrivs på tavlan eller har svårt att följa med under lektionerna. Även om eleven kan läsa är det inte säkert att eleven förstår vad han eller hon läser. Det är mycket lättare att reda ut begreppen om förklaring kan ges både på svenska och på romani chib. I Med annat modersmål från Skolverket (2008a) visas att elever som deltagit i modersmålsundervisning uppvisar bättre studieresultat jämfört med elever med annat modersmål som inte deltagit i modersmålsundervisning. Till dessa kan vi även lägga modersmålsundervisningens betydelse när det gäller att stärka och stödja minoritetsspråken. Denna sista aspekt är inte minst viktigt då Sverige har förbundit sig att på olika sätt stödja och bevara minoritetsspråken. I Rätten till mitt språk – förstärkt minoritetsskydd (SOU 2005:40) uppmärksammas minoritetsbarnens möjlighet till utbildning i och på minoritetsspråket som avgörande för minoritetsspråkets överlevnad på sikt. EU-kommissionen betonar vikten av att minoritetsspråk får överleva och att människors modersmål inte suddas ut. För romani chib är detta särskilt viktigt – någon annan utbildning än den som ges som modersmålsundervisning finns inte i Sverige förutom en introduktionskurs om 5 poäng i romani chib vid Linköpings universitet. Några av varieteterna är dessutom mer hotade än andra – t.ex. kaale som talas av de finska romerna och svensk romani (svenska resande).
316
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
7.2.1 Historik
Modersmålsundervisningen infördes för första gången 1968 och hette då hemspråksundervisning. I Läroplan för grundskolan 69, Lgr 69, finns en kursplan för enbart finska, och först i Läroplan för grundskolan 80, (Lgr 80) finns ett ämne som heter hemspråk.
Enligt Lgr 69 fick undervisningen omfatta högst 2 veckotimmar och ersätta något annat obligatoriskt ämne, vilket innebar att de elever som deltog fick gå ifrån lektioner i andra ämnen. I andra språk än finska fick undervisningen anordnas om "behov och förutsättningar föreligger enligt skolstyrelsens bedömning". (Lgr 69) Det var frivilligt för kommunerna att ordna hemspråksundervisning. Föreskrifterna om hemspråksundervisning fanns bland reglerna om särskilda stödinsatser.
Hemspråk som ämne infördes i Lgr80 i samband med att antalet barn med utländsk bakgrund1 ökade i skolorna. Under 1960- och 70-talen placerades många av dessa barn i vanliga klasser med målsättningen att de skulle lära sig svenska och bli svenska, assimileras. I samband med beslutet om den officiella invandringspolitiken 1975 ersattes assimilationstanken med honnörsorden jämlikhet, valfrihet och samverkan. Insikten om hemspråkets betydelse för dessa barns identitetsutveckling och välmående ledde till hemspråksreformen som trädde i kraft 1 juli 1977. I reformen slog man fast barnens rätt till hemspråksundervisning, studiehandledning på hemspråket samt svenskundervisning. Där fastlades även vilken behörighet, kompetens och arbetsuppgifter som hemspråksläraren skulle ha. Kommunerna blev skyldiga att anordna hemspråksundervisning samt studiehandledning för de elever som var berättigade, dvs. hade språket som ett levande inslag i hemmet. 1985 ändrades detta till att omfatta endast elever vars ena eller båda vårdnadshavare talade annat modersmål än svenska och som använde detta språk i det dagliga umgänget med eleven. Undantagna från den nya regeln samiska, tornedalsfinska och romska elever. (Grundskoleförordningen 1994:1194) Ansvaret för utvärdering, uppföljning och tillsyn av hemspråksundervisningen låg hos Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna fram till 1991 då dessa lades ned. Efter nedläggningen av Skolöverstyrelsen blev kommunerna ansvariga för undervisningen och bestämmelsen att kommu-
1 Barn födda utomlands eller med en eller två utrikes födda föräldrar räknades som barn med utländsk bakgrund.
317
Rätt till utbildning SOU 2010:55
nen inte var skyldig att anordna undervisning om det inte fanns minst fem elever i en undervisningsgrupp infördes.
Vid mitten av 1980-talet beslutades att skolans undervisning skulle präglas av ett interkulturellt synsätt. I den nya läroplanen som började tillämpas läsåret 1994/95 framgår detta tydlig. I denna läroplan fick hemspråken en egen kursplan och betygskriterier. I juli 1997 ändrades ämnesnamnet ”hemspråk” till ”modersmål”, en markering från regeringen i linje med den förstärkta ställning undervisningen fått i och med läroplanen. Man menade även att termen hemspråk varit missvisande och uppfattats som att hemspråk ”är ett språk som bara kan användas i informella sammanhang”. Från att ha varit en stödåtgärd riktad till vissa elever övergick undervisningen i hemspråk till att vara en uttalad språkundervisning.
7.2.2 Modersmål i förskolan
I skollagen kap. 8 § 10 sägs att förskolan ska medverka till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål. I praktiken är det ovanligt att barn med nationell minoritetsspråkbakgrund erbjuds modersmål. I de förvaltningsområden som inrättats enligt Minoritetslagen ska föräldrar ha möjlighet att placera sina barn i förskoleverksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på samiska, finska eller meänkieli. Denna möjlighet saknas för föräldrar till barn som talar romani chib.
Barn i förskoleklass omfattas av samma regler om modersmål som barn i förskolan.
Enligt Lpfö 98 ska förskolan bidra till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att både utveckla svenska språket och sitt modersmål. I propositionen Kvalitet i förskolan (prop. 2004/05:11) sägs att
Stöd för barn med annat modersmål än svenska är mycket viktigt i förskolan, särskilt för de yngsta barnen som är i färd med att utveckla språk och identitet. Det räcker inte att barnen talar sitt modersmål i hemmet. Även förskolan bör bidra till att modersmålet utvecklas för att barnen aktivt skall kommunicera på såväl sitt modersmål som på svenska. När barn lär sig sitt modersmål är det mer än grammatik och ord som de lär sig, de lär sig normer och värderingar som hör till den familj och kultur de tillhör. Barnen socialiseras in i en kultur och ett sätt att leva
318
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
vilket innebär att modersmålet först och främst är viktigt för barnets självkänsla och identitet. Om barnen får möjlighet att utveckla sitt modersmål i förskolan parallellt med svenskan kommer språken berika varandra (Myndigheten för skolutveckling 2006, s. 24).
Kommunerna ansvarar för detta genom att anordna modersmålsstöd i förskolan. Detta understryks också i Skolverkets allmänna råd (SKOLFS 2005:10) för kvalitet i förskolan där det framgår att kommunen bör verka för att alla förskolors arbete präglas av ett interkulturellt förhållningssätt där olika kulturer ses som en tillgång samt särskilt uppmärksamma att barn med annat modersmål än svenska erbjuds kontinuerligt modersmålsstöd. Trots det tydligt uttalade uppdraget är det ovanligt att förskolebarnen får stöd i modersmålet.
I stort sett alla kommuner har barn med annat modersmål än svenska i förskolan. Modersmålsstödet har däremot minskat kraftigt under 1990-talet och framåt. I början av 1990-talet fick 60 procent av barnen med annat modersmål än svenska modersmålsstöd. År 2007 fick endast 16 procent av de barn som hade ett annat modersmål än svenska, modersmålsstöd i förskolan.
Den främsta anledningen till den kraftiga och snabba minskningen av modersmålsstödet i kommunerna är att det riktade statsbidraget för modersmålsstöd som infördes 1975 upphörde i början av 1990-talet och i stället kom att ingå i det generella bidraget. I samband med besparingskrav i kommunerna valde då många kommuner att lägga ned modersmålsstödet eftersom det inte är någon lagstadgad skyldighet. (Skolverket 2002 s. 34).
Skolverket har vid sina inspektioner av förskolan i flera fall konstaterat att huvudmännen inte lever upp till sitt uppdrag om språkutveckling i förskolan. Endast 12 procent av huvudmännen hade angett att språkutvecklingen hos barn med annat modersmål än svenska var ett prioriterat område (prop. 2004/05: 11 s. 55).
7.2.3 Modersmål i grundskola
De bestämmelser som gäller i dag i grundskolan reglerades för närvarande i 2 kap. 9–14 §§ grundskoleförordningen men har förts in i den nya skollagens 10 kap. 7 §, som kommer börja gälla 1 juli 2011. För modersmålsundervisning gäller att språket är dagligt umgängesspråk i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. När det gäller de nationella minoritetsspråken ska kom-
319
Rätt till utbildning SOU 2010:55
muner erbjuda undervisning även om språket inte är dagligt umgängesspråk. Den tidigare skrivningen om de nationella minoriteternas språk förstärkta rätt still modersmålsundervisning även om endast en elev så önskar finns inte i den nya skollagen. Däremot kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om modersmålsundervisning och sådana föreskrifter kan innebära att modersmålsundervisning ska erbjudas i ett språk bara om ett visst antal elever önskar sådan undervisning. Hur föreskrifterna kommer att se ut vad gäller de nationella minoritetsspråken är alltså ännu inte klart – men utgångspunkten, som vi tolkar det, är att undervisning ska anordnas oavsett antalet barn.
Grundskoleförordningen anger att modersmålsundervisningen i normalfallet inte får omfatta mer än ett språk men för romska elever som kommer från utlandet gäller, dock att de kunde få modersmålsundervisning i två språk om det fanns särskilda skäl. Det är i skrivande stund oklart vad som kommer gälla i den nya skollagen.
Inte heller formuleringen i grundskoleförordningen om att kommunen endast är skyldig att anordna utbildning om det finns en lämplig lärare finns i den nya skollagen utan frågan om lärare och deras lämplighet m.m. regleras där i 13–19 §§ 2 kapitlet.
Elever har även rätt till studiehandledning på sitt modersmål (5 kap. 2 §, Särskilda stödinsatser), och det är skolans rektor som gör bedömning om det finns behov av studiehandledning och i så fall anordna sådan.
Rätten till studiehandledning återfinns i den nya skollagen, kap. 17 § 1 och 2, under Språkintroduktion, ett av fem nyinrättade introduktionsprogram i gymnasieskolan och vars syfte är att nyanlända elever, ska få en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket som möjliggör för dem att gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning.
7.2.4 Ansvar för modersmålsundervisning
Enligt förordningen är det kommunen som ansvarar för modersmålsundervisningen, men det är den enskilda skolan som har ett övergripande ansvar för sina elever. Enligt Skolverkets rapport (2008a) om modersmålsundervisningen sköts modersmålsundervisningen ofta centralt i kommunen, det finns centralt anställda
320
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
modersmålslärare t.ex. då det är få skolor som har elever nog för att själva anställa modersmålslärare. Undervisningen sker också vanligtvis på tider utanför den timplanebundna tiden och skolans övriga verksamhet och eleverna i en undervisningsgrupp kan komma från flera olika skolor. Det kan innebära att många skolor inte ser modersmålsundervisningen som en del av verksamheten och den kan nästan beskrivas som ”marginaliserad”.
Information om modersmålsundervisning
Kommunerna är skyldiga att informera eleverna och deras föräldrar om rätten till modersmålsundervisning. Denna information kan ske på flera sätt, ofta sker det direkt från den skola eleven är inskriven vid. I ovannämnda rapport uppger ungefär var fjärde skola i enkätstudien att en allmän information om rätten till modersmålsundervisning går ut till samtliga vårdnadshavare. Enligt samma rapport är det vanligt att skolorna agerar mer aktivt först efter att en ansökan har inkommit från föräldrarna. Ett mindre antal skolor nämner samtal med elev/familj om möjligheter och behov av undervisning i modersmål. Modersmålslärare som deltagit i studien beskriver det som en utmaning att få elever/föräldrar att verkligen ansöka om undervisning. Förutom den mer direkta informationen till föräldrar har många kommuner information på sina webbplatser om modersmålsundervisning och i vissa fall kan man ladda ned blanketter för att ansöka om undervisning.
Uppgifter om antal elever berättigade till modersmålsundervisning
I artikel 14.2, ramkonventionen, ska parterna ”säkerställa möjligheterna till undervisning i eller på minoritetsspråket i områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör de nationella minoriteterna.” Det är därför av vikt att få veta i vilken mån minoriteterna får sin rätt till modersmålsundervisning tillgodosedd.
Kommuner och fristående skolhuvudmän ska årligen meddela SCB det antal elever som har annat modersmål i förskoleklass och det antal elever i skolan som har rätt till undervisning i annat modersmål än svenska. Insamling av uppgifter regleras enligt
321
Rätt till utbildning SOU 2010:55
SKOLFS 2000:159. Uppgifter om elevers modersmål samlas av SCB på gruppnivå. Data är alltså inte knutet till person utan relateras till respektive kommun och fristående skolhuvudman. SCB överlämnar materialet till Skolverket som ansvarar för den insamlade statistiken. Skolverkets underlag används sedan i rapporter, till offentliga utredningar och som underlag i forskning.
Kommuner å sin sida behöver uppgifter om elevers modersmål för att erbjuda, planera och organisera modersmålsstöd i förskola/förskoleklass samt i övriga skolor. Uppgifter samlas in på förskoleklasser och skolor. Insamlingen av uppgifter om barns och elevers modersmål är en grannlaga uppgift och det finns anledning anta att datamaterialet innehåller felaktigheter.
Särskilt utmanande verkar det vara för skolhuvudmän att upprätta korrekta uppgifter om elever med nationell minoritetsspråksbakgrund. Ett exempel visas i en undersökning av romers skolsituation i Malmö stad (2008). I den undersökningen samverkade kommunen med företrädare för de romska familjerna. Antalet elever med romsk språk- och kulturbakgrund beräknades i undersökningen vara cirka tre gånger så stort som det kommunen tidigare sagt sig känna till. Istället för cirka 350 elever fanns mer än 1 000 romska elever i staden. Även Lindberg/Liedholm (2010) pekar på brister i modersmålsundervisningen i Malmö och på okunskapen om olika varieteter m.m. Ett annat exempel är den nästintill obefintliga modersmålsundervisningen i svensk romani. Skolverkets (2007) studie om romers skolsituation innehåller exempelvis inga uppgifter alls om elever från de relativt stora romska språkgrupperna arli och resande, vilket är anmärkningsvärt2.
Brist på modersmålslärare
Det finns en stor brist på modersmålslärare i romani chib vilket delvis kan antas hänga samman med den låga utbildningsnivån inom gruppen. En annan väsentlig faktor är att det inte förekommit någon grundläggande utbildning av modersmålslärare sedan början av 1990-talet. Ytterligare en faktor som har betydelse är att det finns många varieteter av språket och ingen standardisering. Enligt Skolverket (2007) fanns år 2005 uppskattningsvis 15 romska
2 Enligt den rapporten fanns år 2006 sammanlagt 1281 elever som var berättigade till modersmålsundervisning, men endast 335 elever deltog i undervisning.
322
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
modersmålslärare anställda i landet. Ingen av dem hade formell lärarbehörighet.
Det finns samtidigt ett stort intresse att utbilda sig till eller vidareutbilda sig som modersmålslärare vilket en enkätundersökning som genomfördes av Skolverket visar. Ett fyrtiotal personer med romsk språk- och kulturbakgrund svarade på enkäten och en sammanställning gjordes på Skolverket.
Frågan om modersmålslärarutbildning har berörts i En Hållbar lärarutbildning (SOU 2008:109) och i propositionen(2009/10: 89)
Bäst i klassen – en ny lärarutbildning föreslogs att ett uppdrag borde gå till Högskoleverket att göra en översyn av högskoleutbildningarna i nationella minoritetsspråk. Ett sådant uppdrag lämnades i juni 2010 till Högskoleverket.
7.2.5 Delegationens undersökning, uppföljning och förslag
Under våren 2008 gjorde delegationen en uppföljning av den tidigare genomförda kartläggningen av kommunernas arbete med romer3. Ett urval av kommunerna fick ett antal uppföljningsfrågor, bl.a. ställdes frågan om hur många romska elever som var berättigade till modersmålsundervisning respektive studiehandledning. 34 kommuner besvarade delegationens frågor mer eller mindre utförligt men endast 4 kommuner lämnade uppgifter om elever med modersmålsundervisning i romani. Kunskaperna om de romska elevernas behov är mycket små. Umeå kommun svarar t.ex. att en (1) elev i fyra år sökt romani som modersmålsundervisning men inte fått det p.g.a. brist på lärare. Samma kommun uppger dock att flera romska elever får modersmålsundervisning i finska. I Göteborg finns 138 berättigade elever endast 29 elever får utbildning i romani chib. Örebro har betydligt större insatser, av 118 elever fick 64 modersmålsundervisning i grundskola och 13 på gymnasiet.4Malmö (2009) anger i sin studie att det finns 1 000 romska elever men inte hur många som får romani som modersmålsundervisning.
I Norrköping och Vänersborg har kommunerna arbetat aktivt med att stimulera eleverna att läsa modersmål. Som ett resultat av satsningen i en skola i Vänersborg har över 90 procent av de romska eleverna modersmålsundervisning. I Vänersborg sker även
3 Kommunernas insatser för att förbättra romernas situation. Enkätundersökning. 4 Siffrorna är inte jämförbara med Skolverkets statistik.
323
Rätt till utbildning SOU 2010:55
en satsning på romani chib inom förskolan, i samverkan med biblioteket.
Varför deltar så få?
Det finns flera förklaringar till varför elever inte ges rätt till ett av sina språk. Det brister både i skolan och bland föräldrar som inte tar vara på barnens rättigheter. För skolan kan det innebära extra arbete och kostnader, för föräldrar kan det finnas en egenformulerad anledning att dölja sin minoritetsbakgrund. Det brister även hos både skola och föräldrar i kunskap om betydelsen av språk och identitetsutveckling, om barnens rättigheter och i förmåga att ordna undervisning. Det är mycket stor brist på lämpliga lärare i ämnet modersmål för olika språkvarieteter. Det tar lång tid att förändra attityder även om det nu gått tio år sedan Sverige erkände de nationella minoritetsspråken. Språkbytesprocessen har gått så långt att många föräldrar med nationell minoritetsspråksbakgrund inte längre definierar modersmålet som sitt förstaspråk, man talar enbart svenska med sina barn. Barn och elever kan då inte nå grundläggande kunskaper i språken och kommer på så sätt inte ifråga för ämnet modersmål. Därmed blir eleverna heller inte inräknade bland barn och elever med nationell minoritetsspråkbakgrund. Det är möjligt att inte ämnet modersmål är det rätta forumet för en revitaliseringsprocess utan det behövs andra insatser. Men för att samhället ska kunna leva upp till sina åtaganden måste man förstärka sin kunskap om språksituationen hos de nationella minoriteterna och också var de olika grupperna befinner sig i sin språkprocess.
En viktig fråga är om samtliga elever som är berättigade till modersmålsundervisning i någon av varieteterna i romani får information om sin rätt till undervisning. Når man verkligen alla föräldrar med denna information? Det finns ingen etnisk registrering och många invandrade familjer uppger inte att de är romer utan, uppger istället vilket land de kommer ifrån. Orsaken till detta är de negativa attityder och fördomar som romerna ofta möter. Detta finns beskrivet bland annat av Barnombudsmannen (2005) samt DO ( 2004, 2008).
Även Lindberg/Liedholm (2010) pekar på detta i sin rapport om Malmöelever där det endast är få romska föräldrar som tycks vara intresserade av att anmäla sina barn till modersmålet. Ointresset
324
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
har, enligt Lindberg/Liedholm ibland sin grund i att de enbart erbjuds modersmålsundervisning på en romsk dialekt som ligger långt från den de själva talar. En annan orsak tycks vara att många romska föräldrar prioriterar att deras barn lär sig svenska och att de inte riktigt har klart för sig eller tror på den forskning som tycks visa att detta kan underlättas om de behärskar sitt eget modersmål grundligt. Fler romer måste övertygas om att det är viktigt att romani chib utvecklas och att deras barn blir stolta över att behärska det, menar författarna.
Ett skäl till att romerna underutnyttjar rätten till modersmålsundervisning är att inte tillräcklig hänsyn tas till att romani chib talas i olika dialekter. Enligt författarna verkar det som att detta hinder inte uppmärksammas i tillräcklig utsträckning. De har sett exempel på skolor i Malmö som inte anser att det är deras sak att närmare ta reda på hur det förhåller sig med de romska barnens olika dialekter eller att ge närmare information till föräldrarna. Det blir då gärna enbart ett utdelande av informationsblad och anmälningsblanketter till eleverna för att dessa ska ta hem dem till föräldrarna. Men i många fall kan man, menar författarna, misstänka att föräldrarna har svårt att ta till sig informationen på grund av språksvårigheter eller rent av för att de är analfabeter. Detta kan lätt leda till att beslutsunderlaget för den instans som administrerar modersmålsundervisningen för de olika skolorna blir bristfälligt.
Det är en svårighet när det gäller att sprida information om modersmål att det endast sker skriftligt. Den skriftliga informationen kanske endast finns tillgänglig på svenska eller på romani chib och i så fall på vissa varieteter. Exempelvis finns Skolverkets informationsbroschyr ”Växelvis på modersmål och svenska” endast på arli, och broschyren ”Två språk eller flera” på arli och lovara.
Sättet att förmedla informationen kan ha betydelse. Tar klasslärare eller andra lärare kontakt med föräldrarna och berättar för dem om deras rätt till och betydelse av modersmålsundervisningen?
I vissa kommuner som erbjuder modersmålsundervisning på romani chib har skolan inte uppfattat att det finns olika varieteter av språket och erbjuder undervisning på ”fel” varietet. Som vi tidigare visade så omfattar Skolverket statistik endast två av varieteterna. När Skolverket börjar registrera de övriga varieteterna får man en möjlighet att se en bättre bild av behoven och tillgången.
Enligt Skolverket (2007) anser många av de intervjuade föräldrarna ”att det finns en motsättning mellan att satsa på svenska
325
Rätt till utbildning SOU 2010:55
och att satsa på romani chib. De anser att det är viktigare att barnen lär sig svenska i skolan.” Att undervisningen sker utanför schemalagd tid och att den är frivillig kan även bidra till att eleverna avstår från sin rätt. Samtidigt som föräldrarna kanske avvisar tanken på modersmål konstaterade Skolverket i en tidigare rapport från 2005 att kommunernas ansträngningar generellt när det gäller de romska eleverna gick ut på att integrera dem i den svenskspråkiga undervisningen men inte att stödja och utveckla deras eget minoritetsspråk.
I andra hand rör frågan om modersmålsundervisning varför det är så få av dem som sökt undervisning som får sådan. Bristen på modersmålslärare är det starkaste skälet för detta. Svårigheterna att hitta en behörig lärare eller ens en lärare som är ”lämplig” är mycket stora framför allt för den önskade varieteten. Begreppet lämplig är dessutom godtyckligt och det är upp till varje skolas rektor att bedöma vem som är lämplig. I avvaktan på resultatet av Högskoleverkets uppdrag om högskoleutbildningar i nationella minoritetsspråk avstår delegationen att lägga förslag om inrättandet av modersmålslärarutbildning. Däremot menar vi att vårt förslag om kompetenshöjande utbildningsinsatser bör kunna utnyttjas för att rekrytera modersmålslärare och ge dem utbildning för att höja deras kompetens. Exempelvis kan detta ske genom att köpa uppdragsutbildningar i likhet med vad Örebro kommun m.fl har gjort för att ge sina modersmålslärare lärarutbildning i viss omfattning.
7.2.6 Bedömning och förslag
Delegationen föreslår att Statens skolinspektion får i uppdrag att inom ramen för sin kvalitetsgranskning särskilt granska modersmålsundervisning i förskola/förskoleklass, grundskola samt studiehandledning för elever med romsk språk- och kulturbakgrund.
Vår bedömning är att en rapport från den granskning vi aktualiserar i vårt förslag ska ge underlag för beslut om ytterligare insatser för att romska barn ska få sina rättigheter tillgodosedda.
Redan genomförandet av en granskning kan ge effekter utöver underlag för beslut. Granskningar och olika former av uppföljning och utvärdering har genom att skapa uppmärksamhet kring en fråga en styrande effekt. Den gör såväl utförare som brukare uppmärksam på skyldighet respektive rättighet. Vår erfarenhet är att en
326
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
sådan uppmärksamhet är ändamålsenlig för att ge romska barn och unga den modersmålsundervisning de har rätt till.
7.3 Förskola
Delegationen föreslår att Skolverket får i uppdrag att i samråd med romska företrädare göra en beskrivning och analys av situationen för romska barn i förskola/förskoleklass.
Kommunen ska erbjuda förskola och barnomsorg för varje barn som är bosatt i Sverige och som vistas i kommunen stadigvarande. Barn som fyller ett år har rätt till förskola.(Skollagen 8 kap. 3 §.)
Förskola är en pedagogisk gruppverksamhet som kommunen är skyldig att tillhandahålla för barn vars föräldrar förvärvsarbetar, studerar, är föräldralediga eller arbetslösa eller för barn som har ett eget behov av verksamheten5. Förskolan är avgiftsbelagd.
Från och med höstterminen det år barnet fyller 3 år ska kommunen erbjuda plats i förskola om minst 525 timmar om året. Dessa timmar är avgiftsfria.
Förskolan hör sedan 1998 till utbildningssystemet 1998 och har en egen läroplan(Läroplan för förskolan 98).
7.3.1 Läroplanen för förskolan
Enligt Lpfö98 ska förskolan sträva efter att varje barn utvecklar sin identitet och känner trygghet i den. I uppdraget ingår att utveckla barns förmågor och barns eget kulturskapande och att överföra ett kulturarv – värden, traditioner och historia, språk och kunskaper – från en generation till nästa. Vidare ska förskolan sträva efter att varje barn känner delaktighet i sin egen kultur och utvecklar känsla och respekt för andra kulturer. Förskolan ska också lägga stor vikt vid att stimulera varje barns språkutveckling och uppmuntra och ta tillvara barnens nyfikenhet och intresse för den skriftspråkliga världen. Förskolan ska även bidra till att alla barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla det svenska språket och sitt modersmål. Förskolan ska även sträva efter att
5 1995 blev kommunerna skyldiga att ordna plats i förskola för barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar. I juli 2001 fick barn till arbetslösa rätt till plats och några år senare fick barn till föräldralediga rätt till plats i förskolan.
327
Rätt till utbildning SOU 2010:55
varje barn som har ett annat modersmål än svenska utvecklar sin kulturella identitet samt sin förmåga att kommunicera på såväl svenska som på sitt modersmål.
I förslaget till ny läroplan markerar man särskilt de nationella minoritetsspråken: Förskolan ska främja barns utveckling och lärande genom att ge varje barn som har ett annat modersmål än svenska eller har ett nationellt minoritetsspråk rika tillfällen att utveckla sin kulturella identitet samt sin förmåga att kommunicera på såväl svenska som på sitt modersmål eller nationella minoritetsspråk.
Förskoleklass
Förskoleklassen är en frivillig skolform som ska stimulera varje barns utveckling och lärande, samt ligga till grund för den fortsatta skolgången.
De barn som är i behov av särskilt stöd ska få sådant (Lag (1997:1212)). Förskoleklassen lyder under läroplanen som är gemensam för grundskolan och fritidshemmet (Lpo) och inte under läroplanen för förskolan (Lpfö). Formerna för förskoleklassen regleras i skollagen 9 kap.
Att gå i förskoleklass är en rättighet, en möjlighet som barnet och dess vårdnadshavare kan tacka nej till. Landets kommuner har däremot skyldighet att ordna en plats i förskoleklass för alla barn från höstterminen det år de fyller sex till dess att barnet ska börja fullgöra sin skolplikt. Förskoleklassen ska omfatta minst 525 timmar under ett läsår och dessa timmar är avgiftsfria. Kommunerna ska informera vårdnadshavarna om förskoleklassen och syftet med denna samt även arbeta för att barnen deltar i den.
7.3.2 Bedömning och förslag
Kunskapen om situationen för de romska barnen i förskolan och i förskoleklass är ytterst begränsad. Det finns inte heller någon studie som undersöker i vilken omfattning den romska gruppen tar tillvara sin rätt till förskola. I Skolverkets rapport hävdar man att ”Många romska barn går inte i förskola och saknar därmed viktiga erfarenheter som de flesta andra barn har vid skolstarten.” (Skolverket 2007 s. 55) Man menar att ”förskolan är också en social
328
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
och kulturell mötesplats och kan som sådan fungera som en kulturöverbryggare. Förskolan ska ta hänsyn till barnens liv utanför förskolan och samarbetet med föräldrarna är därför viktig. Vid förskolan kan de romska familjernas och majoritetssamhällets kultur och normer mötas på ett naturligt sätt” (ibid. s. 55). I sin rapport föreslår Skolverket att kommunerna måste intensifiera sin uppsökande verksamhet, stimulera och finna attraktiva lösningar på förskoleverksamhet för romska föräldrar och detta bör bedrivas i samarbete med föräldrarna. I vilken grad kommuner tagit åt sig av dessa förslag och också förverkligat dem saknar delegationen kunskap om. Vår förhoppning är att en grundlig kartläggning och studie kan visa hur förskoleverksamheten fungerar för de romska barnen, följa upp genomförandet av tidigare förslag och peka på framgångsfaktorer och hinder i förskolan samt i samråd med romska föräldrar se över hur verksamheten kan anpassas och förbättras för barn med romsk språk och kulturbakgrund. Det finns två exempel på romska förskolor, Musikanten i Malmö och Romano Ilo6 i Göteborg, vars verksamhet bör studeras för att dra lärdom av.
Delegationen föreslår att Skolverket får i uppdrag att i samråd med romska företrädare göra en beskrivning och analys av situationen för romska barn i förskola/förskoleklass.
7.4 Grundskola
Delegationen föreslår inrättandet av ett statsbidrag för att kommunerna i samråd och samarbete med den romska minoriteten i kommunen ska kunna genomföra olika åtgärder och insatser inom förskola/förskoleklass samt grundskolan i
6 I april 2006 öppnade förskolan Musikanten för romska barn i Malmö. Det romska ungdomsförbundet, RUF, står bakom satsningen. Syftet är att förbereda romska barn bättre för skolstarten, eftersom många romska elever går ut grundskolan utan godkända betyg. Den främsta målgruppen är barn som av olika anledningar inte deltar i någon form av förskoleverksamhet. Musikanten erbjuder romska barn och föräldrar att ta del av förskoleverksamhet anpassade efter barnens egna behov och villkor. Personalstyrkan består av romer och svenskar och barnen får möjlighet att stärka sina kunskaper i det svenska språket samtidigt som det romska språket får möjlighet att utvecklas. Musikanten har sammanlagt 15 platser på hel- eller halvtid beroende av föräldrarnas behov.
Romano Ilo, för romska barn finns sedan några år tillbaka i Angered i Göteborgs stad. Den drivs av romska kvinnor som ett personalkooperativ. Förskolan är öppen för alla barn oavsett härkomst och etnicitet. Romano Ilo har en romsk profil, men drivs utifrån de riktlinjer som finns och med den läroplan som gäller för alla förskolor. Fokus ligger på det svenska språket och ska ge grundläggande förkunskaper, men också lära ut om den romska kulturen. Bland personalen finns både romer och svenskar.
329
Rätt till utbildning SOU 2010:55
syfte att förbättra den romska minoritetens utbildningssituation.
Delegationen föreslår att Diskrimineringsombudsmannen får i uppdrag att i samverkan med Barn- och elevombudet, Barnombudsmannen och Arbetsmiljöverket leda en sammanhållen insats för att skapa trygga förhållanden för romska barn i skolan.
Vi har i tidigare avsnitt konstaterat att förskolan är en viktig väg in i utbildning för såväl barn som föräldrar, men vill ändå understryka att det är grundskolan som är det fundamentala steget i alla barns utbildning.
Delegationen för romska frågor har valt att inte problematisera frågan om skolans huvudman eller frågan om kommunernas ansvar för att Sveriges internationella åtaganden förverkligas. Vi väljer att se det som en självklarhet att en kommun tillgodoser alla medborgares mänskliga rättigheter och att de nationella minoriteterna får det stöd och inflytande som följer av deras minoritetsstatus.
Mot bakgrund av denna delegationens principiella hållning kan vårt förslag om ett särskilt statsbidrag förefalla ologiskt, men vi har trots detta sett ett bidrag som en initial stimulans till nödvändiga insatser.
7.4.1 Lagstiftning
En ny skollag beslutades av riksdagen den 22 juni 2010 och ska tillämpas på utbildningar från och med den 1 juli 2011. Lagen ska tillämpas på vuxenutbildningen från och med den 1 juli 2012.
Den nu gällande skollagen fastslår alla barns rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet. Kopplat till denna rätt är skolplikten vilket uttrycks i Skollagen (1985:1100) –7 kap. 2 §: ”Barn som är bosatta i landet har skolplikt enligt föreskrifterna i detta kapitel”.
Alla ska ha lika tillgång till utbildning oberoende av kön, geografisk hemvist, sociala och ekonomiska förhållanden Kap. 1 § 8. I denna paragraf hänvisar man även till bestämmelserna i diskrimineringslagen (2008:567) som gäller motverkandet av diskriminering och att på olika sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet,
330
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder..
I den nya skollagen, 1 kap. 5 § har man även fört in att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna /../.och att barnens bästa ska vara utgångspunkt för all utbildning och verksamhet enligt skollagen. (9 §)
Utbildningen ska även vara likvärdig vilket inte innebär att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt, eller att skolans resurser ska fördelas lika. Det är viktigt att man tar hänsyn till elevernas olika förutsättningar och behov och varje elevs individuella förutsättningar ska vara vägledande för undervisningen. En och samma väg till de nationella målen gäller inte för alla elever och skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. De ska ges stöd och stimulans så de utvecklas så långt som möjligt. Skolan ska sträva efter att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Därigenom kan inte undervisningen utformas lika för alla. Alla barn elever ska få den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Till detta hör rätten till särskilt stöd i grundskola.
7.4.2 Problembeskrivning
I samtliga rapporter vi återgett eller hänvisat till påtalas den låga utbildningsnivån och de dåliga studieresultaten för den romska gruppen. Rapporterna indikerar att det är ett mycket litet antal elever som lämnar grundskolan med fullständig grundskolekompetens och därmed också ett mycket litet antal som fortsätter till gymnasium och därefter högskola och universitet. En ökning har dock skett på senare tid, fler elever uppnår grundskolekompetens och fortsätter till gymnasiet. Den offentliga diskussionen om de sämre studieresultat för de romska eleverna i jämförelse med andra grupper kommer oftast att i stor utsträckning att handla om låg skolnärvaro och vårdnadshavarnas ansvar för skolplikten. Många kommuner påtalar att de romska barnen har en hög frånvaro i skolan trots att det finns skolplikt. ”De romska barnen kommer
331
Rätt till utbildning SOU 2010:55
inte till skolan” heter det, och detta uppfattas ofta som det största problemet för skolorna. Sättet att hantera frånvaron varierar från kommun till kommun, alltifrån lärare eller brobyggare med daglig kontakt med hemmet till så långtgående insatser att socialtjänsten omhändertager eleven. Samtidigt finns det ett stort antal romska elever med normal närvaro som trots detta inte lämnar skolan med fullständig grundskolekompetens.
Det skapas en ond cirkel – låg närvaro leder till att är svårt att uppnå målen med utbildningen och studieresultaten blir sämre – och samtidigt som de dåliga skolresultaten minskar motivationen att närvara och risken för ökad frånvaron stiger.
Det finns en hög grad av frånvaro för vissa grupper – Lindberg/Liedholm (2010) redovisar i sin rapport konkreta exempel på skolpliktiga barn som i flera år undgått skolan: ”Hög frånvaro är definitivt ett av de stora problemen i de romska barnens skolgång. Hög frånvaro ger allvarliga kunskapsluckor och kunskapsluckor leder lätt till ökad frånvaro. Vilket som är hönan och vilket som är ägget är ibland svårt att avgöra. Hänger man inte med i undervisningen känns det än mer betungande att gå till skolan, eller åtminstone till lektionerna, i intervjuerna har det också talats om elever som gärna går till skolan men framförallt uppehåller sig i korridorerna.”
Frågan om de romska barnens skolnärvaron väcktes redan 1963 då Samarbetsdelegationen för zigenarfrågor påpekade
att den förbättring, som man väntat sig att den nyligen genomförda bostadsreformen skulle medföra för de zigenska barnens skolgång, inte bara uteblivit, utan att bostadsreformen i stället följts av en minskning av barnens skolnärvaro jämfört med under den föregående lägertiden (Gustafsson 1970).
Den föreställning som såväl den romska gruppen som svenska myndigheter delade att om bara romerna blev bofasta skulle de få samma tillgång till utbildning som andra har kommit på skam eftersom senare studier visar att utbildningsproblematiken har djupare orsaker än tillgången till fasta bostäder. Diskussionen måste alltså ledas in på frågan om varför de romska eleverna inte får den utbildning de har rätt till och varför de inte når de nationella målen med utbildningen.
Det finns många orsaker till att så många romska barn och ungdomar har dåliga skolresultat. De viktigaste orsakerna är det långa utanförskapet och avsaknad av studiebakgrund i föräldra-
332
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
generationen vilket i sin tur ger upphov till en brist på förtroende för skolmyndigheterna. Inom skolväsendet finns attityder hos lärare i form av bl.a. lägre förväntningar på de romska barnens skolresultat, det finns en okunskap om de nationella minoriteterna och det finns även diskriminering. Marginalisering och diskriminering i skolan är kopplade till de allmänt negativa attityderna till romer som grupp (antiziganism) men också bristen på romska förebilder och personal i skolan. En annan viktig orsak är brist på förebilder inom skolan och vuxna romer som genomgått såväl grundskola som gymnasium och universitet. Diskrimineringen på arbetsmarknaden och bristen på sysselsättning ger upphov till bristande studiemotivation.
Misstro, mobbning, fördomar och diskriminering – en otrygg skola för romska barn
Det finns en stark oro hos romska föräldrar att skolan ska förminska barnens romska identitet och att de kan förloras till majoritetskulturen, assimileras. Detta har bl.a. beskrivits utförligt av Christina Rodell Olgac (2006). Genom skolan har staten stor möjlighet att påverka medborgarna och skolpolitik blir en avvägning mellan stat och föräldrar i fråga om barnens uppfostran. Utbildningen och fostran av barnen ska förbereda dem för vuxenlivet. När barnen går i skolan är föräldrarna inte längre ensamma om att fostra sina barn, läroplanerna styr i stor utsträckning barnens socialisering och den värdegrund som kommer till uttryck i läroplanen får återverkningar på relationen mellan barn och föräldrar (ibid. s. 55). Den tidigare ”zigenarutredningen” menade att de romska barnen via skolan skulle assimileras in i samhället och att detta var önskvärt. Detta är en erfarenhet som många vuxna romer i dag bär med sig.
Många romer upplever att skolan inte bidrar till att stärka deras barns identitet och att skyddet mot diskriminering inom skolan är svagt (DO 2004). Skolan blir en plats där de romska eleverna ofta får en negativ bekräftelse, de kommer till korta och denna bekräftelse står i motsättning till familjesituationen – deras kunskaper hemifrån värderas inte i skolmiljön (Rodell Olgac 2006). DO (2004) konstaterar att 40 procent av de tillfrågade anger att de valt att inte berätta om sin bakgrund i skolan. Att dölja sin romska identitet är ett sätt att skydda sig mot förväntad etnisk
333
Rätt till utbildning SOU 2010:55
diskriminering. En ung romsk kvinna beskriver i en artikel i den webbaserade romska tidskriften Romani E Journal dagliga trakasserier och mobbning där lärare och skolledning underlåtit att agera (Dourat 2009). DO driver sedan något år ett fall i Vetlanda kommun, där en romsk pojke och flicka blivit utsatta för återkommande trakasserier i form av rasistiska tillmälen, mobbning och misshandel och där skolan inte levt upp till lagens krav och utrett och stoppat trakasserierna. I Ungdomsstyrelsens rapport (2010) berättar en informant att
/…/i skolan så blev jag mycket anklagad för om det försvann något i skolan så var det helt plötsligt jag, för jag var rom. Och jag var liten då, jag var tretton år eller tolv år, så var det helt plötsligt jag, att jag tog den bara för att jag var (rom).., så men då visste jag inte mycket om rasism och så. (s. 31)
Skolans värderingar kan gå på tvärs mot de romska värderingarna, och kan ses som ett hot mot romernas kulturella självständighet och etniska identitet, enligt Rodell Olgac. Det är en erfarenhet som inte är unik för den romska gruppen utan delas av alla minoriteter enligt DO (2008). Skolans värld är i mångt och mycket majoritetsamhällets värld med nationella normer och föreställningar där elever med annan bakgrund än majoritetssamhällets kommer till korta och i slutändan diskrimineras och missgynnas (SOU 2006:40). De som tillhör minoriteten tvingas ofta förhålla sig till frågor som rör deras ursprung, modersmål, klädsel m.m. Ofta tillkriver majoritetssamhället minoritetsmedlemmen olika egenskaper utifrån den bild majoritetssamhället skapat sig av minoriteten. Tyvärr är ofta detta negativa bilder och förväntningar. Ålund och Schierup (1991) har påpekat, när det gäller diskussionen om invandrare, att det finns en tendens att göra sociala problem till kulturella, dvs. man förklarar sociala problem hos de invandrade med hjälp av deras kulturella bakgrund. Att betona kulturen som orsak till de sociala problemen kan leda till att man döljer eller inte varseblir orsaksförklaringar som handlar om strukturella missförhållanden och diskriminering på etniska grunder.
I skolsammanhang kan det leda till att lärare intar en kompenatorisk hållning. Läraren kan uppleva att eleven bär på ”brister” kopplade till elevens ursprung och ser inte den kunskap och förmåga som eleven besitter. För eleven kan detta innebära att han eller hon upplever att deras ursprung inte har ett värde i skolan vilket i sin tur påverkar deras självkänsla och självbild i negativ
334
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
riktning (Rodell Olgac 2006). Lärarna kan också ha lägre förväntingar på elevernas skolresultat och till och med nöja sig med att eleven endast är närvarande.
Sabine Gruber exemplifierar detta i sin avhandling Skolan gör skillnad, Etnicitet och institutionell praktik där en lärare beskriver ”en av sina elever som en ”ovanlig romsk elev”. I detta fall handlade det ovanliga om att eleven var mån om sitt skolarbete, att han läste sina läxor och gjorde goda skolprestationer, vilket inte alls förknippades med romer. Tvärtom betraktades dessa elever som besvärlig elevgrupp /…/” (Gruber 2007 s. 9)
Elever identifierade som romer särskiljdes dessutom från kategorierna ”svenskar” och ”invandrarelever”. Vanligtvis omtalades de som en specifik grupp av elever som skiljer sig från de flesta andra av skolans elever. Dessa elever uppfattades vara mer probleatiska än några andra elever, de sågs som markant mindre framgångsrika i skolarbetet än andra elever och som svåra att prata tillrätta. Vidare skriver Sabine Gruber att de romska eleverna omtalades som opålitliga och att ”man som lärare aldrig kan vara säker på att de talar sanning” (ibid. s. 162). Diskussionerna som handlade om de romska eleverna och deras föräldrar förmedlade ”en påfallande misstro från skolans sida, som inte sällan åtföljdes av höjda ögonbryn och syrliga kommentarer” (ibid. s. 162). Eller som det uttrycks i ett citat från Ungdomsstyrelsens rapport (2010)
Svårt att komma in när man börjar skolan. De tittade vem är han? … han är rom och så, så tittar de snett på en och såhär, det går så hela tiden (knäpper med fingrarna). Sen efter ett tag när man lär känna sina klasskamrater så lir det ju annorlunda senare. Det är svårare för romer att komma in. (ibid. s. 31)
I Lindberg/Liedholms studie återger författarna ett exempel på kommentarer där en av de intervjuade representanterna för skolersonal i Malmö spekulerat i att skolsvårigheter skulle ha genetiska orsaker. Enligt Lindberg/Liedholm (2010) kan ”föreställningen om att den romska folkgruppen på något sätt skulle vara annorlunda utrustat begåvningsmässigt sett” ha betydelse för hur skolan ser på de romska barnen. (s. 28)
En annan viktig faktor för elevens skolresultat är enligt de fall där skolans innehåll och bedömningsinstrument utgörs av tester eller prov som utgår från majoritetssamhällets och medelklassens språkliga och kulturella kapital samtidigt som elevens språk, historia och kulturella bakgrund osynliggörs (Rodell Olgac 2006).
335
Rätt till utbildning SOU 2010:55
Det finns även uppgifter från romer och kommunala tjänstemän att romska barn som har inlärningssvårigheter sällan får det stöd de behöver och att de sällan utreds.
Lindberg/Liedholm (2010) understryker detta där en av deras slutsatser är att skolorna måste prioritera tidiga insatser. De menar att ”skolan inte alltid upptäcker att barn kan ha problem med sin skolgång redan på låg- och mellanstadiet. /…/ Först på högstadiet blir problemen och luckorna i kunskapsgrunden riktigt tydliga./../ Det är ofta fråga om brister i elementära grunder som gör det svårt att följa den ordinarie undervisningen med behållning” (s. 72 ff). De romska föräldrarnas upplevelse är att denna brist på stöd beror på skolans negativa förväntningar på de romska skolbarnen.
Iren Horvatne (2008), modersmålslärare i Malmö, beskriver de romska föräldrarnas syn på skolan så här:
Det var lättare för romer att lära sina barn att de inte behöver skolan samt att de inte behöver blanda sig med icke romer. De romska föräldrarna ville egentligen inte utsätta sina barn för diskriminering, hot och utanförskap. Den diskriminering och det utanförskap som pågått i många år gjorde att romer lärde sina barn om romskt liv, kultur, tradition och att utbildningen inte har betydelse, /…/ Vad ville egentligen föräldrar lära sina barn, när de sa att de inte ville att barnen ska gå till skolan eller att blanda sig med icke romer? Jo, föräldrarna ville bygga upp barnens självförtroende och de ville uppfostra sina barn att de skulle vara glada, samtidigt ville de skydda sina barn. De ville inte ha barn som kom hem från skolan gråtande och berättade att de inte fick gå in i skolan eller att de inte fick leka med andra barn (ibid. s. 37).
Det som vi beskrivit ovan menar vi står i kontrast till skolans uppgift att som det uttrycks i Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) ”låta varje enskild elev finna sin unika egenart och därigenom kunna delta i samhällslivet genom att ge sitt bästa i ansvarig frihet” (s.3) samt ”medvetenhet om det egna och delaktighet i det gemensamma kulturarvet ger en trygg identitet som är viktig att utveckla, tillsammans med förmågan att förstå och leva sig in i andras villkor och värderingar. Skolan är en social och kulturell mötesplats som både har en möjlighet och ett ansvar för att stärka denna förmåga hos alla som arbetar där. (s.4)” För att dessa uppgifter enligt lärolanen ska fungera måste den romska kulturen vara synlig i skolmiljön vilket den inte är i dag och fler romska förebilder inom skolväsendet måste till. Lindberg/Liedholm har sett hur skolorna i
336
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
de invandrartäta områden tvekar eller i några fall ställer sig helt avvisande till uppgiften att lyfta fram kunskap om den romska kulturen trots att den romska gruppen numera har stöd i lagen för att detta ska ske. Argumentet från skolornas sida är att detta blir ogörligt i en situation då alla barnen på en skola har minoritetsstatus i det svenska samhället. Att då lyfta fram en av grupperna som särskilt viktig att sprida kunskap kring strider mot en annan princip som säger att alla ska behandlas som lika. Författarna noterar också att skolpersonalens kunskap om de nationella minoriteterna ibland kan vara ganska svag.
7.4.3 Särskilt stöd/tidiga insatser
Insatser för de romska barnen ska sättas in tidigt. Det finns en risk för att lärarna inte uppmärksammar romska barnens utveckling i låg- och mellanstadiet. Kunskapsluckorna upptäcks för sent – på högstadiet – och då kan det vara för svårt att överbrygga dem.
Enligt Skollagen 3 kap. § 6 kan elever få särskilt stöd för den undervisning de annars skulle deltagit i eller som ett komplement till denna. Sådant särskilt stöd kan en elev få om det t.ex. inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov kommer fram att en elev riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Uppgifter kan även lämnas av lärare, elev eller elevens vårdnadshavare. Rektorn vid skolan måste då skyndsamt utreda behovet och om utredningen visar att en elev är i behov av ska han eller hon ges sådant stöd. För en elev som får särskilt stöd ska man utforma ett åtgärdsprogram.
Skolverket (2008b)– Allmänna råd för arbete med åtgärdsprogram.7 visar att skolorna har haft svårigheter med att genomföra de utredningar som ska ligga till grund för åtgärdsprogrammen. Åtgärdsprogrammen har ” i alltför hög utsträckning utgått från att eleven ensam är bärare av de problem som skolan önskar åtgärda genom programmet.”
Orsaker till att elever har svårigheter i skolan, menar Skolverket, bör i första hand sökas i deras möte med undervisningens innehåll och i lärandemiljön. Det är viktigt att skolan skapar en miljö där alla elever inkluderas och där undervisningen anpassas till elevernas förutsättningar och behov.
7 Allmänna råd utgår från de författningar som styr skolan och anger hur man bör eller kan handla och syftar bl.a. till att ”främja en enhetlig rättstillämpning”. Råden bör följas.
337
Rätt till utbildning SOU 2010:55
Utredningen ska kartlägga problemet och diskutera orsaker och behov. Vid kartläggningen av orsakerna är det ”naturligt att i första hand lägga tyngdpunkten på de pedagogiska förutsättningarna runt eleven” (ibid. s. 13). I utredningen ska man samverka med föräldrar eller vårdnadshavare. Både skolan och hemmet har ett ansvar för att man samarbetar men det yttersta ansvaret för samarbetet vilar på skolan.
Skolverket understryker vikten av att sätta in åtgärder tidigt innan svårigheterna blir för stora. Man säger också att skolorna ibland lägger alltför stort ansvar för stödåtgärderna på eleven eller elevens vårdnadshavare. Fokus säger man måste ligga på de åtgärder skolan har ansvar för. Samtidigt är elevens och vårdnadshavarens delaktighet en stor betydelse. Även om det är svårt att få ett fungerande samarbete måste skolan fortsätta att finna lösningar på problemet (ibid. s. 16).
Språkproblem kan försvåra kommunikationen och tidigare erfarenheter av skolan kan påverka föräldrarnas intresse för kontakten med skolan. Även när det gäller kontakten med föräldrarna är det viktigt att det etableras i ett tidigt stadium. Vid föräldramöten är det ett problem att romska föräldrar sällan kommer. Språkförbistring kan vara ett problem här. Samma sak gäller utvecklingssamtalen – det kan behövas tolk eller det kan finnas behov av att romsk personal vid utvecklingssamtalen. Här, liksom vid föräldramöten, kan bl.a. brobyggare/elevassistenter spela en viktig roll. Den romska personalen har ofta lättare att få kontakt med de romska föräldrarna, de kan förklara för lärarna beteenden och budskap som lärarna inte känner till eller känner igen, de talar samma språk som föräldrarna men är också bevandrade i skolans regler och språk. De kan ge konkreta råd till lärarna om hur de ska förhålla sig till de romska föräldrarna för att få en bra kontakt, de kan givetvis också tipsa föräldrarna om hur de ska bete sig i sina kontakter med skolan. Den romska personalen kan öka parternas förståelse för varandra och ibland, har det visat sig, även få igång en positiv dialog när en dialog inte förefallit möjlig. De romer som arbetar i skolan har kontakt med eleverna och kan därigenom även fungera som elevernas budbärare.
338
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
7.4.4 Behov av åtgärder som hjälp med hemuppgifter och studiehandledning
Ett problem för barn med lågutbildade föräldrar är svårigheten att hjälpa barnen med deras hemuppgifter. Ett av de viktigaste områden att sätta in insatser på, för att förbättra de romska barnens skolresultat är att erbjuda dem mer hjälp i studierna. Mer hjälp behövs i många fall både som studiehandledning under ordinarie lektioner och som läxhjälp efter lektionerna. Den elev som inte gör hemuppgifterna eller inte klarar av att genomföra dem kommer snart på efterkälken, om han eller hon inte har förkunskaper som täcker det som uppgiften handlar om. Många romska föräldrar har inte den utbildning som behövs för att kunna hjälpa barnen med hemuppgifterna, en del är analfabeter. Många barn klarar säkert sina läxor på egen hand, men har man kommit efter redan vid genomgången i skolan kan läxan bli ett oöverstigligt hinder. Det räcker inte med ett påpekande hemma att man måste göra uppgifterna, för att barnet ska klara dem behövs också någon person som det kan diskutera med och få uppgiften förklarad av. En rektor i Malmö uttrycker det så här:
Och där har vi ju vi, naturligtvis i samarbete med föräldrarna, en väldigt viktig uppgift. Och framförallt när det gäller de föräldrarna. Man måste förstå att skolan måste leva upp till sin professionella uppgift. Då kan man inte säga att ni måste läsa läxan mer hemma. Hur ska man kunna göra det om man som de här barnens mamma är analfabet? Hur ska man kunna läsa läxan med dem? Det måste vara rimliga krav. Du måste se till att dina barn går och lägger sig så de inte är trötta på morgonen, det är OK, men inte lägga över skoluppgifter på hemmen. (Lindberg/Liedholm 2010 s. 24)
Eller som en av de intervjuade i Ungdomsstyrelsens rapport (2010) uttrycker sig om utbildningsgapet mellan föräldrar och barn:
Det är väldigt svårt, det är inte alltid, ursäkta, men det är inte alla föräldrar som har heller den kunskapen att de kan hjälpa sina barn heller de har inte själva haft den möjligheten att gå i skolan. Så där har vi också en grej att det blir svårt (ibid. s. 24).
Det är därför nödvändigt att skolorna sätter in mer hjälp i form av studiehandledning och som läxhjälp. I en situation där hemmen inte har de kunskaper som behövs eller den kraft som behövs för att hinna med att hjälpa barnen, måste skolorna ta sitt ansvar för de hemläxor de levererar. Att hemläxorna är gjorda och förstådda är
339
Rätt till utbildning SOU 2010:55
inte bara en förutsättning för att eleverna ska kunna ta till sig den kunskap skolan ska förmedla, det är också en förutsättning för att lektionerna ska bli givande och stimulerande. Bäst vore om läxhjälpen kunde ges av pedagogiskt utbildad personal under skoltid, eller åtminstone i nära anslutning till skoltid. En möjlighet är att kommunen/skolorna underlättar för andra personer eller organisationer att få tillträde till skolan och ge barnen läxhjälp. Romsk personal som kan träda in som läxhjälp har, förutsatt att de haft tillräckligt med grundkunskaper, kan göra en bra insats. De kan också fungera som en romsk förebild som kan sporra barnen i sina studier.
7.4.5 Delegationens övervägande och förslag
Delegationen föreslår ett inrättande av ett statsbidrag för att kommunerna i samråd och samarbete med den romska minoriteten i kommunen ska kunna genomföra olika åtgärder och insatser inom förskola/förskoleklass samt grundskolan som syftar till att förbättra den romska minoritetens utbildningssituation.
Kommunerna/skolorna ska i samråd med den romska minoriteten göra upp en plan som stödjer och säkerställer genomförandet av de romska barnens hela grundläggande utbildning. Planen ska innehålla stödåtgärder för de romska eleverna i fråga om språk och kultur.
Insatserna ska inte vara av projektkaraktär utan ska vara utformade så att det är insatser av varaktig karaktär och ska implementeras i den ordinarie verksamheten. Det måste finnas ett långsiktigt perspektiv. Statsbidraget kan därför inte vara begränsat i tid utan bör finnas till förfogande under samma period som vårt mål att avskaffa välfärdsgapet – dvs. under 20 år. Samtidigt ska man kunna söka belopp för mindre insatser som varar under en kortare period om man kan visa att resultatet av insatsen får permanenta effekter.
Utgångspunkten för satsningen är att möta barnens och de ungas samt föräldrarnas och skolpersonalens behov så, att bl.a. interkulturella kommunikationsfärdigheter utvecklas och de romska barnen får det stöd de behöver för att uppnå de nationella målen i grundskolan.
340
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
Syftet med åtgärderna är att stödja barn med romsk språk- och kulturbakgrund i förskola och grundskola med beaktande av språkliga och kulturella aspekter.
Åtgärderna och insatserna kan syfta till att
• Främja kontakterna och utveckla samarbetet mellan den romska minoriteten och majoritetsbefolkningen i skolan
• Stödja och främja identiteten hos elever med romsk språk- och kulturbakgrund
• Stödja och främja inlärningen av romani chib
• Främja inlärningsmöjligheterna för elever med romsk språk- och kulturbakgrund
• Utveckla undervisningen för elever med romsk språk- och kulturbakgrund i behov av särskilt stöd
• Utveckla en pedagogik och material som beaktar elever med romsk språk- och kulturbakgrund.
• Främja respekt och goda etniska förhållanden och öka kunskapen om den romska minoritetens historia och kultur
En tryggare skola
Vi har i övriga delar av detta kapitel lagt tonvikten på utbildningssituationen för romska barn och unga. Det är dock uppenbart att en grundläggande förutsättning för goda studieresultat är en trygg skolmiljö. I en rubrik i vår redovisning har vi sammanfattad skolmiljön för romska barn med orden; misstro, mobbning, fördomar och diskriminering, sammantaget framträder bilden av en fullständigt oacceptabel situation.
För att komma till rätta med de missförhållanden som beskrivs krävs insiktsfull medverkan från skolans huvudmän, ledare och personal parallellt med insatser riktade mot skolornas elever och föräldrar.
Barn- och elevombudet är en del av Skolinspektionen när det gäller kränkningar i skolan. Barn- och elevombudet har redan i sitt uppdrag att samarbeta med Diskrimineringsombudsmannen för att motverka kränkningar, diskriminering och trakasserier av barn och elever. Vi ser detta samarbete som en naturlig utgångspunkt för en
341
Rätt till utbildning SOU 2010:55
kraftsamling för nolltolerans mot kränkningar av romska barn i skolan, men anser att också Barnombudsmannen bör ingå i en sådan insats.
En annan viktig aspekt som bör vägas in när de romska barnens arbetsmiljö sätts i fokus är skolan som arbetsplats. Skolan är för övrigt Sveriges största arbetsplats med i runda tal 235 000 anställda och 1,4 miljoner elever. Arbetsmiljöverket har ett uppdrag som gäller allas rätt till en bra arbetsmiljö och bör därför engageras i de romska barnens skolsituation.
Delegationens bedömning är att tillgängliga uppgifter om de romska barnens arbetsmiljö i skolan är så alarmerande att särskilda åtgärder krävs. Problemen förefaller vara så mångfasetterade att det framstår som otillräckligt att lägga ett uppdrag på enbart en eller två av de aktörer vi nämnt här. Ett uppdrag som omfattar Barn- och elevombudet, Diskrimineringsombudsmannen, Arbetsmiljöverket och Barnombudsmannen är mera ägnat att täcka hela problemområdet samtidigt som det betonar allvaret i situationen.
Delegationen föreslår att Diskrimineringsombudsmannen får i uppdrag att i samverkan med Barn- och elevombudet, Barnombudsmannen och Arbetsmiljöverket leda en sammanhållen insats för att skapa trygga förhållanden för romska barn i skolan.
7.5 Mer romsk personal i förskola/förskoleklass och grundskola
Förslag: Delegationen föreslår inrättandet av ett statsbidrag för kompetenshöjande utbildningsinsatser för kommunalt anställd personal med romsk språk- och kulturbakgrund.
De romska eleverna saknar för det mesta förebilder i form av vuxna romer som arbetar på skolorna. De elever som har tillgång till modersmålsundervisning möter modersmålsläraren, och i de skolor där det finns elevassistenter eller brobyggare får även elever som saknar modersmålsundervisning möta vuxna arbetande romer.
Utanför skolan saknas ofta vuxna romska förebilder då endast ett fåtal romer har arbete och ett mycket litet antal romer går vidare med studier efter grundskola och gymnasium. Bristen på utbildade elevassistenter /fritidsledare eller brobyggare är stor. Ett
342
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
skäl till att man ofta inte anordnar modersmålsundervisning är bristen på ”lämplig” modersmålslärare.
Det är ett mycket starkt önskemål från den romska gruppen att det ska finnas fler romska förebilder i skolorna. Romsk personal i skolorna påverkar elever med romsk språk- och kulturbakgrund positivt inte bara genom en ökad närvaro utan också genom att de ökar deras trygghet och motivationen för skolarbetet.
Elevassistenter ökar barnens möjligheter att följa med i undervisningen på lektioner och genom läxhjälp. Den romska personalen kan i sina kontakter med föräldrarna förmedla kunskap om skolans värdegrund för att öka deras förståelse för den. Vetskapen om att det finns romsk personal i skolan bidrar till att föräldrarna känner en större trygghet av att ha sina barn i skolan.
För skolpersonalen kan den romska elevassistenten, brobyggaren eller modersmålsläraren medföra att de får en ökad förståelse för de romska barnens skolsituation och deras kunskap om den romska kulturen och historien ökar. Framförallt kan den romska personalen fungera som en brobyggare mellan skola och föräldrar som leder till att eventuella konflikter minskar. Vid mobbning och diskriminering där romska barn är inblandade kan den romska personalen även bidra till att dessa konflikter minskar.
Men en förutsättning är att den romska personalen är respekterad både hos den övriga skolpersonalen och hos de romska föräldrarna. Det är också viktigt att han/hon har en utbildning som exempelvis elevassistent eller motsvarande.
Det finns en varierande inställning till att ha romsk personal i skolan i form av elevassistenter, brobyggare eller pedagoger överhuvudtaget. Våra intervjupersoner med romsk bakgrund anser undantagslöst att detta är mycket viktigt för att de romska barnen ska lyckas bättre i skolan. Rektorer och lärare är i allmänhet mer reserverade och det är bland dessa vanligt att man sätter upp villkoret att det ska vara personal som även har någon slags yrkesidentitet t.ex. som pedagog och kurator. Det räcker inte att enbart vara en vuxen rom är en vanlig åsikt. Kravet på kompetens gör det i praktiken svårt att rekrytera romsk personal i dagsläget eftersom det ännu finns få romer som har en passande utbildning (Lindberg/Liedholm 2010, s. 70).
343
Rätt till utbildning SOU 2010:55
7.5.1 Delegationens övervägande och förslag
En viktig insats enligt delegationen är att möjliggöra för kommunerna att utbilda eller vidareutbilda kommunalt anställd romsk personal som kan arbeta i t.ex. förskola/skola.8
Delegationen föreslår därför inrättandet av ett statsbidrag för kompetenshöjande utbildningsinsatser för kommunalt anställd personal med romsk språk- och kulturbakgrund.
Statsbidraget ska göra det möjligt för kommunerna att söka medel för att vidareutbilda anställda med romsk språk- och kulturbakgrund. Bidraget ska vara möjligt att söka för redan anställd personal vilket gör att det står kommunen fritt att nyanställa personal och därefter utbilda dem. Bidraget ska täcka kommunens utbildningskostnader och anställningskostnader för den tid personen går i utbildning. En utbildningsplan ska utformas i samråd med den anställde.
Syftet är att öka förekomsten av romska förebilder inom barnomsorgen och skolan i kommunerna samt öka kompetensen hos personal med romsk språk- och kulturbakgrund.
Det kan vara fråga om uppdragsutbildning – exempelvis köpte Örebro kommun i samarbete med närliggande kommuner lärarutbildning vid Örebro Universitet för sina modersmålslärare.
Det kan också handla om enstaka kurser, utbildning till elevassistenter, barnskötare, förskollärare m.m. eller lämplig utbildning för att kunna arbeta som brobyggare m.m. Det kan vara kompletterande kurser inom grundvux eller gymnasieskolan.
8En förnyad lärarutbildning (rop. 1999/2000:135) ägnas ett kapitel åt rekrytering till lärarutbildning. Propositionen menar att man bör sträva efter att få "... en lärarkår som så långt möjligt speglar befolkningens sammansättning ..." (s. 48). Skälet för denna strävan anges vara att alla elever ska kunna identifiera sig med de vuxna i skolan. Till detta kan läggas att det också är väsentligt, om identifikationen skall fungera på avsett positivt sätt, att det är just lärarkåren som blir mera blandad med avseende på etnisk tillhörighet. Skolan har en hierarki som är mycket tydlig för barn från minoritetsgrupper, menar man. I den hierarkin finns lärare högt upp och lärare är i allmänhet svenska.
344
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
7.6 Statens skolinspektion
Delegationen föreslår att Statens skolinspektion får i uppdrag att inom ramen för sin kvalitetsgranskning särskilt granska måluppfyllelsen vad gäller grundskolekompetens för elever med romsk språk- och kulturbakgrund och kommunernas stöd åt de romska eleverna.
Statens skolinspektion, som inrättades den 1 oktober 2008 arbetar med tillståndsprövning av friskolor samt tillsyn och kvalitetsgranskning. Inom tillsyn och kvalitetsgranskning ska Skolinspektionen bland annat genom regelbunden tillsyn kontrollera att kommunen eller den fristående skolan följer skollag, skolformsförordningar, läroplaner, kursplaner och övriga föreskrifter som är bindande för verksamheten. En tillsyn ska leda till beslut som kan medföra krav på huvudmän och skolor att rätta fel och åtgärda brister. För fristående skolor kan tillsynen även leda till beslut att dra in tillstånd eller rätt till bidrag. Skolinspektionens tillsyn är antingen regelbunden eller sker efter anmälan. Kommunen och skolan får en skriftlig rapport med bedömningar av områden som uppmärksammats. Rapporten ska kunna användas som utgångspunkt för att förbättra kvaliteten i skolverksamheten.
Skolinspektionens kvalitetsgranskning är en oberoende och självständig granskning och bedömning av kvaliteten i skolväsendet samt inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Målet är att bidra till alla barns och elevers lika rätt till god utbildning i en trygg miljö, där alla når minst godkänt i alla ämnen.
Enligt 2 § Förordning (2008:613) med instruktion för Statens skolinspektion) ska Statens skolinspektion ha tillsyn över kommunernas skyldighet att se till att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning.
Statens skolinspektion ska även granska kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer i sådan utbildning som står under dess tillsyn.
7.6.1 Delegationens övervägande och förslag
Delegationen har redan under avsnitt 7.2 Modersmål i förskola, förskoleklass och grundskola formulerat förslag om ett uppdrag till Statens skolinspektion. Här vill vi aktualisera frågan om en mer
345
Rätt till utbildning SOU 2010:55
allmän kvalitetsgranskning med de romska barnens skolsituation i fokus.
Vi menar att Statens skolinspektionen bör genomföra en landsomfattande kvalitetsgranskning för att undersöka dessa elevers rätt till en god utbildning i en trygg miljö samt hur skolorna arbetar för att uppnå målet att alla romska elever ska erhålla minst godkänt i alla ämnen i grundskolan.
Delegationen föreslår att Statens skolinspektion får i uppdrag att inom ramen för sin kvalitetsgranskning särskilt granska måluppfyllelsen vad gäller grundskolekompetens för elever med romsk språk- och kulturbakgrund och kommunernas stöd åt de romska eleverna.
7.7 Vuxenutbildning
Delegationen föreslår ett inrättande av ett statsbidrag till utbildningsanordnare inom studieförbund, folkhögskolor samt kommunala vuxenutbildningar för utbildningar anpassade för elever med romsk språk- och kulturbakgrund
Delegationen föreslår att möjligheterna till avskrivning av studiemedelsskulder för grundvux-studier för personer med romsk språk- och kulturbakgrund utreds i särskild ordning. Uppdraget ska även omfatta att utreda vilka möjligheter det finns till full bidragsfinansiering av grundvux-studier för personer med romsk språk- och kulturbakgrund.
Grundskolekompetens är en nödvändig förutsättning för vidare studier och för inträde på arbetsmarknaden. Skolans uppgift är att ge alla elever nödvändiga förutsättningar för att uppnå målen med grundskolan.
Ett återkommande problem för många med romsk språk- och kulturbakgrund är att de lämnat grundskolan utan fullständig grundskolekompetens. Många fullföljer eller kompletterar sin grundskolekompetens i vuxen ålder inom grundvux. Flertalet av dem tar studielån under studietiden och blir därmed skuldsatta samtidigt som utrymmet för studielån förbrukas för att nå grundskolekompetens och ofta inte ens det.
Erfarenheter visar att utbildningar särskilt anpassade till denna målgrupp kräver mer resurser. Detta är medel som kan vara svåra
346
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
att få fram för utbildningsanordnare. För att stimulera till fler utbildningar som särskilt inriktar sig mot personer med romsk språk- och kulturbakgrund behövs därför en möjlighet att söka bidrag för merkostnader.
Den romska gruppen ska inte ses som homogen och behoven av vuxenutbildning varierar stort. Men gemensamt för flera grupper är behovet av grundutbildning. Det svenska skolsystemet har inte varit och är inte anpassat till deras behov och detta tillsammans med avsaknaden av skoltradition, diskriminering och utanförskap har bidragit till att många saknar fullständig grundskolekompetens. En del av de romer som kommit till Sverige under senare år kan också sakna grundskolekompetens och i vissa fall kan det till och med behövas alfabetiseringskurser. Grundskoleutbildning måste främst ses som en grund för fortsatt teoretisk eller yrkesinriktad utbildning, men även som en förutsättning för individen att kunna leva och verka i samhället och på arbetsmarknaden.
Den höga arbetslösheten inom den romska gruppen gör att det dessutom finns behov av anpassade yrkesutbildningar. Visserligen är specialutbildningar för romer inget självändamål, men de har visat sig framgångsrika enligt en rapport från Uppsala Universitet (2010). De romer som avslutar en utbildning och får ett arbete utgör ett stöd för sin grupp och blir också positiva förebilder.
Vid flera tillfällen har problemet med de för korta studietiderna påpekats av representanter för de romska grupperna. Så som grundvux är uppbyggt för majoritetssamhället passar det inte den romska gruppens behov menar man. Grundvux är tänkt att i första hand fylla behovet att komplettera en eller flera kurser för att man ska erhålla grundskolekompetens. Men för många av de vuxna romerna kan det finnas betydligt större brister än att man bara saknar kompetens i några ämnen, det kan handla om att läsa in hela grundskolan vilket medför att man behöver längre studietid.
7.7.1 Folkhögskolor och andra skolor med kurser inriktade på romer
Det finns i dagsläget tre folkhögskolor, Agnesbergs, Sundbybergs och Marieborgs folkhögskola och en grundskola, Iris-skolan i Malmö, som erbjuder utbildning som särskilt riktar sig till romer. I Göteborg erbjuder Studieförbundet utbildning riktad till vuxna romer. Även andra folkhögskolor har försökt göra anpassade
347
Rätt till utbildning SOU 2010:55
utbildningar för den romska gruppen, Axevalla folkhögskola sökte i samarbete med Lidingö folkhögskola hade planer på att starta en utbildning till kulturpedagoger som skulle arbeta som länkar mellan den romska minoriteten och olika myndigheter men i brist på ekonomiska resurser var man tvungen att avstå från att inrätta utbildningen.
Agnesbergs folkhögskola har förberedande grundskola, grundskola och gymnasieskola. Agnesberg är den första romska folkhögskolan i Norden och arbetar utifrån ett socialpedagogiskt förhållningssätt. Skolan har kurser i romani chib och erbjuder kurser för vuxna analfabeter. Under 2010 kommer en kurs, Företagsamma kvinnor, att starta. Det finns ca 60 elever på skolan och platserna räcker inte till för alla sökande – det finns en kö på cirka 170 personer. Skolan lägger stor vikt vid kulturidentitet vad gäller språk, historia, seder och bruk och har som mål att vara en ”trampolin ut i samhällets övriga institutioner”. Viktiga begrepp i deras pedagogiska arbete är delaktighet, mobilisering, igenkännande och inkludering.
Sundbybergs folkhögskola utanför Stockholm har grundskole- och gymnasieutbildning för romska elever sedan 1992. Skolan har också haft flera yrkesutbildningar för romer, bl.a. till behandlingsassistent, lärarassistent, barn- och ungdomsledare och barnskötare. Flera av dessa utbildningar har bedrivits i samarbete med Stockholms stad. I samarbete med Ungdomsstyrelsen startade 2010 en barn- och ungdomsledarutbildningskurs för unga romer och som en del av jämställdhetsinsatser inom folkbildningen kommer en terminskurs för romska kvinnor inom vård och omsorg att starta.
Marieborgs folkhögskola utanför Norrköping har haft s.k. ”invandrarundervisning” sedan 15 år. Under flera år har man haft olika utbildningar riktade till vuxna romer i Norrköping. 2008 startade man EU-projektet Romer i Norrköping. Målgruppen var de cirka 1500 vuxna romer där utbildningsnivån och språkkunskaperna utgör ett hinder för inträde på arbetsmarknaden. Projektet hade 75 platser och avslutades sommaren 2010. Marieborgs folkhögskola begärde 1 miljon kronor i stöd från Norrköpings kommun våren 2010 för att kunna förlänga insatserna ytterligare en tid för ett trettiotal av eleverna för dessa ska vara rustade att gå vidare till annan verksamhet och undvika åter bli beroende av socialbidrag. I skrivande stund är det osäkert om Norrköpings kommun beviljat de begärda medlen. Marieborg erbjuder även en grundkurs i svenska och samhällskunskap.
348
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
Kvarnby folkhögskola i Malmö kommer starta Röda Tråden – ett studienätverk för romska kvinnor som en del av jämställdhetsinsatser inom folkbildningen med särskild inriktning mot kvinnors entreprenörskap med målgruppen nationella minoriteter.
Internationella romer i Samverkan – Iris-skolan i Malmö tillhandahåller grundvux-utbildning och SFI för romer sedan 1998. Som mest har man haft 180 platser men i dagsläget finns endast 60 platser. På skolan finns även undervisning för analfabeter. Skolan siktar på att starta yrkesutbildningar samt utbildningar där praktik ska ingå. Iris-skolan samarbetar med Romskt informations- och kunskapscenter i Malmö.
Även Studieförbundet Vuxenskolan i Göteborg erbjuder särskild utbildning på heltid för romer. Kursen är till för dem som har gått i svensk skola tidigare men inte avslutat sina studier och som behöver förbättra sina kunskaper. Man har möjlighet att få betyg på grundläggande och/eller gymnasial nivå.
7.7.2 Erfarenheter från utbildningar
Från de utbildningar som bedrivits vid Sundbybergs folkhögskola finns några utvärderingar, bl.a. har Stockholms stads Integrationsförvaltning och senare Kulturförvaltning producerat två rapporter, (Raber 2003, Loiske & Tan Marti, 2008). Erfarenheterna pekar på att det finns ett behov av särskilda utbildningar riktade till romer. Man menar att många romer ofta haft mycket negativa erfarenheter från sina studier och när de ska ta igen förlorad tid inom vuxenutbildningen behöver många mycket stöd. De skolor som tar emot romska elever måste vara beredda på att ge dem extra tid och resurser. Det krävs förutom projektdeltagarens engagemang att släkten och gruppen ger sitt stöd för att personen ska kunna gå sin utbildning. En erfarenhet är också att deltagarna ofta har mycket dåliga kunskaper om samhället i stort – ett resultat av det isolerade liv man levt. På grund av de flesta har mycket liten erfarenhet av arbetsmarknaden blir praktik ett mycket viktig del i utbildningen.
I Yrkesutbildning för romer (Loiske & Tan Marti, 2008) redovisas en metod som Sundbybergs folkhögskola kommit fram till för att undervisningen ska fungera: Det behövs en stark förankring i den romska gruppen, en romsk projektledare, urval efter engagemang snarare än skolbakgrund, mycket stöd för att lösa sociala problem, individuellt anpassad undervisning av starkt engagerade
349
Rätt till utbildning SOU 2010:55
lärare, en dräglig ekonomi under studietiden och en relativt trygg ekonomisk situation efter utbildningen. Vid skolan har man också sett till att det funnits lärarassistenter/projektassistenter med romsk språk- och kulturbakgrund. Denne fungerar som en ”kulturtolk” mellan de studerande och övriga inblandade i undervisningen. Assistenten har också arbetat aktivt i alla kontakter med praktikplatserna och hållit kontakt med de elever som inte kommit till skolan samt fungerat som stöd för lärarna förutom att de varit med som pedagogiska resurspersoner vid själva lektionerna. (Danielsson & Sandahl, 2008). Följande personal menar man är av betydelse för att kunna genomföra utbildningarna:
• en romsk person som projektledare
• en lärarassistent med romskt ursprung
• en kursföreståndare med ansvar för hela utbildningen
• en studievägledare med tid för de romska deltagarna
Familjens och släktens stöd poängteras även i Kunskap för egenmakt – Minoritetskvinnor och folkbildningen (Uppsala universitet 2010) I många familjer har utbildning inte någon status och framför allt kvinnor kan därmed ha svårare att gå tillgång till utbildning. Även de intervjuade kvinnorna i pekar i rapporten på de ekonomiska hinder som nuvarande studiestödsystem utgör. De tvingas skuldsätta sig för att få sin grundskolekompetens – en utbildning som borde vara gratis menar de. Ett annat hinder är att de flesta utbildningar bedrivs i projektform – det saknas en långsiktig kontinuerlig satsning på utbildningar avpassade för den romska minoritetens behov.
När man diskuterar den romska gruppens behov av vuxenutbildning, måste man ta i beaktande de kulturella överlevnadsstrategier som utvecklats i olika omfattning inom gruppen. Dessa har inverkat menligt på utbildningsmöjligheterna eller varit svåra att kombinera med den utbildning som majoritetssamhället erbjuder. Förutom familjen och släktens starka betydelse nämner man bl.a. de specifika regler och institutioner (kris) som används för att lösa konflikter och motsättningar inom gruppen. Överlevnadsstrategier som gränsbevakande mekanismer finns även – man begränsar kontakterna och umgänget med majoritetssamhället till de mest nödvändiga. Ytterligare inslag som rapporten belyser är renhetsregler och regelsystemet för umgänge mellan könen mellan yngre och
350
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
äldre inom vissa grupper som är ett viktigt element att ta i beaktade och finna praktiska lösningar på när man anordnar utbildningar.
7.7.3 Delegationens överväganden och förslag
Ett hinder som den romska gruppen pekar ut för att kunna fullfölja grundvux är det nuvarande studiestödssystemet. Man kan ha använt alla terminer med studiestöd och fortfarande inte ha uppnått fullständig grundskolekompetens. Det finns få alternativ till studiestödsystemet för att försörja sig under grundvux-utbildningen. Få har kvalificerat sig för a-kassa och kan inte erhålla arbetsmarknadsstöd. I några kommuner finns möjlighet att studera på grundvux och erhålla försörjningsstöd under tiden, men detta är inte en generell möjlighet i alla kommuner utan det är upp till varje kommun att besluta om.
Även den Studiesociala kommittén som tillsattes 2007 har i sin utredning Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28) uppmärksammat problematiken för studerande på grundskolenivå. De skiljer sig markant från andra studiemedelstagare, de är äldre, har oftare barn och har i hög utsträckning utländsk bakgrund. Ett flertal aktörer, däribland Folkbildningsrådet, Vuxenstuderandes intresseorganisation (VIO), Centrala Studiestödsnämnden, CSN, samt ett antal kommuner, har för kommittén påpekat att antalet möjliga veckor med studiemedel på grundläggande nivå är för få. Enligt utredningen har de uppgett att tidsgränserna är snäva för studerande födda utomlands som har kort tidigare utbildning. Motsvarande borde enligt vår mening även gälla för dem som har gått i svenska grundskola utan att ha fått sin rätt till fullständig grundskolekompetens. De kommuner som kommittén har varit i kontakt med menar att tidsgränserna är problematiska även för dem som enbart läser kärnämnena, dvs. svenska, svenska som andraspråk, engelska, matematik och samhällskunskap. Det är särskilt svårt att bli godkänd i engelska inom given tidsgräns.
Studiemedelssystemet i korthet
Studiemedlen består av en bidragsdel och en frivillig lånedel. Det finns två olika bidragsnivåer i studiemedlen, där den generella bidragsnivån utgör cirka en tredjedel (34,5 procent) av studiemed-
351
Rätt till utbildning SOU 2010:55
lens totalbelopp. Vuxna studerande på grundskole- och gymnasienivå kan, om de uppfyller vissa villkor, i stället få studiemedel med en högre bidragsnivå. Vissa studerande kan även få ett tilläggslån med cirka 1 600 kronor per månad och dessutom finns det ett tilläggsbelopp för studerande med barn.
Studiemedel lämnas med ett visst belopp per vecka och kan högst lämnas för en viss angiven tid på respektive utbildningsnivå, se nedan. Den studerande får ha en inkomst upp till en viss nivå, den s.k. fribeloppsgränsen, utan att studiemedlen reduceras. Studiemedel kan beviljas t.o.m. 54 års ålder. Det finns en begränsning av rätten att låna från det man fyllt 45 år fram tills möjligheterna att låna helt upphör vid 54 års ålder.
För studerande som blir sjuka eller vårdar sjukt barn finns det ett särskilt skydd inom studiemedelssystemet.
Det finns för närvarande tre återbetalningssystem som löper parallellt. I alla tre systemen sker återbetalning med ett årligt belopp (årsbeloppet). Hur detta belopp beräknas skiljer sig åt mellan systemen. Inom återbetalningssystemen finns trygghetsregler som ger låntagaren rätt att få nedsättning av årsbeloppet utifrån låntagarens ekonomiska situation
Antal veckor med studiemedel för olika utbildningsnivåer:
Grundvux
• 40 veckor för de som har grundskolekompetens, dvs. betyget godkänd i alla obligatoriska ämnen.
• 80 veckor för dem som saknar grundskoleutbildning eller motsvarande
• 100 veckor för dem som saknar grundskoleutbildning eller motsvarande och dessutom behöver färdighetsträna i läsa, skriva, räkna, dvs. grundvux-studier som motsvarar studier i årskurs 1–6.
Gymnasienivå
• 80 veckor för dem med treårig gymnasieutbildning
• 120 veckor för dem som saknar treårig gymnasieutbildning
352
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
• Dessutom kan man få ytterligare 40 veckor på varje nivå om man har särskilda skäl, t.ex. om man är över 40 år och inte haft studiestöd på en viss tid, eller av arbetsmarknadsskäl eller personliga skäl.
Skuldsättning
Företrädare för den romska grupper påtalar ofta de problem med skuldsättning som uppstår när de deltar i grundvux och annan vuxenutbildning. Det är visserligen inte bara ett romskt problem, Studiesociala kommittén påpekar att vuxenstuderande på grundskolenivå har en betydligt svårare ekonomisk situation än andra både före, under och efter studierna. Många vuxenstuderande på grundskolenivå måste trots den låga utbildningsnivån ta lika höga lån som övriga studerande och en majoritet av dem som läser på grundskolenivå får studiemedel med den högre bidragsnivån. Kommittén anser t.ex. att det inte är rimligt att studerande på grundskolenivå ska behöva skuldsätta sig i alltför hög grad. Studerande på grundskolenivå bör kunna få studiemedel med 80 procent bidrag och 20 procent lån, dvs. fyra femtedelar bidrag och en femtedel lån. Även vuxenstuderande på gymnasienivå bör få studiemedel med en hög bidragsandel. Kommitténs förslag innebär i princip hälften bidrag och hälften lån. I sitt remissvar på Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28)anser CSN att grundskolestudier inte ska medföra någon skuldsättning alls och föreslår därför att studiemedlen för studerande på grundskolenivå istället helt ska utgöras av studiebidrag. (CSN 2009).
CSN:s undersökningar visar att låntagare med låg utbildningsnivå och låg inkomst är överrepresenterade bland dem som har svårt att betala tillbaka sina studielån. Studerande med högst grundskoleutbildning löper 40 gånger högre risk än andra studerande att hamna hos Kronofogdemyndigheten med obetalda avgifter av studielån. Låg inkomst innebär en betydligt större risk för att få betalningsproblem än hög skuldsättning.
Dagens studiemedelssystem ger en relativt svag ekonomisk stimulans att påbörja studier för dem som står längst från arbetsmarknaden och har kortast utbildning. De tidigare studiestödsformerna vuxenstudiestöd, särskilt utbildningsbidrag och rekryteringsbidrag hade genom sina högre bidragsnivåer en starkare
353
Rätt till utbildning SOU 2010:55
rekryterande effekt än dagens studiemedel. Mellan 80 och 90 procent av dem som studerade med dessa mer förmånliga studiestöd angav att de inte eller troligen inte hade påbörjat studierna utan detta stöd. Motsvarande siffra för grundskolestuderande med dagens studiemedel är knappt 50 procent. Studiemedlen rekryterar grundskolestuderande till studier i något mindre utsträckning än t.ex. studerande på gymnasienivå.
Många av de romska vuxenstuderande har lämnat grundskolan med obefintliga eller mycket få betyg vilket beskrivs i avsnittet under grundskolan. Frågan delegationen ställer är om det är rimligt att dessa vuxenstuderande tvingas skuldsätta sig för att få den utbildning de har haft och har rätt till? I Norge kan romanifolk/tatare i enlighet med Erstatningsordning for krigsbarn og erstatningsordninger for romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener (Stortingsmelding nr. 44)erhålla s.k. billighetserstatning för förlorad skolgång. Ersättningen ges mot bakgrund av det handikapp som bristande skolgång utgör. Det är en summa på 60 000 norska kronor som lämnas som kompensation. Möjligheterna till avskrivning av studieskulder är mycket få, avskrivning kan beviljas av synnerliga skäl – ex. då man får rätt till sjukersättning9 och där dessutom ersättningsnivån för sjukersättningen är låg.
Delegationen för romska frågor menar att man i Sverige bör överväga att de skulder för studier inom grundvux som personer med romsk språk- och kulturbakgrund ådragit sig bör avskrivas. Vidare bör man finna andra former än lån, exempelvis enbart bidrag, för de som kommer att behöva fullfölja sin grundskolekompetens i vuxen ålder. Det är inte skäligt att de, som på grund av brister inom utbildningssystemet inte kan erhålla sin rätt till utbildning, ska behöva skuldsätta sig som vuxna. För studier på grundvux bör istället enbart bidrag utgå och inte som i dag lån samt bidrag.
9 Sjukersättning är en ersättning för personer mellan 30 och 64 år som troligen aldrig kommer att kunna arbeta heltid på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. De som är mellan 19-29 år kan erhålla Aktivitetsersättning om det är troligt att de inte kommer att kunna arbeta heltid på minst ett år på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning.
354
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
Förslagen
Delegationen föreslår ett inrättande av ett statsbidrag till utbildningsanordnare inom studieförbund, folkhögskolor samt kommunala vuxenutbildningar för utbildningar anpassade för elever med romsk språk- och kulturbakgrund.
Delegationen föreslår att möjligheterna till avskrivning av studiemedelsskulder för grundvux-studier för personer med romsk språk- och kulturbakgrund utreds i särskild ordning. Uppdraget ska även omfatta att utreda vilka möjligheter det finns till full bidragsfinansiering av grundvux-studier för personer med romsk språk- och kulturbakgrund.
7.8 Läromedel på romani chib
Delegationen föreslår inrättandet av ett särskilt statsbidrag för produktionen av läromedel i romani chib för alla nivåer inom skolväsendet. Språkrådet och Romska språkkommittén ska i samverkan med Skolverket planera och ansvara för att läromedel med rätt nivåer och i tillräcklig omfattning i samtliga varieteter produceras för olika användningsområden.
Ett av problemen när det gäller undervisningen i modersmål för de romska eleverna är bristen på läromedel, vilket påtalas av modersmålslärare och lärarassistenter samt andra personer som är aktiva kring modersmålsundervisningen. De läromedel som finns i dag är långt ifrån tillräcklig och är anpassad för de lägre årskullarna medan elever på gymnasienivå saknar läromedel. Det finns möjlighet att läsa romani chib som elevens val i skolan, men det saknas läromedel. Inte heller på förskolenivå finns tillräckligt med läromedel.
Den första läseboken på romani chib i Sverige producerades 1979 – Amari Sib och gavs ut av Skolöverstyrelsen. Skolöverstyrelsen var även aktiv med ett projekt att skapa en ortografi för romani chib som skulle kunna användas även internationellt för att därmed underlätta ett utbyte av läromedel mellan olika europeiska länder. I Amari Sib medverkade flera olika författare och boken användes mycket även för alfabetiseringen av vuxna. SÖ arbetade även med att översätta den svenska Lexinordbasens urval till kelderash/lovara.
355
Rätt till utbildning SOU 2010:55
Läromedelsutvecklingen kom dock av sig under 1980-talet men tog fart igen under slutet av 1990-talet. Myndigheten för skolutveckling och Skolverket har arbetat aktivt med att utveckla olika läromedel. Ett tjugotal läroböcker på ett flertal varieteter har sedan dess utkommit, majoriteten är på kelderash/lovara. Ett projekt på Skolverket har nyligen slutförts och resulterat i ytterligare ett antal böcker, bl.a. en illustrerad läsebok på romani kaale. Läseboken innehåller text och bilder samt ordlistor. Man har även tagit fram ett informations- och diskussionsmaterial riktat till romska föräldrar och till personal i förskola och skola. En grupp romska föräldrar tillsammans med översättare, illustratör och redaktör har gemensamt bidragit till materialet. I sin slutrapport över projektet redovisade Skolverket till regeringen att det finns ett stort behov av en fortsatt satsning på läromedel på minoritetsspråken. Regeringen gav därför i juli 2010 Skolverket i uppdrag att stödja utvecklingen och produktionen av böcker eller andrar lärverktyg på samiska och romani chib. Skolverket får för detta ändamål förfoga över 1 miljon kronor (Regeringsbeslut 2010-07-01).
De läromedel som finns består mest av textsamlingar och det råder brist på övningsböcker för barnen och lärarhandledningar. Det finns bara ett fåtal per varietet, på kaale och svensk romani finns endast enstaka böcker.
Språkforskningsinstitutet i Stockholm har i samverkan med romska modersmålslärare utvecklat två läroböcker till undervisning i romani. Läroböckerna är anpassade till den Europeiska ramkursplanen för romani chib. Läroböckerna innehåller sammanlagt elva teman vilka behandlas utifrån ett romskt perspektiv. Texter, sånger och dikter är framtagna på olika språkfärdighetsnivåer. Samtliga texter görs tillgängliga på romani arli, kelderash och lovara. Läroböckerna trycks och distribueras av Skolverket under våren 2010.
Språkforskningsinstitutet har färdigställt ett metodmaterial för undervisning i romsk språk- och kultur på svenska, engelska, arli, kelderash och lovara. Myndigheten har översatt den Europeiska ramkursplanen för undervisning i romani chib till svenska. Metodmaterialet har bl.a. presenterats vid konferenser arrangerade av Europarådet och det finns för nedladdning på Skolverkets webbplats för romani chib10.
10 http://modersmal.skolverket.se/romani
356
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
Institutet för språk- och folkminnen, Språkrådet, utvecklar en skolgrammatik för undervisning i romani på grund- och gymnasieskolan. Skolgrammatiken kommer att finnas på fem romska varieteter. Arbetet är försenat och planeras vara färdigt till skolstart hösten 2010. Språkrådet har tagit fram en kartläggning av läromedel och andra lärresurser på olika romani språk. Även den finns för nedladdning på Skolverkets webbplats för romani.
Skolverket arbetar med översättningar till Lexin, bild- och ljudordlista för fem språkvarieteter. Arbetet är för närvarande tillgängligt på lovari11.
7.8.1 Inte bara tryckta läromedel
Tema Modersmål
Förutom tryckta läromedel finns den romska webbplatsen på Tema Modersmål12 med material på lovara och arli. Webbplatsen kom till 2001 och har därefter byggts upp och avsikten är att det ska finnas material på samtliga varieteter. Tema Modersmål fungerar som en inspirationskälla för metodutveckling och kompetensutveckling och sköts av erfarna redaktörer. Innehållet består bl.a. av länkar till material som kan användas i undervisningen.
Totalt sju romska redaktörer arbetar på fem olika språkvarieteter på Tema Modersmål, romani chib. Redaktörerna arbetar från Vänersborg, Trollhättan, Stockholm, Malmö och Motala. Arbetet på temaplatsen omfattar två delar. Den första delen av uppdraget handlar om att kartlägga, samla och presentera webbbaserat material, som kan intressera pedagoger och elever som deltar i modersmålsundervisning, romani. Den andra handlar om att producera texter, bilder och andra material inom kursplanen för ämnet modersmål inklusive material som kan användas vid distansundervisning i ämnet modersmål. I arbetet ska uppdragstagaren söka stimulera målgruppen att söka samverkan och att uppmuntra till delaktighet. Redaktörerna anordnar i samverkan med Skolverket årliga konferenser för romanska lärare, assistenter och brobyggare.
Ansvaret för utvecklingen av såväl läromedel för modersmålsundervisningen som för Tema Modersmål ligger i dag på Skol-
11 http://lexin.nada.kth.se/lang/trio/lov/lovara.htm 12 http://modersmal.skolutveckling.se
357
Rätt till utbildning SOU 2010:55
verket. Utvecklandet av språkbeskrivningen och terminologin inom romani chib ligger däremot på Språkrådet men gränsdragningen är oklar, även läromedlen innehåller ordlistor och minigrammatikor.
Lexin
En viktig resurs för undervisningen i romani chib är Lexin, där det i dag finns ett svenskt-romskt/arli lexikon. Ett lexinlexikon för svenska –romani/kelderash och svensk-romani/lovara är under arbete. De beräknas vara färdiga 2011−2012. Lexin-projektet startade 1977 vid dåvarande Skolöverstyrelsen och hade som syfte att skapa förutsättningar för att producera lexikon för invandrade som lär sig svenska. Skolverket ansvarar för Lexin sedan 1991.
Distansundervisning i romani chib
För att avhjälpa bristen på lärare finns möjlighet till distansundervisning i romani chib. Distanskurser för undervisning i arli, kelderash eller lovara erbjuds via Sofia skola i Stockholm när det inte finns lämplig lärare i staden eller kommunen.
Kurserna är testade men för närvarande pågår det inte någon undervisning i romani chib. Skolhuvudmännen avvaktar regeringens beslut om reglering för distansundervisning på grund- och gymnasieskola. Nödvändiga beslut kan komma under hösten 2010.
Kursplan i romani chib
Europarådet har i samarbete med Europeiska forum för romer och resande (ERTF) tagit fram ett förslag till ramkursplan för romani chib år 2007. Kursplanen är tänkt att vara en bas för utveckling och framställning av uppslagsböcker, textböcker samt examinationsuppgifter i hela Europa. Skolverket har tagit över Myndigheten för skolutvecklings arbete med att utveckla metodiska anvisningar för lärare som använder sig av kursplanen. Kursplanen omfattar tre åldersgrupper, 3–6 år, 7–10 år och 11–14 år och tar hänsyn till elevernas olika förkunskaper i romska. Undervisningen syftar också till att ge eleverna språklig tillgång till en kultur som redan är
358
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
välkänd för dem och därmed fördjupa deras romska identitetskänsla.
Ramkursplanen för romani har ett vidare syfte – nämligen
att skapa ett enat och välavvägt samarbete och integration mellan romer och icke-romer när det gäller de romska barnens utbildning och lika möjligheter till kvalitativ undervisning, rätt till modersmålsundervisning i romani och fungerande språklig mångfald för romers och resandes barn (Europarådet 2007).
7.8.2 Delegationens förslag
Delegationen föreslår inrättandet av ett särskilt statsbidrag för produktion av läromedel i romani chib för alla nivåer inom skolväsendet. Språkrådet och Romska språkkommittén ska i samverkan med Skolverket planera och ansvara för läromedel med rätt nivåer och i tillräcklig omfattning i samtliga varieteter produceras för olika användningsområden.
7.9 Undervisning om nationella minoriteter
En viktig förutsättning för att de romska grupperna ska få respekt, förståelse och stöd att bevara sin kultur och sitt språk m.m. är en ökad kunskap om dem och de andra nationella minoriteterna. Enligt artikel 8.1 g i den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk, ska länderna ”vidta åtgärder för att tillgodose undervisning i historia och kultur som hänför sig till ifrågavarande landsdels- eller minoritetsspråk”. Ramkonventionens artikel 12 säger att parterna ska
/…/ där det är lämpligt vidta åtgärder på utbildnings – och forskningsområdet för att främja kunskapen om sina nationella minoriteters liksom om majoritetens kultur, historia, språk och religion.
Läroplanen och kursplanerna styr undervisningen i skolan. Genom läroplanen anger regering och riksdag de grundläggande värden som ska prägla skolans verksamhet och de mål och riktlinjer som ska gälla för den. Kursplanerna är bindande föreskrifter som uttrycker de krav staten ställer på utbildningen i olika ämnen..
Undervisning om de nationella minoriteterna har skrivits in i kursplanerna och i läroplanerna. Läroplanen säger att skolan ansvarar för att varje elev ska ha ”kunskaper om de nationella minori-
359
Rätt till utbildning SOU 2010:55
teternas kultur, språk, religion och historia” efter genomgången grundskola (LPo94).
Styrdokumenten för grundskolan är tydliga om vilka insikter eleverna ska ha om de nationella minoriteterna. I ämnet historia handlar det om den samiska kulturen och inom religion studerar man hur kulturer och traditioner varierar i olika minoritetsgrupper i Sverige . De nationella minoriteternas roll i samhället behandlas i samhällskunskapen.
Det pågår i skrivande stund ett arbete med att skriva om läro- och kursplaner för grundskolan. I de kursplaner gäller skiljer man mellan s.k. strävansmål och s.k. uppnåendemål. Uppnåendemålen ligger till grund för bedömningen om en elev ska få betyget Godkänd. I nuvarande kursplaner finns inga uppnåendemål vad gäller kunskap om nationella minoriteter utan detta återfinns som strävansmål, t.ex. i ämnet historia. Nationella minoriteter omnämns i de allmänna formuleringarna om vad samhällskunskap ska förmedla för kunskap till eleverna och ämnet ”har ett särskilt ansvar att ta upp och analysera de demokratiska värdena och i det sammanhanget utveckla förmågan att granska, värdera och ta ställning i samhällsfrågor och främja viljan att delta och påverka. ./.../ En viktig aspekt är kunskaper om nationella minoriteters och invandringens roll i samhället.”
Den brist på uppnåendemål eller strävansmål ger anledning att misstänka att nationella minoriteterna behandlas mer styvmoderligt och att kunskap om dem kan få stryka på foten för den kunskap som man kräver att eleven ska kunna efter genomgången grundskola.
Nya läro- och kursplaner
I förslagen till ny kursplan för i grundskolan talar man om centralt innehåll och om kunskapsmål. De nationella minoriteterna återkommer som central innehåll i historia under år 7-9, i samhällskunskap från år 4 och under år 7−9 är det centrala innehållet de nationella minoriteterna och samernas ställning som urfolk i Sverige, samt vad deras särställning och rättigheter innebär.
Undervisningen i svenska ska även bidra till att eleverna får möta och bekanta sig med såväl de nordiska grannspråken som de nationella minoritetsspråken. Det centrala innehållet i år 7−9 är
360
SOU 2010:55 Rätt till utbildning
bl.a. de nationella minoritetsspråken i Sverige och deras ställning i samhället.
Förekomsten av nationella minoriteter i läromedel
Någon undersökning av läromedel eller av undervisning gällande specifikt romerna som minoritet har inte gjorts – det finns en undersökning från år 2004 om hur samer förekommer i 63 läromedel i religionskunskap, historia, geografi och samhällskunskap (Karlsson 2004). Enbart hälften av dem tar upp de samiska frågorna och samer beskrivs på ett stereotypiserat sätt i ett flertal fall. Skolverket (2006) behandlar läromedel i sin rapport I enlighet med skolans värdegrund? Analysen som är utförd av Harald Runblom granskar ett urval läromedel inom bl.a. historia/samhällskunskap och religionskunskap vad gäller hur etnisk tillhörighet med mera beskrivs. Hans undersökning av aspekten etnisk tillhörighet i tjugofyra läroböcker visar att:
Endast en av de granskade samhällskunskapsböckerna för grundskolan har givit samerna en fyllig och förtjänstfull behandling och den texten kan, enligt min mening, användas för att belysa minoritetsfrågor mer generellt. Behandlingen av samer i övriga läroböcker för historia och samhällskunskap är torftig; vanligen är presentationen så kortfattad att nyansering och problematisering är uteslutna. Läroböckerna i religion behandlar samerna i ett religionshistoriskt perspektiv och har endast fragmentarisk information om samernas nuvarande förhållanden. Sverigefinnar och tornedalingar nämns inte i de av mig granskade läroböckerna. I sammanhanget kan påpekas att de granskade läroböckerna i samhällskunskap är svaga när det gäller att inkludera ett nordiskt perspektiv (trots läroplanernas betoning av det nordiska). Romernas situation i Sverige behandlas inte heller.
Hans slutsats är att ”grundskolans läroböcker /.../, i varje fall när det gäller aspekten etnisk tillhörighet, inte lever upp till de krav som finns i grundskolans kursplan för de samhällsorienterade ämnena /.../” samt att ”Vad gäller hantering av ”nationella minoriteter” samt beskrivning och problematisering av det mångkulturella samhället är de granskade läroböckerna i historia för grundskolan och läroböckerna i samhällskunskap för båda skolformerna snarast att betrakta som ett misslyckande.”
361
Rätt till utbildning SOU 2010:55
362
Delegationens kommentar
Delegationen lägger inget förslag i denna del, redovisningen kan ses som ett observandum. Att följa utvecklingen på utbildningsområdet blir en viktig uppgift för det sekretariat för romska frågor vi föreslår inrättas. De frågor som aktualiseras av redovisningen här i avsnitt 7.9 ingår som en naturlig del i en sådan uppföljning.
8 Rätt till arbete
Delegationen föreslår:
-Att samhället tar sitt fulla ansvar för uppföljningen av romska ungdomars övergångsfas mellan utbildning och arbete.
-Att ett särskilt statsbidrag inrättas för att kommunerna i samarbete med arbetsförmedlingen utarbetar och genomför långsiktiga åtgärdsprogram för romska ungdomars etablering på arbetsmarknaden i form av mer eller mindre permanenta program som avses fungera under minst 20 år.
-Att arbetsförmedlingen hanterar bidragen i samråd med sekretariatet för romska frågor, som har i uppdrag att fungera som motor och ansvarigt organ för dessa processer, samt rapportera resultatet tillbaka till regeringen.
-Att det i utformandet av åtgärdsprogrammen beaktas möjligheten att inrätta särskilda mentorer/brobyggare som fungerar som extra stöd och brygga mellan de romska ungdomarna och samhällets stödfunktioner.
-Att det i utformandet av åtgärdsprogrammen beaktas att praktikplatser är ofta en ingång till anställning.
-Att Ungdomsstyrelsen uppdras utveckla arbetet med ett s.k. Navigatorcentrum för att särskilt möta romska ungdomars behov.
-Att Ungdomsstyrelsen ges i uppdrag att ge stöd till organisationer inom civila samhället och branschorganisationer som vill utveckla mentorskap för unga romer i syfte att hjälpa dem till jobb.
-Att samtliga dessa åtgärder sker i samarbete med romer och om möjligt med anställda romer i programmen.
363
Rätt till arbete SOU 2010:55
-Att det sker en koppling mellan romers utanförskap på arbetsmarknaden och det urbana utvecklingsarbetet och att detta tydliggörs i den förordning om urbant utvecklingsarbete som planeras ersätta den nu gällande förordningen.1
-Att Ungdomsstyrelsens verksamhet med yrkesinriktat mentorskap ska utökas med ett särskilt uppdrag för unga romer i syfte att underlätta deras etablering i arbetslivet.
-Att regeringen inom ramen för en eventuell fortsättning av satsningen på kvinnligt företagande öronmärker medel framförallt till Folkbildningsrådet för stöd till romska kvinnor i att starta egen verksamhet och stöd till kvinnliga egenföretagare med låg utbildningsnivå.
-Att regeringen i samband med översynen av direktiven för EU:s strukturfonder för perioden 2014–2020 verkar för att man inom ramen för strukturfonderna utvecklar program för mikrokrediter till romska kvinnor.
-Att regeringen tar initiativ till ett högnivåmöte med kommissionen för att kunna diskutera hur Sverige kan använda sig i högre utsträckning av strukturfonderna för att förbättra romers situation bland annat på arbetsmarknaden.
-Att regeringen i samband med översynen av direktiven för fonderna verkar för att de blir mer flexibla och mer tillgängliga för romer och organisationer som arbetar med romer och att insatserna kan löpa över ett antal år och förnyas så att strukturfonderna i realiteten kan utgöra ett viktigt stöd för de nationella regeringarnas strategier för romer och för att häva romers utanförskap.
-Att Tillväxtverket ges i uppdrag att utarbeta ett nationellt program för romers företagande, där hälften av medlen avsätts för kvinnoinriktade insatser.
-Att Tillväxtverket i samband med detta uppdras att genomföra en kartläggning av hur entreprenörskapet och egenföretagandet ser ut bland romer samt beskriva framgångsfaktorer för entreprenörskap och nyföretagande.
1 Nu gällande förordning trädde i kraft den 1 juli 2008 och gäller till utgången av 2010.
364
SOU 2010:55 Rätt till arbete
I detta kapitel behandlar vi rätten till arbete och romers situation på arbetsmarknaden. Vi konstaterar att romer i extremt hög grad är uteslutna från arbetsmarknaden och för ett resonemang om mekanismerna bakom detta: de traditionella yrkenas försvinnande, förekomsten av diskriminering, låg utbildningsnivå, problem relaterade till övergången mellan skola och arbetsliv och de sämre förutsättningar som utanförskapet ger. Därefter diskuterar vi de strategier romer tvingats anta för att möta diskrimineringen på arbetsmarknaden samt redovisar resultat från genomförda projekt.
8.1 Arbete som mänsklig rättighet
Enligt FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter har alla rätt att kunna förtjäna sitt uppehälle genom fritt valt eller antaget arbete. En mer detaljerad beskrivning av rätten till arbete finns i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har uttalat att rätten till arbete är
avgörande för att förverkliga andra mänskliga rättigheter och utgör en integrerad och omistlig del av människans värdighet. Varje individ har rätt att kunna arbeta, vilket ger honom/henne en möjlighet att leva i värdighet. Rätten till arbete bidrar samtidigt till överlevnad för den enskilde och hans/hennes familj, och i den mån det är fritt valt eller accepterat, till hans/hennes utveckling och erkännande i samhället.2
De åtgärder som konventionsstaterna ska vidta för att till fullo trygga denna rätt ska omfatta teknisk vägledning och yrkesvägledning samt program, riktlinjer och metoder som syftar till att trygga en jämn utveckling på det ekonomiska, sociala och kulturella området samt full sysselsättning på villkor som garanterar att varje individ åtnjuter de grundläggande politiska och ekonomiska friheterna. Alla har också rätt till rättvisa och tillfredställande arbetsförhållanden och skydd mot arbetslöshet. Vidare har man rätt till skälig lön och lika lön för lika arbete. I synnerhet ska kvinnorna tillförsäkras arbetsvillkor som inte är sämre än männens och erhålla lika lön för lika arbete. Kvinnodiskrimineringskonventionen innehåller bestämmelser om att kvinnor, precis som män, har rätt att välja vilket yrke de vill ha och vilken anställning de vill ta; samma rätt till befordran och till yrkesutbildning eller vidareutbildning.
2 General Comment No. 18. E/C.12/GC/18 6 February 2006, punkt 1 (förf. översättning).
365
Rätt till arbete SOU 2010:55
Alla ska också ha samma möjligheter för att bli befordrade i sitt arbete till en lämplig högre tjänst utan hänsyn till andra förhållanden än tjänstgöringstid och duglighet. Alla har också rätt till återkommande betald semester samt lön på allmänna helgdagar.
Rätten till arbete i konventionen ska enligt kommentaren inte förstås som en ovillkorlig rätt att få arbete. Den innebär istället att staten ska göra sitt yttersta för att se till att människor erbjuds arbete och att det finns arbete att tillgå. Bristen på lagliga arbeten kan leda till att människor söker sig till informella sektorer inom ekonomin. Förutom andra nackdelar med den informella sektorn saknas det grundläggande skydd av mänskliga rättigheter och risken för kränkningar av mänsklig värdighet är större där än om staten reglerar arbetsmarknaden och knyter den till sociala rättigheter och förmåner. Arbetsgivarna måste genomgående respektera arbetsrättslagstiftningen och erbjuda grundläggande skydd för de anställda och det är statens skyldighet att se till att de gör det. Ingen ska tvingas till arbete, men heller inte orättfärdigt bli av med sin anställning.
Vidare förbjuder konventionen all diskriminering på grund av hudfärg, kön, språk, nationellt eller socialt ursprung, sexuell läggning eller annan status både när det gäller tillgång till arbete och under anställning. På samma sätt som FN särskilt förbjuder diskriminering av kvinnor i relation till rätten till arbete förbjuder organisationen diskriminering på grund av etnicitet på arbetsmarknaden.
Kommittén understryker att utsatta och marginaliserade personer eller grupper måste skyddas genom särskilda program. Vidare krävs av staten att den antar lagstiftning eller andra åtgärder för att garantera lika rätt till arbete och utbildningsinsatser. I fall där individer eller grupper av människor inte har arbete och det saknas faktiska möjligheter att åberopa rätten till arbete ska staten erkänna rätten till arbete i lag och anta en nationell handlingsplan på hur det ska gå till för att garantera dessa individer eller gruppen sin rättighet.
366
SOU 2010:55 Rätt till arbete
8.1.1 Internationell kritik i samband med uppföljning av mänskliga rättighets- och minoritetskonventioner
Sverige har fått skarp kritik både från Europarådet och FN när det gäller diskriminering av romer på arbetsmarknaden:
CERD, FN:s rasdiskrimineringskommittés granskning av Sverige i augusti 2008 uttrycker oro över diskrimineringen av romer på arbetsmarknaden, och rekommenderar regeringen att öka möjligheterna för romer att hitta arbete (CERD 2008).
Ramkonventionens rådgivande kommittés andra yttrande om Sverige 2008 (ACFC/OP/II(2007)006) konstaterar på flera ställen i sitt yttrande att romer fortfarande utsätts för diskriminering på arbetsmarknaden, och efterlyser kraftfullare åtgärder från staten för att bekämpa den.
8.2 Romers tillgång till rätten till arbete
I den praktiska tillämpningen är rätten till arbete inte en absolut rätt, snarare ett politiskt mål. Den viktiga frågan är om romer har samma möjligheter på arbetsmarknaden som genomsnittet. Det enkla svaret är nej.
Eftersom Sverige inte registrerar etnicitet finns inga offentliga uppgifter om etniskt relaterad arbetslöshet eller siffror på hur många romer som är inskrivna på arbetsförmedlingen. Vi får därför luta oss mot andra typer av faktainhämtningar, företrädesvis uppgifter från romer eller som tagits fram med aktivt deltagande av romer. I flera sådana rapporter som delegationen har tagit fram eller tagit del av finns dramatiska siffror på romers arbetslöshet. I Malmö-rapporten redovisas att av de 3 500 romer i Malmö som är i arbetsför ålder uppskattar de romska representanterna att ungefär 10 procent har ett arbete (Malmö Stad 2008). Hur många som därutöver befinner sig i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, studerar eller är öppet arbetslösa är svårt att säga. Uppgiften om 90 procents arbetslöshet är därför inte helt säker, men den ger en bra bild över hur arbetsmarknadsanknytningen ser ut. Generellt kan konstateras att den överhängande majoriteten av romerna i Malmö befinner sig långt från den formella arbetsmarknaden och har mycket svårt att få arbete.
Romer från Balkan som kommit till Sverige senare än andra grupper bedöms dock vara en grupp där fler har arbete jämfört med
367
Rätt till arbete SOU 2010:55
andra romska grupper, möjligen beroende på att ett antal av dem har haft arbete innan de kom till Sverige och dessutom i högre grad har en avslutad gymnasieutbildning. En annan förklaring kan vara att de senare anlända sällan är öppna med sin etniska tillhörighet, vilket gör att de inte blir diskriminerade på samma sätt som de som är öppna med sin romska tillhörighet.
Många av Malmös 6–7 000 romer befinner sig sålunda, enligt samtal med romska företrädare i Malmö, i ett utanförskap som karaktäriseras av ett långt avstånd till arbetsmarknaden, en otillräcklig skolgång och utbildningsnivå, stora svårigheter på bostadsmarknaden samt en misstänksamhet gentemot svenska myndigheter.
Liknande uppgifter återfinns i andra undersökningar. I en rapport som Baki Hasan tagit fram för Norrköpings kommun, sägs att arbetslösheten bland vuxna romer är över 70 procent, och att en mycket liten del av alla romer har lyckats ta sig in på arbetsmarknaden på egen hand. Återigen nämns att romer från det forna Jugoslavien i högre utsträckning försörjer sig själva, då majoriteten av dem arbetat innan de kom till Sverige antingen som fabriksarbetare, gatustädare, försäljare, genom traditionella romska yrken som musiker, smed eller reptillverkare eller till mindre del som egenföretagare med små affärer. Det vill säga att de har lång arbetslivserfarenhet men relativt låg utbildningsnivå (Norrköpings kommun 2008).
I den undersökning om romers situation i Västmanland, Södermanland och Örebros län som delegationen bidragit till att finansiera framgår att få romer i Västerås har arbete och de flesta familjer är beroende av försörjningsstöd, och man hänvisar till arbetsmarknadens krav på både utbildning och erfarenhet, till fördomar mot romer samt den stora ohälsan som råder i den romska gruppen som bidragande faktorer till att så få har arbete (Västerås stad 2009).
I rapporten Romer i Sverige – tillsammans i förändring (Ds 1997:49) konstateras att ”romerna har inte lyckats ta sig in på arbetsmarknaden och arbetsmarknaden har inte tagit emot dem”. Få romer uppges ha en reguljär anställning och som grundläggande orsak anges att romer i regel saknar den utbildning som krävs för att ta ett arbete. I samma rapport framhålls att det hos många romer finns en längtan efter att ha en meningsfull sysselsättning och att bryta isoleringen.
368
SOU 2010:55 Rätt till arbete
I Charles Westins och Manuel Tan Martis rapport Hur blev det med anställningen? som togs fram som en del av delegationens underlag, undersöks förekomsten av diskriminerande strukturer i samhället mot bakgrund av erfarenheterna från de svårigheter att få jobb som de romer som genomgått en tvåårig utbildning till lärarassistent respektive barnskötare på Sundbybergs folkhögskola erfor. I den vittnar samtliga intervjuade om den ständigt närvarande diskriminering som är en del av deras vardag och omfattar också möjligheten att få arbete. De vittnar också om strukturella problem i grundskoleutbildningen med att skolan ställt lägre krav på dem för att de var romer, och inte anpassat stödet till dem utifrån det faktum att föräldrarna saknade studietradition och i många fall var analfabeter. Rapporten drar slutsatsen att det är just i övergångsskeden som samhällets stöd är som viktigast, och att om eleverna på dessa utbildningar fått samma stöd i övergången från utbildning till arbetsliv, dvs. hjälp i jobbsökarfasen, som de fick under den tvååriga utbildningen, så hade utgången blivit helt annorlunda (Delegationen för romska frågor 2008b).
Gruppen resande är sannolikt inte inräknad i dessa kommuners undersökningar, varför delegationen inte vill hävda att siffrorna kan antas gälla för hela den romska minoriteten i Sverige. Baserat på de olika kommunvisa undersökningarna ovan, som representerar nära hälften av de romer som inte är resande, gör delegationen dock bedömningen att en majoritet av de romer som inte räknar sig som resande (cirka hälften av alla romer i Sverige) är arbetslösa.
Rätten till arbete är sålunda inte respekterad för den svenska nationella minoriteten romer. Det mesta tyder på att det beror på en kombination av
• en historisk, av statsmakten skapad exkludering av romer som lett till en låg utbildningsnivå, bristande självkänsla, nedärvt utanförskap, brist på förebilder, liten eller ingen tillgång till nätverk och kontakter på arbetsmarknaden
• etnisk diskriminering av romer för att inte säga antiziganistiska strukturer på arbetsmarknaden
• historiska förändringar som gjort romers traditionella utkomstmöjligheter och yrkeskunskaper obsoleta.
En fråga av betydelse är i vilken utsträckning romer konkurrerar på samma villkor som andra om tillgängliga arbetstillfällen. Dele-
369
Rätt till arbete SOU 2010:55
gationen menar att romer inte konkurrerar på samma villkor som andra på grund av kollektivt diskriminerande strukturer.
8.3 Orsaker till romers exkludering från arbetsmarknaden
8.3.1 Övergång till bofasthet – utfasning av de traditionella yrkena
De intervjuer som Mikael Demetri, Angelina Dimiter-Taikon samt Christina Rodell Olgac genomförde i samband med underlagsrapporten Kelderashgruppens historia och kulturarv tyder på att romerna i Sverige, från Kelderashgruppens ankomst till Sverige kring 1870–80 och fram till 1960-talet då man tilläts bosätta sig, i hög grad var självförsörjande även om det inte fanns något överflöd:
Några hade arbetsböcker där arbetsgivarna på gods, herrgårdar, bondgårdar, mejerier osv. skrev in att förtenningsarbetet utförts till full belåtenhet eller liknande. I dessa böcker finns även anteckningar om tillstånd att få slå läger på någons mark vissa angivna dagar och noteringar från polismyndighet om gott uppförande. Det fanns också romer som var medlemmar i Musikerförbundet och på så sätt fick spelningar. Ibland försörjde man sig också som statister vid filminspelningar, exempelvis när filmen Singoalla spelades in 1949. Man reste alltså, framförallt under sommarhalvåret, runt om i landet och återkom med viss regelbundenhet till vissa platser. Särskilt i Norrland, där man verkar ha fått ett bättre mottagande, uppskattades romernas dans, musik samt tivoliverksamhet (Delegationen för romska frågor 2010).
I sin självbiografi skriver Hans Caldaras om när hans morfarsfar invandrade till Sverige från Ryssland med sin familj under 1800talets sista år:
På de orter de fick slå upp sitt läger gick affärerna ganska bra. Bagerier, restauranger, affärer och bondgårdar verkade ha ett stort behov av att få sina baktråg, kopparkärl, mjölkkannor m.m. renoverade. Papo och hans bröder lyckades snabbt tjäna en bra slant på sin skicklighet i förtenning, smide och i kopparslageri. Även musicerandet, dansen och sången gav goda inkomster. Man insåg att det fanns pengar att tjäna i det nya landet. De kände sig lyckligt lottade att ha yrken som de nästan var ensamma om, yrken som gått i arv i tusentals år och som förfäderna haft med sig när de lämnade Indien någon gång på tusentalet e Kr. Hantverk som fortfarande är betydelsefulla inkomstkällor för många romer, framförallt i Östeuropa. Vanligtvis hade den romska
370
SOU 2010:55 Rätt till arbete
kvinnan en viktig ekonomisk funktion i familjen. Hennes huvudsyssla var att spå i hand eller kort, en urgammal inkomstkälla som flickor redan vid tidig ålder fick lära sig för att så småningom praktisera och på så sätt kunna hjälpa till med försörjningen (Caldaras 2002).
I den socialmedicinska undersökning som AMS gav läkaren John Takman i uppdrag att genomföra bland de då cirka 700 svenska romerna kunde han visa att omkring 95 procent av männen hade kunnat försörja sig på romskt vis med tivoliverksamhet, förtenning och annat ännu in på 1940-talet. I och med samhällets modernisering hade deras traditionella försörjningsmöjligheter försvunnit, men en del av dem – framför allt de som vistades i Stockholm i olika barackläger – hade trots att de saknade ordentliga bostäder fått jobb som diversearbetare av olika slag (Takman 1966).
De traditionella romska yrkena som var förknippade med det icke bofasta livet, såsom tivoli och musik- och dansuppträdanden, hantverksarbeten som förtenning, hästhandel med mera, var svåra att förena med bofasthet och ett inlemmande i majoritetssamhällets scheman för skola med mera. Men i samband med att romer tilläts bosätta sig på 60-talet skapade statsmakten ett bidragsberoende i en process som innebar att romerna snabbt gick från att vara självförsörjande under usla levnadsförhållanden till att bli insläppta i folkhemmet men förvisade till arbetslöshet. Många romer ur den svenska gruppen har vittnat om denna välmenande politik som fick oavsiktliga men förödande konsekvenser.
NN: Vi ville inte ha socialvård, vi visste inte vad det var för nått. Så när vi flyttade in i lägenhet. Då sa vi: – Hur ska vi klara att betala hyran? Det går ju inte, vi har ju inga pengar till det eftersom vi hade inga fasta inkomster. Det var ju bara lite lösa inkomster och det levde vi bra på när vi bodde ute. För vi hade ju ingen hyra, ingen lysräkning, ingenting. Så man klarade sig bra på det man tjänade på musiken och det som vi höll på med. Men då sa ju de själv att de skulle hjälpa till med att gå till socialen. Och vi tyckte det var hemskt när de sa social – usch. Men de sa att de är tvunget att få socialhjälp för att bo i lägenheten (Delegationen för romska frågor 2010).
371
Rätt till arbete SOU 2010:55
8.3.2 Diskriminering
Romska röster om diskriminering på arbetsmarknaden
Romsk man M:
Alla vill att vi ska följa lagar och regler, men när det gäller hur man beter sig mot romer så är det igen som tänker på lagar och regler! (Delegationen för romska frågor 2008b)
Romsk kvinna:
/.../är klädd i kaálegruppens traditionella sammetsklänning. När hon ringer på en jobbannons blir hon ofta väl mottagen och kallad till intervju: – När jag sen dyker upp i min klänning får jag ofta frågan ”Har du kommit fel eller”? Ibland får jag höra att intervjun tyvärr blev inställd för att de just hittade en person de ville anställa. Om intervjun blir av syns det tydligt hur chockade alla är och att de förtvivlat funderar på hur de ska klara sig ur det här. Ibland har jag fått höra att de är rädda att alla andra ska sluta om de anställer mig (Delegationen för romska frågor 2008d).
Romsk man:
– Jag är en av dem som inte talar om att jag är rom just på grund av att jag inte vill förlora chansen att visa vad jag går för. Jag tar itu med fördomarna senare. Jag gör det för att skapa de bästa förutsättningarna och så att jag ska få syssla med det jag utbildat mig till. – Visst är jag medveten om att jag förställer mig och efter en tid blir det jobbigt, men vi har levt med det här i många hundra år – vi är vana att smälta in, att byta namn. Jag kan flera språk, polska, ryska och ungerska. Jag brukar säga att jag är halvryss med rötter i Indien (ibid.).
Intervjuad ungdom:
Och sen tyckte jag det var jobbigt när man skulle gå och söka praktik och så, då fick jag inte jobb för då frågade de vart jag kom ifrån och jag sa att jag var rom. Och då fick jag inte jobb, på grund utav vart jag kom ifrån. … alltså om du säger att du är rom så är det femtio procents chans, alltså att du får jobbet och mycket mindre också. För folk är fortfarande rädda för romer och det är bara så, det är något man inte kan ändra (Ungdomsstyrelsen 2009).
Romsk man G:
Bara genom att vara rom minskas våra chanser att lyckas i samhället. Sedan spelar det ingen roll om vi har utbildning eller inte (Delegationen för romska frågor 2008b).
372
SOU 2010:55 Rätt till arbete
Romsk man K:
Att jag som rom arbetar tycker de är konstigt! Jag har frågat dem om varför de tycker att det är konstigt, och fått som svar att romer inte arbetar och att alla lever på bidrag! Jag försöker berätta för dem att jag nite är den enda som arbetar. Och att många söker jobb men att det itne är så många som lyckas få jobb. Till svar brukar de säga att det finns jobb men att de (romerna) inte vill arbeta! Jag försöker undvika att dra igång någon diskussion, utan brukar säga att det är på grund av att folk tänker som honom eller henne som vi inte får jobb eller blir accepterade någonstans i samhället! Sedan avslutar jag samtalet för att det inte leder till något annat än att vi blir ovänner! (ibid.).
Romsk kvinna C vid fråga om hon hade några erfarenheter av diskriminering i arbetslivet:
Det finns nog inga romer som inte har erfarenhet av vad det innebär att vara diskriminerad! (ibid.)
Det finns inte särskilt mycket studier kring romers arbetsmarknadssituation, vare sig i Sverige eller internationellt. En omfattande forskningsrapport som är en sammanställning av forskningen kring romernas och andra europeiska minoriteters arbetsmarknadssituation visar dock genomgående på stora svårigheter. Romerna löper den mest omfattande risken att hamna utanför arbetsmarknaden i samtliga av de i undersökningen ingående europeiska länderna. Rapporten lyfter fram fördomar och ren diskriminering som en av huvudorsakerna till situationen. I en opinionsundersökning som rapporten delvis bygger på visar det sig att romerna själva hyser större förhoppningar till EU och dess institutioner att förbättra deras situation till det bättre än vad de hyser tillit till nationella regeringar och civilsamhälles organisationer. Rapporten pekar också på att positiv särbehandling av romer som grupp är en lämplig väg att gå (IZA 2008).
Delegationen anser att det finns all anledning att anta att situationen i Sverige inte skiljer sig från den ovan redovisade situationen i Europa. Trots avsaknad av etnisk statistik om arbetslöshet pekar såväl intervjuundersökningar och vittnesmål från alla de olika dialoger, möten och konferenser delegationen ordnat som de uppskattade arbetslöshetssiffrorna och samtliga utsagor från såväl romer själva som personer som arbetar med området mot att romer är mer diskriminerade än någon annan grupp på arbetsmarknaden, men att den rena diskrimineringen trots det inte är den enda orsakerna till romers dåliga förankring på arbetsmarknaden.
373
Rätt till arbete SOU 2010:55
Ungdomsstyrelsen skriver i sin rapport om unga romers situation att det inte råder något tvivel om att romska ungdomar diskrimineras på arbetsmarknaden, och att detta tar sig uttryck i svårigheter att få jobb eller praktikplatser. Enligt ungdomsstyrelsens enkät till 16 kommuner i rapporten om unga romers situation menar de ansvariga i nästan samtliga av de intervjuade kommunerna att diskriminering, eller arbetsgivarnas attityder som det uttrycks, är ett vanligt hinder för romska ungdomars etablering på arbetsmarknaden, och att romerna är bland de grupper som har störst svårigheter att komma in i arbetslivet.
Inte heller råder tvivel om att diskrimineringen är systematisk och allmänt förekommande. Det är svårt att komma åt den diskrimineringen, den är sällan öppen men den går inte att miste på, menade en informant.
En av informanterna menar att hon efter 25 år har lärt sig att lita på sin ”magkänsla”. Arbetsgivare som drar sig tillbaka när de träffar ungdomarna eller som ändrar sig när de hör att praktikanten som kommer är rom kan inte vara en tillfällighet, menar informanten. Informanterna talar om ad hoc strategier som handlar om att undvika problem genom att skicka ungdomarna till ”diskrimineringssäkra” arbetsgivare (Ungdomsstyrelsen 2009).
Intervjuad person från Vänersborgs kommun:
Ungdomarna går genom arbetsförmedling och dit går alla möjliga ungdomar med olika nationaliteter. MEN det är knepigare för romer att komma in på arbetsmarknaden. Det viktiga är att man tar upp alla deras positiva sidor samt väljer arbetsgivare som ej har fördomar från start (ibid.).
Nästan alla av de intervjuade i Westin/Tan Martis Hur blev det med anställningen? pekar på att diskrimineringen enbart kan försvinna om människor i allmänhet får möjlighet att lära känna romer. Det gör man inte i normalfallet, därför att romer inte släpps in på arbetsmarknaden. I sin analys av Sundbybergselevernas anknytningsprocess till arbetsmarknaden resonerar Charles Westin kring det han kallar för moment 22 i situationen med det romska utanförskapet på arbetsmarknaden. Arbetssökande romer särbehandlas negativt, aningen för att arbetsgivaren själv har fördomar mot romer eller för att han/hon befarar att kunder eller kollegor kommer att reagera negativt om en rom anställs. Det betyder att personalen på den aktuella arbetsplatsen inte lär känna någon romsk arbetskamrat. I sin tur betyder det att fördomar och nega-
374
SOU 2010:55 Rätt till arbete
tiva stereotyper om romer reproduceras på den arbetsplatsen. Näste rom som söker arbete där kommer heller inte att ha en chans.
Diskrimineringsombudsmannen har sedan 2002 tagit emot 200 anmälningar om diskriminering på arbetsmarknaden, varav cirka 10 procent har gått vidare till domstol eller förlikning. Det kan antas att det finns ett stort mörkertal. Den erfarenhet som så massivt har rapporterats till delegationen om upplevd diskriminering på arbetsmarknaden, de många fall som refererats för oss som handlar om att man blivit bortsållad före eller under eller efter intervjun på grund av sin etniska tillhörighet, har nästan aldrig resulterat i någon anmälan till diskrimineringsombudsmannen. Diskrimineringen upplevs som en så inflätad del av vardagen att man inte tror sig om att kunna ändra situationen i det enskilda fallet, utan enbart på mycket lång sikt i samband med en attitydförändring i stort gentemot romer. Det framkommer bland annat mycket tydligt i Ungdomsstyrelsens rapport, men också i rapporten om Hur blev det med anställningen?:
Har du anmält någon för diskriminering? Nej! Varför? Jag och många andra är vana! Det är vardagsdiskriminering för oss romer! Vi vet ju att det finns romer som gjort anmälningar och att de fått ersättning, men jag orkar inte med proceduren! Skulle vi göra anmälningar så skulle det bli en heltidssysselsättning! Jag väljer att glömma och gå vidare! (Delegationen för romska frågor 2008b).
8.3.3 Sambandet utbildning – arbete
Det starka sambandet mellan utbildning och arbete betonas tydligt i rapporten Diskriminering av Romer i Sverige (DO 2004) om åtgärder för att förebygga och motverka etnisk diskriminering av romer. Diskrimineringsombudsmannen färdigställer för närvarande en aktuellare rapport om romers situation som delegationen inte kunnat ta del av. Men det säger sig självt att den som år 2010 inte bara saknar gymnasiekompetens utan inte ens har en komplett grundskoleutbildning står ganska chanslös på dagens arbetsmarknad. Om vi antar att siffrorna på de olika kommunundersökningar som delegationen tagit del av gäller för hela landet betyder det att en majoritet av alla romska ungdomar saknar fullständig grundskoleutbildning. Det är utan motstycke för någon annan grupp i
375
Rätt till arbete SOU 2010:55
Sverige och påverkar naturligtvis starkt chanserna att överhuvudtaget komma ifråga för ett förvärvsarbete.
Unga romers erfarenheter av skolan och syn på utbildning ger viktiga ledtrådar för att förstå de sammanhang som format ungdomarnas utbildningsval och framtidsutsikter, menar Ungdomsstyrelsen i sin undersökning. De intervjuade beskriver en situation där romska barn måste hantera fördomar, misstänksamhet och isolering vid en tidig ålder. Informanterna berättar om tysta blickar och andra markeringar som även riktades till föräldrarna. Bristen på studietradition hemma och bristen på förebilder lyfts fram som särskilt viktiga problem. För de ungdomar som har planer på att läsa vidare har föräldrarnas stöd avgörande betydelse.
Jag skulle vilja att fler ungdomar får den informationen att ingen skola, inget jobb, så hårt. Med skola och utbildning, då får du det lättare för dig i livet. Det är så jag skulle vilja att mina, jag vet att jag kommer ge mina barn den informationen. Eventuellt, jag tycker alltså jag brukar pusha andra ungdomar och så, lite yngre. Du måste gå till skolan och bli någonting, att det finns möjligheter (Ungdomsstyrelsen 2009). Jag kommer ihåg när jag skulle välja gymnasium, i och med att vi inte har i vår familj några som jobbar, som är ute i arbetslivet. Så hade inte jag så mycket information om vad som finns för yrken. Jag visste inte vad det fanns, utan jag såg de här yrkena som man ser, de här serviceyrkena; frisör, restaurang, mer café, lite låglönearbetsplatser om man säger så. Men idag vet man ju mycket mycket mer vad det finns för olika nivåer och så. Det är ju det liksom man vet ju inte så mycket när man ska välja ett gymnasium eller utbildning för att det finns ingen i närheten som kan guida en heller som är hemma (ibid.). Nu är det lite så att som sagt skolor tar emot romer idag, det gjorde de inte förut. Så vi har ju väldigt stora möjligheter och där är frågan om man själv vill, tror jag den stora vikten ligger på idag. Men jag tror att det är väldigt svårt och ta sig dit, att säkert många ungdomar som drar sig ifrån skolor och så utbildning för att det har vart så mycket, det har varit så förtryckt. Innan man har liksom inte gått i skolorna, så kanske systrarna har inte gått i skolan eller någonting, eller kanske inte utbildat sig så i gymnasienivå och så kanske (ibid.).
Vad tycker dina föräldrar i dag?
I dag har deras inställning till skolan förändrats! De har insett att det inte längre går att försörja sig på de traditionella romska yrkena. Och därför är det viktigt att få en ordentlig utbildning som en hjälp till en bra start i livet. Mina föräldrar blev överlyckliga när jag och min bror började på yrkesutbildningarna på Sundbybergs folkhögskola (Delegationen för romska frågor 2008b).
376
SOU 2010:55 Rätt till arbete
Ungdomarna kan också få dubbla budskap hemma:
Alltså föräldrarna lär ut vad de kan, och de har ju gjort på sitt sätt och jag menar min pappa är uppväxt med kontanta, alltså han är ju en kontant människa. Köp och sälj person, liksom han har gjort på sitt sätt och klarat sig på sina affärer. Jag menar visst, självklart så satt han också hemma vid frukostbordet och sa; åh vad bra i Sverige nu kan man utbilda sig och det finns den och den möjligheten och det är jättebra och gå och utbilda dig. Kanske han sa men vad visar han när jag senare efter skolan så skulle följa med honom och jobba liksom? Jag skulle lära mig jobba, jag menar hur ska jag liksom kunna plugga om jag ska lära mig jobba tidigt? För jag menar som man, som romsk man så handlar det om att dra in pengar alltså (Ungdomsstyrelsen 2009).
Sammantaget vittnar dock de olika rapporter som delegationen låtit ta fram om att insikten hos romska ungdomar att utbildning är nödvändig för att man ska ha en chans på arbetsmarknaden är stark.
Men här finns också ett komplicerat samspel mellan ungdomars skolmotivation och den uppgivenhet om framtiden som det skapar att se romers svårigheter att få jobb och att sakna förebilder i form av förvärvsarbetande romer, en ond cirkel. I Hur blev det med anställningen? är det en minoritet som lyckades på jobb efter avslutad utbildning vilket skapat bitterhet. Många har sökt ett stort antal arbeten utan att få jobb. Det föder funderingar kring om det verkligen var värt ansträngningen att utbilda sig. Så är man åter tillbaka till den på förhand uppgivna attityden.
Thereza Eriksson: ”Jag tror att många romer nöjer sig med att drömma, de tänker att de ändå inte får något jobb och att vi bara får smulorna av kakan.”
8.3.4 Övergången mellan skolan och arbetslivet
I analysen varför det blev så få som fick jobb efter avslutad utbildning på Sundbybergs folkhögskolas yrkesutbildningar skriver Charles Westin om det svek intervjupersonerna och de förra eleverna upplevde sig ha utsatts för, när de efter avslutad utbildning övergavs när de verkligen behövde stöd och hjälp för att leta, ansöka om samt få jobb, en stark kontrast till hela upplägget för utbildningen som kännetecknats av en massiv stödinsats på alla nivåer för att upprätthålla motivationen i lärandet. Charles Westin skriver att
377
Rätt till arbete SOU 2010:55
i ett systemteoretiskt perspektiv vet vi att risken är större att fel ska uppstå i anslutning till skarvar och övergångar. Från materialläran vet vi till exempel att det är i skarvarna och fogarna mellan olika helgjutna element som risken för sprickor och bristningar är störst. Från fysiologin är det välkänt att de är i synapserna, dvs. i övergången mellan olika nervtrådar, som risken är störst för att något ska gå fel i den information som förmedlas från någon del av kroppen till hjärnan (Delegationen för romska frågor 2008b).
Han jämför därefter detta med de olika faser människan går igenom i sitt livslopp: skolstarten, övergången mellan grundskola och gymnasium, övergång från utbildning till arbetsliv med flera av livets viktiga omstigningar, där omgivningens deltagande och stödjande i dessa kritiska övergångar till en nya okända livsfaser är avgörande.
Övergången från utbildning till arbetsliv är särskild problematisk för ungdomar som saknar förebilder, vägledning eller ett nätverk som kan lotsa in i arbetslivet. I detta sammanhang har skolans insatser en avgörande betydelse för att dessa ungdomar ska kunna gå vidare till gymnasiet eller högre utbildning. Särskilt bekymmersamt är det för de romska ungdomar som både saknar grundskolekompetens och arbete. Men det räcker inte att informera ungdomarna, utan föräldrarna måste också nås med informationen, eftersom det visar sig i intervjuerna att föräldrarnas stöd är avgörande. Samverkan mellan skolan och föräldrarna har stor betydelse för ungdomarnas framtidsutsikter.
Det är också viktigt att det finns alternativa utbildningsvägar för dem som inte kunna följa med i den reguljära undervisningen.
Bristen på utbildning försvårar som vi konstaterat ovan ungdomarnas möjligheter till inträde på arbetsmarknaden och de riskerar att hamna i ett långvarigt utanförskap. Risken minskar dock om vidtar man åtgärder under det första året av utanförskap (SOU 2003:92).
Kommunen har ett särskilt uppföljningsansvar enligt skollagen (1 kap. 18 §) för de ungdomar mellan 16−19 år som lämnat grundskolan och som står utanför gymnasieskolan. Ansvaret innebär i korthet att kommunerna har en uttrycklig skyldighet att fortlöpande hålla sig informerad om hur de ungdomar som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt 20 år. Kommunerna ska erbjuda utbildning och arbetsförmedlingen arbete. Ansvaret för 16–20åringar som varken arbetar eller studerar är alltså delat mellan arbetsförmedling (arbete) och kommunen (utbildning).
378
SOU 2010:55 Rätt till arbete
I rapporten Unga romers situation – en intervjustudie (Ungdomsstyrelsen 2009) görs en kartläggning av kommunernas arbete med uppföljningsansvaret för just gruppen unga romer. Kommunernas arbete med uppföljningsansvaret utgår i de allra flesta fall från individuella behov. Lagen ger inte heller möjlighet att föra register över känsliga uppgifter och etnisk tillhörighet ses som en sådan uppgift. Under dessa förutsättningar uppfattas minoritetsrättigheter som problematiska och inte särskilt relevanta för verksamheten.
Ett annat problem är att erfarenheterna hos vissa kommuner visar att särbehandling leder till en fördjupad stigmatisering. ”Alla behandlas lika”-principen tycks vara väl förankrad hos kommunerna. Individuella behov är i fokus för kommunernas uppföljningsarbete. Det betyder att stödet definieras utifrån individuella behov och önskemål. De intervjuade har svårt att se på vilket sätt romers minoritetsrättigheter kan påverka verksamheten och förståelsen för behovet av positiv särbehandling av romska ungdomar är mycket begränsad. I kommunernas svar finns det en rad argument för en individuell behandling av romska ungdomar och mot en kollektiv hantering av dessa ungdomar. Samtidigt noterar många att unga romer är en grupp som är särskilt utsatt för diskriminering exempelvis när det gäller möjligheten till praktik eller arbete.
Det finns således en konflikt mellan ett arbetssätt som utgår från individuella behov och de strukturella hinder som begränsar ungdomarnas möjligheter och rätt till ett likvärdigt bemötande. Den frågan som kan ställas är hur ungdomarnas rättigheter till en likvärdig behandling kan säkerställas utan att samtidigt förstärka stigmatiseringen.
I detta sammanhang är kommunernas och andra aktörers bristande kunskaper om romers minoritetsrättigheter ytterligare ett hinder för utarbetandet av åtgärder som kan motverka diskrimineringen mot romer och förstärka deras ställning i samhället.
Sammanfattningsvis behöver ungdomar stöd i övergången från utbildning till arbetsliv framförallt genom
information om olika möjligheter inom utbildning och yrkesliv aktiva stödinsatser, men inte i tillfälliga projektsatsningar förebilder, vuxna romer som har arbete och som visar att det är möjligt samverkan mellan skola och föräldrar
379
Rätt till arbete SOU 2010:55
kommunernas uppföljningsansvar för ungdomar i denna övergångsfas borde utformas till en nyckelinsats i en strategi för avveckling av unga arbetslösa romers utanförskap.
8.3.5 Utanförskapet skapar sämre förutsättningar
I Unga Utanför (SOU 2003:92) görs en jämförelse mellan olika OECD-länder i början av 2000-talet visade att det i Sverige fanns en växande grupp unga som varken arbetade, studerade eller hade någon annan känd sysselsättning. Riskerna var störst bland dem utan fullständig gymnasieutbildning och bland invandrare med kortare vistelsetid i landet än fem år. Utredningen visade också att det i gruppen fanns en ökad risk för långvariga etableringsproblem och att de utan känd sysselsättning löpte större risker att drabbas av olika sociala problem som missbruk och självmordsförsök (SOU 2003:92).
Tiden utan känd sysselsättning har av dessa skäl tolkats som ett centralt steg i en pågående exkluderingsprocess. Ju längre tid man är utan känd sysselsättning desto svårare blir etableringsprocessen. Dessutom visar analyserna att så många som mellan 25–40 procent av unga utanför i 20−24-års åldern har barn, vilket naturligtvis även innebär att barnen i sin tur riskerar att drabbas av olika problem på grund av föräldrarnas svårigheter. Ungefär en tredjedel av de unga som man har kunnat följa hade efter sju år lyckats etablera sig, medan två tredjedelar hade en utsatt arbetsmarknadssituation. En studie påvisade stora etableringsproblem långt upp i medelåldern (48-åringar) för de som hade etableringsproblem som 25-åringar. Sammanfattningsvis visar forskningen att ju längre period man varit utanför desto större problem, att riskerna för socioekonomiskt utsatta grupper är större och att problemen är större för de som bor i olika utsatta områden, och att utanförskapet tycks leda till högre risker för olika sociala problem som missbruk, självmord och ökad allmän dödlighet. Sammantaget utgör dessa forskningsresultat starka skäl för samhället att uppfatta utanförskap för unga som steg i en farlig marginaliseringsprocess (SOU 2003:92).
380
SOU 2010:55 Rätt till arbete
Utanförskapets effekter för chanserna på arbetsmarknaden
Utanförskapet i sig skapar extra problem i mötet med arbetsmarknaden.
En effekt av utanförskapet som ytterligare vidgar klyftan mellan dem med och dem utan arbete är de skillnader i livsmönster och värderingar som uppkommer i en tillvaro reglerad av arbetets ideologi (arbete ska utföras regelbundet och på bestämda tider, med punktlighet, plikttrogenhet, prestationsduglighet och flit, med respekt för överordnade och med åtskillnad mellan privat- och arbetsliv) och en tillvaro som präglas av ett annat kulturellt, socialt och personligt förhållande till tid därför att det inte är styrt av det inrutade lönearbetets ideologi. Långtidsarbetslösa i alla grupper känner väl till den konflikten, men den accentueras än kraftigare av – och attribueras helt till de skilda kulturerna.
Utanförskapet manifesteras också i det faktum att romer inte har samma nätverk, och på det följer bristande tillgång till jobb. De ungdomar som enligt Ungdomsstyrelsen har jobb har nästan utan undantag fått det genom kontakter.
Det manifesteras i bristen på förebilder i form av vuxna romer i den närmaste omgivningen som har ett jobb.
Den manifesteras i föräldrarnas låga utbildning och svaga koppling till arbetsmarknaden.
En annan manifestation av utanförskapet är att den kunskap romer har sällan är dokumenterad, och att de inte kan möta anställningskriterier som krav på erfarenhet. Detta ville man sikta in sig på i Tsihko Työ-projektet i Eskilstuna mellan 2006 och 2007, där man kartlade det som deltagarna kunde för att formulera detta som en arbetslivserfarenhet. Det visade sig att kvinnorna istället för att kunna ”ingenting” visade sig kunna sy, laga mat och fixa diskmaskinen – vilket gjorde att de kunde söka jobb som lokalvårdare eller sömmerskor eller jobba i kök. Män som sa att de var bra på att sälja bilar eller annat fick rådet att söka arbete som bilmekaniker eller försäljare.
381
Rätt till arbete SOU 2010:55
8.4 Vad kan göras?
8.4.1 Romers strategier för att möta diskrimineringen på arbetsmarknaden
Ungdomsstyrelsens rapport nämner ett antal specifika faktorer som försvårar situationen för romska ungdomar: arbetsgivarnas attityder och fördomar mot romer, avsaknaden av förebilder i form av vuxna förvärvsarbetande romer, fungerande och professionellt stöd vid yrkes- och utbildningsval samt föräldragenerationens låga utbildningsnivå och svaga koppling till arbetsmarknaden är viktiga komponenter i de problembilder som tecknas. När det gäller unga tjejer är äktenskap och graviditet svåra hinder för att hitta vägar in i arbetslivet.
När samhällets stöd uteblir (syokonsulenternas okunskap, arbetsförmedlarnas ointresse samt skolan bristande information) och diskrimineringen stänger dörrarna till arbetslivet är det den romska gruppens egna skyddsnät det enda alternativ som återstår för unga romer. Det är – som alltid – den egna gruppen som utgör den enda tryggheten. Om inget annat jobb är tillgängligt kanske man kan vända sig till släkten och försöka försörja sig genom affärer.
Man tvingar sig och klara sig med deras hjälp på ett eller annat sätt genom affärer, så som de äldre har gjort. Så är det ju. Det finns ingen annan chans att överleva i samhället om man inte gör sina affärer. Förr i tiden var det ju hästhandel som gällde, men nu när det är en ny generation så är det bilhandel som gäller. Bilar, och det finns ju annat som man kan sälja också, telefoner, något (Ungdomsstyrelsen 2009).
En strategi för de som inte vill ge upp möjligheten att få ett jobb på den ordinarie arbetsmarknaden är att ljuga om sin bakgrund. Romer väljer i hög utsträckning att ligga lågt med sin etniska tillhörighet till dess att de nya arbetskamraterna lärt känna dem. Många kan, i likhet med diskrimineringströtta invandrare, byta till mer svenskklingande namn. Efter ett par år kan man kanske våga vara ärlig med vem man är, inte tidigare, om man vill kunna behålla jobbet.
Den identitetsdöljande strategin är kontroversiell. Många ungdomar håller fast vid att man ska stå för sin kultur, vara stolt över sin identitet. ”Nånstans när du säger att du inte är rom så förlorar du en del av dig. Det är ju så, du förnekar dig själv.”
382
SOU 2010:55 Rätt till arbete
Ytterligare en strategi är arbete i den informella sektorn. I en europeisk rapport sägs att romer ofta anklagas av ickeromer för att tigga, särskilt om det handlade om romer från andra länder än det egna. I rapporten hävdas att sådan och annan informell ekonomisk aktivitet är relativt vanligt förekommande bland romer. För det första behöver det slås fast att det inte är kriminellt att tigga. För det andra att är det viktigt att ställa frågan i vilken utsträckning romer verkligen vill tigga, och i vilken utsträckning det är den enda möjliga vägen att förtjäna sitt dagliga bröd. Rapporten menar att det vore rimligare att fokusera på de barriärer som finns för romer att få formell anställning, såsom låg utbildningsnivå och historisk diskriminering, snarare än att uppröras över tiggeriet som sådant.
Alla dessa strategier har använts och används av romer som en sista utväg för att överleva som ett resultat av att den strukturella diskrimineringen hindrar romer att få tillgång till den mänskliga rättigheten att kunna arbeta för sin egen försörjning.
8.4.2 Erfarenheter av genomförda projekt
Ibland kallas det projektträsket − det faktum att verksamhet som utifrån problemets omfattning sedan länge borde vara en del av kommunens ordinarie verksamhet drivs i projektform och lever i mellan 1–3 år varefter de dör. Projekttröttheten bland romer är mycket stor. Dock har några projekt för att öka romers chanser på arbetsmarknaden genomförts där ett antal slutsatser kan dras.
Vid Sundbybergs folkhögskola har tre tvååriga yrkesutbildningar för romer genomförts. Erfarenheterna av Sundbybergsutbildningen var flera: Eftersom de flesta romer lever i ett utanförskap och ofta inte hyser mycket hopp om förändring utan tvärtom anpassar sig till ett liv utan fast arbete och regelbundna tider, är engagemanget mycket viktigt för att de skall klara av att genomföra en utbildning som kräver daglig disciplin och hårt arbete under flera år. Projektdeltagarens eget engagemang är viktigt, men direkt avgörande är att det finns stöd i släkten och gruppen för utbildningen. Det handlar i första hand om stöd för tanken att romer skall utbilda sig, i andra hand om stöd för idén att en utbildning kräver hårt arbete och då innebär att viss tid och engagemang undandras familjen och i tredje hand om ett aktivt stöd i form av t.ex. barnpassning eller annan praktisk hjälp för att kunna koncentrera sig på studierna. Därutöver konstaterades att
383
Rätt till arbete SOU 2010:55
stödet behöver fortsätta ett antal månader efter utbildningen är avslutad och sträckas ut också till arbetssökarfasen. Nästan samtliga av de intervjuade påpekar att det var kritiskt att bli övergiven och stå utan stöd i detta ömtåliga skede. Väsentligt att konstatera är att nästan samtliga som fick jobb fick det genom sina praktikplatser. Det är alltså vitalt att ordna en praktikplats i samband med utbildningen, dels av utbildningsskäl, men framförallt för att detta är snart sagt det enda sättet att bryta ner arbetsgivares antiziganistiska motstånd mot att anställa romer: att låta dem lära känna en.
Tsihko Työ-projektet i Eskilstuna mellan 2006 och 2007 var ett gemensamt projekt mellan Eskilstuna kommun och arbetsförmedlingen som handlade om att stärka självkänslan hos deltagarna, öka deras grad av orientering i samhället, öka kunskapen om romer i Eskilstuna samt utarbeta individuella arbetsplaner och hitta provanställningar för medlemmarna, Erfarenheterna av projektet var att det allra mest centrala för att projektet skulle lyckas var att det var romer som satte igång projektet och deltagarna som själva utformade innehållet i programmet. Ett antal av deltagarna fick jobb i och med projektet. Projektet dog efter ett år då ingen ville finansiera det vidare.
I Helsingborg genomfördes med delegationens stöd ett projekt som syftade till att öka den romska gruppens möjligheter att komma ut i arbetslivet genom praktikplatser. I projektet deltog åtta elever från den s.k. romaklassen, samtliga kvinnor. I samarbete med eleven identifierade man vilket yrkesområde eleven var intresserad av och därefter arbetade praktikanskaffare tillsammans med eleven med att finna lämpliga praktikplatser för att de skulle få en introduktion inom sitt yrkesområde. Resultatet visade att förberedelserna för arbetslivet var mer komplexa och krävande, både när det gäller individerna men även när det gäller arbetsgivarna, än man hade tänkt sig vid projektets början. Eleverna var också i behov av mycket stöd från både praktikanskaffare och familjemedlemmar. Stödet från praktikanskaffare men även från kvinnornas egna familjer var omfattande. Några har efter projektets slut sökt in på utbildningar. För de övriga har möjligheten till arbete varit svår att uppfylla på grund av lågkonjunktur.
ESF-rådet har för några år sedan genomfört program för romers integrering på arbetsmarknaden. Ett sådant, i Södertälje, handlade om att arbeta med motivationshöjande åtgärder såväl hos tänkbara arbetsgivare som med ungdomar. Nästa hälften av de deltagande
384
SOU 2010:55 Rätt till arbete
ungdomarna fick arbete. Slutsatsen var att ett sådant dubbelt grepp, dvs. att inte negligera också romers misstro gentemot arbetsgivarna samtidigt som man bearbetade arbetsgivarna, var ett lyckosamt grepp. Södertälje-projektet är ett exempel på att man kommunen förstått att göra en socioekonomisk investering.
Den viktigaste gemensamma slutsatsen är att dessa insatser borde vara permanenta inslag i samhället och inte projekt med ytterst begränsad livslängd. Föreställningen att romers fotfäste på arbetsmarknaden kan lösas med hjälp av ett projekt under ett till tre år är närmast löjlig.
Det krävs en medveten satsning för att bryta de ovan nämnda missförhållandena och diskriminerande strukturerna under minst en generation.
Den näst viktigaste gemensamma slutsatsen är att projekten måste planeras av och genomföras tillsammans med romer, och med minst en anställd rom i projektledningen. Det är dels ett anständighetskrav, dels ett kvalitets- och effektivitetskrav.
För det tredje: Det faktum att särlösningar i många kommuner ses som en kontroversiell arbetsmetod är ett problem som måste lösas.
Delegationen vill här peka på de formuleringar som finns i minoritetslagstiftningen om särlösningar för en eftersatt minoritet som en metod för att kunna garantera minoriteten de mänskliga rättigheter som de förnekats. Det handlar främst om bristande kunskap om minoritetslagstiftningen och Europarådets ramkonvention, men är naturligtvis också en resursfråga om vem som ska betala och var pengarna ska tas. I resursfrågan vill vi hänvisa till kapitlet om konsekvenser. När det gäller åtgärder för att öka kunskapen om nationella minoriteter och minoritetslagstiftningen har länsstyrelsen i Stockholm en viktig roll för uppföljningen av minoritetspolitiken på kommunal nivå. Dessutom kommer de fyra regionala sekretariaten för romska frågor att kunna bistå kommunerna med behövlig kompetens på romska och minoritetsrättliga frågor. Vi utgår också från att delegationen för mänskliga rättigheter i sitt betänkande hanterar frågan om bristen på kunskap om minoritetsrättigheter i samband med frågan om kunskap om mänskliga rättigheter. Insikten om det nödvändiga med särlösningar som ett medel att uppnå jämlikhet är vital för att kunna förbättra romers situation.
385
Rätt till arbete SOU 2010:55
8.5 Analys och förslag:
8.5.1 Stöd till unga romer i övergången från utbildning till arbetsliv
Kvinna R, 25 år:
Det jag menar är att hindret för att romerna ska förändras och integreras är inte romerna själva! Utan att hindret är i samhället! Så länge samhället tycker och tänker om oss romer som man har gjort fram till idag, är det svårt för oss romer att ha en chans att förändras! Ska vi romer förändras måste vi göra det tillsammans med samhället! (Delegationen för romska frågor 2008b).
I Vad hände med anställningen? menar författarna att de med fallstudien sökt komma diskriminerande strukturer på spåren, och att blicken är inriktad mot det svenska majoritetssamhället, inte mot den romska kulturen. Det är delegationens bestämda uppfattning att det är där såväl skuld som lösning ska sökas.
En förändring kan ta minst en, kanske flera generationer. Det handlar om att ersätta en ond cirkel bestående av fördomar – diskriminering − uteslutning från arbetsmarknaden – isolering av romer – påspädning av fördomar med en god cirkel: tillgång till arbetsmarknaden – kunskap och vänskapsband – minskade fördomar – fler anställningar – normalisering av bilden av romer – normalisering av romers fotfäste på arbetsmarknaden.
För detta krävs förändringar i metoderna att arbeta med unga romers arbetsmarknadsanknytning:
-Alla romska barn och ungdomar måste ges reell möjlighet att få en hel grundskoleutbildning. Det kräver en trygg skola utan trakasserier, det kräver att skolans ledning tar skolplikten på lika allvar för romska elever, det kräver insikt om hur man ger stöd till barn med svag studietradition hemifrån eller föräldrar som är analfabeter, det kräver resurser och brobyggare. Vi behandlar det området separat i vårt utbildningsavsnitt.
-Samhället måste ta ett ansvar för övergångsfasen mellan utbildning och arbete särskilt för unga romer.
-Kommunerna måste därför ta det fulla ansvaret för uppföljningen av romska ungdomar i samband med att de slutar skolan, och inte skygga för särlösningar. Kommunerna bör här samarbeta med arbetsförmedlingen och genomföra särskilda åt-
386
SOU 2010:55 Rätt till arbete
gärder för romska ungdomar i vetskap om att särlösningar för missgynnade minoritetsgrupper är en metod att garantera lika möjligheter.
-Under en 20-årsperiod ska särskilt statsbidrag för sådana aktiviteter finnas tillgängligt att söka. Det ska ges som bidrag till permanenta lösningar, som avses fungera under minst 20 år. Arbetsförmedlingen ska hantera bidragen i samråd med sekretariatet för romska frågor, som har i uppdrag att fungera som motor och ansvarigt organ för dessa processer, samt rapportera resultatet tillbaka till regeringen.
-En modell kan vara särskilda mentorer/brobyggare som fungerar som extra stöd och brygga mellan de romska ungdomarna och samhällets stödfunktioner.
-Praktikplatser är ofta en ingång till anställning visar våra rapporter. Romska ungdomar som saknar tillgång till nätverk och kontakt med vuxna som har anknytning till arbetsmarknaden är i högre grad än andra ungdomar beroende av till exempel praktikplatser och andra möjligheter att bygga upp egna arbetsmarknadskontakter. Detta bör beaktas i kommunernas och arbetsförmedlingens arbete med romska ungdomar.
-Ungdomsstyrelsens bedriver arbete med en modell för ett s.k. Navigatorcentrum, som samordnar myndigheter, näringsliv och föreningsliv för att unga snabbare ska få jobb. Modellen kan utvecklas för att särskilt beakta romska ungdomars behov. Ungdomsstyrelsen bör ges i uppdrag att ge stöd till organisationer inom civila samhället och branschorganisationer som vill utveckla mentorskap för unga romer i syfte att hjälpa dem till jobb.
-I samtliga dessa åtgärder är det vitalt att samarbeta med romer och att anställa romer i ledningen för insatserna.
-Slutligen kräver det målmedvetna insatser för att skambelägga antiziganism hos arbetsgivare, näringsidkare och i skolan.
387
Rätt till arbete SOU 2010:55
8.5.2 Urban utveckling och minoritetspolitik
Det pågår redan en rad projekt för att bryta utanförskap och få fler människor i arbete. Dessa reformer och projekt är av vikt även för romernas ökade möjligheter på arbetsmarknaden.
Regeringens urbana utvecklingsarbete för 2008–2010 arbetades fram i samråd med de 21 kommunerna som omfattades av lokala utvecklingsavtal för 2007. Inriktningen var att hitta former för samordning och samverkan i syfte att åstadkomma ett långsiktigt förändringsarbete i stadsdelar med ett utbrett utanförskap.
Den 1 juli 2008 trädde förordningen (2008:348) om urbant utvecklingsarbete för perioden 2008–2010 i kraft. Förordningen syftar till att skapa en struktur för statliga myndigheters och kommuners utvecklingsarbete i stadsdelar som omfattas av lokala utvecklingsavtal. Enligt förordningen innebär lokala partnerskap samverkan mellan olika aktörer för att genomföra det urbana utvecklingsarbetet i syfte att åstadkomma en effektiv användning av ordinarie resurser för att minska utanförskap i stadsdelarna.
Förordningen förtydligar ansvarsfördelningen mellan staten och kommuner med lokala utvecklingsavtal och skapar ett gemensamt ramverk för det urbana utvecklingsarbetet.
De 21 kommuner som deltog i utvecklingsarbetet har nu lokala utvecklingsavtal för 2008–2010. Inom ramen för avtalen kan kommunerna bilda lokala partnerskap med statliga myndigheter och aktörer inom den privata och ideella sektorn.
Regeringen gav 2008 polismyndigheterna, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen i uppdrag att ingå i lokala partnerskap för urbant utvecklingsarbete med kommuner som tecknat lokala utvecklingsavtal (IJ2008/1215/IU). Uppdraget gäller till och med 2010 och ska utföras inom ramen för ordinarie resurser och verksamhet. Myndigheterna ska i samråd med parterna i de lokala partnerskapen, när det bedöms lämpligt, redovisa förslag till åtgärder och förändringar för ett effektivt urbant utvecklingsarbete till Regeringskansliet. Brottsförebyggande rådet och Statens folkhälsoinstitut har i uppdrag att stödja partnerskapen.
Tillväxtverket samverkar med nio kommuner för att utveckla och etablera nystartskontor. Nystartskontoren ska erbjuda vägledning och stöd till människor för att de till exempel lättare ska kunna starta eget företag, hitta en lärlingsplats eller en utbildning. Vid ett nystartskontor ska människor få individuell och samordnad service på ett och samma ställe, i stället för att behöva vända sig till
388
SOU 2010:55 Rätt till arbete
flera olika myndigheter. Utvecklingen av kontoren sker i samverkan med ALMI Företagspartner, näringslivsorganisationer och lokala företag. I sex av kommunerna finns lokala utvecklingsavtal och i dessa är nystartskontorens verksamhet en viktig del i genomförandet av avtalet. Utvecklingen av strukturer och metoder för arbetet med boendemedverkan har varit ett centralt inslag i utvecklingsarbetet i stadsdelarna.
Ett arbete har inletts för att ta fram underlag för en avstämning under 2010 av hur statens roll i det urbana utvecklingsarbetet bör organiseras efter innevarande avtalsperiod. Avstämningen görs i samråd med kommuner med lokala utvecklingsavtal.
Med urbant utvecklingsarbete avses tvärsektoriellt samordnade utvecklingsinsatser i stadsdelar med ett utbrett utanförskap för att nå regeringens mål för urban utvecklingspolitik. Genom avtalen uttrycks parternas gemensamma avsikt att under perioden 2008– 2010 verka för att bryta utanförskap i de stadsdelar som omfattas av avtalen. Parterna är överens om att senast 2010 göra en gemensam avstämning av arbetet för att bedöma den fortsatta inriktningen på det urbana utvecklingsarbetet.
Det urbana utvecklingsarbetet inklusive strategiska stadsdelsplaner och samverkansöverenskommelser utformas inom ramen för de budget- och styrningsprocesser som gäller för respektive part.
Kommunen ska bilda ett lokalt partnerskap för urbant utvecklingsarbete med de statliga myndigheter som har fått i uppdrag eller har valt att ingå i sådana partnerskap. Kommunen ska i samverkan med dessa myndigheter verka för att även andra aktörer som kan ha en aktiv roll i eller berörs av det urbana utvecklingsarbetet, såsom landsting, näringsliv, fastighetsägare, boendeorganisationer och andra organisationer, ingår i det lokala partnerskapet.
Som en del av det urbana utvecklingsarbetet skapar kommunen förutsättningar för de boendes delaktighet i partnerskapet och verkar för en dialog om förstärkt gemensam värdegrund i stadsdelarna.
Kommunen skapar inom det lokala partnerskapet organisatoriska förutsättningar för att möjliggöra tvärsektoriell samordning som kan integreras i kommunens ordinarie strukturer och verksamheter.
Kommuner ska inom det lokala partnerskapet upprätta en strategisk stadsdelsplan för varje stadsdel som omfattas av avtal enligt bestämmelserna i förordningen om urbant utvecklingsarbete. Lokala mål med utgångspunkt i nationella och kommunala mål ska
389
Rätt till arbete SOU 2010:55
formuleras inom målområdena; arbete, utbildning, trygghet och tillväxt. Målen ska vara uppföljningsbara. Kommunen ska vid resursfördelning ta hänsyn till varje berörd stadsdels och dess invånares särskilda behov och förutsättningar. Stadsdelsplanerna ska revideras årligen.
Staten ska föra en dialog med kommunen om behov av samordnade insatser och statliga initiativ för att stimulera utvecklingen för de stadsdelar och deras invånare som omfattas av utvecklingsavtalen. Avtalen ska godkännas av kommunstyrelsen och av regeringen eller den som regeringen har bemyndigat.
Delegationen menar att satsningen på urbant utvecklingsarbete kan utgöra en bra ram för arbete med romers etablering på arbetsmarknaden. Majoriteten av alla romer i Sverige bor i de kommuner som omfattas av programmet, och företrädesvis i de utsatta stadsdelar som utgör fokus för satsningen. Vi vill tydliggöra det på etnisk diskriminering grundade starka utanförskap som råder för romer i Sverige, och som måste beaktas i varje program som syftar till att häva utsatta gruppers utanförskap.
Enligt delegationens mening är det därför angeläget att det i det fortsatta arbetet med urban utveckling sker en tydlig koppling till minoritetspolitiken. Det är av största vikt att samråd också görs med de nationella minoriteterna. Stöd för detta finns i den nya minoritetslagen:
5 § Förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i sådana frågor (SFS 2009:724).
I bestämmelsen anges att de nationella minoriteterna ska ges möjlighet till inflytande i frågor som berör dem. Vi menar att urban utveckling är en sådan fråga.
Delegationen föreslår därför att kommunerna får i uppdrag att tydliggöra kopplingen mellan minoritetspolitiken och det urbana utvecklingsarbetet när det gäller romernas etablering i arbetslivet.
390
SOU 2010:55 Rätt till arbete
8.5.3 Mentorskap
Nyanlända invandrare/flyktingar och deras anhöriga har ofta, oavsett ursprungsland, en utdragen etableringstid på arbetsmarknaden. När man analyserar orsakerna till detta visar det sig bero bland annat på brister i introduktionen och problem i samband med validering av utbildningar och examina, men också på en avsaknad av nätverk, kontakter och referenser på den svenska arbetsmarknaden. Det utanförskap som romer i allmänhet lever i med utbredd och ibland livslång arbetslöshet, brist på romska förebilder med fast anknytning till arbetsmarknaden och begränsad kontakt med majoritetssamhället leder till en liknande situation.
Såväl svenska som utländska studier visar att tillgång till professionella nätverk har stor betydelse för möjligheterna att hitta ett jobb. En stor del av anställningarna sker på grundval av personliga kontakter och rekommendationer. Yrkesinriktat mentorskap är en metod för att skapa kontakter och behålla en tidigare yrkesidentitet.
Regeringen tog beslut om en försöksverksamhet med yrkesinriktat mentorskap för nyanlända invandrare i februari 2010. Sammanlagt avsätts 15 miljoner under tre års tid till verksamheter där mentor och adept matchas på grundval av utbildning, yrke eller bransch. Verksamheter som når ut till kvinnor ska premieras särskilt. Ungdomsstyrelsen har i uppdrag att fördela stöd till branschorganisationer, fackliga sammanslutningar, företagarföreningar och andra organisationer som vill anordna mentorskapsverksamheter.
Delegationen anser att denna modell bör kunna prövas också för den romska minoriteten, och föreslår att verksamheten med yrkesinriktat mentorskap ska utökas med ett särskilt uppdrag för unga romer i syfte att underlätta deras etablering i arbetslivet.
8.5.4 Andra projekt
Ungdomsstyrelsen har diskuterat att etablera ”Engagemangsguider för unga romer” för att stödja unga romers delaktighet, inflytande och etablering i samhället. Syftet med denna verksamhet är att ge förutsättningar för unga romer att organisera sig utifrån sina egna intressen och behov. Det kan innebära att skapa mötesplatser för unga romer, särskilda utbildningsinsatser för att öka unga romers
391
Rätt till arbete SOU 2010:55
möjligheter till delaktighet, inflytande och etablering i samhället. Ideella organisationer med omfattande ungdomsverksamhet men också region- eller kommunförbund bör kunna söka detta bidrag från Ungdomsstyrelsen. Stödet förutsätter att den sökande har samverkan med det lokala föreningslivet, kommunal förvaltning, myndigheter eller andra aktörer på lokal nivå. Bidraget ska kunna användas till både löner och verksamhet.
Ungdomsstyrelsen har arbetat med en modell som heter Navigatorcentrum som samordnar myndigheter, näringsliv och föreningsliv för att unga snabbare ska få jobb. Ett Navigatorcentrum bygger på att det ska finnas en speciell plats som ungdomar kan besöka för att uträtta olika ärenden. Det finns vinster med att olika samhällsaktörer samverkar, men regelverken kolliderar ofta med varandra på ett sätt som inte är till fördel för ungdomar. Modellen kan utvecklas för att särskilt beakta romska ungdomars behov.
Delegationen föreslår därför att Ungdomsstyrelsen ges i uppdrag att dels etablera ”Engagemangsguider för unga romer” för att stödja unga romers delaktighet, inflytande och etablering i samhället, dels ge stöd till organisationer inom civila samhället och branschorganisationer som vill utveckla mentorskap för unga romer i syfte att hjälpa dem till jobb. Ungdomsstyrelsen ska också uppdras att genomföra en kartläggning av hur entreprenörskapet och egenföretagandet ser ut bland romer samt beskriva framgångsfaktorer för entreprenörskap och nyföretagande.
Regeringen har anslagit medel till Folkbildningsrådet för jämställdhetsinsatser inom folkbildningen med särskild inriktning mot kvinnors entreprenörskap. 2 miljoner är reserverade för insatser riktade till kvinnor från de nationella minoriteterna. Insatserna koncentreras till ett fåtal pilotprojekt som har särskilt goda förutsättningar att nå de identifierade målgrupperna, t.ex. genom att aktörerna redan har en erfarenhet av att arbeta med minoriteter. Deras erfarenheter ska sedan kunna spridas till andra folkhögskolor och studieförbund. Delegationen anser att det är viktigt att romska kvinnors situation på arbetsmarknaden och möjlighet till entreprenörskap får fortsatt stöd.
392
SOU 2010:55 Rätt till arbete
8.5.5 Romska kvinnor och rätten till arbete
Förändrad roll
Kvinnornas ställning i den romska gruppen har, enligt en enkätundersökning som Gregor Dufunia Kwiek genomfört, förändrats till det sämre sedan den traditionella livsstilen ersattes av bofasthet och de traditionella yrkena för både kvinnor och män försvunnit. Kwiek har intervjuat ett antal kvinnor såväl genom Internetbaserade intervjuer som genom samtal och djupintervjuer, och menar att romska kvinnor som tidigare arbetat som spåkvinnor eller som genom andra traditionella romska kvinnoarbeten dragit in pengar till familjen – kanske till och med varit huvudförsörjare – därigenom uppnått en sådan aktad ställning att de till och med deltagit i den traditionella rättsinstitutionen ”kris”. När kvinnorna nu övergivit dessa sysselsättningar och inte lyckats hitta nytt fotfäste på arbetsmarknaden har de fått se sin maktposition i den egna gruppen undergrävd, och bristen på jämställdhet har därmed fördjupats (Kwiek 2009).
Tredubbel diskriminering av kvinnor
I ett uttalande från de romska kvinnor som deltog i ett FRArundabordssamtal den 6 – 7/4 2010 ”On a road to equality” nämns att romska kvinnor utsätts för en mångdubbel diskriminering: som romer, som kvinnor och som fattiga. I Sverige vittnar många kvinnor som bär den traditionella romska klädedräkten (i synnerhet inom kaale-gruppen) om den fördjupade diskriminering som detta innebär i och med att de så tydligt identifieras som romer genom sina kläder. I Kwiek-studien säger en av de intervjuade:
Jag dör hellre än jag ger upp min ära, min självrespekt och mina kläder… som jag fortsätter bära under alla omständigheter. Jag blir regelmässigt anklagad för att stjäla i affärer, jag nekas bostäder och jobb, men ändå ger jag inte upp min romska klädstil”(ibid.).
En annan intervjuad kvinna säger om nödvändigheten att dölja sin identitet som rom:
Vissa säger att utbildning är nyckeln men även om det är viktigt löser det inte problemet. Det finns romer och icke-romer som har lite utbildning men är framgångsrika, och det finns romer och icke-romer
393
Rätt till arbete SOU 2010:55
som inte har lyckats men är högutbildade. Skillnaden är att romer som är framgångsrika troligen är det för att de döljer att de är romer.
Enligt samma rapport säger 400 av 620 svarande på en fråga om möjlighet till utbildning och arbete att de ansåg att romska kvinnor hade sämre möjligheter än män att få jobb.
Egenföretagande och andra arbetsstrategier
Möjligen beroende både på att romska traditionella kvinnoyrken handlat om egenföretagande och på den omfattande diskrimineringen av romska kvinnor på arbetsmarknaden och avsaknaden av formell utbildning är romska kvinnor själva ofta inriktade på egenföretagande som strategi för att etablera sig på arbetsmarknaden. En majoritet av de svarande säger i Kwiek (2009) att de föredrar hjälp med att starta eget företag snarare än hjälp att hitta rätt utbildning yrke eller anställning. Under den konferens om romska kvinnors situation som delegationen arrangerade den 3–4 februari 2010 på Lovik betonade de romska deltagande kvinnorna just behovet av stöd för egenföretagande.
Andra faktorer som nämndes under delegationens kvinnokonferens på Lovik var relaterade till utbildningsmöjligheterna (möjlighet att ta grundskoleexamen utan att tvingas ta studielån, möjlighet till förlängda studier för att höja sina betyg för att kunna komma in på högskolan), hjälp att hitta trappsteg ut i arbetslivet (förebilder, mentorer, nätverk, arbetslivspraktik) och fler arbetstillfällen för romer (fler romska personliga assistenter och romsk personal inom äldrevården, romsk skolpersonal i grundskolan).
Regeringen har i en rad olika insatser sökt stimulera kvinnligt företagande. Tillväxtverket har fått i uppdrag att genomföra ett nationellt program för kvinnors företagande vars övergripande mål är att bidra till att fler kvinnor startar företag och att företag som drivs av kvinnor växer. Övriga inslag är en ambassadörsprogram för kvinnors företagande, ett nationellt forskningsprogram, en integrerad databas om företagare i ett könsperspektiv, en bankdialog, ett styrelseprogram för att få fram fler kvinnor i företagsstyrelserna, och medel till Folkbildningsrådet varav en del öronmärkt för de nationella minoriteterna för stöd till kvinnligt entreprenörsskap. Dessa insatser löper i de flesta fall ut år 2010.
394
SOU 2010:55 Rätt till arbete
I det positionspapper som deltagarna vid den ovan nämnda FRA-konferensen i april 2010 antog, föreslås att EU:s strukturfonder för nästa programperiod som löper från 2014–2020 blir mer flexibla och tillgängliga för romska kvinnor och inrymmer möjligheter till mikrokrediter för romskt kvinnligt företagande.
Den slutsats som kan dras är att det i första hand är utbildningssituationen som är i fokus. Där hänvisar vi till kapitlet om rätt till utbildning för åtgärder med fokus på kvinnor. I andra hand handlar det om att bekämpa diskrimineringen (se kapitel 13) och i tredje hand om stöd till i första hand romska kvinnors egenföretagande.
Delegationen föreslår därför att regeringen inom ramen för en eventuell fortsättning av satsningen på kvinnligt företagande öronmärker medel framförallt till Folkbildningsrådet för stöd till romska kvinnor i att starta egen verksamhet och stöd till kvinnliga egenföretagare med låg utbildningsnivå.
Delegationen föreslår också att regeringen i samband med översynen av direktiven för EU:s strukturfonder för perioden 2014– 2020 verkar för att man inom ramen för strukturfonderna utvecklar program för mikrokrediter till romska kvinnor.
8.5.6 Europeiska strukturfonden och europeiska sociala fonden (ESF)
EU-kommissionen har de senaste åren fokuserat tydligare på romers situation i Europa. Ett arbetspapper togs fram på kommissionen3 som underlag för rådsslutsatser om inkludering av romer4, och Europaparlamentet antog i mars 2009 en resolution om romers tillgång till arbetsmarknaden där man lade till en post om 5 miljoner euro för ett pilotprojekt om integrationsmetoder med fokus bland annat på mikrokrediter och egenföretagande. I arbetspappret hänvisas till en Joint Employment Report (JER) från 2008 där man konstaterar att romer tillhör de grupper som i högst grad är uteslutna från arbetsmarknaden. Samtidigt hävdar man i arbetspappret att de nationella handlingsprogram som presenterats huvudsakligen handlar om pilotprogram eller har en smal arbetsmarknadsprojektinriktning, och att de flesta av EU:s medlemsstater ännu inte begrundat den viktiga framtida arbetskraftspotential som den
3 Commission staff working document SEC (2010) 400 final 4 Council conclusions on advancing Roma Inclusion, 7/6 2010
395
Rätt till arbete SOU 2010:55
romska befolkningen representerar och därför inte investerat i utbildning eller stöd till egenföretagande för romer. När det gäller den europeiska socialfonden har den enligt arbetspappret fått ett starkare fokus på romer, och man hänvisar till att Slovakien öronmärkt 200 miljoner euro från socialfonden ESF och från den regionala utvecklingsfonden till förmån för marginaliserade romska samhällen. Kommissionen har även initierat en studie om ESF:s stöd till romer för att identifiera goda exempel.
EU:s strukturfonder (socialfonden, fonden för regional utveckling och landsbygdsutvecklingsfonden) representerar en årlig budget om cirka 50 miljarder euro och kan alla tre användas för förbättring av romers situation. Kommissionen har därför påbörjat en serie högnivåmöten med enskilda EU-medlemsstater för att uppmuntra de nationella regeringarna att använda fonderna för sin romska befolkning.
Inte minst ESF:s regelverk har dock visat sig vara snårigt och svårt att använda för projekt syftande till integration av romer på arbetsmarknaden. Delegationen föreslår därför att regeringen tar initiativ till ett högnivåmöte med kommissionen för att kunna diskutera hur Sverige i högre utsträckning kan använda sig av strukturfonderna för att förbättra romers situation bland annat på arbetsmarknaden. Delegationen föreslår också att regeringen i samband med översynen av direktiven inför kommande programperioder för såväl ESF som de övriga fonderna verkar för en större flexibilitet och större reella möjligheter att använda dessa resurser för att lösa Europas största och gemensamma diskriminerings- och underutvecklingsproblem.
8.5.7 Sammanfattning
Diskriminering och brist på utbildning är de två enskilt viktigaste faktorerna bakom romers bristande tillgång till rätten till arbete. Det hindrar inte att andra insatser för att verka för romers etablering på arbetsmarknaden är viktiga. Det strategiska målet är där att hjälpa unga romer bryta mönstret av utanförskap och hitta ett fotfäste på arbetsmarknaden. Den känsliga övergångsfasen från utbildning till arbetsliv behöver där vara i fokus för insatserna. Även mentorskap bör vara en arbetsmetod. Satsningarna kommer att kräva särlösningar inte i form av projekt utan i form av program som löper över hela den period vi föreslås för den nationella
396
SOU 2010:55 Rätt till arbete
397
strategin. För de romer som idag är arbetslösa bör i första hand programmet för urban utveckling utvecklas med särskilda insatser för romer. När det gäller kvinnor föreslår vi öronmärkta pengar till Folkbildningsrådet för att stimulera romska kvinnors entreprenörsskap.
Ett väsentligt område är att förbättra romers möjligheter till eget företagande. Vi föreslår därför att Tillväxtverket ges i uppdrag att utarbeta ett nationellt program för romers företagande, där hälften av medlen avsätts för kvinnoinriktade insatser. Vi föreslår att Tillväxtverket i samband med detta uppdras att genomföra en kartläggning av hur entreprenörskapet och egenföretagandet ser ut bland romer samt beskriva framgångsfaktorer för entreprenörskap och nyföretagande.
När det gäller europeiska strukturfonden och den sociala fonden (ESF) föreslår delegationen att regeringen i samband med översynen av direktiven för fonderna verkar för att de blir mer flexibla och mer tillgängliga för romer och organisationer som arbetar med romer, att de ska kunna utnyttjas för insatser som löper över flera år och att stödet kan förnyas flera gånger, så att strukturfonderna i realiteten kan utgöra ett viktigt stöd för de nationella regeringarnas strategier för romer och för att häva romers utanförskap. De mycket stora resurser som representeras av de europeiska strukturfonderna måste kunna användas i högre utsträckning för att häva utanförskapet för Europas största minoritet.
Till sist vill delegationen framhäva att socialt accepterad kollektiv diskriminering av romer inte kan botas med regleringsbrev. Att avhjälpa diskriminering på arbetsmarknaden med åtgärder riktade mot romer kommer inte att förslå. Det grundläggande problemet är de diskriminerande strukturerna, och den öppet accepterade antiziganismen. Så länge den inte motas tillbaka, kommer romer att fortsätta tillhöra de mest exkluderade grupperna på arbetsmarknaden.
9 Rätt till bostad
Vårt förslag: Ett uppdrag att genomföra en studie om romers bostadssituation i Sverige med förslag till åtgärder ges till
Institutet för bostads- och urbanforskning. Studien ska belysa eventuella samband mellan segregation och diskriminering.
I flera internationella konventioner, som FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna, Europarådets sociala stadga och i FN:s konvention om barnets rättigheter anges rätten till bostad.
I artikel 25 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna stadgas att:
1. Envar har rätt till en levnadsstandard, som är tillräcklig för hans egen och hans familjs hälsa och välbefinnande, däri inbegripet föda, kläder, bostad, hälsovård och nödvändiga sociala förmåner, vidare till trygghet i händelse av arbetslöshet, sjukdom, invaliditet, makes död, ålderdom eller annan förlust av försörjning under omständigheter, över vilka han icke kunnat råda.
2. Mödrar och barn äro berättigade till särskild omvårdnad och hjälp. Alla barn, vare sig födda i eller utom äktenskap, skola åtnjuta samma sociala skydd.
I den europeiska sociala stadgan som har undertecknats av Sverige och andra medlemsländer i Europarådet slås var och ens rätt till bostad fast i artikel 31. Staterna åtar sig att vidta åtgärder som syftar till:
att främja tillgången till bostäder med rimlig standard,
att förebygga och minska hemlösheten i syfte att successivt undanröja den,
399
Rätt till bostad SOU 2010:55
att göra bostäder ekonomiskt tillgängliga för personer som saknar tillräckliga medel.
Dessa rättigheter i internationella konventioner har dock inte lyfts in i den svenska lagstiftningen. Det gör det svårare för svenska medborgare att få rättigheterna prövade av exempelvis Europadomstolen för mänskliga rättigheter.
9.1 Den svenska bostadspolitikens mål
I den svenska grundlagen, 1 kap. 2 § Regeringsformen utrycks rätten till bostad på följande sätt:
Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.
I förarbeten och kommentarer till grundlagen beskrivs dock denna rättighet som ett mål för samhällets verksamhet. Enskilda individer kan inte utkräva sin rätt till bostad generellt genom att anföra besvär i en domstol.
Socialtjänstlagen ger den individ som behöver försörjningsstöd (bistånd) till bostad möjlighet att begära det hos kommunen och även få ett eventuellt avslag prövat i domstol. I det sammanhanget ska barnets rätt till ett acceptabelt boende särskilt prövas.
Det nuvarande målet för bostadspolitiken formulerades i budgetpropositionen och fastställdes av riksdagen 2002.
Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten.1
Före 2002 inleddes de bostadspolitiska målen med orden, ”bostaden är en social rättighet”.2
Bostaden under alltså under lång tid och i olika dokument ansetts vara en social rättighet i vårt land. Det gäller särskilt för barn (SOU 2005:88).
1Prop. 2002/03:1, bet. 2002/03: BoU1, rskr. 2002/03:66. 2Prop. 1997/98:119, bet. 1997/98: BoU10, rskr 1997/98:306.
400
SOU 2010:55 Rätt till bostad
9.2 Rätten till bostad finns inte i praktiken
I praktiken har det för individen aldrig funnits en rätt till bostad i vårt land i meningen att den bostadslöse kan kräva av det allmänna att få tillgång till en bostad. Möjligen kan barn undantas från påståendet genom stadganden i Socialtjänstlagen.
Sverige har önskat driva en generell politik i fråga om bostaden som social rättighet. Exempelvis har s.k. allmännyttiga bostäder tidigare byggts med samhälliga subventioner och gjorts tillgängliga för alla hushåll. Den generella bostadspolitiken har inneburit att i Sverige är bostaden en social rättighet
i den utsträckning som staten ser till att medborgarna – alla medborgare – har möjlighet att skaffa sig en god bostad på den allmänna bostadsmarknaden (Bengtsson 2001, s. 77).
I en selektiv bostadspolitik garanteras rätten till bostad de hushåll som inte själva kan ordna en sådan på den öppna marknaden. I stället för allmännytta har flera länder s.k. ”social housing”, vilket innebär att man bygger särskilda bostäder för människor som inte har resurser att efterfråga bostäder på den öppna marknaden.
Utvecklingen i Sverige under och efter 1990-talet har inneburit en ökad spänning mellan idén om bostaden som social rättighet och utfallet i mer selektiv riktning. Det har inneburit att endast den som har fast inkomst på en nivå som accepteras av bostadsföretagen har kunnat få bostad. För många romer men också för andra personer med låga eller osäkra inkomster har denna regel i många fall uteslutit möjligheterna att få en bostad med eget kontrakt. Det som tillkommer för romer är att de också diskrimineras på bostadsmarknaden. Även romer som har acceptabla inkomster, enligt bostadsföretagens mer eller mindre dolda regler, har nekats bostad med förstahandskontrakt.
9.2.1 Barnets rätt till en bra bostad
Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer ansåg att det fanns starkt stöd för att hävda att barn har rätt till ett gott boende. Om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt har barnet rätt till försörjningsstöd (bistånd) till boendet. Därför borde barn inte vräkas i Sverige. Vräkningen ökar riskerna påtagligt för att följden för den enskilde blir hemlöshet.
401
Rätt till bostad SOU 2010:55
Socialstyrelsen hävdar att ”barnets bästa ska alltid sättas i första rummet”. Utgångspunkten med hemlösa familjer är att ett barn alltid behöver en bostad” (Socialstyrelsen 2010, s. 19). Barnets bästa innebär i fråga om tillgång till bostad bland annat att undvika ofrivilliga flyttningar och en osäker boendesituation.
Också den hemlöshetsstrategi som regeringen antog 2007 säger att inga barn ska vräkas.3 Därför ska kommunerna alltid undersöka om det finns barn som berörs när någon riskerar att vräkas och planera de fortsatta insatserna utifrån detta.
9.2.2 Ingång och utgång från bostadsmarknaden
Under senare hälften av 2000-talet har antalet vräkningar minskat. Under samma tid har kraven på dem som ska få en bostad ökat, både från de privata och allmännyttiga hyresvärdarna. Eftersom färre klarar kraven på fast inkomst av en viss storlek har färre personer med långa inkomster fått bostäder vilket i sin tur har minskat riskerna för vräkningar. Många bostadsföretag, privata och allmännyttiga, upplåter inte bostäder till personer som har försörjningsstöd (socialbidrag). Ingången till bostadsmarknaden har ända sedan slutet av 1980-talet blivit svårare.
Uppgifter från enskilda romer och den hearing om bostadsfrågor som genomförts av delegationen talar också för att det främst är ingången på bostadsmarknaden som försvårats för romer.
En ytterligare förklaring till det minskade antalet vräkningar under senare år är att kommunernas socialtjänst, kronofogdar och bostadsföretag utvecklat ett bättre samarbete för att särskilt förhindra att barnfamiljer vräks.
3 Regeringen beslutade i februari 2007 om en strategi för att motverka hemlöshet. Ett av strategins fyra mål är att antalet vräkningar ska minska och att inga barn ska vräkas. Socialstyrelsen ska lämna en slutrapport över strategin den 1 juli 2010.
402
SOU 2010:55 Rätt till bostad
9.2.3 Diskriminering av romer på bostadsmarknaden
Diskrimineringsombudsmannen (DO) har i två rapporter behandlat frågan om diskriminering på den svenska bostadsmarknaden. Den första rapporten kom 2004 (DO 2004). I den återges en enkätundersökning om romers upplevelse av diskriminering. Nästan 30 procent av de tillfrågade uppger att
de under de senaste fem åren nekats köpa eller hyra bostad på grund av sin etniska tillhörighet. Nära 50 procent uppger att de under de senaste två åren utsatts för förolämpningar och trakasserier av grannar (ibid, s. 20).
Sedan 1986 fram till rapporten 2004 gavs ut av DO hade ett trettiotal anmälningar om diskriminering av romer på bostadsmarknaden kommit in till DO. I rapporten återges bl.a. ett uttalande från en vd för ett kommunalt bostadsföretag som illustrerar hur många bostadsföretag ser på romer som hyresgäster. Romer är portförbjudna, men ”skulle vi ta ett formellt beslut så skulle vi bli kallade för rasister. Däremot är det så vi kommer att jobba”.4
Den andra rapporten från DO om diskriminering på bostadsmarknaden kom 2008 (DO 2008a). DO tog emot 54 anmälningar om bostadsdiskriminering 2005, 60 anmälningar 2006 och 92 anmälningar 2007. Det är det område utanför arbetslivet som har flest anmälningar. Rapporten beskriver erfarenheterna av diskriminering på bostadsmarknaden från tre kommuner, Göteborg, Malmö och Sundsvall.
9.2.4 En del hänvisas till förslummade kategoriboenden
I Sundsvall och Malmö beskrivs två bostadsområden som DO besökt under 2007. Områdena
ger en skrämmande bild av vårt samhälle som är främmande för de flesta. Men för alltför många är denna situation en verklighet de lever i dagligen, inte bara i våra storstäder utan även i mindre städer i olika delar av landet.
Området i Malmö har fått namnet Mosippan. Det har figurerat i media sedan socialtjänsten i olika stadsdelar i brist på andra bostäder 2002 började placera barnfamiljer där.
4 DO. Ärende 521-2002.
403
Rätt till bostad SOU 2010:55
I Sundsvallsexemplet har det allmännyttiga bolaget sålt ut icke attraktiva bostäder som sedan förfallit. Redan i samband med att den nya hyresvärden köpte husen av kommunens bostadsbolag började förfallet. En stor majoritet, 85–90 procent, av de boende i de två fastigheterna tillhör etniska minoriteter som somalier och romer. De boende uppger i rapporten att de har försökt få ett annat boende genom andra bostadsbolag, men att de inte lyckats få det. Den generella uppfattningen verkar vara att när man väl fått en bostad i området är det omöjligt att få en annan bostad.
Exemplen som återges i DO-rapporten visar hur främst romer men också andra etniska grupper med små möjligheter att själv ordna sitt boende hänvisas till ovärdiga och förslummade bostäder. Dessa bostäder har en så dålig standard att de inte borde accepteras som bostäder i ett välfärdsland.
9.2.5 Domar och förlikningar om diskriminering av romer på bostadsmarknaden
Diskrimineringsombudsmannen har i domstol med framgång drivit frågan om diskriminering av romer vid två tillfällen under senare år. Det finns en dom vid Lidköpings tingsrätt från 2008 och en dom från Hovrätten för Västra Sverige från 2009.
Det första fallet gäller en kvinna från resandefolket som skrev kontrakt och flyttade in i bostaden för att senare upptäcka att hyresvärden hade bytt ut låset så att hon inte kunde komma in. Enligt uppgift i domen hade hyresvärden utsatts för påtryckningar av grannar och av anställda i det företag som han drev i anslutning till hyresfastigheten. Hyresvärden dömdes till att betala kvinnan 50 000 kronor i skadestånd plus ränta och att ersätta DO:s rättegångskostnader.5
I det andra fallet hade hyresvärden ändrat sig och nekat kontrakt när han upptäckte att hyresgästen var rom. Hovrätten dömde hyresvärden att betala 40 000 kronor i skadestånd plus ränta och ersätta DO för rättegångskostnaderna.6
DO har ingått tre förlikningsavtal som rör diskriminering på bostadsmarknaden. Ett avtal innebar att en romsk kvinna fick 60 000 kronor i ersättning av ett fastighetsbolag. Kvinnan hade kontaktat en fastighetsförvaltare och anmält intresse för en lägen-
5 Lidköpings tingsrätt. Mål nr T 1596-06. 6 Hovrätten för Västra Sverige. Mål nr T 3501-08.
404
SOU 2010:55 Rätt till bostad
het. I samtal med förvaltaren berättade hon att hon var sjukpensionär och hade skulder hos kronofogden, men att socialtjänsten därför kunde stå för kontraktet. Förvaltaren gav ett positivt besked.
Datum för visning av lägenheten bestämdes. Kontrakt skrevs med kommunen, men hyresvärden gick inte med på mer än en månads uthyrning. Förvaltaren satte därtill upp särskilda förhållningsregler för den romska kvinnan, som innebar att hon inte fick ta emot besök av romer. Hyresvärden förlängde inte hyreskontraktet med hänvisning till att det förekommit störningar från kvinnans lägenhet.
Utredningen i ärendet visade att fastighetsbolaget inte hade följt sina egna rutiner när det gäller hantering av hyresgästers störningar och att kvinnan nekats fortsatt boende utan saklig grund. Bevisning prövades inte i domstol eftersom förlikning ingicks.7
Det andra förlikningsavtalet gällde en kvinna som nekades hyra en lägenhet med hänvisning till hennes mans romska tillhörighet. Kvinnan hade tecknat ett kontrakt med ett privat bostadsföretag. Senare under samma dag hörde hyresvärden av sig till kvinnan och meddelade att hon inte fick hyra lägenheten då grannarna hade hört av sig och hotat att flytta eftersom det enligt hyresvärden tidigare varit problem med romer i bostadsområdet.
Diskrimineringsombudsmannen har efter utredning gjort bedömning att kvinnan varit utsatt för diskriminering, men hyresvärden delade inte den bedömningen. Parterna ingick dock en överenskommelse, som innebar att kvinnan fick 40 000 kronor i ersättning.8
Det tredje avtalet rörde en romsk familj som efter visning av en bostadsrättslägenhet hade kommit överens med säljaren om en köpeskilling och att denne skulle ordna med all administration kring köpet i syfte att köparen skulle bli godkänd av bostadsrättsföreningen. Kort därefter meddelade säljaren till köparen att föreningen inte godkänner romer som medlemmar i föreningen.
Den romska kvinnan ringde upp vice ordförande i föreningen som bekräftade detta och sa att ”zigenare” inte får bo i föreningen. Efter utredning tog DO ställning i ärendet och menade att det var antagligt att kvinnan och hennes tre barn utsatts för diskriminering som har samband med deras romska tillhörighet. Bevisningen i ärendet prövades inte, eftersom parterna ingick ett förlikningsavtal
7 Dnr OMED 2005/1004. 8 Dnr OMED 2008/551.
405
Rätt till bostad SOU 2010:55
som innebar att den romska familjen fick 100 000 kronor i ersättning.9
9.2.6 Underrapportering av diskriminering
Det kan tyckas vara få ärenden om diskriminering av romer på bostadsmarknaden som drivits av DO. Men forskning och erfarenhet visar att det finns en omfattande underrapportering av diskriminering.10 Som tidigare beskrivits har romer utsatts för diskriminering och förtryck av myndigheter och allmänhet under århundraden. När sedan samma stat inrättar nya myndigheter, men med uppgift att komma till rätta med problemen, är det förståeligt att många förhåller sig skeptiska och avvaktar med att använda sina rättigheter för att påtala diskriminering. Det kan också finnas bristfälliga kunskaper om hur man ska agera för att ta till vara sina rättigheter.
Till skillnad från exempelvis krogdiskriminering berör diskriminering på bostadsmarknaden för individen avgörande välfärdstjänster. Det är lättare att anmäla krogdiskriminering och sedan gå till en annan krog, än att som bostadssökande anmäla en hyresvärd och därmed riskera dåligt rykte också hos andra hyresvärdar.
Att diskriminering förekommer på bostadsmarknaden bekräftas, förutom i de beskrivna ärendena, också av utredningens kontakter med handläggare i bostadssocialt arbete i kommunernas socialtjänst. Flera anser att det kan vara särskilt svårt att medverka till att lösa bostadssituationen för romska barnfamiljer på den ordinarie bostadsmarknaden.
Flera handläggare vill inte uttrycka kritik mot kommunala eller privata bostadsföretag i den egna kommunen. De skulle då kunna få det svårare med samarbetet i framtiden. Och samarbetet i bostadssociala frågor, det sker på hyresvärdarnas villkor och med deras goda vilja. Ytterst drabbar ett försämrat samarbete dem som är beroende av socialtjänstens insatser.11
9 Dnr Anm. 69/2009. 10 Källa: Delegationens referensgrupp och utredningens samtal med enskilda romer. 11 Källor: Samtal med handläggare i olika kommuner.
406
SOU 2010:55 Rätt till bostad
9.3 Förmedlingssystem för bostäder
DO har också granskat olika förmedlingssystem för bostäder och gör en jämförelse mellan verksamheten i Göteborg och Stockholm. I Göteborg finns ”Boplats Göteborg”. Den enskilde som söker bostad gör en intresseanmälan med önskemål om lägenhetsstorlek och önskat område. Inkomstnivå, typ av inkomst, anledning till flytt, nuvarande boendeform ska också uppges. Sedan skickas intresseanmälan till respektive hyresvärd som prövar ansökningarna mot de kriterier som de ställer upp. DO pekar i sin rapport på två brister i systemet med ”Boplats Göteborg”. Den ena gäller hyresvärdens kriterier för urval av bostadssökande. Bristen på insyn i systemet kan orsaka osäkerhet och upplevelse av diskriminering. Även om Boplats Göteborg uppmanar hyresvärdarna att ange sina urvalskriterier är det få som gör det på hemsidan.
Det stora antalet anmälningar som kommit till DO visar att bostadssökande ofta hyser misstankar om att de blir förfördelade på grund av etnisk tillhörighet när de söker bostad via Boplats Göteborg (DO 2008a, s. 40).
Som jämförelse tar DO det system som bostadsförmedlingen i Stockholm tillämpar. Det som avgör om den bostadssökande blir kallad till en visning är hur länge han eller hon varit inskriven. När den sökande visat intresse för en lägenhet kan denne se vilken plats i kön han eller hon har och hur länge de som ligger bäst till har varit inskrivna. Hyresvärdarna kan ställa krav på exempelvis inkomst, familjestorlek och betalningsanmärkningar, men kriterierna framgår alltid när bostaden utannonseras. DO gör bedömningen att förmedlingssystemet i Stockholm ”på ett helt annat sätt är överblickbart och tydligt”. Det innebär att ”risken för att bostadssökande upplever sig diskriminerande och att de faktiskt blir diskriminerade minskar” (ibid).
En mycket stor del av lägenhetsbeståndet i Sverige hyrs inte ut via de beskrivna typerna av formaliserade system. Det är exempelvis bara nio kommuner i Sverige som har en bostadsförmedling (Boverket, 2008). Det vanliga är att den bostadssökande hör av sig till hyresvärden som har en egen kö med urvalskriterier som kan vara både otydliga och utan offentlig insyn.
407
Rätt till bostad SOU 2010:55
9.3.1 Många är hänvisade till en stor sekundär bostadsmarknad och tillfälliga lösningar av bostadssituationen
Med början under 1980-talet har det vuxit upp en sekundär bostadsmarknad i Sverige där socialtjänsten i kommunerna blivit en stor innehavare av förstahandskontrakt på bostäder. Anledningen har främst varit hårdare krav från hyresvärdarna inklusive de allmännyttiga för att hyra ut bostäder till personer med sämre betalningsförmåga eller som tidigare vräkts från andra bostäder.
Socialtjänsten hyr sedan ut dessa bostäder i andra hand, med tillämpning av i många fall integritetskränkande extraregler, till dem som av olika orsaker inte accepteras av de ordinarie hyresvärdarna. Således står socialtjänsten för den ekonomiska risken, hyresvärdarna för vinsten och hemlöshetsproblematiken riskerar att permanentas för många.
Socialstyrelsen och Boverket fick i sina respektive regleringsbrev för år 2008 i uppdrag att kartlägga den sekundära bostadsmarknaden. Tillsammans med Boverkets enkätundersökning är Socialstyrelsens uppföljande intervjuer ett försök att ge en samlad bild av den nuvarande omfattningen av och inriktningen på den sekundära bostadsmarknaden. Rapporten har fått namnet Tillfälliga lösningar för permanenta behov (Socialstyrelsen 2009a).
Merparten av de intervjuade kommunföreträdarna uppger att det framför allt är ensamhushåll i de aktuella boendelösningarna. Men samtliga intervjuade menar också att det förekommer hushåll med barn under 18 år, och i några av kommunerna finns det många barnfamiljer inom den sekundära bostadsmarknaden. Det handlar ofta om ensamstående mammor med minderåriga barn.
Det är mycket vanligt att socialtjänsten innehar förstahandskontraktet på bostaden och sedan hyr ut den i andra hand till den aktuella klienten/hyresgästen. I några kommuner är det däremot fastighetskontoret som fungerar som hyresvärd.
Andrahandskontrakten har oftast korta avtalstider, och är dessutom förenade med särskilda tilläggsbestämmelser utöver de regler som finns angivna i hyreslagen. Det handlar både om generellt utformade villkor, och om särskilda överenskommelser anpassade för den enskilda individen. Ett villkor kan vara att individen ska ta emot stöd och tillsyn i boendet.
Kommunerna använder sig av varierande boendelösningar. Socialstyrelsen beskriver att det är vanligt att det inom en och
408
SOU 2010:55 Rätt till bostad
samma kommun förekommer en blandning av boendeformer – ofta med inriktning på olika målgrupper. De är stor spännvidd bland boendeformerna, från dem som ligger närmare ett vanligt, permanent boende, till olika slags kategoriboenden som ofta är förknippade med fler stödinsatser och mer tillsyn. Kategoribostäder ligger oftast samlade, i ett särskilt hus, en trappuppgång eller korridor – till skillnad från integrerade lägenheter som är utspridda i det ordinarie bostadsbeståndet.
Socialstyrelsen pekar på flera problem i samband med den sekundära bostadsmarknaden: Ett problem är att för få personer kommer ut på den ordinarie bostadsmarknaden. Personer som skulle kunna erbjudas förstahandskontrakt med tillgång till adekvata stödinsatser får inte denna möjlighet. Det finns också tendenser att de tilläggsvillkor och krav som är vanligt förekommande inom den sekundära bostadsmarknaden inte alltid utformas med respekt för individens integritet.
För barn som behöver ha en trygg tillvaro med stabila kontakter blir situationen ofta mycket påfrestande. Bostadslösningarna kan innebära många flyttningar och därmed svårigheter att behålla relationer. Detta har beskrivits i några forskningsrapporter. Barn som saknar ett hem, exempelvis för att de bor i något kategoriboende, upplever det som mycket påfrestande. ”… pinsamt, pinsamt, man skäms, berättar inte för någon var man bor, inte tal om att ta hem kamrater…” (Andersson &Swärd, 2007).
9.3.2 Varaktig kortsiktighet
Flera forskare på hemlöshetsområdet har kritiserat socialtjänstens hantering av den sekundära bostadsmarknaden (Sahlin 2005, Löfstrand 2005, Knutagård 2009). Knutagård skriver i sin avhandling:
Nödlösningar riskerar med andra ord att bidra till en situation där en tillfällig utestängning från den ordinarie bostadsmarknaden blir mer varaktig och att tillfälliga boendealternativ permanentas. Det finns en kontinuitet i lösningsstrategierna. Hemlöshetsproblemet har primärt hanterats som akuta lösningar i en akut situation. Tillfälliga boenden som härbärgen har blivit en lösning som ofta har fått en mer eller mindre permanent karaktär (Knutagård & Nordfeldt 2007). Det brådskande läget i socialtjänstens arbete minskar valfriheten och legitimerar boendeformernas dåliga standard och kvalitet. Det gäller inte enbart för härbärgena, utan även för nya kategoriboenden. (Knutagård 2009, s. 273).
409
Rätt till bostad SOU 2010:55
I flera kommuner har det vuxit upp tillfälliga bostadslösningar som sedan har blivit permanenta kategoriboenden. I flera fall är dessa kopplade till insatser från socialtjänsten, som normalt inte förekommer i det ordinarie bostadsbeståndet.
Romer har i flera fall hänvisats till olika kategoriboenden. Insatserna har ibland grundats på påståenden om att de inte skulle klara ett ordinarie boende och att ett boende i kategoribostäder skulle vara första steget i en bostadskarriär mot eget hyreskontrakt. I en del fall har kategoriboenden varit de enda alternativen eftersom hyresvärdarna inte accepterat dem som hyresgäster.
Knutagård beskriver ett kategoriboende i Malmö i relation till behovet av stöd under olika delar av dygnet på det här sättet:
En aspekt som varit central i de kategoriboenden som jag studerat är arbetstidens betydelse för hur situationer bedöms. På Mosippan slutade socialarbetarnas arbetsdag klockan 16.00 måndag till och med fredag, och när klockan klämtade försvann även behovet av tillsyn och kontroll av Mosippanfamiljerna. Under kvälls- och nattetid lämnades uppgiften över till ett vaktbolag. Liknande uppdelning råder på flertalet kategoriboenden, där dagtid är socialarbetarnas tid och nattens timmar är vaktbolagens. (Knutagård 2009, s. 274).
Forskningen har under ett antal år kritiserat det rutinmässiga arbetet med tillfälliga bostadslösningar som karaktäriserat mycket av det bostadssociala arbetet i vårt land.
Socialstyrelsen publicerade 2009 en kunskapsöversikt som innehöll en systematisk kartläggning av internationellt publicerade effektutvärderingar när det gällde boendelösningar för hemlösa personer. Den mest centrala slutsatsen i rapporten ifrågasätter i grunden det arbetssätt som hittills hemlösa personer och familjer varit utsatta för i Sverige. Så här skriver Socialstyrelsen (2009b) om evidensbaserade beslut om boendelösningar:
En övergripande slutsats från kunskapsöversikten är att kommunerna måste kunna erbjuda så permanenta boendelösningar som möjligt, kompletterade med individuellt behovsanpassat stöd. Hemlösa personer har samma behov av ett tryggt långsiktigt boende som andra, oavsett om de har andra problem utöver bristen på bostad. Ett resultat från den systematiska kartläggningen tyder på att ett tryggt boende ibland också är en förutsättning för att stöd och vård i olika former ska ha effekt. Vägen till ett självständigt boende sker i många fall stegvis, med successivt minskat behov av vård och stöd. Denna minskning kan mycket väl ske i en och samma bostad.
410
SOU 2010:55 Rätt till bostad
Denna slutsats har ibland karaktäriserats som ”bostad först”, sedan kan behandling få effekt, om den behövs. Det är ett annorlunda förhållningssätt från det tidigare beskrivna lätt moralistiska trappstegstänkandet med behandling först för att någon gång i framtiden kvalificeras för ett riktigt hyreskontrakt.
9.3.3 Vräkningar
Genom flera rapporter under 2000-talet har vräkningar av barn och barnfamiljer uppmärksammats i Sverige. Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer, skrev i inledningen av sitt betänkande att
det finns en allmän uppfattning i vårt land att barnfamiljer inte vräks. Men – vi bedömer att minst 1 000 barn vräktes under 2004. Vräkningen är förknippad med skuld och skam och inget som man som barn kan prata med sina kamrater om. Det innebär uppbrott från kamraterna och en längre skolväg, saker som är mycket påtagliga för barnen. Barnen har tankar om och förslag på lösningar och barnen vet mera om vad som händer kring dem än vad vuxna vill tro… (SOU 2005:88).
Sedan utredningen presenterade sin rapport har en del hänt på området. Regeringen antog 2007 en strategi för att motverka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden. I strategin angavs som mål att antalet vräkningar skulle minska och att inga barn ska vräkas. Socialstyrelsen fick också i uppdrag att i samråd med Kronofogdemyndigheten ta fram ett vägledande material riktat till kommuner och andra berörda aktörer. Vägledningen finns sedan april 2008 och kan ses som en handbok för att förebygga vräkningar.
Antalet vräkningar har minskat både allmänt och när det gäller barn, men fortfarande vräks många barnfamiljer. Enligt tillgänglig statistik från Kronofogdemyndigheten var 718 barn berörda av vräkningar år 2008. Antalet hade minskat till 618 barn år 200912. Siffrorna under 1990-talet uppskattades till cirka 2 000 barn som berördes årligen och den tidigare nämna utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer uppskattade att det var minst 1 000 barn som vräktes år 2004. Men det är först sedan 2008 som det finns tillförlitlig statistik på området och det går att följa utvecklingen.
12 Kronofogdemyndighetens webbsidor, www.kronofogden.se
411
Rätt till bostad SOU 2010:55
9.4 Delegationens bedömning och förslag
Den egna bostaden har fundamental betydelse för ett fungerande medborgarskap. För möjligheten att studera, för möjligheten att arbeta, för en familjs möjligheter att sörja för barnens skolgång och utveckling och så vidare. I det paket av åtgärder vi föreslår inom ramen för en strategi för romer i Sverige ser vi rätten till bostad som en av viktigaste tillsammans med utbildning och arbete.
Rätten till bostad uttrycks mycket klart i de konventioner Sverige anslutit sig till och understryks i vår grundlag och den svenska bostadspolitiken är reservationslös. Men trots vår internationellt sett höga levnadsstandard är den goda bostaden ingen självklarhet för alla.
Med utgångspunkt i delegationens uppdrag kring romers villkor i samhället har vi formulerat följande mål för det bostadspolitiska området;
Romer ska ha en bostadsstandard som överensstämmer med genomsnittlig standard i riket.
Diskriminering av romer hos allmännyttiga och privata bostadsbolag ska upphöra.
Diskriminering av romer vid köp av lägenheter i t.ex. bostadsrättsföreningar ska upphöra.
Vräkning av romska barnfamiljer ska upphöra. För att nå dessa mål krävs en rad åtgärder som i sin tur måste utgå ifrån romernas bostadssituation och gruppens behov.
De kommunala bostadsbolagen och privata hyresvärdarna måste uppmärksamma de romska gruppernas förutsättningar. I kommuner med många romska invånare bör man arbeta med en samhällsplanering som analyserar problemen och underlättar romernas möjligheter att stabilisera sin ekonomi för att kunna hitta långsiktiga lösningar.
Eftersom bostadsproblemen hör så tätt samman med arbetsmarknadsfrågorna bör kommunernas handläggare arbeta med helheten, alternativt i nära samordning mellan olika enheter. Samordningen gynnar också möjligheterna till stabil skolgång för barnen, vilket underlättas om familjerna har ett tryggt boende.
Det bör också finnas förutsättningar för projektering av nya typer av bostäder lämpliga för generationsboende.
Omfattande strukturella förändringar på den svenska bostadsmarknaden kan få konsekvenser för svaga grupper dit många romer hör. Vilka effekter förändringar inom allmännyttan, av förmed-
412
SOU 2010:55 Rätt till bostad
413
lingssystemen, förskjutningar mellan olika upplåtelseformer och så vidare har och får för romers tillgång till rätten till bostad är svåra att förutse. Det är vår uppfattning att dessa effekter liksom olika samband som till exempel eventuella samband mellan bostadssegregation och diskriminering bör bli föremål för vetenskapliga studier.
Institutet för bostads- och urbanforskning i Gävle, del av Uppsala universitet, bedriver forskning om migration och etniska relationer med inriktning på boende och urbana frågor. Ett forskningsprogram med rubriken ”Mångfaldens dilemman: Etnisk integration och segregation i staden” får programstöd från FAS, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap.
Vi föreslår därför att ett uppdrag att genomföra en studie om romers bostadssituation i Sverige med förslag till åtgärder ges till Institutet för bostads- och urbanforskning. Studien ska belysa eventuella samband mellan segregation och diskriminering.
10 Rätt till hälsa och social välfärd
Våra förslag: Delegationen föreslår att samtliga sex förslag som
Statens folkhälsoinstitut presenterat till åtgärder för att förebygga ohälsa och främja hälsa bland de nationella minoriteterna genomförs och att man i samband därmed beaktar delegationens tillägg.
Delegationen föreslår att Statens folkhälsoinstitut ges ett särskilt uppdrag att utreda romska kvinnors hälsosituation för att föreslå konkreta åtgärder som förbättrar den gruppens fysiska och mentala hälsa.
Delegationen föreslår att de förslag Socialstyrelsen lägger i sin rapport Interkulturellt socialt arbete genomförs och att delegationens särskilda kommentarer därvid beaktas.
Rätten till hälsa är vital för människors värdighet och för vår förmåga att tillvarata våra rättigheter. Rätten till hälsa omnämns i många internationella traktater, såsom FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter, konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, kvinno- och rasdiskrimineringskonventionerna, barnkonventionen liksom i regionala traktater i Europa, Amerika och Afrika.
Rätten till hälsa omfattar rätten att kontrollera sin hälsa och kropp, sexuell och reproduktiv frihet, och rätten att vara fri från kränkningar, såsom rätten att vara fri från tortyr, eller att utsättas för medicinsk behandling utan samtycke. Rättigheten är nära förbunden med och beroende av andra ekonomiska och sociala rättigheter, såsom rätten mat, kläder och lämplig bostad, arbete och utbildning. Den hänger också samman med politiska och medborgerliga rättigheter såsom rätten till liv, förbud mot diskriminering, förbud mot tortyr, rätten till ett privat- och familjeliv, yttrandefrihet med mera. Dessa och andra rättigheter är integrerade
415
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
komponenter i rätten till hälsa. Rätten till hälsa har, i motsats till flera andra rättigheter, inget exakt innehåll. Staten ska inte garantera att människor är friska, däremot staten skyldig att göra sådana prioriteringar att människors hälsa främjas. Detta innebär dock inte att rättigheten saknar rättsligt bindande element. Mer specifikt handlar det om rätten att få tillgång till vård, varor och tjänster som är nödvändiga för förverkligandet av bästa möjliga hälsa för individen. Vården, varorna och tjänsterna ska respektera medicinsk etik och vara kulturellt lämpliga, det vill säga tillhandahållas med respekt för individen med avseende till exempel på minoritetstillhörighet. Hälso- och sjukvårdssystemet ska ge alla lika möjligheter och garantera frihet från diskriminering.
10.1 Svensk lag och folkhälsopolitik
1 kap. 2 § i regeringsformen stadfäster bland annat att
Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.
Utöver regeringsformen finns bestämmelser i Hälso- och sjukvårdslagen (1982:753) och i den fastslagna folkhälsopolitiken. Hälso- och sjukvårdslagen ger landstinget ansvar för hälso- och sjukvården, dvs. åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Lagen anger även i § 2 att målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet.
Kommunerna har genom socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för kommuninnevånarnas välfärd med tyngdpunkt på den sociala hälsan och i srbetsmiljölagen anger man de grundläggande kraven i arbetsmiljöarbetet.
Det övergripande målet för folkhälsopolitiken är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Enligt Statens folkhälsoinstituts hemsida handlar folkhälsa om allt från individens egna val och vanor till strukturella faktorer som yttre miljöer och demokratiska rättigheter i samhället där bl.a. utanförskapet ses som ett hot mot individens hälsa.
416
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
Folkhälsopolitiken omfattar totalt elva målområden, bl.a. delaktighet och inflytande i samhället, ekonomiska och sociala förutsättningar, barn och ungas uppväxtvillkor, hälsofrämjande hälso- och sjukvård, fysisk aktivitet och matvanor.
10.1.1 Studier om romers hälsa
Hälsosituationen för romer i Sverige har endast belysts i ett fåtal rapporter från 1960-talet och framåt.
I Ds 1997:49Romer i Sverige – tillsammans i förändring finns ett avsnitt om hälsa. I rapporten konstateras att många sjukdomstillstånd hos den romska befolkningen kan sättas i samband med den utsatta situation som många lever i med utanförskap, arbetslöshet, passivisering, äldre romers sviter efter boende i tält och husvagnar mm. Bland romer som bott länge i Sverige uppgavs många vara förtidspensionärer. Av rapporten framgår att det allmänt, i alla åldersgrupper, inom den romska befolkningen finns ett utbrett och omfattande bruk av mediciner. Man konstaterade också att de romska barnen inte alltid får den hälso- och sjukvård som de behövde p.g.a. bristande information till familjerna och många romers utanförskap. Vidare uppmärksammades ohälsan bland romer som suttit i koncentrationsläger och ohälsan hos de nyanlända romerna från forna Jugoslavien.
Underlaget till rapporten om romernas hälsa var till stora delar hämtat från rapporten Romer i Sverige – en situationsbeskrivning som togs fram av dåvarande Statens invandrarverk och Nordiska zigenarrådet 1996. Dessa fakta kompletterades med erfarenheter som inhämtats av arbetsgruppen genom möten med romer.
I Romer i Sverige – en situationsbeskrivning hänvisas bland annat till socialläkare Takmans socialmedicinska studie som genomfördes 1962–65 och till rapporter 1989 och 1990 om finsk-romska barns hälsosituation. Detta betyder att mycket av den kunskapen som redovisas bygger på gamla uppgifter. Det är också uppgifter som inte baseras på hela gruppen romer i Sverige varför man får använda dem med försiktighet.
417
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
10.1.2 Statens folkhälsoinstituts kartläggning av nationella minoriteters hälsosituation
Statens folkhälsoinstitut redovisade 2010 en ny undersökning och enligt denna kvarstår många av de hälsoproblem som lyfts tidigare.
Hur mår Sveriges nationella minoriteter? är en redovisning av ett större regeringsuppdrag kring de nationella minoriteternas hälsosituation i relation till majoritetsbefolkningen. Kartläggningen av romernas hälsosituation gjordes genom fokusgruppsdiskussioner och individuella intervjuer och är alltså inte något representativt underlag men ger en del viktig kunskap. Den romska minoriteten har i stort ställt sig bakom rapportens resultat.
Statens folkhälsoinstitut sammanfattar att de romska gruppernas hälsosituation påverkas av deras livssituationer, som kännetecknas av hög arbetslöshet, utanförskap, maktlöshet och diskriminering. Dessa faktorer bidrar till ökade risker för ohälsa.
Av intervjuerna framgår det att det förekommer en hög alkoholkonsumtion bland framförallt män och ungdomar. Spelberoende, tablett- och drogmissbruk är ökande problem. Romska kvinnor upplever mycket stress, som förknippas med en hög arbetsbelastning i hemmet. Hjärt- och kärlsjukdomar, fysisk inaktivitet och en kosthållning med hög andel fett är vanligare förekommande bland romer än befolkningen i stort, enligt dem själva. En bristande kunskap om den romska kulturen bland hälso- och sjukvårdspersonal bidrar till misstro bland romerna, och detta kan i sin tur leda till att de avstår från att söka hjälp.
Från rapporten kan man bl.a. se att romerna betraktar god hälsa som en kollektiv erfarenhet där familjens välbefinnande står i centrum. De intervjuade betonade vikten av att familjen får vara frisk och ha en god ekonomi. Svårigheter som förhindrar god hälsa är dålig ekonomi, inget arbete, ingen ordentlig bostad och den oro och stress som detta medför. Hälsan blir en bristvara, nästan ouppnåbar för romer som grupp menar de intervjuade.
De viktigaste åtgärderna för att deras hälsosituation ska förbättras är enligt den romska gruppen tillgång till utbildning och arbete. Man uttrycker också en stor medvetenhet om hur det egna levnadssättet kan påverka hälsan. Både yngre och äldre talade om den traditionella matkulturen och fysisk inaktivitet som riskfaktorer för ohälsa. Särskilt kvinnorna var ovana vid fysisk aktivitet t.ex. i form av planerad friskvård.
418
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
När det gäller kontakterna med sjukvården fanns olika åsikter. Många upplever diskriminering genom att de ofta blir misstänkliggjorda och möts med liten tolerans och brist på respekt för den romska kulturen när t.ex. en stor släktgrupp samlats för att stötta och hjälpa en sjuk medlem och dennes familj. För att bli behandlade som ”alla andra” väljer man ibland att inte avslöja sin identitet som rom.
Delegationens kommentar
Slutsatsen från Folkhälsoinstitutets rapport är att romers hälsosituation framförallt beror på en utsatt socioekonomisk situation. En förutsättning för bättre hälsa är att de strukturella problemen med romers ekonomiska och sociala marginalisering upphör. Den andra slutsatsen är att det finns ett tillitsproblem som behöver hanteras, genom att hälso- och sjukvården ökar sin kunskap om minoritetsrättigheter, och genom att romer på olika sätt får hjälp att bygga upp en tillit till hälso- och sjukvården.
10.1.3 Statens folkhälsoinstituts förslag till åtgärder
Statens folkhälsoinstitut lämnar sex förslag till åtgärder för att förebygga ohälsa och främja hälsa bland de nationella minoriteterna. Delegationen instämmer i och stödjer förslagen men gör vissa tillägg till några av dem.
1. Inrätta regionala kunskapscentra för nationella minoriteters hälsa.
Statens folkhälsoinstituts bedömning är att regionala kunskapscentra kan vara en bra modell för att samla in kunskap kring de nationella minoriteternas hälsosituation. Dessa centra bör ha resurser och möjligheter att tillgodose specifika behov hos respektive nationell minoritet. Man föreslår landstingen och Sveriges Kommuner och Landsting som samarbetspartner.
Delegationens kommentar
Delegationen menar att de regionala sekretariat som delegationen föreslår i kapitel 5. Regionala sekretariat bör involveras i kunskapsinsamlandet och att man måste tillförsäkra sig om romsk språk-
419
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
och kulturkompetens vid regionala kunskapscentra när sådana inrättas
2. Utbilda hälsokommunikatörer inom samtliga minoriteter.
Det framgår av Statens folkhälsoinstituts kartläggning att de nationella minoriteterna saknar hälsoupplysning och även att myndigheter och personal inom hälso- och sjukvården saknar kunskaper om de nationella minoriteternas hälsosituation. Flera av de nationella minoriteterna har pekat på behovet av hälsoinformatörer. Hälsokommunikatörer finns i sjukvården som en förebyggande och hälsofrämjande insats, bl.a. i Skåne, Blekinge, Östergötland, Stockholm och Uppsala. I Malmö utbildades i början av 2000-talet ett antal hälsoinformatörer med utländsk bakgrund. Dessa arbetar aktivt i Malmö kommun med hälsofrämjande uppgifter och fungerar även som brobyggare mellan exempelvis besökare på vårdinrättningar och personal. Dock saknas det i Malmö hälsoinformatörer med romsk språk- och kulturbakgrund.
Statens folkhälsoinstitut föreslår att det inrättas tjänster som hälsokommunikatörer. Dessa bör rekryteras från respektive nationell minoritetsgrupp och deras uppgift bör vara att bl.a. tillhandahålla utbildning och hälsoupplysning i sina respektive grupper samt fungera som brobyggare mellan majoritetssamhället och den nationella minoriteten. Hälsokommunikatörerna bör placeras vid de föreslagna regionala kunskapscentrumen.
Delegationens kommentar
Hälsokommunikatörer för den romska gruppen har enligt delegationens mening en stor betydelse bl.a. då det fortfarande finns ett stort antal romer som har svårigheter att tillgodogöra sig skriftlig information, och då romska hälsokommunikatörer skulle kunna fungera som brobyggare mellan romer och hälso- och sjukvården och därigenom bidra till att bygga upp en tillit. Delegationen anser att hälsokommunikatörerna aktivt ska samarbeta med de regionala sekretariat som delegationen föreslår under kapitel 5.
3. Utbilda myndighetspersoner om de nationella minoriteterna hälsa, levnadsvanor, livsvillkor och kultur.
Statens folkhälsoinstituts kartläggning visar att de nationella minoriteterna upplever att myndigheters personal saknar tillräckliga
420
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
kunskaper om de nationella minoriteternas hälsosituation och kultur, vilket medför brister i bemötandet särskilt inom hälso- och sjukvården. Det är därför angeläget att ge hälso- och sjukvårdens personal och andra tjänstemän utbildning för att säkerställa ett gott bemötande. Detta bör kopplas till Socialstyrelsens pågående arbete med utbildningsmaterial till personal inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten och ske i samverkan med bl.a. företrädare för de nationella minoriteterna. De myndigheter som omfattas av regeringsuppdraget att förstärka minoritetspolitiken föreslås få i uppdrag att utarbeta ett utbildningsmaterial inom sina respektive arbetsområden samt genomföra utbildningsinsatser för sina lokala och regionala målgrupper
Delegationens kommentar
Delegationen vill tillägga att utbildningsinsatserna bör genomföras i samverkan med och av de nationella minoriteterna. Utbildningar av liknande slag genomförs t.ex. av personal vid Romskt informations- och kunskapscentra i Malmö.
Utbildningen bör fokusera såväl på myndigheternas minoritetspolitiska skyldigheter som på romers hälsosituation och kultur.
Delegationen har även i ett särskilt yttrande till Statens folkhälsoinstitut påpekat att det är nödvändigt att utvidga förslaget till att omfatta grundutbildningarna för berörda yrken i syfte att få en mer långsiktig effekt och djupare förankring av minoritetspolitikens olika perspektiv (Delegationen för romska frågor − yttrande 2010-04-12, Dnr. Ju 2006:10/2010/6). Detta kan samordnas med det förslag till utbildningsinsatser som Socialstyrelsen presenterar i sin rapport Interkulturellt social arbete, se avsnitt 10.2.2.
4. Utred möjligheterna till kontinuerlig uppföljning av de nationella minoriteternas hälsosituation.
Hälsosituationen skiljer sig åt mellan de nationella minoriteterna och det saknas dessutom fullständig kunskap om situationen, till viss del beroende på datainsamlingsproblem. Statens folkhälsoinstitut föreslår därför att en arbetsgrupp med representanter från samtliga minoriteter och relevanta myndigheter får i uppdrag att ta fram lämpliga metoder för att hämta in data kring de nationella minoriteternas hälsosituation.
421
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
Delegationens kommentar
I ett yttrande till Statens folkhälsoinstitut (Delegationen för romska frågor − yttrande 2010-02-04, Dnr Ju 2006:10/2010/6) påpekade delegationens ledamot i projektets referensgrupp att ett antal specifika hälsofrågor inte tagits upp i kartläggningen men dessa har likväl betydelse för bedömningen av behovet av åtgärder för att förbättra hälsan inom den romska minoriteten. Frågorna har undantagslöst väckts av romer i olika sammanhang. Det har betonats att de är känsliga och därmed svårhanterliga, men det är angeläget att finna lösningar, förändringar och stödåtgärder. Det rör sig om:
Generationsskillnader − det finns anledning att anta att det finns skillnader mellan olika generationer när det gäller aspekter på begreppet hälsa. För att få en mer nyanserad bild av situationen behövs att man i kommande studier gör det möjligt att skilja ut olika åldersgrupper. Sviter från ett kringresande liv – med hänsyn till att det dröjde in på 1970-talet innan den romska minoriteten tilläts bli bofasta fullt ut kan det antas att det finns romer vars hälsosituation påverkats negativt av det kringresande livet. Bl.a. köldskador, reumatiska åkommor och andra effekter av brist på tillgång till hälso- och sjukvård samt även möjligheterna till en balanserad kost. Klädkulturens effekter − i den grupp som benämns finska romer bär många kvinnor av tradition en kjol som är mycket tung. Detta innebär att många av dessa kvinnor redan i unga år får ryggbesvär och andra belastningsskador. Renlighetskultur och hälsa – sexualitet och underlivssjukdomar är mycket känsliga ämnen för många romer. Studier som berör detta måste genomföras i nära samverkan med och av romer. Det är möjligt att det finns ett samband med vanor och sedvänjor inom renlighetskulturen och oönskade hälsoeffekter vilka i första hand kan påverka kvinnor och unga romer. Barnäktenskapets konsekvenser – FN:s barnkonvention sätter gränsen för barn från 0−18 år. Med den definitionen av barn kan man konstatera att barnäktenskap är en realitet att beakta bland romer.
Kunskaper om vilka konsekvenser detta kan få för framförallt unga flickor är mycket begränsad. Även här spelar förhållandet att frågor
422
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
om sexualitet är känsliga eller direkt tabubelagda i en del romska miljöer in.
Kusingiften – Det finns visserligen inte någon statistik att stödja sig på men det är inte ovanligt att frågan om kusingiften kommer upp.
Det ger upphov till oro bland romer att släktskap mellan föräldrar kan påverka barnens hälsa.
Tandhälsa – det finns uppgifter om att en stor andel av de äldre romerna har tandproteser. Det finns anledning att närmare se på om det finns en relation mellan munhygien och tandhälsa.
5. Beakta barn och ungdom samt äldre tillhörande de nationella minoriteterna i den ordinarie verksamheten. Statens folkhälsoinstitut påpekar att barn och ungdomar har rätt till bästa möjliga fysiska, psykiska och sociala välbefinnande. Studier om livssituationen för barn tillhörande nationella minoriteter visar att de ofta är utsatta för diskriminering och mobbning på grund av sin etniska identitet. Andra studier visar att en del av barnen inte når utbildningsmålen vilket är allvarligt eftersom utbildning är viktig för hälsan. Kartläggningen visar också att andelen äldre i åldersgruppen 65−84 år ökar och till och med är högre i minoritetsgrupperna än i den svenska befolkningen som helhet. Åldrandet medför olika påfrestningar bland annat att man glömmer sitt inlärda språk. Det leder till ett ökat behov av äldreomsorgspersonal som talar modersmålet. Barn och unga samt äldre som tillhör de nationella minoriteterna utgör prioriterade målgrupper som såväl Statens folkhälsoinstitut som andra berörda myndigheter bör beakta i sin ordinarie verksamhet. Statens folkhälsoinstitut föreslår att samtliga myndigheter som fått regeringsuppdraget kring förstärkning av minoritetspolitiken särskilt beaktar frågor som rör barn, unga och äldre.
Delegationens kommentar
Delegationen hänvisar till några av de frågor som vi redovisat under punkt 4 ovan som särskilt rör barn och unga. Den grupp som benämns finska romer och som är bosatta i förvaltningsområdena har genom Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724) möjlighet till äldreomsorg och förskola på finska. Det
423
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
kan finnas anledning för kommuner med ett stort antal romer att se över möjligheterna till att anställa personal inom såväl äldreomsorg som barnomsorg med romsk språk- och kulturbakgrund. Härvid borde kommunerna kunna utnyttja det bidrag till kompetenshöjande utbildningsinsatser som delegationen föreslår i kapitel 7.
6. Tillsätt en utredning om tvärsektoriellt arbete med nationella minoritetsfrågor Arbetet med nationella minoriteter är utspritt mellan skilda aktörer på olika nivåer och det saknas en övergripande modell för arbetet med nationella minoritetsfrågor enligt Statens folkhälsoinstitut. Det finns därför behov av samlade åtgärder och samverkan mellan olika aktörer för att främja hälsosituationen och livsvillkoren för de nationella minoriteterna. För att effektivisera arbetet och underlätta samverkan mellan olika aktörer är det nödvändigt att de nationella minoriteterna är delaktiga i hela processen. De nationella minoriteterna bör via sina organisationer informeras, konsulteras, involveras, stödjas och samrådas med i frågor som rör dem. Statens folkhälsoinstitut föreslår att en lämplig myndighet ges i uppdrag att utreda hur arbetet med nationella minoritetsfrågor bäst kan bedrivas. Mer specifikt bör utredningen dels undersöka möjligheterna till en samlad strategi för arbetet med nationella minoritetsfrågor, dels utveckla en modell för arbete med nationella minoritetsfrågor tvärsektoriellt. Denna utredningen kan samordnas med den föreslagna utredningen i punkt 1 ovan.
Delegationens kommentar
Bristen på samordning och en övergripande modell för arbetet med nationella minoritetsfrågor har uppmärksammats av delegationen. Statens folkhälsoinstituts förslag har många likheter med Socialstyrelsens förslag om ett nationellt kompetensstöd för interkulturellt socialt arbete, se avsnitt 10.2.3. Socialstyrelsen efterlyser också mer samverkan mellan olika myndigheter på samtliga nivåer i samhället. Delegationens förslag om en nationell strategi för romernas rättigheter är just en sådan modell för att på alla nivåer i samhället kunna arbeta med och samverka om den romska minoritetens situation.
424
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
10.1.4 Delegationens övervägande
Den bild som tecknas av den romska minoritetens hälsosituation i Statens folkhälsoinstituts kartläggning kan bekräftas av delegationens erfarenheter. Delegationen för romska frågor har, i sina kontakter med romska företrädare och tjänstemän i kommunerna, fått många bekräftelser på att hälsotillståndet i dag fortfarande är dåligt bland många romer, både avseende fysisk och psykisk hälsa. Sjukskrivningar, stor tablettkonsumtion, drogmissbruk, depressioner, diskriminering och utsatthet, reumatism, hjärtproblem m.m. uppges vara vanligt förekommande. Inom den nyanlända gruppen från forna Jugoslavien finns många romer som har obearbetade traumatiska upplevelser från kriget och från sin tid på flykt. Det har gjorts kartläggningar i några kommuner av den romska situationen – bl.a. har delegationens stött en förstudie om romernas situation i Västerås stad (2009) och en i Malmö stad (2008).
Kvinnors hälsosituation
Företrädare för romska kvinnoorganisationer uppger också att det finns ett stort mörkertal när det gäller romska flickors, kvinnors och barns ohälsa och att behovet av stöd och vård är stort. Romska kvinnor bildar tidigt familj vilket försvårar möjligheten till utbildning. Våldsutsatta kvinnor får inte adekvat hjälp, bl.a. saknas personal som talar romani eller tillgång till tolk. Det finns endast en kvinnojour som är specialiserad för romska kvinnor som ligger i Stockholmsområdet. Som den enda romska kvinnojouren i landet tvingas man söka bistå även kvinnor i övriga landet, vilket är svårt att göra på distans och inte blir lättare av att romska kvinnor avvisas från vanliga kvinnojourer på grund av sin etniska tillhörighet, vilket har förekommit. Just situationen för våldsutsatta kvinnor som tillhör nationella minoriteter har undersökts av Statens folkhälsoinstitut som har ett regeringsuppdrag för att undersöka hur dessa bemöts och stöds av offentliga myndigheter.
När det gäller romska kvinnor uppges att våld mot romska kvinnor existerar på likadant sätt och lika mycket som inom andra sociala eller etniska grupper. Man säger dock att diskriminering och sociala problem kan öka risken för våldshandlingar (Statens folkhälsoinstitut 2008).
425
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
Rapporten ser också att det finns risk för marginalisering och utanförskap även inom den romska gruppen. Den traditionella, romska familjestrukturen karakteriseras av ett hierarkiskt, kollektivt mönster, där kvinnan är underordnad mannen och de yngsta kvinnorna är längst ned i hierarkin.
De våldutsatta romska kvinnorna kan dock vara speciellt utsatta på grund av att de har svårare att söka hjälp, lita på myndigheter eller få adekvat hjälp och information. Några av de intervjuade romska kvinnorna rapporterade om fördomsfulla attityder och uttalanden mot minoritetsgrupperna från handläggare inom socialtjänst och polis/rättsväsende. För romer finns en ständigt närvarande historisk erfarenhet av diskriminering från olika myndighetsutövare som påverkar inställningen till svenska myndigheter och majoritetsbefolkningen.
Delegationen har stött projekt i syfte att utveckla metoder för att främja romers livsvillkor. Ett projekt i Staffanstorp som berör just hälsoområdet syftar till att förebygga drogmissbruk bland romska ungdomar. Romska föräldrar i Staffanstorp utbildas i COPE-metoden för att bli goda förebilder för sina barn och kunna hantera problematiken kring drogmissbrukande barn. Ett annat är det av delegationen initierade och stöttade romska informations- och kunskapscentrat i Kirseberg, (Malmö stad 2010), där en medarbetare utbildades för att kunna delta i Statens folkhälsoinstituts kartläggning av den romska minoritetens hälsa. I Västmanlands, Södermanlands och Örebro län har man byggt upp ett gemensamt nätverk för erfarenhetsutbyte i syfte att främja romernas hälso- och livssituation. Den Västeråsstudie som nämns ovan och som stöddes av delegationen tillkom som en del av detta arbete. Delegationen har också stött ett projekt i Vänersborg som syftade till att erbjuda äldre romer en möjlighet till social samvaro och stimulans genom att anställa en resursperson för romska äldre vid ”träffpunkt Torpa” (Vänersborgs kommun 2010).
Våra erfarenheter från de projekt som omnämns här liksom från andra projekt och initiativ vi stött är entydiga; Romer verksamma i olika samhällsfunktioner bygger broar mellan majoritet och minoritet. De lotsar romer till olika samhällsfunktioner och bidrar till ökad förståelse för romer i synnerhet på den egna arbetsplatsen.
Lika entydigt är den sårbarheten som följer av projektformen, bristen på långsiktighet, risken för omprioritering när projektmedlen är förbrukade eller när projekttiden går ut.
426
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
Andra projekt som berör romer och hälsa har initierats och drivs av romska organisationer med stöd från olika myndigheter. Till exempel har Romska ungdomsförbundet genomfört flera hälsofrämjande projekt som riktats till ungdomar. Ett har med stöd från Statens folkhälsoinstitut syftat till att motverka spelberoende bland romska ungdomar.
Därutöver har Uppsala kommun i samarbete med Institutionen för hälsovetenskap vid Uppsala Universitet genomfört ett antal projekt för att främja romska kvinnors hälsa. Vid Akademiska sjukhuset i Uppsala har man initierat möten med romer för att diskutera bemötandefrågor inom hälso- och sjukvården ur ett romskt perspektiv.
Delegationens uppgift under de tre första åren inkluderade att stimulera till metodutveckling och bidra till erfarenhetsutbyte. Tiden och resurserna har räckt till för att starta och genomföra ett begränsat antal projekt, men knappast att utvärdera dem eller kunna bygga upp en erfarenhetsbank. Det arbetet behöver finna en fortsättning. De av Statens folkhälsoinstitut föreslagna regionala kunskapscentra skulle i samverkan med delegationens föreslagna regionala sekretariat kunna få i uppdrag att fortsätta arbetet med att. utvärdera genomförda projekt och definiera samt sprida kunskap om bra metoder när det gäller kommunalt och regionalt arbete med romers hälsa.
10.1.5 Delegationens ställningstagande
Delegationen föreslår att samtliga sex förslag som Statens folkhälsoinstitut presenterat till åtgärder för att förebygga ohälsa och främja hälsa bland de nationella minoriteterna genomförs och att man i samband därmed beaktar delegationens tillägg.
Delegationen ställer sig bakom Statens folkhälsoinstituts förslag – dock med de tillägg och synpunkter som delegationen omnämnt under respektive förslag. Det är angeläget att understryka att det finns stora olikheter mellan de olika nationella minoriteternas hälsosituation. Den romska minoriteten befinner sig i en särdeles utsatt situation avseende utbildning, arbete, bostad och diskriminering – allt faktorer som starkt inverkar på hälsotillståndet. För att förbättra den romska minoritetens hälsotillstånd måste alltså åtgärder inom övriga områden också vidtas. Frågan om hälsosituationen för den romska gruppen kan inte skiljas från övriga frågor och kan
427
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
inte enbart behandlas för sig. Ett tvärsektoriellt samarbete och samverkan mellan olika myndigheter måste till. Den av delegationen föreslagna strategin för romer är en sådan modell för ett långsiktigt, uthålligt och målinriktat reformarbete.
De förslag som Statens folkhälsoinstitut lägger i sin rapport om de nationella minoriteternas hälsosituation överensstämmer i huvudsak med de rekommendationer som finns med i en rapport om romers hälsosituation i södra Europa 2009, framtagen med anslag från EU (Fundación Secretariado Gitano 2009). Där föreslår man också tvärsektoriellt arbete och prioritering av ungdomars situation samt fortsatt datainsamling och analys av hälsofrågorna.
Delegationen föreslår att Statens folkhälsoinstitut ges ett särskilt uppdrag att utreda romska kvinnors hälsosituation för att föreslå konkreta åtgärder som förbättrar den gruppens fysiska och mentala hälsa.
Den bild vi sammantaget fått av hälsosituationen inom den romska minoriteten gör att vi bedömer att behov finns för en särskild studie av romska kvinnors hälsosituation. I detta sammanhang vill vi upprepa vårt tidigare påpekande om att det är angeläget att generationsskillnader uppmärksammas särskilt.
10.2 Social välfärd
Grundlagen fastslår i Regeringsformen (1 kap. 2 §) att
Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.
Begreppet välfärd kan ses som en samlande benämning på människors levnadsförhållanden, och då inte enbart på de ekonomiska förhållandena och endast på de områden som kan påverkas genom politiska beslut. Det är omöjligt att fastställa vad välfärd är eller vad ”det goda livet” är eftersom det finns en uppsjö av föreställningar om vad som är det ideala samhället eller tillståndet. Välfärdsstatens ambition bör vara att tillförsäkra individerna resurser så att de själva kan skapa sig ett gott liv efter sina önskemål. Välfärdsproblem kan man definiera som missförhållanden eller brister i människors levnadsvillkor – eller som ojämlikt fördelad
428
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
välfärd – och som välfärdsstaten har ansvar för att förebygga och lösa genom sina institutioner, lagar och förordningar.
Den romska minoritetens levnadsvillkor är, som konstaterats, betydligt sämre i flera avseenden; bostad, hälsa, arbete, utbildning, delaktighet – än vad den är för majoritetssamhället. Unga romer har inte samma förutsättningar som andra när det gäller inträde på arbetsmarknaden eller tillgång till bostäder eftersom de fortfarande i hög grad möts av fördomar och diskrimineras. Bristen på utbildning är ytterligare en faktor som försvårar inträdet på arbetsmarknaden. Många romska barn får inte samma utbildningsförutsättningar som andra barn – detta påverkar kommande generationers framtida försörjning och delaktighet i samhället. Sammantaget är romernas möjlighet till ekonomisk och social jämlikhet sämre än för andra grupper. Det är en marginaliserad och utsatt grupp som i mångt och mycket därför hänvisas till samhällets stöd för sin ekonomiska och sociala trygghet. Vi har i flera kapitel i detta betänkande pekat på samhällets ansvar för den situation romerna nu befinner sig i. Jämför 3.3 Romers historia i Sverige, kapitel 4 Marginalisering – en konsekvens av antiziganism och bakgrundsbeskrivningen i kapitel 14 Försoning.
10.2.1 Socialtjänsten
Socialtjänstlagen (2001:453) slår fast i 1 kap. 1 § att målet med socialtjänsten är att den på demokratins och solidaritetens grund ska främja individernas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhällslivet.
Socialtjänsten ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser och verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.
Individ- och familjomsorg
Individ- och familjeomsorgen (IFO) inom kommunerna hanterar flera olika uppgifter i socialtjänsten, bl.a. insatser till barn och unga, insatser till missbrukare samt ekonomiskt bistånd, individ- och familjeomsorgen utgör samhällets yttersta skyddsnät för män-
429
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
niskor vilkas behov inte tillgodoses på annat sätt. Den är en funktion som följer av socialtjänstlagens bestämmelser om dels kommunens yttersta ansvar, dels rätten till bistånd. En av de vanligaste orsakerna till att människor kommer i kontakt med socialtjänstens individ- och familjeomsorg är behovet av ekonomiskt bistånd. Individ- och familjeomsorgens uppdrag är att bidra till att deras brukare kan lämna sin situation av relativ fattigdom och beroende av ekonomiskt stöd, till förmån för självförsörjning genom arbete, generella studiestöd eller adekvata socialförsäkringsförmåner.
Det finns såväl strukturella som individuella skäl till att människor behöver ekonomiskt bistånd. En av de viktigaste faktorerna är läget på arbetsmarknaden. För dem som inte etablerat sig på arbetsmarknaden och därför inte kvalificerat sig för olika socialförsäkringar kan ekonomiskt bistånd vara den enda utvägen vid arbetslöshet eller sjukdom. Hit hör många i den romska gruppen. Många av dem finns dessutom kvar i bidragsmottagandet under lång tid, trots att avsikten med ekonomiskt bistånd är att under en kortare tid stödja individer i en svår situation. Det långvariga biståndsmottagandet är problematiskt av flera skäl. Förutom de individuella svårigheter som det innebär att leva under knappa ekonomiska omständigheter under lång tid finns det andra problem. Ju längre tid en person mottar bistånd desto svårare är det att komma ur det, enligt Socialstyrelsen (Socialstyrelsen 2006b, s. 122). Särskilt för yngre personer gäller att ju yngre de är desto större risk för långvarigt bistånd. Personer med låg utbildning riskerar hamna i långvarigt biståndstagande mer än personer med hög utbildning. Ungdomar som lämnar grundskolan med låga eller ofullständiga betyg har också en ökad risk för att få problem i vuxen ålder och hamna i kriminalitet och missbruk. Situationen för unga vuxna generellt sett har belysts i flera rapport, bl.a. Social rapport 2010 (Socialstyrelsen 2010b) och Unga vuxna utanför (SOU 2003:92). Romska ungdomar med bristfällig utbildning och som inte kommit in på arbetsmarknaden befinner sig i ett särskilt utsatt läge. Att de dessutom kanske vuxit upp i familjer som under en lång tid erhållit ekonomiskt bistånd förbättrar inte deras utgångsläge. Ungdomsstyrelsens intervjustudie (2009) belyser särskilt deras situation.
Det handlar alltså om att finna åtgärder som bryter behovet av ekonomiskt bistånd. De åtgärder som delegationen föreslår under de övriga kapitlen syftar till att bryta utanförskapet och marginali-
430
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
sering och öka möjligheterna till full delaktighet och självförsörjning.
Ramkonventionen öppnar upp för möjligheten till positiv särbehandling för att uppfylla kraven på fullständig jämlikhet. Denna möjlighet bör prövas inom socialtjänsten eller av socialtjänsten i samverkan med andra myndigheter. Bristen på romska förebilder och kompetens har påtalats i bl.a. kapitel 7 Rätt till utbildning. För en bättre grund och kontinuitet i arbetet efterfrågas ofta professionella romer som stöd i svårare ärenden. I flera kommuner har man anställt brobyggare som framförallt arbetat inom skolans område, men i flera fall även som brobyggare mellan skola, familj och socialtjänst. Även de utbildade behandlingsassistenterna kan ge stöd och legitimitet i samarbete med socialtjänsten och klienten. Utöver dem finns enskilda romska aktivister och religiösa och kulturella ledare som kan fungera som brobyggare i ärenden. Delegationens förslag om bl.a. kompetenshöjande utbildningsinsatser för anställd personal med romsk språk- och kulturbakgrund tar fasta på denna möjlighet till positiv särbehandling som ramkonventionen öppnar för.
Socialtjänstens arbete med romska familjer
I arbetet med romska familjer har kommunernas socialtjänster under de senaste decennierna haft olika modeller att nå familjerna och få bättre resultat i arbetet. Den insats som varat längst var den familjepedagogiska verksamheten mellan 1971 och 1980-talets mitt. Kommuner kunde söka statsbidrag från Socialstyrelsen och arbetet fungerade som komplement till ordinarie socialtjänstverksamhet. Familjepedagogarbetet omfattade även då aktuella flyktinggrupper. Syftet med arbetet var att överbrygga informations- och sociala klyftorna mellan grupperna och samhället. Man ville även höja samhällets kulturkompetens och förebygga kulturkonflikter. Arbetets grund var ett helhetsperspektiv på gruppens behov och problem och man arbetade både med individ- och gruppinsatser. Arbetet innebar respekt för kulturell integritet med fokus på egenmakt.
Enligt en slutrapport från Stockholms socialförvaltning (1984) innebar arbetet med romerna inte bara ett möte mellan majoritet och minoritet utan under arbetets gång omvärderade de romska gruppernas värderingar av tjänstemän i kommunen. Familjepedagogerna, som hade olika utbildningar och bakgrund, utveckla-
431
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
des tillsammans med respektive grupp till kulturtolkar och brobyggare.
Som mest omfattade detta familjepedagogiska arbetet ett tiotal kommuner i hela landet. I arbetet ingick arbetsmarknadsåtgärder, vuxenutbildningsinsatser och initiativ från romerna.
Arbetet med familjepedagogisk verksamhet upphörde successivt efter det att statsbidraget från Socialstyrelsen togs bort och ansvaret för romernas stödbehov återgick till den ordinarie socialtjänsten i kommunerna.
Bristande kunskap om den romska gruppens situation
Trots att det finns en utbredd uppfattning, både hos socialtjänsten och romerna, att romska ärenden är ofta förekommande inom socialtjänsten finns det knappt någon aktuell samlad dokumentation om hjälpbehovet, t.ex. hur romerna ser det eller hur myndigheterna uppfattar situationen. Centrum för multietnisk forskning har i rapporten En inventering av forskning av romer i Sverige (Palosuo 2009:23)sammanställt den aktuella forskningen och en hel del uppsatser som skrivits om romer och romernas situation. Man noterar att ”frågor med negativ klang (”eländesforskning”) har fått mer uppmärksamhet än frågor som kan förknippas med något positivt”. Trots detta är det svårt att få en bild från socialtjänstområdet. Hur ser romska familjers levnadsförhållanden ut? Får romska familjer den hjälp de har rätt till från samhällets olika institutioner? Är hjälpen till hjälp, är den anpassad till familjernas behov? Vilka är de vanligaste kontakterna med myndigheter? Hur fungerar kommunikationen i dessa ärenden?
Socialtjänstens handläggning sker utifrån individens behov och problem. Verksamheterna är organiserade efter olika målområden, såsom ekonomi, barn- och ungdom, missbruk m.m. Romska familjer kan vara stora och de flesta lever i gemenskap med släkten vilket ger möjlighet till social trygghet på olika sätt. Familjemedlemmars enskilda problem är ofta släktens gemensamma frågor, med de äldre, föräldrar, mor- och farföräldrar, som absoluta auktoriteter. Det finns ett antal konkreta problem som många romska familjer stöter på i sina kontakter med socialtjänsten, bland dessa hör bemötandefrågor, problem kring ekonomiskt bistånd och problem med samverkan.
432
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
Bemötandefrågor
Delegationen för romska frågor har genom sina kontakter med kommunerna i Sverige erfarit att romerna upplever att det finns oklarheter i romernas möten med socialtjänsten när man söker bistånd och ekonomiskt stöd. I socialtjänstens möte med romska familjer polariseras olika värden och världar tydligt och samhällets regelsystem kolliderar med de romska gruppernas olika syn på livet, familjen och värderingar runt dessa.
Många tjänstemän har bristande kunskaper om de romska gruppernas system, seder och bruk. Inte sällan upplevs de som en motsägelse för en regelenlig handläggning av ärenden. Rutiner och kommunikation som sker på myndighetsspråk försvårar möjligheterna till konstruktivt arbete med familjerna och klienten står alltid i beroendeförhållande till handläggaren. I Finland finns sedan tidigare goda erfarenheter av en handbok om möten och samarbete mellan myndigheter inom vuxenutbildning, arbetsmarknad och romer. Som en del av delegationens metodutvecklingsarbete beslöts att − i samarbete med Uppsala kommun inom ramen för ett ESFprojekt − arbeta om och anpassa det finska materialet till svenska förhållanden. Det finns nu ett grundmaterial till en svensk version av en handbok med inriktning mot vuxenutbildning och arbetsmarknad och materialet har överlämnats till enheten för minoritetsfrågor vid Länsstyrelsen i Stockholms län.
Delegationen för romska frågor har inte tillräckligt underlag för att bedöma hur användbar en handbok kan bli för myndighetspersonal i Sverige. Att den fungerar bra i Finland kan till viss del bero på att de romska grupperna i Finland är mer enhetliga än i Sverige. Det finns onekligen behov av råd och anvisningar kring hur man arbetar i kontakterna med romska klienter och kunskapshöjande insatser till personalen kan även göras på andra sätt, vilket Socialstyrelsens rapport Interkulturellt socialt arbete (2010c) visar.
Påtagligt många romer vittnar om diskriminering och fördomar i mötet med socialtjänsten. Ombudsmannen mot etnisk diskriminerings rapport av ett regeringsuppdrag kring diskriminering av romer i Sverige (DO 2004) illustrerar problematiken. I rapporten konstaterar man att diskriminering av romer är tydlig i bostadsfrågor, utbildning och arbetsmarknad, samt hos statliga och kommunala myndigheter. DO-rapporten visar att romer har lågt förtroende för myndigheter och det gäller särskilt socialtjänsten.
433
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
Ekonomiskt bistånd
Ekonomiskt bistånd beviljas om man inte kan få sin försörjning på annat sätt. Rätten till bistånd är förenad med krav på att individen ställer sig till arbetsmarknadens förfogande och medverkar i en planering som utförs av kommunens socialtjänst. Ekonomiskt bistånd ska ge en skälig levnadsnivå och består av försörjningsstöd och stöd för livsföringen i övrigt. I försörjningsstöd ingår riksnormen och skäliga kostnader för vanliga behov utanför riksnormen. Vad som är skäligt för vissa behov preciseras i riksnormen för försörjningsstöd, dvs. kostnader som beräknas vara någorlunda lika för alla – kostnader för mat, kläder och hygien. Kostnader för boende och en del andra behov där variationen kan vara stor, ligger utanför riksnormen. Om kostnaderna är skäliga räknas de in i behovet av ekonomiskt bistånd. Prövningen av ekonomiskt bistånd ska vara individuell och ta hänsyn till omständigheterna i det specifika fallet. Kommunens socialtjänst kan t.ex. beräkna beloppen i riksnormen till en högre eller lägre nivå om det finns särskilda skäl.
Det ekonomiska biståndet räknas utifrån individens aktuella situation. Ett av fundamenten i ett romskt liv är det kollektiva, som bekräftelse för den romska identiteten men även som skydd mot omvärlden. Detta kollektiva omfattar t.ex. den enskildes skyldighet och vilja att hjälpa andra familjemedlemmar ekonomiskt, även om det är till nackdel för ens egen livssituation. Andra områden för konflikt kan vara boendet där det i olika faser av livet finns romska regler och sedvänjor. Sederna skiljer sig från grupp till grupp, men kan hamna på kollisionskurs med socialtjänstens normer för bistånd. Ett annat problem är att erhålla bidrag till den traditionella klädedräkt som vissa grupper använder och som är ett krav för att inte hamna utanför gruppen.
Vistelsebegreppet är en av socialtjänstens grunder för ekonomiskt bistånd. Som vistelsekommun räknas oftast den kommun där personen har sitt permanenta boende. Kommunernas bedömning av vistelsebegreppet1 kan få negativa konsekvenser för romska
1 Frågan om vistelsebegreppet har behandlats i den s.k. vistelseutredningen (Ingen får vara
Svartepetter – Tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten, SOU 2009:38) som har lämnat förslag på en rad ändringar och kompletteringar av socialtjänstlagen för att förtydliga kommunernas ansvar i de olika situationerna. Den enskilda människans behov av stöd och hjälp ska komma i förgrunden och ansvarsfrågorna ska lösas utan att tid och kraft behöver läggas på tvister mellan kommunerna.
434
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
familjer. Orsakerna till temporära byten av boende kan för en rom vara nödvändig i vissa livssituationer.
I bedömningarna av försörjningsstödet finns en risk för att socialtjänstens uppfattning om skäliga kostnader för t.ex. kläder kan komma på kollisionskurs med den nationella minoritetens rätt till sin kultur och Sveriges förpliktelse att stödja och främja kulturen.
Samverkan
Samverkan mellan socialtjänsten och andra myndigheter kompliceras av gränsdragningar för frågor om legitimitet, sekretess, professionalism och personligt engagemang.
Personer med bristfällig utbildning och få eller inga erfarenheter från arbetsmarknaden, utan några sociala försäkringar, har det sämsta utgångsläget för att hitta arbete i dag. Socialtjänsten har skyldighet att tillsammans med Arbetsförmedlingen arbeta aktivt med arbetsförmågebedömningar och arbetsrehabiliteringsåtgärder för att bekämpa ökad arbetslöshet och utanförskap. De flesta som uppbär ekonomiskt bistånd deltar i någon slags arbetsmarknadsåtgärder. I dag arbetar socialtjänsten mer och mer med liknande uppgifter som arbetsförmedlarna. Inom socialtjänsten finns dock en diskussion om inte dessa åtgärder, istället för att hjälpa klienten till arbete, kan leda till en fortsatt utestängning från den och samhällsdeltagandet (Forsberg 2004). Utan hänsyn till de romska klienternas speciella situation med fördomar och diskriminering förutsätts romerna följa samma arbetssökarprogram som andra.
Ekonomiska neddragningar innebär för vissa kommuner mindre resurser till det förebyggande och bredare sociala arbetet. De riktade uppdragen, som kommunerna i dag använder sig av, är tydliga men ger ringa utrymme för reflektion eller dialog tjänstemän emellan eller mellan handläggaren och klienten.
Situationen för barn och ungdomar
I flertal rapporter som Delegationen för romska frågor mottagit från landets kommuner har man särskilt uppmärksammat romska barnens skolgång och skolfrånvaro. Även i kommunkontakter har detta lyfts som ett stort problem.
435
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
Skolproblem och frånvaron är en av de vanligaste anmälningsorsakerna till socialtjänsten när det gäller romska barn. Frånvaron, menar man från skolhåll, beror på mobbning och föräldrarnas bristande kunskap om skolan. Flickornas frånvaro på högstadiet sägs bero på att de ska lära sig att sköta ett hem. Pojkarna sägs hamna i bråk och skolkar. Det talas mindre om trakasserier och kränkningar som är kopplade till skolans okunskap och fördomar om romer och romska föräldrarnas rädsla för att vad som kan hända barnen i skolans miljö.
I många kommuner förs en diskussion om var skolproblemen hör hemma. Skolan använder de arenor som man förfogar över, utvecklingssamtal och elevkonferenser. Dessa möten sker i skolan. Samtalen upplevs ofta av romska familjer som uddlösa eftersom de upplever skolans värld och problemlösningar långt ifrån familjernas vardag. Skolan har inte helhetsperspektiv på familjen utan man fokuserar på den enskilda elevens situation. Situationen har ibland lett till att barnen omhändertagits av socialtjänsten.
År 2005 uppmärksammade Regeringens råd för romska frågor Socialstyrelsen på att de upplevde att allt fler romska barn omhändertogs för vård enligt lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). De var också oroliga för att barnen placerades i icke-romska miljöer. Socialstyrelsen genomförde därför en utredning i syfte att öka kunskapen om socialtjänstens arbete med romska barn och så långt som möjligt svara på frågan om allt fler romska barn omhändertogs för vård enligt LVU.
Socialstyrelsens kartläggning omfattade romska barn omhändertagna under åren 2004 och 2005 (Socialstyrelsen 2006a). Även om statistiska uppgifterna saknades bedömde utredarna efter samtal med romska representanter och kommunala tjänstemän att kartläggningen kunde ge en någorlunda tillförlitlig bild.
Utredningen gjordes via en enkätundersökning, granskning av utredningar och länsrättens domar rörande de romska barn som omhändertagits för vård och intervjuer med socialtjänstens personal i utvalda kommuner. Företrädare för de romska organisationerna som ingick i referensgruppen intervjuades också om problematiken. Referensgruppen gav också synpunkter under arbetets gång.
436
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
Utredningen hade fokus bl.a. kring följande
• Känner socialtjänsten till barnets rättigheter att behålla kontakten med sin kulturella och etniska bakgrund när de placeras för vård?
• Placeras romska barn i en romsk miljö när det blir nödvändigt med ett omhändertagande?
• Finns det hinder mot placerade barn i romska miljöer, som t.ex. brist på lämpliga familjehem?
• Finns det kompetens i socialtjänsten att handlägga dessa frågor?
Utredarna fann att i de fall man beslutat om omhändertagande hade barnen varit föremål för flera utredningar och omfattande insatser som ekonomisk bistånd, boende, stödsamtal m.m. innan insatser med stöd av LVU blev aktuella. I de granskade fallen bedömde Socialstyrelsen att det fanns en saklig grund för socialnämnderna att ansöka om LVU. Av granskningen framgår även att socialtjänstens personal ger uttryck för att vara något avvaktande med att ingripa till romska barns skydd.
Socialstyrelsen hade flera kritiska synpunkter på socialtjänstens kunskaper och förhållningssätt till barnens rätt att bibehålla och utveckla sin romska identitet. Bristerna handlade framförallt om att de omhändertagna barnen ofta placerades i icke-romska familjer där de inte kunde tala och utveckla sitt modersmål, ett klart brott mot deras rättigheter. Endast en av de intervjuade kommunerna kände till romernas minoritetsstatus och hade låtit den kunskapen påverka det sociala arbetet med romska familjer.
Socialstyrelsen menar därför att i arbetet med romska barn bör socialtjänsten utveckla ett mer nätverksorienterat arbetssätt. Det kan handla om att få en mer heltäckande bild av barnet eller att genom nätverket få en större samarbetsallians så att insatserna fullföljs. I nätverket kan det också finnas en resursperson som på olika sätt kan stötta barn och föräldrar. Genom ett aktivt nätverksarbete kan också förutsättningarna för att hitta ett romskt familjehem öka. Ytterligare en slutsats från Socialstyrelsen var att varje kommun och stadsdel bör ta ett övergripande ansvar för att höja personalens kunskap om Sveriges nationella minoriteter och vad det konkret kan innebära i arbetet med romer. Det innebär att exempelvis socialtjänsten behöver utbildning i vad minoritetsstatus innebär och hur det kan påverka det sociala arbetet.
437
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
Situationen för de äldre
Hos de flesta romska grupperna finns, precis som i majoritetssamhället, äldre familjemedlemmar som behöver vård eller hjälp i hemmet. När behovet av hjälp uppstår löser många romska familjer detta genom att en dotter eller en annan nära anhörig sköter den äldre. Detta bidrar till en isolering inom den egna gruppen och försvårar de redan utsatta kvinnornas möjlighet till att komma ut på arbetsmarknaden eller gå en utbildning.
I Vänersborgs kommun (2010) har man som tidigare nämnts bedrivit ett projekt i äldreomsorgen med stöd från Delegationen för romska frågor. I Torpaområdet där det bor cirka 50 romska familjer har man skapat en träffpunkt för äldre i en lägenhet. Syftet är att ge de äldre stimulans och social samvaro och samtidigt ge anhöriga möjlighet till stöd och avlastning.
Genom att ha personal med romsk bakgrund och kunskap i språket har man kunnat söka upp familjer och informera om träffpunkten. Besökarna har erbjudits tolkhjälp och transport till träffpunktslokalen. Verksamheten har även omfattat anhörigstöd. Träffpunkten har blivit en mötesplats dit man återvänder, en kommunal ersättning för möten på torg och caféer i andra kulturer.
I familjer där de gamla tas om hand av släkten får kommuner förfrågningar om anställningsvillkor för anhörigvårdare. Där detta har tillämpats fungerar det som en trygghet för både familjerna och de gamla. De gamla kan fortsätta leva trygga i släktens vård och en i familjen får inkomst av arbetet. Det kan innebära en trygg inkomst för de kvinnor som är vårdare men också en begränsning i och med att de blir låsta till hemmen dygnet runt.
Många romska familjer ser det som helt otänkbart att släppa in någon vårdare utifrån för att ta hand om en äldre släkting. Dels på grund av de motsättningar som finns mellan majoritets- och minoritetsvärlden, dels på grund av olika regler och sedvänjor som måste följas i romska familjer, exempelvis när det gäller renlighet. Det kan vara svårt för en icke-rom att ta till sig dessa sedvänjor i praktiken. Därtill kommer också äldreomsorgen organisation, som ibland innebär att många olika vårdare tjänstgör hemma hos den äldre med risk för informationsmissar.
Delegationen anser att det är viktigt att de som anställs som anhörigvårdare, som oftast är kvinnor, får utbildning för uppgiften.
För en del finsk-romska äldre öppnas nu en möjlighet till vård på nya villkor i och med de finska förvaltningsområden som ger
438
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
kommunerna en skyldighet att ordna äldrevård där finska språket talas. Det är inte tillfredsställande att denna minoritetsrättighet inte är tillgänglig för den romska minoriteten i övrigt, vilket hänger samman med romani chibs status som icke-territoriellt språk. Vi återkommer till den frågan i kapitlet 11, Rätt till språk.
10.2.2 Socialstyrelsens rapport Interkulturellt socialt arbete
I sitt regleringsbrev för 2009 fick Socialstyrelsen i uppdrag att beskriva hur socialtjänstens individ- och familjeomsorg arbetar med brukare där kulturell bakgrund, bristande kunskaper i det svenska språket eller bristande kunskaper om det svenska samhället utgör en utmaning för verksamheten. I uppdraget ingick även att undersöka de nationella minoriteternas behov av stöd och insatser samt lämna på hur individ- och familjeomsorgsarbetet kan utvecklas.
Socialstyrelsen överlämnade en rapport i juni 2010, Interkulturellt socialt arbete, där man identifierar hinder och framgångsfaktorer för en likvärdig individ och familjeomsorg samt ett antal förslag till förbättringar och verksamhetsutveckling.
Behovet av ett interkulturellt arbetssätt inom individ- och familjeomsorgen, IFO, bottnar i att utrikes födda är starkt överrepresenterade inom nästan alla IFO:s verksamhetsgrenar. Det saknas specifika uppgifter för att avgöra om även de nationella minoriteterna är överrepresenterade, men enligt rapporten finns inget som tyder på detta men man påpekar att de grupper där minoritetstillhörigheten sammanfaller med andra omständigheter ökar deras sårbarhet. Sådana omständigheter är nationella minoriteter som nyligen migrerat eller som lever i utanförskap samt de som både nyligen migrerat och lever i utanförskap. Socialstyrelsen konstaterar att många romer inte har samma förutsättningar som andra när det gäller t.ex. delaktighet på arbets- och bostadsmarknaden eftersom de fortfarande i hög grad bemöts med fördomar och diskriminering. Många romska barn har dessutom inte samma utbildningsförutsättningar som andra barn vilket påverkar deras framtida försörjning och delaktighet i samhället
I följande redogörelse kommer vi fokusera på vad rapporten kommer fram till avseende nationella minoriteter och då framför allt den romska minoriteten.
439
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
Socialstyrelsen kommer fram till följande tre slutsatser:
1. Det behövs kunskap om specifika aspekter som kan ha betydelse för förståelsen av den enskilde brukarens behov – här nämns bl.a. rättigheter och villkor för nationella minoriteter, strukturell diskriminering m.m.
2. Det finns en rad hinder för brukare med utländsk och minoritetsbakgrund för att de ska erhålla en likvärdig vård och omsorg. En del av dessa hinder har samband med strukturella förhållanden som ligger utanför IFO:s, och i många fall kommunernas ansvar, dvs. förhållanden som leder till att brukare blir beroende av bistånd.
3. Det krävs åtgärder i kommunerna som rör resursfördelning, anpassning efter behov samt kunskap, kompetens och medvetenhet för att personer med utländsk bakgrund och minoritetsbakgrund ska erhålla en likvärdig IFO. Det krävs att kommunerna och IFO:
• kartlägger behov och resurser i området,
• organiserar tjänsterna utifrån brukares behov
• anpassar metodvalen till varje brukare utifrån en helhetssyn
• ger tydlig information på lätt svenska och olika språk om möjligheter och rättigheter till hjälp och service
• vid behov kan erbjuda väl kvalificerad tolk och personal med goda kunskaper att arbeta via tolk
• utvecklar en lärande organisation
• ökar kunskapen genom systematisk och strukturerad lokal uppföljning
• bedriver kunskaps- och kompetensutveckling
• samverkar med och tar vara på de resurser som närsamhället, nätverk samt minoriteters egna organisationer kan erbjuda samt
• verkar för en blandad personalsammansättning.
Därutöver behövs ett utvecklat samarbete i form av nätverk på regional nivå och samarbete mellan kommuner.
440
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
Kunskapen om de specifika aspekterna för varje individ
Socialstyrelsens rapport för en intressant diskussion om huruvida den etniska eller kulturella mångfalden har någon särskild betydelse för IFO. Den centrala frågan som ställs är vilken betydelse som ska tillmätas socialarbetarens respektive brukarens etniska tillhörighet i förhållande till brukarens individuella identitet, livssituation och önskemål. Socialarbetarens förhållningssätt kan ha olika inriktningar beroende på om han eller hon väljer att låta likheter eller skillnader komma i förgrunden. Det finns två synsätt här. Ett assimilationsperspektiv där likhetstänkande och generellt inriktade insatser tar avstånd från särbehandling och särskilda behov uppmärksammas för lite som står i motsats till att man överbetonar det specifika på bekostnad av det allmänmänskliga. Både ett likformighetsperspektiv och ett perspektiv som överbetonar skillnader kan få diskriminerande effekter.
Det krävs kunskap och medvetenhet om det specifika men framförallt krävs det att man är medveten om sin etnocentrism – hur ens egna kulturella referensramar påverkar ens sätt att tänka och tolka när man arbetar interkulturellt. Majoritetsbefolkningen tar ofta sin egen etniska identitet för given medan exempelvis minoritetsgrupper ständigt uppmärksammas på sitt ”annorlundaskap”. Brukarens erfarenheter, till exempel av såväl individuell diskriminering som strukturell diskriminering och de konsekvenser de medför måste vara en del i IFO:s förståelse och analys av den enskildes situation. IFO måste ha kunskap om de särskilda rättigheter som tillfaller nationella minoriteter och även känna till deras historiska bakgrund och aktuella situation som kan ha betydelse för bemötandet och förståelsen i kontakten med IFO och i IFO:s bedömningar om behov och beslut om insatser. En del av den romska gruppen kan dessutom ha en dubbel sårbarhet, både som flykting och nationell minoritet.
Socialstyrelsen identifierar olika hinder när det gäller IFO:s arbete med personer med en annan kulturbakgrund än den svenska. Hindren återfinns på olika nivåer – på samhällsnivån, inom IFO:s organisation och verksamhet, hos den individuella socialarbetaren och några är gemensamma i mötet med brukaren. De övergripande strukturella hindren som ligger utanför IFO:s möjligheter att påverka men vars konsekvenser IFO måste hantera, handlar om situationen på arbetsmarknaden, bostadssituationen, brister inom psykiatri m.m.
441
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
Socialstyrelsen pekar ut fyra grupper av hinder och utmaning.
1. Tillgänglighet och utbud
Inom denna grupp finns bristen på kunskap om vilken hjälp man kan få på IFO, men även bristen på information på relevanta språk. Socialstyrelsen poängterar särskilt svårigheterna att uppfylla de nationella minoriteternas särskilda rättigheter om IFO inte känner till minoritetstillhörigheten. Därigenom finns det en risk att specifika problem inte uppmärksammas eller tas på allvar. Ofta saknas det kunskap om romernas situation och utanförskap – till exempel inser IFO alltför sällan graden av utsatthet hos romska kvinnor som många gånger undviker att söka stöd hos socialtjänsten. Företrädare för minoriteterna pekar också i rapporten på att det finns ett problematiskt osynliggörande respektive en överdriven fokusering av minoritetsbakgrunden. Risken finns också att IFO alltför ensidigt fokuserar på individen och därmed inte har förståelse eller tar hänsyn till kollektiva och kulturella dimensioner i individens tillhörighet och identitet.
Tillgänglighet handlar också om tillit och förtroende för IFO. Flera aspekter påverkar graden av tillit, brukaren är generellt sett i underläge gentemot IFO som har makten att fatta avgörande beslut. Lika viktigt är bristen på förtroende för IFO. Just bristen på förtroende eller misstro gentemot myndigheten är en fråga som ofta förekommer när det gäller den romska minoriteten. Det långvariga utanförskapet och marginaliseringen som ett resultat av just maktutövning leder till en stark misstro att myndigheten inte förstår den romska gruppens livsvillkor m.m. Socialstyrelsen pekar också på den misstro som är riktad mot brukaren – en ömsesidig förstärkande misstro som försvårar relationerna mellan brukare och IFO.
2. Brist på kommunikation och insatser på olika språk
Det saknas information och tillgång till tolk bl.a. på de nationella minoritetsspråken. Det är inte heller alltid man får den tolkhjälp man har rätt till – IFO kanske anser att man behärskar svenska tillräckligt bra. Risken finns också att tolkarna inte har tillräcklig kompetens inom det område de ska tolka eller inte är tillräckligt professionella. Vad gäller tillgången till skriftlig information på
442
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
exempelvis romani chib nämner inte rapporten detta. Delegationen vill påpeka att det är viktigt att se till att det finns information på samtliga varieteter av romani chib, men också understryka att det inte alltid fungerar med enbart skriftlig information då det finns ett antal romer som inte fullt ut kan tillgodogöra sig skriftlig information.
3. Kunskap, insikt och förhållningssätt
Ett av hindren är bristen på kunskap om interkulturellt arbete och metodutveckling och kunskapsstöd i hur man arbetar interkulturellt. Det behövs utrymme för att diskutera värderingar, bemötande, etnocentrism och maktaspekter. En viktig aspekt är också diskriminering – enligt rapporten finns det en självkritik inom IFO att det förekommer både dold och öppen diskriminering som bl.a. kan härledas till skillnader i värderingsfrågor, fördomar och resurser. Brukarna har pekat på det kan finnas ett godtycke hos handläggarna, exempel på detta är olika toleransnivåer och bedömningar av ”svenska” familjer och familjer med annan bakgrund. Även begränsade resurser och prioritering kan påverka bedömningen av rätten till ekonomiskt bistånd för familjer med många barn. På en övergripande nivå menar brukarorganisationerna att det finns avgörande skillnader mellan olika kommuner och deras bedömningar – i en kommun kan en åtgärd eller insats ses som en ren formalitet medan samma insats inte beviljas i en annan. Det ska göras en individuell behovsprövning enligt Socialtjänstlagen, men här brister det enligt brukarföreträdarna. IFO bedömer och beslutar rutinmässigt och utan flexibilitet och visar en avoghet mot ”särlösningar” i synnerhet om de tar hänsyn till personens kollektiva och kulturella identitet.
Det finns kunskapsbrister om de nationella minoriteternas rättigheter och vad de innebär. Detta kan leda till att de nationella minoriteterna inte får stöd och hjälp att behålla sin kultur, tradition och språk i majoritetssamhället och inte heller att fullt ut delta i samhället på likvärdiga villkor. Rapporten pekar också på den förändrade rörligheten för den romska gruppen inom EU och EUmedborgares rätt till bistånd samt behovet av ökad kompetens om socialtjänstens skyldigheter i det avseendet.
443
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
4. Kommunala regelverk och strukturer
Det finns enligt rapporten brister i samverkan samt vad gäller resursfördelning i kommunerna. Det är inte alltid kommunen tar hänsyn till att samtal och handläggningar kan ta betydligt mer tid med en del brukare med utländsk bakgrund. Det kan behövas tolk och översättningar av dokument fler möten för information och utredning än i ”normalfallet”. Det saknas basinformation på alla språk. När det gäller rätten till ekonomiskt bistånd ser man bara individen lösryckt ur familjen, sammanhanget och helheten. Människors kulturella och rituella behov tenderar att falla ur bilden, dels som en effekt av föreställningen att alla ska behandlas lika, dels av osäkerhet om huruvida ”kultur” hämmar eller främjar integration och anpassning till livet i Sverige.
10.2.3 Socialstyrelsens förslag till åtgärder med delegationens kommentarer
1. Behov av basinformation på nationell nivå
Socialstyrelsen föreslår att regeringen tydliggör olika centrala myndigheters och organisationers ansvar för att ta fram och uppdatera basinformation om socialtjänsten på olika språk samt på lättsvenska. Den centrala basinformationen kan användas som grund för lokalt anpassad information.
Delegationens kommentar
Delegationen vill påpeka att man när man översätter basinformationen till romani chib även behöver se till att den finns på flera varieteter. Vi vill också understryka att skriftlig information inte alltid är tillräcklig – det finns inom den romska gruppen ett antal som saknar tillräcklig läs- och skrivkunnighet, vare sig på svenska eller på romani chib, för att tillgodogöra sig skriftlig information. Det kan därför behövas riktade muntliga informationsinsatser till denna grupp, och man bör samråda med den romska lokala minoriteten om hur man på bästa sätt når ut med sådan information.
444
SOU 2010:55 Rätt till hälsa och social välfärd
2. Samordnat nationellt kompetensstöd för interkulturellt socialt arbete
Socialstyrelsen föreslår att regeringen skapar förutsättningar för ett nationellt kompetensstöd för interkulturellt socialt arbete samt ställer tydliga krav på berörda myndigheters ansvar och samverkan inom området.
Det finns bl.a. behov av samlad strukturerad kunskap, översikter av forskningsresultat, stöd för kunskapsutveckling och en systematisk överblick över relevant litteratur samt kompletterande läromedel och en samordning mellan forskning, fortbildning/vidareutbildning.
Interkulturellt socialt arbete berör inte enbart IFO. Stora personalgrupper utanför IFO kan ha nytta av det samordnade kompetensstödet. Socialstyrelsen pekar ut skolans elevhälsa, den kommunala fritidssektorn och även den ideella sektorn. Det finns även en överlappning mellan socialt arbete och hälso- och sjukvårdande arbete.
Delegationens kommentar
Delegationen vill betona behovet av en interkulturell pedagogiskt inriktning även i skolan och menar att förslaget kan breddas till att omfatta ytterligare personalkategorier, t.ex. hela skolvärlden. Det finns flera insikter och redogörelser i Socialstyrelsens rapport som har bäring på förhållanden i skolvärlden i relationen mellan elevlärare, skola-familj exempelvis. Andra tjänstemän som kan ha nytta av hur man arbetar interkulturellt är exempelvis tjänstemän på försäkringskassa, arbetsförmedling, medborgarkontor m.fl.
10.2.4 Delegationens överväganden
Medborgarnas sociala välfärd är i allt väsentligt kommunernas ansvar. Att kommunerna tar detta ansvar utifrån gällande rättsregler och den av regering och riksdag fastlagda politiken dit Sveriges internationella åtaganden hör, måste betraktas som en självklarhet. Det är en paradoxal tanke att en statlig utredning som Delegationen för romska frågor baserat på sina iakttagelser skulle föreslå att kommuner ska ha kunskaper om och följa gällande lagstiftning.
445
Rätt till hälsa och social välfärd SOU 2010:55
446
Vi har inte sett som vårt uppdrag att problematisera det kommunala självstyret och dess betydelse för de brister vi ser i den romska minoritetens möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. Det samma gäller möjligheterna att få frågor om minoritetsrättigheter och andra mänskliga rättigheter rättsligt prövade.
Däremot ser vi det som vårt uppdrag att föreslå hur uppföljningsmekanismerna för minoritetspolitiken avseende romer ska kunna utformas. I våra överväganden utgår vi ifrån att en strategi för romer i Sverige genomförs enligt vårt förslag. De förändringar av romernas villkor i samhället som följer av våra förslag ska förbättra romernas sociala välfärd och därmed minska behovet av till exempel ekonomiskt bistånd. Den sociala välfärden följer av insatser för rätten till utbildning, arbete, bostad, språk, kultur, delaktighet och inflytande − inte av en reformering av socialtjänsten.
Det resonemang vi för här leder oss fram till att nu akuta frågor inom i första hand socialtjänstens område rör sådant som kan inrymmas under begreppet bemötande. Socialstyrelsen har i sin rapport Interkulturellt socialt arbete tagit ett helhetsgrepp på dessa frågor. Delegationen finner därför ingen anledning att lägga särskilda förslag i denna del men föreslår att de förslag Socialstyrelsen lägger i Interkulturellt socialt arbete genomförs och att delegationens särskilda kommentarer därvid beaktas.
11 Rätt till språk
Våra förslag: Delegationen föreslår en revidering av lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk så att romani chib får en formellt lika stark ställning som de tre territoriella minoritetsspråken finska, samiska och meänkieli.
Den romska språkvården vid Institutet för språk och folkminnen (Språkrådet) byggs ut med ytterligare åtminstone två tjänster.
I tillägg till sitt uppdrag att se över högskoleutbildningar i de nationella minoritetsspråken får Högskoleverket i uppdrag att se över forskningen i dessa språk, särskilt romani chib.
Kammarkollegiet ges i uppdrag att tillsammans med Tolk- och översättarinstitutet utreda vilka särskilda insatser som behövs för att inrätta ett auktorisationsprov för översättare och tolkar i romani chib och vilka utbildningsinsatser som blir nödvändiga för att romska tolkar och översättare ska ha förutsättningar att klara provet.
Ett statsbidrag införs för kortare studier i romani chib enligt samma modell som idag finns för kortare studier i alfabetisering i samiska.
Revitaliseringsinsatser för de romska varieteterna svensk resanderomani och kaale ska särskilt stödjas.
Alla stater har offentliga, statsbärande språk, ofta kallade nationalspråk, vare sig de är lagreglerade eller inte. I många länder kan mer än ett språk ha den ställningen. Exempelvis i Finland är både finska och svenska nationalspråk enligt grundlagens 17 §. Att ett språk har denna ställning som statsbärande språk innebär i allmänhet att det talas i alla offentliga sammanhang, att alla lagar och förordningar är skrivna på språket, att språket dominerar i utbildningsväsendet, talas i domstolar och vid förvaltningsmyndigheter.
447
Rätt till språk SOU 2010:55
Vid sidan av statsbärande språk kan det finnas ytterligare nationella språk i ett land, dvs. officiellt erkända, lagligt skyddade minoritetsspråk. I Sverige finns sex sådana språk: de fem nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska, vilka Sverige erkänt genom ratificeringen av den europeiska minoritetsspråkstadgan 1999, samt det svenska teckenspråket som har särskilt skydd i språklagen (SFS 2009:600).
Termen minoritetsspråk används ibland i vidare betydelse, ”språk som talas av en minoritet i landet”, oavsett om det har lagskydd eller ej. Stora svenska minoritetsspråk i den bemärkelsen är t.ex. arabiska, persiska och kurdiska. I detta betänkande används dock ordet minoritetsspråk enbart om officiellt erkända minoritetsspråk.
Internationell rätt säger inget i sig om språks officiella status, men däremot om att var och en har rätten att få tala sitt språk. Till att börja med ska allmänna mänskliga rättigheter tolkas minoritetssensitivt. Så har också skett i fall från FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, i Ballantyne m.fl. mot Kanada. I fallen vänder sig några personer som tillhör den engelsktalande gruppen i Quebec till kommittén med klagomål på myndigheterna i Quebec. De menar att myndigheterna förvägrar dem deras minoritetsrättigheter enligt artikel 27, och deras rätt att yttra sig fritt. Artikel 27 i den internationella konventionen för civila och politiska rättigheter ger personer som tillhör en minoritet rätt att använda sitt språk i gemenskap med andra medlemmar av minoriteten. De hade satt upp skyltar i kommersiellt syfte på engelska över sina butiker, men den regionala lagstiftningen tillät enbart skyltar på franska. Kommittén konstaterar att det inte är en kränkning av artikel 27, eftersom de engelsktalande är i majoritet i Kanada. Däremot anser den att det är en kränkning av yttrandefriheten att inte få uttrycka sig på sitt modersmål och att inte få sätta upp skyltar på språket.
Minoritetsspecifika språkrättigheter tar sig flera uttryck. FN:s deklaration om minoriteters rättigheter ålägger staterna att se till att personer som tillhör minoriteter har adekvata möjligheter att lära sig sitt modersmål eller att få undervisning på sitt modersmål. Europarådets konventioner, dvs. ramkonventionen och språkstadgan, innehåller också en rad rättigheter som är knutna till modersmålsanvändning.
En viktig ingrediens i minoritetsspråksstadgan är att den uppmanar staterna att offentligt erkänna minoritetsspråken. Vad som menas med minoritetsspråk anges också i konventionen, som
448
SOU 2010:55 Rätt till språk
skiljer på landsdelsspråk (regionala minoritetsspråk) och territoriellt obundna språk. Ett territoriellt obundet språk används av en grupp medborgare i ett land och avviker från det eller de språk som används av landets övriga befolkning, men det kan inte knytas till en bestämd geografisk del av landet. Ett sådant språk har enligt minoritetsspråksstadgan färre rättigheter knutna till sig än regionala minoritetsspråk.
11.1 Romani chib är skyddat i svensk lag
Rätten till romani chib – eller romska med en enklare benämning – för de romer som lever i Sverige är alltså numera reglerad i lag. Språklagen (SFS 2009:600) anger romani chib som ett av de fem nationella minoritetsspråken (7 §), och att det allmänna har ett särskilt ansvar att skydda och främja dessa språk (8 §). Vidare anges i 14 och 15 §§ rätten för den som tillhör en nationell minoritet att ”lära sig, utveckla och använda sitt minoritetsspråk” och det allmännas ansvar för den enskildes tillgång till språk. Med det allmännas verksamhet avses enligt utredningen Värna språken (SOU 2008:26) ”offentlig verksamhet som utövas genom staten, primärkommunerna och landstingen” (s. 218).
7 § De nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska.
8 § Det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. […]
14 § Var och en som är bosatt i Sverige ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda svenska. Därutöver ska
1. den som tillhör en nationell minoritet ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket, […]
15 § Det allmänna ansvarar för att den enskilde ges tillgång till språk enligt 14 §.
Rätten till romani chib finns också inskriven i 2 § i Lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk (SFS 2009:724). Den lagen reglerar dock främst så kallade förvaltningsområden, dvs. kommuner där nationella minoriteter ges ett utvidgat inflytande. Sådana kommuner finns i dag för de nationella minoritetsspråken
449
Rätt till språk SOU 2010:55
finska, samiska och meänkieli. Dessa tre språk är alltså s.k. landsdelsspråk och har en starkare ställning än jiddisch och romani chib, för vilka inga förvaltningsområden utpekats. Lagen ger också en särställning för samiska och finska; talare av dessa språk – oavsett om de bor i ett förvaltningsområde eller ej – har rätt att använda dem i kontakter med Riksdagens ombudsmän och i skriftliga kontakter med Justitiekanslern, JK, Försäkringskassan, Skatteverket och Diskrimineringsombudsmannen. Det gäller dock bara när talaren av språket är part i ärendet. Den fjärde paragrafen i lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk har också räckvidd för romani chib:
4 § […]Det allmänna ska även i övrigt främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige. Barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt.
Den svenska minoritetslagstiftningen för de fem nationella minoritetsspråken går tillbaka på Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:2 respektive SÖ 2000:3). Sverige ratificerade dessa dokument 1999 och de trädde i kraft 2000. Romani chib, liksom jiddisch, gavs då status av ett icke territoriellt bundet minoritetsspråk med en lägre och mer allmän skyddsnivå än territoriella minoritetsspråk.
Enligt ramkonventionen har personer som tillhör en minoritet rätt att fritt och utan ingripande använda sitt minoritetsspråk privat och offentligt, muntligt och skriftligt. De har också rätt att använda sitt efternamn och förnamn på minoritetsspråket och rätt till officiellt erkännande av namnen där det regleras i rättssystemet, exempelvis i namnlagar. Vidare har de också en rätt att sätta upp skyltar, inskriptioner och annan information av privat natur som kan ses av allmänheten.
Konventionen om minoritetsspråk från 1992 innehåller enbart rättigheter som är knutna till språk. Staterna som ratificerat konventionen ska erkänna att minoritetsspråken är en yttring av en kulturell rikedom och att det behövs aktiv handling för att bevara språken. Det ska uppmuntras till att minoritetsspråken används både privat och offentligt, skriftligt och muntligt. Utbildning i språken ska finnas på alla nivåer, för alla, även för dem som har andra modersmål än minoritetsspråken. Språkrättigheterna knyter
450
SOU 2010:55 Rätt till språk
an till många samhällsområden och berör bland annat förskolor, skolor, universitet, undervisning i och på språken, rätt att tala sitt språk vid domstolar och förvaltningsmyndigheter, och att få svar på språket. De innefattar även medier och kultur, liksom ekonomiska och sociala frågor. Dit hör sjukhus och äldreboende, banker och anställningsavtal.
11.2 Europarådets rapportering behandlar främst landsdelsspråken
Europarådets expertkommitté för minoritetsspråksstadgan lämnar vart tredje år en rapport om läget för de nationella minoritetsspråken, åtföljd av rekommendationer från Europarådets ministerkommitté. Rapporten grundar sig på den rapportering som den svenska regeringen lämnar till Europarådet.
Den senaste rapporten från Europarådets expertkommitté är från maj 2009 (ECRML (2009) 3). I den uppmanar expertkommittén Sverige att förbättra modersmålsundervisningen i minoritetsspråk (s. 11). Man riktar en kraftfull uppmaning till svenska myndigheter att finna vägar att lösa bristen på modersmålslärare i romani chib (s. 12). Man framhåller också som en uppgift av strategisk vikt att främja högskolestudier och forskning i romani chib. Därför önskar man att kontinuiteten ska säkras för den utbildning och forskning i romani chib som påbörjats vid Linköpings universitet (s. 13). Men huvuddelen av expertgruppens rapport ägnas samiska, finska och meänkieli. Det förklaras av att de genom sin ställning som landsdelsspråk har ett mycket starkare skydd av stadgan. I sin kommentar till rapporten lyfte Ministerkommittén fram sex prioriterade punkter, vilka endast gällde de tre landsdelspråken finska, meänkieli och samiska.
11.3 Romani chib i Sverige har en lång historia
Regeringen har i budgetpropositionen för 2009 konstaterat att ”en central utgångspunkt för det minoritetspolitiska reformarbetet är att de nationella minoriteternas egenmakt och förutsättningar att bevara och revitalisera språk och kultur stärks”(prop. 2008/09:158). Man säger också att de nationella minoriteterna fortfarande saknar verktyg för att stärka och återta sina språk.
451
Rätt till språk SOU 2010:55
En fördjupad studie av romani chib gjordes 2007 av Institutet för språk och folkminnen (Språkrådet) på uppdrag av regeringen (Bijvoet & Fraurud 2007). Den följande beskrivningen av romani chib i Sverige bygger i allt väsentligt på Språkrådets rapport. I studien konstateras att situationen för romskt språk skiljer sig på flera sätt från andra minoritetsspråk i Sverige. Till följd av romskans långa historia som minoritetsspråk i kontakt med olika europeiska majoritetsspråk – i Sverige har det talats åtminstone sedan 1500-talet – har språket utvecklat ett stort antal varieteter, varav flera också uppvisar intern variation. Även graden av språkbevarande hos talarna skiftar mycket, både mellan och inom de olika romska grupperna.
De olika varieteterna av romani chib är inte alltid sinsemellan fullt begripliga. Men romanitalare har ofta stor erfarenhet av mångspråkighet och har övat upp sin förmåga att uppfatta och anpassa sig till språk som inte är deras eget. Med träning och tillvänjning brukar därför talare av olika varieteter kunna göra sig förstådda med varandra. Man kan dra en försiktig och kanske inte helt lyckad parallell med de tre nordiska språken danska, norska och svenska – men den kan ändå göra situationen begriplig för dem som inget vet om den romska språkgemenskapen. På språkliga grunder kan de tre nordiska språken betraktas som ett enda språk. Talare av norska och svenska brukar inte ha svårt att förstå varandra, även om de får vara försiktiga med en del ord och uttryck och ibland tala lite långsammare. Talare av danska och svenska brukar inte förstå varandra omedelbart, men efter några dagars tillvänjning och anpassning från ömse håll brukar svensk-dansk kommunikation också fungera. På liknande sätt kan det förhålla sig med olika varieteter av romani chib. För barn som får undervisning i och på romani chib är det dock viktigt att varieteten ligger nära deras modersmål.
Gemensamt för alla varieteter av romani chib är att de främst är talade språk. Det finns inget gemensamt standardiserat romskt skriftspråk, där samma ord så gott som alltid har böjning i skrift och samma stavning. Inte heller någon av varieteterna har en standardiserad skriftspråksnorm, även om det i vissa delar av Europa utvecklats gemensamma normer för stavning av t.ex. kelderash. Frånvaron av standardiserat skriftspråk är inte bara en nackdel för romani chib. Det ger större frihet för enskilda talare att använda sin egen romani chib utan att hämmas av ett skriftspråk i tron att det skulle står för rätt och fel. Men i huvudsak är bristen på standardiserat skriftspråk ett problem. För att ett språk ska kunna
452
SOU 2010:55 Rätt till språk
hävda sig i dagens skriftburna samhälle måste det vara lätt att skriva det, och det förutsätter tillgång till enkla stavningsregler. Arbetet med ordböcker, ordlistor och språkläror är därför viktigt för alla varieteter.
Ytterligare ett karaktäristiskt drag för romani chib är, som framgått, att det är ett internationellt, gränsöverskridande språk. Romska talas i större eller mindre utsträckning i nästan alla Europas länder och i stora delar av övriga världen. Arbetet med att bevara och utveckla romani chib är alltså inte bara ett svenskt utan minst lika mycket ett europeiskt åtagande. Det kräver ett välutvecklat internationellt samarbete, t.ex. kring uppgifter som dokumentation av romskt språk, standardisering eller harmonisering av skriftspråkskonventioner, utveckling av lexikon, läromedel och andra språkliga hjälpmedel. Europarådet har i samarbete med Europeiskt forum för romer och resande tagit fram förslag till ramkursplan för romani chib (se kap. 7). Viktiga forskningscentrum för romskt språk och romsk kultur finns vid universitetet i Manchester och vid Karl Franzen-Universität i Graz.
11.4 Talare av olika varieteter har olika behov
De olika romska varieteternas historia gör att talarna av dem kan ha delvis olika behov.
För vissa talare, särskilt bland s.k. nyanlända romer, är romani chib förstaspråk och modersmål. Dessa talare behöver lära sig, utveckla och använda romani chib på ungefär samma sätt som många andra invandrargrupper måste få tillgång till sina modersmål. För barnen är undervisning i och på romani chib viktigt inte bara för att stärka den romska identiteten och samhörigheten med romsk kultur. Det är också helt avgörande för den kognitiva, intellektuella och språkliga utvecklingen, såväl på romani chib som på svenska. (Den samlade språkvetenskapen är numera ense om att ett välutvecklat förstaspråk gynnar också utvecklingen av andra språk.) En språkpolitik som tillgodoser dessa gruppers intressen och rättigheter har alltså åtskilliga gemensamma drag med den som gäller för så kallade invandrarspråk. En säregenhet är dock att många av dessa romanitalare har modersmålsartade kunskaper i ytterligare ett språk, t.ex. ett serbokroatiskt språk. För barn kan det därför vara aktuellt med modersmålsundervisning i två språk.
453
Rätt till språk SOU 2010:55
Andra talare lever i vad som brukar kallas en diglossisituation, dvs. en situation där man behärskar två eller flera språk mycket väl, men använder dem vid olika tillfällen. Romani chib är i många fall deras modersmål, men deras svenska kan befinna sig på samma nivå. I sammanhang som är förknippade med familje- och vardagsliv, traditioner och den egna kulturen är det naturligt att använda romani chib; i sammanhang som innebär kontakt med majoritetssamhället blir språkvalet svenska. Språken har olika användningsdomäner. Språkanvändningen kan i och för sig fungera utan större problem för dessa romanitalare. Men det är viktigt för dem både att skaffa sig rika tillfällen att använda romani chib inom de traditionella domänerna, t.ex. i olika former av kulturverksamhet, och att utvidga användningen av romani chib till domäner där det traditionellt inte använts, t.ex. i tryckta medier, etermedier och sociala medier eller i vissa former av myndighetsutövning. Utvecklingen av skriftspråk kan här vara mycket centralt. En sådan domänutvidgning är nödvändig för att språket ska utvecklas vidare men också för att höja språkets status och för att stärka den romska identiteten.
För en tredje grupp talare är det romska språket starkt hotat. De har ett annat modersmål och förstaspråk, och deras kunskaper i romani chib kan vara mycket begränsade. Ibland kan de inte så mycket mer än enstaka ord och fraser som blandas in i deras svenska tal. Särskilt bland talare av kaale och resanderomani är detta ofta läget. De behöver revitalisera sitt romska språk. Det innebär arbete med dokumentation, ordlistor, studiecirklar och att skaffa sig tillfällen att tillsammans med andra talare av samma varietet diskutera sitt språk och dess historia. Man kan inte förvänta sig att dessa talare återtar romani chib som modersmål. Men framgångsrik revitalisering innebär att talarna avsevärt ökar sina kunskaper i och om språket, att det blir synligare i det svenska samhället och att det blir en självklarhet att föra vidare kunskaperna om språket till kommande generationer.
Det är i sig inte märkligt att de som talar romskt språk har olika behov. Det gäller också andra svenska minoritetsspråk som samiska eller meänkieli. Exempelvis sydsamiska är i stort behov av revitalisering (se Att återta mitt språkSOU 2006:19). Men i jämförelse med andra svenska minoritetsspråk uppvisar nog ändå romani chib den mest komplexa bilden. Också om man jämför den romska språkgemenskapen i andra länder med den i Sverige, framstår den svenska situationen som mer sammansatt. Den språkpolitik som
454
SOU 2010:55 Rätt till språk
utvecklats i Finland för att stödja romani chib gäller exempelvis bara kaale, inte andra varieteter.
Den sammansatta språksituationen kan också göra det svårt för myndigheter och politiskt ansvariga att sätta sig in i vad som verkligen behövs för att stärka romani chib. Exempelvis kan det på en grundskola finnas några romska elever som talar arli som modersmål och har föräldrar som kommit till Sverige från Balkan, jämsides med andra romska elever som har finska som sitt starkaste språk men också har rätt till undervisning i och om kaale, ett språk som de bara kan lite grand av. Skolledningen måste inse att det kan behövas helt olika undervisning i romani chib för dessa två grupper.
Likaså är det svårt att bedöma effekten av generella insatser. Om Sverige exempelvis ratificerade den europeiska minoritetsspråkstadgan för romani chib på en starkare skyddsnivå, skulle resultatet kanske bli väldigt olika för talare av skilda varieteter.
11.5 Förslag för att stärka romani chib
Enligt Språkrådets studie 2007 är många romer mycket tillfredsställda med att deras språk har fått status som nationellt minoritetsspråk i Sverige. Många säger dock att det inte händer så mycket. Det gäller t.ex. kunskaperna om romska hos svenska myndigheter och de insatser för romskan som stat och kommuner gör.
För att romerna ska kunna göra bruk av sina rättigheter att ”lära sig, utveckla och använda sitt nationella minoritetsspråk” behöver myndigheter och romer arbeta på bred front med en rad delvis brådskande uppgifter. Europarådets expertkommitté pekade alltså på modersmålsundervisning och nödvändigheten att snabbt göra något åt bristen på modersmålslärare; man lyfte också fram vikten av högre utbildning och forskning i romani chib (se ovan). Språkrådets rapport lyfter fram etablering av romska som universitetsämne, ökat stöd för romska medier och utgivning av romsk litteratur samt språkvårdsinsatser av olika slag (s. 48–49). En övergripande fråga är i vad mån en ratificering av Europarådets minoritetsspråksstadga på en högre skyddsnivå för romani chib på ett allmänt plan skulle stärka språkets ställning. Denna fråga tas upp först bland förslagen nedan; därefter behandlas insatser på mer avgränsade områden.
455
Rätt till språk SOU 2010:55
11.5.1 Status och minoritetsspråksstadgan
När man talar om ett språks status kan man mena två saker. Dels kan man avse en formell status, reglerad i lagar och förordningar. Dels kan man syfta på språkets ställning i samhället i allmänhet, dess prestige och det värde det tillmäts.
Ett övergripande mål är att stärka romani chibs status på ett mer allmänt plan. Det finns alltid ett nära samband mellan ett språks allmänna status och talarnas socioekonomiska, politiska och kulturella ställning i landet. Mer precist brukar språksociologer hävda att tre faktorer, beroende av varandra, avgör ett språks status i denna bemärkelse: faktisk och frekvent användning i betydelsefulla sammanhang, attityder till språket samt politisk styrning genom olika typer av regleringar. Viktigast är den första faktorn och minst viktig den tredje.
Man kan exemplifiera detta resonemang: det hjälper inte att ge romani chib status som officiellt minoritetsspråk om språket aldrig hörs i populära tv-program med många tittare också bland majoritetsbefolkningen, om undervisningen i språket inte är ett givet inslag vid många ämneskonferenser ute i skolorna, om inte doktorsavhandlingar i eller om romani chib läggs fram på svenska universitet och uppmärksammas i medierna, om inte barnböcker på romani chib ligger framme på folkbiblioteken etc.
Men exemplet kan också formuleras positivt: om statliga, kommunala och landstingskommunala myndigheter åläggs att ha information på romani chib väl synlig på sina webbplatser, om ett universitet får i nationellt uppdrag att utveckla forskning i romani chib etc., ja då höjs språkets status, attityderna till det blir positivare och det blir lättare för talarna att bruka och hävda sitt språk i många olika sammanhang.
Mot denna allmänna bakgrund bör det övervägas om det är möjligt att lagstiftningsvägen stärka romskans formella status. En väg kunde vara att Sverige ratificerade den europeiska minoritetsspråksstadgan på en högre nivå för romani chib. Det skulle innebära att romani chib fick ställning som territoriellt minoritetsspråk i och med att en eller flera kommuner blev förvaltningsområden för språket.
De utvidgade rättigheter som då skulle bli aktuella framgår i princip av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (SFS 2009:724). Inom förvaltningsområdet skulle enskilda personer ha rätt att använda romani chib vid sina muntliga och skriftliga
456
SOU 2010:55 Rätt till språk
kontakter med en förvaltningsmyndighet i ärenden som har anknytning till området (8 §).
Också utanför förvaltningsområdet skulle de ha denna rättighet om det finns personer som behärskar språket (8 §). Vid skriftliga kontakter med Justitiekanslern, Riksdagens ombudsman, Diskrimineringsombudsmannen, Försäkringskassan och Skatteverket skulle samma rätt finnas. En part i mål i domstol skulle också ha rätt att använda romani chib om ärendet har anknytning till förvaltningsområdet (15 §). Vidare skulle en förälder ha rätt att kräva förskoleplats för sina barn där hela eller delar av verksamheten bedrivs på romani chib (17 §). Likaså skulle romer kunna begära att få hela eller delar av äldreomsorgen på romani chib – det gäller också utanför förvaltningsområdet i den mån det finns personal som behärskar språket (18 §).
Man kan se både för- och nackdelar med detta förslag. Otvivelaktigt skulle det stärka romani chibs position i förvaltningsområdena. Särskilt viktig är kanske rätten till romska i förskoleverksamhet och delar av äldreomsorgen. Rättigheten att använda romani chib vid skriftliga kontakter med myndigheter framstår däremot som illusorisk. Eftersom romani chib saknar ett standardiserat skriftspråk har romer svårt att formulera sig på sitt eget språk i skrift. Rättigheten skulle troligen inte utnyttjas.
Ett särskilt problem är vilka kommuner som skulle utpekas som förvaltningsområde. I och för sig bor i flera svenska kommuner i dag så många romer att det är rimligt att hävda att kommunen skulle kunna vara förvaltningsområde, t.ex. Stockholm, Göteborg, Malmö, Helsingborg, Norrköping, Vänersborg, Trollhättan. Men romsk kultur i Sverige är knappast förknippad med särskilda kommuner och regioner, och det är inte så lätt att motivera varför romer i t.ex. Linköping, Södertälje och Landskrona inte skulle ha samma rättigheter som dem i Norrköping, Stockholm och Malmö. Det skulle därför vara en svår uppgift för regeringen att peka ut förvaltningsområden. Bättre vore antagligen om kommuner med stöd i 7 § i Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk själva anmäler att de vill bilda förvaltningsområde.
En annan väg är att pröva möjligheten att lagstiftningsvägen stärka romani chibs ställning genom att vidga den nuvarande ratificeringen av Europarådets minoritetsspråksstadga för romani chib utan att därför omratificera stadgan. Det skulle innebära att nya bestämmelser infördes i lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Rådets expertkommitté uppmanar i sin senaste rapport
457
Rätt till språk SOU 2010:55
de svenska myndigheterna att undersöka om sjukvård och äldrevård kunde vara ett område för vidgad ratificering (ECRML 2009 s. 10), detsamma kunde gälla barnomsorg och förskola. Också andra förordningar kan tänkas. Romer kunde ha samma rätt som samer och finnar att använda sitt språk i kontakter med Riksdagens ombudsmän, liksom i domstolar i de fall de är part. Vidare vore det möjligt att förordna att statliga myndigheter på sina webbplatser ska ha lättåtkomlig, grundläggande information om sin verksamhet på romani chib (och även andra minoritetsspråk); samma krav kunde ställas på kommuner och landsting. (En sådan bestämmelse skulle inte innebära att romer fick rätt att använda romskt språk i myndighetskommunikation i allmänhet, men det skulle bidra starkt till språkets synlighet.)
Delegationen anser att denna senare väg är bättre anpassad till de faktiska behoven för romani chib. Den föreslår därför att lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk revideras så att romani chib får lika stark ställning som de tre territoriella minoritetsspråken finska, samiska och meänkieli.
11.5.2 Modersmålsundervisning och modersmålslärarutbildning
Om romer ska kunna utnyttja sin rätt att ”lära sig, utveckla och använda” sitt nationella minoritetsspråk är skolans modersmålsundervisning, liksom utbildningen av modersmålslärare, helt avgörande. Det har framgått ovan. Modersmålsundervisningen är också en utbildningsfråga. Förslag i denna fråga behandlas därför i kapitel 7, Rätt till utbildning. Placeringen av förslaget innebär inget ställningstagande av delegationen. Det rör sig lika mycket om rätten till språk som om rätten till utbildning. Av praktiska skäl måste dock förslagen behandlas i ett sammanhang.
11.5.3 Högre utbildning och forskning
En av de mest angelägna frågorna för det romska språkets bevarande och utveckling är högre utbildning och forskning. Europarådets expertkommitté har pekat ut detta som en strategisk uppgift. Behovet av utbildning av modersmålslärare är stort, liksom behovet av högskoleutbildning generellt i romska. För att undervis-
458
SOU 2010:55 Rätt till språk
ningen i romska på sikt ska hålla godtagbar kvalitet måste den ha stöd i forskning.
I dag finns det nästan ingen forskning i romska. Bland annat den romska referensgruppen vid Språkrådet har uttryckt ett behov av forskning i jämförande grammatik och språkstrukturer för de olika varieteterna av romska i Sverige.
Linköpings universitet fick i slutet av 2006 ett treårigt uppdrag av Utbildningsdepartementet att utveckla och bygga upp högre utbildning inom romani chib med ett anslag om cirka 1,5 miljoner kronor årligen. Europarådets expertkommitté uppmanar i sin rapport svenska myndigheter att säkra kontinuiteten i detta program (ECRML 2009 s. 13). Universitetet erbjuder numera en kvällskurs på halvfart, Romani chib och romsk kultur, 15 hp.
Kursen vänder sig till alla som vill förvärva grundläggande kunskaper om och i språket romani chib och om den romska kulturen. Studenterna ska tillägnat sig en överblick över språkets historia, dialekter och nutida användning. De ska kunna relatera ord och uttryck i romani chib till romanitalares kultur och kunna analysera utvalda texter på romani chib. De ska också skaffa sig kunskaper om språkliga och kulturella uttryck i identitetsskapande processer, med särskild tonvikt på musikens roll, samt om romsk historia och om manligt och kvinnligt i den romska kulturen. Kursen har maximalt 12 platser.
Det har varit svårt att rekrytera studenter till kursen. En viktig orsak är att romer som skulle vilja läsa kursen sällan har den formella behörigheten för högskolestudier. Det finns också oklarheter om målgruppen i första hand är romer som redan kan en del romani chib eller icke-romer som vill ha en introduktion till romsk kultur och romskt språk.
Det finns också ett grundläggande problem med konstruktionen: en halvfartskurs med ett tiotal deltagare ger inte ekonomiskt underlag för fast anställning av lärare och forskare. Den svenska högskolan är uppbyggd så att universiteten själva beslutar om vilka kurser som ska ges, och universiteten premieras ekonomiskt utifrån antal deltagare och studiepoäng. En kurs i romani chib som ska värderas efter dessa kriterier får sägas vara dömd att gå under. Det svenska universitetsväsendet har en struktur som systematiskt missgynnar romani chib som akademiskt ämne.
Man måste därför överväga en särskild ordning. Ett universitet eller en högskola i Sverige bör ges ett nationellt uppdrag att vara centrum för forskning och undervisning om romani chib. För detta
459
Rätt till språk SOU 2010:55
uppdrag bör lärosätet tillförsäkras resurser, inte för en treårig försöksperiod, utan för permanent verksamhet. Resurserna måste också räcka till att bygga upp en forsknings- och undervisningsmiljö som kan utveckla ämnet kvalitativt och kvantitativt. Ett minimikrav är antagligen lönemedel för heltidsanställning av en professor, en lektor, en forskarassistent samt administrativ personal. Man kan jämföra med avdelningen för samiska vid Umeå universitet som knutit till sig tre disputerade och tre odisputerade lärare och forskare.
Man måste också utreda hur romer ska få möjlighet att studera sitt eget språk på universitetsnivå utan att alltid ha den grundläggande behörighet för högre studier, som särskilt för många äldre romer är ouppnåelig. Över huvud taget krävs en mycket genomtänkt målgruppsanalys för universitetskurser i romani chib. Romer, icke-romer och modersmålslärare – det sistnämnda en synnerligen viktig grupp – kan ha mycket olika behov.
Vid sidan av Linköpings universitet finns andra lärosäten som har längre erfarenheter av arbete med romernas språk och kultur som Stockholms universitet, Uppsala universitet och Södertörns högskola. I propositionen för en ny lärarutbildning från 2008 säger man också att de nationella minoritetsspråken bör kunna studeras som ämnen inom ramen för ämneslärarutbildningen för att möjliggöra utbildning av lärare i minoritetsspråk. Ytterligare detaljer kring detta ska klargöras genom att man under 2010 uppdrar åt Högskoleverket att göra en översyn av utbildningarna i nationella minoritetsspråk.
Kursen vid Linköpings universitet är på 15 hp, och ges på halvfart under höstterminen. Den har nu gått två gånger och vid varje kurs har fyra, fem studenter deltagit. Universitetet har ingen egen kompetens utan hyr in bl.a. en lingvist från Lunds universitet. Linköpings universitet kommer att fortsätta med kursen så länge det speciella anslaget finns, även om studentunderlaget är dåligt. Att omvandla kursen till en distanskurs har bedömts inte vara görligt eftersom den studietekniken kräver viss studievana.
Det finns ytterligare minst två akademiska kurser om romsk kultur inom den högre utbildningen. Uppsala universitet ger kursen Romsk kultur 7,5 hp och Södertörns högskola ger kursen Romernas historia 7,5 hp. Dessa båda finns inom ramen för de båda lärosätenas centra för minoritetsstudier. Studentgrupperna är små och studenternas inriktningar mycket varierande. Några studerar kurserna för att bli lärare, framför allt studenterna vid Södertörn.
460
SOU 2010:55 Rätt till språk
Det finns idag ingen romskrelaterad forskning på högre nivå. Vid Uppsala universitet vill man nu bygga ut den befintliga profilen inom minoritets- och folkmordsforskningen med en vetenskaplig satsning på Romani Studies. Koordinatorn för romska studier Matthew Kott har i en skrivelse till historisk-filosofiska fakulteten på Uppsala universitet föreslagit att man inrättar ett lektorat i Romani Studies. Lektoratet ska då placeras vid Hugo Valentincentrum som är Uppsala universitets centrum för minoritetsstudier.
Högskoleverket fick i juni 2010 regeringens uppdrag att göra en översyn av högskoleutbildningar i nationella minoritetetsspråk. Vid översynen ska Högskoleverket beakta studenternas efterfrågan av utbildningarna, samverkan med andra lärosäten, såväl svenska som nordiska, och övriga faktorer som Högskolverket bedömer kan påverka förutsättningarna att anordna dessa utbildningar. Uppdraget ska genomföras i samråd med bl.a. företrädare för de nationella minoriteterna.
Dessvärre ingår det inte i Högskoleverkets uppdrag att se över hur svensk forskning om romani chib ska säkerställas så att den håller god kvalitet och kan bedrivas med kontinuitet och inte bara på projektbasis. Det är olyckligt av flera skäl. Högskoleutbildning ska vila på vetenskaplig grund, och det kan inte förverkligas om det inte finns pågående svensk forskning att stödja sig på. Forskning och utbildning har också bäst möjligheter att befrukta varandra om de förläggs till samma lärosäte. Översynen av forskning respektive grundutbildning bör därför inte göras var för sig.
Till Högskoleverkets uppdrag bör därför läggas uppgiften att också se över forskningen i de nationella minoritetsspråken, särskilt romani chib.
11.5.4 Språkvård
Språkrådet, som är en del av språkmyndigheten Institutet för språk och folkminnen, är Sveriges officiella språkvårdsorgan. Språkrådet har för närvarande två personer som arbetar på heltid med romsk språkvård. Verksamheten innefattar rådgivning, terminologiskt arbete och medverkan i ordboksprojekt. Ytterligare resurser har temporärt kunnat tillföras verksamheten med romani chib genom att arbete med två ordböcker för närvarande finansieras inom Lexinprojektet, i svenska–romani /kelderash och svenska–romani/lovara
461
Rätt till språk SOU 2010:55
(jfr kapitel 7). Under 2010 har Språkrådet publicerat s.k. domänordlistor inom områden som skola, medicin, juridik etc. Språkrådet arbetar målinriktat med att bygga upp ett omfattande nätverk av representanter för olika romska grupper och aktörer, som modersmålslärare, journalister etc. Med de allt större kontaktytorna mot samhället och språkbrukarna har också förväntningarna på den romska språkvården ökat.
I Språkrådets rapport (Bijvoet & Fraurud 2007) identifieras uppgifterna för den romska språkvården (s. 48): dokumentation och beskrivning av olika varieteter, utveckling av ortografier, terminologiarbete, sammanställning och utgivning av domänordlistor och större lexikon, redigering och återutgivning av äldre referenslitteratur samt språkrådgivning åt allmänhet och myndigheter. Flera av dessa uppgifter bör ske i samarbete med andra språkvårdande och forskande institutioner och personer, både nationellt och internationellt. Viktigt är det nära samarbetet med Skolverket och de insatser som där görs bland annat inom ramen för tema Modersmål (se kap. 7).
Några förhållanden gör arbetet med romani chib särskilt resurskrävande. Ett är givetvis förekomsten av så många olika varieteter. Även om de romska språkvårdarna vid Institutet för språk och folkminnen har i uppgift att arbeta med allt romskt språk i Sverige, kan ändå ganska olika typer av insatser krävas för olika varieteter (jfr ovan). Ett annat förhållande är frånvaron av standardiserat skriftspråk (jfr ovan) som innebär att språkvården måste lägga mycket kraft på att jämföra och beskriva olika ortografiska konventioner, diskutera harmonisering m.m. Ett tredje förhållande är att flera varieteter, särskilt resanderomani och kaale, är starkt hotade och samtidigt mycket bristfälligt dokumenterade. De offentliga arkiven har ytterst lite av uppteckningar och inspelningar av romskt språk. (Som så mycket annat är det en följd av förtrycket mot romskt språk: språkvårdare och språkvetare har med få undantag inte velat eller kunnat se språkets existens i Sverige, romerna har av berättigad fruktan för repressalier inte vågat låta sitt språk ses eller höras.) Omfattande dokumentationsinsatser brådskar. Samarbete med språkvårdsinsatser i Finland kan utökas.
Förslaget är därför att den romska språkvården vid Institutet för språk och folkminnen (Språkrådet) byggs ut med ytterligare åtminstone två tjänster.
462
SOU 2010:55 Rätt till språk
11.5.5 Auktorisation av översättare och tolkar bör införas
Något auktorisationsprov för romska finns fortfarande inte hos Kammarkollegiet. Det vore önskvärt att ett sådant kom till stånd. Om det var möjligt att bli auktoriserad tolk eller översättare till (och från) romani chib i Sverige skulle statusen för tolkning och översättning höjas och fler troligen lockas till verksamheten. Det skulle också avsevärt höja kvaliteten på många översättningar och tolkinsatser. Bara vetskapen om att det finns auktoriserade översättare och tolkar skulle antagligen tvinga också andra översättare och tolkar att måna om kvaliteten i sitt arbete.
Att det saknas auktorisationsprov har flera orsaker. Dels är det svårt att ta fram ett sådant prov mot bakgrund av de många varieteterna och frånvaron av ett standardiserat skriftspråk. Dels har någon rom aldrig anmält sig till Kammarkollegiet för att gå igenom ett prov, eftersom man inte vet vad som fordras. Eftersom ingen anmält sig, även om många på ett allmänt plan efterfrågat ett prov, har inte Kammarkollegiet haft anledning att utveckla ett prov.
Man hamnar därför i en ond cirkel, som måste brytas. Det kan ske genom att Kammarkollegiet ges ett särskilt uppdrag att tillsammans med företrädare för den romska minoriteten utveckla ett auktorisationsprov. Till uppdraget hör också att utreda hur romska översättare och tolkar kan skaffa sig en särskild utbildning så att de har möjligheter att klara provet. Uppdraget bör lämpligen utföras i samarbete med Tolk- och översättarinstitutet.
Kammarkollegiet bör därför ges i uppdrag att tillsammans med Tolk- och översättarinstitutet utreda vilka särskilda insatser som behövs för att inrätta ett auktorisationsprov för översättare och tolkar i romani chib och vilka utbildningsinsatser som blir nödvändiga för att romska tolkar och översättare ska ha förutsättningar att klara provet.
11.5.6 Revitalisering
I en rapport över Allmänna arvsfondens romska projekt från perioden 1996–2009 konstateras att kulturell och språklig revitalisering varit ett viktigt resultat. De 27 projekten har beviljats medel för olika typer av insatser riktade till romer, särskilt till barn, ungdomar och unga vuxna. Kulturell och språklig revitalisering kan
463
Rätt till språk SOU 2010:55
ses som en väg till ökad romsk självorganisering, till ökat inflytande i det omgivande samhället och till överlevnad också som minoritet, skriver man i rapporten (Rodell-Olgac 2009). Detta har kunnat ske genom att generationsöverskridande aktiviteter gett indirekt utbildning av föräldrarna också eftersom dessa fortfarande i många fall har begränsad skolgång och utbildning bakom sig. Det traditionellt romska mönstret för socialisation och lärande inom familjen i vid bemärkelse har varit en tillgång, enligt rapporten.
Regeringen har från och med 2010 avsatt särskilda medel för revitaliseringsinsatser för de nationella minoritetsspråken. Exempel på sådana projekt är språkprojekt som riktar sig till barn och deras föräldrar, läsfrämjande insatser och insatser för att öka kunskapen om flerspråkighet och språköverföring mellan generationer. Insatser som riktar sig till barn och ungdomar ska prioriteras särskilt.
De romska varieteter som allmänt sett är i störst behov av revitalisering svensk resanderomani och kaale (jfr ovan). En jämförelsevis liten del av revitaliseringsprojekten har hittills gällt dessa varieteter. I den första ansökningsomgången 2010 till regeringens särskilda medel avsåg bara några få ansökningar resanderomani och kaale. Ett problem kan vara att revitaliseringsprojekt ofta bygger på eldsjälar. Men för att eldsjälarna ska få handlingsutrymme och kunna göra insatser som avsätter varaktigt resultat behöver de stödja sig på fasta strukturer – det visar erfarenheter från revitaliseringsarbete med andra minoritetsspråk (jfr SOU 2006:19, s. 224). Man behöver kunna bygga upp exempelvis barn- eller ungdomsgrupper som i en kontinuerlig verksamhet kan samlas kring språkliga aktiviteter (i Finland har man relativt goda erfarenheter av s.k. språkklubbar för kaaletalande barn), och man behöver mötas i studiecirklar och dokumentationsarbete under längre tid.
I utlysningen av särskilda medel för revitaliseringsinsatser bör därför särskilt uppmärksammas behoven för svensk resanderomani och kaale. Vidare bör Institutet för språk och folkminnen (Språkrådet) överväga särskilda initiativ för att stödja revitalisering av kaale och svensk resanderomani.
Vidare bör enligt införas ett statsbidrag för kortare studier i romani chib enligt samma modell som idag finns för kortare studier i alfabetisering i samiska. Syftet med bidraget är att den som inte har fått möjlighet att lära sig läsa och skriva på minoritetsspråket får tillfälle till det.
464
SOU 2010:55 Rätt till språk
465
11.6 Delegationens överväganden och förslag
Rätten att ”lära sig, utveckla och använda” sitt nationella minoritetsspråk är självfallet nära förknippad med rätten att utveckla och använda sin kultur, oavsett konstart och medium. Kultur- och mediefrågor är också språkfrågor. Förslag i denna fråga behandlas i kapitel 12, Rätt till kultur. Placeringen av förslaget innebär inte något ställningstagande av delegationen. Det rör sig lika mycket om rätten till språk som om rätten till kultur. Av praktiska skäl måste dock förslagen behandlas i ett sammanhang.
Delegationen föreslår en revidering av lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk så att romani chib får en formellt lika stark ställning som de tre territoriella minoritetsspråken finska, samiska och meänkieli.
Den romska språkvården vid Institutet för språk och folkminnen (Språkrådet) byggs ut med ytterligare åtminstone två tjänster.
I tillägg till sitt uppdrag att se över högskoleutbildningar i de nationella minoritetsspråken får Högskoleverket i uppdrag att se över forskningen i dessa språk, särskilt romani chib.
Kammarkollegiet ges i uppdrag att tillsammans med Tolk- och översättarinstitutet utreda vilka särskilda insatser som behövs för att inrätta ett auktorisationsprov för översättare och tolkar i romani chib och vilka utbildningsinsatser som blir nödvändiga för att romska tolkar och översättare ska ha förutsättningar att klara provet.
Ett statsbidrag införs för kortare studier i romani chib enligt samma modell som idag finns för kortare studier i alfabetisering i samiska.
Revitaliseringsinsatser för de romska varieteterna svensk resanderomani och kaale ska särskilt stödjas.
12 Rätt till kultur
Våra förslag:
-En nämnd för romsk kultur med minst hälften romska ledamöter föreslås inrättas i syfte att skapa en institutionell bas för romsk kultur och kulturarv.
-En kulturbudget, procentuellt sett jämförbar med den kulturbudget Sametinget disponerar, föreslås avsättas för den romska kulturnämndens verksamhet.
-Ett permanent statligt basbidrag föreslås utgå till romska kulturinstitutioner och tidskrifter, administrerat av Statens Kulturråd.
-Bildandet av ytterligare romska kulturcentra ska uppmuntras, som en del av en regional kulturpolitik, i första hand i Göteborg.
-Delegationen föreslår att skolbiblioteken används som resurs för romska skolbarn och att de för detta ändamål bör prenumerera på romska tidskrifter samt införskaffa romsk litteratur.
-Public serviceföretagen SR och SVT bör uppmanas att utöka sändningstiden för program på romani chib för att i första hand öka utbudet av program för barn och ungdomar.
-Redaktionen för Radio Romano bör i likhet med redaktionerna för finska och samiska ges en fristående ställning och en samrådsgrupp bör kopplas till redaktionen.
-Länsmuseerna föreslås få i uppdrag att synliggöra romernas historia och kultur i respektive län eller region.
-Förutsättningarna för att resa en staty över Katarina Taikon ska undersökas.
-Romadagen den 8 april föreslås inrättas som allmän flaggdag.
467
Rätt till kultur SOU 2010:55
Rätten till kultur formuleras på olika sätt i olika konventioner men siktar i huvudsak på samma företeelser. Den kan antingen heta rätten till kulturliv eller rätten att delta aktivt i statens kulturella aktiviteter, eller, som minoritetsspecifik rättighet, just rätt till sin egen (minoritets-) kultur.
Den allmänna mänskliga rättigheten rätten till kulturliv såsom den återfinns i FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter eller i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, liksom i FN:s kvinnodiskrimineringskonvention och rasdiskrimineringskonvention, anses i allmänhet inte avse annat än statens och majoritetens kulturliv. Alla har rätt till tillgång till musikliv, museer, litteratur med mera, och staten ska göra kulturen tillgänglig för alla.
Enligt de minoritetsspecifika traktaterna har minoriteter både en rätt att delta i det allmänna kulturlivet och att upprätthålla och utveckla sitt eget.
Minoritetsrättigheterna fokuserar i hög grad på kultur- och språkområdet. Det är inte minst på kulturområdet som den fortfarande relativt nya minoritetsstatusen ska göra avtryck i form av mer omfattande rättigheter och starkare delaktighet från minoriteternas sida.
Detta uttrycks bland annat i regeringens proposition om nationella minoriteter (2008/09:158) som att regeringen åtagit sig att främja en fullständig och effektiv jämlikhet för personer i nationella minoriteter inom alla områden av det ekonomiska sociala och kulturella livet, att en utgångspunkt för regeringens arbete är att stärka de nationella minoriteternas egenmakt och förutsättningar att bevara och revitalisera språk och kultur, samt att de nationella minoriteterna ska kunna utveckla en egen kulturell identitet samt överföra den till nästa generation.
I och med Sveriges tillträde till Europarådets ramkonvention om skydd av nationella minoriteter samt Europarådets konvention om landsdels- och minoritetsspråk samt fastställandet av fem svenska nationella minoriteter har minoriteternas kulturliv nu inkluderats som en del av svensk kultur. Staten kan därmed anses skyldig att främja även minoriteternas kultur och göra den tillgänglig för alla. I propositionen om nationella minoriteter slår regeringen fast att de nationella minoritetsspråken och kulturerna utgör en värdefull del av det svenska kulturarvet, och att de nationella minoriteterna och deras kulturarv därför bör synliggöras i samhället. Delegationen gör också en sådan minoritetssensitiv tolkning av rätten till kultur.
468
SOU 2010:55 Rätt till kultur
Europarådets ramkonvention talar i artikel 5 om rätten för personer som tillhör nationella minoriteter att ”bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv”. Man exemplifierar vidare i artikel 9 med att personer som tillhör nationella minoritetsgrupper ska medges möjlighet att framställa och använda sina egna media, och att tillträde till massmedia för dem ska underlättas. I artikel 12 nämns att de undertecknande parterna ska främja kunskap om sina nationella minoriteters liksom om majoritetens kultur, historia, språk och religion, och att de som tillhör nationella minoriteter effektivt ska kunna delta bland annat i det kulturella livet.
12.1 Kultur och kulturarv
FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, som är satt att övervaka bland annat artikel 27 om minoriteters rättigheter i den Internationella konventionen om civila och politiska rättigheter, har sagt att kulturliv kan tolkas på många sätt. Det är därför, menar kommittén, väsentligt att lämna över till medlemmarna i en minoritetsgrupp att själva avgöra och att delta effektivt i besluten om hur rätten till kultur realiseras.
Ibland kan oklarheter uppstå om gränsdragningar mellan kulturella uttryck och nationell lagstiftning. Europarådets ramkonvention avser dock inte att skapa någon sådan konflikt utan landets lagar gäller intill de ändras. Om en lag förbjuder vissa handlingar ska lagen följas även om den skulle omfatta en kulturell tradition eller sedvänja. Detsamma gäller förhållandet mellan de internationella mänskliga rättigheterna och kulturella uttryck: mänskliga rättigheter går alltid före. Samma princip gäller givetvis även för majoritetens kulturella uttryck.
Ytterligare ledning i frågan vad som omfattas av begreppet kultur finns att hämta i vissa minoritetsspecifika traktater som de ovan nämnda artiklarna i Europarådets ramkonvention eller i FN-traktater och vidhängande texter som tolkar traktaterna, liksom i mer utvecklad nationell minoritetsslagstiftning.
Där förekommer rättigheter som till sitt innehåll berör massmedia (tidningar, television, radio, biografer), litteratur, museer, teatrar, kulturfestivaler och kulturcentra, filmproduktion och
469
Rätt till kultur SOU 2010:55
annan kulturindustri, arkiv, språkinstitutioner, bibliotek, videobibliotek.
I kulturpropositionen 2009/10:3 förs ett resonemang om definitionen av kultur respektive kulturarv:
I sin allra vidaste mening kan kultur sägas handla om alla aspekter av det mänskliga livet – allt det som skapas eller förädlas av människan, dvs.
a) allt det som inte ryms inom begreppet natur. Begreppet kultur kan i andra sammanhang förstås som
b) de värderingar, ritualer, traditioner och livsmönster som används för att förstå, tolka och ge mening åt tillvaron i ett samhälle eller inom en grupp av människor.
Begreppet kan också uppfattas snävare och då omfatta
c) konstens olika uttryck inom exempelvis litteratur, dans, musik, bildkonst, teater och arkitektur.
Även begreppet kulturarv används på olika sätt. Ett sätt att beskriva kulturarvet är att säga att det handlar om traditioner, språk, berättelser, konstnärliga verk, historiska lämningar, arkiv- och föremålssamlingar samt kulturmiljöer och kulturlandskap som överförs från generation till generation. UNESCO:s konvention från 1972 om skydd av kultur- och naturarvet talar om byggnader, monument som tavlor, skulpturer etcetera och platser av synnerligen stort värde för historien, konsten eller vetenskapen, och är relativt präglat av ett västeuropeiskt synsätt på skyddsvärda kulturyttringar. Den nyare UNESCO-konventionen från 2003 om tryggande av det immateriella kulturarvet talar om sedvänjor, framställningar, uttryck, kunskap och färdigheter tillsammans med verktyg, föremål, platser m.m., som grupper eller individer erkänner som del av sitt kulturarv och som överförs från generation till generation. Det exemplifieras bland annat med muntliga traditioner och uttryck, sociala sedvänjor/riter och traditionell hantverkskunskap. Perspektivet är det levande utövandet av detta immateriella kulturarv snarare än kunskap om kulturarvet i sig.
Vi noterar att regeringen i kulturpropositionen prioriterar värnandet av kulturarvet, dvs. att bevara, använda och utveckla det. Man vill göra kulturarvet tillgängligt, inte minst genom ny teknik, samt verka för att medborgarnas intresse och engagemang ökar. Regeringen pekar på att kulturarvet är en kraft i samhället som ständigt behöver omtolkas, utvärderas och användas på nya sätt då det speglar dagens samhälle och ger perspektiv på samhällsutveck-
470
SOU 2010:55 Rätt till kultur
lingen, och att samtida konst och konstyttringar ofta tar sin utgångspunkt i det kulturella arvet.
I förslaget till regeringen om genomförande av UNESCO:s konvention om tryggandet av det immateriella kulturarvet (Institutet för språk och folkminnen 2009) påpekas det utifrånperspektiv som hittills präglat hanteringen av de nationella minoriteternas kulturarv, och kulturarvets roll för minoriteternas identitetsbyggande. Man påpekar också problematiken med att de kulturer som inte företräds av stater, till exempel den romska minoriteten, kommit på undantag på de representativa listorna över materiellt och immateriellt kulturarv. Minoritetsföreträdarna pekar i rapporten på att det immateriella kulturarvet handlar om rätten att få tolka och definiera sin historia och förvalta sitt eget kulturarv, något som också understryks av konventionens artikel 15.
Vi tar i det kommande fasta på dessa ovan nämnda kulturområden samt de åtgärder och institutioner som krävs för att bibehålla och utveckla romsk kultur. Vidare tar vi fasta på de områden som särskilt lyfts fram i ramkonventionen som betydelsefulla för att de nationella minoriteterna ska kunna bevara och utveckla sin identitet: språk, religion, traditioner och kulturarv, och de institutioner som krävs för att dessa rättigheter ska kunna garanteras. Vi tar också fasta på det som nämns i ramkonventionen om minoriteters kunskap om sin historia, möjlighet att framställa egna media samt tillträde till massmedia.
12.2 Kulturpolitikens uppgift och ansvar
I kulturpropositionen (2009/10:3)förs också ett resonemang om kulturpolitikens uppgift:
Även om gränserna hela tiden överskridits och omprövats har kulturpolitiken fortfarande till syfte att stödja insatser som görs inom ordets, scenens, bildens och tonens områden samt för kulturarvet. Kulturpolitikens specifika uppgift är att stödja konstnärligt skapande i olika former, att skapa förutsättningar för att bevara, tolka, tillgängliggöra och utveckla kulturarvet.
Vi noterar därutöver att regeringen i kulturpropositionen slår fast att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet och att det ska präglas av mångfald.
Detta knyter an till statens folkrättsliga ansvar för minoritetskulturen som refererats ovan om att de som tillhör nationella
471
Rätt till kultur SOU 2010:55
minoriteter ska kunna behålla och utveckla sin kultur och bevara sin identitet dvs. religion, språk, traditioner och kulturarv, få framställa och ha tillträde till tryckta media, radio och TV, kunna delta i det kulturella livet och ha kunskap om sin egen historia och kultur.
En implementering av dessa minoritetsrättigheter förutsätter, vilket Europarådets ramkonvention också betonar, en romsk delaktighet i och inflytande över förslagen, besluten och genomförandet.
12.2.1 Romska röster om romsk kultur
Hans Caldaras:
I dag har populärkulturen en enorm inverkan på media och branscher som ser den som en lukrativ inkomstkälla. Den blir mer och mer exploaterad via intäkter från reklam och sponsring från företag som marknadsför sina produkter med hjälp av det så kallade ”publikfriande” utbudet. Var hamnar då det som kallas för kultur – musik, teater, dans och annat konstnärligt utövande – och som inte har detta ”skyddsnät”? Ja, risken är stor att den sakta kommer tyna bort, och när det är försent att rädda det som räddas kan, kommer vi att inse att samhället är en enda likartad och slätstruken smältdegel, där mångfald, personlig uttryck och genuinitet saknas, vilket kan resultera i intolerans och enfald. Nu hoppas jag verkligen att det inte går så långt. Jag önskar att fler vågar sticka ut hakan och öppet diskutera denna, för de flesta i samhället så viktiga fråga. Utan mångfald blir livet fattigare och mycket intetsägande. Kultur är människans elixir, utan den får vi ingen näring till vår själ och alla våra sinnen. Generellt för romer har den egna kulturen varit en ventil för såväl vrede och smärta som glädje och drömmar om ett bättre liv. Kulturen är, och har också varit i alla tider lika med trygghet och skydd från undergång. Utan musiken, sången och dansen hade den psykiska hälsan varit mycket dålig och många romer hade gått under. Den egna kulturen har varit ett verktyg för överlevnad. Att framträda och visa upp sig har varit en nödvändig försörjningskälla. Romer har vanligtvis varit tvingade att använda sin kultur som ett sätt att dra nytta av folks nyfikenhet och behov av verklighetsflykt. Och det har varit på både gott och ont.
472
SOU 2010:55 Rätt till kultur
I Sverige i dag är det andra regler som gäller. Den romska kulturen är inte längre representerad av endast ett fåtal romska grupperingar, den är mångfald i sig självt. Sedan gränserna öppnades för romer 1954 har det kommit till landet romer från hela Europa, som i generationer i sina hemländer har präglats av landets egna kulturella yttringar, sedvänjor och religion m.m. Det är viktigt att inte se romer som en homogen folk och kulturgrupp. I varje land runt om i Europa och i Nord- och Sydamerika finns det flera olika skiftningar av romer, med varsin egen kulturell och språklig identitet. Romsk kultur har kommit hit till landet för att stanna. I dag är den en del av det svenska kulturarvet och Sveriges historia.
Domino Kai:
Respekt för äldre är den romska kulturens fundament. De äldre har haft en respekterad, beundrad och privilegierad ställning. Värderingen bygger inte på en högre ålder i sig utan i åldersrelaterad livserfarenhet, visdom och att kunna hantera och kanalisera den ärvda kulturkunskapen vidare. Genom detta blir de äldre ofta auktoriteter inom den egna gruppen. Samhörigheten bland familj och släkt är mycket viktig. Om en familjemedlem råkar hamna i nöd hjälper och stödjer man den personen efter bästa förmåga. Det kan vara i samband med sjukdom, skilsmässa, ekonomiska svårigheter eller när någon går bort. Generellt kan man säga att i den romska kulturen har barn och gamla alltid haft en mer speciell upphöjd position, såväl i kvinnors som mäns olika roller. Ett stort ansvar är just att skydda dessa två åldersgruppers välbefinnande, ett ansvar som ligger på både män och kvinnor.
Inom de romska grupperna är det naturligt att alla runt omkring bidrar till barnens uppfostran. Romska barn får redan under sina första levnadsår vara med om negativa fördomar från majoriteten på olika sätt. Därför eftersträvar romska föräldrar att uppfostra sina barn till att vara starka i sina rötter, så att de lättare kan klara sig igenom problem i livet som de kan råka ut för på grund av sin bakgrund. Här har romerna redan från sitt ursprung haft med sig en berättartradition som utvecklats genom vandringen. Även sång, musik och dans har en viktig funktion hos romer för att uttrycka det man varit med om både i sorg som glädje. På grund av den tidigare påtvingade vandringen genom sekler från land till land har romerna varit tvungna att hålla hårt på renhållningen för att inte drabbas av sjukdomar. Föda och kärl har alltid hållits borta från mark man gått på samt där man sitter. Det finns även ett symboliskt begrepp om rituell renhet som går tillbaks till romernas ursprung
473
Rätt till kultur SOU 2010:55
i nordvästra Indien, en uppfattning om hur man definierar rent och orent som är en mycket viktig aspekt i relationerna mellan romer. Detta får bland annat sitt uttryck i att saker som ligger på bordet uppfattas som rena medan det som ligger på golvet är orent, att man inte blandar olika generationers tvätt, att romer inte kan och vill bo ovanför en annan romsk familj och att om någon i familjen skulle gå bort i en lägenhet vill man inte bo kvar där längre, då minnena inte låter familjen börja om på nytt. Allt detta är respekt. Man kan säga att i respekt ingår tre huvudord baxt (lycka), sastiba (hälsa) och kraft (zor). Dessa tre begrepp kan sammanfattas till Romani/o zor (romsk kraft): kraft att uthärda uteslutningen, marginaliseringen och utsattheten genom tiderna mot sin vilja och kunna gå vidare med högt huvud i stolthet för den egna särarten.
Kulturgruppen för resandefolket – Göteborgsregionen:
Det är föreningens uppfattning att den svenska staten såväl som samhällets lokala och regionala organ har en historisk skuld gentemot resandefolket som måste regleras genom kraftfulla offentliga insatser på det kulturella och sociala planet, med syfte att reparera de skador som under århundraden tillfogats resandefolkets liv och kultur. Folkets självkänsla måste stärkas och dess särskilda identitet erkännas och respekteras. För att kunna nå det kulturella målet måste också en lång rad sociala frågor beaktas. De kulturella och sociala aspekterna hänger på ett oupplösligt sätt samman med varandra. Diskriminering, segregation, osynliggörande, brist på respekt, mobbning, offentlig vanvård, främlingsfientlighet och rasism är allvarliga hinder som måste undanröjas i vardagen. Historiskt sett har steriliseringskampanjerna och barnhemsplaceringarna varit de mest destruktiva processerna under tiden efter andra världskriget. Påverkan av dessa processer har fullt utslag i nuet och kan inte betraktas som förgångna och överståndna förhållanden . ( Kulturgruppen för resandefolkets hemsida www.kfrg.net).
12.3 Så hanteras romernas kulturfrågor i Sverige i dag
Det finns en rad kulturinstitutioner som på olika sätt arbetar med de nationella minoriteternas kultur och kulturarv. Statens kulturråd är en central förvaltningsmyndighet inom kulturområdet som ska följa utvecklingen och ge ett samlat underlag för kulturpolitiken samt bistå regeringen med genomförandet av denna. I den uppgiften ligger en skyldighet att främja utvecklingen av kulturverksamheten och handlägga ärenden som rör teater, dans, musik, konst, museer, utställningar, litteratur, folkbibliotek, folkbildning och
474
SOU 2010:55 Rätt till kultur
folkrörelser i den utsträckning det inte är en uppgift gör någon annan myndighet.
Institutet för språk och folkminnen, där Språkrådet ingår, är Sveriges officiella språkvårdsorgan med särskilt uppdrag för de officiella minoritetsspråken. Institutet har därutöver tagit fram ett förslag till genomförande av Unescos konvention för skydd av det immateriella kulturarvet.
Regionala frågor hanteras av länsmuseer runt om i landet, vilket ibland innefattar satsningar som rör romer.
Riksarkiven och landsarkiven har enligt Kulturutredningen gjort vissa insatser för de nationella minoriteterna.
Riksantikvarieämbetet har en sammanhållande roll för kulturarvsfrågor, särskilt det fysiska kulturarvet vilket berör också de nationella minoriteterna.
Statens museer för världskultur har enligt budgetpropositionen 2009 utvecklat sin kapacitet som koordinator för olika musei- och kulturarvsnätverk.
Forum för Levande Historia arbetar med frågor som rör demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen vilket berör romer.
Kulturutredningen föreslog att Kungliga biblioteket skulle uppdras att utse ett bibliotek med särskilt ansvar för varje minoritetsspråk vilket dock inte beaktades i kulturpropositionen.
Ungdomsstyrelsen har bland annat i uppdrag att hantera bidrag till organisationer som främjar integration och förebygger diskriminering och rasism, samt ungdomars och kvinnors organisering.
Beträffande medier (radio och TV) har Granskningsnämnden för radio och TV funnit att det uppdrag som staten ålagt radio och TV beträffande barn och unga inom språkliga minoriteter inte kan anses vara uppfyllt.
För den samiska kulturen svarar främst Sametinget. Sametinget får statliga medel till sin kulturbudget, men kan utöver det också komma i åtnjutande av stöd för samiska institutioner som Samiska teatern och huvudmuseet för den samiska kulturen Ájtte från Kulturrådets minoritetskulturbudget.
Övriga nationella minoriteter har också egna kulturinstitutioner, men åtnjuter en lägre grad av statlig finansiering. Judiska teatern och Judiska museet har viss anknytning till Judiska centralrådet, och en finansiering som i huvudsak sker med icke-statliga medel. Tornedalsteatern får stöd från Kulturrådet, liksom Uusi teateri (Nya Finska teatern).
475
Rätt till kultur SOU 2010:55
Romernas egna institutioner som de romska kulturcentren i Stockholm och Malmö får ett begränsat statligt stöd genom Statens Kulturråd. Kulturcentrumen är demokratiskt styrda föreningsbaserade verksamheter, men det saknas en ansvarig nationell institution för den romska kulturen.
12.3.1 Institutionell bas för romsk kultur
Staten har skyldighet att se till att romsk kultur och kulturarv bevaras, används och utvecklas. Delegationen kan konstatera att detta inte sker fullt ut i dag.
Ett grundproblem är att den romska kulturen saknar tillräckligt med resurser och stöd från det allmänna för att kunna bevaras, användas och utvecklas. Det hänger ihop med att den romska kulturen saknar en institutionell bas.
Regeringen har i sin proposition 2009/10:3 föreslagit ett omfattande förnyelseprogram för svensk kulturpolitik. Den föregicks av en omfattande kulturutredning (SOU 2009:16) som tagit fram en ny organisation där staten ska utveckla sitt ansvar för kulturpolitiken inom tre olika sfärer: en för arkiv, bibliotek och språk, en annan för samtid, historia och livsmiljö och en tredje för konstarterna.
I propositionen skriver man att romernas kultur och kulturarv bör få en starkare institutionell bas än i dag (prop. 2009/10:3). Forum för Levande Historia föreslås få i uppdrag att utreda hur romernas kultur och språk kan få en institutionell hemvist. Uppdraget ska ske i samråd med bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län, Statens kulturråd, Statens museer för världskultur, Stiftelsen Nordiska museet och den romska minoritetens organisationer. Delegationen har i samråd med Forum för Levande Historia beslutat att föra resonemanget om denna institutionella bas för romsk kultur ett steg vidare inom ramen för vår utredning.
I förslaget om genomförande av UNESCO:s konvention om tryggandet av det immateriella kulturarvet föreslås att Institutet för språk och folkminnen får samordningsansvar, att det skapas nätverk i form av expertnoder för de olika typerna av immateriellt kulturarv samt att ett råd för immateriella kulturarv i Sverige tillsätts. Formerna för en romsk representation i dessa organ bör beaktas i samband med utformningen av en institutionell bas för romsk kultur.
476
SOU 2010:55 Rätt till kultur
12.4 Den romska kulturens situation i dag
Enligt Statens kulturråd manifesteras den romska kulturen främst genom kulturfestivaler och andra tillfälliga arrangemang, ofta med internationell medverkan. Det finns bland romer i Sverige starka musikaliska och koreografiska traditioner och många utövare av sång, musik och dans. Berättartraditionen är också stark.
Redan i en rapport från Statens kulturråd (2001) beskrivs situationen för romerna i väsentliga avseenden annorlunda än för de övriga minoriteterna. Eftersom språket i första hand är ett talspråk med många olika dialekter saknas gemensamma normer. Bristen på homogenitet bland romerna gör det svårt att driva frågor inom det kulturella området. Romska kulturinstitutioner har byggts upp det senaste decenniet men erhåller inte permanent driftsstöd av offentliga medel.
För de romer som räknar sig som resande är situationen delvis annorlunda. Bo Hazell, författare till boken Resandefolket, uttrycker i en kommentar till Bennie Åkerfeldts bok Buron kallar oss Tattare:
Jag har mött flera yngre resande som berättat att föräldrarnas omsorg gjorde att de teg om barnens ursprung och att det bidrog till att nya generationen förlorat mycket av sin kultur och sitt språk. Men just nu pågår en revival bland främst medelålders och yngre resande. (bennie.bloggsida.se 080104)
12.4.1 Romsk media
Romaniredaktionen vid Sveriges Radio sänder program med nyheter om aktualiteter på romani chib. Sändningarna började 2002 och under våren har man inlett dagliga sändningar en timme varje eftermiddag måndag till fredag. Tre personer arbetar på redaktionen, förstärkning görs för att klara att göra mer direktsändningar.
Redaktionen önskar mer sändningstid för att kunna göra fler program för barn och ungdomar och fler kulturprogram.
Radio Romano ingår i Sveriges Radio International som sänder på elva olika språk främst riktat till invandrare i Sverige. Trots att romani chib är ett erkänt minoritetsspråk har det inte samma ställning hos Sveriges Radio som finska och samiska, som båda har egna redaktioner fristående från SR International.
Regionala radiosändningar på romani chib kommer också att genomföras i Malmö som en del av ett projekt inom Romska Ung-
477
Rätt till kultur SOU 2010:55
domsförbundet. Projektet har fått medel från Arvsfonden för att under en treårsperiod sända romsk radio med fokus på barn och unga i åldern 12–25 år i Malmötrakten. Romska ungdomar ska delta både i en arbetsgrupp för att ta fram aktuella teman för radioprogrammen samt även agera som programledare. Sändningarna ska komma igång hösten 2010.
É Romani Glinda är en politiskt och religiöst oberoende tidskrift som i första hand vänder sig till romer, men även till olika organisationer och myndigheter och andra som är intresserade.
Texterna är skrivna på svenska. Tidskriften kommer ut med sex nummer per år och tar upp aktuella händelser, främst i Sverige.
É Romani Glinda har ett samarbete med Diskrimineringsombudsmannen DO för att uppmärksamma frågor som rör diskriminering.
Tidskriften startade 1998 och har en upplaga runt 1 000 exemplar. Romer får prenumerera gratis, övriga mot en årlig avgift. Tidningen får ett ekonomiskt stöd från Statens kulturråd som dock inte täcker baskostnaderna för produktionen av tidningen. Övrig finansiering är annonser och visst arbetsmarknadsstöd till personalen. Budgeten räcker inte till någon marknadsföring, men redaktören har som mål en upplaga uppåt 5 000 exemplar.
Le Romané Nevimata är en romsk ungdomstidning som har artiklar skrivna på romanés med sammanfattningar på svenska.
Tidningen startade 2006 och kommer ut fyra gånger per år i en upplaga på cirka 1 000 exemplar. Artiklarna handlar om nyheter, kursinformation, romska evenemang, romska förebilder men även musik och mode. Genom att skriva både på romanés och svenska vill man stödja språkutveckling och ge förklaringar som ökar ordförrådet på båda språken.
Le Romané Nevimata får också stöd från Statens kulturråd och finansieras delvis genom annonsering. En del av upplagan skickas till romer i andra länder som kan läsa texterna på romanés.
Delegationen erfar att båda tidskrifterna utgör väsentliga kommunikationsformer för romer i Sverige och är en viktig informationskälla om romers situation för majoritetssamhället och bidrar därutöver till ett ökat läsintresse bland romer. Eftersom romers läsvana generellt sett är begränsad är vanan att prenumerera på tidningar och trycksaker inte särskilt utbredd, och finansieringen blir därför ett större problem än för motsvarande tidskrifter inom andra nationella minoriteter. Både É Romani Glinda och Le
Romané Nevimata har hemsidor på Internet, men vill fortsätta komma ut i pappersform för att nå så många som möjligt. Många
478
SOU 2010:55 Rätt till kultur
romer har inte samma vana att använda Internet som majoritetsbefolkningen, även om allt fler unga romer hittar dit.
Bland de yngre romerna finns flera som tagit initiativ till hemsidor och bloggar på Internet. Sidorna länkar ofta till varandra och skapar nya kontaktmönster.
12.4.2 Romsk muntlig och skriftlig litteratur
Romska röster om den romska litteraturen: Veijo Baltzar:
När en majoritetsrepresentant skriver om romer och deras liv, blir resultatet oftast en naiv karikatyr. För romer som vuxit in i den romska kulturen, är moralen en utgångspunkt för allt. Det är grunden till utbildningen. Vad jag vill säga med detta är att romerna bör själva skriva sina egna böcker, romaner och framför allt sin egen historia. 2002 bildades International Roma Writers Association, IRWA, i staden Karis i Finland. Där enades man om förbundets utgångspunkt: att romer ska skriva sina egna böcker och romaner. Tanken bakom mottot är att det inte finns något folk utan egna författare, utan egna konstnärer, professorer och vetenskapsmän. (È Romani Glinda, 1-2006)
Mikael Demetri:
Att berätta sagor och livsberättelser är en gammal tradition hos romerna. Berättelserna kan vara en livsberättelse som man broderar ut, men för att förmedla ett budskap, en lärdom, eller för att bevara en händelse så att den inte glöms bort. Många sagor handlar om förtrollningar och övernaturliga väsen. Alla sagor är inte barnvänliga, vissa sagor och sägner är riktade till de vuxna. En bra sagoberättare har stor inlevelse och lätt för att fånga lyssnarnas intresse, ibland är man inte riktigt säker på om sagoberättaren har varit med om händelsen eller om han berättar om en annan person. Sagorna man berättar har man lärt sig från en äldre släkting eller från en äldre sagoberättare. Det är av stor vikt att lära ut till barn och ungdomar detta gamla kulturarv så att det inte dör ut. Det är en bit av romernas kultur och historia. (www.romakulturklass.com
Romsk litteratur är till stor del muntlig och byggd på en berättartradition. Ordspråk och sagor utgör en viktig del av kulturarvet. Enstaka böcker med sagosamlingar har tryckts, men större delen av detta kulturarv finns inte skriftligt dokumenterat.
Det finns ytterst lite romsk tryckt litteratur både för barn och vuxna. Först häromåret översattes och utgavs den första Katitzi-
479
Rätt till kultur SOU 2010:55
boken på romani chib. Romsk historia är också till större delen odokumenterad. Det försvårar kunskapsöverföringen till nya generationer.
12.4.3 Romsk musik
Nuri Selim
När jag spelade på ett café i Paris, med mina släktingar som bor där, så frågade en fransman innan spelningen, vad zigensk musik egentligen var? Han kände till att den store jazzgitarristen Django Reinhard var rom som hade spelat i Frankrike på 1930-talet, men han visste inte vad zigensk folkmusik var och när vi började spela så hörde han musiken för första gången. Det var sent och han hade nog druckit en hel del rödvin då han utbrast: – Att höra zigensk musik är som att bli skjuten i hjärtat av en…svart safir! Vi skrattade glatt åt hans fina beskrivning och jag tänkte inte mer på detta men när jag kom hem och berättade om händelsen för kompisarna så insåg jag plötsligt hur vackert och poetiskt han sagt det. – Vi zigenare är ju ”svarta” och det finns egentligen bara röda safirer i verkligheten, så vi är alltså ”omöjliga”, men ändå verkliga och vi träffar människorna rätt i hjärtat med vår musik. (www.svartasafirer.com)
Sång och musik är en stark tradition genom hela den romska historien, och ett av de områden där romsk kultur haft en stor påverkan på majoritetskulturen i stora delar av Europa.
Såväl klassiska musiker som Dvorzak som musikstilar i bland annat Ungern och på Balkan bär omisskännliga drag av påverkan från romsk musik. Även den spanska flamencotraditionen har rötter i romska musiktraditioner.
Att försörja sig som musiker och sångare är en av de få traditionella romska professioner som överlevt till modern tid. Det finns många aktiva musikgrupper bland unga romer och musiktraditionen fortsätter att vara levande och stark samtidigt som den utvecklas.
Resandegruppens musik- och vistradition har delvis fallit i glömska men insatser har gjorts för att dokumentera och utveckla resandeviskulturen. Svenskt visarkiv har dokumenterat resandevisor och inledde 2009 ett projekt med fokus på de resandes traditioner som man motiverar så här:
480
SOU 2010:55 Rätt till kultur
Resandefolkets sånger och musiktraditioner är en självklar – men ändå till stor del okänd – del av det svenska kulturarvet. De resande har varit ett slags inhemska främlingar, utstötta men samtidigt integrerade, och livet i marginalen har gett dem ett eget och särpräglat perspektiv på den svenska folklighetens musikaliska uttryck. Som spelmän har de förmedlat låtar och stildrag. De har avlyssnat de olika landskapens musikaliska egenheter och berättelser och inlemmat dem i sin egen muntliga och identitetsstarka kulturprovins, ett landskap på tvären, ett nätverk av färdvägar och mötesplatser som binder samman svenska avkrokar med historiens stora kontinentala vandringsstråk (www.visarkiv.se).
12.4.4 Romsk dans och teater
Dans är en traditionell konstform och ett levande inslag i romsk kultur. Inte minst de romska kulturcentrumen bidrar till att bevara och utveckla romsk dans, och många ungdomar är engagerade i dansgrupper
Teater som uttrycksform i romsk kultur är inte institutionaliserad. Däremot förekommer enstaka projekt, som teaterföreställningen ”Resa utan slut” om de s.k. tattarkravallerna i Jönköping 1948.
12.4.5 Romskt konsthantverk och hantverk
Rosa Taikon
Jag vill vädja till romska ungdomar, var de än kommer ifrån, att inse hur viktigt det är att de fullföljer sin skolgång och vidareutbildar sig så att de kan komma in på hantverksutbildningar. De för med sig hantverkstraditioner och kulturarv som inte längre finns i Sverige och som genom dem kan räddas och få förnyelse. Det gäller inte bara silver- och annat smide utan också keramik, mattor, trä- och läderarbete. Ingenting gläder mig så mycket som varje gång jag hör att zigenska ungdomar tagit studenten. (Intervju i È Romani Glinda 2-2008)
De traditionella konsthantverken inom framförallt metallsmide som följt romer genom historien har i Sverige så när som försvunnit som tradition. Den enda silversmed som fortfarande arbetar i och utvecklar romsk smidestradition är Rosa Taikon. Hon arbetar framförallt med smycken, har haft hundratals utställningar och är permanent representerad på Röhsska museet i Göteborg. Övriga former av romskt konsthantverk är inte längre delar av en levande tradition.
481
Rätt till kultur SOU 2010:55
12.4.6 Religiösa uttryck
Religionen är central för många romer. Som beskrivits tidigare i betänkandet har olika grupper skilda religiösa tillhörigheter, men religion och gudstro spelar en viktig roll i många romers liv. En fråga som aktualiserats i delegationens arbete är romernas önskan om en ”egen kyrka”. Kravet har formulerats tydligast av trossamfundet Internationella Romska Evangeliska Missionen (I.R.E.M.). Delegationen konstaterar att regeringsformen anger att etniska minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas, och utgår från att Svenska Kyrkan och andra berörda instanser ger verksamt stöd för romernas önskan att bilda en egen kyrka.
12.4.7 Romska kulturinstitutioner
Det finns i dag två romska institutioner i Sverige som har kulturfrågor som sin kärnverksamhet.
Romska Kulturcentret i Malmö har ett museum med föremål, kläder, hantverk och utställningsverksamhet. Ett romskt bibliotek grundades 1998 och utgjorde grunden för kulturcentret. Biblioteket har förutom litteratur om romer även film och musik.
Romska Kulturcentret i Malmö har enligt sin hemsida som mål att öka det svenska samhällets kunskap och förståelse för den romska kulturen samt att erbjuda det romska samhället en gemensam mötesplats för såväl aktiviteter som plattform för diskussion om framtiden för den romska kulturen.
Romskt kulturcentrum i Stockholm är en kulturell institution med uppgift att skapa förutsättningar för att bevara, stärka och sprida kunskap om det romska kulturarvet. Centret driver framförallt biblioteks- och arkivverksamhet. Det startade 2001 och drivs i samråd med romer som representerar alla romska grupper. Verksamheten omfattar även evenemang, musik, poesiaftnar, konserter, föreställningar, utställningar, möten och seminarier.
Romska kulturcentret i Malmö får för år 2010 bidrag på sammanlagt 1 040 000 kronor från Malmö stad, Statens kulturråd och Region Skåne. Romskt kulturcentrum i Stockholm redovisar sina bidrag för 2009 enligt följande: totalt 2 257 823 kronor. Där står Stockholms kulturförvaltning för den största delen medan
482
SOU 2010:55 Rätt till kultur
övriga bidrag kommer från Statens kulturråd, Landstinget, Riksarkivet och Allmänna arvsfonden.
12.4.8 Romskt kulturarv
Det romska materiella kulturarvet är i mycket liten utsträckning dokumenterat och tillvarataget, det är svårt att finna och av olika skäl mycket begränsat. Då romerna från 1500-talets mitt och fram till 1970-talet generellt varit marginaliserade och tvingades leva ett nomadiserande liv vid sidan av det svenska samhället så finns få föremål, konstnärliga verk, kulturmiljöer etc. som kan berätta om de tidigare romska gruppernas levnadssätt bevarade. Det har även varit (och är än i dag) tradition inom vissa romska grupper att bränna den avlidnes kläder och föremål vilket ytterligare bidragit till att mängden föremål, foton m.m. med största sannolikhet är starkt begränsat. Ingen statlig instans har haft en tydlig uppgift att bevara det romska kulturarvet, och det har inte heller betraktats som kulturellt betydelsefullt att ta vara på det innan Sverige ratificerade Europarådets ramkonvention om minoritetsrättigheter.
Den romska kulturen omfattar också en rad seder och traditioner som är immateriellt kulturarv som enligt UNESCO bör bevaras.
Romskt kulturcentrum i Stockholm gjorde 2008 en undersökning om det romska kulturarvet genom en enkät till svenska kulturinstitutioner som publicerades i rapporten Efterlyst: Det romska kulturarvet.
Man utgick från en pragmatisk definition av begreppet kulturarv som formulerats av Stefan Boham (1999) som de objekt som bevaras i därtill avsedda institutioner som arkiv, bibliotek och museer.
Avsikten med undersökningen var att för första gången få en samlad bild över vilket material som finns bevarat om romers kultur och historia i Sverige, och hos vilka institutioner, men också att väcka frågan ”om det romska folkets 5 000-åriga närvaro i landet blivit en del av vår gemensamma institutionaliserade berättelse”. Material med romsk anknytning är enligt rapporten sällsynt, svårtillgängligt (på grund av sökproblemen) och enfaldigt (då det är majoritetssamhällets syn som reflekteras).
Enligt Efterlyst: Det romska kulturarvet domineras det inventerade materialet om romer av myndigheters (kommunarkiv eller länsmuseer) dokumentation om romer, dels inom ramen för den
483
Rätt till kultur SOU 2010:55
kommunala förvaltningen såsom personakter från socialtjänsten, handlingar från skolstyrelsen, socialstyrelsen, ”tattarutredning” (Jönköping) m.m., dels tidningsklipp, fotografier och litteratur om romer. Enstaka statliga institutioner har dokumentation om romer som t.ex. Statistiska Centralbyrån (arbetstabeller från folkräkningar).
Därutöver finns dokumentation av språk, musik, dans, litteratur samt folklivsminnen på ämnesinriktade arkiv och institutioner: DAG (dialekt-, ortnamns- och folkminnesarkivet i Göteborg) har ljudinspelningar, folkminnesuppteckningar och schlagertexter. Dansmuseet har bildinspelningar och dansbeskrivningar. Statens musiksamlingar har ljudinspelningar och romska musikinstrument, noter och musikverk med romska musikverk finns därutöver på andra musikarkiv. Visarkivet har ljudinspelningar och litteratur av romer. Filmarkivet i Grängesberg har filminspelningar av romer. Dialekt, ortnamns- och folkminnesarkivet i Umeå har folkminnesanteckningar om romer. Litteratur av romer finns spridd på enstaka arkiv över landet. I diverse privata samlingar återfinns handskrivna intervjuer, korrespondens, tidningsklipp och fotografier. De bägge romska kulturcentrumen har arkiv med tidningsklipp, fotografier samt litteratur om och av romer, filmer och musik. Både i Malmö och Stockholm vill man få stöd till utökad museiverksamhet och möjlighet till mer arkivering och dokumentering. Förslag finns på att utbilda unga romer till resurspersoner inom arkivering, bibliotek och museer.
Romska föremål finns representerade på enstaka ställen som Bohusläns museum, i Nordiska museets samlingar (Nordiska museet 2006), Gällivare museum (textilier) och andra museer. Röhsska museet i Göteborg har romska konstföremål (Katarina Taikon). En romsk vagn finns hos Malmköpingsortens hembygdsförening. De romska kulturcentrumen i Malmö och Stockholm har därutöver föremål och textilier.
Utöver dessa tre huvudkategorier finns även enstaka kuriosa som ett romskt skelett (Lunds universitets historiska museum).
I rapporten resonerar Romskt kulturcentrum om kopplingen mellan kulturarv och identitet, och hur de identitetsskapande institutioner som ansvarar för kulturarvet förhåller sig till de nationella minoriteternas kultur.
Tillgängligheten är ett problem som är knuten till att arkiv inte självklart kan registrera efter etnicitet, särskilt inte om det handlar om känsliga dokument på individnivå. Sökbegrepp som ”zigenare”,
484
SOU 2010:55 Rätt till kultur
”romer” eller ”tattare” är inte heltäckande. Romskt kulturcentrum efterlyser en debatt om hur man ska synliggöra de etniska minoriteternas kultur.
Ett annat problem är att de arkivhandlingar som upprättas nästan uteslutande är majoritetssamhällets syn på den romska gruppen och handlar om romer, oftast om romer som ett socialt problem. Romernas egen röst hörs sällan och man efterlyser därför romernas egen berättelse om sin historia och sitt kultur.
Sammanfattningsvis kommenterar Romskt kulturcentrum i Stockholm resultatet på följande vis:
Omsorgen om den romska gruppens kulturarv har överlag inte varit en fråga för svenska kulturarvinstitutioner. I många fall består materialet hos en institution av enbart enstaka handlingar eller fotografier. Bara några få institutioner har kompletta samlingar av stort kulturhistoriskt värde, som en följd av särskilda satsningar på den romska kulturen. Dessa är Nordiska Museet, Malmö Museer och Bohusläns museum. Stockholms stadsarkiv har arkiv av framförallt socialhistoriskt värde. Andra arkiv har i regel enstaka handlingar eller akter. Tryckta/utgivna medier om romer finns i större utsträckning, framförallt hos folk- och forskningsbibliotek. Förekomsten av material på romani chib är en raritet (Romskt kulturcentrum i Stockholm 2008).
12.4.9 Dokumentation
Ett exempel på ett projekt för att dokumentera en del av resandefolkets historia gjordes av Bohusläns museum 2003–2008 i Projekt
Resandefolkets Snarsmoen. Projektet belyste resandefolkets bosättning i Snarsmoen, en plats i utmarken nära norska gränsen där resande bodde i slutet av 1800-talet och en bit in på 1900-talet.
Arkeologiska utgrävningar genomfördes i samarbete med de resande. Dokumentation och intervjuer gjordes och många vittnar om utanförskap, bristande skolgång och diskriminering.
Europarådet har uppmanat medlemsstaterna att ge minoriteterna samma rättigheter och möjligheter som majoritetsbefolkningen vad gäller dokumentation av och tillgång till sin egen kultur, historia och språk. Genom projektet i Snarsmoen har Bohusläns museum dokumenterat lämningar från en av Sveriges ”tattarstäder”, och motsvarande finns på andra platser i landet (Andersson 2008).
485
Rätt till kultur SOU 2010:55
12.4.10 Arkiv
I en utredning om arkiv (SOU 2002:78) föreslogs att en ny arkivmyndighet ska bildas genom att Riksarkivet och landsarkiven slås samman till en myndighet, Arkivverket. Arkivverkets uppgift blir att initiera och driva projekt angående samordning och samverkan i regionerna och lokalt mellan olika arkivinstitutioner.
För varje nationellt minoritetsspråk föreslog utredningen en arkivinstitution med särskilt ansvar för bevarandet av dokument på minoritetsspråket. Genom samråd med de nationella minoriteterna vill man fastställa kriterier för hur man utser en institution just för deras språk. Detta är ännu inte genomfört.
När det gäller romani chib finns det inte någon sammanställning över arkivmaterial. Enstaka dokument på romani som förvaras på Kungl. biblioteket innehåller material om romerna och består bl.a. av etnografiska och historiska arbeten och litteratur på romernas språk samt översättningar och bearbetningar. Det finns också ett visarkiv med inspelningar av visor och tillhörande texter framförda av tjeckiska romer. Inspelningarna förvaras vid Statens musiksamlingar och på Svenskt visarkiv vilket nämnts ovan.
Information om romer finns i en del myndigheters arkiv som också redogjorts för ovan. Vid nuvarande Socialstyrelsen har samlats material som härrör från utredningar om romerna och som bl.a. innehåller personakter. Ett fotoarkiv förvaras vid Nordiska museet och det innehåller bilder av romer och olika miljöer, men fotografierna är i dåligt skick. De bägge romska kulturcentrumen har såväl fotoarkiv som litteratursamlingar.
12.5 Andra rättighetsrelaterade kulturfrågor
Kunskap om romsk kultur
FN:s deklaration om minoriteters rättigheter innehåller skrivningar om statens skyldighet att uppmuntra kunskap om minoriteters kultur, historia, traditioner och språk. Europarådets ramkonvention betonar åtgärder inom forskning och utbildning som leder till ökad kunskap om nationella minoriteters kultur. Det kan handla om sådant som framtagande av undervisningsmaterial eller textböcker på minoritetsspråket. Delegationen har i avsnittet om utbildning lagt förslag på detta område.
486
SOU 2010:55 Rätt till kultur
Identitetsfrågor
Inte minst genom delegationens dialog med romska ungdomar (konferensen Ternenge Djesá till exempel) har det framkommit hur viktig frågan om en stärkt kulturell identitet är för många ungdomar. Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) antog för tjugo år sedan ett dokument om ”Den mänskliga dimensionen” som Sverige är folkrättsligt bunden att respektera. Dokumentet behandlar bland annat minoritetsfrågor, och säger att medlemsstaterna ska se till att skapa lämpliga lokala eller autonoma institutioner för att minoriteterna ska kunna skydda och utveckla sin identitet. I dokumentet erkänns och betonas särskilt romerna och deras situation. Delegationen berör frågan om autonoma institutioner i avsnitt 5 om delaktighet och inflytande.
12.6 Delegationens överväganden och förslag
Ansvaret för romskt kulturarv och utveckling av romskt kulturliv är i dag splittrat på många institutioner och grupper. Till skillnad från de nationella minoriteter som har en territoriell förankring eller en högre grad av inkludering i samhället saknas ett klart ägarskap för ansvaret för det romska kulturarvet. Sedan beslutet om minoritetsrättigheter 2000 fattades har större uppmärksamhet riktats mot de övriga grupperna medan insatser för romerna släpar efter. Sedan riksdagsbeslutet om att ge romer i Sverige status som nationell minoritet är romsk kultur en del av den svenska kulturen.
Detta förhållande har ännu inte avspeglat sig i institutionellt ansvar för och resurser till romsk kultur.
Sveriges minoritetsrättsliga åtaganden bjuder staten att bevara och utveckla den romska kulturen, ge romer i Sverige möjlighet att behålla och utveckla sin religion, sitt språk, sina traditioner och sitt kulturarv samt få framställa och ha tillträde till tryckta media, radio och TV, delta i det kulturella livet och ha kunskap om sin egen historia och kultur. Allt detta ska ske med en romsk delaktighet i och inflytande över förslagen, besluten och genomförandet.
Genomgången av situationen beträffande romsk kultur visar att stödet för att bevara, utveckla och tillgängliggöra romsk musik, dans, muntlig och skriftlig litteratur, teater, konsthantverk och andra kulturella uttrycksformer är undermåligt och otillräckligt i den mån det finns överhuvudtaget, att romska medier och kultur-
487
Rätt till kultur SOU 2010:55
institutioner har en ryckig och osäker finansiell situation och därför lever med ett ständigt nedläggningshot, att vissa delar av den romska kulturen som konsthantverkstraditionen är på väg att försvinna, att utbudet av romsk litteratur är mycket begränsat och att romska religiösa församlingar saknar en egen hemvist och att romska barn och ungdomar inte får tillräcklig kunskap om sin historia och kultur vilket påverkar deras identitet och förankring.
Genomgången av läget för det romska kulturarvet visar att det är utspritt, obeforskat, okatalogiserat, odokumenterat samt otillgängligt inte minst för romerna själva som nästan undantagslöst saknar inflytande över sitt eget kulturarv.
Romsk kultur riskerar att långsamt förtvina och kulturarvet att på sikt förskingras om dessa förhållanden inte åtgärdas. Det återstår alltså mycket att göra innan de minoritetsrättsliga åtagandena har förverkligats fullt ut.
En förutsättning är att det finns ett bättre institutionellt ramverk och en starkare romsk delaktighet.
Delegationen för romska frågor delar regeringens uppfattning att romernas kultur och kulturarv bör få en starkare institutionell bas än i dag. I propositionen 2009/10:3 Tid för kultur föreslås att Forum för Levande Historia får i uppdrag att föreslå hur detta kan åstadkommas. Det har inte hindrat delegationen från att utreda frågan som en del av vårt uppdrag.
Vi har därför i samråd med företrädare för romska kulturorganisationer och ett större antal kulturinstitutioner i Sverige diskuterat frågan om den institutionella hemvisten för den romska kulturen.
Romskt Kulturcentrum i Stockholm har i sin rapport Efterlyst: det romska kulturarvet föreslagit inrättandet på sikt av ett kulturarvcentrum för den romska kulturen med arkiv, bibliotek och museum. Det råder ingen tvekan om att drömmen om ett sådant kulturarvcentrum under romsk ledning och med tydlig romsk identitet är en stark vision och önskan hos många romer.
Samtidigt finner delegationen att det finns ett stort förtroende hos romska företrädare för professionaliteten hos de existerande statliga kulturförvaltande institutionerna, en professionalitet som man önskar komma i åtnjutande av för bästa förvaltning av det romska kulturarvet.
Det finns en poäng med ett tydligt statligt ansvar för romsk kultur. Samtidigt är Sverige genom internationella traktat ålagt att garantera romsk delaktighet i och inflytande över sitt sin kultur och sitt kulturarv. Problembilden är framförallt bristen på samlat
488
SOU 2010:55 Rätt till kultur
ansvar och institutionell hemvist samt brist på resurser. Dessa tre faktorer har utgjort grunden för delegationens överväganden.
Ny hemvist för romsk kultur
På basis av delegationens överläggningar med romska kulturinstitutioner och representanter för statliga kulturförvaltande institutioner föreslår vi inrättandet en statlig nämnd för romsk kultur. Formerna för detta behöver utredas ytterligare.
Nämnden bör få i uppdrag av regeringen att stödja, bevara och utveckla romsk kultur genom stöd till utbildning, projektverksamhet och kulturverksamhet. Nämnden bör också uppdras att tillse att det romska kulturarvet vårdas, katalogiseras och görs tillgängligt för såväl den romska minoriteten som för majoritetssamhället. I detta uppdrag ska nämnden samverka med de olika institutioner som ansvarar för och förvaltar delar av romsk kultur och kulturarv, bland annat med det föreslagna rådet för immateriella kulturarv i Sverige där nämnden för romsk kultur bör vara representerad.
Nämnden ska vara sammansatt enligt principen om minoriteters delaktighet och egenmakt, och bör till minst hälften bestå av ledamöter nominerade av romska kulturinstitutioner och i övrigt av representanter för nationella kulturinstitutioner. Nämnden bör sträva efter att anställa personer med romsk tillhörighet i ledningen.
Nämnden kan organisatoriskt placeras på en redan existerande statlig institution eller stiftelse såsom Nordiska museet eller museerna för världskultur, men ha eget uppdrag, egen styrelse och egen budget.
Den bör disponera en budget för stöd till romsk kultur som i förhållande till den romska minoritetens antal motsvarar Sametingets kulturbudget.
Inom ramen för den romska kulturnämnden bör resurser avsättas för assistens med projektansökningar och medel avsättas i syfte att långsiktigt bygga upp romsk kompetens att initiera och driva kulturprojekt.
Utöver det generella uppdraget bör nämnden för romsk kultur uppdras att under sin första verksamhetsperiod:
utarbeta en plan för bevarande, utvecklande och tillgängliggörande av det romska kulturarvet.
489
Rätt till kultur SOU 2010:55
föreslå åtgärder för att göra romsk kultur känd av och tillgänglig för romska ungdomar.
Permanent stöd till romska kulturinstitutioner
De romska kulturinstitutionerna (kulturcentra och tidskrifter på både romani chib och svenska) föreslås garanteras ett basbidrag för sin verksamhet som säkerställa en långsiktigt tryggad verksamhet. Kulturrådet föreslås bli tillsynsmyndighet för detta stöd.
I detta sammanhang vill delegationen föreslå att en framtida struktur med totalt tre till fyra romska kulturcentra, i första hand ett i Göteborg och på sikt även ett i norra delen av Sverige, som samtliga åtnjuter statlig basfinansiering för sin verksamhet. De förväntas samtidigt ha en regional förankring och motsvarande stöd för delar av verksamheten. Då den nationella minoritetspolitiken inte kan anses vara en ren regional angelägenhet bör verksamheten stödjas med ett statligt basbidrag som grund.
En del av detta stöd bör öronmärkas för uppbyggnad av ett romskt riksbibliotek inom ramen för ett eller flera av kulturcentrumen. Verksamheten inom ett sådant riksbibliotek bör planeras i samråd med nämnden för romsk kultur.
Dokumentation och tillgängliggörande av romsk kultur
Beträffande museiverksamhet och frågan om en mer permanent dokumentation av romsk kultur och historia vill delegationen föreslå att Nordiska Museet uppdras att utarbeta en basutställning om romsk kultur, historia och kulturarv i samråd med nämnden för romsk kultur.
Delegationen har under sitt arbete erfarit att visionen om ett romskt museum under romsk ledning är stark i många grupper. Vi delar uppfattningen att detta bör vara ett långsiktigt mål. Det är i dagsläget orealistiskt att föreslå en sådan institution. Dock bör de olika romska kulturcentrumen uppmuntras till samarbete med varandra och med lämpliga statliga museer och andra institutioner för att professionalisera sitt utställnings- och dokumentationsarbete. Ett särskilt sådant projektbidrag bör inrättas och administreras av Statens Kulturråd.
490
SOU 2010:55 Rätt till kultur
491
Delegationen föreslår att skolbiblioteken används som resurs för romska skolbarn och att de för detta ändamål bör prenumerera på romska tidskrifter samt införskaffa romsk litteratur.
Frågan om en framtida arkivmyndighet samt arkivinstitutioner för de nationella minoritetsspråken bör tas upp till förnyat övervägande.
Massmedier
Public serviceföretagen SR och SVT bör uppdras att utöka sändningstiden för program på romani chib för att i första hand öka utbudet av program för barn och ungdomar, inte minst med anledning av den ovan refererade kritiken från statens granskningsnämnd. Även utbudet av kulturprogram bör öka.
Redaktionen för Radio Romano bör i likhet med redaktionerna för finska och samiska ges en fristående ställning och en samrådsgrupp bör kopplas till redaktionen.
Romsk synlighet
Den romska kulturen och det romska kulturarvet utgör en självklar del av den svenska kulturen. För att synligheten ska öka behöver romsk historia i olika delar av Sverige synliggöras.
Delegationen föreslår att länsmuseerna uppdras att synliggöra romernas historia och kultur i respektive län eller region. Det kan till exempel vara i form av minnestavlor, monument eller andra fysiska markeringar vid före detta romska bosättningsplatser, som minne över historiska händelser eller för romska förgrundsgestalter.
Vi föreslår att förutsättningarna undersöks för att resa en staty över Katarina Taikon som förgrundsgestalt för den romska medborgarrättsrörelsen. En lämplig plats för en staty ska sökas företrädesvis i Stockholmsområdet.
Vi föreslår att den internationella romadagen den 8 april görs till allmän flaggdag som en symbol för den romska minoritetens plats i det svenska samhället och som en påminnelse om den pågående kampen för romernas mänskliga rättigheter.
13 Rätten att inte bli diskriminerad
Delegationen föreslår:
-Att en oberoende granskning genomförs för att klarlägga samhällets ansvar för rättsväsendets behandling av den familj som omnämns i kapitlet och vilka åtgärder som krävs för att förhindra upprepningar.
-Att fördjupade studier av hur romer behandlats av rättsväsendet över tid genomförs inom ramen för den försoningsprocess vi föreslår och närmare beskriver i kapitel 14.
-Att det ska ingå i sekretariatets för romska frågor uppgifter att initiera, följa upp och fungera som resurscentrum för aktiviteter som syftar till utbildning av skyldighetsbärare.
-Att DO får i uppdrag att inom ramen för sin ordinarie verksamhet bedriva ett kontinuerligt arbete med utbildningsinsatser med särskild inriktning på romer i syfte att öka deras kunskaper om diskrimineringsfrågor och höja deras medvetenhet om sina rättigheter.
-Att regeringen erkänner antiziganism som en särskild form av rasism, och lyfter denna fråga såväl i Europa som internationellt.
-Att Forum för Levande Historia i sitt arbete mot intolerans lyfter fram antiziganismen och att formalisera uppdraget till Forum för Levande Historia att informera om remernas Förintelse.
-Att Sverige ansluter sig till Europarådets DOSTA!kampanj.
493
Rätten att inte blir diskriminerad SOU 2010:55
Kapitlet handlar om rätten att inte bli diskriminerad, förekomsten av diskriminering mot romer samt förslag för att häva den. Vi diskuterar frågan om diskriminering av romer i statsapparaten, och belyser i detta sammanhang rätten till tillgång till rättvisa (access to justice). Vi inleder med att definiera olika former av diskriminering.
13.1 Diskriminering
Att diskriminera betyder att urskilja och särskilja. Det betyder också att särbehandla personer illegitimt på grund av deras ursprung, kön, etnicitet, kultur eller annan kategoritillhörighet, och det är med den innebörden som diskriminering är ett svårlöst samhällsproblem. Diskriminering i denna betydelse innebär ett avsteg från principen att alla människor oavsett ursprung, kön, grupptillhörighet, språk, religion, kultur, nationalitet, samhällsklass och livsomständigheter har lika värde. Vi skiljer mellan personlig diskriminering, institutionell diskriminering och strukturell diskriminering.
Personlig diskriminering
Med personlig (individuell) diskriminering avses situationen där den diskriminerande aktören, ensam eller tillsammans med andra, särbehandlar någon person illegitimt utifrån den här personens egenskaper, identitet eller kategoritillhörighet.
Förövarens motiv kan drivas av upplevda hotkänslor, otrygghet, oresonliga antipatier eller identitetsprocesser.
Institutionell diskriminering
Med institutionell (institutionaliserad) diskriminering avses en situation där en institution eller organisation hålls ansvarig för illegitim särbehandling. Institutionell diskriminering kan bero på att regler eller föreskrifter som gäller för en institution avsiktligt eller oavsiktligt får diskriminerande konsekvenser.
Drivkrafterna hos förövaren kan handla om ekonomisk rationalitet, byråkratisk effektivitet, vinstmaximering eller ogenomtänkt tillämpning av föråldrade regelsystem som är illa anpassade till en förändrad verklighet.
494
SOU 2010:55 Rätten att inte bli diskriminerad
För att definiera strukturell diskriminering behöver vi först klargöra vad som avses med samhällsstruktur.
Samhällsstruktur
Samhällelig struktur omfattar mentala föreställningar som normer, förväntningar och för-givet-tagna maktordningar, liksom relationer mellan olika befolkningsgrupper som yttrar sig i social skiktning, samt de sätt på vilka samhället organiserar sina verksamheter.
I vid bemärkelse innefattar samhällets organisering både sådana förhållanden som lever kvar av gammal tradition och de lagar, lösningar och ordningar som bestämts utifrån politiska överväganden. Rent allmänt avser begreppet struktur inbördes relationer och sammanhang som råder mellan delarna i en komplex, mångfacetterad helhet (här samhället), alltså det sätt på vilket helheten är uppbyggd av sina element. Den kan liknas vid ett ordnat ramverk och regelverk som bär upp någonting, eller som innesluter någonting. Struktur kan handla om både det yttre skalet och den inre ordningen. I en viktig mening handlar struktur om begränsningar.
Viktiga aspekter av samhällsstruktur rör gränser och skarvar, och följaktligen också övergångar, exempelvis mellan territoriellt avgränsade enheter (exempelvis stater, kommuner), mellan tidsmässigt åtskilda faser i en process (exempelvis på varandra följande utbildningsstadier), mellan organisatoriskt separata verksamheter (t.ex. vård, omsorg, utbildning, rättsväsende, välfärdssystem m.m.), mellan juridiskt och konstitutionellt skilda ansvarsområden och huvudmän (t.ex. myndigheter för olika områden och på olika nivåer), mellan oförenliga principer och vitala samhällsintressen (exempelvis mänskliga rättigheter versus nationell säkerhet; barnkonventionen versus invandringspolitiken), osv. I skarvarna mellan samhällets olika delar, delar som måste såväl samverka, konkurrera som agera självständigt, kan motsättningar uppkomma. I de här gränssnitten blir maktutövningens konsekvenser mest påtagliga för eftersatta individer och grupper. Det är här vi oftast identifierar strukturell diskriminering.
495
Rätten att inte blir diskriminerad SOU 2010:55
Strukturell diskriminering
Begreppet strukturell diskriminering hänför sig till förhållanden i samhällets struktur som genererar illegitim särbehandling. Det definieras här som den illegitima särbehandling som drabbar grupper och kategorier som en konsekvens av det nationella samhällets (men även av det internationella samfundets) inofficiella sätt att fungera och officiella sätt att organisera sina verksamheter. Strukturell diskriminering kommer ofta till uttryck som en följd av de bakomliggande principerna till beslut som fattas av makthavare på olika nivåer av samhället. Dessa principer kan vara medvetna eller omedvetna, avsiktliga eller oavsiktliga, förankrade i ett regelsystem men inte i ett annat. Maktutövning är en central del av samhällsstruktur och följaktligen även av strukturell diskriminering.
Få definitioner av strukturell diskriminering har gjorts. Två statliga utredningar om strukturell diskriminering diskuterar inte eller utvecklar inte egna fördjupade definitioner av begreppet utan de hänvisar i sina respektive betänkanden från 2005) respektive 2006 till den preliminära definition som formulerades i direktiven till den första utredningen.1
Vi ser en poäng i att skilja mellan institutionell och strukturell diskriminering. Den förra hänför sig till verksamheter, beslut och konsekvenser som genereras inom en eller flera avgränsade organisationer och institutioner som är juridiska personer, och där följaktligen ansvariga företrädare för organisationen i fråga kan lagföras för brott mot diskrimineringslagstiftningen.
Strukturell diskriminering hänför sig till systemiska effekter med diskriminerande konsekvenser som har grund i hela det komplexa samhällsmaskineriet med dess mångfald av såväl samverkande som konkurrerande organisationer, institutioner och myndigheter. Samhällssystemet är inte en juridisk person och någon ansvarig för samhällsmaskineriet kan inte ens i teorin identifieras, än mindre ställas till svars.
1 Formuleringen lyder: ”Definitionen av begreppen strukturell respektive institutionell diskriminering varierar och det saknas en tydlig avgränsning mellan dem. För enkelhetens skull används här begreppet strukturell diskriminering som en sammanfattande benämning för båda dessa begrepp. Med strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet avses således i dessa utredningsdirektiv regler, normer, rutiner, vedertagna förhållningssätt och beteenden i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör hinder för etniska eller religiösa minoriteter att [i praktiken] uppnå lika rättigheter och möjligheter som majoriteten av befolkningen har [oavsett etnisk eller religiös tillhörighet]. Sådan diskriminering kan vara synlig eller dold och den kan ske avsiktligt eller oavsiktligt.” (Ur direktiven till Utredningen om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet).
496
SOU 2010:55 Rätten att inte bli diskriminerad
Problem med strukturell diskriminering måste lösas genom ökad insikt i de systemkonsekvenser som är diskriminerande, genom att rätta till organisatoriska lösningar som föranleder sådana konsekvenser, genom att utveckla lagstiftning och handläggningsrutiner, genom att bygga ut övervakningssystem för diskriminering, samt framför allt genom att göra det möjligt för utsatta och eftersatta grupper i samhället att utveckla egenmakt.
Strukturell diskriminering spänner över människors föreställningar, deras interaktioner och samhällets struktur såsom det exemplifieras ovan, och rör själva grunden för våra föreställningar om samhället – vilka människor som inkluderas och vilka som exkluderas.
13.2 Allas lika värde
Alla människor är lika i värde och rättigheter. Det betyder att ingen får diskrimineras eller hindras från att utnyttja sina rättigheter på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning eller politisk eller annan uppfattning.
Skyddet mot diskriminering är en av hörnstenarna i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Det främsta internationella instrumentet för att motverka etnisk diskriminering utgörs av FN:s konvention mot alla former av rasdiskriminering (rasdiskrimineringskonventionen). Konventionen syftar till att garantera alla människor, oavsett ursprung, absolut och fullständig rätt till alla tänkbara mänskliga rättigheter.
Uttrycket ”rasdiskriminering” avser varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung, som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännandet, åtnjutandet eller utövandet, på lika villkor, av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på politiska, ekonomiska, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet.
Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna innehåller i artikel 14 ett diskrimineringsförbud. Ett tilläggsprotokoll 12 till konventionen, som innehåller ett generellt diskrimineringsförbud, har nyligen antagits. Även i EU-rätten, till exempel artikel 12 i EU-fördraget och artikel 21 i EU:s stadga om de
497
Rätten att inte blir diskriminerad SOU 2010:55
grundläggande rättigheterna finns bestämmelser som förbjuder diskriminering.
13.3 FN-kritik om diskriminering
I sin granskning av Sveriges efterlevnad av konventionen om avskaffande av rasdiskriminering skriver FN:s rasdiskrimineringskommitté (CERD) i sina slutsatser:
Vi välkomnar svenska statens ansträngningar att eliminera diskriminering av romer som till exempel etablerandet av delegationen för romska frågor 2006, men förblir bekymrade över den begränsade tillgång som romerna i Sverige har till de rättigheter som garanteras av konventionen, särskilt rätten till utbildning, arbete, bostad och tillgång till offentliga platser (artiklar 2, 5 och 6). I ljuset av dess allmänna rekommendation nr 27 (2000) rekommenderar kommittén att staten ökar sina ansträngningar att höja utbildningsnivån för romer, bland annat genom att höja romers medvetande om rätten till modersmålsundervisning och genom att rekrytera fler romska modersmålslärare. Kommittén uppmuntrar också staten att öka möjligheterna för romer att få arbete, såväl genom att erbjuda romer arbetsmarknadsutbildning som försäkra att de har lika tillgång till boende och offentliga platser genom effektiva åtgärder för skydd av minoriteter. Staten ska också öka sina insatser för att bekämpa negativa attityder och fördomar mot romer (CERD 2008, översatt från engelska).
13.4 Förekomst av diskriminering
Under senare år har det betonats i ett flertal nationella undersökningar och rapporter att romerna fortfarande är den etniska grupp i landet som utsätts för mest omfattande diskriminering på grund av sitt ursprung och deras tillgång till såväl sociala och ekonomiska som medborgerliga och politiska rättigheter är begränsad (Se t.ex. DO 2004, Skolverket 2007, Regeringens skrivelse 2005:06:95). Det är även den grupp som har minst förankring och representation inom majoritetssamhällets institutioner.
Delegationen har i de tidigare kapitlen kunnat konstatera att romer i hög utsträckning är utsatta för diskriminering; i skolan, på bostadsmarknaden och på arbetsmarknaden för att nämna några områden. I flera undersökningar, bland annat rapporter beställda av delegationen (se kapitel 4), har vi kunnat konstatera att attityderna mot romer är mer missaktande än mot några andra grupper.
498
SOU 2010:55 Rätten att inte bli diskriminerad
Vi konstaterar genom samtliga rapporter och de samtal och dialoger vi fört med enskilda och organisationer i den romska gruppen att diskriminering är ett fullständigt integrerat inslag i varje roms dagliga liv i den delen som handlar om kontakt med majoritetssamhället.
Situationen för romer i Sverige är därmed lik den i flera andra länder i Europa. I och med utvidgningen av den Europeiska unionen (EU) är numera romerna den största minoriteten i hela Europa. Romerna har i hela regionen en speciellt utsatt situation och saknar inte bara tillgång till majoritetssamhällenas institutioner och tjänster, utan ofta det mest grundläggande skyddet och rättigheterna för ett värdigt liv. Genom flera nyligen genomförda europeiska undersökningar står det klart att romer är den etniska minoritet i Europa som utsätts för den starkaste diskrimineringen och de starkaste fördomarna. Vi vill referera till FRA:s undersökning (2009c) om diskriminering, trakasserier och rasistiskt motiverat våld vilken pekar på att det är mycket mer vanligt än vad som visas i den officiella statistiken, och att romer är den mest utsatta gruppen då varannan rom uppger att de har upplevt diskriminering inom den senaste 12-månadersperioden.
Både inom EU och i Sverige har det under de senaste tio åren lagts en ökad tonvikt vid anti-diskrimineringsåtgärder och förstärkt lagstiftning om mänskliga rättigheter. Det finns i dag ett utökat skydd mot diskriminering på grund av deras etniska tillhörighet i Sverige för romer och andra grupper. Statusen som nationell minoritet har även gett ett utökat utrymme för romer att kräva mer långtgående ansträngningar för att garantera jämlika förutsättningar i det svenska samhället.
Såväl inom EU och från olika håll i Sverige, finns dock kritik och synpunkter på att tillämpningen av anti-diskrimineringsskyddet inte är tillräckligt effektivt för att undanröja de hinder som den romska gruppen möter i såväl Sverige som i andra länder i Europa. Diskrimineringen i regionen har exempelvis föranlett EU att arbeta vidare med frågan och att skapa bättre utgångspunkter för olika etniska grupper, speciellt för romerna, i medlemsländerna.2 Detta innebär att medlemsländerna måste ta kraftfullare tag för att tillsammans med romerna hitta olika särlösningar inom de prioriterade områdena (Kostadinova 2006).
2 Se bland annat på: <www.stop-discrimination.info/84.0.html>
499
Rätten att inte blir diskriminerad SOU 2010:55
13.5 Antiromska hatbrott
Brottsförebyggande rådet, Brå, redovisar i sin rapport Hatbrott 2009 (Brå 2010) under särskild rubrik hatbrott riktade mot romer. Underlaget för rapporten är polisanmälningar under 2009 där det i motivbilden ingår etnisk bakgrund, religiös tro, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck.
Antalet anmälda hatbrott är stabilt, de har inte ökat men inte heller nämnvärt minskat. Sett till de homofobiska och främlingsfientliga hatbrotten visar mätningar i Nationella trygghetsundersökningen att bara en tredjedel av dessa hatbrott faktiskt anmäls (Anna Frenzel, www.bra.se).
Detta konstaterande bör vägas in då redovisningen av statistiken över antiromska hatbrott bedöms. Särredovisningen av de främlingsfientliga/rasistiska hatbrott som riktats mot romer år 2009 inleds med konstaterandet att ”det är angeläget att särskilja dessa hatbrott eftersom denna grupp anses vara särskilt utsatt i samhället.”
Brå framhåller i rapporten att kunskapen om romers utsatthet för hatbrott och diskriminering är relativt begränsad. En faktor är att romer uppfattas som en homogen grupp trots att den romska minoriteten består av ett flertal olika grupper. Romer möter främlingsfientlighet och rasism i det svenska samhället på grund av sitt ursprung. Det kan vara fråga om ärekränkning eller att utsättas för olaga diskriminering genom att nekas tillträde till en affär.
I rapporten definieras antiromska hatbrott som
brott som begås på grund av rädsla för, fientlighet eller hat mot romer och som aktiverar en reaktion mot romer, deras egendom, institutioner eller den eller dem som är, eller uppfattas vara, romer eller representanter för romer. Vem som helst kan komma att utsättas för ett antiromskt hatbrott om gärningspersonen uppfattar den utsatte som tillhörande gruppen. Det är dock enbart de fall där det förekommer uttryck som kränker romer och som kan särskiljas från övriga främlingsfientliga/rasistiska hatbrott som blir bedömda som antiromska hatbrott. Det gäller uttryck som ”zigenare” eller ”gypsy” med flera. Generella uttryck som svartskalle kodas som främlingsfientligt/rasistiskt. Om en utsatt själv beskriver att den utsatts på grund av sitt romska ursprung bedöms anmälan som antiromsk även i statistiken (Brå 2010, s.40).
Under år 2009 bedömdes knappt 120 anmälningar innehålla ett huvudbrott med antiromskt motiv. Det innebär en nedgång i
500
SOU 2010:55 Rätten att inte bli diskriminerad
förhållande till år 2008 med 62 anmälningar. De vanligast förekommande brotten år 2009 var olaga hot och ofredande (44 procent), olaga diskriminering (19 procent), ärekränkning (12 procent) samt våldsbrott och hets mot folkgrupp (10 procent vardera). Brotten olaga diskriminering och hets mot folkgrupp ökade i förhållande till mätningen år 2008.
Grannar, kunder och servicepersonal är vanliga gärningspersoner och vid drygt hälften av alla antiromska hatbrott 2009 var gärningspersonen obekant för den utsatte.
Av Brås hänvisning till resultatet av trygghetsmätningar framgår att uppgifterna om hatbrott ska tolkas mot bakgrund av att det råder ett stort mörkertal. I generella termer anmäls bara vart tredje hatbrott. Det finns skäl att anta att romers anmälningsbenägenhet är lägre än så bland annat beroende på att diskriminering och trakasserier är ett så ofta upprepat och ofrånkomligt inslag i deras vardag.
Antalet anmälningar till Diskrimineringsombudsmannen ger av samma skäl inte heller någon säker vägledning när det gäller omfattningen av diskrimineringen mot romer. Det finns förmodligen där också ett stort mörkertal.
Antiromska hatbrott mot romer i Europa har på senare tid lett till mord på enskilda romer framförallt i Ungern, och till våldsaktioner i flera andra länder.
Kvinnor är flerfaldigt diskriminerade som romer och som kvinnor. I European Roma and Travellers Forums (ERTF) positionspapper inför den andra EU-toppmötet om romska frågor uppmanar ERTF EU:s medlemsstater att bekämpa de stereotypiska attityderna gentemot romska kvinnor och flickor vilka lider av flerfaldig diskriminering på grund av sitt kön och sin etnicitet, särskilt när det gäller rätten till utbildning, rätten till arbete och rätten till hälsa.
13.6 Diskrimineringens rötter – antiziganism
Delegationen tvekar inte att slå fast att romer är den mest utsatta gruppen när det gäller diskriminering i Sverige såväl som i Europa. Diskriminering av romer i Sverige omfattas dessutom inte av någon skamkänsla utan har hög social acceptans. Hatbrotten mot romer har på senare år vuxit i omfattning i övriga Europa.
501
Rätten att inte blir diskriminerad SOU 2010:55
Roten till diskriminering och hatbrott mot romer finns i den särskilda slags rasism riktad mot romer, antiziganism (antiroma/n/ism), som ännu inte är typifierad i konventioner mot diskriminering och rasism men som förekommer i sin adjektivform, antiroma/ antiromani i rapportering från ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights) och andra mänskliga rättighetsorgan i Europa. Antiziganism kan sägas vara den i Europa mest accepterade formen av rasism. Antiziganistiska attityder påminner till sin karaktär om antisemitiska attityder och kan antas ligga bakom till exempel de hårda reaktionerna gentemot romer som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet på samma villkor som andra EU-medborgare.
Det finns ännu ingen allmänt spridd definition av antiziganism eller antiroma/n/ism och den behandlas sällan som ett problem i sig, utan antas falla in under allmänna hänvisningar till rasism, till exempel i det av EU nyligen antagna rambeslutet om bekämpandet av rasism – Framework Decision on Combating Racism and Xenophobia (2008/913/JHA ).
13.7 Tillgång till rättvisa
Begreppet ”access to justice”, tillgång till rättvisa, handlar om att utsatta grupper riskerar att ha sämre tillgång till rättssamhällets institutioner, antingen för att institutionerna inte är fysiskt tillgängliga på grund av avstånd eller brist på resurser, eller för att institutionerna är präglade av fördomar och tillämpar diskriminering. Andra barriärer kan vara när utsatta grupper inte är medvetna om sina rättigheter, eller när institutioner eller processer upplevs som komplicerade eller hotfulla.
Rättssäkerhet är en väsentlig del av de grundläggande mänskliga rättigheterna. Den bygger på att alla medborgare verkligen har tillgång till rättvisa enligt ovan. Delegationen konstaterar att romers tillgång till rättvisa i Sverige är starkt begränsad. Det handlar såväl om att diskriminering existerar inom statsapparaten och rättssamhällets institutioner som om romers bristande kunskap om sina rättigheter.
Romer i övriga Europa har ett bristande förtroende för rättssystemet. Det yttrar sig bland annat i att mellan 66–92 procent av alla romer inte gjort någon anmälan i anledning av den senaste gången de utsattes för diskriminering. 86 procent kunde inte heller
502
SOU 2010:55 Rätten att inte bli diskriminerad
nämna någon organisation eller instans som kan hjälpa dem om de utsätts för diskriminering, enligt EU-MIDIS (2009) The Roma. Det finns ett dessutom ett kunskapsgap när det gäller EU-direktiv och nationell lagstiftning hos medborgare, jurister och enskilda organisationer, konstaterar EU-kommissionen i sitt arbetspapper3.
En liknande situation råder i Sverige. Att romer har bristande kunskap om sina rättigheter har framkommit inte minst genom DO:s arbete, och att förtroendet är lågt för rättssamhällets möjligheter att försvara romers rättigheter har lyfts fram i delegationens kontakter med romer och romska organisationer.
Rättsväsendets påverkan på romernas socioekonomiska situation är begränsad, däremot är tillgången till juridisk rättvisa avgörande för trygghet, rättstrygghet och rättssäkerhet. Underlaget för en bedömning av romers tillgång till rättvisa och frihet från diskriminering i kontakt med rättsväsendet är ytterst begränsat. Antalet ärenden hos Diskrimineringsmannen är ett otillräckligt underlag för generella slutsatser och andra undersökningar har gällt personer med utländsk bakgrund.
Parallellt med utredningsarbetet har en av delegationens ledamöter analyserat ärenden som rör rättsväsendets behandling av en romsk familj. Analysen ledde till anmälningar, först till Justitiekanslern – JK – och därefter till Riksdagens ombudsmän – JO.
Båda dessa instanser avvisade ärendet på formella grunder.4Båda anmälningarna innehöll en begäran om en bred, djup och oberoende granskning av hur familjen behandlats.
Det är delegationens uppfattning att den granskning som efterlystes och som förefaller synnerligen motiverad, skulle ge underlag för en väl motiverad och nyttig självprövning för hela rättsväsendet och för berörda övervakningsorgan – JK, JO och riksenheten för polismål vid åklagarmyndigheten.
Delegationen ställer sig bakom om att en oberoende granskning genomförs för att klarlägga samhällets ansvar för familjens nuvarande situation och för att mildra effekterna av de fel och brister som kan klarläggas. Det är också angeläget att klarlägga vilka åtgärder som krävs för att förhindra upprepningar.
Delegationen föreslår att en sådan granskning sker inom ramen för en sannings- och försoningskommissions uppdrag.
3 Commission staff working document SEC (2010) 400. 4 JK, beslut 2009-11-13, dnr 6539-09-21, JO, beslut 2010-02-18, dnr 7148-2009.
503
Rätten att inte blir diskriminerad SOU 2010:55
13.8 Skyldighetsbärare och rättighetsbärare
Enligt minoritetsspråkskonventionen förbinder sig undertecknande stater att tillse att berörda myndigheter, organisationer och personer informeras om de nationella minoriteternas rättigheter och skyldigheter.
Erfarenheterna från nuvarande förvaltningsområden visar med stor tydlighet hur bristande information om existerande rättigheter påverkar enskildas möjligheter att nyttja rättigheterna. Okunskap om gällande regelverk och bristande information till allmänheten har bidragit till att den av riksdagen beslutade minoritetspolitiska reformen inte fått avsedd effekt.
Av Länsstyrelsens i Norrbottens läns uppföljning av minoritetsspråkslagarna under 2000 framgår att 40 procent av de tillfrågade myndigheterna inom förvaltningsområdena inte hade informerat sina anställda om den nya lagstiftningen och om rätten att få använda finska och meänkieli, trots att lagen då redan gällt i ett halvår. När det gäller rätten att få använda samiska var motsvarande siffra 50 procent. Av senare uppföljning framgår att bristen på information gentemot brukarna alltjämt var ett problem under 2004, även om arbetet då gått framåt (ref. i SOU 2005:40 s. 89 ff).
I propositionen om nationella minoriteter (prop. 1998/99:143) skriver regeringen att en grundförutsättning för att den enskilde ska kunna hävda sina rättigheter är att ansvariga tjänstemän på lokal, regional och nationell nivå, som ska bistå allmänheten, är tillräckligt insatta i rättighetslagstiftningen och att de informerar allmänheten om gällande regler på ett korrekt sätt. Mot bakgrund av detta bedömde regeringen att det fanns anledning att författningsreglera skyldigheten att informera om de nationella minoriteternas rättigheter. Statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter ska därför när det behövs på lämpligt sätt informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter enligt lag (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.
Även konstitutionsutskottets uppföljning (Elenius 2004) har tagit upp frågan om statens skyldighet att informera om minoriteters rättigheter och skyldigheter. Uppföljningen pekar på behovet av att utarbeta strategier för en klar och pedagogisk förmedling om vad minoritetspolitiken och minoritetspråkspolitiken innebär. Det behöver även allvarligt övervägas på vilket sätt alla berörda på olika nivåer, från myndigheter till enskilda personer, kan nås av informationen.
504
SOU 2010:55 Rätten att inte bli diskriminerad
Likaväl som de som är målgruppen i konventionerna om mänskliga rättigheter och minoritetsrättigheter är bärare av rättigheter så finns det också aktörer som är bärare av skyldigheter, det vill säga har en skyldighet att se till att rättighetsbärarna kommer i åtnjutande av sina rättigheter. Det handlar främst om staten, men inte enbart. Skyldighetsbärare kan vara till exempel personal och chefstjänstemän i offentlig och privat sektor, eller förtroendevalda politiker i landsting, kommuner och riksdag/regering.
För att kunna ta sin roll som skyldighetsbärare behövs kunskap om konventionerna, om deras relation till svensk lag, hur rättigheterna ska omsättas i praktiken och vilka konsekvenser det får. Det innebär att utbildningsinsatser om minoritetsrättigheter och mänskliga rättigheter som rör romer inte enbart handlar om att höja medvetandet och kunskapsnivån hos rättighetsbärarna själva, men i minst lika hög grad hos skyldighetsbärarna, de som ansvarar för att konventionerna respekteras och att rättigheterna blir verklighet.
13.9 Att bekämpa diskriminering
Det är diskrimineringsombudsmannens uppdrag att bekämpa diskriminering bland annat av etniska minoriteter. Sedan 2004 har den tidigare myndigheten Ombudsmannen mot etnisk diskriminering drivit ett tjugotal fall till domstol eller förlikning och alla har avgjorts till romers fördel. Under 2009 har Diskrimineringsombudsmannen (DO) nått framgång i sex domstolsärenden och en förlikning.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering bedrev under flera år ett långsiktigt främjandearbete mot vissa prioriterade grupper. Bland annat genomfördes utbildningssatsningar riktade till romer om minoritetsrättigheter och mänskliga rättigheter, ett projekt som avslutades år 2005. Det har bidragit till att romer i ökad utsträckning anmäler diskriminering och hävdar sina rättigheter. Rapporter om diskrimineringen av romer togs också fram, separat och gemensamt med andra minoritetsgrupper.
Det kan konstateras att varken den tidigare ombudsmannen mot etnisk diskriminering eller nuvarande DO har genomfört några främjandeåtgärder riktade mot romer när det gäller utbildningsinsatser i syfte att öka kunskapen om diskrimineringsfrågor sedan år 2005. Delegationen har erfarit att någon uppsökande verksam-
505
Rätten att inte blir diskriminerad SOU 2010:55
heten gentemot de lokala romska föreningarna inte längre förekommer, trots att efterfrågan och intresset är fortsatt stort.
Den nya myndigheten Diskrimineringsombudsmannen står inför flera utmaningar skrev regeringen i sin proposition om nationella minoriteter.
En av dessa utmaningar ligger i att ge upprättelse åt
en större andel av
de personer som utsätts för och anmäler diskriminering. En lika stor utmaning är emellertid att få en större andel av dem som utsätts för diskriminering att anmäla detta. Ett första viktigt steg mot en sådan utveckling är att enskilda blir medvetna om sina rättigheter och förstår hur man går till väga för att få den upprättelse lagen kan erbjuda. Erfarenheten är att kunskaperna om rättigheter och skydd mot diskriminering generellt sett är låg (Prop. 2008/09:158).
Regeringen uttalar i propositionen att det tidigare påbörjade främjandearbetet bland de nationella minoriteterna behöver fortsätta. Det finns, enligt regeringens mening, utrymme för att fortsätta det påbörjade arbetet inom ramen för Diskrimineringsombudsmannens arbete med att verka för lika rättigheter och möjligheter för olika grupper i samhället. Det kan t.ex. ske genom utbildningsinsatser för de nationella minoriteterna i syfte att öka kunskapen om diskrimineringsfrågor och hur grupperna kan ta till vara sina rättigheter. Regeringen föreslår däremot inte några åtgärder.
Delegationen konstaterar att romer i högre grad än andra grupper beroende på graden av exklusion och den lägre utbildningsnivån som särskilt allvarliga faktorer lider allvarlig brist på tillgång till rättvisa och att detta också innefattar möjligheten att anmäla fall av diskriminering.
Delegationen föreslår mot den bakgrunden att DO får i uppdrag att inom ramen för sin ordinarie verksamhet bedriva ett kontinuerligt arbete med utbildningsinsatser med särskild inriktning på romer i syfte att öka deras kunskaper om diskrimineringsfrågor och höja deras medvetenhet om sina rättigheter.
13.10 Att bekämpa antiziganism
Forum för levande historia
Den aldrig tillbakamotade antiziganismen i Sverige är strukturell och påverkar majoritetssamhällets agerande gentemot romer till och med långt in i statliga myndigheter och institutioner, för att inte tala om
506
SOU 2010:55 Rätten att inte bli diskriminerad
bemötandet av romer på arbetsmarknaden och bostadsmarknaden för att inte tala om i affärer och hemma i trappuppgången.
Till viss del kan den komma att motverkas genom en sanningskommission, vars dokumentation av historiska och moderna övergrepp mot romer sannolikt kommer att ge upphov till en skamkänsla i majoritetssamhället som kan leda till en reaktion mot antiziganismen. Men det räcker inte. Det krävs en tydlighet i statens ambition att ta itu med den slags rasism som för närvarande utgör ett större hot mot mänsklig säkerhet i Europa än andra varianter av rasism. Rasistiskt motiverade mord på romer, våld och mordbränder förekommer i såväl gamla som nya Europa och rädslan för ett upprepande av 1930-talets strömningar, men nu riktade mot romer, växer sig starkare hos Europas 12 miljoner romer.
Forum för levande historia har i enlighet med sin instruktion till uppgift att vara ett nationellt forum som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Myndigheten har särskilt till uppgift att informera om Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten. Myndigheten ska sträva efter att stärka människors vilja att aktivt verka för alla människors lika värde. Dessa uppgifter berör på olika sätt antiziganismen. Forum bedriver redan visst arbete med information om romernas Förintelse. Delegationen vill väcka frågan om att utvidga och formalisera det uppdraget.
Dosta!kampanjen
Europarådets Dosta!kampanj (Dosta betyder ”Nu räcker det!”) syftar till att bryta ner djupt rotade fördomar om romer, och höja medvetandet om romers kultur, språk och historia och mångfalden av romska grupper och livssituationer5.
Dosta!kampanjen lanserades ursprungligen på Västra Balkan 2006–2007 som en del av ett gemensamt projekt om romer mellan Europarådet och EU-kommissionen. Det utvidgades sedan att omfatta Moldavien och Ukraina, och år 2008 beslutades det att öppna kampanjen för alla Europarådets medlemsstater.
De länder som deltar är Albanien (2006), Bosnien-Hercegovina (2006), Bulgarien (april 2010), Kroatien (juli 2008), Italien Juni 2010), Lettlanda (februari
5 Dostas hemsida www,dosta.org
507
Rätten att inte blir diskriminerad SOU 2010:55
2009), Moldavien (2008), Montenegro (2006), Rumänien (juni 2008), Serbien (2006), Slovenien (september 2008), Makedonien (2006) och Ukraina (2008). Grekland går officiellt med i kampanjen i september 2010 och Turkiet i maj 2011. Huvudbudskapen i kampanjen är:
-Romer är sanna européer med en närvaro i Europa sedan mer än 700 år tillbaka. -Romer är medborgare med lika värde och deras rättigheter måste respekteras. -Romani chib är en del av det europeiska kulturarvet och deras bidrag till europeisk kultur måste erkännas och främjas. -Antiziganism bör erkännas som en särskild form av rasism och de historiska övergreppen mot romer får aldrig hända igen.
Kampanjen vänder sig framförallt till allmänheten för att förändra de vanligen negativa och generaliserande uppfattningarna om romer. Kampanjen syftar också till att bekämpa bristen på kunskap om romer, vilket är en av faktorerna bakom generaliseringarna och fördomarna. Vissa aktiviteter inriktar sig specifikt gentemot målgrupper som kan förstärka budskapet som skolor, journalister, jurister, polismakten etc.
Det är i och för sig inte nödvändigt att staten officiellt går med i kampanjen. Kommuner, skolor, enskilda organisationer och enskilda kan använda kampanjmaterialet som finns att ladda ner kostnadsfritt från kampanjens hemsida. Däremot är det viktigt att ha ett officiellt stöd från regeringarna (inkluderande eventuellt finansiellt stöd) för att kunna förverkliga kampanjen i större skala med en högre grad av engagemang från medier, officiella debatter, utomhusskyltar m.m. och det är också betydelsefullt för kampanjen att kunna ha en kontaktorganisation som ansvarar för aktiviteterna i samråd med romska organisationer. Kontaktorganisationen skulle kunna vara en institution som arbetar mot diskriminering, eller en oberoende mänskliga rättighetsorganisation.
Kampanjens avsikt är inte heller att skönmåla. Tiggeri, kriminalitet och tidiga giftermål måste också kunna diskuteras, men på ett sätt som får folk att inse att det handlar om individuella fall och att man inte ska generalisera eller döma en grupp kollektivt.
Kampanjen ska också kunna peka på framgångssagor. Romer som har arbete, som har avslutat sina studier och som själva kan
508
SOU 2010:55 Rätten att inte bli diskriminerad
berätta sina historier. Den franska skådespelerskan Fanny Ardant har accepterat att vara en goodwillambassadör för kampanjen.
Allt material bör anpassas efter varje enskilt deltagande land. Varje land kan vilja fokusera på något speciellt ämne av relevans för just det landet.
Finansiellt bidrar Europarådet med kampanjmaterial som reklamspottar, affischer, broschyrer etc. översättning och tryckning av Dosta!verktygslådan i mån av medel. Bidragen från de deltagande länderna varierar. Italien bidrar till exempel med 2 miljoner för en rad utåtriktade aktiviteter, Slovenien har inkluderat kampanjen i sin nationella strategi för romer och bidrar med en halv miljon.
Förslagsvis kan Sverige inkludera Dosta!kampanjen som en del av delegationens rekommendationer, och planera aktiviteter tillsammans med romska representanter. Dosta!kampanjen kommer att bli en alleuropeisk kampanj just i den tid som antiziganism håller på att öka i styrka i flera medlemsländer.
Europarådets expertkommitté har uppmanat medlemsländerna att delta i kampanjen.
13.11 Överväganden och förslag
Arbetet med att mota tillbaka antiziganismen i Sverige måste föras på flera plan och med grund i en djupare analys av dess natur och manifestationer.
När det gäller romers tillgång till rättvisa och farhågorna om en strukturell diskriminering av romer i rättsväsendet är det väsentligt att i grunden reda ut samhällets ansvar för det fall som beskrivs ovan och eventuella liknande fall. Delegationen föreslår därför att en oberoende granskning genomförs för att klarlägga samhällets ansvar för familjens nuvarande situation och för att mildra effekterna av de fel och brister som kan klarläggas. Det är också angeläget att klarlägga vilka åtgärder som krävs för att förhindra upprepningar. Delegationen menar att en sådan granskning kan ske inom ramen för en sannings- och försoningskommissions uppdrag.
Delegationen föreslår att fördjupade studier av hur romer behandlats av rättsväsendet över tid genomförs inom ramen för den försoningsprocess vi föreslår och närmare beskriver i kapitel 14.
Det har inte ingått i vårt mandat att resonera kring den allmänna frågan om kunskap om mänskliga rättigheter, men utifrån resonemanget ovan om bristen på kunskap om svensk och internationell
509
Rätten att inte blir diskriminerad SOU 2010:55
510
lagstiftning om minoritetspolitik och internationell rätt föreslår delegationen att det ska ingå i sekretariatets för romska frågor uppgifter att initiera, följa upp och fungera som resurscentrum för aktiviteter som syftar till utbildning av skyldighetsbärare.
Beträffande kunskapsunderskottet hos romer om rättigheter och lagstiftning föreslår delegationen att DO får i uppdrag att inom ramen för sin ordinarie verksamhet bedriva ett kontinuerligt arbete med utbildningsinsatser med särskild inriktning på romer i syfte att öka deras kunskaper om diskrimineringsfrågor och höja deras medvetenhet om sina rättigheter.
Delegationen föreslår att regeringen erkänner antiziganism som en särskild form av rasism, och lyfter denna fråga såväl i Europa som internationellt. Vi föreslår också att Forum för Levande Historia i sitt arbete mot intolerans lyfter fram antiziganismen genom attitydundersökningar och annan utåtriktad verksamhet såsom dokumentation, utställningar och programverksamhet i syfte att långsiktigt påverka attityder mot romer.
Delegationen föreslår också att Sverige ansluter sig till Europarådets DOSTA!kampanj. Det räcker inte att indirekt bekämpa antiziganism genom en rad åtgärder för att hindra diskriminering, utan det krävs aktiva åtgärder. Då det redan finns en utarbetad och pan-europeisk kampanj mot antiziganism är det mest naturliga och effektiva att ansluta sig till den både för att det är mer resurseffektivt och för att antiziganismen är ett gemensamt europeiskt problem.
14 Försoning
Vårt förslag: Delegationen för romska frågor föreslår att en sannings- och försoningskommission inrättas för att kartlägga och dokumentera de övergrepp, försummelser och diskriminerande åtgärder som begåtts mot den romska minoriteten från år 1900 fram till år 2000 då Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter samt Europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk trädde ikraft. Särskild vikt bör läggas vid att belysa övergreppen och åtgärderna i förhållande till de internationella åtaganden som Sverige anslutit sig till vad gäller mänskliga rättigheter. En historisk analys av perioden 1500−1900 och dess betydelse för övergrepp mot romer i modern tid och framväxten av antiziganism ska ingå i uppdraget.
Romers mänskliga rättigheter utsätts för allvarliga kränkningar i Sverige och många romer utestängs alltjämt från väsentliga delar av samhällslivet. För att få ökad kunskap och förståelse vad gäller många romers situation i dag är det nödvändigt att förstå den historiska kontexten, hur stereotyper kring romer vuxit fram och hur fördomar mot romer lever vidare från generation till generation samt legat till grund för den statliga politiken.
Diskriminering, misstro, missbruksproblem, hälsoproblem, dåliga eller inga bostäder, hög arbetslöshet, avsaknad av makt över sitt liv och politiskt inflytande, bristande utbildning, försvagad egen kulturell identitet samt svagt stöd för det egna språket. Så kan det historiska arv som romer fått av det svenska statsbygget och den svenska historien sammanfattas. Det är en verklighet som den kontinuerliga exkluderingen och utanförskapet har gett oss i dag.
Det historiska arvet skapar begränsningar för människors handlingsutrymme. Det är det historiska arvet tillsammans med den situation vi befinner oss i, det vill säga de socioekonomiska och kulturella omständigheter vi lever under, som avgör de upplevda
511
Försoning SOU 2010:55
möjligheter vi tar våra beslut utifrån. I alla livsomständigheter är val möjliga, men i vissa situationer är fria val omöjliga. Människor som lever under omständigheter som är kraftigt beskurna och befinner sig i en situation som präglas av liten eller ingen makt får sina ambitioner begränsade och deras agerande formas ofta efter det som de upplever förväntas av dem.
Har människor ingen utbildning eller utbildningstradition blir deras förväntningar också därefter och de riskerar att se sig själva som oförmögna att skaffa sig en högre utbildning eller kanske ens en grundskole- eller gymnasieskolutbildning. När familjemedlemmar och andra anhöriga är utestängda från arbetsmarknaden och befinner sig i en tradition där arbetslöshet har blivit norm blir förväntningarna på att få ett arbete låga. Förväntningarna och ambitionerna anpassas till den miljö som människor lever under. Stigmatisering beskär människors frihet och reella möjligheter att förändra sina liv.
En ofrånkomlig följd av den historiska systematiska marginaliseringen och den såväl direkta som indirekta diskriminering som historiskt förekommit gentemot den romska minoriteten har konsekvenser än i dag. Men forskning om sambanden mellan samhällets politik riktad mot romer och vilken betydelse den haft för dagens situation saknas.
Myndighetspolitik skapar och styr människors liv. Det kategoriserar och fastställer individernas status och tilldelar dem roller som t.ex. ”svenskar”, ”invandrare”, ”romer” eller ”nationell minoritet”. I statistiken inordnas befolkningen utifrån kriterier som ålder, arbetsförmåga och kön. Detta är klassifikationer som speglar institutionella ordningar och politiska prioriteringar. För att förstå den behandling romer utsatts för måste man därför se till olika lagstiftningar. Det är dessa lagstiftande sammanhang som kan hjälpa oss att förstå hur myndigheterna bemött och hanterat grupper som i dag identifieras som romer.
Det är påtagligt att kunskap saknas om de bakomliggande orsakerna till romers livsvillkor i det svenska samhället, och om majoritetssamhällets och statens roll genom historien samt sambanden med diskriminering av romer idag. Ökad historisk kunskap skulle kunna bidra till förståelse för romers livsvillkor och i många avseenden är ökad historisk medvetenhet avgörande för förtroendet mellan romer och majoritetssamhället. Ökad kunskap om romers livsvillkor, både i majoritetssamhället och bland romer, är avgörande för att åstadkomma en förändring.
512
Försoning
Okunskapen, osynligheten och förnekelsen av de historiska övergrepp som romer utsatts för är bidragande orsaker till romers fortsatta marginalisering och utsatthet. En samlad bild av den behandling som olika romska grupper utsatts för under en lång tid och som dessutom sätts i relation till de mänskliga rättigheterna saknas dock. Kunskap om romer som finns tillgänglig i dag bygger i huvudsak på majoritetens forskning och expertutlåtanden och till en mindre del på intervjuer med enskilda romer.
Den romska minoriteten har i dag, precis som alla andra nationella minoriteter och alla övriga medborgare, ett formellt tillträde till samhällets och statens alla institutioner och all service. Men det som nästan genomgående saknas är det reella tillträdet. I nästan alla samhällssektorer är romerna exkluderade av olika skäl, men med en gemensam faktor, strukturell diskriminering.
Rasismen och den strukturella diskrimineringen mot romer ska ses i en europeisk kontext. Rasismen mot romer har tagit sig olika uttryck genom tiderna men uttrycken är många gånger gemensamma för de olika länderna i Europa vilket får konsekvenser även för de romer som invandrat till Sverige under senare tid.
14.1 1900-talet
I Sverige förekom under 1900-talet dels direkt diskriminerande lagstiftning riktad mot ”zigenare” och ”tattare” som grupp, dels diskriminerande tillämpningar av lagar som officiellt gällde den svenska befolkningen som helhet, såsom barnavårdslagen och steriliseringslagstiftningarna. Denna myndighetsutövning var i sin tur uttryck för negativa föreställningar om ”zigenare” och ”tattare”, vilka även kunde ta sig lokala uttryck: exempelvis i aktioner från den bofasta svenska majoritetsbefolkningens sida för att jaga bort invånarna i närbelägna ”tattarstäder”; i motståndet från lokala skolledningar och/eller andra elevers föräldrar mot att ta emot ”zigenarungar”; i mobbing och trakasserier i den svenska skolmiljön.
I dag kan vi notera att den direkt diskriminerande lagstiftningen är borta sedan ett halvsekel tillbaka. Så togs som exempel det från 1914 gällande inreseförbudet för romer bort 1954. De lokala ordningsstadgorna som kommunerna tidigare utnyttjade för att tvinga romer att flytta med minst tre veckors mellanrum har upphört och kommunerna kan inte längre förvägra romska barn
513
Försoning SOU 2010:55
rätt till skolundervisning. Från 1960-talet och framåt genomfördes också reformer för att inkludera romer i den svenska välfärdsstaten.
Kvardröjande attityder och informell praxis
Det finns i dessa sammanhang skäl att påminna om att det i internationell forskning om freds- och försoningsproblematik uppmärksammas att även sedan lagstiftning och offentliga institutioner har reformerats så går förändringen av människors attityder ofta långsamt, och kan ta flera decennier (Theissen 2008:193). Förändring i lagstiftning och genomförandet av sociala reformer betyder därför inte med automatik att attityder och informell praxis förändras, vilket också blir tydligt i rapporter om att personer från de romska grupperna i Sverige fortfarande utsätts för diskriminering i skolan, i yrkeslivet, på bostadsmarknaden, på restauranger och campingplatser (DO 2008, 2004).
Strukturella konsekvenser
Den historiska diskrimineringen från svenska myndigheters sida har haft och har fortfarande strukturella konsekvenser. Att grunden för gruppen ”svenska zigenares” fasta boende och skolgång lades först under 1960- och 1970-talen har, i kombination med nutida diskriminering som även drabbar romer som anlänt senare, gjort att många romer ännu i dag befinner sig i ett utanförskap. På så vis påverkar historien även tillvaron för yngre generationer.
Att det är olika myndighetsåtgärder och lagstiftning som sammantaget bidragit till denna situation känner nog inte många till eller vill påta sig ett delansvar för. Sådana myndighetsåtgärder som vidtagits gentemot den romska minoriteten finns beskrivna i flera sammanhang, se bl.a. Norma Montesino Parras underlagsrapport till utredningen (Delegationen för romska frågor 2009,
Romer i svensk myndighetspolitik – ett historiskt perspektiv) och hennes avhandling Zigenarfrågan Intervention och Romantik (Montesino 2002). Utredningen Steriliseringsfrågan i Sverige 1935– 1975 (SOU 2000:20), samt i viss mån även Vanvårdsutredningen (SOU 2006:05) behandlar i olika delar en del av de övergrepp som individer från resandegruppen blivit utsatta för. Det finns även insamlingar av romers berättelser och erfarenheter, exempelvis
514
Försoning
Forum för levande historia som samlat in vittnesbörder samt Södertörns högskola där ett projekt pågår för att samla in berättelser och dokumentera svenska romers kulturarv.
Förutom rapporter och skrifter som fokuserar på myndighetsåtgärder och ingripande i historisk tid finns ett omfattande material om diskriminering mot romer idag. Bland annat har dåvarande Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, DO, belyst diskrimineringen i två rapporter – Diskriminering av romer i Sverige (DO 2004) samt Diskriminering av nationella minoriteter inom utbildningsväsendet (DO 2008). Skolverket har belyst skolsituationen för romska barn och ungdomar i De nationella minoriteternas utbildningssituation (2005) samt Romer i skolan, en fördjupad studie (2007).
Rasism har successivt blivit politiskt, moraliskt och socialt oacceptabelt i Sverige. Men rasismen gentemot romer, antiziganismen, har ännu inte blivit föremål för samhällelig självreflektion och utgör en sista rest av socialt accepterad rasism och kollektivt nedsättande bemötande av en etniskt definierad grupp.
14.1.1 Förintelsen
Romernas förintelse under andra världskriget har hittills ägnats liten uppmärksamhet. Forskning och dokumentation saknas och den romska Förintelsen har hamnat i historiens utkant, och refereras ibland till som ”den bortglömda Förintelsen”. Denna brist på empati och erkännande är i sig en allvarlig kränkning av romerna.
Det tog lång tid för romerna att få ett officiellt erkännande av att de varit föremål för nazisternas folkmord under andra världskriget då mellan en halv miljon och en och en halv miljon romer förintades. Under denna period var romer på flykt undan nazisternas koncentrationsläger förhindrade att söka skydd i Sverige på grund av det rådande inreseförbud som upphävdes först 1954. Endast två romer undkom till Sverige med Folke Bernadottes ”vita bussar” som räddade fångar från koncentrationslägren. I studier av den romska Förintelsen saknas ett svenskt perspektiv, till exempel om flyktingpolitiken och hur den svenska staten agerade i frågan, samt om de romska upplevelserna av massivt våld (Palosuo 2008).
515
Försoning SOU 2010:55
14.2 Ratificering av Europarådets minoritetskonventioner
År 2000 ratificerade Sverige Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter samt minoritetsspråkskonventionen. Detta var ett viktigt erkännande av Sveriges historiska nationella minoriteter romer, judar, samer, sverigefinnar och tornedalingar som både osynliggjorts och undertryckts under långa tider, samt ett steg mot upprättelse.
Erkännandet innebär också ett svenskt ställningstagande att ta ett folkrättsligt ansvar i främjandet av det romska språket och den romska kulturen, som en del av det svenska kulturarvet. Det ska också ses som en början på en förändringsprocess där målet för reformen är att skydda romerna och de övriga nationella minoriteterna och stärka deras möjlighet till inflytande.
Skyddet är en del av de mänskliga rättigheterna vilket innebär att ingen ska behöva utsättas för diskriminering eller negativ särbehandling för att han eller hon tillhör en nationell minoritet. Ingen ska heller behöva känna otrygghet eller oro för sin säkerhet eller utsättas för krav på assimilering.
Regeringen konstaterade i samband med ratificerandet av konventionerna och införandet av minoritetspolitiken att Sverige har en lång tradition när det gäller att värna mänskliga rätigheter och åtgärder mot diskriminering. Det ansågs därför naturligt att även stärka skyddet för de nationella minoriteterna.
14.3 Erfarenheter av sannings- och försoningskommissioner
En sannings- och försoningskommission är en kommission som är officiellt sanktionerad av regering och riksdag och som undersöker ett mönster av övergrepp som inträffat under en viss tidsperiod. Sannings- och försoningsprocesser har initierats på en rad olika håll i världen, framförallt som en metod att behandla historiska övergrepp och åstadkomma nationell läkning efter inbördeskrig eller i samband med demokratiska transitioner och diktaturers fall. I denna mening har kommissionerna med framgång lett försoningsprocesser i till exempel Sydafrika, El Salvador, Irland och Argentina.
516
Försoning
Sannings- och försoningskommissioner har även tillsatts när en sittande regering velat ta itu med begångna övergrepp i det förflutna mot egna minoriteter eller andra grupper, så kallade ”historiska sanningskommissioner”. I den gruppen återfinns Marocko men framförallt Kanada, Australien och Norge, där syftet med kommissionerna varit att reparera relationerna mellan majoritetssamhället och en nationell minoritetsgrupp.
14.3.1 Inledning
I följande avsnitt lämnas några konkreta exempel på sanningskommissioner eller andra försoningsinitiativ som kan vara särskilt intressanta att lära av för ett svenskt sammanhang.1 I Australien och Kanada har man inrättat så kallade ”historiska sanningskommissioner”, för att markera att tiden är inne för att göra upp med det förflutna då det gäller olika former av diskriminering och övergrepp som riktats mot specifika etniska grupper från statsmakternas sida. I Norge har vissa initiativ tagits för att undersöka och gottgöra den statliga assimileringspolitiken gentemot romanifolket/taterne. Sydafrikas sanningskommission är den kommission med mest omfattande uppgifter och som setts som en modell, bland annat när det gäller dess metod att hålla offentliga ”hearings”.
En ”historisk sanningskommission” är en kommission som inrättats för att markera att tiden är inne för att göra upp med rättighetskränkningar i det förflutna. Här rör det sig oftast inte om omfattande grova brott mot mänskliga rättigheter såsom tortyr eller mord utifrån politiska motiv, utan om olika former av diskriminering och övergrepp som statsmakterna riktat mot specifika etniska grupper. I Kanada och Australien har sådana historiska sanningskommissioner inrättats av nutida regeringar för att utreda tidigare statligt sanktionerade övergrepp mot urbefolkningarna i respektive land. Här handlar det snarare om att dokumentera och klargöra de historiska omständigheterna kring övergrepp som haft stora konsekvenser för de urbefolkningar som drabbats av dem, men som hittills varit relativt okända för landets dominerande befolkning. På så vis kan en utförlig utredning, dokumentation, ett offentliggörande, ett erkännande av hittills okända offer och en
1 Dessa avsnitt bygger på Maria Ericsons, Rapport angående en eventuell sanningskommission för romer och resande/resanderomer i Sverige. Underlagsrapport till Delegationen.
517
Försoning SOU 2010:55
ursäkt från statsmakternas sida ha stor betydelse för nutida relationer även om övergreppen ligger ett antal år bakåt i tiden (Hayner 2002). Även i Norge har en del sådana initiativ tagits då det gäller den norska statens tidigare assimileringspolitik gentemot romainifolket/taterna. De drabbade grupperna har dessutom nyligen framfört önskemål om en sanningskommission.
Sanningskommissioner har använts i i flera länder, bland annat i Latinamerika och Sydafrika, som genomgått en övergång från diktatur till demokratiskt styre, ibland efter ett inbördeskrig. Syftet har då varit att inleda en nationell läkningsprocess där grova brott mot mänskliga rättigheter såsom tortyr, dödande och försvinnanden som ägt rum undersöks, dokumenteras och erkänns officiellt samt att en del av de ansvariga identifieras.
Här har det dock funnits en spänning mellan att ge amnesti för tidigare begångna brott och därigenom få företrädare för den tidigare regimen, samt andra väpnade grupper, att gå med på en fredsöverenskommelse och att driva rättsprocesser i inhemska domstolar eller internationella krigsförbrytartribunaler mot ledande personer som varit ansvariga för grova brott mot mänskliga rättigheter (Ericson 2001, Bronkhorst 1995). Sanningskommissioner har därför ofta varit verksamma i sammanhang där de även måste ta hänsyn till olika former av politiska överenskommelser om amnesti.
I Sydafrika hade också de grova brott mot mänskliga rättigheter utifrån politiska motiv som sannings- och försoningskommissionen fick i uppdrag att utreda, ägt rum i ett sammanhang av institutionaliserad rasism i form av apartheid. Apartheidsystemet motiverades till stor del av idéer om den vita ”rasens” överlägsenhet och av idéer om vilka negativa konsekvenser som så kallad ”rasblandning” skulle kunna få – det vill säga rasbiologiska idéer som även vuxit fram i Sverige från 1800-talets mitt, och som legat bakom idéer om ”zigenare” och ”tattare” som lägre stående ”raser”. Medan denna biologiska rasism avvisades i FN-organet UNESCO:s Statement on Race år 1950, blev den en hörnsten i Sydafrikas apartheidpolitik.
518
Försoning
14.3.2 Kanada
I Kanada utarbetades strategier för att urbefolkningarnas barn skulle assimileras in i det vita, västerländska samhället. Detta gällde såväl indianer som inuiter och skedde genom internatskolor som kommit att gå under samlingsbeteckningen Indian Residential Schools. I de flesta fall drevs dessa skolor av kristna kyrkor, med syfte att ”civilisera” barnen och omvända dem till kristendomen. Även en del barn av ”blandad” vit/indiansk härkomst (metiser) placerades i dessa skolor.
År 1850 blev det obligatoriskt för urbefolkningarnas barn och för barn med delvis indiansk härkomst i åldrarna 6–15 år att gå i dessa skolor. Barnens kontakt med sina ursprungsfamiljer minimerades och de straffades om de talade sitt språk eller utövade sin religion. Barnen hämtades ofta med tvång och familjerna hotades av fängelse om de höll sina barn hemma. Det lagstadgade tvånget togs bort 1948 men samtidigt hotades familjer med många barn att inte få tillgång till det särskilda bidrag för flerbarnsfamiljer om de inte skickade iväg sina barn till internatskolorna. Totalt fanns det ungefär 130 sådana skolor.
Internatskolorna var ända in mot slutet av 1950-talet underfinansierade, hälsovården var bristfällig och många elever dog av sjukdomar.
Skolorna var beroende av elevernas arbetskraft och disciplinen var strikt, arbetet hårt och gick ut över skolarbetet. Barnen fick sällan lära sig att läsa och skriva. En hel del elever utsattes också för fysisk misshandel eller sexuella övergrepp. 1969 övertog statens Department of Indian Affairs kontrollen över skolsystemet. De flesta skolorna stängdes vid 1970-talets mitt, men den sista skolan av detta slag fanns kvar till år 1996.
I början av 1990-talet började tidigare elever vid skolorna att offentligt berätta om sina upplevelser. Självhjälpsgrupper och stödgrupper bildades och flera skadeståndsmål drevs. År 1991 inrättades Royal Commission on Aboriginal Peoples för att undersöka hur situationen för urbefolkningarna skulle kunna förbättras, och hur relationen mellan dem och den kanadensiska majoritetsbefolkningen skulle kunna bli mer jämbördig. 1996 presenterades Report of the Royal Commission on Aboriginal Peoples och en följd av denna var Gathering Strength: Canada’s Aboriginal Action Plan 1998. I denna bad regeringen om ursäkt och sade sig vilja arbeta tillsammans med urbefolkningarna, kyrkorna och andra berörda för
519
Försoning SOU 2010:55
att lösa dessa frågor och hitta en strategi som kunde leda till ett helande. Samma år etablerade regeringen en Aboriginal Healing Fund olika lokala stödprojekt för och tillsammans med tidigare internatskolelever.
I juni 2001 inrättades Indian Residential Schools Resolution Canada, som fick till uppgift att förhandla fram en lösning mellan regeringen och alla som lämnat in skadeståndskrav. Genom en Alternative Dispute Resolution Process kunde enskilda utan domstolsprocesser nå överenskommelser om kompensation och stöd. (Canadian Indian Residential School System).
Representanter för Kanadas urbefolkningar, Assembly of First Nations, var dock kritiska till processen på flera punkter och krävde bl.a. schablonbelopp åt alla offer/överlevande, inrättandet av en s.k. Healing Fund och en Commeroration Fund samt en Sanningskommission. Kraven tillmötesgicks under 2006 och en sanningskommission etablerades formellt den 1 juni 2008. Den 11 juni 2008 bad också den kanadensiske premiärministern Stephen Harper om ursäkt för tidigare regeringars assimileringspolicy. Då fanns det fortfarande omkring 80 000 överlevande från internatskolorna i Kanada. Året efter uttryckte påven sin sorg över det lidande som en del barn upplevt i katolska kyrkans internatskolor genom vissa av kyrkans medlemmars bedrövliga beteende (”the deplorable conduct of some members of the Church”).
Sanningskommissionens uppgift är att informera alla kanadensare vad som hände i Indian Residential Schools. Kommissionen ska dokumentera sanningen enligt de överlevande, deras familjer, samhället och alla andra berörda personer. Därigenom hoppas man att vägleda och inspirera alla i en sannings- och läkandeprocess som ska leda till försoning och en förnyad relation baserad på ömsesidig förståelse och respekt. Kommissionen har tillgång till relevanta arkiv, inte bara hos myndigheter utan även hos kyrkor Kommissionens arbete ska utmynna i ett nationellt forskningscentra och i sin slutrapport presentera rekommendationer för framtiden.
Till skillnad från Sydafrikas sannings- och försoningskommission ska den inte ha makt att ålägga någon att inställa sig och lämna vittnesmål – och den får inte heller i sin rapport peka ut individer eller organisationer som utfört övergrepp. Kommissionen ska således inte medverka till att hålla individer ansvariga, utan snarare undersöka systemet med internatskolor.
520
Försoning
14.3.3 Australien
I Australien tillsattes år 1995 en kommission för att utreda hur barn tillhörande urbefolkningen med tvång tagits ifrån sina ursprungliga familjer och istället placerats hos vita familjer eller på såväl kyrkliga som statliga barnhem. Syftet med denna praxis var att barnen skulle assimileras in i det vita, västerländska australiensiska samhället (Hayner 2002:17–18). De flesta barn som omhändertogs hade en vit far och en aboriginsk mor. Redogörelsen nedan för kommissionens arbete och beskrivningen av situationen för de aborigingska barnen bygger på kommissionens rapport Bringing them home som publicerades maj 1997.
Omhändertagande av uppemot 100 000 barn, antingen under tvång eller under falska förespeglingar, ägde rum mellan 1869–1969 och i några fall ända in på 1970-talet. De flesta aboriginska familjer (vilket omfattade även medlemmar av barnens vidare familjenätverk mor- och farföräldrar, kusiner, moster, faster, morbror, morfar och andra släktingar) berördes på något sätt av denna praxis.
De omhändertagna barnen skulle läras europeiska värderingar och arbetsmoral. De placerades ofta på institutioner som drevs av kyrkor och välgörenhetsorganisationer men framförallt flickorna placerades i fosterhem. Här kunde de bli straffade ifall de talade sitt eget språk och syftet var uttryckligen att hindra dem från att socialiseras in i den aboriginska kulturen. Kontakten med ursprungsfamiljen var i bästa fall begränsad och det gjordes till och med stora ansträngningar för att se till att barnen aldrig fick kontakt med sina ursprungsfamiljer igen. Många barn fick höra att deras föräldrar inte brydde sig om dem eller att de var döda. Flickorna tränades och sändes ut att arbeta som hushållerskor. Många utnyttjades sexuellt av sin arbetsgivare och blev gravida och kom tillbaka till institutionerna för att föda sina barn som sedan blev placerade på institutionerna eller bortadopterade. Fram till 1930-talet var institutionerna minimalt finansierade och flera av barnen och ungdomarna var undernärda och hade dålig hälsa och många dog i förtid.
Under 1950- och 60-talen ökade tvångsomhändertagandevilket ledde till att institutionerna inte räckte till och barnen placerades allt oftare i vita fosterfamiljer. Först i början av 1970-talet då det infördes en policyplattform för aboriginskt självstyre, minskade omhändertagandena kraftigt eftersom de aboriginska grupper hade möjlighet att motsätta sig tvångsomhändertagandet.
521
Försoning SOU 2010:55
Kommissionen höll en rad offentliga ”hearings” och mottog drygt 500 muntliga och skriftliga vittnesmål från personer som omhändertagits. I sin rapport Bringing them home beskrevs de negativa effekterna av dessa omhändertaganden. Även de personer som vittnat om att de blivit väl omhändertagna av sina adoptiv- eller fosterfamiljer, eller uttryckt uppskattning för standarden på den skolgång de fått, berättade om den känsla av främlingskap och brist på tillhörighet som de upplevt under sin uppväxt.
Kommissionen lyfte också fram konsekvenserna för kommande generationer och hur de omhändertagna personernas barn kunde påverkas genom intergenerationellt trauma. Dessutom framhölls inte bara hur de barn som omhändertagits blivit avskurna från sina aboriginska rötter utan även hur de familjer som förlorat sina barn hade drabbats. Tvångsomhändertaganden av barn påverkade således även aboriginerna som grupp. Här gick kommissionen så långt som att tala om folkmord och hänvisade i sin rapport till att FN:s konvention mot folkmord, i sin definition av ”folkmord” även inkluderade att med tvång föra över barn från en etnisk, religiös eller rasgrupp till en annan grupp, med syfte att helt eller delvis förstöra folkgruppen ifrån vilken barnen fördes över. Man menade att dessa villkor uppfylldes eftersom tvångsomhändertagandena haft som främsta syfte att barnen skulle absorberas in i den vita, västerländska kulturen för att barnens egen etniska och kulturella identitet, och på sikt även det aboriginska folket som kulturell och social enhet, skulle försvinna.
Kommissionen hänvisade även till brittisk common law när det gällde rätten till frihet, föräldrars rättigheter, maktmissbruk och förpliktelsen att skydda barnen. Omhändertagandena stred också mot FN:s Universella deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1945 samt FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (1965).
I sin rapport lämnade kommissionen ett antal rekommendationer i fråga om gottgörelse samt krävde en Officiell ursäkt och införandet av en nationell minnesdag.
Bringing them home resulterade i att den australiensiska allmänheten fick upp ögonen Inom ett år hade över 100 000 skrivit sina namn i Sorry Books på olika håll i landet och även kyrkor och ickestatliga organisationer bad om ursäkt genom att signera dessa böcker (Dow 2008, Hayner 2002).
Vissa av kommissionens slutsatser och rekommendationer väckte debatt, särskilt frågan om folkmord samt huruvida staten skulle
522
Försoning
betala ut ekonomisk kompensation/skadestånd till de drabbade (Barkan 2000, Brunton 1998, Tatz 1999). När rapporten kom ut ville inte den då sittande regeringen avge någon officiell ursäkt å tidigare generationers och regeringars vägnar för en praxis som varit i linje med dåtidens lagstiftning. Man befarade att en officiell ursäkt skulle öppna upp för en rad krav på ekonomiskt skadestånd riktade mot staten. Nationen var delad och den första Sorry Day i maj 1998 tydliggjorde denna splittring.
Däremot avsatte regeringen pengar till en rad projekt för aboriginer (Barkan 2000) och i augusti 1999 presenterade regeringen ”Motion on Reconciliation”. Där uttrycktes en ”djup och uppriktig ånger” för orättvisor gentemot den aboriginska befolkningen. Men detta var inte någon officiell ursäkt med specifik hänvisning till de tvångsomhändertagna barnen. Medan regeringens argument var att symboliska gester i form av ursäkter och ceremonier var mindre viktiga än att driva igenom praktiska reformer för att förbättra situationen för aboriginerna, så vittnade många med aboriginskt ursprung om hur viktigt ett officiellt erkännande och en ursäkt var för deras personliga helande (Dow 2008). Efter en lång diskussion lämnade regeringen en officiell ursäkt 2008, men frågan om skadestånd/ekonomisk kompensation till offren på federal nivå förblev oklar. Två delstatsregeringar (Tasmanien 2006, Western Australia 2007) avsatte dock medel för ekonomisk kompensation/skadestånd för offren (Dow 2008, Us taken-away kids 2007).
14.3.4 Norge
I dag finns det mellan 5 000 och 10 000 personer med romani/tateridentitet i Norge. År 1998 fick de officiellt status som nationell minoritet, tillsammans med kvener, judar, skogfinnar och romer/zigenare. Samerna har status som urbefolkning. År 1999 ratificerade Norge Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter, och Arbeids- og inkluderingsdepartementet fick ett samordningsansvar för minoritetspolitiken.
I Norge inleddes under andra hälften av 1800-talet och ända in på 1970–80-talen en statlig assimilationspolitik gentemot romani/taterne. Huvudmålsättningen var att få dem att bli bosatta och syssla med ”vanliga” arbeten.
523
Försoning SOU 2010:55
Fonden för ”Forbedring av Taternes og andre daglige Omstreiferers Kaar” inrättades 1885 och skulle användas för att främja romanifolket/taternes bosättning. Arbetet var inte särskilt framgångsrikt. Från 1869 blev ansvaret för arbetet överfört till Kyrkodepartementet, och år 1897 togs det över av Foreningen til modarbeitelse av omstreifervesendet, Denna var en förening inom den norska statskyrkan som år 1935 bytte namn till Norsk misjon blant hjemløse. Den statliga assimilationspolitiken kom alltså att utföras av en ideell/kristen organisation med statliga medel.
Det inrättades särskilda barnhem för barn av romani/tatersläkt samt arbetskolonier där familjerna skulle lära sig jordbruksarbete, omskolas till att bli bofasta och avstå från sitt språk och sin kultur. Från början var arbetskolonierna tänkta att vara frivilliga, men i praktiken utsattes föräldrarna för hård press. Om någon dömdes för brott mot lösdriverilagen, mot förbudet för resande att ha häst eller mot gårdfarihandelslagen togs antingen barnen ifrån familjen eller så tvingades familjen att skriva in sig på en arbetskoloni. Kolonierna var i bruk ända in på 1970-talet, den sista, Svanviken, ända fram till 1978. Det var inte tillåtet för barnen att prata sitt språk, norsk rommani, och om någon förälder talade språket med sina barn hotade man att ta barnen ifrån dem.
Sammantaget blev minst 1 500 romani/taterbarn skiljda från sina föräldrar dvs. mellan en fjärdedel och en tredjedel av de barn av romani/tatersläkt som föddes mellan åren 1900 och 1960.
Dessutom tvångssteriliserades cirka 300 romanifolk/tatere (främst kvinnor) under perioden 1934–1977. Det förekom inte alltid formellt tvång utan även andra former av påtryckningar. Dessa riktade sig gentemot personer som var intagna på anstalt eller arbetskoloni, eller i fall då modern var rädd för att de barn hon redan hade skulle tas ifrån henne om hon inte gick med på att låta sterilisera sig. Romani/taterkvinnor som födde barn på norska sjukhus riskerade att bli steriliserade utan att det journalfördes. Personer från romanifolket/taterne blev också utsatta för lobotomi och andra övergrepp inom psykiatrin.
Den norska assimileringspolitiken fick konsekvenser för de romska grupper eller ”zigenare” som kommit till Norge på 1860talet. Kring år 1930 lämnade de Norge, troligen för att de var rädda för att bli utsatta för assimileringspolitiken och Foreningen til modarbeitelse av omstreifervesendets verksamhet. Flera av dessa romer blev sedan offer för nazismens utrotningspolitik bl.a. nekades en romsk grupp inresa 1934 och tvingades återvända till
524
Försoning
Tyskland. Från slutet av 1950-talet och framåt kom nya romer till Norge.
Krav på utredning
Redan på tidigt 1990-tal begärde romanifolk/tatere en utredning om assimileringspolitikens övergrepp. Norska Helsingforskommittén understödde kravet och det resulterade i att det norska Social- och hälsodepartementet avsatte medel till forskning om detta som förvaltades av Norges forskningsråd. Forskningen koncentrerade sig på tvångssterilisering, omhändertaganden av barn och på att belysa den enskildes upplevelser och erfarenheter av att tillhöra romanifolket/taterne.
Förutom forskningssatsningen ledde kraven även till att Norge officiellt bad om ursäkt för den förda assimilationspolitiken och att man införde olika former av kompensation och gottgörelse. Den 11 februari 1998 bad dåvarande kommunal- och regionalminister Ragnhild Queseth Haarstad officiellt romanifolket/taterne om ursäkt på regeringens vägnar. Regeringen Stoltenberg återupprepade ursäkten i en Stortingsmelding i december 2000. (Stortingsmelding nr 15).
Som kompensation för den förda assimilationspolitiken inrättades ett centra för dokumentation och förmedling av romanifolket/taternes kultur och historia på Glomdalsmuseet i Elverum. Förutom centrat skapade man i oktober 2007 Romanifolkets kulturfond på 75 miljoner kronor som administreras av en stiftelse med representanter för de olika romanifolket/taternes organisationer. Fondens avkastning delas ut till olika aktiviteter som främjar romanifolkets språk, kultur och historia.
Individuell ersättning
I Norge finns sedan 1814 en s.k. billighetserstatningsordning – ersättning lämnas till personer som till exempel råkat ut för skador eller hamnat i ogynnsamma förhållanden och som inte kan få ersättning på annat sätt. Ett krav för att man ska få ersättning är att skadan eller olägenheten kan skyllas på samhället. Exempelvis kan man söka ersättning för förlorad eller bristande skolgång, felaktiga
525
Försoning SOU 2010:55
åtgärder från ”barneverntjenesten” eller felaktigmedicinsk behandling som inte täcks av Norsk Pasientskadeerstatning.
”Billighetserstatning”, eller ”rettferdsvederlag” som det numera heter, är baserat på sedvana och är inte närmare reglerat i formella regler. Det innebär att ingen har något rättsligt krav på ”rettfersvederlag” utan det rör sig om en rimlighetsvärdering i varje enskilt fall, där man ser på tidigare praxis. Det krävs att det görs tillräckligt sannolikt att handlingarna i fråga har inträffat. Det finns ingen tidsgräns bakåt i tiden, men ju längre sedan handlingen inträffat, desto svårare kan det vara att styrka den med dokumentation. Om myndigheterna eller motsvarande har makulerat relevant arkivmaterial kan man dock ge avsteg från kravet på dokumentation (Erstatning til tvangssteriliserte romanifolk/tatere 2003, s. 18).
Ersättningssystemet har kritiserats av romanifolket/taterne som menar att det varit krångligt och byråkratiskt för dem att söka ersättning. De har ofta haft svårt att få tillgång till sina egna akter som i flera fall har förstörts tidigare, och därigenom haft svårt att bevisa att det som man sökt ersättning/skadestånd för verkligen har ägt rum. Mycket av det relevanta arkivmaterialet har inte funnits hos någon myndighet utan hos Norsk misjon blant hjemløse, alternativt inte dokumenterats skriftligt överhuvudtaget. Tidigare var det i princip bara förlorad skolgång som det i praktiken var möjligt att få ersättning för.
På basis av den kritiken och med hänvisning till den svenska lagen från 1999 om ersättning till tvångssteriliserade, tillsattes år 2002 en arbetsgrupp för att utreda om det borde införas en särskild ersättningsordning för tvångssteriliserade romanifolk/tatere. I den rapport som arbetsgruppen lämnade i augusti 2003 konstaterades att personer som steriliserats under tvång eller press visserligen kunde söka ersättning ur den allmänna ”billighetserstatningsordningen”, men att medlemmar av romanifolket/taterne i många fall upplevt att detta inte fungerat bra. Många upplevde att de mötts med orimligt höga krav på att dokumentera vad de utsatts för samt att denna ordning inte heller i tillräckligt hög grad erkänner att de varit utsatta för en orättfärdig behandling som möjliggjorts genom en medveten och planlagd statlig politik. Arbetsgruppen rekommenderade dock inte att en särskild ersättningsordning skulle införas för romanifolk/tatere. I stället borde man justera och förenkla kraven på dokumentation utifrån ett antagande om att romanifolk/tatere som steriliserades medan de var registrerade hos Norsk misjon blant hjemløse, på hälso- eller social institution, eller
526
Försoning
som klienter inom barnevernet, socialtjänsten eller liknande, med stor sannolikhet utsatts för press att genomföra ingreppet.
Stortinget antog arbetsgruppens förslag att justera och förenkla ordningen för ”billighetserstatning”, bland annat skulle större vikt läggas vid den sökandes egen utsaga. Dessutom blev det möjligt att ansöka om ”billighetserstatning” för placering på Svanvikens arbetskoloni samt för mobbing på grund av sin romani/taterbakgrund i de fall då myndigheternas politik gentemot ”tattare” kan ha medverkat till att sanktionera sådan mobbning (Stortingsmelding nr 15, Stortingsmelding nr 44).
Krav på ytterligare åtgärder
På en hearing om norsk romani/taterpolitik som hölls den i november 2008 diskuterades bristen på möjlighet för romanifolk/tatere att få undervisning i sitt språk i skolan, behov av stöd till vidareutbildning, problem med diskriminering, behov av undervisning om gruppernas historia och kultur i skolan och behov av en ökad medvetenhet i det norska samhället om tidigare övergrepp på romanifolk/tatere (Den norske Helsingforskomité 2009).
Man tog även upp några specifika begränsningar då det gällde den norska statens initiativ till kollektiv och individuell gottgörelse, exemplevis Romanifolkets kulturfond där endast avkastningen var disponibel till utdelning och att beloppet är alltför lågt i förhållande till fondens uppgifter (ibid.). Samtidigt framhölls betydelsen av den nya avdelningen om romanifolket/taterne på Glomdalsmuséet, som också blivit till en mötesplats och centra för olika aktiviteter (ibid.).
Då det gäller ”billighetserstatning”/”rettferdsvederlag” så ansåg man att den inte fungerar tillfredsställande trots att justeringar gjorts. Romanifolk/tatere är i högre grad än andra drabbade av att arkiv har förstörts och de har svårigheter att få insyn i arkiven (ibid), vilket innebär svårigheter att fylla kraven på skriftliga bevis vid ansökan om ”rettferdsvederlag”. Utgången kan därmed bli beroende av om de haft tillgång till experthjälp då de formulerat ansökan. Detta är särskilt ett problem för äldre som inte fått ordentlig skolgång och har svårigheter att skriva (ibid.). Ersättningsbeloppen upplevs ofta som godtyckliga och små i förhållande till det lidande som den sökande utsatts och varierar stort. (Ellingsen 2007, Kalbakk 2007, Stortingsmelding nr 44).
527
Försoning SOU 2010:55
Kritikerna har också förespråkat ett särskilt ersättningssystem för romanifolk/tatere, så att de slipper ”den nedvärderande kön till ”rettferdsvederlag” (Den Norske Helsingforskomité 2009). Här finns dock en bakomliggande konflikt mellan oron hos myndigheterna för att fler grupper då ska komma och kräva särskilda ersättningsordningar (Stortingsmelding nr 44), och andra som kritiserat Stortinget för att använda ”billighetserstatningsordningen” inflatoriskt i stället för att upprätta mer specialiserade ordningar. Risken finns att ”billighetserstatningsordningen” missbrukas så att staten slipper göra upp med de systematiska statliga övergreppen mot romanifolk/tatere. Så länge staten inte tar ställning mot utrotningspolitiken gentemot romani/taterne kommer goda och välmenande åtgärder präglas av grundläggande brister och vardagsdiskrimineringen kan fortsätta ostört, menar man (fri översättning av citat från Den norske Helsingforskomité 2009: 61).
Därför krävde Den norske Helsingforskomitén att en offentlig granskningskommission, eller sanningskommission, ska inrättas i Norge. Målen för kommissionen ska, enligt Helsingforskommittén vara:
• Att ge en samlad översikt, så långt det är möjligt, över den norska politiken mot romanifolket/taterne under 1900-talet och de övergrepp som denna politik innebar, samt göra detta känt för den norska allmänheten.
• Att ge en samlad framställning av tankegången som låg bakom politiken vid olika tidpunkter.
• Att värdera de övergrepp som blivit begångna i ljuset av internationella människorättsförpliktelser som Norge tagit på sig, samt i ljuset av norsk lagstiftning som skulle säkra likabehandling.
• Att göra en utvärdering av hur de initiativ som tagits till gottgörelse, bl.a. nationella och kommunala ersättningsordningar, fungerar i praktiken.
• Att göra en utvärdering av huruvida det skulle behövas nya initiativ för att stödja romanifolk/tatere (Den norske Helsingforskomité 2009).
Man förordade att en sanningskommissionen får mandat att gå igenom alla tillgängliga dokument, ha tillgång till arkivmaterial, samt företa egna undersökningar. Den bör tillsättas och få sitt
528
Försoning
mandat av Stortinget. I sitt arbete bör den ha kontakt med organisationer och enskilda från romanifolket/taterne, forskare och andra som sitter inne med relevant information. Den bör vara oberoende, och ha medlemmar med hög yrkes- och moralisk kompetens. Processen kring en sådan kommission bedömdes kunna ha många positiva effekter genom att öka intresset för hur dagens politik gentemot romanifolket/taterna ser ut och hur den skulle kunna förbättras. Även om kommissionen fokuserar på de negativa sidorna av tidigare norsk politik skulle den också kunna bidra till att skapa intresse för de positiva kulturbidragen från romanifolk/tatere. Rapporten fick en del positiva reaktioner och förslaget om en sanningskommission stöddes av en rad aktörer, däribland på ledarsidan och i artiklar i tre viktiga dagstidningar.
14.3.5 Sydafrika
Sydafrikas sannings- och försoningskommission inledde sitt arbete i december 1995. Kommissionen var en politisk kompromiss mellan dem som förespråkade allmän amnesti och de som menade att sanningen om apartheidtidens övergrepp måste komma fram och att offren måste få upprättelse. Att den kallades för en sannings- och försoningskommission signalerade att den hade vida ambitioner i fråga om att främja försoning och minska risken för fortsatta spänningar i samhället.
Som en av de sanningskommissioner med mest omfattande arbetsuppgifter har den blivit något av en internationell modell för hur man även i andra sammanhang skulle man göra upp med olika former av våld och systematiska människorättskränkningar i det förflutna i syfte att bygga upp ett nytt, fredligt och demokratiskt samhälle.
Kommissionen fick följande uppgifter:
• Att skapa en så komplett bild som möjligt av de grova brott mot mänskliga rättigheter som begåtts av politiska motiv samt av omständigheterna och motiven bakom dessa brott.
• Bevilja amnesti till personer som under perioden begått sådana grova brott mot mänskliga rättigheter (eller andra brottsliga handlingar utifrån politiska motiv) under vissa förutsättningar.
• Att ta reda på vad som hänt personer som fallit offer för dessa brott, bland annat personer som försvunnit eller dött under
529
Försoning SOU 2010:55
mystiska omständigheter, och att ge offer möjlighet att berätta vad de varit med om samt rekommendera kompensation och andra lämpliga sätt att återupprätta offren (inklusive efterlevande anhöriga). Dessutom skulle kommissionen ge rekommendationer om hur sådana brott skulle kunna förhindras i framtiden.
• Ett övergripande mål för kommissionen var också att främja nationell enhet och försoning i en anda av ömsesidig förståelse mellan olika parter.
Sydafrikas sannings- och försoningskommission skilde sig från tidigare sanningskommissioner i andra länder genom att den även hade till uppgift att behandla individuella amnestiansökningar, och blev på grund av denna uppgift kontroversiell. En del försvarade beviljandet av amnesti med hänvisning till idealet om försoning snarare än hämnd och/eller med principen om ”restorativ” (återupprättande) rättvisa medan andra menade att amnesti lätt kunde leda till en ”straffrihetens kultur”.
Kommissionen hade även ett folkbildande uppdrag och i detta sammanhang blev offentliga ”hearings” viktiga. Detta skilde den från tidigare sanningskommissioner som arbetat bakom stängda dörrar. De ”hearings” där offren vittnade blev mycket viktiga för att upphäva den tystnadens och censurens kultur som varit förhärskande under apartheidtiden och även betydelesfulla för att minska antalet lögner om det förflutna.
Sannings- och försoningskommissionen höll så kallade ”human rights violations hearings” i syfte att ge offren en röst, att bidra till ömsesidig förståelse mellan olika grupperingar, att bereda nationen som helhet möjlighet att lyssna till dessa berättelser och därigenom få ökad förståelse för det lidande som orsakats av apartheid de våldsamma konflikter som var en följd av detta. Dessutom höll kommissionen en rad så kallade ”institutional hearings” om hur olika viktiga samhällsinstitutioner och organisationer, däribland affärsvärlden, rättsväsendet, hälso- och sjukvården, media, fängelserna, samt kyrkorna och andra trossamfund, agerat och fungerat under apartheid. Den höll även offentliga ”hearings” om särskilda händelser och företeelser, bland annat om ungdomarnas situation under apartheid och deras roll i den politiska kampen samt om den obligatoriska militärtjänsten för vita män. För att ge kvinnor möjlighet att i en trygg miljö berätta om sina erfarenheter av
530
Försoning
konflikten, inklusive om sexuella övergrepp de utsatts för, hölls tre särskilda ”hearings” för kvinnor bakom stängda dörrar.
Sannings- och försoningskommissionen hade förutom vittnesmålen också tillgång till dokument i säkerhetstjänstens arkiv, och hade särskilda befogenheter att begära fram material och kalla in personer för att vittna.
För offrens del hade sannings- och försoningskommissionen förespråkat en återupprättande, eller restorativ, rättvisa. Ett viktigt led i detta arbete var att rekommendera olika former av gottgörelse och kompensation som till exempel akuta bidrag för mat, terapi, sjukvård, individuellt skadestånd, symbolisk gottgörelse genom monument och liknande, kollektiv gottgörelse i form av vårdcentraler och bostäder samt reformering av polis- och rättsväsendet. Dessa presenterades i kommissionens slutrapport i oktober 1998.
En viktig uppgift för sannings- och försoningskommissionen var att främja nationell enhet och försoning i en anda av ömsesidig förståelse mellan olika parter på såväl nationell som lokal nivå. Trots att sannings- och försoningskommissionen inledningsvis var inriktad på att adressera försoning på alla nivåer blev det inte så. I takt med att kommissionen insåg sin begränsade kapacitet blev tolkningen av dess mandat snävare och fokus kom att ligga på den nationella nivån.
Kommissionen fastslog i sin beskrivning av den historiska kontexten och omständigheterna och motiven bakom de grova brott mot mänskliga rättigheter att apartheid inte bara varit ett ”misstag” med felaktiga konsekvenser utan också principiellt fel och ett brott mot mänskligheten enligt internationell rätt, gentemot vilket befrielserörelserna fört en rättfärdig kamp i ett sammanhang där enbart ickevåldsmetoder blivit allt svårare att använda på grund av statens repressiva metoder. Kommissionen slog dock fast att alla parter i konflikten begått grova brott mot de mänskliga rättigheterna, trots att befrielserörelserna till skillnad från apartheidregimen hade kämpat för en rättfärdig sak. Därför blev kommissionen också kritiserad från båda sidor. Samtidigt gjorde kriteriet att brotten mot mänskliga rättigheter måste vara ”politiskt motiverade” att övergrepp utifrån enbart rasistiska motiv, liksom i konflikter mellan arbetsgivare och anställda inte togs upp. Däremot innefattade kommissionens mandat övergrepp motiverade av offrets hudfärg som utförts av politiska motiv.
531
Försoning SOU 2010:55
Kommissionens mandat var även begränsat till ”brott mot kroppslig integritet” vilket med hänvisning till internationell rätt innefattade bland annat rätten till liv, rätten att slippa tortyr, förnedrande behandling eller straff samt rätten till frihet och säkerhet. Därmed uteslöts mer strukturella erfarenheter av apartheid i form av tvångsförflyttningar, passlagar och segregationslagar. En del kritiker menade att sannings- och försoningskommissionen genom denna begränsning uteslöt majoriteten av de svartas erfarenheter av apartheid, begränsade det offentliga samtalet om försoning och inte tillräckligt tydligt visade på hur vita sydafrikaner i allmänhet gynnats av systemet och vilket ansvar de hade att medverka till materiell gottgörelse och omfördelning.
Sannings- och försoningskommissionen inspirerade också till fortsatta samtal och reflektion kring det förflutna även i fråga om andra erfarenheter, till exempel om slaveriet. Den har även setts som bidragande till en ökad ”öppenhetens kultur” om traditionellt privata områden som familjen, könsroller och sexualitet där HIV/AIDS och gender-baserat våld blivit några av de mest kontroversiella frågorna i dagens Sydafrika
14.4 Steriliseringsutredningen i Sverige och svenska kyrkans ursäkt till romerna
14.4.1 Steriliseringsutredningen
Från de svenska myndigheternas sida dröjde det länge innan det togs några initiativ till att erkänna och ge plats för historier om upplevt förtryck och diskriminering bland romer. Ett steg togs när regeringen år 1997 tillsatte en utredning om de steriliseringar som ägt rum under perioden 1935–1975 med stöd av 1934 och 1941 års steriliseringslagar och där personer stämplade som ”tattare” varit en överrepresenterad grupp (SOU 2000:20, s. 17). I maj 1999 antog riksdagen, på Steriliseringsutredningens förslag, en lag om ersättning till personer som hade steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ under denna tidsperiod.
På tidningen Expressens debattsida den 28 april år 2000 bad vice statsminister Lena Hjelm-Wallén och socialminister Lars Engqvist, som representanter för Sveriges regering, senare resandefolket om ursäkt för den förföljelse och de myndighetsövergrepp som gruppen utsatts för. I artikeln efterlyste de också en dialog mellan
532
Försoning
svenska myndigheter och företrädare för resandefolket kring hur deras kultur och historia ska kunna uppmärksammas (citerat i Hazell 2002).
Ursäkten framfördes inte i något officiellt sammanhang i närvaro av representanter för de resande. Därför förblev ursäkten okänd för många. Den föregicks inte heller av någon omfattande undersökning eller offentliggörande av myndighetsövergreppen ifråga (Hazell 2002).
14.4.2 Svenska kyrkans initiativ
Vid Kyrkomötet år 2000 bad Svenska kyrkan romerna om ursäkt för de övergrepp och den roll Svenska kyrkan haft i dessa under tidigare år. Dåvarande ärkebiskopen K G Hammar uttryckte då behovet av en försoning på följande sätt:
Det som skett i det förflutna kan inte göras ogjort idag. Det kommer för alltid att vara en del av vår historia. Ingen av oss som lever i dag kan heller göras personligen ansvariga för det onda som gjorts i det förflutna. Men vi måste anstränga oss att överbrygga och hela också nedärvt främlingskap. Vi vet hur lätt historiskt begångna oförrätter blir till en del av en identitet idag, kanske är vi själva bärare av en sådan identitet. Vi ska inte underskatta svårigheten att ta emot en hand utsträckt i försoningens anda, om den samtidigt betyder att jag måste uppge min identitet som förorättad, förtryckt eller kränkt, även om det handlar om historia, tradition och kanske till och med legender. Att försonas är att skapa relationer där sådana varit och är avbrutna. Att ge sig in i en försoningsprocess är att söka vägar till läkedom och ny gemenskap och bära den smärta som medvetenhet om det förflutnas mörka avgrunder medför. Ett första steg i en sådan process är alltid kunskap, medvetenhet om vad historien bär på, ansträngningar att försöka förstå, inte försvara, förstå både den som förorättat och den som blivit förorättad (Hammar 2000).
533
Försoning SOU 2010:55
14.5 Övervägande och förslag
Vårt förslag: Delegationen för romska frågor föreslår att en sannings- och försoningskommission inrättas för att kartlägga och dokumentera de övergrepp, försummelser och diskriminerande åtgärder som begåtts mot den romska minoriteten från år 1900 fram till år 2000 då Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter samt Europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk trädde ikraft. Särskild vikt bör läggas vid att belysa övergreppen och åtgärderna i förhållande till de internationella åtaganden som Sverige anslutit sig till vad gäller mänskliga rättigheter. En historisk analys av perioden 1500– 1900 och dess betydelse för övergrepp mot romer i modern tid och framväxten av antiziganism ska ingå i uppdraget.
Det stod tidigt klart för delegationens ledamöter och kansli, genom dess möten och överläggningar med romska grupper, föreningar och enskilda romer att det, utöver det som konstaterats i tidigare i betänkandet, råder en förtroendeklyfta mellan majoritetssamhället och den romska minoriteten.
Majoritetssamhällets misstro gentemot romer manifesteras i diskrimineringen av romer på arbetsmarknaden, bostadsmarknaden och andra samhällsområden samt i det diskriminerande bemötande romer får från såväl allmänhet som privat- och offentliganställda i deras respektive yrkesroller. Ombudsmannen mot etnisk diskriminerings rapporter om diskriminering mot romer, delegationens egna undersökningar och ett stort antal vittnesmål från enskilda och grupper av romer talar sitt tydliga språk. Från romsk sida har det genom den långvariga diskrimineringen och utanförskapet fötts en djup misstro och denna misstro präglar romernas sätt att förhålla sig till framför allt statliga och kommunala organ.
Tiden gör att allt blir en lögn. Det var då det, 100 år sedan. Låt oss glömma allt elände och gå tillsammans. Det finns folk bland oss som vill sopa igen allt elände som säger så här. Men hur tänker man om människor som säger ”Hur ska jag glömma?” Hur ska jag kunna bygga upp nya relationer när mina minnen är kopplade till en plats. Varje gång jag går till en plats eller befinner mig på den platsen på olika sätt så minns jag igen. Hur ska jag kunna gå vidare om jag inte blir trodd på? Får upprättelse för alla oförrätter? Förnekelse efter förnekelse, det är vad man ägnat sig åt. Det är verkligen dags att gå till botten med det hela, att inte släppa taget nu
534
Försoning
förrän man är riktigt i mål. Alla offer ska kunna gå vidare i sina liv. De kommer säkert inte att glömma men att man kan förlåta och få ro i sina själar utan att varje dag behöva känna av oron, ångesten och nedstämdheten. Kan dessa gå vidare i sina liv så kan även övriga landet göra det. (Utredningssekreterare Domino Kai, Delegationen för romska frågor (2007))
14.5.1 Betydelsen av kunskap
Det är påtagligt att det finns en djup allmän okunskap i majoritetssamhället om den romska minoriteten och om dess situation och historia av förföljelse och marginalisering. Denna okunskap bidrar till att lägga den största delen av skulden för utanförskapet hos den romska gruppen. Ur detta föds föreställningen att romernas utanförskap är mer eller mindre självförvållat, eller till och med självvalt. Denna föreställning är inte ny, utan har fått en stark spridning bland annat genom den romantisering av utanförskapet som återfinns hos svenska författare exempelvis Viktor Rydbergs Singoalla och Ivar Lo-Johanssons Zigenarväg och genom media.
Denna förtroendeklyfta, denna ömsesidiga misstro är ett hinder som måste övervinnas för att romernas levnadsvillkor ska kunna förbättras och för att romer ska få tillgång till sina mänskliga rättigheter. Om romer ska vilja och ha möjlighet att delta i det politiska livet, med förtroende uppmuntra sina barn att gå i skolan och våga satsa på att få en plats i arbetslivet så måste förtroendeklyftan överbryggas.
Om den strukturella diskrimineringen och det antiziganistiska bemötande som romer upplever dagligen ska försvinna måste majoritetssamhället lära sig förstå romernas erfarenheter och historia och sin egen roll i detta, och ta ansvar för att romerna förnekats rättigheter som varit självklara för majoriteten.
14.5.2 Att läka förtroendeklyftan
Delegationens bedömning är att ett möjligt verktyg för att läka förtroendeklyftan mellan den romska gruppen och det svenska majoritetssamhället är en försoningsprocess som inleds med en sannings- och försoningskommission. En sådan kommission ska inte ses som det enda medlet för att uppnå försoning utan snarare
535
Försoning SOU 2010:55
som en del i en process, på väg mot det mer långsiktiga målet försoning.
En sannings- och försoningskommission kan på sikt bidra till att majoritetssamhället tar avstånd från och ansvar för historiska övergrepp. Det är en långsiktig process som kan resultera i en uppgörelse med romers erfarenheter av kränkningar genom historien. Processen är nödvändig för att majoritetssamhället och allmänheten ska kunna vinna en förståelse för det förtryck romer utsatts för och som varit en del av det officiella Sveriges politik, för att romer ska få del av sina mänskliga rättigheter och för att antiziganismen i Sverige ska kunna utrotas.
För att garantera romernas mänskliga rättigheter och för att säkra effekten av förslag till förbättringar av romers situation via lagar, regeringens direktiv och den statliga budgeten måste den ömsesidiga misstron överbryggas och antiziganismen tillbakamotas.
14.5.3 Kommissionens roll i försoningsprocessen
Huvudsyftet med en kommission är att kartlägga och dokumentera övergrepp som begåtts av den svenska statsmakten gentemot romer under i synnerhet 1900-talet men även från 1500-talet och framåt, i syfte att förstå framväxten av antiziganismen. Vidare är syftet att ge offren för denna politik en möjlighet att berätta, att få ge sin bild av historien, och att ange en slutpunkt för antiziganizmen och en startpunkt för romsk inkludering i samhället.
I sitt första led handlar sannings- och försoningsprocesser om att dokumentera övergrepp, samt ge en möjlighet för offren att vittna. Offentliggörandet är nästa viktiga steg, som oftast sker i skriven form, men ibland även genom offentliga hearings. Detta officiella erkännande av begångna övergrepp, med identifiering av vem eller vilka mekanismer som varit skyldiga till dem, leder därefter normalt till en offentlig ursäkt av de politiskt ansvariga. Sannings- och försoningskommissionen har vanligen i uppgift att föreslå hur gottgörelse gentemot offren kan ske. Detta blir sedan en fråga för ansvarig regering att ta ställning till.
De viktiga slutresultaten av en sannings- och försoningskommissions arbete handlar främst om att, genom att begångna övergrepp reds ut och fördöms, tillämpa rättssamhällets principer i efterhand. Genom att låta offren berätta och få sin berättelse
536
Försoning
officiellt erkänd får de upprättelse och allmänheten görs medveten om vad som hänt och om sin del av oförrätterna.
Genom att samhället, om än i efterhand, markerar juridiska och moraliska gränser skapas framtida normer. Sanningskommissioner undersöker inte heller bara det förflutna utan ger, utifrån sina undersökningar, även rekommendationer för framtiden för att säkerställa att övergreppen inte upprepas (Ericson 2001), och föreslår i förekommande fall kompensation för de drabbade. Att skapa ett utrymme för omstart i relationerna är en kungstanke.
14.5.4 Dokumentation och forskning
En dokumentation av övergreppen mot romer i Sverige utgör en viktig del av ett officiellt erkännande av myndigheternas ansvar. Kartläggningen av majoritetssamhällets tidigare agerande kan dessutom utgöra en viktig del för förståelsen av romernas utsatta situation och vilken roll och ansvar som myndigheterna haft i skapandet av utanförskapet.
Förutom att belysa den övergripande lagstiftningen är en viktig del i denna dokumentation kommunernas tillämpning av statliga lagar och förordningar. Hur ser deras ansvar för tolkningen och tillämpningen av statens direktiv ut? Ett exempel på detta är de romska barnens skolgång. Även kommunernas egna åtgärder måste belysas, olika lokala ordningsstadgor som tvingade romer att flytta inom en viss tid är sådana exempel. Dessa levde kvar ända in på 1970-talet i några kommuner.
Ett historiskt perspektiv på rasismen mot romer, antiziganismen, bör även uppehålla sig kring begrepp som kontinuitet och förändring och utgå från ett cirkulärt synsätt och en förståelse för hur till exempel majoritetssamhällets agerande under ett historiskt skeende transformerats i nästa historiska situation i en ny form. Den romska situationen i dag är ett resultat inte bara av händelser i förra skedet, utan även av skikt, lager, av många skeden bakåt. En starkt bidragande orsak till att övergrepp mot romer sker är att majoritetssamhället inte har tagit avstånd från det förra skedet. Det kräver en analys av och kunskap om hur frågor organiserats inom majoritetssamhället, hur relationen mellan kommun och stat sett ut samt hur bland annat medias och forskningens roll sett ut under olika perioder.
537
Försoning SOU 2010:55
Denna dokumentation och analys av historien är kunskap som på olika sätt måste spridas inom majoritetssamhället för att vi ska kunna lära av historien och inte upprepa dess misstag.
Att majoritetssamhället härigenom erkänner sitt ansvar är ett första nödvändigt steg i en försoningsprocess.
Vittnesmål
En annan viktig roll som sannings- och försoningskommissioner har är att ge personer som utsatts för olika former av övergrepp från statsmakternas sida ett officiellt erkännande samt att ge plats för deras berättelser i det offentliga rummet. Att avge vittnesmål är av flera skäl en väsentlig del av en försoningsprocess. För det första är berättelsen läkande i sig, både för individen och för hela gruppen. Dessutom utgör många likartade berättelser, som visar på tendenser och mönster, en sanning tagna tillsammans, även när de inte kan bevisas som objektiv sanning var och en för sig.
Offentliga hearings har i detta sammanhang en viktig funktion i det att de kan medvetandegöra resten av landets befolkning om vad romerna drabbats av och hur det påverkat dem. I tillägg till presentationer av forskare och andra som medverkar i undersöknings- och dokumentationsarbetet, blir personliga vittnesmål från personer som drabbats av övergrepp också viktiga.
14.5.5 Kommissionens uppdrag
Delegationen för romska frågor ser som sannings- och försoningskommissionens primära uppdrag att utreda begångna övergrepp mot romer i Sverige, belysa samhällets, såväl beslutsfattarnas som myndigheternas ställningstagande, roll och ansvar för dessa, skapa förutsättningar för en offentlig ursäkt samt identifiera lämpliga former för gottgörelse. Sannings- och försoningskommissionen kan bidra till att sätta punkt för antiziganismen i Sverige genom att samla denna kunskap, göra den allmänt känd samt diskutera skuldfrågan och därigenom kunna bidra till att upprätta en skamgräns för diskriminering och rasism gentemot romer. På så vis kan kommissionen initiera en läkningsprocess för relationen mellan romer och majoritetssamhället och främja försoning både genom kommissionens arbete i sig, och dess resultat.
538
Försoning
Vi förordar att en sannings- och försoningskommission
• dokumenterar fakta i syfte att ge en samlad översikt av övergrepp och särbehandlande åtgärder gentemot romer under 1900talet fram till år 2000
• identifierar och belyser vilken roll och ansvar olika samhällsinstitutioner haft i övergreppen
• tillvaratar romers erfarenheter och berättelser och bereder enskilda romer möjlighet att avge vittnesmål rörande övergrepp mot deras rättigheter
• ställer dessa övergrepp i relation till de olika konventioner av betydelse för mänskliga rättigheter som Sverige har förbundit sig till under tidsperioden samt till svensk lagstiftning
• ger en samlad bild av de tankegångar som låg bakom den förda politiken gentemot romer vid olika tidpunkter
• gör denna dokumentation av och kunskap om övergrepp mot romer i Sverige offentlig och allmänt känd såväl genom skriftlig dokumentation som genom andra aktiviteter, exempelvis hearings
• undersöker förutsättningarna för och lämpligheten av någon form av kollektiv gottgörelse. Individuell ersättning bör däremot inte ingå i kommissionens uppdrag att överväg.
• undersöker förutsättningarna för en officiell ursäkt.
Det kan finnas en förståelig misstro mot ett svenskt myndighetsinitiativ om att inrätta en sannings- och försoningskommission. Det blir därför viktigt att tydliggöra kommissionens syfte – att det är att undersöka och dokumentera svenska myndigheters agerande och detta agerandes konsekvenser, inte att undersöka och kartlägga enskilda romer. Dessutom är det viktigt att tydliggöra vad som händer med insamlade vittnesmål och annan dokumentation. Kort sagt, vem som får tillgång till arkiven senare och för vilka syften, samt vilka sekretessbestämmelser som ska råda för arbetet i sannings- och försoningskommissionen. Sekretessförordningen lämnar möjligheter till anpassning av sekretessbestämmelser som kan anpassas till kommissionens uppdrag.
539
Försoning SOU 2010:55
Romsk delaktighet
Det kan inte nog understrykas att en sannings- och försoningsprocess måste utgå från romers verklighet och bygga på respekt och lyhördhet mot den romska gruppen. Det är av största vikt att kommissionen arbetar på ett sätt som förtjänar den romska gruppens förtroende, och då inte enbart i kraft av sina romska ledamöter utan framför allt i hur arbetssättet och processen fortlöpande förankras i det romska samhället, både på nationell, regional och lokal nivå. Detta inte minst med tanke på processens stora känslighet och behovet av respekt för enskilda människors integritet och mot bakgrund av den romska gruppens historiska och dåliga erfarenheter av myndighetsutövande.
Sammansättning och uppdragstid
Delegationen förordar att kommissionen leds av en person som respekteras av såväl minoriteten som majoritetssamhället och att kommissionens ledamöter utgörs av representanter för samtliga romska grupper samt motsvarande antal företrädare för majoritetssamhället.
Kommissionen ska samråda i lämpliga former med företrädare för romska grupper under hela processens gång och ha möjlighet att knyta till sig internationella experter.
Kommissionens uppdragstid begränsas förslagsvis till, i första hand, tre år.
Undersökningsmandat
Kommissionens undersökande och dokumenterande arbetsuppgifter behöver omfatta:
Genomgång av lagar och förordningar
En historisk genomgång av lagar och förordningar med bäring på romer och resande, med särskilt fokus på tiden från första världskriget och framåt. Bland sådana lagar kan nämnas: 1913 års utlänningslag och 1914 års utvisningslag, olika lagar mot ”lösdriveri”, 1923 års fattigvårdslagsstiftning, 1924 års barnavårdslag
540
Försoning
och 1960 års barnavårdslag, 1935 års steriliseringslag 1941 års steriliseringslag och Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).
En historisk genomgång av arkivmaterial som visar på hur dessa lagar har tillämpats av svenska myndigheter gentemot romer.
Dokumentation av myndigheters agerande
Dokumentation av svenska myndigheters agerande gentemot romer inom en etniskt neutral lagstiftnings ramar. Detta kan handla om tillämpning av asylpolitik, socialtjänstlagen, kommuners och enskilda skolors agerande avseende romska barn, vuxna analfabeters rätt till utbildning eller andra exempel på områden där romer i högre utsträckning än andra grupper kan hävdas inte ha fått sina medborgerliga rättigheter tillgodosedda eller på annat sätt behandlats diskriminerande inom ramen för den ordinarie lagstiftningen.
Rättsliga befogenheter
För att denna dokumentation och analys av myndigheternas agerande ska vara möjlig att genomföra måste kommissionen ha rättsliga befogenheter i likhet med dem som gäller för Barnombudsmannen: ” Förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting ska på Barnombudsmannens uppmaning lämna uppgifter till ombudsmannen om vilka åtgärder som vidtagits för att i den egna verksamheten genomföra barns och ungas rättigheter enligt barnkonventionen. De är också skyldiga att på ombudsmannens uppmaning komma till överläggningar med denne” (5 § lag [1993:335] om Barnombudsman).
Insamling och sammanställning av vittnesmål
Sammanställning av existerande personliga vittnesmål i publicerad litteratur och i arkiv, samt insamling av nya vittnesmål från enskilda romer om deras upplevelser av diskriminering och olika former av kränkningar i Sverige under den tidsperiod som uppdraget kommer omfatta.
541
Försoning SOU 2010:55
Värdering av periodens lagstiftning och praxis
En värdering av periodens lagstiftning och praxis utifrån de mänskliga rättigheterna ska ske dels i relation till internationella traktater om mänskliga rättigheter som Sverige åtagit sig att följa, dels i relation till de rättigheter som under varje tid varit rättsligt bindande i Sverige. Jämförelsen med de internationella mänskliga rättigheterna sker i två led. Det första ledet tar sikte på tiden efter att Sverige ratificerat internationella traktater. De övergrepp som begåtts mot romer efter den tiden ställs i relation till de svenska åtaganden gentemot FN och Europarådet så som de kommer till uttryck i traktaterna i dag. I det andra ledet analyseras de övergrepp som skett innan överenskommelserna ratificerats ses i ljuset av dessa traktater.
De internationella traktaterna omfattar en rad FN-dokument och enstaka Europarådsdokument. De är som följer: FN:s Allmänna deklaration för de mänskliga rättigheterna (antogs 10 december 1948); FN:s Konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (antogs16 december 1966, trädde ikraft 1976); FN:s Konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (antogs 16 december 1966, trädde ikraft 1976); FN:s Konvention om folkmord (antogs 1948); FN:s Konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (antogs 1965) FN:s Konvention om avskaffande av alla former av diskriminering mot kvinnor (antogs 1979); FN:s Konvention om barns rättigheter (antogs 1989); FN:s Konvention om förbud mot tortyr (antogs 1984); Europarådets Konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (antogs 4 februari 1952 och trädde ikraft 1953.
Samlad framställning och analys
En samlad framställning och analys av de tankegångar som legat bakom den förda politiken vid olika tidsskeden. Några exempel på frågeställningar skulle kunna vara: Hur kom det sig att det rasbiologiska institutet på sin tid var ett relativt oomtvistat regeringsinitiativ och hur inverkade dess verksamhet på romer? Hur inverkade folkhemsideologin på steriliseringspolitiken gentemot resandegruppen och varför? Vilka tankar låg bakom att inreseförbudet mot romer fanns kvar fram till nio år efter andra världs-
542
Försoning
krigets avslutande och varför sågs det inte som besvärande att romers möjlighet att fly till Sverige undan Förintelsen omöjliggjordes? Ett syfte med denna framställning är att skapa en bild av huruvida romerna blev utsatta för allvarligare övergrepp än andra grupper och huruvida i så fall detta hade sin grund i antiziganism.
Undersökningsperiod
Trots att diskriminering av romska grupper har en månghundraårig historia i Sverige anser delegationen att kommissionen främst ska fokusera på tidsperioden från början av 1900-talet fram till dess Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter samt Europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk trädde ikraft år 2000. Under 1900-talet infördes och tillämpades en rad lagar på ett diskriminerande sätt mot romer och resande, bland annat inreseförbud för romer som gällde under perioden 1914–1954 och 1941 års steriliseringslag som upphörde att gälla först år 1975. Först på 1960-talet fick romer tillgång till fast bostad och rätt till skolgång.
Delegationen för romska frågor menar att en sannings- och försoningskommission också måste undersöka senare fall, exempelvis i vilken utsträckning som senare gällande lagstiftning, exempelvis rörande myndigheters omhändertagande av barn (LVU) har tillämpats på ett sätt som kan vara diskriminerande mot romer. Viktiga frågor är också om den romska gruppen fått del av sina medborgerliga rättigheter i samma utsträckning som majoritetssamhället. Frågor som rätt till modersmålsundervisning, rätt till särskilt stöd inom utbildningsområdet. Även asylpolitiken och hanteringen av asylprövningar kan vara av intresse att studera
Det är viktigt att det som undersöks och kartläggs ligger nära vår samtid – det får inte upplevas som om det är tidigare generationers försyndelser eller uraktlåtanden som studeras och som därför kan avfärdas med att det är för historiskt. Fördomar och föreställningar lever fortfarande kvar och det behövs att man studerar näraliggande händelser för att kunna lyfta fram dem i ljuset.
543
Försoning SOU 2010:55
544
14.5.6 Frågan om gottgörelse
En väsentlig fas av sannings- och försoningsprocesser handlar om gottgörelsen. Gottgörelse kan vara av två slag. En individuell kompensation, som ska gottgöra individen den skada han eller hon lidit av övergreppet och som utgör ett sätt att reparera skadan materiellt men också ideellt i meningen att kompensationen samtidigt fungerar som ett offentligt erkännande av att övergreppet inte borde ha skett. I den norska processen gavs en form av ersättning till enskilda norska resande. Mer om detta i kapitel 5.
Det andra slaget av gottgörelse är kollektivt. Den kan ha formen av en kompensation som ges till gruppen i sin helhet, och uttrycker då både en ånger och en erkänsla från samhällets sida samtidigt som gruppens rättmätiga krav på en materiell satsning erkänns. Ett sådant exempel är det norska resandemuseet, som kommer hela gruppen tillgodo som kultursatsning och samtidigt är ett sätt att förbättra resandegruppens status i samhället.
Kommissionen bör inte få i uppdrag att överväga individuell kompensation till romer i Sverige. En anledning är att det i flera av de typfall av övergrepp som i så fall skulle komma ifråga redan finns processer där behovet av individuell kompensation tillgodoses. Det gäller framförallt frågan om tvångssteriliseringar där ersättningsfrågan har behandlats av Steriliseringsutredningen (SOU 1999:2 samt 2000:20). Också när det gäller tvångsplacering av fosterbarn finns en separat process. För de andra typer av övergrepp som kan antas ha begåtts gentemot romer utöver dessa två bedömer delegationen att kollektiv ersättning är en lämpligare form av kompensation.
15 Konsekvenser
15.1 Ekonomiska konsekvenser
15.1.1 Inledning
Delegationen lägger ett antal förslag som innebär kostnader för staten.
Den sammantagna kostnaden för dessa åtgärder är beroende av i vilken grad möjligheten att söka bidrag kommer att utnyttjas. Detta resonemang gäller i första hand de förslag som ger kommunerna möjlighet att söka bidrag. När det gäller bidragen som avser att stödja romsk egenorganisering förutsätter vi en ökning av det stöd som ges i dag och att detta är en naturlig konsekvens av minoritetspolitiken och den minoritetslag som började gälla den 1 januari 2010.
De arbetsmarknadsåtgärder vi föreslår kan i väsentlig grad inrymmas inom ramen för de satsningar på urban utveckling som vi utgår från kommer att förlängas för en ny period efter 2010.
Den kultursatsning vi föreslår kan med fördel finansieras genom att anslaget ”åtgärder för nationella minoriteter” om cirka 80 miljoner som idag enbart tillkommer tre av de fem minoritetsgrupperna som en följd av skillnaden mellan minoritetsspråkens status, fördelas lika mellan minoritetsgrupperna eller åtminstone proportionellt efter gruppens storlek.
Med den syn på romers rätt att få sina mänskliga rättigheter tillgodosedda i samma grad som övriga medborgare, som vi företräder, blir det orimligt att se de insatser detta kräver som ökade kostnader. Vi anser att det är mer relevant att se åtgärder mot utanförskap som investeringar. I utbildningskapitlet återger vi ett uttalande från FN:s sociala och ekonomiska kommitté med innebörden att ”garantera rätten till utbildning är en av de bästa investeringar en stat kan vidta.”
545
Konsekvenser SOU 2010:55
Man kan också välja att se det som en gammal obetald räkning med upplupen ränta då det handlar om många decenniers och seklers försummelser gentemot Sveriges romer, ett växande skuldberg i form av obetalda skolutgifter och barnbidrag med mera, en skuld som det är hög tid att börja beta av.
Man också se det som att det är samhällsekonomiskt vansinnigt och på lång sikt helt ohållbart även i statsbudgettermer att inte göra något åt den onda cirkel av kostbart utanförskap som präglar ständigt nya generationer av romer.
Vår bedömning är att de ökade intäkter och minskade utgifter som på sikt kommer att kunna tillgodoräknas det allmänna till följd av en ökad grad av självförsörjning inom den romska minoriteten är betydande. Sett i det perspektiv på tjugo år som vi valt att ha för att stänga välfärdsgapet mellan minoritet och majoritet bör balans mellan insats och effekt också vid en mycket försiktig beräkning uppnås under den första halvan av genomförandetiden.
Med de beräkningar för utanförskapets samhällsekonomiska kostnader som vi här använder oss av, krävs blott att mellan 250 – 300 personer som idag befinner sig i utanförskap för varje år istället lyckas försörja sig på eget arbete. Det kan vara svårt att uppnå det resultatet efter bara ett eller ett par års satsning på en romastrategi, men desto lättare med tiden eftersom effekten ackumuleras.
Vi är medvetna om att vårt resonemang handlar om samhällsekonomiska beräkningar och inte om budgetmässiga överväganden. Ändå menar vi att det är så man måste se frågan om romers integration i samhället. Det är ohållbart att inte söka bryta ett så omfattande och på alla sätt kostsamt utanförskap. Det enda oekonomiska är att inte göra något och hoppas att situationen ska lösa sig själv. Det, vågar vi påstå, kommer inte att ske på mycket länge.
15.1.2 Utanförskapets ekonomi
Kostnaderna för romers nuvarande utanförskap är svår att överblicka.
Dels handlar det om en kostnad för individen som är svår att uppskatta, i form av avsaknad av livschanser, brist på frihet att själv forma sitt liv och risk för sämre livskvalitet i allmänhet till exempel när det gäller hälsa och livslängd.
Dels handlar det om samhällsekonomiska kostnader. Olika modeller för beräkningar av samhällsekonomiska kostnader för
546
SOU 2010:55 Konsekvenser
utanförskap har arbetats fram, bland annat av Ingvar Nilsson och Anders Wadeskog i rapporten Individen i Centrum, framtagen 2008 för Skandias stiftelse Idéer för livet. I de olika beräkningar Nilsson/Wadeskog gör ligger den samhällsekonomiska kostnaden för ett livslångt utanförskap på mellan 13 och 15 miljoner kronor, inberäknat såväl direkta utgifter som transfereringar, bidrag och andra offentliga kostnader som bortfall av statliga och kommunala skatteintäkter.
Om ett livslångt utanförskap kostar staten sammanlagt 14 miljoner kronor för varje individ, och om man antar att de samhällsekonomiska kostnaderna för romers utanförskap inte är radikalt annorlunda än för de fall som Nilsson/Wadeskog fokuserar på, och om man antar att de siffror rörande arbetslöshet (cirka 80 procent) och skolgång som kan beräknas vid en sammanvägning av Malmörapporten med andra rapporter skulle gälla för alla romer i Sverige, det vill säga 50 000 enligt delegationens bedömning, så skulle det betyda en total samhällskostnad på 560 miljarder kronor under den beräknade period av 45 arbetsföra år som Nilsson/Wadeskog använder i sina exempel vilket ger 12,4 miljarder kronor årligen som prislapp för romers utanförskap.
Som en jämförelse kan sägas att det är mer än den budgeterade kostnaden i 2010 års statsbudget för hela rikets styrelse inklusive riksdagen, regeringen och kungen inräknat den lilla potten för minoritetsfrågor.
Denna skiss på omfattningen av de troliga samhällsekonomiska kostnaderna ska inte tas för något annat än en indikation på att kostnaderna för ett så stort utanförskap för en så stor grupp medborgare vuxit sig oacceptabla.
Delegationen menar att samhället helt enkelt inte har råd, vare sig ur mänsklig eller samhällsekonomisk synvinkel, att inte avsätta resurser för att stänga välfärdsgapet för romer. Kostnaderna för det permanenta utanförskapet är helt enkelt svårgripbart stora och mycket skadliga framförallt för den enskilde individen, men också för de ofödda generationerna av romer i Sverige, och för statens finanser.
Delegationen menar därför att de institutioner och åtgärder som kräver statlig finansiering som vi föreslår inom ramen för den nationella romastrategin ska ses som en investering som sträcker sig över fem mandatperioder. De bör avskrivas inom 20 år då dessa åtgärder och satsningar ska ha resulterat i ett kraftigt reducerat utanförskap för romer.
547
Konsekvenser SOU 2010:55
Delegationen bedömer att detta reformarbete kräver ett tillskott av resurser om grovt räknat mellan 80–100 miljoner kronor årligen. Där ingår som större kostnader bland annat följande:
rätt till delaktighet: ungdomsledarakademi, demokrati-utvecklingsstöd, väljarutbildning, budget för en egen romsk representation rätt till utbildning: lärarassistenter i grundskolan, avskrivning av studieskulder för grundskolestudier, vuxenutbildningssatsningar rätt till arbete: statsbidrag för arbetsmarknadsåtgärder för unga romer, entreprenörssatsningar rätt till bostad: inga utgiftskrävande reformförslag rätt till hälsa och social välfärd: hälsokommunikatörer rätt till språk: forskning om romani chib, fler tjänster till Språkrådet, revitalisering och statsbidrag för studier i romani chib rätt till kultur: kulturnämnd med kulturbudget, bidrag till nationella romska kulturinstitutioner rätt att inte bli diskriminerad: Dosta!kampanj och andra åtgärder för att bekämpa antiziganism försoningsprocess sekretariat och regionala sekretariat De ekonomiska konsekvenserna av våra förslag är i många fall svåra att beräkna. I vissa fall kan kostnaderna täckas genom omdisponeringar i den ordinarie statsbudgeten. Vi beräknar att väsentliga delar av kostnaderna för de föreslagna åtgärderna ska kunna finansieras genom existerande reformprogram, som vrids för att i högre grad åtgärda romers utanförskap (som till exempel satsningen på urban utveckling, minoritetsbudgeten etc.).
I andra fall krävs utökningar av befintliga anslag och i ytterligare andra krävs rena tillskott. Våra beräkningar och antaganden utgår ifrån att våra förslag genomförs inom ramen för en sammanhållen strategi.
548
SOU 2010:55 Konsekvenser
15.2 Konsekvenser för kommunerna
Våra förslag ger möjligheter för kommunerna att söka såväl ekonomiskt stöd genom de särskilda statsbidrag vi föreslår som annat stöd genom de uppgifter vi lägger på det särskilda sekretariatet. I praktiken bidrar dessa föreslagna statsbidrag till att finansiera åtaganden som formellt sett redan åligger kommunerna som huvudmän för skolan och som lokalt ansvariga för statsmaktens människorättsåtaganden för de områden som ligger under kommunens kompetens.
Några konsekvenser för det kommunala självstyret får våra förslag inte.
15.3 Konsekvenser för barn och unga
Vårt förslag om en strategi för romer i Sverige har som övergripande mål att stänga välfärdsgapet mellan romer och befolkningen i övrigt. Våra överväganden utgår ifrån att detta ska ske inom en period på 20 år. Detta perspektiv bygger på tanken att det barn som föds i en romsk familj i dag när det når vuxen ålder ska ha fått samma förutsättningar som andra unga människor i vårt land.
15.4 Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män
Vi är medvetna om att det kan finnas en konflikt mellan de grundläggande inslagen i minoritetspolitiken och de nationella jämställdhetsmålen. Det har dock inte ingått i vårt uppdrag att göra några avvägningar av eventuella obalanser i den frågan. Som vi ser det ger våra förslag romska kvinnor ökade möjligheter till egen organisering, utveckling och oberoende.
15.5 Övriga konsekvenser
I vår analys av övriga konsekvenser till följd av våra förslag konstaterar vi helt kort följande beträffande:
Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet: Kopplingen till samhällets satsning på urban
549
Konsekvenser SOU 2010:55
550
utveckling kan ge effekter begränsade till områden som präglas av ett omfattande utanförskap. Av det följer inte att det därav kan förväntas uppstå negativa effekter i andra områden.
Konsekvenser för små företag: Det är vår ambition att graden av egenföretagande ska öka bland romer. Några negativa konsekvenser kan vi inte se i en sådan möjlig utveckling.
16 Författningskommentarer
16.1 Inledning
Den 1 juli 2008 trädde förordningen (2008:348) om urbant utvecklingsarbete för perioden 2008–2010 i kraft. Förordningen syftar till att skapa en struktur för statliga myndigheters och kommuners utvecklingsarbete i stadsdelar som omfattas av lokala utvecklingsavtal. Enligt förordningen innebär lokala partnerskap samverkan mellan olika aktörer för att genomföra det urbana utvecklingsarbetet i syfte att åstadkomma en effektiv användning av ordinarie resurser för att minska utanförskap i stadsdelarna.
Förordningen förtydligar ansvarsfördelningen mellan staten och kommuner med lokala utvecklingsavtal och skapar ett gemensamt ramverk för det urbana utvecklingsarbetet.
Delegationen utgår ifrån antagandet att regeringen väljer att fortsätta satsningen på urban utveckling och föreslår därför att en koppling mellan minoritetspolitiken och urbant utvecklingsarbete tydliggörs i förordningen.
Vi ser förslagen i betänkandets del B som inslag i en sammanhållen strategi för romer i Sverige. Strategin förutsätter bland annat att olika politiska satsningar sammanlänkas så att resursanvändningen maximeras för att nå det strategiska målet att välfärdsgapet mellan romer och andra medborgare tillsluts inom en tidsrymd av 20 år.
Vår bedömning är att det bor romer i flertalet av de stadsdelar som nu omfattas av det lokala utvecklingsarbetet. En koppling mellan minoritetspolitikens ambitioner och det urbana utvecklingsarbetet framstår därför som ändamålsenlig för de mål vi vill uppnå med vårt övergripande förslag om en romastrategi.
Våra författningskommentarer relateras till Förordning om urbant utvecklingsarbete SFS 2008:348 utfärdad 22 maj 2008 gällande för perioden 1 juli 2008 till utgången av 2010.
551
Författningskommentarer SOU 2010:55
16.2 Förslag till ny lydelse i Förordning om urbant utvecklingsarbete
16.2.1 Inledande bestämmelser
1 §
I paragrafen finns en uppräkning av de bestämmelser som förordningen innehåller. För att göra kopplingen till minoritetspolitiken tydlig föreslår vi ett tillägg med en punkt 5 om samråd med nationella minoriteter. Tillägget ska se som en hänvisning till 5 § Lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk (SFS 2009:724)
5 § Förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i sådana frågor.
I bestämmelsen anges att de nationella minoriteterna ska ges möjlighet till inflytande i frågor som berör dem. Vi menar att urban utveckling är en sådan fråga.
2 §
Paragrafen klargör betydelsen av ett antal begrepp som har relevans för regleringen av det urbana utvecklingsarbetet. Vi föreslår att begreppet minoritetssamråd tillförs uppräkningen. Med minoritetssamråd avses de möjligheter till inflytande och samråd som tillkommer nationella minoriteter.
16.2.2 Lokala utvecklingsavtal
3 §
Här regleras att i lokala utvecklingsavtal ska anges statens och kommunernas åtgärder i ett antal avseenden. Vi menar att åtgärder som berör nationella minoriteter i den stadsdel som omfattas av avtalet ska anges i lokala utvecklingsavtal och föreslår därför ett tillägg med punkt 4 berörda nationella minoriteter.
4 §
Här regleras att i de lokala partnerskapen bör, utöver kommunen och statliga myndigheter enligt bestämmelserna i 10 §, ingå andra aktörer som kan ha en aktiv roll eller beröras av utvecklingsarbetet. Vi menar att företrädare för berörd nationell minoritet är aktörer
552
SOU 2010:55 Författningskommentarer
553
som motsvarar beskrivningen och därför ska ingå i uppräkningen. Bestämmelsen föreslås därför få en sådan komplettering.
16.2.3 Strategiska stadsdelsplaner
6 §
I denna inledande bestämmelse om strategiska stadsdelsplaner klargörs att planerna ska tas fram i samråd med stadsdelarnas invånare. Också här finner vi skäl att föreslå att kopplingen till minoritetspolitiken markeras genom att en hänvisning till det som sägs i 2 § om minoritetssamråd införs.
16.2.4 Statliga myndigheters roll och ansvar
11 §
Paragrafen klargör i tre punkter vad statliga myndigheter som ingår i lokala partnerskap ska beakta inom sina verksamheter. I punkt 2 sägs; genomföra insatser för att tillgodose behoven i stadsdelarna och hos deras invånare. Också här vill vi ha en markering av att de nationella minoriteterna kan kräva särskilda åtgärder genom att föreslå tillägget med särskilt beaktande av de nationella minoriteternas situation.
13 §
I denna paragraf som reglerar berörda statliga myndigheters årliga redovisningar till Regeringskansliet föreslår vi två tillägg. När det gäller myndigheter som ingår i lokala partnerskap; Av redovisningen ska framgå vilken påverkan samverkan inom partnerskapet haft på de nationella minoriteternas levnadsvillkor. Och när det gäller myndigheter som aktivt stöder de lokala partnerskapen, föreslår vi ett tillägg i meningen; … lämna en redovisning av hur detta arbete har genomförts och hur det påverkat de nationella minoriteternas levnadsvillkor.
Referenser
ACFC/31DOC(2008)001 Advisory Committee on the Frame-
work Convention for the Protection of National Minorities,
Commentary on the Effective Participation of Persons Belonging to National Minorities in Cultural, Social and Economic Life and in Public Affairs, adopted on 27 February 2008.
Aftenposten (2009) 23 april, ”Nødvendig gransking”. Tillgänglig på:
http://www.aftenposten.no/meninger/leder/article3042289.ece Andersson, Bodil (red.) (2008) Snarsmon: resandebyn där vägar
möts.
Andersson, Gunvor & Swärd, Hans (2007), Barn utan hem. Olika
perspektiv.
Andreassen, Trine (2009) ”Avvikerne: Norge anklages for brudd på
menneskerettighetene”. I Dagsavisen (2009) 25 april Tillgänglig på: http://www.dagsavisen.no/meninger/article412157.ece Arnstberg, K.-O. (1998) Svenska och zigenare. En etnologisk studie
av samspelet över en kulturell gräns.
ARS Research, (2008) Undersökning av attityder och kunskaper om
romer. Stencil, underlagsrapport till Delegationen för romska frågor.
Baltzar, Veijo (2006) “Romska författare möts”, É Romani Glinda
nr 1 2006. Barkan, Elazar (2000) The guilt of nations: Restitution and
negotiating historical injustices.
Barnombudsmannen (2005) De vill att jag ska vara osynlig. Barth, F. red., (1969) Ethnic Groups and Boundaries. Bengtsson, Bo (2001) ”Bostaden som social rättighet” i antologin
Den nya bostadspolitiken, red. Anders Lindblom.
Beskow, E. (1974) Tant Grön, tant Brun och tant Gredelin.
555
Referenser SOU 2010:55
Bijvoet & Fraurud (2007) Det romska språket och romsk språkvård. Boham, Stefan (1999) ”Kulturarvinstitutionerna och det demokra-
tiska arvet” i Demokratins estetikSOU 1999:129. Boverket (2008) Bostadsmarknaden år 2007–2008 – Med slutsatser
av Bostadsmarknadsenkäten 2007.
Bravi, Luca & Sigona, Nando (2007) ”Educazioni e rieducazioni nei
campi per ”nomadi”: una storia”. Studi Emigrazione, XLIII, 164. Bring, Ove & Mahmoudi, Said, Sverige och folkrätten. Andra upp-
lagan, Norstedts juridik.
Bringing Them Home: Report of the National Inquiry into the
Separation of Aboriginal and Torres Strait Islander Children from Their Families (1997). Sydney: Human Rights and Equal Opportunities Commission. Tillgänglig på hemsidan för Australian
Human Rights Commission: http://www.humanrights.gov.au/ Social_Justice/bth_report/index.html Broberg, Gunnar & Tydén, Mattias (2005), Oönskade i folkhemmet:
rashygien och sterilisering i Sverige.
Bronkhorst, Daan (1995) Truth and reconciliation: Obstacles and
opportunities for human rights
Brunton, Ron (1998) Betraying the Victim: The Stolen Generations
Report. IPA Backgrounder. Vol. 10/1. Perth: Institute of Public
Affairs Ltd. Tillgänglig på: http://web.archive.org/web/20061012011857/ http://www.ipa.org.au/files/IPABackgrounder10-1.pdf Brå (2010) Hatbrott 2009 Brå-rapport 2010:12. Bååth, Inga (1966) ”Biståndsverksamheten för zigenarna”, Sociala
Meddelanden, nr 3–4, s. 136–148.
Caldaras, Hans (2002) I betraktarens ögon. Canadian Indian Residential School System. Residential Schools:
A Chronology. Hämtad 2009-06-05 från http://en.wikipedia.org/ wiki/Residential_schools
Castel, Robert (1997 [1995]) La metamorfosis de la cuestión social. Catomeris, Christian (2004) Det ohyggliga arvet: Sverige och främ-
lingen genom tiderna.
CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 10 General Comment No. 28: Equality of
rights between men and women (article 3): 29/03/2000.
556
SOU 2010:55 Referenser
CERD (2000), General Recommendation No. 27: Discrimination
against Roma 16/08/2000. Gen Rec. No. 27.
CERD (2008) Concluding observations of the Committee on
the Elimination of Racial Discrimination, Sweden,
CERD/C/SWE/CO/18.
Committee on the Rights of the Child (2009) Advanced unedited
version CRC/C/SWE/CO4 12 June 2009. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 General Comment No. 23: The rights of
minorities (Art. 27): 08/04/94.
CSN (2009) Dnr 2009-110-3246, Yttrande över Stärkt stöd för
studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28). Dagbladet 2009 22 april ”Oppgjørets time”. Tillgänglig på:
www.dagbladet.no/tekstarkiv/artikkel.php?id=5001090051070 &tag=item&words=tatere Danielsson, Mona & Sandahl, Åke (2008) Vuxna romer på folk-
högskola 2007–2008, Sundbybergs folkhögskola, stencil.
De Sousa Santos, Boaventura (2002) Toward a New Legal Common
Sense.
Delegationen för romska frågor (2007), PM 4/07, internt material. Delegationen för romska frågor (2008a), Rapport från Arbetssemi-
nariet om en sannings och försoningsprocess och/eller en vitbok kring romer i Sverige, stencil.
Delegationen för romska frågor (2008b), Hur blev det med anställ-
ningen?, Charles Westin & Manuel Tan Marti, underlagsrapport.
Delegationen för romska frågor (2008c) Kommunernas insatser för
att förbättra romernas situation. Enkätundersökning, opublicerad stencil.
Delegationen för romska frågor (2008d) Dokumentation från ”Med
romer för romer”, Nationell konferens för romska organisationer, kommuner och andra aktörer 23–24 oktober 2008, Södertälje.
Delegationen för romska frågor (2009), Romer i svensk myndighets-
politik – ett historiskt perspektiv, Norma Montesino Parra, underlagsrapport.
Delegationen för romska frågor (2009a), Romer i svenska nyhets-
medier 1962 och 2007, Ylva Brune, kort rapport, opublicerad.
557
Referenser SOU 2010:55
Delegationen för romska frågor (2010), Kelderashgruppens historia
och kulturarv i Sverige, Mikael Demetri, Angelina Dimiter-
Taikon samt Christina Rodell Olgaç. Delegationen för romska frågor – yttrande 2010-04-12, Dnr. Ju
2006:10/2010/6. Delegationen för romska frågor – yttrande 2010-02-04, Dnr. Ju
2006:10/2010/6). Demetri, Mikael (2006) på Roma Kulturklass hemsida,
www.romakulturklass.com Den Norske Helsingforskomité (2009) Norsk romani-
/taterpolitikk. Fortid, nåtid, fremtid.
DH-MIN(2005)010: Committee of experts on issues relating to the
protection of national minorities, Strasbourg, 21 October 2005.
Dir. 2006: 101, Kommittédirektiv. Delegationen för romska frågor. Dir. 2009:99, Tilläggsdirektiv till Delegationen för romska frågor
(Ju 2006:10). DO (2004) Diskriminering av romer i Sverige: rapport från DO:s
projekt åren 2002 och 2003 om åtgärder för att förebygga och motverka etnisk diskriminering av romer.
DO (2008) Diskriminering av nationella minoriteter inom utbild-
ningsväsendet, DO:s rapportserie 2008:2.
DO (2008a) Diskriminering på den svenska bostadsmarknaden. En
rapport från DO:s särskilda arbete under åren 2006-2008 kring diskriminering på bostadsmarknaden, DO:s rapportserie 2008:03.
Douglas, M. (1973) Natural Symbols. Douglas, M. (1984) Purity and Danger. An Analysis of the Concepts
of Pollution and Taboo.
Dourat Emilia (2009), Utbildningsväsendet och romer i Sverige.
Romani E journal, Vinter No1. 2009 (internettidskrift). Dow, Coral (2008). ”Background note: ‘Sorry’: the unfinished
business of the Bringing Them Home report”. Publicerat på
Parliament of Australia Parliamentary Library website 4 februari 2008: http://www.aph.gov.au/Library/pubs/BN/2007-08/ BringingThemHomeReport.htm Ds In 1969:1 Om organiserad överföring av vissa zigenare. Prome-
moria utarbetad inom inrikesdepartementet av expertgruppen för övervägande av åtgärder beträffande vissa zigenare.
558
SOU 2010:55 Referenser
Ds In 1971: 2 Organiserad invandring av vissa zigenare Förslag till
försöksverksamhet av expertgruppen för vissa zigenarfrågor.
Ds 1997:49Romer i Sverige – tillsammans i förändring. ECRI (CRI (2005)26). Ellingsen, Per (2007) ”Avspist med småpenger: Norske tatere
utsatt for grove overgrep”. I Dagbladet 27 april 2007. Tillgänglig på http://www.dagbladet.no/tekstarkiv/ Elenius, Lars (2004) Ett uthålligt språk – genomförande av lagarna
om användning av minori-tetsspråk i förvaltningsområdena i Norrbottens län åren 2000–2004.
Ericson, Maria (2001) Reconciliation and the search for a shared
moral landscape: An exploration based upon a study of Northern Ireland and South Africa.
Ericson, Maria (2009) Rapport angående en eventuell sannings-
kommission för romer och resande/resanderomer i Sverige, stencil, underlagsrapport till Delegationen för romska frågor.
ERRC (2006) Exclusion from Employment. Roma Rights 1, 2006. ERRC (2010) Factsheet: Summit-to-Summit Roma Rights Record
ERRC 100420.
Erstatning til tvangssteriliserte romanifolk/tatere, rapport avlevert til
Kommunal- och regionaldepartementet, Norge, augusti 2003. Ett fördrivet folk. Antologi om förtryck och diskriminering av
romer/zigenare/resande, 2005. Forum för levande historia.
Etzler, Allan (1944) Zigenarna och deras avkomlingar i Sverige. EU (2004) The situation of Roma in an enlarged EU. EU-MIDIS (2009) Data in Focus report 1: The Roma (2009). Europarådet ETS No. 157, Framework Convention for the Pro-
tection of National Minorities, Explanatory Report.
Europarådet (2007) En ramkursplan för romani chib. Framtagen i
samarbete med Europeiska Forum för romer och resande, tillgänglig på http://www.modersmal.net/
EUMC (2006) Roma and travellers in public education. ECRML (2009) 3 Application of the Charter in Sweden. 3rd moni-
toring cycle, http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/
Report/EvaluationReports/SwedenECRML3_en.pdf Eurobarometer (2008) Discrimination in the European Union.
559
Referenser SOU 2010:55
Forsberg, Lennart (2004) Kidnappad av verkligheten, FoU i Väst
5:2004. Forum för levande historia (2005) Ett fördrivet folk. Antologi om
förtryck och diskriminering av romer/zigenare/resande.
FRA(2009a) Health and the Roma community. FRA (2009b) The situation of Roma EU citizens moving to and
settling in other EU member states.
FRA (2009c) European Minorities and Discrimination Survey
(EU-MIDIS). Fraser, Angus (1992) The Gypsies. Fröding, G. (1962) Dikter. Fundación Secretariado Gitano (2009) Health and the Roma
Community, analysis of the situation in Europé. Bulgaria. Czech Republic, Greece, Portugal, Romania, Slovakia, Spain. http://www.gitanos.org/upload/07/81/memoria_gral_fin.pdf Förbättrat samråd inom språkligt förvaltningsområde – Dialog-
modellen, Kommunförbundet Norrbotten & Svenska Tornedalingars Riksförbund 2008.
Förordningen (2008:348) om urbant utvecklingsarbete. G. and E. v. Norway. Decision of 3 October 1983 on the
admissibility of the applications. Application No. 9278/9415/81
Gathering Strength: Canada’s Aboriginal Action Plan (1997).
Ottawa: Minister of Indian Affairs and Northern Development. Tillgänglig på http://www.austlii.edu.au/au/journals/AILR/ 2000/10.html Geremek, Bronislaw (1991[1986]) Den europeiska fattigdomens
betydelse.
Gustafsson, Inga (1970) Studier i en minoritetsgrupps strävan att
bevara sin kulturella autonomi, Forskningsrapport IX, Pedagogiska Institutionen, Stockholms Universitet.
Gustavsson, Ragnar (2007), ”Straffarbete och sterilisering” i
Jansson, Karl-Axel & Ingemar Schmid (red.). Ett fördrivet folk: antologi om förtryck och diskriminering av romer / zigenare / resande, Forum för levande historia. Gruber, Sabine (2007) Skolan gör skillnad, Etnicitet och institu-
tionell praktik.
560
SOU 2010:55 Referenser
Hagerman, Maja (2006) Det rena landet: om konsten att uppfinna
sina förfäder.
Hammar, K.G (2000) Lättare packning – men hur? Tal vid kyrko-
mötets inledning den 16 maj 2000 i Uppsala. Hammarberg, Thomas, (2008a) Roma Right Viewpoint on History
of anti-Gypsyism.
Hammarberg Thomas (2008b), Memo frånEuroparådets kommis-
sionär för mänskliga rättigheter. Hammarberg, Thomas (2006) Viewpoint Evictions of Roma,
060904. Hammarberg, Thomas (2009) Viewpoint Roma without citizenship, p090607. Hammarberg, Thomas (2010) Viewpoint Migrating Roma discriminated, 100222. Hannikainen, Lauri, ”Legal Nature of Minority Rights as Part of Human Rights, Limitations, Derogations, Reservations, and Interpretative Statements” i Weller, Marc, red., 2007. Hayner, Priscilla B (2002). Unspeakable Truths: Confronting State
Terror and Atrocity.
Hazell, Bo (2002) Resandefolket: från tattare till traveller. Heymowski, A., (1969) Swedish ”Travellers” and their Ancestry. Horvatne, Iren (2008) i Hessel, A & Ekberg, C. (red.), 2008,
Modersmålslärare berättar. Indian Residential Schools Settlement Agreement (8 maj 2006).
Tillgängligt på: http://www.residentialschoolsettlement.ca/ Settlement.pdf Institutet för språk och folkminnen (2009), Förslag till nationellt
genomförande av Unescos konvention om skydd av det immateriella kulturarvet, Redovisning av ett regeringsuppdrag,
Ku 2009/98/KT. IZA (2008) ”Study on the Social and Labour Market Integration of
Ethnic Minorities” IZA Research Report no 16. Jansson, Karl-Axel & Ingemar Schmid (red.) (2007) Ett fördrivet
folk: antologi om förtryck och diskriminering av romer / zigenare / resande.
Johansen, Per Anders (2009). ”Refser behandling av romanifolket”.
I Aftenposten 21 april 2009. Tillgänglig på:
561
Referenser SOU 2010:55
http://www.aftenposten.no/nyheter/iriks/article3036474.ece Johnsson, Christina (2002) Nation States and Minority Rights. A
Constitutional Law Analysis, avhandling vid Uppsala Universitet.
Johnsson, Christina (2005) ”Strukturella hinder för makt och in-
flytande. Särlösningar vs. likabehandling”, i Kristín Ástgeirsdóttir, Fredrik Engelstad och Ditte Maja Simonsen (reds.), Demokrati och engagement. Paradokser i de nordiske demokratier, Nord 2005:2. Kalander, Berith (1996). Min mor fånge Z.-4517. Kalbakk, Per Arne (2007). ”Billigere enn sauer”. I Dagbladet 27
april 2007. Tillgänglig på: http://www.dagbladet.no/tekstarkiv /artikkel.php?id=5001070052296&tag=item&words=tatere Kaminski, I.-M. (1980) The State of Ambiguity. Karlsson, Therese (2004) Exotiska renskötare och trolltrummans
magi. Samer och samiska frågor i grundskolans läromedel för de samhällsorienterande ämnena, Uppsats, Inst. för barn- och ungdomspedagogik, Umeå Universitet.
Kenrick, D. & Puxon, G. (1972) The Destiny of Europe’s Gypsies. Knutagård M. (2009) Skälens fångar: Hemlöshetsarbetets organise-
ring, kategoriseringar och förklaringar.
Kostadinova Galina (2006) Substantive Equality, Positive Action
and Roma rights in the European Union, Minority Rights Group
International. KU 2005/06: 19 Konstitutionsutskottets betänkande, Minoritets-
frågor.
Kungl. brev 1960 (25 mars) ang. vissa bestämmelser för att under-
lätta zigenarnas bosättning. Kungl. brev 1960 (10 juni) statsbidrag till särskild undervisning av
zigenska barn. Kwiek, Gregor Dufunia (2009) Habits are Hard to Break. A needs
analysis to progress gender balance of Romani women by examining habitual perceptions and traditional gender roles.
Romano Pasos Research Centre, stencil. Landén, R. (1970) Inställning till zigenare på en större affärsgata i
Stockholm.
Lange, A. & Westin, C. (1993) Den mångtydiga toleransen.
562
SOU 2010:55 Referenser
Lindberg, Göran & Lindholm, Marianne (2010) Romska barn i
skolor – rapport från Malmö, stencil, underlagsrapport till Delegationen för romska frågor.
Lindberg, Tuula (2007) Länsi-Suomen läänin alueellinen romania-
siain neuvottelukunta: Toimintakertomus voudelta 2007 (Verksamhetsberättelse 2007).
Lindholm, Gunborg (1995). Vägarnas folk: de resande och deras livs-
värld.
Lo-Johansson, I. (1955) Zigenare. Loiske, Lena & Tan Marti, Manuel (2008) Yrkesutbildning för
romer, Stockholms kulturförvaltning, Stencil.
Lundborg, H (1928) Svensk raskunskap: Folkupplaga. Lundborg, H. (1919) Svenska folktyper: Bildgalleri ordnad efter ras-
biologiska principer.
Lpo 94, Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen
och fritidshemmet, www.skolverket.se
Löfstrand C. (2005) Hemlöshetens politik. Lokal policy och praktik. Malmö Stad (2008) Romers situation i Malmö. En rapport om
Malmös minoritetspolitik utifrån romernas perspektiv.
Malmö Stad (2009) Romskt informations- och kunskapscenter.
Slutrapport 2009-11-26.
Marsh, Adrian (2010), The Romani minorities in Europe: an over-
view, opublicerat underlag till Delegationen för romska frågor.
Marko, Joseph (2006) Committee of Experts on Issues Relating to the
Protection of National Minorities: Effective Participation of National Minorities – A Comment on Conceptual, Legal and Empirical Problems, DH-MIN(2006)014.
Marta, C. (1979) A group of Lovara settle down in Sweden. McVeigh, R. (1997) ”Theorising sedantarism: the roots of anti-
nomadism.” Acton, T. (red.), Gypsy politics and Traveller identity. Montesino Parra, Norma (2002) Zigenarfrågan. Intervention och
romantik.
Montesino Parra, Norma (2009) Romer i svensk myndighetspolitik –
ett historiskt perspektiv, underlagsrapport till Delegationen för romska frågor.
563
Referenser SOU 2010:55
Myndigheten för Skolutveckling (2006) Komma till tals – fler-
språkiga barn i förskolan.
Myrdal, Alva & Myrdal, Gunnar (1934) Kris i befolkningsfrågan.
Stockholm.
Nerikes Allehanda (1962) ”Du gamle zigenare. Porträtt av Johannes
Dimetri” publicerad 25/7 1962. Nilsson. I. & Wadeskog, A. (2008) Individen i centrum. Nilsson Piraten, F. (1932) Bombi Bitt och jag. Nordiska Museet (2006) Översikt av material rörande romer/zige-
nare i Nordiska museet.
Norrköpings kommun (2008), Samverkansforum med romer, Baki
Hasan, stencil. Ohlander, Manne (1943) ”Zigenarna, tattarna och hjälpskolan”. I
Hjälpskolan 21:4, s. 77–82.
OSSE (2009) Cahn/Guild, Recent migration of Roma in Europé. OSSE 1990 Document of the Copenhagen Meeting of the Conference
on the Human Dimension of the CSCE, Copenhagen 29 June 1990.
OSSE 1999 The Lund Recommendations on the Effective Parti-
cipation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note, Foundation on Inter-Ethnic Relations, September 1999.
Palosuo, Laura (2008) En inventering av forskningen om romer i
Sverige.
PER – Project on Ethnic Relations (2008) Developing a Com-
prehensive Minority Policy in Montenegro, Report 2005–2008.
Petersson, Birgit (1983) Den farliga underklassen. Post, Soraya (2007). ”Rätt till liv” i Jansson, Karl-Axel & Ingemar
Schmid (red.). Ett fördrivet folk: antologi om förtryck och diskriminering av romer / zigenare / resande. Proposition 1997:193 Steg mot en minoritetspolitik. Europarådets
konvention för skydd av nationella minoriteter.
Proposition 1985/86:98 om invandrarpolitiken. Proposition 1998/99:71 Ersättning av staten till steriliserade i vissa
fall.
Proposition 1998/99: 143 Nationella minoriteter i Sverige. Proposition 1999/2000:135 En förnyad lärarutbildning.
564
SOU 2010:55 Referenser
Proposition 2004/05:11 Kvalitet i förskolan. Proposition 2008/09:158 Från erkännande till egenmakt. Regeringens
strategi för de nationella minoriteterna.
Proposition 2009/10:3 Tid för kultur. Proposition 2009/10: 89 Bäst i klassen – en ny lärarutbildning. RA (Riksarkivet) 1506 Zigenarutredning Vol. 7 Yttrande i folkbok-
föringsfrågan. Kommunernas förslag, m.m.
RA 1506 Zigenarutredning Vol. 1 P.M., protokoller, korrespondens,
räkningar. 1940 års skolutredning ang. zigenska barns skolfrågan, m.m.
RA 262 Vol. 1, Kommittén för arbete bland zigenarna. Stiftelsen
Svenska zigenarmissionen avgående handlingar. Internationella kontakter. Rapporter från de ambulerande skolorna, m.m.
RA 262 Vol. 2, The third International Evangelical Gypsy Mission
Conference. Stockholms zigenarutredning 1954. PM ang. zigenarinventering 1952, m.m.
RA Socialstyrelsen Socialvårdsbyrån 5 FXÖ: Vol. 3 1934-1959
”Zigenarutredning I-IV”. Innehåller bl.a. handlingar angående zigenarinventeringen 1943, verksamhetsberättelser av lärare vid Stiftelsen Svensk Zigenarmissions ambulerande skolverksamhet, fotografier och tidningsurklipp m.fl. handlingar rörande zigenare, både allmänt och enskilda fall.
RA YK 4337 Expertgruppen för övervägande av åtgärder beträffande
vissa zigenare. AI: 1–5 Protokoll, kallelser, yttranden m.m.
RA YK 4337 Expertgruppen för övervägande av åtgärder beträffande
vissa zigenare. Zigenarfrågans internationella läge. ”Recommendation 563 on the situation of Gypsies and other Travellers in Europe”.
RA YK 4337 Expertgruppen för övervägande av åtgärder beträffande
vissa zigenare.PM ang. Socialstyrelsens befattning med understöd för vissa flyktingkategorier.
RA YK 4337 Expertgruppen för övervägande av åtgärder beträffande
vissa zigenare. FIII: 2 Betänkande m.m. del 1:2 Om organiserad överföring av flyktingar. Kartläggning av zigensk invandring från utomnordiska länder. Yttrande från svenska zigenare ang. organiserad överföring.
565
Referenser SOU 2010:55
Raber, Jonas (2003) Språnget, utvärdering av Stockholms stads be-
handlingsassistentutbildning för romer, Stockholms stad, Integrationsförvaltningen, Stencil.
Regeringsbeslut 2010-07-01, Uppdrag om böcker och lärverktyg
inom skolväsendet. Dnr. U2010/4006/S.
Regeringens skrivelse 2005:06/95 En nationell handlingsplan för
mänskliga rättigheter 2006–2009. Report of the Royal Commission on Aboriginal Peoples (1996).
Tillgängligt på: http://www.collectionscanada.gc.ca/webarchives/ 20071115053257/http://www.ainc-inac.gc.ca/ch/rcap/sg/sgmm_ e.html
Residential Schools: A Chronology. Ottawa: Assembly of First
Nations. Tillgänglig på: http://www.afn.ca/article.asp?id=2586 Resolution ResCMN(2003)12. Riksdagens protokoll 1952 17:21d § 7 Andra kammaren. Herr
Sträng. Svar på interpellationen. Rodell-Olgac, Christina (2006) Den romska minoriteten i majo-
ritetssamhällets skola. Från hot till möjlighet.
Rodell-Olgac Christina (2009) Kulturell och språklig revitalisering
bland romska barn och ungdomar – en väg till självorganisering, stencil.
Romskt kulturcentrum i Stockholm, (2008) Efterlyst: Det romska
kulturarvet, stencil.
Roth, Hans Ingvar (2005) Mångkulturalismens utmaningar. RWI (2008) Former för deltagande och representation, stencil, under-
lagsrapport från Raoul Wallenberg Institutet för mänskliga rättigheter i Lund. Rydberg, V. (1894) Singoalla. Rädda Barnen (1998) Vi är rädda att förlora våra barn, stencil. Rädda Barnen (1999) En grundskola för alla, stencil. Sahlin, I (2005) ”Den sekundära bostadsmarknaden – och dess be-
tydelse för 1990-talets hemlöshet” i Runquist, W. & Swärd, H. (red.) Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Scheinin, Martin, 2003, ”Minority rights: additional and added
protection?” i (red.) M. Bergsmo, Human Rights and Criminal
Justice for the Downtrodden: Essays in Honour of Asbjørn Eide.
566
SOU 2010:55 Referenser
SFS 1914: 171 Lag om utlänningarnas rätt att bedriva handel och för-
säljning.
SFS 1914: 196 Lag ang. utlänningarnas rätt att vistas här i landet. SFS 1992:1433 Sametingslag. SFS 2009:724 Lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Skolverket (1999) Romer och den svenska skolan. Skolverket (2002) Flera språk – fler möjligheter – utveckling av moders-
målsstödet och modersmålsundervisningen.
Skolverket (2005) De nationella minoriteternas utbildningssituation,
Skolverkets rapportserie 272. Skolverket (2006) I enlighet med skolans värdegrund? En granskning
av hur etnisk tillhörighet, funktionshinder, kön, religion och sexuell läggning framställs i ett urval läromedel.
Skolverket (2007) Romer i skolan, en fördjupad studie, Skolverkets
rapportserie 292. Skolverket (2008a) Med annat modersmål – elever i grundskolan och
skolans verksamhet, Skolverket Rapport 321.
Skolverket (2008b)Allmänna råd för arbete med åtgärdsprogram Smyth, Marie (1998) Half the battle: Understanding the impact of the
Troubles on children and young people.
Socialstyrelsen 2006a Omhändertaganden av romska barn. Socialstyrelsen (2006b) Social rapport 2006. Socialstyrelsen (2009a) Tillfälliga lösningar för permanenta behov –
Uppföljning av kommunernas boendelösningar för hemlösa personer.
Socialstyrelsen (2009b) Boendelösningar för hemlösa personer – en
kunskapsöversikt – En systematisk kartläggning av internationellt publicerade effektutvärderingar.
Socialstyrelsen (2010) En fast punkt. Vägledning om boendelösningar
för hemlösa personer.
Socialstyrelsen (2010b) Social rapport 2010. Socialstyrelsen (2010c) Interkulturellt socialt arbete. SOU 1923:2Förslag till lag om lösdrivares behandling m.fl. författ-
ningar.
SOU 1926:9 Betänkande med förslag till Lag om behandling av vissa
arbetsovilliga och samhällsvådliga.
567
Referenser SOU 2010:55
SOU 1929:9 Betänkande med förslag till lagstiftning om åtgärder mot
lösdriveri samt åtgärder mot sedeslöst leverne av skadlig art.
SOU 1939:25 Betänkande med förslag om arbetsfostran. SOU 1949:4 Utredning med förslag om lösdriverilagens upphävande
m.m.
SOU 1956:43 Zigenarfrågan. Betänkande avgivet av 1954 års zige-
narutredning.
SOU 1962:22 Samhällsfarlig asocialitet. Betänkande av särskilt till-
kallad utredningsman.
SOU 1967:18 Invandringen, problematik och handläggning. SOU 1974:69 Invandrarutredningen. Invandrarna och minoriteter-
na. Huvudbetänkande.
SOU 1999:2 Steriliseringsfrågor i Sverige 1935-1975: Ekonomisk
ersättning, Delbetänkande från 1997 års steriliseringsutredning.
SOU 2000:20 Steriliseringsfrågan i Sverige 1935–1975: Historisk
belysning, Kartläggning, Intervjuer. Slutbetänkande från 1997 års steriliseringsutredning.
SOU 2002:78Arkiv för alla – nu och i framtiden. SOU 2003:92Unga vuxna utanför. SOU 2005:40Rätten till mitt språk – förstärkt minoritetsskydd. SOU 2005:88Vräkning och hemlöshet drabbar också barn. SOU 2006: 05 Utredningen om vanvård i den sociala barnavården. SOU 2006:19Att återta mitt språk. SOU 2006: 40 Utbildningens dilemma – Demokratiska ideal och
andrafierande praxis.
SOU 2008:26 Värna språken. SOU 2008:109 En Hållbar lärarutbildning. SOU 2009:16 Betänkande av Kulturutredningen. SOU 2009:28 Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. SOU 2009:38 Ingen får vara Svartepetter – Tydligare ansvarsfördel-
ning inom socialtjänsten.
Statens folkhälsoinstitut 2008, Bemötande av våldsutsatta kvinnor
som tillhör de nationella minoriteterna, delredovisning.
Statens folkhälsoinstitut (2010) Hur mår Sveriges nationella mino-
riteter?
568
SOU 2010:55 Referenser
Statens Invandrarverk (1996) Romer i Sverige – en situationsbeskriv-
ning.
Statsrådets förordning 1019/2003 om den riksomfattande delega-
tionen för romska ärendet och regionala delegationer för romska ärenden, Helsingfors 4.12.2003. Statens kulturråd 2001:4, De nationella minoriteterna och kultur-
livet, 2001.
Stockholms socialförvaltning (1984) Slutrapport om den familje-
pedagogiska verksamheten med finska zigenare i socialdistrikt 7–11 åren 1976–1983.
Stortingsmelding (2001-2002) Nr. 15. Nasjonale minoritetar i
Noreg – Om statleg politikk overfor jødar, kvener, rom, romanifolket og skogfinnar. Oslo: Justis- og politidepartementet.
Stortingsmelding (2003-2004) Nr. 44. Erstatningsordning for krigs-
barn og erstatningsordninger for romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener. Oslo: Justis- og politidepartementet.
Strindberg, A. (1987) Svenska öden och äventyr. Svanberg, Ingvar & Mattias Tydén (1994). ”I nationalismens bak-
vatten: hur svensken blev svensk och invandraren främling” i Broberg, Gunnar, Ulla Wikander & Klas Åmark (red.) Bryta, bygga, bo: Svensk historia underifrån. Svensson, B. (1993) Bortom all ära och redlighet. Tattarnas spel med
rättvisan. Sveriges andra rapport ACFC/SR/II(2006)005/Swedish version. Sverige. Andra utlåtandet. Antaget 8 november 2007
ACFC/OP/II(207)006. Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities. SÖ 2000:2 Ramkonvention om skydd för nationella minoriteter.
Strasbourg 1 februari 1995. SÖ 2000:3 Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk.
Strasbourg den 5 november 1992. Taikon, Katarina (1963) Zigenerska. Takman, John (1952) ”Socialpsykiatriska synpunkter på de svenska
zigenarna”. Svensk Läkartidning, 49, s. 926–934. Takman, John (1966)”Zigenarna i det svenska samhället”. Sociala
meddelanden 3–4.
569
Referenser SOU 2010:55
Takman, John (1976) The Gypsies in Sweden A socio-medical Study. Tatz, Colin (1999) Genocide in Australia (AIATSIS Research Dis-
cussion Papers No 8). Canberra: Australian Institute of Aboriginal and Torres Strait Islander Studies (AIATSIS). Tillgänglig på: http://www.aiatsis.gov.au/__data/assets/pdf_file/5747/DP08.pdf Theissen, Gunnar (2008). ”Object of trust and hatred: Public
attitudes toward the TRC” i Chapman, Audrey & Hugo van der Merwe (red). Truth and reconciliation in South Africa: Did the
TRC deliver?
Thesleff, A. (1904) Zigenare. Tillhagen, C.-H. (1965) Zigenarna i Sverige. Trankell, A. (1973) Kvarteret Flisan. Trankell, I. & Trankell, A. (1968) ”Problems of the Swedish
Gypsies”, Pedagogisk forskning, 3/4. Tydén, Mattias (2002) Från politik till praktik: de svenska sterili-
seringslagarna 1935–1975.
Ungdomsstyrelsen (2009) Unga romers situation – en intervju-
studie, Underlagsrapport åt Delegationen för romska frågor.
Uppsala Universitet (2010) Kunskap för egenmakt. Minoritets-
kvinnor och folkbildningen, NAMIS-serien 4-2010. Us taken-away kids: Commemorating the 10th anniversary of Bringing
them home report. Sydney: Human Rights and Equal Opportunity Commission. Tillgängligt på: http://www.humanrights. gov. au/bth/taken/index.html Vienna Declaration and Programme of Action, World Conference
on Human Rights, Vienna 14–25 June 1993. A/CONF.157/23 12 July 1993. Vänersborgs kommun (2010) Rapport från projekt Träffpunkt
Torpa, opublicerad.
Västerås stad (2009) Romers situation i Västerås. Slutrapport 2009-
04-03, Förstudie, opublicerad stencil.
Wallentin, Hans (1989) Lösdriveri och Industrialism: om lös-
driverifrågan i Sverige 1885–1940.
Weller, Marc, red. (2005) The Rights of Minorities. A Commentary
on the European Framework Convention for the Protection of National Minorities.
570
SOU 2010:55 Referenser
571
Weller, Marc. red. (2007), Universal Minority Rights. A Commen-
tary on the Jurisprudence of International Courts and Treaty Bodies.
Westin, Charles (1975) ”Familjepedagogik för zigenska flykting-
familjer” i Trankell, A. (red.), Invandrarproblem. Westin, Charles (1981) ”Ideologi och etniskt oberoende” i Öberg,
K., Bergman, E. & Swedin, B. (red.) Att leva med mångfalden. Westin, Charles (1984) Majoritet om minoritet. Westin, Charles (1987) Den toleranta opinionen. Westin, Charles & Tan Marti, Manuel, 2009, Hur blev det med
anställningen?, opublicerad underlagsrapport till Delegationen för romska frågor.
Willems, W. (1997) In Search of the True Gypsy. From Enlighten-
ment to Final Solution.
Wood, Anki (2008) Hur ska romernas deltagande/inflytande bli
starkare i Sverige?, underlagsrapport till Delegationen för romska frågor, stencil.
Ålund och Schierup (1991) Paradoxes of multiculturalism: Essays on
Swedish Society.
Ödman, Per-Johan (1971) Utvecklingen på zigenarskolan i Årsta
läsåren 1967/68 och 1968/69.
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Delegationen för romska frågor Dir. 2006:101
Beslut vid regeringssammanträde den 14 september 2006
Sammanfattning av uppdraget
En delegation för romska frågor inrättas för att, med utgångspunkt i Sveriges internationella åtaganden om att skydda och främja de mänskliga rättigheterna, vara nationellt pådrivande i arbetet med att förbättra romers situation i Sverige. Arbetet förutsätter en nära dialog och samverkan med romer.
Delegationen skall utreda romers situation i Sverige genom att inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och kunskap som finns på området samt lämna förslag på hur romers livsvillkor i samhället skall kunna förbättras. Delegationen skall också främja och stödja kommunala projekt och verksamheter som syftar till att förbättra romers situation. Slutligen skall delegationen informera och sprida kunskap om romer och romers situation i Sverige samt uppmuntra kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter och kommuner.
Bakgrund
Europarådets konventioner om nationella minoriteter och minoritetsspråk
Hösten 1999 beslutade riksdagen att godkänna regeringens förslag om att Sverige skall ratificera två Europarådskonventioner, dels ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen), dels den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen) (prop. 1998/99:143, bet. 1999/2000:KU6, rskr. 1999/2000:69). Samtidigt ställde sig riksdagen bakom regeringens förslag om att de nationella
573
Bilaga 1 SOU 2010:55
minoriteterna i Sverige är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar samt att samiska, finska, meänkieli, romani chib och jiddisch är minoritetsspråk i Sverige.
Rätten till skydd för de nationella minoriteterna och minoritetsspråken är enligt ramkonventionen och minoritetsspråkskonventionen en integrerad del av det internationella skyddet för de mänskliga rättigheterna. Sverige är genom konventionerna förpliktigat att förverkliga dessa rättigheter. Sverige har genom ramkonventionen åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan romer, i egenskap av nationell minoritet, och den övriga befolkningen. Genom minoritetsspråkskonventionen har Sverige åtagit sig att vidta åtgärder för att minoritetsspråken bevaras och utvecklas.
Romer i Sverige
Romer är alltså en av de nationella minoriteterna och romani chib är ett av minoritetsspråken. Romer har levt i Sverige sedan 1500talet och alltsedan dess har nya grupper av romer kommit till Sverige under olika tidsperioder från flertalet länder i Europa. I dag lever därför i Sverige flera grupper romer, såsom svenska, finska (kalé), utomnordiska och nyanlända romer från f.d. Jugoslavien. Sedan 1500-talet finns också gruppen resande i Sverige och många av dessa identifierar sig med den romska gruppen. Även om de romska grupperna sinsemellan har olika traditioner och talar olika varieteter av romani chib, finns det en sammanhållning och en känsla bland romer att de är ett folk.
Under århundraden har romernas tillvaro i Sverige präglats av diskriminering och utanförskap. Övergrepp mot romer i form av fördrivning, tvångsförflyttning, näringsförbud, invandringsförbud, tvångssterilisering och tvångsassimilering har förekommit. Detta har inneburit att det än i dag finns en misstro mot myndigheter bland många romer.
En rad olika statliga och kommunala insatser har genomförts sedan 1960-talet för att komma till rätta med dessa kränkningar och för att förbättra romers situation i Sverige. Exempelvis har barns och ungas särskilt utsatta situation inneburit att åtgärderna inriktats på att bl.a. förbättra förutsättningarna för deras skolgång. Till följd av dessa insatser har situationen delvis förbättrats. Trots
574
Bilaga 1
detta är diskriminering och utanförskap fortfarande en verklighet för många romer.
Samråd med romer
Sedan 1970-talet har insatserna från statens sida för att förbättra situationen för den romska gruppen i Sverige i allt högre utsträckning utformats i dialog och samverkan med romska företrädare. Under 1990-talet tog Statens invandrarverk tillsammans med Nordiska Zigenarrådet fram en rapport om situationen för romer i Sverige med förslag till åtgärder, Romer i Sverige – en situationsbeskrivning. Detta ledde till att regeringen tillsatte en arbetsgrupp med romska representanter och företrädare för myndigheter som 1997 redovisade sitt uppdrag i rapporten Romer i Sverige – tillsammans i förändring.
Som ett resultat av att romer har blivit erkända som en nationell minoritet i Sverige har samrådsformerna mellan regeringen och romerna utvecklats ytterligare och 2002 tillsattes rådet för romska frågor, som är ett rådgivande organ till regeringen i frågor som rör romer. Det statsråd som har ansvar för nationella minoriteter är ordförande i rådet. I rådet ingår företrädare för romska riksorganisationer och representanter för Regeringskansliet, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Integrationsverket, Forum för levande historia och Sveriges Kommuner och Landsting. Rådets arbete skall enligt regeringsbeslutet fortgå längst t.o.m. den 31 december 2006.
Åtgärder inom minoritetspolitiken
Inom ramen för den statliga minoritetspolitiken genomförs även andra åtgärder i syfte att förbättra situationen för romer i Sverige.
Förutom rådet för romska frågor har en arbetsgrupp med romska kvinnor inrättats för att diskutera och synliggöra romska kvinnors situation samt stärka deras möjligheter till inflytande. DO genomförde på regeringens uppdrag under åren 2002–2004 ett särskilt projekt för att motverka diskriminering av romer och har efter att detta projekt avslutats och redovisats fått ett fortsatt uppdrag att arbeta vidare med denna fråga. Statligt stöd lämnas till
575
Bilaga 1 SOU 2010:55
romska organisationer och även till romska kulturprojekt via Statens kulturråd.
Myndigheten för skolutveckling arbetar med att utveckla verktygen för modersmålsundervisning på bl.a. romani chib. Statens skolverk har dessutom nyligen fått ett regeringsuppdrag att göra en fördjupad studie av romska barns och ungdomars situation i den svenska skolan. Vidare bedriver Forum för levande historia ett projekt om romer som har sin utgångspunkt i Förintelsen.
Åtgärder har genomförts även på kommunal nivå inom till exempel områdena utbildning, arbetsliv och kultur, även om omfattningen av sådana åtgärder varierar stort mellan olika kommuner.
Internationellt samarbete
Romer har under lång tid varit och är fortfarande i högsta grad en transnationell minoritet. Det finns uppskattningsvis 10 miljoner romer runt om i Europa och situationen för dem är svår på många håll. Såsom nämns ovan har dessutom en stor grupp av de romer som är bosatta i Sverige invandrat från andra europeiska länder. I arbetet med romska frågor i Sverige är det därför väsentligt att beakta den internationella utvecklingen och erfarenheterna. Romernas situation uppmärksammas särskilt inom det internationella samarbetet i till exempel Europeiska unionen (EU), Europarådet och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Sverige har även bilateralt utbyte i frågor som rör romer med till exempel Norge och Finland.
Behovet av en delegation för romska frågor
En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
De svårigheter som många romer i Sverige möter är omfattande, trots de åtgärder för att förbättra deras situation som hittills vidtagits. Detta framgår bl.a. av regeringens skrivelse En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009 (skr. 2005/06:95). Skrivelsen, som presenterades i mars 2006, innehåller dels en kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005, dels en sammanställning av åtgärder som har eller kommer att vidtas inom skilda politikområden för att främja respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.
576
Bilaga 1
Av kartläggningen framgår bl.a. att det råder ojämlikhet mellan romer och den övriga befolkningen inom så gott som alla livets centrala områden, såsom i skolan, i yrkeslivet, på fritiden och på bostadsmarknaden, och att romer som grupp är särskilt utsatta för diskriminering. Regeringen aviserar därför i skrivelsen att ett antal åtgärder kommer att vidtas för att förbättra situationen för romer i Sverige. Kartläggningen i skrivelsen baseras på synpunkter och material som samlats in från bland andra internationella organ, statliga myndigheter, kommuner och landsting samt enskilda organisationer.
Synpunkter från internationella organ, statliga myndigheter, kommuner och enskilda organisationer, m.m.
Synpunkter avseende romernas situation har framförts till Sverige från ett antal internationella organ. Europarådets kommission mot rasism och intolerans (ECRI) framför exempelvis i sin tredje rapport om Sverige (CRI (2005)26) att svenska myndigheter dels bör förbättra romernas situation och vidta åtgärder för att motverka rasism och diskriminering, dels öka romernas inflytande genom att utveckla samrådsformer på såväl nationell som regional och lokal nivå.
Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter underströk i sin rapport från ett besök i Sverige under 2004 att romer i Sverige drabbas hårt av fördomar och diskriminering, vilket leder till svårigheter inom vissa områden, såsom utbildning, arbete och bostad. Vidare poängterades i rapporten att det krävs åtgärder för att förbättra förhållandena när det gäller romska barns skolgång. Det framfördes att den svåra situation som romer i Sverige ställs inför måste angripas på ett samlat sätt så att alla områden i livet omfattas.
De synpunkter som regeringen fått från bl.a. dessa internationella organ kräver att romernas situation utreds samlat.
Rapporten från det tidigare nämnda projekt som DO genomförde under 2002–2004 visar att romer är marginaliserade inom många delar av det svenska samhället och att romer i stor utsträckning står utanför den demokratiska processen. I rapporten framförs att denna oroväckande bild kan ses som en följd av långvarig och genomgripande diskriminering i Sverige och i de länder romer har invandrat från. Rapporten lyfter också fram att kunskapen om
577
Bilaga 1 SOU 2010:55
romer bland den övriga befolkningen är mycket begränsad, medan däremot antiziganistiska tankemönster med fördomar och negativa föreställningar är vanligt förekommande och sällan ifrågasätts. Av DO:s rapport framgår alltså att det finns ett stort behov av att information om romer och romers situation i Sverige tas fram och sprids.
Barnombudsmannen (BO) har uppmärksammat romska barns och ungdomars situation i Sverige, senast i sin årsrapport för 2006. BO har utifrån romska barns och ungdomars synpunkter identifierat olika områden som är viktiga att arbeta vidare med för att förbättra situationen för dem. Det handlar bl.a. om romska flickors och pojkars villkor och behov av stöd i skolan, behovet av utbildning och kunskapsspridning om romsk kultur samt vikten av samverkan med föräldrarna för att förbättra romska flickors och pojkars situation i samhället.
Även i den dialog som regeringen har med representanter för romska organisationer, till exempel i rådet för romska frågor, framförs kontinuerligt att förhållandena för många romer i Sverige är svåra. Svårigheterna omfattar alla samhällsområden och handlar ofta om verksamheter som till stora delar hanteras på den kommunala nivån. Flera kommuner har vänt sig till regeringen och efterfrågat stöd i det kommunala arbetet med att förbättra situationen för de romer som bor i kommunen. Regeringen konstaterar att det finns ett stort behov av att stödja och främja kommunala initiativ för att förbättra romers situation.
Kunskapen om romers hälsosituation är i dag bristande. Kunskap om i vilken utsträckning äldre romer får den vård och omsorg som de önskar och har rätt till saknas också.
Behovet av ett långsiktigt och samlat angreppssätt
För att bidra till en förbättring av situationen för romer i Sverige finns det ett behov av att vidta ytterligare åtgärder för att synliggöra och motverka de mekanismer som styr diskrimineringen av romer och som hindrar romer att på lika villkor som den övriga befolkningen delta inom samhällslivets olika områden. Detta är en uppgift som kräver ett samlat och långsiktigt angreppssätt med fokus på insamling och spridning av kunskap. Genom att tillsätta en delegation för romska frågor blir det möjligt att på statlig nivå
578
Bilaga 1
göra en sammanhållen satsning i syfte att förbättra situationen för romer i Sverige.
Uppdraget
En delegation för romska frågor inrättas för att, med utgångspunkt i Sveriges internationella åtaganden om att skydda och främja de mänskliga rättigheterna, vara nationellt pådrivande i arbetet med att förbättra romers situation i Sverige. Arbetet förutsätter en nära dialog och samverkan med romer, såväl kvinnor och män som flickor och pojkar.
Delegationens arbete består av tre huvuduppgifter. Den första huvuduppgiften är att utreda romers situation i Sverige genom att inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och kunskap som finns på området samt lämna förslag på hur romers livsvillkor i samhället skall kunna förbättras. Om det krävs kan delegationen göra kompletterande studier.
Den andra huvuduppgiften är att främja och stödja kommunala projekt och verksamheter i olika delar av landet som syftar till att förbättra romers situation. Det kan till exempel handla om att främja samråd mellan kommunala företrädare och romska representanter på orten. Det kan också innebära att stödja initiativ som bygger på dessa samråd.
Den tredje huvuduppgiften är att informera och sprida kunskap om romer, bl.a. deras kultur och historia, och om romers situation i Sverige till allmänheten, myndigheter och kommuner. I detta ingår att stödja och uppmuntra kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter och kommuner. En annan viktig del i detta är att informera och sprida kunskap i skolor om romers kultur och villkor.
Inom ramen för huvuduppgifterna skall delegationen arrangera konferenser och seminarier, delta i internationellt samarbete i romska frågor samt undersöka behovet av och möjligheterna till uppbyggnad av romska institutioner. Delegationen skall i sina aktiviteter särskilt uppmärksamma romska barns och ungdomars villkor och behov av stöd samt kvinnors och flickors situation. Delegationen skall också uppmärksamma situationen för äldre romer samt romer med funktionshinder. Ett jämställdhets- respektive ett barnperspektiv skall genomgående integreras i delegationens analyser och förslag.
579
Bilaga 1 SOU 2010:55
580
Arbetsformer och samråd
Delegationen skall arbeta utåtriktat. Dialog skall utgöra en väsentlig del av delegationens verksamhet.
Representanter för romska organisationer skall utgöra minst en referensgrupp till delegationen.
Delegationen skall i relevanta frågor samråda med berörda aktörer, såsom Rikspolisstyrelsen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Integrationsverket, Socialstyrelsen, Barnombudsmannen, Statens skolverk, Myndigheten för skolutveckling, Forum för levande historia, Arbetsmarknadsstyrelsen, Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige och Sveriges Kommuner och Landsting.
Tidsplan och redovisning
Delegationen skall senast den 31 december 2007 respektive 2008 redovisa till regeringen den verksamhet som har bedrivits i delegationen under respektive år. Delegationen skall vidare senast den 31 december 2009 till regeringen slutredovisa uppdraget och samtidigt lämna förslag till hur arbetet för att förbättra romers situation skall fortsätta efter det att delegationen har avslutat sitt arbete.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Delegationen för romska frågor (Ju 2006:10)
Dir. 2009:99
Beslut vid regeringssammanträde den 29 oktober 2009
Reviderat uppdrag och förlängd tid
Med stöd av regeringens bemyndigande den 14 september 2006 gav chefen för Integrations- och jämställdhetsdepartementet en kommitté i uppdrag att vara nationellt pådrivande i arbetet med att förbättra romers situation i Sverige (dir. 2006:101). Kommittén antog namnet Delegationen för romska frågor (Ju 2006:10). Delegationen har tre huvuduppgifter.
Den första huvuduppgiften är att utreda romers situation i Sverige.
Den andra huvuduppgiften är att främja och stödja kommunala projekt och verksamheter i olika delar av landet som syftar till att förbättra romers situation.
Den tredje huvuduppgiften är att informera och sprida kunskap om romer och om deras situation i Sverige till allmänheten, myndigheter och kommuner.
Delegationen har redovisat den verksamhet som har bedrivits i delegationen under 2007 respektive 2008. Enligt direktiven ska delegationen senast den 31 december 2009 slutredovisa uppdraget.
Regeringen ger nu Delegationen för romska frågor i uppdrag att fram till den 31 december 2009 avsluta sitt arbete med huvuduppgift två och tre, dvs. att främja och stödja kommunala projekt och verksamheter i olika delar av landet respektive att informera och sprida kunskap om romer. Delegationen ska efter den 1 januari 2010 enbart arbeta med huvuduppgift ett, dvs. att utreda romers situation i Sverige genom att inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och kunskap som finns på området samt lämna förslag på hur romers livsvillkor i samhället ska kunna
581
Bilaga 2 SOU 2010:55
förbättras. De erfarenheter och kunskaper som arbetet med huvuduppgift två och tre givit ska tas med i detta utredningsarbete.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 juni 2010 då också den verksamhet som har bedrivits i delegationen under 2009 ska redovisas.
(Integrations- och jämställdhetsdepartementet)
582