Ds 2010:20

Bortom fagert tal - om bristande tillgänglighet som diskriminering

Förkortningar

ABA Architectural Barriers Act

(USA)

AD Arbetsdomstolen ADA Americans with Disabilities

Act (USA)

ADHD attention deficit hyperactivity disorder AFS Arbetsmiljöverkets författningssamling AKU Arbetskraftsundersökning ALM Boverkets föreskrift och allmänna råd om tillgäng- lighet och användbarhet

för personer med nedsatt rörelse- och orienterings-

förmåga på allmänna platser och för andra anläggningar

än byggnader

AU Arbetsmarknadsutskottet Barnkonventionen FN:s internationella

konvention om barnets rättigheter

BBR Boverkets byggregler bet. betänkande BFS Boverkets författnings-

samling

Förkortningar Ds 2010:20

BoU Bostadsutskottet BVF förordning(1994:1215)

om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk m.m.

BVL lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnads-

verk m.m.

CEDAW-konventionen FN:s internationella kon- vention om avskaffande av all slags diskriminering

av kvinnor

DAISY Digitalt anpassat informa-

tionssystem

DAMP deficits in attention, motor control and perception DDA Disability Discrimination Act (Storbritannien och Austra-

lien)

dir. regeringens direktiv dnr diarienummer DO Diskrimineringsombuds-

mannen

DRC Disability Rights Commission (Storbritannien) Ds departementspromemoria EA Equality Authority (Irland) ECOSOC FN:s ekonomiska och sociala

råd

EEG Europeiska ekonomiska

gemenskapen

EG Europeiska gemenskapen EG-domstolen Europeiska gemenskapernas

domstol

EG-fördraget (Romfördraget) Fördraget om upprättandet av Europeiska Gemenskapen,

Ds 2010:20 Förkortningar

EGT Europeiska gemenskapernas tidning EHRC Equality and Human Rights Commission(Storbritannien) EIDD Design for All Europe

ESK-kommittén FN:s kommitté för ekono- miska, sociala och

kulturella rättigheter

ESK- konventionen FN:s internationella kon- vention om ekonomiska,

sociala och kulturella rättigheter

EU Europeiska unionen EU-fördraget Fördraget om Europeiska

unionen

EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande

rättigheterna

Europadomstolen Europadomstolen för de

mänskliga rättigheterna

Europakonventionen Europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna EUT Europeiska unionens

officiella tidning

FAR SRS Branschorganisationen för revisorer och rådgivare FHI Statens folkhälsoinstitut FN Förenta nationerna FN:s barnrättskommitté FN:s kommitté för barnets rättigheter FN:s standardregler FN:s standardregler om full delaktighet och jämlikhet

Förkortningar Ds 2010:20

för personer med funktionsnedsättning

FUDA-utredningen Utredningen om förbud mot

diskriminering i arbetslivet av personer med funktions hinder

Försörjningslagen lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter

och posttjänster

Handisam Myndigheten för handikapp-

politisk samordning

HD Högsta domstolen HIN Boverkets föreskrifter och

allmänna råd om undanröjan-

de av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmän- heten har tillträde och på

allmänna plaster

HO Handikappombudsmannen HomO Ombudsmannen mot

diskriminering på grund av

sexuell läggning HREOC Human Rights and Equal Opportunities Commission (Australien) HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) HSO Handikappförbunden HUI Handelns Utredningsinstitut ICERD FN:s internationella konven- tion om avskaffande av alla

former av rasdiskriminering

JämO Jämställdhetsombudsmannen KKVFS Konkurrensverkets för-

fattningssamling

Ds 2010:20 Förkortningar

KOM KOM-dokument, dokument från Europeiska gemenskap-

ernas kommission

Kommissionen Europeiska gemenskapernas

kommission

KPL Konjunkturstatistik, löner för privata sektorn LASS lag (1993:389) om assistans-

ersättning

Lissabonfördraget Lissabonfördraget om ändring av fördraget om

Europeiska unionen och

fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen LOU lag (2007:1091) om offent- lig upphandling LSS lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktions-

hindrade

LVM lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU lag (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga

MR mänskliga rättigheter NCD National Council on Disability (USA) NHF Norges Handikappförbund NJA Nytt juridiskt arkiv NOU Norges offentlige utredninger PBL plan- och bygglagen (1987:10) PRAO praktisk arbetslivsorientering prop. proposition PTS Post- och telestyrelsen

Förkortningar Ds 2010:20

PTSFS Post- och telestyrelsens

författningssamling

RB rättegångsbalken RF regeringsformen RFV Riksförsäkringsverket rskr. riksdagsskrivelse RWC toaletter för

rullstolsanvändare

SCB Statistiska Centralbyrån SFS Svensk författningssamling SHR Sveriges Hotell & Restaurang Företagare SIS Swedish Standards Institutet Sisus Statens institut för särskilt

utbildningsstöd

SJÖFS Sjöfartverkets författnings-

samling

SKOLFS Skolverkets författnings-

samling

skr. regeringens skrivelse SNI svensk näringsgrens indelning SoL socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar SOSFS Socialstyrelsens författnings-

samling

SR Sveriges Radio AB SRS Svenska revisorsamfundet SS Svensk standard för byggnadsutformning SSR Sveriges standardiseringsråd SVT Sveriges Television AB SÖ Sveriges internationella överenskommelser

Ds 2010:20 Förkortningar

TF tryckfrihetsförordningen TPB talboks- och punktskrifts

biblioteket

ULF Undersökning om levnadsförhållanden UR Sveriges Utbildningsradio AB URL lag (1960:729) om upphovs- rätt till litterära och konst-

närliga verk

VVFS Vägverkets föreskrifter och allmänna råd WAI Web Accessibility Initiative W3C World Wide Web Consor-

tium

WHO Världshälsoorganisationen

Sammanfattning

I den här promemorian föreslås att det i diskrimineringslagen (2008:567) ska införas en ny bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Bestämmelsen omfattar situationer där någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning.

Diskrimineringsförbudet mot bristande tillgänglighet föreslås gälla för alla de samhällsområden där diskrimineringslagens övriga regler gäller i dag, det vill säga arbetsliv, utbildning, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder samt för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, hälso- och sjukvård och socialtjänst m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värn- och civilplikt samt då den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten.

För arbetsgivare och för vissa utbildningsanordnare inom högskoleområdet finns redan i diskrimineringslagen i dag föreskrivet en skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska komma i en situation som är jämförbar med andras. För arbetsgivare innebär den nya bestämmelsen att den skyldigheten nu utvidgas till att gälla också i förhållande till inhyrd eller inlånad arbetskraft, PRAO-elever och praktikanter som inte enligt nuvarande regler betraktas som yrkespraktikanter. För de utbildningsanordnare som redan i dag har en anpassningsskyldighet innebär förslaget att den skyldigheten utvidgas

Sammanfattning Ds 2010:20

till att gälla för alla typer av anpassningsåtgärder och inte, som hittills, bara i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet.

Förslaget till ny diskrimineringsbestämmelse omfattar bara sådana åtgärder för tillgänglighet som är ”skäliga”. Direkt i författningstexten anges ett antal faktorer som särskilt ska beaktas vid prövningen av om en åtgärd är skälig eller inte. Här nämns särskilt om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser, nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas, en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden, den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden, åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation, samt åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö. Förteckningen är inte uttömmande, utan även andra faktorer kan vägas in i den helhetsbedömning av skäligheten som måste göras i varje enskilt fall.

Kravet på tillgänglighetsskapande åtgärder kan inte användas för att kräva en anpassning av en vara i sig, eller av en verksamhet som är så långtgående att den inte längre är densamma. Det är tillgången till den vara som faktiskt bjuds ut eller kärnan i den tjänst eller verksamhet i övrigt som tillhandahålls, som – inom ramen för vad som är skäligt att kräva – ska vara likvärdig oavsett funktionsnedsättning.

På samma sätt som gäller för de övriga diskrimineringsförbuden i diskrimineringslagen är det den som ansvarar för verksamheten i fråga som också ansvarar för att den är tillgänglig även för personer med funktionsnedsättning. Den som bryter mot förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet kan åläggas att betala diskrimineringsersättning till den som därigenom missgynnats. Det är samma sanktion som gäller för brott mot övriga diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen.

En nyhet enligt förslaget är att en fastighetsägare eller någon annan som har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta tillgänglighetsåtgärder, i vissa fall kan åläggas att betala diskrimineringsersättningen i stället för den verksamhetsansvarige. Så kan bli fallet om fastighetsägaren eller någon annan, med stöd av sin äganderätt eller annan liknande rättighet, hindrar eller påtagligt försvårar att tillgänglighetsåtgärder kan komma till stånd.

Frågan om möjligheten för personer med funktionsnedsättning att delta på likvärdiga villkor i samhällslivet har varit föremål för offentliga överväganden under många årtionden. En översiktlig genomgång av de bedömningar och ställningstaganden som därvid-

Ds 2010:20 Sammanfattning

lag gjorts under i vart fall de senaste 20 åren redovisas i promemorian som underlag och bakgrund till de förslag som nu läggs fram.

Inte minst den internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som nyligen antagits inom FN-systemet och som Sverige ratificerat, men även andra internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna som Sverige anslutit sig till, ligger till grund för det föreslagna nya diskrimineringsförbudet med avseende på bristande tillgänglighet. En genomgång av dessa olika regelverk, liksom av relevanta delar av gällande svensk rätt, görs också i promemorian.

I utredningsuppdraget har även ingått att göra en översyn av användningen av begreppen diskriminering, funktionshinder, funktionsnedsättning och tillgänglighet i diskrimineringslagen och andra relevanta delar av svensk rätt. En översikt av hur dessa begrepp används både i svensk och innernationell rätt redovisas därför i promemorian. Här föreslås också att begreppet ”funktionshinder” i regeringsformen, diskrimineringslagen, lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och högskolelagen (1992:1434) ersätts med ”funktionsnedsättning”. I andra författningar föreslås att motsvarande ändring, där så är påkallat, görs i samband med att någon annan ändring ändå görs i respektive författning.

I promemorian föreslås inte någon ändring i själva diskrimineringsbegreppet, förutom det nämnda förslaget om införande av ett särskilt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Inte heller föreslås någon enhetlig definition av begreppen funktionshinder eller funktionsnedsättning i de olika författningar i svensk rätt där begreppen förekommer. I promemorian övervägs också om en legaldefinition av begreppet ”tillgänglighet” bör införas, men slutsatsen är att så inte bör ske.

I promemorian förs avslutningsvis också ett resonemang om behovet av ett grundläggande perspektivskifte när det gäller framtidens funktionshinderpolitik, bort från en politik som främst tar sikte på åtgärder för just personer med funktionsnedsättning och mot ett samhälle som är planerat och utformat för att det ska fungera för så många människor som möjligt utan särskilda anpassningsåtgärder (universell utformning). Även i ett universellt utformat samhälle kommer det dock att behövas stöd och insatser för att personer med vissa funktionsnedsättningar ska kunna leva ett bra liv. I den meningen finns det även fortsättningsvis behov av en funktionshinderpolitik i en mera traditionell mening. Men det hindrar inte att de flesta människor med funktionsnedsättning, lik-

Sammanfattning Ds 2010:20

som samhället som helhet, skulle kunna ha mycket att vinna på ett perspektivskifte till en politik för universell utformning.

I promemorian föreslås därför att en dialog bör initieras om en möjlig sådan framtida politik för ett universellt utformat Sverige. En sådan dialog bör föras med ett brett deltagande av representanter för olika samhällssektorer, experter och sakkunniga inom olika verksamhetsområden, inte minst – naturligtvis – personer med funktionsnedsättning, samt med parlamentarisk representation.

Promemorian innehåller också en relativt omfattande konsekvensanalys.

De lagförslag som läggs fram i promemorian föreslås träda i kraft den 1 juli 2012, med undantag för den terminologiska ändringen i 1 kap. 2 § regeringsformen som, av konstitutionella skäl, föreslås träda i kraft den 1 januari 2015.

1. Författningsförslag

1.1

Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § regeringsformen ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2009/10:80 Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller

Författningsförslag Ds 2010:20

omständigheter som gäller den enskilde som person.

andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Ds 2010:20 Författningsförslag

1.2. Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567)

Härigenom föreskrivs i fråga om diskrimineringslagen (2008:567)

dels att 1 kap. 1, 4 och 5 §§, 2 kap. 1 och 5 §§, 3 kap. 14, 15 och 16 §§, 4 kap. 18 § samt rubriken närmast före 1 kap. 5 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 5 kap. 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Denna lag har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.

Denna lag har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

4 §

I denna lag avses med diskriminering

1. direkt diskriminering: att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder,

1. direkt diskriminering: att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexu-

Författningsförslag Ds 2010:20

sexuell läggning eller ålder, ell läggning eller ålder,

2. indirekt diskriminering: att någon missgynnas genom tilllämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, visst funktionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet,

2. indirekt diskriminering: att någon missgynnas genom tilllämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet,

3. bristande tillgänglighet: att

någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning,

3. trakasserier: ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder,

4. sexuella trakasserier: ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet,

4. trakasserier: ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder,

5. sexuella trakasserier: ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet,

Ds 2010:20 Författningsförslag

5. instruktioner att diskriminera: order eller instruktioner att diskriminera någon på ett sätt som avses i 1–4 och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.

6. instruktioner att diskriminera: order eller instruktioner att diskriminera någon på ett sätt som avses i 1–5 och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.

Vid prövningen enligt första stycket 3 av om en åtgärd är skälig ska särskilt beaktas

1. om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser,

2. nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas,

3. en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden,

4. den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden,

5. åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation, samt

6. åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö.

Författningsförslag Ds 2010:20

Kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, funktionshinder , sexuell läggning och ålder

Kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet,

funktionsnedsättning ,

sexuell läggning och ålder

5 §

I denna lag avses med

1. kön: att någon är kvinna eller man,

2. könsöverskridande identitet eller uttryck: att någon inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön,

3. etnisk tillhörighet: nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande,

4. funktionshinder: varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå,

4. funktionsnedsättning: varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå,

5. sexuell läggning: homosexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning, och

6. ålder: uppnådd levnadslängd. Även den som avser att ändra eller har ändrat sin könstillhörighet omfattas av diskrimineringsgrunden kön.

2 kap.

1 §

En arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren

1. är arbetstagare,

2. gör en förfrågan om eller söker arbete,

3. söker eller fullgör praktik, eller

4. står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft.

Diskrimineringsförbudet gäller även i det fall arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, en arbetssökande

Ds 2010:20 Författningsförslag

eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder.

Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör någon som avses i första stycket ska likställas med arbetsgivaren.

5 §

Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen ( 1985:1100 ) eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) får inte diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget.

Diskrimineringsförbudet gäller även i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen ( 1992:1434) eller t ill utbildning som kan leda fram till en examen enl igt lagen ( 1993:792 ) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder.

Författningsförslag Ds 2010:20

3 kap.

14 §

En utbildningsanordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen ( 1985:1100), utb ildning enligt högskolelagen ( 1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen ( 1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska inom ramen för denna verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning.

En utbildningsanordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen ( 1985:1100), utb ildning enligt högskolelagen ( 1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen ( 1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska inom ramen för denna verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning.

Närmare föreskrifter om utbildningsanordnarens skyldigheter finns i 15 och 16 §§.

15 §

En utbildningsanordnare som

avses i 14 § ska vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att något barn eller någon elev eller student som deltar i eller söker till verksamheten utsätts för trakasserier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning eller för sexuella trakasserier.

En utbildningsanordnare som avses i 14 § ska vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att något barn eller någon elev eller student som deltar i eller söker till verksamheten utsätts för trakasserier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning eller för sexuella trakasserier.

Ds 2010:20 Författningsförslag

16 §

En utbildningsanordnare som

avses i 14 § ska varje år upprätta en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att dels främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning, dels förebygga och förhindra trakasserier som avses i 15 §. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som utbildningsanordnaren avser att påbörja eller genomföra under det kommande året.

En utbildningsanordnare som avses i 14 § ska varje år upprätta en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att dels främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning, dels förebygga och förhindra trakasserier som avses i 15 §. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som utbildningsanordnaren avser att påbörja eller genomföra under det kommande året.

En redovisning av hur de planerade åtgärderna enligt första stycket har genomförts ska tas in i efterföljande års plan.

4 kap.

18 §

Ett beslut av ett universitet eller en högskola med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman får, i fråga om utbildning enligt högskolelagen ( 1992:1434) , överklagas till Överklagandenämnden för högskolan på den grunden att beslutet strider mot

1. diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 § första stycket, om beslutet avser

1. diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 §, om beslutet avser

a. tillträde till utbildning, b. tillgodoräknande av utbildning, c. anstånd med studier eller fortsättning av studier efter studieuppehåll,

d. byte av handledare, e. indragning av handledare och andra resurser vid utbildning på forskarnivå,

f. utbildningsbidrag för doktorander, eller

f. utbildningsbidrag för doktorander,

Författningsförslag Ds 2010:20

g. en ingripande åtgärd mot en student,

g. en ingripande åtgärd mot en student, eller

h. åtgärder för tillgänglighet enligt 1 kap. 4 § första stycket 3, eller

2. diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 § andra stycket, eller

3. förbudet mot repressalier i 2 kap. 19 §.

2. förbudet mot repressalier i 2 kap. 19 §.

Om överklagandenämnden finner att det överklagade beslutet strider mot något av förbuden och att detta kan antas ha inverkat på utgången, ska beslutet undanröjas och ärendet, om det behövs, visas åter till universitetet eller högskolan för ny prövning.

Om ett beslut kan överklagas enligt någon annan författning, ska överklagande ske i den där föreskrivna ordningen i stället för enligt första stycket.

5 kap.

2 a §

Om någon som genom äganderätt eller på annat liknande sätt har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som avses i 1 kap. 4 § första stycket 3 hindrar eller påtagligt försvårar att sådana åtgärder vidtas ska diskrimineringsersättningen betalas av denne.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om diskriminering som ägt rum före ikraftträdandet.

Ds 2010:20 Författningsförslag

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Diskrimineringsombudsmannen har de uppgifter som framgår av diskrimineringslagen (2008:567).

Ombudsmannen ska därutöver verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet.

Ombudsmannen ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.

Ombudsmannen ska därutöver verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet.

Ombudsmannen ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012.

Författningsförslag Ds 2010:20

1.4. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 5 a § högskolelagen (1992:1434) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

5 a §1

I diskrimineringslagen ( 2008:567) f inns bestämmelser om att högskolorna inom ramen för sin verksamhet ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder för studenter och sökande till utbildningen.

I diskrimineringslagen ( 2008:567) f inns bestämmelser om att högskolorna inom ramen för sin verksamhet ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionsnedsättning för studenter och sökande till utbildningen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012.

1 Senaste lydelse 2008:575.

2. Inledning

2.1. Utredningsuppdraget

Sedan riksdagen beslutat i enlighet med regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering,2 trädde den nya Diskrimineringslagen (2008:567) i kraft den 1 januari 2009. Propositionens innehåll byggde framförallt på ett slutbetänkande av Diskrimineringskommittén.3 I propositionen anförde regeringen bl.a. att kommitténs förslag om att underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionshinder skulle regleras som en form av diskriminering behövde belysas ytterligare utöver Diskrimineringskommitténs överväganden. Regeringen konstaterade dock för sin del att frågan var angelägen och avsåg därför att skyndsamt låta komplettera kommitténs överväganden och därefter återkomma till riksdagen.

Mitt utredningsuppdrag beskrivs närmare i en promemoria från

den 9 september 2008. Sedan jag förordnats som generaldirektör i Regeringskansliet den 1 januari 2009 har jag bl.a. haft till uppgift att i enlighet med uppdragsbeskrivningen i den promemorian genomföra den komplettering som regeringen aviserade i sin proposition till riksdagen.

Uppdraget enligt promemorian har varit att lämna förslag om hur

underlåtenhet att vidta åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder skulle kunna regleras som en form av diskriminering. Förslagen skulle avse de samhällsområden som omfattades av regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering och som inte i dag har en sådan reglering. I uppdraget ingick att beskriva och analysera vilka konsekvenser ett sådant förslag skulle få.

Enligt promemorian har jag haft att analysera begreppen diskrimi-

nering, funktionshinder och tillgänglighet i syfte att ange definitioner

2Prop. 2007/08:95. 3SOU 2006:22.

Inledning Ds 2010:20

för dessa begrepp, mot bakgrund av att de används på varierande sätt i olika delar av den svenska lagstiftningen.

Det har även ingått i mitt uppdrag att analysera de krav på åtgärder

mot bristande tillgänglighet som redan finns i olika regelverk.

I den mån förslagen påverkar kostnader för det allmänna eller pri-

vata aktörer har det ingått att redovisa dem. Eventuella särskilda konsekvenser för småföretag skulle bedömas. Och när det gäller det allmänna skulle en finansiering föreslås i den mån förslagen medför kostnadsökningar. Förslagens konsekvenser skulle redovisas enligt vad som anges i 14-15 §§kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning skulle användas för att belysa konsekvenserna för företag.

Enligt uppdragsbeskrivningen har jag haft att beakta den nationel-

la handlingsplanen för handikappolitiken och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, samt att följa den fortsatta beredningen av Europeiska kommissionens förslag den 4 juli 2008 till rådets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Det har även ingått i mitt uppdrag att ta till vara erfarenheter från

andra länder där frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning regleras, samt att i mitt utredningsarbete ha kontakt med berörda myndigheter och organisationer.

2.2. Hur arbetet bedrivits

En väsentlig del av arbetet med promemorian och de förslag som jag här lägger fram har varit den omfattande dialog som jag haft med berörda organisationer och myndigheter.

När det gäller intresseorganisationer för människor med funk-

tionsnedsättning har samrådet bestått dels i tre dagars hearingar som hölls under våren 2009, dels bilaterala kontakter, allt i syfte att ta del av konkreta erfarenheter av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning på de områden som omfattas av mitt uppdrag.

Till hearingarna bjöds medlemsorganisationer i Handikapp

Ds 2010:20

Inledning

förbunden (HSO) samt andra funktionshinderorganisationer som

erhåller statsbidrag in. I dessa samråd har deltagit, förutom HSO, representanter för Afasiförbundet, Astma och Allergiförbundet, Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation, De Handikappades Riksförbund, Dyslexiförbundet, Elöverkänsligas Riksförbund, Föreningen för utvecklingsstörda barn, ungdomar och vuxna, Hjärnskadeförbundet Hjärnkraft, Hörselskadades Riksförbund, Forum - Kvinnor och Funktionshinder, Neurologiskt Handikappades Riksförbund, Parkinsonförbundet, Riksförbundet Autism, Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, Schizofreniförbundet, STIL, Stroke – Riksförbundet, Svenska Celiakiförbundet, Sverigefinska Synskadadeförbundet, Sveriges Dövas Riksförbund, Synskadades Riksförbund, Tandvårdsskadeförbundet samt Vuxendöva i Sverige.

Samråd har även skett individuellt med t.ex. ByggKlokt, Elöver-

känsligas Riksförbund och representanter för Tillgänglighetsmarschen.

I syfte att få del av erfarenheter och synpunkter från kommuner,

landsting och näringslivet har jag även haft överläggningar med företrädare för Fastighetsägarna, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Scandic Hotels, CMA Research och Funka Nu.

Arbetsförmedlingen, Barn- och elevombudet vid Skolinspek-

tionen, Banverket, Boverket, Diskrimineringsombudsmannen, Försäkringskassan, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, Post- och Telestyrelsen, Socialstyrelsen, Transportstyrelsen och Vägverket har alla bidragit med information, material och synpunkter.

Jag har även samrått vid ett par tillfällen med Utredningen om ak-

tiva åtgärder inom diskrimineringsområdet.

För att studera andra länders erfarenheter har besök gjorts i Nor-

ge, som sedan den 1 januari 2009 har bestämmelser i sin lagstiftning om bristande tillgänglighet som en form av diskriminering. Där har jag inhämtat information och synpunkter från Barne- og likestillingsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, utredningssekreteraren i den tidigare norska tillgänglighetsutredningen (Syseutvalget), Standard Norge samt Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon.

I Nederländerna besöktes inrikesministeriet som nyligen genom-

fört en ekonomisk analys av konsekvenser av bl.a. införandet av krav på stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning.

Inledning Ds 2010:20

Alla dessa och andra som hört av sig under utredningsarbetets

gång har gett värdefulla bidrag till innehållet och förslagen i den här promemorian.

2.3. Promemorians innehåll

Promemorians disposition

Promemorian är indelad i två delar där den första delen innehåller överväganden och förslag och den andra bakgrundsmaterial.

I det följande behandlar sålunda i första delen avsnitt 3 frågan om

eventuella ändringar när det gäller begrepp och definitioner. Här lämnas förslag till ändrad terminologi när det gäller begreppet funktionsnedsättning.

Avsnitt 4 och 5 innehåller de centrala övervägandena och förslagen

till nya bestämmelser om bristande tillgänglighet som diskriminering i svensk rätt.

Följdfrågor om ogiltighet och ersättning, bevisregler, rätte-

gångsregler, talerätt och preskription m.m., samt behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter behandlas i avsnitt 6 till 9.

I avsnitt 10 behandlar jag behovet av en nationell handlingsplan

för universell utformning, medan avsnitt 11 berör tidpunkten för ikraftträdande samt övergångsbestämmelser.

En konsekvens- och kostnadsanalys görs i avsnitt 12 och författ-

ningskommentaren till de föreslagna lagändringarna lämnas avslutningsvis i avsnitt 13

I promemorians andra del behandlar avsnitt 14 bakgrundsvis be-

greppen diskriminering, funktionshinder och funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

I avsnitt 15 lämnas en redogörelse för diskrimineringsregleringen

enligt Sveriges internationella åtaganden och i gällande svensk rätt.

Avsnitt 16 berör översiktligt lagstiftningen i USA, Storbritannien,

Australien, Irland och Norge med avseende på bristande tillgänglighet som en form av diskriminering.

I avsnitt 17 går jag igenom hur frågan om diskriminering på grund

av funktionsnedsättning liksom och bristande tillgänglighet har behandlats i tidigare utredningar och lagstiftningsärenden, m.m.

Avslutningsvis återfinns i tre bilagor den uppdragsbeskrivning som legat till grund för arbetet med denna promemoria, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning,

Ds 2010:20

Inledning

respektive Europeiska kommissionens förslag till nytt direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Användningen av vissa begrepp i promemorian

En fråga som tidigt kommit upp i arbetet med den här promemorian är hur begrepp som funktionshinder, funktionsnedsättning, tillgänglighet och användbarhet ska användas i det följande. Funktionshinder är ett begrepp som i stor utsträckning används i svenska författningstexter. Funktionsnedsättning är å andra sidan den term som kommit att dominera allt mer i andra sammanhang. Även den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning använder just detta begrepp i stället för funktionshinder. Detsamma gäller för Socialstyrelsens termbank.

Som kommer att framgå föreslår jag i den här promemorian att ut-

trycket ”handikapp” successivt fasas ut helt som begrepp i offentligt tryck och liknande sammanhang, för att i stället ersättas av ”funktionshinder” i olika relevanta sammansättningar och böjningsformer. Begreppet ”funktionsnedsättning” kommer i sin tur på motsvarande sätt att ersätta ”funktionshinder”. Mitt förslag innebär alltså att ”funktionsnedsättning” ska användas för att beskriva en nedsatt fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga hos en individ. Med ”funktionshinder” avses de begränsningar eller den utestängning som en person som har en funktionsnedsättning kan uppleva i mötet med en otillgänglig omgivning.

I den här promemorian kommer rent allmänt begreppet ”funk-

tionsnedsättning” att användas i den mening som jag alltså föreslår att det ska få i lagtext och andra officiella sammanhang. Begreppen ”handikapp” respektive ”funktionshinder” kommer naturligtvis att förekomma när jag citerar från andra texter, men även i vissa fall då vad som sagts eller skrivits i tidigare sammanhang diskuteras eller analyseras utan att det är fråga om direkta citat.

När det gäller användningen av begreppen ”tillgänglighet” och

”användbarhet” i den här promemorian ansluter jag mig till det synsätt som Diskrimineringskommittén gav uttryck för i sitt slutbetänkande

En sammanhållen diskrimineringslagstiftning.4 Kommittén anförde där att ”tillgänglighet” bör användas som ett samlande begrepp. Tillgäng-

4SOU 2006:22.

Inledning Ds 2010:20

lighet och användbarhet får anses ge uttryck för i grunden samma krav och behöver inte preciseras var för sig. I det följande kommer alltså rent allmänt begreppet ”tillgänglighet” att användas för att beskriva både tillgänglighet och användbarhet.

3. Begrepp och definitioner

I mitt uppdrag ingår att analysera begreppen diskriminering, funktionshinder och tillgänglighet vad gäller skydd mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder, mot bakgrund av att begreppens innebörd kan variera mellan olika delar av den svenska lagstiftningen. I det följande kommer jag först att behandla diskrimineringsbegreppet och därefter begreppen funktionshinder och tillgänglighet.

En närmare bakgrund till och analys av begrepp och definitioner finns i avsnitt 14 i promemorians del 2.

3.1. Diskrimineringsbegreppet

Min bedömning: Det finns inte skäl att göra någon ändring i de

definitioner av vad som avses med diskriminering som i dag finns i olika svenska författningsbestämmelser, utöver vad jag föreslår om införande av ett särskilt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet.

De civilrättsliga diskrimineringsbegreppen i svensk rätt bygger på EG-rättens diskrimineringsförbud. Definitionerna i diskrimineringslagen (2008:567) ansluter till sin ordalydelse också nära till sina EG-rättsliga förebilder. Det finns enligt min mening ingenting som tyder på att dessa definitioner inte skulle täcka vad som enligt EG-rätten ska vara förbjudet som diskriminering i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Det är också den bedömning som regeringen gjorde vid införandet av diskrimineringslagen.5Av hänsyn till EG-rätten behövs alltså inte några ändringar härvidlag.

5Prop. 2007/08:95 s. 99 ff.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

Det allmänna EG-rättsliga förbudet mot direkt diskriminering medger inte något generellt undantag för sådan missgynnande behandling som kan motiveras av ett berättigat syfte. För att ett missgynnande som i övrigt uppfyller kriterierna på direkt diskriminering inte ska omfattas av förbudet krävs i stället att det i gemenskapslagstiftningen föreskrivits ett uttryckligt undantag från diskrimineringsförbudets tillämpningsområde.

Både Europakonventionens och FN-systemets förbud mot direkt diskriminering utgår däremot från att ett missgynnande utgör diskriminering bara om det saknar objektiv och saklig grund, det vill säga om det inte tjänar något godtagbart syfte över huvud taget eller om missgynnandet inte står i någon rimlig proportion till ett sådant syfte.6

Den EG-rättsliga definitionen av diskriminering är alltså strängare än den som gäller enligt Europakonventionen och inom FN-systemet. Det ger med andra ord ett mera omfattande skydd mot diskriminering. Eftersom de svenska civilrättsliga diskrimineringsreglerna, som nämnts, utformats med EG-rättens bestämmelser som förebild finns det således inte någon anledning att befara att de inte också skulle täcka definitionen av diskriminering i Europakonventionen och FN-systemets konventioner. I den mån de internt svenska reglerna inte fullt ut motsvarar kravet i internationell rätt på skydd mot diskriminering handlar det i stället om att tillämpningsområdet för de svenska reglerna är snävare. De diskrimineringsförbud som finns i svensk rätt gäller med andra ord kanske inte för alla de olika samhällsområden som i och för sig omfattas av konventionsbestämmelserna. Det är emellertid ett problem som det inte ingår i mitt uppdrag att föreslå lösningar på. Sammantaget finns det alltså inte heller av hänsyn till Sveriges förpliktelser enligt internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna något behov av att ändra själva definitionen av vad som avses med diskriminering i den svenska civilrättsliga diskrimineringslagstiftningen.

Uttrycket diskriminering i regeringsformens målsättningsstadgande om att det allmänna ska motverka diskriminering (1 kap. 2 § RF) är, som jag redovisat tidigare i detta avsnitt, inte närmare definierat men får anses ha samma omfattning som motsvarande begrepp i diskrimineringslagen. Redan det talar för att det inte finns något behov att göra någon ändring av begreppet.

6 I fråga om Europakonventionen, se Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74, § 33; om FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, se Nowak 2005, s. 45 f.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

Bestämmelsen ger uttryck för en generell målsättning, men kan däremot inte direkt läggas till grund för t.ex. en domstols beslut om åligganden för det allmänna gentemot enskilda parter. Det finns därför inte heller tillräckliga skäl att införa någon uttrycklig definition av diskrimineringsbegreppet.

Definitionen av vad som avses med diskriminering i bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken är betydligt snävare än diskrimineringslagens civilrättsliga diskrimineringsbegrepp. Att anpassa det civilrättsliga begreppet till brottsbalkens är uteslutet redan av det skälet att en sådan ändring skulle innebära att Sverige inte längre lever upp till sina förpliktelser när det gäller att genomföra EG-rättens diskrimineringsförbud i den interna svenska lagstiftningen. Frågan är då om det finns skäl att anpassa brottsbalkens definition efter diskrimineringslagens.

Bestämmelsen om olaga diskriminering var föremål för en särskild översyn av 1999 års diskrimineringsutredning.7 I sitt betänkande Ett effektivt diskrimineringsförbud – Om olaga diskriminering och begreppen ras och sexuell läggning

8

konstaterade utredningen att

bestämmelsen var ineffektiv och drog slutsatsen att det fanns goda skäl för att överväga att upphäva straffbestämmelsen förutsatt att det tillskapas ett effektivt motsvarande civilrättsligt diskrimineringsförbud som omfattar minst samma område som det som regleras av straffbestämmelsen.9

I sin proposition om den nya diskrimineringslagen (2008:567)10redovisade regeringen att den i ett annat sammanhang avsåg att återkomma till frågan om en översyn av straffbestämmelsen om olaga diskriminering. Det finns mot den bakgrunden inte skäl för mig att nu föreslå några ändringar härvidlag.

Begreppet diskriminering förekommer inte i föräldraledighetslagen över huvud taget. Däremot finns där i 16 § ett förbud mot missgynnande av arbetssökande och arbetstagare av skäl som har samband med föräldraledighet. Av utformningen av bestämmelsen, och av vad som sägs i motiven till denna, framgår att regeln närmast tar sikte på att förbjuda direkt diskriminering. Några bestämmelser om indirekt diskriminering, trakasserier eller sexuella trakasserier eller instruktioner att diskriminera finns inte i föräldraledighetslagen. Förbudet mot missgynnande skiljer sig från diskri-

7 Dir. 1999:49 och dir. 2001:14. 8SOU 2001:39. 9SOU 2001:39 s. 11-13. 10Prop. 2007/08:95.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

mineringsförbudet i diskrimineringslagen (2008:567) också på flera andra sätt. För det första medges i 16 § andra stycket undantag från förbudet för sådant missgynnande som är en nödvändig följd av föräldraledigheten. Undantaget tar sikte på t.ex. att arbetsgivaren inte betalar någon lön till den som inte utför något arbete på grund av föräldraledighet.11 För det andra gäller förbudet mot missgynnande endast i vissa i bestämmelsen särskilt uppräknade situationer. Såvitt känt har skillnaderna i lagteknisk utformning mellan förbudet mot missgynnande i föräldraledighetslagen och diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagen inte medfört några olägenheter. Att nu ändå föreslå en ändring i föräldraledighetslagen för att skapa en begreppsmässig överensstämmelse med diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagen förutsätter en mer omfattande utredning än vad som är möjlig inom ramen för mitt uppdrag. Jag lägger därför inte här fram något sådant förslag.

Skillnaderna mellan deltidsdiskrimineringslagens diskrimineringsbegrepp och diskrimineringslagens är av likartat slag som de jag redogjort för när det gäller föräldraledighetslagen. Invändningarna mot att nu föreslå ändringar i deltidsdiskrimineringslagen blir därmed också desamma. Jag lägger därför inte här fram någon sådant förslag heller. Som jag redovisat tidigare i detta avsnitt innehåller de övriga författningar där uttrycket diskriminering förekommer i stor utsträckning inte några materiella diskrimineringsbestämmelser utan i huvudsak endast hänvisningar om att bestämmelser om diskriminering finns i andra författningar, främst då i diskrimineringslagen. När det gäller de lagar som handlar om skatteavtal med andra länder motsvarar diskrimineringsförbudet i dessa författningar förbudet mot direkt diskriminering i diskrimineringslagen. Det finns sammantaget alltså inte heller skäl att föreslå några ändringar i dessa övriga författningar när det gäller uttrycket diskriminering.

3.2. Funktionshinder och funktionsnedsättning, tillgänglighet m.m.

Mitt förslag: Begreppet funktionshinder ersätts med funktionsned-

sättning i regeringsformen, diskrimineringslagen (2008:567), lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och högskolelagen

11Prop. 2005/06:185 s. 124.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

(1992:1434). Ändringen är rent språklig och innebär inte någon ändring i sak.

Min bedömning: När fråga i övrigt uppkommer om att göra änd-

ringar i författningar där uttrycken handikapp eller funktionshinder förekommer, bör det övervägas att samtidigt ersätta dessa uttryck med funktionshinder respektive funktionsnedsättning.

Det bör inte införas någon enhetlig legaldefinition i svenska författningar av vad som avses med begreppen funktionshinder eller funktionsnedsättning.

Det bör inte införas någon definition av vad som menas med begreppet tillgänglighet i diskrimineringslagen (2008:567).

Begrepp som handikapp, funktionshinder och funktionsnedsättning är dynamiska och har ständigt varit föremål för diskussion och omtolkning i takt med att samhället förändras, vilket också bekräftas i inledningen till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.12 De olika begreppen är också uttryck för olika samhällsperspektiv. Den medicinska eller individuella modellen utgår från att de svårigheter eller begränsningar som personer med nedsatt funktionsförmåga möter i sina dagliga liv beror på den begränsade funktionsförmågan, medan den sociala modellen hänför begränsningarna till de hinder som finns i omgivningen runt den enskilda personen. Dessa hinder kan i sin tur vara av fysiskt slag men lika väl organisatoriska eller bero på andra människors attityder och förhållningssätt. Det är den sociala modellen som under senare årtionden kommit att stå alltmer i fokus även i Sverige, vilket i sin tur påverkat även språkbruket såväl till vardags som i lagtexter och annan offentlig kommunikation.

WHO:s internationella klassifikation av skada, sjukdom, funktionsnedsättning och handikapp har, som nämnts, som övergripande mål att erbjuda ett samlat och standardiserat språk och struktur för att beskriva hälsa och hälsorelaterade tillstånd. I WHO:s arbete med klassifikationen deltog även organisationer för personer med funktionsnedsättning. Redan tidigt i processen uteslöts användningen av termen handikapp beroende på att ordet uppfattas som nedsättande.

Klassifikationen har, som nämnts, till syfte att beskriva hälsa och hälsorelaterade tillstånd. De begrepp som används där har

12 Se inledningen till konventionen, stycket e).

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

emellertid begränsad betydelse i det nu aktuella sammanhanget eftersom fokus här är utformningen av regler som kan bidra till att säkerställa delaktighet för människor med nedsatt funktionsförmåga utan någon särskild hänsyn till specifika medicinska diagnoser.

Inte heller i FN:s standardregler eller i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning används begreppet handikapp. Även här är skälet att termen anses nedsättande, i vart fall när den används för att beskriva egenskaper hos en människa. Begreppet handikapp har i Europa från 60-talet och framåt i stället alltmer kommit att användas som en beskrivning av de begränsningar i människors möjligheter till delaktighet som uppstår när en person med funktionsnedsättning möter hinder av olika slag i sin omgivning, därav det s.k. miljörelaterade handikappbegreppet.

Även i Sverige har uttrycket handikapp kommit att betraktas som nedsättande när det används om enskilda personer. I författningstext förekommer det numera nästan inte alls. En sökning i Svensk författningssamling, SFS, på ordet handikapp ger endast nio träffar i nu gällande lagar och förordningar. I andra sammanhang är det vanligare att ordet används men numera mest i sammansatta ord och uttryck som inte innebär några uttalanden om individer. Exempel på det är ”det miljörelaterade handikappbegreppet”, ”handikappolitiken” och ”handikapprörelsen”.

För att benämnda personer som har en nedsatt funktionsförmåga och som riskerar att bli handikappade i mötet med hinder i omgivningen används sedan en längre tid i stället uttrycket personer med funktionshinder. Det är också den term som i olika böjningsformer i dag används i svensk författningstext i olika sammanhang. Så förekommer ordet funktionshinder för närvarande i ett åttiotal nu gällande lagar och förordningar som publicerats i SFS.

Även uttrycket funktionshinder har dock kommit att alltmer ifrågasättas eftersom det uppfattats bidra till att osynliggöra att hindren för delaktighet i samhället främst finns i omgivningen i form av otillgänglig miljö eller organisation och begränsande attityder. Ordet funktionshinder skulle i stället, liksom tidigare uttrycket ”handikapp”, antyda att begränsningarna främst ligger hos den enskilda människan. Som alternativ till uttrycket funktionshinder har därför i allt större utsträckning kommit att användas begreppet funktionsnedsättning. I författningstext är det dock allt-

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

jämt än så länge mindre vanligt. Så ger en sökning på ordet funktionsnedsättning endast 13 träffar i SFS.

Det behövs ingen allmän och enhetlig legaldefinition av begreppen funktionshinder och funktionsnedsättning

I diskrimineringslagen används i dag uttrycket funktionshinder. Dessutom ges här en legaldefinition av vad som avses med begreppet. Enligt 1 kap. 4 § första stycket fjärde punkten avses med funktionshinder ”varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå”. Definitionen innebär inte något krav på någon viss fastställd diagnos eller grad av nedsättning av funktionsförmågan. Däremot utesluts begränsningar i funktionsförmågan som inte är varaktiga.13

Huruvida en person som påstår sig ha en viss funktionsnedsättning verkligen har det ska normalt inte behöva bli föremål för bevisning. I förarbetena till den tidigare lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder gjordes visserligen gällande att den som påstod sig ha utsatts för diskriminering hade bevisbördan för att han eller hon hade t.ex. en viss etnisk tillhörighet eller en viss funktionsnedsättning. Enligt förarbetena till den senare antagna lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan anförde regeringen14 tvärtom att

”[n]är det gäller frågan om vilken tillhörighet en person har, bör det vara tillräckligt att en student eller en sökande påstår att han eller hon […] är funktionshindrad.”

Riksdagen godtog propositionen. Frågan aktualiserades över huvud taget inte igen i regeringens proposition om införandet av den nya diskrimineringslagen (2008:567). Det ursprungliga synsättet, att förekomsten av ett visst funktionshinder i lagens mening måste bevisas, tycks alltså i vart fall som huvudregel inte längre ha någon giltighet.

13Prop. 2007/08:95 s. 123. 14Prop. 2001/02:27 s. 55.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

Regeringsformens målsättningsstadgande i 1 kap. 2 § fjärde stycket15 om att det allmänna ska motverka diskriminering använder också begreppet funktionshinder. Vid bestämmelsens tillkomst angavs att uttrycket avsåg att knyta an till den definition av begreppet som fanns i lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder.16 Det är den definition som nu återfinns i diskrimineringslagen. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, innehåller en definition av funktionshinder som är snarlik den som finns i diskrimineringslagen. Socialtjänstlagens funktionshinderbegrepp är däremot vidare och omfattar människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl, inklusive missbruk eller andra svåra sociala problem, möter betydande svårigheter i sin livsföring. På socialförsäkringsområdet finns ett antal författningar som berättigar personer med funktionshinder till ekonomiskt stöd för olika syften.

De innehåller inte någon definition av vad som avses med funktionshinder. I flera fall begränsas dock tillämpningsområdet genom att det anges att rätten till en förmån endast gäller för personer med ett visst funktionshinder eller med en viss grad av nedsättning av funktionsförmågan. I arbetsmiljölagen används inte begreppen funktionshinder eller funktionsnedsättning över huvud taget. Detsamma gäller för plan- och bygglagen, som i stället använder begreppen nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga.

Den här genomgången visar att användningen av begreppet funktionshinder i olika svenska författningar varierar, dels mellan diskrimineringslagen å ena sidan och en rad offentligrättsliga bestämmelser å den andra, dels mellan dessa olika offentligrättsliga regler. I ett flertal fall används vidare andra ord och uttryck för att beskriva och avgränsa den personkrets som en viss bestämmelse tar sikte på. Inget av detta är dock enligt min uppfattning något problem i det nu aktuella sammanhanget. De olika regelverken gäller för olika samhällsområden, i olika sammanhang och har helt olika syften. Så länge det med rimlig tydlighet och förutsägbarhet framgår av en författningsbestämmelse vem som omfattas av den har det ingen betydelse om det är begreppet funktionshinder eller andra uttryck som används och om innebörden i så fall överensstämmer med den som begreppet funktionshinder har i diskrimineringslagen. De uttryck som förekommer på olika håll i svensk rätt

15 1 kap. 2 § femte stycket enligt förslaget om ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. 16Prop. 2001/02:72 s. 49-50.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

har i själva verket ofta valts just för att med rimlig precision avgränsa den i varje författningssammanhang aktuella personkretsen. Det skulle därför förmodligen skapa större problem än vad det skulle lösa om man nu försökte införa en enhetlig terminologi. Någon enhetlig definition av vad som avses med funktionshinder bör därför inte införas i gällande författningar.

Ett problem som regelbundet uppmärksammas handlar om att människor med funktionsnedsättning inte får det stöd som de behöver eller kan anses vara berättigade till enligt de regler som i dag finns. Det beror dock inte, såvitt jag kunnat se, på att begreppet funktionshinder inte har en enhetlig eller tillräckligt tydlig innebörd eller att det inte getts någon uttrycklig definition i olika författningar. I stället är skälet ofta att de myndigheter som fattar besluten enligt dessa regelverk gör olika bedömningar av enskilda människors faktiska behov, trots att de kan tyckas befinna sig i en likadan, eller i vart fall jämförbar, situation. Det är ett stort och allvarligt problem för många människor med funktionsnedsättning och deras närstående, men ett som det ligger utanför mitt uppdrag att föreslå lösningar på.

Begreppet ”funktionshinder” bör ersättas av ”funktionsnedsättning”

Det ingår också i mitt uppdrag att överväga eventuella ändringar när det gäller användningen av begreppet funktionshinder som sådant i svensk lag. Handikapp, funktionshinder och funktionsnedsättning är, som nämnts redan inledningsvis, begrepp som ständigt är föremål för diskussion och omtolkning i takt med att samhället förändras. Begreppet handikapp har i stor utsträckning försvunnit från både författningstext och övrigt officiellt språkbruk, mycket därför att det kommit att uppfattas som nedsättande när det används för att beskriva enskilda individer. Funktionshinder som beteckning på enskilda människors egenskaper har också kommit att ifrågasättas alltmer under senare år i samma takt som funktionsnedsättning blivit allt vanligare. Frågan är om det nu finns anledning att ändra även den formella begreppsanvändningen.

För att avgöra frågan om vilka termer och begrepp som är mest lämpade att använda i författningstext och andra officiella texter på svenska, bör stor hänsyn tas till hur de människor som närmast berörs uppfattar ett visst språkbruk. Det finns ju nästan aldrig tillräckliga skäl för att hålla fast vid ord och uttryckssätt som riskerar att såra, oavsett vilken befolkningsgrupp det handlar om. Även om

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

uppfattningen om de olika begreppen säkerligen varierar mellan olika individer, har uttrycket funktionsnedsättning kommit att förespråkas inom de organisationer som framförallt företräder människor med funktionsnedsättning. Skälet är att uttrycket av de flesta uppfattas som neutralt beskrivande och inte stigmatiserande. Handikappförbunden (HSO), ett samarbetsorgan för flertalet rikstäckande organisationer för personer med funktionsnedsättning, och dess medlemsorganisationer, har sålunda anslutit sig till den terminologin.17

Socialstyrelsen har enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken ett särskilt sektorsansvar för de handikappolitiska målen inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Inom ramen för sitt sektorsansvar arbetar Socialstyrelsen främst med statistik för att beskriva levnadsförhållanden för personer med olika funktionsnedsättningar samt verksamhetsuppföljning inom rehabilitering/habilitering. Socialstyrelsens Terminologiråd har upprättat en s.k. termbank som innehåller begrepp och termer som Socialstyrelsen tillsammans med bl.a. Sveriges kommuner och landsting rekommenderar.18

För att beskriva en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga till följd av sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller förvärvad skada rekommenderas i termbanken användningen av uttrycket ”funktionsnedsättning”. Begreppet ”funktionshinder” används i stället för att beskriva begränsningar som en funktionsnedsättning innebär för en person i mötet med omgivningen; det handlar framförallt om bristande tillgänglighet i omgivningen. Rekommendationerna innebär alltså att uttrycket funktionshinder bör användas i den betydelse ”handikapp” haft tidigare medan funktionsnedsättning bör ges den betydelse som funktionshinder har enligt dagens definition i diskrimineringslagen. Användningen av uttrycket ”handikapp” avråds helt i termbanken eftersom det anses stigmatiserande.

Förutom den uppfattning som de människor som är närmast berörda ger uttryck för, bör hänsyn även tas till det behov av en enhetlig terminologi som Socialstyrelsens termbank är ett uttryck för. Härutöver bör också beaktas vilka begrepp som används i exempelvis FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, liksom inom EG-rätten.

17 Se t.ex. hur uttrycket används på www.hso.se . 18 Se http://app.socialstyrelsen.se/termbank/ .

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

I FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning19används, som framgått, i den engelska texten framförallt uttrycket ”disabilities”. För detta engelska uttryck används i den svenska översättningen av konventionen emellertid ömsom funktionshinder och ömsom funktionsnedsättning. Helt konsekvent är alltså inte den svenska terminologin i konventionen. Även det engelska begreppets tvetydighet blir också uppenbart när konventionstextens konstaterande av att ”disability” är ett begrepp under utveckling (”disability is an evolving concept”) har måst översättas till svenska med ”att ’funktionsnedsättning’ och ’funktionshinder’ är begrepp under utveckling”. De här mindre avvikelserna i språklig konsekvens utgör dock såvitt jag kan se inte något praktiskt problem.

Att det är uttrycket funktionsnedsättning och inte funktionshinder som används i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning bör sammanfattningsvis tillmätas stor betydelse för vilket begrepp som bör användas i interna svenska regler inom samma område, t.ex. i diskrimineringslagen, när det gäller att beskriva en begränsning i enskilda individers funktionsförmåga. Av förarbetena till propositionen med förslag om att Sverige skulle tillträda konventionen framgår också att man vid översättningen av konventionstexten till svenska medvetet valde att ansluta sig till de definitioner och rekommendationer som finns i Socialstyrelsens termbank. Regeringen anförde i det sammanhanget att det har stor betydelse att den svenska översättningen får en utformning som speglar aktuella svenska termer så långt som möjligt.20

EG-rätten, slutligen, innehåller varken i fördragen eller i det s.k. arbetslivsdirektivet21 någon formell definition av vad som avses med funktionshinder eller funktionsnedsättning. Själva ordalydelsen i EG-rättens fördrag och direktiv ger inte heller någon egentlig vägledning. I den svenska språkversionen av arbetslivsdirektivet t.ex., används uttrycket funktionshinder. I den engelska språkversionen används ”disability”, i den tyska ”Behinderung” och i den spanska ”discapacidad”. De franska, italienska och danska språkversionerna använder å andra sidan alla motsvarigheter till svenskans ”handikapp”, nämligen ”l’handicap”, ”handicap” respektive ”handicap”.

19 SÖ 2008:26. 20Prop. 2008/09:28. 21 Direktiv 2000/78/EG.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

Vad som är avgörande EG-rättsligt sett är emellertid inte vilket ord som används utan att det materiellt rättsliga skydd som de nationella bestämmelserna ger mot diskriminering inte är sämre än vad EG-rätten kräver. Vid valet av term för användning i bl.a. diskrimineringslagen kan man i det hänseendet alltså välja fritt. Av EG-domstolens dom i Chacon Navas-målet22 kan, som tidigare framhållits, den slutsatsen dras att det EG-rättsliga begreppet såvitt nu är aktuellt överensstämmer med den legaldefinition av funktionshinder som finns i den svenska diskrimineringslagen.

Mot användningen av begreppet funktionsnedsättning i stället för funktionshinder står främst att det framförallt i talspråk lätt riskerar att åtföljas av uttryck som ”funktionsnedsatta” (underförstått personer), vilket möjligen har en mera stigmatiserande klang än ”funktionshindrade”. Den nackdelen får emellertid anses väga mindre tungt. I skriven text är det inte svårt att undvika sådana uttryck och vilket eller vilka uttryck som används i talat språk kommer hur som helst att variera, alldeles oavsett vilken term som används i författningstext.

Sammantaget är det min bedömning att uttrycket funktionshinder i diskrimineringslagen bör bytas ut mot funktionsnedsättning. Det är det uttryck som numera i huvudsak används av organisationer som företräder de människor som är närmast berörda och det är också det ord som används i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, liksom i Socialstyrelsens termbank med rekommenderade begrepp och termer. Ändringen är rent språklig och innebär alltså ingen förändring ändring i sak.

Motsvarande ändring bör göras i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen. Även i högskolelagen (1992:1434) bör en sådan ändring göras, nämligen i 1 kap. 5 § som innehåller en hänvisning till diskrimineringslagens bestämmelser och som uttryckligen anger de diskrimineringsgrunder som omfattas av den lagen.

I regeringsformens s.k. målsättningsstadgande i 1 kap. 2 § anges att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av bl.a. funktionshinder. Även i den bestämmelsen bör begreppet funktionsnedsättning ersätta funktionshinder.

Uttrycket funktionshinder förekommer i ytterligare ett åttiotal nu gällande författningar. Det har av tidsskäl inte varit möjligt att inom ramen för det här uppdraget gå igenom samtliga dessa och

22 Mål C-13/05.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

överväga om uttrycket funktionshinder bör ersättas med funktionsnedsättning även i dessa lagar och förordningar. För att över tid åstadkomma en enhetlig användning av de här begreppen i svensk rätt bör ett sådant terminologibyte övervägas där det är sakligt befogat, i samband med att någon annan ändring ändå görs i en författning där uttrycket funktionshinder förekommer.

Begreppet ”handikapp” har i stor utsträckning försvunnit från i vart fall författningstext, huvudsakligen eftersom det kommit att uppfattas som nedsättande. Ännu förekommer dock uttrycket i ett litet antal nu gällande lagar och förordningar enligt den översiktliga genomgång i SFS som jag gjort. På motsvarande sätt som jag här föreslagit när det gäller begreppet funktionshinder bör det övervägas om även uttrycket ”handikapp” kan ersättas med funktionshinder i dessa författningar i samband med att någon annan ändring av dem ändå görs. Det gäller inte bara när ordet används för att beteckna en egenskap hos enskilda människor utan även i de sammanhang där uttrycket används i sammansatt form, som ”handikappersättning” eller ”handikappolitik”. Det går förmodligen lika bra att använda uttryck som funktionshinderpolitik.

Tillgänglighet omfattar också användbarhet

I diskrimineringslagen förekommer uttrycken tillgänglighet och användbarhet endast på ett ställe. Det är i nuvarande 2 kap. 5 § andra stycket, där det föreskrivs att förbudet mot diskriminering gäller även i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Någon definition av vad som avses med tillgänglighet och användbarhet finns däremot inte. I författningskommentaren liksom i de allmänna övervägandena angående bestämmelsen anges att åtgärdsskyldigheten kan handla om sådant som ”avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till högskolan och därtill hörande lokaler (tillgänglighet) liksom att i möjligaste mån göra dessa lokaler användbara för funktionshindrade (användbarhet)”.23 Här ges också exempel på skäliga åtgärder för att åstadkomma tillgängliga och användbara lokaler. Det kan handla om höga trösklar, heltäckningsmattor, avsaknad av hiss, placering av dörröppnare, utformning av toalettutrymmen och liknan-

23Prop. 2007/08:95 s. 199, 507.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

de. Det kan också handla om god ventilation för den som är allergiker, teleslingor och god akustik för personer med nedsatt hörsel, synskadades behov av kontrast och förstärkt belysning m.m.24

Diskrimineringskommittén konstaterade i sitt betänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning25 att det inte finns någon övergripande fastställd definition av de båda begreppen, men att en förenklad förklaring av uttrycket som ofta används är att tillgänglighet avser möjligheten för en person med funktionsnedsättning att exempelvis ta sig fram till och in i en byggnad. Användbarhet tar då sikte på personens möjligheter att ta sig fram inne i byggnaden och att använda gemensamma utrymmen och inventarier (telefoner, datorer m.m.), ta del av information m.m. på lika villkor som andra. Ett annat vanligt förekommande sätt att se på saken är emellertid att begreppet tillgänglighet omfattar båda dessa aspekter på delaktighet på likvärdiga villkor.

Kommittén redovisade som sin uppfattning att tillgänglighet och användbarhet många gånger får anses ge uttryck för i grunden samma krav. Begreppen behövde därför inte preciseras var för sig i diskrimineringslagstiftningen. Eventuella oklarheter när det gäller gränsdragningen mellan det ena och det andra begreppet som kan uppstå om båda förekommer i en författningsbestämmelse kunde dessutom undvikas om uttrycket tillgänglighet används för att täcka både och.26

Jag delar Diskrimineringskommitténs uppfattning i den här frågan. Det är också på detta sätt uttrycket tillgänglighet används i de riktlinjer till förordningen (2001:526) om myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken som Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, tagit fram. I det förslag som jag lägger fram i avsnitt 4 om införandet av en särskild diskrimineringsbestämmelse som tar sikte på bristande tillgänglighet används således begreppet tillgänglighet i betydelsen både tillgänglig och användbar.

Ingen legaldefinition av tillgänglighet behövs

FN:s standardregler innehåller inte någon uttrycklig definition av begreppet tillgänglighet. Däremot beskrivs begreppet genom att det i reglerna anges att personer med funktionsnedsättning ska

24Prop. 2007/08:95 s. 507. 25SOU 2006:22. 26SOU 2006:22 s. 63 ff.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

kunna få tillgång dels till den fysiska miljön inklusive transporter, dels till information och möjlighet till kommunikation.27 Inte heller FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning innehåller någon definition av tillgänglighet. Också här ges dock en beskrivning, i artikel 9, av vad som avses med begreppet som i allt väsentligt är densamma som i standardreglerna. Här sägs att konventionsstaterna, för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att leva oberoende och att fullt ut delta på alla livets områden, ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång på samma villkor som andra till den fysiska miljön, till transporter, till information och kommunikation, innefattande informations- och kommunikationsteknik (IT) och system samt till andra anläggningar och tjänster som är tillgängliga för eller erbjuds allmänheten.

Inte heller de EG-rättsliga regler som har betydelse när det gäller tillgänglighet till olika verksamheter för personer med funktionsnedsättning innehåller någon definition av tillgänglighetsbegreppet. Detsamma gäller för motsvarande svenska författningar. Exempelvis i plan- och bygglagen förekommer begreppen tillgänglig och användbar utan att närmare definieras. I förarbetena till lagen beskrivs emellertid vilka typer av åtgärder som åsyftas. Till sin art är de snarlika de exempel som ges i förarbetena till diskrimineringslagen.

Att tillgänglighet och användbarhet alltså inte tycks ha getts några legaldefinitioner vare sig i internationella rättsakter eller i svenska författningar som tar sikte bl.a. på rättigheter och möjligheter för personer med funktionsnedsättning är kanske inte så konstigt. Uttryckens betydelse i vardagligt språkbruk är tämligen klar. Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras dessutom i en mera allmän mening på ett i huvudsak likartat sätt inom olika samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till den fysiska miljön, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service.

Såvitt känt har avsaknaden av en legaldefinition av begreppet tillgänglighet i diskrimineringslagen och andra svenska författningar inte heller skapat några tolkningsproblem. De skillnader i betydelse som finns mellan författningarna när det gäller tillgänglighet har inte med definitionen av begreppet att göra. I stället är det, som i fallet med plan- och bygglagens regler, bestämmelsernas tillämpningsområde som varierar. PBL:s regler om tillgänglighet gäller så-

27 FN:s standardregler, regel 5.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

ledes bara i förhållande till personer med vissa funktionsnedsättningar, nämligen nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga.

Sammanfattningsvis behövs, enligt min bedömning, ingen legaldefinition av vad som avses med tillgänglighet i de författningar där uttrycket nu förekommer. När det gäller det förslag till ny diskrimineringsbestämmelse som jag här lägger fram torde det i själva verket inte vara vare sig möjligt eller önskvärt att uttömmande ange vilka åtgärder som omfattas av den föreslagna tillgänglighetsskyldigheten. Bestämmelsen bör vara utformad så att den är tillräckligt flexibel för att kunna fungera under lång tid, oavsett t.ex. nya tekniska lösningar på olika områden.28 Någon definition av vad som avses med tillgänglighet bör alltså inte heller införas i diskrimineringslagen. Däremot ska exempel på sådana åtgärder redovisas i förarbetena till den nu föreslagna bestämmelsen.

28 Se också Waddington 2004, s. 8 ff.

4. Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

I detta avsnitt föreslås att en bestämmelse införs i diskrimineringslagen (2008:567) med den innebörden att underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en jämförbar situation i förhållande till personer utan en sådan funktionsnedsättning, betraktas som diskriminering. Bestämmelsen ska gälla i fråga om alla de samhällsområden som idag omfattas av diskrimineringslagens förbud mot diskriminering. De separata bestämmelser om skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder som nu gäller i arbetslivet och på högskoleområdet föreslås bli upphävda.

I lagen införs också en icke uttömmande uppräkning av omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om åtgärderna i det enskilda fallet är skäliga att kräva.

Ansvaret för en underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder föreslås ligga på den som i övrigt enligt diskrimineringslagen är ansvarig för att diskriminering inte ska förekomma. Om den som, genom äganderätt eller på något annat liknande sätt, har ett bestämmande inflytande över möjligheten att i ett enskilt fall vidta tillgänglighetsskapande åtgärder, hindrar eller påtagligt försvårar att åtgärderna vidtas blir denne i stället ansvarig för den bristande tillgängligheten.

Som bakgrund till de nu aktuella övervägandena och förslagen redovisas i avsnitt 15 – 17 i promemorians del 2 internationella åtaganden och gällande rätt, regleringen i några andra länder samt frågans tidigare behandling.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

4.1. Utgångspunkter

Uppdraget

Mitt uppdrag innebär att jag ska lämna förslag om hur underlåtenhet att vidta åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning skulle kunna regleras som en form av diskriminering. Som framgår av det följande har jag kommit fram till slutsatsen att en sådan reglering både behövs och är möjlig att utforma på ett ändamålsenligt sätt.

Uppdraget har omfattat de samhällsområden som omfattas av den nya diskrimineringslagen (2008:567) som trädde i kraft den 1 januari 2009 och som i dag inte har en sådan reglering. Jag har tolkat uppdraget i den delen så, att det omfattar dels sådana samhällsområden där diskrimineringslagen helt saknar uttryckliga bestämmelser om bristande tillgänglighet, dels sådana områden där tillgänglighetsregler visserligen finns, men där tillämpligheten är på ett eller annat sätt begränsad. I det följande kommer dessa samhällsområden att behandlas var för sig.

En allmän begränsning som följer av uppdragets utformning är att de förslag som jag lägger fram tar sikte på en reglering inom diskrimineringslagstiftningens ram. Regler som direkt eller indirekt berör stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning finns visserligen också i andra delar av den svenska lagstiftningen, främst inom plan- och bygglagstiftningen, på arbetsmiljö- och socialförsäkringsområdet samt inom arbetsrätten. Jag föreslår dock inga ändringar i några sådana andra författningar.

Ett resultat av uppdragets begränsning till diskrimineringslagens tillämpningsområde är att inte heller mitt förslag till förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighetsåtgärder, kommer att gälla överallt i samhället. Exempel på områden som i dag inte omfattas av diskrimineringslagens bestämmelser är delaktighet i politiska partiers eller ideella organisationers interna verksamhet.

Tillgänglighet som en mänsklig rättighet

En utgångspunkt för mina överväganden och förslag är att den svenska diskrimineringslagstiftningen ska vara utformad så att den kan bidra effektivt till att skapa och upprätthålla respekt för de mänskliga rättigheterna, där rätten till skydd mot både direkt och

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

indirekt diskriminering som har samband med funktionsnedsättning, inklusive olika former av bristande tillgänglighet, är central. Den utgångspunkten sammanfaller också med det mål om delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning på likvärdiga villkor som riksdag och regering konsekvent har bekänt sig till och förbundit sig att sträva mot under mycket lång tid.

Främst bland de internationella instrument som i det här sammanhanget är aktuella är Förenta Nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen ställer bl.a. krav på att bristande stöd- och anpassningsåtgärder ska förbjudas som en form av diskriminering. Sverige har ratificerat såväl konventionen som konventionens protokoll om klagorätt för enskilda personer. Konventionen behandlas i avsnitt 15.6. Även av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter torde följa en skyldighet för staten att se till att anpassningsåtgärder vidtas av såväl det allmänna som av icke-statliga aktörer. Konventionen behandlas närmare i avsnitt 15.2. Detsamma gäller FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och FN:s konvention om barnets rättigheter, som behandlas närmare i avsnitt 15.3 respektive 15.4.

Också Europarådets reviderade sociala stadga ställer krav på åtgärder för tillgänglighet. Enligt artikel 15 punkten 3 i stadgans del II åtar sig parterna att främja fullständig social integration och deltagande i samhällslivet för personer med funktionshinder, särskilt genom medel – inbegripet tekniska hjälpmedel – som syftar till att övervinna hinder för informationsutbyte och rörlighet och möjliggöra deras tillgång till transportmedel, bostäder, kulturell verksamhet och fritidssysselsättning. Enligt den förklarande rapporten till stadgan29 innebär den omarbetade bestämmelsen att skyddet för personer med funktionsnedsättning utvidgas till att gälla självständig social integration, personligt oberoende och deltagande generellt i samhällslivet. Stadgan behandlas närmare i avsnitt 15.8.

Även gemenskapsrätten inom Europeiska unionen ställer krav på ett effektivt skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Än så länge gäller det visserligen bara på arbetslivets område, om än i vid mening. Men, ett förhandlingsarbete pågår om att utvidga regelverket till att gälla även på de flesta samhällsområden som annars i dag omfattas av den svenska diskrimineringslagen. Ett mera heltäckan-

29 Förklarande rapport (explanatory report) till den reviderade sociala stadgan, § 63.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

de svenskt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet skulle alltså också ge en god beredskap för kommande förändringar på gemenskapsrättslig nivå. Innebörden av gemenskapsrätten behandlas i avsnitt 15.9.

EU:s stadga om grundläggande rättigheter ställer också krav i detta avseende. Stadgan har sedan den 1 december 2009 i och med det s.k. Lissabonfördragets ikraftträdande samma status som fördragen själva. Enligt artikel 26 i stadgan erkänner och respekterar unionen att personer med funktionsnedsättning har en rätt att få del av åtgärder som syftar till att säkerställa deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet. Stadgan behandlas i avsnitt 15.9.5.

Behovet av tillgänglighetslagstiftning

I avsnitt 17 i promemorians del 2 redovisas bl.a. frågans tidigare behandling. Här framgår tydligt att det, rent allmänt, alltjämt finns stora brister när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att vara delaktiga på samhällslivets olika områden. De åtaganden som under de gångna årtiondena gjorts från det allmännas sida, för sig eller tillsammans med företrädare för den privata sektorn, har oftast varit av icke bindande slag. Regering och riksdag har i olika sammanhang direkt eller indirekt gett uttryck för att utvecklingen mot målet – full delaktighet – går alltför långsamt. I det sammanhanget finns anledning att särskilt påminna om att svensk bygglagstiftning ställt krav på tillgänglighet sedan mer än 40 år. Och det är 30 år sedan lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik trädde i kraft.

I mångt och mycket planeras och byggs utan närmare hänsyn till de behov som personer med olika funktionsnedsättningar kan tänkas ha. Man bygger trösklar, trånga dörrar, onödiga trappsteg etc. utan tanke på att det finns ett betydande antal människor som då hindras i sina dagliga liv. Förstärkning av ljud med magnetslinga är snarare undantag än regel i kassor, receptioner och andra ställen där människor möts, trots att det finns ett mycket stort antal personer med nedsatt hörsel. Det finns motsvarande exempel som rör människor med andra typer av funktionsnedsättning, både ”synliga” och ”osynliga”. Dessa människors behov behandlas ofta som ”särskilda” medan den gängse normen bara betraktas som ”vanlig”.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

I själva verket innebär alla de olika vägval som görs varje gång en byggnad uppförs och utformas eller beslut fattas om vilken inredning som ska väljas och vilka tekniska eller andra funktioner som behövs, också att beslut fattas om tillgänglighet och användbarhet. Arbetsgivare, företag och andra näringsidkare, kommuner, landsting och statliga myndigheter lägger hela tiden ner ekonomiska och andra resurser på att anpassa både lokaler och verksamhet till arbetstagares, kunders och medborgares förväntade behov, utan att det kallas för anpassnings- eller tillgänglighetsåtgärder. Innan arbetstagare kan påbörja sin anställning på en arbetsplats eller kunder och medborgare tas emot i affärer, på hotell och restauranger eller vid advokat- eller fastighetsmäklarkontor eller kommunala och statliga inrättningar av olika slag, ska elektriskt ljus, värme, vatten och ventilation installeras, golv läggas, telefoner kopplas in, möbler köpas in och placeras, dekoraktioner väljas, väggytor målas i färger som först ska väljas, samt arbetsmaterial som papper, pennor, gem och häftapparater, räknedosor och datorer köpas in. Oavsett hur påkostat eller sparsamt man väljer att gå tillväga så vidtas det ändå i alla dessa sammanhang en lång rad åtgärder för utformning och anpassning av miljö och organisation, åtgärder som alla grundas på antaganden och föreställningar om människors behov av olika slag.

Även om det är förståeligt att sådana åtgärder i stor utsträckning utgår från en föreställning om det stora flertalet människors vanligaste behov och förutsättningar, så medför det problem om vi inte ser att det ändå är just val som hela tiden görs, och att många av dessa faktiskt skulle kunna göras på ett annat sätt och på det viset undvika att skapa barriärer som utestänger t.ex. personer med funktionsnedsättningar.30

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken31 – Från patient till medborgare – finns en vision om att samhället ska bli öppet för alla. Handlingsplanen syftar till att skapa en samhällsgemenskap med mångfald som grund och med möjligheter till full delaktighet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättning. Dit är det fortfarande en lång väg att gå.

Redan 1989 års Handikapputredning såg sig tvingad att konstatera att mål som satts upp inte hade infriats. Utredningen framhöll t.ex. att stora förväntningar hade knutits till det nationella handlingsprogrammet i handikappfrågor från 1982 med dess breda för-

30 Se vidare Waddington 2004, s. 31 ff. 31Prop. 1999/2000:79.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

ankring hos samtliga dåvarande riksdagspartier, de båda kommunförbunden och handikapprörelsen. Genom uppföljningar som gjorts på regeringens uppdrag av Statens handikappråd och genom Handikapputredningens egna kartläggningar stod det klart att det visserligen tillkommit reformer som främjat situationen för människor med funktionsnedsättningar men att mycket stora brister kvarstod och att nya klyftor tillkommit.32

Det fanns enligt min bedömning många goda skäl för det ambitiösa målprogrammet i den nationella handlingsplanen Från patient till medborgare. Ett krasst sådant är att det är samhällsekonomiskt lönsammare och ger tillskott i de offentliga kassorna om allt fler kan ta sig in på den reguljära arbetsmarknaden eller ut i övrigt samhällsliv tack vare generella tillgänglighetsåtgärder som kompletteras när det gäller särskilda behov av stöd och anpassning av arbetsplatser, gator och torg, i butiker, restauranger, samlingslokaler och så vidare. Ett mera fundamentalt skäl är att i en demokrati bör samhället med alla dess funktioner vara utformat så, att så många människor som alls är möjligt kan delta på likvärdiga villkor, utan att vara föremål för onödigt segregerande åtgärder. Därför är det ett värdigt mål i sig att öka den generella tillgängligheten, samtidigt som särskilda former av stöd och anpassning alltjämt har en viktig roll att spela.

Ökad generell tillgänglighet, liksom riktade stöd, kan dessutom ses som en allmän försäkring. Människor med funktionsnedsättning finns överallt. Existensen eller icke-existensen av en funktionsnedsättning är inte en omständighet i livet som är en gång för alla given. Var och en av oss, eller någon närstående, kan få en funktionsnedsättning under livets gång. Inte minst finns ett starkt samband mellan ålder och funktionsnedsättning. Därför ska inte heller konsekvenserna av mötet mellan en funktionsnedsättning och hinder i det omgivande samhället ses bara som en personlig angelägenhet för den enskilda människan. De är en angelägenhet för alla.

Åtgärder som resulterar i ökad tillgänglighet kan vidare bidra till en allmänt ökad produktivitet, t.ex. genom att underlätta snabbare eller enklare transporter inom eller mellan olika lokaler. I olika farosituationer kan stärkta krav på tillgänglighet också bidra till att öka säkerheten.

32SOU 1991:46 s. 22, 27-28, .

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

I en enkätundersökning33 som Riksförsäkringsverket (RFV) gjorde år 2002 bland 7 000 personer i åldrarna 23 – 64 år som beviljats assistansersättning, handikappersättning eller bilstöd, analyseras skillnader i levnadsvillkor mellan personer med funktionsnedsättning och totalbefolkningen. Frågorna formulerades likadant som i Statistiska Centralbyråns s.k. ULF-undersökningar.34 RFV:s undersökning och analys visar på stora skillnader i förvärvsfrekvens, inkomster och utbildningsnivå mellan personer med funktionsnedsättning och övriga befolkningen.

I undersökningen får man också en indikation på hur det normala samhällslivet fungerar om man ser på t.ex. vad personer med nedsatt rörelseförmåga eller nedsatt hörsel gör på sin fritid. För alla ”normala” fritidsaktiviteter är personer med någon av de två funktionsnedsättningarna klart underrepresenterade jämfört med totalbefolkningen. Det visar sig också att personer med funktionsnedsättning upplever sig i betydligt större utsträckning än andra hindrade från att utöva sina fritidsintressen. I viss mån kan det naturligtvis ha att göra med själva funktionsnedsättningen, men till en inte obetydlig del beror det på att nedsättningen förvandlas till ett hinder vid mötet med den omgivande miljön, t.ex. när man kommer till en restaurang, biograf eller teater.

Andelen personer som hindras i sina fritidsaktiviteter är generellt högre bland män än hos kvinnor. Den stora skillnaden finns emellertid mellan personer som har en medfödd och de som har en förvärvad funktionsnedsättning. Det kan naturligtvis bero på att fritidsintressena hos personer som har en funktionsnedsättning från födseln kan ha styrts just av de bristande möjligheter som hindren i miljön utgör och som man varit ”van” vid från början. Ungefär hälften av personerna med en medfödd rörelsenedsättning uppgav att deras möjligheter att utöva sina fritidsintressen påverkas i stor utsträckning. För personer som fått sin funktionsnedsättning i vuxen ålder är andelen över 70 procent.35 För personer med sensoriska funktionsnedsättningar (syn och hörsel) är andelen som i stor utsträckning upplever att de hindras från att utöva sina fritidsintressen något över 30 procent för dem med medfödda nedsättningar men över 60 procent för dem som fått funktionsnedsättningar senare i livet. Av personer med intellektuell funktionsnedsättning

33Ojämlikheter i levnadsvillkor – en jämförelse mellan personer med funktionshinder och övriga befolkningen, RFV 2003:15. 34 Undersökning om levnadsförhållanden (ULF). 35 RFV 2003:15, s. 43.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

uppger cirka 45 procent att de hindras i stor utsträckning att utöva sina fritidsintressen.

Situationen för personer med funktionsnedsättning såsom den kommer till uttryck genom RFV:s rapport, kan också sammanfattas i form av andelen personer som är nöjda med sin livssituation. Här ingår naturligtvis allt från arbete, ekonomiska resurser till möjligheterna att delta i samhällslivet utifrån sina egna förutsättningar. Bland människor i åldern 23 – 64 år i totalbefolkningen var cirka 80 procent nöjda med sina liv, jämfört med cirka 60 procent bland dem med medfödd funktionsnedsättning och 40 procent bland dem som fått en nedsättning i funktionsförmågan senare i livet.36

Resultatet av RFV:s undersökning kan ses som en indikation på att många av de vardagliga funktionerna i samhället inte är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Därmed blir det också ett allmängiltigt problem, och ett än mera omfattande sådant om vi tar med i beräkningen också alla dem som mer eller mindre tillfälligt får sin funktionsförmåga nedsatt och alla dem som har åldersrelaterade funktionssvårigheter. Den bristande tillgängligheten är således inte en fråga som rör enbart personer med funktionsnedsättning och deras närmaste utan ett i högsta grad generellt samhällsproblem.

Behovet av att vidta ytterligare, och delvis nya, åtgärder för att säkerställa den praktiska och reella, inte endast teoretiska och illusoriska, rätten för personer med funktionsnedsättning att inte stängas ute från ett likvärdigt deltagande i samhällsgemenskapens alla delar genom bristande tillgänglighet är alltså tydligt. På grundval av de många utredningar som gjorts och vad som under årtionden redovisats härom i det offentliga trycket, och inte minst – naturligtvis – genom vad som under årens lopp förmedlats från människor själva som lever med olika funktionsnedsättningar, får det som jag ser saken t.o.m. sägas vara uppenbart. Den bilden bekräftas också av vad som framkommit vid de olika hearingar och andra möten som jag hållit med företrädare för handikapprörelsen under utredningsarbetets gång, liksom av de rapporter från uppföljningar, utvärderingar och liknande som i detta sammanhang lagts fram eller överlämnats till mig av myndigheter med särskilt ansvar på det aktuella området, t.ex. tidigare Handikappombudsmannen, den nya Diskrimineringsombudsmannen, Myndigheten för handikappoli-

36 RFV 2003:15, s. 45.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

tisk samordning (Handisam), Boverket, Statens kulturråd, Högskoleverket, Skolverket, m.fl.

Olika delar av inte minst den offentligrättsliga lagstiftningen som syftar till att skapa ett tillgängligt samhälle skulle behöva förtydligas och stärkas. Plan- och bygglagstiftningen är ett sådant exempel. PBL-kommittén konstaterade i sitt slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande37, som lämnades till regeringen år 2005, brister i tillämpningen av gällande bestämmelser. Utredningen framhöll också att vissa förtydliganden kunde behövas i själva lagstiftningen men att främst systemet för prövning, kontroll och tillsyn behöver förbättras. Även förstärkta sanktionsmöjligheter när kraven inte följs kunde, enligt kommittén, bidra till att främja en bättre tillämpning. Byggprocessutredningen gav i sitt slutbetänkande Bygg - helt enkelt!38 uttryck för än starkare kritik och anförde att tillsynen när det gäller reglerna om tillgänglighet och användbarhet i PBL helt enkelt inte fungerar. Utredningen föreslog bl.a. att byggnadsnämndens prövning av om en planerad byggnad uppfyller krav på tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska göras i ett mycket tidigare skede än vad som gäller i dag, nämligen som en del av bygglovsprövningen. På så vis skulle i alla fall möjligheterna att i tid upptäcka avvikelser från gällande bestämmelser öka. Byggprocessutredningens förslag är föremål för fortsatt beredning i Regeringskansliet.

Ytterligare förändringar och förstärkningar av annan lagstiftning kan säkert bidra positivt till en ökad tillgänglighet. En allmän översyn av sådana regler ligger emellertid utanför mitt uppdrag, som i stället tar sikte på möjligheterna att bättre använda just diskrimineringslagstiftningen som en del i strävandena mot ett tillgängligt samhälle. Oavsett detta har jag dragit den slutsatsen att det måste bli möjligt för enskilda personer med funktionsnedsättning att rättsligt göra gällande sin rätt att kunna delta i samhällslivet på likvärdiga villkor utan hinder i form av bristande tillgänglighet. Genom att skapa sådana möjligheter kan diskrimineringslagstiftningen bli en kompletterande och förstärkande drivkraft för att åstadkomma ett samhälle som är tillgängligt för så många som möjligt.

37SOU 2005:77. 38SOU 2008:68.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Sammanfattningsvis gör jag alltså den bedömningen att ett särskilt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning bör införas i diskrimineringslagen (2008:567).

4.2. Ett diskrimineringsförbud mot bristande tillgänglighet införs

Mitt förslag: Ett fristående förbud mot diskriminering i form av

bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning införs i diskrimineringslagen. Det sker genom att en ny tredje punkt om vad som avses med diskriminering läggs till i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen (2008:567):

3. bristande tillgänglighet: att någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning,

I ett nytt andra stycke i bestämmelsen anges, icke uttömmande, vilka faktorer som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om en åtgärd ska anses skälig enligt den nya diskrimineringsbestämmelsen.

De särskilda bestämmelserna i 2 kap. 1 § andra stycket och 2 kap. 5 § andra stycketdiskrimineringslagen, om arbetsgivares respektive utbildningsanordnares skyldigheter att vidta stöd- och anpassningsåtgärder, upphävs.

Min bedömning: Den föreslagna bestämmelsen är förenlig med

skyddet för egendom och för rätten att driva näring enligt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och regeringsformen.

Ett fristående diskrimineringsförbud mot bristande tillgänglighet införs

Förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet finns i dag i diskrimineringslagen endast på arbetslivets och högskolans områden. I 2 kap. 1 § andra stycket

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

diskrimineringslagen stadgas att diskrimineringsförbudet för arbetsgivare gäller även i det fall arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Enligt 5 § andra stycket i samma kapitel gäller diskrimineringsförbudet också i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434), eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Bestämmelserna skiljer sig åt på så sätt att en arbetsgivares skyldighet omfattar alla olika typer av stöd- och anpassningsåtgärder, alltså även sådana som har t.ex. med arbetets organisation eller särskilt anpassade hjälpmedel att göra, medan skyldigheten inom högskoleområdet endast omfattar lokalernas utformning.

Bristande tillgänglighet betraktas alltså principiellt redan som en form av diskriminering i gällande svensk rätt, om än regelverket inte är genomfört på alla samhällsområden. En utgångspunkt vid diskrimineringslagens tillkomst var att lagstiftningen ska vara så heltäckande som möjligt för att diskriminering ska kunna bekämpas på ett verkningsfullt sätt.39 Motsvarande synsätt ligger till grund för mitt uppdrag som i första hand tar sikte på hur, snarare än om, diskrimineringsförbudet i den här delen ska kunna omfatta de delar av diskrimineringslagens tillämpningsområde där det inte gäller i dag. Tillgänglighet till byggd miljö, information m.m. är många gånger lika viktig för en person med funktionsnedsättning oavsett om det rör sig om situationer som kan hänföras till arbetslivet, studier, handel med varor eller tjänster, hälso- och sjukvården, myndighetskontakter m.m.

Redan före diskrimineringslagens ikraftträdande den 1 januari 2009 gällde, för arbetsgivares och högskolors skyldighet att vidta åtgärder för tillgänglighet lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, respektive lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. I båda fallen var det särskilda diskrimineringsförbudet i fråga om bristan-

39Prop. 2007/08:95 s. 83 f.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

de tillgänglighet kopplat till det allmänna förbudet mot direkt diskriminering.

Förbudet mot direkt diskriminering bygger på en jämförelse mellan enskilda personer, antingen konkreta eller hypotetiska, och endast den som kan sägas befinna sig i en jämförbar situation i förhållande till någon som behandlats bättre i något visst avseende, kan använda sig emellertid av diskrimineringsförbudets skydd. I många fall befinner sig emellertid inte en arbetssökande, arbetstagare, eller student med funktionsnedsättning i en situation som är jämförbar med den för personer utan en sådan funktionsnedsättning. De båda lagarnas särskilda tillgänglighetsregler föreskrev därför att förbudet mot direkt diskriminering skulle gälla även då en arbetsgivare eller utbildningsanordnare genom att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kunde skapa en sådan jämförbar situation. Om det sålunda genom åtgärder som kunde anses som skäliga att kräva, var möjligt att eliminera effekterna av en funktionsnedsättning i förhållande till i vart fall de väsentligaste uppgifterna i ett arbete skulle arbetsgivaren alltså bortse från funktionsnedsättningen vid jämförelsen.

Diskrimineringskommitténs förslag till diskrimineringsförbud i fråga om bristande tillgänglighet innebar att den separata tillgänglighetsbestämmelsen skulle behållas på arbetslivets område. Det var en konsekvens av att kommittén även i övrigt föreslog att lagens bestämmelser med avseende på arbetslivets område skulle finnas i ett helt eget kapitel. Samtidigt föreslog kommittén att en i sak i princip motsvarande, men gemensam, bestämmelse skulle införas för alla övriga delar av diskrimineringslagens tillämpningsområde, alltså även vad gäller högskoleutbildning. Båda bestämmelserna utformades utan att behålla den tidigare kopplingen till förbudet mot direkt diskriminering. I stället stadgades bara att förbudet mot diskriminering skulle gälla även då en jämförbar situation kunde skapas för personer med funktionsnedsättning i förhållande till dem som saknar en sådan funktionsnedsättning.40

Bakgrunden till kommitténs förslag att ta bort kopplingen mellan kravet på tillgänglighetsskapande åtgärder och förbudet mot direkt diskriminering var att brister i tillgänglighet kan vara av så skiftande slag. De kan vidare, å ena sidan, ses som en rent faktisk konsekvens av den fysiska miljön utan koppling till någon fysisk eller juridisk persons konkreta handlande eller underlåtenhet, vilket

40SOU 2006:22 del 2 s. 44-49.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

kan göra det svårt att tala om vare sig direkt eller indirekt diskriminering. Å andra sidan kan de vara just en effekt av sådana handlingar eller underlåtenheter. De är inte heller begränsade till effekter av fysisk miljö, utan kan ofta bero på att en organisation eller rutiner inte är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning.

Med en tillgänglighetsregel som lagtekniskt knyter an till förbudet mot direkt diskriminering fanns det, enligt utredningen, i många fall en risk för att fokus kommer att ligga på huruvida en viss brist i tillgänglighet kan betraktas som direkt eller indirekt diskriminering, i stället för att uppmärksamheten och analysen riktas mot om en viss anpassningsåtgärd för att personer med funktionsnedsättning ska kunna komma till sin rätt är skälig att kräva eller inte.

Särskilt om förhållandet till förbudet mot indirekt diskriminering

Regeringen för sin del anförde i förarbetena till den nya diskrimineringslagen41 att syftet med stöd- och anpassningsåtgärder är att söka eliminera eller reducera verkningarna av ett funktionshinder och på så vis söka skapa en jämförbar situation. Frågan om jämförbar situation hade, enligt regeringen, betydelse endast för bedömningen av om direkt diskriminering är för handen. Därmed skulle det inte bli aktuellt att underlåtenhet i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder bedöms som indirekt diskriminering. Regeringen ansåg dock inte att detta behövde särskilt anges i lagtexten. För min del kan jag inte helt dela regeringens bedömning.

För avgörandet av om diskriminering föreligger i ett särskilt fall måste alltid göras en jämförelse. De gäller både för direkt och indirekt diskriminering. Skillnaden består i att det i det förra fallet är fråga om att jämföra en konkret individ som har en viss anknytning till en funktionsnedsättning, med andra personer, verkliga eller hypotetiska, som saknar den anknytningen. I det senare fallet är det däremot i första hand en grupp av personer med en viss funktionsnedsättning som ska jämföras med alla andra personer som inte har en sådan funktionsnedsättning.

Inte sällan när det gäller bristande tillgänglighet för personer med en funktionsnedsättning beror missgynnandet – som många skulle beskriva saken – just på att alla behandlas likadant, det vill säga utan hänsyn till vars och ens särskilda förutsättningar, behov

41Prop. 2007/08:95 s. 150.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

eller önskemål med anledning av funktionsnedsättningen. Sådana situationer ligger det allmänt sett närmare till hands att bedöma som indirekt diskriminering än som direkt (innebörden i de olika diskrimineringsbegreppen behandlas i avsnitt 14.1.15). Ett konkret exempel får illustrera detta.

Om en enskild arbetssökande väljs bort på grund av sin funktionsnedsättning trots att denna inte har någon inverkan på hans eller hennes förutsättningar att kunna utföra ett visst arbete kan det vara fråga om direkt diskriminering. Ett sådant fall av direkt diskriminering kan avslöjas genom en jämförelse med hur någon annan som inte har den aktuella funktionsnedsättningen, och som i övrigt har samma kvalifikationer för arbetet, behandlas av arbetsgivaren. Låt oss i stället tänka oss att det t.ex. för samtliga receptionister hos en viss arbetsgivare ingår i arbetsuppgifterna att också bära paket till posten. Det är i så fall ett anställningskrav som gäller lika för alla och alltså kan framstå som neutralt. För personer med en viss funktionsnedsättning (t.ex. med avseende på rörelseförmåga), till skillnad från personer utan den funktionsnedsättningen, kan kravet vara mycket svårt eller till och med omöjligt att uppfylla. Om arbetsgivaren inte kan rättfärdiga anställningskravet enligt de regler som finns i diskrimineringslagstiftningen, t.ex. därför att uppgiften bara är en marginell del av arbetet och en annan receptionist ensam skulle kunna ta ansvar för den, kan det vara fråga om indirekt diskriminering om arbetsgivaren ändå väljer bort en arbetssökande med rörelsenedsättning, i stället för att anpassa arbetsuppgifterna för honom eller henne. För att kunna avslöja sådan indirekt diskriminering krävs först och främst att en jämförelse av möjligheterna att uppfylla anställningsvillkoret görs mellan personer med rörelsenedsättning som grupp, å ena sidan, och personer som saknar en sådan nedsättning av rörelseförmågan, å den andra.

Att en underlåtenhet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder i vissa fall kan utgöra indirekt diskriminering framstår alltså enligt min mening som klart. Utformningen av det EG-rättsliga förbudet mot indirekt diskriminering stöder också det synsättet. Enligt det s.k. arbetslivsdirektivets42 artikel 2.2.b.ii, ska indirekt diskriminering anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar en viss grupp av personer, om inte

42 Direktiv 2000/78/EG.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

”när det gäller personer med ett visst funktionshinder, arbetsgivaren […] är skyldig, enligt den nationella lagstiftningen, att vidta lämpliga åtgärder i enlighet med principerna i artikel 5 för att undanröja de nackdelar som denna bestämmelse, detta kriterium eller förfaringssätt för med sig.”

Direktivets artikel 5 stadgar i sin tur att rimliga anpassningsåtgärder ska vidtas för att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder. Av direktivets artikel 2.1 framgår att med principen om likabehandling avses att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering. Arbetslivsdirektivets diskrimineringsförbud synes alltså i sin utgångspunkt förutsätta att en arbetsgivare ansvarar för bristande stöd- och anpassningsåtgärder också enligt bestämmelsen om indirekt diskriminering. Denne kan dock undgå ansvar enligt den bestämmelsen under förutsättning att han eller hon i stället enligt särskilda bestämmelser i den nationella lagstiftningen har en skyldighet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet.43

Direktivet innehåller endast minimiregler och varje medlemsstat är fri att behålla eller införa regler som är fördelaktigare för att upprätthålla icke-diskrimineringsprincipen.44 Det är därmed också förenligt med direktivet att i den nationella lagstiftningen behandla bristande tillgänglighet som en fråga om direkt eller indirekt diskriminering eller som en särskilt form av diskriminering, liksom att göra flera av dessa regler alternativt tillämpliga på sådana situationer, allt under förutsättning att skyddet mot denna form av diskriminering på grund av funktionsnedsättning inte i praktiken blir svagare än enligt den miniminivå som direktivet föreskriver.

De nu gällande förbuden i den svenska diskrimineringslagen mot diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet i arbetslivet och på högskolans område ställer, enligt sin ordalydelse, inte krav på att en viss situation kan hänföras specifikt till antingen direkt eller indirekt diskriminering för att de ska vara tillämpliga. Någon sådan koppling bör enligt min uppfattning inte heller finnas. Risken är nämligen att en sådan anknytning bara leder till besvärliga gränsdragningsdiskussioner av en art som är mest akademisk och endast begränsar diskrimineringsskyddets användbarhet i praktiken på ett sätt som inte gagnar dess syfte.

43 Se vidare angående frågans komplexitet, t.ex. Waddington, 2004. 44 Artikel 8.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Syftet med ett förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet är att effektivt bidra till att människor med funktionsnedsättning får likvärdiga rättigheter och möjligheter till delaktighet i praktiken. Det syftet tjänas bäst genom att ett fristående förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder införs i diskrimineringslagen.45 Den tillgänglighetsbestämmelse som jag föreslår knyts därför inte till vare sig direkt eller indirekt diskriminering. På så sätt blir frågan om det i det enskilda fallet ska anses röra sig om den ena eller andra formen av diskriminering onödig att besvara.

En talan om diskriminering som har samband med bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning kan därmed, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, komma att föras på alternativa grunder, antingen som ett brott mot förbudet om direkt eller indirekt diskriminering eller som ett brott mot den särskilda tillgänglighetsbestämmelsen. Sådana alternativa möjligheter när det gäller att utforma den rättsliga grunden för en talan är vanligt förekommande i civilrättsliga processer och kan inte heller på diskrimineringslagstiftningens område antas medföra några särskilda olägenheter.

I enlighet med vad som kommer att närmare utvecklas i det följande ska förbudet gälla inom samtliga samhällsområden där diskrimineringslagen är tillämplig. I och med att diskrimineringslagen, till skillnad från Diskrimineringskommitténs förslag, inte innehåller något separat arbetslivskapitel, kan den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen ersätta dagens särskilda regler för både arbetslivets och högskolans områden.

Förhållandet till annan lagstiftning

Det faktum att frågan om tillgänglighet på olika sätt för människor med funktionsnedsättning direkt eller indirekt behandlas även i annan lagstiftning än diskrimineringslagen, aktualiserar frågan om eventuella problem med dubbelreglering. Frågan har behandlats flera gånger tidigare, t.ex. när skyldigheten för arbetsgivare att vidta tillgänglighetsåtgärder utvidgades till att omfatta också arbetstagare under pågående anställning,46 av Diskrimineringskommittén i dess

45 Se också Waddington och Hendriks 2002, s. 403 ff. 46Prop. 2005/06:207 s. 26-28.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

slutbetänkande,47 och i förarbetena till den nya diskrimineringslagen.48 Det har då framhållits att det inte behöver medföra några särskilda olägenheter att regler som rör samma eller näraliggande ansvar återfinns på olika ställen i lagstiftningen. Inte heller är det ovanligt att bestämmelser som har olika karaktär men liknande innehåll på det sättet gäller parallellt.

Jag delar den uppfattning som regeringen sålunda i tidigare lagstiftningsärenden gett uttryck för i den här frågan. Diskrimineringsförbuden är civilrättsliga och syftar ytterst till att ett enskilt fall ska kunna prövas rättsligt och en enskild person därigenom ska kunna ta tillvara sin rätt. Förbuden kan också sägas ha en till stor del tillbakablickande karaktär. Offentligrättslig lagstiftning av olika slag, t.ex. i lagen om handikappanpassad kollektivtrafik, i arbetsmiljölagen eller i plan- och bygglagstiftningen, kan visserligen ha stor betydelse för personer med funktionsnedsättning. De är dock till sin karaktär inte några rättighetslagar och tar inte heller sikte på just de särskilda behov som människor med funktionsnedsättning har. De gäller i stället generellt för alla. Från flera håll har det också framhållits att inte minst plan- och bygglagstiftningen innehåller regler som, om de verkligen följdes fullt ut, skulle bidra till att undanröja problem vad gäller otillgänglighet i den fysiska miljön. Ett stort problem är emellertid att regelverket inte följs och att det brister i uppföljning och tillsyn.49

Plan- och bygglagstiftningen har varit föremål för översyn vid ett flertal tillfällen. För närvarande pågår ett lagstiftningsarbete i Regeringskansliet bl.a. som en konsekvens av PBL-kommitténs betänkande Får jag lov? Om planering och byggande”50och Byggprocessutredningens slutbetänkande Bygg- helt enkelt!.51 I vad mån eventuella förändringar i plan- och bygglagen kommer att påverka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning är det för tidigt att uttala sig om. Enligt min mening finns det mycket som

47SOU 2006:22 del 2 s. 36-38. 48Prop. 2007/08:95 s. 153-154. 49 Se t.ex. Riksrevisionens granskningsrapport (RiR 2005:12) Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen - intention och praktik, 2005; Boverkets årsredovisningar för 2005 och 2006; PBL-kommitténs slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande, SOU 2005:77; Boverkets rapporter Tydligare bestämmelser om enkelt avhjälpta hinder, 2007, och Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen, 2007; Enkelt avhjälpt - Strategi för genomförandet av tillgänglighetsmålen i nationella handlingsplanen för handikappolitiken, framtagen i samarbete mellan Socialdepartementet, Miljödepartementet, Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting 2008; Byggprocessutredningens slutbetänkande Bygg - helt enkelt!, SOU 2008:68, särskilt s. 196. 50SOU 2005:77. 51SOU 2008:68.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

talar för att plan- och bygglagstiftningen borde kunna bli både tydligare och innehålla skarpare verktyg för tillsyn och sanktioner när det gäller bristande tillgänglighet. Det är emellertid inte vare sig möjligt eller lämpligt för mig att i det nu aktuella sammanhanget lämna några förslag i den delen.

Införandet av ett civilrättsligt förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsskapande åtgärder ska inte ses isolerat utan får sin främsta betydelse just genom att komplettera och förstärka annan lagstiftning. På så sätt kan det också bidra till att ge effektivare drivkrafter för tillgänglighet på de samhällsområden där annan diskriminering som har samband med funktionsnedsättning är förbjuden, men där otillgänglighet fortfarande är ett reellt hinder för många människor med funktionsnedsättning. Det är vidare en styrka för systemet att ett ingripande med stöd i diskrimineringslagen i ett enskilt fall kan följas upp av framåtsyftande åtgärder för generell eller individuell arbetsmiljöanpassning enligt arbetsmiljölagen, eller tillsynsåtgärder enligt plan- och bygglagen för att få till stånd en generellt tillgängligare miljö vad gäller t.ex. publika lokaler.

Det här synsättet understöds också av kommissionens förslag till det s.k. arbetslivsdirektivet52, vari anfördes att bestämmelsen om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder var tänkt att komplettera och förstärka arbetsgivarnas skyldigheter att anpassa arbetsplatsen till arbetstagare med funktionsnedsättning enligt ramdirektivet53om åtgärder för att främja arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.54

Att den som är ansvarig för en viss verksamhet teoretiskt kan drabbas av mer än en sanktion för sin underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet är i sig inte skäl mot att införa ett sanktionerat diskrimineringsförbud mot bristande tillgänglighetsåtgärder. Motsvarande förekommer i stor utsträckning inom andra rättsområden, utan att det ansetts medföra någon särskild olägenhet. Inte minst inom straffrätten är det mycket vanligt att en offentligrättslig påföljd (t.ex. böter eller fängelse), utdöms mot någon samtidigt som denne också i civilrättslig ordning åläggs att utge skadestånd till den som drabbats av den straffbara gärningen. Även dubbla offentligrättsliga sanktioner förekommer på andra rättsområden, t.ex. inom skatterätten där böter eller fängelse kan dömas ut för skatte-

52 Direktiv 2000/78/EG. 53 Direktiv 89/391/EEG. 54 KOM (1999) 565 slutlig; jfr också KOM (2000) 652 slutlig.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

brott samtidigt som den dömde också påförs skattetillägg enligt taxeringslagen.55

En exemplifierande uppräkning av faktorer för skälighetsbedömningen tas in i lagtexten

Jag föreslår alltså att ett fristående förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet förs in i diskrimineringslagen. Det bör ske genom att en ny punkt med detta innehåll läggs till i uppräkningen i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen av vad som menas med diskriminering.

I princip vore det fullt möjligt att utforma den nu föreslagna bestämmelsen mycket kortfattat, som en generellt gällande skyldighet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. I motivtexten kunde sedan ges exempel på vilka typer av faktorer som bör beaktas vid prövningen av om en åtgärd är skälig eller inte. Det var också den lagtekniska lösning som valdes vid införandet av de bestämmelser om bristande tillgänglighet som nu gäller inom arbetslivet och på högskoleområdet. Den lösningen har kritiserats för otydlighet och bristande förutsebarhet vad gäller rättstillämpningen.56 Jag instämmer i att det inte vore en tillfredsställande lösning. Lagstiftningen vinner framförallt i tydlighet på att vissa centrala kriterier för skälighetsbedömningen anges direkt i lagtexten. Jag föreslår därför att en sådan, icke uttömmande, uppräkning tas in i paragrafen som ett nytt andra stycke. Hur skälighetsbedömningen bör göras behandlar jag närmare i avsnitt 4.5.

De särskilda tillgänglighetsbestämmelserna för arbetsgivare och högskolor upphävs

I och med att en fristående bestämmelse om förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet införs för hela diskrimineringslagens tillämpningsområde, kan också de nu gällande särskilda tillgänglighetsbestämmelserna för arbetsgivare och högskolor upphävas.

55 Se t.ex. Regeringsrättens dom den 17 september 2009 i mål 8133-08. 56 Se t.ex. sammanställningen av remissyttranden över Diskrimineringskommitténs bestänkande hos Integrations- och jämställdhetsdepartementet, dnr IJ2007//320/IM.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

För arbetsgivares del innebär mitt förslag inte någon ändring i sak i fråga om skälighetsbedömningen. I avsnitt 5.1 föreslår jag dock en utvidgning av den skyddade personkretsen så att alla de kategorier personer som i övrigt omfattas av förbudet mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionsnedsättning också omfattas av tillgänglighetsbestämmelsen. Dessutom föreslår jag att den begränsade möjlighet att få ersättning för ekonomisk skada på grund av diskriminering som i dag finns på arbetslivets område ska omfatta även diskriminering på grund av arbetsgivarens underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder.

På högskolans område innebär förslaget framförallt att den nuvarande begränsningen – bestämmelsen gäller i dag endast lokalers tillgänglighet och användbarhet – försvinner. Ändringen behandlas närmare i avsnitt 5.2.2.

4.3. Skyddet för egendom och näringsfrihet

Den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att vidta åtgärder för tillgänglighet innebär en viss inskränkning i friheten att fritt förfoga över egendom. Möjligen kunde det även hävdas att bestämmelsen begränsar rätten att driva näring. Jag gör emellertid, som framgår i det följande, bedömningen att bestämmelsen är väl förenlig med skyddet för båda dessa rättigheter, såväl enligt den svenska grundlagen som enligt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Egendomsskyddet i regeringsformen

Det grundlagsfästa skyddet för privat egendom återfinns i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF). I föreslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag57återfinns bestämmelsen i stället i 2 kap. 15 §. Förslaget innebär ingen ändring i sak såvitt nu är av intresse. I bestämmelsen stadgas enligt nu gällande lydelse att

”[v]arje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna in-

57Prop. 2009/10:80.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

skränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.”

Bestämmelsen preciserar det egendomsskydd som följer av första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och omfattar, som framgår, även rådighetsinskränkningar, det vill säga begränsningar i någons rätt att förfoga över sin egendom.58 Skyddet omfattar även juridiska personer59 och omfattar både svenska medborgare och andra som vistas här i riket.

Grundlagsskyddet begränsar det allmännas maktutövning över enskild egendom. Med ”det allmänna” avses den offentliga makten i form av både lagstiftare och myndigheter. Grundlagsskyddet mot rådighetsbegränsningar omfattar dock bara användningen av mark och byggnader. De inskränkningar som avses är bl.a. byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande, beslut om naturreservat och andra beslut enligt naturvårdslagen m.m. Det är således inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som omfattas av grundlagsskyddet. Inte bara den som innehar mark eller byggnad med äganderätt kan komma i åtnjutande av grundlagsskyddet utan detta omfattar även den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt.60

Den enskildes egendom är dock inte ovillkorligt tryggad genom grundlagsbestämmelsen, vilket framgår direkt av bestämmelsens ordalydelse. Här anges uttryckligen att inskränkningar i egendomsskyddet får tålas till förmån för angelägna allmänna intressen. I förarbetena till den nu gällande bestämmelsen anges att för särskilt angelägna ändamål måste finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att vidta sådana åtgärder till förmån för enskilda för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet.

Sådana ingrepp i annans egendom får alltså ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen var det, enligt regeringen, inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid

58 Holmberg, m.fl. 2006 s. 166 ff. 59Prop. 1975/76:209 s. 141, prop. 1993/94:117 s. 48. 60Prop. 1993/94:117 s. 49.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Vad som kunde anses utgöra ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle.61

Rätten till icke-diskriminering är en grundläggande princip som gäller genom hela det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna. Det kan knappast råda något tvivel om att möjligheten för människor med funktionsnedsättning att få tillgång till exempelvis samhällsservice av olika slag, såväl offentlig som privat, oavsett om det är för fritidsändamål eller för andra syften är ett sådant angeläget allmänt intresse som grundlagsbestämmelsen hänvisar till.

Det kan särskilt nämnas att frågan om en eventuell konflikt med egendomsskyddet över huvud taget inte tycks ha varit aktuell när krav på åtgärder mot enkelt avhjälpta hinder infördes i plan- och bygglagen.62 Däremot har innebörden av uttrycket ”allmänt intresse” behandlats i samband med frågor som rör tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.63 I förarbetena avseende tillgänglighetskrav i plan- och bygglagen uttalades att det är ”ett väsentligt allmänt intresse att den gemensamma miljön i rimlig utsträckning kan användas av alla på lika villkor och att ingen ska vara utestängd från deltagande i samhällslivet på grund av nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga”. Såvitt avser befintliga lokaler och allmänna platser ansåg regeringen att tillgängligheten för personer med nedsatt orienteringsförmåga är ett allmänt intresse som har samma dignitet som vissa krav i plan- och bygglagen på åtgärder som gäller bl.a. förhindrande av olycksfall.

En lagstadgad begränsning av enskildas rätt att förfoga över sin mark eller byggnad i syfte att garantera människor med funktionsnedsättning tillgänglighet till varor, tjänster, bostäder m.m. kan

61Prop. 1993/94:117 s. 48. 62Prop. 2000/01:48, bet. 2000/01:BoU5, rskr. 2000/01:155. 63Prop. 2000/2001:48 s. 10 f.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

sammanfattningsvis inte anses komma i konflikt med egendomsskyddet i den svenska grundlagen, i vart fall inte så länge begränsningen tar hänsyn till olika motstående intressen genom en inbyggd skälighetsbedömning.

Begränsningar i rätten att använda lös egendom som följer av andra bestämmelser än inom plan- och bygglagstiftningen omfattas överhuvudtaget inte av grundlagsbestämmelsens skydd. En skyldighet att anpassa t.ex. redskap och utrustning för att åstadkomma tillgänglighet faller alltså utanför det grundlagsskyddade egendomsskyddet i det här avseendet.

För fullständighetens skull kan även nämnas enskildas rätt enligt bestämmelsens andra stycke till ersättning för rådighetsinskränkningar i vissa fall. Ersättningsrätten omfattar endast sådana rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader som medför att pågående markanvändning i aktuella delar avsevärt försvåras eller betydande skada i förhållande till den aktuella fastighetsdelen uppkommer.

I olika sammanhang har diskuterats huruvida rådighetsinskränkningar skulle kunna ge upphov till ersättningsrätt oavsett vad som motiverat inskränkningarna. Såväl riksdag som regering har härvid hävdat att någon generell rätt till ersättning inte finns, trots att grundlagsbestämmelsens ordalydelse är allmänt hållen och inte anger någon särskild begränsning härvidlag.64 I samband med att rökning förbjöds på serveringsställen65 kritiserade Lagrådet regeringens tveklösa påstående om att någon sådan rätt inte förelåg, men det föranledde inget ändrat ställningstagande från regeringens eller riksdagens sida.66

I regeringens proposition om en reformerad grundlag67 föreslås vissa förtydliganden i stadgandet om skydd för egendomsrätten i avsikt att klargöra att någon grundlagsreglerad rätt till full ersättning vid alla typer av rådighetsinskränkningar inte föreligger.

64 Holmberg m.fl. 2006, s. 170. 65Prop. 2003/04:65, bet. 2003/04:SoU8, rskr. 2003/04:216. 66Prop. 2003/04:65 s. 15-16 och 38-39. 67Prop. 2009/10:80 s. 166 ff.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Näringsfriheten enligt regeringsformen

Enskilda personers rätt att driva näring och utöva ett yrke är skyddad i 2 kap. 20 § regeringsformen, som stadgar att begränsningar i den rätten ”får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.” I förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag återfinns bestämmelsen oförändrad i 2 kap. 17 §.

Bestämmelsen kan sägas bestå av två delar. Dels måste alltid en begränsning kunna motiveras av ett starkt allmänt intresse, dels innebär bestämmelsen ett absolut förbud mot regleringar som kan anses ha ett diskriminerande syfte.68 Bestämmelsen skyddar såväl fysiska som juridiska personer när det gäller friheten att driva näring. Enligt 2 kap. 22 § andra stycket punkten 9 RF,69 är utlänningar jämställda med svenska medborgare, såvida inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag.

I förarbetena till bestämmelsen anförs att begränsningar i närings- och yrkesfriheten som tillgodoser angelägna allmänna intressen måste kunna införas. I paragrafens första stycke slås därför inledningsvis den principen fast att inga andra inskränkningar får göras i rätten att driva näring eller utöva ett yrke än sådana som är nödvändiga för att skydda angelägna allmänna intressen. Uttrycket angelägna allmänna intressen är detsamma som används i 18 §70 om egendomsskyddet och får anses ha samma omfattning. Regeringen framhöll också att i likhet med vad som anförts om egendomsskyddet, måste det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.71

Frågan om grundlagsförenligheten av begränsningar i näringsfriheten har aktualiserats i några lagstiftningsärenden, bl.a. när det gällde det redan nämnda införandet av rökfria serveringsmiljöer, liksom i förslaget om skärpta skyddskrav för minkuppfödning.72Inte i något av fallen ansågs den föreslagna lagregleringen stå i strid

68Prop. 1993/94:117 s. 50. 69 2 kap. 25 § första stycket 8 i förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. 70 15 § i förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. 71Prop. 1993/94:117 s. 51. 72Prop. 2005/06:197 s. 20 f och 33.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

med vare sig regeringsformen eller Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Sammanfattningsvis gör jag beträffande näringsfriheten samma bedömning som när det gäller egendomsskyddet, det vill säga att en lagstadgad begränsning av enskildas rätt härvidlag i syfte att garantera människor med funktionsnedsättning tillgänglighet till varor, tjänster, bostäder m.m. inte kan anses komma i konflikt med grundlagens skydd för näringsfriheten eller rätten att utöva yrke.

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna innehåller inte någon bestämmelse med specifikt skydd för näringsfriheten. Däremot kan bestämmelsen om den enskildes rätt till respekt för sin egendom i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen få betydelse. Ägarens rätt att använda sig av sin egendom i näringsverksamhet kan sägas indirekt påverka friheten att bedriva näringsverksamhet. Lagstiftning om rådighetsinskränkningar av det aktuella slaget måste även prövas mot diskrimineringsförbudet i artikel 14 i konventionen. Inskränkningarna måste alltså vara utformade så att de inte direkt eller indirekt drabbar enskilda på ett diskriminerande sätt. I vissa fall kan också skyddet för privat- och familjeliv i konventionens artikel 8 aktualiseras. Den frågan behandlas särskilt i avsnitt 5.6 om tillhandahållande av varor, tjänster, bostäder m.m.

I protokollets artikel 1 stadgas att

”[e]nvar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.”

I ett andra stycke sägs vidare att

”[o]vanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.”.

En begränsning av rätten att råda över egendom måste för att inte komma i konflikt med konventionen tjäna ett legitimt syfte.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Det följer av Europadomstolens tolkning av första meningen i artikeln73 och får dessutom anses ligga i uttrycket ”det allmännas intresse” i andra meningen och i andra stycket. Avsaknaden av ett sådant legitimt syfte räcker för att brott mot protokollets artikel 1 ska kunna konstateras.74

Europadomstolen har emellertid i sin rättstillämpning lämnat ett stort utrymme för konventionsstaterna att avgöra vad som är ett legitimt syfte. Särskilt gäller det i fråga om lagstiftningsåtgärder för viktiga sociala och ekonomiska politiska syften. I sådana fall föreligger en presumtion för legitimitet och det åvilar den klagande att visa att statens bedömning av den saken varit uppenbart ogrundad.75

När det gäller inskränkningar i rätten att råda över egendom ger även den direkta ordalydelsen i artikelns andra stycke ett omfattande utrymme för den nationella lagstiftarens bedömning. Här sägs att artikeln inte hindrar statens rätt att genomföra åtgärder som den finner erforderliga. Kontrollmekanismen ligger därmed till synes bara i vad som kan anses vara ett allmänt intresse. Emellertid ska artikeln läsas som en enhet, vilket innebär att den enskildes intressen (som är utgångspunkten i första meningen i första stycket) måste vägas in och en proportionalitet råda mellan dennes och det allmännas intressen. Likväl är utrymmet för statens skönsmässiga bedömning omfattande.76

Det får, mot bakgrund av Europadomstolens tolkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, enligt min mening anses stå klart att den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen tjänar ett sådant allmänt intresse som enligt artikeln krävs för att den ska vara legitim. Genom den skälighetsbedömning som måste göras i det enskilda fallet är också kravet på proportionalitet uppfyllt. Den föreslagna bestämmelsen är därför väl förenlig med egendoms- och näringsfrihetsskyddet i det aktuella tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

73 Beyeler ./. Italien, appl. 33202/96. 74 Burdov ./. Ryssland, appl. 59498/00; se också Harris et al. 2009, s. 668 f. 75 Broniowski ./. Polen, appl. 31443/96, § 149. 76 Pye ./. Storbritannien, appl. 44302/02; se också Harris et al. 2009, s. 686 ff.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

4.4. Vem skyddas av bestämmelsen?

Krav på samband med funktionsnedsättning

Det första civilrättsliga skyddet mot diskriminering som har samband med funktionsnedsättning infördes i Sverige med lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder.77 Den personkrets som avsågs att skyddas av diskrimineringsförbudet var personer med funktionshinder. Med funktionshinder avsågs varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att diskrimineringsförbudet inte var avsett att skydda personer med funktionsnedsättningar som inte är varaktiga. Inte heller den som efter att ha haft en funktionsnedsättning i lagens mening tillfrisknat eller genom rehabilitering upphört att vara funktionshindrad avsågs från den tidpunkten vara skyddad av lagen. Diskrimineringsförbudet avsågs inte heller omfatta den som missgynnats på grund av att arbetsgivaren felaktigt förmodat att vederbörande hade en funktionsnedsättning.78

Vad gäller den sistnämnda frågan var emellertid arbetsmarknadsutskottet vid riksdagsbehandlingen av motsatt uppfattning. Utskottet anförde att

”[t]ill skillnad från regeringen anser utskottet att lagen även skall omfatta en missgynnande behandling som har samband med ett felaktigt antagande från arbetsgivarens sida om att arbetstagaren har ett visst funktionshinder. Vad utskottet anfört om felaktigt förmodade funktionshinder bör godkännas av riksdagen.”79

Riksdagen godkände utskottets hemställan.

Vid införandet av lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan80 angavs i förarbetena beträffande definitionen av funktionshinder endast att den motsvarade den som gällde enligt det arbetsrättsliga diskrimineringsförbudet.81 Motsvarande hänvisning gjordes då lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering

77Prop. 1997/98:179, bet. 1998/99:AU4, Rskr. 1998/99:140. 78Prop. 1997/98:179 s. 33-34. 79 Bet. 1998/99:AU4, s. 20. 80Prop. 2001/02:27, bet. 2001/02:UbU5, rskr. 2001/02:101. 81Prop. 2001/02:27 s. 86.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

infördes, vars tillämpningsområde täckte varor, tjänster och vissa typer av samhällsservice.82

Av beskrivningarna av den skyddade personkretsen framgick alltså från början att diskrimineringsförbudet med avseende på funktionsnedsättning, till skillnad från förbudet mot diskriminering på andra grunder, i sig är en minoritetsskyddslagstiftning. För att omfattas av lagens skydd förutsattes att man har en funktionsnedsättning i lagens mening. Människor utan funktionsnedsättning avsågs inte omfattas. I propositionen till den nya sammanslagna diskrimineringslagstiftningen som gäller fr.o.m. den 1 januari 2009 sägs detta uttryckligen. På tal om ett eventuellt behov av en undantagsregel för utbildningsområdet när det gäller särskilt riktade insatser till vissa grupper anförde regeringen att

”[i] fråga om funktionshinder är något undantag från diskrimineringsförbudet inte nödvändigt. Endast den som har ett funktionshinder kan åberopa diskrimineringsgrunden. Den som saknar funktionshinder kan således inte med framgång göra gällande att han eller hon missgynnats om en utbildningsanordnare bedriver utbildningsverksamhet som särskilt riktas till personer med funktionshinder”.

Dessa motivuttalanden får, med avseende på den där beskrivna situationen, alltjämt anses gälla. Mer generellt kan emellertid avgränsningen till personer som själva har en funktionsnedsättning numera ifrågasättas genom rättsutvecklingen inom gemenskapsrätten. Av EG-domstolens rättsbildning följer nämligen att även den som, utan att själv ha någon funktionsnedsättning, på visst sätt har en nära anknytning till någon som har det är skyddad av diskrimineringsförbudet i arbetslivsdirektivet83. I sin dom i det s.k. Colemanmålet klargjorde EG-domstolen sålunda att förbudet mot direkt diskriminering i arbetslivet omfattar missgynnanden inte bara av personer som själva har en funktionsnedsättning utan även personer som missgynnas på grund av att deras barn, vars omvårdnad de är huvudsakligt ansvariga för, har en funktionsnedsättning.84Det finns anledning att särskilt notera att den svenska regeringen i sin intervention i det målet inför EG-domstolen stödde just en sådan tolkning av direktivet.

Sammanfattningsvis skyddar alltså det nu gällande förbudet mot diskriminering som har samband med funktionsnedsättning

82Prop. 2002/03:65 s. 86, bet. 2002/03:AU7, rskr. 2002/03:207. 83 Direktiv 2000/78/EG. 84 S. Coleman ./. Attridge Law och Steve Law, dom den 17 juli 2008 i mål C-303/06.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

dels den som själv har en funktionsnedsättning, dels den som felaktigt förmodas ha en sådan, men även den som har en viss närmare anknytning till någon som har en funktionsnedsättning. Hur nära sambandet med någon annan person som har en funktionsnedsättning måste vara för att diskrimineringsförbudet ska gälla, går inte att säga generellt. Som EG-domstolens rättspraxis visat är det här frågan om en dynamisk tolkning och ytterst kommer den frågan att avgöras genom de tolkningsbesked som domstolen kan komma att meddela i nya mål om diskriminering som har samband med funktionsnedsättning framöver.

Det nu gällande förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighetsåtgärder i arbetslivet och på högskoleområdet är implicit kopplat till förbudet mot direkt diskriminering. Definitionen av vad som menas med ”samband med funktionshinder” får enligt min mening anses vara densamma oavsett om det är fråga om ett missgynnande enligt huvudbestämmelsen om direkt diskriminering eller enligt det därtill kopplade förbudet mot diskriminering i form av bristande stöd- och anpassningsåtgärder. Detsamma ska gälla även fortsättningsvis enligt den nu föreslagna fristående tillgänglighetsbestämmelsen. Det innebär att både den som själv har en funktionsnedsättning och i vart fall föräldrar med huvudsakligt omhändertagandeansvar för barn med en funktionsnedsättning kan åberopa sig på den aktuella bestämmelsen om de utsätts för missgynnande effekter av bristande tillgänglighet.

I praktiken torde det däremot knappas bli aktuellt att tillämpa tillgänglighetsbestämmelsen vid fall av felaktigt förmodad funktionsnedsättning. Den felaktigt förmodade funktionsnedsättningen medför i kombination med en underlåtenhet att vidta adekvata anpassningsåtgärder ändå inte någon begränsning i praktiken för den som är föremål för missuppfattningen; det uppkommer inte någon missgynnande effekt.

Missgynnande, underlåtenhet och jämförbar situation

Den föreslagna bestämmelsen om förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet är, liksom de nu gällande bestämmelserna, uppbyggd kring missgynnande, underlåtenhet och jämförbar situation.

En förutsättning för att det föreslagna diskrimineringsförbudet ska kunna åberopas är att någon enskild person har missgynnats

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

genom den bristande tillgängligheten. Med missgynnande avses detsamma som enligt diskrimineringsförbuden i övrigt. Ett missgynnande innebär sålunda att någon – en arbetssökande, en arbetstagare, en student, en kund, en patient etc. – försätts i ett sämre läge eller går miste om en förbättring, en förmån, en serviceåtgärd eller liknande. En behandling är missgynnande om den kan sägas medföra en skada eller nackdel för den enskilde. Det som typiskt sett är förenat med faktisk förlust, obehag eller liknande är missgynnande. Avgörande är att en negativ effekt inträder, inte vilken orsak som kan ligga bakom missgynnandet. Exempel på missgynnande är att någon inte kallas till anställningsintervju eller inte får en anställning eller befordran, att en student hindras från att delta i ett grupparbete eller en tentamen, att en kund hindras från att komma ombord på ett tåg eller från att komma in på en restaurang, eller endast med svårighet kan göra det, eller att någon inte kan uträtta ett ärende via t.ex. Försäkringskassans webbplats.

En underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder kan bestå i att ingen åtgärd alls vidtas för att möjliggöra för personer med funktionsnedsättning att få tillgång till den aktuella anställningen, studierna, varan eller tjänsten etc. Förutom sådan ren passivitet omfattas även åtgärder som aktivt vidtas och som kan anses begränsa en sådan möjlighet, liksom åtgärder som i och för sig kan antas syfta till att skapa tillgänglighet men som inte är ändamålsenliga eller tillräckliga för att få en sådan effekt.

Även kriteriet jämförbar situation är centralt för det föreslagna diskrimineringsförbudet, liksom det är det för de bestämmelser som gäller i dag. En jämförelse ska alltså göras mellan situationen för personer med en funktionsnedsättning och situationen för andra, som saknar den aktuella funktionsnedsättningen. Jämförelsen kommer med nödvändighet att ta sikte på delvis olika saker beroende på vilket samhällsområde det är fråga om.

I arbetslivet tar jämförelsen i huvudsak sikte på förmågan hos en person med en funktionsnedsättning att utföra ett visst arbete, jämfört med andra arbetssökande eller arbetstagare som saknar en sådan funktionsnedsättning. Det betyder att arbetsgivaren inte tilllåts fästa avseende vid de begränsningar i förmågan att utföra arbetet som funktionsnedsättningen kan innebära om arbetsgivaren, genom att vidta åtgärder som är skäliga, kan eliminera effekterna av funktionsnedsättningen i förhållande till i vart fall de väsentligaste uppgifterna i arbetet. Det är vad som gäller enligt den nuvarande

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

bestämmelsen och det är vad som kommer att gälla även enligt den som nu föreslås.

Precis som nu kan den som, oavsett om tillgänglighetsåtgärder vidtas eller inte, saknar den sakliga kompetens som krävs för ett visst arbete, inte åberopa diskrimineringsförbudet om bristande tillgänglighet. Detsamma gäller i de fall då det över huvud taget inte skulle vara möjligt att eliminera eller i tillräcklig mån reducera effekterna av funktionsnedsättningen genom tillgänglighetsåtgärder.

På utbildningsområdet kommer den föreslagna bestämmelsen att innebära att en utbildningsanordnare är skyldig att, genom skäliga åtgärder, kompensera den begränsning som en funktionsnedsättning innebär, så att den aktuella studenten kan genomföra studierna på ett sätt som är jämförbart med vad som är fallet för studenter utan en sådan funktionsnedsättning.

Om någon – oberoende av frågan om funktionsnedsättning – saknar sakliga förutsättningar för de studier det är fråga om, kan den saken i princip inte kompenseras genom anpassningsåtgärder enligt förslaget om ny tillgänglighetsbestämmelse. Så är fallet också enligt den bestämmelse som i dag gäller på högskoleområdet. Om någon sålunda inte uppfyller t.ex. gällande krav på förkunskaper, examinationskrav eller betygskriterier för studier på högskolan, kan han eller hon, liksom nu, inte åberopa sig på diskrimineringsförbudet om bristande tillgänglighetsåtgärder.

I andra fall är utgångspunkten den enskilda människans behov. Så kan vara fallet t.ex. i fråga om hälso- och sjukvård och inom socialtjänsten. Där blir i första hand vård- eller stödbehovet styrande för om två personer kan anses vara i jämförbara situationer. Den som inte har ett sådant behov enligt de definitioner som gäller för verksamheten kan inte stödja sig på tillgänglighetsbestämmelsen för att ändå få tillgång till den. Men om de grundläggande behovskriterierna är uppfyllda gäller enligt den nu föreslagna bestämmelsen att den verksamhetsansvarige är skyldig att vidta skäliga åtgärder för att undanröja hinder så att en person med en funktionsnedsättning ska kunna få tillgång i praktiken till den aktuella tjänsten eller samhällsservicen på ett sätt som är jämförbart med vad som gäller för personer utan en sådan funktionsnedsättning.

I ytterligare andra fall är utgångspunkten att i princip alla – oavsett personliga egenskaper – har rätt att få tillgång till den vara, tjänst eller bostad m.m. som erbjuds allmänheten. Så är fallet t.ex. vid restaurangbesök, vid besök på nöjeslokaler, teatrar och museer och för kunder i butiker. Också här gäller enligt den föreslagna be-

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

stämmelsen att den verksamhetsansvarige är skyldig att vidta skäliga åtgärder för att personer med en funktionsnedsättning ska kunna få tillgång i praktiken till verksamheten på ett sätt som är jämförbart med vad som gäller för personer utan en sådan funktionsnedsättning. På motsvarande sätt som på andra samhällsområden gäller å andra sidan också här att den som inte kan eller vill uppfylla de sakliga krav som gäller för att få del av verksamheten i fråga, t.ex. genom att erlägga betalning, iaktta nykterhet eller ett på annat sätt ordnat uppträdande, inte kan åberopa bestämmelsen om tillgänglighetsskapande åtgärder.

Jämförbar är inte detsamma som likadan

Att bestämmelsen tar sikte på situationer som är jämförbara – inte likadana – innebär å ena sidan att fokus ligger på att en person med en funktionsnedsättning ska kunna få del av den aktuella verksamheten i sig, med andra ord av de grundläggande elementen eller kärnan i verksamheten, inte att det måste ske på exakt det sätt som är möjligt för andra. Det gör i sin tur att det i vissa situationer får accepteras att det sätt på vilket en person med en funktionsnedsättning får tillgång till eller kan delta i en verksamhet i viss mån avviker från vad som gäller för dem som saknar den aktuella funktionsnedsättningen. Exempelvis kan det i vissa situationer vara ofrånkomligt att en annan ingång till en lokal än huvudentrén måste användas. Av att situationen ska vara jämförbar följer å andra sidan att skillnaderna inte får vara större än vad som verkligen är sakligt påkallat. Den bedömningen är nära förknippad med vilka tillgänglighetsåtgärder som kan anses vara skäliga att kräva. Den frågan behandlas i avsnitten 4.5.1 och 4.5.2.

4.5. Åtgärder för tillgänglighet

Någon definition av vad som avses med tillgänglighet enligt den nu gällande bestämmelsen i 2 kap. 5 § andra stycket diskrimineringslagen finns inte. Däremot utvecklas i förarbetena vilken typ av åtgärder som kan aktualiseras för att skapa tillgänglighet. Såvitt känt har avsaknaden av en legaldefinition i lagtexten inte skapat några tolkningsproblem. Någon sådan definition föreslås inte heller nu föras in i diskrimineringslagen.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom olika samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till den fysiska miljön, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Det är naturligtvis inte möjligt att uttömmande ange vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna bestämmelsen, vare sig direkt i lagtexten eller i motiven. Det vore inte heller ändamålsenligt. Bestämmelsen bör utformas så att den är tillräckligt flexibel för att kunna fungera under lång tid, oavsett t.ex. nya tekniska lösningar på olika områden.85 Däremot ska exempel på sådana åtgärder ges här, och även i det följande var för sig för de olika samhällsområden där den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen kommer att gälla.

Vägledning om vilka åtgärder för tillgänglighet som bör kunna komma i fråga kan ofta finnas i annan lagstiftning, i föreskrifter och allmänna råd eller riktlinjer för olika samhällsområden. Det gäller inte minst på plan- och bygglagstiftningens område, liksom när det gäller transporter eller telekommunikation samt i förvaltningsrättsligt avseende. Det bör understrykas att sådana föreskrifter m.m. kan tjäna just som vägledning men att de åtgärder som kan komma i fråga enligt den nu föreslagna bestämmelsen emellertid inte är begränsade till vad som sålunda tas upp i sådana föreskrifter m.m. Det är för övrigt samma förhållande som gäller enligt de nu gällande bestämmelserna om skyldighet för arbetsgivare och utbildningsanordnare att vidta åtgärder för tillgänglighet.86 Se vidare om betydelsen av skyldigheter att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder enligt annan lagstiftning i avsnitt 4.5.2 om skälighetsbedömningen.

Exempel på åtgärder i den fysiska miljön är utjämning av nivåskillnader eller installation av ramper, hissar eller trapphissar, borttagande av trösklar, montering av kontrastmarkeringar vid nivåskillnader, installation av automatiska dörröppnare eller av en teleslinga, breddning av entréer och dörröppningar, ändring och förstärkning av belysning, förbättring av ventilation, borttagning eller flyttning av potentiellt allergiframkallande produkter, anpassad placering av manöverdon, betalterminaler, biljett- och uttagsautomater samt tillhandahållande av tekniska hjälpmedel för att underlätta lyft eller transporter.

Åtgärder kan i fråga om information och kommunikation röra sig om användning av alternativa teletjänster och möjliggörande av

85 Se också Waddington 2004, s. 8 ff. 86 Prop. 207/08:95 s. 154, 199.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

kommunikation via e-post och personlig service i kontakterna med kunder och allmänhet, anpassning av talsvarssystem, biljettbokningssystem och webbplatser, tillhandhållande av information i anpassade format och anlitande av tolk.

När det gäller transporter bli det ofta fråga om samma typ av åtgärder som för den fysiska miljön i övrigt, det vill säga åtgärder för att se till att personer med funktionsnedsättning kan ta sig ombord på och färdas med en buss eller annat transportmedel. Nivåskillnader mellan plattform och en tågvagn kan utjämnas, bussar och tåg utformas med plant insteg eller förses med lyftanordningar, toaletter och andra utrymmen göras tillräckliga stora och även i övrigt anpassas för personer med funktionsnedsättning. Information kan ges både visuellt och auditivt.

Även åtgärder som innebär stöd eller service kan komma i fråga för att göra en verksamhet tillgänglig. Sådana åtgärder för tillgänglighet kan i praktiken få stor betydelse för personer med funktionsnedsättning. Som ett vanligt exempel på åtgärder av detta slag brukar anges att personalen på en restaurang – som alternativ till menyer som normalt inte finns i punktskrift eller i stor stil – läser upp menyn för en synskadad. Andra tänkbara situationer är att personalen bär matbrickan till bordet på en självserveringsrestaurang eller läser upp en turlista, ger särskild hjälp att boka en biljett eller ledsagar kunden inom stationsområdet. Ytterligare exempel kan vara att man i en butik plockar ihop och packar matvaror åt en kund med rörelse- eller synnedsättning eller att en myndighet tillhandahåller ledsagning för den som är blind inom byggnaden där myndigheten bedriver verksamhet.

De åtgärder för tillgänglighet som kan bli aktuella omfattar alltså både permanenta ombyggnationer och mer tillfälliga insatser i den fysiska miljön, alternativa rutiner för handläggning och bemötande liksom alternativa format för tillhandahållande av information samt särskilda stöd- och serviceåtgärder.

Avgränsningen mot åtgärder som inte kan krävas

Ett särskilt problem rör om skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ska kunna åberopas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss vara eller tjänst m.m., eller att anpassa utformningen eller innehållet i sig. Mitt förslag innebär i princip inte någon sådan möjlighet.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Icke-diskrimineringsprincipen tar sin utgångspunkt i att personer som befinner sig i en jämförbar situation ska behandlas lika när det gäller att kunna ta del av vad som bjuds ut till allmänheten (direkt diskriminering). Härutöver gäller att vissa förfaringssätt som negativt kan påverka möjligheten särskilt för vissa grupper av personer, jämfört med andra, att kunna ta del av vad som bjuds, under vissa ytterligare förutsättningar kan komma att betraktas som indirekt diskriminering (de olika diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15). Gemensamt är dock att förbudet mot diskriminering allmänt sett inte kan användas för att ställa krav på att någon ska tillhandahålla en vara, tjänst eller bostad m.m. som är av ett helt annat slag än vad vederbörande ursprungligen avsett att bjuda ut. Det är själva överlåtelsen eller upplåtelsen eller tillhandahållandet som är det primära objektet för diskrimineringsförbudets tillämpning.

Mitt primära uppdrag är begränsat på så sätt, att ett rättsligt krav på tillgänglighetsåtgärder ska utformas inom diskrimineringslagstiftningens ram. Rättssystematiskt följer därmed att inte heller förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet ska kunna användas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss vara, tjänst eller bostad m.m. som annars inte alls skulle ha bjudits ut eller att anpassa det som erbjuds i sig i sådan utsträckning att det inte längre är detsamma. Att det i annan lagstiftning, främst av offentligrättslig karaktär, ibland kan finnas mycket specifika krav på viss utformning är en annan sak.

Någon generell definition av när krav på en tillgänglighetsåtgärd ska anses medföra att en vara, tjänst, bostad eller verksamhet övergår till att bli en annan vara, tjänst, bostad eller verksamhet går emellertid inte att uppställa. I tveksamma fall får frågan om åtgärden kan krävas med stöd av det föreslagna förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet eller inte, i stället avgöras inom ramen för den samlade skälighetsbedömningen.

De särskilda avgränsningsproblem som kan uppstå inom olika samhällsområden behandlas närmare i det följande under respektive områdesavsnitt.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

4.5.1. Skälighetsbedömningen

Liksom i fråga om de nu gällande diskrimineringsförbuden mot bristande tillgänglighet, är det bara skäliga åtgärder som kan krävas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Vad som är skäligt måste i slutänden avgöras från fall till fall. Införandet av en tillgänglighetsbestämmelse vars tillämplighet är beroende av en bedömning av åtgärdernas skälighet har kritiserats från diametralt motsatta utgångspunkter. Å ena sidan har det ibland framförts att det är principiellt oacceptabelt att delaktighet i samhällslivet på fullt ut lika villkor för människor med funktionsnedsättning relativiseras genom att göras beroende av en sådan skälighetsbedömning. Å andra sidan har det också hävdats att en tillänglighetsbestämmelse där skälighetsbedömningen får avgörande betydelse inte kan accepteras därför att den leder till rättsosäkerhet i form att bristande tydlighet och förutsägbarhet. Båda synsätten får dock enligt min uppfattning ses som ytterlighetsståndpunkter.

Är ett skälighetskriterium som begränsar åtgärdsskyldigheten förenligt med principen om delaktighet för personer med funktionsnedsättning?

Det är visserligen lätt att instämma i principen om att samhället borde vara utformat på ett sådant sätt att alla människor verkligen kan delta i det på lika villkor i alla sammanhang. Under mycket lång tid har människor med funktionsnedsättning varit hänvisade till en undantagstillvaro där man fått nöja sig med sådant som ansetts ”tillräckligt bra för funktionshindrade”. Vackert tal och högtflygande mål om jämlikhet och delaktighet har inte motsvarats av åtgärder i verkligheten.

I praktiken går det emellertid inte att blunda för att det här, som i andra sammanhang, i vissa situationer kan finnas motstående intressen som måste vägas mot varandra. Vissa anpassningsåtgärder går inte att genomföra utan att stora byggnadshistoriska värden går förlorade. Det finns också exempel på byggnader eller delar av byggnader som det helt enkelt inte går att anpassa så att de blir tillgängliga på fullt ut lika villkor också för personer med olika funktionsnedsättningar. Sådana åtgärder, liksom vissa typer av långtgående krav på individuellt anpassade serviceåtgärder, skulle få till följd att t.ex. en ensamföretagare med verksamhet i en lokal i en gammal fastighet tvingas att lägga ner verksamheten eller gå i kon-

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

kurs. Principiellt kan man naturligtvis hävda att publik verksamhet över huvud taget inte ska få bedrivas i sådana lokaler eller under sådana organisatoriska omständigheter att full tillgänglighet för alla oavsett funktionsnedsättning inte är möjlig att åstadkomma. Det skulle emellertid i sin tur leda till att hela kvarter på en del orter inte längre skulle få användas alls för t.ex. butiks- eller kaféverksamhet. Det vore helt enkelt inte rimligt.

Det finns även i andra sammanhang begränsningar av olika slag som hänför sig till människors personliga förutsättningar eller andra liknande förhållanden, men som inte har samband med någon funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening. Det är i viss utsträckning så att säga livets regel att alla inte kan delta i all verksamhet fullt ut i alla avseenden. Det går inte att helt bortse från att detta gäller också för begränsningar som har samband med funktionsnedsättning. Det bästa kan vidare, som det brukar heta, bli det godas fiende. Det kan knappast råda något tvivel om att ett förslag till ny tillgänglighetsbestämmelse utan någon som helst begränsning i fråga om åtgärdernas skälighet, skulle sakna varje realistisk möjlighet att antas av lagstiftaren.

Slutsatsen för min del är att en begränsning, i form av ett skälighetskrav, är nödvändig när det gäller vilka åtgärder för tillgänglighet som kan krävas med stöd av diskrimineringslagstiftningen.

Är ett skälighetskriterium oacceptabelt på grund av bristande förutsägbarhet?

När det sedan gäller invändningen om bristande tydlighet och förutsägbarhet, finns det skäl att understryka att den föreslagna bestämmelsen, där ett generellt utformat skälighetskrav spelar en avgörande roll för tillämpningen, inte utgör någon innovation i svensk rätt. Tvärtom har sådana, och liknande, konstruktioner funnits i centrala delar av den civilrättsliga lagstiftningen under mycket lång tid. Här ska bara pekas på några exempel från andra delar av civilrätten som belysande paralleller till den nu föreslagna bestämmelsen.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Skadeståndslagens culpa- och jämkningsregler

Huvudregeln i den svenska skadeståndsrätten är mycket kortfattad och generellt utformad. I 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207)87stadgas sålunda att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ska ersätta skadan. Lagtexten ger ingen ledning i den praktiskt viktigaste frågan – vad som är att anse som vårdslöshet i olika situationer. Här får man i stället gå till den mycket omfattande rättspraxis som rör tillämpningen av denna s.k. culparegel.88 Enligt denna praxis – som utvecklats under mycket lång tid, ja sedan långt före den nu gällande skadeståndslagens tillkomst – anses vårdslöshet i juridisk mening föreligga, om skadegöraren inte uppträtt på samma sätt som en förnuftig och hänsynsfull person av samma kategori kunde antas ha handlat, om han eller hon varit i skadegörarens situation, vilket kan sägas ge en tämligen begränsad vägledning.

Ibland kan man få hjälp med den bedömningen av bestämmelser i lagar och författningar eller offentliga myndigheters föreskrifter. Vägtrafikförfattningarna anger hur en trafikant ska uppträda och anvisningar av Arbetsmiljöverket visar vilka försiktighetsmått som en företagare bör iaktta för att skydda sina anställda mot olycksfall. I de allra flesta fall medför överträdelser av sådana regler skadeståndsansvar på grund av vårdslöshet. Däremot är det inte alls säkert att t.ex. en företagare klarar sig från ansvar bara för att han eller hon iakttagit föreskrifter av denna typ.89 Dessa s.k. bakomliggande regler får alltså ofta funktionen som ”golv”, men inte nödvändigtvis som ”tak”, när det ska fastställas vad som hade kunnat krävas.

Saknas vägledning av detta slag blir en väsentlig fråga hur folk i allmänhet brukar handla på livsområden som det aktuella – ofta vad som är praxis i den verksamhet som skadegöraren ägnat sig åt. Alltid blir dock inte detta avgörande; det kan vara svårt att få en uppfattning om hur en viss yrkeskategori brukar bete sig i en viss situation, och det kan också finnas anledning att pröva, om inte man i sammanhanget bör kräva en högre grad av aktsamhet än den sedvanliga. Man får i båda fallen göra en mera allmän bedömning av frågan om vederbörande varit vårdslös.

87Prop. 1972:5, bet. 1972:LU10, rskr. 1972:192. 88 Se vidare kommentaren till 2 kap. 1 § skadeståndslagen. 89NJA 1977 s. 788, NJA 1991 s. 580.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Även möjligheterna att förekomma skadan får beaktas, liksom hur pass omfattande och kostsamma åtgärder detta kräver. Avvägningen mellan risk och kostnad har ofta ansetts som väsentlig i sammanhanget.90 Emellertid godtas också ganska farliga handlingar om de samtidigt är nyttiga på något annat sätt ur samhällets perspektiv.

I viss utsträckning får man också ta hänsyn till skadegörarens person, när man bedömer hans eller hennes handlande. Av en yrkesman begär man särskilda kunskaper och ett särskilt omdöme, när han handlar på sitt område. En väsentlig fråga blir då om denne handlat som en god representant för sin yrkesgrupp skulle ha gjort. Samma krav kan man inte ställa på en privatperson, så länge denne inte frivilligt ger sig in på något som kräver en särskild kompetens.

Man kan bli ansvarig inte bara för oaktsamt positivt handlande utan också för oaktsam underlåtenhet att handla, såvida det funnits en skyldighet att handla på ett sätt som hindrat skadan. Detta gäller i ett stort antal fall av varierande typ, inte bara när en sådan handlingsplikt föreskrivits i lag eller annan författning utan även t.ex. där någon upplåtit en lokal eller en anläggning för användning av allmänheten. I alla dessa fall föreligger en skyldighet att vidta skäliga åtgärder för att förebygga risken.

Även exempelvis i skadeståndslagens regler om jämkning har skälighetskriteriet en central roll utan att vara särskilt definierat i lagtexten. Således stadgas i 6 kap. 1 § tredje stycket skadeståndslagen att skadestånd kan jämkas med hänsyn till den skadelidandes eventuella medvållande till skadan. En sådan jämkning ska i så fall ske efter vad som är skäligt, med hänsyn till graden av vållande på ömse sidor och omständigheterna i övrigt.91

Frågan om oaktsamhet kan anses ha förekommit på skadelidarsidan anses i princip böra bedömas på liknande sätt som vid culpabedömning på den ansvariges sida, varvid dock det väsentliga är risken att själv lida skada – inte att orsaka skada för andra. Det kan vara en ganska betydande skillnad och ganska svårt att bedöma, eftersom det ofta är fråga om beteenden av helt olika typ. Det blir då fråga om en skönsmässig, närmast intuitiv bedömning av hur deras oaktsamhet förhåller sig sinsemellan.

Vid sidan av skuldgraden ska hänsyn tas till omständigheterna i övrigt. Här inverkar förhållanden av många olika slag, som att den

90NJA 1998 s. 617. 91 Se vidare kommentaren till 6 kap. 1 § skadeståndslagen.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

skadelidande försummat sin skyldighet att begränsa skadan, att verksamheten på ansvarssidan typiskt sett varit farligare än verksamheten på motsidan. Även de ekonomiska förhållandena på ömse sidor kan få betydelse om annars jämkningsregeln skulle leda till klart oskäliga resultat. I den mån den skadelidande skyddas av försäkring är detta uppenbarligen inte fallet. I andra fall fordras i allmänhet att den tilltänkta nedsättningen skulle få allvarliga konsekvenser för hans försörjningsmöjligheter eller levnadsförhållanden, t.ex. om en småföretagares eller lantbrukares fortsatta verksamhet skulle bli allvarligt hotad, eller en privatperson med små inkomster och utan nämnvärd förmögenhet skulle få sitt egnahem eller större delen av bohaget förstört. Om den skadelidande å andra sidan underlåtit att hålla ordinär försäkring på den skadade egendomen lär dock detta tala till hans nackdel.

Allmänt gäller att hänsyn till den skadelidande inte får drivas så långt att resultatet skulle bli obilligt mot den ansvarige. Det är dock aldrig fallet när ansvarsförsäkring täcker skadeståndet och inte heller när den ansvarige annars har sådana tillgångar att en jämkning inte nämnvärt påverkar dennes ekonomi. Å andra sidan är inte den skadeståndsskyldiges goda ekonomi något självständigt skäl för att döma ut fullt skadestånd, ifall skuldgraden och andra omständigheter skulle motivera jämkning. Den får bara betydelse ifall den skadelidande kan göra gällande att en jämkning skulle vara oskäligt hård från hans synpunkt.

Som framgått här är det alltså åtskilliga omständigheter, som inte är närmare identifierade eller preciserade i lagtexten till skadeståndslagen, som måste beaktas och vägas mot varandra för att kunna avgöra om ersättning ska betalas i det enskilda fallet och i så fall hur stor ersättningen ska vara.

Även jämkningsregeln i 6 kap. 2 § skadeståndslagen innehåller avgörande kriterier för skadeståndets bestämmande som inte är närmare definierade i lagtexten utan som måste tolkas utifrån lagmotiv, rättspraxis och den juridiska litteraturen. I bestämmelsen stadgas att

”om skyldighet att utge skadestånd är oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden, kan skadeståndet jämkas efter vad som är skäligt, varvid även den skadelidandes behov av skadeståndet och övriga omständigheter ska beaktas.”92

92 Se kommentaren till 6 kap. 2 § skadeståndslagen.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Här blir det alltså fråga om dels att bedöma vad som är (o)skäligt – i två led – dels att söka utröna vilka övriga omständigheter som kan vara aktuella att ta hänsyn till i det enskilda fallet.

Avtalsrättsliga regler

Avtalslagen93 innehåller i 36 § den stora generalklausulen om oskäliga avtalsvillkor. Enligt paragrafen får avtalsvillkor

”jämkas eller lämnas utan avseende, om villkoret är oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt.”94

Bestämmelsen är utformad som en domstolsprövning av karaktären hos ett visst avtalsvillkor men vid prövningen kan avtalet i dess helhet vägas in. Kärnan i bestämmelsen är oskälighetsrekvisitet. Som sanktion kan domstolen tillgripa allt från en obetydlig justering av villkoret till total ogiltighetsförklaring av hela avtalet. Stadgandet har givits en abstrakt utformning och är tillämpligt på en mängd olika typer av avtal och andra rättshandlingar inom hela förmögenhetsrätten. Domstolarna har därför varit hänvisade till förarbetesuttalandenas mångskiftande anvisningar, vilka i sin tur i väsentliga delar hänvisar vidare till uttalanden i Generalklausulutredningens betänkande,95 för vägledning för den konkreta tillämpningen.96

Intressant att notera är att som exempel på vad som avses med omständigheterna i övrigt anges i förarbetena att vad som utgör gott affärsskick kan tjäna till ledning för domstolarnas bedömning men att det inte är självklart att det förhållandet att ett avtalsvillkor överensstämmer med gott affärsskick gör det uteslutet att jämka en avtalsbestämmelse, särskilt inte i konsumentförhållanden. På samma sätt förhåller det sig enligt lagmotiven med förhållandet till bestämmelser i annan lagstiftning, såväl tvingande som dispositiva.97

I samband med bestämmelsens tillkomst anförde lagrådet apropå den abstrakta lagtekniska utformningen, att motivuttalanden

93 Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område. 94Prop. 1975/76:81, LU 1975/76:21, rskr.1975/76:238. 95SOU 1974:83. 96 Se om det följande, kommentaren till 36 § avtalslagen. 97Prop. 1975/76:81 s. 119 ff.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

”är av stor betydelse för ett närmare klarläggande av lagstiftarens intentioner, när såsom i förevarande fall en detaljerad reglering i lag ej anses möjlig utan huvudansvaret för rättsbildningen måste överlämnas åt rättstillämpningen.”

Lagrådet betonade vidare i sitt yttrande över förslaget att det visserligen rörde viktiga problem inom den svenska förmögenhetsrätten men att det likväl inte innebar någon principiell nydaning. I stället fick det redan sedan tidigare anses ha gällt som en allmän förmögenhetsrättslig grundsats att ett avtalsvillkor kunde jämkas eller lämnas utan avseende, om tillämpningen av villkoret skulle vara uppenbart otillbörlig. Med vissa reservationer och förslag till smärre justeringar godtog lagrådet också förslaget.98

Även 33 § avtalslagen innehåller en generellt utformad ogiltighetsregel för hela förmögenhetsrättens område, enligt vilken en rättshandling

”[ej må] göras gällande, där omständigheterna vid dess tillkomst voro sådana, att det skulle strida mot tro och heder att med vetskap om dem åberopa rättshandlingen.”

Bestämmelsen var visserligen omstridd vid sin tillkomst och under flera decennier därefter. Skälet för det var just dess utformning som en generalklausul. Den försvarades dock ihärdigt av regeringen mot påståendet att ”tro och heder” var alltför svävande begrepp för att kunna läggas till grund för lagstiftning:

”Prövningen, om ett handlingssätt strider mot tro och heder, ställer dock icke större anspråk på domarens omdöme och urskiljning än andra likartade uppgifter, inför vilka han ofta är ställd, exempelvis bedömandet huruvida en person vid ingående av ett avtal gjort sig skyldig till bedrägligt förfarande.”.99

Köprätt och konsumenträtt

Även inom köprätten och konsumenträtten finns centrala bestämmelser som i grunden bygger på en samlad skälighetsbedömning. Skadeståndslagens ovan nämnda allmänna jämkningsregel i 6 kap. 2 §, har t.ex. sin motsvarighet i 70 § andra stycket köplagen

98Prop. 1975/76:81 s. 164 ff. 99 Se kommentaren till 33 § avtalslagen.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

(1990:931)100, 34 § konsumentköplagen (1990:932),101 liksom i 34 § konsumenttjänstlagen (1985:716)102. Bestämmelserna i de båda konsumentlagarna är i sak likalydande.

Skadestånd kan jämkas enligt 70 § andra stycket köplagen”om skadeståndet är oskäligt med hänsyn till den skadeståndsskyldiges möjligheter att förutse och hindra skadans uppkomst samt omständigheterna i övrigt.” Bestämmelsen är mycket kortfattad och hänvisar, förutom till omständigheterna i övrigt, endast allmänt till möjligheten att förutse och hindra skadans uppkomst. Vilka hänsyn som närmare ska tas härvidlag får man söka vägledning om i förarbetena, rättspraxis och den juridiska litteraturen.103

Skadestånd kan också enligt 34 § i både konsumentköp- och konsumenttjänstlagen jämkas om skyldigheten att betala skadestånd ”skulle vara oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden.” Härvid ska även beaktas ”föreliggande försäkringar och försäkringsmöjligheter på köparens sida, den skadeståndsskyldiges möjligheter att förutse och hindra skadan samt andra särskilda omständigheter.” Visserligen anges alltså här särskilt, vid sidan av den allmänt hållna hänvisningen till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden, ett par kriterier att ta hänsyn till vid (o)skälighetsbedömningen. Men vägledning för tolkning av dessa ges endast i lagmotiven och genom framväxande rättspraxis. När det sedan gäller andra särskilda omständigheter, vilka också ska beaktas enligt bestämmelsen, blir det ytterst en fråga om att göra en samlad värdering på grundval av samtliga rekvisit i bestämmelsen.

Något egentligt stöd för att fastställa hur mycket skadeståndet ska sättas ned när förutsättningarna för jämkning är uppfyllda ges inte vare sig i lagtexten eller i förarbetena. Det har anförts att det anses följa av regeln att jämkning bara ska ske till en nivå som gör att skadeståndet inte längre är oskäligt betungande med hänsyn till alla omständigheter. Normalt ska alla de faktorer som nämnts ovan – och som ingår i förutsättningarna för jämkning – beaktas så att skadeståndet sätts ned i motsvarande mån.104

100Prop. 1988/89:76 och 1989/90:77, bet. 1989/90:LU34, rskr. 1989/90:299. 101Prop. 1989/90:89, 1989/90:LU35, rskr.1989/90:300. 102Prop. 1984/85:110, LU 1984/85:42, rskr.1984/85:344 103 Se kommentaren till 70 § köplagen. 104 Se kommentaren till 34 § konsumentköplagen.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Till dessa exempel från centrala delar av den svenska allmänna civilrätten kommer att det, som nämnts, redan finns regler om bristande tillgänglighetsåtgärder som en form av diskriminering i den nu gällande diskrimineringslagen. I 2 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen stadgas sålunda att diskrimineringsförbudet för arbetsgivare gäller även i det fall arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Enligt 5 § andra stycket i samma kapitel gäller diskrimineringsförbudet också i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434), eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder.

Bestämmelserna skiljer sig åt på så sätt att en arbetsgivares skyldighet omfattar alla olika typer av stöd- och anpassningsåtgärder, alltså även sådana som har t.ex. med arbetets organisation eller särskilt anpassade hjälpmedel att göra, medan skyldigheten inom högskoleområdet endast omfattar lokalernas utformning.

Någon vägledning om vilka åtgärder som ska anses skäliga finns inte lagtexten till bestämmelserna i diskrimineringslagen. I motivtexten utvecklas skälighetskriteriet emellertid närmare, både när det gäller arbetslivet och högskoleområdet.105 Här anförs att det inte går att generellt ange vilka faktiska åtgärder en arbetsgivare bör överväga för att eliminera eller reducera verkningarna av ett funktionshinder. Det beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I första hand bör emellertid inriktningen på åtgärderna styras av arten och graden av arbetstagarens funktionshinder i förening med de krav som anställningen och arbetsuppgifterna innebär. Viss ledning finns också i arbetslivsdirektivet.106 Skäl 20 i direktivet anger att de åtgärder som en arbetsgivare vidtar ska vara effektiva och praktiska för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionshinder. Som exempel nämns inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjlig-

105Prop. 2007/08:95 s. 152, 199, 500-501, 507-508. 106 Direktiv 2000/78/EG.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

heter eller arbetsledning. Således bör typiskt sett åtgärderna avse arbetsplatsens utformning och det sätt på vilket arbetet organiseras.

Behovet av stöd- och anpassningsåtgärder kan vara föranlett av svårigheter att utföra arbetsuppgifterna eller av svårigheter att ta sig in i och ut ur en arbetslokal. Begreppet arbetslokal innefattar här till arbetsplatsen angränsande lokaler, såsom matrum, hygienutrymmen och samlingslokaler. Åtgärder som kan övervägas kan vara sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till arbetsplatsen och därtill hörande lokaler liksom att i möjligaste mån göra dessa lokaler användbara för den funktionshindrade. Det kan vara fråga om tekniska hjälpmedel och särskilda arbetsredskap eller förändringar i den fysiska arbetsmiljön. Det kan handla om förstärkt belysning för den som är synskadad, god ventilation för den som är allergiker, tekniska hjälpmedel för att underlätta lyft eller transporter, datorstöd m.m. Även förändringar av arbetsuppgifterna, arbetstiderna eller arbetsmetoderna kan bli aktuella.

Skälighetskriteriet är förenligt med såväl tydlighet som förutsägbarhet

När de kom till var alltså de nu gällande tillgänglighetsbestämmelserna i diskrimineringslagen inte någon innovation i svensk rätt med avseende på ett skälighetskriteriums grundläggande betydelse för rättstillämpningen. Tvärtom har, som framgått, under mycket lång tid sådana och liknande generella kriterier, vars närmare innehåll fylls ut genom motivuttalanden och rättspraxis, utgjort en central del av den svenska civilrätten, utan att det med fog kan hävdas att detta lett till rättsosäkerhet. Dessa regler får i stället sägas ha fyllt sin uppgift väl. Inte heller konkret på diskrimineringslagstiftningens område, där denna typ av regler funnits sedan 1999, har denna utformning av regelverket medfört några särskilda olägenheter. Att skälighetsbedömningen kommer att spela en central roll vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen är enligt min bedömning således väl förenligt med rimliga rättssäkerhetskrav på såväl tydlighet som förutsägbarhet.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

4.5.2. Omständigheter som särskilt ska beaktas vid skälighetsbedömningen

Mitt förslag: Vid prövningen enligt första stycket 3 av om en åt-

gärd är skälig ska särskilt beaktas

1. om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan

enligt andra bestämmelser,

2. nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av

att åtgärden vidtas,

3. en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgär-

den,

4. den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet

av åtgärden,

5. åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion

eller organisation, samt

6. åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö.

Mitt förslag innebär att ett nytt stycke läggs till i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen, enligt vilket vid skälighetsbedömningen särskilt ska beaktas vissa uttryckligen omnämnda typer av omständigheter. Dessa räknas upp i sex punkter.

Allmänt bör gälla att det inte är skäligt att kräva en åtgärd som över huvud taget inte går att genomföra, antingen rent faktiskt eller därför att den verksamhetsansvarige inte rättsligt råder över möjligheterna att vidta åtgärden. Detta förhållande behöver dock inte anges direkt i lagtexten.

I avsnitt 4.6 behandlas frågan om ansvaret för den som har ett bestämmande inflytande över att åtgärden i vissa fall inte går att genomföra.

Uppräkningen i de sex punkterna är inte uttömmande utan även andra omständigheter kan beaktas, vilket framgår av att det i bestämmelsen anges att innehållet i dessa punkter ska beaktas särskilt. Olika omständigheter kan väga olika tungt beroende på situationen i det enskilda fallet. Alla de faktorer som räknas upp är inte nödvändigtvis relevanta för alla fall. Och andra omständigheter än de särskilt uppräknade kan i ett enskilt fall väga tyngre än de här uttryckligen omnämnda. Ytterst blir det alltså en fråga om att väga samman alla i det enskilda fallet relevanta omständigheter till en helhetsbedömning.107

107 Jfr också Waddington 2004, s. 8 ff.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Ingen ändring i sak för arbetsgivare

Enligt vad som gäller idag för arbetsgivare kan behovet av stöd- och anpassningsåtgärder vara föranlett av svårigheter att utföra arbetsuppgifterna eller av svårigheter att ta sig in i och ut ur en arbetslokal. Begreppet arbetslokal innefattar här, som nämnts, till arbetsplatsen angränsande lokaler, såsom matrum, hygienutrymmen och samlingslokaler. Åtgärder som kan övervägas kan vara sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till arbetsplatsen och därtill hörande lokaler (tillgänglighet) liksom att i möjligaste mån göra dessa lokaler användbara för en person med funktionsnedsättning (användbarhet). Även förändringar i arbetsuppgifterna, arbetstiderna eller arbetsmetoderna kan bli aktuella.

Skälighetsbedömningen bör göras med särskild hänsyn till arbetsgivarens ekonomi och övriga förhållanden, arten och graden av arbetstagarens funktionshinder och anställningens varaktighet och form. Kostnaden bör alltså ställas i relation till arbetsgivarens ekonomiska situation. Bedömningen bör ta sikte på förmågan att bära kostnaden. Även hänsyn till arbetsmiljölagen och annan befintlig lagstiftning bör kunna beaktas vid skälighetsbedömningen på så sätt att åtgärder som en arbetsgivare har att vidta enligt dessa regler normalt ska anses som skäliga att kräva även enligt diskrimineringslagen. Vidare bör teknisk och annan utveckling beaktas såtillvida att det som inte anses skäligt vid en viss tidpunkt kan komma att betraktas som skäligt vid ett senare tillfälle om utvecklingen föranleder en sådan bedömning.108

De omständigheter som på detta sätt nämns i förarbetena till den nu gällande bestämmelsen när det gäller arbetsgivares skyldighet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ryms inom de kriterier som jag föreslår ska nämnas särskilt i lagtexten till den nu föreslagna bestämmelsen. Någon ändring i sak är inte avsedd.

I huvudsak ingen ändring i sak för högskolor

Även högskolans ansvar för att vidta anpassningsåtgärder är enligt den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen begränsat till vad som anses skäligt. Vad som är skäligt får också här bedömas från fall till fall. En viktig faktor är kostnaden för att vidta åtgärden. Kostnaden

108Prop. 2007/08:95 s. 152, 500.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

ska ställas i relation till högskolans ekonomiska situation, det vill säga bedömningen ska ta sikte på förmågan att bära kostnaden.

Även de förhållanden som råder på en högskola bör kunna få betydelse. Vad finns det för faktisk möjlighet att vidta en åtgärd och vilka ansträngningar krävs? Vilken effekt förväntas den vidtagna åtgärden få för den funktionshindrades möjligheter att genomföra sina studier? Kommer den funktionshindrade personen att kunna genomföra studierna effektivare än om åtgärden inte vidtas? Vållas högskolan annan olägenhet till följd av åtgärdsskyldigheten? Kan åtgärderna medföra betydande olägenheter under en eventuell installation eller byggnation? Hur snabbt förväntas åtgärden kunna vidtas? De anpassningsåtgärder som kan vara i och för sig lämpliga för att kompensera ett funktionshinder kan i det enskilda fallet kräva mer tid, större kostnader eller större förändringar än vad som kan vara rimligt att kräva. Om effekten endast blir marginell bör det, sammantaget med en kostnad som inte är obetydlig, typiskt sett peka på att det inte skäligen kan krävas att högskolan vidtar anpassningsåtgärden. Av betydelse är också vilken omfattning utbildningen har. Är det fråga om t.ex. kortare kurser kan detta förhållande tala för att det inte är skäligt att kräva att högskolan vidtar åtgärden i fråga.109

På motsvarande sätt som på arbetslivets område, inryms vad som sålunda sägs i förarbetena till den gällande bestämmelsen för högskoleområdet i de kriterier som jag föreslår ska särskilt nämnas i lagtexten till den nu föreslagna bestämmelsen. I denna del innebär mitt förslag alltså, möjligen med ett undantag, inte heller på detta område någon ändring i sak. Undantaget gäller motivuttalandet att högskolans ansvar för anpassningsåtgärder bör gälla oavsett om högskolan söker eller har möjlighet att erhålla statliga bidrag som täcker kostnaden eller delar därav.110 Det är inte helt klart vad som avses med detta uttalande. Om det ska tolkas så, att möjligheterna att få kostnaderna för tillgänglighetsskapande åtgärder täckta över huvud taget aldrig ska kunna påverka skälighetsbedömningen, så delar jag inte den uppfattningen.

Att det i det enskilda fallet inte finns någon möjlighet för en högskola att få särskilda bidrag från staten för att täcka tillgänglighetsskapande åtgärder bör inte i sig kunna åberopas till stöd för att åtgärderna ska bedömas som oskäliga. Det bör anses följa av den grundläggande ansvars- och finansieringsprincipen. Om en högsko-

109Prop. 2007/08:95 s. 199, 507-508. 110Prop. 2007/08:95 s. 200.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

la däremot kan få statliga bidrag till sådana åtgärder bör detta förhållande dock kunna tala för att åtgärderna är skäliga i en situation där de kanske annars inte skulle ha varit det. Det är också vad som gäller i dag enligt arbetslivsdirektivet.111 Enligt direktivets artikel 5 ska nämligen tillgänglighetsåtgärder inte anses medföra någon oproportionerlig börda för arbetsgivare om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder. I den nu föreslagna bestämmelsen omfattas sådana överväganden av vad som sägs i tredje punkten om möjligheterna för en verksamhet att bära kostnaderna för åtgärden.

Åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser

I första punkten anges att särskild hänsyn ska tas till om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser. Så är fallet redan enligt de tillgänglighetsbestämmelser som i dag gäller för arbetsgivare och utbildningsanordnare och det bör gälla också för övriga samhällsområden.

Vägledning för om en åtgärd bör anses skälig kan alltså finnas i bestämmelser utanför diskrimineringslagstiftningens område. Det kan vara fråga om regler direkt i lag eller förordning eller i föreskrifter och allmänna råd som är utfärdade med stöd av sådana författningar. Exempel på regler som kan få stor betydelse finns i plan- och bygglagstiftningen, arbetsmiljölagstiftningen, eller i bestämmelser om transport och kommunikation. Det kan också röra sig om förvaltningsrättsliga regler. Det är viktigt att sådana regler tolkas så att de, så långt det är möjligt, överensstämmer med förpliktelser som kan följa av internationella konventioner som Sverige har tillträtt, t.ex. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Analogt bör vägledning för skälighetsbedömningen också kunna fås genom innehållet i olika typer av icke rättsligt bindande riktlinjer liksom ur vad som följer av branschöverenskommelser, god affärssed och så vidare.

Det bör understrykas att sådana föreskrifter m.m. är avsedda att tjäna just som vägledning. Det betyder inte att vad som ska anses utgöra skäliga åtgärder enligt den nu föreslagna bestämmelsen alltid exakt sammanfaller med vad som gäller enligt sådana före-

111 Direktiv 2000/78/EU.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

skrifter m.m. Även det är för övrigt samma förhållande som redan nu gäller om skyldigheten för arbetsgivare och utbildningsanordnare i fråga om att vidta åtgärder för tillgänglighet.112

I de flesta fall bör åtgärder som ska vidtas enligt andra bestämmelser också betraktas som skäliga enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Särskilt stark bör den presumtionen vara om det är fråga om en skyldighet som är reglerad direkt i lag eller förordning, eller i föreskrift som är meddelad med stöd av en sådan författning.

Om det är samma rättssubjekt som åtgärdsskyldigheten riktas mot enligt både diskrimineringslagen och andra regelverk kan det också tala med särskild styrka för att åtgärden ska anses vara skälig. Det motsatta förhållandet behöver däremot inte gälla. Bestämmelsens tillämplighet förutsätter alltså inte att det råder identitet mellan dessa rättssubjekt. Det framgår av uttrycket ”åtgärden är av det slaget” att den behöver vidtas redan enligt annan lagstiftning. Att åtgärdsskyldigheten enligt annan lagstiftning inte riktar sig specifikt mot den som enligt diskrimineringslagen har ansvar för att verksamheten bedrivs utan diskriminering, behöver alltså inte i sig betyda att åtgärden är oskälig att kräva. Den som startar en verksamhet bör nämligen, som en allmän princip, kunna förväntas försäkra sig om att det är möjligt att bedriva verksamheten på ett sätt som överensstämmer med diskrimineringslagens regelverk.

Det är vidare inte säkert att t.ex. en företagare eller en kommun klarar sig från diskrimineringsansvar bara för att föreskrifter om tillgänglighet i annan lagstiftning eller liknande i och för sig har följts. Det synsättet stämmer för övrigt väl överens med vad som sedan länge gällt inom t.ex. skadeståndsrätten.113

Den här typen av s.k. bakomliggande regler bör alltså normalt sett kunna fungera som ”golv”, men inte nödvändigtvis som ”tak”, när det ska fastställas vilka tillgänglighetsåtgärder som är skäliga att kräva med stöd av diskrimineringslagen. Likväl är det rimligt att sådana regler tillmäts betydelse för diskrimineringsansvaret även i begränsande riktning. Om t.ex. specifika krav i annan lagstiftning på tillgänglighetsskapande åtgärder i den fysiska miljön får anses vara fullt ut uppfyllda, bör det inte utan goda skäl kunna krävas ytterligare åtgärder beträffande tillgängligheten just i detta avseende. Sådana skäl kan dock vara t.ex. att lång tid gått sedan den aktuella utformningen gjordes och det genom nyare teknik går att skapa

112 Prop. 207/08:95 s. 154, 199. 113NJA 1977 s. 788, NJA 1991 s. 580.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

en väsentligt förbättrad tillgänglighet till relativt sett begränsade kostnader.114

I den utsträckning som regler om byggd miljö inte ger någon närmare vägledning i fråga om krav på tillgänglighet i något bestämt avseende, bör inte endast det faktum att en byggnation i och för sig överensstämmer med det bygglov som en gång givits, hindra att vissa längre gående tillgänglighetsskapande åtgärder kan anses som skäliga att kräva i diskrimineringslagens mening.

Man bör även vara särskilt uppmärksam på att en byggnation, trots att den fått tillstånd, i realiteten kan ha uppförts på ett sätt som inte uppfyllde de krav på tillgänglighet som gällde ens vid tidpunkten då tillståndet beviljades. I ett sådant läge bör inte existensen av ett bygglov eller liknande tillstånd i sig tillmätas någon större betydelse för bedömningen av vilka tillgänglighetsåtgärder som är skäliga att kräva.

Nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas

I andra punkten behandlas nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att en åtgärd vidtas. För att det ska anses skäligt att kräva att en tillgänglighetsåtgärd vidtas bör åtgärden kunna förväntas leda till att personer med en funktionsnedsättning får nytta av den, t.ex. på det sättet att någon kan genomföra en utbildning, utföra ett ärende via en myndighets webbplats eller göra inköp i en affär utan hjälp av medföljande ledsagare. Om det över huvud taget inte skulle vara möjligt att eliminera effekterna av funktionsnedsättningen genom tillgänglighetsåtgärder är det, precis som enligt de nu gällande bestämmelserna inom arbetslivet och på högskoleområdet, inte skäligt att kräva att sådana åtgärder vidtas.

Generellt sett bör utgångspunkten vara att ju större positiv effekt på tillgängligheten som en åtgärd kan förväntas få, desto närmare till hands ligger det att åtgärden bör betraktas som skälig. Men, bedömningen av nyttan av en åtgärd kan ge olika resultat i olika situationer. En åtgärd som inte leder till mer än en begränsad – men likväl i viss mån förbättrad – tillgänglighet i det enskilda fallet, kan vara skälig om den kan förväntas beröra ett flertal människor med funktionsnedsättning. Oftast underlättar en sådan till-

114 Jfr, på arbetslivets område, prop. 2007/08:95 s. 152, 500, och särskilt om arbetsmiljölagen i prop. 1990/91:140 s. 46 f.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

gänglighetsskapande åtgärd framkomligheten över huvud taget och medför därmed en förbättring för ett stort antal människor oavsett funktionsnedsättning, som äldre personer med shoppingvagn eller rollator eller personer med barnvagn, eller med många matkassar att bära på. Även detta bör tillmätas betydelse för skälighetsbedömningen. Det framgår genom att det i bestämmelsen talas om nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning.

Å andra sidan kan det inte uteslutas att, i vissa fall, även en påtagligt förbättrad tillgänglighet kan komma att bedömas som oskälig om den berör endast ett litet fåtal personer, åtminstone vid den slutliga sammanvägningen med övriga relevanta omständligheter enligt den föreslagna bestämmelsen.

Hur en enskild person med funktionsnedsättning upplever nyttan av en viss åtgärd bör naturligen tillmätas betydelse, men det bör dock inte kunna komma i fråga att helt, eller ens i huvudsak, grunda nyttobedömningen på enskilda individers subjektiva upplevelser, vilka ju kan variera från person till person. I stället är det nödvändigt att söka avgöra vilken nytta en viss åtgärd typiskt sett skulle kunna få för personer med en viss funktionsnedsättning. Frågan om nyttan av en åtgärd bör således avgöras på grundval av en i huvudsak objektiviserad bedömning. En enskild persons önskemål om hur tillgänglighet bäst ska kunna åstadkommas i det enskilda fallet kan väga tyngre i fråga om särskilda serviceåtgärder än om ändringar i den fysiska miljön.

En särskild fråga är om stöd som ges på annat sätt till en person med funktionsnedsättning ska kunna påverka skyldigheten för den verksamhetsansvarige att vidta tillgänglighetsåtgärder. Utgångspunkten för lagregleringen är, som nämnts, att den som ansvarar för en viss verksamhet också är ansvarig för att den bedrivs utan någon form av diskriminering. Syftet med tillgänglighetsbestämmelsen är vidare att personer med funktionsnedsättning ska kunna få tillgång till olika verksamheter på ett så likvärdigt sätt som möjligt, det vill säga så att man kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan funktionsnedsättning. Om en kund med funktionsnedsättning behöver hjälp med att plocka ihop eller packa ner sina varor, eller med bordsservering på en självservering, bör det därför inte vara möjligt för butiks- eller kaféinnehavaren att hänvisa kunden till att han eller hon borde kunna få hjälp av en personlig assistent. Inte ens om det är känt att kunden i fråga faktiskt är beviljad stöd i form av sådan assistans, bör detta som huvudregel vägas in vid skälighetsbedömningen. Undantagsvis kan

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

dock ett krav på särskilda serviceåtgärder från den verksamhetsansvariges sida komma att bedömas som oskäligt. Så kan vara fallet om en personlig assistent vid ett visst tillfälle faktiskt är med t.ex. i en butik och också har möjlighet att hjälpa till med att plocka ihop och packa varorna.

Särskilt om valet mellan alternativa åtgärder för tillgänglighet

En särskild fråga är vilka hänsyn som bör tas om det finns flera olika alternativ för att skapa tillgänglighet. I förarbetena till den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen på arbetslivets område anförs att hänsyn måste tas till arbetsgivarens rätt att organisera arbetet på det sätt som arbetsgivaren finner lämpligt.115 En sådan principiell utgångspunkt är också i linje med vad som gäller allmänt enligt andra arbetsrättsliga regler, liksom enligt grundläggande regler om skydd för egendom och näringsfrihet, både i den svenska grundlagen116 och enligt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna117. Skyddet för dessa fri- och rättigheter behandlas närmare i avsnitt 4.3. Samma utgångspunkt bör naturligen gälla också för skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet på andra samhällsområden. Det bör emellertid understrykas att detta är just en utgångspunkt för skälighetsbedömningen och inte någon absolut regel.

I situationer där det finns olika handlingsalternativ som ger samma resultat för tillgängligheten, men till olika kostnader eller med olika andra effekter för verksamheten, bör det stå den verksamhetsansvarige fritt att välja alternativ. Det är emellertid förmodligen ganska ovanligt att resultatet verkligen blir detsamma i fråga om tillgängligheten, oberoende av vilket alternativ som väljs. I de flesta fall blir det därför nödvändigt att inom ramen för den allmänna skälighetsbedömningen göra en intresseavvägning mellan den ansvariges rätt att styra över verksamheten och den egendom som används i denna, å ena sidan, och intresset hos personer med funktionsnedsättning av att tillgänglighet skapas på ett visst sätt, å den andra.

Enligt den föreslagna bestämmelsen ska skäliga åtgärder för tillgänglighet vidtas så att personer med funktionsnedsättning

115Prop. 1997/98:179 s. 87, prop. 2007/08:95 s. 501. 116 Se 2 kap.18 och 20 §§regeringsformen. 117 Se Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

kommer i en jämförbar situation med den som råder för personer utan en sådan funktionsnedsättning. I rekvisitet jämförbar situation ligger ett krav på att åtgärder som ger tillgång till en verksamhet på så likvärdiga villkor som möjligt ska väljas i första hand. Att bestämmelsen utformats på detta sätt har sin grund i att den tidigare synen på möjligheten för personer med funktionsnedsättning att delta i samhället som en fråga om vård och omsorg numera, i vart fall principiellt, ersatts av ett fundamentalt annorlunda, inkluderande, synsätt grundat på principer om mänskliga rättigheter. Det synsättet har numera även kommit till uttryck i internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna som Sverige har förbundit sig att upprätthålla, i detta sammanhang främst FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Kravet på jämförbar tillgänglighet innebär att denna ska åstadkommas på ett så inkluderande och icke-stigmatiserande sätt som möjligt. Ett annat sätt att uttrycka detta är att huvudlösningar ska väljas före särlösningar. Huvudentréer bör t.ex. så långt möjligt anpassas så att de är användbara för alla, oavsett funktionsnedsättning, hellre än att människor med funktionsnedsättning hänvisas till att använda en i och för sig tillgänglig nödutgång eller varuleveransentré på en byggnads baksida. På motsvarande sätt bör i första hand permanenta lösningar, t.ex. i form av installation av viss teknisk utrustning, väljas i stället för att enskilda personer med en viss funktionsnedsättning förväntas be om anpassad personlig service vid varje aktuellt tillfälle. På det viset minskar också risken för att tillgängligheten för dessa människor till en lokal eller en verksamhet blir beroende av hur bemanningssituationen och arbetsbelastningen för personalen där råkar se ut vid varje given tidpunkt.

De här principerna bör gälla även om valet står mellan alternativ som för den verksamhetsansvarige inte är helt kostnads- eller i övrigt konsekvensneutrala. Alternativ som ger sämre tillgänglighet i den mening som jag har berört här, bör inte utan vidare kunna väljas bara för att de är billigare eller i övrigt medför mer begränsade olägenheter för den verksamhetsansvarige.

I vissa fall kan å andra sidan skillnaderna i kostnader eller annan negativ inverkan på verksamheten vara så pass stora att det inte är skäligt att kräva just den lösning som är mest inkluderande eller som bäst motsvarar vad en enskild person med funktionsnedsättning skulle önska. Det kan då få lov att accepteras att tillgänglighet kan uppnås på ett mindre idealiskt men ändå funktionellt sätt. Det kan också finnas rent praktiska svårigheter, eller säkerhetsskäl, som

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

talar emot att välja en viss lösning för att skapa tillgänglighet, trots att denna annars hade varit att betrakta som skälig (se om dessa avvägningar även tredje och sjätte punkterna i det följande).

Härtill kommer en särskild, och central, aspekt på frågan om den subjektiva eller objektiva nyttan av en åtgärd som, med rätta, ofta aktualiseras av företrädare för människor med funktionsnedsättning. Det är den som handlar om ett ovärdigt genomförande. Som ett exempel på en sådan situation har anförts att bli buren av någon annan t.ex. ombord på en tågvagn. Som absolut huvudregel kan det inte anses innebära en värdig behandling att mot sin vilja och som enda alternativ erbjudas att bli buren. Ett sådant förfaringssätt kan dessutom framkalla obehag eller rädsla och innebära betydande risker för den personliga säkerheten.

I slutändan måste, som nämnts, frågan om vilket alternativ som kan krävas i det enskilda fallet, hanteras inom ramen för den samlade skälighetsbedömningen.

Verksamhetens möjlighet att bära kostnaderna för åtgärden

Enligt tredje punkten ska särskilt beaktas en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden. De ekonomiska konsekvenserna av en åtgärd för att skapa tillgänglighet tar i första hand sikte på den åtgärdsansvariges ekonomiska förhållanden, men även effekter på t.ex. värdet av egendom som tillhör andra rättighetsinnehavare kan vägas in här. Med den åtgärdsansvarige avses den som enligt diskrimineringslagen svarar för brott mot diskrimineringsförbuden.

I enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen (se avsnitt 4.6) ska som huvudregel kostnaderna för anpassningsåtgärder finansieras inom ramen för ordinarie allmän och enskild verksamhet. De näringsidkare, utbildningsanordnare, myndigheter och andra som enligt mitt förslag bär ansvar för att vidta åtgärder för tillgänglighet, förutsätts alltså bära sådana kostnader i likhet med andra kostnader i verksamheten.

Att det i det enskilda fallet inte finns någon möjlighet för den verksamhetsansvarige att få särskilda bidrag från staten eller från annat håll för att täcka tillgänglighetsskapande åtgärder bör, som nämnts, inte i sig kunna åberopas till stöd för att åtgärderna ska bedömas som oskäliga. Det får anses följa av ansvars- och finansieringsprincipen. Om verksamheten däremot kan få sådana bidrag bör detta förhållande kunna tala för att åtgärderna är skäliga i en

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

situation där de kanske annars inte skulle ha varit det. Det är också vad som gäller i dag enligt arbetslivsdirektivet.118 Enligt direktivets artikel 5 ska nämligen tillgänglighetsåtgärder inte anses medföra någon oproportionerlig börda för arbetsgivare om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder.

Att det är uteslutet att införa en rättsligt sanktionerad skyldighet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder utan någon som helst begränsning vad avser åtgärdernas skälighet har behandlats i avsnitt 4.5.1. Möjligheten att bära kostnaden för åtgärder för tillgänglighet måste i det sammanhanget anses vara av central betydelse. Sådana kostnader kan hänföras till ombyggnadsåtgärder, inköp av teknisk utrustning m.m., men det kan även vara fråga om kostnader för administration och personal.

Möjligheten att bära sådana kostnader i offentlig verksamhet och för större företag eller organisationer kan naturligt nog inte jämföras med en enskild näringsidkares möjlighet att bära motsvarande kostnader. För en ensamföretagare eller i en rörelse av mycket begränsad omfattning kan kostnaden för tekniska investeringar, ombyggnation eller för personal i det enskilda fallet vara alltför betungande för att det ska kunna anses skäligt att kräva att åtgärderna vidtas. Samtidigt bör det betonas att många åtgärder för förbättrad tillgänglighet går att vidta utan att kostnaderna blir särskilt höga (se konsekvens- och kostnadsanalysen i avsnitt 12). Det är inte vare sig möjligt eller önskvärt att i lagen, eller ens i motivtext, ange några ekonomiska gränsvärden för när det skulle vara oskäligt av kostnadsskäl att kräva att en åtgärd vidtas. Detta är i stället en fråga som med nödvändighet måste avgöras vid rättstillämpningen och från fall till fall.

Omfattningen på den aktuella verksamheten bör påverka hur ingripande åtgärder som ska anses skäliga att kräva. Omsättningen är därvid ett mått som kan få betydelse för bedömningen, möjligheten att sprida ut kostnaden över tid t.ex. genom avskrivningar av investeringar likaså. Ett företags soliditet, möjligheten att till rimliga kostnader få lån till investeringar, liksom lönsamheten i en verksamhet är andra faktorer som bör beaktas. Utgångspunkten bör vara att tillgänglighet är en naturlig del av verksamheten. Kostnaden även för sådana åtgärder ska alltså i princip vara inkalkylerade i prissättningen eller på annat sätt inplanerade i rörelseekonomin.

118 Direktiv 2000/78/EU.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

När det gäller lönsamheten måste framhållas att det ekonomiska resultatet – vinst eller förlust – i teknisk, bokslutsterminologisk, mening inte i sig och med automatik bör tillmätas avgörande betydelse för skälighetsbedömningen. I annat fall skulle tillgänglighetsbestämmelsen alltför lätt kunna kringgås.

I viss utsträckning måste även alternativ användning av medel i verksamheten kunna ifrågasättas. Att ett företag eller en näringsidkare skulle vilja använda tillgängliga resurser till andra investeringar än sådana som främjar tillgänglighet, med följden att verksamheten inte anses kunna bära kostnaderna för tillgänglighetsskapande åtgärder, bör inte utan vidare godtas. Annars blir tillgänglighetsåtgärder något som kan krävas bara ”om det blir pengar över”. Det är inte acceptabelt, lika lite som det vore det när det gäller en verksamhets möjlighet att bära kostnader för arbetsmiljöåtgärder, bokföring, revision och skattedeklarationer, brandsäkerhet och liknande.

Samtidigt måste näringsfriheten respekteras. Prövningen av hur de ekonomiska resurserna i en näringsverksamhet används och fördelas får därför inte bli så detaljerad att ett företags bestämmanderätt över verksamhetens utformning och organisation i praktiken går förlorad.

Även möjliga vinster och andra fördelar för en verksamhet som kan följa med att tillgänglighetsskapande åtgärder vidtas bör beaktas vid skälighetsbedömningen.

Den ansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden

Bestämmelsens fjärde punkt behandlar möjligheterna för den ansvarige att förutse behovet av åtgärden. Med tanke på arten och omfattningen av olika funktionsnedsättningar och de hinder som i olika situationer kan uppkomma för personer med funktionsnedsättning blir möjligheterna att förutse behovet av åtgärder av stor betydelse för skälighetsbedömningen.

Rent allmänt bör framhållas att det inte för någon kan sägas komma som en överraskning att personer med olika typer av funktionsnedsättningar hela tiden finns överallt i samhällsgemenskapen. Eller rättare sagt att de skulle göra det om det inte vore just för bristen på tillgänglighet. Det kan i så motto anses vara i princip förutsebart i alla situationer att det kan finnas behov av åtgärder för tillgänglighet, precis som det alltid planeras för hur något slags

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

”genomsnittliga” arbetstagares, kunders eller medborgares behov och önskemål i olika sammanhang bör och kan tillmötesgås. Detta sagt som en påminnelse om att invändningar i det enskilda fallet om bristande möjligheter att förutse behovet av tillgänglighetsskapande åtgärder måste prövas noggrant.119 Likväl kommer prövningen av förutsebarheten naturligen och med nödvändighet att leda till olika resultat från fall till fall, bl.a. beroende på samhällsområde, typ av funktionsnedsättning och åtgärdsbehovets karaktär.

I förarbetena till den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen på arbetslivets område anförde regeringen att en förutsättning för en arbetsgivares skyldighet att vidta åtgärder bör vara att arbetsgivaren har vetskap om eller bort inse att den arbetssökande eller arbetstagaren har ett funktionshinder. Som regel kan det antas att förekomsten av ett funktionshinder är känd för arbetsgivaren, men i vissa fall kan ett funktionshinder vara svårt att märka för andra än den som har funktionshindret. För att arbetsgivaren ska kunna fullgöra sina skyldigheter kan situationen därför vara sådan att arbetstagaren bör informera arbetsgivaren om funktionshindrets innebörd och ange sin uppfattning om behovet av stöd- och anpassningsåtgärder. Den enskilde kan ofta antas själv veta bäst vilka begränsningar funktionshindret medför och kunna ange åtminstone en allmän uppfattning om vilken typ av åtgärder som kan vara lämpliga. Det säger dock sig självt att arbetsgivaren inte har rätt att förhålla sig passiv och endast invänta information från arbetstagaren. En arbetsgivare som har vetskap om att en arbetstagare har ett funktionshinder bör ta initiativ till en dialog med arbetstagaren och efterforska om stöd- och anpassningsåtgärder är möjliga för att eliminera eller reducera de begränsningar som funktionshindret medför.120

I förarbetena till de nu gällande bestämmelsen på högskoleområdet nämns frågan inte särskilt. Här sägs endast att den tidigare gällande tillgänglighetsbestämmelsen i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan skulle bestå och föras över till den nya diskrimineringslagen. Vid införandet av lagen om likabehandling av studenter i högskolan anfördes, såvitt nu är av intresse, endast att det är orimligt att kräva att en högskola ska känna till alla de hinder eller begränsningar som till följd av ett funktionshinder kan uppstå i den miljö som finns på högskolan.121 Påpekandet får

119 Waddington 2004, s. 31 ff och där anmärkta referenser. 120Prop. 2007/08:95 s. 153. 121Prop. 2001/02:27 s. 53-54.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

anses innebära att i huvudsak samma förhållningssätt som gäller i arbetslivet får anses relevant också på högskoleområdet.

Situationen kan alltså vara sådan att en student eller sökande till högskolan bör informera utbildningsanordnaren om innebörden av den funktionsnedsättning som han eller hon har, och ange sin uppfattning om behovet av tillgänglighetsåtgärder. På motsvarande sätt som gäller för arbetsgivare kan dock en högskola inte förhålla sig passiv och endast invänta information från studenten om det är känt att han eller hon har en funktionsnedsättning. I den situationen bör högskolan ta initiativ till en dialog i syfte att efterforska om tillgänglighetsåtgärder behövs och är möjliga att vidta.

Vad som anfördes i de här delarna i förarbetena till de nu gällande tillgänglighetsbestämmelserna har giltighet också för den nu föreslagna bestämmelsens tillämplighet på motsvarande samhällsområden.

Att den ansvarige haft möjlighet att förutse behovet av tillgänglighetsskapande åtgärder måste vara en förutsättning för diskrimineringsansvar för bristande tillgänglighet på hela den nu föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde. Ett annat sätt att uttrycka saken är att, för att någon ska kunna hållas ansvarig för en underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder krävs det att han eller hon insett, eller borde ha insett, att underlåtenheten leder till att personer med en viss funktionsnedsättning missgynnas i förhållande till personer utan en sådan funktionsnedsättning.122 En utgångspunkt för en sådan bedömning bör vara att den som ansvarar för en verksamhet där åtgärder för tillgänglighet ska vidtas redan enligt andra bestämmelser, normalt får svara för en underlåtenhet att vidta dem direkt från det att den här föreslagna bestämmelsen träder i kraft.

Det ska alltså, i situationer där det finns rättsregler eller andra riktlinjer om åtgärder för att skapa generell tillgänglighet för personer med en viss typ av funktionsnedsättning, inte vara möjligt att försvara en underlåtenhet att vidta sådana åtgärder med att det inte funnits tid för att planera eller vidta dem, eller med att kännedom saknats om att det fanns anledning att vidta dem.

Ett exempel är skyldigheten för statliga myndigheter att vidta åtgärder för tillgänglighet till information, kommunikation eller lokaler som följer av den särskilda förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappoli-

122 Jfr SOU 2006:22 del 2 s. 81 ff.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

tiken, vilket ansvar förtydligas i myndigheten Handisams riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning.123 Det kan exempelvis handla om att en webbplats som ger enskilda möjligheten att uträtta myndighetsärenden på elektronisk väg inte är anpassad för personer med vissa synnedsättningar, trots att det finns riktlinjer framtagna för att skapa sådana möjligheter. Vissa skyldigheter att ge service på ett sätt som skapar tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning följer också av förvaltningslagen, t.ex. när det gäller att tillhandahålla tolkning vid enskildas kontakter med myndigheterna.

I andra fall är det skäligt att en viss sådan åtgärd vidtas först efter begäran från någon enskild person. Det finns t.ex. inte någon allmän skyldighet att hålla allt informationsmaterial hos en myndighet i lager i alla de alternativa format som Handisams riktlinjer omfattar. Det är först på begäran av någon som behöver informationen i anpassad form som myndigheten är skyldig att inom rimlig tid ta fram denna. Vad som ska anses vara rimlig tid får bedömas från fall till fall. Viss vägledning torde emellertid kunna fås från den praxis som utvecklats när det gäller myndigheters allmänna skyldighet att tillhandahålla uppgifter ur allmänna handlingar enligt tryckfrihets- och sekretesslagstiftningen.

Även när det gäller skyldigheter att vidta generella åtgärder för t.ex. kommersiella lokalers tillgänglighet bör det nu föreslagna diskrimineringsförbudet kunna gälla utan att någon enskild person med funktionsnedsättning först informerat om att lokalerna i fråga inte kan anses tillgängliga, och utan att den verksamhetsansvarige sedan fått någon ytterligare tid på sig för att åtgärda bristerna. Det finns exempelvis i plan- och bygglagstiftningen bestämmelser som ställer krav på generell tillgänglighet vid ny- eller ombyggnation. Om dessa regler inte följts, eller om enkelt avhjälpta hinder inte har undanröjts i strid med de regler som gäller för det i fråga om befintliga publika lokaler, bör det inte vara möjligt att undgå ansvar för diskriminering genom att hävda att det inte kunnat förutses att den aktuella lokalen var otillgänglig i diskrimineringslagens mening. Motsvarande gäller t.ex. i förhållande till regler om den fysiska tillgängligheten till persontransporter med t.ex. bussar i linjetrafik samt vissa tåg- luft- och sjötransporter. Även här finns offentligrättsligt reglerade skyldigheter till generell anpassning för personer med funktionsnedsättning. Regler av det här slaget får alltså central betydelse också för förståelsen av från vilken tidpunkt

123 Riv Hindren, 2009.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

diskrimineringsansvaret för bristande tillgänglighetsåtgärder kan göras gällande.

Det finns å andra sidan åtskilliga situationer, inte minst när det gäller tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder m.m., där det inte finns regler som ger tillräckligt tydlig vägledning för vad som kan krävas för att göra en verksamhet tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Inte minst kan det röra sig om serviceåtgärder av olika slag. I fråga om sådana särskilda stöd- och anpassningsåtgärder får det som regel anses ligga i sakens natur att det nu föreslagna diskrimineringsförbudet kan göras gällande först sedan en person med funktionsnedsättning påtalat sitt behov av särskilt stöd eller anpassning. Vilka behov av särskilda serviceåtgärder exempelvis en blind person, någon med svår doftallergi eller en rullstolsanvändare har, kan variera stort från individ till individ. Att t.ex. en busschaufför eller tågvärd inte helt självmant erbjuder hjälp med ledsagning eller med att bära en väska ombord på ett fordon, eller att en affärsinnehavare inte självmant plockat bort vissa starkt doftande varor från butiksentrén, bör därför inte som huvudregel kunna utlösa ansvar för diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder.

I vissa fall kan serviceåtgärder dessutom vara skäliga att kräva endast om den verksamhetsansvarige underrättas om behovet i rimlig tid i förväg eller efter särskild överenskommelse om tid och sätt för utförandet. Det kan bli aktuellt t.ex. i fråga om ensamföretagare eller en liten butik med kanske endast en anställd och då servicebehovet består i att få hjälp med att både samla ihop och packa ett större antal varor. Detsamma kan gälla för t.ex. en arbetstagarorganisation som kan behöva informeras om vilka åtgärder som krävs för att en medlem med en viss funktionsnedsättning på likvärdiga villkor som andra ska kunna delta i ett möte.

Å andra sidan bör det kunna krävas av myndigheter, större varuhus, banker och andra större företag att det finns beredskap för att ge anpassad service till personer med funktionsnedsättning i rimlig utsträckning utan någon särskild överenskommelse i förväg.

Att den verksamhetsansvarige ges möjlighet att planera vilka åtgärder för tillgänglighet som kan vara lämpliga i olika fall kan, som Diskrimineringskommittén påpekade i sitt betänkande,124 vara viktigt inte minst i situationer där en åtgärd för att främja tillgänglighet för någon med en viss funktionsnedsättning kan innebära

124SOU 2006:22 del 2 s. 84.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

olägenheter för personer med en annan funktionsnedsättning. Så kan det ibland krävas särskild planering för att exempelvis både en ledarhundsförare och en person med allvarlig pälsdjursallergi båda ska kunna delta i en bussresa.

Åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation

I femte punkten behandlas åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation. Diskrimineringskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att det många gånger är ofrånkomligt att tillgänglighetsskapande åtgärder i och för sig kan påverka en verksamhets funktion eller karaktär och att det får lov att tålas. Jag instämmer i det, liksom i kommitténs uppfattning att det samtidigt inte kan krävas åtgärder som är hur ingripande i verksamheten som helst.

I förarbetena till den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen på arbetslivets område framhålls exempelvis att hänsyn också måste tas till arbetsgivarens rätt att organisera arbetet på det sätt som arbetsgivaren finner lämpligt.125 En åtgärd som i alltför stor utsträckning skulle medföra att den rätten inskränks kan inte anses som skälig. Motsvarande gäller enligt den nu gällande bestämmelsen på högskolans område.126 Den nu föreslagna bestämmelsen innebär ingen ändring i de här delarna.

När det gäller tillgänglighet t.ex. i fråga om utbildning måste samtidigt den frihet att välja skola som finns för elever generellt också gälla för elever med funktionsnedsättning. Den grundläggande principen om att en skälig tillgänglighetsnivå förutsätter tillgänglighet på jämförbara villkor – det vill säga genom åtgärder som är så inkluderande och så lite segregerande eller stigmatiserande som möjligt – innebär att det inte rent allmänt kan godtas att en skolhuvudman, t.ex. av organisatoriska skäl, hänvisar alla elever med funktionsnedsättning till en särskild skola där tillgänglighetsåtgärder vidtagits. Tvärtom kan det mycket väl vara skäligt att kräva tillgänglighetsåtgärder på den skola som en elev önskar gå i, även om eleven skulle kunna delta i undervisningen på någon annan skola utan att några sådana åtgärder behöver vidtas där. Omständigheterna i ett enskilt fall kan emellertid också vara sådana att det inte

125Prop. 2007/08:95 s. 501. 126Prop. 2007/08:95 s. 507-508.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

kan anses skäligt att en skola anpassas på ett visst särskilt sätt. I den mån det är hänsyn till organisatoriska svårigheter som en sådan anpassning skulle medföra som aktualiseras, är det den här behandlade punkten i bestämmelsen som är tillämplig. Ekonomiska hänsynstaganden i detta avseende faller däremot under punkten 3.

Ett särskilt problem rör, som tidigare nämnts, om skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ska kunna åberopas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss typ av produkter eller att anpassa utformningen av eller innehållet i en produkt, en tjänst eller en verksamhet i sig. Mitt förslag innebär i princip inte någon sådan möjlighet. Det är själva överlåtelsen eller upplåtelsen som är det primära objektet för diskrimineringsförbudets tillämpning. På motsvarande sätt bör kraven på tillgänglighet inte kunna påverka innehållet i sig i en insats på det sociala området eller inom ett arbetsmarknadspolitiskt program eller en utbildning. Frågan behandlas närmare i avsnitt 5.6 om varor, tjänster och bostäder m.m.

Vad som över huvud taget är praktiskt genomförbart bör också kunna beaktas med stöd av denna punkt. I det avseendet bör mera långtgående krav på tillgänglighetsanpassning kunna ställas på den som väljer att nyetablera en verksamhet, t.ex. en skola, i lokaler som inte är tillgängliga, jämfört med den sedan länge bedriver sin verksamhet i sådana lokaler. Detsamma gäller exempelvis för den som bedriver persontrafik med buss eller tåg. Det innebär att betydligt större krav kan ställas på den som startar en sådan verksamhet efter det att den nu aktuella tillgänglighetsbestämmelsen trätt i kraft och som ändå väljer att driva verksamheten med hjälp av äldre, otillgängliga, fordon, jämfört med den som använder sådana i en verksamhet som pågått sedan lång tid tillbaka.

Det bör vidare inte anses skäligt, även bortsett från möjligheten att bära kostnaden, att kräva t.ex. så omfattande ombyggnadsåtgärder eller särskilda organisations- eller serviceåtgärder att en näringsidkare får väsentligt försämrade möjligheter att tillhandahålla sina varor eller tjänster i rörelsen. Vad som normalt får tålas är dock t.ex. att en mindre del av ytan i en lokal tas i anspråk för att öka framkomligheten, eller att servering vid bordet måste erbjudas en person med funktionsnedsättning även på ett kafé med självservering.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö

Det föreslagna nya styckets sjätte punkt handlar om åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö. Här blir det alltså fråga om att väga intresset av tillgänglighet mot hälso- eller skaderisker, såväl för dem som tillgänglighetsåtgärderna syftar till att tillmötesgå som för andra personer. Så kan i det enskilda fallet t.ex. ett undantagslöst krav på att få medföra ledarhund i ett visst sammanhang leda till hälsorisker för personer med allvarliga astmatiska eller allergiska besvär. Ett annat exempel är att krav på att en fast rullstolsramp ska monteras på ett visst sätt för att skapa tillgänglighet för rullstolsanvändare kan medföra en risk för att blinda eller personer med synnedsättning skadar sig på installationen.

En invändning mot krav på tillgänglighetsskapande åtgärder med hänvisning till risker för hälsa eller säkerhet måste emellertid vara noggrant motiverad för att kunna leda till frihet från ansvaret att vidta de aktuella åtgärderna. Annars skulle möjligheterna att kringgå den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen bli alltför stora. Det innebär för det första att alternativa tillgänglighetsskapande åtgärder noggrant måste ha övervägts. Ofta går det att eliminera eller i tillräcklig grad reducera hälso- eller säkerhetsrisker genom att välja en annan utformning av åtgärderna för tillgänglighet. För det andra måste den verksamhetsansvarige visa att tillgänglighetsåtgärden skulle medföra att han eller hon inte kan uppfylla säkerhetskrav som finns i lag eller annan föreskrift, eller i övrigt undvika en reell risk för hälsa och säkerhet.127

Också eventuella konflikter mellan tillgänglighetsåtgärder och t.ex. brandsäkerhetsregler eller framkomligheten för utryckningsfordon omfattas av den här punkten.

Exempel på inverkan på kulturmiljön enligt denna punkt är om en viss åtgärd skulle innebära ett oacceptabelt omfattande ingrepp i en kulturhistoriskt eller arkitektoniskt känslig och värdefull bebyggelse. I den mån det finns särskilda regler i annan lagstiftning till skydd för sådana särskilda miljöhänsyn kan avvägningen mot innehållet i dessa göra att en åtgärd inte anses skälig. Att en åtgärd för förbättrad tillgänglighet skulle medföra förändringar i en sådan kulturmiljö är dock inte i sig ett tillräckligt skäl för att inte genomföra den enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Det finns ofta sätt att

127 Jfr De Schutter 2004, s. 7 ff om förhållandet enligt arbetslivsdirektivet mellan arbetsgivares anpassningsskyldighet (artikel 5) och nationella regler till skydd för säkerhet och hälsa (artikel 2.5 och artikel 7.2).

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

skapa tillgänglighet som inte medför så omfattande ingrepp att de verkligen måste betraktas som oacceptabla från kulturhistorisk synpunkt. I slutändan måste det också här bli fråga om en samlad bedömning i det enskilda fallet.

I vissa fall kan med stöd av denna punkt även t.ex. en starkt negativ inverkan på den allmänna framkomligheten i övrigt i anslutning till en byggnad göra att en viss åtgärd inte ska anses som skälig.

4.6. Ansvaret för att tillgänglighetsskapande åtgärder vidtas

Min bedömning: Nu gällande regler i diskrimineringslagen om

vem som ansvarar för brott mot lagens diskrimineringsförbud kommer att omfatta också diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder. Någon särskild bestämmelse om det behöver inte införas.

Mitt förslag: Om någon som genom äganderätt, eller på annat lik-

nande sätt, har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som avses i 1 kap. 4 § första stycket 3, hindrar eller påtagligt försvårar att sådana åtgärder vidtas ska diskrimineringsersättningen betalas av denne.

Ansvars- och finansieringsprincipen ska gälla

Ansvars- och finansieringsprincipen innebär att miljöer och verksamheter ska utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla människor, samtidigt som kostnaderna för anpassningsåtgärderna ses om en självklar del av de totala kostnaderna för verksamheten. De ska därför också finansieras som verksamheten i övrigt. Principen formulerades i mitten av 1970-talet. 1989 års Handikapputredning genomförde en kartläggning av tillämpningen av principen bland olika ”producenter” av varor och tjänster. Utredningen drog slutsatsen att principen behövde bli mera känd. Samtidigt menade utredningen att det, för att få dem som bedriver olika typer av verksamheter i samhället att så långt som möjligt göra dessa tillgängliga, inte räcker att det allmänna ägnar sig åt information och attitydpåverkande verksamhet eller framhåller principen som

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

en allmän målsättning. Det torde också vara nödvändigt att tvingande lagbestämmelser införs och att dessa kombineras med möjligheten till sanktioner mot den som inte följer dem.128 Jag delar den bedömningen.

I sitt huvudbetänkande redovisade 1989 års Handikapputredning olika möjligheter att lagfästa ansvars- och finansieringsprincipen, antingen i en särskild lag eller genom att låta den komma till uttryck i bestämmelser som gäller för särskilt viktiga verksamhetsområden. I princip är det sistnämnda väg som den svenska lagstiftaren valt. Mitt förslag till reglering av bristande tillgänglighet inom ramen för de gällande diskrimineringsförbuden bygger vidare på samma lagstiftningssystematik och syftar till att förstärka ansvars- och finansieringsprincipens genomslagskraft i praktiken.

Även i övrigt går principen som en röd tråd genom nästan allt vad som skrivits om bristande delaktighet i samhället för människor med funktionsnedsättning under de senaste 40 åren. Hur viktigt det är att hålla fast vid den och att den verkligen får genomslag i praktiken framhålls genomgående, eftersom tillgänglighetsåtgärder annars alltid kommer att ses som något ”extra” utöver det normala, något som egentligen är någon annans ansvar. Utgångspunkten måste i stället vara att det inte är ett acceptabelt förhållningssätt att låta bli att vidta tillgänglighetsåtgärder ”för att man inte har råd”, precis som det inte går att underlåta att hålla fungerande nödutgångar med den motiveringen.

När det gäller kostnadsansvaret för s.k. enkelt avhjälpta hinder har riksdagen också slagit fast att det är ansvars- och finansieringsprincipen som gäller. I samband med att reglerna om enkelt avhjälpta hinder diskuterades i riksdagen förespråkade motionärer att staten skulle ta det finansiella ansvaret för nya kostnader som i sammanhanget kunde uppkomma för t.ex. kommunerna. Det synsättet avvisades emellertid av riksdagen. Vid beslutet hänvisades också till vad Bostadsutskottet tidigare anfört i frågan enligt följande.129

”Bostadsutskottet anser att en av de grundläggande förutsättningarna för utformningen av den byggda miljön måste vara att den i möjligaste mån skall vara tillgänglig och användbar för alla. Detta gäller i särskilt hög grad för allmänna platser och för lokaler dit allmänheten har tillträde. Denna utgångspunkt förutsätter ett betraktelsesätt där frågor om tillgänglighet på ett naturligt sätt integreras såväl i byggprocessen

128SOU 1991:46 s. 519 ff. 129 Yttr. 1999/2000:BoU6y, s. 8.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

som i förvaltning och underhåll av befintliga byggnader och allmänna platser. Den av regeringen förordade ansvars- och finansieringsprincipen ger uttryck för detta betraktelsesätt.

Utgångspunkten för finansieringen av åtgärder för ökad tillgänglighet bör således vara att kostnaderna skall täckas inom ramen för den ordinarie verksamheten. Som regeringen framhåller kan kostnaderna för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten förväntas bli relativt begränsade om åtgärderna genomförs i samband med ordinarie underhållsarbete. Den av regeringen förordade tidsramen för åtgärderna ger också utrymme för ett planmässigt och kostnadseffektivt genomförande.

Utskottet ställer sig således bakom regeringens uppfattning att kostnaderna för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten bör täckas enligt ansvars- och finansieringsprincipen.”

Redan av ansvars- och finansieringsprincipen följer alltså att ansvaret för diskriminering bör vila på den som ansvarar för en verksamhet som sådan. Det kan vara en juridisk eller en fysisk person. Det är också den ordning som idag gäller enligt diskrimineringslagen130, och det var den ordning som tidigare gällde enligt de separata lagar som föregick diskrimineringslagen.

Den verksamhetsansvarige ansvarar i dag för brott mot diskrimineringsförbuden

I vissa fall framgår det direkt av diskrimineringslagens olika diskrimineringsförbud vem förbudet riktas mot. Sålunda får en arbetsgivare inte diskriminera arbetssökande, arbetstagare m.fl. (2 kap. 1 §). En utbildningsanordnare får inte diskriminera barn, elever, studenter eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 §). Diskriminering är förbjuden för den som tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder eller anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning (2 kap. 12 §), liksom för den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning när denne har kontakter med allmänheten (2 kap. 17 §).

Enligt 2 kap. 1 § fjärde stycket diskrimineringslagen svarar en arbetsgivare dessutom för diskriminering som den som har rätt att fatta beslut i arbetsgivarens ställe gör sig skyldig till. Innebörden av bestämmelsen är att om en arbetsgivare på något sätt delegerat sin beslutanderätt eller arbetsgivarfunktionen till någon anställd är den anställdes agerande att likställa med arbetsgivarens eget handlande.

130Prop. 2007/08:95 s. 407.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Detsamma gäller handlande av personer som getts en ledande ställning över andra och vars beslut, inflytande och bedömningar direkt kan påverka arbetsförhållandena eller villkoren för arbetstagare och andra som är jämställda med arbetstagare. Om en arbetsgivare anlitar s.k. headhunters eller rekryteringsföretag för att sköta eller hjälpa till i ett anställningsförfarande likställs även handlande av dessa personer med arbetsgivarens eget handlande.131

Av sista meningen i 2 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen framgår att en utbildningsanordnare ansvarar också för diskriminering som anställda och uppdragstagare i verksamheten gör sig skyldiga till när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget.

På motsvarande sätt gäller enligt 2 kap. 12 § andra stycket diskrimineringslagen att den som i förhållande till allmänheten företräder någon som tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder eller någon som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning likställs med tillhandahållaren eller anordnaren. Här avses anställda men också andra som kan anses företräda den verksamhetsansvarige. Några exempel är ordningsvakter eller s.k. entrévärdar vid en restaurang eller ett nöjesställe eller en tillställning, och butikskontrollanter som anlitats för att hålla uppsikt i en butik.132 Diskriminering av kunder eller gäster som dessa personer gör sig skyldiga till får alltså den verksamhetsansvarige svara för.

I fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet och medlemskap i vissa organisationer, liksom när det gäller hälso- och sjukvården, socialtjänsten m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd samt värn- och civilplikt, framgår däremot inte direkt av diskrimineringsförbuden vem förbuden riktar sig emot. Det får i stället utläsas av bestämmelsen i 5 kap. 2 § diskrimineringslagen om vem som är ersättningsskyldig för diskriminering. Här stadgas att om en arbetstagare i någon av de nämnda verksamheterna diskriminerar någon så är det arbetsgivaren som ska betala diskrimineringsersättning. Arbetsgivaren blir ansvarig även om arbetstagaren handlat i strid mot arbetsgivarens instruktioner om en ickediskriminerande behandling av kunder, vårdtagare etc.133

131Prop. 2007/08:95 s. 501. 132Prop. 2007/08:95 s. 520. 133Prop. 2007/08:95 s. 555.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Av bestämmelsens andra stycke framgår också att ersättningsansvaret för diskriminering inom en utbildningsverksamhet åvilar huvudmannen för verksamheten, offentlig likaväl som privat.

I vissa speciella fall kan det bli fråga om att fördela ansvaret på flera aktörer. Exempel på det finns inom t.ex. arbetsmarknadspolitiken. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 5.3.

Den verksamhetsansvarige ska primärt ansvara också för bristande tillgänglighet

Ansvaret för diskriminering enligt diskrimineringslagen följer alltså i princip med ansvaret för en verksamhet som sådan. På arbetslivets och högskolans områden gäller detta redan idag också i fråga om brott mot skyldigheten att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder.

Även enligt den generella bestämmelse som jag nu föreslår bör ansvaret för bristande tillgänglighet vara reglerat på samma sätt som i övrigt gäller enligt diskrimineringslagen. Ansvaret faller därmed i första hand på den juridiska eller fysiska person som ansvarar för den aktuella verksamheten. Det s.k. principalansvaret för arbetstagares, uppdragstagares och andra därmed jämställda personers diskriminerande handlingar och underlåtenheter kommer också att gälla på motsvarande sätt i fråga om bristande tillgänglighet.

Mitt förslag innebär att förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet förs in som ytterligare en form bland andra i definitionen av vad som avses med diskriminering i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen. Härigenom blir också de allmänna ansvarsregler som redan finns i lagen tillämpliga på även denna form av diskriminering. Därmed behövs inte heller någon ny särskild bestämmelse som pekar ut vem förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet riktar sig mot.

Ett andrahandsansvar införs för den som hindrar åtgärder mot bristande tillgänglighet

Som tidigare anförts kan åtgärder som över huvud taget inte är möjliga att vidta inte heller anses skäliga att kräva. Detta ligger i sakens natur och behöver inte anges särskilt i lagtexten. Förutom sådant som rent praktiskt inte är möjligt att utföra kan det handla

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

om att den verksamhetsansvarige inte har rätt att besluta om den åtgärd som behöver vidtas för att skapa tillgänglighet.

Exempel på det senare kan vara att en verksamhet bedrivs i en hyrd lokal. Det torde i och för sig vara vanligt att åtgärder av mindre omfattning, som att byta ut armatur för att förstärka belysningen eller ta bort hindrande trösklar, heltäckningsmattor och liknande, kan vidtas av en lokalhyresgäst själv, ofta även utan något särskilt tillstånd från hyresvärden. Det är visserligen inte heller ovanligt att lokalhyresgäster förväntas själva stå för även mera ingripande förändringar i lokalernas fysiska utformning, som att flytta icke bärande väggar, installera en receptionsdisk, en ramp eller en automatisk dörröppnare. För den typen av åtgärder krävs dock som regel fastighetsägarens samtycke. Ofta är det säkerligen inte heller särskilt svårt att i samråd komma överens om sådana åtgärder eftersom det kan ligga i både hyresgästens och fastighetsägarens intresse att lokalerna anpassas på olika sätt till verksamhetens eller andra särskilda behov. Fastighetsägaren kan ju för sin del dessutom ha en skyldighet enligt plan- och bygglagen att åtgärda enkelt avhjälpta hinder. Inte sällan innefattar en sådan överenskommelse därför också en fördelning mellan parterna av kostnadsansvaret för åtgärdernas genomförande.

Det sagda hindrar emellertid inte att saken i vissa fall kan komma att ställas på sin spets, på så sätt att t.ex. en fastighetsägare vägrar att tillåta att åtgärderna genomförs. Mot fastighetsägarens vilja har den verksamhetsansvarige då som regel inte någon rättslig möjlighet att vidta dem.

Hinder av det här slaget mot att vidta åtgärder kan även vara hänförliga till annat än själva lokalerna. Det kan vara fråga om utrustning eller inventarier som används i verksamheten, men som ägs av en utomstående och hyrs ut till näringsidkaren. Inte heller i sådana fall kan den som driver verksamheten vidta alltför ingripande anpassningsåtgärder utan medgivande från rättighetsinnehavaren. Detsamma kan gälla i situationer där en näringsidkare visserligen äger den aktuella egendomen men en utomstående – till exempel en långivare med panträtt i egendomen – kan inskränka ägarens möjlighet att vidta åtgärder exempelvis med motiveringen att åtgärderna skulle kunna påverka egenomens värde.

I en situation av det här slaget kan det knappast vara skäligt att kräva att den verksamhetsansvarige ändå genomför åtgärderna. Denne kan då inte heller hållas ansvarig enligt diskrimineringslagen för bristerna i tillgänglighet. För att undgå ansvar för att skäliga

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

åtgärder inte har vidtagits förutsätts dock i en sådan situation att den som ansvarar för verksamheten verkligen gjort seriösa försök att utverka fastighetsägarens eller andra rättighetsinnehavares samtycke till åtgärderna. Sådana ansträngningar faller nämligen inom ramen för vilka åtgärder som det är skäligt att kräva.

Diskrimineringskommittén kom till slutsatsen att om den verksamhetsansvarige på det sätt som nu behandlats hindras att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet kunde diskrimineringslagens sanktioner inte över huvud taget komma till användning. I stället fick man förlita sig på att andra, offentligrättsliga, regler skulle ge tillräckligt effektiva möjligheter att ingripa, t.ex. enligt plan- och bygglagstiftningen. Jag har emellertid kommit till en annan slutsats, nämligen att en fastighetsägare som förhindrar att skäliga åtgärder för tillgänglighet vidtas bör kunna hållas diskrimineringsrättsligt ansvarig för det.

Som tidigare anförts har de offentligrättsliga bestämmelser som syftar till att skapa tillgänglighet i den fysiska miljön ensamma visat sig otillräckliga när det gäller att tillvarata rätten till delaktighet för enskilda människor med funktionsnedsättning. De är inte heller till sin karaktär några rättighetslagar och tar inte sikte på just de särskilda behov som människor med funktionsnedsättning har. De gäller i stället generellt för alla. Det är inte heller så att t.ex. plan- och bygglagens regler om s.k. enkelt avhjälpta hinder är tillämpliga på alla de lokaler som omfattas av tillgänglighetsregeln i diskrimineringslagen. Införandet av ett civilrättsligt förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsskapande åtgärder får sin främsta betydelse genom att komplettera och förstärka annan lagstiftning och ge effektivare drivkrafter för tillgänglighet. Det här synsättet understöds också av kommissionens förslag till det s.k. arbetslivsdirektivet134, vari anfördes att bestämmelsen om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder var tänkt att komplettera och förstärka arbetsgivarnas skyldigheter att anpassa arbetsplatsen till arbetstagare med funktionsnedsättning enligt ramdirektivet135 om åtgärder för att främja arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.136 Motsvarande gäller enligt min mening också utanför arbetslivets område.

Den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen omfattar bara sådana åtgärder som kan anses skäliga att kräva. Vad som särskilt

134 Direktiv 2000/78/EG. 135 Direktiv 89/391/EEG. 136 KOM (1999) 565 slutlig; jfr också KOM (2000) 652 slutlig.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

ska beaktas vid den bedömningen framgår i en icke uttömmande uppräkning av omständigheter som föreslås tas in direkt i lagtexten. Som framgått ingår det i skälighetsavvägningen att ta hänsyn t.ex. till sådant som en åtgärds eventuella effekter på en känslig eller värdefull byggnadsmiljö. En fastighetsägares legitima intressen att bevara en sådan, liksom att undvika väsentliga värdeminskningar på sin egendom, kan vara sådant som gör att en viss åtgärd inte kan anses som skälig. En fastighetsägare eller annan rättighetsinnehavare riskerar alltså inte att tvingas tåla att åtgärder för tillgänglighet vidtas utan någon som helst begränsning vad gäller negativa effekter för deras motstående intressen. I praktiken torde det dessutom vara vanligt att de åtgärder det kan bli fråga om är just sådana som en fastighetsägare själv skulle vara skyldig att vidta enligt plan- och bygglagstiftningens regler om s.k. enkelt avhjälpta hinder. Redan av det skälet framstår det som rimligt att kräva att skäliga åtgärder för tillgänglighet inte ska få hindras eller allvarligt försvåras av den som har den rättsliga rådigheten över om sådana åtgärder kan vidtas.

Härtill kommer att det får anses vara ett viktigt allmänt intresse att sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som det är fråga om enligt den föreslagna bestämmelsen kan genomföras i så stor utsträckning som möjligt. Det allmänintresset är så starkt att det måste anses väga tyngre än enskilda rättighetshavares möjlighet att oinskränkt råda över sin egendom. Som framgått i avsnitt 4.3 gör jag bedömningen att en sådan begränsning i rätten att råda över egendom är fullt förenlig med egendomsskyddet både enligt den svenska grundlagen och enligt Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna.

Mot den här redovisade bakgrunden anser jag att ersättningsansvaret för underlåtenheten att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet bör övergå på den som hindrar eller påtagligt försvårar att sådana åtgärder kan vidtas från den verksamhetsansvariges sida. Vid prövningen av detta sekundära ersättningsansvar blir det inte fråga om någon ny eller annan skälighetsbedömning än den som i första ledet redan ska eller skulle ha gjorts i förhållande till den som annars hade varit primärt ansvarig.

Denna del av bestämmelsen om ersättningsansvar tar sikte på den som har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta åtgärder för tillgänglighet. Att ett ansvar på detta sätt knyts till begreppet ”bestämmande inflytande” är inte heller något nytt, utan förekommer i en mångfald olika författningar, t.ex. på konkursrättens, skatterättens, bolagsrättens och finansrättens områden.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Vad som ska anses utgöra ett bestämmande inflytande bestäms ofta av antingen släktband eller äganderätt till aktier och liknande. Den här föreslagna bestämmelsen tar i första hand sikte på den fysiska eller juridiska person som genom äganderätt kan besluta om en viss åtgärd som kan skapa tillgänglighet ska få vidtas eller inte. Men även andra rättighetshavare som på motsvarande sätt kan hindra sådana åtgärder ska omfattas av bestämmelsen. Det kan röra sig om den som har panträtt i, eller nyttjanderätt till, egendom som berörs av åtgärderna. Bestämmelsen om ersättningsskyldighet för diskriminering i form av bristande tillgänglighet bör därför utformas så att den omfattar den som genom äganderätt, eller på annat liknande sätt, har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet, och som hindrar eller påtagligt försvårar att sådana åtgärder vidtas.

Teoretiskt kan t.ex. en fastighetsägare genom den bestämmelse som föreslås riskera att drabbas av dubbla sanktioner i vissa fall. Dels kan den kommunala byggnadsnämnden utfärda ett vitessanktionerat föreläggande för fastighetsägaren att vidta åtgärden om den är av ett slag som också omfattas av plan- och bygglagstiftningens tillgänglighetsregler, dels kan denne åläggas att betala diskrimineringsersättning till den som missgynnats av att ägaren hindrat att åtgärden vidtas av den primärt ansvarige. Det kan emellertid inte vara ett tillräckligt skäl mot att införa ett ersättningsansvar av det aktuella slaget.

Som redan nämnts förekommer motsvarande former av dubbelreglering inom andra rättsområden. Inte minst inom straffrätten är det mycket vanligt att en offentligrättslig sanktion, i form av ett straff, utdöms mot någon samtidigt som denne också i civilrättslig ordning åläggs att utge skadestånd till den som drabbats av den straffbara gärningen. Vitessanktionen enligt plan- och bygglagstiftningen och den civilrättsliga diskrimineringsersättningen tjänar också på motsvarande sätt två olika syften. Den förra syftar till att generella byggregler efterlevs och gäller till förmån för alla i samhället. Den senare däremot tar sikte på att ge upprättelse åt den enskilde som drabbats av diskriminerande otillgänglighet. Även dubbla offentligrättsliga sanktioner förekommer på andra rättsområden, t.ex. inom skatterätten där böter eller fängelse kan dömas ut för skattebrott samtidigt som den dömde också påförs skattetillägg enligt taxeringslagen.137

137 Se Regeringsrättens dom den 17 september 2009 i mål 8133-08.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

4.7. Förhållandet till lagstadgade krav på s.k. aktiva åtgärder

Min bedömning: Goda skäl talar för att i diskrimineringslagen in-

föra ytterligare vitessanktionerade krav på aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möjligheter för alla, oavsett funktionsnedsättning. Frågan om att utvidga diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder är emellertid föremål för utredning i särskild ordning. Jag föreslår därför inte här några författningsändringar i den delen.

En fråga som tangerar ansvaret för underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet är hur detta förhåller sig till bestämmelser om s.k. aktiva åtgärder. Krav på aktiva åtgärder finns enligt diskrimineringslagen idag på arbetslivets område i fråga om kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning, samt när det gäller utbildning även i fråga om sexuell läggning och funktionshinder.

Aktiva åtgärder beskrivs allmänt i diskrimineringslagen som åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter. Bestämmelserna om aktiva åtgärder tar inte i första hand sikte på diskriminering i det enskilda fallet. De är i stället framåtsyftande och av generell natur. Allmänt kan sägas att aktiva åtgärder är avsedda att verka pådrivande och mana till ökade ansträngningar för att förebygga och motverka diskriminering och främja allas lika rättigheter och möjligheter. Saken kan också uttryckas så, att bestämmelser om aktiga åtgärder kompletterar diskrimineringsförbudet som gäller för enskilda fall och ytterst syftar till att detta förbud inte ska behöva användas.

Inget förslag här om ytterligare krav på aktiva åtgärder som har samband med funktionsnedsättning

I 3 kap. diskrimineringslagen återfinns lagens krav på aktiva åtgärder. Enligt 1 § ska arbetsgivare och arbetstagare samverka om aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning, och särskilt motverka diskriminering i arbetslivet på sådana grunder. Någon motsvarande regel finns inte med avseende

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

på funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller könsöverskridande identitet eller uttryck.

I 3 kap. 2 § behandlas särskilt krav på åtgärder som tar sikte på skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. Enligt 3 § måste arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder vara målinriktat. Närmare föreskrifter om arbetsgivarens skyldigheter härvidlag finns i 4-13 §§ och rör sådant som rekryteringsfrågor, åtgärder för att arbetsförhållandena ska lämpa sig för alla oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, möjligheterna att kombinera förvärvsarbete och föräldraskap, förebyggande av trakasserier, kartläggning av löneskillnader, m.m. Beträffande lika rättigheter och möjligheter oavsett kön ställs också under vissa förutsättningar krav på skriftlig dokumentation i form av upprättande av jämställdhetsplaner och handlingsplaner för jämställda löner.

I 3 kap.14-16 §§diskrimineringslagen behandlas skyldigheten för utbildningsanordnare att vidta aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning. Det finns däremot inte någon motsvarande skyldighet i fråga om ålder eller könsöverskridande identitet eller uttryck.

Skyldigheten för utbildningsanordnare omfattar åtgärder för att förebygga och förhindra att något barn eller någon elev eller student utsätts för trakasserier och utbildningsanordnaren måste också varje år upprätta en s.k. likabehandlingsplan med en översikt över de åtgärder som vidtagits och de som planeras framöver. Planen ska ta sikte på de åtgärder som behövs för att dels främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, dels förebygga och förhindra trakasserier.

Den som inte fullgör sina skyldigheter när det gäller att vidta aktiva åtgärder kan, enligt 4 kap. 5 § diskrimineringslagen, vid vite föreläggas att göra det.

När det gäller lika rättigheter och möjligheter för personer med funktionsnedsättning finns alltså en skyldighet enligt diskrimineringslagstiftningen att arbeta målinriktat främjande och förebyggande bara på utbildningsområdet. En sådan skyldighet finns visserligen också inom flera andra områden med stöd av annan lagstiftning, t.ex. på arbetsmiljöområdet, men när det gäller tillsyn och sanktionsmöjligheter inom ramen för diskrimineringslagstiftningen

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

råder alltså alltjämt stora skillnader mellan olika diskrimineringsgrunder liksom mellan olika samhällsområden. Det rimliga i att dessa skillnader består kan med fog ifrågasättas av principiella skäl.

Enligt 1 kap. 2 § regeringsformen ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels motverka diskriminering av människor på grund av bl.a. funktionshinder. Grundlagsbestämmelsen är visserligen tydlig i att den ålägger det allmänna en generell åtgärdsskyldighet för att se till att människor får möjlighet till delaktighet och inte drabbas av diskriminering, men den är samtidigt begränsad, såtillvida att den anger en allmän målsättning utan att tillhandahålla några sanktionsmöjligheter när skyldigheten inte efterlevs. Inte minst inom de samhällsområden där det allmänna är primärt ansvarig för verksamheten kan det tyckas rimligt att det finns bestämmelser i vanlig lag som konkretiserar denna grundlagsstadgade skyldighet.

Enligt 9 § i den norska diskriminerings- och tillgänglighetslagen138 finns en lagstadgad plikt för dels offentlig verksamhet, dels enskild verksamhet som vänder sig till allmänheten, att arbeta aktivt och målinriktat för att främja en universell utformning av verksamheten.139 Med universell utformning menas att utformningen eller anpassningen av huvudlösningarna i den fysiska miljön ska vara sådan att verksamheten i allt väsentligt kan användas av så många människor som möjligt.140 Paragrafen innehåller också en skyldighet att se till att verksamhetens allmänna funktion är universellt utformad, så länge det inte leder till en oproportionerlig börda för verksamheten.141 En underlåtenhet att leva upp till det sistnämnda kravet anses som diskriminering.142 Enligt diskrimineringsombudslagen143 kan diskrimineringsombudet på eget initiativ eller efter anmälan utifrån uttala sig om huruvida ett visst förhållande strider mot t.ex. kravet på universell utformning i diskriminerings- och tillgänglighetslagen.144 Om ingen rättelse sker på frivillig väg kan ombudet föra saken vidare till diskrimineringsnämnden145och nämnden kan vid vite förelägga den försumlige att vidta till-

138 LOV 2008-06-20 nr 42: Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). 139 9 § första stycket. 140 9 § andra stycket. 141 9 § tredje stycket. 142 9 § fjärde stycket. 143 LOV-2005-06-10 nr 40: Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven). 144 3 § tredje stycket. 145 3 § tredje stycket och 6 §.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

gänglighetsåtgärder.146 Härutöver gäller också att enskilda som drabbas av ekonomisk förlust till följd av brott mot skyldigheten att se till att en verksamhet är universellt utformad, kan föra talan om ersättning enligt vanliga skadeståndsregler. Den norska lagstiftningen behandlas närmare i avsnitt 16.5.

Den norska lagen innehåller alltså bestämmelser om universell utformning både i form av regler som närmast motsvarar den svenska diskrimineringslagens vitessanktionerade skyldigheter att vidta aktiva åtgärder och ett diskrimineringsförbud mot bristande tillgänglighet.

Det förslag till förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet som jag lägger fram innebär att underlåtenhet att undanröja vissa hinder för människor med funktionsnedsättning kan leda till ersättningsskyldighet gentemot den som i det enskilda fallet missgynnas av en sådan underlåtenhet. Omvänt innebär bestämmelsen i praktiken att för att förekomma sådana ersättningskrav måste, under vissa närmare angivna omständligheter, åtgärder vidtas för att komma till rätta med brister när det gäller möjligheterna till delaktighet för personer med funktionsnedsättning. Det är alltså tydligt att även den här föreslagna bestämmelsen är besläktad med de lagstadgade regler om s.k. aktiva åtgärder som i dag finns i diskrimineringslagen men som inte gäller med avseende på funktionsnedsättning annat än inom utbildningsområdet.

Goda skäl kan tala för att, förutom den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen, även föreslå att diskrimineringslagens vitessanktionerade regler om aktiva åtgärder utsträcks till att generellt omfatta åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.

En sådan bestämmelse kunde förväntas bidra till att driva på utvecklingen mot vad som återkommande angetts vara målet med funktionshinderpolitiken, nämligen en så likvärdig delaktighet som möjligt för personer med funktionsnedsättning på samhällets alla områden. I själva verket torde det vara denna typ av vitessanktionerade regler om aktiva åtgärder för tillgänglighet som kan få störst effekter härvidlag. Jag lämnar likväl inte något sådant förslag till lagstiftning. Skälet för det ska redovisas i det följande.

Regeringen beslutade i oktober 2008 att en särskild utredare skulle ges uppdraget att undersöka effekterna av de gällande bestämmelserna om aktiva åtgärder mot diskriminering. I direktiven

146 7 och 8 §§.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

till den särskilda utredaren147 framhöll regeringen att aktiva åtgär-der visserligen kan vara värdefulla i arbetet för att främja likabehandling och motverka diskriminering. Frågan var dock, enligt regeringen, vilka åtgärder som är mest effektiva i praktiken. Regeringen konstaterade vidare att det inte gjorts någon utvärdering av effekter och resultat av de olika delarna av dagens skyldigheter att vidta aktiva åtgärder och att upprätta planer. Utredaren gavs därför i uppdrag att undersöka om och i så fall hur bestämmelserna har haft effekter på arbetet för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning samt inom utbildningsområdet även med avseende på funktionshinder och sexuell läggning. Utredningsuppdraget omfattade vidare att överväga hur krav på aktiva åtgärder kan göras tydliga, skarpa och kopplas till en verkningsfull sanktion samt om krav på aktiva åtgärder, och i så fall vilka, bör utvidgas till fler diskrimineringsgrunder och fler samhällsområden. Utredaren har redovisat sitt uppdrag till regeringen i februari 2010.

Även om jag, som framgått, i och för sig ser mycket starka skäl för att utvidga diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder till att gälla också åtgärder mot bristande tillgänglighet på alla de samhällsområden som omfattas av diskrimineringslagen, har alltså parallellt med min utredning pågått en särskild utredning om den saken. Jag anser därför att det vore olämpligt att nu lägga fram egna förslag till ändringar i diskrimineringslagen vad avser aktiva åtgärder. Mina synpunkter i den här delen har jag i stället delgett utredningen om aktiva åtgärder under hand.

147 Dir. 2008:130.

5. Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens tillämpningsområde

Mitt förslag: Förbudet mot diskriminering genom underlåtelse att

vidta åtgärder för tillgänglighet ska gälla inom alla de samhällsområden som idag omfattas av diskrimineringslagens tillämpningsområde.

Mitt uppdrag innebär att jag ska lämna förslag på hur underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet ska kunna regleras som en form av diskriminering. Som framgått föreslår jag att en särskild fristående bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet införs i diskrimineringslagen. Bestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens tillämpningsområde. Vart och ett av de aktuella samhällsområdena behandlas särskilt i det följande.

5.1. Arbetslivet

Huvudbestämmelsen med förbud mot diskriminering på arbetslivets område återfinns i 2 kap. 1 § första stycket diskrimineringslagen (2008:567). Här stadgas att en arbetsgivare inte, av skäl som har samband med bl.a. funktionshinder, får diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Som arbetssökande anses den som tydligt gett tillkänna att han eller hon sökt en anställning. Utöver arbetssökande omfattas alltså även den som gör en förfrågan hos en arbetsgivare om det finns någon anställning att söka. Med praktikanter avses studenter som under sina studier fullgör praktik, men också personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska program med inslag av yrkespraktik, liksom s.k. PRAO-elever och personer som deltar i arbetsplatsförlagd utbildning enligt gymnasieförordningen (1992:394). Med inhyrd eller inlånad arbetskraft avses bl.a. personal från bemanningsföretag.148

Diskrimineringsförbudet på arbetslivets område i 2 kap. 1 § första stycket kompletteras med en regel i paragrafens andra stycke, enligt vilken förbudet gäller också när arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, en arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder (förbud mot bristande tillgänglighet).

Det går inte att generellt ange vilka faktiska åtgärder en arbetsgivare bör överväga för att eliminera eller reducera verkningarna av ett funktionshinder. Det beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I första hand bör emellertid inriktningen på åtgärderna styras av arten och graden av arbetstagarens funktionshinder i förening med de krav som anställningen och arbetsuppgifterna innebär. Viss ledning finns också i arbetslivsdirektivet. Skäl 20 i direktivet anger att de åtgärder som en arbetsgivare vidtar ska vara effektiva och praktiska för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionshinder. Som exempel nämns inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning. Således bör typiskt sett åtgärderna avse arbetsplatsens utformning och det sätt på vilket arbetet organiseras.

Behovet av stöd- och anpassningsåtgärder kan vara föranlett av svårigheter att utföra arbetsuppgifterna eller av svårigheter att ta sig in i och ut ur en arbetslokal. Begreppet arbetslokal innefattar här till arbetsplatsen angränsande lokaler, såsom matrum, hygienutrymmen och samlingslokaler. Åtgärder som kan övervägas kan vara sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till arbetsplatsen och därtill hörande lokaler liksom att i möjligaste mån

148Prop. 2007:08:95 s. 135 ff.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

göra dessa lokaler användbara för en person med funktionsnedsättning. Det kan också vara fråga om tekniska hjälpmedel och särskilda arbetsredskap. Exempel på åtgärder är förstärkt belysning för den som är synskadad, god ventilation för den som är allergiker, tekniska hjälpmedel för att underlätta lyft eller transporter, datorstöd m.m. Även förändringar av arbetsuppgifterna, arbetstiderna eller arbetsmetoderna kan bli aktuella.149

5.1.1. Utvidgning av den skyddade personkretsen

Mitt förslag: Skyldigheten för arbetsgivare att vidta stöd- och an-

passningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning ska gälla i förhållande till alla personer som i övrigt skyddas av diskrimineringsförbudet.

På arbetslivets område finns alltså redan ett sådant regelverk som mitt utredningsuppdrag omfattar. Den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen medför, som nämnts, inte någon förändring i sak i fråga om vilka åtgärder för tillgänglighet som kan bli aktuella för arbetsgivare att vidta.

Däremot föreslår jag en utvidgning av den krets av personer som kan använda sig av tillgänglighetsbestämmelsens skydd. Det blir konsekvensen av att den särskilda bestämmelsen om arbetsgivares skyldigheter att vidta åtgärder för tillgänglighet, som är begränsad till endast vissa personkategorier, ersätts av en generell åtgärdsskyldighet som kommer att gälla för hela diskrimineringslagens tillämpningsområde.

Det nu gällande förbudet mot bristande tillgänglighet gäller inte för alla som annars omfattas av diskrimineringsförbudet på arbetslivets område. Utanför bestämmelsens skydd står de personer som gör en förfrågan om arbete, de som söker eller utför annan praktik än yrkespraktik samt de som står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Någon motivering till varför de inte omfattas av bestämmelsen ges inte i förarbetena. Rent allmänt kan begränsningen tänkas vara motiverad av att relationen mellan arbetsgivaren och de personkategorier som det här är fråga om ofta är av svagare, mera tillfällig eller kortvarig art. Det är också skäl av det slaget som tidigare anförts emot att

149Prop. 2007/08:95 s. 152, 500-501.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

låta den personkretsen omfattas av huvudbestämmelsen om förbud mot diskriminering överhuvudtaget.150

Diskrimineringslagen genomför i svensk intern rätt bestämmelserna i arbetslivsdirektivet.151 Frågan om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning behandlas i direktivets artikel 5 (tillgänglighetsbestämmelsen). Enligt bestämmelsen ska följande gälla.

”För att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder ska rimliga anpassningsåtgärder vidtas. Detta innebär att arbetsgivaren ska vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder bör den inte anses oproportionerlig.”

Att bristande åtgärder för att skapa tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ska betraktas som diskriminering framgår av att sådana åtgärder ska vidtas för att garantera principen om likabehandling av personer med funktionshinder. Enligt direktivets artikel 2(1) avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering, bl.a. på grund av funktionsnedsättning. Direktivets tillgänglighetsbestämmelse omfattar sådana åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att en person med funktionsnedsättning ska kunna få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning. Av förarbetena till vissa ändringar i den tidigare lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder152 framgår att direktivets tillgänglighetsbestämmelse ansetts fullt genomförd i svensk rätt genom den bestämmelse som numera återfinns i 2 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen. Direktivets tillgänglighetsbestämmelse har alltså tolkats så att det inte kräver några anpassningsåtgärder i fråga om andra praktikanter än yrkespraktikanter.

Skyldigheten enligt direktivet att vidta anpassningsåtgärder syftar till att upprätthålla skyddet mot diskriminering i praktiken även

150Prop. 2002/03:65 s. 178. 151 Direktiv 2000/78/EG. 152Prop. 2005/06:207 s. 1.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

för personer med funktionsnedsättning. När det i tillgänglighetsbestämmelsen i direktivet sägs att kravet på anpassningsåtgärder omfattar sådant som behövs för att personer med funktionsnedsättning ska kunna få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, ska det läsas i ljuset av att diskrimineringsförbudets tillämpningsområde enligt direktivet omfattar inte bara yrkespraktik utan även yrkesvägledning. Det skulle kunna hävdas att såväl s.k. PRAO-praktik och arbetsplatsförlagd utbildning enligt gymnasieförordningen (1992:394) faller under antingen yrkesvägledning, yrkespraktik eller utbildning eller en kombination av dessa enligt direktivet, eftersom deltagande i dessa typer av praktiska arbetslivsaktiviteter har betydelse för den framtida möjligheten för elever med funktionsnedsättning att komma in på arbetsmarknaden i den mening som omfattas av direktivets bestämmelser.

Oavsett om direktivets tillgänglighetsbestämmelse ska anses ställa krav på arbetsgivare att vidta anpassningsåtgärder även i förhållande till dessa kategorier av praktikanter kan det finnas skäl för att låta bestämmelsen i den svenska diskrimineringslagen göra det. Som regeringen anförde i förslaget till ny diskrimineringslag är praktisk arbetslivsorientering i grundskolan (PRAO) en orientering och en möjlighet för skolungdom att få en inblick i arbetslivet. Även om kopplingen till arbetslivet i betydelsen förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare inte är så nära och stark att det är naturligt att se PRAO som yrkespraktik i direktivens mening, betonade regeringen att den elev i grundskolan som genomgår PRAO ändå finns på en arbetsplats under några veckor och då i realiteten står under tillsyn och ledning av arbetsgivaren. Regeringen ansåg därför att det var rimligt att också PRAO-elever kan åberopa det diskrimineringsförbud som gäller för arbetsgivare.153

Jag delar regeringens uppfattning när det gäller det allmänna diskrimineringsförbudets tillämpning också på andra praktikanter än yrkespraktikanter. Dessutom kan ofta möjligheten att få komma ut på en arbetsplats och göra även kortare praktikperioder leda till nyttiga kontakter som kan få betydelse för t.ex. en PRAO-elevs möjligheter att senare få sommarjobb eller annan framtida anställning hos en arbetsgivare. Detsamma gäller i än större utsträckning för elever som genomgår arbetsplatsförlagd utbildning enligt gym-

153Prop. 2007/08:95 s. 136.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

nasieförordningen (1992:394). Det är också rent principiellt svårt att se några bärande skäl för att göra skillnad mellan dessa personer, liksom inhyrd eller inlånad personal, å ena sidan, samt arbetssökande, arbetstagare och yrkespraktikanter å den andra när det gäller behovet av särskilda stöd- och anpassningsåtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna vara delaktiga i arbetslivet i vid mening.

Frågan om anpassningsåtgärder för sådana praktikanter, liksom för inhyrd och inlånad arbetskraft bör omfattas av tillgänglighetsbestämmelsen i diskrimineringslagen bör i stället avgöras inom ramen för den skälighetsbedömning som ändå alltid måste göras. Utgångspunkten bör vara att det är samma typ av faktorer som ska beaktas vid bedömningen av om en åtgärd är skälig eller inte som de som gäller generellt för arbetsgivare. Samtidigt kan det säkert ibland finnas skäl att låta bedömningen utfalla annorlunda, t.ex. i fråga om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder när det gäller annan praktik än yrkespraktik eftersom en sådan inte innebär samma typ av nära avtalsrelation och sådan praktik dessutom kanske pågår under en kortare tid.154 Motsvarande anpassning av skälighetsbedömningen kan bli aktuell i fråga om exempelvis personer som gör en förfrågan om det finns något arbete att söka. Några exempel i det följande kan illustrera detta.

Av ett större företag framstår det exempelvis inte som oskäligt att kräva att det lämnar svar på en döv persons förfrågan om arbete via exempelvis texttelefonförmedling, även när han eller hon inte kan anses som arbetssökande i formell mening. Att kräva av en enskild näringsidkare utan anställda att han eller hon ska bekosta en teckentolk för att kunna svara på motsvarande frågor, skulle å andra sidan sannolikt inte bedömas som ett skäligt krav på tillgänglighetsanpassning. En mindre omfattande förändring av den fysiska utformningen av en arbetsplats kan vara skälig att kräva, om den skulle göra det möjligt för elever med en vanligt förekommande funktionsnedsättning att genomföra PRAO-perioder hos en större arbetsgivare som annars brukar ta emot PRAO-elever. Sammanfattningsvis framstår det enligt min mening som betydligt rimligare att arbetsgivaren skyddas från orimligt långtgående krav på stöd- och anpassningsåtgärder genom det generella kravet på att göra en skälighetsbedömning, än att behålla det nu gällande generella un-

154 Jfr prop. 2007/08:95 s. 501 angående yrkespraktikanter jämfört med anställd personal.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

dantaget för alla personer som gör en förfrågan om arbete, söker eller fullgör annan praktik än yrkespraktik eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet bör därför utvidgas till att omfatta alla dem som skyddas av diskrimineringsförbudet i övrigt på arbetslivets område.

5.1.2. Fortlöpande anpassningsskyldighet

Min bedömning: Skyldigheten enligt diskrimineringslagen för ar-

betsgivare att vidta stöd- och anpassningsåtgärder bör inte utvidgas till att omfatta generella, fortlöpande anpassningsåtgärder.

I samband med att anpassningsskyldigheten för arbetsgivare utsträcktes till att omfatta också arbetstagare under pågående anställning och yrkespraktikanter berördes även frågan om tillgänglighetsbestämmelsen borde omfatta generella, fortlöpande, stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning, inte minst för att uppfylla direktivets krav.155 Den slutsats som drogs då var att det inte fanns skäl för en sådan utvidgning. Enligt min uppfattning gäller det fortfarande.

Syftet med arbetslivsdirektivet anges i artikel 1 vara att tillhandahålla en ram för åtgärder mot diskriminering. Även direktivets operativa tillgänglighetsbestämmelse (artikel 5 jämfört med artikel 2) hänför sig till just diskrimineringsperspektivet. Att det i skäl 20 till direktivet anges att lämpliga åtgärder bör vidtas för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionsnedsättning i vissa där närmare angivna avseenden kan inte enligt min mening tolkas som att direktivet skulle ställa krav också på åtgärder för att underlätta för personer med funktionsnedsättning att vara delaktiga i arbetslivet bortom vad som krävs med hänsyn till just diskrimineringsperspektivet.

Att den nu gällande diskrimineringslagens bestämmelse om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder inte omfattar generella, fortlöpande, stödåtgärder för personer med funktionsnedsättning är alltså enligt min uppfattning förenligt med arbetslivsdirektivets krav. Även mitt uppdrag är begränsat till att föreslå en reglering inom diskrimineringslagstiftningens ram. Diskrimineringsförbudet

155Prop. 2005/06:207 s. 21 f.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

både i diskrimineringslagen och i arbetslivsdirektivet utgår från att en jämförelse ska göras, i det nu aktuella sammanhanget mellan en person med en viss funktionsnedsättning och en annan person, verklig eller hypotetisk, utan denna funktionsnedsättning, ifråga om möjligheterna att utföra de väsentligaste uppgifterna av ett arbete. Någon skyldighet att anställa någon som inte, trots skäliga stöd- och anpassningsåtgärder, kan förväntas klara att utföra dessa de väsentligaste uppgifterna finns inte.156

Anknytningen till diskrimineringsförbudet begränsar typiskt sett de åtgärder som skäligen kan krävas, till sådana som innebär att en insats görs som i sin tur leder till att en person med funktionsnedsättning därefter kan utföra åtminstone de väsentligaste uppgifterna i ett arbete på ett sätt som är jämförbart med andra personer utan en sådan funktionsnedsättning. Förhållandena över tid kan naturligtvis förändras och leda till att ytterligare, eller andra, anpassningsåtgärder kan behöva vidtas. Även sådana åtgärder kan falla inom tillämpningsområdet för diskrimineringslagens tillgänglighetsbestämmelse. Stödåtgärder som kontinuerligt måste vidtas för att en person med funktionsnedsättning ska kunna utföra uppgifter på en arbetsplats leder däremot inte till att hans eller hennes arbetsprestation blir jämförbar med andras i diskrimineringslagens mening. Bestämmelsen omfattar därför inte någon skyldighet att vidta sådana åtgärder. Att nu föreslå en utvidgning av diskrimineringslagens regel i det avseendet skulle innebära en tydlig avvikelse från den rättssystematik som lagen bygger på, och skulle därmed gå utöver mitt uppdrag. Jag föreslår därför inte någon sådan ändring.

I det enskilda fallet kan naturligtvis inte uteslutas att en diskussion uppkommer om huruvida en viss typ av anpassningsåtgärder ska betraktas som kontinuerliga eller inte, det vill säga om de ska anses omfattade av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen. I praktiken torde det dock inte medföra några stora olägenheter. Även om åtgärderna i fråga skulle anses falla inom tillgänglighetsbestämmelsens tillämpningsområde, utgör kravet på skälighet ett skydd mot att en arbetsgivare åläggs att vidta orimligt omfattande eller alltför speciella åtgärder.

Som har påpekats i nämnda tidigare förarbeten till tillgänglighetsbestämmelsen finns det emellertid regler i annan lagstiftning, främst i arbetsmiljölagen och lagen om anställningsskydd, som stäl-

156 Se skäl 17 i arbetslivsdirektivet och prop. 1997/98:179 s. 56.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

ler krav också på individuella anpassningsåtgärder bortom vad som kan krävas med stöd av diskrimineringslagstiftningen.157

5.2. Utbildning

I 2 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen (2008:567) finns huvudbestämmelsen med förbud mot diskriminering på utbildningsområdet. Enligt denna bestämmelse får den som bedriver verksamhet som avses i skollagen (1985:1100) eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) inte, av skäl som har samband med bl.a. funktionshinder, diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15.

Med verksamhet som avses i skollagenavses utbildning och annan verksamhet som regleras i den lagen. I det ingår förskoleklassen, grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan, liksom det offentliga skolväsendet för vuxna. Hit hör också offentligt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnomsorg, fristående skolor samt enskilt bedriven förskoleverksamhet, förskoleklass och skolbarnomsorg. Även de särskilda utbildningsformer som regleras i 10 kap. skollagen omfattas. Här avses internatskolor och utbildningar som anordnas av det allmänna t.ex. i hemmet eller på sjukhus för dem som av olika skäl inte kan delta i skolarbetet inom det offentliga skolväsendet. Även skolhälsovården ingår.

Att någon bedriver annan utbildningsverksamhet syftar på flera olika former av utbildning. Här avses t.ex. högskoleutbildning enligt högskolelagen (1992:1434) och utbildning som kan leda fram till en examen som en enskild anordnare får utfärda enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Vidare omfattas en mängd andra olika utbildningsformer som regleras i olika förordningar. Exempel på sådana utbildningar finns i författningskommentaren till 2 kap. 5 § diskrimineringslagen i regeringens

157Prop. 2005/06:207 s. 21 f.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

proposition med förslag till ny diskrimineringslag.158 Även sådan annan utbildningsverksamhet omfattas av diskrimineringsförbudet oavsett om utbildningsanordnaren eller huvudmannen för verksamheten är staten, kommunen, ett landsting eller en enskild juridisk eller fysisk person.159

I 2 kap. 5 § andra stycket diskrimineringslagen stadgas att diskrimineringsförbudet gäller även i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder.

Skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder är således, enligt nuvarande lagstiftning, begränsad till att gälla för universitet och högskolor med offentlig huvudman när de bedriver utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) samt till enskilda utbildningsanordnare när de bedriver utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.

Kravet på anpassningsåtgärder är dessutom begränsat till lokalernas tillgänglighet och användbarhet. Sådant som anpassning av kurslitteratur, andra läromedel eller hjälpmedel i studierna omfattas däremot inte av den nu gällande bestämmelsen för högskoleområdet.160

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även på utbildningsområdet är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

158Prop. 2007/08:95 s. 505-506159Prop. 2007/08:95 s. 506160Prop. 2007/08:95 s. 507.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Av förarbetena till den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen för högskolan framgår att den främst tar sikte på förändringar av lokalernas utformning när det gäller sådant som höga trösklar, heltäckningsmattor, avsaknad av hiss, placering av dörröppnare, utformning av toalettutrymmen och liknande. Det kan också handla om god ventilation för den som är allergiker, teleslingor och god akustik för personer med nedsatt hörsel, synskadades behov av kontrastmarkeringar och förstärkt belysning m.m. Andra problem som framhållits av organisationer för människor med funktionsnedsättning är att rökning tillåts i anslutning till entréer eller att grupparbetsrum, till skillnad från stora föreläsningssalar, inte gjorts tillgängliga för personer med rörelsesvårigheter eller hörselnedsättning, vilket resulterar i att studenter med funktionsnedsättning inte kan delta i viktiga delar av studiearbetet. Det har även påpekats att det inte räcker med att t.ex. installera hörselslingor; man måste också regelbundet kontrollera att de fungerar. Härtill kommer behovet av tillgänglighetsskapande åtgärder som inte har direkt med lokalernas utformning att göra. Sådana åtgärder behandlas särskilt i avsnitt 5.2.2.

5.2.1. En tillgänglighetsbestämmelse för hela utbildningsområdet

Mitt förslag: Skyldigheten för utbildningsanordnare att vidta skäli-

ga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ska gälla i förhållande till all utbildningsverksamhet som omfattas av nuvarande 2 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen (2008:567)

På utbildningsområdet finns alltså, som framgått, redan ett sådant regelverk som mitt utredningsuppdrag omfattar. Det nu gällande förbudet mot bristande tillgänglighet gäller dock inte för flertalet av de utbildningsverksamheter som annars omfattas av diskrimineringsförbudet. Frågan om det rimliga i en sådan begränsning är inte ny. Skolansvarsutredningen161 ansåg för sin del att det fanns skäl att överväga om inte en regel om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning borde gälla också på skolans område. Utredningen anförde att det var svårt att motivera varför

161 Dir. 2003:14.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

diskrimineringslagstiftningen skulle skydda studenter men inte skolelever mot bristande tillgänglighet.162

Diskrimineringskommittén föreslog en bestämmelse med innebörden att underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet inom hela utbildningsområdet skulle omfattas av lagens förbud mot diskriminering.163 Förslaget ledde dock inte till lagstiftning. Regeringen angav i propositionen med förslag till den nya diskrimineringslagen att den hade för avsikt att i annat sammanhang återkomma till frågan om tillgänglighetsåtgärder för andra utbildningsanordnare än högskolan.164 Den hänvisade då till sin generella bedömning att frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning som en form av diskriminering borde beredas ytterligare.165

Brister vad gäller tillgänglighet inom dessa områden har påtalats i ett flertal sammanhang. Allmänt beskrivs behovet av en förstärkt lagstiftning när det gäller tillgänglighet i avsnitt 4.1. Vidare har exempelvis Skolverket genomfört undersökningar som visat stora brister i tillgänglighet vid landets skolor. I en enkätundersökning om tillgängligheten med avseende på skollokaler angav nästan hälften av grundskolorna och fyra av tio gymnasieskolor att de skulle behöva installera toaletter eller hissar för att lokalerna skulle bli tillgängliga för rullstolsanvändare.166 Den allra vanligaste bristen som enkätsvaren visade var att det saknades automatiska dörröppnare. I två tredjedelar av grundskolorna och nära hälften av gymnasieskolorna saknas sådana dörröppnare. I praktiken är problemet antagligen än större, vilket visat sig i en kvalitativ studie enligt samma rapport. Många dörröppnare som är installerade fungerar nämligen inte eller är felplacerade för den som använder rullstol.

Det är svårt att se något rimligt skäl till varför diskrimineringslagstiftningen ska skydda studenter i högskolan i fråga om bristande tillgänglighet men inte barn och andra som deltar i annan utbildning. Dessutom finns redan enligt andra regelverk skyldigheter att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder inom ett flertal utbildningsverksamheter. Principen om alla barns rätt till utbildning framgår av 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100) och följer även av be-

162SOU 2004:50 s. 113163SOU 2006:22 del 2 s. 9 164Prop. 2007/08:95 s. 198. 165Prop. 2007/08:95 s. 94. 166 Tillgänglighet till skolors lokaler och valfrihet för elever med funktionsnedsättning, Skolverket 2008-09-29, Dnr 2007:324, s. 7.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

stämmelsen om skolplikt i 3 kap. 1 § samma lag. Skolplikten förutsätter naturligtvis att eleverna också har tillgång till skolan, oavsett funktionsförmåga. I utbildningen ska hänsyn även tas till elever i behov av särskilt stöd, vilket framgår av 1 kap. 2 § skollagen. Den bestämmelsen gäller alla skolformer. Behov av sådant stöd föreligger ofta för elever med funktionsnedsättning.

Sverige har ratificerat FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.167 Konventionen behandlas i avsnitt 15.6. Enligt artikel 24 i konventionen, som skyddar rätten till utbildning, ska skälig anpassning bl.a. erbjudas utifrån personliga behov. Bestämmelsen innebär dessutom att personer med funktionsnedsättning ska ges nödvändigt stöd inom ramen för det allmänna utbildningssystemet. Även FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter168 skyddar rätten till utbildning (artiklarna 13-14) och förbjuder diskriminering inklusive på grund av funktionsnedsättning (artikel 2). Detsamma gäller FN:s konvention om barnets rättigheter169 (artiklarna 28-29 om rätt till utbildning och artikel 2 om förbud mot diskriminering). Konventionerna behandlas i avsnitt 15.3 respektive 15.4.

Sverige är folkrättsligt bundet av konventionerna. Dessa gäller visserligen inte direkt som lag i Sverige, men myndigheter och domstolar är skyldiga att tillämpa svensk lag så att den så långt det är möjligt inte kommer i konflikt med konventionernas bestämmelser(s.k. fördragskonform tolkning).

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna170 gäller däremot som direkt tillämplig svensk lag. Konventionen behandlas i avsnitt 15.7. Enligt art. 2 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen får ingen förvägras rätten till undervisning och enligt art. 14 i konventionen får ingen diskriminering förekomma vad gäller åtnjutandet av den rättigheten. Som jag redogjort för omfattas funktionsnedsättning av diskrimineringsförbudet i artikel 14.

I regeringens skrivelse om uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken redovisas bl.a. en undersökning gjord av dåvarande Riksförsäkringsverket som visar att högre utbildning lönar sig. För personer med utbildning motsvarande gymnasium ökar sannolikheten för arbete på öppna arbetsmarknaden

167 SÖ 2008:26. 168 SÖ 1971:41. 169 SÖ 1990:20. 170 SÖ 1952:35.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

med omkring 40 procent, medan personer med högskoleutbildning har över fyra gånger så stor sannolikhet att vara förankrade på den öppna arbetsmarkanden, jämfört med dem som enbart har grundskoleutbildning.171 Detta är något som också bekräftats i en tidigare undersökning om förankringen på arbetsmarknaden för akademiker med funktionsnedsättning, som redovisas i regeringens mångfaldsprojekt.172 Åtgärder som gör utbildning på både högskolenivå och andra nivåer tillgänglig för personer med funktionsnedsättning blir alltså samhällsekonomiskt lönsamma.

Min slutsats är att diskrimineringsförbudet i fråga om bristande tillgänglighet bör omfatta all slags utbildning. Mitt förslag innehåller därför en utvidgning av tillämpningsområdet för tillgänglighetsbestämmelsen i diskrimineringslagen. Den görs genom att den nu gällande särskilda bestämmelsen för högskolan om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning ersätts av den generella tillgänglighetsbestämmelse som kommer att gälla för hela diskrimineringslagens tillämpningsområde. Bestämmelsen kommer att gälla oavsett om utbildningsanordnaren eller huvudmannen för verksamheten är staten, kommunen, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person.

Det ökande antalet fristående skolor aktualiserar att också den ökade valfrihet och mångfald som den utvecklingen lett till måste vara tillgänglig för människor med funktionsnedsättning på likvärdiga villkor som för andra människor. Enligt nu gällande skollag kan kommuner och fristående skolor ha rätt att neka en elev plats vid en viss skola med hänvisning till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter. En skillnad är dock att kommunen alltid är skyldig att erbjuda grundskola och gymnasieskola för de elever som enligt skollagen har rätt till sådan utbildning. De fristående skolorna däremot har inte någon motsvarande skyldighet. I promemorian Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet173föreslås att det direkt av författningstexten i den nya skollagen tydligt ska framgå att en fristående skola måste vara öppen för alla elever och att skolan endast kan vägra att ta emot en elev med särskilda behov om hemkommunen har beslutat att inte lämna ekonomiskt bidrag för eleven.

171 Skr. 2005/06:110 s. 32. 172Ds 2000:69. 173Ds 2009:25.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Som jag betonat i avsnitt 4.5.1 måste den frihet att välja skola som finns för elever generellt också gälla för elever med funktionsnedsättning. Den grundläggande principen om att en skälig tillgänglighetsnivå förutsätter tillgänglighet på jämförbara villkor – det vill säga genom åtgärder som är så inkluderande och så lite segregerande eller stigmatiserande som möjligt – innebär att det inte rent allmänt kan godtas att en skolhuvudman, t.ex. av organisatoriska skäl, hänvisar alla elever med funktionsnedsättning till en särskild skola där tillgänglighetsåtgärder vidtagits. På motsvarande sätt kan det som absolut huvudregel inte accepteras, ur ett diskrimineringsrättsligt perspektiv, att fristående skolor väljer att hänvisa elever med funktionsnedsättning till den kommunala skolan. Tvärtom kan det mycket väl vara skäligt att kräva tillgänglighetsåtgärder just på den skola som en elev önskar gå i, även om eleven skulle kunna delta i undervisningen på någon annan skola utan att några sådana åtgärder behöver vidtas där. Omständigheterna i ett enskilt fall kan emellertid också vara så speciella att det inte kan anses skäligt att en skola anpassas på ett visst särskilt sätt.

5.2.2. Utvidgning av tillgänglighetskravet till annat än lokaler

Mitt förslag: Skyldigheten för utbildningsanordnare att vidta skäli-

ga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ska gälla generellt och inte bara för lokalernas tillgänglighet och användbarhet.

Behovet av olika tillgänglighetsskapande åtgärder inom utbildningsområdet framgår t.ex. av Högskoleverkets rapport Högskoleutbildning och funktionshinder.174 I en enkätundersökning framförde studenter med olika typer av funktionsnedsättning vilka behov de främst ansåg behövde tillfredsställas. Behoven omfattade bl.a. ökade möjligheter att få tillgång till tekniska hjälpmedel, framförallt datorer, att få litteraturlistorna i tid för att hinna få fram litteraturen i form av talbok eller i punktskrift, samt ökade resurser för teckenspråkstolkar. Sådana åtgärder, liksom andra som tar sikte på alternativa eller anpassade examinationsformer eller olika former av personligt stöd, har vidare framhållits i mina kontakter med företrädare för handikapprörelsen under utredningsarbetets gång. Lära-

174 Högskoleverkets rapportserie 2000:4 R.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

re behöver också förmås att inse att de måste använda de mikrofoner som finns för att det ska vara någon mening med de hörselslingor som har installerats. Ett annat problem som påtalats är att vissa lärare inte går med på att en student med funktionsnedsättning spelar in en föreläsning på band.

Varför skyldigheten för utbildningsanordnare att vidta stöd- och anpassningsåtgärder enligt den nu gällande bestämmelsen endast avser lokaler framgår inte av förarbetena. Diskrimineringskommittén drog i sitt betänkande slutsatsen att det var en fråga om kostnader. Jag har tidigare betonat att en utgångspunkt för mina överväganden och förslag är att den svenska diskrimineringslagstiftningen ska vara utformad så att den kan bidra effektivt till att skapa och upprätthålla respekt för de mänskliga rättigheterna, där rätten till skydd mot både direkt och indirekt diskriminering som har samband med funktionsnedsättning, inklusive olika former av bristande tillgänglighet, är central. Som framhållits i föregående avsnitt är rätten till utbildning, liksom att inte utsättas för diskriminering på grund av funktionsnedsättning, centrala rättigheter enligt en rad internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna som Sverige har förbundit sig att upprätthålla.

Även när det gäller tillgänglighet på annat sätt än med avseende på lokalernas utformning, är det dessutom viktigt att framhålla att det redan i dag finns krav på sådana stöd- och anpassningsåtgärder i annan lagstiftning, t.ex. i grundskoleförordningen. Härtill kommer att även mera allmänna stadganden på skolans område naturligtvis gäller även för elever med funktionsnedsättning. Så gäller t.ex. enligt 4 kap. 4 § skollagen att utbildningen i grundskolan ska vara avgiftsfri för eleverna och att de ska ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Vad som ”behövs” kommer naturligen att variera men måste även ta sikte på behovet hos barn med funktionsnedsättning. Diskrimineringsförbudet i fråga om bristande tillgänglighet kommer således även på utbildningsområdet snarast att komplettera och förstärka de offentligrättsliga regler som redan finns.

Den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen förutsätter vidare en skälighetsbedömning som ska göras i varje enskilt fall. Hänsyn ska således, i likhet med vad som gäller på andra områden, tas också till den ansvariges möjligheter att bära kostnaderna för de tillgänglighetsskapande åtgärder som kan behöva vidtas. Hur skälighetsbedömningen bör göras behandlas närmare i avsnitt 4.5.1 och 4.5.2

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

och i författningskommentaren till 1 kap. 4 § andra stycket diskrimineringslagen i avsnitt 13.2.

Jag föreslår alltså sammanfattningsvis att det nuvarande begränsade kravet på anpassningsåtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet inom högskoleområdet ersätts med en generell skyldighet för utbildningsanordnare att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet. Utöver anpassning av lokalerna kommer sådana tillgänglighetsskapande åtgärder att kunna handla om t.ex. litteratur i alternativa format, pedagogiska hjälpmedel, tolkhjälp, alternativa examinationsformer eller personligt stöd av annat slag.

5.2.3. Överklagandenämnden för högskolan

Min bedömning: Den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen

kommer att ge tillräckligt tydlig vägledning för att Överklagandenämnden för högskolan ska kunna fatta beslut i ärenden enligt 4 kap. 18 § diskrimineringslagen (2008:567) om diskriminering.

En fråga som uppmärksammades i Specialskolemyndighetens remissyttrande över Diskrimineringskommitténs betänkande rör den särskilda bestämmelsen i 4 kap. 18 § diskrimineringslagen. Enligt bestämmelsen får vissa beslut inom högskolan överklagas till Överklagandenämnden för högskolan på den grunden att de strider mot lagens diskrimineringsförbud. Härigenom kan även frågor om huruvida en högskola levt upp till sin skyldighet att vidta skäliga åtgärder för lokalernas tillgänglighet och användbarhet bli föremål för nämndens prövning. Specialskolemyndigheten hade i och för sig ingen invändning mot att en utvidgad skyldighet införs för högskolorna att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder även med avseende på annat än själva lokalerna. Däremot uppmärksammade myndigheten särskilt att en sådan utvidgning förmodligen skulle komma att leda till att nämnden kommer att få överpröva svårbedömda frågor om vad som är skäliga åtgärder för tillgänglighet inom högskolan. Nämndens prövning skulle därmed i viss del komma att likna den prövning som allmänna förvaltningsdomstolar gör i socialförsäkringsmål. Mot den bakgrunden förutsatte myndigheten att det i förarbetena till en framtida bestämmelse om utvidgade tillgänglighetsskyldigheter för högskolorna ges tydliga riktlinjer för skälighetsbedömningen.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Det kan som jag ser det visserligen rent allmänt ifrågasättas hur väl den typ av skälighetsbedömningar som både den nuvarande och den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen förutsätter passar in bland de typer av beslut som Överklagandenämnden för högskolan annars har att överpröva. Nämndens prövning domineras av beslut om antagning till högskolan samt beslut om anställning och befordran inom universitet och högskolor. Andra exempel är beslut

om tillgodoräknande av kurs, avslag på en students begäran om befrielse från obligatoriska utbildningsmoment, beslut att dra in resurser för en doktorands forskarutbildning eller beslut att en doktorand inte ska få tillbaka resurserna, samt avslag på begäran att få ut examens- eller kursbevis.

Emellertid omfattar alltså den nu gällande överklaganderätten till nämnden enligt diskrimineringslagen också bristande åtgärder för lokalernas tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning. Det kan knappast komma i fråga att inom ramen för mitt utredningsuppdrag föreslå att denna rätt avskaffas. Det beror främst på att det ur den enskilda sökandens eller studentens perspektiv kan vara betydligt förmånligare att få frågan om bristande tillgänglighet när det gäller lokalerna prövade inom ramen för ett överklagande till nämnden än att behöva väcka en civilrättslig talan i domstol. En domstolsprövning kan nämligen, även om den blir framgångsrik, aldrig få till direkt resultat annat än att den drabbade får ekonomisk kompensation från högskolans huvudman. Ett överklagande som bifalls av Överklagandenämnden för högskolan leder däremot till att den klagande får det han eller hon har begärt, t.ex. att en tröskel ska tas bort.

Den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen kommer att omfatta frågor som rör vad som är skäliga åtgärder för tillgänglighet inom högskoleområdet med avseende också på annat än lokalernas utformning. Både direkt i författningstexten till bestämmelsen och i motiven ges, enligt min mening, tillräckligt tydlig vägledning för att nämnden ska kunna fatta beslut om dessa frågor enligt 4 kap. 18 § diskrimineringslagen (2008:567).

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

5.3. Arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsföremedling utan offentligt uppdrag

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs när det gäller arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsföremedling utan offentligt uppdrag.

Enligt 2 kap. 9 § diskrimineringslagen är diskriminering av arbetssökande eller arbetstagare av skäl som har samband med bl.a. funktionshinder förbjuden i fråga om arbetsmarkandspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte. Diskrimineringsförbuden hindrar inte heller åtgärder som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män eller lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. De hindrar inte heller särbehandling på grund av ålder, om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.

Arbetsmarknadspolitisk verksamhet

Enligt förarbetena till bestämmelsen175 avses med arbetsmarknadspolitisk verksamhet till en början verksamhet enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I förordningen finns bestämmelser om verksamheten hos myndigheten Arbetsförmedlingen, inbegripet handhavandet av arbetsmarknadspolitiska program och platsförmedling som bedrivs av den statliga Arbetsförmedlingen. Som en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ses också arbetsförmedling som utförs av från staten fristående företag på offentligt uppdrag och som helt eller delvis har offentlig finansiering. I arbetsmarknadspolitisk verksamhet innefattas vidare kommuners, landstings, enskilda arbetsgivares, utbildningsföretags eller andras medverkan i arbets-

175Prop. 2007/08:95 s. 215-216 samt s. 511-513.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

marknadspolitiska program eller annan verksamhet som sker på offentligt uppdrag.

Diskrimineringsförbudet avser all handläggning hos myndigheten Arbetsförmedlingen av ärenden om vägledning, platsförmedling (arbetsförmedling), anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program eller andra insatser i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Bestämmelsen omfattar också hanteringen av frågor om aktivitetsstöd och andra ekonomiska arbetsmarknadspolitiskt betingade stöd såsom rese- och logiersättning och flyttningsbidrag. Vidare omfattas kommunala och, i förekommande fall, landstingskommunala åtgärder som syftar till att arbetslösa ska få arbete och som typiskt sett motsvarar sådana insatser som görs av eller på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Detta kan avse t.ex. kommunala s.k. jobbtorg. Privata subjekts ("utförare") medverkan i arbetsmarknadspolitisk verksamhet omfattas också. Detta gäller t.ex. programmet arbetspraktik och upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Ett utbildningsföretag eller en arbetsgivare som i samarbete med Arbetsförmedlingen tar emot personer för arbetspraktik eller något annat program får alltså inte diskriminera den enskilde t.ex. vid urval, handledning eller allmänt i bemötande.

Som arbetssökande betraktas den som är inskriven som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen eller som söker anställning via en från staten fristående aktör, t.ex. ett bemanningsföretag. De arbetstagare som kan åberopa förbudet är de som tar del av arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. den vars anställning finansieras med anställningsstöd.

Arbetsförmedling utan offentligt uppdrag

Arbetsförmedling som bedrivs utan offentligt uppdrag eller finansiering är inte en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Också sådan ”privat arbetsförmedling” omfattas emellertid av diskrimineringsförbudet.176 Det kan vara fråga om verksamhet som t.ex. rekryteringsföretag eller bemanningsföretag enligt avtal med en arbetsgivare svarar för. Bemanningsföretagets åtagande kan avse hela eller delar av rekryteringsprocessen. Några exempel är annonsering, intervjuer, CV-urval, personlighets- och motivationstester och referenstagning.

176Prop. 2007/08:95 s. 215-216 samt s. 511-513.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

En annan form av arbetsförmedling är att ett företag tillhandahåller en databas eller liknande i vilken arbetssökande kan registrera sig som sökande och arbetsgivare kan annonsera eller söka efter personer att anställa. Om det förekommer diskriminering i hanteringen av databasen eller motsvarande är diskrimineringsförbudet tillämpligt.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Förutom t.ex. att göra verksamhetens lokaler tillgängliga, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i den, liksom att i viss utsträckning justera de krav som ställs på deltagarna i olika program. Här kan viss vägledning fås från den på arbetslivets område redan gällande bestämmelsen, enligt vilken arbetsgivare har en skyldighet att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder så att bl.a. arbetssökande och arbetstagare med funktionsnedsättning kan komma i en jämförbar situation med personer utan sådan funktionsnedsättning, det vill säga så att vederbörande kan utföra åtminstone de väsentligaste uppgifterna i ett arbete.177

Både när det gäller anvisning av arbeten att söka och programverksamhet att delta i kan det också vid bedömningen av om någon ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande bli aktuellt att ta särskild hänsyn till att vissa arbetsplatser eller arbetsuppgifter inte är lämpliga för den som har en viss funktionsnedsättning, t.ex. en allergi eller en kognitiv funktionsnedsättning.

1772 kap. 1 § diskrimineringslagen; prop. 2007/08:95 s. 500.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har redan klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss vara eller tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses vara densamma som den som ursprungligen erbjöds. Begränsningen härvidlag har utvecklats närmare när det gäller just varor, tjänster och bostäder m.m. i avsnitt 5.6.

På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och vid arbetsförmedling utan uppdrag. Skyldigheten att vidta åtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna ta del av sådan verksamhet innebär alltså inte något krav på att inrätta särskilda program som annars alls inte skulle ha erbjudits eller att skräddarsy innehållet inom ramen för en sådan verksamhet i sådan utsträckning att verksamheten blir att anse som en helt annan än den som ursprungligen erbjöds.

Särskilt om ansvar för tillgänglighetsskapande åtgärder i arbetsmarknadspolitisk verksamhet

Frågan om vem som bär ansvaret för att åtgärder för tillgänglighet vidtas behandlas allmänt i avsnitt 4.6. Den allmänna principen är att den som ansvarar för en viss typ av verksamhet som omfattas av diskrimineringslagen också ansvarar för att verksamheten bedrivs utan diskriminering. Ansvar och den faktiska kontrollen över verksamheten bör följas åt. Mitt förslag innebär att samma princip kommer att gälla när det gäller ansvaret för diskriminering i form av underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder. Den ansvarsmodell som alltså redan gäller enligt diskrimineringslagen, kommer vad gäller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och vid arbetsförmedling utan offentligt uppdrag i första hand att innebära ett ansvar för staten eftersom den huvudsakliga delen av verksamheten sker i statlig regi.

I många fall bedrivs emellertid verksamheten i praktiken av andra än myndigheten Arbetsförmedlingen. Ett exempel som anges i förarbetena till diskrimineringslagen är kommuner som fullgör uppgifter inom arbetsmarknadspolitiken. Ett annat exempel är en extern aktör vars tjänster upphandlas av Arbetsförmedlingen och

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

som medverkar i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten t.ex. genom att bedriva arbetsmarknadsutbildning eller att bidra med kartläggning eller motivationshöjande insatser.

När frågan om bristande åtgärder för tillgänglighet kommer upp i en del av verksamheten som i praktiken bedrivs av en kommun, kommer ansvaret för tillgänglighetsskapande åtgärder i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet att ligga på kommunen. I fråga om t.ex. upphandlad arbetsmarknadsutbildning hos ett utbildningsföretag eller på en arbetsplats ligger ansvaret hos företaget eller arbetsgivaren.

En annan situation är den att en arbetssökande anvisas en anställning med anställningsstöd, lönebidrag eller liknande. I det fallet är både Arbetsförmedlingens befattning med ärendet och arbetsgivarens mottagande och bemötande etc. av den enskilde en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Både bestämmelsen som gäller i arbetsmarknadspolitisk verksamhet och den som gäller arbetsgivare blir då tillämpliga. Detsamma gäller om den arbetssökande anvisas det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetspraktik. Ansvaret för bristande tillgänglighet i dessa fall kan åvila både Arbetsförmedlingen och arbetsgivaren. Om den aktuella bristen i tillgänglighet rör förhållanden som arbetsgivaren råder över blir denne ansvarig, medan om det däremot kan anses vara inom ramen för Arbetsförmedlingens uppgifter som åtgärden borde ha vidtagits vilar ansvaret där.178

5.4. Start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs i fråga om start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet.

I 2 kap. 10 § diskrimineringslagen förbjuds diskriminering som har samband med bl.a. funktionshinder i fråga om ekonomiskt stöd, tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet. Diskriminering är också förbjuden när det gäller behörighet,

178 Jfr, om ersättningsansvaret vid diskriminering i arbetsmarknadspolitisk verksamhet, prop. 2007/08:95 s. 407-408.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

legitimation, auktorisation, registrering, godkännande eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna utöva ett visst yrke. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15. Diskrimineringsförbuden gäller till förmån för enskilda men skyddar inte juridiska personer. Förbuden hindrar inte särbehandling på grund av ålder, om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Förbudet hindrar inte heller åtgärder i fråga om stöd som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män eller lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Något uttryckligt förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet finns inte.

I förarbetena till 2 kap. 10 § diskrimineringslagen179 redovisas vad som avses med start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet.

Start eller bedrivande av näringsverksamhet

Diskrimineringsförbudet gäller ekonomiskt stöd, tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet. Som ekonomiska stöd räknas statliga och andra bidrag, t.ex. de olika regionalpolitiska stöden. Enskilda som driver näringsverksamhet under egen firma kan få bidrag enligt förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag, förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling, förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken och förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd. Ett annat exempel på ekonomiskt stöd till enskilda är Trygghetsfondens s.k. ”starta-egetbidrag”. Uppräkningen är inte uttömmande, vilket innebär att även andra befintliga, eller över tid tillkommande, bidragsformer också kan komma att omfattas.

Diskriminering som kan förekomma när det gäller andra finansieringsformer för start eller bedrivande av näringsverksamhet omfattas inte av diskrimineringsförbudet enligt denna bestämmelse.

179Prop. 2007/08:95 s. 225-234, 513-516

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Det kan exempelvis vara fråga om stöd till start av näringsverksamhet som lämnas inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, eller särskilt stöd vid start av näringsverksamhet enligt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Diskriminering som rör hantering av dessa insatser faller under diskrimineringsförbudet i 2 kap. 9 § diskrimineringslagen. Banklån, lån som administreras av det statliga företaget ALMI Företagspartner AB eller lån hos andra långivare omfattas av diskrimineringsförbudet för tjänster i 2 kap. 12 §.

Arbetslöshetsersättning till företagare enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och företagares sjuk- och föräldrapenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring omfattas av diskrimineringsförbudet i fråga om socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd i 2 kap. 14 §, se avsnitt 5.8.

Diskrimineringsförbudet gäller vidare tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att en enskild person ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet. Begreppet tillstånd omfattar t.ex. trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen (1998:490), tillstånd för tillfällig försäljning enligt lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning och serveringstillstånd enligt alkohollagen (1994:1738). Uppräkningen är inte uttömmande. Registrering tar sikte på möjligheten att registrera enskild firma (enskild näringsverksamhet), handelsbolag, kommanditbolag eller aktiebolag hos Bolagsverket. Med liknande som kan ha betydelse för att en enskild person ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet avses sådant som typiskt sett är av vikt för den som startar eller bedriver näringsverksamhet. Ett exempel är att F-skattsedel utfärdas eller återkallas.

Yrkesbehörighet

Diskrimineringsförbudet i fråga om yrkesbehörighet avser sådant som behörighet och legitimation enligt 3 kap. lagen (1998:531) om yrkesutövning på hälso- och sjukvårdens område för apotekare, arbetsterapeuter, barnmorskor, kiropraktorer, logopeder, läkare, naprapater, optiker, psykologer, psykoterapeuter, receptarier, röntgensjuksköterskor, sjukgymnaster, sjukhusfysiker, sjuksköterskor,

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

tandhygienister och tandläkare. Endast den som har legitimation för yrket eller som särskilt förordnats att utöva det är behörig att göra det. Frågor om meddelande av legitimation och särskilt förordnande att utöva ett yrke prövas i dessa fall av Socialstyrelsen. Av bestämmelsen omfattas också sådant som behörighet och legitimation för att få utöva veterinäryrket enligt lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. Legitimation meddelas av Jordbruksverket.

Ett annat exempel när det gäller yrkesbehörighet är elinstallationsarbete, som enligt huvudregeln bara får utföras av behörig elinstallatör. Sådant arbete får även utföras av andra yrkesmän under överinseende av sådan elinstallatör. Det förutsätter dock att yrkesmannen är anställd hos eller i samma företag som den behöriga elinstallatören. Elsäkerhetsverket prövar frågor om meddelande av behörighet att utföra elinstallationsarbete med stöd av elinstallatörsförordningen (1990:806).

När det gäller frågor om auktorisation, registrering och godkännande gäller diskrimineringsförbudet sådant som godkännande och auktorisation av revisorer enligt revisorslagen (2001:883), Kammarkollegiets handhavande av auktorisation av tolkar och översättare enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare, frågor som gäller tillstånd och registrering av försäkringsmäklare hos Finansinspektionen enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, liksom godkännande som trafikskolechef, utbildningsledare eller trafiklärare hos trafikskolor enligt lagen (1998:493) om trafikskolor. Uppräkningen är inte uttömmande.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller start och bedrivande av näringsverksamhet och yrkesbehörighet är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Förutom t.ex. att göra verksamhetens lokaler tillgängliga, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning på jämförbara villkor ska kunna få del av de förmåner som finns att söka eller genomgå de kontroller eller tester som exempelvis en tillstånds- eller auktorisationsprocedur kan tänkas förutsätta. För personer med en kognitiv funktionsnedsättning kan det vara ett problem om det vid kontakter med myndigheter t.ex. krävs personlig inställelse eller det är ett stort antal inblandade personer som är närvarande samtidigt.

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses vara densamma som den som ursprungligen tillhandahölls. På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller ekonomiskt stöd, tillstånd eller registrering eller liknande som kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet, liksom i fråga om behörighet som krävs för att utöva ett visst yrke. Skyldigheten att vidta åtgärder kan alltså inte åberopas för att t.ex. få högre ekonomiskt stöd eller för att få tillstånd för en verksamhet som inte uppfyller de grundläggande krav som gäller för verksamheten i fråga.

På samma sätt som gäller på arbetslivets område kan inte heller den som saknar sakliga förutsättningar för att få en viss yrkesbehörighet åberopa sig på diskrimineringsförbudet avseende bristande tillgänglighet. Samtidigt kan det inte uteslutas att ett visst formellt krav i något fall kan vara uttryck mera för slentrian och tradition än för ett sakligt grundat behov. En underlåtenhet att anpassa eller åsidosätta ett sådant krav i den mån det är svårt eller omöjligt för en person med funktionsnedsättning att uppfylla det kan under sådana förhållanden komma att prövas mot tillgänglighetsbestämmelsen alternativt mot förbudet mot indirekt diskriminering.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

5.5. Medlemskap i vissa organisationer

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs när det gäller medlemskap och medverkan i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer och förmåner som en sådan organisation tillhandahåller sina medlemmar.

I 2 kap. 11 § diskrimineringslagen förbjuds diskriminering som har samband med bl.a. funktionshinder i fråga om medlemskap eller medverkan i en arbetstagarorganisation, arbetsgivarorganisation eller yrkesorganisation, liksom när det gäller förmåner som en sådan organisation tillhandahåller sina medlemmar. Förbudet hindrar dock inte att en organisation tillhandhåller medlemmar av ena könet förmåner som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15.

Med arbetstagarorganisation och arbetsgivarorganisation avses detsamma som i 6 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen). I medbestämmandelagen definieras begreppet arbetstagarorganisation som en ”sådan sammanslutning av arbetstagare som enligt sina stadgar ska tillvarataga arbetstagarnas intressen i förhållandet till arbetsgivaren”. Med arbetsgivarorganisation avses enligt samma paragraf motsvarande sammanslutning på arbetsgivarsidan. Med yrkesorganisation avses organisationer vars syfte är att tillvarata en viss yrkesgrupps intressen. Typexempel på yrkesorganisationer är Sveriges advokatsamfund, FAR, SRS (tidigare Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR respektive Svenska Revisorsamfundet SRS) och Sveriges Arkitekter (tidigare Svenska Arkitekters Riksförbund SAR).180

Utanför diskrimineringsförbudets tillämpningsområde enligt denna bestämmelse i diskrimineringslagen faller alltså medlemskap i och förmåner från andra typer av organisationer, t.ex. arbetslöshetskassorna. Dessa senare omfattas däremot av diskriminerings-

180Prop. 2007/08:95 s. 516.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

förbudet i fråga om arbetslöshetsförsäkringen i 2 kap. 14 § diskrimineringslagen. Den bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.8 i det följande.

Med medlemskap avses beviljande och upphörande av medlemskap. Även diskriminerande behandling under ett ansökningsförfarande om medlemskap omfattas av förbudet. Skyddet omfattar även rätten att på egen begäran utträda ur organisationen. Med medverkan i organisationen avses t.ex. rätt att närvara, yttra sig och rösta och att ställa sig till förfogande till val inom organisationen.

Förmåner som organisationen tillhandahåller sina medlemmar kan vara att organisationen förhandlar för eller företräder en medlem inför domstol. Andra exempel är erbjudanden till medlemmarna om olika former av rabatter eller att medlemmarna ges tillgång till olika tjänster som organisationen erbjuder dem. Det kan vara fråga om t.ex. förmånliga försäkringar eller banklån, rabatter på tidningsprenumerationer eller litteratur, olika former av evenemang, yrkesvägledning, karriärvägledning, karriärrådgivning, juridisk rådgivning och möjlighet att delta i olika slag av utbildningar. Ytterligare ett exempel på medlemsförmåner är lån till nyföretagare som förekommer eller har förekommit hos vissa fackförbund.181

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller medlemskap och medverkan i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer och förmåner som sådana organisationer tillhandahåller sina medlemmar är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Förutom t.ex. att göra organisationens egna lokaler tillgängliga eller att välja tillgängliga lokaler för externa medlemsarrangemang, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt

181Prop. 2007/08:95 s. 517.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i den.

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har redan klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss vara eller tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses vara densamma som den som ursprungligen erbjöds.

På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller den verksamhet eller förmåner som de nu aktuella organisationerna erbjuder sina medlemmar. Skyldigheten att vidta åtgärder innebär alltså inte något krav på en organisation att exempelvis tillhandahålla en särskild försäkring för personer med funktionsnedsättning som inte annars ingår i medlemsförmånerna eller att den inrättar ett allmänt handikappolitiskt program.

5.6. Varor, tjänster och bostäder m.m.

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs när det gäller tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder till allmänheten, samt anordnande av allmän sammankomst eller offentlig tillställning.

Min bedömning: Det bör inte införas något generellt undantag

från förbudet för privatpersoner eller för vissa kategorier av näringsidkare.

Enligt 2 kap. 12 § diskrimineringslagen är diskriminering som har samband med bl.a. funktionshinder förbjuden för den som utanför privat- och familjelivet tillhandahåller varor, tjänster och bostäder till allmänheten, eller anordnar en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning. Enligt bestämmelsen svarar tillhandahållaren eller anordnaren även för sådan diskriminering som den som företräder henne eller honom i förhållande till allmänheten gör sig skyldig till. Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Förbuden gäller inte diskriminering som har samband

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

med ålder. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

Varor, tjänster, bostäder m.m.

Diskrimineringslagens förbud mot diskriminering när det gäller varor, tjänster, bostäder, allmänna sammankomster och offentliga tillställningar genomför i svensk rätt direktivet mot etnisk diskriminering.182 Enligt direktivet är diskriminering förbjuden i fråga om tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder (artikel 3 h). Direktivets förbud gäller bara för diskrimineringsgrunden etniskt ursprung. Motsvarande bestämmelse finns också i det särskilda könsdiskrimineringsdirektivet om varor och tjänster.183 Den svenska lagstiftningen har emellertid utsträckt förbudet till att omfatta alla diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen utom ålder.

Vad som menas med varor, tjänster, bostäder, allmänna sammankomster och offentliga tillställningar framgår av förarbetena till det nu gällande diskrimineringsförbudet på dessa områden.184

Med en vara avses ett objekt som är omsättningsbart. Begreppet är avsett att motsvara vad som avses med en vara enligt EGrätten. EG-domstolen har behandlat den frågan i ett mycket stort antal mål och har bl.a. slagit fast att det gäller alla produkter som kan värderas i pengar och som i den egenskapen omfattas av handel. Även produkter som inte har något ekonomiskt värde kan utgöra varor i direktivets mening. Avgörande är om det rör sig om ett objekt som är omsättningsbart.

Artikel 50 i EG-fördraget definierar en tjänst som en prestation som normalt utförs mot ersättning och som inte faller under fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, kapital eller personer. Av artikeln framgår att med begreppet avses särskilt verksamhet av industriell eller kommersiell natur samt verksamhet inom hantverk eller fria yrken. I svensk rätt brukar en tjänst beskrivas som något som någon utför åt någon annan mot betalning. Exempel på tjänster är hantverksarbeten och andra arbetsprestationer,

182 Direktiv 2000/43/EG. 183 Direktiv 2004/113/EG. 184 Se främst prop. 2007/08:95 och prop. 2002/03:65.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

bankverksamhet inklusive lån och försäkringar, restaurangverksamhet, ekonomisk och juridisk rådgivning, bokförings- och redovisningsverksamhet. Även kursverksamhet och annan undervisning, t.ex. i hemmet mot ersättning, utgör tjänster i den mån det inte är fråga om sådan utbildning som omfattas av det särskilda diskrimineringsförbudet på utbildningsområdet (se om utbildning i avsnitt 5.2).

Transporter är vanligt förekommande exempel på tjänster. Såväl kollektivtrafik som taxiresor eller andra transporttjänster omfattas av begreppet. Även Internetsidor kan hänföras till tjänst och kan därför komma att omfattas av förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Så kan bli fallet om tillgången till en webbplats tillhandhålls mot betalning eller om den ingår i eller har ett nära samband med en verksamhet vars syfte är att tillhandahålla varor, tjänster eller bostäder m.m. Om det däremot är fråga om gratissidor som inte har samband med någon sådan verksamhet kommer de inte att omfattas av diskrimineringsförbudet.

Begreppet bostad omfattar alla former av boende, såväl permanenta bostäder som tillfälliga bostäder, inklusive fritidsboenden. Begreppet omfattar både fast och lös egendom. Upplåtelseformen har inte någon betydelse och diskrimineringsförbudet gäller alltså oavsett om det är fråga om köp, hyra eller någon annan form för upplåtelse av bostäder.

Med tillhandahållande avses alla olika typer av civilrättsliga transaktioner som köp, byte, hyra eller annan upplåtelse samt gåva. För att diskrimineringsförbudet ska gälla krävs att det är fråga om ett tillhandahållande till allmänheten. Det finns däremot inte något krav på yrkesmässighet eller att transaktionen sker inom ramen för näringsverksamhet. Också privatpersoner omfattas när de vänder sig till allmänheten, det vill säga till en obestämd krets av personer, t.ex. genom en annons på Internet eller i en tidning, eller i ett meddelande som sätts upp på en anslagstavla. Däremot faller transaktioner som sker genom att någon riktar ett erbjudande direkt till en viss person eller som genomförs inom en snävare krets av familjemedlemmar eller vänner utanför diskrimineringsförbudets tillämpningsområde; se vidare nedan om undantaget för privat- och familjeliv.

Med allmän sammankomst och offentlig tillställning menas detsamma som i 16 kap. 9 § brottsbalken och i ordningslagen (1993:1617). Allmänna sammankomster omfattar sålunda samman-

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

komster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, föreläsningar och föredrag som hålls för undervisning eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning, sammankomster för religionsutövning, teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärliga verk, samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. Med allmänna sammankomster jämställs även cirkusföreställningar. För att en sammankomst ska anses vara allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst. Offentliga tillställningar omfattar tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, danstillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor, samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar.

Bristande tillgänglighet

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder m.m. är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

I avsnitt 17 redovisas hur frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning har varit föremål för överväganden under många år. Återkommande har slagits fast den grundläggande principen att personer med funktionsnedsättning så långt möjligt ska kunna delta i samhällslivet på motsvarande sätt som de som inte har en funktionsnedsättning. Handikappolitiken har sagts syfta till att möjliggöra full delaktighet i samhällslivet, jämlika levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet. Samtidigt framgår av genomgången att riksdag och regering gång på gång konstaterat att brister i tillgänglighet är vanligt förekommande och tar sig många olika uttryck, samt att utvecklingen för att komma till rätta med dessa problem går för långsamt. Även Diskrimine-

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

ringskommittén konstaterade i sitt betänkande185 att det finns omfattande dokumentation som visar att människor med funktionsnedsättning utestängs från exempelvis publika lokaler, som affärer, teatrar och konserthus, liksom från allmänna kommunikationer och andra resetjänster, på grund av bristande tillgänglighet. Jag har inledningsvis också särskilt pekat på att svensk bygglagstiftning faktiskt haft krav på tillgänglighet i över 40 år och kollektivtrafiklagstiftningen i 30 år.

I Statens kulturråds rapport Kulturen i siffror 2008#6 redovisas en undersökning av deltagande i kulturlivet när det gäller personer med och utan rörelsenedsättning. Resultaten bygger på SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden, ULF. Undersökningen behandlas närmare i avsnitt 12.6.5. För personer med svårt rörelsehinder är det uppenbart svårare än för personer utan rörlighetsnedsättning att gå på bio men även att besöka restauranger, pubar och kaféer. Bland personer utan rörelsenedsättning hade 94 procent gjort åtminstone ett restaurang- eller kafébesök någon gång under de senaste 12 månaderna, medan den siffran för de tre grupperna av personer med olika grad av rörelsenedsättning föll från 84 procent för dem med rörelsenedsättning till endast 65 procent för dem med svårt rörelsehinder. På bio hade 66 procent av personerna utan rörelsenedsättning varit åtminstone en gång under de senaste 12 månaderna mot endast 30 procent av personerna med svårt rörelsehinder. Bland personer utan någon rörelsenedsättning hade 61 procent varit minst fem gånger på restaurang eller liknande under de senaste 12 månaderna mot endast 18 procent bland personer med svårt rörelsehinder.

När det gäller brister i byggd miljö redovisade Boverket i september 2007 en uppföljning av verkets föreskrifter om s.k. enkelt avhjälpta hinder enligt plan- och bygglagen. Regelverket om att enkelt avhjälpta hinder ska åtgärdas senast år 2010 är av stor betydelse när det gäller tillhandahållande av varor och tjänster och anordnande av allmän sammankomst och offentlig tillställning eftersom reglerna tar sikte just på lokaler dit allmänheten har tillträde. Det gäller, såvitt nu är aktuellt, framförallt butiker, restauranger, teatrar, biografer och liknande. Av Boverkets uppföljning framgår att totalt 9 procent av fastighetsägarna i en undersökning som genomförts hade åtgärdat alla hinder, att 38 procent åtgärdat hälften

185SOU 2006:22 del 2.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

av hindren eller mer och att 57 procent trodde att de skulle hinna åtgärda det som behövdes åtgärdas senast år 2010. Emellertid saknade 50 procent av alla fastighetsägare fortfarande kännedom om föreskrifterna om enkelt avhjälpta hinder, samtidigt som totalt 74 procent uppgav att de ägde eller förvaltade fastigheter eller lokaler dit allmänheten har tillträde.

Den grupp som låg sämst till när det gällde att undanröja enkelt avhjälpta hinder var de största enskilda fastighets- och förvaltningsföretagen. Bland övriga fann Boverket det anmärkningsvärt att de allmännyttiga bostadsföretagen fortfarande i stor utsträckning (38 procent) inte kände till föreskrifterna eller deras innehåll och inte heller hade påbörjat någon inventering av enkelt avhjälpta hinder (44 procent). Av de allmännyttiga bostadsföretagen saknade 63 procent åtgärdsplaner och 73 procent budgetering för att åtgärda sådana hinder. De vanligast förekommande hindren som redovisas i Boverkets uppföljning är nivåskillnader till eller i entréer och trapphus samt inom lokaler, avsaknad av dörröppnare, problem med trösklar, brist på kontrastmarkering, samt bristande eller svårläst skyltning.

Enligt Boverket uppger ett flertal fastighetsföretag att det inte är kraven på åtgärder som är problematiska så länge man håller sig till det som är enkelt avhjälpt; problemet är i stället bristen på intresse och engagemang hos fastighetsägarna varför en aktiv tillsyn och uppföljning uppges som det bästa sättet att fästa fastighetsföretagens uppmärksamhet på, och öka deras ansvarstagande för, problemet med bristande tillgänglighet, ungefär på samma vis som räddningstjänsten hanterar brandsäkerheten med förelägganden och återkommande inspektioner.

Vad avser just tillsynen framgår dock samtidigt att kommunerna ofta inte heller prioriterar den uppgiften, ibland i avvaktan på att först ha genomfört sina egna åtgärder för att etablera lämpliga nivåer för sina tillsynsbedömningar av vilka hinder som kan anses vara enkla att avhjälpa. I en enkätundersökning som Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, genomfört om kommunernas tillgänglighetsarbete, framgår vidare bl.a. att endast en av tre svarande kommuner utövar någon tillsyn på eget initiativ. Knappt hälften uppgav sig göra det efter påpekanden från allmänheten.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Byggprocessutredningen konstaterade för sin del i sitt betänkande Bygg – helt enkelt!186 att nuvarande ordning enligt plan- och bygglagstiftningen inte leder till en effektiv prövnings- och kontrollprocess. Det är enligt utredningen i många fall så illa att tillsyns- och kontrollreglerna förefaller vara helt verkningslösa vid den nuvarande tillämpningen. Därför föreslog utredningen i sitt betänkande ett antal förändringar187 som tar sin utgångspunkt i att om samhället ställer egenskapskrav på byggnadsverk så är det självklart att samhället också ska ha både kompetens och mod att våga hävda dessa krav. Betänkandet behandlas närmare i avsnitt 17.21. Byggprocessutredningens förslag är föremål för fortsatt beredning inom Regeringskansliet.

Fortfarande återstår det mycket att göra också för att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig. Färdtjänsten är avsedd som ett komplement till kollektivtrafiken, främst för personer som har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att använda allmänna kommunikationer. Det betyder att varje steg som tas för att anpassa kollektivtrafiken och resekedjan från hem till färdmedel, minskar svårigheterna att åka kollektivt och ökar därmed också möjligheterna till delaktighet i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning. Det innebär vidare att mindre resurser behöver läggas på olika särlösningar, som färdtjänst och riksfärdtjänst.

För färdtjänstanvändare som har en kognitiv funktionsnedsättning kan det vara ett stort problem att tvingas samåka med flera andra personer när de ska använda färdtjänsten. Personer med vissa sådana kognitiva svårigheter tappar lätt tids- och rumsuppfattning om de tvingas åka runt länge till olika platser på vägen till det egna resmålet. Ett annat problem för personer med kognitiva funktionsnedsättningar är att tekniska system inte fungerar och att de därför kan vara beroende av personlig service. För människor med sådana svårigheter blir det ett problem när alla förutsätts betala sina räkningar på Internet och det kostar pengar att betala via personlig service.

Frågan om bristande tillgänglighet i transportsystemen och den alltför långsamma utvecklingen mot en kollektivtrafik som är tillgänglig för alla har uppmärksammats vid åtskilliga tillfällen under

186SOU 2008:68. 187SOU 2008:68 s. 196 ff.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

årtiondenas lopp. I 1979 års trafikpolitiska beslut188 slogs fast att målet för trafikpolitiken skulle vara att tillförsäkra medborgarna en tillfredsställande transportförsörjning. Som en följd därav tillkom lagen (1979:538) om handikappanpassad kollektivtrafik. Regeringens mål var då en så långt som möjligt fullständig anpassning av den kollektiva trafikapparaten till funktionshindrade personers behov. I sin rapport Handikappanpassning av kollektivtrafiken – utvärdering av tio års anpassningsarbete189 konstaterade emellertid Transportrådet att för människor med mer omfattande rörelsenedsättning hade det inte skett några större förbättringar alls på de tio år som gått sedan 1979 års trafikpolitiska beslut. När det gäller järnvägssystemet har regeringen så sent som under hösten 2008 tvingats konstatera att alltjämt är endast en mindre andel av landets järnvägsstationer tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.190 Bristerna omfattar såväl fysiska hinder på stationer och perronger som möjligheten att ta del av information, boka biljetter, m.m. Även när det gäller busstrafik återstår fortfarande mycket att göra innan fordon med s.k. plant insteg är huvudregel överallt.

Svårigheterna för personer som använder rullstol att åka taxi är ett problem som återkommande har tagits upp av företrädare för handikapporganisationerna, bl.a. under de hearingar som jag hållit under utredningsarbetet. Det påtalas då att det i Sverige, till skillnad från i flera andra europeiska länder, sällan går att spontanbeställa en taxi som kan ta ombord en elrullstol och att kunden i så fall här dessutom debiteras ett mycket högre pris än andra taxiresenärer.

Post- och telestyrelsen (PTS) redovisade i mars 2004 ett uppdrag från regeringen att dokumentera tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning till vissa samhällsviktiga tjänster på Internet. Som exempel på samhällsviktiga tjänster omfattade undersökningen möjligheten att söka efter telefonnummer och annan information, att läsa nyheter, att ta del av offentlig verksamhet, att räkna ut skattskyldighet, att ladda ner och att fylla i blanketter, att räkna ut studiebidrag och lån, att delta i diskussionsfora, att överföra pengar, att boka biljetter, samt att handla CD-skivor. PTS konstaterade att tillgängligheten till tjänster på Internet för perso-

188Prop. 1978/79:99. 189 Transportrådets rapport 1990:3. 190Enkelt avhjälpt, en strategi för genomförandet av tillgänglighetsmålen i nationella handlingsplanen för handikappolitiken, framtagen i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

ner med funktionsnedsättning på flera sätt var bristfällig. Bristerna berodde ofta på formgivningsval som gjorts utan hänsyn till de riktlinjer som faktiskt finns för att göra Internet tillgängligt för alla. I många fall krävs också enligt PTS relativt små åtgärder för att förbättra tillgängligheten.

I sitt betänkande Handikapp Välfärd Rättvisa191 beskriver 1989 års Handikapputredning hur många människor med funktionsnedsättning har snäva eller inga möjligheter till fritid och rekreation efter eget val (vilket i stor utsträckning är en fråga om just tillgång till varor och tjänster). I samband med utredningens kartläggningsarbete framkom att sådana arrangemang krävde så mycket planering, administration och ofta åtskilliga extra kostnader att många enskilda personer med funktionsnedsättning helt enkelt avstår från att ens försöka få del av olika fritidsaktiviteter. Tjugo år senare har naturligtvis en del förbättringar skett men fortfarande kvarstår många hinder, vilket tydligt framkommit under de hearingar som jag under mitt utredningsarbete genomfört med olika organisationer som företräder människor med funktionsnedsättningar. Osäkerheten om huruvida den information om tillgängligheten vid en anläggning där varor eller tjänster tillhandahålls eller allmänna sammankomster och offentliga tillställningar anordnas, verkligen går att lita på gör ofta att personer med funktionsnedsättning avstår från att t.ex. göra en resa. I andra fall gör den typen av informationsosäkerhet att man hellre bara besöker den affär, restaurang eller teater där man varit tidigare än tar risken att välja någon ny.

Ett annat vanligt förekommande problem som tagits upp vid de hearingar som jag genomfört och som också berörts i tidigare utredningssammanhang192 är att befintlig tillgänglighetsskapande utrustning inte underhålls. Det kan t.ex. gälla hörslingor som visar sig inte fungera när de behöver användas på en teater eller i en konsertlokal. I vissa fall har man t.o.m. känt sig tvingade att medvetet koppla ur dem därför att den ursprungliga installationen gjorts på ett felaktigt sätt så att slingan stör andra tekniska system. Andra exempel på vanligt förekommande problem är att det inte finns bärbara textdisplayer för döva personer som alternativ till s.k. audioguider på t.ex. olika museer, eller att i och för sig tillgängligt utformade toalettutrymmen finns på en plats dit rullstolsanvändare inte kan ta sig, t.ex. en halvtrappa ner från resten av lokalerna.

191SOU 1991:46 s. 426 f. 192 Se t.ex. SOU 1992:52 s. 218.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Ytterligare ett problem som aktualiserats under utredningen är att ledarhundar inte släpps in i affärer eller på restauranger och museer. Här är det fråga om villkor eller förfaringssätt som framstår som neutrala men som kan särskilt missgynna personer med en viss funktionsnedsättning. Att inte tillåta blinda eller personer med synnedsättning att ta med sig ledarhund in i sådana lokaler kan därför utgöra s.k. indirekt diskriminering redan enligt de diskrimineringsförbud som gäller enligt diskrimineringslagen i dag. Den föreslagna bestämmelsen kan dock tänkas ge ett tydligare skydd mot denna form av diskriminering av personer med funktionsnedsättning.

Åtgärder för att skapa tillgänglighet

Kravet på skälig tillgänglighetsanpassning när det gäller varor, tjänster, bostäder m.m. kommer att kunna omfatta en mångfald olika åtgärder och det är naturligtvis inte möjligt att uttömmande ange dem. Det kan, liksom på många andra samhällsområden, vara fråga om åtgärder i den fysiska miljön, som utjämning av nivåskillnader eller installation av ramper, installation av hissar eller trapphissar, borttagande av trösklar, montering av kontrastmarkeringar vid nivåskillnader, installation av automatiska dörröppnare eller av en teleslinga. Entréerna till inhägnade uteserveringar kan göras bredare så att rullstolsanvändare kan komma in. Betalterminaler kan placeras på en lägre höjd eller på en höj- och sänkbar del av en kassadisk så att rullstolsanvändare eller kortväxta personer kan nå dem.

Det kan också vara fråga om hur en verksamhet planeras eller om särskilda serviceåtgärder. Information på tåg- och busstationer och flygplatser, liksom ombord på olika färdmedel, kan behöva ges både visuellt och auditivt. Biljettautomater och bankomatmaskiner kan förses med punktskrift och talfunktion. På motsvarande sätt kan det t.ex. krävas att information om våningsplan i hissar på hotell ges både i punktskrift och genom inspelade röstmeddelanden eller att portabla larm med vibrationsfunktion finns tillgängliga för personer med nedsatt hörsel. En butiksinnehavare kan komma att behöva flytta en hylla eller en ”varupyramid” så att personer som använder rullstol kan komma fram och kunder med synnedsättning inte riskerar att skada sig, eller hjälpa en kund som har nedsatt syn-

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

förmåga att läsa på en förpackning eller packa en kundkasse. Starkt parfymerade varor kan flyttas bort från området närmast kassor och entréer. Personalen på en restaurang kan läsa upp vad som står på menyn som ett alternativ till att tillhandahålla den i punktskrift eller stor stil, eller bära en lunchbricka till bordet åt den som på grund av en funktionsnedsättning inte kan göra det själv. Fastighetsbolag och mäklarfirmor kan ha standardkontrakt framtagna i storstil eller tillhandahålla en inspelning av avtalet på kassett. En konduktör eller tågvärd, liksom en publikvärd på ett konserthus, kan ledsaga en resande eller en besökare till rätt sittplats, en busschaufför kan hjälpa till med bagage, en teaterföreställning kan textas, och så vidare.

5.6.1. Utformningen i sig av en vara, tjänst eller bostad, m.m.

Diskrimineringskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att det många gånger är ofrånkomligt att tillgänglighetsskapande åtgärder i och för sig kan påverka en verksamhets funktion eller karaktär och att det får lov att tålas. Som framgått instämmer jag i det, liksom i kommitténs uppfattning att det samtidigt inte kan krävas åtgärder som är hur ingripande i verksamheten som helst. Gränsdragningen kommer med nödvändighet att få lov att göras inom ramen för helhetsbedömningen av vad som kan anses skäligt att kräva, och måste som alltid göras i det enskilda fallet.

Ett särskilt problem rör om skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ska kunna åberopas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss typ av produkter eller att anpassa utformningen av eller innehållet i en produkt i sig. Mitt förslag innebär i princip inte någon sådan möjlighet. Icke-diskrimineringsprincipen tar sin utgångspunkt i att personer som befinner sig i en jämförbar situation ska behandlas lika när det gäller att kunna ta del av vad som bjuds ut till allmänheten (direkt diskriminering). Härutöver gäller att vissa förfaringssätt som framstår som neutrala, men som negativt kan påverka möjligheten särskilt för vissa grupper av personer, jämfört med andra, att kunna få ta del av vad som bjuds, under vissa ytterligare förutsättningar kan komma att betraktas som indirekt diskriminering (de olika diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15). Gemensamt är dock att förbudet mot diskriminering allmänt sett inte kan användas för att ställa krav på

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

att någon ska tillhandahålla en vara, tjänst eller bostad som är av ett helt annat slag än vad vederbörande ursprungligen avsett att bjuda ut. Det är själva överlåtelsen eller upplåtelsen som är det primära objektet för diskrimineringsförbudets tillämpning.

Mitt uppdrag är begränsat på så sätt, att ett rättsligt krav på tillgänglighetsåtgärder ska utformas inom just diskrimineringslagstiftningens ram. Rättssystematiskt följer därmed att inte heller förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet ska kunna användas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss vara, tjänst eller bostad som annars inte alls skulle ha bjudits ut eller att anpassa en produkt i sig i sådan utsträckning att den inte längre är densamma. Att det i annan lagstiftning, främst av offentligrättslig karaktär, ibland finns mycket specifika krav på viss utformning är en annan sak.

Att helt undvika gränsdragningsproblem är emellertid, som i de flesta fall, inte möjligt. Någon legaldefinition av när en viss tillgänglighetsåtgärd ska anses medföra att en vara, tjänst, bostad eller verksamhet övergår till att bli en annan vara, tjänst, bostad eller verksamhet går knappast att uppställa. I tveksamma fall får frågan om åtgärden kan krävas med stöd av det föreslagna förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet eller inte, i stället avgöras inom ramen för den gängse skälighetsbedömningen.

Minst svårbedömd ter sig frågan när det gäller detaljhandelns tillhandahållande av varor. Ett klassiskt exempel får illustrera. Förbudet mot könsdiskriminering vid tillhandahållande av varor gör att det inte är tillåtet för en butik att vägra sälja sina traditionella damskor till en man. Däremot kan könsdiskrimineringsbestämmelsen inte användas för att ställa krav på att butiken också ska tillhandahålla herrskor. På motsvarande sätt kan inte den föreslagna skyldigheten att vidta tillgänglighetsåtgärder användas för att tvinga en butik som säljer köksinredning och liknande tillbehör, att också börja sälja en typ av knivar eller osthyvlar som är särskilt anpassade för att kunna användas av personer med en viss funktionsnedsättning. Diskrimineringskommittén anförde som ytterligare exempel att det inte går att ställa krav på en bokhandel att också börja sälja talböcker eller att en matvarubutik ska hålla särskild kost anpassad för vissa allergier till försäljning. Jag delar den uppfattningen.

När det gäller tjänstesektorn kan gränsdragningen vara svårare att göra. Man kan t.ex. ställa sig frågan vad det är som en självser-

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

veringsrestaurang tillhandahåller? Är det maten eller är det serveringssättet? Å ena sidan är maten i sig snarare en vara än en tjänst. Å andra sidan är ju maten tillagad och den processen får anses vara en tjänst. I praktiken är det i det här fallet så att varan inte går att skilja från tjänsten, utan den erbjudna produkten får ses som en helhet. I de flesta fall skulle det förmodligen betraktas som skäligt att kräva att en person som inte kan bära sin matbricka själv från självbetjäningsdisken till ett bord får hjälp av personalen med att göra det. En sådan anpassning kan inte sägas förändra själva den produkt som tillhandahålls allmänheten, till vare sig utformning eller innehåll, på ett sådant grundläggande sätt att den blir en annan än den ursprungliga.

När det gäller tillgänglighetsåtgärder inom kollektivtrafiken är det själva resmöjligheten som utgör tjänstens kärninnehåll. Att ställa krav på personlig service i samband med en resa, eller viss generell teknisk anpassning av biljett- och informationssystem, liksom fysisk anpassning av stationer, perronger eller fordon, kan inte i sig anses medföra sådana förändringar att tjänsten inte längre är densamma som den som ursprungligen tillhandahållits.

En bostad är inte någon vara i gängse mening, även om bostäder i mycket stor omfattning är föremål för omsättning och i allra högsta grad åsätts ett ekonomiskt värde. Utgångspunkten i resonemanget kring varor borde likväl enligt Diskrimineringskommittén193 gälla även vid överlåtelser och upplåtelser av bostäder. Jag instämmer i och för sig i det resonemanget, men gör ändå en del andra överväganden i det följande. Det innebär principiellt att det föreslagna förbudet mot bristande tillgänglighet inte innebär någon skyldighet att anpassa en bostad som sådan vid överlåtelse eller upplåtelse med bostadsrätt eller vid uthyrning. Att den föreslagna bestämmelsen inte heller föreslås omfatta allmän planläggning av bebyggelse är en följd av begränsningen i mitt uppdrag; diskrimineringslagens bestämmelser i övrigt gäller nämligen inte för innehållet i beslut om sådan verksamhet.

Ytterligare ett par aspekter på tillgången till bostäder förtjänar emellertid att beröras särskilt. Åtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i exempelvis visningen av en bostad för spekulanter, men som inte avser själva bostadens utformning, omfattas av bestämmelsen. Om sådana åtgärder kan krävas i

193SOU 2006:22 del 2 s. 56-57.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

det enskilda fallet får därmed avgöras inom ramen för den gängse skälighetsbedömningen; det gäller oavsett om kravet på åtgärder riktar sig mot överlåtaren eller upplåtaren eller om det avser en mäklare.

Frågan är om det också i övrigt bör vara möjligt att ställa krav på skäliga tillgänglighetsåtgärder beträffande en bostadsfastighet när det gäller annat än själva bostadens utformning i sig. Här finns en parallell till vad som i övrigt föreslås gälla vid tillhandahållande av varor och tjänster. Bestämmelsen omfattar ju skäliga tillgänglighetsåtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna t.ex. ta sig in i en fastighet med affärslokaler eller liknande och röra sig i den, så att det blir möjligt att ta del av de varor eller tjänster som tillhandahålls där. Det kan då framstå som naturligt att kunna ställa motsvarande krav på en bostadsfastighet, så att det blir möjligt att få tillgång till den bostad som finns där. Å andra sidan kan det med visst fog hävdas att även åtgärder utanför själva bostaden ska betraktas som en del av bostadens utformning. Den bostadsupplåtelse (med bostads- eller hyresrätt) som någon avser att förvärva, eller redan har förvärvat, omfattar ju även nyttjanderätt i form av rätten till tillträde till fastigheten som sådan, liksom till vissa gemensamma utrymmen som tvättstuga, förråd, soprum m.m. Sammantaget gör emellertid likheterna med tillhandahållandet av andra varor och tjänster att tillgänglighetsåtgärder som tar sikte på annat än själva bostaden i sig bör anses omfattade av den här föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen. Vilka åtgärder som kan krävas bör lämpligen lösas inom ramen för skälighetsbedömningen.

Exempel på mycket enkla åtgärder i en bostadsfastighet som ofta kan vara skäliga att kräva och som bör omfattas av den föreslagna bestämmelsen är att hyresvärden eller bostadsrättsföreningen tar bort eller flyttar på växter i trapphus och entréer som kan framkalla allergiska besvär eller som boende med synnedsättning lätt kan snubbla över så att de skadar sig. Kostnaden för en automatisk dörröppnare till fastighetens entré är heller inte större än att det ofta kan anses skäligt att en bostadsrättsförening eller ett kommersiellt bostadsuthyrningsföretag installerar en sådan om det behövs för att skapa tillgänglighet för en person med rörelsenedsättning.

En speciell aspekt när det gäller fysisk tillgänglighetsanpassning för bostadsfastigheter rör den särskilda lagstiftning som reglerar rätten till ekonomiskt bidrag för att vidta sådana åtgärder. Enligt

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m.194 lämnas bidrag till enskilda personer i syfte att ge människor med funktionsnedsättning möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. Bidrag lämnas för åtgärder för anpassning av bostadens fasta funktioner i och i anslutning till den bostad som ska anpassas. Bidrag kan alltså lämnas också för sådana åtgärder som vidtas utanför själva bostaden, t.ex. dörröppnare i portar eller till tvättstuga och soprum, borttagande av trösklar eller breddande av dörröppningar till gemensamma utrymmen eller installation av en trapphiss.

Bostadsanpassningsbidragslagen är en speciallagstiftning som tar sikte just på anpassningsåtgärder i bostadsfastigheter i syfte att göra dessa tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. I vissa fall då en relativt kostsam tillgänglighetsskapande åtgärd skulle omfattas av rätten till bidrag enligt den lagen bör det kunna anses som oskäligt att kräva att en hyresvärd eller bostadsrättsförening vidtar åtgärden på sin egen bekostnad.

Om den enskilde har ansökt om men fått avslag på sin ansökan enligt bostadsanpassningsbidragslagen, kan det, beroende på omständigheterna, vara en faktor att beakta vid bedömningen av om åtgärden i stället kan anses skälig att kräva av hyresvärden eller bostadsrättsföreningen enligt diskrimineringslagen. Detsamma gäller om det på goda grunder kan antas att en sådan ansökan inte skulle bifallas. En liknande ansökan kan t.ex. ha prövats i domstol och avslagits genom en vägledande dom som vunnit laga kraft. Om skälet till avslaget är att åtgärden inte ansetts nödvändig för att bostaden ska kunna anses vara ändamålsenlig med hänsyn till funktionsnedsättningen195 kan det leda till att det inte heller anses skäligt att kräva att åtgärden vidtas av hyresvärden eller bostadsrättsföreningen. Om ett avslag i stället beror på att åtgärden inte ansetts avse en ”fast funktion” enligt bostadsanpassningsbidragslagen196 bör det inte i sig tillmätas någon betydelse för bedömningen av om åtgärden är skälig att kräva enligt diskrimineringsbestämmelsen. Den föreslagna skyldigheten enligt diskrimineringslagen att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder omfattar ju åtgärder av många skilda slag, inte bara sådana som avser fasta installationer. Detsamma bör gälla när en bidragsansökan avslagits därför att åtgärden är sådan att den behöver vidtas redan av väsentligen andra orsaker än behovet

194Prop. 1992/93:58, bet. 1992/93:BoU4, rskr. 1992/93:98. 195 6 § första stycket bostadsanpassningsbidragslagen. 196 6 § första stycket bostadsanpassningsbidragslagen.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

av anpassningen.197 Det kan röra sig om att fastigheten uppförts eller ändrats utan att de krav som finns i plan- och bygglagstiftningen har följts eller att åtgärden får anses ingå i normalt fastighetsunderhåll. Exempel på det senare är att byta ut gamla separata varm- och kallvattenskranar i en tvättstuga mot en engreppsblandare.

För att vidta sådana åtgärder som omfattas av bostadsanpassningsbidragslagen krävs fastighetsägarens godkännande. Av Boverkets sammanställning och redovisning av kommunernas kostnader för bostadsanpassningsbidrag under år 2007198 framgår att ansökningar om sådant bidrag avslås i genomsnitt i tre procent av fallen. I åtta procent av dessa utgör fastighetsägarens vägran att godkänna anpassningen skäl för avslaget. Här kan naturligtvis finnas ett visst s.k. mörkertal bestående i de fall där den enskilde avstått från att göra någon ansökan därför att han eller hon vet att fastighetsägaren inte är beredd att godkänna anpassningen.

Som skäl för att vägra att godkänna åtgärder som omfattas av bostadsanpassningsbidragslagen anförs bl.a. kostnader för att återställa en bostad eller en fastighet i det skick som rådde före anpassningsåtgärden vidtogs. Av bl.a. Boverkets rapport framgår att sådana farhågor ofta är överdrivna. Erfarenhetsmässigt sänker inte en bostadsanpassning värdet på en bostad.199 De flesta åtgärder som bidrag beviljas för kräver heller ingen återställning. Av de bostadsanpassningar som görs i hus byggda efter 1994 är den klart vanligaste åtgärden justering av trösklar, viss anpassning i badrum och kök samt dörrautomatik och montering av ramper. Över 60 procent av bidragen avser åtgärder som kostar mindre än 5 000 kronor. I bara två procent av fallen överstiger kostnaden 100 000 kr. För sådana åtgärder som kan motivera återställning kan fastighetsägaren dessutom söka bidrag för att täcka kostnaden enligt bostadsanpassningsbidragslagen.200

Ett godkännande från fastighetsägaren att vidta åtgärder enligt bostadsanpassningslagen bör i normalfallet ses som en åtgärd som skäligen kan krävas för att skapa tillgänglighet vid tillhandahållande av bostäder. En hyresvärd eller bostadsrättsförening som, utan

197 6 § andra stycket bostadsanpassningsbidragslagen. 198 Bostadsanpassningsbidragen 2007 – rapport från Boverket i september 2008, http://www.boverket.se/Global/Webbokhandel/Dokument/2008/Bostadsanpassningsbidrag _2007.pdf . 199 Se SOU 1992:52 s. 191-192. 200 11 – 14 §§ bostadsanpassningsbidragslagen.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

mycket tungt vägande skäl, vägrar att tillåta en tillgänglighetsskapande åtgärd för vilken bidrag beviljats eller skulle kunna beviljas enligt bostadsanpassningsbidragslagen bör därför kunna hållas ansvarig enligt den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen.

5.6.2. Inget generellt undantag för privatpersoner

Diskrimineringskommittén föreslog i sitt betänkande i februari 2006 att privatpersoner helt skulle undantas från kommitténs förslag om införande av ett förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet. Det huvudsakliga skäl som anfördes för ett sådant undantag var att de skälighetsbedömningar som en lagstiftning om åtgärder mot bristande tillgänglighet aktualiserar typiskt sett tar sikte på näringsverksamhet samt att det kunde ifrågasättas om det är rimligt att en privatperson tvingas göra de rättsliga bedömningar som kan krävas om tillåtligheten att vidta vissa åtgärder i förhållande till t.ex. plan- och bygglagstiftningen. Härtill kom praktiska invändningar mot att ålägga privatpersoner, som ofta kan förväntas t.ex. sälja en vara från sin bostad, att vidta åtgärder för tillgänglighet i den fysiska miljön. Det ansågs inte heller rimligt att begära av privatpersoner att vid en enstaka försäljning bekosta åtgärder för att skapa tillgänglighet för spekulanter med olika funktionsnedsättningar.

Diskrimineringskommitténs förslag att undanta privatpersoner från skyldigheten att vidta tillgänglighetsåtgärder kan måhända i förstone förefalla rimligt. Jag har emellertid kommit fram till en annan slutsats. Rent principiellt bör man enligt min mening vara restriktiv med att införa generella undantag från rättsregler som syftar till att värna om likvärdiga rättigheter och möjligheter i praktiken för människor som annars har svårt att uppnå delaktighet i samhällslivet.

Kommittén anförde att de faktorer som ska beaktas vid bedömningen av om en tillgänglighetsåtgärd är skälig eller inte – t.ex. verksamhetens möjlighet att bära kostnader för tillgänglighet och dess personella resurser, i vilken mån åtgärder för tillgänglighet kan påverka verksamhetens funktion eller karaktär och nyttan för personer med vissa funktionsnedsättningar av att åtgärder vidtas – typiskt sett tar sikte på näringsverksamhet. Det är emellertid enligt min mening bara ett annat sätt att uttrycka att åtgärder som, bero-

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

ende på omständigheterna i det enskilda fallet, kan anses vara skäliga att kräva av den som är näringsidkare i de flesta fall blir att bedöma som oskäliga när det är fråga om en privatperson som t.ex. bjuder ut en vara på Internet till försäljning vid ett enstaka tillfälle. Här är det alltså fråga om skäligheten i sig, själva kärnfrågan vid bedömningen av om en underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ska bedömas som diskriminering eller inte. Den bedömningen både kan och bör därför också göras inom ramen för det förfarandet.

Även invändningen om att det inte kan anses rimligt att begära av privatpersoner att bekosta åtgärder för tillgänglighet vid en enstaka försäljning kan och bör behandlas inom ramen för den vanliga skälighetsbedömningen. I de allra flesta fall finns det skäl att anta att den inte heller kommer att medföra några större svårigheter. När det gäller framförallt varaktiga åtgärder i den fysiska miljön får det anses vara närmast uteslutet att bedöma sådana åtgärder som skäliga att kräva av en privatperson. En serviceåtgärd, å andra sidan, som att säljaren erbjuder sig att bära ner en vara som inte är särskilt tung i stället för att kräva av en rullstolsanvändare att han eller hon ska ta sig upp för flera trappsteg för att hämta den, kan komma att bedömas som skälig att kräva. Detsamma kan bli fallet om det handlar om att tillfälligt flytta föremål som står i vägen för en person som endast med svårighet kan gå. Någon risk för att en sådan regel skulle leda till ohemula krav på privatpersoner, eller bli onödigt processdrivande, finns knappast.

Att privatpersoner tvingas göra rättsliga bedömningar, också sådana som inte är helt enkla, är inget som är unikt för diskrimineringslagstiftningen. Tvärtom förekommer det när det gäller åtskillig offentligrättslig lagstiftning, inte minst på plan- och bygglagstiftningens område. Felaktiga handlanden i förhållande till den rättsliga norm som gäller inom ett visst område kan leda till sanktioner också för privatpersoner i form av t.ex. viten eller straffavgifter. Det är således inte ett tillräckligt skäl för att undanta privatpersoner från denna del av diskrimineringslagstiftningen. I praktiken kommer det dock knappast att bli aktuellt att privatpersoner tvingas göra sådana bedömningar. Som redan nämnts får det nämligen betraktas som närmast uteslutet att bedöma varaktiga tillgänglighetsåtgärder i den fysiska miljön som skäliga att kräva av privatpersoner.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Om privatpersoners ageranden bedöms utifrån samma skälighetsregel som andra aktörer i stället för att generellt undantas från tillgänglighetsbestämmelsen, kan också gränsdragningsproblem undvikas. När en person utan att driva någon form av registrerad företagsverksamhet återkommande erbjuder varor eller tjänster till allmänheten kan det var svårt att avgöra om det är fråga om privat hobbyverksamhet eller näring i diskrimineringslagstiftningens mening. I vissa fall kan det också vara svårbedömt om ett förfarande ska anses utgöra indirekt diskriminering eller betraktas som bristande tillgänglighet (förhållandet mellan förbudet mot indirekt diskriminering och bristande tillgänglighetsåtgärder behandlas närmare i avsnitt 4.2). I det förra fallet omfattas privatpersoner redan nu av lagens regler om förbud mot diskriminering som har samband med funktionsnedsättning, men i det senare skulle de vara undantagna. Det vore knappast en tillfredsställande lösning.

Sammanfattningsvis föreslår jag alltså inget generellt undantag för privatpersoner från skyldigheten att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder.

5.6.3. Inget generellt undantag för vissa kategorier av näringsidkare

Diskrimineringskommitténs förslag till förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet innehöll, som nämnts, ett generellt undantag från förbudet för privatpersoner som tillhandahåller varor, tjänster och bostäder m.m. till allmänheten. Vid remissbehandlingen av Diskrimineringskommitténs förslag framförde Svenskt Näringsliv att det, liksom när det gäller privatpersoner, inte är rimligt att ålägga andra än de allra största företagen att, vid skadeståndsskyldighet, göra de rättsliga bedömningar som kan krävas om tillåtligheten att vidta vissa åtgärder, t.ex. beträffande ändringar in den fysiska miljön.

Som framgått föreslår jag inte något generellt undantag för privatpersoner från diskrimineringsförbudet när det gäller åtgärder mot bristande tillgänglighet. Skälen mot ett sådant undantag gör sig gällande än starkare när det gäller näringsidkare. Det får generellt anses gälla att det måste kunna förväntas av näringsidkare, även sådana med begränsad verksamhet, att de har kännedom om den här aktuella lagstiftningen på samma sätt som alla näringsidkare

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

förutsätts ha kunskap om t.ex. skatte- och bokföringslagstiftning, gällande brandsäkerhetsregler m.m. Det finns därför inte i det avseendet något skäl att göra undantag för näringsverksamhet som bedrivs i viss form eller begränsad omfattning. En annan sak är att sådant som verksamhetens omfattning kommer att ha betydelse för bedömningen av vilka åtgärder som det kan vara skäligt att kräva i det enskilda fallet.

5.6.4. Undantag för privat- och familjeliv

Mina förslag när det gäller bristande tillgänglighet som en form av diskriminering ska enligt uppdraget omfatta de tillämpningsområden som i dag täcks av diskrimineringslagen. Diskrimineringsförbudet i 2 kap. 12 § diskrimineringslagen gäller för den som utanför privat- och familjelivet tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder till allmänheten. I förarbetena till bestämmelsen anförde regeringen att inom privat- och familjelivet, och alltså utanför diskrimineringsförbudets tillämpningsområde, bör anses falla transaktioner som privatpersoner vid enstaka tillfällen gör av varor, tjänster och bostäder som typiskt sett kan sägas höra hemma i den personnära sfären.201 Här avsågs sådant som enstaka fall av uthyrning eller försäljning av sådant som den egna bostaden, försäljning av föremål med särskilt affektionsvärde såsom arvegods, sällskapsdjur, egendom av personlig karaktär eller föremål som används i det egna hushållet. Enligt regeringen borde stor betydelse tillmätas hur ofta och på vilket sätt den enskilde hyr ut eller försäljer egendom eller erbjuder tjänster av samma slag. Den som erbjuder varor eller tjänster till allmänheten vid mer än enstaka tillfällen eller som kan sägas bedriva en mer stadigvarande verksamhet borde inte, enligt vad som anfördes, kunna åberopa undantagsregeln.

Enligt min uppfattning kan beskrivningen av undantagsregelns innebörd ifrågasättas. Om den tillämpas i enlighet med förarbetsuttalandena riskerar den att bli både ”över- och underinkluderande”, det vill säga den kan komma att undanta situationer som inte bör vara undantagna samtidigt som andra som bör vara det kanske inte blir det.

Bakgrunden till undantaget står främst att finna i dels direktivet mot etnisk diskriminering, dels artikel 8 i Europakonventionen om

201Prop. 2007/08:95 s. 247.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

de mänskliga rättigheterna. Innehållet i direktivet om könsdiskriminering när det gäller varor och tjänster202 motsvarar, såvitt nu är relevant, till sitt innehåll om än inte till de exakta formuleringarna direktivet mot etnisk diskriminering.203 I skäl 4 i inledningen till det etniska direktivet anges att när det gäller tillgången till varor och tjänster är det viktigt att också respektera skyddet för privat- och familjelivet samt för transaktioner som utförs i det sammanhanget. Skälsatsen ska ses som en bakgrund till och vägledning för tillämpningen av artikel 3 h i direktivet, enligt vilken diskrimineringsförbudet ska tillämpas på alla personer i fråga om tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder.

Vad som menas med privat- och familjelivet anges inte i direktivet. Det finns emellertid goda skäl att söka vägledning i Europakonventionens artikel 8 om skydd för privat- och familjeliv. Enligt artikel 6.2 i fördraget om den Europeiska unionen ska nämligen unionen respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen, som allmänna principer för gemenskapsrätten. EG-domstolen har också i flera sammanhang klargjort att respekten för grundläggande rättigheter är en allmänt gällande princip i gemenskapsrätten.204 Europakonventionen gäller som direkt tillämplig lag i Sverige.205

Enligt Europakonventionens artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens och offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av dessa rättigheter annat än med stöd av lag och endast om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa, särskilt angivna, angelägna intressen. I allmänhet är artikeln avsedd att ge skydd mot godtycklig inblandning i enskilda människors liv från det allmännas sida. Under artikelns tillämpningsområde faller även generella åtgärder, t.ex. i form av lagstiftning, som på visst sätt innebär eller medför begränsningar i hur enskilda kan leva och utforma sina liv. Artikeln medför även positiva skyldigheter för det allmänna att skydda enskilda mot rättighetsintrång av detta slag från andra enskilda rättssubjekts sida. Å andra sidan är skyddet för privat- och

202 Direktivet 2004/113/EG. 203 Direktiv 2000/43/EG. 204 Se t.ex. domstolens yttrande 2/94 om gemenskapens anslutning till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. 205 Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna; se även 2 kap. 23 § regeringsformen.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

familjelivet inte oinskränkt. Det får tvärtom inskränkas t.ex. om det i ett demokratiskt samhälle kan anses vara nödvändigt för att skydda andra människors fri- och rättigheter. Europakonventionen behandlas närmare i avsnitt 15.7.

Diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagen gäller enligt sin ordalydelse mot den som tillhandahåller varor, tjänster och bostäder till allmänheten, det vill säga när ett erbjudande riktas till en obestämd krets av personer. Bestämmelsens ordalydelse ger inte utrymme för att generellt undanta privatpersoner. Enligt förarbetena till bestämmelsen gäller den också för transaktioner som dessa personer företar. Frågan är likväl hur omfattande undantaget för transaktioner som sker inom privat- och familjelivets sfär är. Om lagstiftaren genom ett diskrimineringsförbud t.ex. skulle begränsa en privatpersons möjligheter att fritt välja vem han eller hon vill hyra ut ett rum i den egna bostaden till – och i praktiken alltså också möjligheten att fritt bestämma vem vederbörande ska dela sin bostad med – kan det med fog hävdas att en sådan lagstiftning eller lagtillämpning utgör en oproportionerlig inskränkning i rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt Europakonventionen. Den situationen bör således anses klart falla inom undantagsregelns tilllämpningsområde, och det även om det är fråga om återkommande eller långvarig uthyrning. Om en privatperson utesluter någon från möjligheten att köpa en enstaka vara därför att han eller hon hellre vill att en släkting eller nära vän köper den, kan det också vara en situation där diskrimineringsförbudet bör få vika för skyddet för privat- och familjeliv. Men att utsträcka tolkningen av undantaget till att gälla generellt för privatpersoners sällan återkommande försäljningar, trots att vederbörande valt att bjuda ut varan, tjänsten eller bostaden till allmänheten, t.ex. genom en offentlig annons, bör enligt min mening inte kunna komma ifråga och har knappast stöd i vare sig direktivets text eller Europakonventionen. Kommissionens motiverade yttrande mot Sverige i juni 2007 med anledning av att det dåvarande diskrimineringsförbudet i den svenska lagstiftningen endast gällde vid ”yrkesmässigt tillhandahållande” av varor, tjänster och bostäder ger också anledning till en restriktiv tolkning av undantaget från diskrimineringsförbudet. Kommissionen anförde i yttrandet att en privatperson som annonserar om varor, tjänster eller bostäder t.ex. på en anslagstavla eller i en tidning gör sina varor eller tjänster tillgängliga för allmänheten och är därför bunden av direktivets diskrimineringsförbud.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Ett utökat diskrimineringsförbud med avseende på bristande tillgänglighet när det gäller tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder bör hur som helst inte ges en vidare tillämpning än förbudet i övrigt mot diskriminering som har samband med funktionsnedsättning. Hur omfattande undantaget från det diskrimineringsförbudet för transaktioner inom privat- och familjelivets sfär egentligen är, har ännu inte prövats av vare sig svensk domstol eller EGdomstolen. När så sker kommer den prövningen att vara bestämmande också för tolkningen av förbudet mot bristande tillgänglighet.

5.7. Hälso- och sjukvården samt socialtjänsten m.m.

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs i fråga om hälso- och sjukvård samt socialtjänst m.m.

Enligt 2 kap. 13 § diskrimineringslagen är diskriminering som har samband med bl.a. funktionshinder förbjuden i fråga om hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, verksamhet inom socialtjänsten samt stöd i form av färdtjänst och riksfärdtjänst och bostadsanpassningsbidrag. Förbudet omfattar direkt och indirekt diskriminering samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15. Förbuden gäller inte diskriminering som har samband med ålder. Förbuden som gäller hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet eller verksamhet inom socialtjänsten hindrar inte heller att kvinnor och män behandlas olika, om det har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

Med diskriminering avses beslutsfattande, all formell och informell handläggning av ärenden, sådant som information, rådgivning och uppsökande verksamhet, vidare underlåtenhet att agera eller omotiverat förhalande av beslut eller åtgärder samt faktiskt handlande och trakasserande bemötanden. Förbuden omfattar sådant som rätten att ta del av vård, behandling och andra insatser, insatsernas räckvidd och innehåll och i förekommande fall betalning av avgifter.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av sådan verksamhet omfattas. Här avses framför allt länsstyrelsernas och Socialstyrelsens arbete med bl.a. tillsyn och kommunernas och landstingens arbete med kvalitet i verksamheten.

I förarbetena till bestämmelsen206 redovisas vad som avses med hälso- och sjukvård samt socialtjänst.

Hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet

Med hälso- och sjukvård avses åtgärder enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador samt insatser enligt tandvårdslagen (1985:125). Annan medicinsk verksamhet är åtgärder exempelvis med anledning av abortlagen (1974:595), lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. eller lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar i den mån verksamheten inte kan anses som hälso- och sjukvård. Diskrimineringsförbudet i sådan verksamhet gäller oberoende av finansiering och driftsform.

Verksamhet inom detaljhandel med läkemedel omfattas inte av diskrimineringsförbudet i förevarande paragraf. Detsamma gäller för privata sjukvårdsförsäkringar. För sådana verksamheter gäller i stället diskrimineringsförbudet i 2 kap. 12 § mot diskriminering i fråga om tillhandahållande av varor och tjänster m.m. (se avsnitt 5.6).

Socialtjänsten, färdtjänst och riksfärdtjänst samt bostadsanpassningsbidrag

Med verksamhet inom socialtjänsten avses för det första verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Därutöver omfattas sådan verksamhet som anges i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, dvs. verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd, verksamhet som i övrigt bedrivs av Statens institutionsstyrelse, verksamhet hos kommunala invandrarbyråer, verk-

206Prop. 2007/08:95 s. 252-262, 521-524.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

samhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade, handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av socialnämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl., handläggning av ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, samt verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m.

Stöd i form av färdtjänst och riksfärdtjänst regleras i lagen (1997:736) om färdtjänst respektive lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Med bostadsanpassningsbidrag avses bidrag för anpassning och återställning av bostäder enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller hälso- och sjukvård och socialtjänst m.m. är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Förutom t.ex. att göra verksamhetens lokaler tillgängliga, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna ta del i verksamheten på ett sätt som är jämförbart med vad som gäller för andra.

För personer med olika kognitiva funktionsnedsättningar kan det t.ex. vara ett stort problem om det vid kontakter med myndigheter t.ex. krävs personlig inställelse eller det är ett stort antal inblandade personer som är närvarande samtidigt. Dessa personer kan även behöva längre tid på sig vid läkarbesök och liknande. Även tonvalsfunktioner i telefonväxlar försvårar för personer med kognitiva funktionsnedsättningar. Att kunna få tillgång till person-

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

lig service på ett enkelt sätt kan därför vara en viktig tillgänglighetsåtgärd.

Att korridorer och gångvägar på sjukhus är tydligt markerade är viktigt för personer med synnedsättning. Ett annat exempel är att göra det möjligt för den enskilde att kommunicera via e-post. Återkommande exempel på bristande tillgänglighet är oflexibla öppettider eller krav på orimligt lång framförhållning för beställning av färdtjänst.

När det gäller olika former av särskilt boende kan det vara viktigt att där inte finns pälsdjur eller att personalen på boendet inte använder starka parfymdofter. Brist på alternativ kost för personer med födoämnesallergier kan utgöra bristande tillgänglighet, och avsaknad av teckenspråkskunnig personal kan ställa högre krav på beredskapen att tillhandahålla tolk.

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses vara densamma som den som ursprungligen tillhandahölls. På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller de förmåner som omfattas av hälso- och sjukvården och socialtjänsten, m.m. Skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder kan alltså inte åberopas för att få tillgång till en förmån som annars inte ingår i de aktuella systemen, för att få stöd i större utsträckning än vad som beviljats eller för att få ersättning med högre belopp än vad som vanligtvis utgår. Inte heller kan det användas för att ifrågasätta en på vetenskap och beprövad erfarenhet grundad bedömning av ett vårdbehov i sig. Motsvarande gäller för bedömningar av enskildas behov av insatser inom socialtjänsten.

Inom hälso- och sjukvården förekommer vidare vård- och stödinsatser som endast personer med vissa funktionsnedsättningar kan få tillgång till. Som exempel kan anföras rätt till vissa typer av hjälpmedel, tolktjänst, habilitering och rehabilitering. Tillgång till sådana insatser kan för den enskilde innebära en ökad tillgänglighet inte bara inom hälso- och sjukvården som sådan utan även i samhället i övrigt. På motsvarande sätt finns det inom socialtjänsten insatser som endast personer med funktionsnedsättning kan få del av, t.ex. särskilda insatser enligt lagen (1993:387) om stöd- och service

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

till vissa funktionshindrade (LSS). Vidare finns bestämmelser om bostadsanpassningsbidrag, färdtjänst samt parkeringstillstånd för personer med rörelsehinder. Att personer utan en viss typ av funktionsnedsättning inte med stöd av diskrimineringslagen kan kräva att få del av sådana insatser följer redan av att diskrimineringsförbudet över huvud taget bara skyddar den som har en funktionsnedsättning, inte den som inte har det.

Särskilt om ansvar för tillgänglighetsskapande åtgärder i hälso- och sjukvården och socialtjänsten m.m.

Frågan om vem som bär ansvaret för att åtgärder för tillgänglighet vidtas behandlas allmänt i avsnitt 4.6. Den allmänna principen är att den som ansvarar för en viss verksamhet som omfattas av diskrimineringslagen också ansvarar för att verksamheten bedrivs utan diskriminering. Ansvar och den faktiska kontrollen över verksamheten bör följas åt. Mitt förslag innebär att samma princip kommer att gälla när det gäller ansvaret för diskriminering i form av underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder. Den ansvarsmodell som alltså redan gäller enligt diskrimineringslagen, kommer vad gäller hälso- och sjukvården och socialtjänsten i första hand att innebära ett ansvar för landstingen respektive kommunerna eftersom den huvudsakliga delen av verksamheten sker i deras regi.

I vissa fall bedrivs emellertid verksamheten i praktiken av en extern aktör, vars tjänster upphandlas av det allmänna, exempelvis i fråga om vårdhem eller boende enligt LSS. Om den aktuella bristen i tillgänglighet rör förhållanden som den utförande enheten, t.ex. ett privat företag, råder över blir denne ansvarig. Om det däremot kan anses vara inom ramen för kommunens eller landstingets uppgifter som åtgärden borde ha vidtagits vilar ansvaret där.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

5.8. Socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, arbetslöshetsförsäkringen och statligt studiestöd.

I diskrimineringslagens 2 kap. 14 § förbjuds diskriminering som har samband bl.a. med funktionshinder i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, arbetslöshetsförsäkringen och statligt studiestöd. Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Förbuden gäller inte diskriminering som har samband med ålder. Diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15. Förbudet mot diskriminering som har samband med kön i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem hindrar inte heller tillämpning av bestämmelser om änkepension, hustrutillägg eller utbetalning av barnbidrag. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

I förarbetena till 2 kap. 14 § diskrimineringslagen207 redovisas vad som avses med socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och statligt studiestöd.

Socialförsäkringen och anslutande bidragssystem

Vilka förmåner och vem som omfattas av socialförsäkringen framgår av socialförsäkringslagen (1999:799). Några exempel på vad som avses är ersättning för sjukvård, föräldrapenning, barnbidrag och verksamhet enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Utöver det som i socialförsäkringslagen definieras som socialförsäkring finns det vissa anslutande bidragssystem som administreras av Försäkringskassan. Dessa är t.ex. statligt personskadeskydd enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m., krigsskadeersättning till sjömän enligt lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till sjömän, ersättning till smittbärare enligt lagen

207Prop. 2007/08:95 s. 263-264, 524-526.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

(1989:225) om ersättning till smittbärare samt olika former av ersättningar enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Vidare handhar Försäkringskassan olika former av ersättningar enligt lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret. Sistnämnda förmåner som ges till totalförsvarspliktiga omfattas av begreppet anslutande bidragssystem även i de fall andra än Försäkringskassan handhar förmånerna. Diskriminering i fråga om dessa förmåner omfattas alltså av förbudet mot diskriminering i fråga om till socialförsäkringen anslutande bidragssystem och inte av det diskrimineringsskydd i fråga om värn- och civilplikt som följer av 2 kap. 15 § diskrimineringslagen.

Arbetslöshetsförsäkringen

Bestämmelser om arbetslöshetsförsäkringen finns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassor (a-kassor) som är föreningar och som regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Förbudet mot diskriminering i fråga om arbetslöshetsförsäkringen omfattar arbetslöshetskassornas handhavande av alla frågor som gäller försäkringen, t.ex. ansökan och beviljande av ersättning, ersättningens storlek, karenstid, ersättningstidens längd, avdrag på dagpenningen, avstängning från rätt till ersättning, nedsättning av ersättning och utfärdande av intyg. Uppräkningen är inte uttömmande.

Vidare omfattas frågor om medlemskap i en arbetslöshetskassa, medlemsavgifter och s.k. särskild uttaxering till en arbetslöshetskassa. Diskrimineringsförbudet omfattar också Arbetsförmedlingens arbete med t.ex. information om villkoren för ersättning och kontroll av att arbetssökande uppfyller dessa villkor. Vidare omfattas Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen som svarar för den samlade tillsynen över arbetslöshetskassorna och som också granskar Arbetsförmedlingens arbete med information till och kontroll av arbetssökande.

Utanför diskrimineringsförbudets räckvidd faller i princip övriga frågor som omfattas av lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Frågor om föreningarnas bildande, registrering, tillsyn över akassorna och statsbidrag till kassorna, vilket regleras i den lagen, rör inte den enskildes förhållanden och omfattas därför inte heller av lagens diskrimineringsförbud.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Statligt studiestöd

Med statligt studiestöd avses sådant som studiehjälp och studiemedel enligt studiestödslagen (1999:1395), bidrag till elever med hörselskador och svårt rörelsehinder enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan, ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar enligt förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar och utbildningsbidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, arbetslöshetsförsäkringen och statligt studiestöd är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Förutom t.ex. att göra verksamhetens lokaler tillgängliga, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna få del av de förmåner som hanteras inom dessa delar av det offentliga välfärdssystemet. För personer med olika kognitiva funktionsnedsättningar kan det vara ett stort problem om det vid kontakter med myndigheter t.ex. krävs personlig närvaro eller det är ett stort antal inblandade personer som är närvarande samtidigt.

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

vara densamma som den som ursprungligen tillhandahölls. På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller de förmåner som omfattas av de nu aktuella bidragssystemen. Skyldigheten att vidta åtgärder kan alltså inte åberopas för att t.ex. få tillgång till en förmån som annars inte ingår i de aktuella systemen eller för att få ersättning med högre belopp än vad som vanligtvis utgår.

5.9. Värnplikt och civilplikt

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs i fråga om mönstring, antagningsprövning eller annan utredning om personliga förhållanden enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, samt vid inskrivning för och under fullgörande av värnplikt eller civilplikt.

Av 2 kap. 15 § diskrimineringslagen framgår att diskriminering som har samband bl.a. med funktionshinder är förbjuden vid mönstring, antagningsprövning eller annan utredning om personliga förhållanden enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, samt vid inskrivning för och under fullgörande av värnplikt eller civilplikt. Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15. Förbudet gäller inte diskriminering som har samband med ålder. Förbudet hindrar inte heller tillämpning av bestämmelser om mönstrings- och tjänstgöringsskyldighet endast för män, eller att en totalförsvarspliktig inte ska kallas till mönstring eller inkallas till värnplikt eller civilplikt om han eller hon hänvisar till sin anslutning till visst religiöst samfund. Detsamma gäller tillämpningen av bestämmelser om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt i lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Värnplikt och civilplikt

Diskrimineringsförbudet riktar sig i första hand mot Totalförsvarets pliktverk, men också t.ex. andra myndigheter, kommuner, landsting och enskilda vårdinrättningar kan träffas av förbudet. Förbudet omfattar de situationer som kan uppstå från den tidpunkt då kallelse till mönstring skickas ut till och med då den enskildes värnplikts- eller civilpliktstjänstgöring upphör.

Värnplikten fullgörs hos Försvarsmakten. Civilplikten fullgörs i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver. Sådana bestämmelser finns i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. Diskrimineringsförbudet i fråga om fullgörande av tjänstgöringen riktar sig därmed mot Försvarsmakten och i förekommande fall mot andra utbildningsansvariga organisationer.

Försäkringskassan handhar olika former av ersättningar enligt lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret. Totalförsvarets pliktverk och andra myndigheter beslutar och betalar ut bidrag enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. Dessa förmåner till totalförsvarspliktiga omfattas av begreppet till socialförsäkringen anslutande bidragssystem. Diskriminering i fråga om dessa förmåner som har anknytning till totalförsvarsplikten omfattas därför av förbudet i 2 kap. 14 § diskrimineringslagen, och inte av det förevarande diskrimineringsskyddet i fråga om värnplikten och civilplikten.

Totalförsvarsplikten enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt innebär i huvudsak en skyldighet för varje svensk medborgare och för varje utländsk medborgare som är bosatt i Sverige att tjänstgöra i totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. Skyldigheten gäller från början av det kalenderår personen fyller sexton år till slutet av det kalenderår när personen fyller sjuttio år.

Värnplikten och civilplikten omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Värnplikten fullgörs hos Försvarsmakten. Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar endast män som är svenska medborgare och gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller nitton år till slutet av det kalenderår när han fyller fyrtiosju år.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Civilplikten fullgörs i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver. Sådana bestämmelser finns i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. Den kan fullgöras i såväl civilt som militärt försvar och inom en rad skilda verksamheter vid olika myndigheter, t.ex. inom polisverksamhet, räddningstjänst inklusive räddningstjänst vid flygplatserna och hälso- och sjukvård. Alla totalförsvarspliktiga kvinnor och män kan tas ut att fullgöra grundutbildning om högst 60 dagar. Endast män som är svenska medborgare tas i anspråk för att fullgöra civilplikt med grundutbildning som är längre än sextio dagar (s.k. lång grundutbildning).

Mönstringen är en del av den utredning om personliga förhållanden som görs innan någon antas till tjänstgöring. För att en totalförsvarspliktigs förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt ska kunna utredas och bedömas är han eller hon skyldig att på begäran av i första hand Totalförsvarets pliktverk skriftligen eller muntligen eller vid en personlig inställelse lämna nödvändiga uppgifter om hälsotillstånd, utbildning, arbete och personliga förhållanden i övrigt. För sådan utredning är varje svensk man som är totalförsvarspliktig skyldig att vid Totalförsvarets pliktverk genomgå mönstring, om det inte är uppenbart att han saknar förmåga att fullgöra värnplikten eller civilplikten. Mönstringen sker i den totalförsvarspliktiges personliga närvaro. Den omfattar medicinska och psykologiska undersökningar samt annan utredning av hans personliga förhållanden.

Efter mönstring placerar Totalförsvarets pliktverk den totalförsvarspliktige som anses ha förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt i en eller flera s.k. befattningsgrupper (som chef, specialist eller övriga) och skriver in honom för värnplikt eller civilplikt eller i en utbildningsreserv. Utbildningsreserven består av de totalförsvarspliktiga som genomgått mönstring och befunnits ha förutsättningar för att genomföra värnplikt eller civilplikt, men som inte har skrivits in för värnplikt eller civilplikt.

Det är endast den del av de totalförsvarspliktiga som behövs i Försvarsmakten i krig eller i det civila försvaret eller för Försvarsmaktens fredstida beredskap som skrivs in för tjänstgöring. Om resultatet av mönstringen visar att den totalförsvarspliktige saknar förutsättningar att fullgöra värnplikt och civilplikt beslutar Totalförsvarets pliktverk att han inte är skyldig att fullgöra tjänstgöringen.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Förbudet mot diskriminering i fråga om värnplikt och civilplikt

Det särskilda förbudet mot diskriminering i samband med värnplikt och civilplikt tillkom i och med att den nya diskrimineringslagen trädde i kraft den 1 januari 2009. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen208 framhålls att ett diskrimineringsskydd för totalförsvarspliktiga får ses som ett betydelsefullt komplement till det arbete för lika rättigheter och möjligheter i totalförsvaret som pågått hos Totalförsvarets pliktverk och utbildningsansvariga organisationer såsom Försvarsmakten. Det ansågs inte minst vara av betydelse att ytterligare ansträngningar görs för att se över normer och metoder som tillämpas vid mönstring och annan antagning och vid fullgörandet av totalförsvarsplikt. Fokus borde ligga på förfaranden som osakligt kan utgöra hinder för t.ex. kvinnor eller de som tillhör etniska minoritetsgrupper att delta i verksamheten.

Särskilt om funktionsnedsättning

Som framhålls i propositionen om den nya diskrimineringslagen209ställer tjänstgöringen med värnplikt eller civilplikt stora krav på fysiska eller psykiska egenskaper som många personer med funktionsnedsättning kan ha svårare att uppfylla än de som inte har någon funktionsnedsättning. Samtidigt är en funktionsnedsättning i sig inte i alla situationer ett hinder mot att någon fullgör en meningsfull tjänstgöring. Regeringen ansåg därför att diskrimineringsförbudet i fråga om värnplikt och civilplikt borde gälla även för diskrimineringsgrunden funktionshinder.

Företrädare för handikapprörelsen har vid de hearingar som jag genomfört under utredningsarbetet också särskilt framhållit att det tidigare alls inte var ovanligt att t.ex. döva, eller personer med hörselnedsättning, gjorde värnplikt med sådana tjänsteplaceringar att de kunde göra en värdefull insats, t.ex. inom förrådshållning.

Mönstringen och antagningen kännetecknas av att en lämplighetsbedömning görs av den enskildes förmåga att fullgöra tjänstgöringen. Ett led i bedömningen avser den enskildes fysiska och psykiska förutsättningar för tjänstgöringen. Diskrimineringsbegreppet bygger generellt på att personer som söker samma anställning,

208Prop. 2007/08:95 s. 269-278, 527-528. 209Prop. 2007/08:95 s. 276.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

samma utbildningsplats eller liknande kan åberopa diskrimineringsförbudet endast om de befinner sig i en jämförbar situation i förhållande till andra sökande. På samma sätt som gäller t.ex. i fråga om en anställning kan en funktionsnedsättning få betydelse vid antagning till och fullgörande av värnplikt och civilplikt. Den enskilde som inte anses ha sakliga förutsättningar för att fullgöra tjänstgöringen kan ofta inte åberopa diskrimineringsförbudet just därför att han eller hon inte är i en situation som är jämförbar med andras. Om skäliga åtgärder för tillgänglighet kan göra att en person med funktionsnedsättning kan utföra de väsentligaste uppgifterna för en viss tjänstgöringsplacering bör å andra sidan inte funktionsnedsättningen leda till att vederbörande anses sakna de sakliga förutsättningar som krävs för tjänstgöringen.

Vad som är en skälig tillgänglighetsåtgärd i fråga och värnplikt och civilplikt kan av naturliga skäl komma att skilja sig väsentligt från vad som skulle vara det inom andra samhällsområden som omfattas av diskrimineringslagens skydd mot diskriminering, men det är inte ett tillräckligt skäl att generellt undanta de ansvariga för värnplikten och civilplikten från skyldigheten att vidta sådana åtgärder som kan anses skäliga för att skapa tillgänglighet.

5.10. Offentlig anställning

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs för offentliganställda när de bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten.

Av 2 kap. 17 § diskrimineringslagen framgår att diskriminering som har samband bl.a. med funktionshinder rent allmänt är förbjuden när den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning (offentliganställda) bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier och sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15. Förbudet gäller inte diskriminering som har samband med ålder.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

I förarbetena till 2 kap. 17 § diskrimineringslagen210 redovisas vem som avses att träffas av diskrimineringsförbudet. Förbudet gäller för anställda vid riksdagen och dess myndigheter, myndigheterna under regeringen och hos kommuner, landsting och kommunalförbund. Riksdagens ombudsmän, riksrevisorerna, arbetstagare som är lokalanställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, samt arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller i utvecklingsanställning omfattas inte. Anställda hos bolag och stiftelser som är privaträttsliga subjekt men som har staten eller kommuner som ägare eller stiftare omfattas inte heller av diskrimineringsförbudet.

Diskrimineringsförbudets materiella tillämpningsområde omfattar dels hur offentliganställda uppträder i sin anställning rent allmänt när de har kontakter med allmänheten, dels mera konkret när de bistår allmänheten med att lämna upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp. Att bestämmelsen bara gäller i anställningen innebär att förbudet inte omfattar hur någon uppträder när han eller hon inte är i tjänst.

Bestämmelsen omfattar inte minst den grundlagsskyddade rätten till informationsfrihet enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) och rätten enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) att ta del av allmänna handlingar. Den rätten anses utgöra grunden för ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Med handlingar förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.211 En allmän handling som inte är sekretessbelagd ska tillhandahållas den som begär det. Det ska ske genast eller så snart det är möjligt och på sådant sätt att handlingen kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.212

Med upplysningar, vägledning m.m. avses sådant som omfattas av myndigheternas serviceskyldighet enligt i första hand förvaltningslagen (1986:223). Sådan hjälp ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag vänder

210Prop. 2007/08:95 s. 280-290, 529-530. 2112 kap. 3 § TF. 2122 kap. 12 § TF.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa henne eller honom till rätta. Myndigheterna ska också ta emot besök och telefonsamtal från enskilda och se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt.

Diskrimineringsförbudet omfattar således vad som förekommer vid kontakter mellan myndighetsföreträdare och medborgarna, t.ex. vid telefonsamtal eller besök vid en myndighet eller en kommun. Myndighetsföreträdarens uppträdande vid rådgivning, information, hantering av frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller expediering av fattade beslut är några exempel på vad som täcks av diskrimineringsförbudet. Tolkningen av lagar och andra bestämmelser, liksom själva innehållet i ett beslut eller i råd eller information som ges, omfattas däremot inte. Förvaltningsrättsliga regler som har betydelse för tillgänglighetsfrågan behandlas allmänt i avsnitt 15.13.5.

Diskrimineringsförbudet kan få praktisk betydelse t.ex. när det gäller en offentliganställds kommentarer och uttryckssätt, om dessa ger uttryck för negativa attityder gentemot t.ex. kvinnor, invandrare, homosexuella eller personer med funktionsnedsättning. Andra exempel på vad som kan utgöra diskriminering är när någon tvingas vänta extra länge på viss service eller om en offentliganställd vägrar att lämna ut en handling eller inte svarar i telefon av skäl som har samband med någon av de skyddade diskrimineringsgrunderna.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller offentliganställdas kontakter med allmänheten är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

I samband med tidigare utredningar har det redovisats talrika exempel på att människor med funktionsnedsättning på olika sätt hindras från att kunna utöva sin informationsfrihet som andra människor på likvärdiga villkor.213 Att sådana problem alltjämt inte är ovanliga har också blivit tydligt bl.a. under de hearingar som jag

213 Se t.ex. SOU 1992:52 s. 144-146.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

genomfört under utredningsarbetet. Inte minst svårigheterna att få ut allmänna handlingar i alternativa format eller via e-post har i sådana sammanhang framhållits som ett stort problem.

Redan av förvaltningslagens regler följer en allmän serviceskyldighet för myndigheter som omfattar också åtgärder för tillgänglighet. Härutöver finns det regler om sådana åtgärder i den särskilda förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförande av handikappolitiken. Myndigheten Handisam har vidare utvecklat riktlinjer som vägledning för hur myndigheterna kan uppfylla sina skyldigheter enligt förordningen när det gäller det tillgänglighetsskapande arbetet.214

Förutom att göra verksamhetens lokaler tillgängliga kan det vara

fråga om att tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m. Av särskild betydelse är att tolk verkligen tillhandahålls vid behov, liksom att myndigheternas webbplatser är utformade så att de kan användas också av personer med funktionsnedsättning. Riktlinjer för utformningen av tillgängliga webbplatser finns att tillgå och många problem när det gäller webbplatsers bristande tillgänglighet är relativt enkla att åtgärda.215 Infor-mationsmaterial måste på begäran finnas att tillgå i olika format, exempelvis lättläst, punktskrift eller elektroniskt i word eller som pdf-fil. Alternativa möjligheter till kontakt med myndigheter, per telefon, epost eller genom personligt besök kan ha stor betydelse för tillgängligheten. För personer med olika kognitiva funktionsnedsättningar kan det å andra sidan vara ett stort problem om det vid kontakter med myndigheter t.ex. krävs personlig inställelse eller om det är ett stort antal inblandade personer som är närvarande samtidigt.

214 Riv Hindren – Riktlinjer för tillgänglighet, Handisam 2009. 215Är samhällsviktiga tjänster på Internet tillgängliga för personer med funktionshinder? Post- och telestyrelsens rapport PTS-ER 2004:14.

6. Ogiltighet och ersättning

Mitt förslag: Den särskilda regeln i 5 kap. 1 § andra stycket diskri-

mineringslagen om att en arbetsgivare som bryter mot lagens förbud mot diskriminering eller repressalier ska betala inte bara diskrimineringsersättning för den kränkning som överträdelsen innebär, utan även ersättning för förlust som uppkommer, ska gälla också i fall av diskriminering i form av bristande tillgänglighet.

Min bedömning: Diskrimineringslagens regler om ogiltighet och

ersättning bör allmänt omfatta även brott mot det föreslagna förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Någon särskild bestämmelse om det behövs inte.

Goda skäl talar visserligen för att låta ersättningsskyldigheten vid brott mot den föreslagna skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet omfatta ersättning för ekonomisk förlust rent generellt, alltså också utanför arbetslivets område. Någon sådan rätt till ersättning finns dock inte enligt diskrimineringslagen när det gäller andra former av diskriminering. Det är därför inte lämpligt att här lägga fram ett sådant förslag.

Jag har övervägt att föreslå att även andra sanktioner ska kunna användas vid brott mot tillgänglighetsbestämmelsen, t.ex. förbud mot att fortsätta bedriva viss verksamhet eller åläggande att vidta en viss åtgärd. Den typen av sanktioner har emellertid en nära anknytning till regelverket om vitessanktionerade s.k. aktiva åtgärder. Om skyldigheten att vidta aktiva åtgärder ska utvidgas till fler diskrimineringsgrunder och andra samhällsområden än i dag har varit föremål för utredning i särskild ordning. Jag har därför valt att inte här lägga fram något förslag om sådana eller snarlika alternativa sanktioner.

I 1 kap. 3 § diskrimineringslagen stadgas att ett avtal som inskränker någons rättigheter eller skyldigheter enligt lagen är utan verkan

Ogiltighet och ersättning Ds 2010:20

i den delen. Av 5 kap. 3 § följer vidare att om någon diskrimineras genom en bestämmelse i ett avtal på ett sätt som är förbjudet enligt diskrimineringslagen ska bestämmelsen jämkas eller förklaras ogiltig på begäran av den som diskriminerats. Detsamma gäller om någon diskrimineras genom ordningsregler eller liknande interna bestämmelser på en arbetsplats. Konsekvensen av att bristande åtgärder för tillgänglighet enligt mitt förslag kommer att betraktas som en form av diskriminering blir, såvitt nu är av intresse, att friskrivningar i avtal eller interna ordningsregler m.m. inte heller i fråga om tillgängligheten kommer att kunna göras rättsligt gällande. Någon ändring behöver därför inte göras i lagens bestämmelser om ogiltighet.

I 5 kap.1 och 2 §§diskrimineringslagen finns vidare bestämmelser om att den som bryter mot lagens förbud mot diskriminering eller repressalier och den som inte uppfyller sina skyldigheter enligt lagen att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier av olika slag ska betala ekonomisk ersättning för det.

Enligt huvudregeln ska diskrimineringsersättning betalas för den kränkning som lagöverträdelsen innebär (ideell skada). Ersättning för kränkning är inte avsedd att kompensera någon faktisk ekonomisk förlust utan fungerar främst som ett sätt att få upprättelse, men även i vissa fall som en hjälp att kunna inrätta sitt liv efter en traumatisk händelse. När diskrimineringsersättningens storlek bestäms ska, enligt 1 § första styckets andra mening, särskilt beaktas att överträdelser av lagen ska motverkas. Ersättningen ska sålunda både ge upprättelse till den som drabbats och avskräcka från lagöverträdelser. Genom kravet på att ersättningen ska vara tillräckligt hög för att fungera avskräckande lever diskrimineringslagens regelverk upp till EG-rättens krav. Enligt artikel 17 i arbetslivsdirektivet216 är medlemsstaterna nämligen skyldiga att se till att sanktionerna mot överträdelser av de nationella regler som genomför EG-rättens diskrimineringsförbud är effektiva, proportionerliga och avskräckande.

Enligt förarbetena till de nu gällande ersättningsbestämmelserna i diskrimineringslagen bör utgångspunkten vid beräkningen av diskrimineringsersättningen vara allvaret i den överträdelse av lagens bestämmelser om diskriminering, repressalier, utredningsskyldighet m.m. som skett. Flera omständligheter är av betydelse vid den bedömningen. Överträdelsens art och omfattning

216 Direktiv 2000/78/EG.

Ds 2010:20 Ogiltighet och ersättning

bör beaktas, vari både den drabbades intresse av att reglerna upprätthålls och den personliga upplevelsen av kränkning som överträdelsen innebär bör vägas in. Även avsikten hos den som diskriminerat bör kunna beaktas.217 Typiskt sett bör det betraktas som försvårande om det har funnits en avsikt att utsätta någon för diskriminering jämfört med om en sådan effekt uppkommit till följd av tanklöshet.

Överträdelsen bör betraktas som allvarligare när ett åsidosättande av lagen får mer ingripande konsekvenser, t.ex. om den som diskriminerats därigenom förlorar en möjlighet till arbete, bostad eller utbildning. Ju allvarligare överträdelse, desto högre bör diskrimineringsersättningen vara. Ytterst måste dock sammanvägningen av de olika faktorerna göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Vid bedömningen av hur stor diskrimineringsersättningen ska vara ska alltså också det allmänna intresset av att diskriminering inte förekommer i samhället särskilt beaktas. Diskrimineringsersättningen ska effektivt motverka överträdelser av lagen. Omständigheter som här kan ha betydelse är t.ex. omsättningen i en näringsverksamhet i vilken någon har diskriminerats. En verksamhet med hög omsättning torde i normalfallet kräva ett högre ersättningsbelopp för att den avskräckande effekten ska uppnås. En annan faktor som kan inverka är i vilken mån tidigare överträdelser av diskrimineringslagstiftningen förekommit i verksamheten. I varje enskilt fall ska alltså diskrimineringsersättningen bestämmas så att den utgör en rimlig kompensation till den drabbade – utifrån allvaret i den överträdelse av lagstiftningen som han eller hon utsatts för – och dessutom bidrar till att på ett effektivt sätt motverka förekomsten av diskriminering i samhället.218

Den kränkning, eller ideella skada om man så vill, som drabbar en människa med funktionsnedsättning genom diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet, ska enligt mitt förslag vara ersättningsgill på samma sätt som är fallet med annan diskriminering. Det är för övrigt fallet enligt de gällande tillgänglighetsbestämmelserna inom arbetslivet och på högskoleområdet. Behovet av att ersättningen verkar handlingsdirigerande, och alltså bidrar till att kraven på att genomföra tillgänglighetsskapande åtgärder verkligen efterlevs, föreligger även här. Genom att bristande åtgärder för tillgänglighet läggs till som en särskild

217Prop. 2007/08:95 s 398. 218Prop. 2007/08:95 s 399.

Ogiltighet och ersättning Ds 2010:20

form av diskriminering i en ny punkt i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen, kommer lagens befintliga bestämmelser, även i fråga om rätt till diskrimineringsersättning, att omfatta också denna form av diskriminering på samma sätt som gäller för diskriminering i övrigt. Någon särskild bestämmelse om detta behövs därmed inte.

Rätten till ersättning också för ekonomisk förlust

Diskrimineringslagens huvudregel ger rätt endast till ersättning för själva kränkningen (den ideella skadan). Någon generell rätt till ersättning också för ekonomisk förlust som uppkommer på grund av att någon bryter mot lagens bestämmelser finns däremot inte. Med ekonomisk förlust avses t.ex. ersättning för utebliven lön eller andra förmåner eller för faktiska utlägg.

Genom en särskild bestämmelse i 5 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen åläggs dock arbetsgivare som utsätter någon för diskriminering i strid med 2 kap. 1 § första stycketdiskrimineringslagen eller för repressalier, att även betala ersättning för ekonomisk förlust. Det gäller dock inte förlust som uppkommer vid beslut som rör anställning eller befordran och inte heller i den mån sådan förlust uppkommer på grund av arbetsgivarens underlåtenhet att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder enligt 2 kap. 1 § andra stycketdiskrimineringslagen för personer med funktionsnedsättning.

Frågan om rätten till ersättning för ekonomisk förlust borde utvidgas behandlades vid diskrimineringslagens tillkomst. Regeringen ansåg då inte att det borde ske.219 Som skäl för det anfördes sammanfattningsvis följande. När det gäller diskriminering i samband med beslut om anställning och befordran påpekades att det rent allmänt inte finns någon rätt för någon att få en viss anställning eller de förmåner som följer av anställningen och därmed inte heller någon rätt till ekonomisk gottgörelse för att ha förbigåtts vid ett anställnings- eller befordransbeslut. Det ansågs också svårt att med rimlig precision uppskatta storleken av den framtida skada den arbetssökande kunde komma att lida redan av det skäl att det saknas överenskommelse om vilken lön den förbigångne skulle ha fått om han eller hon hade blivit anställd. Vidare borde, enligt regeringen, en arbetsgivare rimligen ha någon möjlighet att förutse vilka ersättningsbelopp som kan bli aktuella. Det skulle därför vara svårt

219Prop. 2007/08:95 s 399 ff.

Ds 2010:20 Ogiltighet och ersättning

att tänka sig en ersättningsmodell utan någon form av begränsning eller normering av de belopp som kan komma i fråga. I regeringens förslag till ny diskrimineringslag i övrigt ingick emellertid att ta bort just sådana schablonmässiga begränsningsregler för att göra diskrimineringsförbuden mer effektiva.

Ytterligare en aspekt som ansågs tala mot en utvidgad rätt till ersättning för ekonomisk förlust var svårigheten att avgöra om arbetsgivarens ersättningsansvar skulle gälla samtliga sökande till en anställning, eller bara den eller de som haft bättre meriter än den som fått anställningen, för det fall att flera valts bort på diskriminerande grund.

I fråga om en arbetsgivares brott mot skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier uttalade regeringen att det är den trakasserande handlingen som är den direkta orsaken till den ekonomiska förlust som den som trakasserats kan råka ut för, t.ex. på grund av sjukskrivning eller i form av vårdkostnader. Arbetsgivarens underlåtenhet att utreda saken och att vidta lämpliga åtgärder kan dock förvärra situationen och indirekt vara orsaken till den ekonomiska förlusten. Huruvida den ekonomiska skadan uteblivit om arbetsgivaren hade agerat kunde dock oftast vara mycket osäkert.

På andra områden än arbetslivet ansåg regeringen att frågan om ersättning för ekonomisk skada vid diskriminering krävde en djupare analys än vad som fanns i beredningsunderlaget till förslaget om en ny diskrimineringslag. Mot den bakgrunden var regeringen inte beredd att utvidga rätten till ersättning för ekonomisk förlust till även övriga delar av diskrimineringslagens tillämpningsområde.

Regeringen anförde även att arbetsgivarens ersättningsansvar för förlust, liksom tidigare, inte skulle omfatta bristande stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning.

Det är visserligen, som jag ser det, lätt att dela åtminstone vissa av de tveksamheter som regeringen gav uttryck för när det gäller möjligheten att få ersättning också för ekonomisk skada vid diskriminering. Emellertid är det svårt att se varför dessa så givet bör leda till att möjligheten helt utesluts utanför arbetslivets område. Enligt de bevisregler som gäller förutsätter ju rätten till ersättning för ekonomisk förlust att den som begär en sådan ersättning kan visa att förlusten uppkommit och att den orsakats av den aktuella diskrimineringen. Häri ligger även att han eller hon med rimlig precision måste kunna styrka beloppets storlek. Görs inte det finns det inte heller någon rätt till ersättning.

Ogiltighet och ersättning Ds 2010:20

Mot denna bakgrund blir det svårt att förstå varför den som faktiskt kan bevisa att han eller hon på grund av diskriminering drabbats av ett utlägg eller en förlust som uppgår till ett visst belopp inte skulle ha rätt att få ersättning för det, bara därför att det kan finnas andra som påstår sig ha en liknande fordran men som inte kan styrka den.

När det vidare gäller diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet utanför arbetslivets område är det lätt att föreställa sig situationer när personer med funktionsnedsättning kan drabbas av en ekonomisk förlust. Ett enkelt exempel på det är en person som på goda grunder förväntat sig att t.ex. en teaterlokal är tillgänglig också för personer med hörselnedsättning, men som efter att ha rest från Malmö till Luleå för att se en föreställning upptäcker att det inte är möjligt eftersom ingen har kontrollerat att hörselslingan på teatern verkligen fungerar. Han eller hon har förmodligen inte några svårigheter att visa kvitton på utlägg för tåg- eller flygresan mellan Malmö och Luleå tur och retur, liksom för själva teaterbiljetten. Det förefaller högst rimligt att den verksamhetsansvarige kan åläggas att betala, förutom diskrimineringsersättning för kränkningen, också ersättning för denna ekonomiska förlust.

Som redovisats föreligger alltså inte någon generell rätt till sådan ersättning enligt diskrimineringslagens regler i dag. Det ligger utanför mitt uppdrag att komma med förslag till en allmän ändring av lagen i det avseendet. Dessutom har ju den frågan nyligen prövats av regeringen som då ställde sig direkt avvisande till en sådan utvidgning av ersättningsansvaret. Att nu införa en rätt till ersättning för ekonomisk skada som utanför arbetslivets område bara skulle gälla vid fall av diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet, skulle dessutom strida mot systematiken i diskrimineringslagen. I praktiken torde det hur som helst ofta vara möjligt att få ersättning för ekonomisk skada ändå, i och med att

diskrimineringsersättningen

för kränkning ska sättas så pass högt att

den också får en avskräckande verkan. Åtminstone mindre utlägg kommer därmed att utan vidare kunna anses täckta av kränkningsersättningen.

Sammanfattningsvis talar övervägande skäl emot att jag skulle

föreslå

att det i diskrimineringslagen införs en generell rätt till er-

sättning också för ekonomisk förlust vid fall av diskriminering genom bristande åtgärder för tillgänglighet. Jag lämnar därför inte något sådant förslag.

Ds 2010:20 Ogiltighet och ersättning

När det gäller arbetslivets område finns dock enligt min mening

goda skäl för en annan ordning. Här föreligger som sagt redan, enligt 5 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen, en rätt till ersättning också för förlust om arbetsgivaren bryter mot förbudet mot diskriminering t.ex. när det gäller utbildning, yrkesvägledning, arbetsledning, omplacering, uppsägning eller andra ingripande åtgärder. Den rätten gäller emellertid inte om arbetsgivaren i sådana sammanhang bryter mot diskrimineringsförbudet genom att inte vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning.

Några skäl till varför ersättningsskyldigheten för förlust ska gälla

för alla andra former av diskriminering i fråga om de angivna situationerna på arbetslivets område men inte just när diskrimineringen sker genom bristande tillgänglighetsåtgärder har inte redovisats i förarbetena till vare sig den nya diskrimineringslagen (2008:567) eller den tidigare lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. Några sådan skäl är också enligt min mening svåra att identifiera.

Ersättning för ekonomisk förlust bör alltså, i samma utsträckning

som i övrigt gäller i dag, kunna utgå också om den missgynnade kan styrka att han eller hon drabbats av en sådan förlust till följd av att arbetsgivaren underlåtit att vidta åtgärder för tillgänglighet på ett sätt som utgör diskriminering.

Genom det förslag som jag här lägger fram kommer bristande åt-

gärder för tillgänglighet att omfattas av den allmänna definitionen i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen av vad som avses med diskriminering. Härigenom blir även den särskilda bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen om arbetsgivares skyldighet att i vissa fall betala ersättning också för förlust, tillämplig även i fall av diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Någon särskild bestämmelse om det behöver alltså inte införas.

Andra sanktioner

Jag har övervägt att föreslå att även andra sanktioner ska kunna användas vid brott mot tillgänglighetsbestämmelsen, t.ex. förbud mot att fortsätta bedriva viss verksamhet, åläggande att vidta en viss åtgärd alternativt ett sådant åläggande vid äventyr av att den annars kommer att vidtas på den verksamhetsansvariges bekostnad. Sådana sanktionsmöjligheter finns på andra rättsområden, t.ex. när det gäller viss typ av marknadsföring eller på plan- och byggområdet.

Ogiltighet och ersättning Ds 2010:20

Denna typ av sanktioner har emellertid en nära anknytning till regelverket om vitessanktionerade s.k. aktiva åtgärder. Om skyldigheten att vidta aktiva åtgärder ska utvidgas till fler diskrimineringsgrunder och andra samhällsområden än i dag har, som närmare behandlats i avsnitt 4.7, varit föremål för utredning i särskild ordning. Jag har därför valt att inte här lägga fram något förslag om sådana eller snarlika alternativa sanktioner.

7. Bevisfrågor

Vilken av parterna som i tvistemål kan behöva lägga fram bevisning för att rätten ska lägga ett visst rättsfaktum till grund för sitt avgörande eller underlåta att göra detta, det vill säga vem som har bevisbördan, kan många gånger vara svårt att avgöra. Detsamma gäller vilken styrka bevisningen måste ha för att bevisbördan ska anses uppfylld (det s.k. beviskravet). Oftast finns det nämligen inte några uttryckliga bestämmelser i lagstiftningen om vare sig bevisbördans placering eller styrkan i beviskravet. Lagstiftningen är ofta inte heller så utformad att man kan utläsa bevisbördans placering av satsbyggnaden eller dylikt i en materiell bestämmelse. Enligt en äldre uppfattning skulle bevisbördan läggas på den som påstod något. Den föreställningen har i modern doktrin kommit att betraktas som primitiv och det råder nog enighet om att man inte generellt kan använda sig av den för att bestämma bevisbördans placering.220

I stället har s.k. bevissäkringsresonemang kommit att spela en viktig roll för placeringen av bevisbördan. Bevissäkringsprinciper är ägnade att förebygga uppkomsten av tvister. Bevissäkringsteorierna yttrar sig bl.a. på det sättet att bevisbördan för ett visst rättsfaktum läggs på en part som typiskt sett har betydligt lättare än motparten att säkerställa bevisning om detta. I linje med det har bevisbördan t.ex. lagts på den som har bättre förutsättningar att säkra bevisning därför att han eller hon har besittningen till den egendom som tvisten rör eller kontroll över ett visst händelseförlopp eller en viss verksamhet (den s.k. maktsfärsteorin).

Bevissäkringsresonemang i allmänhet ger emellertid endast en mycket förenklad bild över hur bevisbördan placeras i tvistemål. I själva verket är det nödvändigt att studera den mängd av rättsfall från Högsta domstolen där HD uttalat sig om bevisbördans placer-

220 Se om bl.a. bevisbörda och beviskrav i Fitgers kommentar till 35 kap. 1 § rättegångsbalken.

Bevisfrågor Ds 2010:20

ing (liksom om styrkan på beviskravet) i olika typer av tvister. Som huvudregel i skadeståndsmål gäller enligt vad HD uttalat att den som påstår sig ha blivit utsatt för en skadeståndsgrundande handling också måste styrka detta.221

Bevisreglerna i diskrimineringslagen

Diskrimineringslagen inrymmer två olika regler om bevisning, dels den allmänna, outtalade, regeln om bevisbördan i tvistemål som jag berört här tidigare, dels en uttrycklig bevislättnadsregel i 6 kap. 3 §. Bevislättnadsregeln stadgar att

”om den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier visar omständigheter som ger anledning att anta att han eller hon har blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier, är det svaranden som ska visa att diskriminering eller repressalier inte har förekommit.”

Av ordalydelsen framgår att bevislättnadsregeln gäller för tvister om påstådd diskriminering, det vill säga direkt och indirekt diskriminering, trakasserier av olika slag och instruktioner att diskriminera, samt för tvister om påstådda repressalier. Genom hänvisningen i 2 kap. 1 § andra stycket respektive 5 § andra stycket gäller den särskilda bevisregeln också diskriminering genom att en arbetsgivare eller utbildningsanordnare underlåter att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder så att personer med funktionsnedsättning kan komma i en jämförbar situation i förhållande till andra.

Motsatsvis följer att för tvister på diskrimineringslagens tilllämpningsområde om annat än diskriminering eller repressalier gäller den vanliga bevisbörderegeln i tvistemål. I tvister om den praktiskt betydelsefulla skyldigheten för bl.a. arbetsgivare och utbildningsanordnare att utreda och i förekommande fall vidta åtgärder mot olika typer av trakasserier som denne fått kännedom om, gäller således den vanliga bevisbördan i tvistemål. I ett mål om rätt till diskrimineringsersättning på grund av att t.ex. en arbetsgivare inte uppfyllt sin utrednings- eller åtgärdsskyldighet, måste således en arbetstagare som anser sig ha utsatts för trakasserier först visa att arbetsgivaren, eller någon som företräder denne, har fått kännedom om att arbetstagaren upplevt sig trakasserad. Det är arbetsgi-

221NJA 2006 s. 170.

Ds 2010:20 Bevisfrågor

varens kännedom om detta förhållande som i sig utlöser utredningsskyldigheten. Lyckas arbetstagaren bevisa arbetsgivarens kännedom åligger det sedan denne att bevisa att utrednings- och åtgärdsskyldigheten också fullgjorts, för att arbetsgivaren ska kunna undgå ersättningsskyldighet.

Placeringen av bevisbördan på detta sätt kan sägas följa mönstret i enkla fordringsmål. Den som anser sig ha en fordran på någon, t.ex. på grund av ett penninglån, har bevisbördan för att fordringen uppkommit. Enligt bevissäkringsprincipen är det normalt väsentligt lättare för den som lånat ut pengar till någon att säkra bevisning om det, t.ex. genom ett skuldebrev, än vad det är för någon att säkra bevisning om att man aldrig lånat några pengar av en annan person. Skuldebrevets funktion som bevis på att en fordran uppkommit motsvaras i trakasseriexemplet av bevisningen (t.ex. i form av vittnesmål under ed, eller skriftliga kopior av underrättelser som sänts till arbetsgivaren per brev eller e-post) om att arbetsgivaren fått kännedom om att arbetstagaren upplevt sig trakasserad. Själva fordringen motsvaras av rätten att förvänta sig att arbetsgivaren utreder det påstådda förhållandet.

Den som mot en sålunda bevisad penningfordran vill försvara sig med att skulden redan är betald, har å sin sida bevisbördan för det. Enligt bevissäkringsprincipen är det normalt lättare för den gäldenär som betalat sin skuld att säkra bevisning om detta, t.ex. genom att kräva ett kvitto på betalningen, än vad det är för den som lånat ut pengarna att löpande säkra bevisning om att skulden fortfarande inte är betald. I trakasserifallet motsvaras den fullgjorda betalningen av skulden av den fullgjorda skyldigheten att utreda de påstådda trakasserierna och i förekommande fall vidta sådana åtgärder som skäligen kan krävas för att dessa inte ska fortsätta. De åtgärder som arbetsgivaren vidtagit har han eller hon också lättast att kunna dokumentera.

När det däremot gäller tvister om påstådd diskriminering eller repressalier gäller alltså inte den vanliga bevisregeln för tvistemål. I stället har den som påstår sig ha utsatts för sådan behandling givits en bevislättnad, på sätt att han eller hon endast behöver göra antagligt att det är på det viset. Antagligt är det lägsta beviskravet i svensk processrätt.

Skälet till att bevislättnaden införts i det här sammanhanget är att den som påstår att diskriminering förekommit annars skulle

Bevisfrågor Ds 2010:20

riskera att tvingas fullt ut bevisa också orsakssambandet mellan ett missgynnande och den skyddade diskrimineringsgrunden, vilket många gånger är i det närmaste omöjligt. Informationen om varför en viss person handlat som han eller hon gjort har ju i allmänhet endast vederbörande själv tillgång till och kontroll över.

Regeln har kritiserats för sin otydliga utformning. Fitger kallar den t.o.m. för misslyckad i sin kommentar till 35 kap. 1 § rättegångsbalken. En anledning är att bestämmelsens ordalydelse ger intryck av att lägga bevisbördan på båda parter för samma sak, fast med olika beviskrav. Först måste käranden visa omständigheter som ger anledning att anta att diskriminering förekommit. Sedan ska i så fall svaranden visa att diskriminering inte förekommit.

Frågan om hur den särskilda bevislättnadsregeln i diskrimineringsmål ska tolkas har prövats av Högsta domstolen i NJA 2006 s. 170. HD anförde där att bestämmelsen är ett undantag från huvudregeln om att den som påstår sig ha blivit utsatt för en skadeståndsgrundande handling har att styrka detta. Enligt förarbetena222 var avsikten med bestämmelsen att den som anser sig ha blivit diskriminerad skulle, i överensstämmelse med de EG- rättsliga utgångspunkterna i diskrimineringsmål, åtnjuta en bevislättnad för att målsättningen med diskrimineringslagstiftningen skulle kunna förverkligas. Sambandet mellan en missgynnande behandling och den missgynnades anknytning till en skyddad diskrimineringsgrund är omständigheter som ytterst oftast endast den som utfört en handling eller som ansvarar för en underlåtenhet att handla har någon kunskap om. Om bevisbördan för det sambandet helt och hållet läggs på den som påstår sig ha utsatts för diskriminering skulle diskrimineringsskyddet därför bli rent illusoriskt.

Av förarbetena framgick däremot inte vilket slag av bevisbörderegel som bestämmelsen ger uttryck för utan endast att bevisbördan är ”delad” mellan parterna. HD redovisade vidare att det i litteraturen gjorts gällande att de aktuella reglerna om bevisbörda bör tillämpas som bevispresumtioner, det vill säga med en presumerande omständighet som skiljer sig från den omständighet som ska motbevisas, den presumerade omständligheten. Det skulle nämligen kunna uppstå svårigheter om man ser bestämmelsen som en regel om delad bevisbörda för ett och samma rättsfaktum, det vill säga existensen respektive icke-existensen av faktumet, eftersom

222Prop. 2002/03:65 s. 105 ff.

Ds 2010:20 Bevisfrågor

det kan medföra att all bevisning kommer att värderas i ett sammanhang. Det kunde i sin tur leda till att i praktiken den avsedda bevislättnaden inte uppnås. HD drog därefter slutsatsen att den särskilda bevislättnadsregeln223 ska tolkas som en presumtionsregel.

Enligt HD måste det emellertid avgöras i varje enskilt fall vilka omständigheter som måste visas för att utlösa en presumtion för att diskriminering eller repressalier förekommit.

I samband med överförandet av bevislättnadsregeln till den nya diskrimineringslagen anförde regeringen för sin del224 att även om bestämmelsen inte var helt oproblematisk så talade inte tillräckliga skäl för en ändring av ordalydelsen. Den ansågs sammantaget i sin nuvarande form möjlig att tillämpa på ett ändamålsenligt sätt med avsedd bevislättnad som resultat. Svårigheterna med regelns tekniska utformning ansågs mer teoretiska än praktiska.

Bevislättnad vid diskriminering genom bristande åtgärder för tillgänglighet

Den särskilda bevislättnadsregeln i diskrimineringslagen gäller idag, som nämnts, också för tvister som rör en arbetsgivares eller en utbildningsanordnares påstådda underlåtenhet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning. Det följer av att sådana underlåtenheter ingår som en del av det allmänna diskrimineringsförbudet. Så är också fallet enligt artikel 10 i arbetslivsdirektivet (kravet på bevislättnad vid prövningen av diskrimineringsmål).225 Såvitt känt har inte bevislättnadsregeln prövats i förhållande till gällande krav på stöd- och anpassningsåtgärder. I vart fall finns ännu inte några vägledande avgöranden om den saken från högre instans.

Även för det nu föreslagna, fristående och allmänt tillämpliga, förbudet mot diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet kommer den särskilda bevislättnadsregeln att gälla. Domstolarna måste alltså i det enskilda fallet avgöra vilka faktiska omständigheter som en person med funktionsnedsättning måste

223 Dåvarande 21 § lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering, numera överförd i oförändrat skick till 6 kap 3 § diskrimineringslagen. 224Prop. 2007/08:95 s. 444 ff. 225 Se även Waddington 2004, s. 62 f.

Bevisfrågor Ds 2010:20

visa för att det ska uppkomma en presumtion för att påstådda brister i tillgängligheten utgör diskriminering.

I ett flertal situationer i praktiken får kanske inte bevislättnadsregeln så stor betydelse i fråga om just förbudet mot diskriminering genom bristande åtgärder för tillgänglighet. De omständigheter som allmänt kan förutses bli föremål för bevisning, och som alltså någondera parten måste åläggas bevisbördan för, tar i första ledet sikte på huruvida någon hindrats från att ta del i en verksamhet (missgynnande) på ett sätt som är jämförbart med andras möjligheter att göra det (jämförbar situation) och förekomsten av ett samband mellan hindren och en funktionsnedsättning (orsakssamband). Det kommer många gånger förmodligen att vara ostridigt mellan parterna att en rullstolsanvändare inte kan ta sig upp för trappsteg på en tågvagn, över en hög tröskel till en butik eller genom en smal entré till en uteservering, att den som är hörselskadad inte kan höra vad som sägs på en teater där teleslingan inte fungerar eller att den som är synskadad inte själv kan bära sin lunchbricka till ett bord på en självservering.

Huruvida en person som påstår sig ha en viss funktionsnedsättning verkligen har det ska normalt inte behöva bli föremål för bevisning. Enligt förarbetena till lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan anförde regeringen226 att

”[n]är det gäller frågan om vilken tillhörighet en person har, bör det vara tillräckligt att en student eller en sökande påstår att han eller hon […] är funktionshindrad.”

Riksdagen godtog propositionen. Här kan anmärkas att det i tidigare förarbeten tvärtom gjorts gällande att den som påstår sig ha utsatts för diskriminering hade bevisbördan för att han eller hon hade en viss etnisk tillhörighet eller en viss funktionsnedsättning och så vidare. Det synsättet tycks emellertid alltså, i vart fall som huvudregel, inte längre ha någon giltighet.

Härtill kommer att bevisning kan behöva föras om sådana omständigheter som har betydelse för skälighetsbedömningen. Det bör då uppmärksammas att det inte är skäligheten i sig som ska bevisas eller motbevisas. Den är en fråga för domstolen att dra slutsatser om. Bevisningen tar i stället sikte på de sakomständigheter som har omedelbar betydelse för hur skälighetsbedömningen faller

226Prop. 2001/02:27 s. 55.

Ds 2010:20 Bevisfrågor

ut, framförallt sådana omständigheter som, enligt vad som uttryckligen sägs i den föreslagna bestämmelsen, särskilt ska beaktas, nämligen nyttan av att åtgärden vidtas, verksamhetens möjlighet att bära kostnaderna för denna och att förutse behovet av den, åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation eller på andra legitima intressen som hälsa, säkerhet och kulturmiljö.

Även med tillämpning av ordinarie bevisregler för tvistemål skulle det ligga närmast till hands att lägga bevisbördan på den verksamhetsansvarige för omständigheter som tar sikte på verksamhetens eventuella svårigheter att bära kostnaden för en tillgänglighetsskapande åtgärd eller dennas negativa inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation eller på hälsa, säkerhet och kulturmiljö. Det ligger i linje med vad som inledningsvis redovisats om bevissäkringsprinciperna och maktsfärsteorin. Den verksamhetsansvarige har ju i stor utsträckning kontrollen över den information som behövs för att kunna lägga fram bevisning om dessa förhållanden.

Sammanfattningsvis måste det, som HD slagit fast, avgöras i varje enskilt fall vilka omständigheter som ska anses utlösa diskrimineringspresumtionen och i så fall huruvida dessa är ostridiga eller särskilt måste visas av käranden.

8. Rättegångsregler, talerätt och preskription, m.m.

Den som anser sig ha utsatts för överträdelser av diskrimineringslagens bestämmelser kan väcka talan i domstol. Domstolsprövningen sker enligt civilrättsliga regler, antingen enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister eller enligt rättegångsbalkens bestämmelser om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. Den enskilde kan naturligtvis föra sin talan själv eller genom ett rättsligt ombud. Enligt 6 kap. 2 § diskrimineringslagen får även den enskildes fackliga organisation och Diskrimineringsombudsmannen som part föra talan för den enskildes räkning. Detsamma gäller för en ideell förening som enligt sina stadgar har att ta till vara sina medlemmars intressen, under förutsättning att föreningen, med hänsyn till sin verksamhet och sitt intresse i saken, sina ekonomiska förutsättningar att föra talan och förhållandena i övrigt, är lämpad att företräda den enskilde i målet. Handikapprörelsens olika organisationer har sålunda talerätt under förutsättning att de uppfyller de allmänna kraven för intresseorganisationers talerätt enligt bestämmelsen. Det kommer att gälla också för tvister enligt den nu föreslagna bestämmelsen.

Underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet ska enligt den föreslagna bestämmelsen utgöra diskriminering. Därmed blir även de regler om preskription och andra tidsfrister, rättegångskostnader, ställning som part, domens rättskraft, hinder mot parallella rättegångar om samma sak och rätten att överklaga, m.m. tillämpliga även på sådana tvister som handlar om bristande åtgärder för tillgänglighet. Det föranleder inte några särskilda överväganden.

9. Behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter m.m.

Min bedömning: Det finns inte skäl att införa ett allmänt bemyn-

digande om att utfärda närmare tillämpningsföreskrifter till diskrimineringslagens bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Däremot kan det finnas anledning för Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, att löpande se över behovet av föreskrifter, allmänna råd och andra riktlinjer för att åstadkomma förbättrad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning på olika områden i samhällslivet. Detsamma gäller för de myndigheter som har ett sektorsansvar för genomförandet av funktionshinderpolitiken, liksom för andra myndigheter inom sina respektive ansvarsområden.

Alla myndigheter bör vidare beakta möjligheten att aktivt delta i det standardiseringsarbete som bedrivs av SIS, för att på så sätt bättre ta till vara de möjligheter som utarbetandet av standarder med avseende på tillgänglighet kan ge.

Diskrimineringskommittén aktualiserade i sitt betänkande behovet av närmare föreskrifter om vad som kan anses utgöra skäliga åtgärder för tillgänglighet. Som redovisats i det föregående finns det emellertid redan på åtskilliga andra håll inom offentligrättslig lagstiftning bestämmelser som berör tillgänglighet och delaktighet för människor med funktionsnedsättning på samhällslivets olika områden. Det finns sådana bestämmelser som tar sikte på byggd miljö, information och kommunikation, transporter och verksamheten hos de statliga myndigheterna.

I t.ex. plan- och bygglagstiftningen och dess tillämpningsföreskrifter liksom i närliggande riktlinjer och handböcker m.m. finns gott om vägledning när det gäller att säkerställa en tillgänglig

Behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter Ds 2010:20

byggd miljö. Motsvarande förhållande gäller för den EG-rättsliga och nationella reglering som avser tillgängliga persontransporter. I fråga om utbildningsväsendet finns, förutom i plan- och bygglagstiftningen, ledning för inrättning av skolans lokaler att hämta också i arbetsmiljölagstiftningen. Och skollagstiftningen innehåller bestämmelser om särskilt stöd till vissa elever. När det gäller verksamhet hos de statliga myndigheterna gäller förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförande av handikappolitiken. Handisam har tagit fram riktlinjer till vägledning för hur myndigheterna kan uppfylla sina skyldigheter enligt den förordningen.227

Denna typ av regler i annan lagstiftning m.m. kan, som nämnts, förutses få stor betydelse som tolkningsunderlag för att bedöma i vilken utsträckning det kan anses skäligt att åtgärder för tillgänglighet vidtas i det enskilda fallet. Skälighetsbedömningen har behandlats närmare i avsnitt 4.5.2. Det kan visserligen konstateras att befintlig reglering av det här slaget inte täcker alla områden och situationer där den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen kan komma att aktualiseras. Ett exempel på det rör vilka åtgärder som kan anses uppfylla kraven på särskild service i dagligvaruhandeln eller i fråga om transporttjänster. Det gör det naturligtvis frestande att föreslå att en bestämmelse förs in i diskrimineringslagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda närmare tillämpningsföreskrifter till bestämmelsen om förbud mot diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet. Det finns dock också nackdelar med ett sådant förslag.

Även med omfattande och detaljerade tillämpningsföreskrifter till bestämmelsen om tillgänglighet i diskrimineringslagen skulle det inte vara möjligt att ge någon heltäckande vägledning för bedömningen av vilka åtgärder som ska anses vara skäliga att kräva i alla olika situationer. En påtaglig risk med att införa sådana detaljerade föreskrifter är också att flexibilitet, pragmatism och kreativa lösningar ställs åt sidan medan fokus hamnar helt på vad som uttryckligen står i föreskriften. Det som står i föreskriften åtgärdas, men bara just det och utan närmare hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Allt sådant som inte uttryckligen står med riskerar att tolkas som oskäligt att kräva. Det vore inte ändamålsenligt.

227 Riv Hindren – Riktlinjer för tillgänglighet, Handisam 2009.

Ds 2010:20 Behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter

Vad som kan betraktas som möjligt att genomföra och skäligt att kräva förändras dessutom över tid på grund av ny teknisk utveckling m.m. Detaljerade tillämpningsföreskrifter skulle alltså dessutom riskera att bli kortlivade.

Sammantaget gör jag bedömningen att det inte finns skäl för att införa ett allmänt bemyndigande om att utfärda närmare tilllämpningsföreskrifter till diskrimineringslagens bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Däremot kan det finnas anledning för regeringen att genom olika uppdrag och även i övrigt inom ramen för sin myndighetsstyrning säkerställa att både Handisam och de myndigheter som har ett sektorsansvar för genomförandet av funktionshinderpolitiken löpande ser över behovet av föreskrifter, allmänna råd och andra riktlinjer för att åstadkomma förbättrad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning på olika områden i samhällslivet.

Som nämnts bör även andra, icke bindande riktlinjer för ökad tillgänglighet kunna ha betydelse för bedömningen av vilka åtgärder som är skäliga att kräva, främst genom att de kan visa på vad som är möjligt att göra och hur. Sådana hjälpmedel för att åstadkomma tillgänglighet finns inte minst när det gäller utformningen av den fysiska miljön, t.ex. riktlinjer och handledningar som utarbetats av ”Bygg klokt”, ett samarbete mellan sju olika organisationer för personer med funktionsnedsättning.

Även standarder som tas fram på frivillig väg kan ha stor betydelse för ökad tillgänglighet, inte minst som vägledning för att avgöra vad som är skäligt att kräva härvidlag. I exempelvis Norge förefaller man ha kommit relativt långt med det arbetet. Standard

Norge deltar aktivt i en dialog med ansvariga departement och myndigheter i Norge om vikten av standarder när det gäller en tillgänglig utformning av hela det norska samhället. Standard Norge har också utarbetat en särskild handlingsplan för hur standarder kan främja en sådan utveckling. I handlingsplanen har ett antal områden identifierats där det är särskilt viktigt att standarder för tillgänglighet etableras och Standard Norge har därför upprättat ett antal standardiseringskommittéer med uppdrag att utarbeta tillgänglighetsstandarder inom de prioriterade områdena.

Sveriges standardiseringsråd, SSR, är huvudman för standardiseringsarbetet i Sverige. SSR har som medlemmar staten, Sveriges kommuner och landsting samt företrädare för olika delar av det

Behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter Ds 2010:20

privata näringslivet. SSR tillhandahåller bl.a. ett register över fastställda och upphävda svenska standarder. SIS, Swedish Standards Institute, är en medlemsbaserad organisation som arbetar med att fastställa olika standarder och att sprida kunskaper om dem. Både företag, organisationer och statliga myndigheter är medlemmar i SIS. SIS har i viss utsträckning arbetat också med att fastställa standarder när det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, t.ex. när det gäller utformningen av grafiska symboler och utrustning för olika typer av kortterminaler.

Standardiseringsarbetet bygger på vilka standarder medlemmarna har intresse av att få fram. Även statliga myndigheter är, som nämnts, medlemmar i SIS. Inte minst de myndigheter som har getts ett särskilt sektorsansvar för funktionshinderpolitiken bör överväga hur standardiseringsarbetet i Sverige och i det internationella samarbetet skulle kunna användas effektivare för en snabbare och effektivare omställning i riktning mot ett tillgängligt samhälle.

10. Dialog om en politik för universell utformning

Mitt förslag: En dialog bör initieras om en framtida politik för ett universellt utformat Sverige. En sådan dialog bör föras med ett brett deltagande av representanter för olika samhällssektorer, experter och

sakkunniga inom olika verksamhetsområden, inte minst – naturligtvis – personer med funktionsnedsättning, samt med parlamentarisk repre-

sentation.

När det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning finns det två koncept som förekommer frekvent och som ska beröras helt kort i det följande, nämligen ”universell utformning” och ”Design för Alla”.

Enligt artikel 2 sista stycket i FN:s konvention om rättigheter för

personer med funktionsnedsättning avses med ”universell utformning” sådan utformning av produkter, miljöer, program och tjänster att de ska kunna användas av alla i största möjliga utsträckning utan behov av anpassning eller specialutformning. I artikel 4 första stycket i konventionen åtar sig konventionsstaterna i fråga om universell utformning

”f) att genomföra eller främja forskning och utveckling av universellt utformade produkter, tjänster, utrustning och anläggningar […] som skulle fordra minsta möjliga anpassning och lägsta kostnad för att tillmötesgå de särskilda behoven hos en person med funktionsnedsättning, att främja tillgängligheten till och användningen av dem samt att främja universell utformning vid utveckling av normer och riktlinjer,”

Universell utformning spelar även en central roll i den norska diskriminerings- och tillgänglighetslagen.228 Enligt lagens 9 § ska i all offentlig verksamhet liksom i privat verksamhet som vänder sig till allmänheten aktivt och målinriktat främjas verksamhetens uni-

228 LOV 2008-06-20 nr 42: Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven).

Dialog om en politik för universell utformning Ds 2010:20

versella utformning. I sådana verksamheter ska även säkerställas att verksamheternas allmänna funktioner är universellt utformade. Underlåtelser härvidlag utgör brott mot lagens diskrimineringsförbud. Med universell utformning avses enligt den norska lagen

”en utformning eller anpassning av huvudlösningarna i en verksamhets fysiska förhållanden som leder till att verksamhetens allmänna funktioner kan användas av så många människor som möjligt.”229

”Design för Alla” kan beskrivas som en designmetodik som utmanar den kreativa kompetensen inom arkitektur, design, formgivning och samhällsplanering att utvidga målgruppstänkandet för att i stället tillgodose behov hos så många användare som möjligt. Organisationen ”EIDD - Design for All Europe” är ett Europeiskt nätverk med medlemmar i 23 länder, som grundades 1993 med namnet ”European Institute for Design and Disability”. Namnbytet 2006 reflekterar en utveckling där det ursprungliga syftet att använda design för att uppnå inkludering av personer med funktionsnedsättning i samhället har utvidgats till att öka livskvaliteten för alla genom en design som är utformad med den mänskliga mångfalden och allas möjligheter till delaktighet för ögonen. Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, är medlem i EIDD Sverige och följer även det europeiska arbetet. I en EIDD-deklaration från år 2004 beskrivs Design för Alla på följande sätt.

”Design för Alla är design för den mänskliga mångfalden, social delaktighet och jämlikhet. Detta holistiska och innovativa angreppssätt är en kreativ och etisk utmaning för alla planerare, formgivare, företagare, administratörer och politiker. Syftet med Design för Alla är att ge alla människor samma möjligheter att delta i alla delar av samhället. För att uppnå detta måste byggd miljö, vardagliga ting, tjänster, kultur och information – kort sagt allt som är formgivet och gjort av människor för människor – vara tillgängligt och användbart för alla människor i samhället och svara mot en ökande mänsklig mångfald. Design för Alla innebär en medveten analys av mänskliga behov och önskemål och förutsätter att slutanvändarna är delaktiga i varje steg i formgivningsprocessen.”230

Somliga skulle beskriva universell utformning som en vision, ett mål för hur samhället bör vara utformat, och Design för Alla som en metod för att nå det målet. Andra hävdar att de två koncepten helt enkelt är olika uttryck för samma grundläggande förhållnings-

229 Denna promemorieförfattares egen översättning. 230 EIDD Stockholm Declaration© – EIDD:s förklaring om Design för Alla, 2004.

Ds 2010:20 Dialog om en politik för universell utformning

sätt. Oavsett vilket så uttrycker båda något i grunden annorlunda, nämligen ett perspektivskifte bort från behovet att vidta särskilda åtgärder som tar sikte specifikt på människor med funktionsnedsättning, till att i stället fokusera på väl genomtänkta lösningar som syftar till att säkerställa tillgänglighet och användbarhet för så många människor som möjligt och med beaktande av att alla människor är olika och har varierande förutsättningar och behov, såväl sinsemellan som under olika skeden i livet.

Den svenska ”handikappolitiken” har under årens lopp utvecklats bort från ett medicinskt synsätt som utgår från att de svårigheter eller begränsningar som personer med nedsatt funktionsförmåga möter i sina dagliga liv beror på den begränsade funktionsförmågan, och mot en social tolkningsmodell där sådana begränsningar i stället hänförs till de hinder som finns i omgivningen. Dessa hinder kan i sin tur vara av fysiskt slag men lika väl organisatoriska eller bero på andra människors attityder och förhållningssätt. Den fokusförskjutningen får anses ha bidragit till att möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att leva ett självständigt liv på likvärdiga villkor som andra trots allt har förbättrats under de senaste trettio åren. Likväl går, som redan konstaterats ett flertal gånger i den här promemorian, den utvecklingen för långsamt och de målsättningar som upprepade gånger kommit till uttryck även i det offentliga trycket under denna tidsperiod (se avsnitt 17) har många gånger kommit på skam. En av orsakerna till det finns enligt min uppfattning inbyggd i ”handikappolitiken” som sådan.

Som närmare utvecklats i avsnitt 4.1 innebär alla olika vägval som görs t.ex. varje gång en byggnad uppförs och utformas eller beslut fattas om vilken inredning som ska väljas och vilka tekniska eller andra funktioner som behövs, också att beslut fattas om tillgänglighet och användbarhet. Arbetsgivare, företag och andra näringsidkare, kommuner, landsting och statliga myndigheter lägger hela tiden ner stora ekonomiska och andra resurser på att anpassa både lokaler och verksamhet till arbetstagares, kunders och medborgares förväntade behov, utan att det kallas för anpassnings- eller tillgänglighetsåtgärder. Även om det är förståeligt att sådana åtgärder i stor utsträckning utgår från en föreställning om det stora flertalet människors vanligaste behov och förutsättningar, så medför det problem om vi inte ser att det ändå är just val som hela tiden görs, och att många av dessa faktiskt skulle kunna göras på ett annat sätt och på det viset undvika att skapa barriärer som utestänger inte bara, men särskilt, människor med funktionsnedsättning.

Dialog om en politik för universell utformning Ds 2010:20

Vad Sverige behöver i framtiden i dessa avseenden är en grundläggande mental omorientering när det gäller synen på tillgänglighet, ett perspektivskifte. Tillgänglighet bör inte ses som något som ska åstadkommas för att tillfredsställa behovet just hos personer med funktionsnedsättning. I stället är det fråga om att skapa förhållanden i samhällets alla verksamhetsdelar som är funktionella för alla, eller i vart fall för så många människor som möjligt. Det finns förmodligen stora effektivitetsvinster att göra i ett samhälle som på detta sätt är omställt till universell utformning. Inte minst den demografiska utvecklingen talar också starkt för en sådan samhällsomdaning.

Det kommer alltid att finnas människor vars behov inte kommer att kunna tillgodoses bara genom ett universellt utformat samhälle. Det gäller framförallt personer med omfattande funktionsnedsättningar. För sådana personer är det naturligtvis livsviktigt att det finns tillgång till särskilda stödinsatser av hög kvalitet. I den meningen finns det även fortsättningsvis behov av en funktionshinderpolitik. Men det hindrar inte att de flesta människor med funktionsnedsättning, liksom samhället som helhet, skulle kunna ha mycket att vinna på ett perspektivskifte, på en politik för universellt utformat Sverige.

Den norska regeringen har, som en del i arbetet för en hållbar utveckling, utarbetat en handlingsplan för ett universellt utformat Norge år 2025, som innehåller åtgärder och tidsbestämda mål för i första hand perioden 2009 – 2013.231 Planen omfattar prioriterade områden som planering och utformning av fysisk miljö, transporter och informations- och kommunikationsteknologi. Sysselsättning och ett tillgängligt arbetsliv ingår som ett integrerat tema i alla prioriterade åtgärder. För att uppnå målen läggs särskild vikt vid forskning och utveckling samt standardiseringsarbete.

Visserligen bör man vara försiktig med att ”kopiera” vad som görs i ett land och direkt söka överföra det till ett annat. Likväl bör man alltid vara öppen för att hämta inspiration i vad som görs i vår omgivning.

231 Barne- og likestillingsdepartementet: Norge universelt utformet 2025, Regjeringens handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet 2009-2013.

Ds 2010:20 Dialog om en politik för universell utformning

Jag menar att för Sveriges del är tiden mogen för att inleda en dialog om en framtida politik för ett universellt utformat Sverige. Den bör föras med ett brett deltagande av representanter för olika samhällssektorer, experter och sakkunniga inom olika verksamhetsområden, inte minst – naturligtvis – personer med funktionsnedsättning, samt med parlamentarisk representation.

11. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

De ändringar som föreslås i diskrimineringslagen (2008:567) bör träda i kraft den 1 juli 2012.

Från vissa håll har det anförts att en längre genomförandetid vore att föredra, från andra att en bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet bör träda i kraft så snart det överhuvudtaget är tekniskt möjligt. Mitt förslag innebär en kompromiss mellan dessa alternativ.

Ett ikraftträdande långt fram i tiden, i syfte att ge gott om tid för ansvariga för olika berörda verksamheter att anpassa dessa till krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, skulle sannolikt bara leda till att sådana åtgärder skjuts på framtiden, närmare den aktuella ikraftträdandedagen. Det visar erfarenheten från när mål om tillgänglighet satts upp tidigare, t.ex. när det gäller kollektivtrafiken eller kraven på avlägsnande av enkelt avhjälpta hinder i fråga om lokaler till vilka allmänheten har tillträde.

Å andra sidan bör det finnas tid för myndigheter med sektorsansvar för funktionshinderpolitiken, liksom för intresseorganisationer, branschorganisationer och andra att nå ut med information om de nya reglerna. Viss tid bör även finnas för att inom olika verksamheter rätta till gamla underlåtenhetssynder, t.ex. när det gäller enkelt avhjälpta hinder. Ett ikraftträdande den 1 juli 2012 framstår därför som lämpligt.

I fråga om diskriminering som påstås ha ägt rum före ikraftträdandet den 1 juli 2012 ska diskrimineringslagens bestämmelser i sin tidigare lydelse alltjämt gälla.

Ändringarna i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och högskolelagen (1992:1434) är visserligen endast ter-

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Ds 2010:20

minologiska, men det är rimligt att de ändå träder i kraft samtidigt med ändringarna i diskrimineringslagen.

Även ändringen i regeringsformen är rent terminologisk. Här handlar det emellertid om en grundlagsändring som kräver två riksdagsbeslut med val emellan. Den kan därför inte träda i kraft förrän den 1 januari 2015.

12. Konsekvens- och kostnadsanalys

I det följande redovisas en konsekvens- och kostnadsanalys av promemorians förslag utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv men även i förhållande till olika sektorer i samhället som den offentliga sektorn, den privata företagssektorn samt enskilda. En närmare genomlysning kommer att göras beträffande villkoren och förutsättningarna för detaljhandeln, restaurang- och hotellbranscherna samt kultursektorn när det gäller möjligheterna att bära eventuella kostnader för ökad tillgänglighet. Transporter och kommunikation, liksom ungdomsskola, vårdcentraler och socialtjänstkontor, kommer också att behandlas särskilt.

12.1. Ansvars- och finansieringsprincipen ska gälla

Vid beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting ska en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna och om den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas.232 Riksdagen godkände 1994 riktlinjerna för hur principen ska tillämpas.233 Finansieringsprincipen innebär i korthet att kommuner och landsting inte ska åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. I regel sker det genom att statsbidragen till kommunerna höjs. Principen gäller när riksdagen, regeringen eller statliga myndigheter beslutar om regeländringar som tar sikte på de verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting, t.ex. när nya obligatoriska uppgifter införs, eller kommunsektorns möjligheter att ta ut avgifter påverkas.

Genom de förslag som jag lägger fram i den här promemorian läggs inte kommuner och landsting på några nya uppgifter. Försla-

232Prop. 1991/1992:150, del II, avsnitt 4.4.2. 233Prop. 1993/94:150, bilaga 7, avsnitt 2.5.1.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

gen syftar endast till att förstärka drivkrafterna för att kommuner och landsting, liksom övriga aktörer som berörs, säkerställer att den verksamhet som de redan har ansvar för görs tillgänglig för alla samhällsmedborgare på likvärdiga villkor. Ett annat sätt att uttrycka saken är att förslagen bör kunna bidra till att den grundläggande kommunalrättsliga likställdhetsprincipen som lagfästs i 2 kap. 2 § kommunallagen får genomslag också i praktiken för personer med funktionsnedsättning.

Den kommunala finansieringsprincipen är således i princip inte tillämplig i förhållande till de förslag som läggs fram i den här promemorian. I stället är det den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen som ska gälla.

Ansvars- och finansieringsprincipen

Ansvars- och finansieringsprincipen innebär att miljöer och verksamheter ska utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla människor, samtidigt som kostnaderna för anpassningsåtgärderna ses om en självklar del av de totala kostnaderna för verksamheten. De ska därför också finansieras som verksamheten i övrigt. Principen formulerades redan i mitten av 1970-talet.

I regeringens skrivelse Om handlingsprogram i handikappfrågor234 från 1983 beskrivs principen på följande sätt.

"Handikappades delaktighet och gemenskap i samhället måste åstadkommas genom att miljö och verksamhet utformas på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för handikappade. Varje huvudman måste utgå från detta i sin verksamhet. Kostnader som uppkommer för sådan anpassning skall ses som en självklar del av kostnaderna för verksamheten och därmed också finansieras på samma sätt som verksamheten i övrigt

."

1989 års Handikapputredning konstaterade i sitt huvudbetänkande att det helt klart återstår mycket innan principen fått erforderligt genomslag. För att få dem som bedriver verksamhet att så långt möjligt lägga om verksamheten så att den blir tillgänglig räcker det inte med att samhället bedriver attitydpåverkan eller framhåller principen som en målsättning. Enligt utredningen torde det krävas att tvingande lagbestämmelser införs och att dessa kombineras med lämpliga påföljder och sanktioner. Ett konsekvent genomförande

234 Skr. 1982/83:131.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

av ansvars- och finansieringsprincipen torde på sikt kunna innebära kostnadsbesparingar för samhället. Genom att möjliggöra för människor med funktionsnedsättning att leva ett friare och mer självständigt liv, torde samhällets insatser i form av t.ex. färdtjänst, ledsagning och dylikt bli mindre efterfrågade.

Även i övrigt går principen som en röd tråd genom nästan allt vad som skrivits om bristande delaktighet i samhället för människor med funktionsnedsättning under de senaste 40 åren. Hur viktigt det är att hålla fast vid den och att den verkligen får genomslag i praktiken framhålls genomgående, eftersom tillgänglighetsåtgärder annars alltid kommer att ses som något ”extra” utöver det normala, något som egentligen är någon annans ansvar. Utgångspunkten måste i stället vara att det inte är ett acceptabelt förhållningssätt att låta bli att vidta tillgänglighetsåtgärder ”för att man inte har råd”, precis som det inte går att underlåta att hålla fungerande nödutgångar med den motiveringen.

När det gäller kostnadsansvaret för s.k. enkelt avhjälpta hinder har riksdagen också slagit fast att det är ansvars- och finansieringsprincipen som gäller. I samband med att reglerna om enkelt avhjälpta hinder diskuterades i riksdagen förespråkade motionärer att staten skulle ta det finansiella ansvaret för nya kostnader som i sammanhanget kunde uppkomma för t.ex. kommunerna. Det synsättet avvisades emellertid av riksdagen. Vid beslutet hänvisades också till vad Bostadsutskottet tidigare anfört i frågan enligt följande.235

”Bostadsutskottet anser att en av de grundläggande förutsättningarna för utformningen av den byggda miljön måste vara att den i möjligaste mån skall vara tillgänglig och användbar för alla. Detta gäller i särskilt hög grad för allmänna platser och för lokaler dit allmänheten har tillträde. Denna utgångspunkt förutsätter ett betraktelsesätt där frågor om tillgänglighet på ett naturligt sätt integreras såväl i byggprocessen som i förvaltning och underhåll av befintliga byggnader och allmänna platser. Den av regeringen förordade ansvars- och finansieringsprincipen ger uttryck för detta betraktelsesätt.

Utgångspunkten för finansieringen av åtgärder för ökad tillgänglighet bör således vara att kostnaderna skall täckas inom ramen för den ordinarie verksamheten. Som regeringen framhåller kan kostnaderna för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten förväntas bli relativt begränsade om åtgärderna genomförs i samband med ordinarie underhållsarbete. Den av regeringen förordade tidsramen för åt-

235 Yttr. 1999/2000:BoU6y, s. 8.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

gärderna ger också utrymme för ett planmässigt och kostnadseffektivt genomförande.

Utskottet ställer sig således bakom regeringens uppfattning att kostnaderna för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten bör täckas enligt ansvars- och finansieringsprincipen.”

Olika möjligheter att lagfästa ansvars- och finansieringsprincipen har diskuterats, t.ex. redan av 1989 års Handikapputredning. Det kan göras antingen i en särskild lag eller genom att låta principen komma till uttryck i bestämmelser som gäller för särskilt viktiga verksamhetsområden. I princip är det sistnämnda väg som den svenska lagstiftaren valt. Mitt förslag till reglering av bristande tillgänglighet inom ramen för de gällande diskrimineringsförbuden bygger vidare på samma lagstiftningssystematik och syftar till att förstärka ansvars- och finansieringsprincipens genomslagskraft i praktiken.

12.2. Lagförslagets konsekvenser

Min bedömning: De förslag som jag lägger fram i den här

prome-

morian

torde i huvudsak inte medföra några nya eller ytterligare

kostnader av någon större betydelse. Kostnader för att åstadkomma en bättre tillgänglighet till de verksamheter som omfattas av diskrimineringslagen beror i stället främst på de krav på tillgänglighetsåtgärder

som

finns redan i dag, både genom regler i andra författ-

ningar och genom principer som lagts fast av riksdagen för den nationella funktionshinderpolitiken.

Det säger sig självt att det inte går att sätta någon exakt prislapp på vad det skulle kosta att vidta alla de åtgärder som krävs för att de samhällsområden som omfattas av diskrimineringslagens regelverk i praktiken ska bli tillgängliga för alla människor med funktionsnedsättning på likvärdiga villkor som för andra. Lika lite går det att fastställa hur stora intäkterna skulle bli. Det beror på en lång rad faktorer, inte minst på att barriärerna mot alla människors delaktighet är så många och av så skiftande slag. Vidare är det inte möjligt att med någon rimlig exakthet förutsäga människors förändrade beteenden till följd av förändringar av tillgängligheten till olika verksamheter. Vidare skulle även något mindre exakta sådana be-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

räkningar kräva en fullskalig inventering först och främst av tillgängligheten till den fysiska miljön inom alla dessa olika verksamheter över hela landet. Jag behöver knappast framhålla att något sådant inte är möjligt att genomföra inom ramen för en utredning av det föreliggande slaget.

Å andra sidan finns det anledning att understryka att de förslag som jag lägger fram i den här promemorian i huvudsak inte torde medföra några nya eller ytterligare kostnader av någon större betydelse. Kostnaderna för att åstadkomma en bättre tillgänglighet till de verksamheter som omfattas av diskrimineringslagen borde i allt väsentligt uppkomma även om jag inte lade fram något förslag alls. Det beror i sin tur på att krav på tillgänglighetsåtgärder finns redan i dag, både genom regler i andra författningar och genom principer som lagts fast av riksdagen för den nationella funktionshinderpolitiken. En annan sak är att dessa krav långt ifrån alltid efterlevs.

Plan- och bygglagstiftningen innehåller sålunda krav på att nybyggnationer utförs på ett sådant sätt att byggnader och allmänna platser blir tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Samma kravs ställs vid mera omfattande om- och tillbyggnader av befintliga byggnader. För alla lokaler till vilka allmänheten har tillträde gäller dessutom att s.k. enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglighet för personer med sådana funktionsnedsättningar ska undanröjas.

Enligt lagen om handikappanpassad kollektivtrafik, som nu gällt i 30 år, ska tåg, bussar, båtar och andra kollektiva transportmedel göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Enligt en rad EG-rättsliga regleringar, av vilka de flesta gäller som direkt tillämplig lag i Sverige, ska också åtgärder vidtas för att kommunikationssystemen ska bli tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Att sådana åtgärder borde ha vidtagits i betydligt större utsträckning och för mycket längre sedan än vad som faktiskt skett följer också av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Här fastslogs bland annat att funktionshinderperspektivet ska genomsyra alla samhällssektorer och att ett tillgängligt samhälle ska skapas. Enligt planens mål skulle exempelvis kollektivtrafiken vara fullt ut tillgänglig år 2010.

Tillgång till utbildning är en rättighet för alla enligt både Sveriges internationella åtaganden och gällande svensk rätt. Den rätten garanteras sålunda t.ex. enligt artikel 2 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna som gäller som direkt tillämplig lag i Sverige. Härtill kommer att den

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

rätten enligt konventionens artikel 14 ska åtnjutas utan diskriminering t.ex. på grund av funktionsnedsättning. För att rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning inte bara ska bli teoretisk och illusorisk, utan konkret och reell, vilket konventionen kräver vad gäller alla rättigheter som den omfattar, är det naturligtvis en grundläggande förutsättning att själva skolmiljön är tillgänglig. Även FN:s barnkonvention och den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, liksom Europarådets reviderade sociala stadga, får anses ställa krav på en tillgänglig skola. Även av den svenska skollagens regler måste anses följa att skolans lokaler och verksamhet måste göras tillgängliga även för elever och föräldrar med funktionsnedsättning. Rätten att gå i skola är dessutom en skyldighet enligt reglerna om skolplikt. Det innebär i sin tur bl.a. att närhetsprincipen och reglerna om rätt att välja skola ska gälla också för elever med funktionsnedsättning. Dessutom gäller naturligtvis plan- och bygglagstiftningen också för skolbyggnader.

Förordningen om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken ställer krav på att myndigheternas lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, har tagit fram riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning, vilka ska göra det tydligt för de statliga myndigheterna vilket ansvar de har i de här avseendena. Att göra verksamheten tillgänglig betyder att integrera funktionshinderperspektivet i all myndighetens planering och även att ta ansvar som arbetsgivare. Av riktlinjerna framgår hur information kan göras tillgänglig så att personer med funktionsnedsättning kan kommunicera med myndigheterna och ta del av deras information via både tryckta medier, telefon, Internet, film och personliga möten. Här klargörs också vilka krav som bör ställas på lokalernas tillgänglighet för att personer med funktionsnedsättning ska kunna besöka en myndighet och ta del av och delta i verksamheten på myndigheten. Här framhålls också att lokalerna ska kunna fungera som arbetsplats för personer med funktionsnedsättning.

Verksamheter både inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården ska enligt gällande författningar vara lätt tillgänglig, bedrivas med god kvalitet, stärka patienternas delaktighet och självbestämmande samt tillhandahållas med respekt och omtanke oavsett bl.a. funktionsnedsättning (se vidare härom i avsnitt 12.7.2 nedan). I detta ligger naturligtvis också att verksamheterna måste vara till-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

gängliga och användbara för människor med funktionsnedsättning. Även på dessa områden gäller naturligtvis plan- och bygglagstiftningens regler om tillgänglighet vid nybyggnad och större om- eller tillbyggnader.

Det bör även understrykas att många tillgänglighetsskapande åtgärder inte handlar om investeringar i fysisk miljö eller inköp av särskilda hjälpmedel eller utrustning. I stället handlar det om att planera sådana åtgärder som ändå ska göras på ett sådant sätt att de inkluderar i stället för att stänga ute. Åtskilliga åtgärder är också av det slaget att de egentligen ska ses som uttryck för vanlig artighet, vänlighet eller medmänsklig hjälpsamhet.

Slutligen ska särskilt nämnas att diskrimineringslagens bestämmelse om indirekt diskriminering innebär att förfaringssätt, vari inkluderas även underlåtenheter, som framstår som neutrala men som kan komma att särskilt missgynna personer med en viss funktionsnedsättning är förbjudna om de inte för det första kan motiveras av ett berättigat syfte och för det andra bevisligen är både lämpliga och nödvändiga för att uppnå det syftet. Många förfaringssätt som innebär bristande tillgänglighetsanpassning torde därför redan i dag omfattas av diskrimineringslagens förbud. Det gäller framförallt serviceåtgärder och annan anpassning som inte handlar om den fysiska miljön.

12.2.1. Lagförslagets ekonomiska konsekvenser i sammanfattning

Allmänt

Som framgått bör inte de nu aktuella förslagen i sig leda till ökade kostnader av betydelse. De föreslagna reglernas främsta funktion är att komplettera och förstärka de krav på tillgänglighetsskapande åtgärder som redan finns, liksom att ge enskilda individer tillgång till ett rättsmedel och därmed ökade möjligheter till upprättelse. Det kan i och för sig leda till att flera fall kommer att prövas i domstol, något som kan öka kostnaderna för domstolsväsendet. Erfarenheterna från tidigare utvidgningar av diskrimineringslagstiftningen gör dock att det kan antas att en sådan ökning blir mycket måttlig. I jämförelse med domstolarnas verksamhet som helhet finns det anledning att utgå från att hanteringen av tillkom-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

mande mål med anledning av förslagen i den här promemorian kan klaras inom ramen för de resurser som domstolarna har i dag.

Förutom att enskilda själva får möjlighet att föra en talan om ersättning för bristande tillgänglighet ges genom de aktuella förslagen både vissa intresseorganisationer och Diskrimineringsombudsmannen talerätt i mål om diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Det kan föranleda en ökning av antalet anmälningar till Ombudsmannen om sådan diskriminering. Erfarenheterna från andra länder har emellertid varit att en sådan ökning ofta kommer initialt för att sedan plana ut. Skulle det visa sig att antalet anmälningar över tid ligger kvar på en väsentligt högre nivå än vad som nu är fallet hos Ombudsmannen, bör myndigheten tillföras ytterligare medel för att säkerställa en rimligt snabb och samtidigt rättssäker hantering av sådana anmälningar. Inledningsvis bör dessa dock kunna klaras genom prioriteringar inom ramen för myndighetens befintliga resurser. Myndigheten bör även kunna använda sig av metoden att föra s.k. pilotmål till domstol, medan senare inkomna anmälningar av väsentligen likartat slag vilandeförklaras i avvaktan på utgången i pilotmålen. På sikt kan det även finnas anledning att överväga om det finns skäl för att Diskrimineringsombudsmannen ska föra alla anmälningar som i och för sig kan framstå som välgrundade vidare till domstol, eller om myndighetens resurser för den delen av verksamheten bör tas i anspråk bara när det kan ha betydelse för rättstillämpningen.

Samhällsekonomiska konsekvenser

En förbättring av tillgängligheten skulle medföra påtagligt positiva välfärdseffekter för ett antal miljoner människor i vårt samhälle. Det handlar då inte bara om personer med funktionsnedsättning utan om alla som bär barn, matkassar och bagage eller drar barnvagnar och shoppingvagnar. Bara för alla de människor som kör eller drar de omkring 300 000 barnvagnar som varje dag rullar omkring i landet skulle en tillgängligare fysisk miljö underlätta livet betydligt. Det finns då anledning att påminna om att varje sådan barnvagn körs av mellan en och fem eller kanske ännu flera personer. Vi ser inte heller alltid så bra eller hör inte alltid så bra och får tyngre att gå, ofta på grund av högre ålder. Den demografiska utveckling som väntar under de närmaste årtiondena gör också att an-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

talet äldre, och därmed människor med större tillgänglighetsbehov men utan funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening, ökar.

Likväl har naturligtvis åtgärder för tillgänglighet allra störst betydelse för personer med funktionsnedsättning. Ett tillgängligare samhälle medför därför också minskat behov av hjälp för att klara av sådant som är självklart för personer utan funktionsnedsättning, både i arbetslivet och på fritiden. Det ger en positiv effekt både för den offentliga sektorns kassaflöden och för samhällsekonomin i stort.

De stora direkta investeringskostnaderna för att åstadkomma ett tillgängligt samhälle kommer sannolikt, som hittills, främst att avse dels ungdomsskolan, dels allmänna kommunikationer.

Många skolor måste byggas om eller rustas upp för att leva upp till kraven på tillgänglighet enligt både skol- och plan- och bygglagstiftningen. Det är här fråga om ett antal miljarder kronor som måste investeras. De höga totala kostnaderna för att göra landets skolor tillgängliga är emellertid i stor utsträckning ett resultat av gamla underlåtenhetssynder. Många åtgärder kunde, och borde också enligt plan- och bygglagen, ha genomförts i samband med andra byggnationsarbeten under de gångna årtiondena. De hade då inte behövt medföra kostnader i den storleksordning som det kan bli fråga om när sådana åtgärder ska vidtas helt separat. När dessa brister måste åtgärdas framöver får man utgå från att det blir fråga om investeringar som inte alla görs samtidigt utan läggs ut över tid enligt en investeringsplan. Det gör att kostnaderna fördelas över tiden och den omedelbara ekonomiska belastningen blir då mindre. Väsentliga samordningsvinster kan dessutom göras om tillgänglighetsåtgärderna vidtas i samband med att andra arbeten ändå ska utföras. Sådana omständigheter kan också påverka om en åtgärd ska anses skälig att kräva eller inte enligt den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen.

Även på skolområdet finns dessutom ett stort antal åtgärder som kan vidtas för att förbättra tillgängligheten men som inte kräver stora investeringar. Det kan röra sig t.ex. om borttagande av trösklar och installation av automatiska dörröppnare; avsaknaden av de sistnämna är för övrigt ett av de vanligast förekommande problemen med bristande tillgänglighet i landets skolor.

Ett särskilt problem i många skolor rör brister i ventilationssystemen. Sådana brister kan naturligtvis bli kostsamma att rätta till. Dessa kostnader uppkommer dock inte specifikt som konsekvens av särskilda krav på tillgänglighet för personer med funktionsned-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

sättning. Välfungerande ventilation krävs ju redan enligt allmänna arbetsmiljöbestämmelser som gäller både för anställda och elever.

När det gäller allmänna kommunikationer krävs också stora infrastrukturinvesteringar när det gäller stationsområden, stationshus, perronger, hållplatser och fordon för att åstadkomma tillgänglighet för alla på likvärdiga villkor. Här bör dock framhållas att dessa investeringar i stor utsträckning ska ses som en naturlig fortsättning på förbättringar som genomförts löpande under årens lopp och till följd av resenärernas allmänt höjda krav på bekvämlighet, säkerhet och moderna system för information. Hissar eller gångstråk utan nivåskillnader efterfrågas av alla resenärer. Alternativa sätt att köpa biljetter eller att få information om trafiken, liksom hög kvalitet på ljud- och ljusförhållanden och auditiv och visuell information likaså.

Så sammanfaller alltså allmänna önskemål om ett modernare, bekvämare och säkrare kollektivtrafiksystem med behovet att göra resandet tillgängligt och säkert för personer med funktionsnedsättning. De kostnader som är förknippade med detta kan därför inte heller bokföras i sin helhet på ”tillgänglighetskontot”. De mer specifika kostnaderna för att göra kommunikationssystemet tillgängligt för personer med funktionsnedsättning handlar snarare om exempelvis fungerande rullstolslyftar till tågen eller ledsagartjänst på stationerna. Dessa utgör en mindre del av de totala infrastrukturinvesteringarna och driftskostnaderna och fördelar sig dessutom på olika aktörer.

Som redan nämnts är dessutom framtida kostnader för ett tillgängligt kollektivtrafiksystem en konsekvens av redan tidigare existerande lagstiftning och andra riksdagsbeslutade principer om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning; de är inte ett resultat av de förslag som läggs fram i denna promemoria.

På sikt bör en konsekvent användning av upphandlingsregler för att ställa krav på att fordon, annan utrustning och service inom kollektivtrafiksystemen utformas på ett sätt som är tillgängligt, kunna leda till att marknadskrafterna bidrar positivt till att snabbare nå målet om en tillgänglig kollektivtrafik på likvärdiga villkor för alla.

När det gäller den pågående satsningen på ett tillgängligt järnvägsnät blir det särskilt tydligt att bristerna är en följd av tidigare underlåtenhetssynder. Järnvägsresandet ska enligt målen i den nationella handlingsplanen för funktionshinderpolitiken vara tillgängligt till år 2010. Verkligheten ligger mycket långt från det målet.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Regeringen har därför ålagt Banverket att avsätta ytterligare 150 miljoner kronor fram till år 2010 för att öka takten i tillgänglighetsarbetet. Banverket har därutöver en mera långsiktig investeringsplan för att åstadkomma kraftigt förbättrade tillgänglighetsförhållanden under de närmaste åren. Det kan likväl tänkas att ytterligare medel behöver avsättas i statsbudgeten för att snabba på det arbetet under de närmast kommande åren. Om finansieringen i så fall ska ske genom omprioriteringar inom infrastrukturpolitikens område eller genom att medel tas från andra politikområden är dock en rent politisk fråga som jag inte anser att jag ska ta ställning till.

Även inom kulturområdet finns stora brister när det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Till en del beror det på att verksamheten sker i byggnader där det råder speciella historiska eller arkitektoniska förhållanden som medför särskilda begränsningar i fråga om vilka åtgärder som får vidtas i den fysiska miljön. Mycket av kulturutbudet sker dock i andra byggnader och dessutom kan bristerna ofta hur som helst inte förklaras av sådana begränsningar. Återigen är det snarast fråga om underlåtenhetssynder som har tillåtits pågå under långa tider. Redan det faktum att en stor del av de verksamheter inom kultursektorn som vänder sig till allmänheten subventionernas med skattemedel gör att en större andel av de tillgängliga resurserna under åren framöver bör få lov att avsättas till att skapa en väsentligt bättre tillgänglighet till kulturutbudet generellt.

Åtgärder som vidtas för att åstadkomma bättre tillgänglighet till verksamheter inom det privata näringslivet som vänder sig till allmänheten bör kunna leda till en ökad omsättning i de berörda sektorerna. För merparten av de investeringar som behövs för tillgänglighet krävs endast en begränsad ökning av omsättningen för att de ska bli lönsamma för företagen, exempelvis inom detaljhandel eller restauranger. Räknat i antal åtgärder som kan komma i fråga är det dessutom de enkelt avhjälpta hindren som dominerar. I allmänhet kan sådana hinder avlägsnas till begränsade kostnader, framför allt om de utförs i samband med andra byggåtgärder. Dessutom sätter skälighetskriteriet i den föreslagna bestämmelsen en gräns mot att alltför betungande investeringar kan komma att krävas av ett företag i det enskilda fallet.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Arbetslivets område

På arbetslivets område innebär de nu aktuella förslagen mycket små förändringar mot vad som gäller redan i dag. Personkretsen som omfattas av arbetsgivarens skyldighet att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder utvidgas något. Den kommer sålunda att omfatta alla som i övrigt skyddas av diskrimineringsförbudet, det vill säga även inhyrd personal och PRAO-elever samt andra praktikanter som inte anses vara yrkespraktikanter. Kostnadsökningen för det torde rent allmänt vara försumbar. Skälighetskriteriet skyddar dessutom framförallt små arbetsgivare mot att behöva vidta kostsamma åtgärder som tar sikte på genomförandet av enstaka kortare praktikperioder. Samtidigt breddas och fördjupas arbetskraftsutbudet något genom att fler personer kan söka sig ut på arbetsmarknaden om företagen generellt ökar tillgängligheten.

Utbildningsområdet

I regeringens skrivelse om uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken redovisas bl.a. en undersökning gjord av dåvarande Riksförsäkringsverket som visar att högre utbildning lönar sig. För personer med utbildning motsvarande gymnasium ökar sannolikheten för arbete på öppna arbetsmarknaden med omkring 40 procent, medan personer med högskoleutbildning har över fyra gånger så stor sannolikhet att vara förankrade på den öppna arbetsmarkanden, jämfört med dem som enbart har grundskoleutbildning.236 Detta är något som också bekräftats i en tidigare undersökning om förankringen på arbetsmarknaden för akademiker med funktionsnedsättning, som redovisas i regeringens mångfaldsprojekt.237 Åtgärder som gör utbildning tillgänglig för personer med funktionsnedsättning, såväl på gymnasie- som högskolenivå, blir alltså samhällsekonomiskt lönsamma.

Sedan tidigare gäller redan att de flesta utbildningsanordnare inom högskolans område är skyldiga att säkerställa att utbildningslokalerna är tillgängliga och användbara för personer med funktionsnedsättning. För alla byggnader som används inom utbildningssektorn gäller vidare de vanliga tillgänglighetsreglerna i plan-

236 Skr. 2005/06:110 s. 32. 237Ds 2000:69.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

och bygglagstiftningen. Det är här som de stora investeringskostnaderna återfinns.

Andra åtgärder som kan aktualiseras medför ofta inga eller endast mindre kostnader. Det gäller sådant som att säkerställa att sådana tekniska hjälpmedel som redan finns också används, som mikrofoner i undervisningslokalerna, eller att studenter tillåts att spela in en föreläsning på band. Att tillhandahålla litteraturlistor i god tid, så att studenter som har behov av det hinner skaffa in litteraturen i alternativt format, eller att tillåta utsträckt tentamenstid för personer med dyslexi, synnedsättning eller vissa kognitiva funktionsnedsättningar är andra exempel på det.

Andra åtgärder kan kosta mer. Det gäller exempelvis teckenspråkstolkning eller skrivtolkning. Redan i dag ska dock högskolorna avsätta delar av sitt grundutbildningsanslag för att säkerställa att de kan tillhandahålla sådana personliga pedagogiska insatser åt studenter med funktionsnedsättning. I den mån de lokalt avsatta medlen inte räcker, finns det ett gemensamt anslag, som administreras av Stockholms universitet. Det gemensamma anslaget uppgick under 2009 till cirka 27 miljoner och räknas upp årligen.238Under budgetåret 2008 hade 163 studenter hjälp med teckenspråkstolkning. Stockholms universitet har egna anställda tolkar medan övriga universitet och högskolor köper in tjänsterna från externa leverantörer. Under samma år fanns det 180 hörselskadade studenter utan tolkhjälp, 203 synskadade, 421 studenter med rörelsenedsättning och 2 945 studenter med dyslexi, 738 med kognitiv funktionsnedsättning och 256 studenter med andra funktionsnedsättningar registrerade i stödprogrammen, sammanlagt 4 906 studenter.239 De senaste åren har antalet studenter i stödprogrammen för personer med funktionsnedsättning ökat. Under 2008 ökade antalet kända studenter med funktionsnedsättning med 12 procent. Det är svårt att se några särskilda skäl till varför den nu föreslagna bestämmelsen i sig skulle leda till ytterligare ökningar av antalet studenter med funktionsnedsättning och därmed också till ytterligare ökningar av kostnaderna för särskilt stöd. Skulle det bli så bör det övervägas att något höja den procentandel av grundutbildningsanslagen som högskolorna ska avsätta för insatser för studenter med funktionsnedsättning.

När det gäller ungdomsskolan har redan framgått att många skolor måste byggas om eller rustas upp för att leva upp till kraven

238 Stockholms universitet, årsredovisning 2008, s. 38. 239 Stockholms universitet, årsredovisning 2008, bilaga 2.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

på tillgänglighet enligt både skol- och plan- och bygglagstiftningen. Här bör även uppmärksammas att skolor ofta används som vallokaler, varför de även enligt vallagens regler ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Det är här fråga om ett antal miljarder kronor som måste investeras. De höga totala kostnaderna för att göra landets skolor tillgängliga är emellertid i stor utsträckning ett resultat av gamla underlåtenhetssynder och inte en konsekvens av de förslag som jag lägger fram i den här promemorian. Även på skolområdet finns dessutom ett stort antal åtgärder för att förbättra tillgängligheten som inte kräver stora investeringar. Det kan röra sig t.ex. om borttagande av trösklar och installation av automatiska dörröppnare; avsaknaden av de sistnämna är, som redan nämnts, ett av de vanligast förekommande problemen med bristande tillgänglighet i landets skolor.

Arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet, socialtjänst, socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och studiestöd, värn- och civilplikt samt anställda i allmän tjänst

På alla dessa områden aktualiseras frågan om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning på i allt väsentligt samma sätt. Det handlar om lokalernas tillgänglighet och användbarhet, webbplatsers utformning samt möjligheten att kommunicera med myndigheterna och få information i alternativa format. Enligt förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken har alla statliga myndigheter redan en skyldighet att se till att verksamheten är tillgänglig i dessa avseenden. Några nya kostnader uppstår inte som konsekvens av förslagen i den här promemorian.

Andra åtgärder, som att möjliggöra att kommunicera med kommunala organ via e-post eller att göra undantag från krav på personlig inställelse, medför endast marginella kostnader om ens några. Detsamma gäller för t.ex. arbetslöshetskassor, vilka är privaträttsliga organisationer och alltså inte omfattas av den nyss nämnda förordningen om statliga myndigheters ansvar.

För kommunernas del, exempelvis när det gäller socialtjänst, byggärenden och liknande frågor, gäller förvaltningslagens allmänna regler om serviceskyldighet mot allmänheten, liksom den särskilda regeln om tillgång till tolk. Härtill kommer, återigen,

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

plan- och bygglagstiftningens krav på tillgängliga byggnader och allmänna platser som gäller inte minst för kommunen som fastighetsägare och byggherre. Vidare får, som nämnts, kommunallagens likställdhetsprincip rimligen anses medföra en skyldighet att se till att alla verkligen kan ta del av den kommunala verksamheten på ett likvärdigt sätt. En generell skyldighet att verka för enskildas välfärd och mot diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder gäller också redan enligt målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen.

Medlemskap i vissa organisationer

Diskrimineringslagens regler omfattar medlemskap eller medverkan i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer och yrkesorganisationer, liksom förmåner som en sådan organisation tillhandahåller sina medlemmar. Vad som menas med dessa organisationsbegrepp behandlas i avsnitt 5.5. Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras även på det här området i huvudsak när det gäller byggd miljö, information, kommunikation, samt stöd eller service.

Förutom t.ex. att se till att lokaler som används i verksamheten är tillgängliga i fysisk mening eller att tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning, som mikrofoner, högtalare och hörselslingor, liksom att se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i den. Skyldigheten att vidta åtgärder innebär däremot inte något krav på en organisation att exempelvis tillhandahålla en särskild försäkring för personer med funktionsnedsättning som inte annars ingår i medlemsförmånerna eller att den inrättar ett allmänt handikappolitiskt program.

I den mån organisationerna har egna lokaler, kan det naturligtvis uppstå kostnader för att öka tillgängligheten. I den mån lokalerna finns i egna fastigheter gäller plan- och bygglagstiftningens allmänna tillgänglighetsregler vid ny-, om eller tillbyggnad. I många fall är det här också fråga om relativt sett resursstarka organisationer och planering för tillgänglighet ska här som annars ingå i den allmänna ekonomiska planeringen för verksamheten. För små or-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

ganisationer sätter skälighetskriteriet gränser mot alltför stora investeringskrav. När organisationerna behöver använda sig av tillfälliga lokaler bör de naturligtvis välja sådana som redan är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. På så sätt kommer också marknadskrafterna att bidra positivt till en successiv allmän tillgänglighetsförbättring när det gäller allmänna samlingslokaler och konferensanläggningar.

Varor, tjänster och bostäder

Möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att ta sig till, in i och att röra sig inne i lokaler där varor och tjänster erbjuds allmänheten varierar. I många större varuhus och köpcentra är tillgängligheten ofta betydligt bättre än i mindre butiker. Även större företag inom tjänstesektorn, såsom banker, försäkringsbolag och fastighetsmäklare torde i större utsträckning än de små ha vidtagit tillgänglighetsåtgärder för att kunna möta kunder med funktionsnedsättning. För hotellbranschens del kan man också utgå från att större hotell redan har gjort investeringar för tillgänglighet i olika avseenden.

Åtgärder som vidtas för att åstadkomma bättre tillgänglighet inom privata näringsverksamheter som vänder sig till allmänheten bör, som redan nämnts inledningsvis, kunna leda till en ökad omsättning i de berörda sektorerna. För merparten av de investeringar som behövs för tillgänglighet krävs endast en begränsad ökning av omsättningen för att de ska bli lönsamma för företagen, exempelvis inom detaljhandel eller restauranger. Räknat i antal åtgärder som kan komma i fråga är det de enkelt avhjälpta hindren som dominerar. I allmänhet kan sådana hinder avlägsnas till begränsade kostnader, framför allt om de utförs i samband med andra byggåtgärder.

Analysen av företagen inom detaljhandeln och hotell- och restaurangbranschen visar att de mindre företagen inom dessa branscher kan få ekonomiska svårigheter att finansiera större investeringar för ökad tillgänglighet. Däremot bör det allmänt sett inte finnas hinder mot att mindre kostsamma åtgärder vidtas även av mindre företag. Det gäller både investeringar i en tillgängligare miljö och särskilda serviceåtgärder för personer med olika typer av funktionsnedsättning. Dessutom sätter skälighetskriteriet i den föreslagna bestämmelsen en gräns mot att alltför betungande investeringar kan komma att krävas av ett företag i det enskilda fallet.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Andra delar av tjänstesektorn, som tandläkare, frisörer, kemtvättar, skomakare, m.fl. har det inte varit möjligt att behandla särskilt i den samhällsekonomiska konsekvensanalysen. Det beror i huvudsak på att det är branscher där små företag och enskilda näringsidkare dominerar stort. Det är dock rimligt att anta att de små företagen även i dessa branscher har begränsade möjligheter att bära kostnaderna för större investeringar i ökad tillgänglighet. Man kan dock även här utgå från att mindre investeringar i form av inköp av en enkel ramp eller borttagande av trösklar, liksom anpassad service till personer med funktionsnedsättning kan klaras även av dessa företag.

Allmänt gäller plan- och bygglagstiftningens tillgänglighetskrav vid nybyggnad och vid större om- och tillbyggnader även för byggnader som används inom varu- och tjänstesektorn. Dessutom gäller för de flesta befintliga lokaler som det här är fråga om den särskilda skyldigheten enligt plan- och bygglagen, PBL, att undanröja enkelt avhjälpta hinder. Här kan naturligtvis invändas att en stor del av de företag som driver verksamhet inom varu- och tjänstesektorn inte äger de fastigheter som verksamheten bedrivs i. De olika skyldigheterna enligt plan- och bygglagstiftningens regler när det gäller att vidta åtgärder för tillgänglighet åvilar ju fastighetsägaren eller byggherren, medan det föreslagna diskrimineringsförbudet när det gäller bristande tillgänglighet riktar sig mot den som ansvarar för den aktuella verksamheten.

I praktiken har dessa förhållanden dock mindre betydelse. Samhällsekonomiskt är det en fördel att de två regelverken förstärker varandra. På det här sättet blir det ett gemensamt intresse för både fastighetsägare och verksamhetsansvariga att samarbeta för ökad tillgänglighet.

Även bortsett från det särskilda tillgänglighetsperspektivet, är anpassning av lokaler som hyrs ut för olika slag av näringsverksamhet en fråga som ofta blir föremål för förhandlingar mellan fastighetsägare och lokalhyresgäster. Att frågan om hur kostnadsansvaret för sådana anpassningar av lokalernas utformning ska fördelas mellan parterna ingår i kontraktsförhandlingar är legio. Utfallet i enskilda fall varierar, inte minst beroende på hur marknadsläget är för tillfället för den typ av lokaler det är fråga om. I slutänden kommer den kostnaden hur som helst att bäras av kunderna genom att den tas ut via priset på de aktuella varorna eller tjänsterna.

Det förhåller sig naturligtvis på samma sätt med de kostnader som fastighetsägaren i dag har för åtgärder för tillgänglighet enligt

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

plan- och bygglagstiftningen, eller som han eller hon skulle ha om det regelverket följdes. För företagssektorn som helhet torde alltså det nu aktuella föreslaget inte att leda till några nya kostnader. För det enskilda företaget kan däremot kostnader uppkomma som då ska täckas enligt ansvars- och finansieringsprincipen. Kostnaderna kommer även här att i slutänden få bäras av verksamhetens kunder, men eftersom investeringen kommer först och intäkterna sedan, är det viktigt att den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsens skälighetskriterium sätter en gräns mot alltför betungande krav på tillstänglighetsåtgärder i det enskilda fallet.

För fastighetsägare som hyr ut eller upplåter bostäder med bostadsrätt förhåller det sig som för övriga fastighetsägare, det vill säga de omfattas redan i dag av tillgänglighetsreglerna i plan- och bygglagstiftningen när det gäller nybyggnation och större om- och tillbyggnader. Härutöver medför, som utvecklats närmare i avsnitt 5.6, de förslag som jag lägger fram i den här promemorian inte någon skyldighet för bostadsrättsföreningar eller hyresvärdar att ansvara för kostnaderna för tillgänglighetsanpassning av lägenheterna som sådana i en fastighet. Däremot kan ansvaret för sådana åtgärder komma att aktualiseras när det gäller tillgängligheten till fastighetens gemensamma utrymmen. Kostnaderna för sådana åtgärder ska då, i enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen tas in i den ordinarie ekonomiska planeringen, som andra kostnader för underhåll, reparation eller övriga löpande utgifter. Även här kommer i det enskilda fallet skälighetskriteriet att sätta en gräns mot alltför betungande åtgärdskrav.

12.2.2. Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män

Antalet kvinnor med funktionsnedsättning i arbetsför ålder (16-64 år) är större än antalet män i förhållande till deras andel av befolkningen. Kvinnor har alltså någon typ av funktionsnedsättning i större utsträckning än män. Skillnaden ökar också något med åldern. Dessutom ökar skillnaden ytterligare om man jämför män och kvinnor med funktionsnedsättning som uppger att deras arbetsförmåga är nedsatt.

Ansvaret för hem- och hushållsarbete är alltjämt ojämnt fördelat mellan män och kvinnor. Det betyder att kvinnor mer än män tar ansvar för att handla mat och annat för familjens räkning liksom att hämta och lämna barn i barnomsorgen. Kvinnor använder sig

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

dessutom i större utsträckning än män av kollektivtrafiken för sitt resande.

En generell förbättring av tillgängligheten, liksom av tillgången för enskilda till ett rättsmedel mot bristande tillgänglighet vilket är vad det förslag som jag lägger fram innebär, torde mot den här bakgrunden kunna få än större positiva effekter för kvinnor än för män. På det viset kan i vart fall en liten del av könsskillnaderna som konsekvens av funktionsnedsättning jämnas ut. Förslaget kan därmed bidra till att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män.

12.2.3. Ingen inverkan på den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen anges enligt 1 kap. 1 § regeringsformen som ett instrument för att förverkliga folkstyrelsen. Någon definition av vad som avses med kommunal självstyrelse ges dock inte. Inte heller av förarbetena till bestämmelsen går det att utläsa någon sådan definition.240 Här utgick regeringen i stället från den inom kommunalrätten gängse uppdelningen mellan kommunernas egen fria sektor och den specialreglerade. I 2 kap. 1 § kommunallagen sägs att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter […] som inte ska handhas av enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Inom den kommunala sektorn kan alltså en sådan fri beslutanderätt sägas vara garanterad, däremot inte gränserna för sektorn. Regeringsformen säger nu endast, i 8 kap. 5 §,241 att föreskrifter om kommunernas befogenheter meddelas i lag.242

De förslag som jag lägger fram i den här promemorian påverkar inte den kommunala indelningen, beskattningsrätten eller kommunernas organisation, verksamhetsformer eller befogenheter i övrigt.

240Prop. 1973:90 s. 188 ff. 241 I förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition (prop. 2009/10:80) om en reformerad grundlag återfinns motsvarande regler i ett nytt 14 kap. 242 Holmberg 2006 s. 49 ff.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

12.2.4. Lagförslagets inverkan på miljön, de integrationspolitiska målen, små företags villkor i förhållande till större, m.m.

Mitt förslag till förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet kan sammantaget inte förväntas ge några påtagliga miljöpåverkande effekter. Det allmänna kommunikationsnätet med bussar, spårvagnar, båt, tåg och flyg kommer att bli mer tillgängligt när fordon, terminaler och stationer byggs om så att även personer med funktionsnedsättning kan använda dem. Det kan visserligen innebära en större trafikvolym t.ex. för busstrafiken med en något ökad miljöbelastning som följd. Å andra sidan kan färdtjänsttransporter med taxi eller buss antas minska och därmed även miljöbelastningen.

Förslaget kan inte förväntas få någon effekt på brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet.

Svenskar med invandrarbakgrund har, som grupp, i större utsträckning än sedan generationer tillbaka infödda svenskar en svag ekonomi. Det gäller inte minst för flyktingar och asylsökande. Dessa grupper är därmed också i större utsträckning beroende av kollektivtrafik för sina resor. Förslaget kan därför få en viss positiv betydelse för att de integrationspolitiska målen ska nås.

En tillgängligare kollektivtrafik innebär vidare större möjligheter för personer med funktionsnedsättning att få eller behålla ett arbete. Förslaget kan därför även få positiva effekter på sysselsättningen, inte minst i glesbygd där avstånden mellan olika arbetsplatser kan vara långa.

Förslaget torde inte få några påtagliga effekter på små företags villkor i förhållande till större. Det är endast skäliga tillgänglighetsåtgärder som kan krävas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. I skälighetsbedömningen ingår att ta hänsyn till bl.a. en verksamhets möjligheter att bära eventuella investeringskostnader för tillgänglighetsåtgärderna. Det innebär att större krav kan ställas på stora företag än på små.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

12.3. Tillgänglighet innebär en funktionell miljö för så många som möjligt

Som närmare utvecklats i avsnitt 4.1 planeras och byggs det i mångt och mycket utan närmare hänsyn till de behov som personer med olika funktionsnedsättningar kan tänkas ha. Man bygger trösklar, trånga dörrar, onödiga trappsteg och så vidare utan tanke på att det finns ett betydande antal människor, både med och utan funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening, som då hindras i sina dagliga liv. Dessa människors behov behandlas ofta som ”särskilda” medan den gängse normen bara betraktas som ”vanlig”.

I själva verket innebär alla de olika vägval som görs varje gång en byggnad uppförs och utformas eller beslut fattas om vilken inredning som ska väljas och vilka tekniska eller andra funktioner som behövs, också att beslut fattas om tillgänglighet och användbarhet. Arbetsgivare, företag och andra näringsidkare, kommuner, landsting och statliga myndigheter lägger hela tiden ner ekonomiska och andra resurser på att anpassa både lokaler och verksamhet till arbetstagares, kunders och medborgares förväntade behov, utan att det kallas för anpassnings- eller tillgänglighetsåtgärder. Oavsett hur påkostat eller sparsamt man väljer att gå tillväga så vidtas det ändå i alla dessa sammanhang en lång rad åtgärder för utformning och anpassning av miljö och organisation, åtgärder som alla grundas på antaganden och föreställningar om människors behov av olika slag.

Även om det är förståeligt att sådana åtgärder i stor utsträckning utgår från en föreställning om det stora flertalet människors vanligaste behov och förutsättningar, så medför det problem om vi inte ser att det ändå är just val som hela tiden görs, och att många av dessa faktiskt skulle kunna göras på ett annat sätt och på det viset undvika att skapa barriärer som utestänger.243

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken244 –

Från patient till medborgare – finns en vision om att samhället ska bli öppet för alla. Handlingsplanen syftar till att skapa en samhällsgemenskap med mångfald som grund och med möjligheter till full delaktighet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättning. Dit är det fortfarande en lång väg att gå. För att uppnå målet skulle det, som jag närmare utvecklat i avsnitt 10, behövas en grundläggande mental omorientering när det gäller synen

243 Se vidare Waddington 2004, s. 31 ff. 244Prop. 1999/2000:79.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

på tillgänglighet – en insikt om att det inte primärt handlar om att tillfredsställa behovet bara hos personer med funktionsnedsättning.

I stället är det fråga om att skapa funktionella förhållanden som gör verksamheter tillgängliga för så många människor som möjligt: vi bär barn, matkassar och bagage, vi drar barnvagnar och shoppingvagnar. Bara för alla de människor som drar de omkring 300 000 barnvagnar som varje dag rullar omkring i landet skulle en tillgängligare fysisk miljö underlätta livet betydligt. Det finns då anledning att påminna om att varje sådan barnvagn körs av mellan en och fem eller kanske ännu flera personer.

Dessutom ser vi inte alltid så bra eller hör inte alltid så bra och får tyngre för att gå, ofta på grund av högre ålder. Den demografiska utveckling som vi har anledning att räkna med under de närmaste decennierna kommer att innebära en ökning av både andelen och antalet äldre personer. Av diagram 1 framgår att det under 2009 fanns cirka 550 000 personer i åldern 75-84 år. Om 15 år omfattar denna åldersgrupp omkring 870 000 personer, alltså en ökning med 58 procent. Åldersgruppen över 85 år omfattade 2009 cirka 248 000 personer och beräknas öka med 17 procent till cirka 290 000 personer om 15 år.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Diagram 1 Antalet personer i olika åldersgrupper 2009-2030

Källa: Befolkningsprognos enligt SCB.

Med den ökningen kommer även en ökning av antalet personer med funktionsnedsättning. Andelen personer med funktionsnedsättning i befolkningen ökar starkt med stigande ålder. I diagram 2 visas hur andelen personer med nedsatt rörlighet snabbt ökar efter 64 års ålder. I materialet som ligger till grund för diagrammet finns endast uppgifter om personer med nedsatt rörlighet, men mönstret stämmer även för personer med nedsatt syn, hörsel och andra funktionsnedsättningar. Eftersom många har flera funktionsnedsättningar med stigande ålder är det svårt att få en fullständig bild av hur antalet personer med funktionsnedsättning förändras med åldern. Sannolikt innebär därför den bild som diagrammet ger, en underskattning av andelen personer med funktionsnedsättning i de olika åldersgrupperna. Härtill kommer dessutom den ökande andel av befolkningen som kommer att drabbas av hinder i omgivningen i form av bristande tillgänglighet utan att de har någon funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening.

Även om inte det ökande antalet äldre personer fullt ut kommer att åtföljas av en motsvarande ökning av antalet personer med funktionsnedsättning, beroende bl.a. på förbättringen av det allmänna hälsoläget som ägt rum i generationerna födda från 1940talet och framåt, så pekar alltså de demografiska förhållandena ändå

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000

202

3

202

5

20

27

20

29

95+

85-94

75-84

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

starkt på att bristande tillgänglighet kommer att bli ett allt mer ökande generellt samhällsproblem under de närmaste tjugo åren.

Diagram 2 Personer med nedsatt rörelseförmåga. Andel i procent av respektive åldersgrupp.

Källa: Ohälsa och sjukvård 1980-2005, SCB 2006, tabell 9.1.

12.3.1. Otillgänglighet utestänger särskilt personer med funktionsnedsättning

Det är alltså, även utan någon särskild hänsyn till personer med funktionsnedsättning, fråga om en stor del av befolkningen som skulle påverkas starkt positivt av åtgärder som ökar tillgängligheten i samhället.

Med detta sagt är det likväl så att om fysiska barriärer och andra former av otillgänglighet försvinner eller i vart fall minskar så får det störst betydelse för dem av oss med varierande art och grad av funktionsnedsättning som drabbas hårdast av utestängningseffekter som en konsekvens av en otillgänglig omgivning. Redan det är emellertid ingen liten grupp i samhället. Någon kan naturligtvis invända att frågan om hur många personer som kan tänkas ingå i den gruppen borde vara oväsentligt. Oavsett om de är många eller få så ska alla människor ha rätt att kunna delta i samhällslivet på jämförbara villkor. Det är lätt att instämma i det resonemanget. Men likväl har antalet sin betydelse. Det säger framförallt något om i vilken utsträckning ett land och dess beslutsfattare tar frågan om allas människors lika värde och rättigheter på allvar om betydande

0 10 20 30 40 50 60 70

16-24 25-34 35-44 45-54 55-64 65-74 75-84 85-

Ålder

P roc ent

Män

Kvinnor

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

delar av befolkningen alltjämt stängs ute trots årtionden av uttalat höga ambitioner om motsatsen, jämfört med om sådana förhållanden skulle utgöra rena undantagssituationer i vårt samhälle. Det är också i det ljuset som man ska läsa analysen i det följande av hur stor den del av befolkningen är som främst är utsatt för utestängningseffekter till följd av bristande tillgänglighet i diskrimineringslagens mening.

Om en verksamhet är tillgänglig eller otillgänglig varierar beroende på i förhållande till vilken typ och grad av funktionsnedsättning som bedömningen görs. En person som är starkt doftallergisk är ju inte hjälpt av att det inte finns några nivåskillnader som gör det svårt att ta sig fram till eller runt inne i en butik, om det ändå är så att starkt parfymerade produkter saluförs i omedelbar anslutning till butikens entré och kassa. På samma sätt blir inte universitetsstudierna tillgängliga för den som är blind bara för att en högskola kan tillhandahålla teckentolk vid behov.

I många fall kan de hinder mot tillgänglighet som finns undanröjas eller i vart fall reduceras utan några egentliga kostnader alls. Alla förbättringar av tillgängligheten handlar inte om dyra investeringar. Ökad kunskap och medvetenhet om hur olika hinder kan verka utestängande kan vara väl så viktigt. Många sådana åtgärder är dessutom av det slaget att de egentligen inte skiljer sig från allmän hänsyn, respekt och hjälpsamhet människor emellan. Det kan vara fråga om att ledsaga någon som har svårt att orientera sig fram till en stol i en konsertlokal eller att läsa upp menyn på en restaurang. Åter andra kräver åtgärder som kostar pengar i form av att tid och personalresurser tas i anspråk. Sådana åtgärder är emellertid mycket svåra att få en samlad uppfattning om omfattningen av eller kostnaderna för. Detsamma gäller de många olika slag av hjälpmedel som kan underlätta tillgängligheten, inklusive för t.ex. personer med kognitiva eller psykiska funktionsnedsättningar.

För att undanröja brister i tillgängligheten för personer med vissa typer av funktionsnedsättningar krävs dock även ingrepp i eller på olika sätt anpassning av den fysiska miljön. Åtgärder för tillgänglighet i diskrimineringslagens mening av detta slag är också de som kan få störst konsekvenser i ekonomiskt hänseende. Samtidigt berör ett undanröjande av sådana tillgänglighetsbrister ofta människor med vanliga funktionsnedsättningar, främst personer med rörelse-, hörsel- eller synnedsättning, samt astma/allergi. Det är av dessa skäl – inte för att dessa funktionsnedsättningar skulle vara mera betydelsefulla än andra – som jag i den fortsatta konse-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

kvensanalysen kommer att ha främst dessa fyra typer av funktionsnedsättningar i fokus (i det följande kallat ”fokusurvalet”).

12.3.2. Olika källmaterial ger olika resultat

Det finns inte någon given källa att gå till för att få reda på hur många de personer med funktionsnedsättning är, vars livsvillkor främst skulle förbättras av en ökad tillgänglighet. I stället får man lita till olika slags undersökningar främst av enkät- eller intervjukaraktär där människor själva får beskriva sina livsvillkor. Av många skäl, varav några ska behandlas närmare i det följande, ger olika sådana källor olika svar.

Som i så många andra sammanhang gäller det gamla talesättet att ”som man frågar får man svar”. Att man ofta inte primärt frågar efter människors upplevelser av att vara utestängda från möjligheten att delta i olika aktiviteter på grund av otillgänglighet i omgivningen, utan i stället om de har en funktionsnedsättning som påverkar deras möjligheter att delta, påverkar rimligen hur många och vilka som svarar, liksom vilka svar man får.

En annan anledning till att resultaten varierar mellan undersökningar är att de baseras på urvalsundersökningar. Urvalen kan se olika ut beroende bl.a. på vad en undersökning syftar till att belysa. Dessutom svarar inte alla som tillfrågas och bortfallet av svar kan se olika ut och få olika konsekvenser i olika undersökningar.

Människor med funktionsnedsättning är naturligtvis individer i lika stor utsträckning som de som saknar funktionsnedsättning. Det innebär i sin tur att olika personer med samma slag av funktionsnedsättning i varierande grad kan delta i en viss verksamhet trots att den i något visst avseende inte är fullt tillgänglig. Ålder och kön kan vara generella faktorer som inverkar härvidlag. Andra faktorer kan vara i vilken utsträckning man har tillgång till en viss typ av hjälpmedel som kan kompensera för otillgänglighet i något avseende.

Vid generella frågor om en person har någon funktionsnedsättning relaterar olika personer rimligen eventuella begränsningar i den egna funktionsförmågan till olika sammanhang i livet, beroende på om man arbetar eller inte, vilka personliga intressen man har, bostadsortens betydelse för behovet av kommunikationer och så vidare.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Samhället utvecklas hela tiden. Nya tekniker kommer till, organisations- och kommunikationsmönster förändras, vilket kan göra det enklare, eller svårare, att delta för personer med funktionsnedsättning. Därför kan svaren i olika undersökningar variera över tid.

Även sammanhanget där frågorna ställs och vem som frågar kan ge olika svar, liksom vilken frågemetod som används. Intervjuer per telefon respektive vid personliga möten eller skriftliga enkäter kan ge olika svar.245 Sådana skillnader gör att man inte utan vidare kan jämföra en undersökning med en annan, ens om frågorna är formulerade på samma sätt.

Huvudkällan för analysen i det följande är de utvidgade arbetskraftsundersökningarna (AKU) riktade till personer med funktionsnedsättning som gjorts i Statistiska Centralbyråns (SCB) regi vartannat år sedan 1996. Undersökningen är i huvudsak inriktad på att beskriva situationen för personer i yrkesverksam ålder (16-64 år). För dem som är yngre och dem som är äldre används därför kompletterande uppgifter från bland annat Statens folkhälsoinstitut (FHI) och Hjälpmedelsinstitutet.

Det finns även andra källor som skulle kunna användas i det nu aktuella sammanhanget. Sålunda finns uppgifter om personer med funktionsnedsättning i Försäkringskassans system och delar av Arbetsförmedlingens uppgifter om stödåtgärder riktade mot personer med funktionsnedsättning. Dessa uppgifter bygger emellertid på antingen någon form av formell diagnos eller ett myndighetsbeslut om ekonomiskt eller praktiskt stöd från det allmänna. Det är förklarligt med tanke på syftet med dessa register. Samtidigt leder det till att det verkliga antalet personer med funktionsnedsättning riskerar att underskattas, vilket med hänsyn till den här utredningens ändamål gör att dessa material är mindre användbara.

Ytterligare ett konkret material som fokuserar på antalet personer med funktionsnedsättning finns det anledning att nämnda, nämligen det som redovisas i departementspromemorian De funktionsnedsattas ekonomiska förhållanden.246 Här görs en analys av antalet personer med funktionsnedsättning baserat på en blandning av uppgifter i olika offentliga register om personer som får någon form av praktiskt eller ekonomiskt stöd från det allmänna och personer som själva uppgett att de har någon funktionsnedsättning. Materialet är rensat för dubbelräkning. I promemorians slutsatser redovisas att det totala antalet personer med funktionsnedsättning

245 Statistiska Centralbyråns vetenskapliga råd 070831, punkt 2. 246Ds 2008:78, kap 2.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

uppgick till mellan 1,3 och 1,45 miljoner personer under åren 2003 – 2004, det vill säga mellan 15 och 17 procent av den totala befolkningen. Antalet personer varierar ganska stort beroende på vilka stödformer man inkluderar. I den högsta siffran ingår även personer utan någon form av samhällsstöd men med självuppskattad funktionsnedsättning i form av att de upplever ”hinder i vardagen”. Det är främst i den äldsta åldersgruppen, som andelen med självuppskattad funktionsnedsättning är hög.

Den undersökning som ligger till grund för den promemorians slutsatser skiljer sig från de övriga som jag kommer att behandla i det följande, inte minst genom den mycket öppna definitionen av funktionsnedsättning som använts när de svarande fått självskatta förekomsten av funktionsnedsättning. Dessutom lämnas begränsad information om vad besluten om praktiskt stöd faktiskt avser. Även om denna undersökning därför inte kommer att analyseras närmare här, belyser den ändå de svårigheter som kan finnas med att göra beräkningar av det nu aktuella slaget.

12.3.3. Materialet från arbetskraftsundersökningarna (AKU)

Den huvudkälla som jag har använt mig av för att få en uppfattning om hur många människor som särskilt skulle kunna dra nytta av förbättringar när det gäller tillgänglighet är alltså Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden (AKU-materialet). Det är en tilläggsundersökning till den ordinarie arbetskraftsundersökningen (AKU) och den omfattar endast personer i arbetsför ålder. Tilläggsfrågorna har ställts vartannat år sedan 1996. Den senaste rapporten bygger på telefonintervjuer som genomfördes under hösten 2008 med cirka 34 000 personer mellan 16 och 64 år.

AKU 2008 var den sjunde i serien. Det finns alltså en längre serie av resultat som redovisats, vilket betyder att det går att göra en bedömning av stabiliteten i materialet. Frågorna har varit i stort sett oförändrade genom åren. Utformningen av den senaste undersökningen gjordes i ett samarbete mellan SCB, Arbetsförmedlingen, Handikappombudsmannen och Handisam.

I tabell 1 redovisas antalet personer som uppgett att de har någon funktionsnedsättning samt deras andel av befolkningen mellan 16 och 64 år. En uppdelning redovisas också på kvinnor och män samt efter om de svarande uppgett att de har en nedsatt arbetsförmåga eller inte.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Definitionen av funktionsnedsättning baseras på FN:s standardregler.247 Vilka funktionsnedsättningar som angetts som svarsalternativ framgår av tabell 2. Uppgifterna om funktionsnedsättning bygger på den intervjuades egna uppgifter och uppfattningar.

Tabell 1 Befolkningen 16-64 år, män och kvinnor med och utan funktionsnedsättning. Antal samt andel av befolkningen i procent.

Totalt Män Kvinnor

Antal Andel Antal Andel Antal Andel

Befolkningen (16-64 år) 5 943 000 100,0% 3 020 000 100,0% 2 922 000

100,0%

Ej funktionsnedsättning 5 022 000 84,5% 2 586 000 85,6% 2 436 000

83,4%

Funktionsnedsättning 921 000 15,5% 434 000 14,4% 486 000

16,6%

Med nedsatt arbetsförmåga 525 000 8,8% 228 000 7,5% 298 000

10,2%

Utan nedsatt arbetsförmåga 367 000 6,2% 194 000 6,4% 172 000

5,9%

Ej svar/vet ej

28 000 0,5% 13 000 0,4% 16 000

0,5%

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, s. 17.

Från undersökningen år 2004 och framåt visar det sig att andelen kvinnor med funktionsnedsättning är signifikant högre än andelen män.248 Att skillnaden är signifikant innebär att skillnaden är större än det osäkerhetsintervall, som följer av att det är en urvalsundersökning. Då kan man, med viss sannolikhet, säga att skillnaden verkligen finns.

Av de 921 000 personer, som har uppgett någon form av funktionsnedsättning är 486 000 kvinnor (16,6 procent av åldersgruppen) och 434 000 män (14,4 procent). Skillnaden mellan kvinnor och män är drygt 2 procentenheter. Enligt enkätresultaten har 8,8 procent av arbetskraften en funktionsnedsättning som även sätter ner arbetsförmågan. Bland männen är denna andel 7,5 procent och bland kvinnor 10,2 procent. I antal betyder det cirka 228 000 män och 298 000 kvinnor. Skillnaden i det här avseendet mellan män och kvinnor är således nära tre procentenheter. Något mer än sex procent av befolkningen har en funktionsnedsättning utan att arbetsförmågan är nedsatt. Här är skillnaden liten mellan män och kvinnor. Bland personer med funktionsnedsättning uppger 57,0 procent att de även har nedsatt arbetsförmåga. Andelen bland män är 52,5

247 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, s. 13. 248 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, s 18.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

procent och bland kvinnor 61,3 procent, en markant högre andel alltså bland kvinnor än bland män. Även från jämställdhetsperspektiv är det alltså angeläget att öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning.

Totalsiffran för personer som uppger sig ha en funktions-

nedsättning har fallit något i de senaste årens undersökningar, som framgår av diagram 3. Som mest uppgick de till 1,2 miljoner år 2000.

Diagram 3 Personer i arbetsför ålder (16 – 64 år) som svarat att de har en funktionsnedsättning 1996-2008. Antal samt andel i procent.

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, s. 18. Anm: Antalet har korrigerats för att vissa personer kan ha mer än en funktionsnedsättning.

Utvecklingen ser ut att delvis följa konjunkturutvecklingen under åren samt utvecklingen av antalet sjukskrivna. Varför det ser ut så ger AKU inte något svar på. Möjligen kan det bero på att många inte vill kännas vid en funktionsnedsättning i tider då arbetsmarknaden är svag. En allmän förbättring av hälsoläget inom åldersgruppen kan också ha inträffat när de äldre faller utanför åldersgränsen i undersökningen och ersätts av efterkrigsgenerationerna. SCB uppger i rapporten att en förklaring kan vara att en större del av intervjuerna åren 2008 och 2006 jämfört med år 2004 genomfördes på dagtid, då många kanske inte vill uppge en funktionsnedsättning om t.ex. arbetskamrater runtomkring kan höra det.

Av tabell 1 framgår att 921 000 människor eller 15,5 procent av befolkningen i åldrarna från 16 till 64 år i Sverige uppger att de har någon funktionsnedsättning. Av dessa uppger något mer än en

0% 5% 10% 15% 20% 25%

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

P roc en t

0 300 000 600 000 900 000 1 200 000 1 500 000

An ta l

Antal (höger skala) Andel (vänster skala)

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

500 000 personer att deras arbetsförmåga dessutom är nedsatt. Eftersom arbetsförmågan är nedsatt är det sannolikt att det är i denna grupp som man kan hitta huvuddelen av dem som stöter på de största problemen i sin vardag i form av utestängningseffekter av bristande tillgänglighet. Svaret från en del av dem som uppgett att arbetsförmågan inte är nedsatt kan dock ha påverkats av att de arbetar på en arbetsplats som anpassats med tanke på den aktuella funktionsnedsättningen. Därför kan man utgå från att det även bland dem som inte har angett någon nedsatt arbetsförmåga finns personer som drabbas av bristande tillgänglighet i andra sammanhang.

I tabell 2 redovisas vilka funktionsnedsättningar de intervjuade uppgett. I de tre vänstra kolumnerna redovisas andelen av befolkningen fördelat på män, kvinnor och samtliga. Summeras procentandelarna blir resultatet högre än 100 procent, vilket innebär att ett antal personer har angett mer än en funktionsnedsättning. Eftersom det är antalet personer och inte antalet funktionsnedsättningar som är relevanta för den fortsatta analysen, har antalsuppgifterna i de tre högra kolumnerna schablonmässigt korrigerats för denna dubbelräkning som uppgår till knappt 20 procent. Schablonomräkningen innebär att de 20 procentens överskattning fördelas jämnt mellan de olika funktionsnedsättningarna. Det innebär en viss osäkerhet om detaljerna, men påverkar sannolikt totalsummorna relativt lite i den fortsatta analysen. Det är samtidigt, rent allmänt, viktigt att vara medveten om att det finns ett stort antal personer (cirka 185 000) som uppger att de har mer än en funktionsnedsättning.

Även efter korrigeringen för dubbelräkning är den ojämförligt största gruppen personer med nedsatt rörelseförmåga, följd av personer med astma/allergi. Det gäller såväl kvinnor som män. Totalt summeras antalet personer med funktionsnedsättning till 919 000 personer efter den schablonmässiga omräkningen. Det är 2 000 färre än i tabell 1, väl inom den felmarginal som kommer enbart av avrundningar av procentsatser och antal personer. Det behöver i och för sig inte betyda att den schablonmässiga omräkningen är korrekt för varje funktionsnedsättning. Framförallt visar det sig för grupper med relativt få personer, exempelvis personer med lungsjukdom. Det finns alltså en viss osäkerhet som troligen ökar efter den schablonmässiga omräkningen. Uppgifterna för det totala antalet kvinnor respektive män skiljer sig dock obetydligt från tabell 1 till schablonomräkningen i tabell 2.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 2 Män och kvinnor i åldern 16-64 år med olika funktionsnedsättningar. Antal (schablonmässigt korrigerat för dubbelräknade personer) och andel enligt AKU i procent.

Andel enligt AKU med funk-

tionsnedsättning

Antal personer, schablonmässigt

korrigerat

Funktionsnedsättning

Män

Kvinnor Samtliga Män Kvinnor Samtliga

Astma/allergi

16,5

17,4 17,0 60 000 71 000 131 000

Damp/ADHD/Aspberger

..

.. 0,8 3 000 3 000 6 000

Diabetes

8,8

6,2 7,4 32 000 25 000 57 000

Dyslexi

7,2

5,0 6,0 26 000 20 000 46 000

Dövhet

3,0

2,3 2,6 11 000 9 000 20 000

Epilepsi

1,6

1,8 1,7 6 000 7 000 13 000

Hjärt-kärlsjukdom

7,0

4,3 5,6 26 000 18 000 44 000

Hörselskada

10,5

7,0 8,6 38 000 29 000 67 000

Mag-/tarmsjukdom

3,9

6,0 5,0 14 000 24 000 38 000

Lungsjukdom

1,4

1,6 1,5 5 000 7 000 12 000

Psoriasis

4,6

4,5 4,6 17 000 18 000 35 000

Psykisk funktionsnedsättning

7,4

11,0 9,3 27 000 45 000 72 000

Utvecklingsstörning

..

.. 0,9 3 500 3 500 7 000

Rörelsehinder

28,0

32,2 30,2

000 131 000 233 000

Stamning, språk-, tal- eller

röststörning

..

.. 0,9 3 500 3 500 7 000

Synnedsättning/blindhet

6,7

5,0 5,8 25 000 20 000 45 000

Annan

9,5

12,5 11,1 35 000 51 000 86 000

Totalt

118,7 119,4 119,0 434000 485 000 919 000

Fokusurvalet

74,2 76,4 75,3 271000 311 000 582 000

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden - 2008, SCB, s. 20 samt egna beräkningar. Anm: 1. Uppgifter markerade med fet stil (förutom summor) är signifikanta skillnader av andelarna mellan män och kvinnor.

Där antalet intervjuade personer varit för lågt för att kunna redovisas, har uppgifterna inte publicerats och markeras i tabellen med

”..”.

2. I de fall där fördelningen mellan kvinnor och män inte publicerats, har det totala antalet fördelats lika mellan män och kvinnor.

Även i de följande tabellerna med uppgifter om könsfördelning och om personernas arbetsförmåga uppkommer en del avvikelser. Alla delsummor stämmer inte helt. Till en del beror det på schabloniseringen, till en annan del på att de procent- och antalsuppgifter som redovisas är avrundade. Antalsuppgifterna är i AKU avrundade till närmaste 1 000-tal personer och procentsiffrorna avrundas till en decimal. I beräkningarna kan det göra skillnad med något 1 000-tal personer åt ena eller andra hållet. Med tanke på att det redan från början finns en osäkerhetsmarginal på grund av att det är en urvalsundersökning och att uppgifterna om antalet personer med funk-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

tionsnedsättning är svårfångade i sig anser jag att beräkningarna ändå fyller sin uppgift.

Som nämnts inledningsvis står i fokus för den här konsekvensanalysen personer med hörsel-, syn- eller rörelsenedsättning eller astma/allergi. Härtill har jag valt att inkludera dem som uppgett ”annan” funktionsnedsättning. Sammantaget utgör dessa personer vad jag kallar för ”fokusurvalet”.

Anledningen till att jag valt att inkludera dem som uppgett ”annat” som svar på frågan om funktionsnedsättning, är främst att det i denna grupp kan finnas många med flera olika funktionsnedsättningar. I så fall ingår förmodligen även personer som har någon eller några av de specifika funktionsnedsättningar som fokus ligger på. Visserligen återfinns sannolikt i denna grupp även personer som inte bara har någon av de särskilt uppräknade funktionsnedsättningarna, utan även de som har en tillfällig nedsättning av någon funktion till följd av en olycka eller en operation eller liknande och som därför inte har någon funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening. För att minska risken för en systematisk underskattning har jag ändå valt att inkludera personer med ”annan” funktionsnedsättning i den fortsatta analysen. Med den här avgränsningen återstår av ursprungsmaterialet cirka 582 000 personer, eller knappt 10 procent av befolkningen i åldersgruppen 16 – 64 år.

Det kan finnas anledning att göra vissa ytterligare korrigeringar av antalet, framför allt baserat på om de svarande uppgett att deras arbetsförmåga är nedsatt eller inte. Antalet personer inom åldersgruppen 16 – 64 år som direkt skulle påverkas positivt av en förbättrad tillgänglighet blir ändå betydande.

Enligt tabell 2 omfattar alltså fokusurvalet 582 000 personer eller nästan 64 procent av gruppen personer med någon funktionsnedsättning. Bland männen är andelen cirka 62 procent och bland kvinnorna 64 procent enligt den schabloniserade omräkningen i tabell 2. I antal rör det sig om 271 000 män och 311 000 kvinnor.

I tabell 3 redovisas antalet personer med funktionsnedsättning i

arbetsför ålder (16 – 64 år) och deras andel av den totala befolkningen inom åldersgruppen, fördelat på personer med och utan nedsatt arbetsförmåga. Uppgifterna om antalet personer har, som nämnts, schablonmässigt räknats om för att korrigera för att cirka 20 procent av de svarande uppgett mer än en funktionsnedsättning. Tabell 3 visar att 342 000 personer i fokusurvalet har uppgett att de även har nedsatt arbetsförmåga, vilket motsvarar 37 procent av samtliga personer med

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

funktionsnedsättning enligt tabell 1. Samtidigt har 229 000 personer angett att de inte har någon nedsatt arbetsförmåga.

Tabell 3 Personer med funktionsnedsättning i arbetsför ålder (16 – 64 år) fördelade efter arbetsförmåga. Antal (schablonmässigt korrigerat för dubbelräknade personer) samt andel i procent av totalbefolkningen i samma ålder.

Arbetsförmåga Antal personer

Funktionsnedsättning Nedsatt Ej nedsatt Summa Nedsatt Ej nedsatt Summa

Astma/allergi mm

0,8 1,8 2,6 39 000 89 000 132 000

Damp/ADHD/Aspberger

0,1 0 0,1 5 000 0 5 000

Diabetes

0,4 0,7 1,1 19 000 35 000 56 000

Dyslexi

0,3 0,6 0,9 14 000 30 000 46 000

Dövhet

0,2 0,2 0,4 10 000 10 000 20 000

Epilepsi

0,1 0,2 0,3 5 000 10 000 15 000

Hjärt-kärlsjukdom

0,6 0,2 0,9 29 000 10 000 46 000

Hörselskada

0,5 0,9 1,3 24 000 45 000 66 000

Mag-/tarmsjukdom

0,4 0,3 0,8 19 000 15 000 40 000

Lungsjukdom

0,2 0,1 0,2 10 000 5 000 10 000

Psoriasis

0,2 0,5 0,7 10 000 25 000 35 000

Psykisk funktionsnedsättning

1,3 0,2 1,4 63 000 10 000 71 000

Utvecklingsstörning

0,1 0 0,1 5 000 0 5 000

Rörelsehinder

4,2 0,5 4,7 202 000 25 000 238 000

Stamning, språk-, tal- eller röststörning

0,1

0 0,1 5 000 0 5 000

Synnedsättning/blindhet

0,3 0,6 0,9 14 000 30 000 46 000

Annan

1,1 0,6 1,7 53 000 30 000 86 000

Totalt

8,8 6,2 15,5 526 000 369 000 922 000

Fokusurvalet

5,8 3,9 9,9 342 000 229 000 588 000

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 143 samt egna beräkningar. Anm: På grund av den schablonmässiga omräkningen blir inte antalet personer med och utan nedsatt arbetsförmåga lika med summan av dessa personer som redovisas för varje typ av funktionsnedsättning. Skillnaderna är dock relativt små, utom när det gäller totalsummeringen längst ned i tabellen. Den skillnaden kan förklaras av att 0,5 procent av befolkningen eller 28 000 personer i uppräknade tal enligt tabell 1 inte gått att

fördela efter arbetsförmåga.

För personer med rörelsenedsättning är andelen med nedsatt arbetsförmåga 85 procent. Bland personer med nedsatt hörsel eller syn uppger mindre än hälften att de har nedsatt arbetsförmåga. I den stora gruppen personer med astma/allergi är andelen 29 procent. Även personer som inte uppgett sig ha någon nedsatt arbets-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

förmåga kan naturligtvis, som nämnts, drabbas av utestängningseffekter som en konsekvens av otillgänglighet i andra sammanhang än i arbetslivet.

Sysselsättningsgraden för personer med funktionsnedsättning kan också säga någonting om omfattningen av utestängningseffekter som ett resultat av bristande tillgänglighet. Bland personer med funktionsnedsättning i arbetsför ålder (16 – 64 år) som uppgett sig inte ha någon nedsatt arbetsförmåga hade 77,6 procent sysselsättning (i form av arbete i någon form eller deltagande i arbetsmarknadspolitiska program) under hösten 2008, varav 50,4 procent på heltid.249 Det kan jämföras med personer utan funktionsnedsättning, där 77,1 procent hade sysselsättning, varav 61,1 procent på heltid. Skillnaden här avser således inte tillgången till arbetsmarknaden i sig, utan i förmågan eller möjligheten att delta i arbetslivet på heltid. Bland personer med funktionsnedsättning som uppger sig ha en nedsatt arbetsförmåga var däremot endast 50 procent sysselsatta, varav 23,8 procent på heltid. För denna grupp är det således både stora skillnader i tillgången på arbetsmarknaden och möjligheten att arbeta heltid jämfört med dem som inte har någon funktionsnedsättning, men även jämfört med personer med funktionsnedsättning utan uppgiven nedsatt arbetsförmåga.

Fördelar vi personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga efter kön får vi resultat enligt tabell 4.

249 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 34 och 39.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 4 Kvinnor och män (16-64 år) med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga. Antal (schablonmässigt korrigerat för dubbelräknade personer) samt procent av befolkningen.

Andel av befolkningen Antal personer

Funktionsnedsätt-

ning Män Kvinnor Summa Män Kvinnor Summa

Astma/allergi mm 0,6 1,1 0,8 15 000 26 000 39 000

Damp/ADHD/Aspberg

er 0,05 0,05 0,1 2000 2000 5000

Diabetes

0,4 0,5 0,4 10 000 12 000 19 000

Dyslexi

0,4 0,3 0,3 10 000 7 000 14 000

Dövhet

0,2 0,3 0,2

5 000 7 000 10 000

Epilepsi 0,1 0,1 0,1 2000 2000 5000

Hjärt-kärlsjukdom 0,7 0,5 0,6 17 000 12 000 29 000

Hörselskada

0,5 0,5 0,5 12 000 12 000 24 000

Mag-/tarmsjukdom 0,3 0,6 0,4

7 000 14 000 19 000

Lungsjukdom 0,1 0,2 0,2

2000 5000 10000

Psoriasis

0,2 0,3 0,2

5 000 7 000 10 000

Psykisk funktions-

nedsättning

1 1,6 1,3 24 000 38 000 63 000

Utvecklingsstörning 0,05 0,05 0,1

1000 1000 5000

Rörelsehinder 3,5 4,8 4,2 85 000 113 000 202 000

Stamning, språk-,

tal- eller röststörning 0,05 0,05 0,1 1000 1000 5000

Synnedsätt-

ning/blindhet 0,4 0,3 0,3 10 000 7 000 14 000

Annan

0,8 1,4 1,1 20 000 33 000 53 000

Totalt

7,5 10,2 8,8 228 000 299 000 526 000

Fokusurvalet 4,9 6,8 5,8 147 000 198 000 342 000

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 139, 141, 143 och egna beräkningar. Anm: På grund av den schablonmässiga uppräkningen stämmer inte alltid summan av män och kvinnor med antalet enligt summakolumnen av samma skäl som angavs i anmärkningen under tabell

3.

Antalet personer i fokusurvalet med nedsatt arbetsförmåga är 342 000 personer enligt tabell 4, varav 147 000 män och 198 000 kvinnor. I procent av samtliga personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga (tabell 1) motsvarar urvalet 64 procent av männen och 64 procent av kvinnorna.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Den största gruppen med nedsatt arbetsförmåga är de som har nedsatt rörelseförmåga, 202 000 personer i åldersgruppen 16 – 64 år. Bland männen är antalet 85 000 och bland kvinnorna 113 000 personer. Det motsvarar 37 respektive 38 procent av personer med funktionsnedsättning med nedsatt arbetsförmåga enligt tabell 1. För personer med nedsatt arbetsförmåga som har astma/allergi är andelen män knappt 7 och kvinnor knappt 9 procent av samtliga med funktionsnedsättning och med nedsatt arbetsförmåga. Det kan jämföras med att de utgör 22,5 procent av fokusurvalet.

Sannolikheten att ha eller få en funktionsnedsättning ökar påtagligt med stigande ålder. Som framgår av diagram 4 finns närmare hälften av personerna med funktionsnedsättning i åldersgruppen 50-64. Färre än 20 procent finns i åldersgruppen 16-29 år. Inom respektive åldersgrupp totalt stiger andelen med funktionsnedsättning från 10,5 procent i åldersgruppen 16-29 år till 13,9 procent i mellangruppen och till 22,4 procent i åldersgruppen 50 – 64 år.

Diagram 4 Personer med funktionsnedsättning fördelat efter åldersgrupper och jämfört med totalbefolkningen.

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 106.

Det finns anledning att anta att ökningen av andelen personer med funktionsnedsättning fortsätter att öka efter 65 år. I AKU finns emellertid inga uppgifter om äldre åldersgrupper.

Även mellan män och kvinnor finns det skillnader. I diagram 5 ser vi, som i diagram 4, att andelen personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga ökar med åldern, men också

16-29 år

16-29 år

30-49 år

30-49 år

50-64 år

50-64 år

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Funktionsnedsatta Befolkningen

P roc ent

16-29 år 30-49 år 50-64 år

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

att andelen är högre för kvinnor i alla åldersgrupper. Andelen ökar dessutom något mer med åldern för kvinnor än för män. Mönstret är detsamma även för samtliga personer med funktionsnedsättning.

Diagram 5 Personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga fördelade på män och kvinnor. Procent av befolkningen.

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, tabell B12, befolkningsstatistik samt egen bearbetning.

12.3.4. Materialet från Statens folkhälsoinstitut (FHI)

Statens Folkhälsoinstitut (FHI) gör årligen en nationell folkhälsoenkät. I en rapport Hälsa på lika villkor? från 2008250 redovisas hälsoläge m.m. för personer med funktionsnedsättning som deltagit i FHI:s nationella folkhälsoenkäter under åren 2005 – 2007, det vill säga under de år då det i enkäten funnits med också frågor om funktionsnedsättning. I rapporten uppges att cirka 1,5 miljoner personer, eller 23 procent av befolkningen, i åldern 16 – 84 år hade en eller flera funktionsnedsättningar. I åldern 16 – 64 år fanns drygt en miljon och i åldern 65 – 84 år en halv miljon personer med funktionsnedsättning.

Personer med funktionsnedsättning definieras i FHI:s material som personer som på grund av någon långvarig sjukdom, besvär efter olycksfall, någon nedsatt funktion eller annat långvarigt hälsoproblem i hög grad har en nedsatt arbetsförmåga eller i hög grad hindras i sina andra dagliga sysselsättningar. Till personer med

250 Hälsa på lika villkor? Hälsa och livsvillkor bland personer med funktionsnedsättning. Statens folkhälsoinstitut, 2008.

0 5 10 15 20

16-29 år

30-49 år

50-64 år

Ålder

Pr o c e n t

Män

Kvinnor

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

funktionsnedsättning räknas också personer som uppger att de inte ens med glasögon kan urskilja vanlig text i en dagstidning utan svårigheter (personer med synedsättning), personer som inte ens med hörapparat kan höra vad som sägs i ett samtal mellan flera personer utan svårighet (personer med hörselnedsättning) samt personer som inte kan gå upp ett trappsteg utan besvär eller inte kan gå en omkring fem minuter lång promenad i någorlunda rask takt eller som behöver hjälpmedel eller hjälp av någon annan person för att förflytta sig utomhus (personer med rörelsenedsättning).

Den definition FHI använder för personer med funktionsnedsättning sammanfaller väl med det som i AKU anges som personer med nedsatt arbetsförmåga. I undersökningen från FHI räknar man med att cirka 20 procent av personer med funktionsnedsättning har mer än en nedsatt funktion. Denna uppgift stämmer relativt väl med uppgifterna från AKU enligt tabell 2.

Av diagram 6 framgår att det är stora skillnader mellan uppgifterna i AKU och FHI när det gäller hur stor andel av befolkningen i åldrarna 16-64 år som har en funktionsnedsättning med nedsatt arbetsförmåga. Enligt FHI är andelen dubbelt så hög som enligt AKU. Även när man jämför FHI-materialet med samtliga personer med funktionsnedsättning enligt AKU (tabell 1) – där alltså även personer som uppger sin inte ha någon nedsatt arbetsförmåga ingår – återstår stora skillnader, cirka fyra procentenheter. En sådan jämförelse är dock knappast relevant eftersom FHI:s definition i huvudsak bara omfattar personer som motsvarar dem som i AKU har uppgett att deras arbetsförmåga är nedsatt.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Diagram 6 Personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga (16-64 år), totalt och fördelat på kvinnor och män enligt FHI och AKU. Andel i procent av befolkningen.

Källa: Hälsa på lika villkor? Hälsa och livsvillkor bland personer med funktionsnedsättning, 2008, s. 17 samt tabell 1.

Skillnaderna mellan FHI och AKU är långt mycket större än vad som ryms inom normala felmarginaler och tyder på stora skillnader i metoder och angreppssätt. Eftersom FHI bara redovisar andelen personer med nedsatt arbetsförmåga eller motsvarande, bör en jämförelse mellan undersökningarna ta sikte på motsvarande delar i AKU-materialet.

Från tabell 4 ovan kan vi hämta uppgiften att summan av antalet personer med dövhet eller hörselskada och med nedsatt arbetsförmåga utgör 0,7 procent enligt AKU. I rapporten från FHI uppges att 9 procent av befolkningen i åldern 16-64 år har så svåra hörselproblem att de har nedsatt arbetsförmåga eller svårigheter att klara av sina dagliga sysslor, således en mer än 10 gånger så hög andel av befolkningen som i AKU-undersökningen. För personer med nedsatt syn är andelen enligt FHI 4 procent mot 0,3 procent enligt AKU, även här alltså en mer än 10 gånger så hög andel. För personer med rörelsenedsättning är däremot siffrorna ungefär desamma, 4 procent enligt FHI jämfört med 4,2 procent enligt AKU. Totalt är andelen personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga eller motsvarande 8,8 procent enligt AKU mot 19 procent enligt FHI.

18

20

7,5

10,2

8,8

0 5 10 15 20 25

Män

Kvinnor

Totalt

Funktionsnedsatta enl FHI

Funktionsnedsatta enl AKU

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 5 Personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga (16-64 år) fördelat efter kön, åldersgrupp och funktionsnedsättning. Andel i procent av befolkningen.

Män Kvinnor Totalt

16-64 år 65-84 år 16-64 år 65-84 år 16-64 år 65-84 år

Hörsel 9 20 8 14 9 17

Syn 4 5 4 5 4 5

Rörelsenedsättning 3 18 5 27 4 23

Alla funktionsnedsättningar 16 43 17 46 17 45

Andel personer 18 39 20 41 19 40

Källa: Hälsa på lika villkor? Hälsa och livsvillkor bland personer med funktionsnedsättning, 2008, s. 17.

Räknar vi om andelarna av befolkningen enligt tabell 5 till antal personer får vi resultatet enligt tabell 6. Även här har antalet schablonmässigt korrigerats för dubbelräknade personer, det vill säga personer som uppgett mer än en funktionsnedsättning.

Tabell 6 Antal personer med nedsatt hörsel, syn och rörelseförmåga och med nedsatt arbetsförmåga (FHI).

Män Kvinnor

Totalt

Funktionsnedsättning

16-64 år 65-84 år 16-64 år 65-84 år 16-64 år

65-84 år

Hörsel

237 000 138 000 195 000 116 000 432 000 254 000

Syn

105 000 34 000 98 000 42 000 203 000

76 000

Rörelsehinder

79 000 124 000 122 000 224 000 201 000 348 000

Summa

421 000 296 000 415 000 382 000 836 000 678 000

Källa: Omräkning av tabell 5 med utgångspunkt i befolkningen år 2006 enligt SCB.

Totalsumman av antalet personer i åldern 16 – 64 år med syn-, hörsel- eller rörelsenedsättning blir då efter en sådan korrigering 836 000 personer. Det kan jämföras med summan av alla personer med nedsatt arbetsförmåga i vårt fokusurval i AKU-materialet, som enligt tabell 3 uppgick till 342 000 personer. FHI:s siffror är således två och en halv gång så höga. I fokusurvalet från AKUmaterialet ingår då även personer med astma/allergi. Skillnaderna är som störst när det gäller personer med nedsatt syn eller hörsel. Även jämfört med det totala antalet personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga i AKU enligt tabell 1 (525 000 personer) är FHI:s antal 60 procent högre.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Att förklara de stora skillnaderna mellan de två undersökningarna är inte alldeles enkelt. En skillnad finns i formuleringen av frågorna. I FHI:s undersökning inkluderas bland personer med funktionsnedsättning även de som i hög grad hindras i andra dagliga sysselsättningar än arbete på grund av besvär efter olycksfall. Dessutom räknas även in personer som inte hör till denna grupp men som t.ex. uppgett att de inte kan gå uppför ett trappsteg utan besvär eller som inte kan gå en omkring fem minuters promenad i någorlunda rask takt. Dessa formuleringar kan ha lett till att betydligt fler personer kommer med i FHI-materialet än i AKU, som innehåller ett antal givna svarsalternativ med avseende på typ av funktionsnedsättning. De alternativ som ges är av det slaget att de i huvudsak leder tankarna till permanenta funktionsnedsättningar.

En annan skillnad består i att man i de båda undersökningarna använt olika metoder. I AKU görs intervjuerna per telefon medan uppgifterna till rapporten från FHI tas in med skriftliga enkäter. Det är ett känt faktum att brevenkäter ofta tenderar att ge fler kategoriska svar, i det här fallet att fler svarar att de har en funktionsnedsättning och att den i så fall påverkar arbetsförmågan, än vad telefonintervjuer gör. Det anses bero på att i de senare är kontakten med den som gör undersökningen mer direkt och personlig och intervjupersonerna blir då mera försiktiga i sina svar.

I en skriftlig enkät ökar risken för att personer som befinner sig i den gråzon som kan finnas mellan den grupp av personer som helt klart har en funktionsnedsättning och dem som inte har det kommer att ange att de har en funktionsnedsättning. I en telefonintervju kan ju definitionerna förklaras närmare av intervjuaren.

Det finns också stora skillnader i svarsfrekvens mellan de två undersökningarna. I rapporten från FHI anges att svarsbortfallet var 41 procent. I hela AKU-undersökningen var bortfallet 21,5 procent, men endast 4,8 procent för dem som fick tilläggsfrågorna om funktionsnedsättning. Det är det senare bortfallet i AKU som har störst relevans för jämförelsen. Sammanlagt svarade drygt 32 000 personer på tilläggsfrågorna om funktionsnedsättning. Av dem svarade sammanlagt 4 543 personer att de tillhörde gruppen med personer med funktionsnedsättning.251

Det stora bortfallet i underlaget till rapporten från FHI skapar naturligtvis en avsevärt större osäkerhetsmarginal, framför allt när underlaget ska räknas upp till att gälla hela befolkningen. Det kan

251 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 14-15.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

vara så att personer med funktionsnedsättning tycker sig ha större anledning än andra att svara på enkäten, eftersom de har en sämre situation än befolkningens flertal och därför passar på att berätta om det när de tillfrågas. Urvalet i båda undersökningarna är annars slumpmässigt och har dragits i samma åldersgrupper, varför resultatet inte borde ge större skillnader än att de ryms inom de osäkerhetsintervall, som redovisas i AKU-undersökningen.

Det stora bortfallet ger troligen ett proportionellt större bortfall av personer utan funktionsnedsättning. En uppfattning av bortfallets betydelse och sammansättning kan man få genom en undersökning utförd av Socialstyrelsen, Karolinska institutet och Stockholms läns landsting252. I den undersökningen gjordes en särskild uppföljning av bortfallet. Här kunde konstateras att bortfallet var större bland yngre personer, bland män och bland personer som ansåg sig ha ett gott hälsotillstånd.253Även om den analysen är gjord i samband med en annan undersökning än den som ligger till grund för rapporten från FHI, kan man förmoda att motsvarande socioekonomiska effekter kan spela en roll även för FHImaterialet. Det innebär att risken för överskattade ohälsotal ökar när bortfallet är stort. Även i andra undersökningar har man funnit att resultatet kan snedvridas av stort bortfall. Det kan vara stora socioekonomiska skillnader mellan dem som svarar och de som inte gör det.254

Den metodik, som FHI använder för att få ett större antal svar att bearbeta, nämligen att slå samman resultatet från undersökningar gjorda under tre olika år kan också påverka resultatet, exempelvis om bortfallet mellan åren förändras till sin storlek och/eller sammansättning. Någon sådan analys redovisas inte i rapporten.

Min samlade bedömning är att uppgifterna från den utvidgade AKU-undersökningen har större tillförlitlighet mot bakgrund av relativt låga bortfall, stabilitet, mer preciserade frågor och konsistens av resultaten över åren samt med samtliga svar insamlade under en kort period. Däremot kan uppgifterna från FHI vara användbara om man vill göra en uppskattning av antalet personer med funktionsnedsättning i åldersgruppen 65-84 år som kan antas drabbas av utestängningseffekter på grund av bristande tillgänglighet.

252 Miljöhälsoenkät 2007 253 Miljöhälsoenkät 2007, tabell 3.3. 254 Using Variation in Response Rates of Demographic Subgroups as Evidence of Nonresponse Bias in Survey Estimates, 2009.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Det beror på att den åldersgruppen över huvud taget inte finns med i AKU.

I tabell 7 redovisas en jämförelse mellan åldersgrupperna 16-64 år och 65-84 år med avseende på personer med hörsel-, syn- och rörelsenedsättning enligt FHI.

Tabell 7 Personer med funktionsnedsättning (16-64 respektive 65-84 år). Andel i procent av befolkningen, samt proportionerna mellan de två åldersgrupperna enligt FHI.

16-64 år 65-84 år

Ökningsfaktor:

65-84/ 16-64 år

Hörselnedsättning 9

1,9

Synnedsättning 4

1,3

Rörelsenedsättning 4

5,8

Källa: Hälsa på lika villkor? Statens Folkhälsoinstitut 2008.

Andelen personer med hörselnedsättning nära fördubblas mellan åldersgrupperna, andelen med synnedsättning blir 1,3 gånger så stor medan personer med rörelsenedsättning är nära sex gånger större i den äldre åldersgruppen än bland dem i åldern 16-64 år. Vi utgår från att de stora nivåskillnaderna mellan undersökningarna från AKU och FHI är systematiska. I så fall borde ökningstakten från åldersgruppen 16-64 år till 65-84 år enligt FHI kunna användas för att göra en framskrivning av resultatet från AKU till att avse personer i åldersgruppen 65-84 år. Resultatet av beräkningarna redovisas i tabell 8.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 8 Personer med funktionsnedsättning och med svårigheter att klara de dagliga sysslorna. Antal och andel av befolkningen (65-84 år) efter framskrivning av AKU-siffrorna för åldersgruppen 16 – 64 år med hjälp av FHI-materialet.

Andel 16-64 år enligt AKU

Uppräknings-

faktor enligt

FHI

Andel av be-

folkningen

65-84 år

Antal per-

soner 65-84 år

Hörselnedsättning 0,7 1,9

1,3 19 000

Synnedsättning 0,3 1,3

0,4 5 000

Rörelsenedsättning 4,2 5,8

24,2 343 000

Summa 25,8 367 000

Källa: Bearbetning av tabell 3, tabell 7 och befolkningsuppgifter från SCB.

Så är exempelvis andelen personer med rörelsehinder enligt AKU 4,2 procent av befolkningen i åldern 16-64 år. Enligt tabell 7 är andelen personer med nedsatt rörelsefunktion 5,8 gånger högre i den äldre åldersgruppen. Med en faktor på 5,8 blir i så fall andelen i åldersgruppen 65-84 år 24,2 procent eller 343 000 personer. Antalet personer med nedsatt hörsel eller dövhet blir med samma beräkningsmetod cirka 19 000 personer och antalet med nedsatt syn eller blindhet cirka 5 000 personer. Summan av personer med de tre funktionsnedsättningarna blir med den använda beräkningsmetoden cirka 367 000 personer, vilket motsvarar 25,8 procent av totalbefolkningen i åldersgruppen.

En annan metod att få fram antalet personer med funktionsnedsättning och med svårigheter att klara sina dagliga sysslor i åldern 65-84 år, är att göra en framskrivning baserad på uppgifter om personer som ingår i själva AKU-materialet och deras andel av befolkningen i olika åldersgrupper.255 Andelen ökar med 5,7 procentenheter per åldersgrupp. Antalet åldersgrupper är endast tre (16-29, 30-49 och 50-64 år) och åldersgrupperna skiljer sig åt i storleksordning, så den statistiska säkerheten i en sådan framskrivning av trenden är tveksam.

Trenden indikerar likväl en ökning av andelen personer med funktionsnedsättning och med svårigheter att klara sina dagliga sysslor i befolkningen i åldern 65-84 år till 21,0 procent, från 15,3 procent i åldersgruppen 50-64 år. Vårt fokusurval utgör omkring 65

255 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, tabell B9, SCB 2008.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

procent av det totala antalet personer med funktionsnedsättning och med nedsatt arbetsförmåga. Om man då räknar ner andelen till 65 procent av 21 procent för att få kongruens i analysen, ger det en andel på cirka 13,5 procent bland personer i åldern 65–84 år. Åldersgruppens storlek var under 2008 1 420 000 personer. Om 13,5 procent av dessa har en funktionsnedsättning som i arbetsför ålder medför nedsatt arbetsförmåga, blir det 192 000 personer. Den siffran ska jämföras med de 367 000 personer beräkningen enligt tabell 8 gav.

Vid en framskrivning för att få en bild av åldersgruppen 65-84 år ger alltså en användning av FHI-materialet ett markant annorlunda resultat jämfört med om framskrivningen görs bara med hjälp av uppgifterna i AKU-materialet. Ett skäl kan vara att beräkningarna med AKU som grund missar att många personer i arbetsför ålder och utan nedsatt arbetsförmåga, med stigande ålder ändå får större svårigheter att klara sina dagliga sysslor. Den enkla framskrivningsmodellen skulle då leda till en underskattning av andelen personer i åldern 65-84 år med funktionsnedsättning och med svårigheter att klara de dagliga sysslorna.

I diagram 2 visades hur andelen personer med nedsatt rörelseförmåga ökar mycket snabbt för åldersgrupperna över 65 år. Därför finns det anledning att utgå från att ökningen verkligen är stor. En uppskattning av antalet personer med funktionsnedsättning över 65 år baserad på FHI-materialet kan därför vara relevant. Antalet personer med funktionsnedsättning över 65 år i fokusurvalet kan uppskattas till 367 000. Osäkerheten är dock stor, och blir än större med avseende på specifika funktionsnedsättningar. Enligt summeringen i tabell 10 blir antalet personer med nedsatt syn eller hörsel relativt litet, men man kan utgå från att många sådana personer också finns med bland dem som anges som personer med nedsatt rörelseförmåga. Med stigande ålder får ju åtskilliga personer både nedsatt rörelseförmåga och nedsatt syn eller hörsel, medan undersökningarna tar sikte på en huvudsaklig funktionsnedsättning.

12.3.5. Hjälpmedelsinstitutets uppgifter

Även åldersgruppen 0-15 år saknas i undersökningen från AKU. Den åldersgruppen omfattade i slutet av 2008 1 664 781 personer eller cirka 18 procent av den totala befolkningen. Många av dessa barn och ungdomar har funktionsnedsättningar av olika slag. Enligt

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

en sammanställning från Hjälpmedelsinstitutet256 hade cirka 14 procent av barnen i åldrarna från 2-17 år någon form av långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning.

Sammanställningen bygger i huvudsak på undersökningar från 2001, men det finns ingen anledning att tro att de relativa talen har förändrats över tid i någon större omfattning. I tabell 9 redovisas andelen barn och ungdomar i åldern 2-17 år med en långvarig sjukdom eller en funktionsnedsättning i materialet från 2001, men omräknat till antal personer i samma åldersgrupp år 2008.

Tabell 9 Barn och ungdomar i åldern 2-17 år med långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning. Andel av befolkningen år 2001 och omräknat till antal personer i samma åldersgrupp år 2008.

Andel 2001 Antal 2008

Autism 0,1 2 000 Synskada 0,1 2 000 Diabetes 0,3 5 000 Talfel 0,4 7 000 Rörelsehinder 0,4 7 000 Hörselskada 0,5 9 000 Epilepsi 0,6 10 000 Mag- tarmbesvär 1,0 17 000 Astma 2,0 34 000 Läs och skrivsvårigheter 8,5 146 000 Summa 14,0 239 000

Urval 3,0 52 000

Källa: Hjälpmedelsinstitutet och SCB.

Åldersgruppen 2 – 17 år överlappar den i materialen från AKU och FHI med två år (16- och 17-åringarna). Materialet saknar samtidigt uppgifter för barn under två år. I praktiken har det förmodligen liten betydelse för uppskattningen av antalet barn och ungdomar med funktionsnedsättning som riskerar att drabbas av utestängningseffekter på grund av bristande tillgänglighet. Det beror på att det finns lika många överlappande åldersgrupper över 15 år som frånvarande under 2 år. Huvuddelen av de uppgivna funktionsnedsättningarna i Hjälpmedelsinstitutets material beror på sjukdomar eller medfödda skador, även om man kan räkna med att antalet med

256”Så många barn…”, Hjälpmedelsinstitutet.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

förvärvade skador ökar något med åldern. Med hänsyn till andra osäkerheter i materialet kan vi bortse från överlappningen respektive avsaknaden av data för 0-2-åringarna jämfört med undersökningarna från AKU och FHI. Det innebär dock en viss överskattning av det totala antalet personer med funktionsnedsättning.

Barn- och ungdomar med en funktionsnedsättning som ingår i fokusurvalet, alltså de med nedsatt syn, hörsel eller rörelseförmåga eller astma/allergi, utgör totalt tre procent av befolkningen 2-17 år eller omkring 52 000 barn och ungdomar.

Liksom i de andra materialen bygger uppgifterna på uppgivna funktionsnedsättningar och inte på antal personer. Därför finns sannolikt även här ett antal barn och ungdomar med flera funktionsnedsättningar. I både AKU-undersökningen och i FHImaterialet framgår att andelen dubbelräknade personer uppgår till cirka 20 procent. Det finns inga uppgifter om det i Hjälpmedelsinstitutets material. Det finns emellertid ingen särskild anledning att tro att det materialet skulle avvika på något speciellt sätt i det här avseendet. Med en korrigering för dubbelräknade personer utgör antalet barn- och ungdomar i fokusurvalet knappt 42 000 personer.

12.3.6. Sammanfattande uppskattning

För vi samman uppgifterna från avsnitten 12.3.3 – 12.3.5 om antalet personer med funktionsnedsättning i fokusurvalet, med nedsatt arbetsförmåga eller med svårigheter att själv klara sina dagliga sysslor, framkommer en bild av hur stor andel av befolkningen som särskilt riskerar att drabbas av utestängningseffekter på grund av bristande tillgänglighet, tabell 10. Det rör sig om sammanlagt 700 000 – 800 000 personer i åldern 2-84 år. Det motsvarar i sin tur 10-11 procent av befolkningen i samma åldersgrupp.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 10 Summering av antalet personer (schablonmässigt korrigerat för dubbelräknade personer) med astma/allergi samt med syn-, hörsel- och rörelsenedsättning i åldern 2-84 år, och med nedsatt arbetsförmåga eller svårigheter att sköta sina dagliga sysslor.

Funktionsnedsättning 2-17 år 16-64 år 65-84 år Summa

Astma/allergi

27 000 39 000

..

Syn

2 000 14 000 5 000

21 000

Hörsel

7 000 34 000 19 000

60 000

Rörelse

6 000 202 000 343 000 551 000

Annat .. 53 000 .. Summa 42 000 342 000 367 000 751 000

Källa, tabell:

9

3

8

Befolkning

1 698 956 5 840 021 1 364 588 7 279 986

Procent av befolkningen

2 %

6 % 27 %

10%

Det bör betonas att den här bilden, som framgått löpande av de redovisade beräkningarna, speglar en konservativ uppskattning av antalet särskilt berörda personer. Den gör inte på något sätt anspråk på att berätta ”sanningen” om befolkningsgruppen människor med funktionsnedsättning; i stället handlar det om att jag har velat redovisa med hjälp av officiellt publicerad statistik – med alla dess fel och brister – hur omfattande redan denna snävt definierade del av befolkningen är som i sina dagliga liv möter hinder mot att delta på likvärdiga villkor i samhällslivet på grund av bristande tillgänglighet.

Härtill kommer, som jag redan pekat på, att det bland dem som uppgett sig inte ha någon nedsatt arbetsförmåga sannolikt finns personer som i större eller mindre utsträckning hindras av omgivningens otillgänglighet i andra sammanhang än i arbetslivet. För personer över 84 år saknas vidare uppgifter helt i den här redovisade statistiken. Och för dem som ingår i åldersgruppen 65-84 saknas uppgifter om förekomsten av astma/allergi.

Slutligen finns det skäl att åter påminna om utgångspunkten i det här avsnittet, nämligen att åtgärder för ökad tillgänglighet inte primärt ska ses som säråtgärder som syftar till att tillfredsställa behov bara hos personer med funktionsnedsättning. I stället är det fråga om att skapa funktionella förhållanden som gör verksamheter tillgängliga för så många människor som möjligt; vi bär barn, matkassar och bagage, vi drar barnvagnar och shoppingvagnar, vi ser inte så bra eller hör inte så bra och får tyngre för att gå, ofta på

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

grund av högre ålder och alldeles oavsett funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening. Dessutom gör den allmänna demografiska utvecklingen att alltfler människor över tid kommer att utestängas från samhällsgemenskapen om inte tillgänglighet blir till verklighet.

Utan att alltså kunna sätta någon siffra på den enligt detta synsätt egentliga slutsumman av antalet personer som skulle dra störst nytta av tillgänglighetsskapande åtgärder, vågar jag ändå påstå att det rör sig om flera miljoner människor.

12.4. Samhällsekonomiska kostnader och intäkter

I detta avsnitt redovisas en principiell ekonomisk analys av tänkbara samhällsekonomiska konsekvenser av åtgärder för ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare har redan i dag en skyldighet enligt diskrimineringslagen (2008:567) att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning varför lagstiftningsförslagen i den här promemorian i huvudsak fokuserar på andra samhällsområden än arbetslivet. Vissa aspekter från arbetslivssektorn tas ändå upp här därför att de kan bidra till att principiellt belysa hur samhällsekonomiska kostnader och intäkter kan beskrivas.

I det här avsnittet ska även beskrivas sambandet mellan reala samhällsekonomiska kalkyler och kassamässiga effekter för enskilda, för företagssektorn, och för den offentliga sektorn som helhet. För det ändamålet redovisas några förenklade kalkylexempel. Även från sådana förenklade kalkyler kan man dra en del slutsatser om hur en investering för ökad tillgänglighet kan bli lönsam utifrån olika perspektiv. Redan här ska påminnas om att man i samhällsekonomiska kalkyler bör söka värdera kostnader och intäkter även när det inte finns något konkret marknadspris för en vara eller tjänst och oavsett om de transaktioner som ingår i kalkylen fullföljs eller inte.

12.4.1. Alternativkostnadsbegreppet

Kostnader och intäkter i en samhällsekonomisk kalkyl analyseras med ett alternativbegrepp, som söker beskriva vad som händer med samhällets resurser om ett visst beslut tas respektive inte tas.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Grundtanken är att en och samma resurs inte kan användas på två olika sätt, i vart fall inte samtidigt. Man blir därför tvungen att göra val. Valet i sig kan avslöja hur man som privatperson, eller beslutsfattare i någon annan roll, värderar ett alternativ mot ett annat.

När vi som enskilda personer eller som företagare fattar ekonomiska beslut i vårt dagliga liv använder vi oss normalt sett av kassamässiga begrepp. Det är pengar som går ut ur eller kommer in till den enskildes plånbok eller företagets kassa som räknas. Alternativkostnaden finns dock alltid där i form av alternativa val, om än inte alltid medvetet.

Ett annat användbart begrepp är marginalkostnad eller marginalintäkt. Med detta menas t.ex. att den sista timmens arbete eller fritid inte värderas lika mycket av en individ som den första. Eller med andra ord att en timmes fritid blir allt mer attraktiv ju fler timmar man arbetar. Motsatsen gäller också, nämligen att den som saknar arbete värderar den sista timmen av fritid eller sysslolöshet betydligt mindre än den första.

Privatpersonens perspektiv

För att göra alternativkostnadsbegreppet lite mer konkret från den enskilda människans perspektiv ska vi inleda med några enkla räkneexempel. Att köpa en diskmaskin, som sparar tid i den meningen att vi slipper diska för hand och i stället kan umgås med vänner eller familjen, eller i vart fall ägna oss åt annat än att diska, är ett typiskt alternativkostnadsresonemang i vardagen. Vet man vad diskmaskinen kostar i inköp, vad driften kostar och hur mycket tid man sparar, kan man räkna ut vilket pris vi sätter på den extra fritid som vi kan ägna åt annat än att diska.

Om maskinen kostar 6 000 kronor och skrivs av på fem år, blir den årliga kapitalkostnaden 1 200 kronor. Med en tidsbesparing på fem timmar i veckan blir kapitalkostnaden cirka 6 kronor per inbesparad handdisktimme. Till detta ska läggas driftskostnader och räntor. Beroende på om vi normalt handdiskar i rinnande varmt vatten eller använder energieffektivare sköljningsmetoder blir merkostnaden för energi till diskmaskinen kanske 10 kronor per inbesparad disktimme. Alternativkostnaden för den extra fritiden blir då omkring 16 kronor per timme. Vi hade också kunnat använda de här pengarna till något helt annat än att köpa diskmaskinen, som att göra en resa, köpa kalvkotletter oftare till middag eller att köpa

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

en ny cykel till barnen. Vårt val att använda pengarna till just en diskmaskin innebär att vi värderat fritid och bekvämlighet högre än andra konsumtionsalternativ.

Ett annat enkelt exempel är om man tar in städhjälp, som efter skatteavdrag numera kanske kostar cirka 200 kronor per timme. Ett sådant beslut innebär i sin tur att vi värderat den tid som vi på så sätt får över till annat än att städa till 200 kronor per timme.

Genom sådana här exempel kan vi alltså synliggöra den annars osynliga värdering som vi gör på marginalen av att göra annat än att diska och städa. När vi beslutar om investeringen i diskmaskinen eller utläggen för städhjälp, gör vi alltså outtalat en värdering av vår egna fria tid, trots att det inte finns något uttalat marknadspris på den.

Ett annat exempel på tidsvärdering kan vi hämta från arbetsmarknaden. Här finns ju ett direkt marknadspris på arbetstid. De flesta människor i arbetsför ålder får sin försörjning ordnad genom arbete. Ju fler timmar vi arbetar, desto mera pengar får vi till vårt uppehälle och för andra ändamål. Men för om inte alla, så i alla fall de allra flesta människor finns det en gräns för hur mycket vi vill arbeta per dygn, per vecka eller per år. Dygnet ska också användas för att sova och återhämta sig, umgås med familj, vänner och att ägna sig åt fritidsintressen. De flesta vill även ha en mera sammanhängande semester under året. Därför finns det en gräns för när värdet av de extra pengar vi får för att arbeta en timme till, inte är tillräckligt för att kompensera för förlusten av ledigheten. Då blir alternativkostnaden på marginalen för mer arbete, alltså priset för den sista arbetstimmen, högre än värdet av fritiden. Det är ju också därför som arbete på övertid brukar betalas mer än den normala arbetstiden.

Sammantaget är det således inte bara pengar in till eller ut från den enskildes kassa, som ligger bakom besluten att arbeta mer eller mindre. Det finns även ett mätbart pris för den fritid som man får lov att avstå ifrån när man arbetar.

En genomsnittlig industriarbetarlön för den som arbetar heltid var enligt SCB:s lönestatistik i februari 2009 drygt 136 kronor (95 kronor efter 30 procents inkomstskatt).257 Om övertidsarbete betalas med 50 procents högre lön innebär det att fritiden på marginalen värderas till 204 kronor per timme före skatt, eller 143 kronor per timme efter skatt.

257 Genomsnittlig timlön för arbetare, privat sektor (KLP), kronor efter näringsgren SNI 2007.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Nu varierar värdet på fritid kraftigt beroende på den enskilda människans egen situation. För den som är utan, eller har för lite, arbete eller annan sysselsättning blir värdet för en förlorad timme fritid nära noll. En person i den situationen vill förmodligen helt enkelt inte ha mer fritid utan hellre arbeta och tjäna pengar. Därför kan många i den situationen tycka att marginalkostnaden för den första timmen fritid som man avstår från är betydligt lägre än den lön man får.

På motsvarande sätt skulle man teoretiskt kunna beräkna värdet för någon som inte har tillgång till en vara, en tjänst eller en verksamhet av att kunna få det, t.ex. att obehindrat kunna handla i en butik, besöka en teater eller företa en resa med tåg. För många personer med funktionsnedsättning t.ex., skulle ett sådant värde, om än teoretiskt, av att på samma sätt som flertalet kunna komma in i en butik eller röra sig fritt på gator och torg förmodligen sättas ganska högt. För den som inte har någon nedsatt funktionsförmåga är ett sådant värde inget man ens reflekterar över; marginalvärderingen är nära eller lika med noll. Men även för dessa personer finns det ett outtalat, indirekt, pris för att t.ex. gå till en affär och göra ett inköp. Ett exempel är att för den som förlänger lunchen med en timme för att handla eller göra andra ärenden, blir alternativkostnaden lika med den lön som han eller hon då går miste om. Antingen får man räkna med ett löneavdrag eller också måste man arbeta in den förlorade arbetstiden vid ett annat tillfälle.

En person med funktionsnedsättning skulle kunna tänkas värdera möjligheten att självständigt göra ett besök i en butik betydligt högre än den som saknar funktionsnedsättning, eftersom den förra ofta inte har samma fria valmöjlighet. Om en person med funktionsnedsättning måste ha hjälp för att komma in i en butik, eller om olika hinder på andra sätt stoppar tillgängligheten, kommer värdet från en samhällsekonomisk synvinkel av att kunna göra ett sådant besök att sättas högt. Att utkräva en sådan betalning i verkligen skulle visserligen framstå som cyniskt, men som principiellt resonemang för att belysa alternativkostnadsbegreppet när det gäller kalkyler av samhällsekonomiska kostnader och intäkter har exemplet ändå viss relevans.

Ett annat sätt att värdera tillgängligheten till butiken är att se på alternativen. Vi tänker oss då att otillgängligheten gör att antingen en personlig assistent eller någon anhörig följa måste följa med konsumenten som ledsagare. I det senare fallet kommer vi återigen fram till värde som uppgår till 95 kronor per timme, det

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

vill säga alternativkostnaden för en timmes genomsnittlig lön efter skatt om den anhörige annars skulle ha arbetat. Den samhällsekonomiska kostnaden blir emellertid betydligt högre, eftersom arbetet skulle ha genererat inkomstskatt, arbetsgivaravgifter, företagsskatter, vinster m.m. Den verkliga lönekostnaden är minst 180 kronor per timme. En personlig assistent, åter, kostar i många fall ännu mer. Där blir alternativkostnaden för samhället cirka 250 kronor per timme.258 I detta senare fall motsvaras den samhällsekonomiska kostnaden av ett faktiskt kassamässigt flöde till den personliga assistenten, till skattemyndigheter, inbetalning av arbetsgivaravgifter, kostnader för administration m.m. Det blir då den offentliga sektorns implicita värdering av tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.

Det samhällsekonomiska värdet för möjligheten för en person med funktionsnedsättning att göra inköp i en butik på egen hand – det vill säga i en butik som utformats så att den är tillgänglig – blir alltså mellan 180 och 250 kronor per timme. Butikens tillgänglighet ger dessutom ett samhällsekonomiskt värde för många andra personer, som kunder med barnvagnar, shoppingvagnar, rullväskor, liksom för dem som har svårigheter att ta sig in i och runt i butiken utan att ha funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening.

Slutsatsen här blir alltså sammanfattningsvis att det finns en alternativkostnad, och därmed ett värde, för aktiviteter och tidsanvändning för personer med funktionsnedsättning som för alla andra. Det finns därmed också både ett privat och ett samhällsekonomiskt värde i att alla har jämförbara möjligheter att kunna ta sig fram på gator och torg och kan handla i en butik eller gå på bio eller företa en resa om man så vill.

Företagets perspektiv

I grundläggande nationalekonomisk litteratur ges också exempel som beskriver alternativkostnader för företag och företagare. Låt oss ta bensinmacksinnehavaren, som även har en verkstad på baksidan, som exempel. Om han eller hon inte kan betjäna bensinkunderna på grund av sitt arbete i verkstaden, blir företagets kostnad för verkstaden det netto som går förlorat på bensinkunderna. Det är alternativkostnaden för verkstadsarbetet. På samma sätt är alter-

258 Personlig assistans enligt LASS ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, Socialtstyrelsen 2008, s. 104.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

nativkostnaden för att på heltid betjäna bensinkunderna det netto som skulle ha tjänats in om innehavaren kunnat utföra sina verkstadsarbeten. I vissa fall kommer alternativkostnadskalkylen att leda till att företaget väljer att anställa någon som sköter den ena av de två verksamheterna.

För att göra kalkylerna lite konkretare när det gäller kostnader för tillgänglighetsåtgärder kan vi utgå från en tänkt investering i en ramp, som behövs för att personer som använder rullstol eller rullator ska kunna ta sig in i en butik. Vi kan anta att rampen kostar 20 000 kronor exklusive mervärdesskatt. Enligt Boverkets beräkningar täcker det kostnaden för en ramp i enkelt utförande.259 Med en avskrivningstid, både bokföringsmässigt och realt, på fem år blir kostnaden 4 000 kronor per år. Efter avdrag för den skattemässiga avskrivningen, blir företagets utgifter 2 880 kronor per år om skattesatsen är 28 procent. Om rampen i verkligheten håller längre än fem år, blir naturligtvis de verkliga utgifterna per år lägre för företaget.

Nästa fråga för företagaren är hur det ska löna sig. Företagaren måste få in minst 2 880 kronor mer per år i kassan än om investeringen inte görs. Med en genomsnittlig bruttomarginal på 30 procent, måste försäljningen öka med 9 600 kronor mer per år än vad den annars skulle ha gjort. Det kan således räcka med att en person med rullstol eller rullator, som annars inte skulle ha gjort det, kommer in i butiken per dag och handlar för 32 kronor om butiken är öppen 300 dagar per år, alternativt att en sådan person kommer in och handlar för 320 kronor var tionde dag.

Antalet personer med rörelsehinder och med nedsatt arbetsförmåga eller svårigheter att sköta sina dagliga sysslor utan hjälp, beräknades enligt tabell 10 till cirka 551 000 personer i åldern 2-84 år. Därutöver finns det ett antal personer utan nedsatt arbetsförmåga eller svårigheter att klara sina dagliga sysslor utan hjälp. I åldern 16-64 år var de cirka 25 000 enligt tabell 3. Härtill kommer ett okänt antal i åldern 65-84 år. En annan stor kundgrupp som skulle dra nytta av företagets investering i en ramp är, som redan antytts, alla de med shoppingvagnar, rullväskor eller annat bagage. Till detta kan man lägga att det ständigt rullar cirka 300 000 barnvagnar i landet med minst två chaufförer per barnvagn som ofta tillhör en både köpvillig och köpstark samhällsgrupp.

259 Konsekvensbeskrivning av nya tillämpningsregler gällande tillgänglighet till befintliga publika lokaler, Boverket 2003, s. 46-47.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Sammantaget skulle alltså butikens investering i en ramp kunna ge ett sådant tillskott till kundunderlaget att den snabbt blir lönsam. Med det perspektivet kan alltså ett företags utgifter för att göra verksamheten tillgänglig för kunder med funktionsnedsättning inte enbart ses som en kostnad. Den är i stor utsträckning en investering i möjligheter till framtida intäkter.

Det här förda resonemanget gäller emellertid i första hand för en enskild företagare, däremot inte med automatik för företagssektorn som helhet. Genomsnittligt har personer med funktionsnedsättning oftare än andra en svag ekonomi. Exempelvis saknar personer med funktionsnedsättning kontantmarginal i genomsnitt tre till fyra gånger oftare än vad som är fallet för totalbefolkningen, även om man tar hänsyn till ålder, kön, utbildning m.m., enligt en rapport från Riksförsäkringsverket.260 De pengar man har kommer därför i många fall visserligen att användas, men mer troligt i en butik som är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning eller till något annat ändamål än konsumtion. Ökad omsättning i en butik kan då komma att motsvaras åtminstone till en del av minskad omsättning i en annan. Den svagare personliga ekonomin gäller dock inte alla personer med funktionsnedsättning. Med stigande medelålder och en, i genomsnitt, bättre ekonomisk situation över tid, kommer det att finnas allt fler också köpstarka personer med funktionsnedsättning. Utan tillgängliga kommersiella verksamheter kommer då en allt större del av köpkraften att gå till sparande. Investeringar i tillgänglighet kommer därför, även med beaktande av substitutionseffekter mellan butiker, att kunna ge positiva nettoeffekter för hela företagssektorn.

Den offentliga sektorns perspektiv

Även den offentliga sektorns kassa påverkas av de beslut som enskilda eller företag tar. När det gäller beslut om anställning eller att utöka arbetstiden får den offentliga sektorn kassaförstärkning genom inkomstskatter och arbetsgivaravgifter. Här skiljer vi inte på den offentliga sektorns olika delar som stat, landsting, kommun eller offentliga försäkringssystem. Fördelningen av kostnader och intäkter mellan den offentliga sektorns olika delar spelar ingen roll i en samhällsekonomisk analys. Fördelningen av kostnader och in-

260 Ojämlikhet i levnadsvillkor, RFV 2003:15 s. 32.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

täkter mellan sektorns olika delar kan dessutom i allmänhet ändras genom enkla beslut.

När enskilda använder sina pengar för konsumtion får statskassan inkomster från mervärdesskatt och punktskatter. Om samhället blir tillgängligare för personer med funktionsnedsättning bortfaller delar av de offentliga kostnaderna för assistenthjälp, specialtransporter och annat stöd. Den assistans som personer med funktionsnedsättning har haft i form av hjälp från familj, vänner och bekanta kan istället frigöras och användas till andra ändamål.

Intäkter och kostnader i samband med anställning

Möjligheten för personer med funktionsnedsättning att få och att behålla en anställning står visserligen inte i fokus för den här utredningen. Som en ytterligare belysning av alternativkostnadsanalysen, kan det likväl vara på sin plats med ett kort principiellt resonemang om de olika ekonomiska stödsystem som finns för att främja sådana anställningar.

Normalt sett behövs ingen avancerad samhällsekonomisk analys för att vare sig löntagare, arbetsgivare eller aktörer inom den offentliga sektorn ska fatta beslut om att t.ex. inrätta en ny anställning eller att arbeta en timme extra. Löntagaren gör sin egen kalkyl och arbetsgivaren sin. Marknadskrafter och kollektivavtal sätter lönenivån. Den offentliga sektorn får sitt genom skatter och avgifter och blir normalt inte inblandad i processen, annat än som eventuell arbetsgivare.

Om en arbetsgivare har ett negativt förhållningssätt till personer med funktionsnedsättning, eller om en arbetssökandes funktionsförmåga är så pass begränsad att han eller hon inte är lika produktiv som andra arbetssökande utan motsvarande funktionsnedsättning, blir det svårare att få ett arbete. Arbetsgivarens val står i allmänhet inte mellan att anställa en person med funktionsnedsättning och att inte anställa någon alls. Valet står i stället mellan att anställa någon med en funktionsnedsättning eller någon utan en sådan funktionsnedsättning. Då kan den kassamässiga effekten av ett eventuellt behov av stöd- och anpassningsåtgärder i det enskilda fallet bli till nackdel för personer med funktionsnedsättning. Därför kan det behövas ett särskilt ekonomiskt stöd för att en sådan anställning ändå ska komma till stånd. Både utifrån ett samhällsekonomiskt och ett mer begränsat offentligt kassamässigt perspek-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

tiv kan det vara lönsamt att ge subventioner av olika slag för att förbättra den företagsekonomiska kalkylen för arbetsgivaren.

Om en person med funktionsnedsättning på det här sättet kan gå från arbetslöshet till arbete kommer den samhällsekonomiska vinsten att bestå i hans eller hennes totala lönekostnader plus vinsten av den anställdes arbete för arbetsgivaren. På minussidan får bokföras kostnader för eventuella anpassningsåtgärder. Det positiva samhällsekonomiska nettoresultatet av den kalkylen är oftast lätt att räkna ut. Det är också skälet till att det är samhällsekonomiskt lönsamt att vid behov subventionera en anställning för en person med funktionsnedsättning, som annars inte skulle ha fått ett arbete.

Två andra aspekter kan emellertid förändra kalkylen så att stöd- och anpassningsåtgärder blir lättare att företagsekonomiskt räkna hem även utan offentliga stödsystem. Den första handlar om hur arbetsplatsanpassningen ser ut. Ju mer generella åtgärder som används, desto fler personer kommer troligen att ha nytta av investeringen. Olika typer av begränsningar i funktionsförmåga kan ju uppstå för alla under kortare eller längre tid genom skada eller sjukdom. Om en sådan investering gör det lättare för arbetstagarna att fortsätta att arbeta, blir investeringen, sett från arbetsgivarens synpunkt, snabbare lönsam.

En andra aspekt är att arbetsgivaren genom att göra arbetsplatsen tillgänglig kan bredda underlaget för rekrytering vilket i sin tur ökar möjligheterna att verkligen attrahera den bästa arbetskraften, oavsett funktionsnedsättning. Det innebär att arbetsgivarens investering inte heller behöver bli lönsam i förhållande till en enstaka anställning. För arbetsgivare som driver en verksamhet som är riktad mot allmänheten breddas dessutom kundbasen och kostnaderna för åtgärderna kan även räknas av mot ökade intäkter.

12.4.2. Samhällsekonomiska och kassamässiga effekter av ökad tillgänglighet

I grunden är det ingen större skillnad mellan dagliga ekonomiska beslut och samhällsekonomiska överväganden. I en värld utan prisstörande mekanismer sammanfaller i allmänhet den privata ekonomiska analysen med den samhällsekonomiska. Ett exempel på en sådan störande mekanism kan dock vara skattesystemet. En av utmaningarna med att utforma skattesystem är därför att få de privat-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

och företagsekonomiska övervägandena att i största möjliga utsträckning sammanfalla med de samhällsekonomiska. Det är i praktiken omöjligt, men man bör sträva efter att de skillnader som finns ska vara måttliga och inte onödigtvis leda till fel beslut utifrån de samhällsekonomiska aspekterna.

Företagaren räknar, medvetet eller omedvetet, i termer av alternativkostnader och alternativintäkter. Det går inte att på längre sikt enbart räkna pengar ut och in i kassan från dag till dag, eftersom det inte skulle lämna utrymme för investeringar. Det ligger ju i investeringars natur att kostnaderna kommer först och intäkterna senare. För företagaren gäller det ytterst att det blir ett positivt ekonomiskt resultat över tid. Det gäller även för anställningar, där kostnaden för den nyanställde måste leda till att intäkterna blir minst lika stora. Om en anställning kan generera vinst är det en alternativkostnad att inte anställa.

Om vi tar exemplet ovan med en rullstolsramp i en butik som utgångspunkt för att jämföra de samhällsekonomiska och de kassamässiga effekterna för de två kollektiven enskilda personer respektive företag å ena sidan samt för den offentliga sektorn som helhet å den andra, kan sambanden mellan kassaeffekter och samhällsekonomiska konsekvenser göras tydligare. Vi utgår som sagt från att rampen kräver en investering på 20 000 kronor som skrivs av på fem år. Vi visar först resultatet av en beräkning, som bygger på att installationen av en rullstolsramp inte i sig påverkar det totala antalet inköp, utan endast var inköpen sker. Senare kommer vi att visa ett exempel som bygger på att också det totala antalet köp ökar. För de här kalkylerna gör vi ett antal grundantaganden om löner, skattesatser och annat som framgår av tabell 11.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 11 Grundantaganden för kalkylerna.

Investering, kr

20 000

Avskrivningstid, år

Lön efter skatt, kr/tim

Lön före skatt, kr/tim

Skattesats för företag

28%

Inkomstskatt privatpersoner

30%

Arbetsgivaravgift 32% Avkastning totalt kapital 15% Antal köp per år 300 Kostnad för pers assistent, kr/tim 250 Bruttomarginal för företagen 30% Momsskattesats 25% Köp inkl moms, kr/inköp 300

Utöver uppgifterna i tabellen kan tilläggas att i kalkylen ingår att ett inköp i en tillgänglig butik innebär en timmes minskat behov av arbetstid för personlig assistering, vare sig det sker genom oavlönad privat hjälp eller av avlönade personliga assistenter enligt LASS. Vidare antar vi att det finns vissa omkostnader (20 procent av de totala kostnaderna) för lokaler m.m. för privat assistans enligt LASS, exempelvis kontorslokaler för arbetsledning, telefoner m.m. Lönekostnaderna är således inte enbart de löner som går till assistenter utan även kostnader för administrativa funktioner.

I tabell 12 visas resultatet av att en person med funktionsnedsättning på egen hand, utan behov av personlig assistent eller privat hjälp från en närstående, kan ta sig in i en butik med en rullstolsramp och handla. I kalkylerna har vi utgått från de grundantaganden, som redovisades i tabell 11. Det innebär bland annat att det görs 300 inköp per år à 300 kronor, det vill säga cirka ett inköp per dag, som butiken är öppen. Vi antar vidare att varje inköp tar en timme.

Alternativ 1 – ingen ökning av det totala antalet köp

I den första kalkylen enligt tabell 12 utgår vi från att inköpet hade skett ändå, i samma eller i en annan butik. Det blir därför inget kassamässigt netto vare sig för privatpersonerna som helhet eller för

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

företagssektorn, endast en omfördelning av inköpen mellan butiker.

Tabell 12 Effekter på privatpersoners, företags och den offentliga sektorns kassor samt på samhällsekonomin av en investering i ökad tillgänglighet under förutsättning att det inte sker någon nettoökning av privatpersoners inköp totalt.

Privatpersoner Företag Offentlig sektor Totalt

Kassa SHE K/I Kassa SHE K/I Kassa SHE K/I SHE K/I

Nya inköp från privatpersoner, kr/år

0 0 0 0 0 0

0

Moms på nya inköp, kr/år

0 0 0 0 0 0

Värdering av nya inköp, kr/år

0

Vinstskatt på alt investering, kr/år

0

Avkastning på utebliven alt. inv, kr/år

-600 -600

0 -600

Vinstskatt alt investering, kr/år

168

-168 0

0

Investering i ramp, avskrivning, kr/år

-4 000 -4 000

-4 000

Lägre vinstskatt p.g.a. inv. i ramp, kr/år

1 120 0 -1 120 0

0

Summa 1

0 0 -3 312 -4 600 -1 288 0 -4 600

Personlig assistent bortfaller

Kostnad, kr/år

75 000

Omkostnader, kr/år

15 000 15 000

Lönekostnader, kr/år

60 000 60 000

- varav bruttolön, kr/år

45 455

- varav nettolön efter skatt, kr/år

34 965

- varav inkomstskatt, kr/år

10 490

- varav arbetsgivaravgifter, kr/år

14 545

Summa 2

0 0 0 0 75 000 75 000 75 000

Privat assistering bortfaller

Totala lönekostnader, kr/år

53 743

53 743

- varav nettolön, kr/år

28 500 28 500

28 500

- varav inkomstskatt, kr/år

12 214

12 214 0 12 214

- varav arbetsgivaravgift, kr/år

13 029

13 029 0 13 029

Summa 3

28 500 53 743 0 0 25 243 0 53 743

Summa 4 = 1 + 2

0 0 -3 312 -4 600 73 712 75 000 70 400

Summa 5 = 1 + 3

28 500 53 743 -3 312 -4 600 23 955 0 49 143

Anm: SHE K/I är förkortning för samhällsekonomiska kostnader och intäkter, alltså realekonomiska effekter.

I den första delen av kalkylen (summa 1 i tabellen) ser vi att företagssektorns kassaflöde förändras på två sätt. Först av effekterna av

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

investeringen i rampen där utgifterna ökar med 2 880 kronor. Ökningen är den årliga kostnaden (4 000 kronor) för investeringen under en avskrivningstid på fem år, efter avdrag för minskat skatt (1 120 kronor). Därutöver tillkommer för företagssektorn de alternativa intäkterna av att det annars hade varit möjligt för butiks- eller fastighetsägaren att investera i något annat, exempelvis en expansion av butiken eller ett större sortiment. Utan investeringen i rampen hade nämligen 4 000 kronor per år varit tillgängliga för sådana alternativa investeringar. Med en avkastning på investerat kapital på 15 procent blir den förlorade alternativintäkten 600 kronor per år för både företagssektorn och samhällsekonomin (15 procent av 4 000 kronor). En del av avkastningen på den alternativa investeringen, 28 procent av 600 kronor i exemplet, hade i så fall gått till företagsskatt och stärkt den offentliga sektorns kassa. De samhällsekonomiska kostnaderna ökar dels med 4 000 kronor per år för avskrivningskostnaderna för rampen, dels med 600 kronor för den uteblivna alternativa investeringen. Skatter är inte en samhällsekonomisk kostnad eller intäkt och ska därför inte räknas in i den delen av kalkylen.

För privatpersonerna som grupp blir nettot av inköpen noll både kassamässigt och samhällsekonomiskt eftersom vi i detta exempel utgår från att köpet hade skett ändå fast i någon annan butik. Det blir ingen samhällsekonomisk belastning netto eller någon extra betalning av mervärdesskatt till den offentliga sektorn.

För den offentliga sektorns kassa leder själva investeringen till ett minus på 1 288 kronor per år (summa 1) på grund av uteblivna skatteintäkter, varav 1 120 kronor i sänkt skatt på grund av att investeringen är en avdragsgill kostnad och 168 kronor på grund av att någon alternativ användning av den årliga investeringskostnaden för ökad tillgänglighet inte blir av. Det blir inga samhällsekonomiska kostnader för den offentliga sektorn. I nästa led, exempelvis om den alternativa investeringen hade skapat fler jobb, hade effekterna blivit större för såväl samhällsekonomin som företagen och den offentliga sektorn. Även privatpersonernas kassa hade stärkts av den ökade sysselsättningen, om vi hade tagit hänsyn till de följande leden och inte bara nöjt oss med denna förenklade kalkyl.

I princip skulle man vidare, som tidigare redovisats, kunna sätta ett pris på 95 kronor på möjligheten för den enskilda personen med funktionsnedsättning att själv kunna ta sig till en butik för att handla, beräknat på nettolönen per timme efter skatt för en industriarbetare. Jag har dock valt att inte räkna in det värdet i kalkylen,

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

eftersom det indikerar fördelningseffekter som inte är förenliga med grundläggande värderingar i vårt samhälle. Det går ur en strikt ekonomisk synvinkel att argumentera för att en sådan utebliven utgift ska räknas in som en intäkt för den enskilde, men ett sådant resonemang faller på det självklara demokratiska motargumentet att det är orimligt att just personer med funktionsnedsättning ska antas betala för något som är självklart gratis för alla andra. Därför har jag valt att inte ta med denna post på plussidan i kalkylerna.

Kalkylen visar, det egentligen självklara, att först när investeringen i rampen leder till att behovet av assistans, betald eller obetald, försvinner så uppstår en positiv effekt i de finansiella flödena och i den samhällsekonomiska kalkylen (summa 2 respektive summa 3). För företagssektorn blir det dock ett fortsatt minus; investeringen kostar lika mycket oberoende av hur många kunder som utnyttjar rampen, eftersom det totala antalet köp i det här exemplet inte antas öka. Nettot för den offentliga sektorns kassa blir klart positivt, med de antaganden som kalkylen bygger på, när behovet av betald eller obetald assistering bortfaller och den tiden kan användas till andra produktiva ändamål. Att det inte blir någon effekt för privatpersonerna som kollektiv när behovet av en samhällsfinansierad personlig assistent bortfaller (summa 2 i tabell 12), beror på att den personlige assistenten antas få ett annat jobb och ersätter en lön med en annan.

För privatpersonerna som kollektiv blir det ett positivt netto när behovet av den privata assisteringen bortfaller (summa 3 i tabellen). Resultatet beror på att vi antar att det finns en alternativkostnad för sådan assistering i form av avlönat arbete. Den som hjälper en person med funktionsnedsättning att handla när butiken saknar ramp, kan nu i stället ägna sig åt avlönat arbete. Det bör kanske påpekas att det positiva kassanettot inte tillfaller den enskilda personen med funktionsnedsättning utan den som assisterar. Antagandet att det finns en alternativ inkomst stämmer naturligtvis inte i sin helhet, men kommer att prövas närmare i en känslighetsanalys i det följande.

Känslighetsanalys I – samhällsekonomisk lönsamhet

I en känslighetsanalys, där en faktor i taget av dem som finns redovisade i tabell 11 förändras, kan vi se var brytpunkten går för det samhällsekonomisk lönsamma.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Först om antalet besök i butiken minskar ända ner till 18 per år, istället för 300 enligt grundantagandet, blir det samhällsekonomiska nettot nära noll räknat på att det är behovet av assistans enligt LASS som försvinner (summa 4). Det räcker alltså att så få som sex procent av köpen i utgångskalkylen kan ske utan personlig assistans enligt LASS för att investeringen i rampen ska vara samhällsekonomiskt lönsam. Det motsvarar i genomsnitt 1,5 personer per månad. Då är det fortfarande plus både i den offentliga sektorns kassa och realekonomiskt, men det uppvägs samhällsekonomiskt av att företagssektorns netto är fortsatt negativt.

För att det samhällsekonomiska nettot ska vara högre än noll (summa 5) även i det andra fallet, alltså när det är behovet av privat assistering som bortfaller, kan antalet inköp minska ner till 26 per år. Även om rampen alltså bara får till följd att de privata medföljarna kan ägna sig åt annat, och därför får arbetsinkomster, i så få som 8,6 procent av fallen blir investeringen samhällsekonomiskt lönsam. För båda dessa kalkyler har vi hållit inköpssumman, 300 kr/köp, konstant. Även då är den offentliga sektorns kassanetto positivt, medan företagssektorns netto är oförändrat negativt.

Kostnaden för investeringen kan öka ända upp till cirka 326 000 kronor, istället för 20 000 enligt grundkalkylen, innan det samhällsekonomiska nettot blir negativt enligt alternativet att behovet av assistans enligt LASS faller bort (summa 4). För företagssektorn ökar naturligtvis kostnaderna påtagligt. Då har vi förutsatt oförändrad avskrivningstid på investeringen, vilket i och för sig är orimligt. Med den längre avskrivningstid som skulle bli aktuell tål också samhällsekonomin betydligt högre investeringskostnader. För alternativet att det är behovet av privat assistering som faller bort kan investeringskostnaderna öka upp till cirka 234 000 kronor innan det samhällsekonomiska nettot blir negativt (summa 5). Även då blir naturligtvis kostnaderna för företagssektorn avsevärt högre än med de ursprungliga antagandena, medan det blir positiva siffror för den offentliga sektorn och för privatpersonerna som helhet.

För företagssektorn som helhet kvarstår alltså minustecknen i kalkylen, eftersom vi arbetar med förutsättningen att investeringen inte leder till totalt fler inköp. För de butiker som investerar i rullstolsrampen enligt exemplet kan investeringen snabbt bli lönsam, men då på bekostnad av en annan butik. Det blir således en omfördelning av omsättning och vinst mellan företagen.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Alternativ 2 – det totala antalet köp ökar

I ett andra räkneexempel, tabell 13, visar vi vad som händer om privatpersonernas köpvilja totalt ökar när butikerna blir mer tillgängliga. Det bygger dels på antagandet att det finns vissa personer med funktionsnedsättning, som sparar mer än de i själva verket vill, eftersom möjligheterna att komma in i butikerna för att handla är begränsade, dels på det faktum att allt fler personer kommer att få funktionsnedsättning när genomsnittsåldern stiger. Alla de som framöver blir pensionärer får sannolikt bättre ekonomi än de som idag har haft funktionsnedsättning under hela eller större delen av sitt liv.

Med samma grundantaganden för kalkylen (tabell 11), leder

nettoökningen av konsumtionen till att även företagssektorn får positiva flöden och ger ett plus i den samhällsekonomiska kalkylen. Då har vi i det här exemplet räknat med att de 300 köpen à 300 kronor som angavs i grundkalkylen i stället utgör en nettoökning av konsumtionen. För privatpersonernas kassa blir det naturligtvis negativa kassaflöden, eftersom sparande ersätts med köp. Som i anslutning till tabell 12 redovisas även för detta fall några känslighetsanalyser för att se var gränserna för vad som är lönsamt för samhällsekonomin och företagen går.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 13 Effekter på privatpersoners, företags och den offentliga sektorns kassor samt på samhällsekonomin av en investering i ökad tillgänglighet under förutsättning att det leder till ökad konsumtion.

Privatpersoner Företag Offentlig sektor Totalt

Kassa SHE K/I Kassa SHE K/I Kassa SHE K/I SHE K/I

Nya inköp från privatpersoner, kr/år -90 000 -72 000 21 600 21 600

-50 400

Moms på nya inköp, kr/år

18 000 0

Värdering av nya inköp, kr/år

72 000

72 000

Vinstskatt på alt investering, kr/år

-6 048

6 048

Avkastning på utebliven alt. inv, kr/år

-600 -600

0 -600

Vinstskatt alt investering, kr/år

-168 0

Investering i ramp, avskrivning, kr/år

-4 000 -4 000

-4 000

Lägre vinstskatt p.g.a. inv. i ramp, kr/år

1 120 0 -1 120 0

Summa 1

-90 000 0 12 240 17 000 22 760 0 17 000

Personlig assistent bortfaller

Kostnad, kr/år

75 000

Omkostnader, kr/år

15 000 15 000

Lönekostnader, kr/år

60 000 60 000

- varav bruttolön, kr/år

45 455

- varav nettolön efter skatt, kr/år

34 965

- varav inkomstskatt, kr/år

10 490

- varav arbetsgivaravgifter, kr/år

14 545

Summa 2

0 0 0 0 75 000 75 000

75 000

Privat assistering bortfaller

Totala lönekostnader, kr/år

53 743

53 743

- varav nettolön, kr/år

28 500 28 500

28 500

- varav inkomstskatt, kr/år

12 214

12 214 0

12 214

- varav arbetsgivaravgift, kr/år

13 029

13 029 0

13 029

Summa 3

28 500 53 743 0 0 25 243 0

53 743

Summa 4 = 1 + 2

-90 000 0 12 240 17 000 97 760 75 000

92 000

Summa 5 = 1 + 3

-61 500 53 743 12 240 17 000 48 003 0

70 743

Anm: SHE K/I är förkortning för samhällsekonomiska kostnader och intäkter, alltså realekonomiska effekter.

Ökade köp för 90 000 kronor per år och butik (300 köp à 300 kronor) innebär att den offentliga sektorns intäkter från mervärdesskatten ökar med 18 000 kronor per år och butik. Den samhällsekonomiska kostnaden för inköpen ökar med 72 000 kronor eftersom mervärdesskatten inte är en samhällsekonomisk kostnad. I kalkylen är värderingen av de ökade inköpen satt till inköpssum-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

man exklusive moms, egentligen mest för att kalkylen ska bli lättare att förstå. För den samhällsekonomiska kalkylen har det ingen betydelse, eftersom man får utgå från att de köp konsumenterna gör sker till i någon mening rätt pris. Om köpet leder till att annan konsumtion eller produktion får stå tillbaka, eller om det leder till ökad import, måste man utgå från att de ökade inköpen är samhällsekonomiskt motiverade med hänsyn till nyttan för konsumenterna. Posten i kalkylen kan helt enkelt ses som en räknepost där andra effekter och beräkningsposter får spela huvudrollen i den avgränsade och förenklade kalkylen.

För företagssektorn innebär kalkylen att vinsten på den ökade omsättningen, räknat på bruttomarginalen, ökar med 21 600 kronor per år. Det överskottet innebär en lika stor samhällsekonomisk vinst. Att jag räknar med bruttomarginalen förutsätter samtidigt att försäljningen kan öka med oförändrade kostnader för personal, hyra m.m. Det innebär att det för företagssektorn är en marginalintäktsanalys. I känslighetsanalysen testas detta antagande. Om rampens ekonomiska livslängd är längre än avskrivningstiden på fem år kommer företagssektorns kassanetto att därefter öka med 3 312 kronor och den samhällsekonomiska kalkylen förbättras med 4 600 kronor, allt räknat per butik och år. Den kalkylen har dock inte fullföljts i beräkningarna. Den ökade omsättningen gör att det blir plus för företagssektorn i grundkalkylen, både med avseende på kassaflödet och samhällsekonomiskt. Det totala samhällsekonomiska nettot blir 92 000 kronor per butik och år i fallet med att det är assistans enligt LASS (summa 4) som bortfaller och 70 743 kronor om det är behovet av privat ledsagning som bortfaller (summa 5).

Innan känslighetsanalysen redovisas kan det vara på sin plats att påpeka att kalkylen enligt tabell 13 visar vad som skulle kunna hända i genomsnitt i varje butik i landet om antagandena faller ut. Det skulle innebära att investeringen på 20 000 kronor skulle leda till en omsättningsökning på 90 000 kronor per år (300 inköp à 300 kronor). Med utgångspunkt från att det finns cirka 67 000 butiker enligt tabell 17 skulle omsättningen totalt öka med sex miljarder kronor. Enligt tabell 10 räknar vi med cirka 545 000 personer i de ekonomiskt mest intressanta åldrarna 16 – 84 år och som anses ha en i viss mening nedsatt rörelseförmåga. Omsättningsökningen per person för dessa personer motsvarar då cirka 11 000 kronor. Hela omsättningsökningen behöver dock inte i realiteten bäras enbart av dessa personer. Även alla andra personer som skulle kunna dra nyt-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

ta av den ökade lättillgängligheten, som personer med barnvagn eller som har svårigheter att ta sig fram utan att ha rörelsenedsättning i den nu aktuella meningen, skulle ju bidra med köpkraft. Därför är det en omsättningsökning som, sedd just som ett genomsnitt, inte är helt orealistisk.

Känslighetsanalys II – lönsamhet för företagssektorn

Känslighetsanalysen gör vi den här gången i huvudsak för att se på effekterna för företagssektorn.

Först om omsättningsökningen skulle visa sig bli så låg som 19 200 kronor per år i genomsnitt, istället för de 90 000 kronor som finns i grundkalkylen, sjunker det kassamässiga nettot för företagssektorn ner till noll. Även företagssektorns bidrag till det samhällsekonomiska nettot blir noll vid denna lägre omsättning, men det är ändå ett betydande samhällsekonomiskt överskott. För den offentliga sektorns kassa blir det däremot fortfarande ett plus. En ökad omsättning på 19 200 kronor per år och butik innebär att omsättningen totalt sett skulle öka med 1,3 miljarder kronor (i stället för sex miljarder enligt grundkalkylen) i de 67 000 butikerna tillsammans. Det motsvarar 2 360 kronor per år för 545 000 personer med nedsatt rörelseförmåga i åldern 16 – 84 år, alltså en femtedel så mycket som enligt grundkalkylen. Inte heller här behöver dock hela omsättningsökningen bäras av personer med nedsatt rörelseförmåga; även personer med barnvagn, shoppingvagn eller som av andra skäl har svårt att röra sig skulle bidra, vilket gör en omsättningsökning i denna storleksordning klart realistisk. Samtidigt ska man ha i minnet att kalkylen är räknad för samtliga butiker i detaljhandeln. Även om en investering enligt vår grundkalkyl, som framgått, ganska snabbt kan bli lönsam för det företag som gör den finns det också verksamheter som är så pass små att de kan få svårt att finansiellt klara en investering i storleksordningen 20 000 kronor. Även sådana butiker kan å andra sidan med all säkerhet finansiera t.ex. en enkel bärbar ramp eller en enkel dörröppnare för något eller några tusental kronor.

Med färre butiker i kalkylen behöver å andra sidan en omsättningsökning i praktiken vara betydligt mindre för att det ska gå jämnt upp för företagssektorn som helhet. Vi räknar nu, i stället för med samtliga butiker, bara med dem som har minst fem anställda (14 028 butiker enligt tabell 17). Nettokostnaderna för att investe-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

ra i rampen är som tidigare 4 600 kronor per butik enligt tabell 12 (summa 1). Om endast dessa butiker gör investeringen resulterar det i en kostnadsökning på cirka 64 miljoner kronor. Med 545 000 personer i åldern 16 – 84 år med nedsatt rörelseförmåga enligt tabell 10 räcker det alltså att var och en av dem i genomsnitt ökar sin konsumtion med 493 kronor inklusive moms per år för att det ska gå jämnt upp för företagssektorns kassa om bruttomarginalen är 30 procent. Kalkylen överdriver naturligtvis kostnaderna, eftersom många stora butiker redan är tillgängliga för många personer med funktionsnedsättning, framför allt dem med begränsad rörlighet.

Grundkalkylen utgår från en bruttomarginal på 30 procent. Det innebär att ökningen av försäljningen av varorna och tjänsterna ska kunna åstadkommas utan någon ökning av andra kostnader än dem som hänför sig till leverantörerna. Det är alltså fråga om en marginalökning av försäljningen. Butikerna har emellertid även kostnader för personal, lokaler, marknadsföring m.m. Om den ökade försäljningen ska bära även del av dessa kostnader, ger bruttomarginalen en överdriven bild av hur lönsamt det är för butiken med den ökade försäljningen till följd av investeringen av rampen. Gränsen för företagssektorns lönsamhet i känslighetsanalysen går vid en försäljningsmarginal på cirka sex procent. Det är högre än den genomsnittliga rörelsemarginalen på cirka 2,0 procent för detaljhandeln enligt tabell 16. Å andra sidan lär behovet av ökade resurser i butikerna i själva verket förmodligen bli blygsamt. I grundkalkylen räknar vi ju med att kundtillströmningen ökar med ett besök per dag av personer med funktionsnedsättning. Det torde vara ett marginaltillskott av kunder som ryms inom ramen för befintliga resurser i form av personal och butiksutrymme i de allra flesta fall. Därför är det mer relevant att räkna effekterna av investeringen i ökad tillgänglighet på brutto- istället för nettomarginalen.

Även om inte ett enda av de ökade inköpen kan göras utan privat assistering eller assistans enligt LASS, trots investeringen i rampen, ger den ökade omsättningen på 90 000 kronor per år ett samhällsekonomiskt plus. Dessutom blir det ett överskott i den offentliga sektorns kassa på grund av ökade intäkter från mervärdesskatten och företagens nettobeskattning.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

12.5. Det svenska fastighetsbeståndet

I Sverige finns 2,7 miljoner fastigheter med fastställt taxeringsvärde, exklusive lantbruksfastigheter. Ett stort antal av dem är sådana dit allmänheten inte har tillträde, allt från grustäkter till kärnkraftverk och andra industribyggnader. Antalet lantbruksfastigheter är cirka 368 000, varav 166 används för skol- eller vårdändamål. En mängd lokaler används till lager eller andra verksamheter i vilka allmänheten normalt inte har anledning att delta. Jag bortser här från arbetstagarperspektivet, det vill säga det faktum att det naturligtvis även på de nämnda typerna av fastigheter finns personer som utför arbete. Med hänsyn till att mitt uppdrag i allt väsentligt inte berör arbetsgivares skyldigheter att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för arbetssökande eller arbetstagare, har dessa olika fastighetstyper begränsad betydelse i det nu aktuella sammanhanget. De kommer därför inte heller att behandlas närmare i det följande.

Huvuddelen av antalet företag i landet producerar för, ger service åt eller ägnar sig åt försäljning till andra företag. Även om vi bortser från fastigheter som främst används för sådana syften återstår ett stort antal fastigheter, som allmänheten i princip kan förvänta sig att kunna få tillgång till. Av tabell 14 framgår att det rör sig om 109 000 sådana fastigheter. Då inkluderas även fastigheter med både bostäder och lokaler (21 500 fastigheter), trots att man i och för sig kan förvänta sig att många av dessa lokaler inte är sådana att allmänheten har tillträde till dem.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 14 Antal taxerade fastigheter 2008 efter ändamål, exklusive jordbruksfastigheter

Totalt

Varav eventuellt

tillgängliga för

allmänheten

Småhusenheter

2 318 414

Hyreshusenheter - Bostäder och lokaler

21 542

21 542

- Hotell eller restaurangbyggnad

3 779

3 779

- Kiosk

1 798

1 798

- Parkeringshus/garage

906

906

- Huvudsakligen lokaler

23 725

23 725

- Övriga hyreshusenheter

76 856

Industrienheter - Gatu- och parkmark

42 085

- Övriga industrienheter 116 519 Täktenheter 2 852 Elproduktionsenheter 2 557 Specialfastigheter - Vårdbyggnad 9 943 9 943 - Bad-, sport- och idrottsanläggning 8 875 8 875 - Skolbyggnad 9 802 9 802 - Kulturbyggnad 6 098 6 098 - Ecklesiastikbyggnad 11 224 11 224 - Allmän byggnad 3 517 3 517 - Kommunikationsbyggnad 7 776 7 776 - Övriga specialfastigheter 26 528 Summa 2 694 796 108 985

Källa: SCB:s statistikdatabas, taxeringsstatistik. Anm: Det allt större antalet bostadsrättsfastigheter har ingen egen rubrik i statistiken, utan räknas in i bostäder och övriga hyreshusenheter.

Svårigheterna att fastställa hur många fastigheter som skulle behöva tillgängliggöras beror på ett flertal olika faktorer. En del fastigheter är över huvud taget inte bebyggda. På andra är de byggnader som finns i sådant skick att de står inför rivning eller omfattande renovering. Ett specialfall är gatu- och parkmark, där det otvivelaktigt finns mycket kvar att göra för att åstadkomma tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Dessa förhållanden faller emellertid utanför mitt utredningsuppdrag.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Vidare innehåller många lokaler kontor eller annan verksamhet som inte vänder sig till allmänheten. Andra verksamheter är av så liten omfattning att det, även om de i och för sig vänder sig till allmänheten, inte skulle vara skäligt att kräva annat än högst begränsade ingrepp i den fysiska miljön för att skapa tillgänglighet. Utöver de osäkerhetsfaktorer som nämnts ovan finns det stora variationer när det gäller i vilken grad byggnaderna redan är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, och i så fall i förhållande till vilka funktionsnedsättningar. Tillgänglighet ska ju inte mätas uteslutande i förhållande till möjligheten för en person som använder rullstol att ta sig in i och runt inne i en byggnad. Kontrastmarkeringar av nivåskillnader eller glaspartier, åtgärder i ljudmiljön är sådant som också hör till tillgängligheten.

Ett annat problem handlar om i vilken grad lokalers yteffektivitet påverkas av ombyggnader för tillgänglighet. Ombyggnad av toaletter så att de fungerar också för rullstolsanvändare (RWC), bredare passager och dörrar kan exempelvis ta i anspråk ytor som annars skulle ha använts för alternativa produktiva ändamål. Även sådana alternativkostnader har betydelse för en beräkning av kostnaderna för tillgänglighet.

Åter andra byggnader är skyddade och kan inte alltid tillgängliggöras utan avsevärda kostnader, och inte alltid fullt ut ändå.

Dessutom är det inte enkelt att avgöra hur många lokaler det rör sig om. I normalfallet finns det flera lokaler i varje byggnad på en fastighet, varför antalet lokaler är mångdubbelt högre än antalet fastigheter.

Som framgått är det alltså över huvud taget inte möjligt att beräkna de totala kostnaderna för att göra alla lokaler tillgängliga där det bedrivs verksamhet som omfattas av diskrimineringslagens regelverk, i vart fall inte utan att göra en fullskalig inventering på plats. Det säger sig självt att någon sådan inventering inte kunnat genomföras inom ramen för mitt begränsade utredningsuppdrag.

Det teoretiskt tänkbara antalet existerande lokaler där det bedrivs verksamhet som omfattas av diskrimineringslagen gör naturligtvis att det kan tyckas handla om potentiellt mycket stora kostnader för att åstadkomma tillgänglighet. En sådan förenklad kostnadsbild blir emellertid missvisande. De allra flesta lokaler där det bedrivs verksamhet som riktar sig till allmänheten renoveras eller byggs om i större eller mindre utsträckning med relativt korta intervaller. I samband med större ombyggnader ska lokalen enligt plan- och bygglagstiftningens regler ändå göras tillgänglig för per-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

soner med funktionsnedsättning. Om en anpassning till kraven på tillgänglighet görs samtidigt som ombyggnaden i övrigt blir de tillkommande kostnaderna för dessa åtgärder erfarenhetsmässigt begränsade. I avsnitt 12.5.1 redovisas exempel på det. I många fall handlar dessutom åtgärder för att skapa tillgänglighet inte om stora förändringar i byggnadens grundläggande stomme och struktur. I de flesta fall är det istället fråga om mera begränsade ingrepp som ofta inte behöver medföra stora kostnader ens om de vidtas separat.

Några särskilda fastighetstyper analyseras i det följande. Det gäller skolor, socialtjänstkontor och vårdcentraler (avsnitt 12.7) och byggnationer inom transportsektorn (avsnitt 12.8). När det gäller byggnader inom vårdsektorn kan vi utgå från att de i betydligt högre grad än för andra typer av lokaler är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, eftersom patienters bristande rörlighet och interna transportbehov gör att de i vilket fall som helst måste medge framkomlighet för personer med vissa funktionsnedsättningar. Ecklesiastikbyggnader, framför allt kyrkor och församlingshem, har inte sällan också anpassats, åtminstone till personer med nedsatt rörlighet, på grund av att man har många äldre som besökare. Många kyrkor är å andra sidan kulturminnesmärkta och därmed inte alltid möjliga att bygga om så att de blir fullt ut tillgängliga.

12.5.1. Kostnadsökning för tillgänglighet vid ny- och ombyggnation

Det effektivaste sättet att åstadkomma tillgänglighet till byggnader är naturligtvis att bygga rätt från början. Då blir merkostnaderna i allmänhet mycket begränsade. I en norsk utredning261 redovisas några kalkyler för att bygga med eller utan tillgänglighetsanpassning (i praktiken tillgänglighet för personer med rörelsenedsättning) som gjorts av australiska myndigheter. Resultatet kan naturligtvis inte med automatik överföras på svenska förhållanden men är ändå av visst intresse att redovisa. I det följande redovisas också ett par svenska exempel.

Resultaten visar på ökade kostnader med allt från 0,1 till 6,8 procent. Jag bortser då från två extrema exempel som rimligen ald-

261Likeverd og tilgjengelighet. Rettslig vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Bedre tilgjengelighet for alle. Norges offentlige utredninger NOU 2005:8, sid 356 ff.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

rig skulle komma till stånd i verkligheten. Nedan redovisas resultaten från kalkylerna fördelat på några olika verksamhetstyper.

Hälso- och sjukvård: För bygge av ett sjukhus i tre våningar ökade krav på tillgänglighet kostnaderna med 2,8 procent. Sjukhusbyggnader måste emellertid alltid utformas så att de är åtminstone i någon grundläggande mening tillgängliga, framförallt för personer med svårigheter att röra sig fritt. Sängar med patienter måste ju kunna transporteras. Räkneexemplet är därför egentligen inte särskilt relevant för att beräkna särkostnader för tillgänglighetsåtgärder för personer med funktionsnedsättning. Det vore teoretisk tänkbart att hänvisa alla personer med rörelsenedsättning, inklusive alla sängliggande patienter, till ett sjukhus bottenvåning, men det skulle ställa omöjliga krav på sjukvårdens organisation och samordning mellan olika avdelningar och specialiteter. Att installera hiss medför visserligen alltid en större investeringskostnad, men alternativet hade varit att bygga sjukhuset i ett våningsplan med minst tre gånger så stor tomtyta, vilket sannolikt hade blivit ännu dyrare.

Hotell- och restaurangbyggnader: Sju byggnader kostnadsberäknades och merkostnaderna för tillgänglighet varierade mellan 0,5 procent (ett hotell med 200 rum fördelade på tre våningar) och 41,5 procent (en liten restaurang i två våningar). Det senare exemplet kan man egentligen bortse från, eftersom en så liten restaurangbyggnad i två våningsplan med hiss i praktiken förmodligen aldrig skulle komma att byggas. Den restaurangägare som söker åstadkomma en fullt tillgänglig fysisk miljö i sin nya fastighet skulle sannolikt bygga lokalerna i ett plan i stället. Den näst högsta kostnadsökningen bland de sju byggnaderna uppgick till 6,3 procent. I genomsnitt ökade kostnaderna för de sex hotell- och restaurangbyggnaderna (exklusive den dyraste) med 1,8 procent.

Kontorsbyggnader: Merkostnaden för att bygga tillgängligt beräknades även för tre olika kontorsbyggnader. Kostnadsökningarna beräknades till 1,4, 1,9 respektive 62,9 procent. Det senare exemplet avser investeringar i hissar i en liten tvåvåningsbyggnad. Det visar, liksom exemplet nyss med den lilla tvåvåningsrestaurangen, att byggnadernas utformning måste anpassas till ändamålet eftersom hissar mellan våningsplan i en liten byggnad naturligtvis blir en avsevärd kostnadsökning. I de övriga två exemplen är kostnadsökningen däremot obetydlig.

Kulturbyggnader: Här återfinns byggnader av vitt skilda slag och användning. Kalkyler gjordes för en stadionanläggning för

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

20 000 åskådare och för två olika teaterbyggnader. Merkostnaden för att bygga tillgängligt uppgick till mellan 0,8 och 3,6 procent.

Skolor: Endast en kalkyl gjordes. Den visade på en kostnadsökning på 6,8 procent och avsåg anpassning av skolbyggnaden till de behov av tillgänglighet som elever med nedsatt rörelseförmåga har.

Även här gäller naturligtvis att byggnadens planlösning och storlek får stor betydelse för kostnadsökningens storlek.

Detaljhandel: Två byggnationer ingick i analysen. Den ena gällde ett stort varuhus i ett plan, där kostnadsökningen för att bygga tillgängligt beräknades till 0,1 procent. Den låga kostnadsökningen är inte förvånande, eftersom moderna varuhus ofta ändå byggs på ett relativt tillgängligt sätt, inte nödvändigtvis just för personer med nedsatt rörelseförmåga utan främst med den köpstarka och köpvilliga gruppen konsumenter med barnvagnar i åtanke. Mellan dessa två konsumentgrupper sammanfaller ofta behovet av tillgänglighet. Det andra exemplet gällde en lagerbyggnad i två våningar, där kostnadsökningen beräknades till 5,4 procent. Lagerlokalen i exemplet skulle väl hur som helst ha försetts med hiss för varutransporter, varför kostnadsökningen för att investera i hiss egentligen inte ska ses som en kostnad för tillgänglighet för personer med rörelsenedsättning.

Exemplen visar alltså att kostnadsökningarna i allmänhet blir små om man tar hänsyn till behovet av tillgänglighet redan från början. I genomsnitt kanske man kan räkna med en kostnadsökning på några procent.

Även från Sverige finns det exempel på hur kostnaderna ökar om man vid nybyggnation eller vid en större ombyggnad eller renovering samtidigt vidtar åtgärder för att åstadkomma tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Kostnadsökningen handlar i dessa exempel om promillen av de totala byggkostnaderna.262

Det ena exemplet gäller en om- och tillbyggnad av Växjö Universitetsbibliotek. Där uppskattades merkostnaderna för att göra byggnaden tillgänglig för personer med funktionsnedsättning, främst personer med nedsatt rörelseförmåga och syn samt blinda, till mellan 0,6 och 0,7 procent av de totala kostnaderna på cirka 100 miljoner kronor. Det andra exemplet gäller ett nyproducerat bostadsprojekt i Göteborg, Godhemsberget, där motsvarande kost-

262 Fördjupning av ekonomiska konsekvenser s. 9, Boverket 2008.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

nadsökning beräknades till mellan 0,5 och 0,6 procent av de totala byggkostnaderna på cirka 50 miljoner kronor.

Även om man inte kan dra alltför långtgående slutsatser från dessa exempel om hur kostnaderna blir för alla ny- och ombyggnationer, pekar även de två svenska exemplen på att kostnaderna för att göra byggnader tillgängliga i samband med större byggnadsarbeten, som ändå skulle ha gjorts, sannolikt är mycket små, i själva verket ofta mindre än en normal felräkningsmarginal för vilket bygge som helst. Det är snarare byggherrens insikt och ambitioner än de faktiska kostnaderna som hindrar tillgängligheten för personer med olika typer av funktionsnedsättningar.

I sammanhanget bör också understrykas att avskrivningstiden för en byggnad ofta är mycket lång och förlängs med reparationer och ombyggnader. Inom lokalerna är mindre ingripande ombyggnadsarbeten i verksamheter som vänder sig till allmänheten än mer frekventa. Många icke bärande innerväggar flyttas när lokalbehoven förändras. I vissa branscher sker det löpande och regelbundet, i andra i samband med omorganisationer eller när lokalerna byter hyresgäst eller ägare. Möjligheterna att åstadkomma en hög grad av tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning utan att det medför alltför betungande merkostnader är alltså, och har också under lång tid varit, mycket goda.

12.6. Ekonomiska förutsättningar för detaljhandeln, restauranger, hotell och för kulturinstitutioner

I avsnitt 12.4 har vi kunnat konstatera att det kan vara samhällsekonomiskt och, under vissa förutsättningar, företagsekonomiskt lönsamt att göra butiker och andra lokaler, där det bedrivs verksamhet som riktar sig mot allmänheten, tillgängliga för så många som möjligt. De samhällsekonomiskt motiverade insatserna visade sig i kalkylerna vara entydigt positiva med rimliga förutsättningar och antaganden. Även för företagssektorn visade kalkylerna att det kan bli lönsamt att göra lokalerna tillgängliga, även med försiktiga antaganden om ökad omsättning och kundtillströmning.

I det här avsnittet ska närmare diskuteras de ekonomiska förutsättningarna för företag i några olika branscher att göra investeringar för ökad tillgänglighet. Genomgången omfattar detaljhandeln, restaurangbranschen och hotellbranschen. Dessutom kommer tillgängligheten inom kultursektorn att behandlas särskilt.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

12.6.1. Omsättning och lönsamhet m.m.

Samhällets krav på att företag som bedriver verksamhet som vänder sig till allmänheten ska investera för ökad tillgänglighet kan inte ställas utan varje begränsning. Den ur ett samhällsperspektiv grundläggande målsättningen att alla människor ska ha rätt att delta i samhällslivet på likvärdiga villkor så långt detta är möjligt måste i praktiken vägas mot vad som är praktiskt och ekonomiskt genomförbart i de enskilda fallen. Samhällsintresset av full tillgänglighet sammanfaller inte alltid med ett företags ekonomiska förutsättningar. Den tillgänglighetsbestämmelse som jag föreslår ska införas i diskrimineringslagen innehåller därför ett grundläggande krav på skälighet.

I en diskussion om de i vissa fall konkurrerande målen för samhällsintresset respektive för företagen bör man vara medveten om att det sedan länge finns många krav från samhällets sida på företagens organisation och verksamhet som påverkar deras ekonomi, handlingsutrymme och resursanvändning. Det finns sålunda regler om bolagsbildning, styrelsens ansvar, bokföring, redovisning, inbetalning av skatt åt anställda och för bolaget, arbetsmiljö, hygienkrav, krav på nödutgångar och annan brandsäkerhetsutrustning och så vidare. Sådana krav är sedan länge accepterade och utgör en naturlig förutsättning för allt företagande.

Ökade krav på tillgänglighet passar väl in i ett sådant system där företagande och samhällsmål på olika nivåer hänger samman. Att åstadkomma ett samhälle som är tillgängligt för så många som möjligt, också oavsett funktionsnedsättning, är också en del av de åtaganden som Sverige har gjort genom att ansluta sig till olika internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Kostnaderna för att skapa ökad tillgänglighet till lokaler, jämfört med många andra samhälleliga krav på företags verksamhet, kan förväntas vara begränsade. Det handlar visserligen till en del om investeringar av varierande storleksordning men ofta också om enkla åtgärder som inte är särskilt kostsamma. I vissa fall handlar det också helt enkelt om att ha ett mer genomtänkt servicekoncept för alla kunder och inte bara för personer med någon form av funktionsnedsättning. Många företag inom olika branscher har också redan påbörjat ett tillgänglighetsarbete; en utveckling mot högre krav på tillgänglighet i fråga om lokaler och service innebär alltså inte något principiellt nytt.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Utgångspunkten är att all verksamhet ska bedrivas utan diskriminering

En huvudprincip för all verksamhet är att den ska bedrivas utan diskriminering. Den som driver en kommersiell verksamhet riktad mot allmänheten har därmed också ansvaret för att verksamheten, inklusive lokalerna, är tillgänglig även för kunder med funktionsnedsättning. Det är också den huvudprincip som gäller för förslaget till nytt diskrimineringsförbud i fråga om otillgänglighet som jag lägger fram i den här promemorian.

Den verksamhetsansvarige kommer alltså enligt diskrimineringslagen att svara för att tillgänglighetsåtgärder vidtas t.ex. när det gäller lokalerna där verksamheten bedrivs. Denne är visserligen ofta inte ägare till fastigheten där lokalerna finns. Den som äger fastigheten har ett avgörande rättsligt inflytande på vilka åtgärder som kan vidtas med fastigheten, framför allt när det gäller mer genomgripande förändringar i fastighetens struktur. Men fastighetsägaren är också den som offentligrättsligt, genom bestämmelser i plan- och bygglagstiftningen, svarar för att fastigheten uppfyller lagens tillgänglighetskrav. Det gemensamma ansvaret för lokalernas tillgänglighet, om än grundat i olika författningar, bör kunna stärka drivkrafterna för att tillgänglighetsåtgärder verkligen kommer till stånd. Oavsett vem av fastighetsägaren eller företaget som hyr en lokal, som svarar för att lokalerna görs tillgängliga enligt diskriminerings- eller plan- och bygglagstiftningen, kommer likväl kostnaderna till slut att bäras av företaget med kundkontakterna enligt närmare överenskommelser om betalningsansvaret i hyreskontraktet eller andra avtal. Ytterst kommer kostnaden att tas ut av företagets slutkunder genom priset på företagets varor eller tjänster.

Den grundläggande marknadsekonomiska principen om att en verksamhet ska bekosta sina egna investeringar måste råda även om en stor del av de positiva kassaflödena vid investeringarna för ökad tillgänglighet går till den offentliga sektorn och inte alltid, eller i samma utsträckning, motsvaras av positiva kassaflöden också för det enskilda företaget med kundkontakter. Samtidigt är det sannolikt så, som visats i avsnitt 12.4, att också de företag som investerar för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning får ett positivt kassaflöde med rimliga antaganden om investeringsnivå och kundtillströmning.

Ökad tillgänglighet kan åstadkommas på många sätt. Det finns ett brett spektrum av åtgärder som kan komma i fråga, från de allra

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

enklaste som att ta bort en tröskel eller installera en automatisk dörröppnare eller att sätta dit en kontrastmarkering på en glasdörr till installation av en hiss eller ett effektivare ventilationssystem eller andra omfattande investeringar.

I det följande kommer de ekonomiska förutsättningarna att analyseras närmare för detaljhandeln, för restaurang- och hotellbranschen samt för kultursektorn. Analysen fokuserar i huvudsak på materiella investeringar men kan lika gärna appliceras på investeringar i ökad service och ett mer genomtänkt bemötande. Den syftar till att belysa vilken typ av överväganden när det gäller t.ex. en verksamhets omsättning, vinst eller avkastning på kapital som är relevanta att beakta när det ska avgöras om en viss tillgänglighetsåtgärd är skälig att kräva. Däremot blir det inte fråga om att på något sätt fastställa några matematiska gränsvärden för vad som är skäligt eller inte härvidlag.

Konkurrensens drivkrafter

Om en butik investerar i ökad tillgänglighet, kommer konkurrensen om kunderna från närliggande butiker att leda till att även andra butiker gör liknande investeringar för att de ska få del av ett eventuellt tillflöde av nya kunder. Det förutsätter dock att nivån på investeringarna är rimliga i förhållande till en förväntad omsättningsökning. I annat fall uteblir spridningseffekten och den butik som gjort investeringen riskerar dessutom ett sämre ekonomiskt resultat, eller i sämsta fall nedläggning. Om investeringen däremot ligger på en rimlig nivå och därmed blir lönsam kan man utgå från att intresset för investeringar i ökad tillgänglighet kommer att sprida sig till andra butiker.

Efter hand som konkurrenterna investerar i tillgänglighet kommer prisnivån i detaljhandelsledet att anpassa sig till de ökade kostnaderna. För de delar av detaljhandeln där konkurrensen är tillräckligt stark på lokal nivå kommer investeringar i ökad tillgänglighet att sprida sig fortare mellan butiker och lokaler än där den lokala konkurrensen inte är lika stark. När flertalet butiker investerar gör priskonkurrensen att kunderna, genom något högre priser, i slutändan får svara för kostnadsökningarna som en följd av konkurrensens villkor. I annat fall skulle investeringarna snart styras över till andra branscher. Prishöjningar eller ökad omsättning bör

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

därför leda till att avkastningen på det egna kapitlet i detaljhandeln blir lika hög som innan investeringen i ökad tillgänglighet gjordes.

Samhällets krav på investeringar för att öka tillgängligheten kommer alltså alltid i slutänden att betalas av kunderna, om omsättningsökningen inte är tillräcklig. Ett problem för den investerande butiksägaren är dock att vägen fram till att konkurrensens krafter har verkat färdigt kan vara relativt lång. Därför måste investeringskraven vara skäliga.

Det är emellertid också möjligt att den omvända situationen skapas, nämligen att endast enstaka företag investerar i ökad tillgänglighet. Då uppnår man kanske inte tillräckligt stor volym av nya kunder i de tillgängliga butikerna. De tänkta kunderna kommer ändå inte dit eftersom de flesta andra butiker eller andra verksamheter i området inte är tillgängliga. Ofta gör vi ju inte våra inköp ett och ett isolerat utan vi passar på och handlar flera olika saker på en gång i närliggande butiker. I en sådan här situation kan resultatet i stället bli en osund konkurrens, det vill säga att de företag som inte investerat i ökad tillgänglighet är de som klarar sig bäst. De får lägre kostnader och kan därmed hålla lägre priser. För att motverka en sådan utveckling har ett samhällskrav på tillgänglighetsåtgärder en positiv roll att spela från konkurrenssynpunkt.

Man bör vara medveten om att, som redan nämnts, investeringar för ökad tillgänglighet ofta handlar om relativt små belopp. Endast i undantagsfall blir det fråga om stora ombyggnader. Investeringar som berättigar till bostadsanpassningsbidrag kan illustrera vad det handlar om. För att göra en bostad tillgänglig för en boende med funktionsnedsättning går det att få bidrag för investeringar i bostadsanpassning. Omkring 61 procent av de bidrag som beviljades under 2007 uppgick till mindre än 5 000 kronor och 84 procent till mindre än 20 000 kronor.263 Större kostnader är således sällsynta. Det finns inte heller anledning att tro att kraven på tillgänglighetsinvesteringar i lokaler med en verksamhet som vänder sig till allmänheten normalt sett kommer att handla om verkligt stora belopp. Mindre investeringar och korrigeringar av butiksmiljön bör de flesta företag kunna klara av.

I de fall det handlar om att helt bygga om entréer, sätta in hiss eller vidta andra åtgärder direkt in i byggnadens stomme handlar det naturligtvis om betydligt större kostnader. Sådana åtgärder kommer dock inte att vara aktuella att kräva av små butiker. De

263 Bostadsanpassningsbidragen 2007, s. 14.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

större affärerna eller varuhusen är i sin tur ofta redan i stor utsträckning tillgänglighetsanpassade, främst för att kunderna ska kunna ta sig fram med kundvagnar eller barnvagnar. Då kan ofta även den som använder rullstol eller rullator ta sig fram.

Omsättning och avkastning på kapital

Varken ur samhällsperspektiv eller utifrån intresset hos enskilda människor med funktionsnedsättning finns något att vinna på att ställa så stora krav på tillgänglighetsinvesteringar att verksamheter tvingas i konkurs. Den tänkta förbättringen i tillgänglighet försvinner då med butiken. Ett glesare butiksnät ökar avstånden, vilket är en nackdel för alla kunder men än mer för dem med funktionsnedsättning. Därför måste kravet på tillgänglighetsinvesteringar sättas i relation till vinst och storleken på eget kapital. Företagens vinstnivå som kriterium för möjligheten att bära en viss investeringskostnad bör dock inte bedömas utifrån ett enstaka år. Den kan ju vara resultatet av tillfälliga händelser eller konjunkturväxlingar. Analysen måste i stället göras med utgångspunkt i längre tidsperspektiv, både bakåt och framåt i tiden.

Ett första viktigt ekonomiskt kriterium är företagets omsättning. Någon allmän lägsta omsättningsnivå kan det inte bli fråga om att fastställa. Även för en liten verksamhet med låg omsättning kan det vara rimligt att kräva små investeringar för ökad tillgänglighet. Nivån bör räknas på avkastningen på det egna kapitalet, eftersom det är det riskbärande elementet för företaget och det som är utsatt för konkurrens i form av alternativa investeringar. Den som driver en verksamhet kan vilja satsa det egna kapitalet på något helt annat. Följden av alltför betungande investeringskrav inom t.ex. detaljhandeln riskerar därför, som antytts, att orsaka en utglesning av butiksnätet.

Var nivån på tillräckligt hög avkastning på det egna kapitalet ligger vad gäller större investeringar kan diskuteras länge utan att leda till något givet svar. Ett sätt att resonera är att utgå från direktavkastningen på aktiemarknaden för de större företagen. Den ligger normalt mellan tre och fem procent, plus en normal bankränta. Det skulle för stora företag, exempelvis de som är noterade på Stockholmsbörsen, innebära en nivå på avkastningen uppemot tio procent. För de i allmänhet små företag, som svarar för en stor andel av det samlade antalet butiker, är emellertid risknivån avsevärt

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

högre än för stora bolag noterade på aktiemarknaden. De får också betala en betydlig högre ränta för sina lån än vad de stora företagen normalt sett får göra. Det innebär att en rimlig miniminivå på avkastningen av det egna kapitalet för många mindre näringsverksamheter bör vara högre. Om den gränsen bör sättas vid 15 procent eller högre kan bero på vilken bransch verksamheten finns inom.

Tillgången på eget riskvilligt kapital är en av de trängsta sektorerna för fortsatt tillväxt i ekonomin. Ett samhällskrav på att ett företag ska använda hela avkastningen på det egna kapitalet över den satta minimigränsen till investeringar i ökad tillgänglighet är därför inte heller rimligt. Endast en del av den överskjutande avkastningsdelen bör kunna komma ifråga. Inte heller den gränsen går att fastställa generellt. I räkneexemplet nedan har vi satt gränsen till 20 procent av avkastningen över miniminivån men den procentsatsen ska inte ses som någon absolut högsta gräns. En bedömning måste göras från fall till fall, med beaktande av betydelsen av den ökade tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning och en samlad bedömning av de förutsättningar som verksamheten i fråga verkar under.

Slutsatsen blir att krav på större investeringar i ökad tillgänglighet måste både ta hänsyn till ”normal” avkastning och till hur stor andel av ”överavkastningen”, som det är rimligt att kräva ska användas för just tillgänglighetsinvesteringar.

Samtidigt bör man vara observant på att ett företags redovisning av avkastningen på eget kapital kan påverkas och till och med manipuleras på många sätt. Det räknas ju fram från sista raden i företagets resultaträkning. Om företagaren väljer att ta ut mer lön eller att låna mindre externt för att begränsa verksamheten så faller avkastningen på det egna kapitalet. Sådana påverkansåtgärder kan till en del motverkas genom att räkna avkastningen på resultatet efter finansiella poster enligt FAR SRS schema för resultaträkningen.

Räkneexempel

Ett företag har ett eget kapital på en miljon kronor, som ger en avkastning på 25 procent per år. Det motsvarar 250 000 kronor per år. Om miniminivån på avkastningen på eget kapital sätts till 15 procent motsvarar det 150 000 kronor per år. Vinsten över miniminivån är då 100 000 kronor. Om gränsen för hur stor del av avkastningen över miniminivån som rimligen kan förutsättas användas för

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

just investeringar i tillgänglighet sätts till 20 procent motsvarar det i exemplet 20 000 kronor per år. Med en avskrivningstid på fem år ger det ett utrymme för en investering för ökad tillgänglighet på cirka 100 000 kronor. Med en avskrivningstid på tio år blir investeringsbeloppet fördubblat.

Makroekonomisk påverkan

En fråga man kan ställa sig är vid vilken storlek på omsättningen som prisnivån i allmänhet höjs så mycket att det märks i ett makroekonomiskt sammanhang. I räkneexemplet ovan utgår vi från ett detaljhandelsföretag med ett eget kapital på cirka en miljon kronor och en avkastning på eget kapital på 25 procent. Vi utgår vidare från en omsättning på omkring 10 miljoner kronor per år, en rörelsemarginal på 2,6 procent av omsättningen och 5-9 anställda. En ökad investeringskostnad på 30 000 kronor per år motsvarar då 0,3 procent av omsättningen och cirka 12 procent av rörelsemarginalen. Det kommer att på sikt leda till prishöjningar som får bäras av kunderna. Eftersom detaljhandelssektorn svara för cirka 30 procent av konsumentprisindex, skulle motsvarande höjning av investeringsnivån i alla små och stora butiker ge en ökning av inflationen med 0,09 procent om alla investeringarna gjordes under ett enda år. Eftersom man kan utgå från att investeringarna i själva verket görs spridda över tiden och att många större butiker redan finns i lokaler som är tillgängliga blir inflationseffekten helt försumbar. Man kan också utgå från att de flesta investeringar är av engångskaraktär. Därför kan prishöjningar till följd av investeringar för ökad tillgänglighet antas sakna påverkan på de makroekonomiska stabilitetsmålen.

12.6.2. Detaljhandeln

Detaljhandeln omfattar många branscher, var och en med sina specifika förutsättningar vad gäller t.ex. omsättning och storlek på butiker. En av grundkällorna till analysen i detta avsnitt är Branschfakta 2009 från Handelns Utredningsinstitut, HUI. I denna rapport finns uppgifter om detaljhandeln totalt och för nio delbranscher. I tabell 20 finns en sammanställning av delbranscherna enligt HUI:s indelning.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

I tabell 15 visas hur omsättningen i detaljhandeln fördelas efter butikernas storlek. Under åren 2005 – 2007 ser det ut att ha skett en viss strukturförändring. De mindre butikernas andel av försäljningen minskade medan de största butikernas andel ökade. Om det är en tillfällig följd av den under dessa år starka försäljningen av kapitalvaror eller resultatet av en mer långsiktig förändring går inte att säga utifrån den begränsade tidsperiod som tabellen avser. De allra största butikerna, med en omsättning över 50 miljoner kronor per år, svarade år 2007 för cirka hälften av omsättningen i detaljhandeln, en andel som ökade med två procentenheter från 2005 till 2007.

Tabell 15 Olika butiksstorlekars andel av marknaden för detaljhandeln åren 2005 – 2007. Aktiebolag.

Storleksklass, mkr exkl. moms 2005 2006 2007

-4,9

8,9

8,8

8,2

5,0 - 9,9

8,8

8,9

8,1

10,0 - 19,9

12,2 11,8 11,9

20,0 - 49,9

21,8 21,0 21,4

50,0 -48,3 49,6 50,4 Totalt 100 100 100

Källa: Branschfakta 2009, HUI.

För personer med funktionsnedsättning finns det både för- och nackdelar med en starkare marknadsställning för de större butikerna. Fördelen är att de stora butikerna i högre grad redan är mera tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. I de fall lokalerna finns på flera våningar finns det oftast hiss. Entréerna är i större utsträckning genomtänkta utan onödiga trappsteg eller trösklar. Automatiska dörröppnare är relativt vanliga. Sannolikt finns det inte heller några större ekonomiska problem för ägarna till dessa större butiker att vidta ytterligare åtgärder för tillgänglighet, exempelvis för att öka tillgängligheten för personer med nedsatt syn eller hörsel. Nackdelen för personer med funktionsnedsättning är främst att den ökande koncentrationen till stora butiker skapar större avstånd så att det blir svårare att nå dem utan högre transportkostnader.

Lönsamheten för detaljhandelsföretagen, mätt som avkastning på totalt och eget kapital eller rörelsemarginal ökar med företagets storlek mätt efter antal anställda, vilket redovisas i tabell 16. Det

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

innebär att det ekonomiska utrymmet för investeringar är mindre för de mindre företagen än för de större. I tabellen redovisas även medianomsättningen, som är omsättningen i det mittersta företaget när alla företag inom gruppen rangordnas från det med lägst till det med högst omsättning.

Tabell 16 Medianomsättning, rörelsemarginal i procent av omsättningen samt avkastning på eget och totalt kapital i detaljhandeln 2007.

Antal anställda Avkastning på

totalt

kapital, pro-

cent.

Avkastning på

eget

kapital, pro-

cent

Rörelsemarginal,

procent av om-

sättningen

Medianom- sättning, mkr

1 – 4

18

2

2,7

5 – 9

27

2,6

10,3

10 – 19

26

2,5

26,6

20 –

42

2,8

91,9

Källa: Branschfakta 2009, HUI.

Många företag och försäljningsställen

Av tabell 17 framgår att antalet företag och antalet försäljningsställen varierar omvänt mot omsättningen. Antalet försäljningsställen med få anställda, och därmed en genomsnittligt låg omsättning, svarar för en stor andel av antalet försäljningsställen. Andelen försäljningsställen med högst fyra anställda utgör 79 procent av samtliga försäljningsställen och 86 procent av antalet företag. Bland de minsta finns kiosker av olika slag, tobakshandlare, närbutiker och andra småbutiker. För många av dessa småföretagare kan även en begränsad investering på 20 000 kronor, som i vårt räkneexempel i avsnitt 12.4, te sig svår att finansiera. Däremot finns även hos många av dessa mindre butiker förmågan att bära en investering i mindre kostsamma åtgärder för bättre tillgänglighet, t.ex. att köpa in en bärbar ramp i enkelt utförande, att ta bort onödiga trösklar eller att erbjuda kunderna olika former av anpassad personlig service.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 17 Försäljningsställen och företag inom detaljhandeln år 2008 efter antalet anställda. Antal och andel i procent av samtliga.

Antal försäljningsställen Antal företag

Anställda per företag Antal Procent Antal Procent

0 34 130

51,1 34 128

59,4

1-4 18 627

27,9 15 237

26,5

5-9 7 859

11,8 4 764

8,3

10-19 4 035

6,0 2 058

3,6

20-49 1 702

2,5 842

1,5

50-99 297

0,4 226 0,4

100-199 109

0,2

87 0,2

200-499

21

0,0

46 0,1

500-

5

0,0

49 0,1

Totalt 66 785 100,0 57 437 100,0

Källa: Branschfakta 2009, HUI. Anm: I underlaget till denna tabell ingår även företag som drivs i form av enskild näringsverksamhet eller som handels- eller kommanditbolag. Det är bolagsformer där ägarna beskattas varför uppgifter om verksamheten är sparsamma. Därför finns inget underlag för det ekonomiska resultatet för dessa företag i övriga tabeller i

avsnittet. Antalet företag skiljer sig därmed exempelvis från uppgifterna i tabell 18.

I sammanhanget kan påpekas att det även i företag utan anställda i allmänhet finns någon som arbetar. De minsta företagen drivs i stor utsträckning som enskild näringsverksamhet eller som handels- eller kommanditbolag. Om ägaren till sådana företag arbetar ensam i verksamheten räknas det som att företaget inte har någon anställd. Om verksamheten drivs som ett aktiebolag och ägaren själv arbetar i verksamheten, räknas det däremot som att ägaren är anställd. Det är således juridiken som gör att så många butiker synes fungera utan anställda.

En viss uppfattning om hur bl.a. omsättning och lönsamhet kan variera går att få av redovisningen i tabell 18. Där har vi med utgångspunkt från uppgifter från HUI försökt göra en grov uppskattning av det egna kapitalet och vissa andra faktorer i detaljhandelns företag fördelat efter antalet anställda. Under förutsättning att medelvärde och medianvärde i fördelningen av företagens resultat och omsättning m.m. inte skiljer sig åt alltför mycket, ser det ut som om många företag med fem eller fler anställda har ett eget kapital som överstiger en miljon kronor, vilket var ett antagande i räkneexemplet i avsnitt 12.6.1. Tabellen visar också att det finns ett relativt stort eget kapital som i genomsnitt ger en bra avkastning.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 18 Några centrala nyckeltal för aktiebolag inom detaljhandeln år 2007 fördelade efter antalet anställda.

Antal anställda

1-4 5-9 10-19

20+

Antal företag

9 254 3 117 1 229

733

Omsättning, medianvärde, Tkr

2 719 10 329 26 560 91 922

Rörelsemarginal, procent av omsättningen

2,0 2,6 2,5

2,8

Omsättning per anställd, Tkr

1 232 1 678 2 145 2 653

Antal anställda per företag

2,2 6,2 12,4

34,6

Rörelseresultat per anställd, Tkr

25 44 54

74

Rörelsenetto, tkr 55 271 669 2 564

Avkastning på eget kapital, procent

18 27 26

42

Eget kapital, Tkr

307 1 003 2 572 6 105

Källa: Branschfakta 2009, HUI, samt egna beräkningar. Anm: Uppgifter som har beräknats med utgångspunkt i HUI:s uppgifter är markerade med kursiv stil i tabellen.

Beräkningarna bygger successivt och radvis på uppgifter från raderna ovanför i tabellen.

Fördjupad bild av detaljhandeln

Eftersom en verksamhets lönsamhet m.m. är av betydelse för bedömningen av möjligheten att ställa samhällskrav på åtgärder för ökad tillgänglighet, har uppgifterna från HUI kompletterats med material från en annan källa, UC Select 2009:3, en databas baserad på uppgifter från årsredovisningar för samtliga aktiebolag med unika organisationsnummer samt uppgifter från olika offentliga register för alla företag. Uppgifterna gäller för aktiva företag vilket innebär att de är registrerade för F-skatt, moms eller arbetsgivaravgifter. De från denna databas bearbetade uppgifterna redovisas i tabell 19. Härigenom kan vi också göra en avstämning av de på grundval av HUI-materialet i Branschfakta 2009 framräknade uppgifterna enligt tabell 18.

De framräknade uppgifterna i tabell 18 bygger, som nämndes ovan, på en blandning av medel- och medianvärden, i huvudsak från 2007. Uppgifterna från UC Select avser i huvudsak verksamheten under 2008. Uppgifterna i tabell 19 är således baserade på något färskare uppgifter, vilket man bör ha i minnet vid en detaljerad jämförelse med tabell 18. I tabell 19 redovisas dessutom konsistenta uppgifter för genomsnitt och medianvärden. Det innebär att man får en något säkrare bild av hur det ekonomiska läget ser ut för företagen inom detaljhandeln. En nackdel är dock att beräkningarna

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

av medel- och medianvärden är gjorda på grundval av ett intervalluppdelat grundmaterial. Det innebär att beräkningarna i tusental kronor (Tkr) redovisas med en avrundning till närmaste 100-tal när det gäller belopp och att vissa beräkningar av medianvärden inte blir meningsfulla att redovisa när mer än hälften av företagen i en grupp hamnar i det lägsta eller högsta intervallet där en nedre respektive övre intervallgräns saknas. I dessa fall redovisas uppgiften som ”saknas”. Övre gränsen i det lägsta intervallet är i samtliga fall mycket lågt, varför det i praktiken innebär att ”saknas” hade kunnat ersättas med ”noll” eller ”negativt” för dessa företag.

I en jämförelse mellan tabellerna ser man att det finns betydligt fler företag i underlaget till tabell 19 än i tabell 18. Troligen beror det på att det i UC Select redovisas uppgifter för hela detaljhandelssektorn (SNI 470), medan HUI:s uppgifter bygger på ett urval av företag där minst 50 procent av omsättningen kan hänföras till kunder som består av privata hushåll.264 Den praktiska skillnaden i ekonomsikt resultat är sannolikt relativt liten. I denna utredning är det heller inte relevant att göra en sådan utsortering av detaljhandelsföretag eftersom här är vi intresserade av alla företag som över huvud taget vänder sig till allmänheten.

Vi ser också att medianvärdet för omsättning enligt tabell 19 är betydligt högre än vad som redovisas i tabell 18 utom för de minsta företagen. Skillnaden är anmärkningsvärt stor för företag med 20 anställda och fler. I tabell 19 redovisas medianvärdet som ”saknas” på grund av att mer än hälften (63,1 procent) av dessa företag finns i ett öppet intervall med 500 000 Tkr som lägsta gräns. Det innebär att medianvärdet är högre än 500 000 Tkr, men hur mycket högre det är kan inte beräknas. Eftersom medianvärdet enligt beräkningarna med utgångspunkt i uppgifterna från HUI i tabell 18 är 91 922 Tkr, är skillnaden mellan de två källorna mycket stor. Medianvärdet för omsättning är utgångspunkten för resten av beräkningarna i tabell 18. Därför blir exempelvis beräkningen av det egna kapitalet missvisande i den tabellen.

Orsaken till de stora skillnaderna i medianvärdena när det gäller omsättningen för företag med 20 och fler anställda är svår att fastställa med säkerhet. Uppgifterna från UC Select har sitt ursprung i årsredovisningar från aktiebolag med unika organisationsnummer. Det ursprungliga materialet för HUI:s analys kan egentligen inte ha någon annan källa, men kan tänkas vara strukturerat efter kon-

264 Branschfakta 2009, s. 5.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

cernförhållanden. Om många av de större unika aktiebolagen ingår i en koncern, kommer därför storleken på det mittersta företaget i en analys av medianvärdet att bli betydligt mindre än om alla aktiebolag redovisas separat. Det kan vara en orsak till den stora skillnaden mellan uppgifterna i tabell 19 respektive 18 för företag med tjugo eller fler anställda. Enligt HUI finns det 733 företag i detaljhandeln med 20 och fler anställda, medan det finns 8 693 enligt uppgifterna från UC Select, alltså nästan 12 gånger fler. Så stor skillnad mellan datakällorna tyder på en väsentlig metodskillnad, sannolikt alltså beroende av olika hantering av koncernförhållanden.

I det nu aktuella sammanhanget, där vi söker beskriva ekonomiska faktorer av betydelse för vilka krav det allmänna kan ställa på företag att göra investeringar för ökad tillgänglighet, är det egentligen tillräckligt att konstatera att de större företagen i detaljhandeln utan tvivel har ekonomiska möjligheter att finansiera sådana. Det är rimligen inte de stora företagen, som kan tänkas få svårigheter med tillgänglighetsinvesteringar, utan de minsta. Därför analyseras i det följande inte närmare den stora skillnaden mellan olika källor när det gäller antalet företag med minst 20 anställda.

Med visst undantag för företagen med 1-4 anställda är skillnaden enligt tabell 19 mellan median- och medelvärde begränsad. Slutsatsen blir därför att de beräknade uppgifterna i tabell 18 har relevans, trots osäkerheten i beräkningarna på grund av att median- och genomsnittsvärden blandats i detta material.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 19 Genomsnitts- och medianvärden för några ekonomiska uppgifter om aktiebolag inom detaljhandeln (SNI 470) 2008.

Antal anställda

1-4 5-9 10-19 20- Samtliga

Antal företag

11 246 4 125 1 856 8 693 25 920

Omsättning - Medianvärde, Tkr 2 900 15 900 31 900 #SAKNAS! 22 500 - Genomsnitt, Tkr 4 800 16 700 33 700 448 100 159 200 Rörelsemarginal, proc. på omsättn. - Medianvärde, procent 2,7% 2,7% 2,9% 2,6% 2,7% - Genomsnitt, procent 2,1% 2,7% 3,0% 1,6% 2,1% Avkastning på totalt kapital, proc. - Medianvärde, procent 5,0% 9,3% 9,5% 9,1% 8,8% - Genomsnitt, procent 8,5% 9,9% 10,7% 10,0% 9,4% Avkastning på eget kapital, proc. - Medianvärde, procent 5,0% 19,2% 19,9% 18,3% 17,8% - Genomsnitt, procent 17,1% 25,0% 27,5% 27,1% 22,5% Eget kapital - Medianvärde, Tkr 300 900 5 700 99 000 7 700 - Genomsnitt, Tkr 1 500 3 400 7 100 90 800 32 200 Resultat efter finansnetto/ anställd - Medianvärde, Tkr #SAKNAS! 0 0 0 0 - Genomsnitt, Tkr 100 100 100 100 100 Rörelseresultat - Medianvärde, Tkr 100 400 800 43 200 400 - Genomsnitt, Tkr 200 900 2 200 42 700 14 700

Källa: UC Select 2009:3 samt egna beräkningar Anm: Beräkningar av medel- och medianvärde har gjorts utifrån gruppindelade data. För att inte ge sken av större precision än materialet egentligen ger, har uppgifterna i Tkr avrundats till närmast 100-tal Tkr. Även

uppgifter i procent bör betraktas som ungefärliga värden.

I tabell 19 kan vi se att avkastningen på eget kapital är låg för mer än hälften av företagen med 1-4 anställda. För dessa är medianvärdet endast 5,0 procent. Det innebär att hälften av företagen har en lägre avkastning på eget kapital än så. Samtidigt är den genomsnittliga avkastningen på eget kapital 17,1 procent. Det innebär att det bland de cirka 5 600 företagen med en avkastning på eget kapital

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

högre än medianvärdet finns ett antal med tillräckliga ekonomiska resurser även för större investeringar för ökad tillgänglighet. Av de 11 246 företagen med 1-4 anställda visar grunduppgifterna i databasen att cirka 30 procent av dem hade en avkastning på eget kapital över 20 procent. För företag i övriga storleksgrupper är medianvärdet i närheten av 20 procent, vilket innebär att mer än hälften av företagen med fem anställda eller fler, synes ha objektivt rimliga ekonomiska förutsättningar att finansiera även större investeringar för ökad tillgänglighet.

Resultatet per anställd i detaljhandeln redovisas till noll kronor i tabell 19. Det beror på att det i samtliga företagsgrupper, utom i de minsta, ligger strax under 50 Tkr. Med avrundning till närmaste 100 Tkr innebär det att resultatet per anställd i tabellen redovisas som noll. Värdet är i stort sett lika för alla företagsgrupper, vilket kan vara ett tecken på att konkurrensen fungerar relativt väl inom detaljhandelssektorn, trots viss dominans av några få stora aktörer. För detta mått finns således inga riktigt stora skillnader mot det som redovisades i tabell 18.

Även storleken på eget kapital har betydelse för företagens möjligheter att göra verksamheten tillgängligare genom investeringar. Av tabell 19 framgår att det genomsnittliga värdet på det egna kapitalet är avsevärt högre än medianvärdet för företag med högst nio anställda. Det innebär att det finns en ojämn fördelning mellan dessa företag, det vill säga att få företag har stort eget kapital medan många företag har relativt litet eget kapital. I grunduppgifterna från databasen visar det sig att endast 15 procent av företagen med 1-4 anställda har ett eget kapital, som överstiger 500 Tkr. För företag med 5-9 anställda hade 36 procent av företagen ett eget kapital överstigande 500 Tkr. För de större företagen blir fördelningen inom respektive grupp successivt jämnare. Det innebär att det för huvuddelen av företagen med fem eller fler anställda torde finnas ekonomiska möjligheter att finansiera även relativt stora investeringar för förbättrad tillgänglighet.

Rörelseresultatet, alltså nettot före skatter och bokslutsdispositioner m.m., är relativt ojämnt fördelat inom de olika företagsstorlekarna. Medianvärdena ligger dock så pass högt att det är sannolikt att de allra flesta företag inom detaljhandeln har sådana löpande intäkter att de borde ha möjligheter att finansiera investeringar för att öka tillgängligheten, även om det finns stora skillnader i storleken på de ekonomiskt möjliga åtgärderna.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Sammantaget kan man från tabellerna 18 och 19 dra slutsatsen att de allra flesta aktiebolagen inom detaljhandeln, utom de allra minsta, i princip har ekonomiska förutsättningar att göra även större investeringar för ökad tillgänglighet. Hur stora varierar dock, framförallt med företagets storlek.

Detaljhandelns delbranscher

I tabell 20 sammanfattas uppgifterna från Branschfakta 2009 om avkastningen på eget kapital för de olika ingående branscherna beräknade på samma sätt som i tabell 18. Ovan visades att betydelsen av att beräkningarna baserats på en blandning av medel- och medianvärden har relativt liten betydelse för slutresultatet, annat än för de större företagen med 20 anställda eller fler. Även för de minsta företagen med 1-4 anställda finns en viss osäkerhet. Det betyder att många, cirka hälften, av företagen med fem anställda eller fler har högre storlek och avkastning på eget kapital än vad resultatet i tabellen visar. Med rimliga krav på avkastningen på eget kapital, exempelvis 15 procent som i räkneexemplet i avsnitt 12.6.1, ser det ut som att en stor del av företagen inom bokhandelsbranschen skulle kunna få svårigheter med finansieringen av annat än ganska begränsade tillgänglighetsåtgärder, liksom de mindre företagen inom elektronikhandeln och delar av möbelhandeln.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 20 Avkastning på eget kapital för aktiebolag i detaljhandelsbranscherna fördelat efter antalet anställda.

Antal anställda

Bransch 1-4 5-9 10-19 20+

Dagligvaruhandeln 21 34 43 55

Bokhandeln 16 15 12 13

Klädhandeln 19 26 19 21

Skohandeln 19 20 23 37

Möbelhandeln 21 20 12 20

Elektronikhandeln 15 16 32 30

Sport- och fritidshandeln

23 35 36

34

Ur-, guld- och optikhandeln

21 29 41

27

Järn-, bygg- och färghandeln

31 31 29

44

Detaljhandeln 18 27 26 42

Källa: Branschfakta 2009, HUI, samt egna beräkningar. Anm: Se kommentarerna i anslutning till tabell 19 om företag med 20 anställda och fler.

I tabell 21 redovisas de på samma sätt beräknade uppgifterna om eget kapital för alla detaljhandelsbranscherna. I samtliga branscher har mer än hälften av företagen med 1-4 anställda ett eget kapital, som understiger 500 Tkr. I företag med 5-9 anställda inom dagligvaruhandeln och i bokhandeln ser det egna kapitalet ut att vara mindre än en miljon kronor, ett annat gränsvärde i räkneexemplet i avsnitt 12.6.1. Med reservation för den nämnda osäkerheten i beräkningarna innebär det att mindre än hälften av företagen i dessa två branscher har ett eget kapital över en miljon kronor.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 21 Beräkning av det egna kapitalet i aktiebolag i detaljhandelsföretagens branscher fördelat efter antalet anställda.

Antal anställda

Bransch 1-4 5-9 10-19 20+

Dagligvaruhandeln

196 653 1 696 5 503

Bokhandeln

270 785 2 101 16 259

Klädhandeln

267 1 171 1 768 7 355

Skohandeln

358 1 098 3 340 5 185

Möbelhandeln

425 2 176 4 584 7 010

Elektronikhandeln

387 1 215 2 752 9 275

Sport- och fritidshandeln

350 1 221 2 711 8 625

Ur-, guld- och optikhandeln

470 1 170 2 203 6 637

Järn-, bygg- och färghandeln

380 1 584 3 867 7 870

Detaljhandeln

307 1 003 2 572 6 105

Källa: Branschfakta 2009, HUI, och egna beräkningar. Anm: Se kommentarerna i anslutning till tabell 19 om företag med 20 anställda och fler.

Slutligen bör man kanske påminna sig att de ekonomiska uppgifterna i tabellerna 18-21 endast avser aktiebolag. Som framgår av tabell 22 är detta den vanligaste bolagsformen för samtliga företag utom för de minsta, där företagsformen enskild näringsverksamhet eller handels- och kommanditbolag dominerar. Det innebär att möjligheterna för detaljhandelsbranschen i sin helhet att investera för ökad tillgänglighet inte är lika goda som analysen ovan kan ge intryck av, eftersom antalet mindre företag blir betydligt större när företag som bedrivs i andra rörelseformer än aktiebolag räknas in. Man kan utgå från att den ekonomiska lönsamheten inte är bättre för sådana företag än för aktiebolag av samma storlek.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 22 Företag av olika storlek inom detaljhandelsbranschen (SNI 470), fördelade på aktiebolag å ena sidan samt enskild näringsverksamhet och handels- eller kommanditbolag (övriga företagsformer) å den andra.

Antal anställda Aktiebolag

Övriga företags-

former Totalt Andel aktiebolag

0-4 11 246

24 695 35 941

31,3%

5-9 4 125

182 4 307

95,8%

10-19 1 856

26 1 882

98,6%

20- 8 693

207 8 900

97,7%

Totalt 25 920

25 110 51 030

50,8%

Källa: UC Select samt egna bearbetningar. Anm: Den nedre gränsen för antal anställda har satts till 0. Det innebär att företag som drivs i form av enskild näringsverksamhet eller handels- eller kommanditbolag där ägaren arbetar ensam inkluderas. Sammanlagt finns det närmare 21

000 sådana företag utan andra anställda än ägaren själv. Det innebär att det finns cirka

000 företag med 1-4 anställda som drivs i andra former än som aktiebolag. Däremot finns inga aktiebolag

utan anställda med i gruppen 0-4 anställda.

Sammanfattning av detaljhandelns förutsättningar

Sammanfattningsvis kan man dra följande slutsatser av vad som redovisats i detta avsnitt.

  • I räkneexemplet i avsnitt 12.4.1 analyserades de kassamässiga och samhällsekonomiska effekterna av en investering i en ramp för 20 000 kronor. Med en avskrivningstid på fem år blir den årliga kostnaden under avskrivningstiden 4 000 kronor. För en butik med en årlig omsättning på fem miljoner kronor motsvarar det en kostnad på 0,08 procent av omsättningen, alltså en mycket liten del av omsättningen. Räknat som andel av omsättningen sjunker naturligtvis kostnaden med butikernas storlek. Andelen butiker med en omsättning över fem miljoner kronor svarar för cirka 92 procent av omsättningen i detaljhandeln enligt tabell 15. Det innebär att för dessa butiker skulle en sådan investering vara fullt möjlig utan att skapa några nämnvärda lönsamhetsproblem för detaljhandeln som helhet, även om investeringen inte skulle leda till ökad omsättning. Sannolikt skulle även många av butikerna med lägre omsättning än fem miljoner kronor per år klara sådana kostnader utan några ekonomiska problem. Kostnadsökningen är heller inte av en sådan storleksordning att det samhällsekonomiska makromålet om låg inflation skulle påverkas.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

  • För många företag med få anställda blir möjligheten liten att bära kostnaderna för några större investeringar för ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Det gäller inte minst de butiker som drivs i form av enskild näringsverksamhet eller som handels- eller kommanditbolag. I ett antal av dessa butiker finns vare sig tillräcklig omsättning eller lönsamhet för att bära några större investeringskostnader. Mindre åtgärder som att ta bort en tröskel eller att köpa en enkel flyttbar ramp skulle emellertid även flertalet av dessa mindre butiker sannolikt kunna bära.
  • Även utan tillgång till detaljerade uppgifter om samtliga företag i detaljhandelsbranschen går det att genom en enkel räkneövning göra en i vart fall grov uppskattning av de samlade investeringskostnaderna när det gäller åtgärder av lite mera ingripande karaktär. Om vi antar att det finns behov av sådana investeringar i ökad tillgänglighet i omkring hälften av de 14 000 försäljningsställen med fem eller fler anställda som finns och att investeringsbehovet i genomsnitt är 50 000 kronor, blir den totala investeringsnivån 350 miljoner kronor. Med en avskrivningstid på fem år blir de årliga kostnaderna under fem år 70 miljoner kronor. Samtidigt bör man betänka att det i många fall skulle handla om engångsinvesteringar med lång ekonomisk livstid. Nybyggda eller renoverade fastigheter ska dessutom redan ha anpassats för att skapa tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning enligt PBL.

Mera begränsade kostnader för att göra de mindre företa-

gens lokaler tillgängliga tillkommer. Där är antalet försäljningsställen och företag betydligt fler. Å andra sidan är förmodligen både behoven av verkligt kostsamma åtgärder, och framförallt den genomsnittliga kostnad som det skulle kunna anses skäligt att kräva att företagen investerar, betydligt mindre. Om hälften av de 18 627 försäljningsställena med 1-4 anställda i genomsnitt gör en investering på 5 000 kronor för ökad tillgänglighet ger det en investeringsnivå på cirka 46 miljoner kronor eller en årlig kostnad under avskrivningstiden på fem år på 9,3 miljoner kronor.

Sammantaget skulle investeringskostnaderna enligt de nyss

redovisade räkneexemplen bli knappt 400 miljoner kronor eller 80 miljoner kronor per år om alla investeringarna gjordes samtidigt. De årliga investeringskostnaderna på 80 miljoner kronor i räkneexemplet motsvarar 0,002 procent av nettoomsättningen eller 3,1 procent av rörelseresultatet efter finansnettot. Med en spridning av

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

investeringarna över, säg, en tioårsperiod blir de årliga kostnaderna i stället 8 – 10 miljoner kronor per år.

12.6.3. Restaurangbranschen

Restaurangbranschen består av företag med stora skillnader i storlek och lönsamhet. Dessutom är företagsstrukturen svårbelyst och inte direkt lätt att få ett samlat grepp om. Branschen innehåller många kedjor, där dotterföretagens villkor och resultat i vissa kedjor redovisas separat medan de i andra redovisas under moderbolaget. Åter andra kedjor bygger sin verksamhet på franchisetagare i egna företag. I tabell 23 redovisas storleksfördelningen enligt uppgifter från branschorganisationen SHR, Sveriges Hotell & Restaurang Företagare.265

Tabell 23 Restaurangföretagens andel av branschens omsättning, samt antal företag fördelade efter antalet anställda 2006. Procent. Endast aktiebolag.

Antal anställda

1-4 5-9 10-19 20-49

50-99

100-

Omsättning, procent inom branschen 18,0 24,7 18,9 17,6

5,3

14,4

Antal företag, procent inom branschen 48,6 24,8 8,9 3,7 0,5

0,2

Källa: Lönsamhet i hotell- och restaurangbranschen. Anm: Företag utan anställda redovisas inte, varför omsättningen inte summerar till 100 procent.

Av tabellen kan man se att företag med högst nio anställda svarade för cirka 73 procent av företagen och 43 procent av omsättningen. Det är här således fråga om en utpräglad småföretagsbransch.

Lönsamheten i branschen varierar positivt med företagets storlek. I tabell 24 finns uppgifter om företagens genomsnittliga avkastning på totalt och eget kapital. Liksom för detaljhandelsföretagen kan man se att avkastningen på eget kapital är låg för de minsta företagen. Eftersom det är fråga om genomsnittstal kan man, med en parallell analys till den som gjordes beträffande detaljhandelsbranschen, utgå från att medianavkastningen, alltså det

265 Lönsamhet i hotell- och restaurangbranschen, s. 8.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

mittersta av de rangordnade företagens avkastning, på eget kapital är avsevärt lägre.

Tabell 24 Restaurangföretagens genomsnittliga avkastning på totalt och eget kapital fördelat på företag av olika storlek 2006. Procent.

Antal anställda

1-4 5-9 10-19 20-49 50-99 100-Totalt

Avkastning på totalt kapital, %. 3,5% 5,4% 6,3% 8,5% 7,6% 6,2% 4,5%

Avkastning på eget kapital, % 4,5% 13,0% 20,4% 33,3% 29,0% 18,1% 8,4%

Källa: Lönsamhet i hotell- och restaurangbranschen.

Det innebär att de ekonomiska förutsättningarna under 2006 för att investera i ökad tillgänglighet inte var så stora för företag med högst nio anställda, alltså 73 procent av företagen. Däremot skulle de säkerligen ändå kunna bära mindre investeringar, som att ta bort en tröskel, installera en knappstyrd dörröppnare eller köpa in en enkel bärbar ramp. Dessutom är, som antytts redan inledningsvis, de ekonomiska uppgifterna för företagen i restaurangbranschen osäkra eftersom den officiella ekonomiska redovisningen inte är heltäckande när det gäller intäkter och kostnader.266

Fördjupad bild av restaurangbranschen

Uppgifterna i tabell 24 gäller för 2006. I tabell 25 redovisas en sammanställning för restaurangbranschen enligt UC Select 2009 uppställd på samma sätt som gjordes för detaljhandeln i tabell 19. Uppgifterna i tabellen baseras i huvudsak på verksamheten under 2008 enligt årsredovisningarna.

266 Lönsamhet i hotell- och restaurangbranschen, s. 4.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 25 Genomsnitts- och medianvärden för några ekonomiska uppgifter om aktiebolag inom restaurangbranschen (SNI 561) 2008.

Antal anställda

1-4 5-9 10-19 20-Samtliga

Antal företag

2 657 1 745 743 927

6 072

Omsättning

- Medianvärde, Tkr

2 100 4 700 12 800 180 300

4 600

- Genomsnitt, Tkr

2 200 5 600 12 800 236 400

40 800

Rörelsemarginal, proc. på omsättn

- Medianvärde, procent

2,6% 2,6% 2,7% 4,2%

2,7%

- Genomsnitt, procent

0,5% 1,0% 1,1% 3,5%

1,2%

Avkastning på totalt kapital, proc.

- Medianvärde, procent

4,5% 4,9% 5,0% 9,4%

4,9%

- Genomsnitt, procent

9,2% 9,1% 10,4% 11,8%

9,7%

Avkastning på eget kapital, proc.

- Medianvärde, procent

#SAKNAS! 5,0% 9,8% 27,3%

3,0%

- Genomsnitt, procent

16,5% 22,4% 26,8% 33,3%

22,0%

Eget kapital

- Medianvärde, Tkr

200 300 500 7 700

300

- Genomsnitt, Tkr

600 900 1 800 35 100

6 100

Resultat efter finansnetto / anställd

- Medianvärde, Tkr #SAKNAS! #SAKNAS! #SAKNAS! 0 #SAKNAS!

- Genomsnitt, Tkr

100 0 0 0

100

Rörelseresultat

- Medianvärde, Tkr

100 100 400 7 200

100

- Genomsnitt, Tkr

100 300 900 18 500

3 100

Källa: UC Select 2009:3 samt egna beräkningar. Anm: Beräkningar av medel- och medianvärden har gjorts utifrån gruppindelade data. De uppgifter som mäts i

Tkr har avrundats till närmaste 100-tal Tkr. I de fall medianvärdet finns inom den lägsta gruppen kan median-

värdet inte beräknas utan markeras i tabellen med ”saknas”.

Även i underlaget från UC Select visar det sig att huvuddelen av företagen är små. Omkring 72 procent av företagen har högst nio anställda. Den genomsnittliga avkastningen på eget kapital är relativt hög inom branschen, men medianvärdet är lågt. Det senare går inte att beräkna för företagen med 1-4 anställda. För företag med 5-9 anställda är medelvärdet hela 4,5 gånger högre än medianvärdet, vilket visar på en mycket ojämn fördelning av lönsamheten. Få företag har hög lönsamhet och många har relativt låg. Grundunderlaget i databasen visar att endast 30 procent av företagen med 1-4 anställda har en avkastning på eget kapital högre än 10 procent. För

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

företag med 5-9 anställda är motsvarande andel 40 procent. För de större företagen är avkastningen på eget kapital högre och jämnare fördelad mellan företagen. Företag med mer än 20 anställda utgör cirka 15 procent av samtliga aktiebolag inom branschen.

Rörelseresultatet enligt den officiella redovisningen för företag med fem eller fler anställda ligger på en nivå och med en fördelning som gör att huvuddelen av aktiebolagen inom branschen skulle kunna bära i vart fall mindre investeringar för ökad tillgänglighet. Bland de mindre företagen kan få företag rimligen finansiera några större investeringar. Endast något mer än fyra procent av företagen med 1-4 anställda hade ett rörelseresultat över 500 Tkr enligt grunduppgifterna i databasen UC Select 2009:3. För företag med 5-9 anställda ligger något mer än åtta procent av företagen över denna nivå.

Det egna kapitalet är ojämnare fördelat, mätt som relationen mellan median- och genomsnittsvärde, bland företagen inom denna bransch än för företagen inom detaljhandeln, varför möjligheterna för större investeringar är mer osäkra. Lägst är det egna kapitalet i de minsta företagen. I företag med 1-4 anställda har endast 22 procent ett eget kapital över 300 Tkr för att öka till 37 procent av företag med 5-9 anställda enligt grunduppgifterna i databasen UC Select 2009:3.

Många småföretag är inte aktiebolag

Även inom restaurangbranschen bedrivs många företag i andra juridiska former än aktiebolag. I tabell 26 redovisas summan av antalet företag i de juridiska formerna enskild näringsverksamhet och handels- eller kommanditbolag under rubriken ”Övriga företagsformer”.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 26 Fördelning av företag inom restaurangbranschen efter antal anställda (SNI 561) och uppdelat på företagsformerna aktiebolag respektive enskild näringsverksamhet och handels- eller kommanditbolag (övriga företagsformer). Antal och andel i procent.

Antal an-

ställda Aktiebolag

Övriga företags-

former Totalt

Andel ak-

tiebolag

0-4 2 657

8 493 11 150 23,8%

5-9 1 745 536 2 281 76,5% 10-19 743 114 857 86,7%

20- 927 13 940 98,6% Totalt 6 072 9 156 15 228 39,9%

Källa: UC Select samt egna bearbetningar. Anm: Den nedre gränsen för antal anställda har satts till 0. Det innebär att företag som drivs i form av enskild näringsverksamhet eller som handels- eller kommanditbolag och där ägaren arbetar ensam inkluderas. Sammanlagt finns det enligt grunduppgifterna i databasen något fler än 4

400 sådana företag utan andra an-

ställda än ägaren själv. Det innebär att det finns cirka 4

000 företag med 1-4 anställda som drivs i andra

former än som aktiebolag. Däremot finns inga aktiebolag utan anställda med i gruppen 0-4 anställda.

Det stora antalet restaurangföretag som drivs i andra juridiska former än aktiebolag gör att det totala antalet företag inom branschen år 2008 i själva verket var 15 228, alltså 2,5 gånger högre än de 6 072 aktiebolag som det finns ekonomiska uppgifter för i tabell 25. Det innebär också att närmare 90 procent av alla restaurangföretag i själva verket har högst nio anställda mot 72 procent av de restaurangföretag, som drivs som aktiebolag. Hur den höga andelen företag i andra former än aktiebolag påverkar den generella lönsamheten i branschen går inte att säga, men sannolikt gör den inte att den genomsnittliga lönsamheten ökar.

Sammanfattning av restaurangbranschens förutsättningar

Restaurangbranschen kan visa sig vara en bransch där möjligheterna att ställa samhällskrav på mera omfattande tillgänglighetsinvesteringar är begränsade, åtminstone med beaktande av sådant som framkommer i officiella räkenskaper. Som Hotell och Restaurang Företagarna själva påpekat i sin analys av branschen, redovisas emellertid inte alltid alla intäkter varför branschens verkliga ekonomiska styrka är svår att fastställa. Med den reservationen kan följande slutsatser redovisas när det gäller restaurangföretagens ekonomiska förutsättningar för att öka tillgängligheten till sin verksamhet.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

  • Många av de minsta företagen i branschen drivs i andra former än aktiebolag. Det medför i sin tur att möjligheterna för en ekonomisk genomlysning av dessa företags verksamhet blir mer begränsade.
  • Avkastningen på eget kapital är låg, framförallt för de mindre företagen. Företag med högst nio anställda kan mot den bakgrunden tänkas få problem med att finansiera annat än mindre investeringar för ökad tillgänglighet.
  • Även storleken på det egna kapitalet är ojämnt fördelat. Framförallt bland de mindre företagen finns det en stor andel företag med mycket litet eget kapital. Även detta faktum gör att storleken på skäliga investeringar för ökad tillgänglighet begränsas.
  • Många företag i restaurangbranschen har svag lönsamhet med lågt rörelseresultat och endast en relativt liten andel av företagen har god lönsamhet. Spridningen inom branschen är emellertid stor och rörelseresultatet varierar starkt med företagets storlek. Dock är det svårt att se några ekonomiska skäl som talar mot möjligheten även för de mindre företagen att kunna bära kostnaden för investeringar av mer begränsad omfattning för att förbättra tillgängligheten.
  • Precis som i alla andra branscher medför tillgänglighetsåtgärder som görs i samband med andra ombyggnader eller renoveringar betydligt mera begränsade investeringskostnader. För många restaurangföretag kan exempelvis en uteservering, som byggs upp och tas ner varje år, utan större extrakostnader utformas så att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning.
  • Med ett enkelt räkneexempel, parallellt med det som gavs för detaljhandeln, går det att göra en i vart fall grov uppskattning av de samlade investeringskostnaderna när det gäller åtgärder av lite mera ingripande karaktär. Om vi antar att hälften av företagen med 10 anställda eller fler skulle behöva göra en investering på 50 000 kronor blir den totala investeringsvolymen cirka 83 miljoner kronor eller 16,7 miljoner kronor per år under den skattemässiga avskrivningstiden på fem år. Det beloppet motsvarar 0,007 procent av omsättningen eller 0,09 procent av rörelseresultatet per år under fem år för restaurangföretagen i den här storleken.

De minsta restaurangföretagen med 1-4 anställda ser enligt

tabell 25, som vi konstaterat, ut att endast ha ekonomiska möjligheter att göra mindre investeringar. Om vi antar att hälften av dessa

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

företag gör en investering på 5 000 kronor för att öka tillgängligheten, blir det en total investeringsvolym på knappt 7 miljoner kronor. Med en skattemässig avskrivningstid på fem år motsvarar det en kostnad på 1,3 miljoner kronor per år eller 0,02 procent av omsättningen eller 0,34 procent av rörelseresultatet för denna grupp av företag inom branschen.

Om vi slutligen antar att hälften av företagen med 5-9 an-

ställda behöver göra en investering på 20 000 kronor för ökad tillgänglighet ger det en investeringsvolym på 17 miljoner kronor eller cirka 3,5 miljoner kronor per år med en skattemässig avskrivningstid på fem år. Det motsvarar 0,04 procent av omsättningen eller 0,7 procent av rörelseresultatet för företagen i denna storlek i branschen. För hela restaurangbranschen skulle den totala investeringsvolymen (avrundat) uppgå till omkring 108 miljoner kronor, eller 21,6 miljoner per år med en skattemässig avskrivningstid på fem år. Kostnaden motsvarar 0,009 procent av omsättningen eller 0,11 procent av rörelseresultatet för branschen som helhet.

Man kan utgå från att den ekonomiska avskrivningstiden på

tillgänglighetsinvesteringar är längre än den skattebetingade avskrivningstiden. Över tiden ger det i princip alla företag i branschen möjligheter att göra investeringar, men spridningen i ekonomisk styrka är sådan att en del av de allra minsta inte kommer att kunna göra det. De stora skillnaderna mellan företag av olika storlek i exemplen räknat som andel av omsättning och rörelseresultat inom branschen pekar å andra sidan mot att de större företagen kan klara betydligt större investeringar än de som använts i det här förenklade räkneexemplet.

12.6.4. Hotellbranschen

För att utforma hotell så att de är tillgängliga krävs i många fall mera omfattande åtgärder än vad som är fallet för detaljhandel och restaurangbranschen. Förutom att kunna ta sig in i, och rent allmänt runt inne i, hotellet, ska gästerna också t.ex. kunna både sova och äta samt duscha eller bada. För hotell som inte byggts rätt från början kan det handla om stora investeringar.

Av tabell 27 framgår att företag med tio eller fler anställda

stod för över 85 procent av omsättningen inom hotellbranschen under 2006. Antalet företag i denna storleksordning utgör cirka 30 procent av företagen. Hotellföretagen har således en annorlunda

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

företagsstruktur än de mer småföretagsdominerade branscherna detaljhandel och restaurang.

Tabell 27 Omsättning samt antal företag inom hotellbranschen fördelade på företag av olika storlek 2006. Andel i procent. Endast aktiebolag.

Antal anställda

1-4 5-9

10-19 20-49 50-99 100-

Omsättning, procent inom branschen 5,0 8,5 13,7 27,4 12,4 31,8

Antal företag, procent inom branschen 33,9 17,6 14,5 11,7 2,4 1,1

Källa: SHR: Lönsamhet i hotell- och restaurangbranschen. Anm: Företag utan anställda redovisas inte, varför omsättningen inte summerar till 100 procent.

Eftersom en betydande del av hotellföretagen är relativt stora ökar möjligheterna att skapa tillgänglighet. Ekonomin i företagen är generellt stabilare än i restaurang- och detaljhandelsföretagen. Den stabilare ekonomin för hotellföretagen framgår av tabell 28, där den genomsnittliga avkastningen på totalt och eget kapital under 2006 redovisas. Lönsamheten stiger med företagens storlek och för hotellföretag med 20 anställda eller fler ligger avkastningen på eget kapital på cirka 25 procent i genomsnitt. Det är en avkastningsnivå som normalt borde ge ekonomiska möjligheter även till större investeringar. Den något lägre nivån på avkastningen på totalt kapital beror på att det totala investeringarna som krävs för att driva hotell är större än i många andra branscher.

Tabell 28 Hotellföretagens avkastning på totalt och eget kapital fördelat på företag av olika storlek 2006. Procent.

Antal anställda

1-4 5-9 10-19 20-49 50-99 100-Totalt

Avkastning på totalt kapital, procent 5,1% 6,1% 6,9% 7,5% 10,4% 8,8% 5,6% Avkastning på eget kapital, procent 8,0% 15,3% 18,1% 24,8% 36,2% 30,1% 12,0%

Källa: SHR: Lönsamhet i hotell- och restaurangbranschen.

Fördjupad bild av hotellbranschen

I tabell 29 redovisas uppgifter från UC Select om ekonomiskt resultat m.m. från 2008 för 1 511 företag inom hotellbranschen. I hu-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

vudsak överensstämmer bilden med den som ges i Lönsamheten i hotell- och restaurangbranschen, men här fördjupas bilden något genom användandet av också andra mått samt av medianvärden. Avkastningen på både totalt och eget kapital är i genomsnitt avsevärt högre än i tabell 28, men det kan bero på tillfälligheter som skillnader i konjunkturläge.

Skillnaden mellan de olika företagens lönsamhet mätt som avkastning på eget kapital är stor. För företag med 1-4 anställda är den genomsnittliga avkastningen på eget kapital fyra gånger högre än medianvärdet och för företag med 5-9 anställda är den 2,5 gånger så hög. För de större företagen har den skillnaden jämnats ut. Det innebär att det bland de mindre företagen finns stora skillnader i lönsamhet och därmed också i förutsättningar för större investeringar för ökad tillgänglighet. Inom samtliga storleksgrupper är storleken på det egna kapitalet betydande, vilket rimligen också måste vara en grundläggande förutsättning för hotellföretag som har stora fasta utgifter för innehav eller hyra av inte sällan stora fastigheter.

Hotellföretagen har också, både som genomsnitt och som medianvärde, hög rörelsemarginal jämfört med detaljhandel och restaurangföretag.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 29 Genomsnitts- och medianvärden för några ekonomiska uppgifter om aktiebolag inom hotellbranschen (SNI 551) 2008.

Antal anställda

1-4 5-9 10-19 20- Samtliga

Antal företag 522 286 262 441 1 511

Omsättning

- Medianvärde, Tkr

2 200 6 200 14 000 90 200

9 400

- Genomsnitt, Tkr

2 500 7 200 16 700 207 000

66 300

Rörelsemarginal, proc. av omsättn.

- Medianvärde, procent

4,9% 4,6% 4,7% 8,5%

5,0%

- Genomsnitt, procent

8,4% 6,3% 5,3% 7,9%

5,4%

Avkastning på totalt kapital, proc.

- Medianvärde, procent

8,5% 8,7% 9,0% 17,4%

9,3%

- Genomsnitt, procent

10,5% 12,0% 11,7% 18,0%

13,2%

Avkastning på eget kapital, proc.

- Medianvärde, procent

5,0% 9,9% 19,6% 42,6%

19,6%

- Genomsnitt, procent

20,3% 24,6% 33,4% 42,3%

29,8%

Eget kapital

- Medianvärde, Tkr

300 500 900 8 800

- Genomsnitt, Tkr

2 600 3 100 4 600 40 600

14 100

Resultat efter finansnetto/anställd

- Medianvärde, Tkr

0 0 0 100

- Genomsnitt, Tkr

200 100 100 200

Rörelseresultat

- Medianvärde, Tkr

100 400 500 8 400

- Genomsnitt, Tkr

400 1 000 2 100 31 700

10 000

Källa: UC Select 2009:3 samt egna beräkningar. Anm: Beräkningar av medel- och medianvärden har gjorts utifrån gruppindelade data. De uppgifter som mäts i

Tkr har avrundats till närmaste 100-tal Tkr.

Eftersom hotellverksamhet är en relativt kapitalkrävande verksamhet drivs huvuddelen av företagen i aktiebolagsform, framför allt när storleken mätt i antalet anställda växer. I tabell 30 redovisas antalet hotellföretag som drivs som aktiebolag respektive i form av enskild näringsverksamhet eller som handels- eller kommanditbolag. Totalt tillkommer 31 procent fler hotellföretag när företag som drivs i andra former än aktiebolag räknas in. Sannolikt återfinns här vandrarhem och andra mindre och enklare hotell. Man kan utgå från att dessa små företag inte har bättre ekonomiska förutsättningar att genomföra investeringar än de minsta aktiebolagen.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 30 Fördelning av hotellföretag på aktiebolag respektive enskild näringsverksamhet, handels- och kommanditbolag (övriga företagsformer) och efter antal anställda (SNI 551). Antal och andel i procent.

Antal anställda Aktiebolag Övriga företagsformer Totalt Andel aktiebolag 0-4 522 431 953 54,8% 5-9 286 19 305 93,8% 10-19 262 8 270 97,0% 20- 441 12 453 97,4% Totalt 1 511 470 1 981 76,3%

Källa: UC Select och egna bearbetningar. Anm: Den nedre gränsen för antal anställda har satts till 0 anställda. Det innebär att företag som drivs i form av enskild näringsverksamhet eller som handels- eller kommanditbolag där ägaren arbetar ensam inkluderas.

Sammanlagt fanns det 331 sådana företag och därmed också 100 sådana företag med 1-4 anställda. Däremot

finns inga aktiebolag utan anställda med i gruppen 0-4 anställda.

Sammanfattning av hotellbranschens förutsättningar

  • Den allmänna slutsatsen av den ekonomiska analysen är att hotellbranschen torde kunna leva upp till relativt höga krav när det gäller investeringar i ökad tillgänglighet jämfört med både detaljhandel och, framför allt, restaurangbranschen. Samtidigt är det för hotellbranschens del ofta just mera omfattande åtgärder för ökad tillgänglighet som aktualiseras för att skapa möjligheter för personer med många olika funktionsnedsättningar att, om än tillfälligt, kunna bo och leva i en annan miljö än i den egna bostaden.
  • En betydande del av företagen inom branschen är relativt stora, vilket ökar möjligheten att genomföra även stora investeringar för ökad tillgänglighet.
  • Hotellbranschen har en stabilare ekonomi med relativt hög avkastning på eget kapital och, framför allt när det gäller hotellföretag med mer än 20 anställda, ett stort eget kapital, vilket också talar för möjligheter att bära kostnaden också för större tillgänglighetsinvesteringar.
  • Branschen är mer homogen än detaljhandels- och restaurangbranschen, vilket innebär en generellt mindre spridning mellan de olika företagens lönsamhet och egna kapital. Inom gruppen mindre företag är dock spridningen mellan företagens lönsamhet större än bland de större.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

  • Även för hotellbranschen går det att göra en i vart fall grov uppskattning av de samlade investeringskostnaderna när det gäller åtgärder för tillgängighet. Som för övriga branscher räknar vi då med varierande storlek på investeringarna och att hälften av företagen inom varje storleksgrupp skulle kunna behöva göra sådana investeringar. Den skattebetingade avskrivningstiden är även här i samtliga fall satt till fem år. För de större investeringarna är sannolikt denna avskrivningstid i verkligheten längre, men för jämförbarhetens skull laborerar vi med endast en avskrivningstid. Som i de andra branscherna utgår vi från att den ekonomiska avskrivningstiden är betydligt längre, vilket gör att kalkylen i praktiken omfattar alla hotell sett över en längre period än fem år.

För de minsta företagen inom hotellbranschen, det vill säga

de med 1-4 anställda, räknar vi med en investering på 5 000 kronor, vilket ger en total investeringskostnad på 1,3 miljoner kronor eller 260 000 kronor per år under den skattemässiga avskrivningstiden på fem år. Omräknat motsvarar det 0,02 procent av omsättningen eller 0,11 procent av rörelseresultatet per år under avskrivningstiden.

För hotellföretag med 5-9 anställda motsvarar en invester-

ing på 20 000 kronor i hälften av företagen en total investeringskostnad på 2,9 miljoner kronor eller 580 000 kronor per år under den skattemässiga avskrivningstiden på fem år. Det innebär i sin tur 0,03 procent av omsättningen eller 0,21 procent av rörelseresultatet per år.

För hotellföretag med 10-19 anställda motsvarar en inve-

stering på 50 000 kronor en total investeringsvolym på omkring 6,6 miljoner kronor eller 1,3 miljoner kronor per år under fem år, vilket motsvarar 0,06 procent av omsättningen eller 0,47 procent av rörelseresultatet.

För hotellföretag med 20 eller fler anställda motsvarar

kostnaden ger en investering på en miljon kronor en total investeringsvolym på 220 miljoner kronor eller omkring 44 miljoner kronor per år under den skattemässiga avskrivningstiden på fem år, vilket i sin tur uppgår till 0,05 procent av omsättningen eller 0,32 procent av rörelseresultatet.

För hela hotellbranschen ger räkneexemplet en invester-

ingsvolym på omkring 47 miljoner kronor per år under den skattemässiga avskrivningstiden på fem år. Kostnadsmässigt motsvarar

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

den investeringsvolymen 0,05 procent av omsättningen eller 0,32 procent av rörelseresultatet inom branschen.

12.6.5. Tillgänglighet inom kultursektorn

Kultursektorn finansierades under 2007 med nära 22 miljarder kronor av offentliga medel.267 Staten stod för närmare 10 miljarder, kommunerna för 9 miljarder och landstingen för 3 miljarder kronor. Denna skattefinansierade del av kulturområdet omfattar allt från traditionell scenkonst, bibliotek och museer till olika insatser inom medieområdet. Redan med tanke på det stora ekonomiska engagemanget från det allmännas sida är det naturligt att ställa krav på att utbudet ska vara tillgängligt för alla.

För personer med funktionsnedsättning påverkas tillgången till kultursektorns utbud av främst två faktorer. Den ena är möjligheten att överhuvudtaget tillgodogöra sig innehållet i det som erbjuds. Möjligheter för exempelvis synskadade och blinda eller hörselskadade och döva att få ett utbyte av en föreställning eller en utställning på ett museum beror på vilka medel som används för att presentera föreställningen eller utställningen. Det kan handla om syntolkning, textning eller andra hjälpmedel. Detsamma kan gälla för personer med kognitiv funktionsnedsättning. Tillgänglighet kräver således att teknik och i vissa fall pedagogik fungerar tillsammans med de valda konstnärliga uttryckssätten. Det är för övrigt någonting som faktiskt gäller alldeles oavsett funktionsnedsättning. Så är ju t.ex. textning av operaföreställningar numera närmast standard utan att betraktas som en särskild åtgärd för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Sådana metoder kan självklart användas också för teaterföreställningar och många andra delar av det samlade kulturutbudet.

Den andra faktorn handlar om den fysiska miljön, alltså möjligheten att ta sig till, in i och inom de aktuella lokalerna. Det är i första hand denna, den fysiska, aspekten på tillgänglighet inom kultursektorn som kommer att behandlas i det följande.

Kulturrådets sektorsansvar

Sektorsansvaret för tillgänglighetsfrågorna på kulturområdet ligger på Statens Kulturråd. I en rapport268 till regeringen redovisar Kul-

267 Kulturen i siffror 2008#7, s. 13. 268 Det särskilda ansvaret som sektorsmyndighet inom handikappområdet, redovisning av Statens kulturråd 2008.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

turrådet läget vid ingången av år 2009. Kulturrådets redovisning har skett i nära samarbete med Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam. Under de senaste tio åren har Kulturrådet enligt rapporten gjort insatser för att höja kompetensen hos kulturinstitutioner och det fria kulturlivet när det gäller tillgänglighet ur båda de aspekter som nämnts här inledningsvis, för att stärka möjligheterna för personer med olika funktionsnedsättningar att ta del av kulturutbudet. Kulturrådet har besökt ett stort antal institutioner och organisationer inom kulturlivet för att förankra och sprida kunskap, medvetenhet och metoder. Kulturrådet har även disponerat särskilda medel för bidrag till insatser för ökad tillgänglighet. I bidragsgivningen har man prioriterat ansökningar där handikapporganisationer och professionella kulturaktörer samverkat.

De insatser som alltså genomförts för att höja kompetensen hos kulturaktörerna och stärka möjligheterna för personer med funktionsnedsättningar att delta i kulturlivet har varit avsedda att fungera som upptakt för institutionernas egna strategiska arbete för att öka tillgängligheten. Kulturrådet uppger också att det visserligen pågår ett omfattande arbete för att öka tillgängligheten men att det, trots insatserna, finns åtskilligt mer att göra innan kulturlivet blir tillgängligt.269

Det finns emellertid, enligt Kulturrådets rapport till regeringen, också en tendens till att handlingsplaner blir ”hyllvärmare” och att de till och med kan hämma fortsatt arbete för ökad tillgänglighet. Konkret arbete med innehållet i planen och kvaliteten i de insatser och åtgärder som vidtas riskerar att få stå tillbaka för själva planarbetet.270

Enligt en enkätundersökning som Kulturrådet redovisat 2009 uppger endast en av tio institutioner att de i mycket hög utsträckning prioriterar arbetet för ökad fysisk tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning inom sin organisation. Ytterligare en tredjedel av institutionerna uppger att de prioriterat detta arbete i ganska hög utsträckning. Endast en tredjedel av institutionerna har i sin budget för 2008 avsatt särskilda medel för konkreta åtgärder, i medeltal 112 000 kronor.271 En av tre institutioner i enkäten uppgav att de inte har någon handlingsplan för ökad tillgänglighet. Det är vanligare att just dessa institutioner inte heller har genomfört några fysiska tillgänglighetsskapande åtgärder i lokalerna, vilket tyder på

269 Det särskilda ansvaret som sektorsmyndighet inom handikappområdet, 2008, s. 2. 270 Det särskilda ansvaret som sektorsmyndighet inom handikappområdet, 2008, s. 2. 271 Uppföljning av enkät om tillgänglighet i kulturlivet, Statens kulturråd 2008, s. 4.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

att ett planmässigt arbetssätt trots sina eventuella brister ändå tycks ha en positiv inverkan på tillgänglighetsarbetet.

I enkäten uppgav hälften av kulturinstitutionerna att en rullstolsanvändande besökare på egen hand kan använda de publika delarna av lokalerna på samma sätt som en besökare som inte använder rullstol. I hälften av fallen är det således inte möjligt. En fjärdedel uppgav att lokalerna bara delvis är anpassade till rullstolsanvändare. Vidare uppgav en tredjedel av institutionerna att det saknas taktil- eller kontrastmarkering i de publika delarna av lokalerna. Av enkäten framgår också att endast hälften av institutionerna har en fungerande teleslinga eller motsvarande hjälpmedel för personer med nedsatt hörsel.

De konkreta åtgärderna för att öka den fysiska tillgängligheten har således varit ganska begränsade. Endast en tredjedel av de tillfrågade institutionerna uppgav vidare att de planerade att genomföra arrangemang, föreställningar eller visningar där man erbjuder textning, syntolkning eller teckentolkning.

Många landsting och andra huvudmän för kulturinstitutioner har visserligen enligt Kulturrådet tagit fram måldokument för ökad tillgänglighet, men genomförandet av måldokumenten har ofta inte kopplats till verksamheten i övrigt eller till budgeten.272 Framförallt konstaterar rådet att det när det gäller scenkonsten finns stora skillnader i måluppfyllelse. Däremot har det enligt Kulturrådets uppfattning gått att få större genomslag för tillgänglighetsperspektivet när det gäller museer och bibliotek. Inom ramen för sitt sektorsansvar uppger Kulturrådet att myndigheten under 2009 kommer att utarbeta en strategi och handlingsplan för att göra kulturlivet tillgängligt för personer med funktionsnedsättning.273

Personer med funktionsnedsättning deltar sällan i kulturaktiviteter

I en annan rapport från Kulturrådet274 går det att utläsa hur kulturkonsumtionen i vid bemärkelse skiljer sig mellan personer med olika grad av nedsatt rörelseförmåga och den del av befolkningen, som inte har någon sådan funktionsnedsättning. Rapporten bygger på ULF, alltså de undersökningar av levnadsförhållanden som SCB regelbundet genomför på uppdrag av Statens Folkhälsoinstitut.

272 Det särskilda ansvaret som sektorsmyndighet inom handikappområdet, 2008, s. 4-5. 273 Det särskilda ansvaret som sektorsmyndighet inom handikappområdet, 2008, s. 8. 274 Kulturen i siffror 2008#6, tabell 9.1.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Utöver kulturevenemang som är knutna till sceninstitutioner eller utställningslokaler, frågas i undersökningen även efter t.ex. bio-, restaurang- och kafébesök m.m.

I undersökningen grupperas personer som uppger sig ha eller inte ha en nedsatt rörelseförmåga enligt följande definitioner:

Grupp 1 – Personer utan någon rörelsenedsättning

Grupp 2 – Personer med nedsatt rörelseförmåga: Personer som inte klarar att springa en kortare sträcka, cirka 100 meter. Denna kategori omfattade enligt undersökningen nio procent av befolkningen i åldrarna 16-84 år eller cirka 648 000 personer.

Grupp 3 – Rörelsehindrade: Personer som inte kan springa en kortare sträcka och som inte heller kan stiga på en buss obehindrat eller ta en promenad i någorlunda rask takt.

Denna kategori omfattade enligt undersökningen sex procent av befolkningen i åldrarna 16-84 år eller cirka 409 000 personer.

Grupp 4 – Svårt rörelsehindrade: Personer som dessutom behöver hjälpmedel eller hjälp av någon annan person för att förflytta sig. Denna kategori omfattade enligt undersökningen tre procent av befolkningen i åldrarna 16 – 84 år eller cirka 200 000 personer.

Av diagram 7 och 8 framgår att det finns tydliga skillnader i deltagande mellan de olika grupperna beroende på typ av aktiviteter. I diagram 7 redovisas andelen personer inom respektive grupp som minst en gång under de senaste 12 månaderna har deltagit i de utvalda kulturaktiviteterna och i diagram 8 visas motsvarande procentandel för dem som deltagit minst fem gånger under samma period. Generellt minskar deltagandet i kulturutbudet med graden av rörelsenedsättning.

Underlaget i undersökningen ger inte möjligheter att dra några bestämda slutsatser om hindren mot deltagande bland personer med funktionsnedsättning beror på brister i fysisk tillgänglighet till lokalerna eller brister i samspelet mellan konstnärliga uttryckssätt, pedagogik och tekniska hjälpmedel, både och eller på andra faktorer.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Diagram 7 Personer i åldrarna 16-84 år utan någon rörelsenedsättning, respektive med olika grader av begränsad rörlighet som minst någon gång under de senaste 12 månaderna har tagit del av vissa delar av kulturutbudet. Andel i procent. Köns- och åldersstandardiserade värden.

Källa: Kulturen i siffror 2008#6, tabell 9.1 (urval) samt egen bearbetning.

Anm: Med köns- och åldersstandardiserade värden menas att man tagit hänsyn till att kvinnor och män som grupp beter sig olika när det gäller att delta i kultur i olika former samt att konsumtionsmönstret förändras med åldern. Andelen personer med nedsatt rörelseförmåga ökar med åldern och mer för kvinnor än för män, vilket gör att köns- och åldersstandardiserade värden bör användas för jämförelser.

I diagram 7 kan man se hur deltagande i kulturaktiviteter generellt minskar med graden av nedsatt rörelseförmåga enligt de använda definitionerna. Det generella mönstret stämmer dock inte helt för besök på andra museer än konstmuseer och inte heller för besök på bibliotek. När det gäller andra museer än konstmuseer har gruppen svårt rörelsehindrade (grupp 4) tagit del av utbudet i ungefär dubbelt så hög utsträckning som gruppen rörelsehindrade (grupp 3). Även för bibliotekens del har gruppen svårt rörelsehindrade tagit del i klart högre utsträckning än gruppen rörelsehindrade. Personer med nedsatt rörelseförmåga (grupp 2) har även tagit del i något större utsträckning än personer utan någon rörelsenedsättning (grupp 1).

En slutsats av materialet skulle kunna vara att när det gäller att besöka bibliotek och andra museer än konstmuseer är det andra förhållanden än den bristande fysiska tillgängligheten som ligger bakom det lägre deltagandet bland rörelsehindrade i grupp 3 jäm-

0 20 40 60 80 100

Te

at

er

Ko

ns

er

t

Ko

nst

m

us

eu

m

An

nat

m

us

eu

m

Bi

bl

io

te

k

Bio

Re

st

au

ra

ng/

pub/

caf

e

P roc ent

Ej nedsatt

Nedsatt rörelsef örmåga

Rörelsehindrade

Svårt rörelsehindrade

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

fört med personer med svårt rörelsehinder i grupp 4. En alternativ tolkning skulle å andra sidan kunna vara att gruppen med svåra rörelsehinder (grupp 4) utestängs från andra delar av kulturutbudet i ännu mycket högre grad, och att den eventuella otillgängligheten på just bibliotek och andra museer än konstmuseer vid en jämförelse därför för dessa personer ändå framstår som överkomlig.

Cirka 40 procent av personerna utan någon rörelsenedsättning hade varit på teater minst en gång under de senaste 12 månaderna. Motsvarande andel för personerna med rörelsehinder (grupp 3) var mindre än 20 procent och för personerna med svåra rörelsehinder (grupp 4) endast knappt tio procent.

Bland personer utan någon rörelsenedsättning (grupp 1) hade 37 procent varit på konstmuseum minst en gång under de senaste 12 månaderna. Andelen bland personer med olika grad av rörelsenedsättning föll från 26 procent för grupp 2 till 10 procent för grupp 4, ett mönster som påminner om teaterbesökarnas.

En annan iakttagelse som avser diagram 7 är att konsertbesök ser ut att vara betydligt jämnare fördelade än teaterbesök bland personer med och utan nedsättning av rörelseförmågan. Andelen personer med svårt rörelsehinder (grupp 4), som hade varit på konsert minst en gång under de senaste 12 månaderna var nära 40 procent mot cirka 56 procent bland personer utan någon rörelsenedsättning (grupp 1). Det skulle kunna tyda på att konsertlokaler i större utsträckning än teatrar redan är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Även när det gäller besök på bibliotek är de relativa skillnaderna mellan personer utan någon rörelsenedsättning (grupp 1) och samtliga personer med olika grad av nedsatt rörelseförmåga (grupp 2-4) mindre. Bland personer utan någon rörelsenedsättning hade närmare 54 procent av befolkningen varit på bibliotek minst en gång under de senaste 12 månaderna. För personer med nedsatt rörelseförmåga (grupp 2) var andelen till och med något högre. För personer med rörelsehinder (grupp 3) var andelen cirka 37 procent, lägre än för dem med svårt rörelsehinder (grupp 4). Biblioteksverksamheten avviker således från det generella mönstret med allt lägre deltagande ju högre grad av rörelsenedsättning. Samma förhållande kan vi se beträffande andra museer än konstmuseer.

För personer med svårt rörelsehinder (grupp 4) är det uppenbart svårare än för personer utan någon rörlighetsnedsättning (grupp 1) även att gå på bio eller att besöka restauranger och kaféer. Bland personer utan någon rörelsenedsättning (grupp 1) hade

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

94 procent gjort minst ett restaurang- eller kafébesök under de senaste 12 månaderna, medan den siffran för de tre grupperna av personer med olika grad av rörelsenedsättning faller från 84 procent i grupp 2 till 65 procent i grupp 4. På bio hade 66 procent av personer utan någon rörelsenedsättning (grupp 1) varit minst en gång under de senaste 12 månaderna mot endast 30 procent av personer med svårt rörelsehinder (grupp 4).

Diagram 8 Personer i åldrarna 16-84 år utan någon rörelsenedsättning, respektive med olika grader av begränsad rörlighet som minst fem gånger under de senaste 12 månaderna har tagit del av vissa delar av kulturutbudet. Andel i procent. Köns- och åldersstandardiserade värden.

Källa: Kulturen i siffror 2008#6, tabell 9.1 (urval) samt egen bearbetning. Anm: Se anmärkningen under diagram 7.

I diagram 8 redovisas resultatet av undersökningen för dem som något mer frekvent deltagit i någon av kulturaktiviteterna i urvalet. För att komma med här ska man minst fem gånger under de senaste 12 månaderna ha gått på teater, utställning, bio och så vidare.

Allmänt sett är deltagandet mycket lågt utom när det gäller att ha varit på bibliotek, bio eller på restaurang eller kafé. För teater, konsert eller besök på museer är andelarna så låga att det är svårt att urskilja något riktigt mönster i deltagande beroende på graden av nedsatt rörelseförmåga. Skillnaderna mellan andelarna är så små att de inte är signifikanta.

Det mest slående med resultatet som redovisas i diagram 8 är emellertid att man här kan se att deltagandet bland personer med

0 20 40 60 80 100

Te

at

er

K

on

se

rt

Ko

nst

m

use

um

A

nn

at

m

use

um

B

ib

lio

te

k

Bi

o

R

est

aur

ang

/p

ub

/c

afe

Pr o c e n t

Ej nedsatt

Nedsatt rörelseförmåga

Rörelsehindrade

Svårt rörelsehindrade

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

nedsatt rörelseförmåga skiljer sig mycket lite från deltagandet för personer utan någon rörelsenedsättning när det gäller dem som minst fem gånger under de senaste 12 månaderna besökt teatrar, konserter eller museer. Så hade 2,6 procent av personer utan någon rörelsenedsättning (grupp 1) varit på teater minst fem gånger under de senaste 12 månaderna. Andelen bland personer med nedsatt rörelseförmåga (grupp 2) hade till och med en något högre besöksfrekvens, medan andelen föll till noll procent för personer med svårt rörelsehinder (grupp 4). Ungefär samma förhållanden gäller även för besök på konserter och museer.

Det går inte att dra några entydiga slutsatser av resultatet. Det kan emellertid tyda på att personer med nedsatt rörelseförmåga vars intresse av att delta i kulturaktiviteter ungefärligen motsvarar intresset hos befolkningen i övrigt, anser sig möta betydande hinder i form av otillgänglighet vilket avhåller dem från att delta. De som har ett djupare kulturintresse tycks dock i så fall finna möjligheter att delta trots eventuella brister i tillgänglighet. En alternativ tolkning kunde också vara att i den mån personer med olika grad av rörelsenedsättning hellre hade velat ta del i annan verksamhet så har de hindrats från det på grund av att otillgängligheten där upplevs som relativt sett ännu större. Man har då kanske känt sig tvingad att anpassa sitt intresse till de aktiviteter som är minst otillgängliga, vilket i så fall skulle vara de som redovisats här.

Besök på bibliotek, bio eller restaurang skiljer sig markant beroende på rörlighet. Skillnaden ökar med graden av nedsatt rörelseförmåga. Bland personer utan någon rörelsenedsättning (grupp 1) hade 61 procent varit minst fem gånger på restaurang eller liknande under de senaste 12 månaderna mot endast 18 procent bland personer med svårt rörelsehinder (grupp 4).

Särskilt om kultursektorns lokaler

Kulturrådet har, som nämnts, sedan år 2002 haft särskilda anslag att fördela bland kulturinstitutionerna för att förbättra tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning, både när det gäller innehållet i verksamheten och den fysiska tillgängligheten till lokaler. Även Boverket ger bidrag till icke-statliga lokaler samt investerings- och utvecklingsbidrag till allmänna samlingslokaler, sammanlagt cirka 38 miljoner kronor under 2009.275

275 Se Boverkets hemsida boverket.se.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

I vilken grad uppgifterna från enkätundersökningen om låga besöksfrekvenser för personer med rörelsenedsättning beror på ointresse för kulturutbudet, förutfattade meningar om otillgänglighet eller baseras på egna eller andras faktiska erfarenheter av en otillgänglig verksamhet är svårt att säga säkert men mycket talar för att de personer som har ett intresse för kulturverksamhet av olika slag knappast i så stor utsträckning skulle avstå från att delta om inte deras uppfattning om otillgängligheten i väsentlig utsträckning också överensstämmer med verkligheten. Den bilden bekräftas ju också av Kulturrådets redovisning av tillgängligheten som behandlats tidigare i detta avsnitt.

Enligt SCB:s taxeringsstatistik fanns det 6 098 fastigheter som definierades som kulturbyggnader år 2008276. Kulturbyggnader räknas som specialfastigheter och åsätts inget taxeringsvärde och har från början taxerats som kulturbyggnad av fastighetsägaren. Exempel på kulturbyggnader är de stora scenerna som Dramaten i Stockholm och några teatrar och operahus på olika platser i landet, men även många gamla slott och andra kulturhistoriskt intressanta byggnader som används för verksamhet inom kultursektorn. För många av dessa byggnader råder sannolikt kulturella eller arkitektoniska förhållanden som i vart fall i viss utsträckning begränsar möjligheterna till ombyggnad i syfte att göra dem fullt tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Samtidigt torde det likväl ofta vara möjligt att finna alternativa metoder för att i vart fall öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning och samtidigt bevara de kulturhistoriska och arkitektoniska värdena.

Förutom de scenkonstverksamheter som verkar permanent i egna eller förhyrda lokaler finns det åtskilliga som har en omfattande verksamhet utanför en eventuell hemmascen. Sannolikheten är därför stor att tillgängligheten till dessa verksamheters totala utbud varierar från en föreställning till nästa. Man kan dock utgå från att de i ganska stor utsträckning använder sig av lokaler som inte ligger i kulturhistoriskt eller arkitektoniskt särpräglade byggnader. Det underlättar möjligheterna att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder. Det kan röra sig om skolor, lokaler i Folkets hus, ombyggda biografer, kommunala samlingssalar eller andra allmänna samlingslokaler. Även en stor del av det övriga kulturutbudet äger rum i sådana lokaler.

276 Se tabell 14.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Visserligen kan det sällan bli aktuellt att ställa samhällskrav på att de turnerande verksamheterna ska göra investeringar i tillgänglighet till lokaler som de använder tillfälligt under en turné. Å andra sidan är det rimligt att förvänta sig att de för sin verksamhet väljer sådana lokaler som håller en rimligt hög tillgänglighetsstandard. Tillgängligheten till den här typen av lokaler bör dessutom rimligen öka över tid, allteftersom lokalerna byggs om eller till, med tanke på plan- och bygglagens, PBL, krav på tillgänglighet i samband med sådana byggnationsarbeten. Eftersom det är fråga om lokaler som ofta används för verksamhet dit allmänheten har tillträde har dessutom fastighetsägaren en skyldighet enligt PBL att löpande undanröja s.k. enkelt avhjälpta hinder.

Enligt uppgifter från Statens kulturråd finns det 1 306 folkbibliotek, varav 290 huvudbibliotek och 20 läns- eller regionalbibliotek. Som framgått av diagram 7 och 8 ser det ut som att många bibliotek är jämförelsevis tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Till detta ska läggas ett antal universitets- och högskolebibliotek. Dessa ska redan enligt diskrimineringslagen (2008:567) göras tillgängliga för studenter med funktionsnedsättning. Slutsatsen blir att de framtida kostnaderna för att göra biblioteken tillgängliga förmodligen är mindre än vad som är fallet inom andra delar av kultursektorn. I den mån som sådana åtgärder planeras och genomförs i samband med andra renoverings- eller ombyggnadsåtgärder blir kostnaderna för ökad tillgänglighet än mer begränsade.

Analysen utifrån diagrammen 7 och 8 tyder på att det vad gäller museerna skulle kunna finnas ett mera omfattande behov att åtgärder för ökad tillgänglighet. Det totala antalet byggnader är å andra sidan lägre. Åtgärder för att undanröja enkelt avhjälpta hinder ska dessutom vidtas redan enligt gällande regler i PBL och vid om- eller tillbyggnader som sker av andra skäl ska enligt PBL även mera omfattande åtgärder vidtas för att åstadkomma tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Framtida kostnader för att göra museerna tillgängliga får dessutom i stor utsträckning ses som priset för underlåtenheter under de gångna årtiondena att vidta sådana åtgärder i samband med de renoveringar eller ombyggnationer som i många fall rimligen måste har genomförts. Hade de gjorts i samband med sådana arbeten hade marginalkostnaden för att åstadkomma tillgänglighet naturligtvis blivit betydligt lägre än om de framöver måste vidtas separat.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Sammanfattning av kultursektorns förutsättningar

  • Kultursektorn har framförallt två olika svårigheter när det gäller att göra utbudet tillgängligt för personer med funktionsnedsättning. En handlar om hur föreställningar eller andra konstnärliga produktioner ska kunna förmedlas så att även personer med olika typer och grader av funktionsnedsättning kan få del av dem. Det andra är att göra lokalerna fysiskt tillgängliga. Trots stora informationsinsatser från Statens kulturråds sida, enligt myndighetens egna uppgifter, och trots att särskilda medel för tillgänglighetsåtgärder funnits att söka från både Statens kulturråd och Boverket, tycks inte tillgänglighetsperspektivet ha fått något mera avgörande genomslag.
  • Kulturlivet finansieras i mycket stor utsträckning av medel från det allmänna. Det är ett starkt skäl till att vid behov en större del av verksamheternas resurser bör tas i anspråk för att de också ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.
  • Delar av kultursektorn arbetar visserligen i kulturhistoriskt och arkitektoniskt speciella miljöer som kan göra det svårt att skapa full tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Även i sådana miljöer finns det emellertid normalt åtskilliga åtgärder för tillgänglighet som är möjliga genomföra om ambitionen finns och man tar hjälp av särskilt anlitad kompetens för detta ändamål.
  • Kultursektorns fasta lokaler är begränsade till antalet. I den mån de inte är tillgängliga beror det många gånger på att investeringar i fysisk tillgänglighet borde ha genomförts under de gångna decennierna i samband med andra reparationer eller ombyggnader men att så inte har skett. Framtida kostnader för tillgänglighet kan därmed i stor utsträckning här, liksom inom andra samhällssektorer, ses om ett pris man får betala för tidigare underlåtenhetssynder. Även det är ett skäl till att en större del av verksamheternas resurser vid behov bör få lov att tas i anspråk för att åstadkomma tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.
  • En stor del av kulturutbudet ges i lokaler som disponeras tillfälligt och där ansvaret för den fysiska miljön ligger i andras händer. Åtskilliga av dessa är samlingslokaler av olika slag som efter hand ändå ska tillgängliggöras enligt plan- och bygglagens (PBL) regler i samband med andra större renoveringar, till- eller ombygg-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

nader. Dessutom är fastighetsägaren i många av dessa fall enligt PBL skyldig att löpande vidta åtgärder för att undanröja s.k. enkelt avhjälpta hinder.

12.7. Skolväsendet, socialtjänsten och hälso- och sjukvården

Den kommunala sektorn (kommuner och landsting) svarar för ett omfattande fastighetsbestånd med skolor, daghem, sjukhus och andra vårdinrättningar, samlingslokaler, socialtjänstkontor och andra lokaler som alla rymmer verksamheter som helt eller delvis vänder sig till allmänheten. I en del av dessa lokaler är tillgängligheten ganska god, framförallt när det gäller sjukvården, men mycket återstår att göra. Det är inte möjligt inom ramen för mitt begränsade uppdrag att göra en genomlysning av tillgängligheten när det gäller alla typer av kommunal verksamhet. I det här avsnittet har jag därför valt ut tre områden, ungdomsskolan, vårdcentraler och socialtjänstkontor.

12.7.1. Skolan

Skolbyggnader torde förmodligen inte, i vart fall inte i sin helhet, enligt plan- och bygglagens (PBL) regler om undanröjande av enkelt avhjälpta hinder, kunna betraktas som sådana lokaler till vilka allmänheten har tillträde. Vissa delar av en skola, som en eventuell reception liksom en aula eller andra samlingslokaler som hyrs eller lånas ut till publika evenemang, omfattas dock av detta regelverk. Redan det gör att huvudmannen i vart fall med avseende på dessa delar av skolans lokaler är skyldig att undanröja enkelt avhjälpta hinder. I den mån huvudmannen är en kommun kan de kraven dessutom komma att ställas relativt högt.

Frågan om skollokaler i övrigt måste tillgänglighetsanpassas enligt reglerna om enkelt avhjälpta hinder eller inte är egentligen rent akademisk. I praktiken är de personer som har helt legitima skäl att vistas i skolans lokaler så många, och verksamhetens natur så speciell, att en skolas lokaler i sin helhet rimligen i det nu aktuella avseendet bör behandlas på samma sätt som lokaler dit allmänheten har tillträde.

I grundskolan går omkring 900 000 elever som dels har skolplikt, dels har en rätt till utbildning på likvärdiga villkor både enligt

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

den svenska skollagstiftningen och enligt ett flertal konventioner om skydd för de mänskliga rättigheterna som Sverige åtagit sig att följa. Härtill kommer ytterligare cirka 250 000 elever i gymnasieskolan. Lägg därtill, i de flesta fall, två föräldrar eller andra vuxna som har ett intresse av att följa en elevs skolutveckling. Enligt 1 kap 2 § skollagen (1985:1100) är skolan också skyldig att samarbeta med hemmen. Sammanlagt rör det sig alltså om cirka tre miljoner människor som kan ha en högst rimlig förväntan på att få tillträde till skolans lokaler. Då har vi ändå bortsett från dem som har skolan som sin arbetsplats. Ytterligare en speciell aspekt på skolverksamheten är att över tid deltar i stort sett hela befolkningen i den. Varje år tillkommer uppemot 300 000 nya elever och deras föräldrar. Bland alla dessa personer som alltså har skäl för att vistas och verka i skolan finns naturligtvis också en stor grupp människor med funktionsnedsättning. Sammantaget innebär detta att skollokaler måste vara utformade så att de är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Huvudmannens ansvar för att skolan fungerar för alla

Skolbyggnaderna i landet är fortfarande i många fall otillgängliga för elever eller föräldrar med funktionsnedsättning. Det saknas hissar mellan våningsplanen, trappor och trappsteg hindrar elever och föräldrar från att överhuvudtaget ta sig in i skolbyggnaden eller förflytta sig när de väl har kommit in. Bristande akustiska förhållanden kan göra det svårt för elever med nedsatt hörsel eller någon kognitiv funktionsnedsättning att aktivt delta i undervisningen. Felaktig belysning kan vara ett hinder för elever med nedsatt syn. Det blir då också svårt att leva upp till skolans övergripande mål.

Till en del beror tillgänglighetsbristerna på att skolväsendet är gammalt och att många skolor, framför allt inom grundskolan, är från första hälften av förra seklet. Till en annan del beror det emellertid också på underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med de ny- och ombyggnationer och större renoveringsarbeten som genomförts under decenniernas gång.

Tillgänglighet är inte bara avsaknad av fysiska hinder. Det handlar även om pedagogisk tillgänglighet, att ha kunskap om hjälpmedel och att se alternativa möjligheter för att inkludera och stärka istället för att acceptera hinder som utestänger. Det handlar om social tillgänglighet så att det går att delta i sociala aktiviteter. Det handlar om en tillgänglighetsmedveten skolorganisation, så att de resurser som finns tas till vara för att underlätta för elever med

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

funktionsnedsättning att delta på likvärdiga villkor. Det kan handla om att samarbeta för att skola, färdtjänst, habilitering och fritidsverksamhet ska fungera tillsammans så bra och effektivt som möjligt.277

Många föräldrar med barn med funktionsnedsättning upplever att de får ta hela ansvaret för att sätta sig in i regelverk och samordna olika instanser, som kommunens insatser, habilitering och skolskjuts. Rätten att välja skola innebär att de måsta utforska olika skolors resurser och, på gymnasienivå, utbudet av de olika program och inriktningar som deras barn är intresserat av. Resursstarka föräldrar har därmed större möjligheter att påverka skolvalet och inriktning på vilket gymnasieprogram eleven kan gå än andra föräldrar. Föräldrarnas insatser kan många gånger vara avgörande för vilken lösning man får på skolvalet.278

Många gånger utgör dessutom eventuella tillgänglighetsåtgärder särlösningar för just elever med funktionsnedsättning. Det finns skolor där endast något våningsplan eller någon viss sektion har anpassats t.ex. till elever med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Det förekommer också att elever med funktionsnedsättning vägras möjligheten att välja skola som andra, och i stället hänvisas till en viss skola som tillgänglighetsanpassats. Enligt en studie tar kommuner och rektorer inte sällan till just organisatoriska i stället för pedagogiska lösningar på problem för elever med funktionsnedsättning. Det kan innebära t.ex. att man sätter samman klasser med bara elever med funktionsnedsättning, eller att dessa elever hänvisas till det individuella programmet i stället för att följa gymnasieskolans nationella program, oavsett elevens begåvningsmässiga förutsättningar i stället för att hitta lösningar som ger möjligheter att delta på likvärdiga villkor som andra.279

Även om det skulle vara praktiskt att samla alla elever med funktionsnedsättning på en och samma skola eller i en viss del av en skola, är det inte acceptabelt. Rätten till utbildning på likvärdiga villkor innebär också samma rätt till valfrihet som andra elever har, så långt som det är möjligt.280

Ett annat problem med att arbeta med särlösningar i stället för att utforma skolan så att den är tillgänglig för så många som möjligt är att sådana lösningar ställer krav på ett onödigt identifierande av

277 Särskild, särskiljd eller avskild?, 2007 s. 14. 278 Tillgänglighet till skolans lokaler, 2008 s. 65 ff. 279 På andras villkor 2006 s.8. 280 Skolverkets sektorsansvar för handikappolitiken 2009 s. 32.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

elever med funktionsnedsättning. Som Skolverket anfört finns det en skör balans mellan ett konstruktivt synliggörande och en kränkande uppvisning av personliga egenskaper. Vidare riskerar man att elevernas individuella behov kommer i skymundan och att en funktionsnedsättning blir till en ursäkt för en lägre ambitionsnivå i undervisningen, att individkarakteristik blir angelägnare än verksamhetens professionella pedagogiska utveckling samt att elevens svårigheter snarare än styrkor görs till huvudsak.281

Brister i tillgänglighet i skolans fysiska miljö

Den fysiska tillgängligheten i skolan definieras av Skolverket som möjligheten för personer med funktionsnedsättning att ta sig fram till skolan, ta sig in i skolan, ta sig fram i och använda skolans olika lokaler samt ta sig ut vid nödläge.282

Det finns tecken på att skollokalernas tillgänglighet ligger långt ner på kommunernas prioriteringslista. Ett belysande exempel är en undersökning av akustisk miljö, genomförd inom Region Skåne i samarbete mellan några handikapporganisationer och experter från Lunds Universitet. Vid en uppföljning efter några år visade det sig att inte någon av de 218 lokaler som ingått i studien hade åtgärdats fullt ut enligt de rekommendationer som lämnats efter mätningarna av ljudmiljön. Ingen av lokalerna uppfyllde heller Boverkets byggregler eller rekommendationer avseende akustik.283

Ett annat exempel är bristen på, och den ofta felaktiga placeringen av, automatiska dörröppnare. I Skolverkets rapport om tillgängligheten till skollokaler redovisas resultatet av en enkätundersökning som skickats ut till knappt 2 100 grundskolor och drygt 700 gymnasieskolor, både kommunala och fristående. Enligt den undersökningen är det antalsmässigt mest rapporterade hindret för elever med funktionsnedsättning bristen på automatiska dörröppnare (tabell 31).

281 Skolverkets sektorsansvar för handikappolitiken 2009 s. 6. 282 Tillgänglighet till skolans lokaler 2008 s.12. 283 Tillgänglighet till skolans lokaler 2008, referat s. 26.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 31 Andel skolor som uppger att installationer är nödvändiga för att skolan ska bli tillgänglig för rullstolsburna elever. Procent.

Grundskola Gymnasium

Hiss 30

Autom. dörröppnare

Ramp 32

RWC 40

Källa: Tillgänglighet till skolors lokaler, beräknat från diagram 3 på s. 32 i den rapporten.

I två tredjedelar av grundskolorna och nära hälften av gymnasieskolorna saknas automatiska dörröppnare. I praktiken är problemet ännu större eftersom, enligt en kvalitativ delstudie som ingår i samma rapport, många befintliga dörröppnare inte fungerar eller är felplacerade för den som använder rullstol.

Installation av en automatisk dörröppnare med sensorisk öppningsautomatik och armbågskontakt kostar enligt Boverket omkring 23 400 kronor.284 Sex sådana dörröppnare skulle motsvara en engångsinvestering på 140 000 kronor, men det finns även enklare lösningar.

De ekonomiskt tyngsta investeringarna rör, föga förvånande, installation av hissar, men även iordningsställande av toaletter för personer med rörelsenedsättning (RWC) hör hit. Hissar saknas i 30 procent av både grund- och gymnasieskolor där de skulle behövas. I 40 procent av grundskolorna och i drygt 30 procent av gymnasieskolorna saknas också RWC.

Problemet med otillgänglighet beror dock naturligtvis inte bara på att kommunerna inte tar sitt ansvar som skolhuvudman. Bristen på tillgänglighet beror på en mängd faktorer, inte minst som redan nämnts skolans ålder. Ju äldre byggnad desto svårare är det för personer med funktionsnedsättning att ta sig fram. På somliga håll går det inte ens att lösa problemen med bristande tillgänglighet utan att bygga en ny skola.

Fyra av tio grundskolor är byggda före 1960. Som en följd därav har var tionde grundskola också blivit K-märkt, vilket i sig kan medföra svårigheter när det gäller att vidta åtgärder för tillgänglighet. I skolor byggda efter 1960 är tillgängligheten i allmänhet något bättre än i äldre skolor. Gymnasieskolan har byggts ut i stor utsträckning efter 1960 och har därför i allmänhet också bättre till-

284 Fördjupning av ekonomiska konsekvenser 2008 s.15

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

gänglighet för elever med funktionsnedsättning. Bland gymnasieskolorna är tre av tio byggda före 1960 och var tionde har byggnader från 2000-talet.285 Det finns dock tillgänglighetsbrister även i skolor byggda på 2000-talet.

En annan avgörande faktor för om en skola är tillgänglig tycks vara om skolan tidigare tagit emot en elev med funktionsnedsättning. Då har man ofta investerat i ramper, automatiska dörröppnare och tagit bort enkelt avhjälpta hinder för rörlighet, gjort kontrastmarkeringar och så vidare. Slutsatsen härav för andra skolor bör vara att det oftast är möjligt att vidta de tillgänglighetsåtgärder som krävs för att elever med funktionsnedsättning ska kunna ha tillträde till skolans undervisning på likvärdiga villkor.

Som framgår av tabell 32 har över en tredjedel av de kommunala grundskolorna tagit emot elever som använder rullstol; närmare hälften har haft elever med hörselnedsättning och var femte grundskola har haft elever med nedsatt syn. Andelen kommunala gymnasieskolor som tagit emot elever med funktionsnedsättning är högre än för grundskolan.

Tabell 32. Grund- och gymnasieskolor som anger att de tagit emot någon elev med funktionsnedsättning de senaste tre åren, fördelat på huvudman. Andel i procent.

Andel i procent.

Kommunal grundskola Fristående grundskola Ja Nej Vet inte Ja Nej Vet inte

Rullstolsburen 36 58 2 16 79

1

Hörselnedsättning 47 44 4 32 63

1

Synskada 21 67 4 10 83 1

Kommunal gymnasieskola Fristående gymnasieskola

Ja Nej Vet inte Ja Nej Vet inte

Rullstolsburen 49 43 3 12 82

2

Hörselnedsättning 50 36 9 16 76

4

Synskada 36 50 6 10 85 2

Källa: Tillgänglighet till skolors lokaler, bilaga 4.

I små skolor, i undersökningen definierat som mindre än 150 elever i grundskolan och mindre än 250 elever i gymnasieskolan, är tillgängligheten för rullstolsanvändare i allmänhet sämre än i större

285 Tillgänglighet till skolans lokaler 2008 s. 36-37.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

skolor. Ett skäl är att de mindre skolorna ofta är äldre än de större. Ett annat skäl kan vara att de mindre skolorna inte i samma utsträckning redan tidigare tagit emot elever med rörelsenedsättning. Sannolikheten för att någon elev ska ha en funktionsnedsättning ökar ju fler elever man tar emot.

Vidare framgår av tabell 32 att de fristående skolorna har tagit emot elever med funktionsnedsättning i betydligt mindre utsträckning än de kommunala. Vad det beror på går inte att utläsa av undersökningen. I en fördjupning av undersökningen Tillgänglighet till skolors lokaler svarade dock fyra av fem tillfrågade rektorer för fristående skolor att de skulle kunna ta emot en elev som använder rullstol. Det finns även en tendens till att föräldrar till barn med funktionsnedsättning inte ställer samma krav på de fristående skolorna som på de kommunala. Om det finns ett stort utbud av skolor väljer föräldrar och elever bort skolor där de tycker sig möta motstånd. Om man från skolans ledning säger ”vi vet inte om det går att fixa”, tolkas det som ”nej”.286

I rapporten redovisas också resultatet av en detaljerad undersökning som gjorts av två skolor med hjälp av en tillgänglighetskonsult. Det visade sig att många av de tillgänglighetsåtgärder som vidtagits var otillräckliga eller felaktiga. Det gällde bl.a. felaktigt placerade automatiska dörröppnare, felaktig utformning av RWCutrymmen, ofullständiga kontrastmarkeringar och för höga trösklar.287

Enkätfrågor är visserligen trubbiga instrument för att studera mera svårmätbara förhållanden, t.ex. vad som utgör en bra ljud-, ljus- eller luftmiljö. Med den reservationen kan man ändå dra vissa slutsatser av svaren om några sådana faktorer som de redovisas i Skolverkets rapport (tabell 33). Det visar sig att gymnasieskolorna anser sig ha kommit något längre när det gäller tillgängliga ljud- och ljusförhållanden för elever med nedsatt hörsel eller syn, sannolikt beroende på att dessa skolor i allmänhet är byggda senare än grundskolorna.

286 Tillgänglighet till skolans lokaler 2008 s. 63. 287 Tillgänglighet till skolans lokaler 2008 s. 45-46.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 33 Skolor som kan erbjuda undervisning i lokaler som är tillgängliga med avseende på vissa ljud- och ljusförhållanden. Andel i procent.

Grundskola Gymnasieskola

Ja Nej

Ja Nej

Golvet förstärker inte ljud

52 35

56 33

Buller har dämpats

67 23

71 21

Förstärkt belysning kan lätt ordnas

57 23

62 22

Ljuset bländar inte

70 19

75 16

Källa: Tillgänglighet till skolors lokaler, s. 35.

Även om man utgår från att de åtgärder som, enligt svaren i enkäten, vidtagits för att förbättra ljud- och ljusmiljöerna är tillräckliga, vilket är långt ifrån säkert, innebär det att en tredjedel av alla grundskolor skulle behöva vidta åtgärder för att förbättra ljudmiljön och en något lägre andel skulle behöva vidta åtgärder för att förbättra ljuset. Det bör även framhållas att inte minst den akustiska miljön är av stor betydelse också för elever med kognitiva funktionsnedsättningar.

Vidare uppger var tionde grund- och gymnasieskola att ventilationssystemet inte är anpassat till antalet personer som vistas i lokalerna. Det innebär en risk för dålig luft och svårigheter att reglera temperaturen till förfång för alla dem med allergi- och astmaproblem, men det kan naturligtvis ge besvär även för elever och personal utan funktionsnedsättning. Fyra av tio grundskolor och sex av tio gymnasieskolor genomför enligt enkätsvaren ingen regelbunden allergirond.288 Hur tillgänglig skolmiljön är för personer med allergi eller astma följs således inte upp på något systematiskt sätt.

Även för elever med nedsatt syn finns det stora skillnader i hur pass tillgängliga skolorna är. I Skolverkets undersökning har man i huvudsak koncentrerat frågorna i enkäten till problem som rör elever med rörelsehinder, men några uppgifter finns även om hinder för elever med andra funktionsnedsättningar. Kunskaperna om dessa elevers behov, exempelvis när det gäller kontrastmarkeringar av nivåskillnader och glaspartier eller av var en vägg börjar och golvet slutar m.m., visade sig vara mer begränsade än när det gäller åtgärder för tillgänglighet för den som använder rullstol. Av tabell 34 framgår att vissa skolor har genomfört åtgärder för tillgänglighet

288 Tillgänglighet till skolans lokaler 2008 s. 36.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

även för elever med nedsatt syn, men det framgår också att detta i många skolor inte är något som görs på något systematiskt sätt. En stor del av skolorna uppger att de bara delvis har markerat nivåskillnader och glasade partier.

Tabell 34 Förekomsten av markeringar av nivåskillnader och glasade partier. Andel skolor i procent.

Grundskolor Gymnasieskolor Ja Delvis Nej Ja Delvis Nej

Nivåskillnader

22

25 51 27 32 39

Glasade partier

32

23 42 39 31 29

Källa: Tillgänglighet till skolans lokaler. Beräkningar gjorda med utgångspunkt i diagram 5 på s. 35 i den rapporten.

Investeringskostnader

De samlade investeringskostnaderna för att komma tillrätta med kvarstående tillgänglighetshinder inom skolan går naturligtvis inte att här beräkna med någon större precision. Det skulle kräva en fullskalig inventering på plats, vilket är en omöjlighet inom ramen för det här utredningsuppdraget. Med några antaganden går det emellertid att få fram ett grovt mått på investeringskostnadernas nivå.

En väsentlig uppgift för en sådan beräkning är skollokalernas samlade volym, alltså hur många rum och kvadratmeter det handlar om. Även här får vi utgå från grova uppskattningar. Medianvärdet för antalet elever i en grundskola var 170 under läsåret 2008/09. Det borde uppskattningsvis innebära 15 rum för undervisning, bibliotek, uppehållsrum, slöjdsalar, lokaler för skolhälsovård m.m. I gymnasieskolan var medianvärdet 419 elever per skola vilket ger uppskattningsvis 30 rum.289 Till detta kommer korridorer, trapphus och liknande. Vi får vidare lov att utgå från uppgifterna i tabell 31, 33 och 34 om hur stor andel av skolorna som själva anser att de har behov av att genomföra tillgänglighetsåtgärder. Tillsammans med en uppskattning av genomsnittliga kostnader, antalet rum i skolans lokaler och så vidare, får vi resultat enligt tabell 35. De olika åtgärderna har i kalkylen prissatts med hjälp av uppgifter från Boverket290 och experter på fastighetsförvaltning inom Fastighetsägarna.

289 Kostnader Riksnivå, 2008 s. 102, 200. 290 Fördjupning av ekonomiska konsekvenser, 2008.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Det bör betonas att investeringsbehovet kan begränsas på olika sätt. Med aktiv samordning inom kommunerna och mellan skolorna kan de tyngre investeringarna tidsmässigt prioriteras till de skolor där de ger störst effekt. Kostnaderna minskar dessutom betydligt om fastighetsägaren (i allmänhet kommunen) genomför åtgärderna i samband med andra planerade ombyggnader eller löpande underhåll av lokalerna. Om det innebär att de totala kostnaderna kan reduceras till hälften eller något mer eller något mindre är svårt att uppskatta. Enligt en norsk studie som gjorts och som behandlas närmare i det följande, kan kostnaderna dock reduceras ner mot ungefär hälften.

Vid mera omfattande om- och tillbyggnader kan extrakostnaderna för att åstadkomma tillgänglighet bli ännu mycket lägre som vi sett i de två allmänna byggkostnadsexempel från Växjö och Göteborg som redovisats i avsnitt 12.5.1. Där beräknades de extra kostnaderna för att göra byggnaderna tillgängliga till mellan 0,5 och 0,7 procent av de totala byggkostnaderna.

I kalkylerna i tabell 35 finns inte ventilationssystemen med. Det kan visserligen innebära stora kostnader att bygga om ett dåligt fungerande ventilationssystem till ett som fungerar, eller att bygga ett helt nytt. Sådana investeringar är emellertid nödvändiga att göra enligt andra regler inte minst om arbetsmiljö, och ska därför inte ses som en kostnad specifikt för tillgänglighet för elever med funktionsnedsättning.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 35 Beräkning av investeringskostnader i Tkr för att göra grund- och gymnasieskolor tillgängliga för elever med nedsatt rörelseförmåga, syn och hörsel.

Grundskola Gymnasium Totalt

Antal skolor i landet

4 755

945 5 700

A. Hiss Andel skolor med behov av åtgärder

30%

30%

1 200 Tkr/hiss, två våningar

Antal skolor med behov av åtgärder

1 427

Investering per skola, tkr

2 400 2 400

Totala investeringar

3 424 800 681 600 4 106 400

B. Automatiska dörröppnare Andel skolor med behov av åtgärder

62%

48%

Sex dörröppnare per skola

Antal skolor med behov av åtgärder

2 851

à 23,3 Tkr

Investering per skola, tkr

Totala investeringar

399 140 53 760 452 900

C. Ramp Andel skolor med behov av åtgärder

32%

25%

Två ramper per skola

Antal skolor med behov av åtgärder

1 522

à 30 Tkr

Investering per skola, tkr

Totala investeringar

91 320 14 160 105 480

D. RWC Andel skolor med behov av åtgärder

40%

33%

Två RWC per skola

Antal skolor med behov av åtgärder

1 902

à 150 tkr

Investering per skola, tkr

Totala investeringar

570 600 93 600 664 200

E. Markering av nivåskillnader Andel skolor med behov av åtgärder

51%

39%

150 tkr/skola

Antal skolor med behov av åtgärder

2 425

Investering per skola, tkr

Totala investeringar

363 750 55 350 419 100

F. Markering av glasade partier Andel skolor med behov av åtgärder

42%

29%

20 tkr per skola

Antal skolor med behov av åtgärder

1 997

Investering per skola, tkr

Totala investeringar

39 940 5 480 45 420

G. Golv som ej förstärker ljud Andel skolor med behov av åtgärder

35%

33%

1 Tkr/kvm

Antal skolor med behov av åtgärder

1 664

Investering per skola, tkr

600 1 200

Totala investeringar

998 400 374 400 1 372 800

H. Annan bullerdämpning Andel skolor med behov av åtgärder

35%

33%

2 Tkr per kvm

Antal skolor med behov av åtgärder

1 664

Investering per skola, tkr

Totala investeringar

1 996 800 748 800 2 745 600

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

I Ordna förstärkt punktbelysning Andel skolor med behov av åtgärder 35% 33%

5 Tkr per rum

Antal skolor med behov av åtgärder 1 664 312

Investering per skola, tkr

75 150

Totala investeringar

124 800 46 800 171 600

J. Minska bländande belysning Andel skolor med behov av åtgärder 35% 33%

20 Tkr per rum

Antal skolor med behov av åtgärder 1 664 312

Investering per skola, tkr

300 600

Totala investeringar

499 200 187 200 686 400

Totalt

8 508 750 2 261 150 10 769 900

Tabell 35 visar att det återstår mycket att göra innan skolans fysiska miljö blir tillgänglig för elever med funktionsnedsättningar. Dessa elever hindras i stor utsträckning från att välja skola och studieprogram på gymnasiet på det sätt som är en rättighet för andra och som kan få stor betydelse för möjligheterna att få ett arbete efter skolan. Det leder vidare till segregerande lösningar eller till och med kränkningar av enskilda elever när skolan inte kan ta emot elever med särskilda behov.291

Uppgifterna i tabell 35 är grovt räknade och inte inlagda in någon noggrant utformad investeringsplan. Underlaget i Skolverkets enkät är inte heller till alla delar fullständigt och uppgiftslämnarna har inte alltid varit klara över vilka behov de har eller om de åtgärder som genomförts räcker till för att göra skolmiljön tillgänglig för elever med funktionsnedsättning. Därför kan behoven i verkligheten vara större än vad som framgår av de här beräkningarna. Dessutom bör man vara uppmärksam på att beräkningarna, som redan nämnts, bygger på medianvärdet när det gäller antalet elever. Stora skolor får därmed högre och mindre skolor lägre kostnader.

Beräkningarna i tabell 35 ger en sammanlagd kostnad på 10,8 miljarder kronor för att göra de svenska ungdomsskolorna tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. De beräknade kostnaderna kan jämföras med de lokalkostnader som grund- och gymnasieskolorna har idag. Enligt officiell statistik var grundskolornas kostnader för lokaler och inventarier under 2007 14,3 miljarder kronor och gymnasieskolornas kostnader 6,8 miljarder kronor.292Om vi antar att den genomsnittliga ekonomiska avskrivningstiden

291 Skolverkets sektorsansvar för handikappolitiken 2009, s. 35. 292 Kostnader Riksnivå 2008, tabell 1.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

för investeringskostnaderna enligt tabell 35 är 10 år, motsvarar investeringarna enligt tabellen en ökning av kostnaderna med cirka sex procent per år för grundskoleverksamheten och med drygt tre procent per år för gymnasieskolan. Det förutsätter då att alla investeringar görs samtidigt, vilket inte är sannolikt.

Det är i det här sammanhanget viktigt att påminna om att de beräknade investeringskostnaderna för att göra skolans lokaler tillgängliga för elever och föräldrar med funktionsnedsättning, till stor del måste ses som ett pris för tidigare underlåtenhetssynder. Under de dryga 40 år som plan- och bygglagstiftningen innehållit regler om tillgänglighet har en stor del av skolorna byggts, byggts om, byggts till eller renoverats åtminstone en gång. Då borde tillgänglighetsproblemen ha lösts på samma gång.

Uppgifterna i tabell 35 kan slutligen jämföras med en grundlig genomgång som gjorts av vad det skulle kosta att göra de norska skolorna tillgängliga.293 Där kom man fram till en kostnad för upprustning av det som i Sverige motsvarar grund- och gymnasieskolor till en universellt utformad nivå, på 7,36 miljarder norska kronor.294Det motsvarar (i november 2009) cirka 9,1 miljarder svenska kronor. En direkt jämförelse med svenska förhållanden låter sig inte göras utan vidare. Sveriges invånarantal är nära dubbelt så stort som Norges. Emellertid utgör antalet personer i åldern 7-19 år i Norge cirka 57 procent av antalet i samma åldersgrupp i Sverige. Antalet ungdomar i skolåldern är likväl cirka 630 000 personer fler i Sverige än i Norge, vilket omräknat motsvarar åtskilligt fler skolbyggnader. Även i övrigt kan det finnas skillnader mellan länderna som kan påverka jämförbarheten.

I den norska undersökningen gjordes också ett försök att beräkna hur mycket mindre kostnaderna blir om tillgänglighetsåtgärderna genomförs successivt i samband med andra ombyggnads- och renoveringsarbeten. Kostnaden kan då, beroende på hur lång tid genomförandet tillåts ta, minska till mellan 55 och 70 procent av vad det skulle kosta att åtgärda allt på en gång.295 Motsvarande kostnadsreducerande effekter kan vara rimliga att räkna med även för svenska förhållanden. Det skulle reducera den årliga kostnadsökningen för att åstadkomma tillgänglighet, i tillägg till sko-

293 Samfunnsökonomisk analyse av krav til universell utformning av undervisningsbygg, 2008. 294 Samfunnsökonomisk analyse av krav til universell utformning av undervisningsbygg, 2008 s.48. 295 Samfunnsökonomisk analyse av krav til universell utformning av undervisningsbygg, 2008 s. 4, 48.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

lornas löpande årliga kostnader för lokaler och inventarier, till 3,2 – 4,2 procent i grundskolan och 1,8 – 2,3 procent i gymnasieskolan.

Särskilt om mindre kommuner

För enskilda kommuner kan arbetet med att göra skolan tillgänglig för personer med funktionsnedsättning kompliceras av att de har vissa smådriftsnackdelar. Kommuner med litet befolkningsunderlag har avsevärt högre nettokostnader per elev än vad större kommuner har.

I diagram 9 visas hur nettokostnaderna per person i åldern 7 – 19 år, alltså det demografiska underlaget för ungdomsskolan, varierar över landets 290 kommuner rangordnade efter nettokostnaden för utbildning 2008. I huvudsak var det kommuner runt storstäderna och en del andra större kommuner som hade lägst kostnad per elev under 2008. Under 2008 hade 55 kommuner kostnader under 85 000 kronor per elev och ungefär lika många hade en nettokostnad över 100 000 kronor. Samtliga kommuner med högst kostnad är mindre kommuner i glesbygds- och utflyttningsområden. Ett lågt elevunderlag i dessa kommuner är det sannolika skälet till de högre kostnaderna. Elevantalet i årskullarna räcker helt enkelt inte till för att fylla en klass av normalstorlek. Eftersom de fasta kostnaderna utgör en betydande del av de totala kostnaderna blir det höga genomsnittskostnader när de slås ut på färre elever.

Problemet hänger alltså samman med det generella mönstret med utflyttning från mindre kommuner till storstäder och till universitets- och högskoleorter. Till en del kompenseras de höga kostnaderna i mindre kommuner av större kommunala utjämningsbidrag. Likväl kommer problemen med att åstadkomma en tillgänglig skola att vara större för många mindre kommuner än vad det är för de övriga.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Diagram 9 Kommunernas nettokostnad för utbildning under år 2008. Kostnad i kronor per person 7-19 år.

Källa: SCB:s databaser samt egen bearbetning.

Effekter av den demografiska utvecklingen

Till en del bör behovet av investeringar för tillgänglighet kunna lösas genom de nyinvesteringar som ändå kommer att bli nödvändiga att göra under de närmaste åren med anledning av den allmänna demografiska utvecklingen.

Under 2000-talet har barnkullarna åter ökat efter nedgången under det sista decenniet före sekelskiftet (diagram 10). Skolorna har under det senaste decenniet successivt fått anpassa sin verksamhet och sina lokaler till allt mindre barnkullar. De första årskullarna efter vändningen av födelsetalen vid sekelskiftet har nu börjat komma in i grundskolan. Elevantalet i grundskolan kommer att fortsätta att öka med cirka 2 400 elever per år (tabell 36) under de närmaste åren för att efter nio år orsaka en motsvarande ökning av antalet elever i gymnasieskolan. Många skolor, som lades ner eller i malpåse under nedgången av antalet elever fram till 2007, måste nu tas i bruk igen och kompletteras med ett antal nya skolor för att möta ökningen av barn födda under årtiondet efter sekelskiftet. I det sammanhanget måste det vara självklart att nya och upprustade skolor från början planeras och byggs så att de blir tillgängliga för barn och föräldrar med funktionsnedsättning.

60 000 70 000 80 000 90 000 100 000 110 000 120 000 130 000

1 21 41 61 81 101 121 141 161 181 201 221 241 261 281

Kommuner i rangordning

U tbi ldni n gs k ot n ad pe r per s o n 7-19 år

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Diagram 10 Antal barn födda i Sverige 1970 - 2008

Källa: SCB.

I tabell 36 redovisas den trendmässiga förändringen av antalet barn födda år 1992 till 1999 och motsvarande trend för barn födda år 2000 till 2008. Under 1990-talet kan vi se en tydlig trend till allt färre födda barn. Under 2000-talets första decennium kan vi istället se en tydlig ökning av antalet nyfödda. Förändringarna syns tydligt i diagram 10. Omslaget i den trendmässiga utvecklingen, det vill säga den trendmässiga ökningen under det senaste decenniet jämfört med minskningen under 1990-talet, leder till att det blir en nettoförändring med cirka 7 900 barn per år i skolan under ett decennium framåt jämfört med de första åren under 2000-talet när 2000-talets barn kommer till skolan.

Nybyggnadsbehovet ökar än mer än vad diagram 10 antyder, eftersom minskningen i antalet födda barn fram till sekelskiftet huvudsakligen ägde rum i glesbygdslänen medan ökningen av antalet barn i skolåldern under de närmaste åren framför allt sker i de expansiva kommunerna runt storstäderna samt på vissa universitets- och högskoleorter. Det framgår tydligt av tabell 36, även om redovisningen där avgränsas till länsnivå.

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

An ta l b a rn

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 36 Trendmässig årlig förändring av antalet nyfödda barn under perioden 1992-1999 respektive 2000-2008 samt skillnaden i beräknad trendmässig förändring mellan perioderna. Årlig förändring mätt i antal nyfödda barn, länsvis.

Län

Trend per år

1992-1999

Trend per år

2000-2008

Omslag i trend per år

Stockholms

-778

1 536

Uppsala

-206

Södermanlands

-188

Östergötlands

-299

Jönköpings

-236

Kronobergs

-118

Kalmar

-205

Gotlands

-47

(1)

Blekinge

-84

(29)

Skåne

-551

Hallands

-165

Västra Götalands

-955

1 377

Värmlands

-201

Örebro

-162

Västmanlands

-206

(28)

Dalarnas

-227

Gävleborgs

-211

(30)

Västernorrlands

-160

Jämtlands

-100

Västerbottens

-196

Norrbottens

-191

(3)

Riket

-5 488

2 428

7 916

Källa: Bearbeting av SCB:s befolkningsstatistik. Anm: I några län har trenden varit svag (R2-värdet mindre än 0,7). Dessa uppgifter har markerats med parentes.

Medianvärdet av antalet elever i grundskolan noterade vi tidigare var 170 elever. Det måttet skulle i och för sig kunna användas för att räkna om förändringarna enligt tabellen till antal skolor. Minskningen av antalet barn under slutet av förra seklet har emellertid inte alltid lett till att skolor lagts ner eller i malpåse. Det kan istället ha lett till att färre klassrum används till undervisning eller att det genomsnittliga antalet elever per klass minskade. Till en del kan omslaget till att det blir större barnkullar som når skolåldern åter leda till större klasser eller till att oanvända klassrum tas i bruk.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Omslaget är dock så stort att det sannolikt leder till ett omfattande behov av nybyggnad. Den tendensen förstärks av att ökningen av antalet elever som sagt framförallt sker i andra län än där den tidigare minskningen ägde rum.

När nya skolor byggs förutom att gamla återaktiveras handlar det om åtskilliga nya skolor per år i många län. Om de byggs enligt gällande normer för tillgänglighet skulle en inte obetydlig del av investeringskostnaderna enligt tabell 35 bortfalla. Samtidigt finns det, som antytts, med säkerhet också outnyttjad kapacitet i de skolor som nu används, varför det är svårt att närmare uppskatta behovet av antalet nybyggda skolor. Oavsett byggvolymernas storlek i slutänden ger de kommande åren ändå ett gyllene tillfälle för kommunerna och övriga skolhuvudmän att i enlighet med plan- och bygglagstiftningens regler skapa en skola som är tillgänglig också för elever och föräldrar med funktionsnedsättning.

12.7.2. Vårdcentraler och socialtjänstkontor

Socialstyrelsen har låtit genomföra en kartläggning av tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning till vårdcentraler och socialtjänstkontor i landet.296 Kartläggningen är en urvalsundersökning och innefattar tillgängligheten till lokalerna samt till information och kommunikation. Urvalet omfattar 400 av 950 vårdcentraler och 220 av 332 socialtjänstkontor och har gjorts bland samtliga kommuners socialtjänstkontor, inklusive stadsdelskontor, och samtliga vårdcentraler, även de som drivs i privat regi. Tillgängligheten har analyserats utifrån myndigheten Handisams riktlinjer för tillgänglighet.

I undersökningen har man ställt frågor om det finns handlingsplaner för ökad tillgänglighet, frågor om tillgänglighet för personer med nedsatt rörelseförmåga, syn och hörsel till lokaler och till information på webbsidor och i form av skriftligt material m.m.

Vårdcentraler

Av vårdcentralerna drivs 75 procent i offentlig regi och 25 procent i privat. Huvuddelen (74 procent) av vårdcentralerna har sin verksamhet i lokaler byggda mellan åren 1966 och 2000. 15 procent har

296 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

verksamhet i lokaler byggda före år 1966 och elva procent i lokaler byggda år 2001 eller senare. Byggåret har betydelse för tillgängligheten eftersom kraven på tillgänglighet har utvecklats med tiden. Bland privat drivna vårdcentraler finns en något högre andel än bland de offentligt drivna i lokaler byggda före år 1966. Vårdcentraler i lokaler byggda efter år 2000 har en något högre tillgänglighet när det gäller receptionens utformning, hörselteknisk utrustning, toaletter anpassade för personer som använder rullstol, kontrastmarkeringar och hissar.297

Av alla vårdcentralerna i enkäten uppger 98 procent att huvudentrén kan passeras med rullstol. Endast fyra procent av huvudentréerna saknar automatiska dörröppnare. Även möjligheterna att parkera nära huvudentréerna är goda. Visserligen uppger tio procent av vårdcentralerna att de inte har särskilda parkeringsplatser för personer med rörelsenedsättning, men i följdfrågor och kommentarer framkommer att i många av dessa fall är utrymmet utanför lokalen sådant att det i praktiken inte innebär något hinder för tillgänglighet.298 Även gångvägarna fram till huvudentrén uppges vara framkomliga, vilket betyder att de har en hårdgjord yta utan grus. Endast tre procent av vårdcentralerna avviker från den normen.

Kontrastmarkeringar av huvudentréns ingång och markeringar av gångvägen dit är däremot inte lika vanligt förekommande. Omkring 40 procent av vårdcentralerna saknar kontrastmarkering av entrén och närmare 60 procent saknar ledstråk för gångvägen till huvudentrén. Kontrastmarkeringar och ledstråk är av stor betydelse för att personer med nedsatt syn ska kunna ta sig fram till och in i byggnaden.299

En receptionsdisk, eller åtminstone en del av den, bör inte ha högre höjd än 75 cm för att en rullstolsburen person obehindrat skall kunna kommunicera med receptionisten. Likaså behövs t.ex. teleslinga för att en person med nedsatt hörsel skall kunna föra ett samtal där. Bland vårdcentralerna har 38 procent inte någon del av receptionsdisken som är högst 75 cm hög. Hela 92 procent saknar teknik till stöd för personer med nedsatt hörsel. Till en del är dessa brister beroende av byggnadens ålder. Låg receptionsdisk och hörselslinga finns i högre utsträckning i lokaler byggda efter år 2000.300

297 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 10. 298 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 13. 299 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 14-16. 300 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 17-18.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Rörligheten inom byggnaden uppges i de flesta fall vara god. Nästan inga vårdcentraler uppger att läkarmottagningen endast kan nås via trappa. I de fall där det finns flera våningar är i allmänhet hiss installerad. Dessa hissar har dock en del tillgänglighetsbrister. Så saknas syntetiskt tal i 85 procent, punktskriftsmarkering eller upphöjd relief på knappar i 53 procent och automatiska dörröppnare i 19 procent av hissarna. Knapparna för manövrering sitter ovanför nivån 80-110 cm i 12 procent av hissarna.

I tabell 39 finns en överslagsberäkning av vad det skulle kosta att rätta till tillgänglighetsbrister i vårdcentraler och socialtjänstkontor. Det finns anledning att påpeka att där anges hur stor procent av samtliga vårdcentraler som har en viss brist i tillgängligheten. Av kongruensskäl anges samma uppgift när det gäller hissar, trots att det kan ge ett missvisande intryck. Brister när det gäller hissar är ju bara ett problem i vissa av lokalerna, nämligen de som innehåller mer än ett våningsplan.

Det finns ett tydligt samband mellan byggnadens ålder och hissarnas tillgänglighet. Ju nyare byggnad, desto färre brister. Det bör tilläggas att nästan alla hissar, utom sex procent i byggnader uppförda före 1966, har tillräckligt breda dörrar och manöverutrymme för en elektrisk rullstol inne i hissen.301

Golvytorna inne i vårdcentralerna är nästan undantagslöst plana. Även korridorer och andra förflyttningsvägar och dörrar är tillräckligt breda för att en rullstol ska kunna ta sig fram. Däremot är tillgängligheten för personer med synnedsättning inte lika god. I cirka 25 procent av vårdcentralerna saknas kontrastmarkering av dörrar och dörrkarmar.302Även för personer med nedsatt hörsel är tillgängligheten i väntrum, undersökningsrum och provtagningslokaler inte fullt genomförd. Omkring 25 procent av vårdcentralerna saknar ljudabsorberande material såsom akustikplattor eller textilier för att dämpa buller. Hörselteknisk utrustning finns i endast cirka fem procent av vårdcentralerna.303

Toalettutrymmen för rullstolsanvändare, RWC, finns i cirka 90 procent av vårdcentralerna. RWC är vanligast i nybyggda lokaler men skillnaden är inte dramatisk. I lokaler byggda före år 1966 finns RWC ändå i knappt 80 procent av fallen.304

301 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 18-19. 302 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 22-23. 303 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 24-25. 304 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 25.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

För den stora gruppen personer med astma eller allergi har vårdcentralerna vidtagit en del åtgärder. På hälften av vårdcentralerna saknas dock anslagna förbud mot parfym. Vid 15 procent saknas förbud mot att medföra andra hundar än ledarhundar. Av vårdcentralerna saknar 47 procent skriftliga rutiner för att hindra att allergiframkallande växter finns där och 20 procent av dem saknar liknande åtgärder mot starkt doftande rengöringsmedel. Även om en sådan policy eller skriftliga rutiner saknas är det naturligtvis inte säkert att det därför förekommer hundar, allergiframkallande växter eller starkt doftande rengöringsmedel inom vårdcentralen.305

Tillgängligheten till webbsidor är låg. Endast 5 procent av vårdcentralernas webbsidor är inventerade och 17 procent delvis inventerade ur tillgänglighetssynpunkt. Närmare en tredjedel av vårdcentralerna har endast en landstingsgemensam webbsida, där man kan förutsätta en högre tillgänglighet än på lokala vårdcentralers egna webbsidor. I avsnitt 12.9.2 redovisas en analys av kostnader m.m. när det gäller elektronisk kommunikation. Där framgår det att det för att göra en tillgänglig webbsida enligt specifikationer och regler för 24-timmarswebben inte behöver uppstå några egentliga extrakostnader, under förutsättning att man gör rätt från början och att tillgängligheten beaktas vid varje större revidering.

I tabell 37 redovisas i vilken utsträckning olika delar av informationen om vårdcentralen och dess tjänster är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Där framgår att tillgängligheten är begränsad i många avseenden, både när det gäller möjligheten att ta del av skriftlig information och tillgängligheten via elektroniska media. I huvudsak förefaller bristerna vara av organisatorisk art och att rätta till dem torde inte medföra några större kostnader. Tillgång till informationsmaterial i lättläst form ser ut att finnas i relativt god utsträckning, vilket underlättar också när webbsidor ska göras tillgängliga.

305 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 26.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 37 Vårdcentralers tillgänglighet i fråga om information och kommunikation. Andel i procent.

Andel i procent

Ja Ja, till viss del

Nej

Tryckt information

Lättläst svenska

46

18

Punktskrift 1 13 86

Elektroniskt i Word eller PDF

44

39

Inläst på kassett eller Daisy-format

10

89

Stor stil

37

59

Inspelat på teckenspråk

9

90

Extern kommunikation och kontakt

Kan nås via SMS

95

Kan nås via e-post på webbsida

62

Tid kan bokas via webbsida

64

Kan nås per telefon utan knappval

22

Vårdcentralens externa IT system/webbsida

Inventerat tillgängligheten

17

48

Källa: Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 28-32. Anm: Av vårdcentralerna har 31 procent en landstingsgemensam webbsida. 14 procent vet inte om hemsidan

är inventerad ur tillgänglighetssynpunkt.

Socialtjänstkontor

Kommunernas socialtjänstkontor finns i högre utsträckning än vårdcentralerna i något äldre lokaler. Av samtliga byggnader är 25 procent byggda före år 1966 mot 15 procent av vårdcentralerna. Åtta procent är byggda efter år 2001 mot elva procent bland vårdcentralerna. Det innebär att man bör förvänta sig en något sämre tillgänglighet till socialtjänstkontoren än till vårdcentralerna.

Av socialtjänstkontoren har 53 procent inventerats ur ett tillgänglighetsperspektiv medan 18 procent endast har inventerat delar av lokalerna och 29 procent uppgav att de inte hade påbörjat någon inventering alls.

På 91 procent av socialtjänstkontoren kan en person i rullstol ta sig in genom huvudentrén på egen hand och i fyra procent av fallen genom en annan entré. Automatiska dörröppnare finns i 93 procent av fallen. Reserverade parkeringsplatser för personer med rörelsenedsättning finns vid 80 procent av socialtjänstkontoren. Liksom var fallet för vårdcentralerna uppger i många kommentarer till

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

intervjusvaren de som svarat nej på den frågan att det likväl finns utrymme för personer med rullstol och bil på allmänna parkeringsplatser utanför kontoret eller i närområdet. Vid 98 procent av alla socialtjänstkontor är vägen fram till huvudentrén framkomlig, vilket betyder att den är hårdgjord utan grus. Ledstänger på båda sidor av trappan upp till huvudentrén finns vid 29 procent av socialtjänstkontoren.306 Hälften av huvudentréerna och 32 procent av trapporna upp till huvudentrén till socialtjänstkontoren är dock inte kontrastmarkerade. Gångvägen till huvudentréerna har ledstråk som hjälp för personer med nedsatt syn i 32 procent av fallen.307

En receptionsdisk med en höjd på högst cirka 75 cm finns i 38 procent av socialtjänstkontoren. Bland kontor i lokaler byggda efter år 2000 har 69 procent en på detta sätt tillgänglig receptionsdisk. Endast nio procent av kontoren har teknisk utrustning, exempelvis någon form av teleslinga, som underlättar samtal med personer med hörselnedsättning.

Även bland socialtjänstkontoren är rörligheten inom byggnaden relativt god. För att nå kontorsrum och andra lokaler där frågor om bistånd behandlas, svarade 99 procent att man kan åka hiss eller att lokalerna ligger i entréplanet. Bland 56 procent av kontoren handläggs biståndsfrågor någon annanstans än på entréplanet. Vid 90 procent av dessa kontor finns en tillräckligt stor hiss för att ta sig fram med elektrisk rullstol. Automatiska dörröppnare saknas i 16 procent av hissarna och i 61 procent av dem är manöverknapparna placerade högre än 80-110 cm ovanför hissgolvet. Punktskriftsmarkering eller upphöjd relief på knapparna saknas i 61 procent och syntetiskt tal saknas i 85 procent av hissarna. Det finns även för socialtjänstens lokaler ett tydligt samband med byggnadens ålder, på så sätt att hissar i lokaler byggda efter år 2000 är avsevärt mer tillgängliga än dem i lokaler byggda före år 1966.308

I tabell 39 finns en överslagsberäkning av vad det skulle kosta att rätta till tillgänglighetsbrister i vårdcentraler och socialtjänstkontor. Det finns anledning att påpeka att där anges hur stor procent av samtliga socialtjänstkontor som har en viss brist i tillgängligheten. Av kongruensskäl anges samma uppgift när det gäller hissar, trots att det kan ge ett missvisande intryck. Brister när det gäll-

306 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 37-41. 307 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 40-42. 308 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 44-45.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

er hissar är ju bara ett problem i vissa av lokalerna, nämligen de som innehåller mer än ett våningsplan.

Golvytorna inne i de lokaler dit allmänheten har tillträde är i 97 procent av socialtjänstkontoren plana och utan hindrande trösklar. I 85 procent av kontoren är dörrarna tillräckligt breda (minst 80 cm) för att en person i elektrisk rullstol kan ta sig igenom. Korridorer och andra förflyttningsvägar är minst 1,3 meter breda i 96 procent av kontoren. Tillgängligheten till sammanträdesrummen är också relativt god och 88 procent av dessa rum är tillgängliga för en person i rullstol.309

För personer med nedsatt syn är tillgängligheten sämre. Dörrar eller dörrkarmar försedda med kontrast till omgivande vägg saknas vid 41 procent av kontoren. För personer med nedsatt hörsel finns textilier eller akustikplattor för att ta upp bakgrundsbuller i 69 procent av socialtjänstkontorens receptioner och i 73 procent av sammanträdesrummen. Endast nio procent av kontoren har hörselteknisk utrustning i receptionen, medan sådan utrustning finns i 20 procent av sammanträdesrummen.310

RWC finns i 80 procent av socialtjänstkontoren. I lokaler som finns i byggnader byggda före år 1966 finns RWC i 75 procent av fallen mot 100 procent i lokaler byggda efter år 2000.311

För personer med astma eller allergi har 57 procent av kontoren förbud mot pälsdjur, med undantag för service- och ledarhundar. Endast sju procent har något förbud mot parfym. Knappt tio procent av kontoren har en skriftlig policy mot utplacering av allergiframkallande växter, medan 47 procent har rutiner för att starkt doftande rengöringsmedel inte ska användas i lokalerna.

Av tabell 38 framgår att tillgången till information om socialtjänsten i alternativa format, liksom tillgänglighet via telefon eller webbsida är långt ifrån tillfredsställande för personer med funktionsnedsättning. När det gäller den skriftliga informationen är det i allmänhet förenat med små kostnader att föra över texterna till olika format, utom till punktskrift. Tillgängligheten via webbsidorna är låg. Endast 17 procent av webbsidorna är inventerade ur tillgänglighetssynpunkt. I avsnitt 12.9.2 finns en analys av kostnader m.m. med avseende på elektronisk kommunikation. Där framgår att det för att göra en tillgänglig webbsida enligt specifikationer och regler för 24-timmarswebben inte behöver uppstå några egent-

309 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 46 och s. 50. 310 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 43 och s. 52-53. 311 Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 46-47.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

liga merkostnader under förutsättning att man gör rätt från början och att tillgängligheten beaktas också vid större revideringar.

Tabell 38 Socialtjänstkontorens tillgänglighet när det gäller information och kommunikation. Andel i procent.

Andel i procent

Ja Ja, till viss del

Nej

Tryckt information

Lättläst svenska

Punktskrift 1 5 94

Elektroniskt i Word eller PDF

Inläst på kassett eller Daisy-format

Stor stil

Inspelat på teckenspråk

Kommunikation och kontakt

Kan nås via SMS

Kan nås via e-post på webbsida

Tid kan bokas via webbsida

Kan nå telefoniskt utan knappval

Kommunens externa IT system/webbsida

Inventerat tillgänglighet

Information på lättläst svenska

Information på teckenspråk

Talad information

Källa: Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, s. 55-60.

Tillgänglighetskostnader för vårdcentraler och socialtjänstkontor

Med utgångspunkt i de brister i tillgänglighet som Socialstyrelsens enkät till vårdcentraler och socialtjänstkontor visat, och en schablonberäkning av kostnaderna för att åtgärda dessa, redovisas i tabell 39 en överslagsberäkning av kostnaderna för att tillgängliggöra alla vårdcentraler och socialtjänstkontor. I de fall där ”delvis” angetts som svar på om åtgärder vidtagits har schablonkostnaderna räknats till halva beloppet. Schablonberäkningarna bygger på ett genomsnitt med tio undersökningsrum och två provtagningsrum per vårdcentral. För socialtjänstkontoren räknar vi med tio mottagningsrum.

Det bör betonas att kostnaderna baseras på schabloner och att inventeringen av lokalerna inte utförts av fackmän. Frågorna i en-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

käten har emellertid baserats på relativt detaljerade uppgifter utifrån Handisams krav på tillgängliga lokaler, vilket ändå bör ha gett en viss precision åt svaren. Vidare framgår av kommentarer och svar på följdfrågor att alla brister som angetts inte med nödvändighet är liktydiga med bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Kostnadsberäkningen omfattar, som framgår, endast brister i den fysiska miljön och inte när det gäller information.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 39 Schablonberäknade kostnader för att göra vårdcentraler och socialtjänstkontor tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Andel svar i procent

Vårdcentraler

Soc.tjänst-

kontor

Kostnader, miljoner kronor

Schablon-

kostnad,

Tkr

Nej Delvis Nej Delvis Vårdcentraler Soc. tj. kontor

Huvudentré och närområde

Tillgänglig entré 25 4 6 5 4 1,7 0,6

Automatisk dörröppnare

24 4 7 0,9 0,6

Parkeringsplatser

50 10 20 2,4 1,7

Gångväg till huvudentré

20 3

0,6

0,1

Huvudentré kontrastmarkerad 30 39 51

11,1

5,1

Trappan kontrastmarkerad

10 14 32

1,3 1,1

Lestänger på båda sidor

10 4

0,4

0,6

Ledstråk till entrén

10 57

5,4

2,3

Reception

Disk högst cirka 75 cm

6 38

2,2

1,2

Teleslinga

2 92 91

1,7 0,6

Tillträde till lokalerna

Hissen tillräckligt stor

1 200 1

11,4

39,8

Aut. dörröppnare i hiss

30 6

1,7

1,6

Punktskrift eller relief på knappar 5 16 61

0,8 1,0

Knappar högst 80-110 cm från golvet 13 4

0,5

0,5

Hiss med syntetiskt tal

10 26

2,5

2,8

Plana golvytor utan hinder

50 1

0,5

1,0

Tillräckligt breda korridorer

100 2

1,9

1,0

Tillräckligt breda dörrar

30 1

2,9 14,9

Kontrastmarkering i väntrum

5 25

1,2

0,7

Kontrastmarkering i mottagningsrum 5 26 12,4

Kontrastmarkering i provtagningsrum 5 26 2,5

Ljudabsorbenter i väntrum

5 23 1,1

Ljudabsorbenter i mottagningsrum

5 28

13,3

5,1

Ljudabsorbenter i provtagningsrum 5 27 2,6

Hörselteknisk utrustning i väntrum

10 95

9,0

Hörselteknisk utr. i mottagningsrum

5 95

45,1

14,8

Hörselteknisk utr. i provtagningsrum

5 95

9,0

RWC

150 11 20

15,7

10,0

Summa 161,5 107,0

Källa: Uppgifter från Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård, 2009, samt från

Boverket, fastighetsförvaltare hos Fastighetsägarna, samt egna uppskattningar.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Sammantaget leder denna förenklade beräkning till en uppskattning av investeringsbehovet för vårdcentralerna som uppgår till cirka 162 miljoner kronor för att göra dem tillgängliga för personer med rörelse-, syn- och hörselnedsättning. Med en genomsnittlig avskrivningstid på fem år motsvarar det kostnader på 32 miljoner kronor per år. Om investeringarna görs löpande i samband med andra renoveringar och reparationer reduceras kostnaderna avsevärt. I många fall är avskrivningstiden dessutom betydligt längre än fem år, vilket också håller kostnaderna nere. Å andra sidan är det inte säkert att alla tillgänglighetsbrister har upptäckts eller noterats vid genomgången av lokalerna.

Investeringsbehovet för socialtjänstkontoren beräknas på motsvarande sätt uppgå till cirka 107 miljoner kronor eller cirka 21 miljoner kronor per år.

12.8. Resande

I propositionen Från patient till medborgare om en nationell handlingsplan för handikappolitiken,312 tog regeringen särskilt upp bristande tillgänglighet på kommunikationsområdet. Regeringen påminde i det sammanhanget om att sedan mitten av 1970-talet hade en rad utredningar och utvärderingar gjorts, betänkanden lagts fram och lagar ändrats, allt i syfte att förbättra funktionshindrades möjligheter att nyttja transportsystemet. Redan i 1979 års trafikpolitiska beslut slog riksdagen fast att trafikpolitiken skulle tillförsäkra medborgarna en tillfredsställande transportförsörjning. Som en följd av det beslutet antog riksdagen lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. Inom ramen för riksdagens beslut om riktlinjer för inriktningen av trafikens infrastruktur för perioden 1998–2007 avsattes 1,5 miljarder kronor i statsbidrag för åren 1998–2002 att användas för att göra kollektivtrafiken tillgänglig för personer med funktionsnedsättning.

Trots mångåriga ambitioner och insatser menade regeringen att behovet av åtgärder för ökad tillgänglighet för funktionshindrade var påtagligt, framför allt på kollektivtrafikens område. För att driva på utvecklingen krävdes en tydligare politisk målsättning och ett samordnat arbete för en fortlöpande och systematisk förbättring av tillgängligheten. Arbetet för ökad tillgänglighet borde därför vägledas av att kollektivtrafiken bör vara tillgänglig för funktionshindra-

312Prop. 1999/2000:79.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

de år 2010. Visserligen skulle det årtalet, enligt regeringen, ses som en utgångspunkt för planeringen och inte som ett löfte från staten att finansiera alla åtgärder som kan komma att behöva genomföras för att uppnå målet. Samtidigt betonades att denna tidsram – med beaktande av att det år 2010 har gått ca 30 år sedan lagen om handikappanpassad kollektivtrafik trädde i kraft – var väl tilltagen för att kunna åstadkomma en tillgänglig kollektivtrafik. Det ansågs även angeläget att få till stånd en utveckling som går utöver de formella krav som kan finnas i lagar och föreskrifter. För det krävdes, enligt regeringen, att ansvariga myndigheter driver på i riktning mot, och underlättar för, en sådan utveckling.313 Det innebär, bland annat, att trafiken måste vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning hela resan, alltså från dörr till dörr. Lokal, regional och nationell kollektivtrafik måste vara tillgänglig liksom bytespunkter på vägen. Dörrar, ramper, informationssystem, toaletter, hissar och andra konstruktioner i stationsbyggnader och fordon måste vara tillgängliga, liksom de lokala transportvägarna till och från hållplatser och terminaler.

Enligt lagen om handikappanpassad kollektivtrafik ska den som har tillsyn över kollektivtrafiken och den som utövar sådan trafik se till att den anpassas till resenärer med funktionshinder. De funktionshindrades särskilda behov ska beaktas när kollektivtrafiken planeras och genomförs. Färdmedlen som används ska så långt som möjligt vara lämpade för personer med funktionshinder. Enligt förordningen om handikappanpassad kollektivtrafik314 ska anpass-ning ske i den takt och omfattning, som bedöms vara skälig med hänsyn till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna hos den som utövar trafiken. Däremot finns i förordningen ingen precisering av vad som är skäligt eller i vilken takt transportsystemet ska anpassas till personer med funktionsnedsättning. Som redan konstaterats är det också alltjämt mycket långt till målet om en kollektivtrafik som är tillgänglig för alla på likvärdiga villkor, i enlighet med lagens regler.

Huvudprincipen även för kollektivtrafiken är att tillgänglighet ska finansieras inom ramen för anslag och intäkter för verksamheten inom respektive område. Det innebär att ökad tillgänglighet inte ska ses som en specifik kostnad när verk och företag inom kollektivtrafiken planerar investeringar och underhållsarbeten. Det ska vara en naturlig och integrerad del av verksamheten.

313Prop. 1999/2000:79, s. 48-57. 314 Förordning (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

I detta avsnitt ska belysas utvecklingen och den närmaste framtiden för investeringar i ökad tillgänglighet främst inom Banverkets och Vägverkets områden. Även Transportstyrelsens ansvar för sjöfart och luftfart kommer kort att beröras. Det är främst de två förstnämnda myndigheterna som svarar för huvuddelen av de investeringar och andra åtgärder som kommer att krävas under de närmaste åren för att åstadkomma ett tillgängligt transportsystem.

Kommunerna har ansvar för den lokala anslutningen till och från hållplatser och terminaler och för den kommunala kollektivtrafiken. Tillsammans med Transportstyrelsen har Banverket och Vägverket det huvudsakliga ansvaret för övrigt resande i landet. På sjö- och luftfartsområdet är i stort sett de mål för tillgänglighet (se tabell 40) uppfyllda som satts upp i det för trafikverken gemensamma projektet KOLL framåt. Det hindrar inte att en hel del återstår att göra för både bättre service och fysisk tillgänglighet även till båtar och bryggor, flygplan och flygplatser.

Det finns många aspekter som påverkar tillgängligheten i kollektivtrafiken. De mest uppenbara berör personer med rörelsenedsättning. Några exempel på åtgärder för ökad tillgänglighet är installation av rullstolsramper, hissar och andra lyftanordningar, borttagande av vertikala hinder och ojämnheter. Vidare behövs åtgärder som underlättar att komma in i bussar eller tåg från hållplatser och perronger och att förflytta sig ombord på fordonen. Och det krävs tillgängliga toaletter. För den med nedsatt hörsel eller syn är visuell och auditiv information på stationer och i fordon viktig. För synskadade tillkommer kontrastmarkeringar, tydliga skyltar och markerade förflyttningsvägar, och för blinda och många andra med nedsatt syn eller med kognitiva funktionsnedsättningar behövs ledsagning.

I huvudsak underlättar åtgärderna resandet för alla resenärer även om de är av särskilt stor betydelse för personer med olika slag eller grad av funktionsnedsättning.

12.8.1. Samarbetet mellan trafikansvariga myndigheter

De ansvariga myndigheterna för kollektivtrafikens infrastruktur har sedan år 2001 samarbetat inom projektet KOLL framåt. Ursprungligen hade projektet som mål att 80 procent av det prioriterade kollektivtrafiknätets ingående delar skulle vara tillgängliga för

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga år 2010. För båt- och flygtrafiken anses målet i stort sett uppnått.

I en underlagsrapport från de ansvariga trafikverken315 konstateras att det däremot för Banverket och Vägverket är svårt att nå målen i den nationella handlingsplanen till år 2010. Tidsplanerna har därför reviderats och det planerade färdigställandet har nu skjutits fram till 2015.316 Orsakerna till den förskjutna tidsplanen är främst att kostnaderna visat sig vara för höga. De totala kostnaderna, enligt projektets ursprungliga plan, för upprustning till modern standard inklusive tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, uppskattades enligt uppgifter från Banverket till 20 – 23 miljarder kronor. Projektets ambitionsnivå har sedan dess bantats och enligt Banverket söker man nu i stället hitta mera kostnadseffektiva lösningar.

De ansvariga trafikverken har genomfört en kartläggning och fastställt kriterier för vilka delar av nätet som närmast ska prioriteras för ökad tillgänglighet. En utgångspunkt för prioriteringarna har varit att identifiera på- och avstignings- samt bytespunkter där antalet resenärer är störst, i avsikt att åtgärda de stora problemen först. Starka stråk med betydande arbetspendling har därför prioriterats. I tabell 40 redovisas antalet bytespunkter i det prioriterade nätet.

Tabell 40 Antal bytespunkter i det prioriterade nätet fördelat efter trafikslag.

Kollektivtrafikslag Antal bytespunkter i det

prioriterade nätet

Antal bytespunkter

i etapp 1 2010

Buss 1 500 554 Tåg, stationer 150 40 (+20 till 2011) Båt, terminaler 7 7

Båt, bryggor

36 35

Flyg

20 19

Källa: Etapp 1 av det prioriterade nätet, 2009.

Först år 2020 planeras nu för att 90 procent av den totala kollektivtrafiken ska kunna vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Men den bedömningen bygger på en kombinerad lösning av linjelagd och anropsstyrd trafik, såsom färdtjänst och liknande. Det innebär i själva verket en fortsatt användning av särlösningar för personer med funktionsnedsättning i stället för en fullt utbyggd

315 KOLL framåt. Underlagsrapport åtgärdsområde C, 2007. 316 Etapp 1 av det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning. Rapport från ett regeringsuppdrag 2009, s. 6.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

tillgänglighet till kollektivtrafiken på likvärdiga villkor för alla. Enligt verken hade alternativet till att på detta sätt skruva ner målsättningen varit att konstatera att arbetet på frivillig väg inte fungerar, och istället föreslå ny och starkare lagstiftning inom området för att tvinga aktörerna till effektivare handling.317

Investeringskostnaderna för att åstadkomma en tillgänglig kollektivtrafik ska, som jag ser det, främst ses som en naturlig fortsättning på den anpassning till resenärernas allt högre krav på en god framkomlighet och bekvämlighet i resandet som pågått under lång tid, snarare än som anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning. Att t.ex. inte hindras genom onödiga nivåskillnader mellan plattformar och fordon eller mellan olika våningsplan eller på grund av avsaknad av hissar, är något som har betydelse för hur de allra flesta resenärer uppfattar kvaliteten i resandet. De flesta har numera bagage på hjul och dessutom reser många med barnvagn och har ofta samtidigt matkassar och annat att bära på. Att information ges på ett sätt som både går att uppfatta och att förstå är också något som är viktigt för alla resenärer. Kostnaderna för en tillgänglig kollektivtrafik bör därför inte heller i första hand bokföras på något särskilt ”anpassningskonto” för personer med funktionsnedsättning, utan betraktas som en integrerad del av den vanliga verksamheten.

Av uppgifter från Banverket och Vägverket framgår att verken, förutom de särskilda satsningarna på det prioriterade trafiknäten, också löpande genomför åtgärder för att förbättra tillgängligheten. I samband med pågående ny- och ombyggnation anpassas t.ex. plattformarna till fordonens instegshöjd. Banverket arbetar också med att förbättra järnvägens informationssystem. Också detta är exempel på åtgärder som förbättrar tillgängligheten och användbarheten för alla resenärer, även om de är av särskild betydelse för personer med funktionsnedsättning.

Regeringen har i regleringsbrev ålagt Banverket att avsätta 150 miljoner kronor för åren 2009 – 2010 för att skynda på arbetet med tillgängligheten inom järnvägstrafiken.318 Det kan tänkas att ytterligare sådana särskilda satsningar kan komma att behövas framöver för att målen ska nås både när det gäller Banverkets och Vägverkets ansvarsområde. Huruvida de medlen i så fall bör finansieras genom omprioriteringar inom infrastrukturpolitiken eller genom tillförsel

317 KOLL framåt, underlagsrapport åtgärdsområde C, s. 3. 318 Regeringsbeslut 2009-04-23 N2009/3927/IR.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

av medel från andra politikområden är en politisk fråga som jag inte anser att jag ska ta ställning till.

12.8.2. Att resa med tåg enligt personer med funktionsnedsättning

Enligt en undersökning bland personer med funktionsnedsättning, beställd av Banverket, uppgav sammanlagt 86 procent av de svarande att de kan resa med järnväg, varav 62 procent uppgav att de kan resa utan besvär och 24 procent att de kan resa, dock inte utan besvär.319 Det bör observeras att möjligheterna att resa varierar starkt beroende på vilken typ av funktionsnedsättning en person har. Exempelvis förefaller, enligt undersökningen, personer med nedsatt hörsel eller med astma/allergi generellt att hindras mindre i sitt resande än personer med andra former av funktionsnedsättning (tabell 41) enligt rapporten. Det påverkar naturligtvis genomsnittsresultatet i undersökningen. Vidare spelar rimligen även graden av funktionsnedsättning en viktig roll för i vilken utsträckning det går att resa.

319 Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport från Banverket 2005.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 41 Personer med funktionsnedsättning som anser sig kunna resa med tåg med eller utan besvär. Andel i procent.

Funktionsnedsättning Utan besvär Med besvär Totalt

Syn 61 20 81 Hörsel 85 10 95 Rörelse 44 43 87 Astma/allergi 84 16 100 Flera funktionsnedsättningar 49 29 78 Kognitiv funktionsnedsättning 56 56 Döva 49 19 68 Samtliga 62 24 86

Källa: Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport Banverket, 2005, s.12.

Anm: Till personer med kognitiv funktionsnedsättning ställdes frågorna lite annorlunda, varför det inte finns

uppgifter om hur stor andel av dessa personer, som uppgav sig kunna resa med besvär.

Bland personer med rörelsenedsättning var det endast 44 procent som ansåg sig kunna resa utan besvär. En nästan lika hög andel ansåg att de kan resa, om än med besvär. Bland personer med nedsatt hörsel uppgav 85 procent av att de kan resa utan besvär. Detsamma gäller för personer med astma/allergi.

Uppgifterna i tabell 41 kan jämföras med en kontrollgrupp personer utan funktionsnedsättning, där 87 procent ansåg att de kan resa utan besvär jämte 2 procent som uppgav att de kan resa, men med besvär. Totalsiffran avviker alltså inte nämnvärt från den som gällde för personer med funktionsnedsättning. En väsentlig skillnad är dock att andelen som uppgav sig kunna resa, men med besvär, var avsevärt högre bland personer med funktionsnedsättning. Härtill kommer, som nämnts, att genomsnittsresultatet för personer med funktionsnedsättning döljer stora skillnader mellan personer med olika typer av funktionsnedsättning.

Till personer med funktionsnedsättning, som under de senaste 24 månaderna gjort en resa med tåg, ställdes dessutom några frågor om olika aspekter på resan, som intervjupersonen ombads sätta betyg på.320 I tabell 42 redovisas nettot av den andel i procent som satt högt betyg (4-5 på en femgradig skala) minus den andel som satte lågt betyg (1-3) på resans olika delmoment.

Tabellen visar tydligt, vilket man också kunnat förvänta, att olika delar av resandet får låg eller hög nettobedömning av de resande beroende på vilken funktionsnedsättning de svarande har.

320 Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport från Banverket 2005 s. 15.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

För personer med nedsatt syn är nettobetyget på information i olika skeden av resan lågt, liksom möjligheterna att röra sig inom stationsområdet och på tåget. För dem med nedsatt hörsel är det framförallt informationen ombord på tåget som är ett problem. Personer med nedsatt rörelseförmåga har problem med att stiga på och av samt att röra sig ombord. För resande med astma/allergi är nettobetygen mycket låga när det gäller att vistas på stationen och att finna en plats på tåget utan att möta allergiframkallande miljöer. Detsamma gäller dem med fler än en funktionsnedsättning, men dessa har även problem att ta del av information och att köpa biljett. Svårigheter med att få ledsagning är också ett större problem för dem med flera funktionsnedsättningar än för övriga i enkäten, men även personer med nedsatt syn ger ett relativt lågt nettobetyg åt ledsagningstjänster.

Tabell 42 Andelen personer med olika funktionsnedsättningar som satt höga respektive låga betyg på olika moment i samband med tågresa. Nettobetyg i procentenheter.

Källa: Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport från Banverket.

Enligt tabellen kan man även notera att det för personer med funktionsnedsättning generellt tycks vara svårare att ta sig ombord än att lämna tåget. Framför allt för personer med nedsatt syn är net-

Funktionsnedsättning (FNS): Syn Hörsel Rörelse Astma Fler än en FNS

Information vid planering

32 54

Köpa biljett

17 60

Ta sig till hållplats/terminal 32 59

Öppna dörrar

58 85

Röra sig inom terminalen

15 86

Ta sig över stora öppna ytor 4 83

Vistas på stn utan allergibesvär 78 69

-26

-16

Info om ankomst-/avgångstider -56 32

Ta sig ombord

8 70

Röra sig ombord

32 70

Finna plats utan allergibesvär 61 65

-28

Ta del av info ombord

13 15

Gå av

37 74

Personlig service

51 55

Bra eller dålig ledsagning 43 85

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

tobetygen för avstigning betydligt högre än för påstigning. Detsamma gäller, men i mindre utsträckning, även för personer med nedsatt hörsel och rörelseförmåga.

Slutsatsen av undersökningen är att mycket kan förbättras, varav en hel del åtgärder kräver fysiska investeringar. Det går emellertid också att läsa ut av tabellen att även annat behöver förbättras, såsom informationen som ges på stationer och i tågen, ledsagningsservicen och tillgången generellt till personlig service.

12.8.3. Banverkets ansvar för ett tillgängligt resande

Banverket har enligt sin årsredovisning ett omfattande program för att anpassa järnvägsperronger och andra delar av stationsområdena så att de ska vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelseförmåga. Verket anger själv i sin årsredovisning för 2008 att det uppsatta målet är nått.321 Målet har å andra sidan här begränsats till att andelen personer med funktionsnedsättning och andra grupper med särskilda behov som reser med järnvägstransportsystemet ska öka.

Målsättningen i den nationella handlingsplanen för handikapppolitiken är dock, som nämnts, att kollektivtrafiken på järnväg bör ha gjorts tillgänglig för personer med funktionsnedsättning år 2010. Det målet har senare bekräftats i regeringens proposition

Moderna transporter.322 Den ambitionsnivå som nu är aktuell innebär i stället att arbetet med ökad tillgänglighet koncentreras till ett prioriterat kollektivtrafiknät. Detta nät omfattar 150 järnvägsstationer enligt tabell 40. Tillgänglighetsåtgärderna berör exempelvis hissar, trappor, ramper, ledstänger, kontrastmarkeringar, varningsmarkeringar, ledstråk, skyddszoner, belysning, väderskydd och bänkar. De 150 stationerna har valts ut för att de bedöms vara stationer med många passagerare eller betydelsefulla för byten. Dessutom ska självfallet alla nya stationer redan från början byggas så att de är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, liksom stationer där större ombyggnader ändå genomförs av andra skäl.

Till och med maj 2009 hade emellertid endast tre stationer i det prioriterade nätet åtgärdats. Visserligen är dessa stationer sådana med många resande, men de omfattar ändå bara 16 procent av det

321 Banverkets årsredovisning 2008, s. 12. 322Prop. 2005/06:160, s. 28.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

totala resandet med järnväg.323 Banverket har som ett etappmål ålagts av regeringen att tillgänglighetsanpassa minst 40 stationer fram till utgången av 2010.324 Regeringen har samtidigt ålagt Ban-verket att avsätta 150 miljoner kronor för 2009 och 2010 för att finansiera detta. För att åtgärda 20 större och medelstora stationer fram till utgången av 2010 har Banverket sedan tidigare avsatt 25 miljoner kronor per år från 2007 till 2010, sammanlagt 100 miljoner kronor.325 Enligt vad Banverket uppgett är genomsnittskostnaden per station för dessa tillgänglighetsåtgärder omkring fem miljoner kronor. Spridningen är dock stor mellan olika stationer. Banverkets mål är att ytterligare 20 stationer ska ha gjorts tillgängliga under år 2011. För perioden 2011 – 2015 har Banverket tidigare beslutat avsätta totalt 700 miljoner kronor för att åtgärda resterande 110 stationer inom det prioriterade nätet, alltså i genomsnitt något över sex miljoner kronor per station.326 De totala kostnaderna för perioden 2010 – 2019 har dock beräknats till 1,1 – 1,6 miljarder kronor för tillgänglighets- och kvalitetshöjande åtgärder på stationerna. Enligt Banverkets uppgifter kommer med den högre nivån användbarheten att påtagligt öka för 80 procent av resenärerna, med eller utan funktionsnedsättning, fram till år 2019.

De planerade åtgärderna avser bara ombyggnad av perronger och stationsområden, men inte själva stationshusen.327 Stationshusens tillgänglighet är i stället ett ansvar för Jernhusen AB (se avsnitt 12.8.4).

12.8.4. Jernhusen AB:s ansvar för ett tillgängligt resande

På kommersiella villkor utvecklar Jernhusen AB (Jernhusen) stationsområden, underhållsdepåer och godsterminaler längs järnvägen i syfte att åstadkomma en effektivare transportsektor. Banverkets ansvar sträcker sig i princip till perronger och andra installationer för tågens framförande och angöring samt passagerarnas förflyttningsvägar och säkerhet till och från stationshusen medan Jernhusen svarar för stationshusens utformning. Ett exempel på effekterna av uppdelningen mellan Banverket och Jernhusen är att Jernhusen ansvarar för att det finns hörselslingor i biljettkassan i

323 Etapp 1 av det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning 2009, s. 9. 324 Regeringsbeslut 2009-04-23 N2009/3927/IR. 325 KOLL framåt. Underlagsrapport åtgärdsområde C 2007, s. 28. 326 KOLL framåt. Underlagsrapport åtgärdsområde C 2007, s. 29. 327 KOLL framåt. Underlagsrapport åtgärdsområde C 2007, s. 32.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

stationshuset, medan Banverket svarar för de allmänna stationsutropen om tågens avgångar och ankomsttider och annan information som berör trafiken.

I december 2009 introducerar Jernhusen tillsammans med Banverket en ledsagarservice med Riksfärdtjänsten som utförare.328Riksfärdtjänsten anlitar i praktiken underleverantörer för att utföra ledsagningarna. Initialt är tjänsten tänkt att omfatta knappt 110 stationer. Riksfärdtjänsten svarar också för sambandscentral och affärssystem som behövs för verksamheten, exempelvis fakturering och uppföljning av antalet beställningar. Systemet kommer att omfatta alla tågoperatörer. Kostnaderna för sambandscentralen beräknas uppgå till någon eller några miljoner per år och finansieras av de företag som trafikerar järnvägsnätet.

Initialt räknar konsortiet bakom ledsagarservicen med att det blir cirka 20 000 ledsagningsärenden per år. Det är oklart hur stor omfattning det är på verksamheten idag varför den framtida volymen är svår att beräkna. Kostnaderna för ledsagningarna beräknas till cirka 10 miljoner kronor per år.

Jernhusens investeringar i stationsbyggnader, för att bland annat öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning, följer i stort sett Banverkets upprustning av stationer och perronger så att hela stationen blir tillgänglig och användbar samtidigt och oberoende av ansvarsfördelningen mellan Banverket och Jernhusen.

Under de närmaste två åren räknar Jernhusen med att tillgänglighetsinvesteringarna totalt ska kosta något 10-tal miljoner kronor. Anpassningen till Banverkets prioriteringar innebär att vissa viktiga knutpunkter åtgärdas först. För att undvika omotiverat höga kostnader och konstruktioner som sedan visar sig inte få avsedd positiv effekt för personer med funktionsnedsättning, arbetar Jernhusen tills vidare med pilotprojekt som kan utvärderas innan nästa projekt startar. För de största stationerna i Stockholm, Göteborg och Malmö pågår särskilda projekt.

Tillgänglighetsinvesteringarna finansieras med ordinarie medel och utan särskilda statsbidrag.

12.8.5. Att resa med buss och spårvagn enligt personer med funktionsnedsättning

Enligt en enkätundersökning bland personer med funktionsnedsättning som gjordes av Vägverket år 2005, uppgav 85 procent

328 Ledsagning ger funktionshindrade möjlighet att lättare resa kollektivt, Vägverkets pressmeddelande 2009-03-11.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

av de svarande att de kan resa med buss eller spårvagn.329 Undersökningen gjordes parallellt med den som redovisats ovan när det gäller att resa med tåg (tabell 41). Av dem som uppgett sig kunna resa med buss eller spårvagn angav 70 procent att de kunde resa utan besvär och 15 procent att de kunde resa, om än med besvär. Jämfört med tågtrafiken är summan av dem som kan resa, med eller utan besvär, på ungefär samma nivå. Däremot är det en högre andel som uppger att de kan resa utan besvär med buss eller spårvagn, jämfört med att resa med tåg där andelen var 62 procent.

Tabell 43 Personer med funktionsnedsättning som anser sig kunna resa med buss eller spårvagn med eller utan besvär. Andel i procent.

Funktionsnedsättning Utan besvär Med besvär

Totalt

Syn 70

17 86

Hörsel 89

6 95

Rörelse 50

27 78

Astma/allergi 93

6 99

Flera funktionsnedsättningar

Kognitiv funktionsnedsättning

Döva 89

10 98

Samtliga 70

15 85

Källa: Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport Vägverket. Anm: Till personer med kognitiv funktionsnedsättning ställdes frågorna lite annorlunda, varför det inte finns

uppgifter om hur stor andel som uppgav sig kunna resa med besvär.

I en kontrollgrupp bland personer utan funktionsnedsättning svarade 88 procent att de anser sig kunna resa utan besvär med buss eller spårvagn. Dessutom uppgav 2,5 procent av dem i kontrollgruppen att de kunde resa på det sättet, om än med besvär. Skillnaden jämfört med personerna med funktionsnedsättning när det gäller att alls kunna resa är alltså inte heller när det gäller buss och spårvagn särskilt stor. Däremot är det betydligt färre personer med funktionsnedsättning än utan som uppger sig kunna resa utan besvär.

Det bör även här uppmärksammas att de totala genomsnittsresultaten döljer en stor variation när det gäller möjligheterna att resa med eller utan besvär beroende på typ av funktionsnedsättning,

329 Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport Vägverket. Markör AB 2005.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

vilket framgår av tabell 43. Bland personer med astma/allergi samt bland döva och personer med hörselnedsättning kunde nästan alla svarande resa med eller utan besvär. För personer med nedsatt rörelseförmåga var det endast hälften av de svarande som kunde resa utan besvär, vilket ändå är något högre än för tågresenärerna. Däremot kan en avsevärt högre andel bland tågresenärer med rörelsenedsättning (43 procent enligt tabell 41) resa med besvär mot endast 27 procent bland buss- och spårvagnsresenärerna.

Ser vi närmare på hur personer med olika funktionsnedsättningar beskriver olika hinder i resandet finner vi även här, som man kunnat förvänta, relativt stora skillnader ur en rad aspekter (tabell 44). Skillnaderna sammanfaller delvis med dem som noterades för dem som reste med tåg (tabell 42).

Tabell 44 Andelen personer med olika funktionsnedsättningar som satt höga respektive låga betyg på olika moment i samband med buss- eller spårvagnsresa. Nettobetyg i procentenheter.

Funktionsnedsättning (FNS): Syn Hörsel Rörelse Astma Fler än en FNS

Information vid planering 46 70 64 54

46

Köpa biljett 67 81 79 82 68

Ta sig till hållplats/terminal 35 73 31 67

46

Öppna dörrar 47 74 51 84 54

Röra sig inom terminalen 18 82 49 83

52

Ta sig över stora öppna ytor 8 76 40 91

49

Allergibesvär 63 65 46 -22 -3

Info om ankomst-/avgångstider -27 36 54 66

34

Ta sig ombord

59 74 27 85

31

Röra sig ombord

51 62 7 51

11

Finna plats utan allergibesvär 65 54 64 -40

-3

Ta del av info ombord

1 20 51 42

10

Gå av 54 74 19 77 17

Personlig service 49 63 42 29 31

Källa: Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport Vägverket. Markör Marknad och Kommunikation hösten 2005.

För personer med nedsatt syn eller blindhet är det framför allt information om avgångstider och information under resan som vållar problem. Därnäst kommer svårigheter att ta sig över stora öppna ytor och att röra sig i terminaler. För personer med nedsatt hörsel eller dövhet är det största problemet också att ta del av information. För dem med nedsatt rörelseförmåga är det i stället att röra

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

sig ombord och att ta sig till terminalen eller hållplatsen. För personer med astma/allergi är det att finna platser utan att riskera att utsätta sig för allergiframkallande ämnen i miljön.

Skillnaden i nettobetyg bland personer med nedsatt rörelseförmåga för att stiga på och av buss eller spårvagn är större än bland tågresenärerna enligt tabell 42. Dessutom är rangordningen den motsatta, det vill säga det tycks vara lättare att stiga på än att stiga av när det gäller buss och spårvagn men tvärtom när det gäller tåg.

Även i andra avseenden skiljer sig nettobetygen mellan tåg- respektive buss- och spårvagnsresenärer. Nettobetygen är generellt lägre för tågresor än för resor med buss eller spårvagn. Värt att notera är dock att resenärerna ger högre nettobetyg för personlig service vid tågresor än vid resor med buss och spårvagn.

Även inom Vägverkets sektorsansvar finns det alltså mycket kvar att göra innan trafiken är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Som framgår av tabell 44 faller en hel del av ansvaret för tillgängligheten på trafikhuvudmännen, exempelvis när det gäller information före och under resan, personlig service, samt miljön ombord på och utformningen av själva fordonen. Både för personer med nedsatt syn och med nedsatt rörelseförmåga återstår dock sannolikt också en hel del att göra för att underlätta att ta sig till hållplatsen eller terminalen.

12.8.6. Vägverkets ansvar för ett tillgängligt resande

Vägverkets uppdrag inom ramen för den Nationella handlingsplanen för handikappolitiken är framför allt att sörja för en fungerande kollektivtrafik på väg och med spårvagn. Det innebär exempelvis att busshållplatser måste göras tillgängliga så att det är möjligt även för personer med rörelsenedsättning att kliva på utan hindrande nivåskillnader. Trafikhuvudmännen måste använda bussar och spårvagnar som är byggda så att det är möjligt för en person med funktionsnedsättning att kliva av och på eller att köra ombord en rullstol. Det ska även vara möjligt att ta sig till och från hållplatserna. Informationen om trafiknät och avgångstider måste också vara tillgänglig för alla.

För personer med funktionsnedsättning finns det flera problem med att färdas på vägarna, i bussar och ombord på spårvagnar. Det gäller exempelvis bristen på tillgängliga parkeringsplatser och

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

transportvägar till och från busshållplaster och andra bytespunkter. Toaletter för rullstolsanvändare (RWC) ska finnas vid rastplatser. Även markunderlaget måste fungera för personer med rullstol eller med rullator. Nivåskillnader måste undanröjas, snöröjning fungera och så vidare.

De stora investeringskostnaderna avser att göra busshållplatser i det nationella/regionala bussnätet tillgängliga. Som framgår av tabell 40 har 1 500 hållplatser pekats ut i det prioriterade nätet, varav drygt 550 ska ha åtgärdats år 2010. Eftersom hållplatserna i allmänhet finns på båda sidorna av vägen, innebär det dubbelt så många hållplatslägen. Varje hållplats måste åtgärdas så att plattformarna kommer på rätt nivå i förhållande till bussarna. På hållplatserna måste även finnas information om platsens geografiska läge och om telefonnummer till trafikupplysning. Det måste finnas belysning och annan hjälp för orientering på lämpligt sätt, exempelvis för synskadade.

Kostnaderna för att bygga om busshållplatserna för att de ska vara tillgängliga varierar, beroende på de yttre förhållandena, från 100 000 till 400 000 kronor per hållplats. Vägverket har hittills räknat med ett schablonbelopp på 170 000 kronor per hållplats. Totalt finns en budget på cirka 300 miljoner kronor avsatt till år 2010 för tillgänglighetsåtgärder.330 För perioden 2010-2021 har Vägverket föreslagit att ytterligare 400 miljoner kronor ska avsättas. För den perioden räknar Vägverket med en schablonkostnad på 200 000 kronor per hållplats, vilket innebär ett utrymme för ombyggnad av ytterligare cirka 2 000 hållplaster eller dubbelt så många hållplatslägen. I den långsiktiga åtgärdsplaneringen finns dessutom ett uppskattat behov av att åtgärda ytterligare 20 000 hållplatser, framför allt utifrån ett skolskjutsperspektiv.

Av uppgifter från Vägverket framgår att verket dessutom arbetar med löpande tillgänglighetsåtgärder för vägtransportsystemet med inriktning mot bytespunkter och hållplatser, inte minst mot bakgrund av reglerna om tillgänglighet och användbarhet i plan- och bygglagstiftningen.

För att använda resurserna rätt uppger Vägverket att investeringarna samordnas med Banverkets motsvarande insatser. Verken har också ett nära samarbete med övriga sektorsansvariga trafikmyndigheter inom ramen för projektet KOLL framåt. Dessutom arbetar både Banverket och Vägverket med referensgrupper med

330 KOLL framåt, Underlagsrapport åtgärdsområde C, 2007, s. 7.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

representanter för personer med funktionsnedsättning och deras organisationer.331 Samarbetet bör göra det lättare att prioritera rätt. Genom samordning och genom att följa upp att tillgänglighetsskapande åtgärder alltid tas med då andra byggnationsarbeten ändå genomförs bör även kostnaderna kunna bli lägre.

Särskilt om bussarnas tillgänglighet

I dag har 52 procent av alla bussar i linjetrafik låggolv, sju procent är utrustade med lift och 43 procent av bussarna har ramper. Sammantaget kan andelen bussar som rullstolar kan köras ombord på och av från summeras till 60 procent av den totala fordonsparken. Automatiska hållplatsutrop finns i 48 procent av bussarna och 55 procent har en inre informationsskylt.332

Fordonsparken måste enligt det s.k. EG-bussdirektivet333 an-passas till krav på tillgänglighet. Reglerna gäller dock bara för nya bussar, varför tillgängligheten åstadkoms successivt i den takt äldre bussar utrangeras och ersätts med nya som måste uppfylla direktivets krav. Det kan således alltjämt dröja några år innan alla bussar blir tillgängliga.

Det är trafikhuvudmännen och Rikstrafiken som upphandlar fordon och trafiktjänster. De har därigenom också ett ansvar för att takten i tillgänglighetsanpassningen av busstrafiken hålls hög. Upphandlingskontrakten bör därför alltid, i överensstämmelse med EG-rättens upphandlingsregler, innehålla krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.

12.8.7. Att resa med båt enligt personer med funktionsnedsättning

Även inom sjötrafikens område finns det vissa uppgifter om hur resenärer med funktionsnedsättning uppfattar resandet.

331 KOLL framåt, Underlagsrapport åtgärdsområde C, 2007, s. 4. 332 KOLL framåt, Underlagsrapport åtgärdsområde C, 2007, s. 9. 333 Europarlamentets och rådets direktiv 2001/85/EG av den 20 november 2001 om särskilda bestämmelser för fordon som används för personbefordran med mer än åtta säten utöver förarsätet och om ändring av direktiv 70/156/EEG och 97/27/EG.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 45 Personer med funktionsnedsättning som anser sig kunna resa med båt med eller utan besvär. Andel i procent.

Funktionsnedsättning Utan besvär Med besvär

Totalt

Syn 53 23 76 Hörsel 87 9 96 Rörelse 59 36 95 Astma/allergi 86 11 97 Flera funktionsnedsättningar 61 24 85 Kognitiv funktionsnedsättning 76 76 Döva 82 14 96

Källa: Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport Vägverket Markör 2005. Anm: 1. Till personer med kognitiv funktionsnedsättning ställdes frågorna lite annorlunda, varför det inte finns uppgifter om hur stor andel som uppgav sig kunna resa med besvär. 2.

Uppgifter för samtliga personer med funktionsnedsättning som reser med båt redovisas inte i rapporten.

Tabellen visar att en hög andel av de svarande anser att de kan resa, med eller utan besvär, med båt. Bland personer med rörelsenedsättning, nedsatt synförmåga och bland dem med flera funktionsnedsättningar är dock andelen som anser att resan är förknippad med besvär relativt hög.

När det gäller båtresor hade undersökningen inte med någon kontrollgrupp med personer utan funktionsnedsättning. Det ingick inte heller någon nettobetygsättning på de olika momenten i resandet i den här undersökningen.

12.8.8. Transportstyrelsens ansvar för ett tillgängligt resande med båt

Sektorsansvaret för tillgänglighet inom båttrafiken har tidigare legat hos Sjöfartsverket, men har nu förts över till Transportstyrelsen. Som framgår av tabell 40 är antalet prioriterade anläggningar och bryggor som ska göras tillgängliga mer begränsat inom verkets ansvarsområde jämfört med Banverket och Vägverket. I det för trafikverken gemensamma projektet KOLL framåt identifierades enligt en rapport till regeringen334 sju terminaler och 36 bryggor som prioriterade från tillgänglighetssynpunkt. Förutom de större färjeterminalerna för Gotlandstrafiken handlar det i huvudsak om skärgårdstrafiken i Stockholms och Göteborgs skärgårdar.

334 Etapp 1 av det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning, 2009, s. 9.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Urvalsprincipen för båtlinjer i det prioriterade nätet har varit att ta med för regionen viktiga stomlinjer med trafik året runt och hög resandefrekvens. För båtbryggorna har man satt som kriterium att det ska vara minst 20 påstigande per dag, åtminstone sommartid.

Genomförandeansvaret för att göra terminaler och bryggor tillgängliga ligger på infrastrukturägaren, i allmänhet kommunen eller trafikhuvudmannen. Sjöfartsverket har för sin del inventerat alla prioriterade anläggningar och bryggor och utvecklat normer för kvalitetsnivån för deras utformning.

Sedan 2004 finns vidare nationella föreskrifter och allmänna råd om anpassning av passagerarfartyg med hänsyn till personer med funktionshinder.335 Fartyg byggda i enlighet med dessa föreskrifter trafikerar idag huvudlinjerna i Stockholms skärgård. För vissa äldre passagerarfartyg byggda 1960 – 2004 gäller Sjöfartsverkets kungörelse med föreskrifter om handikappanpassning av passagerarfartyg.336 Des-sa föreskrifter betraktas idag som godtagbara enligt trafikverkens rapport till regeringen från maj 2009, men ger inte fullständig tillgänglighet på båtarna. Huvuddelen av de fartyg, som idag trafikerar skärgårdslinjerna, är byggda enligt föreskrifterna från 1992. Åtskilliga av dem byggs dock nu om enligt 2004 års föreskrifter.337

12.8.9. Att resa med flyg enligt personer med funktionsnedsättning

Även för flygresenärer med funktionsnedsättning finns vissa uppgifter från en enkät om hur man upplever flygresan.

335 SJÖFS 2004:25. 336 SJÖFS 1992:10. 337 Etapp 1 av det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning, 2009, s. 18.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 46 Personer med funktionsnedsättning som anser sig kunna resa med flyg, med eller utan besvär. Andel i procent.

Funktionsnedsättning Utan besvär Med besvär

Totalt

Syn 58 20 78 Hörsel 80 12 92 Rörelse 61 32 93 Astma/allergi 81 19 100 Flera funktionsnedsättningar 56 27 83 Kognitiv funktionsnedsättning 75 75 Döva 77 17 94

Källa: Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport Vägverket. Anm: 1. Till personer med kognitiv funktionsnedsättning ställdes frågorna lite annorlunda, varför det inte finns uppgifter om hur stor andel som uppgav sig kunna resa med besvär. 2.

Uppgifter för samtliga personer med funktionsnedsättning, som rest med flyg, redovisas inte i rapporten.

Tabellen visar att en påtagligt hög andel av de svarande anser att de kan resa, med eller utan besvär, med flyg. Bland personer med rörelsenedsättning och bland dem med flera funktionsnedsättningar är dock andelen som anser att resan är förknippad med besvär relativt hög. Resultatet visar att problemen med tillgänglighet i flygtrafiken är mindre än, framför allt, när det gäller att resa med tåg eller med buss och spårvagn. Samtidigt bör man vara medveten om att det, utöver de 17 inrikes flygplatser som finns med i det prioriterade nätet på grund av relativt hög trafik, finns ytterligare 12 inrikes flygplatser som trafikeras av SAS, och ytterligare några flygplatser som trafikeras av andra bolag. För dessa flygplatser gäller samma tillgänglighetsregler men det finns inte några uppgifter om hur långt arbetet med att göra dem tillgängliga har kommit.

När det gäller flygresor hade undersökningen inte med någon kontrollgrupp med personer utan funktionsnedsättning. Det ingick inte heller någon nettobetygsättning på de olika momenten i resandet i den här undersökningen.

12.8.10. Transportstyrelsens ansvar för ett tillgängligt resande med flyg

Sektorsansvaret för tillgänglighet inom flygtrafiken ligger hos Transportstyrelsen. Som framgår av tabell 40 är antalet prioriterade flygterminaler begränsat jämfört med situationen inom Banverkets och Vägverkets ansvarsområden. De prioriterade flygplatserna är

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

19 stycken, nämligen de som har långväga resande, de som har fler än 100 000 påstigande inrikespassagerare per år samt två terminaler för utrikes lågkostnadstrafik (Stockholm Skavsta och Göteborg City Airport).

Genomförandeansvaret för åtgärder för ökad tillgänglighet ligger på flygplatshållaren. Det är i de flesta fall Luftfartsverket (14 flygplatser) men ibland även en kommun. Enligt en EGförordning338 om rättigheter för personer med funktionsnedsättning i samband med flygresor ska samtliga svenska flygplatser sedan 2008 uppfylla angivna krav på tillgänglighet. Det innebär bland annat att flygplatsens ledning bör samarbeta med berörda aktörer för att eftersträva att passagerare som kommer med marktransport till flygplatsen kan ansluta till den assistansservice som ska finnas på flygplatsen och ombord på flygplanen. I förordningen finns även regler om upprättande av mötesplatser på flygplatserna samt utveckling av kvalitetsnivåer för assistanstjänster samt utbildning av personal.339

Till stor del åstadkoms tillgängligheten vid flygresor genom just assistansservice, eftersom flygsäkerhetskrav och flygplanens utformning samt säkerhets- och gränsskyddskontroller gör det svårt för många personer med funktionsnedsättning att resa helt på egen hand. Ytterligare förbättring av tillgängligheten ombord på flygplanen kräver långsiktigt internationellt regelutvecklingsarbete, eftersom utformningen styrs av internationella standarder bland annat på grund av gemensamma transnationella flygsäkerhetskrav.

12.9. Tillgänglighet till kommunikation

Tekniken inom elektronisk kommunikation utvecklas snabbt och ger både för- och nackdelar för personer med funktionsnedsättning. Fördelarna med modern kommunikationsteknik är att man genom hemsidor, mobiltelefoner med bildsändning, texttelefoner och annan teknik öppnar möjligheter till kommunikation och tillgång till stora delar av samhällets olika funktioner varifrån och när man vill. Det kan gälla allt från att boka biljetter, lämna in sin självdeklaration, göra bankärenden eller beställa matvaror.

338 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av den 5 juli 2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet. 339 Etapp 1 av det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning, 2009, s. 14.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Dessutom öppnar sig större möjligheter att själv kunna skicka information, meddela åsikter och meddelanden till vänner, myndigheter, företag, tidningar och andra, även för den som har någon form av funktionsnedsättning. Vardagens sysslor kan bli enklare att lösa. Modern teknik och nya programvaror gör också att arbetslivet kan bli tillgängligare. En person med funktionsnedsättning kan med modern teknik i högre utsträckning arbeta med samma produktivitet som andra. Därmed öppnar sig betydligt fler möjligheter på arbetsmarknaden.

Nackdelarna är å andra sidan just att mycket av tillgängligheten till myndigheter, organisationer och företag går via Internet eller telefon. Det kräver att tekniken byggs på ett sätt som gör den tillgänglig också för personer med funktionsnedsättning. För personer med nedsatt syn är möjligheten att få större text på webbsidor eller på en mobiltelefondisplay en förutsättning för att man ska kunna läsa det som står. För den som är blind krävs t.ex. talsyntes eller att text från webbsidor finns inläst och tillgänglig på annat sätt. För många personer med nedsättning av den kognitiva förmågan behövs också anpassning av webbsidor för att informationen inte ska förvirra mer än hjälpa. Det gäller även det tekniska användargränssnittet, alltså hur man måste agera framför skärmen, vid tangentbordet eller med knapparna på mobiltelefonen. För att själv skriva och skicka e-post och andra meddelanden via telefon och dator krävs rättstavningsprogram för exempelvis dyslektiker, för att avsändaren ska känna sig säkrare på att bli rätt uppfattad. Det kan även krävas särskilda översättningstjänster, exempelvis till eller från teckenspråk. Även bankernas uttagsautomater behöver vara utformade så att de blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Bra teknik kan alltså vara en stor tillgång för många personer med funktionsnedsättning, men dålig eller svåranvänd teknik kan stjälpa i stället för att hjälpa. Modern teknik med komplexa produkter, programvaror och tjänster ökar också behovet av generell teknisk support, alltså i klartext någon att fråga eller be om hjälp. För att tekniken ska fungera för många, inte minst för dem med kognitiva funktionsnedsättningar, krävs bättre samordning mellan olika myndigheter. Det krävs även samarbete mellan leverantörer av teknik och programvara och någon form av systematisering när det gäller t.ex. webbsidor i allmänhet och specialfunktioner för personer med olika former av funktionsnedsättning i synnerhet.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Ett sådant samarbete finns inom ramen för WAI, Web Accessibility Initiative, där kraven för tillgänglighet till webbsidor har preciserats i 14 punkter.340 I Sverige har kraven anpassats till svenska förhållanden och preciserats av den tidigare myndigheten Verket för förvaltningsutveckling, VERVA, under namnet 24timmarswebben.341 Vägledningen syftar i första hand till att den offentliga sektorns webbplatser ska bli effektivare, ge bättre service till användarna och vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Vägledningen kan naturligtvis användas även av företag utanför den offentliga sektorn och fungerar som en gemensam standard för all utveckling av webbsidor.

En webbsida utvecklad med teknik för tillgänglighet enligt 24timmarswebben kostar, enligt vad vi kunnat inhämta från olika webbkonstruktörer, inte mer än en hemsida utan sådana tillgänglighetsfunktioner. Däremot krävs att den som löpande lägger in nytt innehåll, eller ändrar i tidigare publicerat material, håller sig till de tekniska förutsättningarna och ramarna för webbsidan. I annat fall kommer de inbyggda tekniska förutsättningarna så småningom att erodera. Det blir då också högre kostnader att återställa tillgänglighetsnivån än vad det skulle ha blivit om den underhållits kontinuerligt.

En modern webbsida har en livslängd på 3-4 år innan det brukar anses vara dags för en grundlig bearbetning och kanske nya funktioner. För de allra flesta företag och organisationer som idag saknar tillgängliga webbsidor är det alltså bara fråga om en kortare tid innan tillfälle ges att skapa tillgänglighet i enlighet med riktlinjerna i 24-timmarswebben utan att det behöver generera stora extra kostnader. Den svenska versionen av WAI:s riktlinjer är i många fall införlivade i de grundläggande tekniska lösningar som finns på marknaden. Även det bidrar till att hålla kostnaderna för tillgänglighetsanpassning nere, under förutsättning att anpassningen görs i samband med andra större förändringar. Överlag har också den tekniska nivån höjts under senare år enligt vad vi kunnat inhämta och tillgängliga webbsidor borde kunna vara på väg att bli standard.

Det internationella utvecklingsarbetet inom ramen för WAI fortsätter emellertid. Därför är det av stor betydelse att även standardiseringen till svenska förhållanden fortlöpande kan utvecklas och upprätthållas, t.ex. genom att någon myndighet ges ett uttryckligt ansvar för det.

340 Tillgänglig kommunikation för funktionshindrade, 2005, s.41 341 Vägledning till 24-timmarswebben, 2006.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

12.9.1. Post- och telestyrelsens sektorsansvar

Sektorsansvaret för att tjänster inom elektronisk kommunikation och post är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning ligger hos Post- och Telestyrelsen, PTS. Enligt PTS har myndighetens strategi utvecklats för att bredda fokus, från att fylla glapp i möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att ta del av ny teknik i kommunikationsutbudet till att i stället försöka påverka marknadens aktörer att erbjuda generella kommunikationstjänster som även kan tillgodose behoven hos personer med funktionsnedsättning.342 Det innebär att behovet av särskilda lösningar för personer med funktionsnedsättning bör kunna minska i takt med att utvecklingen av generellt tillgängliga tekniska lösningar går framåt. Generella lösningar medverkar även till att göra modern kommunikationsteknik tillgänglig för många andra personer, utan funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening.

För den framtida utvecklingen av tjänster uppger sig PTS vilja utveckla arbetet med universella lösningar inom kommunikationsområdet genom konceptet Design för alla. Detta huvudspår måste dock även fortsättningsvis kompletteras med särskilda lösningar för många personer med funktionsnedsättning. Det generella perspektivet gör dock att den växande gruppen äldre i framtiden kommer att få det lättare att ta del av kommunikationstjänster.343

Tekniska lösningar för en tillgänglig modern kommunikationsteknik finns i princip redan. Tekniken kan i praktiken likväl vara svår att hantera. Ett skäl är att användargränssnittet, alltså hur man som användare hanterar tekniken, inte är standardiserat. Det beror i sin tur på den snabba tekniska utvecklingen som gör att standarder inte hinner utvecklas och etablera sig på marknaden.

I strategin som PTS tagit fram finns också ett antal inriktningsmål för arbetet med att göra tekniken tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Förutom utvecklingen av ett brett utbud av kommunikationstjänster som är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning är det viktigt att kunskapen ökar bland aktörerna på marknaden om vilka behov av tillgängliga lösningar som finns, samt att även användarna kan få information om utbudet av tekniska lösningar.344

342 Tillgänglig kommunikation för funktionshindrade, 2005, s.7. 343 Smarta lösningar. PTS vision om kommunikation på lika villkor, 2009, s.32. 344 Tillgänglig kommunikation för funktionshindrade, 2005, s. 21.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

PTS avser dock att även fortsättningsvis tillhandahålla också särskilda tekniska lösningar för personer med funktionsnedsättning. Vidare uppger sig myndigheten vilja bidra till en samverkan mellan marknadens aktörer om hur anpassningar och förändringar av tjänster och produkter inom sektorsområdet skulle kunna underlätta och öka användningen av tekniska lösningar för personer med funktionsnedsättning. Det innebär att PTS arbetar för att harmonisera eller standardisera tekniken så att användningen bli oberoende av nät- och tjänsteleverantör.

12.9.2. Kostnader för särskilda kommunikationstjänster

PTS tillhandahåller olika kommunikationstjänster för personer med funktionsnedsättning som köps in på marknaden, vilket enligt PTS innebär att kostnaderna hålls nere och att de tjänster som upphandlas håller hög kvalitet samt är till nytta för användarna.345De tjänster som tillhandahålls i dag vänder sig främst till personer med tal-, röst- eller språksvårigheter, hörsel- eller synnedsättning, rörelsenedsättning, läs- och skrivsvårigheter, samt personer med kognitiva funktionsnedsättningar.346 Det gäller exempelvis överföring mellan vanlig telefon och texttelefon eller bildtelefon, möjligheter att få sjukvårdsupplysning för den som använder texttelefon, betalningsservice för personer med funktionsnedsättning i glesbygd, portofri befordran av punktskriftsmaterial m.m. Flera av tjänsterna vänder sig till personer med flera funktionsnedsättningar, vilka kan ha särskilda svårigheter att utnyttja modern teknik.

I tabell 47 redovisas kostnader för vissa av de tjänster som PTS utvecklat för personer med funktionsnedsättning, samt i vilken utsträckning de används. Det är tjänster som behövs därför att traditionella tekniska lösningar inte fungerar och för vilka det på grund av kostnaderna i huvudsak inte finns någon annan marknadsmässig lösning. Följande tjänster omfattas av redovisningen i det följande.

  • Kostnadsfri nummerupplysning är en tjänst som vänder sig framför allt till personer med nedsatt syn eller som är blinda.

345 Tillgänglig kommunikation för funktionshindrade, 2005, s 24 346 Kartläggning av behov avseende kommunikationstjänster för personer med funktionsnedsättning, 2009, s. 6.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

  • Texttelefoni är en tjänst som kopplar samman vanlig telefoni med texttelefon via en tredje part och som vänder sig framför allt till personer med nedsatt hörsel eller döva.
  • Bildtelefoni är en tjänst som på motsvarande sätt kopplar ihop en hörande och en döv. I tjänsten tolkas tal till eller från teckenspråk. Tjänsten är gratis för användaren.
  • Teletal är en tjänst som innebär att en tolk som kan tolka svårförstått tal tolkar eller ger stöd i form av förtydligande, minnesstöd eller anteckningshjälp under ett telefonsamtal. Samtalen rings med en vanlig telefon och genomförs som ett trepartssamtal. Tjänsten är kostnadsfri för användare.
  • Sjukvårdsupplysning för texttelefonanvändare är en tjänst där personer som är döva, hörselskadade eller talskadade kan få sjukvårdsrådgivning genom röst- eller textsamtal utan att behöva ringa via förmedlingstjänsten texttelefoni.
  • Fruktträdet är en tjänst där användarna via två olika databaser kan utnyttja elektroniska kommunikationstjänster och kopplas vidare till tillgängliga webbsidor. Tjänsten är uppbyggd för att t.ex. personer som är blinda, döva eller dövblinda ska kunna kommunicera med tillgängliga databaser.

Dessutom utvecklar PTS nya tjänster med inriktning mot personer med funktionsnedsättning i takt med att ny teknik blir tillgänglig och nya behov uppstår. Det är tjänster som ökar flexibiliteten mellan de ovan nämnda tjänsterna, liksom möjligheterna att använda SMS för att kontakta SOS alarm. GPS-teknik för personer med nedsatt syn, liksom överföring av talböcker via bredbandsuppkoppling, och användning av tryckkänsliga skärmar för olika tjänster är andra exempel.

Kostnaderna för de olika tjänsterna och utvecklingsarbetet uppgick 2008 till omkring 97 miljoner kronor, i huvudsak finansierat genom statliga anslag.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 47 Kostnad och antal användare, eller antal samtal, per tjänst riktad till personer med funktionsnedsättning.

Kostnad, miljoner kronor Antal användare

Tjänst

2008 2007 2006 2008 2007 2006

Kostnadsfri nummerupplysning 6,5 6,1 7,7 15 902 15 090 10 190

Texttelefoni.se

38,0 43,5 46,9 19 136 24 746 26 318

Bildtelefoni.net

14,7 10,6 5,2 3 046 2 570 1 300

Teletal 6,5 3,1 1,5 671 523 522 Sjukvårdsrådgivning för texttelefon- användare, antal samtal

0,2 0,3 0,3 196 288 344

Fruktträdet 0,5 0,9 0,9 577 565 558

Utvecklingsprojekt m.m.

30,7 24,5 12,2

Totalt 97,1 89,1 74,8

Källa: PTS Årsredovisning 2008, s. 33.

För några av tjänsterna är ersättningen från PTS till leverantörerna helt volymberoende. Det gäller för kostnadsfri nummerupplysning, texttelefoni, teletal och sjukvårdsupplysning för texttelefonanvändare. För bildtelefoni och tjänsten ”Fruktträdet” är ersättningarna fasta, det vill säga helt oberoende av antalet användare. För portofri befordran av punktskriftsmaterial utges endast rörlig ersättning till leverantören medan betaltjänst för personer med funktionsnedsättning i glesbygd innehåller både fasta och rörliga kostnader. Sistnämnda två tjänster redovisas inte i tabellen.

Som framgår av tabell 48 varierar kostnaderna för tjänsterna. Där redovisas kostnaderna per användare respektive per telefonsamtal.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 48 Kostnad per användare, alternativt per samtal, för de av PTS finansierade tjänsterna.

Kostnad (kr) per användare/samtal

Tjänst

2008 2007 2006

Kostnadsfri nummerupplysning 410 400 760

Texttelefoni.se

1 990

1 760

1 780

Bildtelefoni.net

4 830

4 140

4 020

Teletal

9 620

5 960

2 950

Sjukvårdsrådgivning för texttelefon- användare, per

samtal 950 950 950

Fruktträdet

840 1 670 1 600

Källa: Bearbetning av tabell 47.

Räknat per användare (respektive antal samtal) är teletal den dyraste tjänsten med en genomsnittlig kostnad per användare på något mer än 9 600 kronor, medan kostnadsfri nummerupplysning är billigast och kostar något mer än 400 kronor per användare. Kostnaden för teletal har mer än tredubblats sedan 2007 medan den har minskat för kostnadsfri nummerupplysning. För texttelefoni har kostnaden ökat med tolv procent. Tjänsten ”Fruktträdet” bygger på helt fast ersättning. För denna tjänst har kostnaderna per användare minskat. Det beror enbart på lägre totala kostnader, eftersom antalet användare varit i det närmaste konstant.

Det finns således ett begränsat inslag av fast ersättning i de tjänster för personer med funktionsnedsättning som PTS tillhandahåller via externa leverantörer. Högre utnyttjande medför således högre kostnader. Enligt uppgift från PTS strävar myndigheten i första hand efter att ersättningen enligt avtal med leverantörerna ska vara volymberoende, men att ersättningen ska minska stegvis med ökade volymer. Det innebär att det i praktiken finns ett inslag av fallande marginalkostnader för tjänsterna. Kostnaderna skulle då öka i fallande takt med ett ökande antal användare eller samtalsminuter.

Leverantörerna har emellertid i huvudsak fasta kostnader för personal och system, varför man kan utgå från att de i sina offerter ändå måste ha räknat med att kostnaderna för servicen inom vissa intervall är fasta även om man får ersättning enligt en volymmodell. Först när den anställda personalen har full beläggning kommer en ökad efterfrågan på tjänsterna leda till en kostnadsökning när fler

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

måste anställas för att möta ökad efterfrågan på tjänsterna. Med en fungerande konkurrens torde en ökad efterfrågan på tjänsterna leda till en fallande styckkostnad.

Under 2009 har PTS arbetat aktivt för att användare och potentiella användare ska få god kännedom om PTS tjänster och utvecklingsprojekt.347 Om det projektet lyckas kommer genomsnittskostnaderna per användare av de olika tjänsterna att minska genom att leverantörerna, i de kalkyler som är underlag till offerterna, får större möjligheter att fördela de fasta kostnaderna på fler användare. Sannolikt kommer det ändå inte att gå att utveckla en helt marknadsmässig lösning för de tjänster som PTS tillhandahåller, eftersom det potentiella kundunderlaget är begränsat och de flesta av dem kräver personliga tjänster som inte går att automatisera med nuvarande teknik.348 Fortsatt anslagsfinansiering under överskådlig tid är därför förmodligen nödvändig.

347 Smarta lösningar. PTS vision om kommunikation på lika villkor, 2009, s.34. 348 Smarta lösningar. PTS vision om kommunikation på lika villkor, 2009, s.31.

13. Författningskommentar

13.1. Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

1 kap. Statsskickets grunder

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla män-

2 §

niskors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

Paragrafen har ändrats på så sätt att begreppet funktionshinder har ersatts av funktionsnedsättning. Ändringen är rent språklig och innebär alltså inte någon förändring i sak. Den har gjorts för att an-

349 Lydelse enligt prop. 2009/10:80.

Författningskommentar Ds 2010:20

passa lagens terminologi till det modernare språkbruk som numera används, t.ex. i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och i Socialstyrelsens termbank. Övervägandena finns i avsnitt 3.2.

13.2. Förslaget till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567)

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens ändamål

1 § Denna lag har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

Paragrafen har ändrats på så sätt att begreppet funktionshinder har ersatts av funktionsnedsättning. Ändringen är rent språklig och innebär alltså inte någon förändring i sak. Den har gjorts för att anpassa lagens terminologi till det modernare språkbruk som numera används, t.ex. i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och i Socialstyrelsens termbank. Övervägandena finns i avsnitt 3.2.

Diskriminering

4 § I denna lag avses med diskriminering

1. direkt diskriminering: att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder,

2. indirekt diskriminering: att någon missgynnas genom tilllämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet

Ds 2010:20 Författningskommentar

eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet,

3. bristande tillgänglighet: att någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning,

4. trakasserier: ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder,

5. sexuella trakasserier: ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet,

6. instruktioner att diskriminera: order eller instruktioner att diskriminera någon på ett sätt som avses i 1−5 och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.

Vid prövningen enligt första stycket 3 av om en åtgärd är skälig ska särskilt beaktas

1. om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser,

2. nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas,

3. en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden,

4. den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden,

5. åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation, samt

6. åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö.

Sammanfattningsvis har paragrafen ändrats enligt följande. En ny tredje punkt om vad som avses med diskriminering och ett nytt andra stycke om vilka faktorer som särskilt ska beaktas vid tillämpningen av den nya tredje punkten har lagts till i paragrafen. Den nya tredje punkten har vidare resulterat i en ändrad numrering av de därpå följande punkterna i paragrafen, det vill säga hittillsvarande tredje punkten blir punkten 4, fjärde punkten blir punkten 5 och

Författningskommentar Ds 2010:20

femte punkten blir punkten 6. Uttrycket funktionshinder har ersatts av funktionsnedsättning i första stycket första, andra och fjärde punkten. Ändringen är rent språklig och innebär alltså inte någon förändring i sak. Den har gjorts för att anpassa lagens terminologi till det modernare språkbruk som numera används, t.ex. i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och i Socialstyrelsens termbank. Övervägandena i sistnämnda avseende finns i avsnitt 3.2.

Paragrafen innehåller en uppräkning av vad som avses med diskriminering enligt diskrimineringslagen. En ny tredje punkt har alltså förts in i paragrafen, enligt vilken bristande tillgänglighet utgör diskriminering. Med bristande tillgänglighet menas att någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning. Övervägandena finns i avsnitt 4.2.

Bestämmelsen ersätter de särskilda regler som hittills funnits i 2 kap.1 och 5 §§diskrimineringslagen om arbetsgivares och vissa högskolors skyldigheter att vidta s.k. stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder, samt utsträcker dessutom denna skyldighet till alla samhällsområden där diskrimineringslagen är tillämplig; se också kommentaren till ändringen av 2 kap. 1 och 5 §§ i det följande.

För arbetsgivare innebär bestämmelsen en utvidgning av den skyddade personkretsen. Åtgärdsskyldigheten kommer att gälla också i förhållande till den som gör en förfrågan om arbete, den som utan att anses vara yrkespraktikant söker eller fullgör praktik hos arbetsgivaren, t.ex. i form av praktisk arbetslivsorientering i grundskolan (PRAO) eller s.k. arbetsplatsförlagd utbildning enligt gymnasieförordningen (1992:394), samt den som står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. De särskilda övervägandena i den delen finns i avsnitt 5.1.1.

Ändringen medför vidare att den nu gällande skyldigheten för arbetsgivare som bryter mot förbudet mot diskriminering att, enligt 5 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen, i vissa fall utge ersättning inte bara för kränkning utan också för ekonomisk förlust, kommer att gälla också i fall av diskriminering i form av bristande tillgänglighet. De särskilda övervägandena härvidlag finns i avsnitt 6.

I övrigt innebär bestämmelsen inte någon ändring i sak för arbetsgivare.

Ds 2010:20 Författningskommentar

För de högskolor som omfattas av nuvarande regler om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder innebär bestämmelsen att åtgärdsskyldigheten kommer att gälla inte bara i förhållande till lokalernas tillgänglighet och användbarhet utan för verksamheten i sin helhet. Bestämmelsen innebär också att åtgärdsskyldigheten utsträcks från att endast gälla för vissa typer av utbildningar till att gälla alla utbildningsanordnare som i övrigt omfattas av diskrimineringsförbuden i diskrimineringslagen. De särskilda övervägandena i den delen finns i avsnitt 5.2.

En förutsättning för att det föreslagna diskrimineringsförbudet ska kunna åberopas är att någon enskild person har missgynnats genom den bristande tillgängligheten. Liksom i övrigt enligt diskrimineringslagen skyddas inte juridiska personer. Med missgynnas avses detsamma som enligt diskrimineringsförbuden i övrigt. Ett missgynnande innebär att någon – en arbetssökande, en arbetstagare, en student, en kund, en patient etc. – försätts i ett sämre läge eller går miste om en förbättring, en förmån, en serviceåtgärd eller liknande. En behandling är missgynnande om den kan sägas medföra en skada eller nackdel för den enskilde. Det som typiskt sett är förenat med faktisk förlust, obehag eller liknande är missgynnande. Avgörande är att en negativ effekt inträder, inte vilken orsak som kan ligga bakom missgynnandet. Exempel på missgynnande är att någon inte kallas till anställningsintervju eller inte får en anställning eller befordran, att en student hindras från att delta i ett grupparbete eller en tentamen, att en kund hindras från att komma ombord på ett tåg eller från att komma in på en restaurang, eller endast med svårighet kan göra det, eller att någon inte kan uträtta ett ärende via t.ex. Försäkringskassans webbplats.

En underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder kan bestå i att ingen åtgärd alls vidtas för att möjliggöra för personer med funktionsnedsättning att få tillgång till den aktuella anställningen, studierna, varan eller tjänsten etc. Förutom sådan ren passivitet omfattas även åtgärder som aktivt vidtas och som kan anses begränsa en sådan möjlighet, liksom åtgärder som i och för sig kan antas syfta till att skapa tillgänglighet men som inte är ändamålsenliga eller tillräckliga för att få en sådan effekt.

Kriteriet jämförbar situation innebär att en jämförelse ska göras mellan situationen för personer med en funktionsnedsättning och situationen för andra som saknar den aktuella funktionsnedsättningen. Jämförelsen kommer med nödvändighet att ta sikte

Författningskommentar Ds 2010:20

på delvis olika saker beroende på vilket samhällsområde det är fråga om.

I arbetslivet tar jämförelsen i huvudsak sikte på förmågan hos en person med en funktionsnedsättning att utföra ett visst arbete jämfört med andra arbetssökande eller arbetstagare som saknar en sådan funktionsnedsättning. Det betyder att arbetsgivaren inte tilllåts fästa avseende vid de begränsningar i förmågan att utföra arbetet som funktionsnedsättningen kan innebära, om arbetsgivaren genom att vidta åtgärder som är skäliga kan eliminera effekterna av funktionsnedsättningen i förhållande till i vart fall de väsentligaste uppgifterna i arbetet. Det är vad som gäller enligt den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket och det är vad som kommer att gälla även enligt den nya bestämmelsen. Precis som nu kan den som, oavsett om tillgänglighetsåtgärder vidtas eller inte, saknar den sakliga kompetens som krävs för ett visst arbete, inte åberopa diskrimineringsförbudet om bristande tillgänglighet. Detsamma gäller i de fall då det över huvud taget inte skulle vara möjligt att eliminera eller i tillräcklig mån reducera effekterna av funktionsnedsättningen genom tillgänglighetsåtgärder.

På utbildningsområdet tar jämförelsen sikte på att den aktuella studenten kan genomföra studierna på ett sätt som är jämförbart med vad som är fallet för studenter utan en sådan funktionsnedsättning. Om någon – oberoende av frågan om funktionsnedsättning – saknar sakliga förutsättningar för de studier det är fråga om, kan den saken i princip inte kompenseras genom anpassningsåtgärder enligt förslaget om ny tillgänglighetsbestämmelse. Så är fallet också enligt den bestämmelse som i dag gäller på högskoleområdet. Om någon sålunda inte uppfyller t.ex. gällande krav på förkunskaper, examinationskrav eller betygskriterier för studier på högskolan, kan han eller hon inte åberopa sig på diskrimineringsförbudet om bristande tillgänglighet.

I andra fall är utgångspunkten den enskilda människans behov. Så kan vara fallet t.ex. i fråga om hälso- och sjukvård och inom socialtjänsten. Där blir i första hand vård- eller stödbehovet styrande för om två personer kan anses vara i jämförbara situationer. Den som inte har ett sådant behov enligt de definitioner som gäller för verksamheten kan inte stödja sig på tillgänglighetsbestämmelsen för att ändå få tillgång till den. Men om de grundläggande behovskriterierna är uppfyllda gäller enligt den nu föreslagna bestämmelsen att den verksamhetsansvarige är skyldig att vidta skäliga åtgärder för att undanröja hinder så att en person med en funktionsned-

Ds 2010:20 Författningskommentar

sättning ska kunna få tillgång i praktiken till den aktuella tjänsten eller samhällsservicen på ett sätt som är jämförbart med vad som gäller för personer utan en sådan funktionsnedsättning.

I ytterligare andra fall är utgångspunkten att i princip alla – oavsett personliga egenskaper – har rätt att få tillgång till den vara, tjänst eller bostad m.m. som erbjuds allmänheten. Så är fallet t.ex. vid restaurangbesök, vid besök i nöjeslokaler, vid teatrar och museer och för kunder i butiker. På motsvarande sätt som i fråga om andra delar av diskrimineringsskyddet gäller dock också här att den som inte kan eller vill uppfylla de sakliga krav som gäller för att få del av verksamheten i fråga, t.ex. genom att erlägga betalning, iaktta nykterhet eller ett på annat sätt ordnat uppträdande, inte kan åberopa bestämmelsen om tillgänglighetsskapande åtgärder.

Att bestämmelsen tar sikte på situationer som är jämförbara – inte likadana – innebär å ena sidan att tillgänglighet ska åstadkommas på ett så inkluderande och icke-stigmatiserande sätt som möjligt. Ett annat sätt att uttrycka detta är att huvudlösningar ska väljas före särlösningar. Huvudentréer bör t.ex. så långt möjligt anpassas så att de är användbara för alla, oavsett funktionsnedsättning, hellre än att människor med funktionsnedsättning hänvisas till att använda en i och för sig tillgänglig nödutgång eller varuleveransentré på en byggnads baksida. På motsvarande sätt bör i första hand permanenta lösningar, t.ex. i form av installation av viss teknisk utrustning, väljas i stället för att enskilda personer med en viss funktionsnedsättning förväntas be om anpassad personlig service vid varje aktuellt tillfälle. Å andra sidan ligger fokus på att en person med en funktionsnedsättning ska kunna få del av den aktuella verksamheten i sig, med andra ord av de grundläggande elementen, eller kärnan, i verksamheten, inte att det måste ske på exakt samma sätt som vad som är möjligt för andra. Det gör i sin tur att det i vissa situationer får accepteras att det sätt på vilket en person med en funktionsnedsättning får tillgång till eller kan delta i en verksamhet i viss mån avviker från vad som gäller för dem som saknar den aktuella funktionsnedsättningen. Exempelvis kan det i vissa speciella situationer vara ofrånkomligt att en annan ingång till en lokal än huvudentrén måste användas.

Med åtgärder för tillgänglighet avses i huvudsak sådant som kan hänföras till den fysiska miljön, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service.

Exempel på åtgärder i den fysiska miljön är utjämning av nivåskillnader eller installation av ramper, installation av hissar eller

Författningskommentar Ds 2010:20

trapphissar, borttagande av trösklar, montering av kontrastmarkeringar vid nivåskillnader, installation av automatiska dörröppnare eller av en teleslinga, breddning av entréer och dörröppningar, ändring och förstärkning av belysning, förbättring av ventilation, borttagande eller flyttning av starkt doftande växter eller produkter från entréutrymmen, undanflyttning av hindrande möbler, annan inredning eller varupresentationer, anpassad placering av manöverdon, betalterminaler, biljett- och uttagsautomater samt tillhandahållande av tekniska hjälpmedel för att underlätta lyft eller transporter.

Åtgärder kan i fråga om kommunikation röra sig om användning av alternativa teletjänster och möjliggörande av kommunikation genom både personlig kontakt och e-post i kontakterna med kunder och allmänhet, anpassning av talsvarssystem, biljettbokningssystem och webbplatser, tillhandhållande av information i anpassade format och anlitande av tolk.

När det gäller transporter bli det ofta fråga om samma typ av åtgärder som för den fysiska miljön i övrigt, det vill säga åtgärder för att se till att personer med funktionsnedsättning kan ta sig ombord på och färdas med en buss eller annat transportmedel. Nivåskillnader mellan plattform och en tågvagn kan utjämnas, bussar och tåg utformas med plant insteg eller förses med lyftanordningar, toaletter och andra utrymmen göras tillräckliga stora och även i övrigt anpassas för personer med funktionsnedsättning. Information kan ges både visuellt och auditivt.

Även åtgärder som innebär stöd eller service omfattas av bestämmelsen. Som ett vanligt exempel på åtgärder av detta slag brukar anges att personalen på en restaurang – som alternativ till menyer som normalt inte finns i punktskrift eller i stor stil – läser upp menyn för en synskadad. Andra tänkbara situationer är att personalen bär matbrickan till bordet på en självserveringsrestaurang eller läser upp en turlista, ger särskild hjälp att boka en biljett eller ledsagar kunden inom stationsområdet. Ytterligare exempel kan vara att man i en butik plockar ihop och packar matvaror åt en kund med rörelse- eller synnedsättning eller att en myndighet tillhandahåller ledsagning för den som är blind inom byggnaden där myndigheten bedriver verksamhet.

De åtgärder för tillgänglighet som kan bli aktuella omfattar alltså både permanenta ombyggnationer och mer tillfälliga insatser i den fysiska miljön, alternativa rutiner för handläggning och bemö-

Ds 2010:20 Författningskommentar

tande liksom alternativa format för tillhandahållande av information samt särskilda stöd- och serviceåtgärder.

Liksom i fråga om de nu gällande tillgänglighetsbestämmelserna i arbetslivet och på högskoleområdet är det bara skäliga åtgärder som kan krävas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Någon vägledning om vilka åtgärder som ska anses skäliga har inte funnits i lagtexten till diskrimineringslagen. Sådan vägledning ges nu genom det nya andra stycke som läggs till i förevarande paragraf (se kommentaren till det stycket i det följande). Ytterst måste skälighetsbedömningen dock göras inom ramen för en sammantagen bedömning i det enskilda fallet. Arten och graden av funktionsnedsättning, vad som är praktiskt genomförbart samt en verksamhets ekonomiska förhållanden är element som bör få central betydelse vid den bedömningen.

Att åtgärderna ska ta sikte på tillgänglighet för personer med en funktionsnedsättning innebär att bestämmelsen omfattar både individuell anpassning för en enskild person, t.ex. en särskild serviceåtgärd, och generella åtgärder som typiskt sett gör en verksamhet tillgänglig för personer med en viss typ av funktionsnedsättning, t.ex. att en hög tröskel tagits bort eller en ramp finns monterad så att personer som använder rullstol kan komma in i en butikslokal. När det gäller underlåtenhet att vidta sådana generella åtgärder innebär bestämmelsens utformning att den verksamhetsansvarige normalt inte behöver ha uppmärksammats i förväg på otillgängligheten för att en enskild person med funktionsnedsättning som möts av sådana tillgänglighetshinder ska kunna göra bestämmelsen gällande. Den gäller i sådana fall direkt från den tidpunkt då den trätt i kraft.

Bestämmelsen förutsätter ett orsakssamband mellan missgynnandet och en funktionsnedsättning. Av ordalydelsen följer att det inte behöver vara den missgynnade själv som har den aktuella funktionsnedsättningen, även om det i de flesta fall kommer att vara så. Om någon närstående till en person med funktionsnedsättning missgynnas av att denna person inte får tillgång till en viss verksamhet kan även den närstående i vissa fall åberopa sig på bestämmelsen. Så kan vara fallet t.ex. för en förälder till ett barn med funktionsnedsättning som inte kan delta i ett gemensamt möte för barn och föräldrar på en skola eller som inte kan ta med sitt barn på ett tivoli eller en biograf. Hur nära sambandet med någon annan persons funktionsnedsättning måste vara för att bestämmelsen ska

Författningskommentar Ds 2010:20

kunna åberopas av den som inte själv har en funktionsnedsättning går inte att säga generellt, utan får avgöras vid rättstillämpningen.

Förbudet i sista punkten mot att lämna order eller instruktioner att diskriminera någon har justerats så att det omfattar också instruktioner att inte vidta sådana åtgärder för tillgänglighet som avses i den nya punkten 3.

I ett nytt andra stycke anges vilken typ av omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om bristande åtgärder för tillgänglighet enligt första stycket 3 utgör diskriminering. Övervägandena finns i avsnitt 4.5.2.

Allmänt gäller att det inte är skäligt att kräva en åtgärd som över huvud taget inte går att genomföra, antingen rent faktiskt eller därför att den verksamhetsansvarige inte rättsligt råder över möjligheterna att vidta åtgärden. Det går inte heller med stöd av den nu aktuella bestämmelsen att ställa krav på åtgärder för tillgänglighet i den mån detta skulle stå i direkt strid med annan specifik lagstiftning, antingen i intern nationell svensk rätt eller i den europeiska unionsrätten. Dessa förhållanden behöver dock inte anges direkt i lagtexten.

Uppräkningen av sådana omständigheter som särskilt ska beaktas vid skälighetsbedömningen linnehåller sex punkter. Den är inte uttömmande utan även andra omständigheter än de som uttryckligen nämns kan beaktas, vilket framgår av att det i bestämmelsen anges att innehållet i dessa punkter ska beaktas särskilt. Olika omständigheter kan väga olika tungt beroende på situationen i det enskilda fallet och alla de faktorer som räknas upp behöver inte nödvändigtvis vara relevanta för alla fall. Och andra omständigheter än de särskilt uppräknade kan i ett enskilt fall väga tyngre än de som uttryckligen omnämns. Ytterst blir det alltså en fråga om att väga samman alla i det enskilda fallet relevanta omständigheter till en helhetsbedömning.

Enligt andra stycket första punkten ska särskilt beaktas om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser. Vägledning om vilka åtgärder för tillgänglighet som bör anses skäliga kan finnas i bestämmelser utanför diskrimineringslagstiftningens område. Det kan vara fråga om regler direkt i lag eller förordning eller i föreskrifter och allmänna råd som är utfärdade med stöd av sådana författningar. Exempel på regler som kan få stor betydelse finns i plan- och bygglagstiftningen, arbetsmiljölagstiftningen, eller i bestämmelser om transport och kommunikation. Det kan också röra sig om förvaltningsrättsliga regler. Det är i

Ds 2010:20 Författningskommentar

sammanhanget viktigt att sådana regler tolkas så att de, så långt det är möjligt, överensstämmer med förpliktelser som kan följa av internationella konventioner som Sverige har tillträtt, t.ex. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Analogt bör vägledning för skälighetsbedömningen också kunna fås genom innehållet i olika typer av icke rättsligt bindande riktlinjer, t.ex. av vad som följer av svensk SIS-standard i något visst avseende, eller enligt branschöverenskommelser och god affärssed, liksom genom innehållet i branschspecifika handböcker och liknande.

Sådana föreskrifter m.m. är avsedda att tjäna just som vägledning. Det betyder inte att vad som ska anses utgöra skäliga åtgärder enligt den nu föreslagna bestämmelsen alltid exakt sammanfaller med vad som gäller enligt sådana föreskrifter m.m. I de flesta fall bör åtgärder som ska vidtas enligt andra bestämmelser också betraktas som skäliga enligt diskrimineringslagen. Särskilt stark bör den presumtionen vara om det är fråga om en skyldighet som är reglerad direkt i lag eller förordning, eller i föreskrift som är meddelad med stöd av en sådan författning.

Om det är samma rättssubjekt som åtgärdsskyldigheten riktas mot enligt både diskrimineringslagen och andra regelverk kan det tala med särskild styrka för att åtgärden ska anses vara skälig. Det motsatta förhållandet behöver däremot inte gälla. Bestämmelsens tillämplighet förutsätter alltså inte att det råder identitet mellan dessa rättssubjekt. Det framgår av uttrycket ”åtgärden är av det slaget” att den behöver vidtas redan enligt annan lagstiftning. Att åtgärdsskyldigheten enligt annan lagstiftning inte riktar sig specifikt mot den som enligt diskrimineringslagen har ansvar för att verksamheten bedrivs utan diskriminering, behöver inte i sig betyda att åtgärden är oskälig att kräva. Den som startar en verksamhet bör nämligen, som en allmän princip, kunna förväntas försäkra sig om att det är möjligt att bedriva verksamheten på ett sätt som överensstämmer med diskrimineringslagens regelverk.

Det är vidare inte säkert att t.ex. en företagare eller en kommun klarar sig från diskrimineringsansvar bara för att andra föreskrifter i och för sig har följts. Likväl är det rimligt att sådana regler tillmäts betydelse för diskrimineringsansvaret även i begränsande riktning. Om t.ex. specifika krav i annan lagstiftning på tillgänglighetsskapande åtgärder i den fysiska miljön får anses vara uppfyllda, bör det inte utan goda skäl kunna krävas ytterligare åtgärder beträffande tillgängligheten i just detta avseende. Sådana skäl kan dock exem-

Författningskommentar Ds 2010:20

pelvis vara att lång tid gått sedan den aktuella utformningen gjordes och det genom nyare teknik går att skapa en väsentligt förbättrad tillgänglighet till relativt sett begränsade kostnader.

I den utsträckning som regler om byggd miljö inte ger någon närmare vägledning i fråga om krav på tillgänglighet i något bestämt avseende, bör inte endast det faktum att en byggnation i och för sig överensstämmer med det bygglov som en gång givits, hindra att vissa längre gående tillgänglighetsskapande åtgärder kan anses som skäliga att kräva i diskrimineringslagens mening.

Man bör även vara särskilt uppmärksam på att en byggnation, trots att den fått tillstånd, i realiteten kan ha uppförts på ett sätt som inte uppfyllde de krav på tillgänglighet som gällde ens vid tidpunkten då tillståndet beviljades. I ett sådant läge bör inte existensen av ett bygglov eller liknande tillstånd i sig tillmätas någon större betydelse för bedömningen av vilka tillgänglighetsåtgärder som är skäliga att kräva enligt diskrimineringslagen.

Andra stycket andra punkten behandlar nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas. För att det ska anses skäligt att kräva att en tillgänglighetsåtgärd vidtas bör åtgärden kunna förväntas leda till att personer med en funktionsnedsättning verkligen kan få nytta av den, t.ex. på det sättet att någon kan genomföra en utbildning, utföra ett ärende via en myndighets webbplats eller göra inköp i en affär utan hjälp av medföljande ledsagare. Om det över huvud taget inte skulle vara möjligt att eliminera effekterna av funktionsnedsättningen genom tillgänglighetsåtgärder är det, precis som enligt de nu gällande bestämmelserna inom arbetslivet och på högskoleområdet, inte skäligt att kräva att sådana åtgärder vidtas.

Generellt sett bör utgångspunkten vara att ju större positiv effekt på tillgängligheten som en åtgärd kan förväntas få, desto närmare till hands ligger det att åtgärden bör betraktas som skälig. Men, bedömningen av nyttan av en åtgärd kan ge olika resultat i olika situationer. En åtgärd som inte leder till mer än en begränsad – men likväl i viss mån förbättrad – tillgänglighet i det enskilda fallet, kan vara skälig om den kan förväntas beröra ett flertal människor med funktionsnedsättning. Ofta underlättar en sådan tillgänglighetsskapande åtgärd dessutom framkomligheten över huvud taget och medför därmed en förbättring för ett stort antal människor oavsett funktionsnedsättning, som äldre personer med shoppingvagn eller rollator eller personer med barnvagn, eller med många matkassar att bära på. Även detta bör tillmätas betydelse för skälig-

Ds 2010:20 Författningskommentar

hetsbedömningen. Det framgår genom att det i bestämmelsen talas om nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning.

Å andra sidan kan det inte uteslutas att en påtagligt förbättrad tillgänglighet i vissa fall kan komma att bedömas som oskälig om den berör endast ett litet fåtal personer, åtminstone vid den slutliga sammanvägningen med övriga relevanta omständigheter i det enskilda fallet.

Som en allmän utgångspunkt bör stöd som ges på annat sätt till personer med funktionsnedsättning inte kunna påverka skyldigheten för den verksamhetsansvarige att vidta tillgänglighetsåtgärder. Om en kund med funktionsnedsättning behöver hjälp med att plocka ihop eller packa ner sina varor, eller med bordsservering på en självservering, bör det inte vara möjligt för butiks- eller kaféinnehavaren att hänvisa kunden till att han eller hon borde kunna få hjälp av en personlig assistent. Inte ens om det skulle vara känt att kunden i fråga faktiskt är beviljad stöd i form av sådan assistans, bör detta som huvudregel vägas in vid skälighetsbedömningen. Det följer av att tillgängligheten ska syfta till att personer med funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan funktionsnedsättning. Undantagsvis, t.ex. om en personlig assistent faktiskt är med och ledsagar en person med funktionsnedsättning och också har möjlighet att hjälpa till, kan emellertid ett krav på sådan särskild service från den verksamhetsansvariges sida komma att bedömas som oskäligt.

I situationer där det finns olika handlingsalternativ som ger samma resultat för tillgängligheten bör det stå den verksamhetsansvarige fritt att bestämma vilket alternativ som väljs, särskilt om de olika alternativen medför olika kostnader eller andra negativa effekter för verksamheten.

Hur en enskild person med funktionsnedsättning upplever nyttan av en viss åtgärd bör tillmätas betydelse, men det bör dock inte kunna komma i fråga att helt, eller ens i huvudsak, grunda nyttobedömningen på enskilda individers subjektiva upplevelser, vilka ju kan variera från person till person. Frågan om nyttan av en åtgärd bör i stället avgöras genom en i huvudsak objektiviserad bedömning.

Även vid bedömningen av nyttan av en åtgärd får det betydelse att huvudlösningar väljs framför särlösningar. Ju mera inkluderande en åtgärd är, desto större nytta bör den också anses medföra för personer med funktionsnedsättning. På motsvarande sätt bör permanenta lösningar normalt anses leda till större nytta än tillfälliga.

Författningskommentar Ds 2010:20

Det motsatta gäller också; ju mera urskiljande eller stigmatiserande en åtgärd kan anses vara desto mindre bör nyttan anses vara. Ett tydligt exempel på det sistnämnda är när personer med begränsad rörelseförmåga erbjuds att bli lyfta t.ex. ombord på en tågvagn, som alternativ till investeringar i en teknisk lyftanordning.

En verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden behandlas i andra stycket tredje punkten. De ekonomiska konsekvenserna av en åtgärd för att skapa tillgänglighet tar i första hand sikte på den åtgärdsansvariges ekonomiska förhållanden, men även effekter på t.ex. värdet av egendom som tillhör andra rättighetsinnehavare kan vägas in här. Med den åtgärdsansvarige avses den som enligt diskrimineringslagen svarar för brott mot diskrimineringsförbuden.

I vissa fall framgår det direkt av lagens olika diskrimineringsförbud vem den ansvarige är. Sålunda får en arbetsgivare inte diskriminera arbetssökande, arbetstagare m.fl. (2 kap. 1 §) och en utbildningsanordnare får inte diskriminera barn, elever, studenter eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 §). Diskriminering är förbjuden för den som tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder eller anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning (2 kap. 12 §), liksom för den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning när denne har kontakter med allmänheten (2 kap. 17 §).

I fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet och medlemskap i vissa organisationer, liksom när det gäller hälso- och sjukvården, socialtjänsten m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd samt värn- och civilplikt, framgår däremot inte direkt av diskrimineringsförbuden vem förbuden riktar sig emot. Det måste i stället utläsas av bestämmelsen i 5 kap. 2 § diskrimineringslagen om vem som blir ersättningsskyldig för diskriminering. Här stadgas att om en arbetstagare i någon av de nämnda verksamheterna diskriminerar någon så är det arbetsgivaren som ska betala diskrimineringsersättning. Det blir inom dessa områden sålunda, beroende på omständigheterna, de ekonomiska förhållandena hos det ansvariga företaget, den ansvariga statliga myndigheten eller kommunen eller den ansvariga arbetstagar-, arbetsgivar- eller yrkesorganisationen som ska prövas.

Att det i det enskilda fallet inte finns någon möjlighet för den verksamhetsansvarige att få särskilda bidrag från staten eller från annat håll för att täcka tillgänglighetsskapande åtgärder bör inte i

Ds 2010:20 Författningskommentar

sig kunna åberopas till stöd för att åtgärderna ska bedömas som oskäliga. Det får anses följa av ansvars- och finansieringsprincipen.

Om verksamheten däremot kan få sådana bidrag bör detta förhållande kunna tala för att åtgärderna är skäliga i en situation där de kanske annars inte skulle ha varit det. Det är också vad som gäller i dag enligt arbetslivsdirektivet.350 Enligt direktivets artikel 5 ska nämligen tillgänglighetsåtgärder inte anses medföra någon oproportionerlig börda för arbetsgivare om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som ingår in den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder.

Möjligheten att bära kostnaden för åtgärder för tillgänglighet är av central betydelse. Sådana kostnader kan hänföras till ombyggnadsåtgärder, inköp av teknisk utrustning m.m., men det kan även vara fråga om kostnader för administration och personal. Möjligheten att bära sådana kostnader i offentlig verksamhet och för större företag eller organisationer kan naturligt nog inte jämföras med en enskild näringsidkares möjlighet att bära motsvarande kostnader. För en ensamföretagare eller i en rörelse av mycket begränsad omfattning kan kostnaden för tekniska investeringar, ombyggnation eller för personal i det enskilda fallet vara alltför betungande för att det ska kunna anses skäligt att kräva att åtgärderna vidtas. Samtidigt bör det betonas att många åtgärder för förbättrad tillgänglighet går att vidta utan att kostnaderna blir särskilt höga. Det är dock inte vare sig möjligt eller önskvärt att ange några ekonomiska gränsvärden för när det skulle vara oskäligt av kostnadsskäl att kräva att en åtgärd vidtas.

Omfattningen på den aktuella verksamheten bör påverka hur ingripande åtgärder som ska anses skäliga att kräva. Omsättningen i ett företag är därvid ett mått som kan få betydelse för bedömningen, möjligheten att sprida ut kostnaden över tid t.ex. genom avskrivningar av investeringar likaså. Ett företags soliditet, möjligheten att till rimliga kostnader få lån till investeringar, liksom lönsamheten i en verksamhet är andra faktorer som bör beaktas. Samtidigt ska åtgärder för tillgänglighet betraktas som en naturlig del av verksamheten. I enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen ska kostnaden även för sådana åtgärder i princip vara inberäknade i prissättningen eller på annat sätt inplanerade i rörelseekonomin.

350 Direktiv 2000/78/EU.

Författningskommentar Ds 2010:20

Det ekonomiska resultatet – vinst eller förlust – i teknisk, bokslutsterminologisk, mening bör inte i sig och med automatik tillmätas avgörande betydelse för bedömningen enligt denna punkt. I annat fall skulle tillgänglighetsbestämmelsen alltför lätt kunna kringgås. I viss utsträckning måste även alternativ användning av medel i verksamheten kunna ifrågasättas. Annars blir tillgänglighetsåtgärder något som kan krävas bara ”om det blir pengar över”. Det är inte acceptabelt, lika lite som det vore det när det gäller en verksamhets möjlighet att bära kostnader för arbetsmiljöåtgärder, bokföring, revision och skattedeklarationer, brandsäkerhet och liknande. Samtidigt får prövningen av hur de ekonomiska resurserna i en näringsverksamhet används och fördelas inte bli så detaljerad att ett företags bestämmanderätt över verksamhetens utformning och organisation i praktiken går förlorad. Gränsdragningen härvidlag får med nödvändighet lösas inom ramen för en samlad bedömning i det enskilda fallet.

Även tänkbara vinster och andra fördelar för en verksamhet som kan följa med att tillgänglighetsskapande åtgärder vidtas bör beaktas enligt den här punkten.

Vid skälighetsbedömningen bör hänsyn även kunna tas till om den verksamhetsansvarige medvetet eller oaktsamt har underlåtit att vidta tillgänglighetsåtgärder i ett sammanhang eller på ett sätt som skulle ha sänkt kostnaderna för sådana åtgärder. I en sådan situation ska den verksamhetsansvarige inte kunna hävda att verksamheten nu inte kan bära kostnaden därför att den är för hög.

I andra stycket fjärde punkten behandlas den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden. Prövningen av förutsebarheten kommer naturligen att se olika ut från fall till fall, bl.a. beroende på samhällsområde, typ av funktionsnedsättning och åtgärdsbehovets karaktär. I vissa fall är förekomsten av en funktionsnedsättning t.ex. känd för en arbetsgivare, men i andra fall kan den vara svår att märka för andra än den som har den. En arbetssökande eller arbetstagare kan därför beroende på omständigheterna behöva informera arbetsgivaren om funktionsnedsättningens innebörd och ange sin uppfattning om behovet av tillgänglighetsåtgärder, för att kravet på förutsebarhet ska anses bara uppfyllt. Arbetsgivaren kan dock inte förhålla sig passiv utan bör, om han eller hon har vetskap om att en arbetssökande eller arbetstagare har en funktionsnedsättning, ta initiativ till en dialog med denne och efterforska vilka åtgärder som är möjliga att vidta för att eliminera eller reducera de

Ds 2010:20 Författningskommentar

begränsningar som funktionsnedsättningen medför. Samma förhållanden gör sig gällande på högskoleområdet.

Att den ansvarige haft möjlighet att förutse behovet av tillgänglighetsskapande åtgärder måste vara en förutsättning för diskrimineringsansvar för bristande tillgänglighet på hela den nu föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde. Ett annat sätt att uttrycka saken är att, för att någon ska kunna hållas ansvarig för en underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder krävs det att han eller hon insett, eller borde ha insett, att underlåtenheten leder till att personer med en viss funktionsnedsättning missgynnas i förhållande till personer utan en sådan funktionsnedsättning.

Invändningar i det enskilda fallet om bristande möjligheter att förutse behovet av tillgänglighetsskapande åtgärder måste alltid prövas noggrant. En utgångspunkt för en sådan bedömning bör vara att när det gäller åtgärder som är av det slaget att de behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser, får den verksamhetsansvarige normalt svara för en underlåtenhet att vidta dem direkt från det att den här föreslagna bestämmelsen träder i kraft. Det ska alltså, i situationer där det finns rättsregler eller andra riktlinjer om åtgärder för att skapa tillgänglighet för personer med en viss typ av funktionsnedsättning, inte vara möjligt att försvara en underlåtenhet att vidta sådana åtgärder med att kännedom saknats om att det fanns anledning att vidta dem eller att det att inte funnits tid för att planera eller vidta dem.

Ett exempel på sådana särskilda föreskrifter är skyldigheten för statliga myndigheter att vidta åtgärder för tillgänglighet till information, kommunikation eller lokaler som följer av den särskilda förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken, vilket ansvar förtydligas i myndigheten Handisams riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning. Även i plan- och bygglagstiftningen finns bestämmelser som ställer krav på åtgärder för generell tillgänglighet vid ny- eller ombyggnation, liksom på att s.k. enkelt avhjälpta hinder ska undanröjas i befintliga publika lokaler. Motsvarande gäller t.ex. i förhållande till regler om den fysiska tillgängligheten till persontransporter med t.ex. bussar i linjetrafik samt vissa tåg-, luft- och sjötransporter. Regler av det här slaget får alltså central betydelse för förståelsen av från vilken tidpunkt diskrimineringsansvaret kan göras gällande i fråga om bristande tillgänglighetsåtgärder.

I vissa fall är det dock skäligt att kräva att en viss åtgärd vidtas först efter begäran från någon enskild person. Det finns t.ex. inte

Författningskommentar Ds 2010:20

någon allmän skyldighet att hålla allt informationsmaterial hos en myndighet i lager i alla de alternativa format som Handisams riktlinjer omfattar. Det är först på begäran av någon som behöver informationen i anpassad form som myndigheten är skyldig att inom rimlig tid ta fram denna. Vad som ska anses vara rimlig tid får bedömas från fall till fall. Viss vägledning torde emellertid kunna fås från den praxis som utvecklats när det gäller myndigheters allmänna skyldighet att tillhandahålla uppgifter ur allmänna handlingar enligt tryckfrihets- och sekretesslagstiftningen. Vissa skyldigheter att ge service på ett sätt som skapar tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning följer också av förvaltningslagen, t.ex. när det gäller att vid behov tillhandahålla tolkning vid enskildas kontakter med myndigheterna.

Det finns vidare åtskilliga situationer, inte minst när det gäller tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder m.m., där det inte finns några andra regler med krav på tillgänglighetsskapande åtgärder. Då kommer förutsebarheten ofta att förutsätta att en person med funktionsnedsättning påtalar sitt behov av särskild stöd eller anpassning. Vilka behov av särskilda serviceåtgärder exempelvis en blind person eller en rullstolsanvändare har, kan nämligen variera stort från individ till individ. Att t.ex. en busschaufför eller tågvärd inte helt på eget initiativ erbjuder hjälp med ledsagning eller med att bära en väska ombord på ett fordon bör därför inte som huvudregel kunna utlösa ansvar för diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder.

I andra stycket femte punkten behandlas åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation. Många gånger är det ofrånkomligt att tillgänglighetsskapande åtgärder i och för sig kan påverka en verksamhets funktion eller karaktär. Det får lov att tålas. Samtidigt kan det inte krävas åtgärder som är hur ingripande i verksamheten som helst. På arbetslivets område måste hänsyn tas till arbetsgivarens rätt att organisera arbetet på det sätt som arbetsgivaren finner lämpligt. En åtgärd som i alltför stor utsträckning skulle medföra att den rätten inskränks kan inte anses som skälig. Motsvarande gäller på högskolans område.

När det gäller tillgänglighet t.ex. i fråga om utbildning måste samtidigt den frihet att välja skola som finns för elever generellt också gälla även för elever med funktionsnedsättning. Den grundläggande principen om att en skälig tillgänglighetsnivå förutsätter jämförbara villkor – det vill säga genom åtgärder som är så inkluderande och så lite segregerande eller stigmatiserande som möjligt –

Ds 2010:20 Författningskommentar

innebär att det inte rent allmänt kan godtas att en skolhuvudman hänvisar alla elever med funktionsnedsättning till en särskild skola där tillgänglighetsåtgärder vidtagits. Tvärtom kan det mycket väl vara skäligt att kräva tillgänglighetsåtgärder på den skola som en elev önskar gå i, även om eleven skulle kunna delta i undervisningen på någon annan skola utan att några sådana åtgärder behöver vidtas där. Det gäller oavsett om huvudmannen för skolan är en kommun eller ett företag. Omständigheterna i ett enskilt fall kan emellertid också vara så speciella, att det inte kan anses skäligt att just den skola som föräldrarna till ett barn med en funktionsnedsättning önskar sig, anpassas på ett visst särskilt sätt. Mera långtgående krav på tillgänglighetsanpassning bör kunna ställas på den som väljer att nyetablera en verksamhet, t.ex. en skola, i lokaler som inte är tillgängliga, jämfört med den som sedan länge bedriver sin verksamhet i sådana lokaler.

Detsamma gäller exempelvis för den som bedriver persontrafik med buss eller tåg. Det innebär att betydligt större krav kan ställas på den som startar en sådan verksamhet efter det att den nu aktuella tillgänglighetsbestämmelsen trätt i kraft och som ändå väljer att driva verksamheten med hjälp av äldre, otillgängliga, fordon, jämfört med den som använder sådana i en verksamhet som pågått sedan lång tid tillbaka.

Det bör vidare inte anses skäligt, även bortsett från möjligheten att bära kostnaden, att kräva t.ex. så omfattande ombyggnadsåtgärder eller särskilda serviceåtgärder att en näringsidkare får väsentligt försämrade möjligheter att tillhandahålla sina varor eller tjänster i rörelsen. Vad som normalt får tålas är dock t.ex. att en mindre del av ytan i en lokal tas i anspråk för att öka framkomligheten, eller att servering vid bordet måste erbjudas en person med funktionsnedsättning även på ett kafé som annars endast erbjuder självservering.

Skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder kan inte åberopas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss typ av produkter eller att anpassa utformningen av eller innehållet i en produkt, en tjänst eller en verksamhet i sig i så stor omfattning att den inte längre är densamma. Det är själva överlåtelsen eller upplåtelsen som är det primära objektet för diskrimineringsförbudets tillämpning. På motsvarande sätt bör kraven på tillgänglighet inte kunna användas för att tvinga fram en anpassning av en bostad i sig eller påverka innehållet i sig i en insats på det sociala området eller inom ett arbetsmarknadspolitiskt program eller en utbildning.

Författningskommentar Ds 2010:20

I vissa fall kan vidare särskilda serviceåtgärder vara skäliga att kräva endast om den verksamhetsansvarige underrättas om behovet i rimlig tid i förväg eller efter särskild överenskommelse om tid och sätt för utförandet, eftersom verksamheten annars riskerar att störas i orimlig utsträckning. Det kan bli aktuellt t.ex. i fråga om ensamföretagare eller en liten butik med kanske endast en anställd och då servicebehovet består i att få hjälp med att både samla ihop och packa ett större antal varor. Detsamma kan gälla för t.ex. en mindre avdelning av en arbetstagarorganisation som kan behöva informeras om vilka åtgärder som krävs för att en medlem med en viss funktionsnedsättning på likvärdiga villkor som andra ska kunna delta i ett möte. Å andra sidan bör det kunna krävas av myndigheter, varuhus, banker och andra större företag att det finns beredskap för att ge anpassad service till personer med funktionsnedsättning i rimlig utsträckning utan någon särskild överenskommelse i förväg.

Enligt andra stycket sjätte punkten ska också beaktas åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö. Här blir det fråga om att väga intresset av tillgänglighet för vissa personer med funktionsnedsättning mot hänsynen till att andra kan riskera att utsättas för hälso- eller skaderisker. Så kan i det enskilda fallet t.ex. ett undantagslöst krav på att få medföra ledarhund i ett visst sammanhang leda till hälsorisker för personer med allvarliga astmatiska eller allergiska besvär. Ett annat exempel är att krav på att en fast rullstolsramp ska monteras på ett visst sätt för att skapa tillgänglighet för rullstolsanvändare kan medföra en risk för att blinda eller personer med synnedsättning skadar sig på installationen.

Också eventuella konflikter mellan tillgänglighetsåtgärder och t.ex. allmänna brandsäkerhetsregler eller framkomligheten för utryckningsfordon omfattas av den här punkten.

Exempel på inverkan på kulturmiljö enligt denna punkt är om en viss åtgärd skulle innebära ett oacceptabelt omfattande ingrepp i en kulturhistoriskt eller arkitektoniskt känslig och värdefull bebyggelse. I den mån det finns särskilda regler i annan lagstiftning till skydd för sådana särskilda miljöhänsyn kan avvägningen mot innehållet i dessa göra att en åtgärd inte anses skälig.

I vissa fall kan med stöd av denna punkt även t.ex. en starkt negativ inverkan på den allmänna framkomligheten i övrigt i anslutning till en byggnad göra att en viss åtgärd inte ska anses som skälig.

Ds 2010:20 Författningskommentar

En invändning mot krav på tillgänglighetsskapande åtgärder med hänvisning till hälsa, säkerhet eller kulturmiljö måste emellertid vara noggrant motiverad för att kunna leda till frihet från ansvaret att vidta de aktuella åtgärderna. Annars skulle möjligheterna att kringgå den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen blir alltför stora. Det innebär att alternativa tillgänglighetsskapande åtgärder noggrant måste ha övervägts. Ofta går det att eliminera eller i tillräcklig grad reducera hälso- eller säkerhetsrisker genom att välja en annan utformning av åtgärderna för tillgänglighet. Det finns likaså ofta sätt att skapa tillgänglighet som inte medför så omfattande ingrepp i en kulturmiljö att de verkligen måste betraktas som oacceptabla från kulturhistorisk synpunkt. Allmänt hållna invändningar om att arkitekturen skulle ”förfulas” bör inte godtas.

Kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, funktionsnedsättning , sexuell läggning och ålder

5 § I denna lag avses med

1. kön: att någon är kvinna eller man,

2. könsöverskridande identitet eller uttryck: att någon inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön,

3. etnisk tillhörighet: nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande,

4. funktionsnedsättning: varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå,

5. sexuell läggning: homosexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning, och

6. ålder: uppnådd levnadslängd. Även den som avser att ändra eller har ändrat sin könstillhörighet omfattas av diskrimineringsgrunden kön.

Rubriken närmast före 5 § och denna paragraf har ändrats på så sätt att begreppet funktionshinder i rubriken och i paragrafens fjärde punkt har ersatts av funktionsnedsättning. Ändringen är rent språklig och innebär alltså inte någon förändring i sak. Den har gjorts för

Författningskommentar Ds 2010:20

att anpassa lagens terminologi till det modernare språkbruk som numera används, t.ex. i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och i Socialstyrelsens termbank. Övervägandena finns i avsnitt 3.2.

Ds 2010:20 Författningskommentar

2 kap. Förbud mot diskriminering och repressalier

Arbetslivet

Diskrimineringsförbud

1 § En arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren

1. är arbetstagare,

2. gör en förfrågan om eller söker arbete,

3. söker eller fullgör praktik, eller

4. står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft.

Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör någon som avses i första stycket ska likställas med arbetsgivaren.

Bestämmelsen har ändrats på så sätt att det tidigare andra stycket har tagits bort. Där stadgades det att diskrimineringsförbudet gäller också om arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, en arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. I sak kvarstår den skyldigheten men den följer nu i stället av det generellt tillämpliga förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet som har införts i 1 kap. 4 § första stycket tredje punkten (se kommentaren till 1 kap. 4 § ovan). Övervägandena finns i avsnitt 5.1. Det tidigare tredje stycket utgör nu paragrafens andra stycke.

Genom förändringen utsträcks också åtgärdsskyldigheten från att endast gälla i förhållande till arbetstagare, arbetssökande och yrkespraktikanter till att omfatta alla personkategorier som annars skyddas av förbudet mot diskriminering i arbetslivet, alltså även den som gör en förfrågan om arbete, den som utan att anses vara yrkespraktikant söker eller fullgör praktik hos arbetsgivaren, t.ex. i form av praktisk arbetslivsorientering i grundskolan (PRAO) eller s.k. arbetsplatsförlagd utbildning enligt gymnasieförordningen (1992:394), samt den som står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. De särskilda övervägandena härom finns i avsnitt 5.1.1.

Författningskommentar Ds 2010:20

Utbildning

Diskrimineringsförbud

5 § Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen (1985:1100) eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) får inte diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget.

Bestämmelsen har ändrats på så sätt att andra stycket har tagits bort. Där stadgades det tidigare att diskrimineringsförbudet gäller även i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. I sak kvarstår den skyldigheten men den följer nu i stället av det generellt tillämpliga förbudet mot diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet som har införts i 1 kap. 4 § första stycket tredje punkten (se kommentaren till 1 kap. 4 § ovan).

Genom förändringen utsträcks också åtgärdsskyldigheten från att endast gälla för vissa typer av utbildningar till att omfatta all utbildning som annars täcks av diskrimineringsförbuden enligt diskrimineringslagen. Dessutom kommer den att gälla inte bara i förhållande till lokalernas tillgänglighet och användbarhet utan för hela verksamhetens tillgänglighet. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.

Ds 2010:20 Författningskommentar

3 kap. Aktiva åtgärder

Utbildning

Målinriktat arbete

14 § En utbildningsanordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen (1985:1100), utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska inom ramen för denna verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning.

Närmare föreskrifter om utbildningsanordnarens skyldigheter finns i 15 och 16 §§.

Att förebygga och förhindra trakasserier

15 § En utbildningsanordnare som avses i 14 § ska vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att något barn eller någon elev eller student som deltar i eller söker till verksamheten utsätts för trakasserier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning eller för sexuella trakasserier.

Likabehandlingsplan

16 § En utbildningsanordnare som avses i 14 § ska varje år upprätta en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att dels främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning, dels förebygga och förhindra trakasserier som avses i 15 §. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som utbildningsanordnaren avser att påbörja eller genomföra under det kommande året.

Författningskommentar Ds 2010:20

En redovisning av hur de planerade åtgärderna enligt första stycket har genomförts ska tas in i efterföljande års plan.

Paragraferna har ändrats på så sätt att i var och en av dem har begreppet funktionshinder ersatts av funktionsnedsättning. Ändringen är rent språklig och innebär alltså inte någon förändring i sak. Den har gjorts för att anpassa lagens terminologi till det modernare språkbruk som numera används, t.ex. i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och i Socialstyrelsens termbank. Övervägandena finns i avsnitt 3.2.

4 kap. Tillsyn

Överklagandenämnden för högskolan

18 § Ett beslut av ett universitet eller en högskola med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman får, i fråga om utbildning enligt högskolelagen (1992:1434), överklagas till Överklagandenämnden för högskolan på den grunden att beslutet strider mot

1. diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 §, om beslutet avser a. tillträde till utbildning, b. tillgodoräknande av utbildning, c. anstånd med studier eller fortsättning av studier efter studieuppehåll,

d. byte av handledare, e. indragning av handledare och andra resurser vid utbildning på forskarnivå,

f. utbildningsbidrag för doktorander,

g. en ingripande åtgärd mot en student, eller

h. åtgärder för tillgänglighet enligt 1 kap. 4 § första stycket 3, eller

2. förbudet mot repressalier i 2 kap. 19 §.

Om överklagandenämnden finner att det överklagade beslutet strider mot något av förbuden och att detta kan antas ha inverkat på utgången, ska beslutet undanröjas och ärendet, om det behövs, visas åter till universitetet eller högskolan för ny prövning.

Om ett beslut kan överklagas enligt någon annan författning, ska överklagande ske i den där föreskrivna ordningen i stället för enligt första stycket.

Ds 2010:20 Författningskommentar

Bestämmelsen har ändrats på så sätt att i första stycket första punkten hänvisningen till första stycket i 2 kap. 5 § har tagits bort. Hänvisningen i paragrafens tidigare andra punkt till det särskilda förbudet i 2 kap. 5 § andra stycket mot diskriminering i form av bristande åtgärder när det gäller lokalernas tillgänglighet och användbarhet vid vissa högskolor, har också tagits bort. Båda dessa ändringar är en lagteknisk följd av att andra stycket i 2 kap. 5 § nu upphävs, varefter 2 kap. 5 § endast kommer att ha ett stycke; se kommentaren till ändringen av 2 kap. 5 § ovan.

Överklagandemöjligheten när det gäller beslut om åtgärder för lokalernas tillgänglighet och användbarhet kvarstår men omfattas i stället av en ny punkt h i första stycket, eftersom tillgänglighetsskyldigheten blir en del av det allmänna diskrimineringsförbudet enligt 2 kap. 5 §. En konsekvens av att tillgänglighetsskyldigheten genom införandet av den nya tredje punkten i 1 kap. 4 § första stycket utsträcks från bara lokalernas tillgänglighet och användbarhet till hela verksamhetens tillgänglighet, blir att också möjligheten att överklaga till Överklagandenämnden utvidgas till att omfatta flera typer av beslut som rör bristande tillgänglighet. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.

5 kap. Ersättning och ogiltighet

Ersättning

2 a § Om någon som genom äganderätt eller på annat liknande sätt har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som avses i 1 kap. 4 § första stycket 3 hindrar eller påtagligt försvårar att sådana åtgärder vidtas ska diskrimineringsersättningen betalas av denne.

Bestämmelsen är ny. Genom den införs ett sekundärt ersättningsansvar för den som hindrar eller påtagligt försvårar att skäliga åtgärder för tillgänglighet vidtas. Övervägandena finns i avsnitt 4.6.

I vissa fall har den som lagens diskrimineringsförbud riktar sig mot inte rättsligt någon möjlighet att vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som han eller hon annars vore skyldig att vidta. Det kan t.ex. bero på att verksamheten bedrivs i en hyrd lokal och fastighetsägaren eller förstahandshyresgästen inte tillåter att åtgärderna vidtas. Vissa mera ingripande förändringar i lokalernas fysiska utformning, som att flytta icke bärande väggar, installera en re-

Författningskommentar Ds 2010:20

ceptionsdisk, en ramp eller en automatisk dörröppnare kräver som regel fastighetsägarens samtycke. Hinder av det här slaget mot att vidta åtgärder kan även gälla utrustning eller inventarier som används i verksamheten men som ägs av en utomstående och hyrs ut till näringsidkaren. Problemet kan uppstå också i situationer där en näringsidkare visserligen äger den aktuella egendomen men en utomstående rättighetsinnehavare – till exempel en långivare med panträtt i egendomen – kan inskränka ägarens möjlighet att vidta vissa åtgärder exempelvis med motiveringen att de negativt skulle påverka egenomens värde.

Det kan i sådana situationer naturligen inte heller anses skäligt enligt diskrimineringslagen att kräva att den verksamhetsansvarige ändå genomför åtgärderna, med risk för att han eller hon annars tvingas att betala diskrimineringsersättning. För att undgå ansvar för att skäliga åtgärder inte har vidtagits förutsätts dock i en sådan situation att den som ansvarar för verksamheten verkligen gjort seriösa försök att utverka fastighetsägarens eller andra rättighetsinnehavares samtycke till åtgärderna. Sådana ansträngningar faller nämligen inom ramen för vilka åtgärder som det enligt den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen är skäligt att kräva.

När det på detta sätt alltså inte går att kräva att den verksamhetsansvarige vidtar de åtgärder som i övrigt vore skäliga och som behövs för att skapa tillgänglighet, övergår enligt den här föreslagna bestämmelsen ersättningsansvaret för underlåtenheten att vidta åtgärderna på den som hindrar eller påtagligt försvårar dem.

Tillgänglighetsbestämmelsen i 1 kap. 4 § omfattar bara sådana åtgärder som kan anses skäliga att kräva. I skälighetsavvägningen ingår att ta hänsyn också till sådant som en åtgärds eventuella effekter på en känslig eller värdefull byggnadsmiljö. En fastighetsägares legitima intressen att bevara en sådan, liksom att undvika väsentliga värdeminskningar på sin egendom, är sådant som kan vägas in redan vid bedömningen av om åtgärd är skälig att kräva i förhållande till den verksamhetsansvarige. Fastighetsägare och andra rättighetsinnehavare riskerar alltså inte att åtgärder för tillgänglighet vidtas utan någon hänsyn till negativa effekter på deras eventuella konkurrerande intressen. Prövningen av det sekundära ersättningsansvaret enligt den här bestämmelsen innebär därför inte heller någon ny eller annan skälighetsbedömning än den som i första ledet redan har eller skulle ha gjorts i förhållande till den verksamhetsansvarige.

Ds 2010:20 Författningskommentar

Bestämmelsen tar sikte på den som har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta åtgärder för tillgänglighet. Direkt av paragrafens ordalydelse framgår att med bestämmande inflytande avses den som med stöd av sin äganderätt kan besluta om en viss åtgärd som kan skapa tillgänglighet får vidtas eller inte. Men även andra rättighetshavare som på motsvarande sätt kan hindra sådana åtgärder ska omfattas av bestämmelsen. Det kan exempelvis röra sig om en förstahandshyresgäst som hyr ut i andra hand eller om någon som har panträtt i, eller nyttjanderätt till, den egendom som berörs av åtgärderna. Bestämmelsen har därför utformas så att den omfattar den som genom äganderätt eller på annat liknande sätt har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet.

Inte bara den rättighetsinnehavare som uttryckligen förbjuder att en åtgärd vidtas blir ansvarig enligt paragrafen. Även den som på andra sätt gör det i praktiken omöjligt eller i vart fall mycket svårt för den verksamhetsansvarige att vidta åtgärden träffas av bestämmelsen. Det kan t.ex. vara fråga om att någon drar ut orimligt länge på tiden med att lämna ett besked i frågan eller att någon helt enkelt inte ger något sådant besked eller att vederbörande allmänt gör sig oanträffbar. Andra exempel är att vederbörande inte medverkar rent praktiskt till att åtgärderna kan genomföras, t.ex. genom att inte lämna ut nycklar eller vägra att flytta undan saker som står i vägen för de arbeten som behöver utföras.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om diskriminering som ägt rum före ikraftträdandet.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelsens första punkt anger att lagen träder i kraft den 1 juli 2012. Av andra punkten följer att diskrimineringslagen ska tillämpas enligt sin gamla lydelse på diskrimineringsfall som inträffar före den 1 juli 2012. Övervägandena finns i avsnitt 11.

Författningskommentar Ds 2010:20

13.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen

1 § Diskrimineringsombudsmannen har de uppgifter som framgår av diskrimineringslagen (2008:567).

Ombudsmannen ska därutöver verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet.

Ombudsmannen ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

Paragrafen har ändrats på så sätt att i andra och tredje styckena begreppet funktionshinder har ersatts av funktionsnedsättning. Ändringen är rent språklig och innebär alltså inte någon förändring i sak. Den har gjorts för att anpassa lagens terminologi till det modernare språkbruk som numera används, t.ex. i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och i Socialstyrelsens termbank. Övervägandena finns i avsnitt 3.2.

13.4. Förslaget till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)

1 kap. Inledande bestämmelser

5 a § I diskriminer ingslagen (2008:567) fin ns bestämmelser om att högskolorna inom ramen för sin verksamhet ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionsnedsättning för studenter och sökande till utbildningen.

Paragrafen har ändrats på så sätt att begreppet funktionshinder har ersatts av funktionsnedsättning. Ändringen är rent språklig och innebär alltså inte någon förändring i sak. Den har gjorts för att an-

Ds 2010:20 Författningskommentar

passa lagens terminologi till det modernare språkbruk som numera används, t.ex. i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och i Socialstyrelsens termbank. Övervägandena finns i avsnitt 3.2.

BORTOM FAGERT TAL – OM BRISTANDE TILLGÄNGLIGHET SOM DISKRIMINERING

DEL 2

BAKGRUNDSMATERIAL

14. Om begreppen diskriminering, funktionshinder och funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

14.1. Diskrimineringsbegreppet

14.1.1. Allmänt om diskrimineringsbegreppet

Diskrimineringsbegreppet i sig är inte entydigt. Språkligt har den ursprungliga betydelsen av ordet diskriminera inte haft någon nödvändig koppling till dess moderna, mera värdeladdade, betydelse. Visserligen anges i Svenska akademiens ordlista som enda betydelse för ordet diskriminera, att ”utsätta [viss grupp] för orättvis behandling”. Också Nationalencyklopedin behandlar i huvudsak begreppet från den utgångspunkten även om det där också nämns att diskriminering begreppsmässigt kan vara värdeneutral

.

I Svenska

akademiens ordbok förekommer ordet ”diskriminera” överhuvudtaget inte, vilket möjligen beror på att ordboken är en historisk ordbok som kartlägger svenska språket från 1521 och framåt. Ordbokens första band publicerades år 1898 och de band som omfattar början av alfabetet publicerades omkring sekelskiftet 1900. Begreppet diskriminering tycks alltså då inte ha varit aktuellt från språksynpunkt på svenska.

I Webster’s English Dictionary anges diskrimineringsbegreppets ursprungliga betydelse1, nämligen att uppfatta eller notera särskiljande egenskaper eller faktorer – att göra åtskillnad. Här anges också den för engelskan speciella betydelsen av begreppet, nämligen att utöva gott omdöme (”to use good judgment”). Först som sista alternativ anges här att utsätta någon för en förmånligare

1 Av latinets discriminatus, discriminare.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

eller oförmånligare behandling än andra, utan att det finns saklig grund för det. Skillnaden i beskrivning jämfört med svenska språkkällor beror sannolikt på att diskrimineringsbegreppet alltjämt i nutida engelska används även med denna icke värdeladdade betydelse. Tydligast blir det med avseende på dess negerade variant, alltså användningen i olika böjningar av ordet ”indiscriminate(-)ly”, som betyder utan åtskillnad, slumpartad, urskillningslös(t). Även i ordböcker över franska och spanska språken2 ges förklaringar till begreppet diskriminera på motsvarande sätt.

Användningen av begreppet diskriminering är inte heller entydig ens inom ramen för dess moderna huvudsakliga betydelse på svenska, alltså att utsätta någon för en oförmånligare behandling än andra utan att det finns sakliga skäl för det. Det förekommer t.ex. i olika sammanhang att det talas om olaga diskriminering3, otillåten diskriminering eller diskriminering som inte är förbjuden4. Rent allmänt är sådana uttryckssätt enligt min mening mindre lämpliga. Diskriminering är ett brott mot den grundläggande principen om alla människors lika värde och rättigheter5 och bör därför inte beskrivas som ”tillåten”. Ett lämpligare sätt att uttrycka att ett missgynnande, som annars skulle vara att betrakta som diskriminering (och därmed också otillåtet), ändå inte är, eller ska vara, rättsligt sanktionerat, är att det ”är undantaget från” diskrimineringsförbudet, eller att diskrimineringsförbudet ”inte omfattar […]”, ”inte gäller för […]”, ”inte hindrar att […]”, ”inte ska anses utgöra diskriminering” eller ”inte påverkar tillämpningen av […]”. Det är också det uttryckssätt som generellt används i svensk lagtext6 och i EGrättsliga rättsakter7 på diskrimineringsområdet.

Frågan är då vilket uttryck som bör användas om olika typer av beteenden som, under förutsättning att de i övrigt uppfyller vissa

2 Se t.ex. Larousse Diccionaire de français och Diccionario de la lengua española (Real Academia Española). 316 kap. 9 § brottsbalken. 4 Se t.ex. NJA 2006 s. 683 (såväl Högsta domstolens domskäl som Högskoleverkets yttrande till Justitiekanslern 2004-04-06, reg. nr 13-1317-04, i det målet), NJA 2002 s. 314 och Ds 2005:3 Svensk rätt i integrationsrättslig belysning, s. 101 ff. 5 Se först och främst artikel 1 i Förenta nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. 6 Se 2 kap.1-2, 5-6, 9-17 §§diskrimineringslagen (2008:567) och motsvarande bestämmelser i tidigare gällande diskrimineringslagar som upphävts i och med att denna lag trädde i kraft den 1 januari 2009, samt 16 § andra stycket föräldraledighetslagen (1995:584). 7 Se t.ex. skäl 12-14, 22 och 26, artikel 2.5, 4.1, 6.1 i direktivet 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet, samt skäl 13 och 17 och artikel 3.2 och 4-5 i direktivet 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

särskilt uppställda rättsliga kriterier, ska betraktas som diskriminering? Ett begrepp som ofta används för det ändamålet är ”[osaklig] särbehandling”. Även om det kan verka praktiskt och många gånger säkert på ett enkelt sätt beskriver vad som avses, så är inte heller det helt oproblematiskt. Framförallt passar det mindre väl in på sådana villkor eller förfaringssätt som under vissa ytterligare förutsättningar kan utgöra vad som brukar betecknas som indirekt diskriminering. I de fallen utgörs ju den ifrågasatta handlingen eller underlåtenheten just av att någon till synes har blivit utsatt för samma behandling som andra, utan att någon hänsyn tagits till vederbörandes speciella situation. Om en sådan likabehandling i praktiken riskerar att leda till sämre villkor för den grupp som den drabbade tillhör, av skäl som har samband med en skyddad diskrimineringsgrund kan behandlingen utgöra indirekt diskriminering.

Det kan därför vara lämpligare att tala om ”missgynnande” eller ”oförmånlig behandling”, eftersom båda dessa begrepp främst tar sikte på effekter oavsett det ansvariga subjektets avsikt och de dessutom omfattar både lika och olika behandling. I den här promemorian används därför huvudsakligen, och omväxlande, dessa två begrepp, medan termen ”diskriminering” reserveras för situationer som kan anses strida mot antingen positivrättsliga förbud mot diskriminering eller grundläggande principer i olika internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna.

14.1.2. Diskrimineringsbegreppet i det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna

De centrala FN-konventionerna använder sig av ett diskrimineringsbegrepp som kan sägas ha en mission. Det är vittomfattande i den meningen att dess syfte går längre än att bara slå fast Aristoteles klassiskt formella jämlikhets- eller rättviseprincip om att lika fall ska behandlas lika. Det är det som vi brukar kalla för förbudet mot direkt diskriminering. I stället speglar konventionernas diskrimineringsbegrepp idealet om faktisk likvärdighet, eller likställdhet i praktiken, det vill säga det tar lika mycket sikte på effekterna av ett visst förfarings- eller förhållningssätt som på dess formella syfte och utformning. Det erkänner därmed den begränsade användbarheten av begreppet direkt diskriminering. Eller för att tala med Anatole France som ironiskt slog fast: ”Hur rättfärdig är icke lagen: den förbjuder såväl den rike som den fattige att sova under broarna

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

och tigga bröd.” De centrala FN-konventionerna omfattar sålunda förbud mot såväl direkt som indirekt diskriminering.

Diskrimineringsförbudet är alltså nära förbundet med, och tar i själva verket sin utgångspunkt i, den grundläggande principen om alla människors lika värde och rättigheter. I den meningen är det en spegelbild av artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.8 Artikel 1 i förklaringen lyder: ”Alla människor äro födda fria och lika i värde och rättigheter. De har utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i en anda av gemenskap.”9 Denna inledande artikels syfte är att slå fast ett otvetydigt erkännande av varje mänsklig varelses inneboende värde och värdighet och av det faktum att var och en har lika och obestridliga rättigheter.10 Om alla människor har samma värde och rättigheter kan det inte heller accepteras att de rättigheter som anses följa med att vara människa gäller olika för olika människor; alltså kan inte diskriminering tillåtas.

14.1.3. Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna

Det är således naturligt att den grundläggande principen om alla människors lika värde och rättigheter i artikel 1 i den allmänna förklaringen, följs av ett uttryckligt diskrimineringsförbud i artikel 2 med följande innehåll.

”Var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas i denna förklaring utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt.”

Diskrimineringsförbudet i artikel 2 omfattar en icke uttömmande uppräkning av skyddade diskrimineringsgrunder. Att de angivna grunderna endast är exempel på vad som omfattas framgår av att artikeln föreskriver att det inte får förekomma någon åtskillnad ”av något slag”, att uppräkningen av skyddade grunder föregås av ordet

8 Allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna, antagen genom Förenta nationernas generalförsamlings resolution 217 A (III) den 10 december 1948. 9’All human beings are born free and equal in dignity and rights. They are endowed with reason and conscience and should act towards one another in a spirit of brotherhood.’ 10 Se första skälsatsen i inledningen till den allmänna förklaringen.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

”såsom”, samt av att uppräkningen av de grunder som uttryckligen omfattas avslutas med den öppna kategorin ”ställning i övrigt”.11

14.1.4. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter ratificerades av Sverige den 6 december 1971 och trädde i kraft i förhållande till Sverige den 23 mars 1976.12 Sverige har även anslutit sig till det fakultativa (frivilliga) protokollet till konventionen om individuell klagorätt, med ikraftträdande samma dag.13Konventionsstaternas efterlevnad av konventionen övervakas av

FN:s kommitté för mänskliga rättigheter.14 Hit kan alltså människor i

Sverige framföra klagomål om påstådda kränkningar av de rättigheter som är skyddade i konventionen.

Ett flertal av konventionens rättighetsartiklar innehåller formuleringar som reflekterar den grundläggande ickediskrimineringsprincipen. Härutöver finns tre bestämmelser som specifikt behandlar rätten att inte utsättas för diskriminering, nämligen artiklarna 2.1, 3 och 26. Artikel 3 föreskriver att män och kvinnor ska tillförsäkras lika rätt att åtnjuta alla de rättigheter som omfattas av konventionen. Artikeln kommer inte att behandlas särskilt i det följande. Skyddet mot diskriminering i artiklarna 2.1 och 26 är inte identiskt. I stället kan artiklarna sägas komplettera varandra.

Innebörden av diskrimineringsskyddet i artikel 2

Artikel 2.1 stadgar att

”[v]arje konventionsstat åtar sig att respektera och tillförsäkra var och en som befinner sig inom dess territorium och är underkastad dess jurisdiktion rättigheterna i denna konvention utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt.”

11Jfr Craven 1995, s. 168. 12 SÖ 1971:42. 13 SÖ 1971:43. 14 Avdelning IV i konventionen.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

Artikeln saknar självständig betydelse, till skillnad från artikel 26 som vi strax ska återkomma till. Den kan alltså bara åberopas tillsammans med, och i förhållande till, någon av de särskilda materiella rättigheter som upptas i konventionens övriga artiklar.

Osjälvständigheten hos artikel 2 innebär dock inte att en materiell rättighet som är skyddad enligt någon av konventionens övriga artiklar måste ha trätts för när på ett sätt som i sig utgör brott mot konventionen, för att ett framgångsrikt klagomål ska kunna framföras om brott mot diskrimineringsförbudet. Det är således möjligt för en konventionsstat att i sin lagstiftning föreskriva dödsstraff för särskilt allvarliga brott, t.ex. för mord, utan att bryta mot artikel 6 i konventionen. Artikel 6 skyddar rätten till liv men tillåter under vissa förutsättningar användandet av dödsstraff för de allvarligaste brotten. Skulle dödsstraffet användas bara mot svarta gärningsmän men inte mot vita, kränks inte artikel 6 i sig själv, men däremot artikel 6 i förening med diskrimineringsförbudet i artikel 2.1.15

Skyddet mot diskriminering består i både en skyldighet för staten att avstå från att begränsa enskildas utövning av konventionsrättigheterna och i att aktivt vidta åtgärder, som i sin tur består dels i att tillhandahålla ett skydd mot diskriminering från tredje part, alltså från olika icke-statliga aktörer,16 dels att på olika sätt underlätta för enskilda att i praktiken kunna åtnjuta konventionsrättigheterna utan diskriminering.17

Innebörden av diskrimineringsskyddet i artikel 26

I konventionens artikel 26 stadgas att

”[a]lla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. I detta avseende skall lagen förbjuda all diskriminering och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd mot all slags diskriminering, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt.”

Diskrimineringsgrunderna är desamma som i artikel 2.1. Det skydd för alla människors likhet inför lagen och lika rätt till lagens skydd som uppställs här gäller däremot, till skillnad från skyddet i artikel

15 Nowak 2005, s. 36. 16 Joseph, Schultz & Castan 2000, s. 561. 17 Se t.ex. General Comments No. 2, 3, 4/13; 6, 7/16; 10, 11/19, 12, 13/21 och 14/23, samt, i förhållande till enskilda klagomål, Communications No. 195/1985, 9/1977 och 161/1983.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

2, helt självständigt från konventionens övriga rättighetsgarantier. Artikel 26 är sålunda tillämplig också i situationer som inte alls handlar om sådana konkreta medborgerliga och politiska rättigheter som omnämns i konventionen.

Även artikel 26 innehåller dubbla skyldigheter för konventionsstaterna. Dels måste de avstå från att diskriminera vid lagstiftning och lagtillämpning, dels har de en skyldighet att särskilt lagstifta mot diskriminering och att säkerställa att skyddet mot diskriminering är effektivt.18 Liksom artikel 2.1 ålägger artikel 26 konventionsstaterna en positiv skyldighet att tillhandahålla ett effektivt skydd mot diskriminering också från icke-statliga aktörers sida.

Skyddade diskrimineringsgrunder

Både i artikel 2 och i artikel 26 räknas ett antal särskilt förbjudna diskrimineringsgrunder upp. Här återfinns för det första sådana grunder som det i princip inte är möjligt för den enskilde att ändra på, som ras, hudfärg, kön, nationell eller social härkomst och börd. För det andra återfinns här även sådana personliga karakteristika som visserligen inte anses omöjliga att ändra på, men som genom historien särskilt har utgjort grund för osakligt oförmånlig behandling, nämligen språk, religion, politisk eller annan åskådning samt egendom.

Däremot omnämns inte uttryckligen en tredje kategori diskrimineringsgrunder, trots att de i dessa avseenden är jämförbara med dem som uttryckligen tagits med. Här återfinns sådana grunder som ålder, sexuell läggning, funktionsnedsättning, genetiska särdrag eller nationalitet. I samband med konventionens tillkomst, och då särskilt vid utformningen av artikel 26 om allas likhet inför lagen och lika rätt till lagens skydd utan diskriminering, diskuterades om inte också ett flertal av dessa grunder, liksom en del ytterligare andra, borde läggas till i uppräkningen. I slutändan ansågs det inte vara behövligt eftersom den uttryckliga uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder ändå inte var uttömmande. Att uppräkningen bara är exemplifierande framgår också direkt av bestämningen ”såsom”, vilken föregår uppräkningen av grunder, liksom av att den potentiellt allomfattande grunden ”ställning i övrigt” uttryckligen omfattas av konventionens diskrimineringsskydd.19

18 Nowak 2005, s. 607 f. 19 Nowak 2005, s 47.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

Av praxis från Kommittén för mänskliga rättigheter torde i själva verket den slutsatsen kunna dras att varje form av åtskillnad mellan människor eller grupper av människor som inte på objektiva och sakliga grunder är försvarbar och proportionerlig, kan utgöra diskriminering enligt konventionen. Den bedömningen kan bara göras från fall till fall och utgången beror av många olika faktorer, som omständigheterna i det enskilda fallet, samhällssituationen i det berörda landet, utvecklingstrender och pågående samhällsförändringar. Sålunda framgår av kommitténs praxis att åtskillnad på grund av en lång rad olika grunder kan utgöra diskriminering enligt konventionen, såsom sexuell läggning,20 funktionsnedsättning,21ålder,22 åtskillnad mellan egna barn of ”fosterbarn”23 liksom mellan arbetstagare och arbetslösa.24

Att konventionen, liksom andra bindande instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna, omfattar också diskrimineringsgrunden funktionsnedsättning, stöds även av att FN:s särskilda konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning inte avsåg att tillskapa några nya rättigheter för dessa personer utan endast att bidra till säkerställandet av att personer med funktionsnedsättning verkligen kan åtnjuta de rättigheter som de redan har.25

Inte allt missgynnande utgör diskriminering

Artikel 2 stadgar allas lika rättigheter utan åtskillnad medan artikel 26 kräver likhet inför lagen och likvärdigt skydd av lagen för alla

20 Joseph, Schultz & Castan 2000, s. 530; se också Toonen ./. Australien, Communication No. 488/1992 där kommittén slog fast att hänvisningen till kön (’sex’) i uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder i art. 2.1 och 26 omfattar också sexuell läggning (”the reference to ’sex’ in articles 2, paragraph 1, and 26 is to be taken as including sexual orientation”); Young ./. Australien, Communication No. 941/2000; X ./. Colombia, Communication No. 1361/2005, liksom bl.a. Concluding Comments ang. Österrike (1998) UN doc. CCPR/C/79/Add.103, para. 13; ang. Zimbabwe (1998) UN doc. CCPR/C/79/Add. 89, para. 24; ang. Polen (1999) UN doc. CCPR/C/79/Add. 110, para. 23; ang. Hong Kong (1996) UN doc. CCPR/C/79/Add. 57, para. 13; ang. Hong Kong (Folkrepubliken Kina) (1999) UN doc. CCPR/C/79/Add. 117, para. 15. 21Cziklin ./. Kanada, Communication No. 741/1997 (ett klagomål som avvisades eftersom inhemska rättsmedel inte hade uttömts); C ./. Australien, Communication No. 832/1998 (där kommittén fann att det inte visats att den behandling som klaganden varit föremål för saknade objektiv och saklig grund). 22Love et al. ./. Australien, Communication No. 983/2001 där kommittén konstaterade att diskrimineringsgrunden ”ställning i övrigt” omfattar också ålder. 23Oulajin & Kaiss ./. Nederländerna, Communications No. 406 och 426/1990. 24Cavalcanti Araujo-Jongen ./. Nederländerna, Communication No. 418/1990. 25 Prop. (2008/09:28) Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning, s. 14.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

utan diskriminering. Skillnaden i ordval är språklig och har historisk förklaring. Den har däremot inte ansetts ha någon innehållsmässig betydelse. För båda bestämmelserna gäller att inte alla former av åtskillnad ska betraktas som diskriminerande och därför otillåtna. Olika behandling av lika fall utgör diskriminering bara om behandlingen inte är objektivt och sakligt försvarbar. Häri ligger också ett krav på att behandlingen ska stå i rimlig proportion till det syfte som påstås motivera den.26

Konventionstexten innehåller inte någon definition av begreppet diskriminering. Kommittén för mänskliga rättigheter har emellertid i en tolkningsförklaring (General Comment) beskrivit diskriminering på följande sätt:

”Kommittén anser att termen ’diskriminering’ i konventionen ska anses innefatta varje åtskillnad, utestängning, begränsning eller företräde av något slag såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt, och som har till syfte eller effekt att omintetgöra eller begränsa erkännandet, åtnjutandet eller utövandet vad gäller alla människor av alla rättigheter och friheter på lika villkor.”27

Denna beskrivning av diskrimineringsbegreppet följer den definition som anges i artikel 1 i FN:s internationella konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (ICERD)28 liksom i artikel 1 i FN:s internationella konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW)29, till vilka kommittén också hänvisade i sin tolkningsförklaring.30

Det är inte bara olika behandling av lika fall (direkt diskriminering) som omfattas av diskrimineringsbegreppet. Så kan vara fallet också då olika fall behandlas lika, det vill säga utan hänsyn till omständigheterna i den enskilda situationen.31 I sistnämnda fall brukar man tala om indirekt diskriminering.

26 Nowak 2005, s. 45 f. 27 General Comment No. 18, § 7. Översättning till svenska av den här promemorians författare. 28 Antogs i New York den 21 december 1965 och trädde i kraft den 4 januari 1969, för Sverige den 5 januari 1972 (SÖ 1971:40). 29 Antogs i New York den 18 december 1979 och trädde i kraft den 3 september 1981 (SÖ 1980:8). 30 General Comment No. 18, § 6-7. 31 Nowak 2005, s. 606, Makkonen 2003, s. 53, Bhinder ./. Kanada, Communication No. 208/1986.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

14.1.5. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen) ratificerades av Sverige samtidigt med konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, det vill säga den 6 december 1971, och trädde i kraft den 3 januari 1976.32 Konventionsstaternas efterlevnad av konventionen övervakas av FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-kommittén), i enlighet med ett mandat som beslutats av FN:s ekonomiska och sociala råd.

Också ESK-konventionen innehåller ett förbud mot diskriminering, i artikel 2.2. Här föreskrivs att

”Konventionsstaterna förpliktar sig att garantera, att de i denna konvention inskrivna rättigheterna får utövas utan åtskillnad av något slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.”

Liksom konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter saknar ESK-konventionen en uttrycklig definition av vad som ska anses utgöra diskriminering. I sin tolkningsförklaring om personer med funktionsnedsättning uttalar emellertid ESK-kommittén att diskriminering kan definieras som

”varje form av åtskillnad, utestängning, begränsning eller företräde, eller vägran att vidta skäliga anpassningsåtgärder, på grund av funktionshinder som får till effekt att erkännandet, åtnjutandet eller utövandet av ekonomiska, sociala eller kulturella rättigheter omintetgörs eller begränsas.”33

Kommitténs definition av diskrimineringsbegreppet ansluter sig därmed nära till den som formulerats av Kommittén för mänskliga rättigheter för de medborgerliga och politiska rättigheternas vidkommande, vilken in sin tur hämtat inspiration från både rasdiskrimineringskonventionen (ICERD) och kvinnodiskrimineringskonventionen (CEDAW). På så sätt har också uppnåtts en rimligt konsekvent definition av diskriminerings-

32 SÖ 1971:41. 33 General Comment No. 5 § 15.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

begreppet i det globala konventionssystemet, vilket har ansetts vara en fördel.34

Liksom i fallet med konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter utesluter diskrimineringsförbudet i ESKkonventionen inte alla former av åtskillnad. För att missgynnande handlingar, underlåtenheter eller förhållningssätt ska kunna godtas krävs dock att de är sakligt och objektivt godtagbara för att uppnå ett i sig legitimt syfte. Och liksom den konventionen omfattar ESK-konventionens diskrimineringsbestämmelse både direkt och indirekt diskriminering. Den fordrar vidare på motsvarande sätt att staten aktivt tillhandahåller ett skydd mot diskriminering också från privata aktörers sida.

Listan över förbjudna diskrimineringsgrunder är densamma som i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Den är liksom den inte uttömmande35 och, som redan redovisats, ESK-kommittén har slagit fast att diskrimineringsförbudet i konventionen omfattar också funktionsnedsättning.

Någon motsvarighet till den ”fristående jämlikhetsbestämmelsen” i artikel 26 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter finns inte i ESK-konventionen. Diskrimineringsförbudet i artikel 2.2 gäller i stället bara i förhållande till de särskilda rättigheter som skyddas i konventionen.

14.1.6. FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering

FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (rasdiskrimineringskonventionen, eller ICERD) ratificerades av Sverige den 6 december 1971. Den trädde i kraft i förhållande till Sverige den 5 januari 1972.36 Konventionsstaternas efterlevnad av konventionen övervakas av Kommittén för avskaffande av rasdiskriminering (FN:s rasdiskrimineringskommitté).37 Sverige har i en förklaring i enlighet med artikel 14 i konventionen erkänt kommitténs behörighet att ta emot och pröva framställningar från enskilda personer eller grupper av personer om att de har blivit utsatta för brott mot någon av de rättigheter som konventionen omfattar.

34 Makkonen 2003, s. 56. 35 Craven 1995, s. 168-170, Makkonen 2003, s. 55. 36 SÖ 1971:40. 37 Artikel 8-15 i rasdiskrimineringskonventionen.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

Till skillnad från de övriga centrala MR-konventionerna innehåller rasdiskrimineringskonventionen, i konventionens artikel 1, en definition av vad som avses med diskriminering, nämligen

”varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härkomst eller nationellt eller etniskt ursprung, som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännandet, åtnjutandet eller utövandet, på lika villkor, av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på politiska, ekonomiska, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet.”

Det är i själva verket denna definition, liksom motsvarande i FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, som legat till grund för de tolkningsförklaringar där Kommittén för mänskliga rättigheter och ESK-kommittén uttalat sig om vad diskrimineringsförbudet innebär enligt konventionerna om medborgerliga och politiska, respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Med ras likställs alltså diskrimineringsgrunderna hudfärg och härkomst, samt nationellt och etniskt ursprung.

Konventionen omfattar diskriminering i alla dess former och syftar, enligt skälsats 10 i inledningen till konventionen, till att bygga ett internationellt samhälle fritt från alla former av åtskillnader eller diskriminering på grund av ras. Definitionen i artikel 1 omfattar inte bara sådana åtgärder som har ett diskriminerande syfte utan tar också sikte på diskriminerande effekter. Formuleringarna klargör att det inte bara är olika behandling av lika fall som omfattas utan även lika behandling av olika fall, det vill säga både direkt och indirekt diskriminering. Positiv särbehandling är tillåten38 och i viss utsträckning också påbjuden, men får inte tillämpas efter det att syftet, det vill säga att tillförsäkra vissa etniska grupper eller enskilda personer inom en sådan grupp fullt och lika åtnjutande av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, uppfyllts.39

Förutom förbudet mot diskriminering i förhållande till vissa särskilda rättigheter, uppställs också enligt artikel 5 ett generellt rasdiskrimineringsförbud, vari stadgas allas rätt till likhet inför lagen. Enligt artikel 6 ska dessutom konventionsstaterna tillhandahålla ett verksamt skydd och verksamma rättsmedel mot alla former av diskriminering, alltså även från enskilda, icke-statliga, aktörers sida.

38 Artikel 1.4. 39 Artikel 2 .2.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

14.1.7. FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor

FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (kvinnodiskrimineringskonventionen, eller CEDAW) ratificerades av Sverige den 2 juli 1980 och trädde i kraft den 3 september 1981.40 Konventionsstaternas efterlevnad av konventionen övervakas av Kommittén för avskaffande av diskriminering av kvinnor (FN:s kvinnodiskrimineringskommitté).41 Sverige har genom att ratificera ett fakultativt protokoll till konventionen erkänt kvinnodiskrimineringskommitténs behörighet att ta emot och pröva klagomål från enskilda eller grupper av individer och klagomål på deras vägnar, om brott mot någon av de rättigheter som konventionen omfattar.42 Protokollet trädde i kraft i förhållande till Sverige den 24 juli 2003.

Liksom rasdiskrimineringskonventionen (ICERD) innehåller CEDAW i artikel 1 en definition av vad som avses med diskriminering. Definitionen följer nära den som finns i ICERD och definierar diskriminering som

”varje åtskillnad, undantag, eller inskränkning på grund av kön som har till följd eller syfte att begränsa eller omintetgöra erkännandet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på det politiska, ekonomiska, sociala, kulturella eller medborgerliga området eller något annat område för kvinnor, oberoende av civilstånd och med jämställdheten mellan män och kvinnor som grund, eller åtnjutandet eller utövandet av dessa rättigheter och friheter.”

Enligt konventionens artikel 2 åtar sig konventionsstaterna att vidta åtgärder för att förbjuda all diskriminering av kvinnor, att säkerställa genom lagstiftning och på andra sätt att principen om jämställdhet mellan kvinnor och män genomförs i praktiken,43 och att säkerställa ett effektivt skydd för kvinnor mot varje diskriminerande handling,44 även från privata aktörers sida.45 Vid sidan om åtagandet att avskaffa alla former av diskriminering av kvinnor betonas också i konventionens artikel 15 konventionsstaternas generella skyldighet att garantera kvinnors rätt till likhet inför lagen.

40 SÖ 1980:8. 41 Artikel 17-22 CEDAW. 42 SÖ 2003:11. 43 Artikel 2.a. 44 Artikel 2.c. 45 Artikel 2.e.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

Artikel 3 föreskriver att konventionsstaterna på alla områden, särskilt på de politiska, sociala, ekonomiska och kulturella, ska vidta alla lämpliga åtgärder för att åstadkomma jämställdhet mellan kvinnor och män.

Skyldigheten för konventionsstaterna att avskaffa all diskriminering av kvinnor gäller generellt på alla samhällsområden. Därutöver innehåller konventionen ett antal artiklar som betonar det åtagandet inom vissa särskilda områden, som det politiska och offentliga livet (artikel 7), i fråga om medborgarskap (artikel 9), utbildning (artikel 10), arbetsliv (artikel 11), hälso- och sjukvård (artikel 12), ekonomi (artikel 13), rättslig handlingsförmåga, rörelsefrihet och rätt att välja bostad och hemvist (artikel 15), samt äktenskap och familjeliv (artikel 16).

Konventionen omfattar diskriminering i alla dess former46 och tar som framgår av definitionen också sikte på diskriminerande effekter. Formuleringarna klargör att det inte bara är olika behandling av lika fall som omfattas utan även lika behandling av olika fall, det vill säga både direkt och indirekt diskriminering. Positiv särbehandling är tillåten47 och i viss utsträckning också påbjuden.48 Sådana åtgärder ska dock vara tillfälliga och får inte tilltillämpas efter det att syftet med dem, det vill säga jämställdhet mellan kvinnor och män, har uppnåtts.49

14.1.8. FN:s konvention om barnets rättigheter

FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen) ratificerades av Sverige den 29 juni 1990 och trädde i kraft den 2 september samma år.50 Konventionsstaternas efterlevnad av konventionen övervakas av FN:s kommitté för barnets rättigheter (FN:s barnrättskommitté).51

Barnkonventionen innehåller ett förbud mot diskriminering i artikel 2. I artikel 2.1 föreskrivs följande.

”Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åt-

46 Artikel 2. 47 Artikel 4.1. 48 Artikel 3. 49 Artikel 4.1. 50 SÖ 1990:20. 51 Artikel 43-45 i Barnkonventionen.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

skillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella etniska eller social ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt.”

Konventionen innehåller inte någon uttrycklig definition av vad som menas med diskriminering. Utformningen av artikel 2.1 ansluter sig emellertid nära till hur diskrimineringsförbuden ser ut i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, ESKkonventionen, rasdiskrimineringskonventionen och kvinnodiskrimineringskonventionen. FN:s barnrättskommitté har också hänvisat till vad Kommittén för mänskliga rättigheter uttalat om tolkningen av diskrimineringsbegreppet i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.52 Härmed upprätthålls även vad gäller barnkonventionen en rimligt konsekvent definition av diskrimineringsbegreppet i det globala konventionssystemet. Till skillnad från de övriga centrala konventionerna om de mänskliga rättigheterna omfattar barnkonventionens diskrimineringsförbud emellertid uttryckligen också funktionsnedsättning, även om det är begreppet handikapp som används i konventionstexten.

Listan över förbjudna diskrimineringsgrunder överensstämmer med vad som sägs i konventionerna om medborgerliga och politiska, respektive ekonomiska, social och kulturella rättigheter, liksom i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, dock, som nämnts, med tilläggen handikapp, liksom etniskt ursprung. Listan över förbjudna diskrimineringsgrunder är inte uttömmande vilket följer dels rättssystematiskt av att den nära följer dem som återfinns i andra centrala MR-konventioner, dels av att diskrimineringsförbudet inte tillåter missgynnande ”av något slag” inklusive på grund av barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ”ställning i övrigt”.53

FN:s barnrättskommitté har i olika sammanhang exempelvis behandlat frågor om diskriminering av barn på grund av sexuell läggning54, på grund av var inom ett land barnet bor, om det fötts inom eller utom äktenskapet eller på grund av en förälders kriminalitet.55 Konventionens materiella regler skyddar barns rättigheter utifrån just perspektivet att de är barn. Olika grupper av barn

52 General Comment No. 5, § 12 om tolkningen av artikel 2 i barnkonventionen. 53 Detrick 1999, s. 75; UNICEF:s Handbok om barnkonventionen 2008, s. 38. 54 General Comment No. 3 och 4; Kommitténs årsrapport från 19:e sessionen, CRC/C/80; List of Issues, UK, CRC/C/Q/UK-IM/1, 2000, CRC/C/15/Add. 188, 2002. 55 UNICEF:s Handbok om barnkonventionen 2008, s. 38-41.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

skyddas i sin tur genom den exemplifierande listan med förbjudna diskrimineringsgrunder i artikel 2. På så sätt tillhandahåller barnkonventionen ett skydd också mot s.k. multipel diskriminering.

Någon direkt motsvarighet till den ”fristående jämlikhetsbestämmelsen” i artikel 26 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter finns inte i barnkonventionen. Diskrimineringsförbudet i artikel 2.1 gäller bara i förhållande till de särskilda rättigheter som skyddas i konventionen.56

Liksom i fallet med de övriga centrala MR-konventionerna utesluter diskrimineringsförbudet i barnkonventionen inte alla former av åtskillnad. För att missgynnande handlingar, underlåtenheter eller förhållningssätt ska kunna godtas krävs dock att de är sakligt och objektivt godtagbara för att uppnå ett i sig legitimt syfte.

Konventionen omfattar vidare både direkt och indirekt diskriminering, och positiv särbehandling är tillåten enligt konventionen. I konventionsstaternas positiva skyldigheter ingår bl.a. att aktivt vidta stödåtgärder för att garantera att barn med funktionsnedsättning kan åtnjuta sina rättigheter till fullo.57 Artikel 2 ställer också krav på skydd mot diskriminering från privata aktörers sida.

14.1.9. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

En konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning antogs av FN:s generalförsamling den 13 december 2006. Till konventionen finns också ett fakultativt (frivilligt) protokoll som innebär att enskilda personer har möjlighet att framföra klagomål till FN:s internationella kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning om de anser att deras rättigheter enligt konventionen trätts för när. Efter behandling av propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning godkände riksdagen konventionen och protokollet.58 Sverige ratificerade konventionen och det fakultativa protokollet den 15 decem-

56 Detrick 1999, s. 72. 57 Detrick 1999, s. 72-73; General Comment No. 7, § 11(b)(ii); UNICEF:s Handbok om barnkonventionen 2008, s. 36-38; jfr Kommittén för mänskliga rättigheter i Joseph, Schultz & Castan 2000, s. 556, 558 f och kommitténs General Comment No. 18/37 § 10. 58Prop. 2008/09:28, bet. 2008/09SoU3, rskr. 2008/09:38.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

ber 200859 och båda trädde för Sveriges del i kraft den 14 januari 2009.

Artikel 2 i konventionen innehåller definitioner, bl.a. av diskrimineringsbegreppet. Enligt fjärde stycket betyder diskriminering på grund av funktionsnedsättning

”varje åtskillnad, undantag eller inskränkning på grund av funktionsnedsättning som har till syfte eller verkan att inskränka eller omintetgöra erkännande, åtnjutande, eller utövande på lika villkor som andra av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på det politiska, ekonomiska, sociala, kulturella och civila området eller på andra områden. Det omfattar alla former av diskriminering inklusive underlåtenhet att göra skälig anpassning.”

Definitionen av diskriminering ansluter sig således nära till de som återfinns i både kvinnodiskrimineringskonventionen och rasdiskrimineringskonventionen. Att definitionen inte bara tar sikte på åtgärder med ett diskriminerande syfte utan även på åtgärder som får sådana effekter innebär att både direkt och indirekt diskriminering omfattas.

Enligt punkten 4 i artikel 5 ska särskilda åtgärder som är nödvändiga för att påskynda eller uppnå faktisk jämlikhet för personer med funktionsnedsättning inte betraktas som diskriminering enligt konventionen. Positiv särbehandling är således tillåten enligt konventionen.60

Definitionen av diskriminering omfattar alltså även underlåtenhet att göra skälig anpassning. Enligt femte stycket i artikel 2 betyder skälig anpassning

”nödvändiga och ändamålsenliga ändringar och anpassningar som inte innebär en oproportionerlig eller omotiverad börda när så behövs i ett enskilt fall för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning på lika villkor som andra kan åtnjuta eller utöva alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.”

Konventionen innehåller även åtaganden när det gäller att säkerställa att olika delar av samhället är tillgängligt för personer med funktionsnedsättning. Var gränsen går mellan förbudet mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta anpassningsåtgärder och skyldigheten att vidta åtgärder för att säkerställa tillgäng-

59 SÖ 2008:26 60 From Exclusion to Equality, Realizing the rights of persons with disabilities, Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol, Nr. 14, 2007 s. 66-67.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

lighet, är inte särskilt tydligt. Att skälig anpassning tar sikte på åtgärder som behövs ”i ett enskilt fall” kan tolkas som att brister i tillgänglighet som följer av den allmänna utformningen av t.ex. den fysiska miljön, inte skulle omfattas. Å andra sidan omfattas sådana åtgärder som behövs för att säkerställa lika villkor för ”personer” med funktionsnedsättning, vilket antyder att även åtgärder för att rätta till allmänna brister i miljön omfattas av den här delen av diskrimineringsförbudet. ”Ett enskilt fall” kan för övrigt ta sikte antingen på en viss lokal eller byggnad eller på en enskild person vid ett visst givet tillfälle, eller för den delen både och. I slutänden torde det avgörande för om brister i tillgänglighet som lett till missgynnande effekter för någon enskild person ska betraktas som diskriminering enligt konventionen eller inte, huvudsakligen bero på hur skälighetsbedömningen faller ut, det vill säga om den åtgärd som behöver vidtas skulle innebära en oproportionerlig eller omotiverad börda.

14.1.10. Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Europakonventionen angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)61 trädde i kraft den 3 september 1953. Konventionen innehåller dels bestämmelser om de grundläggande civila och politiska rättigheterna, dels regler om ett institutionellt kontrollsystem enligt vilket Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna har att säkerställa att konventionsstaterna fullgör sina förpliktelser enligt konventionen.

Konventionen innehåller ett förbud mot diskriminering i artikel 14 med följande lydelse.

”Åtnjutandet av de fri- och rättigheter, som anges i denna konvention, ska säkerställas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.”

Konventionens text innehåller inte någon definition av vad som avses med diskriminering men enligt etablerad rättspraxis är olika behandling (eller, som vi ska se, lika behandling) diskriminerande i

61 SÖ 1952:35.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

konventionens mening om den saknar objektiv och saklig grund (“has no objective and reasonable justification”), det vill säga om den inte tjänar något godtagbart syfte (“legitimate aim”) eller om den inte står i rimlig proportion till ett sådant syfte (“reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised”).62

Länge var domstolens tolkning av diskrimineringsförbudet i artikel 14 begränsad till direkt diskriminering, det vill säga situationer där någon utsatts för, eller inte skyddats mot, negativ särbehandling direkt på grund av sin anknytning till en skyddad diskrimineringsgrund. För att träffas av diskrimineringsförbudet måste särbehandlingen då vara avsiktlig eller i vart fall tillräckligt tydligt och direkt anknuten till en sådan grund och inte objektivt godtagbar.

Först under senare år har domstolen godtagit att även lika behandling av olika fall, det vill säga indirekt diskriminering, kan vara otillåten enligt artikel 14. Målet Thlimmenos ./. Grekland rörde en person tillhörande Jehovas vittnen, som dömts för att han vägrat att göra värnplikt i militär uniform. Hans vägran motiverades av hans religiösa övertygelse. Med anledning av att han förekom i straffregistret tilläts han senare inte att arbeta som kamrer, i enlighet med den nationella lagstiftning som gällde för tillgång till bl.a. detta yrke. Han klagade inför Europadomstolen över att de nationella myndigheterna underlåtit att göra åtskillnad mellan personer som dömts för brott begångna uteslutande på grund av deras religiösa övertygelse å ena sidan, och å andra sidan personer som dömts för andra typer av brott. Domstolen konstaterade att rätten enligt artikel 14 att inte utsättas för diskriminering kan kränkas inte bara när personer som befinner sig i en jämförbar situation ändå blir olika behandlade utan också när en konventionsstat, utan saklig och objektiv grund, underlåter att göra åtskillnad mellan olika personer trots att deras situation är påtagligt olika.63

I målet Hoogendijk ./. Nederländerna klargjorde Europadomstolen vidare uttryckligen att när klaganden med hjälp av statistik lyckas visa att ett villkor eller förfaringssätt som framstår som neutralt i praktiken missgynnar kvinnor i klart större utsträckning än män, så åligger det den aktuella konventionsstatens regering att visa att detta är ett resultat av objektiva faktorer som inte diskriminerar

62 Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74, § 33. 63 Thlimmenos ./. Grekland, appl. 34369/97, §§ 42-44.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

på grund av kön. I annat fall skulle det bli extremt svårt för klagande att lyckas bevisa indirekt diskriminering.64

Uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder är inte uttömmande. Att de nämnda grunderna endast utgör exempel framgår redan av artikelns ordalydelse genom att uppräkningen föregås av det exemplifierande uttrycket ”utan åtskillnad av något slag, såsom …”, samt av att uppräkningen avslutas med den allmänt hållna kategorin ”ställning i övrigt”.

Det är också den tolkning som Europadomstolen gett uttryck för. I ett mål om diskriminering när det gäller disciplinstraff för officerare respektive meniga soldater, uttalade domstolen att olika behandling på grund av ”rang” eller ”grad” kan utgöra diskriminering i strid med artikel 14.65

Domstolen har också klargjort att artikel 14 omfattar förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning trots att denna grund inte omnämns i bestämmelsen.66 Även såväl funktionsnedsättning som ålder kan utgöra förbjudna diskrimineringsgrunder. Den slutsatsen stöds av att det i § 20 i den förklarande rapporten till protokoll 12 till konventionen, när det gällde frågan om att lägga till ytterligare diskrimineringsgrunder till uppräkningen i artikel 14, anfördes att det saknades anledning att uttryckligen skriva in dessa grunder i uppräkningen eftersom denna hursomhelst bara är exemplifierande. I målet Glor ./. Schweiz67 hänvisade domstolen, i fråga om en påstådd kränkning av konventionens artikel 14, uttryckligen till att de schweiziska myndigheterna i visst avseende hade behandlat personer i jämförbara situationer på olika sätt beroende på olika grad av funktionsnedsättning.

Domstolens tillämpning av artikel 14 tyder vidare på att varje slags åtskillnad, oavsett på vilken grund, skulle kunna omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 14 under förutsättning att villkoren i övrigt för vad som menas med diskriminering är uppfyllda. Så har domstolen t.ex. återkommande funnit brott mot rätten till skydd för privatliv (artikel 8) och diskrimineringsförbudet i artikel 14 tagna tillsammans, när nationell lag i Litauen innehållit oproportionerligt omfattande yrkesförbud för personer som tidigare varit i

64 Hoogendijk ./. Nederländerna, appl. 58641/00. 65 Engel m.fl. ./. Nederländerna, appl. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 och 5370/72. 66 Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96. 67 Appl. 13444/04.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

tjänst hos den sovjetiska underrättelsetjänsten KGB, till skillnad från personer som inte haft en sådan bakgrund.68

Artikel 14 kräver att konventionsstaterna säkerställer att de fri- och rättigheter som omfattas av konventionens övriga artiklar kan åtnjutas av alla utan diskriminering. Det innebär inte bara att staten ska avhålla sig från att begränsa utövandet av rättigheterna utan också i viss utsträckning en positiv förpliktelse att aktivt skydda deras utövande, t.ex. mot inskränkningar eller begränsningar som sker i samspelet mellan olika privata, icke-statliga aktörer.

14.1.11. Europarådets reviderade sociala stadga

Den ursprungliga europeiska sociala stadgan, som tillkom 1961 och ratificerades av Sverige 1962, utarbetades för att tillförsäkra befolkningarna i Europarådets medlemsstater rättigheter på det sociala området för att förbättra deras levnadsstandard och sociala välfärd. Den kan sägas utgöra en motsvarighet till Europakonventionen när det gäller ekonomiska och sociala rättigheter. Stadgan omarbetades under 1990-talet och 1996 tillkom så den Europeiska reviderade sociala stadgan, vilken trädde i kraft i förhållande till Sverige den 1 juli 1999.69

Den reviderade social stadgans efterlevnad övervakas av Europeiska kommittén för sociala rättigheter. Kommitténs rekommendationer är inte rättsligt bindande men är avsedda att påverka lagstiftning och lagtillämpning i medlemsstaterna. Sverige har även tillträtt ett tilläggsprotokoll om ett kollektivt klagomålsförfarande som ger möjligheter för vissa organisationer, bl.a. på arbetsmarknaden, att framföra klagomål för prövning av kommittén.70

Den reviderade stadgan innehåller ett förbud mot diskriminering i artikel E i del V. Uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder bygger på artikel 14 i Europakonventionen men till skillnad från den omnämns i stadgan uttryckligen också ”hälsa”, medan däremot diskrimineringsgrunden ”förmögenhet” inte finns med.

Inte heller den europeiska stadgan innehåller i sig någon definition av vad som avses med diskriminering. Kommittén för sociala rättigheter har emellertid i ett beslut klargjort att diskriminerings-

68 Sidabras och Džiautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00; Rainys och Gasparavičius ./. Litauen, appl.70665/01 och 74345/01; Žičkus ./.Litauen, appl. 26652/02. 69 SÖ 1998:35. 70 SÖ 1998:36.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

förbudet ska tolkas i enlighet med dess motsvarighet i artikel 14 i Europakonventionen.71 Uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder är således endast exemplifierande och omfattar även funktionsnedsättning. Diskrimineringsförbudet omfattar vidare såväl direkt som indirekt diskriminering. Det är tillämpligt endast i förhållande till sådana rättigheter som omfattas av stadgans materiella rättighetsbestämmelser men har alltså i övrigt, liksom Europakonventionens artikel 14, inte någon helt självständig betydelse. Diskrimineringsförbudet hindrar inte positiv särbehandling.

Stadgans förbud mot indirekt diskriminering omfattar enligt Kommittén för sociala rättigheter även en skyldighet för medlemsstaterna att se till att sådana rättigheter och kollektiva möjligheter som är avsedda för alla och envar, också verkligen är tillgängliga för alla.72 Kommitténs uttalande har tydlig relevans när det gäller skyldigheten att vidta åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, särskilt som stadgans artikel 15 i del II specifikt omfattar rätten till oberoende, social integrering och deltagande i samhällslivet för personer med funktionshinder. Den artikeln har Sverige förklarat sig bundet av.

14.1.12. EG-rättens diskrimineringsförbud

Icke-diskrimineringsprincipen utgör en grundläggande byggsten i unionsbygget och gemenskapsrätten. Den återkommer på flera olika nivåer och i många olika sammanhang, både som grundläggande princip och uttryckt i konkreta rättsakter. Redan i 1957 års ursprungliga Romfördrag fanns i artikel 119 (senare ändrad och utvidgad till artikel 141 i EG-fördraget, numera artikel 157 i Fördraget om EU:s funktionssätt73) ett krav på att medlemsstaterna skulle garantera rätten för kvinnor och män till lika lön för lika arbete. EGdomstolen har på grundval av artikel 119 (artikel 157) utvecklat en omfattande rättspraxis.

Det grundläggande gemenskapsrättsliga förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet återfinns i artikel 18 i Fördraget

71 Autism-Europe ./. Frankrike, kollektivt klagomål 13/2002. 72 Autism-Europe ./. Frankrike, kollektivt klagomål 13/2002, § 52. 73 Den ändrade numreringen är en konsekvens av att det s.k. Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

om EU:s funktionssätt (tidigare artikel 12 i EG-fördraget).74 I artikelns första stycke stadgas att inom fördragets tillämpningsområde ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden. Bestämmelsen är alltså utformad som en direkt och allmänt tillämplig förbudsregel.

För de flesta fall av diskriminering finns dock inte direkt i EGfördraget några tillämpliga bestämmelser. Dessa återfinns i stället främst i olika direktiv som antagits med stöd av fördraget. Enligt de grundläggande principer som gäller för gemenskapsrätten är direktiv en form av rättsakter som är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, medan medlemsstaterna är i princip fria att välja formen för hur direktivet genomförs i den nationella rättsordningen, så länge som genomförandet verkligen är effektivt.75

De direktiv som nu främst är av intresse är direktivet mot etnisk diskriminering76 och det s.k. arbetslivsdirektivet.77 Direktiven är utformade på ett likartat sätt. Båda direktiven innehåller förbud mot direkt och indirekt diskriminering. Trakasserier och föreskrifter att diskriminera definieras också som diskriminering.

Direkt diskriminering

Enligt en definition i artikel 2.2.a i arbetslivsdirektivet ska direkt diskriminering anses förekomma då någon, t.ex. på grund av funktionshinder, behandlas på ett oförmånligare sätt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation. För att förbudet ska gälla förutsätts alltså att någon har utsatts för ett missgynnande, att han eller hon befinner sig i en situation som är jämförbar med andra personer som det är relevant att jämföra med, och att det finns ett orsakssamband mellan missgynnandet och diskrimineringsgrunden funktionshinder.

Frågan om varje form av missgynnande ska anses vara tillräckligt eller om bagatellartade skillnader i behandling faller utanför framgår inte av direktivet. Frågan tycks inte heller ha varit föremål

74 Den ändrade numreringen är en konsekvens av att det s.k. Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009. 75 Artikel 249 EG-fördraget. 76 Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. 77 Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

för avgörande från EG-domstolen. I olika medlemsstater tycks frågan i viss mån ha behandlats olika.78

För att kunna avgöra om någon utsatts för diskriminering i strid med förbudet mot direkt diskriminering måste alltså en jämförelse göras. Det framgår av direktivtextens uttryck ”behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats”, att jämförelsen kan göras med hur en annan verklig person i nutid behandlas eller har behandlats tidigare. Den kan även göras med en hypotetisk person (”skulle ha behandlats”). Vilken jämförelseperson som ska väljas för jämförelsen i det enskilda fallet får man inte något svar på i direktivet. Det kan tyckas enkelt, eftersom det i fråga om direkt diskriminering är lika fall som ska behandlas lika, men i själva verket har valet av jämförelseperson varit avgörande för utgången i flera mål som avgjorts av EG-domstolen. Domstolens sätt att förhålla sig till den frågan kan knappast heller sägas ha varit helt konsekvent.79

När det t.ex. gäller missgynnande av gravida kvinnor har det hävdats att det inte behövs någon jämförelseperson alls för att kunna konstatera diskriminering. Det finns ju inte någon man som är eller har varit eller skulle kunna bli gravid och som man skulle kunna jämföra med.80 Å andra sidan kan man just därför säga att jämförelsepersonen här utgörs av samtliga män. Eftersom det bara (till skillnad från ”främst” eller ”i betydligt större omfattning”) är kvinnor som alls kan utsättas för missgynnande på grund av graviditet så finns det ett direkt samband mellan ett sådant missgynnande och diskrimineringsgrunden kön.

Ytterst måste frågan om när situationen för två eller flera personer är jämförbara eller inte alltid avgöras från fall till fall.

Kravet på orsakssamband uttrycks i direktivet så att ett missgynnande ska ha skett på grund av funktionshinder. I förstone kan uttrycket ge sken av att diskrimineringsförbudet bara skyddar den som själv har ett funktionshinder. I fall av felaktigt förmodat funktionshinder har det emellertid ansetts vara naturligt att anta att direktivet är tillämpligt.81 Vidare har EG-domstolen klargjort att diskrimineringsförbudet skyddar även den som har en nära anknytning till någon annan person som tillhör den skyddade per-

78 Schiek, Waddington och Bell, 2008, s. 233 f. 79 Schiek, Waddington och Bell 2008, s. 205 ff. 80 Schiek, Waddington och Bell 2008, s. 206. 81 Schiek, Waddington och Bell 2008, s. 163.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

sonkretsen.82 Hur nära den anknytningen måste vara för att omfattas av förbudet är dock inte klart.

Indirekt diskriminering

Enligt artikel 2.2.b ska indirekt diskriminering anses föreligga då skenbart neutrala bestämmelser, kriterier eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer som tillhör en viss skyddad grupp, t.ex. människor med ett visst funktionshinder, jämfört med andra personer.

Precis som är fallet med direkt diskriminering förutsätter bestämmelsens tillämpning alltså ett missgynnande. Artikelns ordalydelse i den svenska språkversionen av direktivet är inte identisk med den som används i andra språkversioner. Så beskrivs t.ex. i de engelska, tyska och spanska språkversionerna indirekt diskriminering som användningen av skenbart neutrala bestämmelser m.m. som särskilt kan missgynna bl.a. personer med ett visst funktionshinder. I den franska versionen används uttrycket som är ägnat att missgynna. Mot bakgrund av den allmänna principen att bestämmelser som grundar rättigheter för enskilda normalt ska tolkas brett och inkluderande medan undantag från sådana bestämmelser bör ges en snäv tolkning, är det rimligt att anta att det är de övriga språkversionerna som bör ges företräde framför den svenska. För svensk intern rätt har det inte någon betydelse eftersom diskrimineringslagens regel om indirekt diskriminering ändå använder det öppnare uttrycket kan komma att särskilt missgynna.

Det måste också ske en jämförelse men i fråga om indirekt diskriminering är det en grupp av personer som har en anknytning till en skyddad diskrimineringsgrund gemensamt, som ska jämföras med en annan grupp av personer som, underförstått, inte har det. För att avgöra om ett visst förfaringssätt särskilt kan missgynna någon sådan grupp av personer får statistiska data användas men avsaknaden av sådana uppgifter är inget hinder om den missgynnande effekten för den aktuella gruppens del kan visas på annat sätt.83

Även i fråga om indirekt diskriminering finns ett krav på orsakssamband. Kravet på orsakssamband har dock formulerats snä-

82 Mål C-303/06, Coleman ./. Attridge Law och Steve Law. 83 Kommissionens förslag till rådets direktiv om inrättande av allmänna ramar för likabehandling i arbetslivet, KOM (1999) 565 slutlig.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

vare än när det gäller förbudet mot direkt diskriminering. Skyddet mot direkt diskriminering gäller när en person, på någon av de i artikel 1 i direktivet angivna diskrimineringsgrunderna, behandlas mindre förmånligt än andra. Som nämnts har EG-domstolen slagit fast att förbudet endast tar sikte på att det ska föreligga ett samband mellan missgynnandet och en skyddad diskrimineringsgrund; den missgynnade måste inte själv ha t.ex. ett funktionshinder. Regeln om indirekt diskriminering, däremot, omfattar enligt sin ordalydelse kriterier m.m. som missgynnar t.ex. personer med ett viss funktionshinder. Frågan är då om direktivets förbud mot indirekt diskriminering skyddar också den som missgynnas av att någon närstående som har ett visst funktionshinder utestängs på ett sätt som kan utgöra indirekt diskriminering.84 Ordalydelsen tyder på motsatsen, men frågan har inte prövats av EG-domstolen.

En annan skillnad jämfört med förbudet mot direkt diskriminering ligger i att det i fall av påstådd indirekt diskriminering finns en möjlighet att undgå ansvar, under förutsättning att det ifrågasatta förfaringssättet objektivt kan motiveras av ett berättigat mål och om medlen för att uppnå det målet är lämpliga och nödvändiga.85Här blir det alltså fråga om en intresseavvägning. Vad som är ett berättigat mål och om användningen av förfaringssättet är lämpligt och nödvändigt måste avgöras från fall till fall. Det är en uppgift för den nationella domstolen som ska tolka direktivet i det enskilda fallet att fälla det avgörandet. Det har därför påpekats att rättsläget när det gäller vad som kan anses vara objektivt motiverat och hur proportionalitetsbedömningen ska göras kommer att klarna först när i tillräckligt många medlemsstater tillräckligt många fall har prövats enligt de relativt nya direktiven.86

Bedömningen av om ett mål kan betraktas som berättigat måste emellertid göras utifrån ett objektivt synsätt och inte bara ta hänsyn till enskilda personers eller företags subjektiva önskemål. I kravet på lämplighet och nödvändighet får vidare anses ligga att användningen av det ifrågasatta förfaringssättet måste stå i rimlig proportion till det mål som ska uppnås. EG-domstolen har också, i mål om könsdiskriminering, uttalat sig principiellt om hur bedömningen ska göras.

84 Jfr EG-domstolens dom i Coleman, mål C-303/06. 85 Artikel 2.2.b.i. 86 Schiek, Waddington och Bell 2007, s. 452.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

.91

I Bilka-målet87 uttalade domstolen att arbetsgivare inte för att rättfärdiga ett indirekt diskriminerande förfaringssätt kan stödja sig på ett mål eller en policy som i sig har en koppling till kön. Arbetsgivaren är i stället tvingad att kunna visa på objektivt godtagbara faktorer som inte i sig kan vara könsdiskriminerande. Vidare måste den nationella domstolen i fråga om privata arbetsgivare ta ställning till om förfaringssättet har bäring på något verkligt företagsmässigt behov och om det i så fall är lämpligt och nödvändigt för att tillfredsställa det behovet.88 Den måttstock som domstolen använder för sin granskning har tolkats som strängare när det gäller privat näringsverksamhet89, mildare i fråga om kriterier uppställda direkt i arbetsrättslig lagstiftning90, och mycket mild i fråga om bestämmelser i lagstiftning om socialt skydd

EG-domstolens rättspraxis från könsdiskrimineringsområdet kan förmodligen ge viss vägledning för bedömningen också enligt arbetslivsdirektivet.92 Ett problem när det gäller att applicera praxisen på det direktivet ligger dock i att den aktuella direktivbestämmelsen inte nämner vare sig att det berättigade mål som åberopas också måste vara företagsrelevant och inte heller att det inte får grundas på i sig diskriminerande faktorer.

Direktivbestämmelsen har alltså till synes fått en mera öppen ordalydelse jämfört med kriterierna som tidigare uppställts i EGdomstolens rättspraxis på könsdiskrimineringsområdet. Om det förstnämnda problemet får någon betydelse i praktiken återstår väl att se. Det är möjligt att domstolen kommer att godta även andra mål än de rent företagsmässiga också för privata arbetsgivare. Däremot är det inte sannolikt att domstolen skulle tillåta att ett förfaringssätt undgår att bedömas som indirekt diskriminering med hänvisning till att det syftar till att uppnå ett mål eller fullfölja en policy som i sin tur är grundad på i sig diskriminerande faktorer.93

87 Barnard 2006, s. 368. 88 Schiek, Waddington och Bell 2007, s. 443. 89 Bilka-Kaufhaus GmbH, mål 170/84, Hill och Stapleton, mål C-243/95. 90 Seymour-Smith, mål C-167/97. 91 Nolte, mål C-317/93, Megner och Scheffel, mål C-444/93. 92 Barnard 2006, s. 368. 93 Schiek, Waddington och Bell 2007, s. 444.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

Indirekt diskriminering särskilt i förhållande till personer med funktionsnedsättning

Förutom det nyss behandlade generellt tillämpliga undantaget för lämpliga och nödvändiga förfaranden som syftar till att uppnå ett objektivt berättigat mål, innehåller direktivet även en särskild undantagsbestämmelse från förbudet mot indirekt diskriminering när det gäller personer med funktionsnedsättning. Bestämmelsen tar sikte på underlåtenhet att vidta ”rimliga anpassningsåtgärder” och är nära knuten till den särskilda bestämmelsen i direktivets artikel 5 om arbetsgivares särskilda skyldigheter i det sammanhanget för att garantera att ingen diskriminering förekommer.

I artikel 2.2.b.ii stadgas således att indirekt diskriminering anses

förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar en viss grupp av personer, om inte

”när det gäller personer med ett visst funktionshinder, arbetsgivaren eller varje person eller organisation på vilken detta direktiv är tillämpligt är skyldig, enligt den nationella lagstiftningen, att vidta lämpliga åtgärder i enlighet med principerna i artikel 5 för att undanröja de nackdelar som denna bestämmelse, detta kriterium eller förfaringssätt för med sig.”

Direktivets artikel 5 stadgar i sin tur att arbetsgivare ska vidta rimliga anpassningsåtgärder för att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder. Av direktivets artikel 2.1 framgår att med principen om likabehandling avses att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering.

Den reella innebörden av artikel 2.2.b.ii är inte alldeles lättillgänglig, men tycks vara att bestämmelser, kriterier och förfaringssätt som i och för sig kan medföra indirekt diskriminerande effekter för personer med funktionsnedsättning, ändå – EG-rättsligt sett – kan undgå att prövas mot förbudet mot indirekt diskriminering. Det förutsätter dock att det i en medlemsstats nationella lagstiftning finns särskilda regler om skyldighet för arbetsgivare, och andra som omfattas av direktivet, att vidta sådana anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning som kan undanröja dessa indirekt diskriminerande effekter. I den mån en medlemsstats nationella lagstiftning om skyldigheten att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning bara gäller för just arbetsgivare (vilket artikel 5 i direktivet tillåter) skulle där-

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

emot en underlåtenhet från andra aktörer som omfattas av direktivet att vidta sådana åtgärder alltså ändå kunna prövas enligt direktivets förbud mot indirekt diskriminering.94

Trakasserier

Enligt direktivets artikel 2.3 ska trakasserier anses som diskriminering. Trakasserier anses föreligga

”när ett oönskat beteende som har samband med någon av de grunder som anges i artikel 1 syftar till eller leder till att en persons värdighet kränks och att en hotfull, fientlig, förnedrande, förödmjukande eller kränkande stämning skapas. Begreppet trakasserier får i detta sammanhang definieras i enlighet med medlemsstaternas nationella lagstiftning och praxis.”

För att omfattas av direktivets förbud mot trakasserier som en form av diskriminering fordras alltså att trakasserierna har samband med en skyddad diskrimineringsgrund. Det oönskade beteendet ska enligt ordalydelsen också ha till syfte eller effekt både att kränka en persons värdighet och att leda till en hotfull, fientlig, förnedrande, förödmjukande eller kränkande stämning. Vad som närmare avses med detta framgår inte. I sista meningen anges dessutom att begreppet trakasserier får definieras närmare i nationell rätt. Hur stort detta utrymme är för den nationella lagstiftaren är emellertid också osäkert. Oavsett vilken definition som väljs så måste denna alltid uppfylla kravet på att tillhandahålla ett effektivt skydd.95

Trakasserier definieras alltså i direktivet som en form av diskriminering i sig, utan att kopplas till vare sig direkt eller indirekt diskriminering. En fördel med det är det blir det oönskade beteendets karaktär som sådan som ska bedömas. Den som påstås ha utsatt någon för trakasserier kan därmed inte heller undgå ansvar genom att hänvisa till att andra personer behandlats lika illa.

Instruktioner att diskriminera

Även instruktioner att diskriminera förbjuds i arbetslivsdirektivet. I artikel 2.4 föreskrivs att

94 Se vidare angående frågans komplexitet, t.ex. Waddington, 2004. 95 Schiek m.fl. 2007 s. 480.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

”[e]n föreskrift att diskriminera en person på någon av de grunder som anges i artikel 1 skall anses vara diskriminering […].”

Förbudet är till sin ordalydelse självständigt på det sättet att det inte förutsätter att den som får instruktionen också följer den. Det är instruktionen i sig som är otillåten och som måste sanktioneras på ett effektivt, proportionerligt och avskräckande sätt. Direktivet innehåller emellertid inte någon närmare vägledning för hur bestämmelsen ska tolkas.96

14.1.13. Regeringsformen

Den 1 juli 2004 beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen.97 Utredningen antog namnet Grundlagsutredningen och överlämnande i december 2008 sitt betänkande

En reformerad grundlag.98 I december 2009 beslutade regeringen att till riksdagen överlämna en proposition99 om en reformerad grundlag, innehållande bl.a. förslag till ändringar i regeringsformen med utgångspunkt i Grundslagsutredningens överväganden och förslag.

Redovisningen i det följande hänför sig främst till nu gällande regeringsform och dess förarbeten men där det är relevant görs också en jämförelse med de överväganden och förslag som finns i regeringens proposition om en reformerad grundlag.

Den svenska grundlagen innehåller, till skillnad från många andra länders konstitutioner, inte något allmänt förbud mot diskriminering. Begreppet diskriminering som sådant förekommer i själva verket bara på ett ställe, nämligen i program- eller målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF).100 Här sägs att det allmänna dels ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. I propositionen om en reformerad grundlag fö-

96 Jfr Schiek m.fl. 2007 s. 561 ff. 97 Dir. 2004:96. 98SOU 2008:12599Prop. 2009/10:80. 100 Kungjord genom KK 1974:152, prop. 1973:90, KU 1973:26, rskr. 1973:265, KU 1974:8, rskr. 1974:19.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

reslås bestämmelsen överföras utan ändring i sak såvitt nu är av intresse.

Vad som menas med diskriminering framgår inte av vare sig lagtexten eller förarbetena till bestämmelsen. Däremot sägs det i förarbetena att uttrycket funktionshinder här är avsett att knyta an till den definition av begreppet som fanns i lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och att uttrycket sexuell läggning helt överensstämmer med den definition av det begreppet som fanns i lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning.101 Det finns därför goda skäl att tolka även uttrycket diskriminering i regeringsformen på så sätt att det i vart fall inte har en snävare betydelse än det hade enligt de tidigare gällande civilrättsliga lagarna om förbud mot diskriminering eller den nuvarande diskrimineringslagen (2008:567).102 Det innebär att både direkt och indirekt diskriminering, trakasserier och sexuella trakasserier samt instruktioner att diskriminera omfattas. Innebörden av dessa diskrimineringsbegrepp behandlas närmare i avsnitt 14.1.15.

Det är vidare rimligt att i bestämmelsen läsa in en skyldighet för det allmänna att motverka diskriminering även i den mening som begreppet har i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Skälet för det är att konventionen getts en särställning i svensk rätt genom stadgandet i 2 kap. 23 § RF,103 enligt vilket lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Europakonventionens diskrimineringsbegrepp behandlas närmare i avsnitt 14.1.10. Eftersom uttrycket diskriminering som sådant i Europakonventionens mening har en snävare betydelse än det internt svenska civilrättsliga diskrimineringsbegreppet, får det dock knappast någon praktisk betydelse för tolkningen av RF 1:2.

Begreppet diskriminering förekommer även i brottsbalken, nämligen i förbudet mot s.k. olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken. Mot bakgrund av statens s.k. våldsmonopol får det anses åligga det allmänna att skydda allmänheten mot brott, däribland olaga diskriminering. Målsättningsstadgandets diskrimineringsbegrepp får därför också anses innefatta diskriminering i den betydelse som begreppet har enligt straffrätten. Inte heller detta får

101Prop. 2001/02:72 s. 49-50. 102Prop. 2007/08:95, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/08:219. 103 Bestämmelsen återfinns i regeringens proposition om en reformerad grundlag i sak oförändrad i 2 kap. 19 § RF.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

dock förmodligen någon praktisk betydelse eftersom även brottsbalkens definition av vad som menas med diskriminering är snävare än det motsvarande civilrättsliga begreppet. Diskrimineringsbegreppet i brottsbalken behandlas i avsnitt 14.1.14.

Det finns även andra bestämmelser i regeringsformen som har betydelse för skyddet mot diskriminering, som 1 kap. 9 § om allas likhet inför lagen och kravet på saklighet och opartiskhet i offentlig verksamhet, samt 2 kap. 12, 15, och 16 §§ som förbjuder vissa typer av missgynnanden på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning, ras, hudfärg eller etniskt ursprung samt kön. Inte i någon av dessa bestämmelser används dock uttrycket diskriminering.

I förslaget till ändringar i regeringsformen i regeringens

proposition om en reformerad grundlag motsvaras dessa bestämmelser av 2 kap. 21 §, 2 kap. 12 § respektive 2 kap. 13 §. Såvitt nu är av intresse innebär förslaget ingen annan ändring i sak än att sexuell läggning har lagts till som en förbjuden diskrimineringsgrund i förslaget till ny

2 kap. 12 § RF (motsvarande nu gällande 2 kap. 15 §). Bestämmelserna behandlas i avsnitt 15.10.

14.1.14. Brottsbalken

I 16 kap. 9 § brottsbalken förbjuds olaga diskriminering. Brottet består i att en näringsidkare, eller någon annan som omfattas av förbudet, diskriminerar någon genom att inte gå honom till handa på de villkor som i verksamheten tillämpas i förhållande till andra. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 15.11.

I kommentaren till brottsbalken anförs beträffande brottet olaga diskriminering att med ordet diskriminera uttrycks att bestämmelsen omfattar endast sådana situationer där någon uppsåtligen missgynnar en person genom att behandla honom mindre förmånligt än andra. Det är ett något förbryllande uttalande eftersom alla brott enligt brottsbalken förutsätter uppsåt om inte annat särskilt anges. Som exempel på vad som inte omfattas av straffbestämmelsen anges i kommentaren i det här sammanhanget att en i Sverige verksam affärsinnehavare av utländsk nationalitet ger sina landsmän särskild rabatt. Skulle däremot en affärsidkare här i riket ge rabatt endast åt svenska medborgare, torde syftet undantagslöst vara att diskriminera utländska medborgare. Enligt min uppfattning visar exemplet snarast på att uttrycket diskriminerar tar sikte på att ett

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

förfarande är straffbart som olaga diskriminering endast om missgynnandet av en person är resultatet av ett förfarande som tar sikte på just henne eller honom. I kommentarens exempel på en legitim rabatt drabbar missgynnandet alla som inte är landsmän med näringsidkaren men handlingen som för med sig den negativa effekten för dessa personer tar inte sikte på dem utan på de fåtaliga landsmännen som får del av den särskilt förmånliga rabatten.

Att uppsåt krävs för straffbarhet innebär ett krav på insikt hos gärningsmannen om effekterna av sitt handlande, däremot inte någon krav också på ond avsikt. Även välmenande handlingar omfattas av straffbarheten om de får negativa konsekvenser för den som de riktar sig mot.104

Av bestämmelsens ordalydelse framgår att varken indirekt diskriminering eller instruktioner att diskriminera omfattas av straffbestämmelsens diskrimineringsdefinition.

För att det ska vara fråga om diskriminering i straffbestämmelsens mening fordras, till skillnad från i den civilrättsliga definitionen, att den drabbade personens tillhörighet till en skyddad diskrimineringsgrund varit det avgörande motivet för gärningsmannens handlande. Och bestämmelsen skyddar bara mot diskriminering av någon på grund av hans eller hennes egen tillhörighet till den skyddade diskrimineringsgrunden. Rättsfallet NJA 1994 s. 511 har dock gett upphov till viss osäkerhet om den saken. Det brukar ofta refereras som att HD här fällde en hyresvärd för olaga diskriminering av en kvinna genom att vägra hyra ut en lägenhet till henne på grund av hennes sambos (A) hudfärg. I själva verket åtalades hyresvärden enligt åklagarens gärningsbeskrivning för att ha diskriminerat A genom att på grund av A:s hudfärg vägra att hyra ut till honom och hans sambo. HD fann att hyresvärden gjort sig skyldig till olaga diskriminering ”i enlighet med åtalet.”

14.1.15. Diskrimineringslagen (2008:567)

Diskrimineringslagens (2008:567)105 bestämmelser definierar diskriminering som både direkt och indirekt diskriminering, trakasserier och sexuella trakasserier, samt instruktioner att diskriminera. Lagens diskrimineringsbegrepp har sitt ursprung i de EG-rättsliga

104NJA 1985 s. 226. 105Prop. 2007/08:95, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/08:219.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

förbuden mot diskriminering. EG-rättens diskrimineringsbegrepp behandlas i avsnitt 14.1.12.

Direkt diskriminering

Att det inte får förekomma direkt diskriminering brukar ofta beskrivas som att lika fall ska behandlas lika. Med direkt diskriminering avses alltså att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning eller ålder (1 kap. 4 § 1).

Det är således tre kriterier som avgör om det är fråga om direkt diskriminering nämligen missgynnade, jämförelse och orsakssamband.

Ett missgynnande innebär att någon – en arbetssökande, en arbetstagare, en kund, en student, en patient och så vidare – försätts i ett sämre läge eller går miste om en förbättring, en förmån, en serviceåtgärd eller liknande. En behandling är missgynnande om den kan sägas medföra en skada eller nackdel för den enskilde. Det som typiskt sett är förenat med faktisk förlust, obehag eller liknande är missgynnande. Avgörande är att en negativ effekt inträder, inte vilken orsak som kan ligga bakom missgynnandet.

Ett exempel på missgynnande i arbetslivet är att en arbetssökande inte kallas till en anställningsintervju eller att en arbetstagare går miste om en löneförhöjning eller en befordran. Exempel på missgynnande inom andra områden är att en sökande vägras tillträde till en utbildning eller att någon får tillgodogöra sig en vara, tjänst eller bostad genom köp eller hyra på sämre villkor än andra. Att en person nekas att köpa en bostad eller förvägras inträde på en restaurang är andra exempel. Även obehag och personligt lidande på grund av trakasserier kan utgöra missgynnande. En missgynnande behandling kan bestå i både aktivt handlande och underlåtenhet att handla.106

Den jämförelse som ska ske kan göras med hur en annan faktiskt person behandlas eller har behandlats men om det inte finns någon sådan att jämföra med får jämförelsen i stället göras med hur

106Prop. 2007/08:95 s. 486-487.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

en hypotetisk person skulle ha behandlats.107 Jämförelsen blir dock rättvisande endast om personerna befinner sig i situationer där det är rimligt eller naturligt att jämföra dem med varandra. Detta kriterium – jämförbar situation – kan ha olika innebörd beroende på i vilken situation diskrimineringen påstås ha skett.

I arbetslivet liksom när det gäller viss utbildning kan ”jämförbar situation” ha betydelse t.ex. när det gäller att jämföra två sökande varav endast den ene har de faktiska eller formella kvalifikationer som krävs. Om de sökandes meriter skiljer sig åt så klart att de båda personerna inte befinner sig i en jämförbar situation kan jämförelsen inte heller utvisa att den som har de sämre meriterna diskriminerats. Även på vissa andra områden kommer individens kvalifikationer eller uppfyllande av vissa ickediskriminerande villkor att ha stor betydelse. Det gäller exempelvis beviljande av Fskattesedel, auktorisation som tolk, medlemskap i advokatsamfundet och tillgång till arbetslöshetsersättning. I dessa och andra fall är det naturligt att vissa krav eller kriterier ska vara uppfyllda för att förmånen ska beviljas.

I andra fall kan ”jämförbar situation” utgå från människors behov. Så kan vara fallet t.ex. i fråga om hälso- och sjukvård och inom socialtjänsten. Där blir i första hand vård- eller stödbehovet styrande för om två personer kan anses vara i jämförbara situationer.

I ytterligare andra fall är utgångspunkten att i princip alla befinner sig i en jämförbar situation i den meningen att alla – oavsett personliga egenskaper – har rätt att inte bli bemötta på ett diskriminerande sätt. Så bör vara fallet t.ex. vid restaurangbesök, vid besök i nöjeslokaler, för kunder i butiker och för den som söker olika typer av samhällelig service. I situationer som dessa lär kriteriet jämförbar situation ha en underordnad praktisk betydelse.

Det måste slutligen finns ett orsakssamband mellan missgynnandet och diskrimineringsgrunden.108 Allra starkast är det om det finns en avsikt att missgynna en person just på grund av någon av diskrimineringsgrunderna. I det fallet finns tydligt det nödvändiga orsakssambandet. En diskriminerande avsikt är emellertid inte nödvändig utan det räcker med att en negativ effekt uppstår. Om någon missgynnar någon annan för att tillmötesgå en tredje persons önskemål finns också det nödvändiga orsakssambandet. Ett exempel är att en hyresvärd nekar en person med viss hudfärg att

107Prop. 2007/08:95 s. 487-488. 108Prop. 2007/08:95 s. 488-489.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

hyra en lägenhet på grund av andra hyresgästers motvilja mot att få en granne med annan etnisk tillhörighet än den de har själva. Även om avsikten till och med är att gynna eller bespara någon lidande eller obehag, men effekten blir att denne t.ex. nekas att hyra en lägenhet eller inträde i en restaurang, finns orsakssambandet mellan handlingssättet och diskrimineringsgrunden.

Den aktuella diskrimineringsgrunden behöver inte heller vara det enda eller det avgörande skälet bakom ett missgynnande. Orsakssambandet är således för handen även när diskrimineringsgrunden bara är en av flera faktorer som orsakat den missgynnande behandlingen. Detta har uttryckts i lagtexten som att missgynnandet ska ha samband med diskrimineringsgrunden.

Orsakssambandet finns när en person diskrimineras av skäl som har samband med personens egen anknytning till någon av diskrimineringsgrunderna. Men förbudet gäller också i fall av "felaktigt förmodad" tillhörighet till någon av de skyddade grupperna. Om någon t.ex. nekas inträde i en nöjeslokal därför att nöjesarrangören felaktigt tror att en person är homosexuell finns det ett orsakssamband mellan missgynnandet och diskrimineringsgrunden, även om antagandet om den sexuella läggningen är felaktigt.

Även fall då en person diskrimineras på grund av att han eller hon har en anknytning till någon annans tillhörighet till en av diskrimineringsgrunderna omfattas av definitionen av direkt diskriminering. Ett exempel är att en hyresvärd nekar att hyra ut en lägenhet till en person på grund av att dennes make eller sambo har en viss etnisk tillhörighet eller för att en släkting är homosexuell.

Indirekt diskriminering

Förbudet mot indirekt diskriminering brukar i sin tur beskrivas som att olika fall också ska behandlas olika, det vill säga att hänsyn ska tas till de särskilda omständigheterna i enskilda fall. Enligt diskrimineringslagen avses med indirekt diskriminering att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med ett visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, visst funktionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (1 kap. 4 § 2).

I likhet med direkt diskriminering är missgynnade, jämförelse och orsakssamband avgörande kriterier för att indirekt diskriminering ska föreligga. Härtill kommer att en intresseavvägning ska göras. Med missgynnade avses detsamma som i fråga om direkt diskriminering. Till skillnad från när det gäller direkt diskriminering blir det här fråga om en jämförelse av befolkningsgrupper, inte av enskilda personer. En jämförelse måste göras mellan personer som omfattas av en viss skyddad diskrimineringsgrund, t.ex. en viss funktionsnedsättning, som grupp, och personer utan sådan funktionsnedsättning. Om jämförelsen visar en betydande skillnad i hur de båda grupperna typiskt sett påverkas av ett visst kriterium eller förfaringssätt föreligger ett orsakssamband och detta talar då för att det kan vara fråga om indirekt diskriminering.109

Det finns likväl ett visst utrymme för tillämpning av ett kriterium, en bestämmelse eller ett förfaringssätt, trots att detta har negativ effekt och särskilt kan komma att missgynna personer med anknytning till någon av diskrimineringsgrunderna. Denna s.k. intresseavvägning är avgörande för frågan om ett visst förfarande ska anses vara tillåtet eller om det utgör indirekt diskriminering.

För att en åtgärd som typiskt sett har negativa effekter för en viss grupp ändå ska vara tillåten måste två krav vara uppfyllda. Först och främst måste förfaringssättet användas för att uppnå ett berättigat syfte. Detta syfte ska vara värt att skydda i sig och vara tillräckligt viktigt för att motivera att det kan ges företräde framför principen om icke-diskriminering. Vidare måste användandet av förfaringssättet utgöra en lämplig och nödvändig metod för att uppnå det berättigade syftet. Om det finns andra sätt att uppnå syftet som inte typiskt sätt missgynnar gruppen i fråga utgör förfaringssättet indirekt diskriminering i strid med lagen.110

Trakasserier och sexuella trakasserier

Även trakasserier och sexuella trakasserier definieras som diskriminering enligt diskrimineringslagen. Med trakasserier avses ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med

109Prop. 2007/08:95 s. 490. 110Prop. 2007/08:95 s. 491.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder (1 kap. 4 § 3).

Trakasserier är handlingar, beteenden eller bemötanden som medför skada eller obehag, och på så sätt kränker den utsattes värdighet, och som har anknytning till någon av de skyddade diskrimineringsgrunderna. Helt bagatellartade händelser bör inte betraktas som trakasserier.

Trakasserier kan avse fysiskt, verbalt eller annat uppträdande som nedsättande tillmälen på grund av den utsattes eller någon annans tillhörighet eller anknytning till någon av diskrimineringsgrunderna, eller ett förlöjligande eller förnedrande uppförande som t.ex. kommentarer om utseende.

För att det ska vara fråga om trakasserier ska beteendet vara oönskat. Det framgår av uttrycket ”som kränker någons värdighet” i lagtexten. Den som trakasserar måste ha insikt om att hans eller hennes beteende är kränkande för att det ska utgöra trakasserier. I vissa fall kan det vara fråga om ett beteende av ett sådant slag att det utan vidare måste stå klart också för den som agerar att beteendet är kränkande. I de fallen behövs inga särskilda påpekanden från den som känner sig utsatt för att handlingen ska betraktas som trakasserier. I andra fall kan det krävas att den som känner sig utsatt gör klart för den som trakasserar att beteendet upplevs som kränkande. Ett handlingssätt eller bemötande som för omgivningen eller isolerat framstår som harmlöst, kan övergå till att bli trakasserande om den drabbade klargjort att beteendet är kränkande och det ändå upprepas.

Liksom är fallet vid de andra typerna av diskriminering är det inte nödvändigt att den kränkande behandlingen beror på den utsattes egen anknytning till en skyddad diskrimineringsgrund. Även när anknytningen gäller någon annans tillhörighet, eller när fråga är om "felaktigt förmodad" tillhörighet till en skyddad grupp, är rekvisitet orsakssamband uppfyllt. På motsvarande sätt behöver tillhörigheten inte vara ensam orsak till trakasserierna.111

Med sexuella trakasserier avses ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet (1 kap. 4 § 4). Definitionen sammanfaller med trakasseribestämmelsens. Det som skiljer sexuella trakasserier från den andra typen av trakasserier är att uppträdandet

111Prop. 2007/08:95 s. 492-493.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

ska vara av sexuell natur. Även här kan uppträdandet vara verbalt, icke-verbalt eller fysiskt. Verbalt uppträdande av sexuell natur kan vara t.ex. ovälkomna förslag eller påtryckningar om sexuell samvaro. Icke-verbalt uppträdande av sexuell natur kan bl.a. handla om att visa pornografiska bilder, föremål eller skrivet material. Fysiskt uppträdande av sexuell natur kan handla om oönskad fysisk kontakt, t.ex. beröring, klappande, nypande eller strykningar mot en annan persons kropp.112

Instruktioner att diskriminera

Med instruktioner att diskriminera avses en order eller instruktion att diskriminera någon direkt, indirekt eller genom trakasserier eller sexuella trakasserier (1 kap. 4 § 5). Ordern eller instruktionen ska lämnas antingen åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller till någon som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.

I t.ex. förhållandet mellan en näringsidkare och dennes anställda är lydnads- eller beroendeförhållandet formellt reglerat i avtal där den anställde har att följa instruktionen. I ett fall då en arbetsgivare via arbetsförmedlingen söker personer att anställa, och då arbetsgivaren lämnar anvisningar om att t.ex. personer med viss hudfärg ska sorteras bort, finns knappast ett lydnads- eller beroendeförhållande, men väl ett uppdragsförhållande. Om en byggherre eller motsvarande anlitar mäklare för att sälja en fastighet eller en bostad och instruktionen innebär att t.ex. spekulanter med viss etnisk tillhörighet ska sorteras bort, föreligger likaså ett uppdragsförhållande mellan säljaren och mäklaren.

Förutom ett lydnads- eller beroendeförhållande eller ett uppdragsförhållande krävs också, enligt vad som anfördes i förarbetena till bestämmelsen, att en missgynnande effekt uppstår. Om ingen sådan effekt uppkommer, t.ex. för att en order om att diskriminera inte följs, utgör instruktionen inte diskriminering.113 Den begränsningen av definitionen återspeglas emellertid inte i bestämmelsens ordalydelse. Huruvida avgörande betydelse ändå kommer att fästas vid förarbetsuttalandet vid tolkningen av bestämmelsen återstår att se. Såvitt känt föreligger ännu ingen rättspraxis i förhållande till denna diskrimineringsbestämmelse.

112Prop. 2007/08:95 s. 494. 113Prop. 2007/08:95 s. 494-495.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

14.1.16. Föräldraledighetslagen (1995:584)

Uttrycket diskriminering förekommer inte i föräldraledighetslagen (1995:584).114 Däremot finns i lagens 16 § en bestämmelse om att en arbetsgivare inte får missgynna en arbetssökande eller en arbetstagare i vissa särskilt angivna sammanhang, av skäl som har samband med föräldraledighet.

Uttrycket ”missgynnande” angavs i förarbetena i detta sammanhang ha samma innebörd som i den tidigare jämställdhetslagen och de andra diskrimineringslagarna. Det innebär att en behandling är missgynnande om den kan sägas medföra en skada eller nackdel för en enskild arbetssökande eller arbetstagare. Det som typiskt sett är förenat med faktisk förlust, obehag eller liknande är missgynnande. Avgörande är att en negativ effekt inträder, inte vilken orsak som kan ligga bakom arbetsgivarens handlande.115

Regeringen anförde i propositionen att ett sätt att konstatera missgynnande är att behandlingen av en person jämförs med hur någon annan arbetstagare som inte är eller varit ledig behandlas. Här drogs alltså implicit en parallell till definitionen av direkt diskriminering i den övriga diskrimineringslagstiftningen.

14.1.17. Lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning

Enligt 3 § lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning (deltidsdiskrimineringslagen) innebär förbudet mot direkt diskriminering att en arbetsgivare inte får

”missgynna en deltidsarbetande arbetstagare eller en arbetstagare med tidsbegränsad anställning genom att tillämpa mindre förmånliga löne- eller andra anställningsvillkor än arbetsgivaren tillämpar eller skulle ha tillämpat för arbetstagare i en likartad situation som arbetar heltid respektive har en tillsvidareanställning, om inte arbetsgivaren visar att missgynnandet saknar samband med den missgynnades deltidsarbete eller tidsbegränsade anställning.”

114Prop. 2005/06:185, bet. 2005/06:AU8, rskr. 2005/06:282. 115Prop. 2005/06:185 s. 81-82.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

Definitionen är utformad enligt samma modell som tidigare gällde i jämställdhetslagen och 1999 års lagar om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnicitet, funktionshinder respektive sexuell läggning. Formuleringen är inte identisk med den som nu gäller enligt diskrimineringslagen men i sak får den anses innebära detsamma som denna.

Omfattningen av skyddet mot direkt diskriminering är emellertid snävare enligt deltidsdiskrimineringslagen än enligt diskrimineringslagen. Det följer av att det i 3 § andra stycket stadgas att förbudet mot diskriminering inte gäller om de mindre förmånliga villkoren är berättigade av sakliga skäl.

I 4 § deltidsdiskrimineringslagen finns dock en definition av förbudet mot indirekt diskriminering som till sitt innehåll i allt väsentligt överensstämmer med diskrimineringslagens motsvarande förbud. Några regler om förbud mot trakasserier, sexuella trakasserier eller instruktioner att diskriminera finns inte i deltidsdiskrimineringslagen.

14.1.18. Diskrimineringsbegreppet i andra författningar

Förutom i de här särskilt behandlade svenska författningsbestämmelserna förekommer begreppet diskriminering såvitt nu kunnat utrönas i ytterligare ett sextiotal författningar som fortfarande gäller. De flesta är lagar om avtal med andra länder om beskattning eller dubbelbeskattning. Där återfinns ett slags standardförbud mot direkt diskriminering som i sak överensstämmer med motsvarande definition av direkt diskriminering i diskrimineringslagen. I övriga författningar är det inte fråga om några materiella diskrimineringsbestämmelser utan allmänna hänvisningar till att bestämmelser om diskriminering finns i t.ex. diskrimineringslagen (2008:567).

14.2. Funktionshinder och funktionsnedsättning, tillgänglighet m.m.

14.2.1. WHO:s internationella klassifikation

Världshälsoorganisationen (WHO) är ett FN-organ som har till uppgift att genom egna initiativ, stödåtgärder och samordning av internationella ansträngningar bidra till att människor kan leva ett

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

friskt och aktivt liv. Målet för WHO är att varje människa ska få bästa möjliga hälsa.

WHO har sammanställt ett klassifikationssystem för att ge vetenskaplig grund för att förstå och studera hälsa och hälsorelaterade tillstånd, dess konsekvenser och bestämningsfaktorer. Syftet är att skapa ett gemensamt språk för att förbättra kommunikation mellan olika användare såsom hälso- och sjukvårdspersonal, forskare, politiker och allmänhet. Klassifikationen möjliggör även att göra jämförelser av data mellan länder.

WHO publicerade 1980 som försöksändamål en internationell klassificering av skada, sjukdom, funktionsnedsättning och handikapp. Denna klassificering har sedan utvecklats och 2001 godkändes klassificeringen för internationell användning.116 Det övergripande målet med klassifikationen av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa (ICF),117 är att erbjuda ett samlat och standardiserat språk och struktur för att beskriva hälsa och hälsorelaterade tillstånd. I WHO:s arbete med klassifikationen deltog även organisationer för personer med funktionsnedsättning. Redan tidigt i processen uteslöts användningen av termen ”handikapp” beroende på att ordet uppfattas som nedsättande.

Termen funktionshinder kan användas för att påvisa problem, dvs. funktionsnedsättningar, strukturavvikelser, aktivitetsbegränsningar och delaktighetsinskränkningar medan funktionstillstånd utgör en term för kroppsfunktioner, kroppsstrukturer, aktivitet och delaktighet. En persons funktionshinder eller funktionstillstånd bör ses som en interaktion mellan hälsobetingelser och kontextuella faktorer. De kontextuella faktorerna omfattar omgivningsfaktorer och personliga faktorer.118

Såväl omgivningsfaktorer som personliga faktorer påverkar en person med en viss hälsobetingelse och den personens hälsa och hälsorelaterade tillstånd. Omgivningsfaktorer utgörs av den fysiska, sociala och attitydmässiga omgivning i vilken en människa lever och verkar. Personfaktorer påverkas av utmärkande drag hos en viss person.

Paraplytermen funktionshinder omfattar bl.a. begreppet funktionsnedsättningar. Begreppet funktionsnedsättning betecknar en avvikelse från vissa standarder för kroppens biomedicinska status

116 Resolution WHA54.21. 117 International Classification of Functioning, Disability and Health. 118 Klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa, Socialstyrelsen 2003, s. 2.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

sjuk.119

ng som inte tar hänsyn till bristerna i det omgivande sam-

häll

et mellan

män

stånd

elle

ning får tillgång till information och

möjlighet till kommunikation. och dess funktioner som är allmänt accepterade av befolkningen. Funktionsnedsättningar kan vara både tillfälliga och permanenta. En funktionsnedsättning kan vara en del av eller ett uttryck för ett hälsotillstånd men utvisar inte nödvändigtvis att det föreligger en sjukdom eller att den person som har den bör betraktas som

14.2.2. FN:s standardregler

1993 antog FN:s generalförsamling standardregler för att säkerställa att personer med funktionshinder som medborgare har samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i samhället.120 I introduktionen till standardreglerna konstateras att begreppen funktionsnedsättning och handikapp ofta används på ett oklart och förvirrande sätt. Språkbruket speglar en medicinsk och diagnostisk inställni

et. I standardreglerna definieras begreppet ”handikapp” såsom en förlust eller begränsning av möjligheterna att delta i samhällslivet på samma sätt som andra. ”Handikapp” beskriver möt

niskor med funktionsnedsättning och omgivningen.

Begreppet funktionsnedsättning omfattar enligt standardreglerna ett stort antal olika fysiska begränsningar. Funktionsnedsättningar kan människor ha på grund av fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador eller sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador, till

r sjukdomar kan vara av bestående eller övergående natur.

Ett av standardreglernas huvudområden för att personer med funktionsnedsättning ska bli kunna bli delaktiga på likvärdiga villkor är tillgänglighet. Begreppet tillgänglighet är inte definierat men av standardregel 9 framgår bl.a. att staterna ska införa handlingsprogram för att göra den fysiska miljön tillgänglig och se till att personer med funktionsnedsätt

119 Klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa, Socialstyrelsen 2003, s. 16-17. 120 Resolution 48/96 annex, antagen av FN:s generalförsamling den 20 december 1993.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

14.2.3. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

I FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning121 förekommer uttrycken ”disability” och ”impairment”. Rent språkligt är termerna inte helt lätta att skilja åt. ”Disability” betyder närmast avsaknad av förmåga och ”impairment” översätts normalt med försvagning eller nedsättning. Av sammanhanget i konventionstexten framgår emellertid att med ”disability” avses mötet mellan personer med nedsatt funktionsförmåga (”the interaction between persons with impairments”) och hinder i form av attityder och barriärer i den omgivande miljön (”attitudinal and environmental barriers”) som begränsar dessa personers fulla och jämlika delaktighet i samhället (”full and effective participation in society on an equal basis with others”).122

Uttrycket ”disability” i konventionen tycks här alltså egentligen motsvara det s.k. miljörelaterade handikappbegreppet. Uttrycket används emellertid i konventionstexten även för att benämna själva individerna. I artikel 1 andra stycket i konventionen anges sålunda att ”persons with disabilities” inkluderar personer som har en varaktigt nedsatt fysisk, psykisk, intellektuell eller sensorisk funktionsförmåga som i mötet med olika barriärer kan begränsa deras fulla och jämlika delaktighet i samhället. Uttrycket ”persons with disabilities” skulle därmed på svenska egentligen närmast motsvaras av ”personer som utsätts för handikapp”. Det är emellertid naturligt att man för den svenska översättningen sökt hitta lämpligare uttryckssätt än så. Det har resulterat i att för samma engelska uttryck (”disability”) används i den svenska översättningen av konventionen ömsom funktionshinder och ömsom funktionsnedsättning.

När konventionstexten allmänt hänför sig till personer med nedsatt funktionsförmåga och deras rättigheter används genomgående på svenska funktionsnedsättning. När det sedan gäller det ena av, såvitt jag kunnat finna, endast två fall där det engelska uttrycket ”disability” i konventionstexten direkt tar sikte på mötet mellan individer med nedsatt funktionsförmåga i något avseende och den handikappande omgivande miljön, används på svenska uttrycket funktionshinder. Det är i inledningens stycke e) där det konstateras

121 SÖ 2008:26. 122 Inledningen till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, stycket e).

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

att funktionshinder (”disability”) härrör från samspelet mellan personer med funktionsnedsättningar och hinder som är betingade av attityder och miljön. I det andra fallet, nämligen i artikel 1 andra stycket, sägs emellertid att personer med funktionsnedsättning innefattar bl.a. personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra. Här beskriver alltså funktionsnedsättning både en nedsättning i funktionsförmåga å ena sidan, och samspelet mellan en sådan nedsättning och en handikappande miljö å den andra.

Helt konsekvent är alltså inte den svenska terminologin i konventionen. Även det engelska begreppets tvetydighet blir uppenbart när konventionstextens konstaterande av att ”disability” är ett begrepp under utveckling (”disability is an evolving concept”) har måst översättas till svenska med ”att ’funktionsnedsättning’ och ’funktionshinder’ är begrepp under utveckling.”

I konventionen finns ingen definition av begreppet tillgänglighet. Av artikel 9 framgår dock att tillgänglighet är en av de allmänna principer som konventionen bygger på. Vad som avses framgår vidare i praktiken av den beskrivning av konventionsstaternas förpliktelser som ges i konventionstexten. För att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att leva oberoende och att fullt ut delta på alla livets områden, ska konventionsstaterna sålunda vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång på samma villkor som andra till den fysiska miljön, till transporter, till information och kommunikation, innefattande informations- och kommunikationsteknik (IT) och system samt till andra anläggningar och tjänster som är tillgängliga för eller erbjuds allmänheten både i städerna och på landsbygden. Åtgärderna ska innefatta identifiering och undanröjande av hinder och barriärer mot tillgänglighet t.ex. vad gäller byggnader, transportmedel, skolor, bostäder, vårdinrättningar och arbetsplatser, samt information, kommunikation och annan service.

14.2.4. Andra instrument inom FN-systemet

Varken FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter123 eller FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella

123 SÖ 1971:41.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

et.

rättigheter124 innehåller begreppen funktionshinder, funktionsnedsättning eller tillgänglighet.

I FN:s konvention om barnets rättigheter125 finns bl.a. be-

stämmelser om icke-diskriminering och andra rättigheter, särskilt för barn med funktionsnedsättning. I konventionen används emellertid begreppet ”handikapp”. Konventionstexten innehåller inte någon definition av vad som avses med ”handikapp” men av artikel 23 framgår att termen används i såväl fysiskt som psykiskt avseende. Begreppet tillgänglighet förekommer inte i konventionen men av artikel 23 framgår att barn med handikapp bör åtnjuta ett fullsvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhäll

14.2.5. Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

I Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna förekommer inte begreppen funktionshinder, funktionsnedsättning eller tillgänglighet.

14.2.6. Europarådets reviderade sociala stadga

I Europarådets reviderade sociala stadga126 finns artikel 15 i del II om rätt till oberoende social integrering och deltagande i samhällslivet för personer med funktionshinder. Begreppet funktionshinder är inte definierat i stadgan och behandlas inte heller närmare i den förklarande rapporten till stadgan. Inte heller begreppet tillgänglighet finns definierat i stadgan, men av punkten 3 i artikel 15 framgår att parterna åtar sig att främja fullständig social integration och deltagande i samhällslivet för personer med funktionshinder, särskilt genom medel – inbegripet tekniska hjälpmedel – som syftar till att övervinna hinder för informationsutbyte och rörlighet, och möjliggöra deras tillgång till transportmedel, bostäder, kulturell verksamhet och fritidssysselsättning.

124 SÖ 1971:42. 125 SÖ 1990:20. 126 SÖ 1998:35.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

14.2.7. EG-rätten

Artikel 19 i fördraget om EU:s funktionssätt m.m.

Av artikel 19 i fördraget om EU:s funktionssätt (tidigare artikel 13 i EG-fördraget)127 framgår att rådet genom enhälligt beslut och efter Europaparlamentets godkännande kan vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder. Vad som avses med funktionshinder definieras däremot inte i fördraget.

Enligt det s.k. arbetslivsdirektivet128är diskriminering på grund av funktionshinder förbjudet i arbetslivet i vid mening. Inte heller i direktivet finns dock någon definition av vad som avses med funktionshinder. I målet Chacón Navas129 har EG-domstolen emellertid prövat frågan om innebörden av begreppet enligt direktivet. Enligt EG-domstolen kan begreppet funktionshinder inte utan vidare likställas med sjukdom. Funktionshinder ska förstås som en begränsning till följd av fysiska, psykiska eller mentala skador vilken hindrar den berörda personen att delta i arbetslivet. Genom att använda begreppet funktionshinder har lagstiftaren, enligt EG-domstolen, avsiktligen valt ett begrepp som tar sikte på situationer där personer är hindrade att delta i arbetslivet under en lång period. För att begreppet funktionshinder ska anses omfatta begränsningen krävs alltså enligt EG-domstolen att det är troligt att begränsningen varar under en lång tid.

Begreppet tillgänglighet förekommer inte i direktivet. Däremot anges i skäl 20 i inledningen till direktivet att lämpliga åtgärder bör vidtas, det vill säga effektiva och praktiska åtgärder för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionshinder, t.ex. inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning. Bestämmelsen är alltså avsedd att kunna tillämpas i förhållande till olika typer av funktionsnedsättningar och omfattar såväl anpassning av den fysiska miljön som av arbetsredskap och arbetsorganisation.

Kommissionen har lagt fram ett förslag till ett nytt direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell lägg-

127 Den ändrade numreringen är en konsekvens av att det s.k. Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009. 128 Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. 129 C-13/05, REG 2006 I-06467 Celex 62005J0013

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

ning.130 Förslaget omfattar således diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder. Direktivförslaget innehåller ingen definition av begreppet funktionshinder.

EU-rättsliga transportbestämmelser

I EG-förordningen om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer131och i EG-förordningen om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionsnedsättning och personer med nedsatt rörlighet132 definieras personer med funktionshinder eller med nedsatt rörlighet enligt artikel 3 respektive artikel 2, som en person vars rörlighet är nedsatt vid användning av tranporter på grund av någon form av fysiskt funktionshinder (sensoriskt eller motoriskt, bestående eller tillfälligt), psykiskt funktionshinder eller psykisk funktionsnedsättning eller på grund av annat funktionshinder eller ålder och vars situation kräver lämplig uppmärksamhet och anpassning till hans eller hennes särskilda behov av de tjänster som är tillgängliga för alla passagerare. Begreppet tillgänglighet finns inte definierat i förordningarna.

På transportområdet har kommissionen också lagt fram två förslag

till förordningar, nämligen en EU-förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar133och en EUförordning om passagerares rättigheter vid busstransport.134 Definitionerna överensstämmer här med de som finns i de nyss nämnda tåg- och flygpassargerar förordningarna.

I EG-direktivet om säkerhetsbe-

stämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg135 finns bestämmelser om tillgänglighet för passagerare med nedsatt rörlighet. I di-

130 KOM (2008) 426. 131 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer. 132 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av den 5 juli 2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet. 133 KOM (2008) 816 slutlig, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och till ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen. 134KOM(2008) 817 slutlig, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen. 135 Europaparlamentets och rådet direktiv 2009/45/EG av den 6 maj 2009 om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

rektivets artikel 2 definieras begreppet som alla personer som har särskilda problem med att använda allmänna transportmedel, inbegripet äldre, personer med funktionshinder, personer med sensoriska funktionshinder och rullstolsburna, gravida och personer i sällskap med små barn. Någon definition av tillgänglighet ges inte men i bilaga III anges att skyltningen ombord bör vara lättillgänglig och lätt att läsa inklusive för personer med sensoriska funktionshinder. Vidare framgår att alarm och signalknappar måste vara utformade så att de lätt kan nås av och varna alla personer med nedsatt rörlighet, sensoriska funktionshinder och personer med nedsatt inlärningsförmåga. Av direktivets bilaga III framgår att ledstänger, gångar, passager, dörröppningar och dörrar ska vara konstruerade så att de passar rullstolsburna. Hissar, bildäck, passagerarutrymmen, bostadsutrymmen och tvättrum ska vara konstruerade så att de på ett rimligt och proportionellt sätt är tillgängliga för personer med nedsatt rörlighet.

I EG-direktivet om ett system med obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik136 används inte begreppet funktionshinder. Däremot ställs krav på att fartygsföretagen säkerställer att det ges allmän information om de tjänster och den hjälp som finns tillgänglig ombord för äldre och personer med nedsatt rörlighet. Av bilaga I framgår att sådan information ska göras tillgänglig i format som är lämpliga för personer med nedsatt syn.

I EG-förordningen om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar137 finns bestämmelser om minimirättigheter för flygpassagerare gentemot lufttrafikföretag vid nekad ombordstigning samt vid inställda och försenade flygningar. Av artikel 2 framgår att med personer med nedsatt funktionsförmåga avses en person vars funktionsförmåga är nedsatt vid användning av transporter på grund av fysiskt funktionshinder (sensoriskt eller rörelsemässigt, permanent eller temporärt), förståndsmässigt hinder, ålder eller annat funktionshinder och vars situation kräver särskild uppmärksamhet och anpassning till perso-

136 Rådets direktiv 1999/35/EG av den 29 april 1999 om ett system med obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik. 137 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) 295/91.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

nens behov av för alla passagerare tillgänglig service. Begreppet tillgänglighet finns inte definierat i förordningen.

Andra EG-rättsliga bestämmelser

Det finns en rad övriga rättsakter inom gemenskapsrätten som har betydelse för personer med funktionsnedsättning, t.ex. EGdirektivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar,

138

direktivet om upphovsrätten i informationssamhället 139 direkti-

ven om offentlig upphandling,140direktivet om radioutrustning och teleterminalutrustning,141direktivet om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster,142direktivet om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster143 och direktivet om utförandet av sändningsverksamhet för television.144 Inget av regelverken innehåller någon definition av vare sig funktionsnedsättning, funktionshinder eller tillgänglighet.

I direktivet om upphovsrätten i informationssamhället anges i skäl 43 i ingressen att det under alla omständigheter är viktigt att medlemsstaterna vidtar alla åtgärder som är nödvändiga för att underlätta tillgången till verk för personer som har ett funktionshinder som hindrar dem från att utnyttja själva verken och härvid ägna särskild uppmärksamhet åt tillgängliga förmedlingsformer. I direk-

138 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/16/EG av den 29 juni 1995 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar, EGT L 213, 7.9. 1995 s 1, Celex 31995L0085. 139 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/29/EG av den 22 maj 2001 om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (EGT L 167, 22.6.2001, s. 10). 140 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s. 1) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s. 114). 141 Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/5/EG av den 9 mars 1999 om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse (EGT L 91, 7.4.1999, s. 10). 142 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24.4.2002, s. 33). 143 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT, L 108, 24.4.2002, s.51.) 144 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/65/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (EUT L 332, 18.12.2007, s. 27).

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

tivet om utförandet av sändningsverksamhet för television anges att rätten för personer med funktionsnedsättning och äldre att delta i det sociala och kulturella livet i gemenskapen är oskiljbart förknippad med att audiovisuella medietjänster görs tillgängliga, samt att tillgänglighet bör uppnås exempelvis genom teckenspråk, programtextning, ljudbeskrivning och lättbegripliga skärmmenyer.

14.2.8. Terminologin i intern svensk rätt

Regeringsformen

Enligt 1 kap. 2 § regeringsformen ska det allmänna motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person.

Enligt förarbetena till bestämmelsen är uttrycket funktionshinder avsett att knyta an till den definition av begreppet som fanns i dåvarande lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder.145 Enligt 2 § i den lagen avsågs med funktionshinder varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå. Det är således samma definition av funktionshinder som finns i 1 kap. 5 § fjärde punkten i den nu gällande diskrimineringslagen (2008:567).

Regeringens proposition om en reformerad grundlag innehåller ingen ändring i sak härvidlag.

Diskrimineringslagen (2008:567)

I 1 kap. 5 § 4 diskrimineringslagen (2008:567) definieras, som nämnts, begreppet funktionshinder som varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå. Begränsningar av funktionsförmågan som är av övergående natur omfattas alltså inte.

145Prop. 2001/02: 72 s. 50.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

I förarbetena till bestämmelsen146 ges som exempel på begränsningar i individens funktionsförmåga som kan förväntas uppkomma i framtiden t.ex. hiv-positiva, men även andra sjukdomar med progressivt förlopp som t.ex. cancer och MS kan komma i fråga. Det är i dessa fall fråga om personer som är bärare av sjukdomar som inte inverkar på personens funktionsförmåga men där sjukdomen kan förväntas få sådana effekter i framtiden. Anlag för en sjukdom som kan förväntas leda till nedsättningar i funktionsförmågan omfattas däremot inte. Det är inte heller graden av funktionsnedsättning som är avgörande utan förekomsten av ett funktionshinder. Även felaktigt förmodade funktionshinder omfattas.

Begreppet tillgänglighet är inte definierat i diskrimineringslagen. Begreppet förekommer över huvud taget bara på ett ställe i lagen. Det är i 2 kap. 5 § andra stycket vari framgår att diskrimineringsförbudet i högskolan för vissa typer av utbildningsanordnare gäller även i de fall dessa genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådant funktionshinder. Skäliga åtgärder beskrivs i förarbetena till den bestämmelsen som åtgärder som förändringar av lokalernas utformning, såsom höga trösklar, heltäckningsmattor, avsaknad av hiss, placering av dörröppnare, utformning av toalettutrymmen och liknande. Det kan också handla om god ventilation för den som är allergiker, teleslingor och god akustik för personer med nedsatt hörsel, synskadades behov av kontrast och förstärkt belysning m.m.147

I 2 kap. 1 § diskrimineringslagen föreskrivs vidare att diskrimineringsförbudet på arbetslivets område gäller även i det fall arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådant funktionshinder. Det kan vara fråga om tekniska hjälpmedel och särkskilda arbetsredskap eller förändringar i den fysiska arbetsmiljön. Det kan handla om förstärkt belysning för den som är synskadad, god ventilation för den som är allergiker, tekniska hjälpmedel för att underlätta lyft eller transporter, datorstöd m.m. Även förändringar av arbetsuppgifterna, arbetstiderna

146Prop. 2007/08:95 s. 122-123. 147Prop. 2007/08:95 s. 507.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

nin

tiv förmåga beroende på

t.ex eller arbetsmetoderna kan bli aktuella.148 På arbetslivets område är således kravet på tillgänglighetsåtgärder inte begränsat till arbetslokalernas tillgänglighet och användbarhet.

Plan- och bygglagstiftningen

Bestämmelser om tillgänglighet och användbarhet vad avser fysisk miljö finns i plan- och bygglagen (1987:10), PBL149, lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., BVL,150 och förordningen (1994:1215 ) om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk m.m., BVF. I Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BBR) finns närmare anvisningar om hur plan- och bygglagstiftningen ska eller bör tillämpas,151 men endast ett fåtal regler är preciserade med exakta måttangivelser. Fler måttangivelser och ytterligare vägledning finns i Svensk standard för byggnadsutform-

g.152

Kravet på tillgänglighet och användbarhet i plan- och bygglagstiftningen är begränsat till personer med nedsatt rörelse- och orien-teringsförmåga. Begreppet nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga är inte definierat i lagen men av förarbetena framgår att det omfattar, förutom rörelsesvårigheter, bl.a. nedsatt syn- och hörselförmåga.153 I BBR finns mera preciserade exempel på vad som avses med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga.154 Som exempel nämns nedsatt funktion i armar, händer, bål och ben liksom dålig balans respektive nedsatt syn, hörsel eller kogni

. utvecklingsstörning eller hjärnskada. Begreppen tillgänglighet och användbarhet är kopplade till innebörden av att den byggda miljön ska vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. I förarbetena till PBL finns vidareutvecklat vad det innebär att bostäder och lokaler blir tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga.155 Här framgår att byggnader ska vara inrättade så att besökare med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga

148Prop. 2007/08:95 s. 500-501. 149Prop. 1985/86:1, bet. BoU 1986/87:1, rskr. 1986/87:27. 150Prop. 1993/94:178, bet. 1993/94:BoU18, rskr. 1993/94:372. 151 Boverkets byggregler, BFS 1993:57. 152 SS 91 42 21:2006. 153Prop. 1985/86:1 s. 492. 154 Boverkets byggregler, BFS 1993:57, avsnitt 3:1. 155Prop. 1985/86:1, s. 493-494.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

t.ex. är rullstolsburen eller har ned-

satt

ör att den byggda miljön ska anses vara tillgänglig

och användbar.

n eller hon har väsentliga svårigheter att förflytta

sig ska kunna ta sig fram. Det innebär främst krav på utformning och färgsättning av förflyttningsvägar, t.ex. ramper, korridorer och dörrar och på lämplig utformning av bl.a. toaletter och kapprum. Detta innebär emellertid också krav på en lämplig utformning och placering av strömbrytare, manöverorgan för hissar o.d. med hänsyn till rullstolsburnas och synskadades behov. Skyltar, symboler och texter ska lätt kunna upptäckas och vara lättlästa. Dörrar, glasportar och utskjutande byggnadsdelar i kommunikationsutrymmen ska utföras så att de är lätta att se och inte medför risk för olycksfall för synskadade. Att bostäder och lokaler ska vara inrättade så att de kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga innebär att sådana utrymmen inte bara ska vara tillgängliga för besök utan också permanent ska kunna brukas av sådana personer. Vidare ska bostäder utformas på sådant sätt att de kan bli en fullvärdig bostad för den som

orienteringsförmåga. Även i Boverkets föreskrifter och allmänna råd om undanröjande av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser,156 ges ytterligare vägledning om vad som måste åtgärdas f

Transporter

Enligt 13 kap. 8 § trafikförordningen (1998:1276) kan ett särskilt parkeringstillstånd utfärdas för rörelsehindrade personer. Tillståndet kan utfärdas både till rörelsehindrade som själva kör motordrivna fordon och till andra rörelsehindrade som regelbundet behöver hjälp av föraren utanför fordonet. Ett tillstånd får endast utfärdas till en rörelsehindrad som har ett varaktigt funktionshinder som innebär att ha

på egen hand.

I Sjöfartsverkets föreskrift och allmänna råd om anpassning av passagerarfartyg med hänsyn till personer med funktionshinder157finns ingen definition av vad som menas med funktionshinder. Här framgår emellertid att fartyg med byggnadsdatum den 1 oktober 2004 eller senare ska vara byggt och utrustat på ett sådant sätt att

156 BFS 2003:19. 157 SJÖFS 2004:25.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

mligt sätt är tillgängliga för personer med

fun

tion. Dessa krav framgår av bilaga 2 till Sjöfartsver-

ket

ed allmänna kommunikationer eller inte kan göras utan led-

sag

0) och

förordningen (2007:1156) med instruktion för Luftfartsverket. en person med funktionsnedsättning kan gå ombord och iland enkelt och säkert samt förflytta sig till däck där samtliga publika funktioner finns. Anvisningar om tillgänglighet ska anslås vid alla ingångar samt på andra lämpliga platser. De skyltar som finns ombord ska vara lättillgängliga och information ska kunna lämnas både visuellt och muntligt. Larm ska vara utformade så att de kan varna alla passagerare med funktionsnedsättning och larmknappar ska lätt kunna nås. Vidare ska ledstänger, gångar, passager, dörröppningar och dörrar vara konstruerade så att de passar även personer som är rullstolsburna. Även hissar, bildäck och toaletter ska vara konstruerade så att de på ett ri

ktionsnedsättning.

För fartyg som är certifierade för 100 passagerare eller mer finns ytterligare specifika bestämmelser om tillgänglighet, t.ex. när det gäller hytternas placering, toaletternas utformning och om tillgänglig informa

s föreskrift.

Enligt lagen (1997:736) om färdtjänst158 finns en rätt till färdtjänst för personer som på grund av funktionsnedsättning har svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationer. Enligt 1 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst159ska kommunen lämna ersättning för resekostnader för personer som till följd av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på särskilt kostsamt sätt. Tillstånd lämnas om resan till följd av den sökandes funktionsnedsättning inte till normala resekostnader kan göras m

are.

Det finns även andra författningar inom transportområdet där begreppet funktionshinder eller liknande förekommer. Begreppen har emellertid här inte definierats vare sig i författningstext eller i förarbetena. Exempel på sådana författningar är lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik, lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m., körkortsförordningen (1998:98

158Prop. 1996/97:115, bet. 1997/98:TU3, rskr. 1997/98:10. 159Prop. 1996/97:115, bet. 1997/98:TU3, rskr. 1997/98:10.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

Arbetsmiljölagstiftningen

I arbetsmiljölagen (1977:1160)160 finns bestämmelser om hur arbetsmiljön ska anpassas. Begreppen funktionshinder och funktionsnedsättning förekommer inte i arbetsmiljölagen. Däremot anges i 2 kap. 1 § att arbetsförhållandena ska anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Uttrycket förklaras inte närmare.

Av arbetsmiljöverkets föreskrift om arbetsplatsens utformning framgår att arbetsplatser, arbetslokaler och personalutrymmen ska, om det behövs, vara tillgängliga för och kunna användas även av arbetstagare med nedsatt rörelse-, syn- eller hörselförmåga.161 Vad som avses med tillgänglighet utvecklas inte närmare, däremot ges exempel på vilka anpassningar som personer med respektive funktionsnedsättning kan ha behov av, bl.a. markering av trappsteg, enkla och tydliga samband mellan lokaler, val av lämpligt golvmaterial och kontrasterande färgsättning samt att tillräcklig och bländfri belysning finns.

Utbildning

Begreppet funktionshinder används på flera ställen i skollagen (1985:1100).162 Någon definition ges dock inte vare sig i lagtexten eller i förarbetena. Däremot berörs i olika sammanhang i lagen de behov som personer med särskilda funktionsnedsättningar kan ha, t.ex. personer med utvecklingsstörning, begåvningsmässiga funktionshinder på grund av hjärnskada, personer med autism eller autismliknande tillstånd, syn- eller hörselskada, grav språkstörning eller svårt rörelsehinder.

Enligt 1 kap. 5 § första punkten specialskoleförordningen (1995:401)

163

avses med funktionshinder dels fysiska funktions-

hinder, dels medicinskt, psykiskt eller neurologiskt betingade funktionsnedsättningar, svåra läs- och skrivsvårigheter (dyslexi) samt utvecklingsstörning, begåvningsmässiga funktionshinder på grund av hjärnskada, autism och autismliknande tillstånd.

160Prop. 1976/77:149, SoU 1977/78:1, rskr.1977/78:18. 161 AFS 2000:42, § 8. 162Prop. 1985/86:10, UbU 1985/86:6, rskr.1985/86:39 163 Jfr prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

het.

I 1 kap. 5 a § högskolelagen (1992:1434)164, 9 § högskoleförordningen (1993:100) och förordningen med instruktion för Högskoleverket (2007:1293) finns hänvisningar till förbudet mot diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder i diskrimineringslagen (2008:567). Det är således definitionen av funktionshinder i den lagen som gäller för dessa författningar.

Det finns ett flertal andra författningar inom utbildningsområdet som också innehåller begreppet funktionshinder utan att begreppet definieras vare sig i författningstexten eller i några förarbeten. Exempel på det är grundskoleförordningen (1994:1194)165gymnasieförordningen (1992:394), förordningen (2008:390) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten, förordningen (2007:1345) om statsbidrag vid vissa studier för personer med funktionshinder, förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen, förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet, förordningen (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning, förordningen (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa läromedel och förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare.

Rättskipning och offentlig förvaltning, m.m.

Varken rättegångsbalken,166förvaltningsprocesslagen (1971:291)167eller förvaltningslagen (1986:223)168 använder begreppen funktionshinder, funktionsnedsättning eller tillgänglig

Allmänna domstolar ska dock enligt 5 kap. 6 § rättegångsbalken (RB) anlita tolk om den som ska höras i rätten är allvarligt hörsel- eller talskadad. Domstolen får vidare enligt 33 kap. 9 § fjärde stycket RB vid behov låta översätta handlingar som kommer in till eller skickas ut från rätten från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt.

För förvaltningsdomstolarnas del gäller samma sak enligt 50 § förvaltningsprocesslagen.

164Prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr.1992/93:103. 165 Jfr prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82. 166Prop. 1942:5, rskr. 1942:421. 167Prop. 1971:30, KU 36, rskr. 222. 168Prop. 1985/86:80, KU 1985/86:21, rskr. 1985/86:202.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

n.

Enligt 8 § förvaltningslagen bör myndigheter vid behov anlita tolk när de har med någon att göra som är allvarligt hörsel- eller talskadad.

Enligt 6 kap. 1 § första stycket lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU)169 ska tekniska specifikationer ingå i annonsen om upphandling, förfrågningsunderlaget eller de kompletterade handlingarna. Enligt andra stycket bör specifikationerna, när det är möjligt, bestämmas med hänsyn till kriterier avseende tillgänglighet för personer med funktionshinder eller utformning med tanke på samtliga användares behov.

I förarbetena till LOU konstaterar regeringen att lagens funktionshinderbegrepp är vidare än uttrycket ”nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga” som används i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. LOU:s begrepp omfattar t.ex. även allergiker.170

Förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken kompletteras av riktlinjer för tillgänglighet som har utarbetats av Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam. Av riktlinjerna framgår att tillgänglighet betyder att myndigheternas lokaler ska kunna besökas av personer med funktionsnedsättning samt att dessa personer ska kunna ta del av och delta i verksamheten där. Lokalerna ska också fungera som arbetsplats för personer med funktionsnedsättning.

Vidare ska personer med funktionsnedsättning kunna kommunicera med och ta del av myndigheternas information via tryckta medier, telefon, webb, film och möten. I Handisams riktlinjer används begreppet tillgänglighet som ett samlande begrepp för både tillgänglig och användbar. Generellt används tillgänglighet och användbarhet för att beskriva vad som krävs för att personer med funktionsnedsättning ska kunna delta på lika villkor som andra.171

I t.ex. kommunallagen (1991:900),172vallagen (2005:837),173och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter174 används också begreppet funktionshinder, dock utan att definieras vare sig i lagtext eller i förarbete

169

Prop. 2006/07:128, bet. 2007/08:FiU7, rskr. 2007/08:31.

170Prop. 2006/07:128 s. 340-341. 171 Riv hindren, riktlinjer för tillgänglighet, Handisam, 2009. 172Prop. 1990/91:117, 1990/91:KU38, rskr.1990/91:360. 173Prop. 2004/05:163, bet. 2005/06:KU9, rskr. 2005/06:33. 174Prop. 2008/09:21, bet. 2008/09:KU5, rskr. 2008/09:157.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

Socialtjänst samt stöd och service

I socialtjänstlagen (2001:453)175 finns bl.a. bestämmelser om stöd till personer med funktionshinder. Av 5 kap. 7 § socialtjänstlagen framgår att lagens definition av funktionshinder är mycket vid. Den omfattar människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring. I förarbetena till bestämmelsen anges att begreppet tar sikte på inte bara rörelsehindrade, syn- eller hörselskadade utan också på personer med psykiska handikapp och på dem som har missbruksproblem eller andra svåra sociala problem.176

Bestämmelser om insatser till vissa personer med funktionsnedsättning finns även i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.177 Med funktionshinder avses den begränsning eller det hinder som gör att en människa till följd av skada eller sjukdom inte kan utföra en aktivitet på det sätt eller inom de gränser som kan anses normalt. Orsaken till eller arten av ett funktionshinder är inte avgörande, inte heller den medicinska diagnosen. Inom kretsen som omfattas av LSS finns personer med fysiska, psykiska och begåvningsmässiga funktionshinder. För att berättiga till insatser enligt LSS ska funktionshindren vara stora.178Vad som menas med funktionshinder beskrivs närmare i 1 § LSS. Här anges personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, personer med betydande och bestående begåvningsmässiga funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, samt personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.

Socialförsäkringssystemet m.m.

På socialförsäkringsområdet finns ett antal lagar som berättigar personer med funktionsnedsättning till ekonomiskt stöd för olika syften. I lagen (1962:381) om allmän försäkring179 finns sålunda be-

175Prop. 2000/01:80, bet. 2000/01:SoU18, rskr. 2000/01:259. 176Prop. 1979/80:1. 177Prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321. 178Prop. 1992/93:159 s. 168-170. 179Prop. 1962:90; 2LU 1962:27; rskr. 1962:250.

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

stämmelser om rätt till aktivitetsersättning och sjukersättning. Här hänvisas inte till en persons funktionsnedsättning eller funktionshinder utan till en persons prestationsförmåga, som ska vara varaktigt nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan.

Av 5 § lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag180 framgår att rätt till ersättning har en person som för avsevärd tid fått sin funktionsförmåga nedsatt i sådan omfattning att han eller hon i sin dagliga livsföring behöver mer tidskrävande hjälp av annan eller för att kunna förvärvsarbeta behöver fortlöpande hjälp av annan eller i annat fall har betydande merkostnader. Även i detta sammanhang ska bedömningen göras utifrån funktionsförmåga, dock med undantag för den som är blind, döv eller gravt hörselskadad om denna funktionsnedsättning inträtt före 65 års ålder. Enligt 8 § samma lag har vidare en förälder rätt till vårdbidrag för barn som på grund av sjukdom, utvecklingsstörning eller annat funktionshinder behöver särskild tillsyn eller vård. Begreppet funktionshinder har inte definierats närmare i vare sig lagtext eller förarbeten.

Lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m.181 reglerar möjligheterna att få ekonomiskt bidrag till anpassning av en bostad för en person med funktionshinder. Begreppet funktionshinder definieras inte i lagen men av förarbetena framgår att begreppet omfattar den som till följd av en skada eller en sjukdom är hindrad eller har en begränsad möjlighet att utföra en aktivitet på det sätt eller inom de gränser som kan anses normalt.182

Bidrag för personer med funktionshinder och föräldrar till barn med funktionshinder för bl.a. anskaffning av bil regleras i förordningen (1988:890) om bilstöd till personer med funktionshinder183. Med funktionshinder avses enligt förordningen den som på grund av varaktigt funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att anlita allmänna kommunikationer. Enligt Försäkringskassans faktablad om bilstöd ska den som beviljas bidrag enligt förordningen ha återkommande och mycket stora svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att använda allmänna

180Prop. 1997/98:152, bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315. 181Prop. 1992/93:58, bet. 1992/93:BoU4, rskr. 1992/93:98. 182Prop. 1992/93:159 bilaga 1 s. 52-53. 183Prop. 1987/88:99, SfU 1987/88:23, rskr. 1987/88:300.

Ds 2010:20 Om begreppen diskriminering, funktionshinder och

funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

kommunikationer. Svårigheterna kan bero på t.ex. smärtor, andningsproblem eller minskad rörelseförmåga.184

Värnplikt och civilplikt

Enligt 7 kap. 6 § förordningen (1995:238) om totalförsvarspliktiga ska Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Affärsverket svenska kraftnät vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att den som tjänstgör med stöd av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt utsätts för ett uppträdande som kränker den totalförsvarspliktigas värdighet och som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning (trakasserier), eller ett uppträdande av sexuell natur som kränker den totalförsvarspliktigas värdighet (sexuella trakasserier). Åtgärderna ska vidtas i samarbete med Totalförsvarets pliktverk och Försvarshögskolan samt, då det bedöms lämpligt, i samråd med Diskrimineringsombudsmannen.

Begreppet funktionshinder definieras inte närmare i författningstexten. Uppräkningen av skyddade personliga egenskaper överensstämmer, med undantag för ålder, med de diskrimineringsgrunder som omfattas av diskrimineringslagen (2008:567). Det, tillsammans med det faktum att samråd enligt förordningen i vissa fall ska ske med Diskrimineringsombudsmannen, talar starkt för att begreppet funktionshinder har samma betydelse som enligt diskrimineringslagen.

Det finns även andra författningar på totalförsvarsområdet där begreppet funktionshinder förekommer, dock utan att definieras. Exempel på det är förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga och förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

Socialstyrelsens termbank, m.m.

Socialstyrelsens terminologiråd etablerades 2003 med uppgiften att besluta om en rekommenderad användning av begrepp och termer på fackområdet vård och omsorg. Begrepp med rekommenderad

184 Försäkringskassans faktablad om bilstöd: http://www.fk.se/irj/go/km/docs/fk_publishing/Dokument/Publikationer/Faktablad/Bilstö d.pdf .

Om begreppen diskriminering, funktionshinder och Ds 2010:20 funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

användning publiceras i Socialstyrelsens termbank. Socialstyrelsen har tidigare definierat begreppen funktionsnedsättning och funktionshinder som nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. Begreppen var synonymer till varandra. Med ”handikapp” avsågs en förlust eller begränsning av möjligheten för en person med funktionsnedsättning att delta i samhällslivet på samma sätt som andra. Ett handikapp är inte en egenskap hos en individ utan beskriver förhållandet mellan individen och omgivningen.

Socialstyrelsen beslutade 2007 om att revidera begreppen funktionsnedsättning och funktionshinder. I samband med revideringen togs begreppet handikapp bort helt från termbanken eftersom det ansågs stigmatiserande. Enligt termbanken definieras funktionsnedsättning nu som nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. En funktionsnedsättning kan uppstå till följd av sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller förvärvad skada. Sådana sjukdomar, tillstånd eller skador kan vara av bestående eller av övergående natur. Funktionshinder definieras som en begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen. Exempel på begränsningar är svårigheter att klara sig själv i det dagliga livet och bristande delaktighet i arbetslivet, i sociala relationer, i fritids- och kulturaktivitet, i utbildning och i demokratiska processer. Det handlar framförallt om bristande tillgänglighet i omgivningen.185

Handikappförbunden (HSO) är en paraplyorganisation som består

av 43 handikappförbund. HSO använder samma definition av funktionsnedsättning och funktionshinder som den som finns i Socialstyrelsens termbank.

185http://app.socialstyrelsen.se/termbank/ .

15. Internationella åtaganden och gällande rätt m.m.

Internationella överenskommelsers rättsliga ställning i Sverige styrs av den s.k. dualitetsprincipen. Den innebär att en tillträdd internationell konvention visserligen binder Sverige som stat, men konventionen gäller inte direkt som svensk lag. Det betyder i sin tur att svenska myndigheter och domstolar inte kan lägga konventionsinnehållet ensamt till grund för sina beslut. För att bli direkt tillämpligt måste konventionsinnehållet på något sätt först ha införlivats med den interna svenska rättsordningen. Det kan ske antingen genom inkorporering eller genom transformering.

Inkorporering innebär att riksdagen antar en lag som helt enkelt säger att en viss konvention gäller som svensk lag. Så är fallet med Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Därmed blir varje artikel i konventionen gällande svensk rätt. Transformering innebär att innehållet i en konventions olika artiklar eller paragrafer förs in i nya eller ändrade bestämmelser i svenska lagar eller andra författningar och på så sätt blir gällande svensk rätt. Nära kopplat till transformeringsmetoden för genomförande av internationella konventioner i Sverige är vad man brukar kalla för konstaterande av normöverensstämmelse. Det innebär att man efter att ha gått igenom relevanta delar av den svenska lagstiftningen drar slutsatsen att svensk rätt redan motsvarar det som krävs enligt konventionen och att någon (ytterligare) lagstiftning därför inte behövs.186

Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna är den enda av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige har tillträtt som också har inkorporerats i svensk rätt.187 Den gäller alltså som direkt tillämplig lag och innehållet i

186 Holmberg m.fl. 2006 s. 438 ff med vidare hänvisningar. 187 Lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

dess olika artiklar kan därmed också ensamt läggas till grund för myndigheters och domstolars beslut i enskilda mål och ärenden.188

EG-rätten har en särställning när det gäller internationella rättsakters roll i den svenska rättsordningen, på så sätt att vissa typer av gemenskapsrättsliga bestämmelser blir direkt och omedelbart tillämpliga i Sverige när de har antagits på EU-nivå. Genom Sveriges medlemskap i unionen har lagstiftaren beslutat att i huvudsak ge EG-rätten företräde framför den interna svenska rättsordningen, inklusive grundlagens regler, för det fall att innehållet i de två skulle ”krocka” med varandra.189

Att andra internationella konventioner och liknande inte har inkorporerats i svensk rätt betyder däremot inte att de saknar all betydelse för myndigheternas och domstolarnas beslutsfattande. För det första innebär det faktum att Sverige som stat har gjort vissa åtaganden i förhållande till andra stater naturligen en press på riksdag och regering att, genom t.ex. lagstiftning, se till att den interna svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella åtaganden. Men dessutom är både statliga och kommunala myndigheter liksom domstolarna, som företrädare för den offentliga makten, skyldiga att så långt det är möjligt tolka svensk rätt på ett sådant sätt att deras beslut blir förenliga med Sveriges konventionsåtaganden. Därmed blir det också möjligt för enskilda parter att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister inför domstolarna.190

15.1. Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna

Diskrimineringsförbudet utgör en av de mest grundläggande principerna i, och löper som en röd tråd genom, hela det internationella systemet med olika instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, både på global och på regional nivå. Det tar sin utgångspunkt i den grundläggande principen om alla människors lika värde och rättigheter och är i den mening-

188NJA 2007 s. 584. 189 Holmberg m.fl. 2006 s. 439. 190Prop. 1993/94:117 s. 32-40.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

en en spegelbild av artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna191 som lyder:

”Alla människor äro födda fria och lika i värde och rättigheter. De har utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i

en anda av gemenskap.”

Den allmänna förklaringens syfte är att slå fast ett otvetydigt erkännande av varje mänsklig varelses inneboende värde och värdighet och av det faktum att var och en har lika och obestridliga rättigheter. Om alla människor har samma värde och rättigheter kan det inte heller accepteras att de rättigheter som anses följa med att vara människa, gäller olika för olika människor.

Regimer som systematiskt kränker de mänskliga rättigheterna försvarar sig ändå inte sällan med att just deras land har särskilda förhållanden som gör det befogat att avvika från vad som annars gäller, eller att mänskliga rättigheter inte får hindra utövandet av traditionella kulturella sedvänjor, inte minst när det gäller kvinnors och flickors ställning. I sådana sammanhang framförs också återkommande påståenden om att de internationella normerna skulle vara ”västerländska” till sin natur och att de påtvingats länder med en annan syn utan att dessa haft något inflytande på normernas utformning. Dessa är argument som måste avvisas. I själva verket kom FN:s grundläggande förklaring om de mänskliga rättigheterna till genom ett mycket aktivt deltagande av företrädare även för t.ex. Asien och Mellanöstern.192

Rättigheterna i förklaringen gäller för alla människor, utan åtskillnad, och ska respekteras över hela världen, oavsett land, kultur eller specifik situation.193 Häri ligger de mänskliga rättigheternas universalitet, såsom den också bekräftats under senare årtionden, främst i den deklaration, Wiendeklarationen,194 som antogs av världens länder i samband med den världskonferens som hölls i Wien år 1993 för det internationella arbetet med de mänskliga rättigheterna. I deklarationen uttrycker FN:s medlemsstater högtidligen bl.a. att

191 Allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna, antagen genom Förenta nationernas generalförsamlings resolution 217 A (III) den 10 december 1948. 192 Joseph m.fl. 2005; Nowak 2003. 193 Skr. 2003/04:20 Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik, s. 5 f. 194 Vienna Declaration and Program of Action, A/CONF.157/23, 12 Juli 1993.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

”[w]hile the significance of national and regional particularities and various historical, cultural and religious backgrounds must be borne in mind, it is the duty of States, regardless of their political, economic and cultural systems, to promote and protect all human rights and fundamental freedoms.”

Det är således naturligt att den grundläggande principen om alla människors lika värde och rättigheter i artikel 1 i den allmänna förklaringen följs av ett uttryckligt diskrimineringsförbud redan i artikel 2 med följande innehåll.

”Var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas i denna förklaring utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt.”

Den allmänna förklaringen var visserligen inte avsedd som ett rättsligt bindande dokument men den utgör likväl en auktoritativ tolkning av begreppet mänskliga rättigheter i FN-stadgan.195 Med tiden har den allmänna deklarationen åtminstone i vissa delar också kommit att åtnjuta status som internationell sedvanerätt196 eller till och med, t.ex. när det gäller icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2, som jus cogens,197 det vill säga en regel som är tvingande för alla stater.

Diskrimineringsförbudet i artikel 2 omfattar en icke uttömmande uppräkning av skyddade diskrimineringsgrunder. Att de angivna grunderna endast är exempel på vad som omfattas framgår av att artikeln föreskriver att det inte får förekomma någon åtskillnad ”av något slag”, att uppräkningen av skyddade grunder föregås av ordet ”såsom”, samt av att uppräkningen av de grunder som uttryckligen omfattas avslutas med den öppna kategorin ”ställning i övrigt”.198

Samtidigt är det här inte fråga om något självständigt, allomfattande, diskrimineringsförbud; i stället gäller det endast i förhållande till just de rättigheter som upptas i förklaringens övriga artiklar. I praktiken har dock denna begränsning ansetts vara av mindre betydelse än vad den i förstone kan ge intryck av. För det första innehåller den allmänna förklaringen särskilda artiklar om i princip alla

195 Förena nationernas stadga, antagen i San Francisco den 26 juni 1945 och i kraft den 24 oktober 1945. 196 Nowak 2003, s. 75 f. 197 Makkonen 2003, s. 48. 198Jfr Craven 1995, s. 168.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

mänskliga rättigheter. För det andra kompletteras det snävare diskrimineringsförbudet i artikel 2 av det allmänt tillämpliga påbudet i artikel 7 om allas likhet inför lagen, enligt vilket

”[a]lla är lika inför lagen och är berättigade till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. Alla är berättigade till samma skydd mot alla former av diskriminering som strider mot denna förklaring och mot varje anstiftan till sådan diskriminering.”

Vidare återkommer många av de rättigheter som upptas i den allmänna förklaringen i senare antagna konventioner inom FNsystemet som är rättsligt bindande för de stater som har anslutit sig till dem. Diskrimineringsförbudet går även här som en röd tråd genom hela systemet. I det följande ska endast behandlas några av dessa konventioner, nämligen FN:s båda internationella konventioner från 1966 om medborgerliga och politiska rättigheter å ena sidan och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter å den andra, FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s standardregler och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

15.2. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter ratificerades av Sverige den 6 december 1971 och trädde i kraft i förhållande till vårt land den 23 mars 1976.199 Sverige har även anslutit sig till ett fakultativt (frivilligt) protokoll till konventionen om individuell klagorätt, som trädde i kraft samma dag.200Konventionen gäller inte som direkt tillämplig lag i Sverige men alla delar av den offentliga förvaltningen, liksom domstolarna, har en skyldighet att tolka svensk lag så att den, så långt det är möjligt, blir förenlig med konventionens krav. Konventionsstaternas efterlevnad av konventionen övervakas av FN:s kommitté för mänskliga rättigheter.201 Hit kan alltså människor i Sverige framföra klagomål om påstådda kränkningar av de rättigheter som är skyddade i konventionen.

199 SÖ 1971:42. 200 SÖ 1971:43. 201 Avdelning IV i konventionen.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Konventionen innehåller tre bestämmelser som specifikt behandlar rätten att inte utsättas för diskriminering, nämligen artiklarna 2.1, 3 och 26.

Artikel 3 föreskriver att män och kvinnor ska tillförsäkras lika rätt att åtnjuta alla de rättigheter som omfattas av konventionen. Artikeln kommer inte att behandlas närmare i det följande. Skyddet mot diskriminering i artiklarna 2.1 och 26 är inte identiskt. I stället kan dessa båda artiklar sägas komplettera varandra.

Artikel 2.1 förbjuder diskriminering av varje slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt när det gäller de rättigheter som konventionen omfattar.

Diskrimineringsförbudet gäller endast i förhållande till de rättigheter som tas upp i konventionens övriga artiklar, exempelvis rätten till liv (artikel 6), förbudet mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 7), rätten till frihet och personlig säkerhet (artikel 9), rätten att fritt välja bostadsort (artikel 12), alla människors rättskapacitet som person (artikel 16), skyddet för privat- och familjeliv (artikel 17).

Däremot krävs inte att den materiella rättighetsartikeln i sig har överträtts för att ett framgångsrikt klagomål ska kunna föras om brott mot diskrimineringsförbudet i artikel 2.1. Allt som krävs är att den påstådda diskrimineringen rör ett sammanhang som omfattas av någon av konventionens rättighetsartiklar. Det är exempelvis möjligt för en konventionsstat att i sin lagstiftning föreskriva dödsstraff för t.ex. mord utan att bryta mot artikel 6 i konventionen. Artikel 6 skyddar rätten till liv men tillåter under vissa förutsättningar användandet av dödsstraff för de allvarligaste brotten. Skulle dödsstraffet användas bara mot svarta gärningsmän men inte mot vita, kränks inte artikel 6 i sig själv, men däremot artikel 6 i förening med diskrimineringsförbudet i artikel 2.1.202

Skyddet mot diskriminering innebär en skyldighet för konventionsstaterna dels att respektera enskilda människors rättigheter enligt konventionen, dels att tillförsäkra dem dessa rättigheter, allt på ett icke-diskriminerande sätt. Skyldigheten gäller för lagstiftaren, men också för representanter för det allmänna när de ska tillämpa gällande lagstiftning i enskilda fall.

Skyldigheten att respektera är en negativ skyldighet, det vill säga staten måste avstå från att begränsa enskildas utövning av konven-

202 Nowak 2005, s. 36.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

tell effekt.

tionsrättigheterna. Hur långtgående den förpliktelsen är beror av de enskilda rättigheternas utformning. Tortyrförbudet i artikel 7 t.ex., är absolut. Andra rättigheter är skyddade endast mot godtyckliga begränsningar. Men även om det finns ett utrymme för icke godtyckliga begränsningar av rättigheter enligt konventionen så får sådana begränsningar inte tillämpas på ett diskriminerande sätt.

Uttrycket tillförsäkra innebär en positiv skyldighet för staten att aktivt vidta åtgärder, åtgärder som i sin tur består i dels att tillhandahålla ett skydd mot diskriminering från tredje part, alltså från olika icke-statliga aktörer203, dels att på olika sätt underlätta för enskilda att i praktiken kunna åtnjuta konventionsrättigheterna utan diskriminering204. Häribland återfinns skyldigheter som att tillskapa institutioner och garantera effektiva förfaranden som behövs för att säkerställa att rättigheterna kan åtnjutas i praktiken. Hur långt de positiva skyldigheterna sträcker sig måste emellertid avgöras i det enskilda fallet och i ljuset av bl.a. den aktuella konventionsstatens finansiella och socioekonomiska situation.205 Säkerställandet av konventionsrättigheterna innefattar rätten att kunna påräkna lagens skydd, också mot angrepp från icke-statliga aktörer, det vill säga s.k. horison

Enligt artikel 26 är alla lika inför lagen och har rätt till lagens skydd utan diskriminering av något slag och lagen måste också förbjuda all diskriminering samt tillhandahålla samma skydd mot diskriminering. Diskrimineringsgrunderna är desamma som i artikel 2.1. Även den här artikeln omfattar såväl lagstiftaren som företrädare för det allmänna när de tillämpar lagen.

Det skydd för alla människors likhet inför lagen och lika rätt till lagens skydd som uppställs här gäller, till skillnad från skyddet i artikel 2, helt självständigt från konventionens övriga rättighetsgarantier. Artikel 26 är sålunda tillämplig också i situationer som inte alls handlar om sådana konkreta medborgerliga och politiska rättigheter som omnämns i konventionen. Att så var avsikten redan under utarbetandet av konventionen har ansetts stå klart.206 Trots det har artikelns självständighet varit föremål för diskussion i Kommittén för mänskliga rättigheter intill dess att kommittén tydligt slog fast att artikel 26 inte bara innehåller en upprepning av

203 Joseph, Schultz & Castan 2000, s. 561. 204 Se t.ex. General Comments nr 2, 3, 4/13; 6, 7/16; 10, 11/19, 12, 13/21 och 14/23, samt, i förhållande till enskilda klagomål, Communications No. 195/1985, 9/1977 och 161/1983. 205 Nowak 2005, s. 39. 206 Nowak 2005, s. 605 med vidare referenser.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

diskrimineringsskyddet såsom det kommit till uttryck redan i artikel 2, utan i stället uttrycker en självständig, generellt tillämplig, rätt till icke-diskriminering.207 Kommittén slog i fallen Broeks och

Zwaan de Vries208 fast att lika rätt till lagens skydd ”förbjuder diskriminerande lagstiftning och lagtillämpning på alla områden som ligger under det allmännas kontroll och tillsyn”.209

Även artikel 26 innehåller dubbla skyldigheter för konventionsstaterna. Dels måste de avstå från att diskriminera vid lagstiftning och lagtillämpning, dels har de en skyldighet att särskilt lagstifta mot diskriminering och att säkerställa att skyddet mot diskriminering är effektivt.210 Och, precis som är fallet med bestämmelsen i artikel 2.1 har diskrimineringsskyddet i artikel 26 s.k. horisontell effekt. I det här fallet innebär det en positiv skyldighet rent generellt att tillhandahålla ett effektivt skydd mot diskriminering från icke-statliga aktörers sida. Även konventionens positiva skyldigheter gäller alltså i förhållande inte bara till de rättigheter som särskilt tas upp i konventionens enskilda artiklar.

Kommittén för mänskliga rättigheter har i olika sammanhang särskilt betonat de positiva skyldigheternas betydelse när det gäller såväl artikel 26 och artikel 2.1 som artikel 3 (lika rättigheter för kvinnor och män).211 Aktiva åtgärder av detta slag måste betraktas som särskilt angelägna när det gäller sådana grupper av människor som historiskt har varit utsatta för omfattande eller allvarliga former av diskriminering från samhällets eller privata aktörers sida. Den närmare utformningen av de åtgärder som vidtas för att uppfylla de positiva skyldigheterna råder varje konventionsstat själv över, men ett överordnat krav är att de är ägnade att tillhandahålla ett verkligt och effektivt skydd mot diskriminering.212 Undantagna från konventionsstaternas positiva skyldigheter i det här avseendet är endast sådana mellanmänskliga förehavanden som omfattas av rätten till respekt för privatlivet. Diskriminerande förfaranden från icke-statliga aktörers sida inom sådana områden som arbetsliv, utbildning, tillgång till varor och tjänster, liksom platser ägnade att

207 General Comment No. 18. 208 Communications No. 172, 182/1984. 209 ”[…] prohibits discrimination in law or in practice in any field regulated and protected by public authorities”. 210 Nowak 2005, s. 607 f. 211 General Comments No. 4/13 § 2, 28/68 § 3 och 18/37 § 10. 212 Nowak 2005, s. 631.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

användas av allmänheten, t.ex. parker eller stränder, är däremot inte fredade mot kravet på ett effektivt diskrimineringsskydd.213

Kommittén för mänskliga rättigheter har även vid prövningen av ett fåtal enskilda klagomål behandlat frågan om konventionens ”horisontella effekt”. Kommittén anförde t.ex. i sitt yttrande över ett klagomål mot Österrike214, som rörde påstått diskriminerande innehåll i kollektivavtal, att ”the courts of States parties are under an obligation to protect individuals against discrimination, whether this occurs within the public sphere or among private parties in the quasipublic sector of, for example, employment.”

Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering215 och även positiv särbehandling kan enligt konventionen vara ett tillåtet verktyg för att motverka och gottgöra diskriminering. Att vissa former av positiv särbehandling anses tilllåtna innebär dock inte att det entydigt skulle finnas någon skyldighet att vidta sådana åtgärder på individnivå enligt konventionen, men kommittén har i olika sammanhang mera allmänt gett uttryck för att principen om likabehandling ibland kräver att aktiva åtgärder vidtas för att motverka eller kompensera för faktorer som bidrar till eller vidmakthåller olika former av diskriminering.216

Särskilt om skyddet för funktionsnedsättning

Diskrimineringsgrunden funktionsnedsättning nämns inte uttryckligen i konventionens diskrimineringsförbud, vare sig i artikel 2 eller 26. I samband med konventionens tillkomst ansågs det inte vara behövligt eftersom den uttryckliga uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder ändå inte var uttömmande utan endast exemplifierande. Av praxis från Kommittén för mänskliga rättigheter framgår också att åtskillnad på grund av en lång rad olika grunder kan utgöra diskriminering enligt konventionen, däribland funktionsnedsättning.217

213 Se Generalförsamlingens tredje utskott, A/C.3/SR.1098, §§ 6, 25, SR.1099 § 2, SR.1101 §§18, 52, samt Nowak 2005, s. 632 f.. 214 Nahlik ./. Österrike, Communication No. 608/1995, § 8.2. 215 Nowak 2005 s. 606 och Makkonen 2003 s. 53; se även Bhinder ./. Kanada, Communication No. 208/1986. 216 Joseph, Schultz & Castan 2000 s. 556, 558 f; se också General Comment 18/37 § 10. 217Cziklin ./. Kanada, Communication No. 741/1997 (ett klagomål som likväl avvisades eftersom inhemska rättsmedel inte hade uttömts); C ./. Australien, Communication No. 832/1998 (där kommittén dock fann att det inte visats att den behandling som klaganden varit föremål för saknade objektiv och saklig grund).

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Huruvida diskrimineringsförbudet också omfattar en stats underlåtenhet att vidta särskilda anpassningsåtgärder, eller att ställa krav på icke-statliga aktörer att göra det, så att personer med funktionsnedsättning effektivt kan utöva sina rättigheter enligt konventionen i praktiken, är oklart. Vad Kommittén för mänskliga rättigheter i olika sammanhang uttalat om de positiva skyldigheternas betydelse när det gäller såväl artikel 26 som artikel 2.1 tyder emellertid på att det är så.218 Kommittén har ju också särskilt betonat att statens positiva skyldigheter måste betraktas som särskilt angelägna när det gäller sådana grupper av människor som historiskt har varit utsatta för omfattande eller allvarliga former av diskriminering från samhällets eller privata aktörers sida. Det råder knappast något tvivel om att personer med funktionsnedsättning är en sådan grupp. Den närmare utformningen av de åtgärder som vidtas för att uppfylla de positiva skyldigheterna råder visserligen varje konventionsstat själv över, men ett överordnat krav är att de är effektiva.219

Särskilt om positiv särbehandling

Att positiv särbehandling är ett tillåtet verktyg för att motverka och gottgöra diskriminering enligt konventionen framgår av praxis från Kommittén för mänskliga rättigheter. I fallet Stalla Costa ./.

Uruguay 220 godtog kommittén ett system som gav ovillkorligt företräde till offentlig anställning åt tidigare offentliganställda personer, som avskedats under den förutvarande militärdiktaturen av skäl som hängde samman med deras ideologiska eller politiska uppfattning eller fackliga tillhörighet. Kommittén slog fast att systemet utgjorde en form av gottgörelse för tidigare diskriminering och därför skulle betraktas som ett effektivt rättsmedel enligt artikel 2.3.a;221 det kunde därför inte betraktas som diskriminering mot andra sökande enligt artikel 26. I fråga om vissa former av positiv särbehandling till skydd för fransktalande kanadensare i provinsen

Québec, kom dock kommittén fram till motsatt bedömning.222

218 General Comments 4/13 § 2, 28/68 § 3 och 18/37 § 10. 219 Nowak 2005, s. 631. 220 Communication No. 198/1985 § 10. 221 Artikel 2.3.a lyder: ”[…] var och en vars rättigheter och friheter enligt denna konvention kränkts skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel, även om kränkningen har begåtts av en ämbetsman i tjänsten.” 222 Communications No. 359, 385/1989, §§ 8.7 och 11.4.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

15.3. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen) ratificerades av Sverige samtidigt med konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, det vill säga den 6 december 1971, och trädde i kraft den 3 januari 1976.223 Konventionen gäller inte som direkt tillämplig lag i Sverige men alla delar av den offentliga förvaltningen, liksom domstolarna, har en skyldighet att tolka svensk lag så att den, så långt det är möjligt, blir förenlig med konventionens krav. Konventionsstaternas efterlevnad av konventionen övervakas av FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-kommittén) i enlighet med ett mandat som beslutats av FN:s ekonomiska och sociala råd.

Diskrimineringsförbudet i konventionens artikel 2.2 omfattar samma diskrimineringsgrunder som i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Listan över förbjudna diskrimineringsgrunder är inte uttömmande.224 ESK-kommittén har i samband med sin granskning av hur konventionsstaterna lever upp till sina åtaganden enligt konventionen, förutom de uttryckligen omnämnda diskrimineringsgrunderna, tagit upp frågor om situationen för bl.a. icke-medborgare och statslösa, migrerande arbetare och flyktingar, homosexuella, fattiga, liksom för äldre personer. Den uppmärksamhet som kommittén på detta sätt ägnat dessa särskilda grupper i samhället har tolkats som en indikation på att diskrimineringsförbudet innefattar också vissa ytterligare, icke uttryckligen omnämnda, diskrimineringsgrunder, som hälsostatus, nationalitet, klass, ålder och sexuell läggning.225

Kommittén har under senare tid klargjort att i vart fall såväl sexuell läggning226 som funktionshinder227 omfattas av konventionens diskrimineringsförbud liksom att detta omfattar även underlåtenhet att vidta skäliga anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning228.

I sina sammanfattande kommentarer till Sveriges senaste periodiska rapport om genomförandet av åtagandena enligt konventio-

223 SÖ 1971:41. 224 Craven 1995, s. 168-170, Makkonen 2003, s. 55. 225 Craven 1995, s. 170. 226 General Comment No. 14 (The right to the highest attainable standard of health) § 18. 227 General Comment No. 5 (Persons with disabilities) § 5. 228 General Comment No. 5 (Persons with disabilities) § 15.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

nen, noterade ESK-kommittén med oro det faktum att bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning inte omfattas av diskrimineringslagens förbud mot diskriminering av personer med funktionsnedsättning. Kommittén uppmanade också Sverige att vidta åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning kan åtnjuta ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter på likvärdiga villkor, inklusive vad gäller tillgänglighet till publika lokaler.229

ESK-kommittén har också i en tolkningsförklaring från 1995 diskuterat äldre människors ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, och då uttalat att även om det då ännu inte var möjligt att fastställa att diskriminering på grund av ålder helt skulle vara förbjudet enligt konventionen, så var utrymmet för att tillåta sådan missgynnande behandling i olika situationer mycket begränsat.230Eftersom uttalandet gjordes redan 1995, har det antagits att detta utrymme numera är än snävare.231

Konventionen innehåller ett undantag från diskrimineringsförbudet med avseende på medborgarskap. I artikel 2.3 föreskrivs att utvecklingsländer har rätt att själva bestämma i vilken utsträckning de avser att låta konventionens rättigheter omfatta också ickemedborgare.232 Undantaget berövar emellertid inte ickemedborgare allt skydd enligt konventionen.

För det första kan det bara göras gällande av utvecklingsländer vars ekonomiska situation gör det försvarligt att de inte utsträcker konventionens rättigheter till andra än de egna medborgarna. Sverige kan alltså inte använda sig av undantaget för att göra skillnad på grund av medborgarskap när det gäller t.ex. stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning. För det andra gäller undantaget bara för ekonomiska rättigheter, inte för sociala och kulturella rättigheter. Dessutom kan undantaget inte påverka skyldigheter som även dessa länder kan ha enligt andra konventioner som de är bundna av.233 Med tanke på dessa begränsningar av undantagsbestämmelsen har det hävdats att utrymmet för att göra åtskillnad när det gäller de av konventionen garanterade

229 Sammanfattande kommentarer (Concluding Observations) 18 november 2008, E/C.12/SWE/CO/5, p. 17. 230 General Comment No. 6 (The economic, social and cultural rights of older persons) §§ 11-12. 231 Makkonen 2003, s. 55. 232 Artikel 2(3): ”Developing countries, with due regard to human rights and their national economy, may determine to what extent they would guarantee the economic rights recognized in the present Covenant to non-nationals.” 233 Craven 1995, s. 172-174, Makkonen 2003, s. 55.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

rättigheterna i praktiken är mycket begränsat också på grund av nationalitet.234

De ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna enligt konventionen skiljer sig från de medborgerliga och politiska rättigheterna på det sättet att de åtgärder som konventionsstaterna enligt ESK-konventionen måste vidta för att garantera konventionsrättigheterna uttryckligen och generellt tar hänsyn till staternas ekonomiska möjligheter. Och åtgärderna måste bara vidtas successivt och i den takt som statens resurser tillåter, dock med det obligatoriska målet att rättigheterna så småningom ska garanteras fullt ut.235

Även om alltså konventionens rättigheter får uppnås successivt så gäller diskrimineringsförbudet omedelbart.236 Oavsett hur långt en konventionsstat kommit mot det slutliga målet att garantera konventionsrättigheterna fullt ut så måste den garantera att den uppnådda nivån kan åtnjutas av alla utan diskriminering.

Någon motsvarighet till det helt självständiga diskrimineringsförbudet i artikel 26 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter finns inte i ESK-konventionen. Diskrimineringsförbudet gäller här således bara i förhållande till sådana situationer som i och för sig faller inom det materiella tillämpningsområdet för konventionens övriga rättighetsartiklar, såsom rätten till arbete och rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor (artikel 6-7), rätten till social trygghet, däribland socialförsäkring (artikel 9), rätten till en tillfredsställande levnadsstandard (artikel 11), rätten till bästa uppnåeliga hälsa (artikel 12), rätten till utbildning (artikel 13) och rätten att delta i kulturlivet (artikel 15).

För att anse diskrimineringsförbudet tillämpligt tycks ESKkommittén sammanfattningsvis nöja sig med att kräva att ett missgynnande på grund av någon av de skyddade diskrimineringsgrunderna berör omständigheter som faller inom ramen för vad som allmänt kan betraktas som ekonomiska, sociala eller kulturella rättigheter enligt konventionen. Däremot krävs alltså inte att någon av de enskilda rättighetsartiklarna i konventionen också har kränkts i sig. Kommitténs tolkning av det ”osjälvständiga” diskrimineringsförbudet sammanfaller därmed med den som tillämpas av andra

234 Makkonen 2003, s. 56. 235 Artikel 2(1): ”Varje konventionsstat förpliktar sig att genom såväl egna åtgärder som internationellt bistånd och samarbete, framförallt på de ekonomiska och tekniska områdena, till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa, att de i denna konvention inskrivna rättigheterna gradvis föreverkligas i sin helhet genom alla därtill ägnade medel, i synnerhet genom åtgärder på lagstiftningens område.” 236 Craven 1995, s. 181.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

övervakningsorgan inom det internationella konventionssystemet till skydd för de mänskliga rättigheterna, som FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, FN:s rasdiskrimineringskommitté och Europadomstolen för mänskliga rättigheter.237

Liksom konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter omfattar ESK-konventionens diskrimineringsbestämmelse både direkt och indirekt diskriminering. Också den här konventionen fordrar vidare att staten aktivt tillhandahåller ett skydd mot diskriminering också från enskilda aktörers sida, inte minst med hänsyn till utvecklingen mot en ökad privatisering av offentliga tjänster, vilket har betydelse inte minst för personer med funktionsnedsättning. Om inte också privata arbetsgivare, näringsidkare och andra enskilda aktörer skulle omfattas av regelverket mot diskriminering och för likvärdiga möjligheter för alla, skulle möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att delta i samhällslivet som andra allvarligt begränsas på ett ofta godtyckligt sätt.238

Positiv särbehandling är tillåten enligt konventionen, men det är oklart om sådana åtgärder också kan krävas med stöd av den.239Konventionsstaternas skyldigheter enligt artikel 2.1 att successivt garantera de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna fullt ut innebär dock åtminstone när det gäller just människor med funktionsnedsättning, enligt ESK-kommittén, att staterna också ska vidta aktiva åtgärder som inkluderar positiv särbehandling.240

15.4. FN:s konvention om barnets rättigheter

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ratificerades av Sverige den 29 juni 1990 och trädde i kraft den 2 september samma år.241 Konventionen gäller inte som direkt tillämplig lag i Sverige men alla delar av den offentliga förvaltningen, liksom domstolarna, har en skyldighet att tolka svensk lag så att den, så långt det är möjligt, blir förenlig med konventionens krav. Konven-

237 Craven 1995, s. 177-180. 238 Craven 1995, s. 166-167, Makkonen 2003, s. 55-56, General Comment No. 5 (Persons with disabilities) §§ 11-12. 239 Craven 1995, s. 166-167, Makkonen 2003, s. 55-56, General Comment No. 5 (Persons with disabilities) §§ 11-12. 240 General Comment No. 5 (Persons with disabilities) § 9. 241 SÖ 1990:20.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

tionsstaternas efterlevnad av konventionen övervakas av FN:s kommitté för barnets rättigheter (FN:s barnrättskommitté).242

Även barnkonventionen innehåller ett förbud mot diskriminering, i artikel 2.1, som nära ansluter sig till hur diskrimineringsförbuden ser ut i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, ESK-konventionen, rasdiskrimineringskonventionen och kvinnodiskrimineringskonventionen.

Diskrimineringsförbudets betydelse har betonats av FN:s barnrättskommitté, bl.a. i kommitténs allmänna riktlinjer för medlemsstaternas återrapportering till kommittén om hur dessa lever upp till konventionen. Rätten till icke-diskriminering beskrivs här tillsammans med principen om barnets bästa (artikel 3), rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och rätten att komma till tals (artikel 12) som allmänna principer av betydelsen för genomförandet av hela konventionen.243

Konventionen omfattar både direkt och indirekt diskriminering och den fordrar att konventionsstaterna aktivt identifierar enskilda barn och grupper av barn som kan behöva särskilt stöd för att deras rättigheter ska erkännas och upprätthållas.244 Positiv särbehandling är tillåten enligt konventionen och i konventionsstaternas positiva skyldigheter ingår bl.a. särskilt att aktivt vidta stödåtgärder för att garantera att barn med funktionsnedsättning kan åtnjuta sina rättigheter till fullo.245 Artikel 2 ställer också krav på skydd mot diskriminering från privata aktörers sida, inte minst med hänsyn till utvecklingen mot en ökad privatisering av offentliga tjänster.246

Förutom att diskrimineringsförbudet uttryckligen omfattar funktionsnedsättning innehåller konventionen i artikel 23 särskilda skyldigheter för konventionsstaterna när det gäller barn med funktionsnedsättning, inte minst för att säkerställa dessa barns aktiva deltagande i samhället och största möjliga integrering bland andra barn. Huvudbestämmelsen i artikel 23.1 betonar bl.a. möjligheterna att leva ett självständigt liv. Avsikten med införandet av artikel 23 i konventionen var att betona den rätt till särskilda åtgärder som

242 Artikel 43-45 i Barnkonventionen. 243 General guidelines regarding the form and content of initial reports to be submitted by States Parties under article 44, paragraph 1(a), of the Convention, CRC/C/5 § 13; Detrick 1999, s. 71-72; UNICEF:s Handbok om barnkonventionen 2008, s 35. 244 General Comment No. 5, § 12; General Comment No. 6 § 18. 245 Detrick 1999, s. 72-73; General Comment No. 7, § 11(b)(ii); UNICEF:s Handbok om barnkonventionen 2008, s. 36-38; jfr Kommittén för mänskliga rättigheter i Joseph, Schultz & Castan 2000, s. 556, 558 f och kommitténs General Comment No. 18/37 § 10.. 246 General Comment No. 7, § 12; UNICEF:s Handbok om barnkonventionen 2008, s. 38.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

barn med funktionsnedsättning har med anledning av sina särskilda behov.247

Artikel 23.3 ställer krav på konventionsstaterna att säkerställa att barn med funktionsnedsättning har en effektiv tillgång till bl.a. utbildning, hälso- och sjukvård, föreberedelser för arbetslivet och möjligheter till fritidssysselsättning. Uttrycket ”effektiv tillgång” betonar vikten av att rättigheterna verkligen upprätthålls i praktiken.248 FN:s barnrättskommitté betonar också vikten av att detta så långt möjligt sker på ett sätt som gör att barn med och utan funktionsnedsättning integreras med varandra.249

15.5. FN:s standardregler

FN:s internationella handikappår 1981 resulterade bl.a. i ett aktionsprogram för personer med funktionsnedsättning som sedermera antogs av FN:s generalförsamling. Programmet lade vikt vid att människor med funktionsnedsättning har rätt till samma möjligheter som andra människor och att få lika del i de förbättringar av levnadsvillkor som är resultatet av ekonomisk och social utveckling.

FN:s expertmöte om handikappfrågor hölls 1987 i Stockholm. Vid mötet föreslogs att en prioritering för de kommande åren skulle vara att erkänna att människor med funktionsnedsättning har samma rättigheter som andra. Mötet rekommenderade därför FN:s generalförsamling att sammankalla en konferens med uppgift att göra ett utkast till en internationell konvention om avskaffandet av all diskriminering mot människor med funktionsnedsättning. Det gick emellertid inte då att uppnå enighet om behovet av en sådan konvention. Argumenten mot att utarbeta ett sådant särskilt instrument gick bl.a. ut på att redan existerande dokument om mänskliga rättigheter garanterade människor med funktionsnedsättning samma rättigheter som andra.

FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) bestämde i stället att fokus skulle ligga på att utveckla ett internationellt instrument av annat slag. Rådet gav därför FN:s sociala utvecklingskommission i uppdrag att överväga att tillsätta en särskild arbets-

247 Detrick 1999, s. 378. 248 Detrick 1999, s. 386. 249 General guidelines for periodic reports, CRC/C/58 § 92.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

grupp med uppgift att utarbeta standardregler för delaktighet och jämlikhet för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning.250 Arbetsgruppen skulle bestå av regeringsexperter och arbetet skulle göras i nära samarbete med berörda fackorgan, mellanstatliga organisationer och frivilligorganisationer, speciellt organisationer som arbetade för människor med funktionsnedsättning. Uppdraget förelades FN:s generalförsamling och fick där ett brett stöd. FN:s standardregler om full delaktighet och jämlikhet för personer med funktionsnedsättning antogs slutligen av FN:s generalförsamling 1993.

Standardreglernas syfte

Internationella regler om mänskliga rättigheter utgör den politiska och moraliska grunden för standardreglerna. Standardreglerna är inte i sig juridiskt bindande men kan bli internationell sedvanerätt om de används av ett tillräckligt stort antal stater. Standardreglerna innebär emellertid alltid ett moraliskt och politiskt åtagande från staternas sida att anpassa samhället till människor med funktionsnedsättning. De kan användas vid utformning av handikappolitiken och anger lämpliga åtgärder till gagn för människor med en funktionsnedsättning.

Syftet med reglerna är att säkerställa att flickor och pojkar, män och kvinnor med funktionsnedsättning ska ha samma rättigheter och skyldigheter som andra. Medlemsstaterna ansvarar för att undanröja hinder för att människor med funktionsnedsättning ska kunna utöva sina rättigheter och friheter och för att ta bort de hinder som försvårar för dem att delta fullt ut i samhället. Människor med funktionsnedsättning och deras organisationer bör spela en aktiv roll i denna process.

Enligt standardreglerna bör särskild uppmärksamhet riktas mot kvinnor, barn, äldre, fattiga, och migrerande arbetare med funktionsnedsättning, samt mot personer med funktionsnedsättning inom ursprungsbefolkningar och etniska minoriteter. Detsamma gäller i fråga om människor med komplicerade funktionsnedsättningar.

250 Resolution 1990/26 av den 24 maj 1990

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Standardreglernas innehåll

FN:s standardregler är 22 till antalet och uttrycker tydliga principiella ståndpunkter när det gäller rättigheter, möjligheter och ansvar inom olika samhällsområden. Standardreglerna ger också konkreta förslag om hur ett land kan undanröja hinder för personer med funktionsnedsättning och skapa ett tillgängligt samhälle.

De fyra första reglerna anger vilka förutsättningar som krävs för att uppnå delaktighet. Som förutsättningar anges ökad medvetenhet, medicinsk vård och behandling, rehabilitering och stöd och service. Rehabilitering bör erbjudas för att människor med funktionsnedsättning ska kunna uppnå och behålla största möjliga självständighet och funktionsförmåga. Rehabilitering ska finnas för dem som behöver den och den bör finnas tillgänglig där man bor. Tillgång till stöd och service, inklusive hjälpmedel, bör garanteras så att människor med funktionsnedsättning blir mer oberoende i det dagliga livet.

Standardreglerna innehåller åtta huvudområden för delaktighet. Dessa är tillgänglighet, utbildning, arbete, ekonomisk och social trygghet, familjeliv och personlig integritet, kultur, rekreation och idrott samt religion. Sammanfattningsvis omfattar huvudområdena följande krav på medlemsstaterna.

Staterna bör införa handlingsprogram som gör den fysiska miljön tillgänglig, oavsett vilka eller hur stora funktionsnedsättningar människor har. De bör också se till att personer med funktionsnedsättning får tillgång till information och möjlighet till kommunikation. Barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning bör ha lika möjligheter som andra till utbildning på grundskole-, gymnasie- och högskolenivå. Staterna bör skapa förutsättningar för produktivitet och inkomstbringande arbete, såväl på landsbygden som i städerna. Staterna är ansvariga för att människor med funktionsnedsättning har social trygghet och tillräckliga inkomster. Staterna bör främja möjligheten för människor med funktionsnedsättning att leva familjeliv och respektera deras rätt till personlig integritet. Lagar får inte diskriminera människor med funktionsnedsättning när det gäller sexuella relationer, äktenskap eller föräldraskap. Staterna ska se till att människor med funktionsnedsättning kan delta i kulturlivet på lika villkor och att de har samma möjligheter till rekreation och idrott som andra. Åtgärder bör uppmuntras för att

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

skapa jämlika möjligheter för människor med funktionsnedsättning att utöva sin religion.

De tio sista av FN:s standardregler syftar till att ge redskap för genomförandet av standardreglerna i praktiken. Staten har det yttersta ansvaret för att kunskap om levnadsvillkor för människor med funktionsnedsättning samlas in och sprids, att stöd ges till forskning på alla områden, liksom för att se till att handikappaspekterna beaktas i alla viktiga policysammanhang och i all planering på riksnivå. På alla nivåer ska det finnas lämplig utbildning för personal som deltar i planering och genomförande av program och service för människor med funktionsnedsättning.

Till reglerna har kopplats ett system för övervakning och uppföljning. Uppföljningen syftar till att främja standardreglernas effektiva genomförande. Uppföljningen bör leda till att svårigheter uppmärksammas och att lämpliga åtgärder föreslås som kan bidra till att reglerna genomförs på ett framgångsrikt sätt.

Övervakningsarbetet leds av en särskild rapportör som är utsedd av FN och som till sin hjälp har en expertpanel vars medlemmar i stor utsträckning hämtas från de internationella handikapporganisationerna.

Standardreglerna i Sverige

Myndigheten Handikappombudsmannen (HO) inrättades år 1994. Av 2 § förordningen (1994:949) med instruktion för Handikappombudsmannen framgick att HO regelbundet skulle utvärdera de åtgärder som vidtogs för att förverkliga FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning. HO har också i sina rapporter till regeringen redovisat hur reglerna efterlevs i Sverige.

HO lades ned den 1 januari 2009 och verksamheten fördes då över till den nya myndigheten Diskrimineringsombudsmannen (DO). DO har till uppgift att verka för att diskriminering som har samband med bl.a. funktionshinder inte förekommer på några områden i samhället. DO har tillsyn över den nya diskrimineringslagen (2008:567). Däremot har DO inte uttryckligen till uppgift att utöva tillsyn över hur standardreglerna efterlevs.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Från patient till medborgare251 slås fast att utgångspunkten för politiken ska vara densamma som målet med FN:s standardregler, det vill säga full delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning. Handlingsplanen spelar därmed också en central roll i arbetet för att uppfylla standardreglernas mål.252 Även för tillkomsten och utformningen av förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken har standardreglerna haft stor betydelse.

Standardreglernas självständiga betydelse kan förväntas minska med anledning av att det numera finns en särskilt FN-konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som är bindande för de stater som tillträtt konventionen; se vidare om konventionen i det följande.

15.6. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

En konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning antogs av FN:s generalförsamling den 13 december 2006. Detta utgjorde en fortsättning på arbetet inom FN för att få till stånd internationella regler om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, ett arbete som tidigare hade resulterat i FN:s standardregler. Standardreglerna har behandlats i avsnitt 15.5 ovan. Konventionen öppnades för undertecknande den 30 mars 2007 då bl.a. Sverige undertecknade den. Till konventionen finns också ett fakultativt (frivilligt) protokoll som innebär att enskilda personer har möjlighet att framföra klagomål till FN:s internationella kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning om de anser att deras rättigheter enligt konventionen trätts för när. Sverige undertecknade protokollet samtidigt som konventionen.

I departementspromemorian FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

253

föreslogs att Sverige skulle till-

träda konventionen och dess fakultativa protokoll. Efter behandling av propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning godkände riksdagen konventionen och protokol-

251Prop. 1999/2000:79. 252Prop. 1999/2000:79 s. 23253Ds 2008:23

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

let.254 Sverige ratificerade konventionen och det fakultativa protokollet den 15 december 2008255 och båda trädde för Sveriges del i kraft den 14 januari 2009.

Konventionen gäller inte direkt som lag i Sverige. Däremot ska domstolar och myndigheter när de tillämpar svensk lag tolka den så att den, så långt det är möjligt, stämmer överens med konventionen, s.k. fördragskonform tolkning.

Konventionens innehåll och syfte

Konventionen består av en inledning och 50 artiklar. Artiklarna 1-5 behandlar syfte, definitioner, allmänna principer, allmänna åtaganden och regler om jämlikhet och icke-diskriminering. Dessa artiklar har allmän betydelse för tolkningen av konventionen i övrigt.

Konventionens syfte är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning och att främja respekten för deras inneboende värde (artikel 1.1). Med personer med funktionsnedsättning avses bl.a. personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra (artikel 1.2).

Konventionen medför inte i sig några nya rättigheter utan ska bidra till att undanröja de hinder som finns för personer med funktionsnedsättning att åtnjuta mänskliga rättigheter som alla andra.256

Artikel 6 och 7 handlar särskilt om rättigheter för kvinnor och barn med funktionsnedsättning och tar också upp flerfaldig (multipel) diskriminering. Artikel 8 innehåller åtaganden när det gäller åtgärder för att skapa medvetenhet om situationen för personer med funktionsnedsättning och om deras rättigheter. Artikel 9 fokuserar på tillgänglighet. Artiklarna 10-30 handlar om rätten till liv, frihet och personlig säkerhet, frihet från tortyr, våld och andra former av utnyttjande, likhet inför lagen och tillgång till rättssystemet, skydd för den personliga integriteten, rätten till fri rörlighet, medborgarskap och aktiv delaktighet i samhället, yttrandefrihet, respekt för privatliv, hem och familj, utbildning och arbete,

254Prop. 2008/09:28, bet. 2008/09SoU3, rskr. 2008/09:38. 255 SÖ 2008:26 256Prop. 2008/09:28 s. 11

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

hälsa och social trygghet, deltagande i politiken, i kulturliv, rekreation, idrott och fritidsverksamhet.

Regler om diskriminering och tillgänglighet i konventionen

Artikel 2 anger viktiga definitioner i konventionen. Enligt fjärde stycket betyder diskriminering på grund av funktionsnedsättning varje åtskillnad, undantag eller inskränkning på grund av funktionsnedsättning som har till syfte eller verkan att inskränka eller omintetgöra erkännande, åtnjutande, eller utövande på lika villkor som andra av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på det politiska, ekonomiska, sociala, kulturella och civila området eller på andra områden. Det omfattar alla former av diskriminering inklusive underlåtenhet att göra skälig anpassning. Följaktligen bör varje definition av diskriminering i nationell lagstiftning inbegripa underlåtenhet att göra skälig anpassning.257

Enligt femte stycket i artikel 2 betyder skälig anpassning nödvändiga och ändamålsenliga ändringar och anpassningar som inte innebär en oproportionerlig eller omotiverad börda när så behövs i ett enskilt fall för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning på lika villkor som andra kan åtnjuta eller utöva alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

Artikel 3 anger konventionens allmänna principer i vilka ickediskriminering och tillgänglighet ingår. I artikel 4 anges de allmänna åtagandena och i artikelns punkt 1 slås det fast att konventionsstaterna åtar sig att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning utan diskriminering av något slag på grund av funktionsnedsättning.

Artikel 5 behandlar jämlikhet och icke-diskriminering och i punkten 3 står det att konventionsstaterna, för att främja jämlikhet och avskaffa diskriminering, ska vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att skälig anpassning tillhandahålls. Enligt punkten 4 i artikel 5 ska särskilda åtgärder som är nödvändiga för att påskynda eller uppnå faktisk jämlikhet för personer med funktionsnedsättning inte betraktas som diskriminering enligt konven-

257 From Exclusion to Equality, Realizing the rights of persons with disabilities, Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol, Nr. 14, 2007 s. 60

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

tionen. Positiv särbehandling är således tillåten enligt konventionen.258

Artikel 9 i konventionen har rubriken Tillgänglighet och stadgar att för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att leva oberoende och att fullt ut delta på alla livets områden, ska konventionsstaterna enligt punkt 1 vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång på samma villkor som andra till den fysiska miljön, till transporter, till information och kommunikation, innefattande informations- och kommunikationsteknik (IT) och system samt till andra anläggningar och tjänster som är tillgängliga för eller erbjuds allmänheten både i städerna och på landsbygden. Dessa åtgärder som ska innefatta identifiering och undanröjande av hinder och barriärer mot tillgänglighet, ska bl.a. gälla

a) byggnader, vägar, transportmedel och andra inom- och utomhusanläggningar, däribland skolor, bostäder, vårdinrättningar och arbetsplatser, samt

b) information, kommunikation och annan service, däribland elektronisk service och service i nödsituationer.

Enligt punkt 2 ska konventionsstaterna även vidta ändamålsenliga åtgärder för att

a) utveckla, utfärda och övervaka tillämpning av miniminormer och riktlinjer för tillgänglighet till anläggningar och service som är öppna för eller erbjuds allmänheten,

b) säkerställa att enskilda enheter som erbjuder anläggningar och service dit allmänheten äger tillträde beaktar alla aspekter av tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ,

c) erbjuda intressenter utbildning i frågor som gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

d) utrusta byggnader och andra anläggningar dit allmänheten äger tillträde med anvisningar i punktskrift och i lättläst och lättbegriplig form,

e) erbjuda former av assistans och annan personlig service, däribland ledsagare, lektörer och yrkesverksamma teckenspråkstolkar, för att underlätta tillgänglighet till byggnader och andra anläggningar som är öppna för allmänheten,

258 From Exclusion to Equality, Realizing the rights of persons with disabilities, Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol, Nr. 14, 2007 s. 66-67

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

f) främja andra ändamålsenliga former av hjälp och stöd till personer med funktionsnedsättning för att säkerställa deras tillgång till information,

g) främja tillgång för personer med funktionsnedsättning till ny informations- och kommunikationsteknik (IT) och nya system däribland Internet samt

h) främja utformning, utveckling, tillverkning och distribution av tillgänglig informations- och kommunikationsteknologi och system på ett tidigt stadium så att de blir tillgängliga till lägsta möjliga kostnad.

Konventionens efterlevnad i Sverige

I likhet med de andra FN-konventionerna om mänskliga rättigheter finns det en kommitté som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av konventionen. Enligt artikel 35 ska konventionsstaterna avge rapporter till Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning och enligt artikel 36 ska kommittén granska rapporterna och lämna förslag och allmänna rekommendationer till staterna.

Enligt artikel 1 i det fakultativa (frivilliga) protokollet till konventionen är kommittén behörig att ta emot och pröva framställningar från enskilda individer som hävdar att de har blivit utsatta för en kränkning av en stat som är part i protokollet (protokollspart) av bestämmelserna i konventionen. Protokollsparten ska lämna förklaringar till kommittén enligt artikel 3. Enligt artikel 5 i protokollet ska kommittén, efter avslutad prövning, framföra sina eventuella förslag och rekommendationer till den berörda protokollsparten och sökanden. Om kommittén får information om allvarliga eller systematiska kränkningar kan den utföra en undersökning enligt ett särskilt förfarande som regleras i artiklarna 6 och 7.

Det finns inte någon formell sanktion om konventionsstaterna inte uppfyller åtagandena i konventionen eller protokollet. Granskningar av FN:s övervakningskommittéer brukar dock uppmärksammas i t.ex. Sverige. Det finns ännu inte någon auktoritativ uttolkning av kommittén av vad konventionsstaternas förpliktelser innebär i praktiken t.ex. vad gäller skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Till skillnad från de flesta andra FN-konventionerna om mänskliga rättigheter innehåller denna konvention även regler om nationellt genomförande och övervakning.259 Enligt punkten 1 i artikel 33 ska konventionsstaterna utse en eller flera kontaktpunkter inom regeringen för frågor som gäller genomförandet av konventionen och ska även överväga inrättandet av en samordningsmekanism inom regeringen.

Enligt punkten 2 i samma artikel ska konventionsstaterna upprätta en mekanism för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. I samband med det ska de principer som hänför sig till statusen och funktionen hos de nationella institutionerna för skydd och främjande av de mänskliga rättigheterna beaktas. Detta avser de s.k. Parisprinciperna som formulerades 1991 i Paris under den första internationella workshopen om nationella institutioner för främjande och skydd av mänskliga rättigheter.260De ställer bl.a. krav på ett brett mandat som regleras i lag samt en oberoende och bred sammansättning.

Slutligen ska det civila samhället, särskilt personer med funktionsnedsättning och de organisationer som representerar dem, involveras i och fullt ut medverka i övervakningsförfarandet enligt punkt 3 i artikel 33.

Vad gäller kraven i artikel 33 om nationellt genomförande och övervakning av konventionen bedömde regeringen att kravet i punkten 1 om en kontaktpunkt inom regeringen för sådana frågor var uppfyllt med hänvisning till en informell grupp inom Socialdepartementets enhet för sociala tjänster som samordnar handikapppolitiken inom Regeringskansliet och en interdepartemental arbetsgrupp med företrädare för flera olika departement som arbetar med dessa frågor. Regeringen ansåg även att kravet i punkten 3 om medverkan från det civila samhället i övervakningsförfarandet var uppfyllt eftersom det av instruktionerna för Handisam och Diskrimineringsombudsmannen framgår att myndigheterna ska ha särskilda råd knutna till myndigheterna. Enligt 5 § förordningen (2005:1073) med instruktion för Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam) ska det vid myndigheten finnas ett råd med uppgift att ge generaldirektören den vägledning som behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och i överens-

259 I artiklarna 17 och 18 i det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling finns liknande regler. 260 Paris Principles, National institutions for the promotion and protection of human rights, A/RES/84/134, 85th plenary meeting, 20 December 1993.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

stämmelse med syftet för verksamheten. Rådet består av generaldirektören, som är ordförande, och högst sex ledamöter som utses av regeringen. Enligt 5 § förordningen (2008:1401) med instruktion för Diskrimineringsombudsmannen ska det vid myndigheten finnas ett råd med uppgift att ge myndigheten råd och stöd genom att tillföra myndigheten sakkunskap och bredd i diskrimineringsfrågor och i andra frågor som har betydelse för verksamheten. Rådet består av ombudsmannen, som är ordförande, och högst tio ledamöter som utses av ombudsmannen.

Den kritiska punkten var den andra i artikel 33 enligt vilken det i varje konventionsstat ska finnas en mekanism för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen samt att denna skulle uppfylla de s.k. Parisprinciperna. Regeringen konstaterade att det inte fanns någon institution i Sverige som kunde sägas motsvara alla krav i Parisprinciperna och samtidigt svara för att övervaka genomförandet av konventionen.261 Regeringen hänvisade till att Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige enligt tilläggsdirektiv hade fått i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur genomförandet och övervakningen av konventionen ska organiseras i Sverige. I avvaktan på resultatet från den utredningen ansåg regeringen inte att det fanns anledning att uppdra åt någon viss myndighet att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen.262I delbetänkandet Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning263 föreslog Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige att Diskrimineringsombudsmannen får i uppgift att främja, skydda och övervaka genomförandet av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

15.7. Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Europakonventionen angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)264 utarbetades

261Prop. 2008/09:28 s. 98-99. 262Prop. 2008/09:28 s. 100. 263SOU 2009:36. s. 97 264 SÖ 1952:35.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

inom Europarådets ram och öppnades för undertecknande den 4 november 1950. Den trädde i kraft den 3 september 1953 då tio medlemsstater, däribland Sverige, hade deponerat sina ratifikationsinstrument. I konventionens inledande förklaring uttalar de fördragsslutande staterna att de beaktar Europarådets syfte att uppnå en fastare enhet mellan rådets medlemsstater och att ett av medlen för att fullfölja det syftet är att vidmakthålla och utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Konventionen innehåller dels bestämmelser om de grundläggande civila och politiska rättigheterna, dels regler om ett institutionellt kontrollsystem enligt vilket Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna har att säkerställa att konventionsstaterna fullgör sina förpliktelser enligt konventionen (artikel 19). Bland domstolens befogenheter återfinns rätten att ta emot klagomål om konventionsbrott från enskilda personer, grupper av personer och icke-statliga organisationer (artikel 34). Om domstolen finner att någon stat förbrutit sig mot konventionen har domstolen rätt att under vissa förutsättningar tillerkänna den förfördelade parten skälig gottgörelse (artikel 41). Varje konventionsstat har förbundit sig att rätta sig efter domstolens slutgiltiga domar i mål där staten är part och det åligger Europarådets ministerkommitté att övervaka att domstolens domar också verkställs av de berörda staterna (artikel 46).

Konventionen är av speciell betydelse bland de internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna som Sverige har tillträtt, i så måtto att den inte bara binder Sverige som stat folkrättsligt utan även gäller som direkt tillämplig lag i Sverige i enlighet med lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.265 Som lag har den också en särställning i det svenska rättssystemet genom grundlagsföreskriften i 2 kap. 23 § regeringsformen,266 enligt vilken lagar och förordningar inte får meddelas i strid med konventionen.

Konventionens diskrimineringsförbud återfinns i artikel 14 med följande lydelse.

”Åtnjutandet av de fri- och rättigheter, som anges i denna konvention, ska säkerställas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön,

265Prop. 1993/94:117, bet.1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246. 266 2 kap. 19 § enligt förslaget om ändring av regeringsformen i regeringens proposition (prop. 2009/10:80) om en reformerad grundlag.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt

.”

Konventionens text innehåller inte någon definition av vad som avses med diskriminering men enligt etablerad rättspraxis är olika behandling (eller, som vi ska se, lika behandling) diskriminerande i konventionens mening om den saknar objektiv och saklig grund (“has no objective and reasonable justification”), det vill säga om den inte tjänar något godtagbart syfte (“legitimate aim”) eller om den inte står i rimlig proportion till ett sådant syfte (“reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised”).267

Konventionen omfattar både direkt och indirekt diskriminering. Diskrimineringsförbudet torde vidare inte i sig kunna lägga hinder i vägen för positiv särbehandling. Att en sådan åtgärd kan tjäna ett i och för sig legitimt syfte (t.ex. att motverka eller kompensera för negativa effekter av tidigare diskriminering av vissa grupper) torde ofta stå klart. Under förutsättning att sådana åtgärders eventuella negativa effekter för dem som inte kommer i åtnjutande av dem, står i rimlig proportion till syftet kan de förmodligen inte anses kränka diskrimineringsförbudet i artikel 14.

Artikel 14 kräver att konventionsstaterna säkerställer att de fri- och rättigheter som omfattas av konventionens övriga artiklar kan åtnjutas av alla utan diskriminering. Det innebär inte bara att staten ska avhålla sig från att begränsa utövandet av rättigheterna utan också i viss utsträckning en positiv förpliktelse att aktivt skydda deras utövande, t.ex. mot inskränkningar eller begränsningar som sker i samspelet mellan olika privata, icke-statliga aktörer. I målet

Karner ./. Österrike slog domstolen fast att en hyreslagstiftning som ger en efterlevande sambo av motsatt kön en rätt att överta ett bostadskontrakt med en privat hyresvärd efter sin avlidna sambo, men som inte ger motsvarande rätt till en efterlevande sambo av samma kön, kränkte diskrimineringsförbudet på grund av sexuell läggning i artikel 14 tillsammans med rätten enligt artikel 8 för var och en till skydd för sitt hem.268

Inte heller diskrimineringsförbudet i Europakonventionen kan, enligt väl etablerad praxis från Europadomstolen,269 tillämpas helt

267 Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74, § 33. 268 Karner ./. Österrike, appl. 40016/98. 269 Se bland många andra avgöranden t.ex. Petrovic ./. Österrike, appl. 20458/92.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

fristående från resten av konventionen utan endast i förhållande till sådana rättigheter som i sig omfattas av konventionens tillämpningsområde. Det förhållandet framgår också redan av artikelns ordalydelse, av vilken det framgår att det är ”[å]tnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention” som ska säkerställas utan diskriminering. Det innebär dock inte att bestämmelsen skulle sakna allt självständigt värde. Som domstolen likaledes upprepade gånger har slagit fast krävs det inte att en rättighet som skyddas i någon av de andra artiklarna i konventionen har kränkts i sig själv, för att artikel 14 ska vara tillämplig. Det skulle ju för övrigt i allt väsentligt göra diskrimineringsförbudet överflödigt i praktiken. Det är i stället tillräckligt att de faktiska omständigheterna i målet faller inom ramen för (”within the ambit of”) någon av rättighetsartiklarnas tillämpningsområde.

Det innebär för det första att en konventionsstats handlingar eller underlåtenheter, inom ett rättighetsområde som garanteras enligt konventionen, kan vara tillåtna i och för sig men otillåtna om de tillämpas på ett diskriminerande sätt. För det andra betyder det att sådana rättigheter som inte i sig garanteras av konventionen men som en konventionsstat har tillskapat frivilligt, kan omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 14 om de berör ett område som rent allmänt omfattas av någon av konventionens rättighetsartiklar.270

Det konstaterades av Europadomstolen redan i de s.k. Belgiska språkmålen, där domstolen slog fast att det ur bestämmelsen om rätt till utbildning (artikel 2 i det första tilläggsprotokollet till konventionen) i och för sig inte går att härleda någon rätt att kräva att staten ska tillskapa en viss typ av utbildningsanstalt. Domstolen anförde emellertid också att en stat som frivilligt väljer att inrätta en sådan institution, inte sedan kan tillämpa inträdesvillkor som är diskriminerande (’… nevertheless, a State which had set up such an establishment could not, in laying down entrance requirements, take discriminatory measures within the meaning of Article 14.’).271

På motsvarande sätt omfattar inte rätten till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8) någon rätt i och för sig för någon att adoptera barn. Det finns således inte någon generell skyldighet för konventionsstaterna enligt denna artikel att tillåta adoption som rättsligt instrument. En stat som likväl har valt att tillåta t.ex. att ensam-

270 Stec m.fl. ./. Storbritannien, appl. 65731/01 och 65900/01, § 40; E.B. ./. Frankrike, appl. 43546/02, § 48. 271 Appl. 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63 och 2126/64, § 9.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

nd.

stående personer adopterar barn får däremot inte sedan göra åtskillnad mellan olika adoptanter på grund av deras sexuella läggning. En sådan särbehandling utgör diskriminering enligt artikel 14 tagen tillsammans med artikel 8.272

Uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder är inte uttömmande. Domstolen har klargjort att artikel 14 omfattar förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning trots att denna grund inte omnämns in bestämmelsen.273 Även funktionsnedsättning är en förbjuden diskrimineringsgru

Huruvida en oförmånlig behandling (lika eller olika behandling utan objektiv och saklig grund) i ett enskilt fall också ska bedömas som diskriminering hänger samman inte minst med vilken diskrimineringsgrund som är aktuell. Här finns alltså en ”hierarki” som domstolen tar hänsyn till. För flertalet fall tillämpar domstolen den angivna saklighets- och proportionalitetsbedömningen utan någon särskilt kvalifikation. För vissa diskrimineringsgrunder tillämpas emellertid en mer flexibel form av granskning. För andra grunder däremot råder det inget tvivel om att det är en särskilt strikt prövning som ska göras. Det föreligger inte något samband mellan det faktum att en viss grund är uttryckligen omnämnd i artikel 14 och det utrymme som lämnas åt konventionsstaternas myndigheter för skönsmässig bedömning. I stället gör domstolen en prövning av omständigheterna i varje mål på grundval av dess egna meriter.

När det gäller t.ex. diskrimineringsgrunden förmögenhet, som uttryckligen nämns, tillerkänns konventionsstaterna ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning, vilket hänger samman med att kriteriet ofta aktualiseras i samband med lagstiftning inom områden som skatter, socialförsäkring och annan social trygghet.274 Å andra sidan uppställs ett strikt krav för prövningen av oförmånlig behandling när det gäller t.ex. kön,275 som nämns uttryckligen i artikel 14, liksom för sexuell läggning, som inte omnämns där.276 I dessa fall räcker det inte att en särbehandling framstår som rimligt proportionerlig i förhållande till det legitima syfte som särbehand-

272 Fretté ./. Frankrike, appl. 36515/97, § 32; E.B. ./. Frankrike, 43546/02, §§ 43, 47-49. 273 Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96. 274 Fredin . /. Sverige, appl. 12033/86, § 51; Immobiliare Saffi ./. Italien, appl. 22774/93, § 49; Chapman ./. Storbritannien, appl. 27238/95. 275 Burghartz ./. Schweiz, appl. 16213/90, § 27; Karlheinz Schmidt ./. Tyskland appl. 13580/88, § 24; Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96, § 29; Smith och Grady ./. Storbritannien, appl. 33985/96 och 33986/96, § 94; Fretté ./. Frankrike, appl. 36515/97, §§ 34 och 40; S.L. ./. Österrike, appl. 45330/99, § 36. 276Smith och Grady ./. Storbritannien, appl. 33985/96 och 33986/96, § 90; S.L. ./. Österrike, appl. 45330/99, § 37; Karner ./. Österrike, appl. 40016/98, § 41.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

.281

lingen ska bidra till att uppnå. Den måste också vara nödvändig. Domstolen har uttryckt saken så, att

“[i]n cases in which the margin of appreciation afforded to States is narrow, as is the position where there is a difference in treatment based on sex or sexual orientation, the principle of proportionality does not merely require that the measure chosen is in principle suited for realising the aim sought. It must also be shown that it was necessary in order to achieve that aim to exclude certain categories of people – in this instance persons living in a homosexual relationship – from the scope of application of [the protection of the law].” 277

Även nationalitet, i betydelsen medborgarskap, har i vissa sammanhang bedömts tillhöra den kategori av förbjudna diskrimineringsgrunder som kräver strikt granskning, åtminstone i fall där en oförmånlig särbehandling grundar sig uteslutande på medborgarskap.278 Att även ”ras” och etniskt ursprung hör till denna kategori framgår i vart fall indirekt av domstolens domskäl i mål som i och för sig inte strikt handlat om tillämpningen av diskrimineringsförbudet i artikel 14.279 Religion tycks däremot inte höra hit280 och inte heller funktionsnedsättning

När det gäller diskrimineringsgrunden funktionsnedsättning har domstolen dessutom hittills tillerkänt konventionsstaterna ett omfattande utrymme för deras skönsmässiga bedömning när det gäller tolkningen av den positiva skyldigheten att vidta åtgärder för att säkerställa tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning exempelvis till allmänna strandbadsanläggningar, offentliga byggnader eller vissa typer av personliga hjälpmedel.282 Eftersom artikel 8 (skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens) inte ansetts vara tillämplig i dessa situationer har inte heller diskrimineringsförbudet enligt artikel 14 kunnat åberopas eftersom det inte har en helt självständig ställning.

277 Karner ./. Österrike, appl. 40016/98, § 41. 278 Gaygusuz ./. Österrike, appl. 17371/90, § 42; Koua Poirrez ./. Frankrike, appl. 40892/98, § 46. 279 Jersild ./. Danmark, appl. 15890/89, § 30; Smith och Grady ./. Storbritannien, appl. 33985/96 och 33986/96, § 97. 280 Se visserligen Hoffman ./. Österrike, appl. 12875/87, § 36, men å andra sidan Palau-Martínez ./. Frankrike, appl. 64927/01, §§ 37-42; Jiménez Alonso och Jiménez Merino ./. Spanien, appl 51188/99, Pichon och Sajous ./. Frankrike, Kervanci ./. Frankrike, appl. 31645/04, §§ 61-64, 67-72, 75 (formellt sett endast klagomål om brott mot artikel 9, det vill säga skyddet för religionsfriheten), appl. 49853/99; Mann Singh ./. Frankrike, appl. 24479/07. 281 Young ./. Storbritannien, appl. 60682/00. 282 Botta ./. Italien, appl. 21439/93; Zehnalova och Zehnal ./. Tjeckien, appl. 38621/97; Sentges ./. Nederländerna, appl. 27677/02.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Det finns dock skäl att understryka att domstolen tillämpar en ”dynamisk” tolkning av konventionens bestämmelser, inklusive diskrimineringsförbudet i artikel 14, det vill säga konventionen tolkas i ljuset av den tid och det sammanhang som är aktuellt i det enskilda fallet. Så kan alltså utrymmet för en konventionsstats skönsmässiga bedömningar när det gäller att göra åtskillnad på en viss grund, t.ex. funktionsnedsättning, eller att tillåta att sådan åtskillnad görs, förändras över tid, eller variera från ett sammanhang till ett annat.283

15.8. Europarådets reviderade sociala stadga

Bakgrund

På initiativ av Europarådets ministerkommitté påbörjades i mitten av 1950-talet ett arbete för en europeisk social stadga som komplement till Europakonventionen inom området för ekonomiska och sociala rättigheter. Stadgan var klar att undertecknas 1961 och ratificerades av Sverige 1962. Under början av 1990-talet gjordes en genomgripande omarbetning av stadgan vilket 1996 resulterade i den Europeiska reviderade sociala stadgan. Sverige ratificerade den reviderade stadgan den 29 maj 1998 och den trädde i kraft den 1 juli 1999.284

Stadgan gäller inte som direkt tillämplig lag i Sverige, men alla delar av den offentliga förvaltningen, liksom domstolarna, har en skyldighet att tolka svensk lag så att den, så långt det är möjligt, blir förenlig med stadgans krav.

Stadgans efterlevnad övervakas av Europeiska kommittén för sociala rättigheter. Kommitténs rekommendationer är inte rättsligt bindande men är avsedda att påverka lagstiftning och lagtillämpning i medlemsstaterna.

Sverige har även ratificerat ett tilläggsprotokoll om ett kollektivt klagomålsförfarande som ger möjligheter för vissa organisationer, bl.a. på arbetsmarknaden, att framföra klagomål för prövning av kommittén.285

283 Se t.ex. Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72, § 31; Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76, § 60; Goodwin ./. Storbritannien, appl. 28957/95, § 74. 284 SÖ 1998:35 285 SÖ 1998:36

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Stadgans syfte och innehåll

Som nämnts ovan tillkom stadgan som komplement till Europakonventionen inom området för ekonomiska och sociala rättigheter. Syftet med stadgan är att garantera sociala rättigheter samt att öka levnadsstandarden och den sociala välfärden.286

Stadgan innehåller en inledning och en del I med en målsättningsförklaring i form av en förteckning över de rättigheter som senare presenteras närmare i de enskilda artiklarna med samma nummer i del II. Artiklarna som behandlar olika sakfrågor är 31 till antalet och berör i huvudsak arbetsvillkor och sociala trygghetssystem. När en stat ratificerar stadgan krävs att de mål som anges i del I godkänns. Staten får sedan välja vilka av de rättighetsartiklar som anges i del II som staten förbinder sig att följa. Åtagandet måste dock omfatta ett visst minimiantal av dessa artiklar.

Stadgan innehåller ytterligare fyra delar med bestämmelser rörande åtaganden, övervakning, icke-diskriminering, ratificering, uppsägning m.m. I ett tillägg till stadgan finns ett antal anmärkningar till vägledning för tolkningen av vissa av bestämmelserna i stadgan. Enligt artikel N i del VI ska tillägget utgöra en integrerad del av stadgan.

Till stadgan finns också en förklarande rapport som inte är av bindande karaktär men som även den kan utgöra vägledning vid tolkningen av de olika artiklarna.

Regler om tillgänglighet och diskriminering i stadgan

Bland de omarbetade artiklarna i den reviderade sociala stadgan finns artikel 15 i del II om rätt till oberoende social integrering och deltagande i samhällslivet för personer med funktionshinder. Enligt punkten 1 i den artikeln åtar sig parterna att vidta nödvändiga åtgärder för att bereda personer med funktionshinder vägledning, undervisning och yrkesutbildning när så är möjligt inom ramen för de allmänna systemen eller, när detta inte är möjligt, genom statliga eller privata specialinstitutioner. Av punkten 2 artikel 15 i del II framgår att parterna åtar sig att främja tillgången till anställning för personer med funktionshinder med alla medel som syftar till att uppmuntra arbetsgivare att anställa och i sin tjänst behålla personer med funktionshinder inom den normala arbetsmiljön och att an

286 Prop. 1997/98:82 s. 4

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

anpassa arbetsförhållandena till deras behov eller, då funktionshindrets art omöjliggör detta, genom att tillhandahålla eller inrätta skyddat arbete anpassat till graden av funktionshinder. I vissa fall kan sådana åtgärder kräva att särskilda arbetsförmedlingsorgan och stödfunktioner inrättas.

Enligt artikel 15 punkten 3 i stadgans del II åtar sig parterna att främja fullständig social integration och deltagande i samhällslivet för personer med funktionshinder, särskilt genom medel – inbegripet tekniska hjälpmedel – som syftar till att övervinna hinder för informationsutbyte och rörlighet och möjliggöra deras tillgång till transportmedel, bostäder, kulturell verksamhet och fritidssysselsättning. Enligt den förklarande rapporten till stadgan287 innebär den omarbetade bestämmelsen att skyddet för personer med funktionsnedsättning utvidgas till att gälla självständig social integration, personligt oberoende och deltagande generellt i samhällslivet. Artikeln innebär även att åtgärder, när så är möjligt, ska vidtas inom allmänna system snarare än i specialiserade institutioner. Den betyder också att en stat som tillträtt stadgan inte bara har en möjlighet utan också en skyldighet att vidta aktiva åtgärder för personer med funktionsnedsättning.288

En annan bestämmelse som var ny i den reviderade sociala stadgan är förbudet mot diskriminering i artikel E i del V. Av denna artikel framgår att åtnjutandet av de rättigheter som anges i den reviderade sociala stadgan ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell härstamning eller socialt ursprung, hälsa, tillhörighet till nationell minoritet, börd eller ställning i övrigt. Enligt den förklarande rapporten ansågs artikeln kodifiera den oberoende expertkommitténs praxis, som innebar att den ickediskrimineringsregel som fanns i inledningen till 1961 års stadga var tillämplig på samtliga stadgans artiklar.289 Följaktligen är diskriminering på de i artikel E angivna grunderna förbjuden när det gäller de rättigheter som omfattas av den reviderade stadgan.

De diskrimineringsgrunder som nämns i artikeln är baserade på artikel 14 i Europakonventionen, dock med den skillnaden att ”hälsa” nämns endast i den reviderade sociala stadgan medan ”förmögenhet” endast finns uppräknad i Europakonventionen. Precis som när det gäller artikel 14 i Europakonventionen innebär ordet ”så-

287 Förklarande rapport (explanatory report) till den reviderade sociala stadgan, § 63. 288 Förklarande rapport till den reviderade sociala stadgan, paragraf 64. 289 Förklarande rapport till den reviderade sociala stadgan, § 135.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

som” att listan på diskrimineringsgrunder inte är uttömmande.290Diskrimineringsförbudet får därmed anses omfatta även funktionsnedsättning. Det är också en logisk följd av att stadgan, som nämnts, innehåller specifika bestämmelser som tar sikte på rätten till delaktighet för personer med funktionsnedsättning.

Diskrimineringsförbudet är tillämpligt endast i förhållande till sådana rättigheter som omfattas av stadgans materiella rättighetsbestämmelser men har alltså i övrigt, liksom Europakonventionens artikel 14, inte någon helt självständig betydelse.

I ett tillägg till artikel E om icke-diskriminering anges att en skillnad i behandling som grundar sig på objektiva och sakliga skäl inte ska anses diskriminerande. Exempel på sådana skäl kan enligt den förklarande rapporten vara krav på viss ålder eller vissa förkunskaper för tillträde till viss utbildning.291 Krav på visst medborgarskap kan vara acceptabelt när det t.ex. gäller rätten till anställning inom ett lands försvar eller i dess förvaltning enligt den förklarande rapporten.292

I propositionen Europarådets sociala stadga

293

slog regeringen

fast att det från svensk sida var angeläget att den nya bestämmelsen om icke-diskriminering kom att inbegripa även möjligheten att vidta åtgärder som innebär s.k. positiv särbehandling. Regeringen hänvisade till att såväl FN-konventionen om eliminering av alla former av diskriminering av kvinnor som FN-konventionen om eliminering av alla former av rasdiskriminering innehåller bestämmelser som innebär att åtgärder för att särskilt tillvarata vissa gruppers intressen inte står i strid med principen om icke-diskriminering. Vid ratificeringen av den reviderade sociala stadgan avgav Sverige följaktligen en deklaration om att positiv särbehandling inte ska anses stå i strid med stadgans artikel E om icke-diskriminering.

Stadgans efterlevnad i Sverige

Övervakningen av efterlevnaden av stadgan bygger på rapporter om tillämpningen av stadgan som de fördragsslutande parterna lämnar. Tre olika organ deltar i övervakningen. Europeiska kommittén för sociala rättigheter granskar staternas rapporter och gör en rättslig bedömning av om staterna uppfyller sina åtaganden. Regerings-

290 Förklarande rapport till den reviderade sociala stadgan, § 136. 291 Förklarande rapport till den reviderade sociala stadgan, § 136 . 292 Förklarande rapport till den reviderade sociala stadgan, § 136 . 293Prop. 1997/98:82 s. 29-30.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

kommittén, som består av representanter för de fördragsslutande parterna, väljer ut de situationer som enligt dess uppfattning borde vara föremål för rekommendationer till de fördragsslutande parterna. Ministerkommittén antar, i sin tur, resolutioner som innehåller individuella rekommendationer till stater som inte uppfyllt stadgans krav. Rekommendationerna är inte rättsligt bindande men är avsedda att påverka lagstiftning och lagtillämpning i medlemsstaterna.

När den sociala stadgan reviderades infördes också ett nytt kontrollförfarande i form av ett kollektivt klagomålsförfarande som ger möjligheter för vissa organisationer , bl.a. på arbetsmarknaden, att framföra klagomål till Europeiska kommittén för sociala rättigheter för prövning. Kommittén överlämnar en rapport med sina slutsatser till ministerkommittén som kan anta rekommendationer till den berörda parten. Syftet med protokollet var att göra övervakningen av efterlevnaden av stadgan mer effektiv. Protokollet erbjuder en möjlighet till ett kontrollförfarande som är snabbare än den regelbundna granskningen staternas rapporter. Förfarandet ska ses som ett komplement till granskningen av rapporterna, som utgör grundvalen för övervakningsproceduren.294 Som nämnts har Sverige även ratificerat tilläggsprotokollet om det kollektiva klagomålsförfarandet.

15.9. Europeiska unionen

Sverige är sedan 1995 medlemsland i Europeiska unionen. Stora delar av samarbetet inom unionen förutsätter att beslutanderätt överlåtits till gemenskapsrättsliga organ. En särskild rättsordning, gemenskapsrätten (EG-rätten), har utvecklats och det svenska medlemskapet innebar också att den samlade gemenskapsrätten så som den såg ut vid Sveriges inträde blev gällande svensk rätt.295Genom beslut på gemenskapsrättslig nivå kan normer beslutas som blir direkt tillämplig lag i Sverige. EG-rätten har genom Sveriges anslutning till unionen också företräde framför intern svensk rätt, inklusive den svenska grundlagen. EG-rättens högsta uttolkare är EG-domstolen med säte i Luxemburg.296

294Prop. 1997/98:82 s. 8. 295 Lag (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen; prop. 1994/95:19, 1994/95:36, bet. 1994/95:KU17, 1994/95:UU10, rskr. 1994/95:64, 1994/95:115. 296 Se översiktligt Holmberg m.fl. 2006 s. 454 f. För en närmare introduktion till EG-rätten, se t.ex. Kapteyn m.fl. 1998. Se även EG-domstolens domar i bl.a. målen Van Gend en Loos

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Icke-diskrimineringsprincipen utgör en grundläggande byggsten i unionsbygget och gemenskapsrätten. Den återkommer på flera olika nivåer och i många olika sammanhang, både som grundläggande princip och uttryckt i konkreta rättsakter. Redan i 1957 års ursprungliga Romfördrag fanns i artikel 119 (senare ändrad och utvidgad till artikel 141 i EG-fördraget, numera artikel 157 i Fördraget om EU:s funktionssätt297) ett krav på att medlemsstaterna skulle garantera rätten för kvinnor och män till lika lön för lika arbete. Ursprungligen var skälet till att kravet togs in i fördraget en oro för att Frankrike skulle förlora i konkurrenskraft genom att man där tillämpade den regeln striktare än andra medlemsländer gjorde. Sedan Romfördraget trädde i kraft får emellertid bestämmelsens koppling till möjligheten för företag att konkurrera på en gemensam marknad på lika villkor anses ha förlorat sin betydelse. I stället blev det jämlikhetsöverväganden som kom att sätta sin prägel på tolkning och tillämpning av denna bestämmelse.298

EG-domstolen har på grundval av artikel 119 (artikel 157) utvecklat en omfattande rättspraxis. En ursprungligen snäv tolkning av likabehandlingsprincipen kom gradvis att ersättas av uppfattningen att bestämmelsens innebörd är att en arbetstagares kön inte får tillmätas någon betydelse när det gäller lön eller andra anställningsförmåner från arbetsgivaren oavsett betalningsform.299

Genom den banbrytande domen i målet Defrenne ./. SABE-

NA300 slog EG-domstolen fast att bestämmelsen, såvitt avsåg direkt diskriminering på grund av kön, också kunde göras direkt gällande av enskilda personer inför nationella domstolar i medlemsstaterna.

Och genom domstolens dom i det s.k. Barbermålet301 klargjordes att begreppet lön är synnerligen omfattande och ska tolkas extensivt. Likväl låg fördragsbestämmelsens främsta begränsning i just att den bara var tillämplig i fråga om lön. Rätten till likabehandling i andra sammanhang föll utanför bestämmelsens tillämpningsområde.

(26/62), Costa ./. ENEL (6/64), Simmenthal II (106/77), Lütticke II (57/65), Defrenne ./. SABENA (43/75), Becker (8/81), Marshall I (152/84), Von Colson and Kamann (14/83), Kolpinghuis (80/86), Marleasing (C-106/89), Factortame I (C-213/89) och Francovich (C-6/90 och C-9/90). 297 Den ändrade numreringen är en konsekvens av att det s.k. Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009. 298 Kapteyn och VerLoren van Themaat 1998, s. 1070 f. 299 Sabbatini, née Bertoni ./. Europaparlamentet, mål 20/71. 300 Mål 43/75. 301 Barber ./. Guardian Royal Exchange Group, mål C-262/88.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

4

Med tiden har gemenskapsrätten kommit att utvecklas betydligt när det gäller människors rätt att inte utsättas för diskriminering. Sammanfattningsvis finns numera i fördragen och i gemenskapsrätten i övrigt ett flertal bestämmelser om icke-diskriminering på olika grunder och med olika räckvidd. Ett omfattande område med icke-diskrimineringsregler utgörs av inremarknadsreglerna och regler om den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och personer.302 Här är det förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet som står i fokus. Dessa regler kommer dock inte att beröras i det följande.

15.9.1. Grundläggande principer

Enligt den tidigare gällande artikel 6 i fördraget om den Europeiska Unionen (EU-fördraget) byggde unionen på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen. Unionen skulle som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.303 Bestämmelsen kan ses som en kodifiering av EG-domstolens tidigare yttrande i frågan om gemenskapens eventuella formella anslutning till Europakonventionen. Domstolen slog där fast att respekten för grundläggande rättigheter är en allmän princip inom gemenskapsrätten.30

Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009 stadgas numera i Fördraget om Europeiska unionen att unionen ska bygga på värdena respekt för människors värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.305 Unionen ska vidare erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, som ska ha samma rättsliga värde som fördragen.306 Och de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakon-

302 Se t.ex. artiklarna 34.2, 39, 43, 49, 50 och 90 i EG-fördraget. 303 Artikel 6.2. 304 C-2/94, domstolens yttrande 28 mars 2004. 305 Artikel 2. 306 Artikel 6.1.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

ventionen om de mänskliga rättigheterna, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer.307

En väsentlig konsekvens av de aktuella stadgandena är att rättspraxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna i Strasbourg kan få avgörande betydelse för tolkningen av gemenskapsrättsliga bestämmelser inom EU. Tydliga exempel på det inom diskrimineringsområdet har visat sig när det gäller bestämmelser i nationell rätt om att vissa anställningsförmåner som ska betraktas som lön endast kan utgå till arbetstagare som är gifta.

Att någon utsätts för ett missgynnande på grund av sitt civilstånd är inte i sig förbjudet enligt EG-rättsliga diskrimineringsbestämmelser på arbetslivets område. Enligt den nationella rätten i vissa medlemsstater har transsexuella arbetstagare varit förhindrade att uppfylla civilståndskravet för att få del av vissa anställningsförmåner eftersom det inte varit tillåtet för den som genomgått ett könsbyte att gifta sig med någon som jämfört med hans eller hennes nya kön är av motsatt kön, det vill säga att gifta sig med någon som är av samma kön som han eller hon hade före könsbytet. I ett sådant fall har EG-domstolen förklarat att kravet att arbetstagaren måste vara gift för att få del av anställningsförmånen utgör könsdiskriminering.308 Till grund för sitt ställningstagande angav EGdomstolen att Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna förklarat att nationella regler som på detta sätt hindrar personer som genomgått ett könsbyte från att gifta sig, strider mot Europakonventionens artikel 12 om rätten att ingå äktenskap. När ett sådant civilståndskrav inte är möjligt att uppfylla av skäl som har samband med arbetstagarens kön kommer kravet därför att betraktas som könsdiskriminering enligt EG-rätten.

För de flesta fall av diskriminering finns inte direkt i EGfördraget några tillämpliga bestämmelser. Inte heller återfinns de i s.k. EG-förordningar, vilka gäller direkt som lag i Sverige när de antagits på gemenskapsnivå. I stället återfinns regler mot diskriminering främst i olika direktiv som antagits med stöd av fördraget. Enligt de grundläggande principer som gäller för gemenskapsrätten är direktiv en form av rättsakter som är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, medan medlemsstaterna är i princip fria att välja formen för hur direktivet genom-

307 Artikel 6.3. 308 K.B. ./. National Health Service Pensions Agency, Secretary of State for Health, mål C-117/01.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

förs i den nationella rättsordningen, så länge som genomförandet verkligen är effektivt.309

I både effektivitetskravet och i den grundläggande principen om medlemsstaternas lojalitetsplikt mot de grundläggande fördragen och gemenskapsrätten, ligger att lagar och andra föreskrifter som antas för att genomföra ett direktiv måste tolkas av tillämpande myndigheter så att de så långt det är möjligt överensstämmer med direktivets innehåll och syfte (s.k. fördragskonform tolkning). I de fall när de nationella reglerna fått en utformning som inte gör en sådan tolkning möjlig kan dock en medlemsstats myndigheter och domstolar, under vissa förutsättningar, tvingas att lägga direktivets bestämmelser direkt till grund för sitt avgörande i ett enskilt fall, det vill säga att ge dem s.k. direkt effekt. Det förutsätter att det är fråga om en direktivbestämmelse som är tillräckligt klar och tydlig när det gäller de rättigheter som bestämmelsen ger. Som huvudregel kan ett direktivs direkta effekt vidare bara åberopas i en tvist med staten som motpart, inte mot enskilda rättssubjekt.310 I vissa fall kan också en medlemsstats underlåtenhet att effektivt genomföra ett direktivs innehåll i sin interna lagstiftning ge upphov till skadeståndsskyldighet för staten mot enskilda som därigenom inte kunnat göra sin rätt enligt EG-rätten gällande.311

15.9.2. Diskriminering på grund av nationalitet

Det grundläggande gemenskapsrättsliga förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet återfinns i artikel 18 i fördraget om

EU:s funktionssätt (tidigare artikel 12 i EG-fördraget).312 I artikelns första stycke stadgas att inom fördragets tillämpningsområde ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden. Bestämmelsen är alltså utformad som en direkt och allmänt tillämplig förbudsregel. I artikelns andra stycke ges rådet också rättslig kompetens att anta kompletterande rättsakter i syfte att genomföra förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet.

309 Artikel 249 EG-fördraget. 310 Marshall ./. Southampton, mål 152/84. 311 Francovich (C-6/90 och C-9/90). 312 Den ändrade numreringen är en konsekvens av att det s.k. Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

15.9.3. Jämställdhet mellan kvinnor och män

I fördraget om upprättandet av Europeiska Gemenskapen, EGfördraget (Romfördraget), i dess version fram till Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009, angavs som en del av de allmänna principerna i artikel 2 att bland gemenskapens uppgifter ingår också att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Enligt artikel 3.2 skulle sådana åtgärder dessutom ingå som en del i all gemenskapens verksamhet för att uppnå också övriga mål som angavs i artikel 2.

Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft stadgas numera i fördraget om EU:s funktionssätt att unionen i all sin verksamhet ska syfta till att undanröja bristande jämställdhet mellan kvinnor och män och att främja jämställdhet mellan dem.313 Vidare ska unionen vid utformningen och genomförandet av sin politik och verksamhet söka bekämpa all diskriminering på grund av bl.a. kön (jämlikhetsintegrering).314

Enligt artikel 157.1 i fördraget om EU:S funktionssätt (tidigare artikel 141.1 och ursprungligen artikel 119 i EG-fördraget) ska varje medlemsstat, som nämnts, säkerställa att principen om lika lön för män och kvinnor för lika eller likvärdigt arbete tillämpas. Artikel 157.2 (tidigare 141.2 i EG-fördraget) innehåller bl.a. definitionen av begreppet lön, som ska förstås som den gängse grund- eller minimilönen samt alla övriga förmåner i form av kontanter eller naturaförmåner som arbetstagaren, direkt eller indirekt, får av arbetsgivaren på grund av anställningen. Enligt artikel 157.3 (tidigare 141.3) ska Europaparlamentet och rådet besluta om åtgärder för att säkerställa tillämpningen av principen om lika möjligheter och lika behandling av kvinnor och män i frågor som rör anställning och yrke, inklusive principen om lika lön för lika eller likvärdigt arbete. Enligt artikel 157.4 (tidigare 141.4) får principen om likabehandling inte hindra en medlemsstat från att behålla eller besluta om åtgärder som rör särskilda förmåner för att göra det lättare för det underrepresenterade könet att bedriva en yrkesverksamhet eller för att förebygga eller kompensera nackdelar i yrkeskarriären i syfte att i praktiken säkerställa full jämställdhet i arbetslivet mellan kvinnor och män (positiv särbehandling).315

313 Artikel 8. 314 Artikel 10. 315 Den ändrade numreringen är en konsekvens av att det s.k. Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

EG-lagstiftningen på sekundärrättslig nivå, det vill säga genom rättsakter av lägre formell dignitet än grundfördragen, är omfattande, också i fråga om könsdiskriminering. Gemenskapsrätten omfattar här bl.a. likalönedirektivet (direktiv 75/117/EEG), likabehandlingsdirektivet (direktiv 76/207/EEG, ändrat genom direktiv 2002/73/EG), direktivet om social trygghet (direktiv 79/7/EEG), direktivet om företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet (direktiv 86/378/EEG), direktivet om egen rörelse (direktiv 86/613/EEG), bevisbördedirektivet (direktiv 97/80/EG) och direktivet om likabehandling av kvinnor och män i fråga om varor och tjänster (direktiv 2004/113/EG).

Likalönedirektivet

Rådets direktiv 75/117/EEG av den 10 februari 1975 om tillnärmningen av medlemsstaternas lagar om tillämpningen av principen om lika lön för kvinnor och män316 brukar benämnas som likalönedirektivet. Enligt artikel 1 innebär principen om lika lön för kvinnor och män som skisserats i artikel 157 i fördraget om EU:s funktionssätt(tidigare artikel 141 och ursprungligen artikel 119 i EGfördraget), att för lika arbete eller för arbete som tillerkänns lika värde ska all diskriminering på grund av kön avskaffas vid alla former och villkor för ersättningen.

I synnerhet när ett arbetsvärderingssystem används för att bestämma lön, måste detta vara baserat på samma kriterier för både kvinnor och män och vara utformat så, att det utesluter all diskriminering på grund av kön. I direktivet ställs bl.a. krav på att medlemsstaterna ska avskaffa all diskriminering mellan kvinnor och män som strider mot likalönsprincipen och som kan hänföras till lagar och andra författningar och att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att bestämmelser i kollektivavtal, löneskalor, löneavtal eller individuella anställningsavtal som strider mot likalönsprincipen ska eller kan förklaras ogiltiga eller kan ändras.

316

EGT L 45, 19.2.1975, s. 19, Celex 31975L0117, svensk specialutgåva område 13, volym 4, s. 78.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Likabehandlingsdirektivet

Rådets direktiv 76/207/EEG av den 9 februari 1976 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor317 brukar benämnas som likabehandlingsdirektivet. Syftet med direktivet är att i medlemsstaterna genomföra principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning, befordran, arbetsvillkor och – under vissa förutsättningar – i fråga om social trygghet. Under år 2002 gjordes med stöd av dåvarande artikel 141.3 EG-fördraget omfattande ändringar i likabehandlingsdirektivet.318 Syftet därmed var dels att uppdatera de 25 år gamla bestämmelserna i likabehandlingsdirektivet med hänsyn dels till EG-domstolens rättspraxis, dels till kommissionens förslag till två nya direktiv om diskriminering, direktivet mot etnisk diskriminering (2000/43/EG) och arbetslivsdirektivet (2000/78/EG).

Likabehandlingsdirektivet innehåller förbud mot direkt och indirekt diskriminering på grund av kön. Trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera definieras som diskriminering och omfattas av diskrimineringsförbudet. Förbuden mot diskriminering gäller inom arbetslivet i vid mening i fråga om villkor för tillträde till anställning, till verksamhet som egenföretagare och till yrkesutövning, tillträde till yrkesvägledning, yrkesutbildning, högre yrkesutbildning, omskolning och yrkespraktik, anställnings- och arbetsvillkor och medlemskap, medverkan och medlemsförmåner i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer och yrkesorganisationer. Undantag från diskrimineringsförbuden får göras för verkliga och avgörande yrkeskrav, för att skydda kvinnor under graviditet och mammaledighet samt för positiv särbehandling. Lagar och andra författningar som strider mot principen om likabehandling ska upphävas. Vidare finns bestämmelser om bl.a. förebyggande åtgärder mot diskriminering, skydd mot repressalier, tillgång till rättsliga eller administrativa förfaranden, sanktioner, organ för främjande av likabehandling och dialog mellan arbetsmarknadens parter.

Likabehandlingsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv. Detta innebär att medlemsstaterna får införa eller behålla bestämmelser

317 EGT L 39, 14.2.1976, s. 40, Celex 31976L0207, svensk specialutgåva område 5, volym 1, s. 191. 318 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/73/EG av den 23 september 2002 om ändring av rådets direktiv 76/207/EEG (EGT L 269, 5.10.2002, s. 15, Celex 32002L0073).

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

som går längre än direktivet. Det skydd som redan finns på de områden som omfattas av direktivet får dock inte inskränkas i samband med att direktivets bestämmelser genomförs i nationell rätt.

Direktivet om social trygghet

Rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet319 brukar benämnas direktivet om social trygghet. Syftet med direktivet är att på området social trygghet och när det gäller andra inslag av socialt skydd successivt genomföra principen om likabehandling av kvinnor och män.

Direktivet om företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet

Rådets direktiv 86/378/EEG av den 24 juli 1986 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet320 har till syfte att i sådana system för social trygghet säkerställa att principen om likabehandling av kvinnor och män genomförs.

Direktivet om egen rörelse

Rådets direktiv 86/613/EEG av den 11 december 1986 om tillämpningen av principen om likabehandling av kvinnor och män med egen rörelse, bland annat jordbruk, samt om skydd för kvinnor med egen rörelse under havandeskap och moderskap321 brukar benämnas som direktivet om egen rörelse. Syftet med direktivet är att säkerställa att principen om likabehandling av kvinnor och män som är egenföretagare eller medhjälpare vid utövandet av sådan verksamhet genomförs på de områden som inte omfattas av likabehandlingsdirektivet eller av direktivet om social trygghet.

319

EGT L 6, 10.1.1979, s. 24, Celex 31979L0007, svensk specialutgåva område 5, volym 2, s. 111. 320 EGT L 225, 12.8.1986, s. 40, Celex 31986L0378. 321 EGT L 359, 19.12. 1986, s. 56, Celex 31986L0613, svensk specialutgåva område 6, volym 2, s. 133.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Bevisbördedirektivet

Rådets direktiv 97/80/EG av den 15 december 1997 om bevisbörda vid mål om könsdiskriminering322 brukar benämnas bevisbördedirektivet. Syftet med direktivet är att säkerställa större effektivitet i de åtgärder som medlemsstaterna vidtar i enlighet med principen om likabehandling, för att alla personer som anser sig utsatta för könsdiskriminering ska kunna göra sina rättigheter gällande vid rättegång.

Direktivet innehåller en regel om bevislättnad som innebär att det, när personer som anser sig utsatta för diskriminering, inför domstol eller annan behörig instans, lägger fram fakta som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering, ska åligga svaranden att bevisa att det inte föreligger något brott mot principen om likabehandling. Direktivet hindrar inte att medlemsstaterna inför bevisregler som är ännu fördelaktigare för käranden.

Direktivet mot könsdiskriminering i fråga om varor och tjänster

Rådets direktiv 2004/113/EG av den 13 december 2004 innehåller bestämmelser om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster.323 Syftet med direktivet är att fastställa en ram för bekämpning av könsdiskriminering när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, för att i medlemsstaterna genomföra principen om likabehandling av kvinnor och män.

Direktivet innehåller förbud mot direkt och indirekt könsdiskriminering och trakasserier på grund av kön, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Förbuden ska tillämpas på alla personer som tillhandahåller varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ, och som erbjuds utanför området för privat- och familjeliv och transaktioner som utförs i det sammanhanget.

Förbudet mot diskriminering gäller även vid tillhandahållande av försäkringar och andra finansiella tjänster. Dock får medlemsstaterna besluta att före den 21 december 2007 tillåta proportionerliga

322 EGT L 14, 20.1.1998, s. 6, Celex 31997L0080. 323 EGT L 373, 21.12.2004, s. 37, Celex 32004L0113.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

skillnader i enskilda personers premier och ersättningar på grund av kön, om kön är en avgörande faktor vid en riskbedömning som grundas på relevanta och korrekta försäkringstekniska och statistiska uppgifter. Medlemsstaterna ska i så fall meddela kommissionen detta. En medlemsstat som väljer att tillfälligt tillåta sådana skillnader ska se över sitt beslut fem år efter den 21 december 2007.

Direktivet gäller inte utbildning eller medie- och reklaminnehåll. Direktivet utesluter inte skillnader i behandling, om tillhandahållandet av varor och tjänster uteslutande eller främst till personer av ett kön motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga. Principen om likabehandling får inte hindra en medlemsstat från att behålla eller besluta om särskilda åtgärder för att förhindra eller kompensera könsrelaterat missgynnande (positiv särbehandling).

Eftersom direktivet innehåll minimibestämmelser, får medlemsstaterna också införa eller behålla bestämmelser som är mer fördelaktiga för den som anser sig utsatt för diskriminering än de som anges i direktivet. Genomförandet av direktivet i nationell rätt får däremot aldrig medföra att ett skydd mot diskriminering som redan finns enligt medlemsstatens interna lagstiftning inskränks.

Medlemsstaterna ska säkerställa att alla som anser sig ha blivit diskriminerade ska ha tillgång till rättsliga eller administrativa förfaranden för att kunna ta tillvara sina rättigheter. Medlemsstaterna ska också införa bestämmelser för att skydda personer mot repressalier på grund av att de framfört klagomål eller inlett eller deltagit i ett rättsligt eller administrativt förfarande i enlighet med direktivets bestämmelser.

Vid prövningen av om diskriminering förekommit ska bevisbördan enligt direktivet fördelas på samma sätt som enligt det s.k. bevisbördedirektivet (se ovan). Medlemsstaterna ska vidare se till att det finns effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits med stöd av direktivet.

I direktivet föreskrivs att det ska finnas ett eller flera organ i varje medlemsstat för främjande av likabehandling av alla personer utan åtskillnad på grund av kön. Dessa organ ska på ett oberoende sätt kunna driva klagomål om diskriminering, genomföra oberoende undersökningar om diskriminering samt publicera rapporter och lämna rekommendationer.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

”Recastdirektivet”

Genom det s.k. recastdirektivet (direktiv 2006/54/EG)324 har bestämmelserna i likalönedirektivet, likabehandlingsdirektivet, direktivet om företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet och bevisbördedirektivet sammanförts i ett direktiv. Dessutom infördes då vissa nya bestämmelser, t.ex. om att samma bevisbörderegel som tidigare fanns i bevisbördedirektivet ska gälla för alla sakområden som omfattas av recastdirektivet. Dessutom ska ett organ för främjande av likabehandling av kvinnor och män finnas för alla dessa områden.

Medlemsstaterna behöver inte med anledning av direktivet föra samman sina egna nationella regler som redan gällt till följd av de tidigare direktiven. Skyldigheten att införliva recastdirektivet i nationell lagstiftning gäller bara de bestämmelser som har ändrats i sak jämfört med tidigare.

15.9.4. Artikel 19 i fördraget om EU:s funktionssätt

Historiskt har, som nämnts, EG-fördragets bestämmelser om ickediskriminering främst tagit sikte på att den gemensamma marknaden skulle kunna fungera utan störningar. Så var fallet fram till dess att EG-domstolen i sin rättspraxis slog fast att dessa bestämmelser tjänar både ekonomiska och sociala syften och bör ses som en garant för sociala framsteg i enlighet med vad som anfördes i inledningen till EG-fördraget.325

Först med införandet av dåvarande artikel 13 i EG-fördraget (nuvarande artikel 19 i fördraget om EU:s funktionssätt) genom 1997 års s.k. Amsterdamfördrag, som trädde i kraft den 1 maj 1999, intog emellertid fördraget egentligen ett mindre marknadsfokuserat förhållningssätt till frågor om jämlikhet och likabehandling. Nuvarande artikel 19.1 har följande lydelse.

”Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i fördragen och inom ramen för de befogenheter som fördragen ger unionen, kan rådet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande genom enhälligt beslut och efter Europaparlamentets godkännande vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av

324 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli 2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (omarbetning) (EGT L 204, 26.7.2006, s. 23, Celex 32006L0054). 325 Defrenne II ./. SABENA, mål 43/75; se också Waaldijk och Bonini-Baraldi 2006, s. 5 ff.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.”

Som framgår av ordalydelsen innehåller artikel 19, till skillnad från artikel 18 när det gäller nationalitet och artikel 157.1-2 när det gäller kön, inte något uttryckligt förbud mot diskriminering. Den kan alltså inte åberopas direkt av enskilda personer i mål om diskriminering inför de nationella domstolarna i medlemsstaterna. Bestämmelsen ger bara rådet som gemenskapslagstiftare den rättsliga kompetensen att besluta om rättsakter för att förbjuda diskriminering om rådet vill göra det. Artikeln utgör på detta sätt grunden för både direktivet mot etnisk diskriminering, som omfattar diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung, och arbetslivsdirektivet, som omfattar religion och övertygelse, funktionsnedsättning, sexuell läggning samt ålder,326 liksom för direktivet mot könsdiskriminering i fråga om varor och tjänster.327

Tillämpningen av artikel 19 (tidigare artikel 13) begränsas av övriga bestämmelser i fördraget liksom av de befogenheter som fördraget ger gemenskapen. Det har skapat osäkerhet om lagenligheten av åtgärder som vidtas med stöd av artikeln inom ”gråzoner” vad gäller gemenskapens befogenheter, såsom utbildning, bostäder samt hälso- och sjukvård. Artikel 19 har även kritiserats för att bidra till skapandet av hierarkier mellan olika diskrimineringsgrunder. Bestämmelsen har ju inte någon direkt effekt och möjligheten att fatta beslut om åtgärder mot olika typer av diskriminering med stöd av bestämmelsen blir beroende av samtliga medlemsstaters goda vilja genom kravet på enhällighet vid beslut i rådet.328

15.9.5. Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

Vid toppmötet i Nice den 7 december 2000 tillkännagav Europaparlamentet, rådet och kommissionen Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Stadgan var länge att betrakta som en politisk deklaration. Det innebär dock inte att den helt saknat rättslig betydelse. EG-domstolen har i sina

326 Direktiv 2000/43/EG och direktiv 2000/78/EG. 327 Direktiv 2004/113/EG. 328 Waaldijk och Bonini-Baraldi 2006, s. 6 f.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

domar ibland hänvisat till stadgan329 och kommissionen har i sina förslag till ny gemenskapsrättslig lagstiftning hänvisat till den.330 I och med det s.k. Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 fick dock stadgan samma rättsliga status som fördragen själva.

I ingressen till EU-stadgan anges att i stadgan bekräftas de rättigheter som har sin grund särskilt i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner och internationella förpliktelser, fördraget om Europeiska unionen och gemenskapsfördragen, Europakonventionen, gemenskapens och Europarådets sociala stadgor samt rättspraxis från EU-domstolen och Europadomstolen. Stadgan skapar alltså inte några nya rättigheter eller nya förpliktelser för medlemsstaterna. Den gäller för EU-institutionerna och för unionens medlemsstater när de tillämpar unionsrätten.

I artikel 20 i EU-stadgan anges att alla människor är lika inför lagen. Av artikel 21.1 framgår att all diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden. Enligt artikel 23 ska jämställdhet mellan kvinnor och män säkerställas på alla områden inbegripet anställning, arbete och lön. Vidare anges att principen om jämställdhet inte utgör hinder för att behålla eller vidta åtgärder som innebär särskilda förmåner för det underrepresenterade könet. Artikel 24 handlar om barnets rättigheter och artikel 25 om äldres rättigheter.

Enligt artikel 26 erkänner och respekterar unionen rätten för personer med funktionshinder att få del av åtgärder som syftar till att stärka deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet.

Av artikel 47 framgår att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln. Dessa anges vara att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska vidare ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas. Rättshjälp ska vidare ges till personer

329 Se t.ex. Förstainstansrätten i mål T-54/99, max.mobile, och T-177/01, Légo-Quéré et Cie

SA. 330 EGT C 364, 18.12.2000, s. 1 (Celex 32000X1218/01) och rättelse i EGT C 7, 11.1.2001, s. 8 (Celex 32000X1218/01/R/01).

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.

15.9.6. Lissabonfördraget

Det s.k. Lissabonfördraget331 trädde i kraft den 1 december 2009. I och med ikraftträdandet har, som nämnts, EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna enligt artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen getts samma rättsliga värde som fördragen själva. Enligt artikel 21.1 i stadgan ska all diskriminering på grund av bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk , religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning vara förbjuden.

En annan nyhet i och med Lissabonfördraget är att unionen från och med nu, enligt artikel 10 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, vid utformningen och genomförandet av sin politik och verksamhet ska söka bekämpa all diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning (jämlikhetsintegrering).

15.9.7. Direktivet mot etnisk diskriminering och arbetslivsdirektivet

Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung332 brukar kallas för direktivet mot etnisk diskriminering och rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet333 brukar benämnas som arbetslivsdirektivet. Direktivet mot etnisk diskriminering omfattar diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung och arbetslivsdirektivet omfattar diskrimineringsgrunderna religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning.

331 Lissabonfördraget av den 13 december 2007 om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, EGT 2007 C 306/1. 332 EGT L 180, 19.7.2000, s. 22, Celex 32000L0043. 333 EGT L 303, 2.12.2000, s. 16, Celex 32000L0078 och rättelse av rubriken i EGT L 2, 5.1.2001, s. 42, Celex 32000L0078R/01/.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Direktiven är utformade på ett likartat sätt. Båda direktiven innehåller förbud mot direkt och indirekt diskriminering. Trakasserier och föreskrifter att diskriminera definieras också som diskriminering. Medlemsstaterna måste även se till att det finns bestämmelser som skyddar mot repressalier på grund av att någon har framfört klagomål eller deltagit i ett rättsligt eller administrativt förfarande om diskriminering. Diskrimineringsbegreppens närmare betydelse behandlas i avsnitt 14.1.12.

Förbuden mot diskriminering gäller enligt båda direktiven inom arbetslivet i vid mening i fråga om villkor för tillträde till anställning, till verksamhet som egenföretagare och till yrkesutövning, tillträde till yrkesvägledning, yrkesutbildning, högre yrkesutbildning, omskolning och yrkespraktik, anställnings- och arbetsvillkor samt medlemskap, medverkan och medlemsförmåner i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer och yrkesorganisationer.

Direktivet mot etnisk diskriminering, som alltså bara gäller för diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung, omfattar förutom arbetslivets område även socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård, sociala förmåner, utbildning samt tillgång till och tillhandhållande av varor och tjänster, som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder.

Viss särbehandling, som föranleds av en egenskap som har samband med ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder kan vara tillåten. Det krävs dock i så fall att denna egenskap utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav på grund av yrkesverksamhetens natur eller det sammanhang där den utförs. Målet med att uppställa ett sådant yrkeskrav måste vidare i sig vara legitimt och kravet proportionerligt.

Båda direktiven är s.k. minimidirektiv. Detta innebär att medlemsstaterna får införa eller behålla bestämmelser som går längre när det gäller att ta tillvara principen om likabehandling än de som anges i direktiven. Genomförandet av direktiven får under inga omständigheter utgöra skäl för att inskränka det skydd mot diskriminering som redan finns i medlemsstaterna på de områden som omfattas av direktiven.

Arbetslivsdirektivet ställer vidare krav på att det i den nationella lagstiftningen ska finnas bestämmelser om att arbetsgivare, under vissa förutsättningar, ska vidta rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning för att göra det möjligt för dessa personer att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet el-

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

ler att genomgå utbildning. Sådana åtgärder behöver dock inte vidtas om de skulle medföra en oproportionerlig börda för arbetsgivaren.

Medlemsstaterna ska säkerställa att alla som anser sig ha blivit diskriminerade ska ha tillgång till rättsliga eller administrativa förfaranden för att ta tillvara sin rätt. Talerätt i diskrimineringsmål måste också, under vissa förutsättningar, finnas för organisationer som har ett legitimt intresse av att likabehandlingsprincipen upprätthålls. Bevisregler måste finnas som innebär en bevislättnad för den som påstår sig ha utsatts för diskriminering.

I direktivet mot etnisk diskriminering föreskrivs vidare att det ska finnas ett eller flera organ i varje medlemsstat för främjande av likabehandling av alla personer utan åtskillnad på grund av ras eller etniskt ursprung.

Medlemsstaterna ska se till att lagar och andra författningar som strider mot principen om likabehandling upphävs. Medlemsstaterna ska vidare se till att bestämmelser som strider mot principen om likabehandling i individuella avtal eller kollektivavtal, i interna regler för företag samt i regler för vinstdrivande eller ickevinstdrivande föreningar, för fria yrkesutövare och för arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer förklaras eller kan förklaras ogiltiga eller ändras.

Medlemsstaterna ska också se till att det finns effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits för att genomföra direktiven i den nationella rättsordningen.

Arbetslivsdirektivet omfattar diskriminering på grund av funktionsnedsättning

Diskriminering på grund av funktionshinder är alltså förbjuden enligt arbetslivsdirektivet. Gemenskapsrätten ger, som redovisats, ett betydligt snävare skydd mot sådan diskriminering än mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet eller kön. Arbetslivsdirektivet gäller visserligen för arbetslivet i vid mening, inklusive t.ex. olika former av yrkesutbildning och yrkespraktik, möjligheterna att starta och bedriva egen yrkesverksamhet samt medlemskap i vissa för arbetslivet särskilt betydelsefulla organisationer, men områden som utbildning generellt, hälso- och sjukvård, varor, tjänster och

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

bostäder, m.m. omfattas inte av EG-rättens diskrimineringsskydd med avseende på funktionsnedsättning.

Arbetslivsdirektivet är genomfört i svensk intern rätt genom diskrimineringslagen, som behandlas närmare i avsnitt 15.12. Diskrimineringsbegreppens innebörd behandlas, som nämnts, närmare i avsnitt 14.1.12.

Direkt diskriminering

Enligt artikel 2.1 i arbetslivsdirektivet är diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder förbjuden. Enligt en definition i artikel 2.2.a ska direkt diskriminering anses förekomma då någon, t.ex. på grund av funktionshinder, behandlas på ett oförmånligare sätt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation. För att förbudet ska gälla förutsätts alltså att någon har utsatts för ett missgynnande, att han eller hon befinner sig i en situation som är jämförbar med andra personer som det är relevant att jämföra med, och att det finns ett orsakssamband mellan missgynnandet och diskrimineringsgrunden funktionsnedsättning.

Genom domen i målet Coleman ./. Attridge Law och Steve

Law334 klargjorde EG-domstolen att orsakssambandet kan se olika ut. Domstolen anförde att det inte av direktivet följer att endast personer som själva har ett funktionshinder skulle omfattas av direktivets skydd. Likabehandlingsprincipen som den kommer till uttryck i direktivet gäller nämligen inte i förhållande till en viss bestämd kategori av personer utan i förhållande till en angiven diskrimineringsgrund.335

I det aktuella fallet rörde det sig om en arbetstagare som hävdade att hon missgynnats på grund av att hon hade ett barn med en funktionsnedsättning, vilket gjorde att hon ibland måste vara borta från sitt arbete. Domstolen klargjorde att även om klaganden inte själv hade något funktionshinder så stod det klart att det var ett funktionshinder som påstods var skälet till det missgynnande som klaganden ansåg sig ha blivit utsatt för. Domstolen menade att syftet med direktivet skulle undergrävas om det endast skulle vara tilllämpligt i sådana situationer där den som missgynnats själv har ett funktionshinder. I domslutet slog domstolen fast att ett missgyn-

334 C-303/06. 335 Coleman, § 39.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

nande av en arbetstagare som beror på att ett barn som den arbetstagaren har det primära vårdnadsansvaret för har ett funktionshinder, omfattas av förbudet mot direkt diskriminering på grund av funktionshinder.

Av rättsfallet framgår alltså att det räcker med att det finns ett samband mellan en missgynnande behandling och den skyddade diskrimineringsgrunden för att diskrimineringsförbudet ska vara tillämpligt. Hur löst det sambandet kan vara utan att skyddet enligt direktivet upphör kommer att vara beroende av eventuella förtydliganden som EG-domstolen kan komma att göra inom ramen för sin prövning av liknande frågor i framtiden.

Indirekt diskriminering

Enligt artikel 2.2.b ska indirekt diskriminering anses föreligga då skenbart neutrala bestämmelser, kriterier eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer som tillhör en viss skyddad grupp, t.ex. människor med en viss funktionsnedsättning, jämfört med andra personer. För att avgöra det får statistiska data användas, men avsaknaden av sådana uppgifter är inget hinder om den missgynnande effekten för den aktuella gruppen personer kan visas på annat sätt.336

Regeln om indirekt diskriminering omfattar enligt sin ordalydelse kriterier m.m. som missgynnar personer med ett viss funktionshinder. Frågan är då om direktivets förbud mot indirekt diskriminering, liksom förbudet mot direkt diskriminering, skyddar också den som missgynnas av att någon annan person med ett visst funktionshinder som han eller hon har en nära anknytning till, utestängs på ett sätt som kan utgöra indirekt diskriminering.337 Ordalydelsen tyder på motsatsen, men frågan har inte prövats av EGdomstolen.

Varje form av missgynnande i form av påstådd indirekt diskriminering omfattas inte av förbudet. Det finns, enligt artikel 2.2.b.i, en möjlighet att undgå ansvar, under förutsättning att det ifrågasatta förfaringssättet objektivt kan motiveras av ett berättigat mål och förfaringssättet är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det målet. Här blir det alltså fråga om en intresseavvägning. Vad som är ett

336 Kommissionens förslag till rådets direktiv om inrättande av allmänna ramar för likabehandling i arbetslivet, KOM (1999) 565 slutlig. 337 Jfr EG-domstolens dom i Coleman, mål C-303/06.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

berättigat mål och om användningen av förfaringssättet är lämpligt och nödvändigt måste avgöras från fall till fall. Det är en uppgift för den nationella domstolen som ska tolka direktivet i det enskilda fallet att fälla det avgörandet.

När det gäller personer med funktionshinder finns dessutom i artikel 2.2.b.ii ett särskilt undantag från förbudet mot indirekt diskriminering. Innebörden är inte entydig men tycks vara att bestämmelser, kriterier och förfaringssätt som i och för sig kan medföra indirekt diskriminerande effekter för personer med funktionsnedsättning, ändå – EG-rättsligt sett – kan undgå att prövas mot förbudet mot indirekt diskriminering. Det förutsätter att det i en medlemsstats nationella lagstiftning finns särskilda regler om skyldighet för arbetsgivare, och andra som omfattas av direktivet, att vidta sådana anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning som kan undanröja dessa indirekt diskriminerande effekter.

Att en underlåtenhet att vidta anpassningsåtgärder i och för sig kan utgöra indirekt diskriminering framgår alltså redan av att detta undantag från förbudet mot sådan diskriminering ansetts behövligt. Frågan är då om direktivets förbud mot indirekt diskriminering genom detta särskilda undantag inte får någon betydelse alls när det gäller bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning? I två avseenden kan det enlig min mening ändå få det.

För det första riktar sig arbetslivsdirektivet som sådant inte bara mot arbetsgivare. Direktivets tillämpningsområde omfattar enligt artikel 3 inte bara villkor för tillträde till anställning utan även bl.a. tillträde till verksamhet som egenföretagare, till yrkesutövning, yrkesvägledning, yrkesutbildning, högre yrkesutbildning, omskolning och yrkespraktik, samt medlemskap och medverkan i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer.

Undantaget från förbudet mot indirekt diskriminering i vissa fall för bristande anpassningsåtgärder gäller visserligen enligt artikel 2.2.b.ii för varje person eller organisation på vilken direktivet är tillämpligt, men bara om de enligt nationella bestämmelser är skyldiga att vidta sådana anpassningsåtgärder som nämns i direktivets artikel 5. Man kan alltså tänka sig att det i en medlemsstats nationella lagstiftning finns bestämmelser om skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder, men att skyldigheten inte gäller för några andra än arbetsgivare, alltså inte för t.ex. arbetstagarorganisationer, myndigheter som ansvarar för ut-

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

färdande av tillstånd för att driva näringsverksamhet eller utöva ett visst yrke och så vidare.

En sådan begränsad nationell reglering är förenlig med direktivets krav eftersom skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder enligt direktivets artikel 5 endast gäller för arbetsgivare. Har den nationella lagstiftaren valt att begränsa skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder på det sättet, torde en underlåtenhet att vidta sådana åtgärder från andra aktörer som omfattas av direktivets allmänna tillämpningsområde, kunna prövas mot direktivets förbud mot indirekt diskriminering.

För det andra innehåller direktivet endast minimiregler för att upprätthålla icke-diskrimineringsprincipen.338 Varje medlemsstat är därför fri att behålla eller införa regler som är fördelaktigare för den som anser sig ha utsatts för diskriminering än de direktivet föreskriver. Det är därmed också förenligt med direktivet att i den nationella lagstiftningen behandla bristande tillgänglighet som en form av direkt diskriminering eller som indirekt diskriminering eller som en särskilt form av diskriminering utan anknytning till någon av dessa, liksom att göra flera av förbuden mot diskriminering alternativt tillämpliga på sådana situationer. En förutsättning är dock att skyddet mot diskriminering på grund av funktionshinder, i form av underlåtenhet att vidta anpassningsåtgärder, inte i praktiken blir svagare än enligt den miniminivå som direktivet föreskriver.

Rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder

Enligt artikel 5 i direktivet ska rimliga anpassningsåtgärder vidtas för att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder. Bestämmelsen föreskriver vidare att detta innebär

”att arbetsgivaren skall vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren.”

Vid bedömningen av vad som ska anses medföra en oproportionerlig börda anges direkt i artikeln att

338 Artikel 8.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

”[o]m denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder bör den inte anses oproportionerlig.”

Även om bestämmelser om skyldighet att vidta åtgärder för tillgänglighet funnits i flera länder främst utanför Europa redan före direktivets tillkomst så innebar direktivets bestämmelse om rimliga anpassningsåtgärder en nyhet för lagstiftningen i de allra flesta av EU:s medlemsstater. Ur funktionsnedsättningsperspektiv får nog den här bestämmelsen anses vara den viktigaste i direktivet men den ger också upphov till åtskilliga frågor. Frågan om bestämmelsens förhållande till likabehandlingsprincipen generellt och till de olika formerna av diskrimineringsförbud, som jag berört här ovan, liksom hur bestämmelsens skälighetsrekvisit (”rimliga” anpassningsåtgärder) ska tolkas är exempel på det.

Direktivets text ger begränsad vägledning. I inledningen till direktivet anges i skäl 20 att lämpliga åtgärder bör vidtas, det vill säga effektiva och praktiska åtgärder för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionshinder, t.ex. inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning. Bestämmelsen är alltså avsedd att kunna tillämpas i förhållande till olika typer av funktionsnedsättningar och omfattar såväl anpassning av den fysiska miljön som av arbetsredskap och arbetsorganisation.

I skäl 21 ges viss vägledning för tolkningen av vad som menas med ”rimliga” anpassningsåtgärder. Här anges att man för att avgöra om åtgärderna blir alltför betungande, särskilt bör beakta de ekonomiska och andra kostnader som åtgärderna medför, organisationens eller företagets storlek och ekonomiska resurser och möjligheten att erhålla offentliga medel eller annat stöd. Här framgår alltså att kostnaden inte ensam kan avgöra om en anpassningsåtgärd är rimlig att kräva. Kostnaden måste i stället bedömas i relation till verksamhetens möjlighet att bära den. Och en åtgärd som ur det perspektivet framstår som oproportionerligt betungande kan ändå vara rimlig att kräva om det visar sig finnas möjligheter för arbetsgivaren att utifrån få stöd ekonomiskt eller på annat sätt för att genomföra den.

Den skyddade personkretsen tycks vara snävare när det gäller möjligheterna att kräva rimliga anpassningsåtgärder jämfört med vem som skyddas av förbudet mot direkt diskriminering. Regeln

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

om rimliga anpassningsåtgärder i artikel 5 omfattar enligt sin ordalydelse bara åtgärder som behövs ”i det konkreta fallet” för att göra det möjligt för ”en person med funktionshinder att få tillträde till […] arbetslivet […]”. Frågan är om anpassningskravet i något fall ändå kan åberopas av den som inte själv har en funktionsnedsättning men som har en nära anknytning till någon som har det.339Ordalydelsen tyder på motsatsen, men frågan har inte prövats av EG-domstolen.

Bestämmelsen är till sin ordalydelse utformad på ett sätt som närmast påminner om reglerna om s.k. aktiva åtgärder i den svenska diskrimineringslagen. Det sägs här ingenting uttryckligen om att en underlåtenhet att vidta åtgärder enligt bestämmelsen ska betraktas som diskriminering. Indirekt finns dock en sådan koppling.

För det första undantas från tillämpningsområdet för bestämmelsen om indirekt diskriminering sådana bestämmelser, kriterier och förfaringssätt vars indirekt diskriminerande effekt kan uppvägas av skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder enligt artikel 5. För det andra sägs det inledningsvis i artikel 5 att anpassningsåtgärderna ska vidtas ”[f]ör att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder”, vilken i sin tur definieras i artikel 2.1 som ”att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering”.340

I det ursprungliga förslaget till arbetslivsdirektiv från kommissionen341 ingick bestämmelsen dessutom i artikel 2 som innehöll definitionerna av vad som skulle avses med diskriminering. I motivtexten till förslaget anförde kommissionen att tillämpningen av likabehandlingsprincipen enligt artikel 2 när det gäller funktionshinder innebär en kartläggning och ett undanröjande av de hinder som står i vägen för de personer med funktionshinder som med en rimlig anpassning skulle kunna utföra ett arbete. Vid den slutliga utformningen flyttades dock regeln om anpassningsåtgärder över till en egen bestämmelse, i artikel 5, för att inte artikel 2 skulle belastas med sådant som bara berörde en viss diskrimineringsgrund. För att behålla den naturliga kopplingen till diskrimineringsförbuden i artikel 2 togs emellertid den inledande hänvisningen till principen om likabehandling in i artikel 5.342

339 Jfr EG-domstolens dom i Coleman, mål C-303/06. 340 EU Network of Independent Experts on Disability Discrimination 2004 s. 13. 341 KOM(1999) 565 slutlig. 342 Schiek m.fl. 2007 s. 632-633.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Huruvida anpassningsskyldigheten enligt artikel 5 ska ses som en integrerad del av förbuden mot diskriminering – alltså som en i grunden negativ förpliktelse – eller som en skyldighet att vidta aktiva åtgärder – en positiv förpliktelse – eller både och, kunde tänkas få betydelse främst för vilket rättsmedel som bör stå till buds om bestämmelsen inte följs. För brott mot diskrimineringsförbud är det traditionella rättsmedlet att den ansvarige åläggs att utge någon form av kompensation, ofta av ekonomiskt slag, medan det vid brott mot positiva förpliktelser ligger nära tillhands att sanktionen består i ett åläggande att vidta den åtgärd som borde ha vidtagits från början, eventuellt vid äventyr av vite. Någon entydigt skarp gränsdragning härvidlag finns dock inte. Sålunda förekommer det i vissa länders rättsordning att en arbetsgivare som på diskriminerande grunder sagt upp eller avskedat en arbetstagare kan åläggas av en domstol att återanställa denne.

Hur den aktuella bestämmelsen ska betraktas i det här avseendet har emellertid förmodligen mindre betydelse i praktiken, eftersom det enligt direktivet står medlemsstaterna fritt att bestämma utformningen av sanktionerna för brott mot direktivets bestämmelser, så länge som de rättsmedel som ställs till förfogande är effektiva, proportionerliga och avskräckande.343

Trakasserier

Enligt direktivets artikel 2.3 ska trakasserier anses som diskriminering. Med trakasserier avses enligt bestämmelsen ett oönskat beteende som har till syfte eller effekt att kränka en persons värdighet och som leder till en hotfull, fientlig, förnedrande, förödmjukande eller kränkande stämning. Av sista meningen i bestämmelsen framgår vidare att begreppet trakasserier får definieras närmare i nationell rätt. Hur stort detta utrymme är för den nationella lagstiftaren är emellertid osäkert. Oavsett vilken närmare definition som väljs måste den uppfylla kravet på att utgöra ett effektivt skydd.344 För att omfattas av direktivets förbud mot trakasserier som en form av diskriminering fordras också att trakasserierna har samband med en skyddad diskrimineringsgrund, t.ex. funktionsnedsättning.

Trakasserier definieras alltså i direktivet som en form av diskriminering i sig, utan att koppla det till direkt eller indirekt

343 Artikel 17. 344 Schiek m.fl. 2007 s. 480.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

t.

diskriminering. En fördel med det är det blir det oönskade beteendets karaktär i sig som ska bedömas. Den som påstås ha utsatt någon för trakasserier kan därför inte heller undgå ansvar genom att hänvisa till att andra personer behandlats lika illa.

En särskild fråga är om t.ex. arbetsgivare kan hållas ansvariga för trakasserier som någon utsätts för av medarbetare eller andra personer. Direktivets diskrimineringsbestämmelser tiger visserligen på den punkten men direktivets tillämpningsområde (”tillämpas på alla personer” i fråga om ”arbetsvillkor”)345 tillsammans med kravet på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner346 talar för ett sådant ansvar.347

Instruktioner att diskriminera

Enligt arbetslivsdirektivets artikel 2.4 är även instruktioner som ges om att diskriminera någon person förbjudna. Syftet med ett förbud mot diskriminerande instruktioner kan sägas vara att förhindra att diskriminering inträffar i framtiden. Förbudet är till sin ordalydelse självständigt på det sättet att det inte förutsätter att den som får instruktionen också följer den. Det är instruktionen i sig som är otillåten och som måste sanktioneras på ett effektivt, proportionerligt och avskräckande sätt.

Direktivet innehåller emellertid inte någon närmare vägledning för hur bestämmelsen ska tolkas.348 Viss vägledning kan man få vid en jämförelse med EG-domstolens dom i målet Firma Feryn NV.349 I målet prövade domstolen betydelsen av diskriminerande uttalanden som en arbetsgivare gjorde i samband med rekrytering av personal. Ett företags direktör uttalade offentligt att företaget sökte arbetskraft för att montera dörrar i bostadshus men att det inte kunde anställa några invandrare eftersom kunderna var tveksamma till att låta dessa få tillgång till deras bostäder under den tid som monteringsarbetet pågick. I målet förekom inte någon enskild person som verkligen hade nekats arbete hos företage

EG-domstolen konstaterade att ett av syftena med direktivet mot etnisk diskriminering (i det aktuella avseendet likalydande med arbetslivsdirektivet) är att främja en socialt inkluderande ar-

345 Artikel 3.1. 346 Artikel 17. 347 Schiek m.fl. 2007 s. 480. 348 Jfr Schiek m.fl. 2007 s. 561 ff. 349 Mål C-54/07.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

betsmarknad. Det syftet skulle bli svårt att nå om direktivets tilllämplighet förutsatte att enskilda människor som drabbats av diskriminering väckte talan i domstol. Om en företagsledare offentligt klargör att människor med viss etnisk bakgrund inte kommer att anställas får det naturligtvis en starkt avhållande effekt på dessa personer när det gäller att söka anställning hos företaget i fråga, vilket i sin tur begränsar deras tillgång till arbetsmarknaden. Ett sådant handlande utgör därför, enligt EG-domstolen, direkt diskriminering enligt direktivet även om det inte finns någon identifierad individ som hävdar att han eller hon sökt men inte fått arbete hos den aktuella arbetsgivaren. En arbetsgivare kan dock i en sådan situation enligt domstolen undgå ansvar för diskriminering genom att visa att den uttalade anställningspolicyn inte tillämpas i praktiken. Enligt domstolens dom i målet kräver direktivet dessutom att det finns effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner mot denna form av diskriminering även när det inte finns någon identifierad person som missgynnats i det enskilda fallet. Däremot säger domstolen ingenting om hur sådana sanktioner närmare ska vara utformade.

Det finns goda skäl att anta att EG-domstolen skulle se på instruktioner att diskriminera vissa grupper av personer, t.ex. på grund av funktionsnedsättning, och kravet på effektiva sanktioner i nationell rätt mot sådana instruktioner på liknande sätt som den gjort i fråga om allmänna uttalanden av en arbetsgivare som kan tolkas som att denne har för avsikt att utsätta vissa grupper av personer för diskriminering. Det skulle i så fall innebära att det måste finnas effektiva sanktioner också mot sådana instruktioner att diskriminera som inte har följts.

Repressalier

Enligt artikel 11 i arbetslivsdirektivet ska medlemsstaterna i sin nationella rättsordning tillhandahålla ett skydd mot

”ogynnsam behandling som utgör en reaktion […] på ett klagomål […] som syftar till att se till att principen om likabehandling följs.”

Om förbudet mot diskriminerande instruktioner syftar till att förhindra att diskriminering ska inträffa i framtiden kan EG-rättens förbud mot repressalier på detta sätt sägas ta sikte på att skydda

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

personer som söker ta till vara sin rätt när de drabbats av diskriminering. Formuleringen är tillräckligt öppen för att täcka både den som gjort en anmälan eller framfört ett klagomål om diskriminering för egen räkning och den som deltar i en utredning eller process om diskriminering, t.ex. som vittne.

Repressalieförbudets främsta funktion är att skydda diskrimineringslagstiftningens effektivitet. Om en person som framfört klagomål om diskriminering eller som vittnar i en utredning eller i ett domstolsförfarande om diskriminering riskerar negativa konsekvenser av sitt handlande och inte har något skydd mot sådana konsekvenser finns det en påtaglig risk att de kommer att avstå från att göra sin rätt gällande eller att bidra till att diskriminering utreds och åtgärdas. Det skulle i så fall i sin tur leda till att det blir omöjligt att upprätthålla respekten för diskrimineringslagstiftningen i sig.

Bevisbördan

I diskrimineringsmål kan det vara mycket problematiskt för käranden (den klagande) att bevisa att diskriminering förekommit eftersom det ofta är svaranden som har kunskap om och kontroll över de uppgifter som är relevanta för en sådan bevisning.350 Arbetslivsdirektivets artikel 10 innehåller därför en regel om bevislättnad för den som anser sig ha utsatts för diskriminering. Enligt bestämmelsen måste medlemsstaternas nationella rättsordning säkerställa att om en sådan person ”lägger fram fakta som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering” så är det svaranden som ska ”bevisa att det inte föreligger något brott mot principen om likabehandling”. Direktivbestämmelsen går tillbaka på EGdomstolens rättspraxis i mål om lika lön för kvinnor och män, en rättspraxis som senare kodifierats först i det s.k. bevisbördedirektivet.351

I sin dom i målet Danfoss352 slog EG-domstolen fast att diskrimineringsförbudets underliggande krav på effektivitet ställer krav på en anpassning av bevisreglerna i medlemsstaternas lagstiftning mot diskriminering. Domstolen konstaterade att i fall som det aktuella, där de kriterier som utgör grunden för en arbetsgivares löne-

350 Se kommissionens förslag till arbetslivsdirektivet, KOM(1999) 565 slutlig. 351 Direktiv 97/80/EG. 352 Mål 109/88.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

sättningssystem är helt okända (”a system of individual pay supplements which is completely lacking in transparency”), kan kvinnor inte visa på skillnader mellan kvinnor och män annat än i form av genomsnittslön. I sådana situationer skulle kvinnor betas varje möjlighet att inför domstol kunna hävda sin rätt till lika lön för lika arbete, om inte bevisning om skillnader i genomsnittlig lön mellan anställda kvinnor och män hos en arbetsgivare skulle resultera i att det är arbetsgivaren som måste bevisa att lönesättningen inte är könsdiskriminerande.353

EG-domstolen har i senare rättspraxis bekräftat kravet på att det måste finnas regler om bevislättnad för käranden i diskrimineringsmål354 och kraven kodifierades, som nämnts, första gången i bevisbördedirektivets artikel 4. Utformningen av bevisregeln gjordes efter modell från den tyska civilbalkens § 611a(1), enligt vilken om en arbetstagare visar omständigheter som ger anledning att anta att hon eller han har utsatts för ett missgynnande som har samband med kön, det ska åligga arbetsgivaren att bevisa att behandlingen är godtagbar på grund av objektiva skäl som inte har samband med kön.355

Bevisbördedirektivets regel om bevislättnad har sedan förts in i efterföljande diskrimineringsdirektiv genom artikel 8 i direktivet mot etnisk diskriminering, artikel 10 i arbetslivsdirektivet, artikel 9 i direktivet mot könsdiskriminering i fråga om varor och tjänster samt artikel 19 i det s.k. recast-direktivet.

Att det är domstolarna i varje medlemsstat som, i enlighet med sina nationella rättssystem, ska göra bedömningen av om det i ett diskrimineringsmål visats omständigheter som ger anledning att anta att diskriminering förekommit, framgår också av skälsats 15 i både arbetslivsdirektivet och direktivet mot etnisk diskriminering.

I den svenska diskrimineringslagstiftningen återfinns bevislättnadsregeln i form av en presumtionsregel356 i 6 kap. 3 § diskrimineringslagen (2008:567) respektive 24 § föräldraledighetslagen (1995:584).

353 Se även skäl 31 i arbetslivsdirektivet. 354 Se t.ex. Enderby, mål C-127/92. 355 Schiek m.fl. 2007 s. 242-243. 356NJA 2006 s. 170.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

er.

Sanktioner

Enligt arbetslivsdirektivets artikel 17 är det medlemsstaterna som själva bestämmer vilka sanktioner som ska tillämpas på överträdelser av direktivets regler. En begränsning i medlemsstaternas bestämmanderätt i det här avseendet ligger dock i att artikel 17 föreskriver att sanktionerna, som kan bestå av ekonomisk gottgörelse, ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Av kommissionens förslag till direktiv framgår uttryckligen att medlemsstaterna inte är skyldiga att införa straffrättsliga sanktioner. I motiven till direktivförslaget redovisade kommissionen också att det visat sig svårt att säkerställa att bestämmelser följs när det gäller diskriminering. Direktivets sanktionsbestämmelse syftar till dels att de som har skyldigheter avskräcks från att bryta mot diskrimineringslagstiftningen, dels att de som inte följer lagstiftningen får vidkännas lämpliga påföljder.

Även om EG-rättens krav på sanktioner för brott mot diskrimineringslagstiftningen inte ger några närmare besked om vad som krävs av medlemsstaternas lagstiftning så har EG-domstolen i någon mån gett vägledning härvidlag. I målet Von Colson357 slog domstolen fast att sanktionerna måste vara sådana att de kan säkerställa ett verkligt och effektivt rättsligt skydd mot diskriminering. Enbart symbolisk ekonomisk kompensation tillfredställer inte de kraven. Som exempel på symbolisk, och därför otillräcklig, kompensation angavs ersättning endast för faktiska kostnader i samband med en ansökan om arbete.

I målet Marshall II358 ansåg domstolen att kravet på verkligt och effektivt rättsligt skydd utesluter att nationell rätt innehåller övre beloppsgränser, ”tak”, för den ekonomiska kompensationens storlek. I målet Draehmpaehl359anförde domstolen att en ekonomisk kompensation motsvarande tre månadslöner för diskriminering i samband med ett anställningsförfarande, inte kan anses vara mer än symbolisk och därför inte uppfyller kravet på avskräckande sanktion, annat än om arbetsgivaren kan bevisa att den som diskriminerats ändå inte skulle ha fått anställningen även om förfarandet varit helt fritt från diskriminering, t.ex. därför att den som anställdes hade klart bättre kvalifikation

357 Mål 14/83. 358 Mål C-271/91. 359 Mål C-180/95.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

et.361

15.9.8. Europeiska kommissionens förslag till nytt direktiv mot diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning

Den 2 juli 2008 lade EU-kommissionen fram ett förslag om likabehandling av personer oavsett religion, övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning360. I förslaget fastställs en ram för förbud mot diskriminering på dessa grunder och en enhetlig miniminivå för skyddet mot diskriminering inom Europeiska unionen. Förslaget bygger på de sedan tidigare gällande antidiskrimineringsdirektiven när det gäller kön, ras och etnisk tillhörigh

Det aktuella direktivförslaget grundar sig på artikel 19 i fördraget om EU:s funktionssätt (tidigare artikel 13 i EG-fördraget) som ger rådet befogenhet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Nuvarande diskrimineringsskydd är inte detsamma för de olika grunderna. Diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung är förbjuden i arbetslivet i vid mening och i fråga om socialt skydd, hälso- och sjukvård, utbildning och tillgång till varor och tjänster, inklusive bostäder, som är tillgängliga för allmänheten. Könsdiskriminering är förbjuden på samma samhällsområden, dock med undantag för utbildning, medier och reklam. Diskriminering på grund av ålder, religion och övertygelse, sexuell läggning eller funktionshinder omfattas däremot endast av diskrimineringsförbudet som gäller arbetslivet i vid mening.

Innehåll

Syftet med kommissionens förslag är att skapa ett mer likvärdigt skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund. Förslaget till direktiv är i huvudsak uppbyggt på samma sätt som de tidigare antidiskrimineringsdirektiven. Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får införa regler som går längre när det gäller att skydda likabehandlingsprincipen än vad som anges i direktivet.

Enligt direktivförslaget skulle diskrimineringsförbudet omfatta direkt och indirekt diskriminering, trakasserier samt instruktioner

360 KOM (2008) 426. 361 Direktiv 2000/43/EG och 2004/113/EG.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

att diskriminera. I linje med arbetslivsdirektivet och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning skulle även en underlåtenhet att vidta rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder anses som diskriminering, under förutsättning att inte åtgärderna blir oskäligt betungande.

När det gäller diskrimineringsgrunden ålder skulle även fortsättningsvis viss särbehandling vara tillåten. Medlemsstaterna får enligt förslaget tillåta särbehandling på grund av ålder om sådan särbehandling kan motiveras av ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Det anges särskilt i detta sammanhang att direktivet inte utgör hinder mot bestämda åldersgränser när det gäller tillgång till sociala förmåner, utbildning samt till vissa varor och tjänster. Medlemsstaterna får också tillåta särbehandling när det gäller finansiella tjänster om särbehandlingen baseras på riskbedömningar där ålder eller funktionshinder används som bestämmande faktor, förutsatt att bedömningen bygger på relevant och tillförlitlig statistik och att särbehandlingen är proportionerlig. Vidare skulle direktivet inte påverka sådana åtgärder som föreskrivs i nationell lagstiftning och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för den allmänna säkerheten, ordningens bevarande, förebyggande av brott samt skydd för hälsa och andra personers fri- och rättigheter.

Förbudet mot diskriminering föreslås gälla för alla personer, såväl inom den offentliga som inom den privata sektorn, och tillämpas i fråga om socialt skydd, inklusive social trygghet och hälso- och sjukvård, sociala förmåner, utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, som är tillängliga för allmänheten, inklusive bostäder. För privatpersoner skulle diskrimineringsförbudet för varor och tjänster, inklusive bostäder, endast gälla i den mån dessa utövar en kommersiell verksamhet.

I förslaget finns också, som nämnts, särskilda bestämmelser som syftar till att garantera principen om likabehandling av personer med funktionsnedsättning. Här finns dels en bestämmelse om att generella åtgärder ska vidtas för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att få effektiv icke-diskriminerande tillgång till socialt skydd, sociala förmåner, hälsovård och utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder. Sådana åtgärder behöver dock inte vitas om de skulle vara oskäligt betungande eller innebära krav på väsentliga ändringar av själva varan eller tjänsten så att den inte längre är densamma.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Direktivförslaget innehåller även krav på att rimliga anpassningsåtgärder vid behov vidtas i enskilda fall, även i sådana fall dock under förutsättning att åtgärderna inte blir oskäligt betungande. Sådana anpassningsåtgärder är inte begränsade till ingrepp i den fysiska miljön utan omfattar även alternativa sätt att erbjuda service. Vid bedömningen av om åtgärderna skulle vara oskäligt betungande ska hänsyn tas särskilt till den aktuella verksamhetens karaktär och omfattning liksom till de resurser som den verksamhetsansvarige förfogar över, den uppskattade kostnaden för åtgärderna, varornas eller tjänsternas livslängd samt nyttan för personer med funktionsnedsättning av att tillgänglighetsåtgärderna vidtas.

Om bördan av att behöva vidta tillgänglighetsåtgärderna i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik rörande likabehandling bör det inte anses oskäligt betungande att kräva att åtgärderna vidtas.

Förslaget ställer, liksom de tidigare direktiven mot diskriminering, krav på att medlemsstaterna ska se till att alla har tillgång till rättsliga och/eller administrativa förfaranden för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt direktivet. Föreningar, organisationer eller andra juridiska personer som har ett berättigat intresse av att se till att bestämmelserna i direktivet efterlevs ska med den diskriminerades tillstånd få engagera sig i ett sådant förfarande.

Medlemsstaterna är vidare skyldiga att införa bestämmelser som skyddar enskilda från repressalier på grund av att de har framfört klagomål om diskriminering eller inlett eller deltagit i ett rättsligt förfarande som rör diskriminering. Liksom i tidigare direktiv föreslås också en särskild regel om bevislättnad för den som anser sig ha utsatts för diskriminering. Det innebär att om den som anser sig ha blivit diskriminerad lägger fram fakta som ger anledning att anta att diskriminering har förekommit, åligger det den som påstås ha diskriminerat att bevisa att så inte är fallet.

Direktivförslaget innehållet bestämmelser om efterlevnad och påföljder som motsvarar vad som gäller enligt tidigare direktiv mot diskriminering. Det innebär bl.a. att lagar och andra författningar som strider mot principen om likabehandling ska upphävas samt att bestämmelser i t.ex. avtal och kollektivavtal som strider mot principen om likabehandling ska kunna förklaras ogiltiga eller jämkas. Medlemsstaterna ska även se till att det finns effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder vid överträdelser av de bestämmelser som antagits med stöd av direktivet.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

15.9.9. Andra EG-rättsliga regler om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

Inom EG-rätten finns också vissa sektorsspecifika regler som har betydelse när det gäller tillgänglighet, framförallt inom transport- och kommunikationsområdet, som kort ska beröras i det följande.

Järnväg

EG-förordningen om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer362innehåller bl.a. bestämmelser om vilken information som järnvägsföretag ska tillhandahålla och om assistans till personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet vid tågresor. Förordningen gäller som direkt tillämplig lag i Sverige.

Järnvägsföretag, biljettutfärdare och researrangörer ska på begä-

ran ge personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet information om bland annat tillgången till hjälpmedel ombord på tågen. Järnvägsföretagen ska under resan informera om de tjänster som erbjuds ombord på tågen, om nästa station som tåget stannar vid, om förseningar, viktigare anslutande tåg samt i övrigt i frågor som har betydelse för säkerhet och trygghet för passagerarna. Informationen ska lämnas i den mest lämpliga formen och särskild hänsyn ska därvid tas till personer med nedsatt syn eller hörsel. Järnvägsföretag och stations-

förvaltare ska med aktivt deltagande av organisationer som företräder personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet fastställa icke-diskriminerande regler för befordran av dessa personer. Personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ska utan extra kostnad erbjudas bokningar och biljetter. Järnvägsföretag, biljettutfärdare eller researrangörer får inte vägra att godta en bokning av eller att utfärda en biljett till en person med funktionshinder eller nedsatt rörlighet eller kräva att en sådan person åtföljs av någon annan, utom i vissa fall när det kan anses vara strikt nödvändigt.

EG-förordningen ställer också krav på att järnvägsfordon, stationer, perronger och andra inrättningar är tillgängliga för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet, i enlighet med vad som närmare anges i vissa tekniska specifikationer för driftskompabilitet (TSD) för personer med nedsatt rörlighet. Vid avresa från, tågbyte vid eller vid ankomst till bemannade järnvägsstationer ska, under

362 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

vissa omständigheter, kostnadsfri assistans lämnas till dessa personer. Förordningen innehåller även bestämmelser om rätt till sådan assistans ombord på tåg.

EG-förordningens krav måste, beträffande frågor om utformning av järnvägens anläggningar och annan utrustning, uttolkas med ledning av de tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD) som finns på området. 363 Syftet med TSD:n är att harmonisera de bestämmelser som ska tas fram för funktionshindrade som reser som passagerare på det konventionella järnvägssystemet och på järnvägssystemet för höghastighetståg. Kraven i TSD:n är mycket detaljerade. Avsikten är att tåg, stationer och relevanta delar av infrastrukturen som uppfyller de krav som beskrivs i TSD:n ska möjliggöra driftskompatibilitet och erbjuda de funktionshindrade en likartad tillgänglighetsnivå över hela det transeuropeiska nätet. TSD:n hindrar inte medlemsstaterna från att införa ytterligare åtgärder för att förbättra tillgängligheten under förutsättning att dessa åtgärder inte hindrar driftskompatibiliteten eller medför orimliga kostnader för järnvägsföretagen. Kraven i TSD:n gäller vid ny- och reinvestering, men inte i samband med underhåll.

Luftfart

I EG-förordningen om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar364 finns bestämmelser om minimirättigheter för flygpassagerare vid nekad ombordstigning samt vid inställda och försenade flygningar. Förordningen gäller som direkt tillämplig lag i Sverige.

Av förordningen framgår bl.a. att det finns en skyldighet för lufttrafikföretagen att ge förtur till bland andra personer med nedsatt funktionsförmåga. Personer med funktionsnedsättning ska under vissa förutsättningar också ha rätt till kostnadsfri service i form av måltider, hotell och transport. Lufttrafikföretagen åläggs

363 Kommissionens beslut av den 21 december 2007 om tekniska specifikationer för driftskompatibiliteten avseende funktionshindrade i det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg och det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg 364 Europaparlamentets och rådets förordning nr (EG) 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning nr (EEG) 295/91.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

också att använda lämpliga alternativa metoder med avseende på blindas och synskadades behov, när passagerare informeras om sina rättigheter enligt förordningen.

I EG-förordningen om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet365fastställs regler för skydd och assistans åt personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet i samband med flygresor, både för att skydda mot diskriminering och för att vid behov säkerställa assistans. Förordningen gäller som direkt tillämplig lag i Sverige.

Ett lufttrafikföretag, dess agent eller en researrangör får inte med hänvisning till funktionshinder eller nedsatt rörlighet vägra att godkänna en platsreservation eller neka personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ombordstigning. Undantag får göras av säkerhetsskäl eller om flygplanets storlek eller dess dörrar gör det fysiskt omöjligt att ta ombord eller transportera personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Om ett sådant undantag görs ska de ansvariga göra rimliga ansträngningar för att föreslå den berörda personen ett godtagbart alternativ. För det fall förutsättningarna för undantag på grund av säkerhetsskäl är uppfyllda, får ett lufttrafikföretag, dess agent eller en researrangör också ställa krav på att personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ska ledsagas av en annan person som kan ge den assistans som krävs.

Den som nekas biljett eller ombordstigning med hänvisning till undantagen ska utan dröjsmål underrättas om skälen till detta.

På varje flygplats ska det finnas särskilt fastställda ankomst- och avresepunkter där personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet enkelt kan anmäla sin ankomst till flygplatsen och begära assistans. Dessa platser ska fastställas i samarbete med bland andra organisationer som företräder personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Punkterna ska vara tydligt markerade och vid sådana träffpunkter ska finnas grundläggande information om flygplatsen i tillgänglig form.

365 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av den 5 juli 2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Sjöfart

Av EG-direktivet om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg 366 framgår att medlemsstaterna ska se till att lämpliga åtgärder vidtas för att passagerare med nedsatt rörlighet ska kunna ta sig ombord på passagerarfartyg under säkra former. Medlemsstaterna ska samarbeta och samråda med organisationer som företräder personer med nedsatt rörlighet när det gäller genomförandet av sådana åtgärder.

I EG-direktivet om ett system med obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik367 ställs krav på att fartygsföretagen säkerställer att det ombord på fartyg ges allmän information om de tjänster och den hjälp som finns tillgänglig för äldre och för personer med nedsatt rörlighet. Fartygsföretagen ska lämna sådan information i format som är lämpliga för personer med nedsatt syn.

Båda direktiven har genomförts i svensk rätt genom Sjöfartverkets föreskrifter och allmänna råd om anpassning av passagerarfartyg med hänsyn till personer med funktionshinder.368

Kommissionen har också i december 2008 lämnat ett förslag till EU-förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar369. Förordningen kommer, om den antas, att gälla som direkt tillämplig lag i Sverige.

Förslaget liknar de förordningar som gäller på järnvägstrafikens respektive flygtrafikens område och tar bl.a. upp tillgänglighet, icke-diskriminering och assistans för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet.

Förslaget innebär att trafikföretag, biljettutfärdare och researrangörer inte med hänvisning till funktionshinder eller nedsatt rörlighet får vägra att godkänna en reservation eller att ge ut en biljett eller neka personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ombordstigning vid en hamn eller annan påstignings- och avstig-

366 Europaparlamentets och rådet direktiv 2009/45/EG av den 6 maj 2009 om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg. 367 Rådets direktiv 1999/35/EG av den 29 april 1999 om ett system med obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik. 368 SJÖFS 2004:25. 369 KOM (2008) 816 slutlig, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

ningspunkt. Undantag från kravet får göras när det gäller att uppfylla tillämpliga säkerhetskrav som fastställts i internationell lagstiftning, gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning eller för att uppfylla säkerhetskrav som fastställts av den myndighet som utfärdade drifttillståndet för det berörda trafikföretaget. Ett annat undantag är när passagerarfartygets struktur gör det fysiskt omöjligt att ta ombord eller transportera personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Om undantag åberopas ska de ansvariga göra rimliga ansträngningar för att föreslå ett godtagbart alternativ för den berörda personen. För det fall förutsättningarna för undantag på grund av säkerhetskrav är uppfyllda kan trafikföretaget, biljettutfärdaren eller researrangören också kräva kan krävas att en person med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ledsagas av en annan person som kan ge den assistans som krävs när detta är absolut nödvändigt. Den som nekas biljett eller ombordstigning med hänvisning till undantagen ska omedelbart underrättas om skälen till detta.

Trafikföretagen ska också med aktivt deltagande av företrädare för organisationer för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet samt berörda tillsynsorgan fastställa icke-diskriminerande tillgänglighetsregler som tillämpas då personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet genomför en resa. Trafikföretag, deras biljettutfärdare och researrangörer ska se till att all relevant information om transportvillkoren, information om resan och information om tillgängligheten för de tjänster som erbjuds finns att tillgå i lämpliga och lättillgängliga format för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Vid avfärd från, transitering genom eller ankomst till en hamn ska trafikföretaget ha ansvaret för att personer med funktionsnedsättning kostnadsfritt får assistans, i enlighet med vad som närmare anges i förordningen.

Förslaget till EU-förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar har varit föremål för förhandlingar inom EU under år 2009. En politisk överenskommelse nåddes i rådet den 9 oktober 2009. Den politiska överenskommelsen kommer nu att ligga till grund för de kommande förhandlingarna med Europaparlamentet rörande förslaget.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Bussar

Krav på att bussar byggda för stadstrafik ska vara tillgängliga för personer med nedsatt rörlighet finns i det så kallade bussdirektivet370. Direktivet innehåller tekniska krav på utrustning som underlättar tillgänglighet för passagerare med nedsatt rörlighet, t.ex. när det gäller höjden på insteg, golvets lutning, automatiska dörrstängares utformning så att de inte hindrar rullstolsanvändare, placering av särskilt anpassade säten så att på- och avstigning underlättas för personer med nedsatt rörlighet, kontrastmarkeringar m.m. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom Vägverkets föreskrift om bilar och släpvagnar som dras av bilar.371

Kommissionen har också lagt fram ett förslag till en EGförordning om passagerares rättigheter vid busstransport372. Förordningen kommer, om den antas, att gälla som direkt tillämplig lag i Sverige. Liksom förslaget till EU-förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar anknyter förslaget till EU-förordning om passagerares rättigheter vid busstransport till de EG-förordningar om passagerarrättigheter som redan gäller på luftfartsområdet och järnvägsområdet. Förslaget innehåller bestämmelser som ska tillämpas på persontransport av busstransportföretag i linjetrafik. Enligt förslaget får busstransportföretag, biljettutfärdare eller researrangörer inte med hänvisning till funktionshinder eller nedsatt rörlighet vägra att godkänna en bokning eller att utfärda en biljett eller neka personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ombordstigning. Undantag får göras för att uppfylla tillämpliga säkerhetskrav i internationell lagstiftning, gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning eller för att uppfylla säkerhetskrav som fastställts av den myndighet som utfärdade tillstånd till det berörda busstransportföretaget samt om fordonets storlek gör det fysiskt omöjligt att ta ombord eller transportera personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Ansvariga ska, för det fall att ett undantag görs, göra rimliga ansträngningar för att föreslå ett godtagbart alternativ för den berörda per-

370 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/85/EG av den 20 november 2001 om särskilda bestämmelser för fordon som används för personbefordran med mer än åtta säten utöver förarsätet och om ändring av direktiv 70/156/EEG och 97/27/EG. 371 VVFS 2003:22. 372KOM(2008) 817 slutlig, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

sonen. Om förutsättningarna för undantag på grund av säkerhetskrav är uppfyllda kan krävas att en person med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ledsagas av en annan person som kan ge den assistans som personen kräver när detta är strikt nödvändigt.

Busstransportföretagen ska med aktivt deltagande av bland andra organisationer som företräder för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet fastställa icke-diskriminerande tillgänglighetsregler som tillämpas när personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet genomför en resa. All relevant information om transportvillkoren, reseinformation och information om tillgängligheten till de tjänster som erbjuds ska finnas att tillgå i lämpliga och lättillgängliga format för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Terminalförvaltare och busstransportföretag ska se till att dessa personer kostnadsfritt får lämplig assistans före, under och efter resan, i enlighet med vad som närmare anges i förordningen. Medlemsstaterna ska utse bussterminaler där assistans ska tillhandahållas, med hänsyn till behovet av att säkra tillgänglighet till tjänsten i de flesta områden. Terminalförvaltaren ska på dessa terminaler ansvara för att personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet utan extra avgifter får den assistans som anges i förordningen. Busstransportföretag ska ombord på bussen samt vid påstigning och avstigning kostnadsfritt lämna personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet viss, i förordningen närmare angiven, assistans.

Förslaget till EU-förordning om passagerares rättigheter vid busstransport har varit föremål för förhandlingar inom EU under år 2009. En politisk överenskommelse nåddes i rådet den 17 december 2009. Den politiska överenskommelsen kommer att ligga till grund för de kommande förhandlingarna med Europaparlamentet rörande förslaget.

Byggd miljö

EG-direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar373 reglerar bl.a. tillgänglighetskrav på hissar. I direktivet anges att hissar konstruerade för persontransport ska vara utformade så att personer med funktionsnedsättning har tillgång till och kan använda dem. Direktivet är genomfört i svensk rätt genom förord-

373 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/16/EG av den 29 juni 1995 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar, EGT L 213, 7.9. 1995 s 1, Celex 31995L0085.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

ningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. och genom Boverkets byggregler (BFS 1993:57).

Upphovsrätt

Av direktivet om upphovsrätten i informationssamhället374 följer att medlemsstaterna får föreskriva vissa inskränkningar i en upphovsmans ensamrättigheter till sina verk. Inskränkningar i upphovsrätten är tillåtna bl.a. till förmån för användning av personer med funktionsnedsättning. Den användning som omfattas av inskränkningen måste ha ett direkt samband med funktionsnedsättningen, vara av icke-kommersiell natur och inte sträcka sig längre än vad som krävs med hänsyn till funktionsnedsättningen i fråga. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

Upphandling

Av EG-direktiven om offentlig upphandling375 framgår att upphandlande myndigheter eller enheter ska behandla ekonomiska aktörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt. Den upphandlande enheten bör, då detta är möjligt, fastställa tekniska specifikationer för att beakta kriterier avseende tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning eller universell formgivning. Sådana tekniska specifikationer bör anges tydligt så att alla anbudsgivare känner till vad som omfattas av de krav som den upphandlande enheten har fastställt. I Sverige har direktiven genomförts genom bestämmelser i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transport och posttjänster.

374 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/29/EG av den 22 maj 2001 om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (EGT L 167, 22.6.2001, s. 10). 375 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s. 1) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s. 114).

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Information och kommunikation

Syftet med EG-direktivet om radioutrustning och teleterminalutrustning

376

är att säkerställa fri rörighet för och ibruktagande av dessa

produkter inom gemenskapen. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning och Post- och telestyrelsens föreskrift om krav m.m. på radio- och teleterminalutrustning377. I direktivet ges kommissionen möjlighet att besluta om att vissa utrustningar ska vara konstruerade så att de underlättar användningen för personer med funktionsnedsättning. Något sådant beslut har kommissionen dock inte fattat.

I EG-direktivet om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster378 finns krav på att nationella regleringsmyndigheter ska främja konkurrens vid tillhandahållande av elektronisk kommunikation. Därigenom ska säkerställas att användarna, inbegripet användare med funktionsnedsättning, får maximalt utbyte när det gäller urval, pris och kvalitet. De nationella regleringsmyndigheterna ska bidra till utvecklingen av den inre marknaden bland annat genom att tillgodose behoven hos särskilda samhällsgrupper, i synnerhet hos användare med funktionsnedsättning. Enligt EG-direktivet om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster379 ska medlemsstaterna vid behov vidta särskilda åtgärder för att säkerställa tillgången till och överkomliga priser på allmänt tillgängliga telefonitjänster, inbegripet tillgång till larmtjänster, nummerupplysningstjänster och abonnentförteckningar för användare med funktionsnedsättning i samma utsträckning som för andra användare. Båda direktiven har genomförts i svensk rätt genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

I EG-direktivet om utförandet av sändningsverksamhet för television380 tydliggörs att rätten för personer med funktionsnedsättning

376 Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/5/EG av den 9 mars 1999 om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse (EGT L 91, 7.4.1999, s. 10). 377 PTSFS 2004:7. 378 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24.4.2002, s. 33). 379 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT, L 108, 24.4.2002, s.51). 380 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/65/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

och äldre att delta i det sociala och kulturella livet i gemenskapen är oskiljbart förknippad med att audiovisuella medietjänster görs tillgängliga. Tillgänglighet bör uppnås exempelvis genom teckenspråk, programtextning, ljudbeskrivning och lättbegripliga skärmmenyer. Medlemsstaterna ska uppmuntra medietjänstleverantörerna inom den egna jurisdiktionen att se till att deras tjänster successivt görs tillgängliga för personer med syn- och hörselskada. Direktivet är genomfört i svensk rätt genom Radio-_och_TV-lagen (1996:844).381

15.10. Regeringsformen

Grundlagberedningen (tillsatt 1966) föreslog införandet av ett förbud i grundlag mot att utan stöd av någon rättsregel särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet. Bestämmelsen riktade sig mot myndigheter och avsågs inte gälla för lagstiftaren. Ett i huvudsak likalydande förbud mot att ”utan rättsligt stöd” särbehandla någon på grund av personliga förhållanden infördes också vid regeringsformens (RF) tillkomst i 1 kap. 8 §.382 Hänvisningen till ”utan rättsligt stöd” gav i den allmänna debatten upphov till diskussioner om att lagstiftaren kunde tänkas skapa rättsligt stöd i lag för diskriminering och bestämmelsen togs bort i samband med 1976 års reform av RF.383

Som tidigare nämnts överlämnade Grundlagsutredningen i december 2008 sitt betänkande En reformerad grundlag.384 I december 2009 beslutade regeringen att till riksdagen överlämna en proposition385 om en reformerad grundlag, innehållande bl.a. förslag till ändringar i regeringsformen med utgångspunkt i Grundslagsutredningens överväganden och förslag. Redovisningen i det följande hänför sig främst till nu gällande regeringsform och dess förarbeten men där det är relevant görs också en jämförelse med de överväganden och förslag som finns i regeringens proposition om en reformerad grundlag.

medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (EUT L 332, 18.12.2007, s. 27). 381Prop. 1995/96:160, bet. 1995/96:KU29, rskr. 1995/96:296. 382Prop. 1973:90 s. 235. 383 Holmberg m.fl. 2006 s. 160. 384SOU 2008:125385Prop. 2009/10:80.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Den svenska grundlagen innehåller, till skillnad från många andra länders konstitutioner, inte något allmänt förbud mot diskriminering. I 1 kap. 2 § RF stadgas att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person.

Bestämmelsen i 1:2 RF är ett s.k. program- eller målsättningsstadgande.386 Det innebär att den inte har karaktären av rättsligt bindande föreskrift. Enskilda kan alltså inte direkt stödja sig på bestämmelsen inför myndigheter och domstolar i enskilda ärenden. Den ger i stället uttryck för vissa fundamentala värderingar som är avsedda att vara vägledande för all offentlig verksamhet.

Från diskrimineringssynpunkt kan 1:2 RF sägas kompletteras av den rättsligt bindande bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF enligt vilken domstolar och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen, i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Den rättsligt bindande karaktären gör att bestämmelsen kan användas av enskilda t.ex. för att begära rättsprövning av ett beslut eller resning i ett mål eller som grund för laglighetsprövning enligt kommunallagen.

Bestämmelsen i 1:9 RF gäller inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Härmed avses både regeringen i de numera alltmer fåtaliga situationer då den fungerar som högsta förvaltningsmyndighet och enskilda rättssubjekt som har anförtrotts förvaltningsuppgifter,387 t.ex. Sveriges advokatsamfund.388

Regeringsformens 2 kap. innehåller en katalog över grundläggande fri- och rättigheter. Den har inspirerats av de olika internationella rättighetskonventionerna. Regeringsformens skydd för enskildas fri- och rättigheter gäller i huvudsak bara mot det allmänna och inte förhållanden enskilda emellan. Bland fri- och rättig-

386Prop. 1973:90, KU 1973:26, rskr.1973:265, KU 1974:8, rskr.1974:19. 387 Holmberg m.fl. 2006 s. 75. 388NJA 1995 s. 11.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

hetsbestämmelserna i 2 kap. RF finns tre uttryckliga diskrimineringsförbud, i 12 § andra stycket och i 15 och 16 §§.389

I 2:12 andra stycket RF390 stadgas att vissa i övrigt tillåtna begränsningar i utövandet av de fri- och rättigheter som skyddas av regeringsformen inte får vidtas enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

I 2 kap. 15 § RF391 stadgas att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han eller hon med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Diskrimineringsförbudet riktas endast mot lagstiftaren och omfattar att någon missgynnas därför att han eller hon till hör en minoritet. Majoritetsbefolkningen skyddas alltså inte av diskrimineringsförbudet. Föreskrifter som ger en viss etnisk befolkningsgrupp förmåner eller undantag från skyldigheter strider därmed inte mot förbudet så länge inte övriga samhällsmedborgare är i minoritet i förhållande till den utpekade befolkningsgruppen. Otillåten särbehandling kan ske antingen genom regler som direkt tar sikte på en minoritetsgrupp och medföra att dennas situation i något hänseende blir sämre än majoritetens, eller genom föreskrifter som med uteslutande av en viss etnisk minoritet, ger förmåner åt majoriteten av befolkningen.392 Bestämmelsen skyddar som framgått enbart etniska minoriteter och ger alltså inte skydd åt personer med funktionsnedsättning i denna deras egenskap.

I regeringens proposition om en reformerad grundlag393 föreslås att bestämmelsen utvidgas till att omfatta även diskrimineringsgrunden sexuell läggning. Någon motsvarande utvidgning i fråga om funktionsnedsättning föreslås dock inte i det sammanhanget.

Vidare stadgas i 2 kap. 16 § RF394 att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Hänvisningen till föreskrifter som utgör

389 I förslaget till ändringar i regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag motsvaras dessa bestämmelser av 2 kap. 21 §, 2 kap. 12 § respektive 2 kap. 13 §. 390 2 kap. 21 § enligt förslaget om ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. 391 2 kap. 12 § enligt förslaget om ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. Förslaget innebär en ändring språkligt men inte i sak. 392Prop. 1975/76:209 s. 157. 393Prop. 2009/10:80. 394 2 kap. 13 § enligt förslaget om ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

led i jämställdhetssträvandena avser s.k. positiv särbehandling på grund av kön. Undantaget för värnplikt och motsvarande tjänsteplikt tar sikte på möjligheten att behålla regler som endast ålägger män att göra sådan plikttjänst.

Av 2 kap. 22 § första stycket 7 RF framgår att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung enligt 2 kap. 15 § RF och i fråga om skydd mot missgynnande på grund av kön enligt 2 kap. 16 § RF. I förslagen om ändring i regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag framgår i stället detta förhållande direkt av 2 kap. 12 och 13 §§ (som motsvarar nuvarande 2 kap. 15 och 16 §§) RF.

Det är dock möjligt enligt RF att genom lag göra skillnad mellan utländska och svenska medborgare i fråga om bl.a. mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten, liksom när det gäller skyddet enligt nuvarande 2 kap. 12 § andra stycket RF395 mot begränsningar av vissa fri- och rättigheter enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.396

Enligt 2 kap. 23 § RF397 får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Bestämmelsen kan sägas ge ett indirekt skydd mot diskriminering även på andra grunder än åskådning, etnicitet och kön. Europakonventionen förbjuder nämligen i sin artikel 14 diskriminering på en lång rad grunder, däribland funktionsnedsättning. Europakonventionen behandlas närmare i avsnitt 15.7. I den mån som en lag eller annan föreskrift innebär att personer missgynnas på grund av funktionsnedsättning på ett sätt som står i strid med konventionen kan de angripas med stöd av denna bestämmelse i RF. Europakonventionen gäller dessutom som direkt tillämplig lag i Sverige sedan den 1 januari 1995.

395 2 kap. 21 § enligt förslaget om ändring i av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. 396 Se 2 kap. 22 § andra stycket 7 RF, som i förslaget om ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag motsvaras av 2 kap. 25 § första stycket 10. 397 2 kap. 19 § enligt förslaget om ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

I 11 kap. 9 § andra stycket RF398 anges att det vid tillsättning av statlig tjänst endast ska fästas avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I kravet på saklig grund ligger också att inga diskriminerande hänsyn får tas. Att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet får beaktas framgår av uttrycket ”såsom”. Med förtjänst avses i praktiken tidigare tjänstgöringstid. Skicklighet tar sikte på allmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen, såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter, samt lämpligheten i övrigt för den aktuella befattningen. Andra sakliga grunder kan vara sådana som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.399 Här ingår också hänsyn till möjligheterna att underlätta för personer med funktionsnedsättning att få eller behålla en anställning.

15.11. Brottsbalken

Förolämpningsbrott

Inom straffrätten finns ett fåtal bestämmelser som har direkt betydelse för skyddet mot diskriminering. I 5 kap. 5 § brottsbalken finns särskilda åtalsregler när det gäller förolämpningsbrott. Sådana brott får som huvudregel inte åtalas av någon annan än den förolämpade själv. Han eller hon kan alltså normalt inte påkalla åtgärder från polis- och åklagarväsendet för att åtal ska väckas med anledning av ett sådant brott. Under förutsättning att den förolämpade anmäler brottet får dock allmän åklagare väcka åtal om det är påkallat från allmän synpunkt och åtalet i så fall avser förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller sexuella läggning. Något motsvarande skydd mot förolämpning med anspelning på någons funktionsnedsättning finns däremot inte.

398 12 kap. 5 § andra stycket i förslaget om ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. 399 Holmberg m.fl. 2006 s. 503-504

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Hets mot folkgrupp

Enligt 16 kap. 8 § brottsbalken döms för hets mot folkgrupp den som i ett meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning. Uppräkningen av skyddade grupptillhörigheter är uttömmande. Som framgår omfattas inte hets mot grupper av personer med anspelning på funktionsnedsättning.

Olaga diskriminering

En bestämmelse om olaga diskriminering finns i 16 kap. 9 § brottsbalken. Bestämmelsen innehåller förbud mot vissa former av diskriminering i näringsverksamhet m.m. Enligt bestämmelsen är det straffbart för näringsidkare, anställda i allmän tjänst och innehavare av allmänt uppdrag att i sin verksamhet diskriminera någon på grund av hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller sexuella läggning genom att inte gå henne eller honom till handa på de villkor som tillämpas i förhållande till andra. Även personer som är anställda i näringsverksamhet eller handlar på en näringsidkares vägnar omfattas av bestämmelsen. Detsamma gäller för anordnare av allmän sammankomst eller offentlig tillställning och medhjälpare till sådana anordnare.

Brottet olaga diskriminering förutsätter uppsåt, det vill säga i vart fall insikt om att ett visst handlande eller en viss underlåtenhet missgynnar någon på en sådan grund som skyddas av förbudet. Däremot fordras inte att gärningsmannen har någon ond avsikt.400Straffbarhet enligt bestämmelsen förutsätter att den särbehandlades tillhörighet till den skyddade grunden varit det avgörande motivet för gärningsmannens handlande401 och bestämmelsen omfattar endast diskriminering av någon på grund av dennes egen tillhörighet till en sådan grund. Som framgått omfattar förbudet inte diskriminering på grund av funktionsnedsättning.

400NJA 1985 s. 226. 401 Kommentar till brottsbalken, 16 kap. 9 §.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Brottsbalkens straffskärpningsregel

I den s.k. straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § 7 brottsbalken föreskrivs att som försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet ska särskilt beaktas om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet. Till skillnad mot vad som gäller för diskrimineringsförbudet i 16 kap. 9 § brottsbalken fordras inte enligt straffskärpningsregeln att detta är det enda eller ens det avgörande motivet för brottet utan det räcker att det varit ett motiv. Med ”annan liknande omständighet” avses t.ex. transsexualism.402 Huruvida även funktionsnedsättning omfattas framgår inte av förarbetena. Med hänsyn till att uppräkningen endast är exemplifierande bör det inte uteslutas.

15.12. Diskrimineringslagen (2008:567)

Den 1 januari 2009 trädde diskrimineringslagen (2008:567) i kraft. Den ersatte då sju olika lagar mot diskriminering. Enligt 1 kap. 1 § diskrimineringslagen har lagen till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Lagen är tvingande, vilket innebär att ett avtal som inskränker någons rättigheter eller skyldigheter enligt lagen är utan verkan i den delen.

Lagens första kapitel innehåller definitioner och inledande bestämmelser. I andra kapitlet finns bestämmelser om förbud mot diskriminering och repressalier. Frågor om aktiva åtgärder regleras i tredje kapitlet. Fjärde kapitlet behandlar tillsynen över lagens tilllämpning och i femte kapitlet regleras frågor om ersättning och ogiltighet. I sjätte kapitlet finns slutligen bestämmelser om rättegången.

Diskrimineringslagen gäller för arbetslivet i vid mening, utbildningsverksamhet, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisatio-

402Prop. 2001/02:59 s. 57.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

ner, varor, tjänster och bostäder, allmän sammankomst och offentlig tillställning, hälso- och sjukvård, socialtjänsten, socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värn- och civilplikt samt i vissa avseenden för alla dem som har offentlig anställning. Det finns vissa begränsningar i skyddet mot diskriminering på grund av ålder.

Samtidigt som lagen trädde i kraft inrättades även Diskrimineringsombudsmannen (DO). DO ersatte de fyra tidigare s.k. tematiska ombudsmännen mot diskriminering, det vill säga Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappombudsmannen (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). Enligt 4 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567) ska DO utöva tillsyn över att lagen följs. Ombudsmannen ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. DO får dock, enligt 6 kap. 2 §, föra talan i domstol för en enskild som medger det. DO kan, med stöd av 4 kap. 4 §, i vissa situationer besluta om vitesföreläggande.

Ytterligare bestämmelser om DO:s uppgifter finns också i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen.

Nämnden mot diskriminering inrättades genom införandet av diskrimineringslagen (2008:567) och ersatte därmed de två tidigare nämnderna, Jämställdhetsnämnden samt Nämnden mot diskriminering som omfattade alla diskrimineringsgrunder utom kön. Den nya Diskrimineringsnämnden har, enligt 4 kap. 7 §, till uppgift att pröva framställningar om och överklaganden av vitesförelägganden.

Den som bryter mot diskrimineringslagen (2008:567) ska betala diskrimineringsersättning till den som drabbats av överträdelsen (5 kap. 1 §). Diskrimineringsersättningen ska både utgöra en ersättning för den kränkning som överträdelsen inneburit och verka avskräckande mot diskriminering. En arbetsgivare kan också, i vissa situationer, bli ersättningsskyldig för den ekonomiska förlust som uppkommit på grund av överträdelsen av diskrimineringslagen.

15.12.1. Diskrimineringsförbuden

Diskrimineringslagens bestämmelser definierar diskriminering som både direkt och indirekt diskriminering, trakasserier och sexuella trakasserier, samt instruktioner att diskriminera. Lagens diskrimineringsbegrepp har sitt ursprung i de EG-rättsliga förbuden mot

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

diskriminering. EG-rättens diskrimineringsbegrepp behandlas i avsnitt 14.1.12 och begreppen i diskrimineringslagen i avsnitt 14.1.15.

Direkt diskriminering

Enligt 1 kap. 4 § första punkten diskrimineringslagen (2008:567) avses med direkt diskriminering att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning eller ålder.

Det är således tre kriterier som avgör om det är fråga om direkt diskriminering nämligen missgynnade, jämförelse och orsakssamband. En behandling är missgynnade om den kan sägas medföra en skada eller nackdel för den enskilde. Avgörande är att behandlingen får en negativ effekt inte vilken orsak som kan ligga bakom missgynnandet.403 Den jämförelse som ska ske kan göras med hur en annan faktiskt person behandlas eller har behandlats men om det inte finns någon sådan att jämföra med får jämförelsen i stället göras med hur en hypotetisk person skulle ha behandlats.404 Den tredje nödvändiga förutsättningen för direkt diskriminering är att det finns ett orsakssamband mellan missgynnandet och diskrimineringsgrunden. Däremot krävs inte någon avsikt att diskriminera någon, utan det räcker med att en sådan negativ effekt uppstår.

Indirekt diskriminering

Enligt 1 kap. 4 § andra punkten diskrimineringslagen (2008:567) avses med indirekt diskriminering att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med ett visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, visst funktionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har

403Prop. 2007/08:95 s. 487. 404Prop. 2007/08:95 s. 487.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.

I likhet med direkt diskriminering är missgynnade, jämförelse och orsakssamband avgörande kriterier för att indirekt diskriminering ska föreligga. Härtill kommer att en intresseavvägning ska göras. Med missgynnade avses detsamma som i fråga om direkt diskriminering. Till skillnad från när det gäller direkt diskriminering blir det här fråga om en jämförelse av befolkningsgrupper, inte av enskilda personer. Personer som omfattas av en viss skyddad diskrimineringsgrund, t.ex. en viss funktionsnedsättning, ska som grupp betraktade jämföras med personer utan sådan funktionsnedsättning. Om jämförelsen visar en betydande skillnad i hur de båda grupperna typiskt sett påverkas av ett visst kriterium eller förfaringssätt talar detta för att det är fråga om indirekt diskriminering.

En åtgärd som får negativa effekter för en viss grupp kan emellertid ändå vara tillåten, under förutsättning att två krav är uppfyllda. För det första måste syftet med förfaringssättet vara objektivt godtagbart. För det andra måste åtgärden vara lämplig och nödvändig. Om det finns andra alternativ för att uppnå ett i sig godtagbart syfte utgör missgynnandet i princip indirekt diskriminering.405

Trakasserier och sexuella trakasserier

Enligt 1 kap. 4 § tredje punkten diskrimineringslagen (2008:567) avses med trakasserier ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Med sexuella trakasserier avses, enligt fjärde punkten i samma bestämmelse, ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet.

För att ett beteende ska anses utgöra trakasserier eller sexuella trakasserier förutsätts att det innebär skada eller obehag och på så sätt kränker den enskildes värdighet. Den som trakasserar måste inse eller ha bort inse att beteendet är kränkande. Den trakasserade kan därför i vissa situationer behöva göra klart för den som trakasserar att så är fallet.

405Prop. 2007/08:95 s. 491.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Instruktioner att diskriminera

Med instruktioner att diskriminera avses, enligt 4 kap. 1 § femte punkten diskrimineringslagen (2008:567), en order eller instruktion att diskriminera någon direkt, indirekt eller genom trakasserier eller sexuella trakasserier. För att vara otillåten ska instruktionen ha lämnats till någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar den eller till någon som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.

15.12.2. Skäliga stöd- och anpassningsåtgärder

Arbetslivet

Enligt 2 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen (2008:567) gäller diskrimineringsförbudet även i det fall en arbetsgivare genom skäliga stöd– och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, en arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Enligt tredje stycket ska den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör någon som avses i första stycket likställas med arbetsgivaren.

Bestämmelsen innebär att arbetsgivaren inte ska lägga vikt vid de begränsningar i förmågan att utföra ett arbete som ett funktionshinder kan innebära, om begränsningarna genom stöd- och anpassningsåtgärder skulle kunna elimineras eller reduceras så att i vart fall de väsentligaste uppgifterna i ett arbete kan utföras. Förbudet är tillämpligt i alla de faktiska situationer som omfattas av diskrimineringsförbudet i övrigt. Det innebär dock inte en skyldighet att i det enskilda fallet anställa den som har ett funktionshinder, inte ens om sökanden genom stöd- och anpassningsåtgärder är jämförbar med andra sökande eller skulle ha blivit det om åtgärderna hade vidtagits.406

Behovet av stöd och anpassningsåtgärder kan vara föranlett av svårigheter att utföra arbetsuppgifterna eller av svårigheter att ta sig in och ut ur en arbetslokal. Det kan vara fråga om tekniska hjälpmedel, förändringar i den fysiska arbetsmiljön, förändringar av arbetstiderna eller arbetsmetoder etc. Om det inte skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar åtgärderna i fråga är det inte fråga om

406Prop. 2007/08:95 s. 500.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

diskriminering i lagens mening. Vid bedömningen av om åtgärderna är skäliga ska hänsyn tas till både de ekonomiska förhållandena och arbetsgivarens rätt att organisera arbetet på det sätt som arbetsgivaren finner lämpligt. Vad som är skäligt får bestämmas från fall till fall.407

Utbildning

Enligt 2 kap. 5 § andra stycket diskrimineringslagen (2008:567) gäller diskrimineringsförbudet även i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder.

Skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder är således begränsad till att gälla för universitet och högskolor med offentlig huvudman när de bedriver utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) samt till enskilda utbildningsanordnare när de bedriver utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Vad gäller kravet på typen av anpassningsåtgärder är det, till skillnad från vad som gäller inom arbetslivet, begränsat till lokalernas tillgänglighet och användbarhet. Tillgänglighet till och användbarhet av exempelvis kurslitteratur, andra läromedel eller hjälpmedel i studierna omfattas däremot inte.408 Vad som är skäligt ska i likhet med inom arbetslivet bedömas från fall till fall. Viktiga faktorer i skälighetsbedömningen är förmågan att bära kostnaden för åtgärden samt den effekt som den vidtagna åtgärden förväntas få för möjligheten för personen med funktionshinder att genomföra sina studier.409

407Prop. 2007/08:95 s. 501. 408Prop. 2007/08:95 s. 507. 409Prop. 2007/08:95 s. 507.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

15.12.3. Aktiva åtgärder

Arbetslivet

Enligt 3 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567) ska arbetsgivare och arbetstagare samverka om aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning, och särskilt motverka diskriminering i arbetslivet på sådana grunder. Bestämmelsen omfattar inte funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller könsöverskridande identitet eller uttryck.

I 3 kap. 2 § behandlas särskilt krav på åtgärder som tar sikte på skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. Enligt 3 kap. 3 § måste arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder vara målinriktat. Närmare föreskrifter om arbetsgivarens skyldigheter finns i 3 kap. 4-13 §§ och rör sådant som rekryteringsfrågor, åtgärder för att arbetsförhållandena ska lämpa sig för alla oavsett kön, etnisk tillhörighet eller religion eller annan trosuppfattning, liksom möjligheterna att kombinera förvärvsarbete och föräldraskap, förebyggande av trakasserier, kartläggning av löneskillnader, m.m. Beträffande lika rättigheter och möjligheter oavsett kön ställs också under vissa förutsättningar krav på skriftlig dokumentation i form av upprättande av jämställdhetsplaner och handlingsplaner för jämställda löner.

Kravet på samverkan i 3 kap. 1 § innebär att arbetsgivare och fackliga organisationer ska arbeta gemensamt i en dialog. De närmare formerna för samverkan lämnas till parterna för att anpassas till specifika behov i en viss bransch eller på en arbetsplats.410

Utbildning

I 3 kap.14-16 §§diskrimineringslagen (2008:567) behandlas skyldigheten för utbildningsanordnare att vidta aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning. Bestämmelsen omfattar inte ålder eller könsöverskridande identitet eller uttryck.

410Prop. 2007/08:95 s. 507.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Skyldigheten för utbildningsanordnare omfattar åtgärder för att förebygga och förhindra att något barn eller någon elev eller student utsätts för trakasserier och utbildningsanordnaren måste också varje år upprätta en s.k. likabehandlingsplan med en översikt över de åtgärder som vidtagits och de som planeras framöver för att dels främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, dels förebygga och förhindra trakasserier.

15.13. Regler om tillgänglighet m.m. i annan intern svensk lagstiftning

Regler som på ett eller annat sätt har stor betydelse för möjligheten för personer med funktionsnedsättning att delta aktivt i samhällslivet finns också i ett flertal författningar i den interna svenska lagstiftningen förutom i diskrimineringslagen. Det handlar bl.a. om plan- och bygglagstiftningen, arbetsmiljölagstiftningen, lagstiftningen när det gäller det sociala området och transportsektorn, liksom allmän förvaltningslagstiftning. Här ska endast behandlas några av de, såvitt nu är av intresse, viktigaste av dessa rättsområden.

15.13.1. Plan- och bygglagstiftningen

Bestämmelser om tillgänglighet och användbarhet vad avser fysisk miljö finns i plan- och bygglagen (1987:10), PBL411, lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., BVL412 och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk m.m., BVF. I Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BBR) finns närmare anvisningar om hur plan- och bygglagstiftningen ska eller bör tillämpas,413 men endast ett fåtal regler är preciserade med exakta måttangivelser. Fler måttangivelser och ytterligare vägledning finns i Svensk standard för byggnadsutformning.414

Kravet på tillgänglighet och användbarhet i plan- och bygglagstiftningen är begränsat till personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Begreppet nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga

411Prop. 1985/86:1, bet. BoU 1986/87:1, rskr. 1986/87:27. 412Prop. 1993/94:178, bet. 1993/94:BoU18, rskr. 1993/94:372. 413 Boverkets byggregler, BFS 1993:57. 414 SS 91 42 21:2006.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

är inte definierat i lagen men av förarbetena415 framgår att det omfattar, förutom rörelsesvårigheter, bl.a. nedsatt syn- och hörselförmåga. I BBR finns mera preciserade exempel på vad som avses med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga.416 Som exempel nämns nedsatt funktion i armar, händer, bål och ben liksom dålig balans respektive nedsatt syn, hörsel eller kognitiv förmåga beroende av t.ex. utvecklingsstörning eller hjärnskada.

Reglerna om tillgänglighet och användbarhet gäller för bebyggelsemiljö, byggnader, tomter och allmänna platser dit allmänheten har tillträde. I 2 kap. PBL finns bestämmelser om allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse, m.m. Enligt 2 kap. 4 § sjätte punkten PBL ska bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse sålunda utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga att använda området. Tillgänglighetskraven är tillämpliga såväl vid utformningen av ny bebyggelse som vid komplettering av befintliga bebyggelsemiljöer. De är dock inte tilllämpliga vid prövningen av lov för enstaka byggnader som inte placeras i anslutning till annan bebyggelse. Flera av bestämmelserna som gäller för bebyggelsemiljö har emellertid en direkt motsvarighet i de krav på enstaka byggnader, tomter och allmänna platser som också finns i PBL.417

Byggnader

Byggnader ska enligt 3 kap. 3 § PBL uppfylla bl.a. de krav som anges i 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskap på byggnadsverk, m.m. (BVL). Enligt 2 § BVL ska byggnadsverk som uppförs eller ändras uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om bl.a. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Tillgänglighets- och användbarhetskravet finns närmare utvecklat i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF). De flesta bestämmelserna om byggnaders tekniska egenskaper har flyttats från PBL till BVL och BVF utan att någon ändring i sak varit avsedd. De förarbetsuttalanden som refereras i det följande gjordes i förhållande

415Prop. 1985/86:1 s. 492. 416 Boverkets byggregler, BFS 1993:57, avsnitt 3:1. 417Prop. 1985/86:1 s. 474.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

till bestämmelserna i PBL men har alltså giltighet även för motsvarande bestämmelser i nuvarande BVL och BVF.

Av 12 § BVF framgår att byggnader, som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, ska vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att bostäderna och lokalerna är tillgängliga för och kan användas av personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Bestämmelsen gäller för såväl besökare som personer som permanent använder byggnaden.418Kravet i 12 § BVF omfattar främst utformningen och färgsättningen av förflyttningsvägar (ramper, korridorer och dörrar), men också sådant som toaletter och kapprum. Bestämmelsen ställer också krav på lämplig utformning och placering av strömbrytare och manöverorgan för hissar m.m., med hänsyn bl.a. till behovet för rullstolsburna eller synskadade personer. Skyltar, symboler och texter ska lätt kunna upptäckas och läsas. Dörrar, glasportar och utskjutande byggnadsdelar i en byggnad som används främst till förflyttning (kommunikationsutrymmen) ska utföras så att de är lätta att se och inte medför risk för olycksfall för personer med synskada.

I BBR finns utvecklat vad som närmare avses med kraven enligt 12 § BVF.419 Här framgår i huvudsak följande.

  • Huvudentréer ska placeras och utformas så att de är tillgängliga och användbara samt lätta att upptäcka. Även andra entréer bör göras tillgängliga.
  • En entré bör vara konstrastmarkerad och väl belyst.
  • Entré och kommunikationsutrymmen ska ha tillträckligt manöverutrymme för mindre eldrivna utomhusrullstolar.
  • Gångytor ska vara fasta och jämna.
  • Nivåskillnader som inte kan undvikas ska utjämnas med ramp, hiss eller annan lyftanordning och trappa.
  • Ramper ska kunna användas av personer med nedsatt rörelseförmåga.
  • Viktiga målpunkter i byggnader, t.ex. entrédörrar, hissdörrar, toalettdörrar och dörrar till utrymningsvägar, liksom receptionsdiskar och informa-

418Prop. 1985/86:1 s. 493. 419 BBR avsnitt 3:132 och 3:14.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

tionsställen, ska vara lätta att upptäcka och hitta fram till även för personer med nedsatt orienteringsförmåga.

  • Belysning i entréer och kommunikationsutrymmen ska vara utformade så att personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga kan orientera sig och skyltar ska vara tillgängliga och användbara.
  • Dörrar ska utformas så att de lätt kan öppnas och medge passage med rullstol.

Vidare framgår av BBR att i bostadslägenheter som har endast ett våningsplan ska rum, balkonger, takterrasser och uteplatser vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelseförmåga. Minst ett hygienutrymme ska vara tillgängligt och användbart och utformas så att det lätt kan ordnas plats även för medhjälpare. Det ska finnas plats att öppna och stänga dörrar från en rullstol.420I bostadslägenheter med flera våningsplan gäller att dessa krav ska vara uppfyllda på entréplanet.421

Av BBR framgår vidare att förvaringsutrymmen, postboxar, tvättstugor, avfallsutrymmen, sopnedkast och andra liknande utrymmen ska vara tillgängliga och användbara.422

Undantag från kravet på tillgänglighet och användbarhet

I 12 § första stycket BVF finns undantag från kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga när det gäller hus med endast en eller två bostäder. Undantaget gäller när det är befogat med hänsyn till terrängen. I förarbetena har inte utvecklats vad som avses med terräng i detta sammanhang, men i förhållande till reglerna om tomter och allmänna platser i 3 kap. 15 § PBL sades i förarbetena423 att lagstiftaren var medveten om att det inte är möjligt att i alla typer av terräng helt tillgodose kravet på tillgänglighet och användbarhet. Det torde vara detsamma som avses i det här sammanhanget.

420 Boverkets byggregler, BFS 1993:57 avsnitt 3;146. 421 Boverkets byggregler, BFS 1993:57 avsnitt 3:147. 422 Boverkets byggregler, BFS 1993:57 avsnitt 3: 148. 423Prop. 1985/86:1 s. 518.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Enligt 12 § andra stycket BVF är även fritidshus med högst två bostäder undantagna från kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning .

Undantaget i 12 § andra stycket BVF gäller också för arbetslokaler, om det är obefogat med hänsyn till arten av verksamheten som lokalerna är avsedda för. Av förarbetena424 framgår att en förutsättning för att personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i arbetslivet är att alla arbetslokaler direkt kan användas också av dessa personer. Vissa undantag kan dock vara motiverade för t.ex. delar av tung industri och för arbetsplatser med enbart servicepersonal. Kontorslokaler och liknande i anslutning till sådana arbetslokaler ska dock tillgänglighetsanpassas. I en dom från Regeringsrätten425 ansåg domstolen dock att kontorslokaler inte behövde göras tillgängliga för personer med nedsatt rörelseförmåga eftersom det inte funnits anledning för företaget att anställa någon för enbart kontorsarbete och den byggnad där kontorslokalerna fanns var inrättad för verksamhet som innefattat arbete som är så fysiskt krävande att det inte kan utföras av personer med nedsatt rörelseförmåga.

Hissar

Enligt 12 § tredje stycket BVF ska byggnader, i den utsträckning som behövs med hänsyn till kravet på tillgänglighet, vara försedda med hiss eller annan lyftanordning. Detta gäller dock inte byggnader som har färre våningsplan än tre. Om en sådan byggnad innehåller bostäder på plan två eller tre ska den dock vara projekterad så att hiss eller annan lyftanordning kan installeras utan svårighet. Av förarbetena426 framgår att lagstiftaren övervägt att införa ett generellt hisskrav även på byggnader med färre våningsplan än tre, men att det då inte ansågs ekonomiskt möjligt. Det framhölls dock att det på sikt bör finnas goda möjligheter att utveckla enkla och billiga lyftanordningar som är speciellt anpassade till låga flerbostadshus. I avvaktan på att de tekniska och ekonomiska förutsättningarna förändras anförde regeringen att samhället, liksom tidigare, i varje fall bör möjliggöra en installation av hiss eller annan lyftan-

424Prop. 1985/86:1 s. 494-495425RÅ 2005 ref. 73. 426Prop. 1985/86:1 s. 495.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

ordning där det behövs för att personer med rörelsehinder ska kunna bo i en viss bostad.

När det gäller utformningen av hissar framgår av BBR att en hiss ska utformas så att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga självständigt kan använda den. Hissen ska därför utformas så att dessa personer kan uppmärksamma när hisskorgen stannat för av- och påstigning. Transport med sjukbår i hiss ska kunna ordnas i bostadshus med fler än fyra våningsplan. Ytterligare en personhiss ska finnas i byggnader som har fler än tio våningar.427

Publika lokaler

I BBR finns specifika krav på tillgänglighet och användbarhet vad gäller s.k. publika lokaler. Med publika lokaler avses lokaler dit allmänheten har tillträde. Närmare än så har inte begreppen definierats vare sig i PBL, BVL eller BVF och inte heller i Boverkets föreskrifter och allmänna råd, BBR. Begreppet publika lokaler behandlas också i det följande i avsnittet om s.k. enkelt avhjälpta hinder.

Vad avser de specifika tillgänglighetskraven till publika lokaler framgår av BBR att där det finns toaletter för allmänheten ska minst en toalett vara tillgänglig och användbar. Den tillgängliga toaletten bör ha ett visst minsta mått, ha lämpligt utformad inredning och utrustning, kontrastmarkeringar och säkerhetslarm. Vissa begränsade delar av biografer, teatrar, sportanläggningar och andra liknande större samlingslokaler behöver inte vara fullt ut tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelseförmåga. Podier och scener ska dock alltid vara tillgängliga och användbara. Fasta platser för personer som använder rullstol bör integreras med övriga platser och ge samma möjlighet att se och höra som för andra besökare.

Samlingslokaler och receptioner ska vara utrustade med teleslinga, IR-system eller annan teknisk lösning så att de blir tillgängliga och användbara för personer med nedsatt hörsel. Exempel på samlingslokaler är hörsalar, teatrar, kyrkor och konferenssalar som rymmer minst 50 personer.428

427 Boverkets byggregler, BFS 1993:57 avsnitt 3:144. 428 Boverkets byggregler, BFS 1993:57, 3:145.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Tomter

Tomter som tas i anspråk för bebyggelse ska enligt 3 kap. 15 § 5 PBL kunna användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, om det inte är obefogat med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt. Av förarbetena framgår att det är angeläget att den byggda miljön kan användas av alla. Därför gäller kravet även tomter. Exempelvis bör det finnas lek- och vistelseytor som kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Lagstiftaren ansåg det dock inte möjligt att ställa det kravet på alla typer av terräng och därför finns undantag då det är befogat med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt.429

Av Boverkets byggregler, BBR, framgår vad som avses med att tomter ska kunna användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.430 Sammanfattningsvis ställs följande krav.

  • Det ska finnas minst en tillgänglig och användbar gångväg till entrén på en byggnad, bostadskomplement, parkeringsplats och angöringsplats för bil, friytor samt allmänna gångvägar i anslutning till tomten.
  • Om möjligt ska gångvägar utformas utan nivåskillnader. Där nivåskillnader inte kan undvikas ska ramper utjämna skillnader.
  • Gångvägarna ska vara lätta att följa, skiljas från möblerade ytor och kunna användas som sammanhängande taktila och visuella ledstråk.
  • En parkeringsplats för personer med rörelsehinder ska kunna ordnas inom 25 meters gångavstånd från entré till publika lokaler, arbetslokaler och bostadshus.
  • Gångytor ska utformas så att de kan användas av personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga samt rullstolsburna personer.
  • Ramper ska kunna användas av personer med nedsatt rörelseförmåga.

429Prop. 1985/86:1 s. 517. 430 Boverkets byggregler, BFS 1993:57, 3:12.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

  • Parkeringsplatser, angöringsplatser för bilar, friytor och gångytor, trappor och ramper, konstgjorda ledytor samt manöverdon ska vara lätta att upptäcka.
  • Belysning ska vara utformad så att personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga kan orientera sig.
  • Orienterande skyltar ska var tillgängliga och användbara.

Allmänna platser

Allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader ska enligt 3 kap. 18 § 2 PBL alltid uppfylla kraven på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den utsträckning som följer av särskilda föreskrifter. Av förarbetena431 framgår att människor som har svårt att gå, äldre, synskadade, rullstolsburna, föräldrar med barnvagn och många fler har svårigheter att ta sig till affärer och andra serviceställen eller busshållplatsen därför att den yttre miljön är dåligt anpassad till deras behov. Ofta är det mycket enkla åtgärder som behövs för att närmiljön ska fungera för nästan alla. Åtgärder som kan behövas är t.ex. att gångvägar görs släta och halksäkra, att räcken anordnas vid ramper och trappor, att övergångsställen markeras på rätt sätt eller att extra stark belysning ordnas på vissa ställen.

Boverkets Föreskrift och allmänna råd om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga på allmänna platser och för andra anläggningar än byggnader, (ALM)432 förtydligar kraven i PBL. Av ALM framgår att med allmän plats menas områden som i detaljplaner och områdesbestämmelser angetts vara det. Som exempel på allmänna platser nämns gator, vägar, torg och parker. Med områden för andra anläggningar än byggnader avses sådan mark som används eller behövs för ett normalt nyttjande av anläggningar som inte är byggnader. Exempelvis kan det vara fråga om fritidsområden, nöjesparker, djurpar-

431Prop. 1985/86:1 s. 233. 432 Boverkets byggregler, BFS 2004:15 ALM 1.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

ker, golfbanor, skidbackar med liftar, campingplatser, småbåtshamnar, friluftsbad, parkeringsplatser utomhus och begravningsplatser.

Kraven i ALM angående tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning gäller så länge det inte är obefogat med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt. Som exempel på sådan terräng nämns bergiga partier med stora höjdskillnader.

ALM-kraven gäller när en allmän plats eller ett område för andra anläggningar än byggnader iordningställs. För allmänna platser som redan är iordningsställda gäller istället kraven på enkelt avhjälpta hinder som behandlas i det följande.

Enkelt avhjälpta hinder

I byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser ska, enligt 17 kap. 21 a § PBL, s.k. enkelt avhjälpta hinder mot lokalernas och platsernas tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga undanröjas i den utsträckning som följer av särskilda föreskrifter.

Vad som avses med befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och befintliga allmänna platser framgår inte av vare sig lagtexten, förarbetena eller i Boverkets föreskrifter och allmänna råd. Boverket fick år 2006 ett uppdrag av regeringen att lämna förslag som kan förtydliga, och underlätta genomförandet av, bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder. I rapporten Tydligare bestämmelser om enkelt avhjälpta hinder433 konstaterar Boverket att det skapar tilllämpningsproblem för fastighetsägare, kommuner m.fl., att det inte finns någon vedertagen och entydig definition av vad som närmare avses med begreppet lokaler dit allmänheten har tillträde. Bland annat råder det oklarhet om vilka delar av skollokaler som omfattas men även om hur man ska hantera andra lokaler som allmänheten inte fritt har tillträde till men där det ändå bedrivs verksamhet som riktar sig till allmänheten, exempelvis advokat- och fastighetsmäklarbyråer, körskolor, sjukgymnastmottagningar eller föreningslokaler i bostadsområden, m.m. Boverket föreslog därför ett förtydligande av vad som avses med begreppet, nämligen ”privat och of-

433 Tydligare bestämmelser om enkelt avhjälpta hinder, Redovisning av uppdrag att lämna förslag till författningsändringar, Boverket, 2007.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

fentligt ägda lokaler som i inte obetydlig omfattning riktar sig till eller används av allmänheten”. Förslaget bereds för närvarande inom

Regeringskansliet i samband med det arbete med en omarbetning av PBL som pågår där.

Boverket har utarbetat Föreskrifter och allmänna råd om undanröjande av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser (HIN)434. Föreskrifterna är bindande medan de allmänna råden utgör rekommendationer om hur någon bör eller kan göra för att uppfylla kraven. Med enkelt avhjälpta hinder avses enligt föreskriften sådana hinder som med hänsyn till nyttan av åtgärden och förutsättningarna på platsen kan anses rimliga att avhjälpa. De ekonomiska konsekvenserna får inte bli orimligt betungande för fastighetsägaren, lokalhållaren eller näringsidkaren.

Följande hinder i publika lokaler ska enligt föreskriften undanröjas:

  • Fysiska hinder i form av mindre nivåskillnader, tunga dörrar och felaktigt placerade eller felaktigt utformade manöverdon.
  • Hinder i form av bristande kontrastmarkering och bristande varningsmarkering.
  • Hinder i form av bristande och bländande belysning.
  • Hinder i form av bristande skyltning och brister i ljudmiljön.
  • Hinder i form av brist på och bristande utformning av balansstöd samt placering av fast inredning.

Vidare utvecklas vilka hinder som ska undanröjas på allmänna platser enligt följande:

  • Fysiska hinder såsom mindre nivåskillnader, ojämn markbeläggning, svårforcerade ränndalar och trottoarkanter.
  • Hinder i form av bristande kontrastmarkering och varningsmarkering samt bristande skyltning.

434 Boverkets byggregler, BFS 2003:19 HIN 1.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

  • Hinder i form av bristande eller bländade belysning och brist på och bristande utformning av balansstöd.
  • Hinder i form av bristande utformning av biluppställningsplatser för handikappfordon och brister i lekplatsers utformning och utrustning.

I de allmänna råden utvecklas närmare vad som avses med innehållet i föreskrifterna. Det står dock den enskilde fritt att välja andra lösningar och metoder än dem som rekommenderas i de allmänna råden så länge kraven i föreskriften uppfylls.

Tillsyn, kontroll och påföljder

Av 9 kap. 1 § PBL framgår att en byggherre, det vill säga den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads- rivnings- eller markarbeten, ska se till att sådana arbeten utförs enligt bestämmelserna i plan- och bygglagstiftningen. Enligt 10 kap. 1 § PBL ska byggnadsnämnden i varje kommun utöva tillsyn över att plan- och bygglagstiftningen följs. Nämnden ska ta upp frågan om påföljd eller ingripande så snart det finns anledning att anta att en överträdelse har skett. I uppgiften ingår att utöva tillsyn över att även reglerna om enkelt avhjälpta hinder följs. Byggnadsnämnden kan förbjuda att visst byggnads-, rivnings- eller markarbete eller en viss annan åtgärd fortsätter, om det är uppenbart att arbetet eller åtgärden strider mot PBL eller föreskrift eller beslut som meddelats med stöd av lagen (10 kap. 3 §). Vid överträdelser av plan- och bygglagstiftningen kan olika typer av avgifter, som byggnadsavgifter, tilläggsavgifter och särskilda avgifter tas ut (10 kap. 4, 6 och 7 §§). Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämnden. Frågor om tilläggsavgift prövas enligt 10 kap. 8 § PBL av allmän förvaltningsdomstol på talan av byggnadsnämnden.

Om någon underlåter att utföra arbete eller att vidta någon annan åtgärd som åligger henne eller honom enligt PBL får byggnadsnämnden utfärda ett föreläggande att inom en viss tid vidta åtgärden. Föreläggandet får förenas med vite eller med föreskrift att åtgärden, om inte föreläggandet följs, kan utföras genom byggnadsnämndens försorg på den försumliges bekostnad (10 kap. 15 och 18 §§).

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

I en länsrättsdom435 har numera, såvitt känt, för första gången en fråga om enkelt avhjälpta hinder prövats. En byggnadsnämnd hade utfärdat ett föreläggande mot en fastighetsägare att bl.a. se till att det fanns automatiska dörröppnare till dörrarna till två butikslokaler. Föreläggandet överklagades till länsrätten där fastighetsägaren anförde att kostnaden för montering av dörröppnarna, omkring 15 000 kronor per butik, var oskälig i förhållande till nyttan med åtgärderna och den ökade stöldrisken. Länsrätten fann dock att kostnaden inte var oskälig med hänsyn till nyttan av åtgärderna för personer med nedsatt rörelseförmåga och med beaktande av butikernas centrala läge på en flitigt besökt affärsgata.

Länsstyrelsen har dessutom tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och ska samverka med kommunerna när det gäller deras planläggning. Boverket har slutligen det allmänna tillsynsansvaret över plan- och byggnadsväsendet i riket.

Kritik har riktats mot hur staten sköter sitt tillsynsansvar enligt plan- och bygglagstiftningen, bl.a. från Riksrevisionens sida,436 vilket föranlett regeringen att ge Boverket i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna redovisa hur tillsynen kan regleras tydligare och bättre för att komma till rätta problemet. Boverket har i sin rapport Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen437 lämnat förslag på ändringar som innebär att tillsynsansvaret omformuleras, förstärks och förtydligas. Boverket föreslår bl.a. att verket och länsstyrelserna får ett gemensamt ansvar för nationell och regional uppsikt och kunskapsförmedling, samt att länsstyrelserna får ansvar för att samordna statens intressen i planärenden, liksom för statlig kontroll, tillsyn över kommunernas byggtillsyn och ansvar för att pröva överklaganden. Rapporten har ännu inte lett till några ändringar.

När det gäller brister i byggd miljö redovisade Boverket i september 2007 en uppföljning av verkets föreskrifter om enkelt avhjälpta hinder enligt plan- och bygglagen. Av Boverkets uppföljning framgår att hela 50 procent av alla fastighetsägare fortfarande saknade kännedom om föreskrifterna om enkelt avhjälpta hinder, samtidigt som totalt 74 procent uppgav att de ägde eller förvaltade fastigheter eller lokaler dit allmänheten har tillträde. Den grupp

435 Länsrätten i Skåne läns dom den 7 september 2009 i mål nr 10038-08. 436 Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik, 2005. 437 Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen, Boverket, 2007.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

som låg sämst till när det gällde att undanröja enkelt avhjälpta hinder var de största enskilda fastighets- och förvaltningsföretagen. Enligt Boverket uppger vidare ett flertal fastighetsföretag att det inte är kraven på åtgärder som är problematiska så länge man håller sig till det som är enkelt avhjälpt; problemet är i stället bristen på intresse och engagemang hos fastighetsägarna. Vad avser tillsynen framgår samtidigt att kommunerna för sin del ofta inte heller prioriterar den uppgiften. Endast en av tre svarande kommuner utövar någon tillsyn på eget initiativ. Knappt hälften uppgav sig göra det efter påpekanden från allmänheten. Boverkets uppföljning behandlas närmare i avsnitt 5.6.

Utredningar om PBL

Regeringen tillsatte år 2002 en utredning som skulle göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen438. Utredningen tog namnet PBL-kommittén. Slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande439 lämnades till regeringen år 2005. När det gäller tillgänglighet och användbarhet bedömde kommittén att särskilda lagstiftningsändringar inte behövdes. En förbättrad tillgänglighet förutsätter, enligt kommittén, i stället främst en bättre tillämpning men kan även främjas genom vissa förtydliganden när det gäller kraven i BVF samt förbättringar i systemet för prövning, kontroll och tillsyn. Även förstärkta sanktionsmöjligheter när kraven inte följs kan bidra till främja en bättre tillämpning.

Med utgångspunkt i PBL-kommitténs förslag tillsatte Regeringen år 2007 en ny utredning440 med uppdrag att förenkla och förtydliga de regler som styr den fysiska planeringen och vissa byggrelaterade frågor. I Byggprocessutredningens slutbetänkande Bygg - helt enkelt!441 föreslås bl.a. att byggnadsnämndens prövning av om en planerad byggnad uppfyller krav på tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska göras i ett mycket tidigare skede än vad som gäller i dag, nämligen som en del av bygglovsprövningen. Utredningens förslag är föremål för vidare beredning i Regeringskansliet.

438 Dir. 2002:97. 439SOU 2005:77.

440

Dir. 2007:136.441SOU 2008:68.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

15.13.2. Transporter

Enligt lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik ska den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik se till att trafiken anpassas till resenärer med funktionsnedsättning.442 Med kollektivtrafik avses sådan trafik för personbefordran som tillhandahålls allmänheten mot ersättning. Enligt 2 § i den lagen ska de särskilda behov som personer med funktionsnedsättning kan ha beaktas när kollektivtrafiken planeras och genomförs. De färdmedel som används ska vidare så långt som möjligt vara lämpade för resenärer med funktionsnedsättning. För byggnader i anslutning till kollektivtrafik och som används av resande i kollektivtrafik gäller reglerna i plan- och bygglagstiftningen.

Av förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik framgår att anpassningen ska ske i den takt och i den omfattning som bedöms skälig med hänsyn till syftet och till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna hos dem som utövar trafiken. Vid anpassningen ska hänsyn tas till de särskilda förhållanden som råder för kollektivtrafik i tätortsområden. Vidare ska särskilt beaktas att kraven på säkerhet för resenärer och övriga berörda tillgodoses.

Riksdagen antog år 2000 propositionen Från patient till medborgare - en nationell handlingsplan för handikappolitiken443 enligt vilken ett av målen är en tillgänglig kollektivtrafik. Av handlingsplanen framgår att transportsystemet fortlöpande bör förbättras och att behovet av tillgänglighet och användbarhet ska beaktas vid all planering, upphandling och drift. Transportsystemet som helhet och dess olika delar, som trafikslag, infrastruktur, färdmedel, trafik, information och annan service måste ha en sådan kvalitet och samordning, att man kan resa från dörr till dörr under värdiga, säkra och komfortabla former. Målet för arbetet skulle vara att kollektivtrafiken är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning år 2010. Med beaktande av att det då gått omkring 30 år sedan lagen om handikappanpassad kollektivtrafik trädde i kraft, ansågs det vara en väl tilltagen tidsrymd för att åstadkomma en tillgänglig kollektivtrafik. Ansvaret för att driva på utvecklingen mot ökad tillgänglighet ligger inom ramen för de statliga myndigheternas sektorsansvar. En viktig uppgift är att se över befintliga föreskrifter

442Prop. 1978/79:99, TU 1978/79:18, rskr.1978/79:419. 443Prop. 1999/00:79, bet. 1999/00:SoU14, rskr. 1999/00:240.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

och att komplettera och skärpa dem för att intentionerna i lagstiftningen ska kunna förverkligas.444

Regeringen gav år 2006 Vägverket och Banverket i uppdrag att ta fram ett nationellt handlingsprogram för en kraftsamling för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling. I sin rapport till regeringen

Koll framåt445 konstaterade Vägverket och Banverket att det är svårt att nå målen till år 2010. Som realistiskt mål angavs i stället att ca 80 procent av det prioriterade nätets stationer och bytespunkter då ska vara åtgärdade och därmed användbara för personer med nedsatt orienterings- eller rörelseförmåga. I respektive regleringsbrev för år 2009 gav regeringen Banverket, Sjöfartsverket, Transportsstyrelsen och Vägverket i uppdrag att definiera arbetet med det prioriterade nätets etapp 1, det vill säga vilka strukturer som ska vara användbara för personer med funktionsnedsättning senast 2010. Myndigheterna redovisade uppdraget i maj 2009.446 Av redovisningen framgår att 40 järnvägsstationer, 1 500 busstationer på det statliga vägnätet, 19 flygplatser samt färje- och skärgårdslinjer inom tre geografiska områden ska vara tillgängliga år 2010.

Regeringen beslutade också år 2009 att ge berörda myndigheter i uppdrag att som en del av arbetet med att ta fram en nationell plan för den statliga transportinfrastrukturen beskriva hur det prioriterade nätet som ska vara tillgängligt för alla successivt bör utvecklas under 2010-2021. Det uppdraget har redovisats hösten 2009.

Den 1 januari 2007 trädde lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m.447 i kraft. Det är en offentligrättslig reglering som gäller för den som utför transporter av passagerare i linjetrafik med buss eller som utför motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn. I lagen anges att transportören har en allmän skyldighet att lämna tydlig och tillförlitlig information om sina transporttjänster. Vid behov ska transportören lämna information om möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att genomföra en viss resa.

Genom beslut av regeringen år 2008 tillsattes även en utredning om en översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikområdet448 som

444Prop. 1999/00:79 s 53-54. 445 Koll framåt, nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, Vägverket och Banverket, VV 2008:33. 446 Etapp 1 av det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen, 2009. 447Prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308. 448 Dir. 2008:55.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

fick till uppgift att lämna förslag till en ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken. I uppdraget ingick att föreslå förstärkta passagerarrättigheter med fokus bl.a. på personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Det kunde t.ex. gälla rätten att resa, tillgänglighetsanpassning av stationer och terminaler samt rätt till information och assistans på stationer och terminaler samt ombord på de olika transportmedlen. I arbetet skulle utredaren ta hänsyn till förekomsten av ekonomiska och andra styrmedel för att öka kollektivtrafikens tillgänglighet för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Utredaren lämnade ett delbetänkande, En ny kollektivtrafiklag,449 i maj 2008 och sitt slutbetänkande,

Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik,450 i oktober 2009.

I slutbetänkandet föreslås att transportörer ska vara skyldiga att informera om fordonens tillgänglighet och användbarhet. Sådan information kan till exempel omfatta om bussen har lågt insteg, ramp eller lyftanordning för rullstolar samt vilken storlek på rullstolen som kan tas ombord. I spårtrafik kan avståndet mellan vagn och plattform vara relevant information, likaså kan storlek på hjälpmedel som kan tas ombord vara relevant att ange. Av informationen bör också framgå antal platser som rullstolar och barnvagnar har förtur till. För bland annat allergiker kan en viktig information vara om det finns vagnar eller avdelningar där djur får vistas.

Det ska även finnas tydlig information om bytespunkters tillgänglighet. På större eller medelstora bytespunkter kan det handla om information om hissar, ramper till entréer, dörrar som öppnar sig automatiskt eller möjlighet att få ledsagning. På mindre bytespunkter kan informationen handla om exempelvis nivåskillnader, kantstenshöjder eller förekomsten av markeringar för synskadade. Det bör särskilt framgå var mötesplatsen finns där personer i behov av ledsagning kan anmäla sin ankomst eller sitt behov av ledsagning. Transportörer och förvaltare av bytespunkter ska lämna information i den form som är mest lämplig. Med lämplig form avses också att informationen ska lämnas på ett sätt som gör den användbar för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Samverkan bör ske med de organisationer som företräder personer med funktionshinder. För att olika grupper ska kunna tillgodogöra sig information kan den exempelvis behöva lämnas i högtalare och

449SOU 2009:39. 450SOU 2009:81.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

på textdisplayer. Information som lämnas i fordonen bör också vara lätt att läsa, höra och förstå.

Transportörer i lokal och regional kollektivtrafik får inte, enligt förslaget, neka en person med giltig biljett ombordstigning med hänvisning till funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Detsamma gäller om personen avser att köpa biljett ombord. Undantag får göras med hänvisning till att resan inte kan genomföras utan att strida mot gällande säkerhetsbestämmelser. Undantag från huvudregeln får även göras om fordonets storlek eller utformning gör det fysiskt omöjligt att ta ombord eller transportera personer. Även om fordonen är tillgänglighetsanpassade kan det vara vissa hjälpmedel som inte är möjliga att ta ombord på grund av sin storlek eller vikt. Transportören kan i sådana situationer neka en resenär att resa.

Vidare föreslås att transportören vid behov ska assistera resenärer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet vid på- och avstigning från färdmedlet. Utredaren föreslår även att kostnadsfri ledsagning i viss omfattning ska erbjudas. Utredarens förslag är föremål för fortsatt beredning i Regeringskansliet.

Enligt 4 § förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik ska Vägverket, Banverket och Sjöfartsverket, inom sina respektive områden, initiera, planera och följa upp anpassningen. Detsamma gäller Transportstyrelsen inom luftfartsområdet. Rikstrafiken ska verka för att anpassningen samordnas.

Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen får, inom sina respektive områden, meddela de föreskrifter som behövs om färdmedlens och terminalernas konstruktion, utrustning och drift. Innan föreskrifter meddelas ska myndigheterna samråda med berörda myndigheter, terminalansvariga och organisationer för personer med funktionsnedsättning, samt med företrädare för dem som utövar trafiken. När det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning finns sådana föreskrifter bara på sjöfartsområdet; se närmare om det i det följande.

Däremot har Banverket såvitt avser järnvägstrafik utfärdat råd och rekommendationer för ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning till nya motor- och personvagnar i fjärr- och regionaltrafik (Utgåva 1, 2003). Dokumentet innehåller såväl funktionella krav som råd och rekommendationer som tar sikte på allergianpassning, akustik, belysning, in- och utpassering, information, sittplatser m.m.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

9.

Järnväg

Inom EU gäller en särskild förordning om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer.451 Förordningen, vilken gäller som direkt tilllämplig lag i Sverige, innehåller bl.a. regler om tillgänglighet samt rätt till assistans för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Förordningen finns närmare beskriven i avsnitt 15.9.9.

Luftfart

I EG-förordningen om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning samt vid inställda och försenade flygningar, finns vissa bestämmelser om rättigheter för personer med nedsatt funktionsförmåga..452 Det handlar bl.a. om rätt till förtur. Förordningen, vilken gäller som direkt tillämplig lag i Sverige, finns närmare beskriven i avsnitt 15.9.9.

Även i EG-förordningen om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet453 finns regler om rättigheter för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Det handlar bl.a. om rätt till assistans. Förordningen, vilken gäller som direkt tillämplig lag i Sverige, finns närmare beskriven i avsnitt 15.9.

Sjöfart

I sjölagen (1994:1009) finns bestämmelser om passagerarrättigheter vid t.ex. försening. Lagen innehåller emellertid inte några regler som tar sikte på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Av

Sjöfartsverkets föreskrift och allmänna råd om anpassning av passagerarfartyg med hänsyn till personer med funktionshinder454 framgår emellertid att fartyg med byggnadsdatum den 1 oktober 2004 eller senare ska

451 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer. 452 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) 295/91. 453 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av den 5 juli 2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet. 454 SJÖFS 2004:25.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

vara byggt och utrustat på ett sådant sätt att en person med funktionsnedsättning kan gå ombord och iland enkelt och säkert samt förflytta sig till däck där samtliga publika funktioner finns. Anvisningar om tillgänglighet ska anslås vid alla ingångar samt på andra lämpliga platser. De skyltar som finns ombord ska vara lättillgängliga och information ska kunna lämnas både visuellt och muntligt. Larm ska vara utformade så att de kan varna alla passagerare med funktionsnedsättning och larmknappar ska lätt kunna nås. Vidare ska ledstänger, gångar, passager, dörröppningar och dörrar vara konstruerade så att de passar även personer som är rullstolsburna. Även hissar, bildäck och toaletter ska vara konstruerade så att de på ett rimligt sätt är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

För fartyg som är certifierade för 100 passagerare eller mer finns ytterligare specifika bestämmelser om tillgänglighet, t.ex. när det gäller hytternas placering, toaletternas utformning och om tillgänglig information. Dessa krav framgår av bilaga 2 till Sjöfartsverkets föreskrift.

Av Sjöfartsverkets föreskrift om registrering av ombordvarande på passagerarfartyg455 framgår att uppgifter om personer med behov av särskild vård eller hjälp i nödsituationer ska registreras om ett passagerarfartyg genomför resor vars längd överstiger 20 nautiska mil, under förutsättning att personen frivilligt önskar lämna dessa uppgifter.

EU-kommissionen har lagt fram ett förslag till EU-förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar.456 Förslaget, som finns närmare beskrivet i avsnitt 15.9.9, innehåller bl.a. bestämmelser om rätt till assistans för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet.

Väg

Några generella krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning av det slag som finns i plan- och bygglagen finns inte i väglagen (1971:948).457 För allmänna vägar gäller dock de krav som

455 SJÖFS 1999:15. 456 KOM (2008) 816 slutlig, förslag till Europaparlamentet och rådets förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen. 457Prop. 1971:123, TU 24, rskr.316.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

finns på tillgänglighet i PBL. I 26 § väglagen sägs vidare att en allmän väg ska hållas i ett för samfärdseln tillfredställande skick genom underhåll, reparation och andra åtgärder. Vägområdet ska genom renhållning hållas i ett sådant skick att olägenheter för människors hälsa förebyggs eller avhjälps och så att skäliga trevnadshänsyn blir tillgodosedda.

I lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning458 finns närbesläktade regler om skyldighet att genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålla gator och andra allmänna platser i sådant skick att de krav tillgodoses som kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Inom områden med detaljplan där kommunen är huvudman enligt PBL, är kommunen ansvarig för gaturenhållningen och snöröjningen. Naturvårdsverket har enligt 11 § den centrala tillsynen över att lagen följs. Kommunerna har enligt 12 § möjlighet att besluta om sådana förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att lagen, eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen, ska efterlevas. I ett beslut om föreläggande eller förbud får vite sättas ut.

Dessutom finns inom EG-rätten det så kallade bussdirektivet459med krav på att bussar byggda för stadstrafik ska vara tillgängliga för personer med rörelsehinder. Direktivets krav är genomförda i svensk rätt genom Vägverkets föreskrift om bilar och släpvagnar som dras av bilar.460 Föreskriften ställer bl.a. krav på att bussar i linjetrafik och andra bussar som tas i bruk efter den 13 februari 2004 ska vara försedda med utrymme för rullstol.

När det gäller individuella insatser för tillgänglighet finns bestämmelser i trafikförordningen (1998:1276) om parkeringstillstånd som kan utfärdas för personer med rörelsehinder. Tillståndet kan utfärdas både till personer med rörelsehinder som själva kör fordon och till andra som regelbundet behöver hjälp av den förare som kör fordonet.

Färdtjänst är en annan individuell insats som syftar till att kompensera för bristande tillgänglighet i kollektivtrafiken. Enligt

458Prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278. 459 Europaparlamentet och rådets direktiv 2001/85/EG av den 20 november 2001 om särskilda bestämmelser för fordon som används för personbefordran med mer än åtta säten utöver förarsätet och om ändring av direktiv 70/156/EEG och 97/27/EG. 460 Vägverkets föreskrift 2003:22.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

lagen (1997:736) om färdtjänst461 finns en rätt till färdtjänst för personer som på grund av funktionsnedsättning har svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationer. Varje kommun ansvarar för att färdtjänst av god kvalitet anordnas inom kommunen. Om den som söker färdtjänst behöver en ledsagare under resorna, ska färdtjänsttillståndet även gälla ledsagaren. Tillstånd meddelas för viss tid eller tills vidare.

Enligt 1 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst462 ska kommunen lämna ersättning för resekostnader för personer som till följd av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på särskilt kostsamt sätt. Tillstånd lämnas om resan till följd av den sökandes funktionsnedsättning inte till normala resekostnader kan göras med allmänna kommunikationer eller inte kan göras utan ledsagare. Rätten till riksfärdtjänst gäller om ändamålet med resan är rekreation eller fritidsverksamhet eller någon annan enskild angelägenhet samt under förutsättning att resan ska göras inom Sverige från en kommun till en annan. Resan kan göras med taxi, med ett för ändamålet särskilt anpassat fordon eller med allmänna kommunikationer tillsammans med en ledsagare. Tillståndskraven framgår av 5 §.

EU-kommissionen har lagt fram ett förslag till EU-förordning om passagerares rättigheter vid busstransport. 463 Förslaget, som finns närmare beskrivet i avsnitt 15.9.9, innehåller bl.a. bestämmelser om rätt till assistans för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet.

15.13.3. Arbetsliv

Arbetsmiljö

I arbetsmiljölagen (1977:1160)464 finns bestämmelser som har till syfte att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och att i övrigt uppnå god arbetsmiljö. Av 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen framgår att arbetsmiljön ska vara tillfredställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och teniska utvecklingen i samhället och att ar-

461Prop. 1996/97:115, bet. 1997/98:TU3, rskr. 1997/98:10. 462Prop. 1996/97:115, bet. 1997/98:TU3, rskr. 1997/98:10. 463 KOM (2008) 817 slutlig, förslag till Europaparlamentet och rådets förordning om passagerares rättigheter vid busstransport och ändring av förordning (EG) nr 200672004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen. 464Prop. 1976/77:149, SoU 1977/78:1, rskr.1977/78:18.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

betsförhållanden ska anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Det innebär att arbetsgivaren ska anpassa arbetsförhållandena till arbetstagarens särskilda förutsättningar genom att exempelvis vidta tekniska åtgärder eller anpassningar av arbetsredskap, men även arbetsorganisatoriska åtgärder och åtgärder för att förbättra den psykosociala arbetsmiljön kan komma i fråga. Detta betyder dock inte att varje arbetsplats och arbetsuppgift måste anpassas till de olika förutsättningarna hos varje enskild individ. I vissa fall kan det exempelvis vara en lämpligare lösning att i första hand försök bereda en anställd andra och mer lämpliga arbetsuppgifter inom ramen för anställningen. Detta förhållande får dock inte leda till att omplacering av bekvämligskäl väljs före arbetsmiljöanpassning.465

Arbetsgivaren ska, enligt 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen, vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. Enligt 3 kap. 3 § arbetsmiljölagen ska arbetsgivaren genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet. När arbetet planeras och ordnas ska man beakta att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika. Arbetsgivaren ska också se till att det finns en arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet som är lämpligt organiserad. Att ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar kan enligt motiven innebära t.ex. att göra en bedömning av vilka arbetsuppgifter som är lämpliga i det enskilda fallet eller att arbetsredskap anpassas till den enskildes behov.

Vid planering av arbetsmiljön måste beaktas att människor är olika och att s.k. arbetshandikapp är vanliga i arbetslivet. Arbetsplatserna ska därför planeras så att inte stora grupper av arbetstagare utestängs.466

Arbetsmiljöverket har enligt 7 kap. 1 § arbetsmiljölagen tillsyn över att arbetsmiljölagstiftningen följs och är bemyndigad att meddela föreskrifter. I Arbetsmiljöverkets föreskrift Arbetsplatsens utformning467 har arbetsmiljölagens krav på arbetsplatser utvecklats, bl.a. vad gäller vissa krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Av dessa framgår att arbetslokaler, dusch- och

465Prop. 1990/91:140 s 46 f. 466Prop. 1990/91:140 s. 136. 467 AFS 2000:42.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

toalettutrymmen och andra gemensamma utrymmen vid behov ska vara tillgängliga för och kunna användas av arbetstagare med nedsatt rörelse-, syn- eller hörselförmåga.

I Arbetsmiljöverkets föreskrift Arbetsanpassning och rehabilitering468 finns bestämmelser om hur arbetsgivaren ska anpassa de enskilda arbetstagarnas arbetssituation med utgångspunkt i deras förutsättningar för arbetsuppgifterna. Därvid ska särskilt beaktas om den enskilde har någon funktionsnedsättning eller annan begränsning av arbetsförmågan. I de allmänna råden till föreskrifterna anges som exempel på åtgärder anskaffande av tekniska hjälpmedel och särskilda arbetsredskap eller förändringar i den fysiska arbetsmiljön. Andra förslag till förändringar som nämns är förändringar i arbetsorganisationen, arbetsfördelningen, arbetsuppgifterna, arbetstiderna, arbetsmetoderna samt de psykologiska och sociala förhållandena.

Enligt Arbetsmiljöverkets föreskrift Kränkande särbehandling i arbetslivet469 åligger det arbetsgivaren att planera och organisera arbetet så att kränkande särbehandling så långt som möjligt förebyggs samt att klargöra att kränkande särbehandling inte kan accepteras i verksamheten. Med kränkande särbehandling avses återkommande klandervärda eller negativt präglade handlingar som riktas mot enskilda arbetstagare på ett kränkande sätt och kan leda till att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap.

Arbetsmiljöverket inspekterar arbetsplatser dels om verket fått information om akuta problem, dels i planerade och tematiska inspektioner i enlighet med 7 kap. 1 § arbetsmiljölagen. Arbetsmiljölagens påföljdssystem är en kombination av straffhot, vite och sanktionsavgifter. Däremot innehåller lagen inga bestämmelser om skadestånd eller motsvarande ersättning till enskilda såvitt nu är av intresse. Arbetsmiljöverket kan enligt bestämmelserna i 7 kap. arbetsmiljölagen meddela förelägganden om att vidta åtgärder och förbud att bedriva viss verksamhet. Sådana beslut kan förenas med vite. Om arbetsgivaren inte vidtar en åtgärd enligt ett föreläggande får verket vidare förordna om rättelse på arbetsgivarens bekostnad. Besluten kan överklagas till förvaltningsdomstol.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett föreläggande eller förbud som har meddelats med stöd av lagen kan

468 AFS 1994:1. 469 AFS 1993:17.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

dömas till böter eller fängelse i högst ett år. För vissa överträdelser kan också utfärdas en föreskrift om att arbetsgivaren ska betala en sanktionsavgift.

Anställningsskydd

Av intresse i detta sammanhang är även lagen (1982:80) om anställningsskydd470 (anställningsskyddslagen) och principen om god sed på arbetsmarknaden. Enligt 7 § anställningsskyddslagen krävs saklig grund för att arbetsgivaren ska få säga upp en arbetstagare och enligt 18 § krävs att arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren för att arbetsgivaren ska få avskeda denne. Om en arbetstagare sägs upp utan saklig grund ska uppsägningen förklaras ogiltig på yrkande av arbetstagaren. Har en arbetstagare blivit avskedad under omständigheter som inte ens skulle ha räckt till för en giltig uppsägning, ska avskedandet förklaras ogiltigt på yrkande av arbetstagaren (34–35 §§anställningsskyddslagen). Osaklig särbehandling på grund av funktionsnedsättning kan inte utgöra saklig grund.

Även enligt principen om god sed på arbetsmarknaden kan diskriminerande eller på annat sätt otillbörliga eller oskäliga avtalsvillkor ogiltigförklaras eller jämkas. God sed på arbetsmarknaden kan sägas motsvara en viss standard – ett allmänt faktiskt praktiserat beteende som representerar en viss yrkesetisk eller allmän moralisk nivå. Begreppet är en oskriven rättslig princip. Innebörden är att kollektivavtalsvillkor eller rättshandlingar inte får rättslig verkan om de strider mot god sed på arbetsmarknaden eller annars är av otillbörlig natur. Arbetsdomstolen (AD) har tillämpat principen, bl.a. i diskrimineringssituationer. I AD 1983 nr 107 (det s.k. Svea Corona-målet) jämkades ett kollektivavtal därför att det ansågs vara diskriminerande. En turordningsöverenskommelse i kollektivavtalsform innebar att arbetstagare som talade enbart finska placerades efter andra anställda. Att ett sådant hänsynstagande var sakligt motiverat hade arbetsgivaren inte förmått styrka i målet. AD fann att avtalet innebar diskriminering och att det därmed stod i strid med god sed på arbetsmarknaden. AD jämkade överenskommelsen på så sätt att den inte längre framstod som oskälig.

470Prop. 1981/82:71, AU 1981/82:11, rskr.1981/82:153.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Arbetsmarknadspolitisk verksamhet

Inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns möjlighet att göra olika insatser till stöd för personer med funktionsnedsättning. Arbetsmarknadspolitisk verksamhet består i huvudsak av arbetsförmedling, vägledning, arbetsmarknadspolitiska program, arbetslivsinriktad rehabilitering, arbetslivstjänster och vissa särskilda anställningsfrämjande åtgärder.

Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten innehåller allmänna bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen har ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshinderfrågor på arbetsmarknadsområdet. Den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens huvuduppgifter är bl.a. att underlätta för personer med svag ställning på arbetsmarknaden att få arbete och förhindra att de slås ut från arbetsmarknaden. De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att stärka den enskilda människans möjligheter att få eller behålla ett arbete. Arbetslivsinriktad rehabilitering innebär att den som är i behov av särskilt stöd erbjuds utredande, vägledande, rehabiliterande eller arbetsförberedande insatser.

I förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp finns bestämmelser om arbetsmarknadspolitiska program för person med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och som har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete. I 16 § förordningen regleras bl.a. särskilda insatser för syn- och hörselskadade som ekonomiskt stöd till kostnader för tal- och punktskriftslitteratur och kostnader för tolk åt barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som tar del av utbildning inom ett företag eller för inläsning på ljudmedier av facklitteratur till en synskadad som deltar i sådan utbildning inom ett företag.

Ekonomiskt stöd till en arbetsgivare eller annan som har kostnader för ett personligt biträde åt en person med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga kan ges enligt 18 §. Andra insatser är särskilt stöd för att skaffa utrustning eller för att täcka andra kostnader vid start av näringsverksamhet (22-24 §§).

Lönebidrag är ett ekonomiskt stöd som på vissa villkor kan ges till arbetsgivare som anställer en person med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga (25 §).

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

15.13.4. Skola

Bestämmelser som har betydelse för frågan om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning på skolans område finns i ett antal olika författningar inom främst skollagstiftningen, arbetsmiljölagstiftningen och plan- och bygglagstiftningen.

Skollagen (1985:1100)471 innehåller regler om det offentliga skolväsendet, förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, fristående skolor av olika slag, riksinternatskolor och andra särskilda utbildningsformer samt skolhälsovård. Med det offentliga skolväsendet avses förskoleklassen, grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan, kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare.

Utanför skollagens tillämpningsområde faller en rad speciella utbildningsformer, bl.a. folkhögskolor.

Skollagen slår fast principen om alla barns lika rätt till utbildning. Av 1 kap. 2 § skollagen framgår att alla barn och ungdomar ska, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet. Utbildningen ska vara likvärdig i alla skolformer och i alla delar av landet. Paragrafen innehåller de grundläggande bestämmelserna om hur det offentliga skolväsendet för barn och ungdom ska utformas. Allas lika tillgång till utbildning innebär mer än att alla ska ha samma formella möjligheter att få utbildning. Skolhuvudmännen ska utforma sin verksamhet så att inte något barn eller någon ungdom i praktiken förhindras att få del av utbildning på grund av sitt kön, sin bostadsort eller sina sociala eller ekonomiska förhållanden. Detta kan innebära att elever som i något av dessa avseenden riskerar att missgynnas, måste stödjas särskilt.

I 3 kap. 1 § skollagen finns bestämmelser om skolplikt och om rätten att få utbildning inom det offentliga skolväsendet. Redan av bestämmelsen om skolplikt får anses följa att alla elever måste ha tillgång till grundskolan på likvärdiga villkor, oavsett också funktionsnedsättning.

När en kommun ska besluta om skolplacering ska den enligt 4 kap. 6 § skollagen som huvudregel ta hänsyn till vårdnadshavares önskemål om val av skola. Sådana önskemål kan dock i vissa fall frångås, bl.a. om en viss skolplacering skulle innebära att kommu-

471Prop. 1985/86:10, UbU 1985/86:6, rskr.1985/86:39.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

nen får betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter. Kommunen är dock alltid skyldig att se till att eleven får sin rätt till utbildning tillgodosedd.

Även för friskolor gäller som utgångspunkt att de måste vara öppna för alla elever. Av 9 kap. 2 § skollagen följer dock att en fristående skola inte behöver ta emot en elev vars mottagande skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. Av förarbetena framgår att den fristående skolan inte kan åberopa ekonomiska svårigheter om kommunen är beredd att betala för det särskilda stödet.472 Av 9 kap. 6 § tredje stycket skollagen framgår dock samtidigt att om en elev i en fristående skola har ett omfattande behov av särskilt stöd behöver kommunen inte lämna bidrag för det särskilda stödet om det skulle innebära betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen.

Genom beslut i november 2006 tillsatte statsrådet Jan Björklund en arbetsgrupp, Skollagsberedningen, med uppgift att ta fram ett förslag till en ny skollag. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i promemorian Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet

473

i juni 2009. Skollagsberedningen ansåg att det finns skäl att i

den nya skollagen förtydliga förutsättningarna för undantaget från möjligheten att välja skola för elever med behov av särskilt stöd. Det bör, enligt beredningen, klart framgå av lagtexten att den fristående skolan i normalfallet inte kan neka att ta emot en elev i behov av särskilt stöd. En fristående skola ska inom ramen för sina normala resurser kunna ge stöd åt flertalet elever. Den ska, på samma sätt som en kommunal skola, kunna anpassa sin organisation och sin undervisning så att hänsyn tas till elevens behov och förutsättningar. En fristående skola ska bara kunna säga nej till en elev i de fall då stödbehovet är så omfattande att hemkommunen inte är skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet. Skollagsberedningens förslag till ny skollag är föremål för fortsatt beredning i Regeringskansliet.

Grundskolan och särskolan ska enligt 1 kap. 4 § grundskoleförordningen (1994:1194) respektive 1 kap 4 § särskoleförordningen (1995:206) ha ändamålsenliga lokaler och den utrustning som behövs för en tidsenlig utbildning. För övriga skolformer finns ingen liknande bestämmelse. Hur ”ändamålsenliga lokaler” förhåller sig till tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning är inte

472Prop. 1995/96:200 s. 72. 473Ds 2009:25.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

helt klart. Skolverkat har i sin myndighetsutövning, t.ex. vid inspektion, tillsyn och tillståndsgivning, tolkat begreppet på så sätt att tillgänglighet inte omfattas annat än i fall av uppenbart anmärkningsvärda brister.474 Det finns vidare inte några uttryckliga krav i lagstiftningen på fysisk tillgänglighet som förutsättning för tillstånd att starta en fristående skola. Det innebär att Skolverket inte heller ställer sådana krav i sin prövning av sådana ansökningar.

Att hänsyn ska tas till elever i behov av särskilt stöd framgår av 1 kap. 2 § skollagen. Denna bestämmelse gäller för alla skolformer. För grundskola, särskola, specialskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt friskolor finns vidare föreskrifter om att särskilt stöd ska ges till elever som har svårigheter i skolarbetet. Det framgår av 1 § grundskoleförordningen, 5 kap. 1 § särskoleförordningen, 6 kap. 1 § specialskoleförordningen (1995:404), 1 a kap. 5 a § förordningen (1996:1206) om fristående skolor, 8 kap. 1 a § förordningen (1994:741) om gymnasiesärskolan respektive 8 kap. 1 a § gymnasieförordningen (1192:394).

Det är skolans uppgift att möta elevers särskilda svårigheter med pedagogiska insatser och åtgärder i organisation eller miljö. Barn i behov av särskilt stöd varken är eller bör betraktas som någon enhetlig eller klart avgränsad grupp. Elever med funktionsnedsättning omfattas liksom elever som kan ha särskilda behov av andra skäl. Stödbehoven kan vara tillfälliga eller övergående. Alla barn behöver stöd i sin utveckling, men några behöver särskilt stöd och åter andra behöver sådant stöd under hela förskole- eller skoltiden.475

Av 5 kap. 1 § grundskoleförordningen framgår att om det framkommer att en elev kan ha behov av särskilda stödåtgärder så ska rektorn se till att detta utreds. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd ska ett särskilt åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet ska det framgå vilka behoven är, hur de tillgodoses och hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Motsvarande bestämmelser finns för särskolan i 5 kap. 1 § särskoleförordningen, för specialskolor i 6 kap. 1 § specialskoleförordningen, för gymnasieskolan i 8 kap. 1 a § gymnasieförordningen och för friskolor i 1 a kap. 5 a § samt 2 kap. 7 a § förordningen om fristående skolor.

474 Tillgänglighet till skolors lokaler, Rapport 317 /2008 Skolverket, 2008. 475Prop. 1998/99:105 sid. 20.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

Grundskoleförordningens bestämmelser gäller även för sameskolan enligt 3 kap. 3 § sameskoleförordningen (1995:205).

Skolverket har vidare utfärdat allmänna råd om Kvalitet i förskolan476. Av dessa framgår att barns behov av särskilt stöd bör tillgodoses i den ordinarie verksamheten samt att personalen ska ha tillräcklig kompetens för detta.

Enligt 1 kap. 3 § skollagen ska alla som verkar i skolan aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Av 14 a kap. skollagen framgår att skolhuvudmannen bl.a. ska se till att det bedrivs ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever. Arbetet ska inkludera åtgärder för att förebygga och förhindra att sådan behandling förekommer. Årligen ska det upprättas en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra kränkande behandling av barn och elever. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som avses att påbörjas eller genomföras under det kommande året. En redogörelse för hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande års plan.

Huvudman eller personal får inte enligt 14 a kap. 9 § skollagen utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling. Om huvudmannen eller någon i personalen får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten, är huvudmannen skyldig att utreda omständigheterna kring vad som påstås ha hänt och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling i framtiden. Statens skolinspektion ska se till att dessa bestämmelser följs och Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen får enligt 14 a kap. 16 § skollagen föra talan i domstol om skadestånd för ett barn eller en elev som medger det om bestämmelserna inte följts.

I diskrimineringslagen (2008:567) finns också bestämmelser om förbud mot diskriminering i skolan som har samband med funktionsnedsättning. Här finns också regler om skyldighet för skolhuvudmännen att vidta s.k. aktiva åtgärder, det vill säga att bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för alla som söker till eller deltar i utbildning enligt skollagen eller högskolelagen eller viss annan utbildningsverksam-

476 SKOLFS 2005:10.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

het, oavsett bl.a. funktionsnedsättning. Diskrimineringslagen behandlas i avsnitt 15.12.

Enligt 1 kap. 3 §arbetsmiljölagen (1977:1160)477 ska lagen i stora delar även tillämpas för den som genomgår utbildning. Elever från och med förskoleklassen jämställs således med arbetstagare i många avseenden när det gäller arbetet med att uppnå en god arbetsmiljö. Arbetsmiljön för barn i förskoleverksamhet och skolbarnomsorg omfattas dock inte478. Skolans personal, eleverna och arbetsgivaren ska samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Rektorn har dock huvudansvaret.

Av Arbetsmiljöverkets föreskrift om arbetsplatsers utformning479följer att arbetsplatser, arbetslokaler och personalutrymmen ska, om det behövs, vara tillgängliga för och kunna användas även av elever med nedsatt rörelse-, syn eller hörselförmåga. Även Arbetsmiljöverkets föreskrift Kränkande särbehandling i arbetslivet480gäller för skolan och innebär krav på att skolan motarbetar mobbning och annan upprepad kränkande behandling. Arbetsmiljöverket har tillsyn över att lagen och föreskrifterna följs också på skolområdet. Arbetsmiljölagsstiftningen behandlas närmare i avsnitt 15.13.3.

Bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL, och i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVF, om tillgänglighet och användbarhet i den fysiska miljön gäller även på skolans område. Kraven gäller tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Nedsatt orienteringsförmåga innefattar nedsatt syn, hörsel och kognitiv förmåga. Reglerna gäller dels en tillgänglig utformning av byggnader vid ny- och ombyggnation, dels undanröjande av s.k. enkelt avhjälpa hinder i befintliga byggnader. Plan- och bygglagstiftningen behandlas närmare i avsnitt 15.13.1.

Enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska undanröjas till och i befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintliga allmänna platser. Vad som avses med lokaler dit allmänheten har tillträde är inte definierat i vare sig författningstexten el-

477Prop. 1976/77:149, SoU 1977/78:1, rskr.1977/78:18. 478Arbetsmiljölagen och dess förordning med kommentarer, Arbetsmiljöverket, 2009, s.18. 479 AFS 2000:42 8 §. 480 AFS 1993:17.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

ler förarbetena till PBL. Av Skolverkets redovisning av uppdrag om tillgänglighet i grund- och gymnasieskolan481 framgår dock att skolor i huvudsak ses som arbetslokaler och inte lokaler dit allmänheten har tillträde. Receptionsutrymmen, aulor och andra delar av skolan som hyrs ut som allmänna samlingslokaler är dock exempel på lokaler som kan betraktas som publika. För dessa gäller alltså bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder. Vilka utrymmen i övrigt i skolor som kan anses vara lokaler dit allmänheten har tillträde måste däremot avgöras från fall till fall.

15.13.5. Offentlig förvaltning m.m.

Förvaltningslagen

Krav på serviceskyldighet för förvaltningsmyndigheter finns i 4 och 7-8 §§förvaltningslagen (1986:223)482. Här stadgas att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Bestämmelsen innebär att varje myndighet ska hjälpa enskilda att ta tillvara sin rätt i förvaltningsärenden. Det kan gälla exempelvis upplysningar om hur man gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med att fylla i blanketter. När det behövs och är lämpligt ska myndigheterna också vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärksamhet på att det finns ett annat, bättre, sätt att nå det han eller hon eftersträvar, och så vidare. Vägledningsskyldigheten gäller i princip oberoende av begäran.

Serviceskyldigheten är inte obegränsad utan gäller, som nämnts, i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Det innebär bl.a. att enskilda ibland kan tvingas tåla vissa dröjsmål med hänsyn till en myndighets arbetsbelastning, eller att en myn-

481 Skolverkets redovisning av regeringsuppdrag om tillgänglighet i grund- och gymnasieskolan, Dnr 2007:324. 482Prop. 1985/86:80, KU 1985/86:21, rskr.1985/86:202.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

dighet kan vägra att bistå med egna omfattande utredningar eller sammanställningar av ett omfattande material. Det är emellertid bara sakligt motiverade begränsningar får göras.483

Myndigheterna ska enligt 7 § förvaltningslagen sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och på andra sätt underlätta för den enskilda att ha med den att göra, en regel som kan ha stor betydelse för tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning om den efterlevs.

När myndigheter har med någon att göra som är allvarligt hörsel- eller talskadad bör myndigheten vidare enligt 8 § förvaltningslagen vid behov anlita tolk. Bestämmelsen gäller både muntlig och skriftlig översättning. Personer som behöver tolk vid sina kontakter med myndigheterna bör få sådant bistånd i all rimlig utsträckning. Vilken utsträckning som ska anses rimlig beror dock även på sådant som tillgången på tolkar. Den kan variera från en ort till en annan och även växla över tid. Enligt förarbetena till bestämmelsen måste också kostnaden för samhällets tolkservice stå i rimlig proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde. Sammantaget innebär detta att personer med funktionsnedsättning inte kan göra gällande någon absolut rätt till tolkning och översättning enligt förvaltningslagen.484

Rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen

Allmänna domstolar ska anlita tolk om den som ska höras i rätten är allvarligt hörsel- eller talskadad. Detta framgår av 5 kap. 6 § rätte-gångsbalken (1942:740), RB.485 Domstolen får vidare enligt 33 kap. 9 § fjärde stycket RB vid behov låta översätta handlingar som kommer in till eller skickas ut från rätten från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt. Kostnaderna ska betalas av staten.

Förvaltningsdomstolar ska enligt 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

486

vid behov anlita tolk om part, vittne eller annan som

ska höras inför rätten är allvarligt hörsel- eller talskadad. Rätten får även i annat fall, det vill säga vid skriftlig handläggning, vid behov anlita tolk. Vidare framgår av bestämmelsen att vid behov ska även

483Prop. 1985/86:80 sid. 60. 484Prop. 1985/86:80 s. 26. 485Prop. 1942:5, rskr.1942:421. 486Prop. 1971:30, KU 36, rskr.222.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

kt godtagbar.

överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt tillhandahållas.

Vallagen

I vallagen (2005:837)487 finns bestämmelser om tillgänglighet till vallokaler. Varje kommun ska enligt 4 kap. 20 § se till att det finns lämpliga lokaler som kan användas som vallokaler och som i fråga om lokalisering, tillgänglighet och öppethållande ger väljarna goda möjligheter att rösta.

Av förarbetena488 till bestämmelsen framgår att det är en grundläggande utgångspunkt för det allmännas verksamhet att denna ska vara tillgänglig för alla medborgare. Mot bakgrund av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken,489 där det framhålls att samhället ska utformas så att människor med funktionsnedsättning blir fullt delaktiga i samhällslivet, och till plan- och bygglagen (1987:10) och dess bestämmelser om enkelt avhjälpta hinder, ansåg lagstiftaren det självklart att kommunerna måste vidta alla rimliga ansträngningar för att kunna tillhandahålla vallokaler och röstningslokaler som är tillgängliga för alla väljare. Det kan dock inte uteslutas att det i något enstaka fall visar sig vara nödvändigt att använda en lokal som inte uppfyller detta krav. Om kravet då inte alls skulle gå att åsidosätta skulle konsekvensen kunna bli att valdistrikt måste slås samman eller att antalet röstningslokaler begränsas på ett sätt som försämrar möjligheterna att rösta för samtliga berörda väljare. En sådan ordning ansågs inte demokratis

I stället har vallagen utformats så att om kommunen anser att det av särskilda skäl finns behov att använda en otillgänglig lokal ska kommunen meddela det till länsstyrelsen. Kommunen ska då ange varför någon annan lokal inte kan användas och vilka åtgärder som man kommer att vidta för att rätta till bristen till senare val. Länsstyrelsen beslutar sedan enligt 3 kap. 3 § 3 stycket vallagen om kommunen får använda den otillgängliga lokalen. Om röstning tilllåts ske i en otillgänglig lokal får röstmottagarna, enligt 9 kap. 4 §,

487Prop. 2004/05:163, bet. 2005/06:KU9, rskr. 2005/06:33. 488Prop. 2004/05:163 s. 72. 489Prop. 1999/00:79.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

ta emot valkuvert utanför vallokalen om det kan ske under betryggande former.

Av 7 kap. 3 § vallagen följer att väljare som på grund av funktionshinder eller liknande inte själva kan göra i ordning sina röster, ska på begäran få hjälp med detta av röstmottagarna i den utsträckning som behövs. I 7 kap. 4 § finns även bestämmelser om rätten att rösta genom bud om väljaren på grund av sjukdom, funktionshinder eller ålder inte själv kan ta sig till röstmottagningsställe.

Kommunallagen

I kommunallagen (1991:900)490 finns bestämmelser med direkt bäring på det politiska deltagandet för förtroendevalda med funktionsnedsättning. I 4 kap. 33 § kommunallagen anges att kommuner och landsting ska verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning ska kunna delta i handläggningen av ärenden på samma sätt som andra förtroendevalda. I 4 kap. 12 a § kommunallagen finns bestämmelser om rätt till ersättning för resor för personer med funktionsnedsättning.

Statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken konstaterade regeringen att handikapperspektivet ska genomsyra alla samhällssektorer och att varje myndighet har ett grundläggande ansvar för att inom sitt ansvarsområde leva upp till de nationella målen för handikappolitiken. Staten borde enligt regeringen i detta hänseende vara ett föredöme.491 Av 1 § förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken framgår därför att myndigheterna ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Myndigheterna ska särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder.

Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, har tagit fram riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning, vilka ska göra

490Prop. 1990/91:117, 1990/91:KU38, rskr.1990/91:360. 491Prop. 1999/00:79 s. 32-34.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

det tydligt för de statliga myndigheterna vilket ansvar de har när det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Att göra verksamheten tillgänglig betyder att integrera funktionshinderperspektivet i all myndighetens planering och även att ta ansvar som arbetsgivare.

Av riktlinjerna framgår hur information kan göras tillgänglig så att personer med funktionsnedsättning kan kommunicera med myndigheterna och ta del av deras information via både tryckta medier, telefon, Internet, film och personliga möten. Här klargörs också vilka krav som bör ställas på lokalernas tillgänglighet för att personer med funktionsnedsättning ska kunna besöka en myndighet och ta del av och delta i verksamheten på myndigheten. Här framhålls också att lokalerna ska kunna fungera som arbetsplats för personer med funktionsnedsättning.492

Offentlig upphandling

Bestämmelser om offentlig upphandling finns i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU)493 och i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningslagen).494 Syftet med upphandlingsreglerna är att upphandlande myndigheter på bästa sätt ska använda de offentliga medel som finansierar offentlig verksamhet genom att dra nytta av konkurrensen på marknaden. Samtidigt syftar regelverket till att ge leverantörerna möjlighet att tävla på lika villkor. Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter å ena sidan och en eller flera leverantörer å den andra för att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod (avrop).

I samband med att EG-direktiven om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster495 antogs, infördes bestämmelser som anger att de tek-

492 Riktlinjer för tillgänglighet Riv hindren, Handisam, 2009. 493Prop. 2006/07:128, bet. 2007/08:FiU7, rskr. 2007/08:31. 494Prop. 2006/07:128, bet. 2007/08:FiU7, rskr. 2007/08:31.

495

Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster,

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

niska specifikationer som ska vara bestämmande för föremålet för upphandlingen ska, då det är möjligt, ta hänsyn till kriterier avseende tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning eller formgivning med tanke på samtliga användares behov (även kallat universell utformning).

Både 6 kap. 1 § LOU och i 6 kap. 1 § försörjningslagen innehåller en motsvarande bestämmelse. De upphandlande myndigheterna och enheterna ska således så långt det är möjligt beakta särskilda behov för personer med funktionsnedsättning när de bestämmer underlaget för de varor och tjänster som upphandlas.

I förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt finns vidare bestämmelser som anger att de trettio största statliga myndigheterna i vissa av sina upphandlingar ska ställa upp villkor som ska ha till ändamål att motverka diskriminering hos leverantören. Konkurrensverket har utfärdat allmänna råd för tillämpningen av förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor496 som är avsedda att förtydliga hur förordningen ska tillämpas. Konkurrensverket har på regeringens uppdrag utvärderat förordningen. Resultatet redovisas i en rapport, Utvärdering av antidiskrimineringsförordningen.497 I rapporten påpekas att förordningen inte har tillämpats på ett sätt som gör att den är effektiv för att motverka diskriminering hos leverantörer. Vidare har myndigheterna underlåtit att använda sig av sanktionsmöjligheter vid överträdelser och i flertalet fall inte följt upp villkoren. Att ställa upp villkor som inte följs upp torde, enligt Konkurrensverket, strida mot gemenskapsrätten. Verket har därför föreslagit att förordningen ska upphävas och att användningen av antidiskrimineringsvillkor ska bli frivillig.

Postlagen

Av postlagen (1993:1684)498 framgår att det ska finnas en posttjänst i landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser. För den som vill bedriva postverksamhet krävs enligt

Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 496 KKVFS 2008:1. 497 Konkurrensverkets rapport Utvärdering av antidiskrimineringsförordningen, 2009:2. 498Prop. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU11, rskr.1993/94:119.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

lagen tillstånd. Om den som beviljats tillstånd inte följer bestämmelserna i lagen eller i föreskrifter eller andra villkor som meddelats med stöd av lagen får tillståndet återkallas. Tillstånd att bedriva postverksamhet får enligt 5 b § postlagen förenas med villkor om skyldighet att i verksamheten ta hänsyn till det särskilda behov av posttjänster som personer med funktionsnedsättning kan ha.

Av förarbetena till lagen framgår att regeringen ansåg det angeläget att tillgängligheten till post- och kassaservice är god för äldre personer och personer med funktionsnedsättning.499 Som exempel nämndes att det tidigare Postverket tillämpade riktlinjer för glesbygdsservicen generöst för sådana hushåll. Ålder eller sjukdom kan t.ex. också motivera att brevbäraren gör ”avstickare” till enstaka ensligt belägna hushåll.

Apoteksmarknaden

Den 1 juli 2009 trädde lagstiftningen för den omreglerade apoteksmarknaden i kraft.500 Apoteket AB har därmed inte längre ensamrätt att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsumenter. Detaljhandel med läkemedel får från denna tidpunkt bedrivas även av andra aktörer som har fått Läkemedelsverkets tillstånd. Det övergripande målet för reformen är att ge konsumenterna ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service och bättre tjänsteutbud.501

I 2 kap. 6 § andra punkten lagen (2009:366) om handel med läkemedel föreskrivs att den som har tillstånd för sådan handel ska bedriva den i lokaler som är lämpliga för sitt ändamål. Av förarbetena till bestämmelsen502 framgår vidare att det även innebär att lokalerna ska vara tillgängliga och användbara för personer med funktionsnedsättning. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar innebär, enligt regeringen, i detta sammanhang att de ska kunna komma in, kunna förflytta sig inne i lokalen och kunna använda och utnyttja de tjänster som tillhandahålls på ett öppenvårdsapotek. Kraven på tillgänglighet relateras till olika typer av funktionsnedsättningar. Vid utformning av öppenvårdsapotek eller

499Prop. 1993/94:38 s. 142. 500 Se främst lagen (2009:366) om handel med läkemedel; prop. 2008/09:145, bet. 2008/09:SoU21, rskr. 2008/09:226. 501 SFS 2009:905 Tillkännagivande av avtal mellan staten och Apoteket AB om bolagets verksamhet. 502Prop. 2008/09:145 s. 116-117.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

apotekstjänster behöver man därför ta hänsyn till personer med nedsatt rörelseförmåga, nedsatt syn, nedsatt hörsel, nedsatt kognitiv förmåga samt personer med astma eller allergi eller andra funktionsnedsättningar.

Vidare hänvisade regeringen till reglerna om tillgänglighet i plan- och bygglagstiftningen och anförde att det är viktigt att det ställs uttalade krav på tillgänglighet i fråga om apotekslokalerna så att tillgängligheten för bl.a. äldre och personer med funktionsnedsättning säkerställs. Plan- och byggbestämmelser som avser ny- och ombyggnation ska därför tillämpas även när det inte är fråga om bygglovspliktiga åtgärder. Beträffande tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga bör utgångspunkten vara Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2008:6, BBR 15). Av föreskrifterna framgår att entréer och kommunikationsutrymmen ska vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och där det är möjligt utformas utan nivåskillnader. Där nivåskillnader inte kan undvikas ska dessa utjämnas med ramp, hiss eller annan lyftanordning och trappa. Viktiga målpunkter i byggnader liksom gångytor, trappor och ramper samt manöverdon ska vara lätta att upptäcka även för personer med nedsatt orienteringsförmåga. Belysningen i entréer och kommunikationsutrymmen ska utformas så att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga kan orientera sig. Dörrar och portar ska utformas så att de lätt kan öppnas, medge passage med rullstol och så att tillräckligt utrymme finns för att kunna öppna och stänga dörren från rullstolen. Det finns också bestämmelser om hissars storlek och utformning i övrigt som ska följas.

Enligt 2 kap. 11 § lagen om handel med läkemedel får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om tillgänglighet till apotekslokaler. I den mån annan myndighet än Boverket utfärdar sådana föreskrifter ska detta ske i samråd med Boverket.

Regeringen betonade också att Läkemedelsverket i sin tillståndsgivning och i sin kontakt med verksamhetsföreträdare bör informera om gällande föreskrifter om tillgänglighet i plan- och bygglagstiftningen. Vidare aviserade regeringen en särskild informationssatsning som går ut på att Boverket och Sveriges Kommuner och Landsting får i uppdrag att under 2009 och 2010 genomföra en gemensam uppsökande informationsverksamhet i kommunerna för att informera om enkelt avhjälpta hinder m.m.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

15.13.6. Kommunikation och information

Upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk

I lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL)503 finns bestämmelser som ska säkerställa att det är möjligt att framställa exemplar av verk i sådant format att människor med funktionsnedsättning kan ta del av dem. Huvudregeln är enligt 17 § URL att var och en får framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära och musikaliska verk och av sådana offentliggjorda alster av bildkonst, som personer med funktionsnedsättning behöver för att kunna ta del av verken. Från regeln undantas ljudupptagningar, det vill säga bl.a. talböcker.

Framtagna exemplar får också spridas till personer med funktionsnedsättning. Utöver undantaget för ljudupptagningar, görs inte någon begränsning i den teknik som får användas vid exemplarframställningen. Förutom framställning i punktskrift omfattas av bestämmelsen också reprografiska förfaranden och framställning av exemplar med digital teknik. Exempelvis är det möjligt att med stöd av bestämmelsen genom tryckteknik framställa taktila bilder, dvs. bilder man kan ta del av genom att känna på dem.

Det verk som kopieras måste vara offentliggjort. Genom valet av uttrycket "offentliggjort" ges möjlighet till exemplarframställning även av litterära verk som t.ex. upphovsmannen valt att endast publicera på Internet. Någon utgivning av papperskopior av verket behöver alltså inte ha ägt rum.504

Exemplarframställning får ske endast om personer med funktionsnedsättning behöver exemplaret för att kunna ta del av verket. Av detta följer att det måste vara fråga om en sådan särskild behandling av det aktuella verket som behövs för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att ta del av det. Exempelvis kan det vara fråga om digitalisering av ett verk för att en person med funktionsnedsättning ska kunna använda ett förstoringsprogram eller en talsyntes för att ta del av det. Inga särskilda kategorier av funktionsnedsättning har undantagits från bestämmelsens tilllämpningsområde. Det avgörande är om personen med funktionsnedsättning inte alls, eller endast med orimliga insatser, kan ta del av verket utan den särskilda anpassningen.

503Prop. 1960:17; 1LU 1960:41 och 1960:43; rskr. 1960:406. 504Prop. 2004/05:110 s. 387.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Enligt 17 § andra stycket URL får de bibliotek och de organisationer som regeringen beslutar i enskilda fall dessutom bl.a. genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära verk som personer med funktionsnedsättning behöver för att kunna ta del av verken. . Sådana ljudupptagningar får också spridas, t.ex. överlåtas eller lånas ut, eller överföras till dessa personer . Det ankommer på det bibliotek eller den organisation som har tillståndet att se till att inte exemplar av sådana ljudupptagningar sprids eller överförs till andra än de personer med funktionsnedsättning som är berättigade till dem.

De bibliotek och organisationer som regeringen gett sådant tillstånd får även framställa exemplar av verk som sänds ut i radio eller television liksom av filmverk för användning av hörselskadade och döva. De exemplar som får framställas är endast sådana som döva eller hörselskadade behöver för att kunna ta del av verken. Det måste alltså vara fråga om någon form av bearbetning av verket så att det kan användas av döva eller hörselskadade. Exempel på det är att ett filmverk förses med text eller att ljudet återges med hjälp av teckenspråk som visas i en infälld bildruta. Även sådana exemplar får spridas och överföras till de berättigade personerna.505

Framställning och spridning får enligt 17 § tredje stycket URL inte ske i förvärvssyfte. När bibliotek eller organisationer sprider exemplar till personer med funktionsnedsättning på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket har vidare den som har upphovsrätten till verket också rätt till ersättning.

Bibliotek

I bibliotekslagen (1996:1596)506 finns också bestämmelser som ska underlätta för personer med funktionsnedsättning att ta del av litterära verk. Av 8 § bibliotekslagen framgår att folk- och skolbiblioteken ska ägna särskild uppmärksamhet åt personer med funktionshinder och invandrare och andra minoriteter genom att bl.a. erbjuda litteratur på andra språk än svenska och i former särskilt anpassade till dessa gruppers behov. Anpassning kan ske t.ex. genom att tillhandahålla kassettböcker och talböcker. 507

505Prop. 2004/05:110 s. 388. 506Prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129. 507Prop. 1996/97:3 s. 209.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

av lagen.

Elektronisk kommunikation

Bestämmelser som syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet finns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation508. I lagen finns bestämmelser om att tillhandahålla personer med funktionsnedsättning tillgång till tjänster i samma utsträckning och på lika villkor som för andra användare samt att tillgodose de behov av särskilda sådana tjänster som personer med funktionsnedsättning kan ha. Enligt 7 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation har Post- och telestyrelsen tillsyn över efterlevnaden

Språklag

Den 1 januari 2010 träder en ny språklag (2009:600) i kraft509. I lagen finns bestämmelser om att det allmänna har ansvar för att den enskilde ges tillgång till språk samt om språkanvändning i offentlig verksamhet och i internationella sammanhang. Tillgången till språk är av grundläggande betydelse för enskilda individers möjligheter till social gemenskap och en förutsättning för den enskildes möjligheter att utbilda sig och skaffa sig kunskap. Språket är också en förutsättning för den enskildes deltagande i den demokratiska processen.510 Det allmänna ska därför enligt 9 § språklagen ha ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket. Vidare framgår av 14 § att den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket.

Av 11 § språklagen framgår även att språket i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och begripligt. Föreskriften i språklagen omfattar all offentlig verksamhet. Innebörden av att språket ska vara vårdat är att det ska följa gängse språknormer. Att det ska

508Prop. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228. 509Prop. 2008/09:153, bet. 2008/09:KrU9, rskr. 2008/09:271. 510Prop. 2008/09:153 s. 7.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

vara enkelt innebär att språket ska ligga relativt nära talspråket och att språket ska vara begripligt innebär att det ska vara anpassat så att mottagaren kan förstå.511

Webbplatser och e-tjänster

Internationella riktlinjer har tagits fram för att Internet ska bli tillgängligt för personer med funktionsnedsättning. Riktlinjerna har tagits fram av WAI, Web Accessibility Initiative, som är en arbetsgrupp inom World Wide Web Consortium (W3C). Deras uppdrag är att tillsammans med organisationer över hela världen arbeta för tillgängliga webbplatser. Att en webbplats är tillgänglig betyder t.ex. att den är logiskt uppbyggd och att den lätt kan läsas också av personer med synnedsättning som använder sig av s.k. talsyntes. Språket ska också vara enkelt att förstå.

WAI:s arbete omfattar i huvudsak teknik, riktlinjer, verktyg, utbildning och information samt forskning och utveckling. Riktlinjerna är fjorton till antalet och beskriver principer som gäller generellt för tillgänglig design. Till varje riktlinje finns det en eller flera riktpunkter (”checkpoints”) som beskriver hur man uppnår riktlinjen.

Statskontoret har utvecklat WAI:s riktlinjer i sin vägledning för den s.k. 24-timmarswebben. Vägledningen innehåller riktlinjer för den offentliga sektorns utveckling av webbplatser och e-tjänster. Syftet är att ge stöd för webbutveckling så att så många användare som möjligt, oberoende av egenskaper och förmågor, ska kunna söka och läsa information och enkelt och effektivt interagera med myndigheterna via webbplatser.512

Inom EU-samarbetet har kommissionen gett ut ett meddelande, För ett tillgängligt informationssamhälle.513 I meddelandet konstateras att tillgängligheten på offentliga webbplatser i medlemsstaterna är låg och att mycket arbete behöver göras för att rätta till detta. Efterhand som samhället utvecklas till ett informationssamhälle är det, som kommissionen framhåller, ofrånkomligt att vi blir mer och mer beroende av teknikstödda varor och tjänster i vårt

511Prop. 2008/09:153 s. 49. 512 Vägledningen 24-timmarswebben 2.0, Statskontoret, 2004. 513 KOM(2008) 804 slutlig, 1 december 2008.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

dagliga liv. Eftersom dessa produkter ofta är svårtillgängliga kan många européer med funktionsnedsättning fortfarande inte dra nytta av de fördelar som informationssamhället innebär. Enligt kommissionens uppfattning står det klart att utvecklingen fortfarande går alltför långsamt när det gäller att uppnå ett tillgängligt informationssamhälle. Webbtillgänglighet, särskilt tillgängligheten till myndigheters webbplatser, måste prioriteras i och med att Internet får allt större betydelse i vår vardag. Kommissionen redovisade i sitt meddelande att det nu är hög tid att lägga fast en mer sammanhållen, gemensam och effektiv strategi för e-tillgänglighet, i synnerhet webbtillgänglighet, så att informationssamhället snabbare blir tillgängligt för alla.

Kommissionen uppmanade i meddelandet medlemsstaterna att se till att deras offentliga webbplatser är fullt tillgängliga senast 2010. Webbplatsägare som tillhandahåller tjänster av allmänt intresse bör förbättra tillgängligheten till sina webbplatser och de europeiska standardiseringsorganisationerna bör i samarbete med berörda parter snabbt utarbeta EU-standarder för webbtillgänglighet. Medlemsstaterna uppmanas också i kommissionens meddelande att på bred front främja tillgängligheten till privata aktörers webbplatser genom att tillhandahålla tydlig information och klara riktlinjer om webbtillgänglighet, stödja utbildning och utbyte av kunskap och god praxis, samt att ställa krav på tillgänglighet vid offentliga upphandlingar.

15.13.7. Hälso- och sjukvård och tandvård

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) , HSL,

514

innehåller inte några

uttryckliga bestämmelser om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Av 2 § HSL framgår dock att sjukvården ska erbjuda god vård. Redan i detta krav får anses ligga att vården också ska vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. God vård innebär vidare enligt 2 a § bl.a. att den ska vara lätt tillgänglig. Med lätt tillgänglig avses emellertid enligt förarbetena515 främst de geografiska förhållandena, det vill säga att en vårdcentral ska finnas i patientens närhet. Den geografiska närheten är dock inte tillräcklig i sig utan måste förenas med lättillgänglighet även i andra avse-

514Prop. 1981/82:97, SoU 1981/82:51, rskr.1981/82:381. 515Prop. 1981/82:97 s. 117.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

enden. Därmed avses främst vårdmottagningarnas öppethållandetider, tillgången till jourtjänstgörande personal och förekomsten av köer inom hälso- och sjukvården.

Även om det alltså inte i förarbetena talas direkt om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning i den mening som nu är aktuellt, täcks det perspektivet väl av bestämmelsens ordalydelse. Att kravet på en lätt tillgänglig hälso- och sjukvård måste anses innefatta också tillgänglighet i denna mening stöds också av att de särskilda svårigheter som äldre och personer med funktionsnedsättning kan ha att ta sig till en vårdinrättning särskilt uppmärksammas i propositionen till HSL.516

Enligt 2 b § HSL ska patienten vidare ges individuellt anpassad information om sitt hälsotillstånd och om de metoder för undersökning, vård och behandling som finns. I förarbetena till bestämmelsen anförde regeringen att kravet tar sikte på att patienten i största möjliga utsträckning ska kunna ta tillvara sina intressen. Bestämmelsen innebär att information bör lämnas på sådant sätt att patientens möjligheter till delaktighet och självbestämmande stärks. Information får därför inte ges slentrianmässigt utan måste anpassas efter den aktuella patientens förutsättningar och behov. Den information patienten har rätt att få och personalen skyldighet att lämna bör avse – förutom patientens hälsotillstånd – även de metoder för undersökning, vård och behandling som finns.517 Kravet på individuellt anpassad information i syfte att stärka patientens delaktighet och självbestämmande måste naturligen tolkas så att det också innefattar en rätt för patienter med funktionsnedsättning att få information på ett sådant sätt att den går att ta del av, det vill säga vid behov även i format som är särskilt anpassade efter eventuella funktionsnedsättningar.

Av 1-2 §§ tandvårdslagen (1985:125)518framgår att målet för tandvården är en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor för hela befolkningen. Detta innebär bl.a. att tandvården ska vara av god kvalitet, vara lättillgänglig och bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet. På samma sätt som när det gäller hälso- och sjukvårdslagen måste det av dessa kriterier anses följa att

516Prop. 1981/82:97 s. 28. 517Prop. 1984/85:181 s. 24. 518Prop. 1984/85:79, SoU 1984/85:12, rskr.1984/85:143.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

tandvården ska vara tillgänglig och användbar också för personer med funktionsnedsättning.

Socialstyrelsen har tillsyn över hälso- och sjukvården, inklusive tandvården, och har tagit fram föreskrifter och allmänna råd om hur arbetet för en god vård bör kunna säkras. I Föreskrifter om ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet i hälso- och sjukvården

519

finns bestämmelser om hur kvaliteten systematiskt ska utvecklas och säkras. Av dessa framgår bl.a. att när det gäller bemötande av patienter så ska det finnas rutiner så att patientens värdighet och integritet respekteras. Vidare ska patienter och närstående visas omtanke och respekt, oavsett t.ex. ålder, kön, funktionshinder, utbildning, social ställning, etnisk och religiös tillhörighet eller sexuell läggning. Patienter och närstående ska informeras och göras delaktiga.520 Även i dessa föreskrifter måste anses ligga ett krav på att hälso- och sjukvården och tandvården är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning.

15.13.8. Tolktjänst och hjälpmedel

Landstingen ska enligt 3 b § HSL erbjuda dem som är bosatta inom landstinget och stadigvarande vistas där, hjälpmedel för funktionshindrade samt tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.

Skyldigheten att tillhandahålla tolk är inte absolut och oinskränkt utan beror bl.a. på tillgången till tolkar. Ett beslut att inte tillhanda vardagstolkning kan inte överklagas. Däremot kan klagomål på utförd eller utebliven tolkning anmälas till landstingens patientnämnder.

Regeringen beslutade i december 2003 att tillsätta en särskild utredning som skulle göra en bred översyn av rätten och möjligheten att använda teckenspråket521. Utredningen antog namnet Teckenspråksutredningen. Utredningen konstaterade i sitt slutbetänkande Teckenspråk och teckenspråkiga - Översyn av teckenspråkets ställning 522 att teckenspråkigas behov av tolk för vardagstolkning inte blir fullt tillgodosett. Kartläggningen visade att det är svårt att

519 SOSFS 2005:12 5204 kap. 1 § SOSFS 2005:12. 521 Dir. 2003:169 Översyn av teckenspråkets ställning. 522SOU 2006:54.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

avgöra vad som är landstingens ansvar och vad som är någon annan huvudmans ansvar. Teckenspråksutredningen förslog bl.a. att Socialstyrelsen skulle få i uppdrag att tydliggöra vad som ingår i rätten till s.k. vardagstolkning. Detta ledde till att Socialstyrelsen i 2008 års regleringsbrev fick i uppdrag att kartlägga hur bestämmelserna i 3 b § HSL tillämpas samt tydliggöra vad som ingår i begreppet vardagstolkning.

Av Socialstyrelsens redovisning523 framgår när det gäller begreppet vardagstolkning att tolkning på fritid och i sociala sammanhang är landstingets ansvar. När det gäller vardagstolkning i arbetslivet råder emellertid vissa oklarheter. Sådan tolkning som krävs för att en arbetstagare ska kunna sköta sitt vanliga arbete anses vara arbetsgivarens ansvar medan tolkning i samband med exempelvis anställningsintervjuer, fackliga möten eller fortbildning bör anses utgöra vardagstolkning och därmed vara landstingens ansvar.

Vid kontakter med myndigheter svarar respektive myndighet enligt förvaltningslagen för tolkning i de fall då myndigheten har tagit initiativet till en kontakt eller över huvud taget då kontakten rör ett förvaltningsärende. När en skola tar initiativ till möten med föräldrar som behöver tolk är det skolan som ska se till att det finns tolk. Socialstyrelsen konstaterade sammanfattningsvis i sin rapport till regeringen att systemet för rätten till tolk är rörigt och svårtolkat med många betalningsansvariga som i sin tur kan ha otydliga uppdrag. Det innebär i sin tur att enskilda tvingas ”navigera runt” i systemet för att försöka få den hjälp som han eller hon behöver. Socialstyrelsen föreslog därför att hela det nuvarande systemet för hur tolkning beviljas och finansieras blir föremål för en särskild översyn. Förslaget har dock inte lett till några vidare åtgärder.

Landstingens skyldighet att erbjuda hjälpmedel för funktionshindrade framgår, som nämnts, av 3 b § HSL. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att ansvaret att erbjuda hjälpmedel innebär att landstingen dels ska tillhandahålla och finansiera hjälpmedel, i första hand för att underlätta den dagliga livsföringen för funktionshindrade och deras egen vård och behandling, dels ska ha en organisation för att informera om, utröna behov av och prova ut

523 Begreppet vardagstolkning - om landstingens ansvar för tolk till döva, dövblinda och hörselskadade, Socialstyrelsen, december 2008.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

ningsartiklar.

hjälpmedel.524 Med hjälpmedel avses i det här sammanhanget sådana hjälpmedel som fordras för att den enskilde själv eller med hjälp av någon annan ska kunna tillgodose grundläggande personliga behov, såsom att klä sig, äta, sköta sin hygien m.m., liksom att förflytta sig, kommunicera med omvärlden, orientera sig, sköta vardagslivets rutiner i hemmet, gå i skolan samt delta i sysselsättning och normala fritids- och rekreationsaktiviteter. Utanför begreppet hjälpmedel för den dagliga livsföringen faller arbetstekniska hjälpmedel, vissa hjälpmedel som kan behövas för att genomgå en yrkesinriktad rehabilitering, särskilda pedagogiska hjälpmedel inom barnomsorgen och skolan samt förbruk

15.13.9. Socialtjänst

Inte heller socialtjänstlagen (2001:453), SOL,525 innehåller några uttrycka bestämmelser om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Däremot finns bestämmelser om socialtjänstens mål, nämligen att främja människors jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhället samt att verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 §). Insatser inom socialtjänsten ska vidare, enligt 3 kap. 4 §, vara av god kvalitet. Redan härav måste anses följa att socialtjänsten ska vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning i den mening som nu är aktuell.

Socialstyrelsen har med stöd av 8 kap.1 och 5 §§socialtjänstförordningen (2001:937) samt 13 § och 14 § andra stycket förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade, utfärdat Föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS.526 Här finns bestämmelser om hur man ska garantera en systematisk och fortlöpande utveckling och säkring av verksamhetens kvalitet. Föreskrifterna och de allmänna råden gäller, förutom för SOL, även för lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och delar av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

524Prop. 1992/93:159 s. 200 f. 525Prop. 2000/01:80, bet. 2000/01:SoU18, rskr. 2000/01:259. 526 SOSFS 2006:11.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

För att garantera en systematisk och fortlöpande utveckling och säkring av verksamhetens kvalitet bör det, enligt de allmänna råden i 4 kap., säkerställas att det finns arbetsformer för hur verksamheten ska göras tillgänglig. Med tillgänglighet avses bl.a. tillgänglighet till lokaler och byggnader, hur besök och andra kontakter organiseras och hur information om verksamheten ges.

15.13.10. Stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)527 innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer med vissa funktionsnedsättningar. Lagens syfte är enligt 5-7 §§ att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med vissa funktionsnedsättningar. Målet är att den enskilde får möjlighet att leva som personer utan funktionsnedsättning. Det ger uttryck för de bärande principerna i handikappolitiken, dvs. tillgänglighet, inflytande, delaktighet, självbestämmande, helhetssyn och kontinuitet. Enligt 7 § LSS ska insatser med stöd av denna lag anpassas till mottagarens individuella behov och utformas så att de är lätt tillgängliga och stärker hans eller hennes förmåga att leva ett självständigt liv.

LSS ger rätt till insatser för särskilt stöd och särskild service som människor kan behöva utöver det som de kan få genom annan lagstiftning. LSS är därför ett komplement till andra lagar och innebär inte någon inskränkning i de rättigheter som andra lagar ger.

Enligt 1 § LSS omfattar rätten till stöd och service personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, samt personer med betydande och bestående begåvningsmässiga funktionshinder efter en hjärnskada i vuxen ålder om hjärnskadan är föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Dessutom gäller rätten också personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.

I 9 § LSS anges vilka typer av stöd och service som kan komma i fråga. Här ingår rätten till rådgivning och annat personligt stöd av personer som förutom sin yrkeskunskap också har en särskild kun-

527Prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

skap om hur det är att leva med stora funktionshinder.528 Stödet kan till exempel ges av kurator, psykolog, sjukgymnast, förskolekonsulent, logoped, arbetsterapeut eller dietist.

Personlig assistans ska vara ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal assistenter till den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sina grundläggande behov. Med grundläggande behov avses enligt 9 a § LSS hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om den som behöver assistansen. Kommunen är ansvarig för kostnaderna för personlig assistans när de grundläggande behoven uppgår till högst 20 timmar per vecka. Därutöver ersätts assistansersättning av staten enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS)529.

Den som inte har personlig assistans kan i stället ha rätt till ledsagarservice. Ledsagarservice ska vara en personlig service, anpassad efter individuella behov som ska kunna underlätta för den enskilde att delta i samhällslivet. Servicen bör erbjudas för att t.ex. besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller i kulturlivet eller helt enkelt bara för att komma ut och promenera.530

En kontaktperson är, enligt LSS, en medmänniska som kan underlätta för den enskilde att leva ett självständigt liv genom att minska social isolering, ge hjälp till att delta i fritidsaktiviteter samt ge råd i vardagssituationer. Stödet kan ibland ges av en familj, så kallad stödfamilj. Insatsen bör ses som ett icke-professionellt stöd som ges av en privatperson med engagemang och intresse för andra människor.531

Med avlösarservice avses vanligen avlösning i det egna hemmet, dvs. att en person tillfälligt övertar omvårdnaden av en person med funktionsnedsättning från anhöriga eller andra närstående. Avlösning kan ges både som en regelbunden insats och för tillfälliga situationer som inte kunnat förutses.532

Korttidsvistelse innebär att en person med funktionsnedsättning tillfälligt under en kortare eller längre tid vistas utanför det egna hemmet, t.ex. på ett korttidshem, hos en annan familj eller på någon lägerverksamhet. Korttidsvistelse är till för att ge den enskilde

528Prop. 1992/93:159 s. 60. 529Prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321. 530Prop. 1992/93:159 s. 75. 531Prop. 1992/93:159 s. 76. 532Prop. 1992/93:159 s. 77.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

möjlighet till rekreation och miljöombyte utanför det egna hemmet eller för att på så sätt ge anhöriga tillfälle till avlösning.533

Korttidstillsyn för skolungdom innebär att barn över 12 år ges tillsyn utanför det egna hemmet före och efter skoldagen samt under skolloven. Ungdomar med omfattande funktionsnedsättningar som har förvärvsarbetande föräldrar ska på så sätt tillförsäkras både en trygg situation och en meningsfull sysselsättning.534

Boende i familjehem eller i bostad med särskild service kan beviljas barn och ungdomar som inte kan bo hos sina föräldrar. Familjehem bör komma i fråga som ett komplement för barn och ungdomar med svåra funktionshinder som trots olika stödinsatser helt eller delvis inte kan bo kvar i föräldrahemmet.535

I insatsen boende med särskild service ingår servicebostäder, gruppbostäder och andra särskilt anpassade bostäder. Med servicebostäder avses vanligen sådana bostäder som har tillgång till gemensam service, t.ex. restaurang eller matdistribution och fast anställd personal. Lägenheterna är i regel anpassade efter den enskildes behov och ligger oftast samlade i samma hus eller i hus som ligger nära varandra. Serviceboende kan för vissa personer med funktionsnedsättning vara en lämplig mellanform av bostad mellan ett helt självständigt boende i en egen lägenhet och en lägenhet i en gruppbostad. Med gruppbostäder avses vanligen ett litet antal bostäder som är grupperade i villor, radhus eller flerfamiljshus kring gemensamma utrymmen och där service och omvårdnad kan ges alla tider på dygnet. Gruppbostad ska vara ett bostadsalternativ för personer som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig. Med annan särskilt anpassad bostad avses en av kommunen anvisad särskilt anpassad bostad utan fast bemanning som ger personer med funktionsnedsättning möjlighet att bo i egen bostad och leva ett aktivt och självständigt liv.536

Personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig, kan ha rätt till stöd och service i form av daglig verksamhet. Sådan verksamhet ska ge enskilda en meningsfull sysselsättning och erbjuda stimulans, utveckling och gemenskap allt efter vars och ens egna önskemål. Den dagliga verksamheten bör kunna inrymma såväl aktiviteter med habiliterande inriktning som

533Prop. 1992/93:159 s. 78. 534Prop. 1992/93:159 s. 79. 535Prop. 1992/93:159 s. 82. 536Prop. 1992/93:159 s. 86-87.

Internationella åtaganden och gällande rätt m.m. Ds 2010:20

mer produktionsinriktade uppgifter. Verksamheten bör generellt ha som mål att utveckla den enskildes möjligheter till förvärvsarbete även om detta mål för vissa endast kan uppnås på längre sikt eller i vissa fall inte alls är möjligt.537

Den som inte är nöjd med ett beslut om insatser enligt LSS kan enligt 23 § LSS överklaga beslutet hos allmän förvaltningsdomstol.

15.13.11. Socialförsäkring

I lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag538 finns bestämmelser om handikappersättning och vårdbidrag. Enligt 5 § har den rätt till handikappersättning som för avsevärd tid fått sin funktionsförmåga nedsatt i sådan omfattning att hon eller han i sin dagliga livsföring behöver mer tidskrävande hjälp av någon annan. Detsamma gäller den som av samma skäl behöver fortlöpande hjälp av någon annan för att kunna förvärvsarbeta eller bedriva vissa typer av studier eller som i annat fall har betydande merutgifter. Handikappersättning utges alltid till den som är blind, döv eller gravt hörselskadad om blindheten, dövheten eller hörselskadan inträtt före 65 års ålder.

En förälder har rätt till vårdbidrag enligt 8 § om barnet på grund av sjukdom, utvecklingsstörning eller annat funktionshinder behöver särskild tillsyn och vård under minst sex månader eller det på grund av barnets sjukdom eller funktionshinder uppkommer merkostnader.

Ansökan om handikappersättning eller vårdbidrag görs hos Försäkringskassan (11 §) och ett beslut om sådant stöd kan överklagas till allmän domstol.

Lagen ( 1992:1574 ) om bostadsanpassningsbidrag m.m.

539

har till

ändamål att genom bidrag till anpassning av bostäder ge personer med funktionshinder möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. Bostadsanpassningsbidrag lämnas enligt 6 § för anpassning av bostadens fasta funktioner i och i anslutning till den bostad som ska anpassas. Bidrag lämnas endast om åtgärderna är nödvändiga för att bostaden ska vara ändamålsenlig som bostad för personen med funktionsnedsättning.

537Prop. 1992/93:159 s. 91. 538Prop. 1997/98:152, bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315. 539Prop. 1992/93:58, bet. 1992/93:BoU4, rskr.1992/93:98.

Ds 2010:20 Internationella åtagande och gällande rätt m.m.

Bostadsanpassningsbidrag får ges till en enskild person som äger en bostad för permanent bruk eller som innehar en sådan bostad med hyres- eller bostadsrätt. Även den som bor i andra hand kan få bidrag om det är skäligt med hänsyn till hur långvarig andrahandsupplåtelsen är.

Vid nybyggnad lämnas bostadsanpassningsbidrag endast om det finns särskilda skäl för att välja en utformning av bostaden som sedan kräver anpassning (8 §). Vid köp eller byte av bostad lämnas bostadsanpassningsbidrag till kostnadskrävande åtgärder endast om det finns särskilda skäl för att välja en bostad som sedan kräver anpassning (9 §).

Personer med funktionshinder kan erhålla bilstöd enligt förordningen (1988:890) om bilstöd till personer med funktionshinder540. Enligt förordningen avses med personer med funktionshinder den som på grund av varaktiga funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att anlita allmänna kommunikationer. Bilstöd lämnas enligt 5 § till en person med funktionshinder som är under 65 år och som är beroende av fordon för att genom arbete få sin försörjning eller ett väsentligt tillskott till sin försörjning eller för att genomgå arbetslivsinriktad utbildning eller rehabilitering. Sådant stöd ges även till personer under 65 år med funktionshinder som har beviljats sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt lagen om allmän försäkring, liksom till andra personer med funktionshinder som fyllt 18 år men inte 50 år. Bilstöd lämnas också till en förälder med funktionshinder som har barn under 18 år och till en förälder till barn med funktionshinder, under förutsättning att föräldern bor tillsammans med barnet och har behov av ett fordon för att kunna förflytta sig tillsammans med barnet.

Bilstöd lämnas för anskaffning eller ändring av fordon, anskaffning av särskild anordning på ett fordon samt för körkortsutbildning. Ansökan om bilstöd görs enligt 12 § till Försäkringskassan. Ett beslut om bilstöd kan överklagas till allmän domstol.

540Prop. 1987/88:99, SfU 1987/88:23, rskr.1987/88:300.

16. Regleringen i några andra länder

Under de senaste 20 åren har diskrimineringslagstiftning som omfattar funktionsnedsättning införts i ett relativt stort antal länder. År 2005 hade mer än 40 av FN:s medlemsländer infört någon form av diskrimineringslagstiftning som omfattar personer med funktionsnedsättning.541 Utvecklingen startade i den anglosaxiska delen av världen, med lagstiftning i bl.a. USA, Storbritannien, Irland och Australien. Enligt dessa länders lagstiftning finns även en skyldighet att vidta åtgärder för förbättrad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, också utanför arbetslivets område. En skandinavisk efterföljare har varit Norge vars diskriminerings- och tillgänglighetslag trädde i kraft den 1 januari 2009.542

I det här avsnittet görs en översiktlig genomgång av diskrimineringslagstiftningen med avseende på bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning i USA, Storbritannien, Australien, Irland och Norge, naturligtvis utan något anspråk på vare sig fullständighet eller exakthet.

16.1. USA

USA är det land som ofta nämns som modell i diskussionerna kring diskrimineringslagstiftning som omfattar personer med funktionsnedsättning. Det finns i USA en mängd författningsbestämmelser som reglerar krav på tillgänglighetsåtgärder inom olika samhällsområden. Det gäller byggnader, IT-utrustning, statlig upphandling och telekommunikationer för att nämna några exempel.

Lagstiftningen är civilrättslig och har sitt ursprung i 1960-talets medborgarrättslagstiftning. Med den inleddes den amerikanska traditionen att på juridisk väg åstadkomma samhällsförändringar för

541 Degener 2005, s. 88. 542 LOV 2008-06-20 nr 42: Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven).

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

minoritetsgrupper. På 1970-talet började den amerikanska funktionshinderrörelsen föra fram krav på att personer med funktionsnedsättning skulle få ett skydd mot diskriminering inom ramen för medborgarrättslagstiftningen.

504 § The Rehabilitation Act

1973 infördes genom 504 § i The Rehabilitation Act (”rehabiliteringslagen”) det första förbudet mot diskriminering av personer med funktionsnedsättning i världen. Enligt bestämmelsen får verksamheter som åtnjuter federala anslag eller bidrag inte neka en person med funktionsnedsättning deltagande i verksamheten eller på annat sätt utsätta henne eller honom för diskriminering. Bestämmelsen omfattar bl.a. kommunal service, skolor, universitet, sjukhus och parker.

Lagbestämmelsen kompletteras av särskilda föreskrifter som innebär att berörda verksamheter måste identifiera hinder mot att människor med funktionsnedsättning kan delta i verksamheten och vidta åtgärder mot sådana hinder. Verksamheten ska vidare utformas på ett så integrerande sätt som möjligt. Tillgänglighetskraven gäller både den fysiska miljön och åtgärder i form av stöd och service. I praktiken kan det alltså handla om det mesta från ramper till teckenspråkstolkar.

Med tiden har ytterligare diskrimineringsbestämmelser när det gäller tillgänglighet förts in i rehabiliteringslagen, t.ex. 508 § som innebär att federala myndigheter måste ha med tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning som en del av kravspecifikationen när det upphandlar elektronik eller informationsteknologi.

Den som inte lever upp till kraven i rehabiliteringslagen riskerar att inte längre få del av federala medel.

Americans with Disabilites Act – ADA

År 1990 infördes en bred diskrimineringslag vad gäller funktionsnedsättning, the Americans with Disabilities Act (ADA).

Med funktionsnedsättning avses en nedsättning av den fysiska eller psykiska förmågan som väsentligt begränsar de grundläggande livsaktiviteterna. Även felaktigt förmodade funktionsnedsättningar omfattas av lagens definition.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

För att omfattas av vissa bestämmelser i ADA fordras dock att den berörda personen med funktionsnedsättning kvalificerar sig på något visst sätt, i praktiken villkor som i svensk diskrimineringslagstiftning handlar om krav på att vederbörande ska befinna sig i en situation som är jämförbar med den för personer utan funktionsnedsättning.

ADA omfattar arbetsliv (kapitel I), offentlig samhällsservice och miljö (kapitel II), privat verksamhet som tillhandahåller varor och tjänster till allmänheten (kapitel III), telekommunikation och TV-sändningar (kapitel IV och V).

I det nu aktuella sammanhanget är det framförallt kapitlen II (offentlig samhällsservice) och III (privat verksamhet som tillhandahåller varor och tjänster till allmänheten) som är av intresse.

Offentlig samhällsservice och miljö (kapitel II)

Den offentliga sektorn i USA omfattas av flera olika lagar som reglerar diskriminering och tillgänglighet. Tidigare har The Rehabilitation Act nämnts som reglerar bland annat federal upphandling av informations- och kommunikationsteknologi, liksom vissa andra generella krav på tillgänglighet när det gäller federal verksamhet. I

Architectural Barriers Act (ABA) finns vidare regler för tillgänglighet till den fysiska miljön vad gäller federala byggnader och andra byggnader som byggts med stöd av federala medel.

Kapitel II i ADA förbjuder diskriminering av personer med funktionsnedsättning som, med eller utan rimlig anpassning av bestämmelser, allmänna principer eller praxis och med avlägsnande av arkitektoniska, kommunikationsmässiga eller transportmässiga barriärer, eller med hjälp av tekniska hjälpmedel eller service, uppfyller de väsentligaste kriterierna för att vara berättigad till service och liknande från det allmänna.543 Tillgänglighetskraven gäller sådana åtgärder som är rimliga att kräva. Bestämmelserna omfattar även tillgänglighet på allmänna platser och ställer bl.a. krav på sådant som avfasning av trottoarkanter vid övergångsställen och särskilda parkeringsplatser för personer med funktionsnedsättning.

Om fysiska hinder sätter stopp för deltagandet till verksamheten, måste den som är ansvarig för verksamheten vidta rimliga anpassningsåtgärder. Dessa lösningar ska också vara så integrerade med den vanliga verksamheten som möjligt. Exempelvis är huvud-

543 201(2) § ADA.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

regeln att det ska vara huvudingången och inte en särskild ingång på baksidan som ska vara tillgänglig för personer med rörelsenedsättning. Man får inte heller ta ut särskilda avgifter för att finansiera anpassningskostnaderna.

Lagen kräver inte att en myndighet ska göra alla sina anordningar tillgängliga och användbara för personer med funktionshinder. Åtgärder som skulle hota eller förstöra historiska byggnadsvärden behöver inte vidtas. En myndighet är inte heller tvungen att vidta åtgärder om den kan visa att anpassningen skulle innebära att verksamheten i sig därigenom väsentligt förändras eller att åtgärden skulle resultera i en oskälig finansiell eller administrativ börda. Dock krävs då att myndigheten söker finna alternativa sätt att åtgärda brister i tillgängligheten. Vissa typer av åtgärder är i princip inte tillåtna. Att lyfta rullstolsburna när det inte finns hiss eller annan ersättning för hiss godtas exempelvis nästan aldrig.

De offentliga verksamheterna måste upprätta särskilda planer för hur man ska uppnå tillgänglighet. Sådana planer ska även innehålla en utvärdering av resultatet. Bestämmelserna i ADA kompletteras av särskilda föreskrifter där det framgår i detalj vilka krav som måste vara uppfyllda.

ADA:s kapitel II omfattar även i princip all slags kollektivtrafik, utom flyg som regleras i en särskild lag. 544 Denna del omfattar stora delar av transportsystemet. Regelverket förbjuder användandet av nya bussar, spårvagnar eller andra fordon i kollektivtrafik som inte är tillgängliga. Tillgänglighetskraven träder i kraft successivt. Pendeltågs- och tunnelbanestationer måste vara tillgängliga, men endast om de är så kallade nyckelstationer, det vill säga starkt trafikerade bytespunkter. I tågen måste minst en vagn vara tillgänglig så att den som använder rullstol kan ta sig ombord och även använda t.ex. toalett ombord. Om sådana personer inte kan utnyttja restaurangvagnen ska motsvarande service kunna erbjudas på annat sätt.

Privat verksamhet som tillhandahåller varor och tjänster till allmänheten (kapitel III)

I kapitel III regleras kommersiell verksamhet som tillhandahåller varor och tjänster till allmänheten. Att diskrimineringslagstiftningen kom att omfatta också det privata näringslivet var den stora nyheten med ADA. Det var också kontroversiellt eftersom

544 Air Carrier Access Act , Federal Aviation Act.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

det fanns farhågor att många småföretagare skulle tvingas i konkurs av kostsamma tillgänglighetskrav. Därför begränsas sådana krav enligt ADA till vad som är ”enkelt att åstadkomma” (readily achievable). Med det avses att åtgärderna är möjliga att vidta utan större svårighet eller kostnad.

Diskrimineringsförbudet omfattar restauranger, hotell, biografer, teatrar och affärer, m.m.545 För att avgöra om en åtgärd är enkel att åstadkomma tittar man på åtgärdens utformning, vilka kostnader och andra konsekvenser den medför, de ekonomiska förutsättningarna hos den som bär ansvaret för verksamheten samt rörelsens omfattning.

I praktiken ställs lägre krav på tillgänglighetsåtgärder när det gäller privat verksamhet enligt kapitel III jämfört med offentlig samhällsservice enligt kapitel II. Exempelvis måste en restaurangägare inte köpa in menyer med punktskrift om han har en rutin som garanterar att serveringspersonalen läser upp menyn för synskadade matgäster. Butikspersonal behöver inte heller lära sig teckenspråk om man ser till att det i stället går att göra sig förstådd med döva och hörselskadade kunder på annat sätt, t.ex. med papper och penna.

För att de olika tillgänglighetsreglerna ska kunna tillämpas krävs kompletterande föreskrifter. Detaljerna regleras i standarder som består av tekniska normer.

Utöver de federala lagarna finns dessutom en mängd lagar och regler om tillgänglighet som är beslutade på delstats- eller kommunnivå.

Tillsyn

Det finns flera myndigheter som är involverade i arbetet med att se till att tillgänglighetslagstiftningen efterlevs. När det gäller arbetsmarknad är Equal Employment Opportunity Commission ansvarig myndighet. Huvudsakligt ansvarig för kapitel II och III i ADA är Justitiedepartementet men även andra departement har en roll. Departementet kan gå till domstol, ingå förlikningsöverenskommelser och erbjuda medling. Enskilda kan vända sig direkt till Justitiedepartementet med klagomål. Departementet bedriver även en omfattande informationsverksamhet till olika målgrupper kring kraven som ska uppfyllas enligt ADA. Exempelvis har material utarbetats

545 12182 § ADA.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

e.547

för små städer och samhällen546 och år 2006 skickade departementet ut information till 26 000 lokala poliskontor runt om i USA för att informera om t.ex. hur man kan förbättra kommunikationen med personer som är döva eller hörselskadad

Rättslig process

Klagomålshanteringen sker på lite olika sätt beroende på vad saken gäller och vilket departement som är ansvarigt för hanteringen. När det gäller offentlig samhällsservice och miljö (kapitel II i ADA) är det åtta olika departement som har ansvaret. Det departement som utreder anmälan måste först försöka nå en informell överenskommelse med den som påstås ha brustit i sina skyldigheter. Om detta misslyckas kan formella förhandlingar ta vid. Om ingen överenskommelse kan nås kan ärendet överlämnas för avgörande i en rättslig process.548

Klagomål som rör privat verksamhet som tillhandahåller varor och tjänster till allmänheten (kapitel III i ADA) hanteras av Justitiedepartementet. Departementet kan välja att föra klagomålet vidare i en rättslig process men är inte skyldigt att göra det. Den enskilde kan också själv göra det. Flera enskilda som drabbats av otillgänglighet kan föra en grupptalan om saken tillsammans. Det innebär att alla som berörs kommer att omfattas av domen i ett sådant mål men de behöver inte vara aktiva i processen själva.

Justitiedepartementet har prioriterat större affärskedjor i sin tillsyn, vilket anses ha lett till att många småföretagare inte vidtagit de åtgärder som skulle ha behövts.549 Ett försök gjordes i San Francisco där information spreds till 2 200 företagare om de möjligheter som fanns att få ekonomiskt stöd för tillgänglighetsåtgärder. Endast tre procent av företagarna svarade och mindre än 0,02 procent visade intresse för de medel som fanns tillgängliga. En slutsats som drogs var att tvingande rättsliga regler är mer effektiva än dialog och information för att få till stånd ökad tillgänglighet inom den privata sektorn.550

546 http://www.ada.gov/smtown.htm. 547 http://www.ada.gov/lawenfcomm.htm. 548 Disability discrimination law, evidence and testimony: John Parry, American Bar Association. Commission on Mental and Physical Disability Law. 549 Ryhl 2009. 550 Implementation of the Americans with Disabilities Act: Challenges, Best Practices and New Opportunities for Success (NCD), 2007.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

Effekterna av lagstiftningen

Det har gjorts ett antal utvärderingar av ADA, framförallt av statliga National Council on Disability (NCD). Generellt har de visat att tillgängligheten har förbättrats i USA sedan lagen tillkom. Samtidigt är detta inte enbart ADA:s förtjänst utan den sammantagna effekten av flera olika regelverk som tar sikte på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, som rehabiliteringslagen, kraven på tillgänglighet vid federal upphandling, telekommunikationslagar och lagstiftning som reglerar att TV-apparater ska klara av att visa textning för döva och hörselskadade, för att nämna några exempel.551

Den senaste studien av effekterna av ADA kom år 2007.552 Några av de viktigaste slutsatserna redovisas i det följande.

  • Flertalet personer med funktionsnedsättning upplever förbättringar i livskvalitet tack vare ADA och upplever att tillgängligheten i samhället har förbättras.
  • Transportsystemet har blivit mer tillgängligt, framförallt för personer med rörelsehinder.
  • Utemiljön har blivit betydligt tillgängligare, framförallt för personer med fysiska funktionsnedsättningar. Motsvarande förbättring har dock inte skett för personer med sensoriska eller kommunikativa funktionsnedsättningar.
  • Gapet i utbildningsnivå mellan personer med och utan funktionsnedsättning har minskat.
  • Tillgängligheten till telekommunikation har generellt förbättrats.

Ett exempel på förbättrad tillgänglighet är transportområdet,

där 66 procent av alla järnvägsstationer bedömdes vara tillgängliga år 2005. Samtliga stationer skulle uppfylla kraven till år 2010. År 2006 bedömdes 78-86 procent av tågfordonen vara tillgängliga och år 2004 bedömdes i princip alla bussar uppfylla tillgänglighetskraven, t.ex. när det gäller tillgång till lift.

Sammantaget konstaterar NCD att det alltjämt finns stora hinder i den fysiska miljön och brister i genomförandet av tillgänglig-

551 Ryhl 2009. 552 The impact of the Americans with Disabilities Act: Assessing the Progress toward Achieving the Goals of the ADA – NCD, 2007.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

hetsåtgärder, men myndigheten menar ändå att det har skett så pass stora förbättringar att människor med funktionsnedsättning idag har betydligt större möjligheter än tidigare att vara aktiva och delta i samhällslivet.

Det finns ingen samlad undersökning när det gäller effekterna på tillhandahållandet av varor och tjänster till allmänheten. I undersökningar bland personer med funktionsnedsättning uppger dock 75 procent av dem som svarat att de upplever förbättringar i tillgängligheten till exempel till restauranger. En studie som gjordes 1994, det vill säga fyra år efter det att ADA trätt i kraft, visade att tillgängligheten ökade kontinuerligt även om mycket då återstod att göra.553 En mindre studie av hur personer med funktionsnedsättning uppfattade lagen visade att förbättringarna var större i den offentliga sektorn (kapitel II) jämfört med den privata sektorn (kapitel III).554

Skattelättnader för tillgänglighet

Det finns i USA ett visst offentligt stöd för att vidta tillgänglighetsåtgärder i form av att man kan dra av kostnaderna snabbare än för andra investeringar.555 Kostnader som kan skrivas av på detta sätt är åtgärder som är vidtagna enligt de krav som finns i ADA och riktlinjer utfärdade av ”The Access Board”. Det kan gälla till exempel kostnader för ramper, entréer, telefoner och hissar. I vanliga fall är ett företags investeringskostnader något som måste skrivas av på flera år, men tillgänglighetsåtgärder kan alltså skrivas av på ett år upp till 15 000 dollar per år. När ADA antogs var beloppet inledningsvis 35 000 dollar. Dock har undersökningar visat att flertalet av företagen inte utnyttjar de skattemöjligheter som finns.556

16.2. Storbritannien

Storbritannien var det första europeiska land som införde en bred diskrimineringslag till skydd för personer med funktionsnedsätt-

553 U.S. Gen. Accounting Office, Americans with Disabilities Act, Effects of the Law on Goods and Services (June 1994). 554 Hinton 2003. 555 Barrier Removal Deduction, Publication 535 (2009), Department of the Treasury, s. 24-25. 556 NCD 2007: Impact.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

ning. 1995 infördes den civilrättsliga Disability Discrimination Act,

DDA, (lagen om förbud mot diskriminering på grund av funktionsnedsättning), tydligt inspirerad av US-amerikanska ADA.557

Lagen gäller på de flesta samhällsområden men omfattar enbart diskrimineringsgrunden funktionsnedsättning.

I lagens första avdelning definieras funktionshinder som fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar som ger en väsentlig och långvarig negativ effekt på förmågan att klara den dagliga livsföringen. Långvarig effekt betyder att funktionsnedsättningen ska bestå under minst tolv månader.

Del II behandlar diskriminering i arbetslivet, del III varor och tjänster inklusive byggnader, del IV utbildning och del V allmänna kommunikationer.

Lagen kompletteras av föreskrifter (Regulations), samt av tilllämpningsanvisningar (Codes of Practices) som fungerar som stöd vid tolkning i rättsliga tvister. De innehåller exempel på situationer och hur man ska resonera i de olika fallen.

Underlåtenhet att vidta skälig anpassning utgör diskriminering, om inte anpassningsåtgärderna skulle vara orimligt betungande. Även i den brittiska lagstiftningen har tillgänglighetsreglerna införts successivt. När det gäller bussar, långfärdsbussar och tåg finns detaljerade tekniska specifikationer för vilka tillgänglighetskrav som måste uppfyllas. För vissa sådana fordon som används för allmänna kommunikationer går genomförandetiderna ut först 2016, 2017 respektive 2020. Flyg- och båttrafik omfattas inte av DDA.

Tillgänglighetsreglerna omfattar både anpassning av den fysiska miljön och av rutiner och organisation, samt stöd- och serviceåtgärder. Skyldigheten att vidta tillgänglighetsåtgärder gäller om aktuella hinder gör det omöjligt eller oskäligt svårt för personer med funktionsnedsättning att ta del av en vara eller tjänst.

Inom utbildningsområdet (del IV) gäller plikten att vidta rimliga anpassningsåtgärder bara för villkor och förfaringssätt, däremot inte för den fysiska miljön. Dessutom gäller tillgänglighetsskyldigheten bara om en elev eller student med funktionsnedsättning annars skulle hamna i en väsentligt sämre situation jämfört med övriga elever eller studenter.

557 Beskrivningen av lagstiftningen bygger på NOU 2005:8, Handikappombudsmannens rapport till diskrimineringskommittén 2004, samt Inghammar 2007.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

Skälighetsnivå

Lagens bestämmelser omfattar åtgärder som är skäliga att kräva. Vad som är skäligt beror på vilken tjänst det är fråga om, vad åtgärderna skulle kosta, företagets storlek och dess ekonomiska resurser, i vad mån åtgärderna leder till att hindren undanröjs samt vilka konsekvenser åtgärderna skulle få för verksamheten i övrigt.558

Tillsyn

År 1999 upprättades en särskild kommission, The Disability Rights

Commission (DRC), som bland annat tillhandahöll juridisk rådgivning och rättshjälp och som kunde föra klagomål om diskriminering vidare till domstol som ombud för den enskilde. DRC kunde däremot inte själv avgöra sådana klagomål.

Den rättsliga hanteringen sker i allmänna domstolar. I mål som

rör varor och tjänster (del III) kan domstolen ålägga den felande att vidta en viss åtgärd eller att betala ut ersättning som kompensation.559

DRC har sedan 2007 ersatts av den bredare Equality and Hu-

man Rights Commission (EHRC) vars ansvarområde omfattar alla diskrimineringsgrunder. EHRC kommer även att ha mera omfattande befogenheter att bland annat undersöka hur offentliga myndigheter fullföljer sina skyldigheter enligt lagen.

Effekterna av lagstiftningen

I samband med att kraven i DDA på vilka åtgärder som måste vidtas utvidgades 2004, gjordes en särskild konsekvensanalys.560 Här beräknades kostnaderna för att vidta skäliga anpassningar av lokalers fysiska egenskaper för att ta bort hinder som gör det omöjligt eller oskäligt svårt för kunder med funktionsnedsättning att ta del av tjänster som tillhandahålls. Kostnaden beräknades till totalt 1,1 miljarder pund.

558 Code of Practice - Rights of Access: services to the public, public authority functions, private clubs and premises 2006. 559 NOU 2005:8, s. 110. 560 Disability Discrimination Act: Access to Goods, Services and Facilities; Regulatory Impact Assessment.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

En kostnads- och intäktsanalys som tagits fram år 2002 omfattade 1 000 företag.561 Syftet med undersökningen var att få en uppfattning om kostnader och intäkter av att göra rimliga anpassningar för personer med funktionsnedsättning hos företag som tillhandahåller varor och tjänster, att undersöka företagens inställning till att göra sådana anpassningar, liksom vilka faktorer och hinder som påverkar att de kommer till stånd, samt att få fram goda exempel på anpassningsåtgärder.

Undersökningen visade bl.a. att kostnaderna för anpassningsåtgärder oftast varierade mellan 100 och 1 000 pund. I några fall var kostnaderna betydligt högre, över 12 000 pund för hiss och över 3 000 pund för toalettanpassning. Kostnader som var kontinuerliga låg under 100 pund per år. I ett fall rörde det sig dock om mer än 1 000 pund per år för anpassning av en webbplats.

Huvuddelen av verksamheterna i studien var privata (84 procent), och hade mindre än tio anställda (85 procent). De fanns inom olika branscher, allt från detaljhandel, restauranger och hotell till byggföretag, hälso- och sjukvård och offentlig verksamhet. Av de intervjuade verksamheterna var 61 procent fristående, medan 39 procent var en del av en större organisation.562

Urvalet med avseende på företagens storlek stämmer således någorlunda väl med de svenska förhållanden som analyseras i avsnitt 12.6. Jämförbarheten med svenska förhållanden är emellertid svår att avgöra. En faktor gör att de engelska förutsättningarna för investeringar i ökad tillgänglighet sannolikt är sämre än i Sverige, nämligen åldern på de byggnader som företagen har sin verksamhet i. Hela 25 procent av företagen har nämligen sin verksamhet i hus som är äldre än 100 år; 18 procent av dem finns i byggnader som är mellan 51 och 100 år gamla. Endast sju procent av verksamheterna bedrevs i fastigheter yngre än fem år. Med över 40 procent av företagen i hus äldre än 50 år är möjligheten att åstadkomma god tillgänglighet sannolikt mer begränsad än vad den är i Sverige.

Av de intervjuade verksamheterna angav 78 procent att de hade kunder eller klienter (i fortsättningen ”kunder”) med funktionsnedsättning. Andelen ökade med verksamhetens storlek så att bland de största, med 100 anställda eller fler, hade alla enheter erfarenheter av kunder med funktionsnedsättning. Företagen uppgav att kunder med funktionsnedsättning svarade för cirka fem procent

561 Costs and Benefits to Service Providers of Making Reasonable Adjustments under Part III of the Disability Discrimination Act, Research Report No. 169, 2002. 562 Costs and benefits to service providers, 2002, s. 20-22.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

av kundbasen. I rapporten dras dock slutsatsen att detta förmodligen är en underskattning, främst beroende på att företagen inte alltid är medvetna om vilka kunder som har en funktionsnedsättning. Andelen personer med funktionsnedsättning är betydligt högre i befolkningen totalt.563 I fördjupade intervjuer med utvalda verksamheter fann man också att ingen hade gjort någon systematisk undersökning av hur stor andel av kunderna som bestod av personer med respektive utan någon funktionsnedsättning. Uppskattningen av antalet kunder med funktionsnedsättning får alltså anses osäker.564

I undersökningen tillfrågades verksamheterna också om de hade vidtagit några särskilda åtgärder för att underlätta för personer med funktionsnedsättning. Av svaren framgick att 40 procent av företagen hade vidtagit en eller flera sådana åtgärder. Av andra undersökningar och källor framgick enligt utredaren emellertid att även den uppgiften var en underskattning. Efter en närmare analys av materialet fann man nämligen att många av de förbättringar när det gäller tillgänglighet som gjorts, hade genomförts utan särskild hänsyn till just personer med funktionsnedsättning. Det fanns alltså uppenbarligen ett behov bland företagen att rent allmänt göra butiker och andra lokaler mer tillgängliga, dels för att andelen äldre kunder hela tiden växer, dels för att kundernas krav på bekvämlighet generellt ökar med ökande köpkraft. Dessutom uppgav många verksamheter att man helt enkelt vill följa andras goda exempel.565 Det innebär att det förekommer en ”smittoeffekt” mellan verksamheterna. Om ett företag satsar på ökad tillgänglighet så kommer andra att följa efter, vilket stämmer väl överens med den generella analys av konkurrensens drivkrafter, som redovisas i avsnitt 12.6.1.

På frågan om varför vissa verksamheter inte hade vidtagit några åtgärder för ökad tillgänglighet var det vanligaste svaret att man inte uppfattat några sådana behov från kundernas sida (54 procent). Däremot svarade endast en procent att man låtit bli av kostnadsskäl.566

De åtgärder som vidtagits för ökad tillgänglighet omfattade allt från att göra entréer tillgängliga för rullstolar (75 procent av dem som vidtagit åtgärder), installation av hissar och rullstolsliftar (13 procent) och förbättrad belysning och kontrastmarkeringar (21

563 Costs and benefits to service providers, 2002, s. 32-34. 564 Costs and benefits to service providers, 2002, s. 34-36. 565 Costs and benefits to service providers, 2002, s. 39-45 och 58-59. 566 Costs and benefits to service providers, 2002, s. 50.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

procent), till installation av magnetslingor för personer med hörselnedsättning (6 procent), tillhandahållande av olika former av stöd och service (56 procent) och att ha särskilt utsedda ansvariga i butiken för att ta hand om personer med funktionsnedsättning (35 procent).

I de uppföljande besöksintervjuerna fann man att de direkta kostnaderna för investeringar för ökad tillgänglighet inte uppfattades som särskilt betydelsefulla. I stället var verksamheterna mer upptagna av svårkvantifierade kostnader, som den tid som läggs ner av företagsledning och anställda på planering och annat i samband med att sådana investeringar görs.567

När det gäller effekterna av de vidtagna åtgärderna uppgavs som positivt i första hand att tillgängligheten faktiskt hade ökat och att detta hade lett till fler kunder. Bland företag som hade installerat texttelefon svarade 56 procent att tillgängligheten hade ökat, bland företag som installerat hiss eller rullstolslyft var motsvarande andel 49 procent och bland dem som nu kunde förse kunderna med information via e-post eller på annan elektronisk väg var andelen 45 procent.

Det näst viktigaste på företagens plussida var att kunderna blivit mer nöjda. Ungefär hälften av företagen angav detta som en positiv effekt. Det gäller framför allt verksamheter som investerat i bättre belysning (39 procent) eller som hade särskilt utsedda anställda för att ta hand om kunder med funktionsnedsättning (36 procent). Bland de företag som erbjöd särskild hjälp till kunder med att handla eller att bära varor uppgav 33 procent att de fått nöjdare kunder.568

Även andra positiva konsekvenser redovisades, exempelvis att man fått fler kunder med funktionsnedsättning, att butiken fått bättre anseende bland allmänheten, att det blivit en bättre anda bland personalen samt att tillgängligheten blivit bättre även för övriga kunder.

I de fördjupade studierna fann man att för många företag var syftet med att göra investeringar i förbättrad tillgänglighet inte att det skulle ge ökade inkomster, utan att åtgärderna motiverats mera av sociala, moraliska och etiska skäl.569 Verksamheterna själva uppskattade den totala nyttan av investeringarna som större än kostnaderna. Det gällde för många typer av investeringar, exempelvis i

567 Costs and benefits to service providers, 2002, s. 87, 92-97. 568 Costs and benefits to service providers, 2002, s. 100. 569 Costs and benefits to service providers, 2002, s. 102-107.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

tydliga skyltar, förbättrad belysning och färgkontraster, i parkeringsplatser tillgängliga för kunder som använder rullstol, samt information i alternativa format och former. Även när det gäller utbildning av personal för att uppnå en öka servicegrad och medvetenhet om personer med funktionsnedsättning uppfattade företagen att fördelarna uppvägde kostnaderna.

För framtagande av material i punktskrift och tillgängliga webbplatser uppgavs emellertid fördelarna vara endast något högre än kostnaderna. I båda dessa fall var det dock en hög andel som svarade ”vet ej”. Sannolikt hade de inte vidtagit några sådana åtgärder.570

16.3. Australien

Den australiensiska Disability Discrimination Act (DDA) trädde i kraft år 1992. Det är fråga om en federal civilrättslig lagstiftning571som har flera likheter med den US-amerikanska ADA. Härutöver finns det även diskrimineringslagar på delstatsnivå som gäller parallellt med DDA.

DDA syftar till att avskaffa diskriminering på grund av funktionsnedsättning inom områdena arbetsliv, boende, utbildning, varor och tjänster. Den australiska definitionen av funktionsnedsättning är vid och omfattar såväl fysiska, psykiska som kognitiva funktionsnedsättningar Det finns inget krav på att funktionsnedsättningen ska vara permanent Definitionen omfattar även vardagliga sjukdomar och det kan vara ett tillstånd som kommer att uppstå i framtiden eller ett som tidigare har funnits hos personen men som inte längre finns. Även felaktigt förmodad funktionsnedsättning omfattas av lagens skydd. Vidare skyddar lagen den som har en anknytning till en person med funktionsnedsättning och därför blivit utsatt för diskriminering.

Diskrimineringsförbudet omfattar även den situationen att en person inte kan beredas tillträde till en viss verksamhet utan att särskilda stöd- och anpassningsåtgärder vidtas. Om kostnaderna för att göra en lokal tillgänglig skulle vara oskäligt betungande behöver dock inte sådana åtgärder vidtas. Det måste emellertid visas att uppfattningen om att åtgärden skulle vara oskälig är välgrundad.572

570 Costs and benefits to service providers, 2002, s. 108. 571 Denna beskrivning bygger i huvudsak på en rapport från tidigare Handikappombudsmannen om lagstiftningen i Australien. 572Ian Cooper v. Coffs Harbour Council (1999) EOC 92-962 (HEROC), EOC 93-012 (FCA), (2000) EOC 93-089.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

Varje område eller anläggning som är öppen för allmänheten skall vara öppna och tillgängliga också för människor med funktionsnedsättning. Exempel på sådana områden är trottoarer, affärer, utbildningsinstitutioner, banker, parker, biografer m.m. Med tillgängliga avses både att man ska kunna komma in och röra sig där inne. Toaletter ska vara tillgängliga, hissar ska ha knappar inom räckhåll samt ha funktioner anpassade för personer med synnedsättning. Information som vänder sig till dem som vill utnyttja ett område eller en tjänst ska vara tillgänglig.

DDA ger de federala myndigheterna möjlighet att fastställa standarder för tillgänglighet inom ett antal samhällsområden, nämligen sysselsättning, utbildning, kollektivtrafik och tillgång till lokaler. Med dessa standarder finns möjligheten att fastställa mer konkret vilka tillgänglighetsåtgärder som ska vidtas, liksom tidsfrister för det. Hittills har standarder antagits för kollektivtrafik (2002) och utbildning (2005).

Skälighetsbedömning

Enligt avsnitt 11 i DDA ska hänsyn tas till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet vid bedömningen av om en anpassning skulle vara oskäligt betungande. Faktorer som särskilt ska beaktas är åtgärdernas art och de kostnader de skulle medföra, den ansvariges ekonomiska resurser samt, när det gäller tillhandahållande av varor och tjänster, om det finns någon åtgärdsplan för att åstadkomma tillgänglighet.573

I varje fall görs en individuell prövning och bevisbördan för att åtgärderna inte behövs eller för att de skulle vara oskäligt betungande åvilar den verksamhetsansvarige.

Tillsyn

Anmälningar om diskriminering enligt DDA kan göras till Human

Rights and Equal Opportunities Commission (HREOC). Detta är ett oberoende federalt organ bestående av fem kommissionärer, varav en är ansvarig för frågor om diskriminering på grund av funktionsnedsättning. HREOC har befogenhet att utreda anmälningar

573http://www.hreoc.gov.au/disability_rights/action_plans/Business_Guide/business_guide. html.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

och söka träffa förlikningsöverenskommelser. De flesta anmälningsärenden avgörs på det sättet. HREOC kan däremot inte själv fatta beslut i diskrimineringsärenden. Den som vill få saken rättsligt prövad får i stället själv vända sig till domstol. Domstolen kan ålägga den anmälda parten att vidta en viss åtgärd eller att betala skadestånd.

Effekterna av lagstiftningen

Den australiensiska lagstiftningen har utvärderats av Government

Productivity Commission, som är en myndighet som motsvarar en sorts kombination av Riksrevisionen, Konkurrensverket och Statskontoret i Sverige. Syftet var bland annat att belysa vad som hänt till följd av den ändrade lagstiftningen inom olika samhällsområden såsom utbildning, sysselsättning, utbud av varor och tjänster m.m., att utvärdera om lagstiftningen skulle behöva kompletteras eller ändras för att bli effektivare eller om det fanns alternativa sätt att uppnå de mål som lagen haft.574 I analysen ingick även olika ekonomiska aspekter, exempelvis på konkurrenssituationen, möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att få arbete, effekter på löner, den offentliga sektorns kostnader för tillgänglighet m.m.

Att mäta effekterna av en lagstiftning som varit i kraft i drygt 10 år kan vara svårt. Dels anpassar sig både människor, varor, tjänster och olika offentliga system och utvecklas efter hand, dels kan det vara svårt att urskilja vilka effekter som beror på just den aktuella lagstiftningen och vad som kan bero på andra saker.

Kommissionen fann att störst positiva tillgänglighetseffekter hade DDA haft när det gäller kollektivtrafik och telekommunikation och i mindre utsträckning på affärslokaler och liknande. Ett skäl kan vara att byggnadslagstiftningens tillgänglighetskrav ser annorlunda ut än DDA:s. Lagen hade också haft större betydelse för personer med rörelsenedsättning eller med syn- eller hörselnedsättningar än för personer med psykiska funktionsnedsättningar, hjärnskada, överkänslighet eller kroniska trötthetssyndrom.

En viktig fråga var hur konkurrensen förändrats av DDA. Om en sådan lagstiftning skulle leda till minskad konkurrens, och därmed sämre användning av samhällets resurser, kan samhällskostnaderna bli stora. Om endast några butiker eller tjänsteleverantörer anpassar sig till den nya lagstiftningen medan andra inte gör det

574 Review of the Disability Discrimination Act 1992, Report No 30, 2004.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

kan det leda till en felallokering av resurser och en snedvriden konkurrens. Även andra oönskade effekter kan uppstå om lagstiftningen hindrar företag från att starta på grund av alltför rigida standarder för varor och tjänster som hindrar utveckling och användning av ny teknik, eller om den skyddar vissa företag genom särskilda stöd och regleringar m.m. Eftersom det i så fall påverkar såväl priser, utbud av varor och tjänster som företagens lönsamhet, skulle det kunna påverka samhällsekonomin negativt. Kommissionens slutsats var att vissa delar av DDA potentiellt skulle kunna få sådana snedvridande marknadseffekter575 men några tecken på att så faktiskt skett såg man inte.576

Att mäta alla kostnader och intäkter av DDA var enligt kommissionen inte möjligt att göra med någon större precision. På kalkylens plussida fann man dock att personer med funktionsnedsättning har fått högre inkomster och konsumtionsutrymme på grund av att lagstiftningen innehåller krav på att arbetsplatserna skall vara tillgängliga. Vidare hade hindren, på grund av samhällets otillgänglighet, för många personer med funktionsnedsättning att genomföra de konsumtionsbeslut de önskar fatta, minskat.577Andra positiva konsekvenser var att personer med funktionsnedsättning fått större möjligheter att leva ett rikare och mer innehållsrikt liv, både socialt och materiellt.

Med större frihet och ökat deltagande i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning påverkas även möjligheterna positivt för anhöriga och andra, som lägger ned mycket tid på stöd och assistans, att skaffa sig mer välbetalda jobb eller bättre utbildning.578Dessutom leder det till lägre kostnader för den offentliga sektorn för pensioner och annat när otillgängligheten för personer med funktionsnedsättning minskar. Det öppnar i sin tur möjligheter att sänka skatter eller minska den offentliga sektorns upplåning till förmån för de privata företagen.579 Med tillgängligare arbetsplatser, kommunikationssystem, butiker m.m. kunde också arbetskraftsutbudet öka. Det kan leda till ökad produktionskapacitet, vilket i sin tur leder till ökade inkomster och konsumtionsmöjligheter för alla i samhället i takt med ökande tillväxt, även om den initiala, men kortvariga, effekten kan bli en viss sänkning av lönenivån.580

575 Review of the Disability Discrimination Act 1992, Report No 30, 2004, s. 114-115. 576 Review of the Disability Discrimination Act 1992, Report No 30, 2004, s 149-153. 577 Review of the Disability Discrimination Act 1992, Report No 30, 2004, s 117. 578 Review of the Disability Discrimination Act 1992, Report No 30, 2004, s 120. 579 Review of the Disability Discrimination Act 1992, Report No 30, 2004, s 132-133. 580 Review of the Disability Discrimination Act 1992, Report No 30, 2004, s 130.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

et.

Samhällskostnaderna till följd av DDA består av två delar, dels direkta kostnader för administration, övervakning och reglering, dels kostnader för företag och andra för att kunna följa lagen. Som en indikator på kostnaden för övervakning och reglering kan man titta på utvecklingen av antalet klagomål till tillsynsmyndigheten. Under budgetåret 1994/95, alltså året efter lagens införande, inkom till HREOC 1 200 klagomål om diskriminering på grund av funktionsnedsättning, mot cirka 300 året före. Därefter har dock antalet fallit igen och har de senaste åren uppgått till omkring 500 per budgetår.581 Kostnaderna för övervakning och reglering kan således inte sägas ha ökat orimligt myck

Kostnaderna för företag och andra är större. De består av många delar, exempelvis tid för planering och ledningsarbete, utgifter för utrustning, anpassning av arbetsplatsers organisation och utbildning av anställda, samt kostnader knutna till osäkerheten om vad lagens regler egentligen innebär. Kommissionens slutsats var att kostnaderna för inköp av material, utrustning eller olika hjälpmedel utgör en mindre del.582 Den slutsatsen stämmer väl med uppgifterna från de intervjuade engelska företagarna.

Kommissionen anförde att kostnaderna varierar bland annat från en bransch till annan, men att det däremot inte är självklart hur de skiljer sig mellan stora och små företag. Sannolikt har mindre företag större flexibilitet i sin organisation samt färre kunder och anställda med funktionsnedsättning, varför kostnaderna kan hållas nere jämfört med större företag. Därmed skulle även risken minska för att konkurrensen snedvrids mellan stora och små företag.583

Nettot av kostnader och intäkter för samhället som helhet som en konsekvens av införandet av DDA är naturligtvis svårt att fastställa. Sammantaget gjorde kommissionen ändå den bedömningen att DDA har bidragit till att utveckla samhället i positiv riktning och att intäkterna överstiger kostnaderna. Framför allt drar man slutsatserna att införandet inte har påverkat konkurrensen mellan företag, vilket är en förutsättning för en fungerande ekonomi.584

Kommissionen menade vidare att den inte kunnat identifiera några alternativ till DDA som bättre kunde uppfylla syftet med lagstiftningen, nämligen att undanröja diskriminering av personer med funktionsnedsättning.

581 2004 Review of the Disability Discrimination Act 1992, s 68. 582 2004 Review of the Disability Discrimination Act 1992, s 138-139. 583 2004 Review of the Disability Discrimination Act 1992, s 145-146. 584 2004 Review of the Disability Discrimination Act 1992, s 149-153.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

16.4. Irland

Med Employment Equality Act (lagen om jämlikhet i arbetslivet) från 1998 och Equal Status Act (likställdhetslagen) från år 2000 infördes ett civilrättsligt skydd mot diskriminering som omfattar de flesta samhällsområden. Lagstiftningen omfattar nio diskrimineringsgrunder där funktionsnedsättning ingår som en av dem. Definitionen av funktionsnedsättning är vid och omfattar fysiska, psykiska och kognitiva funktionsnedsättningar, inklusive olika sjukdomar. I rättstillämpningen har begreppet tolkats så att det även omfattar alkoholism, ätstörningar och depressioner.585

Lagarna har samma uppbyggnad men olika tillämpningsområden. Employment Equality Act gäller för arbetslivet och Equal Status Act för utbildning och i fråga om varor, tjänster och bostäder. Båda omfattar både offentlig och privat verksamhet. Här berörs bara Equal Status Act i det följande.

Diskrimineringsförbudet i Equal Status Act omfattar krav på sådana tillgänglighetsanpassningar att en person med funktionsnedsättning kan ta del av verksamheten. Åtgärdsskyldigheten gäller dock inte om kostnaderna skulle bli mer än obetydliga (”other than a nominal cost”).586 Den begränsningen har tolkats som ett allmänt skälighetskrav. Vad som menas med det varierar från fall till fall, t.ex. beroende på vilka resurser den som tillhandahåller servicen har. Större kostnader får tålas av större företag än av en småföretagare.

Kränkning av diskrimineringsförbuden ger rätt till ersättning, men den felande kan också åläggas att vidta nödvändiga åtgärder.

Tillsyn

Anmälningar om diskriminering kan göras till Equality Authority (EA), som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av både Employment Equality Act och Equal Status Act. EA ger allmän juridisk rådgivning men kan också föra principiella fall till The Equality Tribunal.

Tribunalen är formellt ingen domstol utan ett särskilt opartiskt organ som fattar beslut utifrån egna undersökningar och hearingar. Besluten som fattas kan innefatta såväl åläggande att betala ersätt-

585 NOU 2005:8 s. 109. 586 4 (2) § Equal Status Act.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

ning som krav på att åtgärder ska vidtas. Tribunalen kan också genomföra medling. Tribunalens beslut är rättsligt bindande för parterna men kan överklagas till domstol.

Av de anmälningar som kommit in under Equal Status Act svarar diskriminering på grund av funktionsnedsättning för den största andelen, cirka 30 procent under 2008. I antal innebär det 46 anmälningar, vilket dock var en minskning med nästan hälften i förhållande till år 2007.587

16.5. Norge

I Norge trädde diskriminerings- og tilgjengelighetsloven i kraft den 1 januari 2009.588 Frågan om diskriminering av personer med funktionsnedsättning och bristande tillgänglighet har varit föremål för utredning i Norge senast av det s.k. Syseutvalget, som tillsattes 2002. Ett lagförslag presenterades år 2005 i betänkandet Likeverd och tilgjengelighet,589 som sedan resulterade i en proposition till Stortinget 2007.590

Lagen omfattar alla samhällsområden och innebär ett förbud mot direkt och indirekt diskriminering på grund av funktionsnedsättning. Lagens syfte är att främja jämlikhet och lika värde, och att säkra att personer med funktionsnedsättning har lika möjligheter och rättigheter till samhällsdeltagande och att förhindra diskriminering på grund av funktionsnedsättning. Lagen ska bidra till att funktionshindrande barriärer och hinder i samhället försvinner och att förhindra att nya hinder skapas.

Lagen omfattar de flesta funktionsnedsättningar utan krav på någon särskild diagnos eller varaktighet. Helt övergående sjukdomstillstånd omfattas dock inte, liksom inte heller funktionsnedsättningar av marginell betydelse, som lätt nedsatt syn. Diskrimineringsförbudet omfattar personer som har en funktionsnedsättning, men även de som har haft eller kan förväntas få en sådan.

587 The Equality Tribunal. Annual Report 2008 588 LOV 2008-06-20 nr 42: Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). 589 NOU 2005:8. 590 Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), Ot.prop. nr. 44 (2007-2008).

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

Aktivitets- och rapporteringsplikt

Lagen innehåller regler om en allmän aktivitets- och rapporteringsplikt (3 §). Plikten omfattar offentliga myndigheter men även privata arbetsgivare med mer än 50 anställda och innebär att verksamheten måste göra en kartläggning samt planlägga och genomföra åtgärder som kan bidra till att målet med lagen uppnås. Denna plikt kan ses som en motsvarighet till den svenska lagstiftningen om s.k. aktiva åtgärder.

Verksamheter som är ålagda att ta fram årsberättelser ska i denna redogöra hur de uppfyllt sin aktivitetsplikt. Offentliga myndigheter och offentliga verksamheter som inte är skyldiga att lämna årsberättelse ska i stället göra det i den årliga budgeten.

Universell utformning

I den norska lagen har begreppet universell utformning en central betydelse. Det skiljer sig något från begreppet tillgänglighet på så sätt att det är mer inkluderande, ställer högre kvalitativa krav på likvärdighet och står i motsatsställning till olika särlösningar. Begreppet kan illustreras som följer. En byggnad kan visserligen sägas vara tillgänglig för rullstolsburna personer, men inte universellt utformad, om dessa kan komma in i byggnaden från baksidan men inte från huvudingången.

Lagen innehåller i 9 § krav på att all verksamhet, såväl privat som offentlig, som riktar sig till allmänheten ska vara generellt tillgänglig (universellt utformad). Kravet gäller inte enbart i förhållande till personer med funktionsnedsättning. Däremot gäller lagens krav i den här delen endast för den fysiska miljön och för informations- och kommunikationsteknologi.

Definitionen av universell utformning innebär att huvudlösningarna när det gäller de delar av en verksamhet som är avsedda att användas av allmänheten, måste vara utformade så att de också kan användas av så många människor som möjligt. Det innebär t.ex. att en banklokal där allmänheten kan uträtta bankärenden ska vara universellt utformad. Det gäller även separata mötesrum där man kan sitta ner och få ekonomisk rådgivning. I de fallen räcker det emellertid att något eller några av mottagningsrummen uppfyller lagens krav. Ett annat exempel på utrymmen som ska vara universellt utformade är provrum i klädbutiker. Däremot omfattas inte

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

lagerlokaler, personalmatsalar eller kontorsrum för anställda av det generella tillgänglighetskravet.

Brott mot skyldigheten att säkerställa universell utformning utgör diskriminering.

Individuell anpassning

Lagen innehåller i 12 § även regler om skyldighet att vidta sådana individuella anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning som gör att de kan få del av vissa verksamheter på likvärdiga villkor. Anpassningsskyldigheten omfattar arbetsgivare, skolor och andra utbildningsanordnare, förskolor samt vissa insatser av varaktig karaktär inom den kommunala socialtjänsten och hälsovården och omfattar såväl åtgärder i den fysiska miljön, som andra stödåtgärder och särskild service.

Skälighetsbedömning

Skyldigheten att vidta tillgänglighetsåtgärder är i lagen begränsad till sådana åtgärder som inte är oskäligt betungande för den aktuella verksamheten. Det gäller både i fråga om universell utformning och individuell anpassning. Vid bedömningen av om en åtgärd ska anses oskäligt betungande ska särskild hänsyn tas till kostnaderna för åtgärderna, verksamhetens resurser, åtgärdernas effekt när det gäller att undanröja funktionshindrande barriärer, huruvida verksamheten är av offentlig art, samt säkerhetsmässiga och kulturhistoriska faktorer.591 Det innebär i sin tur bl.a. att större krav kan ställas på myndigheter och större företag än på småföretagare.

Det har i sammanhanget även framhållits särskilt att det inte ska vara möjligt att kringgå kravet på universell utformning genom att underlåta att vidta åtgärder i ett sammanhang som hade kunnat göra kostnaderna relativt begränsade för att sedan hävda att anpassning i efterhand blir för dyrt.592

591 9 § tredje stycket respektive 12 § femte stycket. 592 NOU 2005:8, s. 191.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

Ansvaret ligger på verksamheten

Enligt den norska lagstiftningen är det den som ansvarar för en verksamhet som också har ansvaret för såväl universell utformning som individuell anpassning. Det går inte att friskriva sig för t.ex. att verksamheten bedrivs i en hyrd lokal och att lokalhyresgästen inte råder över möjligheten att tillgänglighetsanpassa den. Om hyreskontraktet innebär begränsningar i att vidta åtgärder kan detta emellertid beaktas vid den samlade skälighetsbedömningen. När ett sådant hyreskontrakt går ut kan det emellertid inte uteslutas att krav kan ställas även på att byta till en lokal som uppfyller kraven på tillgänglighet.593

Tillgänglighetskraven träder i kraft successivt

De olika kraven på tillgänglighet i lagen träder i kraft vid olika tidpunkter. All ny IT-utrustning som omfattas av lagens krav ska vara universellt utformad från och med den 1 juli 2011, dock tidigast tolv månader efter det att standarder eller riktlinjer för sådan utformning föreligger. För existerande IT-lösningar gäller kravet i stället från och med den 1 januari 2021.

Tillsyn

Likestillings- og diskrimineringsombudet (Ombudet) och Likestillings- og diskrimineringsnemnda (Nämnden) utövar tillsyn över lagen. Ombudet tar emot anmälningar från enskilda och kan även inleda granskning på eget initiativ. När ett ärende är utrett tar ombudet ställning i form av ett icke bindande uttalande. Ombudet kan föra en sak vidare till Nämnden om det inte går att få till stånd en frivillig uppgörelse. Nämnden kan utfärda ett föreläggande, förenat med vite, för den verksamhetsansvarige att vidta åtgärder för att uppfylla lagens krav på åtgärder för universell utformning eller individuell anpassning. Nämndens beslut kan överklagas till domstol.

Lagen innehåller en presumtionsregel som innebär att om det finns omständigheter som ger anledning att anta att det förekommit brott mot exempelvis skyldigheten att vidta åtgärder för uni-

593 Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) s. 143.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

versell utformning eller individuell anpassning, så är det svaranden som måste visa att så inte varit fallet.594

Den som missgynnats av att åtgärder för individuell anpassning inte vidtagits kan föra talan i domstol om skadestånd enligt vanliga skadeståndsregler och om kränkningsersättning enligt diskriminerings- och tillgänglighetslagen. För att få kränkningsersättning krävs dock, utanför arbetslivets område, att underlåtenheten berott på oaktsamhet. Den som missgynnats av underlåtenhet att vidta åtgärder för att säkerställa universell utformning kan också föra talan om ekonomiskt skadestånd enligt vanliga skadeståndsregler. Någon möjlighet att få kränkningsersättning föreligger dock inte.595

Utveckling av preciserade anvisningar - standarder

Lagens krav om universell utformning av byggnader, informations- och kommunikationsteknologi samt kollektivtrafik ska utvecklas närmare genom standarder. Vartefter sådana finns tillgängliga och det hänvisas till dem i lagbestämmelser eller föreskrifter på det särskilda områdena kommer förmodligen också kraven att skärpas. Det beror på att de bestämmelser i lagen som hänvisar till sådana bestämmelser och standarder inte innehåller någon begränsning vad gäller oskäligt betungande åtgärder för universell utformning.596Ombudet avses vidare få möjlighet att utfärda utfyllande föreskrifter inom alla samhällsområden, om kommande standarder inte kan anses i tillräcklig utsträckning leda till universell utformning.597

Hur har det gått?

Den norska diskriminerings- och tillgänglighetslagen trädde i kraft 1 januari 2009. Fram till oktober samma år hade omkring 400 anmälningar om bristande tillgänglighet kommit in till Ombudet, varav cirka 120 avsåg varor och tjänster.

Mest uppmärksamhet har den första anmälningen fått. Norges Handikappförbund (NHF) anmälde den 7 januari bl.a. en resebyrå på Karl Johans gate i Oslo till Ombudet för brott mot kravet på

594 13 §. 595 17 §. 596 10-11 §§. 597 Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) s. 140.

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

universell utformning. NHF klagade på att det fanns en tröskel i entrén till butiken som var 14 centimeter hög. Resebyrån hävdade att denna nivåskillnad inte var ett problem för rullstolsburna och anförde dessutom att företaget hade en annan butik endast 500 meter längre bort som var utrustad med ramp och som rullstolsanvändare annars kunde använda sig av. Vidare åberopades att den huvudsakliga försäljningen av resor sker via Internet och telefon.

Ombudet slog i ett uttalande den 20 mars 2009 fast att nivåskillnaden på 14 cm betydligt överstiger den rekommendation på högst 2,5 cm som framgår av vissa föreskrifter till plan- och bygglagstiftningen och ansåg därför att lokalen inte var universellt utformad. Argumentet att det fanns en alternativ lokal i närheten avvisades därför att det skulle innebära en särlösning att hänvisa rullstolsanvändare dit.598

16.6. Något om en nederländsk studie av kostnader för tillgänglighet

Från Inrikesdepartementet i Nederländerna har jag under arbetet med den här promemorian fått del av en del beräkningar som gjorts av vad det skulle kosta att göra det nederländska samhället tillgängligt för personer med funktionsnedsättning.599 Den kommer sannolikt att få en viss spridning, inte minst i samband med förhandlingarna inom EU om ett nytt direktiv mot diskriminering på grund av bl.a. funktionsnedsättning. Det finns därför skäl att något kommentera den aktuella studien.

En jämförelse mellan svenska förhållanden och dem i Nederländerna kan inte göras utan en hel del reservationer. Så är Nederländernas befolkning 77 procent större än Sveriges, men inrymd på en betydligt mindre yta. Bostäder och lokaler är generellt mindre till ytan än vad de är i Sverige. Dessutom är de ofta byggda i en helt annan arkitekturtradition. Att installera hissar eller bygga tillräckligt stora utrymmen för att en person med rullstol ska kunna ta sig fram eller för att installera RWC blir i allmänhet både svårare att genomföra och därmed också dyrare i Nederländerna.

598 Uttalse i sak – spørsmål om diskriminering på grunn av manglende tilgjengelighet, 09/52-8-AAS – LDO. 599 Impact assessment richtlijn gelijke behandeling buiten de arbeid, 2009.

Regleringen i några andra länder Ds 2010:20

Den nederländska analysen syftar till att beräkna vad det skulle kosta att göra alla lokaler som används i offentlig sektor (allt från kommunalkontor till utländska konsulat), alla andra lokaler där det bedrivs verksamhet som helt eller delvis vänder sig till allmänheten (teatrar, sjukhus, sportanläggningar, hotell, restauranger, m.m.), samt kollektivtrafik och bostäder i flerfamiljshus, tillgängliga för personer med funktionsnedsättningar. Beräkningarna är gjorda på grundval av kostnader för tio olika typåtgärder som tar sikte på behoven hos personer med rörelse-, syn- eller hörselnedsättning, exempelvis installation av hiss och RWC, inrättande av parkeringsplatser för personer med rörelsenedsättning och tillgängliga webbplatser.600 Sammanlagt räknas det i analysen med att det finns 1,3 miljoner personer med sådana funktionsnedsättningar, vilket motsvarar omkring 8 procent av den nederländska befolkningen.

Med utgångspunkt i vissa stickprovsundersökningar som gjorts om hur tillgängliga olika typer av lokaler är, schablonkostnader för de olika typåtgärderna samt antalet lokaler av respektive typ, dras sedan i rapporten den slutsatsen att kostnaderna för att åstadkomma full tillgänglighet skulle uppgå till 54 miljarder euro (cirka 560 miljarder kronor) om alla åtgärder vidtas inom tre år.

Alternativa beräkningar har gjorts som bygger på schabloniserade antaganden om möjliga kostnadsminskningar på grund av att inte alla åtgärder är skäliga att vidta, respektive att åtgärderna vidtas över en längre tidsperiod än tre år. Om endast 30 procent av åtgärderna vidtas och de genomförs under en tioårsperiod, faller antagandet om de totala kostnaderna till nio miljarder euro (cirka 100 miljarder kronor).

I den nederländska grundkalkylen ingår åtgärder för att göra alla bostäder i flerfamiljshus fullt ut tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Dessa kostnader utgör 79 procent av totalsumman.601 Det förslag som jag lägger fram i den här promemorian omfattar överhuvudtaget inte tillgänglighetsanpassning av bostäder i sig. Dessutom ser fastighetsbeståndet väsentligt annorlunda ut i Nederländerna, med tanke främst på andelen små, smala hus i flera våningar utan hiss. En annan grundläggande skillnad är att den här föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen bygger på ett grundläggande skälighetskriterium. De många riktigt små näringsverksamheter som finns, förutsätts inte enligt mitt förslag behöva installera hiss

600 Impact assessment richtlijn gelijke behandeling buiten de arbeid, 2009, s. 94. 601 Impact assessment richtlijn gelijke behandeling buiten de arbeid, 2009, s. 61.m

Ds 2010:20 Regleringen i några andra länder

eller fasta rullstolsramper, bygga RWC eller anlägga särskilda parkeringsplatser för personer med funktionsnedsättning.

Beräkningarna i den nederländska rapporten tycks vidare vara helt baserade på schabloner, som i sin tur baserats på studier av bristande tillgänglighet i vissa byggnadssegment som sedan extrapolerats till fastighetsbeståndet i sin helhet, utan hänsyn till förhållandena i enskilda fall.

En annan skillnad är att det nederländska materialet ensidigt tycks ta sikte på kostnader och inte innehåller några analyser av hur och när sådana kostnader kan bli försvarbara eller till och med lönsamma ur såväl företags- som samhällsekonomisk synvinkel. Ett tillgängligare samhälle innebär ju, förutom en ökad välfärd, också möjligheter till produktivitetsökningar, liksom till en minskning av kostnader för särlösningar i form av t.ex. särskild assistans, färdtjänst m.m.

Inte heller tycks den nederländska studien göra skillnad på sådana åtgärder som specifikt tar sikte just på behov hos personer med funktionsnedsättning å ena sidan och å andra sidan vad som främst är en konsekvens av högre ställda allmänna krav på effektivitet och bekvämlighet från allmänhetens sida.

De nederländska kostnadsberäkningarna slutar som framgått i sammanlagda kostnader som förefaller iögonfallande höga. Kalkylerna har emellertid, som också framgått, ganska liten relevans som jämförelsematerial till den konsekvensanalys som jag redovisar i avsnitt 12 i den här promemorian.

17. Frågans tidigare behandling

Frågan om hur bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning inom olika delar av samhällslivet ska kunna åtgärdas rent allmänt, liksom möjligheten att reglera en underlåtenhet att vidta sådana åtgärder som en form av diskriminering, har varit föremål för överväganden vid åtskilliga tillfällen under de senaste 20 åren, dels i olika utredningssammanhang, dels i samband med behandling i riksdagens socialutskott av olika propositioner, skrivelser och motioner. I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för de överväganden som redovisats i dessa sammanhang.

17.1. Behandlingen av frågan i riksdagens socialutskott

Riksdagens socialutskott har vid ett antal tillfällen behandlat frågan om bristande tillgänglighet och diskriminering på grund av funktionsnedsättning. I sitt betänkande Handikappolitik602 behandlade utskottet i september 1997 regeringens skrivelse603 om handikappolitik samt ett 40-tal motioner med anledning av skrivelsen. Utskottet ansåg inte att det fanns anledning för riksdagen att vidta någon åtgärd med anledning av skrivelsen.

I skrivelsen redovisade regeringen som sin principiella ståndpunkt att personer med funktionshinder så långt möjligt ska kunna delta i samhällslivet på motsvarande sätt som de som inte har något funktionshinder. De åtgärder som regeringen vidtagit, föreslog eller planerade byggde på principen att handikappaspekterna ska beaktas inom varje samhällsområde. För att målen ska kunna uppnås fordras att individuella service- och stödinsatser kombineras med åtgärder för att förbättra tillgängligheten i samhällsmiljön som hel-

602 Bet. 1997/98:SoU6. 603 Skr. 1996/97:120.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

het. Åtgärderna inom handikappområdet måste, enligt regeringens mening, framöver i större utsträckning inriktas på att åstadkomma bättre tillgänglighet i verksamheter och miljöer. Det gäller den fysiska tillgängligheten, dvs. anpassade bostäder, utemiljöer, kollektivtrafik m.m., men också tillgång till tolk, information, service och andra insatser som krävs för att personer med funktionshinder ska kunna delta i samhällslivet på samma villkor som andra.

Utskottet delade regeringens uppfattning att handikappolitiken ska bygga på principerna om full delaktighet i samhällslivet, jämlika levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet. Utskottet delade också regeringens uppfattning att arbetet nu borde inriktas mot att ge statliga myndigheter, landsting, kommuner, organisationer m.fl. förutsättningar att utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer och verksamheter. Utskottet ansåg att ytterligare insatser behövdes för att förbättra tillgängligheten i vardagsmiljön för personer med funktionshinder. Enligt utskottet skulle emellertid en lagstiftning om tillgänglighet innebära betydande kostnader för den kommunala sektorn, varför andra vägar först måste sökas för att påskynda utvecklingen i kommunerna för att öka tillgängligheten. Skulle dessa åtgärder inte visa sig tillräckliga sade sig utskottet emellertid inte vara främmande för att överväga lagstiftning på området.

I sitt betänkande Handikappfrågor604 från samma riksmöte behandlade socialutskottet i februari 1998 motioner från den allmänna motionstiden. Utskottet vidhöll sin tidigare inställning att handikappolitiken ska bygga på principerna om full delaktighet i samhällslivet, jämlika levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet, samt att arbetet borde inriktas mot en utveckling av tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer och verksamheter, samt att handikappaspekter måste beaktas inom varje samhällsområde.

Utskottet konstaterade att regeringen aviserat kommande lagstiftning om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder med talerätt för dåvarande Handikappombudsmannen (HO) vid Arbetsdomstolen i mål om sådan diskriminering. Samtidigt som detta välkomnades underströk utskottet vikten av att också förhindra diskriminering av personer med funktionshinder i näringsverksamhet. Exempelvis var det, noterade utskottet, möjligt att utan påföljd neka en person med funktionshinder tillträde till en restaurang eller ett hotell. Utskottet föreslog

604 Bet. 1997/98:SoU16.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

därför riksdagen att regeringen skulle ges i uppdrag att utreda formerna för införande av ett diskrimineringsförbud på grund av funktionshinder också i näringsverksamhet, dock utan att i detta sammanhang särskilt beröra frågan om bristande tillgänglighet som en form av sådan diskriminering.

I sitt betänkande Handikappolitik m.m.605 behandlade utskottet i april 1999 ett sextiofemtal motionsyrkanden om handikappolitik från den allmänna motionstiden 1998. Utskottet upprepade sin tidigare redovisade inställning om principerna för handikappolitiken, men föreslog även riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att denna borde återkomma till riksdagen och redovisa en tidsplan för det fortsatta arbetet med att förbättra tillgängligheten i samhället och med att i Sverige genomföra FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder.

I sitt betänkande Nationell handlingsplan för handikappolitiken606 behandlade socialutskottet regeringens proposition om en nationell handlingsplan för handikappolitiken607, 102 motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen samt ett sextiotal motionsyrkanden angående handikappolitik från den allmänna motionstiden 1999. Utskottet ställde sig bakom förslagen i propositionen men föreslog också fyra tillkännagivanden.

Utskottet föreslog riksdagen att de nationella målen för handikappolitiken skulle innefatta en samhällsgemenskap med mångfald som grund, ett samhälle utformat så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, samt jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.

Arbetet skulle enligt utskottet särskilt inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering av personer med funktionshinder, samt att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande.

Utskottet föreslog också riksdagen att godkänna prioriteringar för de närmaste åren som tog sikte på att handikapperspektivet skulle genomsyra alla samhällssektorer, att ett tillgängligt samhälle

605 Bet. 1998/99:SoU11. 606 Bet. 1999/2000:SoU14. 607Prop. 1999/2000:79.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

skulle skapas, samt att bemötandet av personer med funktionshinder skulle förbättras.

Riksdagens socialutskott har även vid ett flertal senare tillfällen återkommit till frågan om brister när det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och då vidhållit sin principiella inställning, såsom den redovisats tidigare.608

17.2. Handikappombudsmannens rapporter till regeringen

I ett antal årliga rapporter till regeringen, vilka överlämnades enligt förordningen (1994:949) med instruktion för Handikappombudsmannen, konstaterade dåvarande Handikappombudsmannen609(HO) att bristande tillgänglighet var en av de främsta orsakerna till att personer med funktionsnedsättning diskriminerades. Ombudsmannen framhöll därför att frågan om bristande tillgänglighet måste regleras inom ramen för diskrimineringslagstiftningen.

I rapporterna har HO bl.a. tagit upp att en stor del av alla anmälningar som myndigheten tagit emot handlar om bristande tillgänglighet. År 2003 utgjorde de t.ex. nästan hälften av anmälningarna som inkom till myndigheten.610 Anmälningarna handlade bl.a. om bristande tillgänglighet till lokaler dit allmänheten har tillträde, t.ex. vallokaler där valhemligheten inte kunde hållas, postens serviceställen där utrymmena var för trånga för personer med rullstol samt bankers Internettjänster som inte fungerade för synskadade. 611

HO genomförde även undersökningar som visade på stora brister i statliga myndigheters tillgänglighet. Bristerna fanns inom områdena kommunikation, information och lokaler och kunde bestå i t.ex. avsaknad av texttelefoner, dåligt anpassade webbplatser och lokaler som inte var tillgängliga för personer med rörelsenedsättning.612 Även bland kommunerna visade sig bristerna vara stora .

608 Se t.ex. bet. 2000/01:SoU12, bet. 2001/02: SoU7, bet. 2003/04:SOU2, bet. 2005/06:SoU24, bet. 2005/06:SoU22, bet. 2006/07:SoU4, bet. 2008/09:SoU15. 609 Den 1 januari 2009 upphörde HO och verksamheten fördes över till den nya Diskrimineringsombudsmannen. 610 Skydda mot diskriminering. Stärk den enskilda människans rätt. Handikappombudsmannens 9:e rapport till regeringen, maj 2003, s. 9-11 611 Tänk tillgängligt. Handikappombudsmannens 8:e rapport till regeringen. April 2002, s. 53-54. 612 Från ord till handling. Handikappombudsmannens 10:e rapport till regeringen, maj 2004 s. 18-19.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

n.616

En undersökning visade t.ex. att nästan 40 procent av gymnasieskolorna saknade minimal anpassning för personer med rörelsenedsättning samt att nästan en femtedel av kommunerna inte tog fram information i anpassad form vid förfrågan.613

17.3 1989 års Handikapputredning

Efter beslut av regeringen i september 1988 tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda frågor om socialtjänstens och habiliteringens/rehabiliteringens insatser för människor med omfattande funktionshinder.614 Kommittén antog namnet 1989 års Handikapputredning. Utredningen gavs senare tilläggsdirektiv av regeringen om att lägga fram förslag om gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar, om social omvårdnad och habilitering i anslutning till sådan utbildning, samt att redovisa kostnads- och konsekvensanalyser av sina förslag.615Till kommittén överlämnades även Socialberedningens betänkande i de delar som avsåg klagorätt och inkomstprövning när det gäller social service inom äldre- och handikappomsorge

Utredningens uppdrag omfattade både generella åtgärder för likställdhet för personer med funktionsnedsättning med andra invånare och individuella åtgärder för att skapa förutsättningar för personer med funktionsnedsättning att i större utsträckning leva ett oberoende liv. Före slutbetänkandet lämnade utredningen fyra delbetänkanden, ett huvudbetänkande samt ett antal särskilda rapporter. Ett delbetänkande behandlade rätten till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar.617 Här lämnade utredningen också förslag om statlig finansiering av elevhemsboenden för gymnasieelever. I ett andra delbetänkande föreslogs begränsningar av möjligheten att fästa avseende vid den enskildes ekonomi vid prövningen av rätt till bistånd av olika slag för personer med funktionsnedsättning samt utökade möjligheter att överklaga kommunala beslut inom detta område. I ett särskilt betänkande redovisade utredningen en kartläggning av olika aspekter på livssituationen för personer med svåra funktionsnedsättningar.618 I ut-

613 Tillgänglighet för alla. Handikappombudsmannens 7:e rapport till regeringen 2001, s. 30. 614 Dir 1988:53. 615 Dir. 1988:65, dir. 1990:24. 616SOU 1986:19. 617SOU 1990:2. 618SOU 1990:19.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

redningens huvudbetänkande lades fram förslag för att säkra tillgången till individuellt anpassat stöd och service i samhället för personer med svåra funktionsnedsättningar. I förslagen ingick bl.a. en ny rättighetslagstiftning för att garantera tillgång till expertstöd, bostad med särskild service m.m. Den enskildes självbestämmande och inflytande föreslogs dessutom stärkas genom rätt till personlig assistans och möjligheter att själv få anställa dem som hjälper till med det dagliga praktiska stödet.619 I det fjärde delbetänkandet lämnades förslag om utökade utbildningsinsatser och rekryteringsfrämjande åtgärder för att förbättra tillgången till tolkar. Vidare föreslogs bl.a. att landstingen skulle åläggas en reglerad skyldighet att organisera, finansiera och tillhandahålla tolktjänst.620

Slutbetänkandet ”Ett samhälle för alla”

Utredningen lämnade sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla till regeringen i juni 1992.621 Kommittén redovisade här sin huvudinriktning, nämligen att försöka finna åtgärder som överbryggar och minskar de betydande klyftor i välfärden som utredningen kunnat konstatera mellan personer med funktionshinder och övriga invånare, mellan grupper av personer med olika funktionshinder, liksom mellan olika orter i landet och mellan olika insatsområden. Utredningen slog för sin del fast att varje samhällssektor måste ta sitt ansvar för att skapa delaktighet på likvärdiga villkor för personer med funktionshinder inom sin sektor, att den uppgiften i första hand skulle utföras integrerat med andra uppgifter, samt att finansieringen av de åtgärder som krävs för ändamålet ska ske på samma sätt som när respektive sektor i övrigt finansierar sin verksamhet (den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen).

Bland de förslag som redovisades i kommitténs slutbetänkande finns det här skäl att särskilt nämna införande av ett förbud i regeringsformen mot att lagstifta på ett sätt som missgynnar personer med funktionshinder, inrättande av en ny myndighet, Handikappombudsmannen (HO), förslag till en civilrättslig lag om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder efter förebild i jämställdhetslagen, en utvidgning av bestämmelsen i 16 kap. 9 § brottsbalken om olaga diskriminering, så att denna skulle omfatta även diskriminering på grund av funktionshinder, samt införandet

619SOU 1991:46. 620SOU 1991:97. 621SOU 1992:52.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

av bestämmelser i plan- och bygglagen (PBL) om tillgänglighetsåtgärder i den befintliga byggda miljön.

Förslaget om en lag om arbetslivets tillgänglighet innefattade även krav på aktiva åtgärder av olika slag från arbetsgivares sida för att främja anställnings-, arbets- och praktikmöjligheterna för personer med funktionsnedsättning. Enligt en särskild bestämmelse i den föreslagna lagen skulle en arbetsgivares underlåtenhet att vidta sådana åtgärder betraktas som ett otillåtet missgynnande. Som sanktion för sådana underlåtenheter föreskrevs i förslaget att arbetsgivaren skulle kunna åläggas att betala både ideellt och ekonomiskt skadestånd till den som drabbades av missgynnandet.

Utredningens förslag omfattade, som sagt, även en utvidgning av det straffrättsliga förbudet mot olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken. Bestämmelsen förbjöd näringsidkare och deras medhjälpare, anordnare av allmän sammankomst eller offentlig tillställning samt den som är anställd i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag, att diskriminera någon på grund av hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning, genom att inte gå den personen tillhanda på de villkor som annars tillämpas i förhållande till andra. Enligt förslaget skulle även personer med funktionsnedsättning komma att skyddas av förbudet mot sådan diskriminering. Som exempel på när bestämmelsen kunde bli tillämplig angav utredningen bl.a. att en person med funktionsnedsättning inte ges möjlighet att handla i en butik på grund av att butikslokalen inte anpassats, eller att en näringsidkare inte anpassat teknisk utrustning eller liknande så att även personer med funktionsnedsättning kan använda den. Underlåtenhet att på detta vis vidta anpassningsåtgärder för tillgänglighet kunde alltså komma att bedömas som olaga diskriminering på grund av funktionsnedsättning.622

När det gäller åtgärder kopplade till PBL:s tillämpningsområde anförde utredningen att det visserligen kunde tyckas vara en självklarhet, men att det är av avgörande betydelse för miljöns tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder att lagen verkligen följs och att planeringen i plan- och byggprocessen utvecklas enligt intentionerna i förarbetena till PBL. Utredningen ville därför förstärka länsstyrelsernas roll i tillsynen av att tillgänglighetsfrågorna hanteras på ett godtagbart sätt och föreslog att länsstyrelsen skulle ges möjlighet att pröva en kommuns beslut om

622SOU 1992:52, s. 560.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

detaljplan och områdesbestämmelser, om det kunde befaras att beslutet innebär att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till tillgängligheten och användbarheten för personer med funktionsnedsättning.

Vidare föreslogs i handikapputredningens slutbetänkande nya regler i PBL, dels om att befintliga lokaler till vilka allmänheten har tillträde skulle uppfylla krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder senast vid utgången av år 2008, utom i de fall då det skulle vara uppenbart oskäligt att ställa sådana krav, dels om att gatumiljön i områden med sammanhållen bebyggelse skulle göras tillgänglig och användbar för personer med funktionshinder. Genom de nya bestämmelserna skulle alltså ställas krav på att bygga om eller ändra i befintlig bebyggelse i de fall där anpassning till funktionshindrades behov inte redan skett.

Med undantag för inrättandet av myndigheten Handikappombudsmannen (HO) och så småningom även införandet av en, i de här avseendena mera begränsad, lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (se avsnitt 17.5), kom kommitténs förslag i dessa delar inte att leda till lagstiftning.

17.4. Plan- och byggutredningen 1992

Plan- och byggutredningen tillsattes efter ett regeringsbeslut i november 1992.623 Utredningen hade till uppgift att bl.a. se över reglerna om tillgänglighet i PBL. I sitt delbetänkande Miljö- och fysisk planering624 redovisade utredningen en omfattande analys av tillgängligheten och de vanligaste bristerna. Utredningen konstaterade att det oftast är i gatumiljön som personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga stöter på hinder. För att lösa problemen föreslog utredningen att krav skulle införas i PBL med innebörden att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten skulle vara eliminerade inom en femårsperiod i befintliga offentliga lokaler och på befintliga allmänna platser. Utredningen föreslog också att mer preciserade krav på tillgänglighet skulle ställas i PBL vid nybyggnad och ändring av allmänna platser.

Plan- och byggutredningens förslag behandlades i propositionen Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m.625 Regeringen uttalade i propositionen att den delade utred-

623 Dir. 1992:104. 624SOU 1994:36. 625Prop. 1994/95:230.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

ningens uppfattning att tillgängligheten till offentliga lokaler och på allmänna platser borde förbättras i snabbare takt. Regeringen gjorde dock den bedömningen att innebörden av "enkla åtgärder" borde förtydligas och kostnadskonsekvenserna belysas närmare. Förslagen i betänkandet ledde därför inte då till lagstiftning.

17.5. Införandet av lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (FUDA-utredningen)

Efter ett regeringsbeslut i februari 1997 tillsattes en utredning med uppgift att utreda och föreslå hur en lagstiftning om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder borde vara utformad.626 Utredningen antog namnet FUDA-utredningen och avlämnade i december 1997 ett delbetänkande, Förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder.627 I betänkandet föreslogs att en lag skulle antas om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder.

Utredningens lagförslag omfattade både direkt och indirekt diskriminering på grund av funktionshinder, oavsett diskriminerande avsikt hos en arbetsgivare. Tillämpningsområdet föreslogs omfatta både den offentliga och den privata arbetsmarknaden och skulle gälla för både arbetssökande och arbetstagare. Enligt förslaget skulle förbudet mot direkt diskriminering även omfatta den situationen, att en arbetsgivare som kan skapa en likartad situation för en person med funktionshinder jämfört med personer utan sådant funktionshinder genom att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder, ändå inte gör det. Utredningen intog i den frågan en principiellt annorlunda hållning jämfört med 1989 års handikapputredning. Till skillnad från denna ansåg FUDA-utredningen nu att en diskrimineringsbestämmelse som tar sikte på bristande tillgänglighet inte borde förutsätta att en arbetsgivare kan få ersättning från det allmänna för sådana kostnader som uppkommer med anledning av åtgärder för att komma till rätta med tillgänglighetsbrister eller för att kompensera för en arbetstagares eller arbetssökandes nedsatta prestationsförmåga. I stället menade FUDAutredningen att lagen borde fokusera på arbetsgivarens ansvar för sådana åtgärder. Inte sällan är det möjligt att kompensera för den

626 Dir. 1997:8. 627SOU 1997:176.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

begränsning ett funktionshinder innebär för en persons arbetsförmåga. En lag som inte ställer några krav på arbetsgivaren härvidlag riskerar att bli ett slag i luften, menade utredningen. För att å andra sidan inte arbetsgivarens börda skulle bli alltför tung föreslog utredningen att arbetsgivarens skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder endast skulle omfatta sådana åtgärder som kunde anses skäliga.

Som exempel på faktorer som kan påverka skälighetsbedömningen angav utredningen kostnaden för en åtgärd, utan hänsyn till eventuella möjligheter att få bidrag för den, i förhållande till arbetsgivarens ekonomiska situation. Bedömningen borde alltså ta sikte på förmågan att bära kostnaden. Även sådant som de faktiska möjligheterna för arbetsgivaren att vidta en viss åtgärd, vilken effekt som kan förväntas av åtgärden när det gäller den berörda arbetstagarens möjligheter att utföra arbetsuppgifterna, hur lång anställningsperiod det är fråga om samt eventuella negativa effekter på arbetsgivarens verksamhet i övrigt som en åtgärd kunde förväntas få, borde enligt utredningen vägas in i skälighetsbedömningen.

Kravet på skäliga stöd- och anpassningsåtgärder i utredningens förslag omfattade inte bara en arbetsgivares beslut i anställnings- eller befordranssituationer utan gällde också i övrigt under ett pågående anställningsförhållande.

FUDA-utredningens förslag ledde efter remiss- och riksdagsbehandling till att en lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (1999 års lag) trädde i kraft den 1 maj 1999.628 Innehållet i regeringens proposition överensstämde i huvudsak med utredningens förslag. En väsentlig skillnad var dock att diskrimineringsförbudet i 1999 års lag i fråga om en arbetsgivares underlåtenhet att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder endast kom att omfatta anställnings- och befordringssituationer. Något förbud av detta slag under pågående anställningsförhållande infördes alltså inte. Regeringen motiverade sitt ställningstagande i den frågan med att en långtgående skyldighet att vidta olika typer av anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder redan gällde enligt annan lagstiftning på arbetslivets område, främst enligt arbetsmiljölagen med kompletterande föreskrifter, enligt lagen om anställningsskydd samt enligt lagen om allmän försäkring. Det ansågs inte vare sig nödvändigt eller lämpligt att därutöver även kunna ålägga arbetsgivaren skadeståndsskyldighet för diskriminering om vissa anpassningsåtgärder inte vidtas.

628Prop. 1997/98:179, bet. 1998/99:AU4, rskr. 1998/99:140.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

1999 års lag kom också, i enlighet med regeringens proposition men till skillnad från FUDA-utredningens förslag, att innehålla en särskild bevisbörderegel i bestämmelsen om direkt diskriminering. Syftet var att åstadkomma en bevislättnad för den som upplevde sig ha blivit utsatt för diskriminering. I fråga om direkt diskriminering är orsakssambandet mellan missgynnandet och den skyddade diskrimineringsgrunden, i det här fallet funktionsnedsättning, avgörande. Eftersom motivet för en arbetsgivares handlande ofta är svårt för någon annan än denne att föra fullständig bevisning om ansågs det nödvändigt med någon form av bevislättnad för att diskrimineringsförbudet skulle kunna upprätthållas i praktiken. När det gäller bristande stöd- och anpassningsåtgärder innebar bevisregeln att det ålåg arbetssökanden att först visa att det är möjligt att eliminera eller reducera den inverkan funktionsnedsättningen kan ha på arbetsförmågan genom att vidta vissa stöd- och anpassningsåtgärder. Lyckades det måste arbetsgivaren, för att undgå ansvar för diskriminering, bevisa att det inte kunde anses skäligt att vidta åtgärderna i fråga. Det ansågs rimligt att arbetsgivaren får bära bevisbördan för detta eftersom denne, typiskt sett, har lättast att föra bevisning om de omständigheter som är av betydelse för skälighetsbedömningen.

17.6 1999 års Bemötandeutredning

Tidigare statsrådet Bengt Lindqvist förordnades i april 1997 till särskild utredare med uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötande av personer med funktionshinder och mot bakgrund av detta lämna förslag till åtgärder för att avhjälpa brister och missförhållanden i det avseendet.629 Utredaren lämnade i mars 1999 till regeringen sitt slutbetänkande Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder.630

Utredaren fann stora brister i bemötandet av personer med funktionshinder. Många känner sig kränkta, kontrollerade och ifrågasatta. Den upplevelsen gick igen i nästan alla berättelser utredaren mött, och mönstret var detsamma oavsett funktionshinder, livssituation och vilket stöd och vilken service och hjälp som de enskilda människorna sökte. Utredaren konstaterade för sin del bl.a. följande. Det fanns en otydlighet i det politiska budskapet om

629 Dir. 1997:24. 630SOU 1999:21.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

hur samhället ser på människor med funktionshinder och hur samhället behandlar och tillfredsställer de behov av stöd, service och tillgänglighet som många människor med funktionshinder har. Klyftan mellan ideal och realiteter är uppenbar. När människor upptäcker att lagar och regelverk inte håller vad det lovar känner de sig lurade och förlorar tilltron till samhällets möjligheter att tillvarata medborgarnas behov och intressen. Detta skapar misstro mot myndigheterna och leder i sin tur till misstro mot politikerna.

Utredningen pekade vidare på den ringa uppmärksamhet som ägnas åt det faktum att människor med funktionsnedsättning fortfarande utestängs från stora delar av samhällslivet. Handikapprörelsen har sedan 1980-talet alltmer börjat tala om detta utanförskap som diskriminering. Enligt utredningen är dessa brister en följd av politiska beslut, eller underlåtenhet att fatta de politiska beslut som är nödvändiga för att åstadkomma full delaktighet och jämlikhet i samhället. Som exempel på brister i detta avseende nämns i betänkandet bl.a. följande. Människor med vissa funktionsnedsättningar kan inte resa fritt eftersom kollektivtrafiken är otillgänglig trots att det sedan 1970-talet funnits en lag om att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig. Människor med funktionsnedsättning stängs ute från föreningsliv, kulturliv och politisk verksamhet när det saknas hiss till möteslokaler, när teckenspråkstolk inte finns att få, när hörselslinga inte installerats eller när byggnaden inte är allergisanerad. Arbetslösheten bland personer med funktionsnedsättning är avsevärt högre än i övriga befolkningen, oavsett konjunkturer. Klyftan finns också inom utbildningsområdet. På universiteten finns färre studerande med funktionsnedsättning jämfört med övriga befolkningen. Valfrihet i utbildningen existerar inte i praktiken eftersom många skolor inte är tillgängliga. Att kunna ta del av information är en grundläggande förutsättning för att man ska kunna ta tillvara sina rättigheter. Utvecklingen av informationsteknologin har dubbla effekter. Å ena sidan har personer med funktionsnedsättning fått nya möjligheter att ta del av skriven text, uttrycka sig själva och kommunicera med andra. Samtidigt ersätts personlig service på postkontor, banker, järnvägsstationer, flygplatser etc. av olika slags automater utan tanke på de särskilda behov som personer med funktionsnedsättning kan ha. Att kunna se, gå, höra och förstå krävs idag för att kunna delta i samhällslivet fullt ut.

I betänkandet föreslogs nio vägar för att utveckla bemötandet av personer med funktionsnedsättning (därav betänkandets namn ”Lindqvists nia”). Bland dessa kan särskilt nämnas följande. Ett tillägg föreslogs till grundlagsbestämmelsen i 1 kap. 2 § regerings-

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

formen, enligt vilket det allmänna bör verka för att lagar och föreskrifter utformas så att alla medborgare kan uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället oberoende av förhållanden som kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös tillhörighet. Förslaget utgjorde en viljeinriktning och avsågs i första hand få en normativ karaktär. Vidare föreslogs länsstyrelserna få en förstärkt tillsynsroll i syfte att säkerställa att domar och beslut som ger enskilda personer med funktionsnedsättning rätt till en viss stödinsats också verkställs inom rimlig tid. Vad som egentligen menas med begreppen ”råd” och ”stöd” i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade borde enligt utredningen förtydligas och rätten att få tillgång till anpassad samhällsinformation för personer med funktionsnedsättning på ett tillgängligt sätt måste stärkas.

Utredningens förslag angående länsstyrelsernas tillsynsroll behandlades i regeringens proposition om en nationell handlingsplan för handikappolitiken och genomfördes i huvudsak genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 2000.631

17.7 1999 års Författningsutredning

Bemötandeutredningens förslag till ändring av 1 kap. 2 § regeringsformen bereddes vidare av 1999 års författningsutredning632 och resulterade i en lagändring i huvudsak i överensstämmelse med Bemötandeutredningens förslag. Den trädde i kraft den 1 januari 2003.633

17.8 1999 års Diskrimineringsutredning

Efter beslut av regeringen i juni 1999 tillkallades en särskild utredare med uppgift att bl.a. göra en översyn av bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken.634 Utredningen antog namnet 1999 års Diskrimineringsutredning. I utredningens uppdrag ingick bl.a. att överväga behovet av och formerna för ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet av personer med

631Prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240. 632 Dir. 2004:96. 633Prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, prot. 2001/02:124, bet. 2002/03:KU6, rskr. 2002/03:15. 634 Dir. 1999:49.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

funktionshinder, liksom att undersöka och analysera behovet av ett motsvarande förbud riktat mot den som är anställd i allmän tjänst, innehar allmänt uppdrag eller anordnar allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Genom tilläggsdirektiv635 begränsades utredningens uppdrag sedermera så, att den inte skulle lägga fram några konkreta förslag till lagstiftning utan endast övergripande redovisa sina resultat och ställningstaganden samt lämna förslag till inriktningen på det fortsatta arbetet i dessa frågor. Skälet för begränsningen var att regeringen bestämt sig för att tillsätta en annan utredning för att överväga möjligheterna till en mer generell lagstiftning mot diskriminering som kunde omfatta alla eller flertalet samhällsområden och diskrimineringsgrunder. 1999 års Diskrimineringsutredning överlämnade i juni 2001 sitt betänkande Ett effektivt diskrimineringsförbud - Om olaga diskriminering och begreppen ras och sexuell läggning.636

Utredningen anförde i betänkandet att det fanns behov av att införa ett generellt förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder och att ett sådant förbud borde omfatta åtminstone det område som täcks av straffbestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken. Dessutom ansågs det tydligt visat att personer med funktionshinder många gånger utestängs från delaktighet i samhället på grund av bristande tillgänglighet. För många människor är det just bristen på tillgänglighet som är grunden till den negativa särbehandling de utsätts för. Utredningen menade därför att ett kommande arbete med utformningen av ett generellt förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder borde omfatta också frågan om tillgänglighet. Annars fanns det risk för att diskrimineringslagstiftningen blev ett slag i luften vad avser skyddet för personer med funktionshinder. Skyldigheten för näringsidkare, anordnare av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, liksom företrädare för det allmänna att vidta stöd- och anpassningsåtgärder borde därför beaktas vid utformningen av ett diskrimineringsförbud på dessa områden.

Utredningens förslag till inriktning för det fortsatta arbetet med att utreda en mera heltäckande diskrimineringslagstiftning innefattade också bedömningen att ett förbud mot diskriminering av personer med funktionsnedsättning som motsvarande det tilllämpningsområde som omfattas av straffbestämmelsen om olaga diskriminering och som även beaktar bristande tillgänglighetsåtgärder, borde regleras inom ramen för en civilrättslig lagstiftning.

635 Dir. 2001:14. 636SOU 2001:39.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

Utredningen anförde vidare att en skyldighet att genomföra sådana anpassningsåtgärder enligt bestämmelser i annan lagstiftning, självfallet borde ingå som en del av underlaget för bedömningen av vilka åtgärder som kan anses vara skäliga att kräva, och som därmed kan leda till ansvar för diskriminering om de underlåts. Däremot borde det, enligt utredningens bedömning, inte vara ett absolut villkor för diskrimineringsansvar, att den ansvarige också brutit mot en sådan anpassningsskyldighet enligt regler i annan lagstiftning. Utredningen pekade också på möjligheten att, efter förebild från Storbritannien, låta utarbeta föreskrifter och allmänna råd som uppställer minimikrav på skäliga anpassningsåtgärder. Sådana allmänna råd eller föreskrifter skulle kunna tjäna som grundläggande tolkningsunderlag vid prövningen av enskilda fall av diskriminering i form av brister i tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning.

17.9. Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken

I mars 2000 överlämnade regeringen till riksdagen propositionen

Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken.637 Propositionen innehöll bl.a. vissa förslag till åtgärder mot s.k. domstolstrots genom ändringar i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och i dåvarande socialtjänstlagen. Vidare föreslogs vissa ändringar i lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag, samt inrättandet av ett nationellt tillgänglighetscenter med uppgift att vara ett nationellt rådgivande organ i frågor om tillgänglighet.

Förutom detta innehöll propositionen också nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Regeringen redogjorde för den historiska utvecklingen inom det handikappolitiska området och framhävde att Handlingsprogrammet i handikappfrågor638har haft en stor principiell betydelse för den svenska handikappolitiken. Programmet togs fram i anslutning till FN:s internationella handikappår 1981. Genom en skrivelse till riksdagen fick denna tillfälle att yttra sig över programmet.639 Socialutskottet anförde då att programmet skulle ses som en viktig utgångspunkt för det fortsatta

637Prop. 1999/2000:79. 638SOU 1982:46. 639 Skr. 1982/83:131.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

arbetet på handikappområdet.640 Riksdagen godkände vad utskottet anfört.641 I skrivelsen betonade regeringen att alla människors lika värde är den grundläggande utgångspunkten för hur samhället ska utformas och att det är en gemensam angelägenhet att samhället utvecklas på ett sådant sätt att alla kan medverka i utvecklingen och nå delaktighet i samhällsgemenskapen. För att dessa mål ska kunna förverkligas ansåg regeringen att arbetet inom alla samhällsområden måste ta hänsyn till funktionshindrades situation, problem och behov och att arbetet måste utgå ifrån att "handikapp" är en fråga om olika brister i miljö och verksamhet.

I propositionen om en nationell handlingsplan för handikappolitiken påminde regeringen om att den i 1999 års regeringsförklaring gjort klart att hinder för funktionshindrades rätt att delta fullt ut i samhället skulle rivas. För att detta ska kunna ske måste handikappolitiken successivt förändras och bedrivas ur ett medborgarperspektiv. Den nationella handlingsplanen skulle vara en del i utvecklingen mot uppfyllandet av detta mål och staten avsågs bli ett föredöme i arbetet för ett mer tillgängligt samhälle. En ny struktur på arbetet föreslogs med tydligare ansvar för de statliga myndigheterna.642 Regeringen framhöll att handikappolitiken ytterst är en fråga om demokrati. Personer med funktionsnedsättning ska ha lika möjligheter att röra sig i samhället och i samma sammanhang som andra. Alla ska ha möjligheter att ta del av information och att göra sig hörda. Hur utbildningspolitik, arbetsmarknadspolitik, kulturpolitik, bostadspolitik, socialpolitik, integrationspolitik etc. utformas är avgörande och handikapperspektivet ryms inom hela det politiska fältet.643

Byggd miljö, information och service

Under rubriken Att riva hindren anförde regeringen att såväl fysisk tillgänglighet som tillgänglighet till information och service krävs för att människor med funktionshinder ska kunna ha lika möjligheter som andra i vårt samhälle. Bristande tillgänglighet leder till att människor med funktionshinder stängs ute och inte kan delta i olika sammanhang tillsammans med andra, vilket i sin tur leder till att samhället inte öppnar sig för alla människors erfarenheter och kun-

640 Bet. SoU 1982/83:27. 641 Rskr. 1982/83:262. 642Prop. 1999/2000:79, s. 23. 643Prop. 1999/2000:79, s. 24.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

skaper. Viktiga bidrag till samhällets utveckling går därmed också förlorade.644

Regeringen tog i propositionen om den nationella handlingsplanen på sig ett kollektivt ansvar för att uppfylla de nationella målen för handikappolitiken och betonade därför också varje statsråds eget ansvar för att handikapperspektivet beaktas inom hans eller hennes politikområde. För att detta ska lyckas måste också perspektivet genomsyra alla delar av regeringens politik. Handikappfrågor ska inte ses som särskilda frågor eller något som enbart gäller särskilda åtgärder, utan ska på ett naturligt sätt finnas med på alla samhällsområden.645

För att tydliggöra det allmännas ansvar för detta föreslog regeringen ett antal åtgärder. Staten ska enligt regeringen vara ett föredöme när det gäller att se till att lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. För att uppnå detta bör statliga myndigheter t.ex. när de hyr lokaler ställa krav på tillgänglighet och användbarhet. Informationsfrihet och rätten att självständigt ta del av allmänna handlingar är hörnstenar i ett demokratiskt samhälle. Regeringen påpekade därför att varje myndighet måste ta ansvar för att personer med funktionshinder kan ta del av myndighetens publikationer, informationsmaterial m.m. Regeringen aviserade också sin avsikt att i en särskild förordning förtydliga alla myndigheters ansvar för att inom sina respektive ansvarsområden leva upp till målen för den nationella handikappolitiken och FN:s standardregler. För vissa myndigheter som ansågs ha ett särskilt stort ansvar för att de nationella målen nås, genom att de på central nivå har ansvar för en hel samhällssektor (de s.k. sektorsmyndigheterna), skulle myndighetsinstruktioner och regleringsbrev ändras så att deras särskilda ansvar blev tydliggjort.646

Regeringen noterade i propositionen att plan- och bygglagstiftningen i Sverige innehållit bestämmelser om tillgänglighet för personer med funktionshinder ända sedan år 1966. I en lägesbeskrivning konstaterades när det gällde den befintliga bebyggelsen, att lokaler dit allmänheten har tillträde (s.k. publika eller offentliga lokaler) ofta har brister i fråga om tillgänglighet för funktionshindrade. En undersökning som genomförts av Byggnadsarbetareförbundets avdelning i Stockholm (Byggettan) under perioden 1994–

644Prop. 1999/2000:79, s. 26. 645Prop. 1999/2000:79, s. 32. 646Prop. 1999/2000:79, s. 36, 88-89.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

1997 hade enligt regeringen visat att mindre än hälften av de offentliga lokalerna hade god tillgänglighet i den meningen att entréerna hade ramper. För kommersiella lokaler var motsvarande siffra mellan 20 och 30 procent. Även i nya lokaler var det vanligt att det förekommer brister, främst i utformningen av detaljer. Det förekommer också, enligt vad regeringen noterade, att tillgängligheten visserligen uppfyller de formella regelkraven men att den i praktiken ändå inte fungerar bra. Flest hinder konstaterades oftast i den yttre miljön. Trottoarkanter, trappor, branta lutningar, nivåskillnader, markbeläggningens beskaffenhet samt svårigheter för personer med nedsatt orienteringsförmåga att hitta rätt är några av hindren. Regeringen anförde dessutom att tillgängligheten och användbarheten vid nyproduktion av bostäder hade blivit sämre under 1990talet.647

Regeringen drog i propositionen bl.a. följande slutsatser.648Takten i arbetet med att förbättra tillgängligheten på allmänna platser och i offentliga lokaler måste öka. Förslaget från 1992 års plan- och byggutredning (se ovan) om att det i PBL skulle föras in bestämmelser med retroaktiva krav på avhjälpande av s.k. enkelt åtgärdade hinder i befintliga lokaler och på allmänna platser, borde genomföras med vissa ändringar. På så sätt skulle tillgängligheten kunna förbättras betydligt. Mer precisa krav borde enligt regeringens uppfattning också ställas i samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser, liksom av lokaler dit allmänheten har tillträde oavsett om dessa ägs av det allmänna eller av privata fastighetsägare. Det skulle innebära att det i samband med nyanläggning eller ombyggnad av sådana platser görs tydligare vad som ska betraktas som tillfredsställande tillgänglighet. Boverket aviserades få ett uppdrag att utarbeta förslag till vad som skulle betraktas som enkelt åtgärdade hinder och kravnivåer vid nybyggnad och ändring.

Tidsperspektivet angavs vara av avgörande betydelse i sammanhanget. Förslagen från 1989 års Handikapputredning (se avsnitt 17.3) innebar att all gatumiljö och alla lokaler dit allmänheten äger tillträde skulle göras tillgängliga inom 15 år. Plan- och byggutredningen å andra sidan föreslog att de s.k. enkelt åtgärdade hindren på sådana platser och i motsvarande lokaler ska vara eliminerade inom fem år. Regeringen gjorde för sin del bedömningen att en tioårsperiod var en lämplig tidsram för att planera, samordna, prioritera och välja de mest kostnadseffektiva lösningarna. Regeringen för-

647Prop. 1999/2000:79, s. 40. 648Prop. 1999/2000:79, s. 42-43.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

klarade att den avsåg att längre fram återkomma till riksdagen med lagförslag med denna inriktning.649

Kommunikation och transporter

I propositionen om en nationell handlingsplan för handikappolitiken tog regeringen särskilt upp bristande tillgänglighet på kommunikationsområdet. Regeringen påminde i det sammanhanget om att sedan mitten av 1970-talet hade en rad utredningar och utvärderingar gjorts, betänkanden lagts fram och lagar ändrats, allt i syfte att förbättra funktionshindrades möjligheter att nyttja transportsystemet. I 1979 års trafikpolitiska beslut hade riksdagen slagit fast att trafikpolitiken skulle tillförsäkra medborgarna en tillfredsställande transportförsörjning. Som en följd av det beslutet utfärdades lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. Vidare hade i 1988 års trafikpolitiska beslut betonats vikten av en helhetssyn på samhällets olika insatser, som kommunal färdtjänst, bilstöd, handikappanpassning av kollektivtrafik m.m. Strävan var att ge funktionshindrade och äldre ökad frihet vid val av färdmedel.

Regeringen redogjorde också för betydelsefulla beslut som riksdagen fattat under 1990-talet för arbetet med tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Bland annat infördes ett ansvar för trafikhuvudmännen att verka för anpassning av kollektivtrafiken till personer med funktionsnedsättning. Och Vägverket borde inom ramen för sitt sektorsansvar verka för att hänsyn tas till dessa personers behov inom hela vägtransportsystemet. Inom ramen för riksdagens beslut om riktlinjer för inriktningen av trafikens infrastruktur för perioden 1998–2007 hade avsatts 1,5 miljarder kronor i statsbidrag för åren 1998–2002 att användas för att anpassa kollektivtrafiken och den fysiska miljön till behoven hos personer med funktionsnedsättning. Färdtjänsten skulle i fortsättningen i första hand betraktas som en transportform istället för en bidragsfråga.

Regeringen hänvisade också till riksdagsbehandlingen av andra propositioner på transportområdet med den följden att en anpassning av kollektivtrafiken till personer med funktionsnedsättning borde vara ett självklart inslag i en ökad kundorientering av kollektivtrafiken. Varje del i resekedjan måste vara tillgänglig för att personer med funktionsnedsättning ska kunna resa. I november 1998

649Prop. 1999/2000:79, s. 130.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

hade regeringen gett Vägverket, Statens järnvägar, Banverket, Kommunikationsforskningsberedningen, Sjöfartsverket och Luftfartsverket i uppdrag att genomföra en utvärdering av handikappolitiken inom transportområdet. I redovisningen av uppdraget drogs slutsatsen att de utvärderingar som genomförts t.o.m. år 1993 visat att anpassningen av transportsystemet till funktionshindrades behov och önskemål, trots stora ansträngningar, varit bristfällig och långsam. Dock hade medvetenhet och kunskap om tillgänglighetsfrågor ökat på 1990-talet, framför allt på kollektivtrafikområdet, och dessa frågor ansågs successivt vara på väg att integreras i normal verksamhet. Regeringen redovisade också exempel på åtgärder som genomförts för att målsättningen om tillgängliga kommunikationer ska kunna bli verklighet.

Trots mångåriga ambitioner och insatser menade regeringen att behovet av åtgärder för ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning är påtagligt, framför allt på kollektivtrafikens område. För att driva på utvecklingen krävdes en tydligare politisk målsättning och ett samordnat arbete för en fortlöpande och systematisk förbättring av tillgängligheten. Arbetet för ökad tillgänglighet borde därför vägledas av att kollektivtrafiken bör vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning år 2010. Visserligen skulle det årtalet, enligt regeringen, ses som en utgångspunkt för planeringen och inte som ett löfte från staten att finansiera alla åtgärder som kan komma att behöva genomföras för att uppnå målet. Samtidigt betonades att denna tidsram – med beaktande av att det år 2010 har gått ca 30 år sedan lagen om handikappanpassad kollektivtrafik trädde i kraft – var väl tilltagen för att kunna åstadkomma en tillgänglig kollektivtrafik. Det ansågs även angeläget att få till stånd en utveckling som går utöver de formella krav som kan finnas i lagar och föreskrifter. För det krävs att ansvariga myndigheter driver på i riktning mot, och underlättar för, en sådan utveckling.650

Kommunaldemokrati och valfrågor

I propositionen om den nationella handlingsplanen tog regeringen också upp rätten att rösta, som är en fundamental medborgerlig och demokratisk rättighet. Även om allt fler i dag väljer att poströsta är själva valdagen av särskilt stor betydelse för många människor och en symbol för demokratin. För personer med funktionsnedsättning är det emellertid inte självklart att kunna rösta på val-

650Prop. 1999/2000:79, s. 48-57.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

dagen. Många vallokaler, i synnerhet i storstäderna, hade enligt regeringen bristande tillgänglighet, vilket försvårar eller omöjliggör för framförallt personer med rörelsenedsättning att komma in i vallokalen. Alternativet är poströstning eller röstning genom bud men detta kan, som handikapporganisationerna vittnat om, upplevas som diskriminerande av många. En orsak till problemen är att många vallokaler återfinns i skolor där bristande tillgänglighet inte har blivit åtgärdad. Regeringen hänvisade till HO:s olika undersökningar som visat att det i var fjärde skola var omöjligt för den som använder rullstol att komma fram till huvudentrén och att dessa personer i var tredje skola hindras av smala dörrar eller höga trösklar. För synskadade var det ett problem att valsedlarna inte finns i punktskrift. Skälet till det skulle vara att detta enligt Skatteverket skulle äventyra valhemligheten.

Regeringen anförde för sin del att vallokaler bör vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning och att undantag från den regeln endast bör kunna komma i fråga när det inte finns någon praktisk och ekonomisk möjlighet att välja sådana lokaler.

Regeringen tog även upp frågan om möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att kunna delta i den kommunala politiska verksamheten och konstaterade därvid att, enligt HO:s rapporter, 27 procent av kommunfullmäktiges sammanträdeslokaler inte var tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, 20 procent av lokalerna saknade teleslinga och 25 procent av kommunerna inte tog fram anpassad information på förfrågan. Regeringen påpekade att detta innebar att en stor grupp medborgare utestängs från att ta del av och delta i den politiska debatten och från att fullgöra sina rättigheter som medborgare och att vara politiskt aktiva. Det fanns därför enligt regeringen anledning att ägna särskild uppmärksamhet åt möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att delta i den kommunala demokratin och närmare undersöka vilka åtgärder som behövde vidtas för att undanröja hindren för delaktighet, bl.a. de fysiska förutsättningarna för att delta i möten.651

Utbildning och kultur

Även på utbildningsområdet konstaterade regeringen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken att det krävs ökade

651Prop. 1999/2000:79, s. 64-66.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

ansträngningar för att elever med funktionsnedsättning ska kunna få tillgång till en skolgång på likvärdiga villkor som andra, liksom för att personer med funktionsnedsättning ska kunna studera vid universitet och högskolor. Regeringen poängterade härvidlag att bilden av Sverige som ett föregångsland i ett internationellt perspektiv, i strävan efter en skola för alla, inte får bli till ett hinder för självinsikt och analys av vad som fortfarande behöver göras för att förverkliga FN:s standardregler.652

Antalet studenter på högskolan med funktionsnedsättning hade, enligt vad som redovisades i propositionen, ökat från närmare 500 studerande 1993/94 till drygt 1 600 studerande år 1999. Trots detta var gruppen studenter med funktionsnedsättning fortfarande underrepresenterad inom högskolan. Enligt en undersökning som genomförts av Statistiska Centralbyrån (SCB) hade ungefär var sjätte person med funktionsnedsättning, eller 16,5 procent, en eftergymnasial utbildning, medan var fjärde person, eller 25,3 procent, av befolkningen totalt hade det. Ungefär två tredjedelar av studenterna med funktionsnedsättning erhöll medel för särskilda stödåtgärder såsom assistent, lektör, teckenspråkstolk, anteckningshjälp eller extra undervisning, medan en tredjedel av dem inte behövt sådant stöd.

Otillräcklig information om den fysiska tillgängligheten samt brister i denna kan utgöra hinder för personer med funktionsnedsättning att bedriva studier. Dåvarande Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) arbetade också med kartläggning av tillgängligheten och en redovisning från 1996 visade att ungefär en tredjedel av utbildningsinstitutionerna vid svenska universitet och högskolor bedrev sin utbildning i lokaler, som inte uppfyllde de tämligen lågt ställda kraven för grundläggande tillgänglighet för personer med rörelsenedsättning. Det konstaterades dock samtidigt att tillgängligheten de två följande åren hade blivit bättre. Exempelvis hade stora förändringar noterats vid universiteten i Linköping och Lund.653

Till ett av den statliga kulturpolitikens främsta mål hör att verka för allas möjlighet till kulturupplevelser och eget skapande. Ansvaret för att öka tillgängligheten ligger, enligt vad regeringen anförde, till stor del hos den enskilda institutionen och varje institution bestämmer själv över verksamhetens inriktning och uppläggning. Målen utgör därvid en gemensam referensram för såväl statens som landstingens och kommunernas insatser. När det gäller de

652Prop. 1999/2000:79, s. 104. 653Prop. 1999/2000:79, s. 110.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

statliga institutionerna eller de institutioner som får statsbidrag har man dock ett särskilt ansvar att söka nya vägar. Undersökningar hade enligt regeringen visat att tillgängligheten också ökat under senare år. Målet kunde dock långt ifrån anses uppfyllt; de insatser som vidtagits kunde inte anses tillräckliga. Det fanns en mängd områden där regeringen bedömde att ytterligare åtgärder är nödvändiga. Bland annat behövs kraftfullare satsningar när det gäller tolkning och textning på teatrar och biografer. Den fysiska tillgängligheten till kulturlokaler är fortfarande i många fall begränsad. Detta gäller i synnerhet sådana lokaler som kulturinstitutionerna själva inte råder över, exempelvis vid turnéer.654

Rättslig reglering av tillgänglighet och användbarhet

I propositionen om den nationella handlingsplanen för handikapppolitiken gjorde regeringen den bedömningen att människor med funktionshinder ur rättslig synpunkt hade stärkt sina positioner under de gångna åren och att Sverige var på väg att uppfylla FN:s standardregler i detta avseende. Samtidigt konstaterades att det fanns relativt få regler som kräver generell tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning. På många områden saknades helt riktlinjer eller lagstiftning om tillgänglighet och användbarhet. Regeringen ansåg att det behövdes mer kunskap om på vilka områden det saknas lagstiftning eller annan reglering för tillgänglighet och i vad mån nuvarande regelverk hindrar eller utestänger personer med funktionsnedsättning från att ta del av samhällets service, varor och tjänster. Regeringen aviserade därför i propositionen att den avsåg att låta utreda dessa frågor.

Regeringen framhävde att ökad utbildning är viktig för alla grupper, men kanske av särskilt stor betydelse för personer med funktionsnedsättning. Det är därför viktigt att fler ungdomar med funktionsnedsättning ges praktiska möjligheter att studera vid universitet och högskolor. Regeringen avsåg därför att längre fram återkomma med eventuella förslag till åtgärder för att undanröja eller minska hinder som finns för studenter med funktionsnedsättning.655

654Prop. 1999/2000:79, s. 100-102. 655Prop. 1999/2000:79, s. 109-110.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

17.10. Tillgänglighet till offentliga lokaler och på allmänna platser (prop. 2000/01:48)

Genom framläggandet av propositionen Tillgänglighet till offentliga lokaler och på offentliga platser återkom regeringen till riksdagen med förslag till de ändringar i PBL som förutskickats i propositionen om den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (se avsnitt 17.9) och som syftade till att skapa förutsättningar för ökad tillgänglighet till lokaler och på allmänna platser.656

Regeringen gjorde den bedömningen att det befintliga lokalbeståndet dit allmänheten har tillträde ofta har brister i fråga om tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I såväl äldre som nya byggnader är det vanligt att det finns brister när det gäller detaljutformningen. Det kan gälla exempelvis placeringen av hissknappar, dörröppnare, toalettstolar och hjälphandtag. Färgsättningen kan vara illa vald med hänsyn till synskadades behov och belysningen kan vara bristfällig. Det händer också att tillgängligheten i och för sig är tillgodosedd, men att det skett på ett mindre lämpligt sätt. De långa och ibland komplicerade rörelsemönster som krävs i vårt samhälle skapar i sig problem för många, bl.a. för människor med funktionshinder. Den fysiska ansträngningen föranledd av de långa avstånden samt att personer med funktionsnedsättning ofta hänvisas till särskilda entréer, gör att människor med funktionsnedsättning inte kan använda den byggda miljön på samma villkor som övriga. Det förekommer också att dörrar, entréer och hissar som i och för sig är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning hålls låsta. Regeringen hänvisade till uttalanden som den gjort tidigare657 om att möjligheten att delta i samhällslivet, oberoende av funktionsnedsättning, är ett sådant väsentligt allmänt intresse som ska värnas genom samhällsåtgärder. Det betyder att man ska kunna delta i arbetsliv och kulturliv och kunna tillgodogöra sig undervisning och samhällelig och kommersiell service oberoende av funktionsnedsättning samt att man ska kunna bo kvar i sin invanda miljö om man skulle drabbas av sjukdom eller funktionsnedsättning. Att någonting är ett allmänt intresse innebär att det alltid ska beaktas särskilt i den sammanvägning som görs i samhällsplaneringen. Detta synsätt hade också betonats ytterligare i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken.658

656Prop. 2000/01:48, bet. 2000/01:BoU5, rskr. 2000/01:155. 657Prop. 1994/95:230. 658Prop. 2000/01:48, s. 10.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

Reglerna i PBL krävde att allmänna platser, dvs. gator och torg, m.m., anpassas för personer med funktionsnedsättning i skälig utsträckning, men någon närmare precisering av dessa krav fanns inte i vare sig förordning eller andra tillämpningsföreskrifter. Starka skäl talade enligt regeringen för att förbättringen av den gemensamma miljön behövde intensifieras. Därför föreslog regeringen mer preciserade krav i PBL på tillgänglighet i samband med iordningsställande av allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. Sålunda skulle krav ställas på att sådana platser och områden ska vara användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Närmare föreskrifter om innehållet i dessa krav föreslogs få meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde.659

När det gäller redan befintliga allmänna platser och offentliga lokaler uttalade regeringen att tillgängligheten måste förbättras utöver vad som kan åstadkommas i samband med ny- och ombyggnadsverksamhet, för att det ska bli möjligt för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att delta i samhällslivet på samma villkor som andra. Resultaten av Plan- och byggutredningens analys (se avsnitt 17.4) hade visat att bristande tillgänglighet ofta beror på olämplig detaljutformning som ibland uppstår genom slarv eller okunskap i byggprocessen. Det är, enligt vad regeringen anförde i propositionen, angeläget att de samhälleliga kraven på byggnader upprätthålls, så att bl.a. brister i tillgänglighet till följd av slarv, okunskap eller brister i byggprocessen undviks redan i ett tidigt skede. Men även att rätta till sådana brister skulle medföra en betydligt bättre tillgänglighet. Enligt regeringens mening borde därför tydligare krav ställas på att enkelt åtgärdade hinder ska undanröjas i offentliga lokaler och på allmänna platser. Sådana enkla åtgärder kan vara att öka orienterbarheten, t.ex. genom kontrastmarkering, skyltning och belysning samt att ta bort mindre barriärer, t.ex. genom att ta bort trösklar, flytta felaktigt placerade dörröppnare, skaffa ramper för att överbrygga mindre nivåskillnader, ändra utformningen av trottoarkanter vid övergångsställen och sätta upp tydliga anvisningar för tillgänglig väg. Många av dessa åtgärder kan göras som en del av löpande underhåll och kan därför sägas ingå i förvaltningen av lokaler och allmänna platser. Regeringens mening var att tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga i offentliga lokaler och på allmänna platser

659Prop. 2000/01:48, s. 10-11, 15.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

var ett allmänt intresse av samma dignitet som de krav på åtgärder i befintliga byggnader som redan fanns i PBL när det gäller taksäkerhet, förhindrande av olycksfall i maskindrivna portar och avfallshantering, liksom när det gäller tillgänglighet i terminalbyggnader. Därför bedömdes det vara rimligt att införa krav på anpassning också beträffande tillgänglighet.

Vad som avses med enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, torde enligt regeringens mening knappast låta sig regleras i detalj genom lagstiftning. Kraven får dock inte ställas så högt att de blir orimligt betungande för fastighetsägare, lokalhållare och näringsidkare. Regeringen ansåg inte heller att det i lagstiftningen borde preciseras den tidpunkt vid vilken åtgärderna skulle vara genomförda. Det var emellertid regeringens uppfattning att aktörerna borde få en rimlig tid på sig för att vidta erforderliga åtgärder. En lämplig tidsram för när dessa senast bör ha genomförts ansåg regeringen vara vid utgången av år 2010. Föreskrifter för tilllämpningen av ändringarna i PBL skulle utarbetas av Boverket.660

I propositionen om tillgänglighet till offentliga lokaler och allmänna platser berördes även behovet av sanktioner mot dem som inte lever upp till kraven på tillgänglighet i PBL. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen om den nationella handlingsplanen för handikappolitiken hade riksdagen bifallit socialutskottets hemställan om ett tillkännagivande till regeringen. Utskottet förutsatte i tillkännagivandet att frågan om sanktionsmöjligheter skulle komma att uppmärksammas och analyseras i den aviserade propositionen om tillgänglighet till offentliga lokaler och allmänna platser.661

När regeringen i sin proposition tog upp frågan om sanktioner anförde den emellertid att PBL redan innehöll omfattande regler om påföljder vid överträdelser av lagens bestämmelser. Dessa innebär att det åligger byggnadsnämnden i en kommun att ta upp frågan om ingripande eller påföljd när det uppkommer misstanke om att en överträdelse skett av PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen. Bland de sanktioner som stod till buds fanns bl.a. föreläggande förenat med vite eller med föreskrift att åtgärden kan komma att utföras på den försumliges bekostnad. Enligt regeringens mening fanns således redan goda möjligheter att ingripa med stöd av PBL för att förmå byggherrar och fastighetsägare att uppfylla de krav på tillgänglighet som ställs i lagstiftningen.

660Prop. 2000/01:48, s. 11-12, 15. 661Prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, s. 33, rskr. 1999/2000:240.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

En annan sak är att det kan finnas ett visst tolkningsutrymme för byggnadsnämnden för vad lagens krav på tillgänglighet innebär i det enskilda fallet. De föreskrifter som Boverket förutsattes ta fram för den närmare tillämpningen av reglerna i PBL om tillgänglighet och användbarhet kunde dock förväntas minska det tolkningsutrymmet, vilket i sin tur skulle öppna för en tillämpning av de i sammanhanget förhållandevis kraftfulla sanktionsmöjligheter som lagen erbjöd. Sammantaget förklarade sig regeringen inte vara beredd att då föreslå några ytterligare sanktionsmöjligheter i plan- och bygglagstiftningen.662

När det gällde de ekonomiska konsekvenserna av ändringarna i PBL framhöll regeringen, i enlighet med det som slagits fast i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, att kostnaderna för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgänglighet ska täckas enligt ansvars- och finansieringsprincipen. Det innebär att varje sektor i samhället ska bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning, och att kostnaderna för nödvändiga anpassningsåtgärder ska finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten.663

17.11. Förordningen (2001:526) om myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken664 (se avsnitt 17.9) anförde regeringen att staten ska vara ett föredöme när det gäller att se till att lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder. För att uppnå detta skulle t.ex. statliga myndigheter när de hyr lokaler ställa krav på tillgänglighet och användbarhet. Informationsfrihet och rätten att självständigt ta del av allmänna handlingar är hörnstenar i ett demokratiskt samhälle. Regeringen påpekade därför att varje myndighet måste ta ansvar för att personer med funktionshinder kan ta del av myndighetens publikationer, informationsmaterial m.m.

Regeringen aviserade i handlingsplanen också sin avsikt att i en särskild förordning förtydliga alla myndigheters ansvar för att inom sina respektive ansvarsområden leva upp till målen för den nationella handikappolitiken. Förordningen (2001:526) om de statliga

662Prop. 2000/01:48, s.13. 663Prop. 2000/01:48, s.14. 664Prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken trädde i kraft den 1 september 2001. Enligt förordningen ska myndigheterna, i enlighet med FN:s s.k. standardregler, verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Myndigheterna ska särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Myndigheterna förutsätts i arbetet med att göra lokaler, verksamhet och information tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genomföra inventeringar och utarbeta handlingsplaner. När det gäller hur insatserna ska utformas ska myndigheterna samråda med Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, som också tagit fram riktlinjer för arbetet enligt förordningen.665

17.12. Diskrimineringsutredningen 2001

Efter regeringsbeslut i december 2000 förordnades en särskild utredare med uppdrag666 att lämna förslag till åtgärder för genomförande i Sverige av rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (det s.k. etniska direktivet) och av rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet). I utredningens uppdrag ingick också att samråda med bl.a. 1999 års Diskrimineringsutredning. Utredningen antog namnet Diskrimineringsutredningen 2001 och avlämnade i maj 2002 sitt betänkande, Ett utvidgat skydd mot diskriminering, till regeringen.667

Utredningen avstod från att gå närmare in på frågan om bristande tillgänglighet utanför arbetslivets område för personer med funktionsnedsättning, med hänvisning dels till den korta utredningstiden, dels till att regeringen beslutat tillkalla en parlamentarisk diskrimineringskommitté med uppgift att ta vid och utreda en sammanhållen diskrimineringslagstiftning.

När det gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare ansåg dock 2001 års diskrimineringsutredning att arbetslivsdirektivet krävde ett utvidgat skydd mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder. Ut-

665Riv hindren – riktlinjer för tillgänglighet, 2009. 666 Dir. 2000:106. 667SOU 2002:43.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

redaren redogjorde för innehållet i direktivet i den delen och konstaterade att direktivet krävde att arbetsgivare genom att vidta rimliga anpassningsåtgärder gör det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet och att i det sammanhanget genomgå utbildning, såvida åtgärderna inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Mot bakgrund av sina slutsatser om vad arbetslivsdirektivets genomförande i Sverige krävde, föreslog utredningen att diskrimineringsförbudet i fråga om bristande tillgänglighet i arbetslivet skulle gälla även förhållandena under pågående anställning, samt omfatta alla de olika situationer som täcks av förbudet mot direkt diskriminering, alltså också i fråga om yrkespraktikanter. Förslaget ledde emellertid inte då till lagstiftningsändring.

17.13. Införandet av lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan

I sin proposition Likabehandling av studenter i högskolan668 konstaterade regeringen att i det globaliserade kunskapssamhället har utbildning avgörande betydelse för både individen och samhället. Utbildning har stark påverkan på individens framtida inkomster, risk för arbetslöshet, hälsa och frihet i arbetet. Det var därför, enligt regeringens mening, en central samhällsfråga att alla får samma chans till utbildning och behandlas lika i utbildningen. Samtidigt konstaterades att högskolestudenter och sökande till utbildning på högskolenivå inte omfattades av något skydd mot diskriminering motsvarande det som gällde för arbetssökande och arbetstagare på arbetsmarknaden. Regeringen anförde att kampen mot diskriminerande behandling i hela samhällslivet måste prioriteras för att nå ett jämställt samhälle präglat av mångfald. Frågan om att införa ett skydd mot diskriminering brådskade. Det ansågs därför angeläget att inte vänta på att utredningen om genomförandet i Sverige av de två EG-rättsliga direktiven mot diskriminering blev klar med sitt arbete, utan i stället så snart som möjligt lägga fram ett lagförslag som innebar att studenter vid högskolan gavs ett rättsligt skydd som i allt väsentligt stämde överens med vad som då i flera år redan gällt på arbetsmarknaden. Regeringens proposition antogs av riksdagen och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i hög-

668Prop. 2001/02:27.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

skolan (likabehandlingslagen) trädde i kraft den 1 mars 2002.669Lagen upphävdes i samband med att diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft den 1 januari 2009. Lagens bestämmelser överfördes i allt väsentligt till den nya diskrimineringslagen.

Likabehandlingslagen omfattade diskrimineringsgrunderna könstillhörighet, etnisk tillhörighet (inklusive trosbekännelse), sexuell läggning och funktionshinder. Lagen innehöll dels bestämmelser om de aktiva åtgärder som en högskola skulle vara skyldig att vidta, och som bl.a. omfattade upprättande av årliga likabehandlingsplaner, dels bestämmelser om förbud mot direkt och indirekt diskriminering och mot repressalier, liksom om skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier.

I propositionen om likabehandlingslagen anförde regeringen att det är angeläget att personer med funktionshinder kan delta i högskoleutbildning. Regeringen hänvisade vidare till att det ofta är möjligt att kompensera för den begränsning som ett funktionshinder innebär för förmågan att genomföra studier, genom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder. Därför skulle den nya lagens förbud mot direkt diskriminering gälla även i de fall då en högskola genom att vidta sådana åtgärder som skäligen kunde krävas för att göra lokalerna tillgängliga och användbara, kunde skapa en situation för en person med funktionsnedsättning som var likartad med den för personer utan sådan funktionsnedsättning. Bestämmelsen skulle gälla när en högskola beslutar om tillträde till högskoleutbildning men även under pågående utbildning.

Anpassningsåtgärder som kunde komma i fråga var enligt regeringen sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till högskolan och därtill hörande lokaler (tillgänglighet), liksom att i möjligaste mån göra dessa lokaler användbara för personer med funktionsnedsättning genom förändringar av lokalernas utformning (användbarhet). Som exempel på sådant som kunde behöva åtgärdas angavs höga trösklar eller heltäckningsmattor, avsaknad av hiss, placering av dörröppnare, utformning av toalettutrymmen och liknande. Det kunde också handla om förbättrad ventilation, installation av hörselslingor samt förbättrad akustik och belysning.670

Regeringen hänvisade i detta sammanhang också till att det redan fanns bestämmelser med krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska

669 Prop. 2001/02:27, bet. 2001/02:UbU5, rskr. 2001/02:101 . 670Prop. 2001/02:27, s. 53.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Och även enligt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken, som trätt i kraft den 1 september 2001, fanns redan en skyldighet för myndigheterna att särskilt se till att deras lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder. Däri ingår också att genomföra sådana investeringar och upprätta sådana handlingsplaner som krävs för att uppnå detta ändamål.

När det gäller vilka åtgärder som kunde anses skäliga att kräva att en utbildningsanordnare vidtar, anförde regeringen i propositionen att den frågan måste avgöras från fall till fall. En viktig faktor ansågs vara kostnaden i förhållande till en högskolas ekonomiska förhållanden. Bedömningen skulle alltså ta sikte på förmågan att bära den kostnad som kunde uppkomma. Vilka faktiska möjligheter som fanns att genomföra en anpassningsåtgärd, samt vilken nytta en person med funktionsnedsättning skulle kunna få av den i förhållande till kostnaderna eller andra eventuella olägenheter skulle också kunna vägas in, liksom överhuvudtaget andra olägenheter som en högskola kunde orsakas av att åtgärden vidtas. Här angavs vidare att även omfattningen av en utbildning kunde få betydelse för bedömningen. Att det är fråga om en kortare kurs kunde exempelvis tala för att det inte är skäligt att kräva att åtgärden i fråga vidtas.671

17.14. Uppföljningen år 2002 av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken

Sedan riksdagen i maj 2000 antog regeringens proposition Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken672 har två uppföljningar av planen redovisats i skrivelser till riksdagen. Den första lades fram i december 2002.673

I sin uppföljningsskrivelse från år 2002 redogör regeringen för arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen, dvs. för vilka åtgärder som dittills vidtagits och vilka insatser som bedömdes komma att ha stor betydelse de närmast följande åren. Regeringen konstaterade att barnperspektivet ska finnas med inom alla prioriterade arbetsområden i den nationella handlingsplanen. För

671Prop. 2001/02:27, s. 54, 94. 672Prop. 1999/2000:79. 673 Skr. 2002/03:25.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

att barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ska ha lika möjligheter som andra och kunna ta del av sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter krävs att samhället och den omgivande miljön är tillgänglig även där framför allt barn vistas.674 Regeringen sammanfattade sin syn på resultatet av arbetet med den nationella handlingsplanen och på det framtida arbetet som följer.

Betydande insatser hade gjorts för att förverkliga den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Exempelvis hade Tillgänglighetscentrets verksamhet kommit igång och de sektorsmyndigheter som tillsammans med regeringen skulle leda arbetet med att förverkliga de handikappolitiska målen hade föreslagit etappmål. Många statliga myndigheter och handikapporganisationer hade varit inblandade i denna process och bidragit till att synliggöra de samband och de problem som medför att personer med funktionsnedsättning inte behandlas lika som andra och att tillgänglighetsaspekter trots allt fortfarande väger ganska lätt i förhållande till andra aspekter.675

Myndigheternas skyldigheter på det handikappolitiska området hade reglerats i förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Förordningen, som började gälla den 1 september 2001, föreskriver att de statliga myndigheterna ska utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de handikappolitiska målen och särskilt verka för att deras lokaler liksom deras verksamhet och information är tillgänglig. För att genomföra detta ska myndigheterna göra inventeringar av de hinder som skapar otillgänglighet och upprätta handlingsplaner för att undanröja dessa.676 Förordningen behandlas närmare i avsnitt 17.11.

Rätten att rösta är en fundamental medborgerlig rättighet. I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken hade slagits fast vikten av att varje medborgare ges goda möjligheter att utöva denna rättighet, bland annat genom att göra röstningsförfarandet så enkelt och lättillgängligt som möjligt. I uppföljningsskrivelsen till riksdagen konstaterar regeringen att kommunerna bedriver ett i många fall ambitiöst arbete i syfte att öka tillgängligheten för personer med funktionshinder. Det finns dock fortfarande brister som behöver åtgärdas för att förbättra tillgängligheten både när det gäller de vallokaler som används och när det gäller de demokratiska institutionerna, till exempel kommunfullmäktiges lokaler.

674 Skr. 2002/03:25, s. 11. 675 Skr. 2002/03:25, s. 8. 676 Skr. 2002/03:25, s. 16.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition

Ändringar i vallagen m.m. om ändrade regler för vallokaler för att förbättra tillgängligheten.677 En kommun ska, innan beslut tas, samråda med länsstyrelsen om kommunen planerar att som vallokal använda en lokal som inte är tillgänglig för kvinnor och män med fysiska funktionsnedsättningar. Kommunen ska redovisa varför den gjort bedömningen att någon annan lokal inte kan användas i stället. Om det inte är möjligt att använda någon lämpligare lokal, ska den som på grund av en fysisk funktionsnedsättning inte kan avge sin röst i vallokalen i stället kunna göra det omedelbart utanför denna om det kan ske under betryggande former så att valhemligheten bevaras. Lagändringarna gäller från den 1 april 2002. Valmyndigheten gavs i regleringsbrevet för år 2002 regeringens uppdrag att rapportera om tillämpningen av den nya bestämmelsen. I rapporterna till regeringen konstateras att det förekommit samråd mellan länsstyrelserna och ett antal kommuner inför valet år 2002.

Samråden har främst rört problem med att hitta lämpliga lokaler där även personer i rullstol kan rösta i vallokalen. Kommunerna har endast i ett fåtal fall inte lyckats hitta vallokaler som är tillgängliga. Genom ändringar i kommunallagen hade vidare kommuner och landsting ålagts att verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning kan delta i handläggningen av ärenden på samma sätt som andra förtroendevalda.678

Enligt regeringen hade ett omfattande arbete bedrivits för att göra transportsystemet tillgängligt för personer med funktionsnedsättning och de statliga insatserna hade varit aktiva och stödjande i denna process.679 Fortsatta överväganden från regeringens sida skulle göras när det gäller insatser, resurser och tidsramar i syfte att göra kollektivtrafiken tillgänglig senast 2010. Samtidigt redovisades resultatet av ett uppdrag till Statskontoret att genomföra en genomgripande utvärdering av handikappolitiken inom transportområdet utifrån att transportsystemet på ett effektivt sätt ska anpassas så att kvinnor och män med funktionsnedsättning i ökad utsträckning kan utnyttja transportsystemets olika delar. I uppdraget ingick också att beskriva och värdera funktionshindrades delaktighet och inflytande vid utformning, planering och drift av olika transportsystem. Uppdraget redovisades i december 2000 i en rapport Hela resan är målet – en utvärdering av handikappolitiken inom transport-

677Prop. 2001/02:53, bet. 2001/02:KU8, rskr. 2001/02:147. 678Prop. 2001/02:80, bet. 2001/02:KU14, rskr. 2001/02:190. 679 Skr. 2002/03:25, s. 33-41.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

området.680 Statskontorets slutsatser innebar bl.a. att trafikverkens arbete med handikappfrågor generellt sett tycktes vara på väg att bli mer omfattande. Arbetet med att göra transportsystem tillgängligare varierade däremot mellan de olika trafikslagen. Det var vidare ett problem att trafikverken inte kommit igång med uppföljningar och utvärderingar av insatser som genomförs inom respektive sektor.

Görs inte det blir det enligt Statskontoret svårt att bedöma utvecklingen.

Statskontoret gav ett antal förslag till förändringar i de statliga styrmedlen i syfte att öka tillgängligheten i transportsystemet. Ökad kunskap och en genomtänkt planering har stor betydelse för att hitta lösningar, men planer användes enligt Statskontoret i relativt liten utsträckning för att påverka tillgängligheten i kollektivtrafiken. Det fanns vidare behov av bättre samverkan mellan trafikverkens och Boverkets ansvarsområden, det senare för att anpassning av den yttre miljön skulle samordnas med anpassning av fordon. Andra förslag var översyn av föreskrifter, tillståndsgivning och tillsyn. Det fanns också ett uttalat behov av mer detaljerade anvisningar i form av till exempel handböcker eller allmänna råd.

Statsbidragen för elektronisk kommunikation hade höjts och bildandet av kommunalförbund hade möjliggjorts för att landstingen lättare skulle kunna samverka när det gäller dövblindas behov av utrustning. Regeringen gjorde bedömningen att de åtgärder som vidtagits gett ökade möjligheter för huvudmännen att planera för hur landstingen bäst kan tillgodose brukarnas behov samt vidareutveckla verksamheten utifrån lokala förutsättningar. Socialstyrelsen fick ett regeringsuppdrag att följa upp vilka effekterna blev för brukarna. Uppdraget skulle redovisas till regeringen under år 2003.681

På skolområdet redovisade regeringen bl.a.682 att Specialskolemyndigheten och Specialpedagogiska institutet inrättats. Specialskolemyndigheten skulle vid de tvåspråkiga specialskolorna (teckenspråk och svenska) se till att det gavs en undervisning som så långt som möjligt motsvarade den som erbjöds i grundskola eller grundsärskola. Specialpedagogiska institutets syfte var att samordna statens olika resurser för att kunna stödja skolhuvudmännen att fullt ut ta sitt ansvar för att erbjuda anpassad utbildning av god kvalitet. Uppdraget utvidgades från år 2002 till att omfatta även det offentliga skolväsendet för vuxna och institutet gavs också ökade

680 Statskontorets rapport 2000:51. 681 Skr. 2002/03:25, s. 42-43. 682 Skr. 2002/03:25, s. 43-51.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

resurser för att genomföra en anpassning och utveckling av läromedel för vuxna med funktionsnedsättning.

Skolverket hade redovisat en analys av orsakerna till att elever i särskolan ökat markant under 1990-talet. Spridningen mellan kommuner och län var stor både avseende ökningen och andelen elever i särskolan. Även sammansättningen av elever hade förändrats när kommunen blev huvudman. Elever med ytterligare funktionshinder såsom DAMP/ADHD och elever med koncentrations- eller emotionella svårigheter hade ökat. Även elever med invandrarbakgrund hade ökat. De var överrepresenterade i särskolan, främst i storstadskommunerna. Skolverket hade på uppdrag av regeringen utarbetat allmänna råd om utredning och beslut om mottagande i särskolan. Syftet var att särskolan endast ska ta emot de elever som den är avsedd för. Den så kallade Carlbeckkommittén683hade getts i uppdrag att bl.a. göra en översyn av utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning. Utgångspunkterna för detta arbete skulle vara att utbildningen ska hålla en hög kvalitet och att kontakterna och samverkan mellan elever med och utan utvecklingsstörning ska öka.

Regeringen drog den slutsatsen att ett genomgripande reformarbete skett för att nå målen i handlingsplanen och förbättra förutsättningarna för studerande som har funktionsnedsättning. Regeringen bedömde att satsningarna på specialpedagogiska frågor, kvalitetsutveckling, kompetensutveckling, lärarutbildning och en ökning av personaltätheten i skolor och fritidshem skulle komma att förbättra utbildningssituationen för elever som har funktionsnedsättning. Möjligheterna för dessa elever att gå i skolan i närheten av hemmet och bo tillsammans med sina föräldrar eller i deras närhet skulle komma att öka. Regeringen aviserade att den skulle fortsätta med insatserna för att kunna nå målet en skola för alla där bland annat satsningar på specialpedagogiken skulle bidra till att skolan ska kunna möta olika behov hos barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Ett antal olika utredningar förutsågs komma att lägga fram sina förslag i dessa avseenden de kommande åren.684

Regeringen konstaterade att lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan trätt i kraft. Enligt lagen kunde även bristande tillgänglighet och användbarhet när det gäller högskolans lokaler utgöra direkt diskriminering på grund av funktionshinder. Dessutom skulle en högskola enligt lagen inom ramen för sin verk-

683 Dir. 2001:100. 684 Skr. 2002/03:25, s. 50-51.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

samhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja alla studenters lika rättigheter. Stödet till studenter med psykiska funktionsnedsättningar hade utvidgats och enskilda utbildningsanordnare kunde numera avsätta 0,15 procent av sina anslag från staten för att vid behov ansöka om bidrag för att ge stöd till studenter med funktionsnedsättning och för kostnader som översteg dessa belopp kunde särskilda bidrag sökas. Medlen för sådana särskilda bidrag hade också ökat. Bidragsberättigade åtgärder kunde omfatta olika former av stöd- och anpassning som inte handlade om själva lokalernas tillgänglighet och användbarhet.685

Regeringen anförde i uppföljningsskrivelsen att universitet och högskolor kontinuerligt arbetat med att göra sina lokaler mer tillgängliga och att de numera har särskilda handläggare som ansvarar för informationen om den fysiska tillgängligheten. Regeringen bedömde vidare att förbudet mot diskriminering av studenter eller sökande till högskolan som även omfattar lokalernas brist på tillgänglighet och användbarhet kommer att underlätta för kvinnor och män med funktionsnedsättning att studera vid universitet eller högskolor. HO, som hade till uppgift att bevaka frågor som rör funktionshindrades rättigheter och intressen inom alla politikområden, hade också genom ett av sina ställningstaganden i ett anmälningsärende förmått Högskoleverket att under år 2001 ändra reglerna för högskoleprovet på så sätt att en möjlighet till förlängd provtid för personer med synskada införts.686 I skrivelsen redovisade regeringen också att den tillsatt en ny utredning för ökad tillgänglighet genom hjälpmedelsförsörjningen på utbildningsområdet och när det gäller särskilda arbetshjälpmedel.687

I fråga om utvecklingen av tillgänglighet i den offentliga miljön redovisar regeringen i sin uppföljning att de tidigare aviserade ändringarna genomförts i PBL (se avsnitt 17.10). De innebar bland annat att tydligare krav kan ställas på tillgänglighet när allmänna platser iordningställs och ändras. Förändringen innebar också att enkelt åtgärdade hinder mot tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska undanröjas i befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintliga allmänna platser. Boverket hade bemyndigats att utfärda föreskrifter med mer preciserade krav om användbarhet i samband med att allmänna platser eller områden för andra anläggningar än byggnader ställs i ordning eller ändras. Detsamma gällde i fråga om att utfärda

685 Skr. 2002/03:25, s. 51-52. 686 Skr. 2002/03:25, s. 53. 687 Dir. 2001:81 och dir. 2002:20 (tilläggsdirektiv).

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

föreskrifter som innebär att enkelt avhjälpta hinder för tillgänglighet ska undanröjas i vissa befintliga miljöer. Det gäller lokaler dit allmänheten har tillträde och allmänna platser. Det kan vara åtgärder när det gäller till exempel skyltning och belysning, att ta bort trösklar, skaffa ramper, utjämna mindre nivåskillnader, ändra utformning av trottoarkanter vid övergångsställen etc. Regeringen bedömde i skrivelsen att enkelt åtgärdade hinder borde vara åtgärdade senast år 2010.

Boverket hade vidare aktivt arbetet med att sprida information om och samverkat kring tillgänglighetsfrågor. Det hade skett bl.a. fortlöpande i förhållande till landets kommuner, liksom i samband med branschorganisationers konferenser och vid fortbildning av personer som på olika sätt är involverade i plan- och byggprocessen. Över huvud taget fick informationsspridning, konferenser och medverkan i projekt ett stort utrymme. Emellertid konstaterade Boverket i sin rapport Handikapporganisationers möjlighet till insyn och samråd i plan- och byggärenden och former och metoder för lokala åtgärdsprogram för tillgänglighet,688 som lämnades till regeringen i juni 2001, att byggherrarnas egenintresse av att uppfylla tillgänglighets- och användbarhetsaspekter ofta väger lättare än andra krav, men att plan- och bygglagstiftningen innehåller olika instrument som kommunerna skulle kunna använda för att tillgänglighets- och användbarhetsaspekten ska få större tyngd i byggprocessen.689

På kulturområdet konstaterade regeringen att den förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken som antagits, och som förtydligar myndigheternas ansvar att verka för att de handikappolitiska målen integreras i den egna verksamheten, gäller också för myndigheter inom kulturområdet. I skrivelsen redogjorde regeringen för de ekonomiska förstärkningar som gjorts för att göra kulturen mer tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Kulturrådet hade getts utökade medel för att förbättra möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att kunna delta i kulturlivet. I stort sett alla länsbibliotek hade genomfört utbildningar för personalen för att förbättra bemötandet av personer med funktionsnedsättning. Andra projekt som beviljats stöd avsåg textning av teater, kulturutbildning för personal inom omsorgen samt utveckling av ett resursbibliotek för döva. Vidare hänvisade regeringen till satsningar för att göra litteratur mer tillgänglig, bl.a. genom att utveck-

688 Boverkets redovisning till regeringen, dnr B6083-1981/2000. 689 Skr. 2002/03:25, s. 56-59.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

la litteratur för barn och unga på lättläst svenska och genom överföringar av talböcker till DAISY-format. Sveriges Television hade tilldelats 10 miljoner kronor i extra medel för insatser för att öka tillgängligheten. I filmavtalet hade det avsatts medel för syntolkning och textning av film och video. Enligt regeringen hade möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att delta i kulturlivet förbättrats på många områden.690

I skrivelsen pekade regeringen också på att riksdagen antagit regeringens förslag om en ändring i regeringsformen som innebär att det förs in en föreskrift om att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Vidare hade regeringen uppdragit åt en parlamentarisk kommitté, Diskrimineringskommittén, att bland annat överväga behovet av en sammanhållen diskrimineringslagstiftning (se avsnitt 17.17).691 Kommittén skulle i detta sammanhang överväga behovet av en lagstiftning som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Utredningens uppdrag omfattade även diskriminering i bemärkelsen bristande tillgänglighet.692

Diskrimineringskommittén 2001693 hade i maj 2001 lämnat sitt betänkande till regeringen694 om genomförandet i Sverige av två EG-direktiv om skydd mot diskriminering i arbetslivet i vid mening.695 Kommitténs förslag innebar en utvidgning av skyddet mot diskriminering inom arbetslivet på grund av funktionshinder, till att omfatta även arbetsförmedling, start och bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, samt medlemskap och medverkan i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer. Regeringen hade remitterat förslagen och uppgav i skrivelsen att den avsåg att lämna förslag till riksdagen om ny lagstiftning för att utvidga skyddet mot diskriminering och i det sammanhanget även överväga införandet av ett diskrimineringsrättsligt skydd mot bristande tillgänglighet.696

690 Skr. 2002/03:25, s. 61-65. 691 Dir. 2002:11, jämte tilläggsdirektiv i dir. 2003:69 och dir. 2005:8. 692 Skr. 2002/03:25, s. 67. 693 Dir. 2000:106. 694SOU 2002:43. 695 Rådets direktiv 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett ras eller etniskt ursprung samt rådets direktiv 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. 696 Skr. 2002/03:25, s. 68-69.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

17.15. Skolansvarsutredningen

Regeringen beslutade i september 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ge förslag till lagstiftning som främjar lika rättigheter och motverkar diskriminering och annan kränkande behandling på skolområdet och inom viss annan utbildning.697 Utredningen, som antog namnet Skolansvarsutredningen, överlämnade betänkandet Skolans ansvar för kränkningar av elever till regeringen i april 2004.698 Visserligen ingick det i den parlamentariskt sammansatta Diskrimineri ngskommitténs uppdrag699 (se avsnitt 17.17) att överväga bl.a. om regler om bristande tillgänglighet som en form av diskriminering borde införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan. Enligt utredningsdirektiven till Skolansvarsutredningen var det dock angeläget att i särskild ordning utreda hur ett sådant skydd i fråga om bristande tillgänglighet och användbarhet kunde utformas när det gällde skolans lokaler. Arbetet skulle i denna del bedrivas så att Diskrimineringskommittén fick ett underlag för fortsatta överväganden.

Utredaren fann det svårt att motivera varför ett diskrimineringsskydd mot bristande tillgänglighet i fråga om lokaler skulle finnas för studenter i högskolan, enligt lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, men inte för skolelever. Utredaren kom sålunda fram till att diskrimineringsförbudet på skolans område skulle omfatta också den situationen, att en skola underlåter att vidta sådana åtgärder som skäligen kan krävas för att göra skolans lokaler lika tillgängliga och användbara för elever med funktionshinder som för andra elever. Egentligen borde, enligt utredarens uppfattning, en sådan regel på skolområdet också gälla för annat än lokalerna. Emellertid avsåg utredningsdirektiven bara åtgärder med själva lokalerna. Med hänsyn till det, samt till att det kunde medföra svåröverskådliga ekonomiska konsekvenser för skolorna om förslagen gick utöver det uppdrag som utredningen fått, begränsades utredarens lagförslag till att avse bara lokalernas tillgänglighet och användbarhet. På sikt borde emellertid, enligt utredaren, en vidare reglering av bristande tillgänglighet som en form av diskriminering på skolans område övervägas.

Utredarens förslag reglerade en skolas underlåtenhet att vidta skäliga anpassningsåtgärder i fråga om lokaler, som en självständig

697 Dir. 2003:14. 698SOU 2004:50. 699 Dir. 2002:11.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

form av diskriminering. På så sätt kunde det lämnas öppet huruvida en sådan underlåtenhet närmast vore att betrakta som direkt eller indirekt diskriminering.

Skolansvarsutredningens förslag när det gäller bristande tillgänglighet som en form av diskriminering ledde inte till lagstiftning. I stället beslutade regeringen att genom tilläggsdirektiv700överlämna utredarens förslag till Diskrimineringskommittén 2002 (se avsnitt 17.17) för vidare överväganden.

17.16. Ändringarna 2003 och 2006 i lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder

En allmän grundförutsättning för att förbudet mot direkt diskriminering i den svenska diskrimineringslagstiftningen ska kunna åberopas är, som tidigare redogjorts för, att den som anser sig ha blivit utsatt för sådan diskriminering befinner sig i en likartad, eller jämförbar, situation vid en jämförelse med någon annan. I 1999 års lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder var förbudet mot direkt diskriminering utformat så att det gällde också om en arbetsgivare kunde skapa en sådan likartad situation för en person med funktionshinder, genom att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2003 ersattes uttrycket ”likartad situation” med ”jämförbar situation”.701 Ändringen var en följd av att motsvarande ändring gjordes i själva definitionen av begreppet direkt diskriminering. Ingen ändring i sak avsågs emellertid.702

Anpassningsskyldigheten innebär att en arbetsgivare inte tillåts fästa avseende vid en persons funktionsnedsättning, om det är möjligt och skäligt att genom stöd- och anpassningsåtgärder eliminera eller reducera funktionsnedsättningens inverkan på arbetsförmågan till en nivå där de väsentligaste arbetsuppgifterna ändå kan utföras.703

Skyldigheten för en arbetsgivare att, genom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder, skapa en situation för en person med funktionsnedsättning som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning, gällde från början inte generellt utan

700 Dir. 2005:8. 701Prop. 2002/03:65, bet. 2002/03:AU7, rskr. 2002/03:207. 702Prop. 2002/03:65, s. 223 och 226. 703 Jfr prop. 1997/98:179, s. 51.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

bara när arbetsgivaren fattade beslut om att anställa någon, att befordra någon eller att ta ut någon för utbildning till befordran. Inte heller personer som, utan att vara anställda, sökte eller fullgjorde yrkespraktik på en arbetsplats omfattades av arbetsgivarens skyldighet att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder.

Förslaget från 2001 års Diskrimineringsutredning (se avsnitt 17.12) om att utvidga arbetsgivarens skyldighet i dessa avseenden behandlades särskilt i regeringens proposition Skäliga stöd- och anpassningsåtgärder för arbetstagare med funktionshinder.704 Propositionen lämnades till riksdagen i maj 2006. I propositionen gjorde regeringen samma bedömning som 2001 års Diskrimineringsutredning, nämligen att arbetslivsdirektivets705 krav i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder syftar på både arbetssökande och arbetstagare generellt under pågående anställning, och att den svenska lagstiftningen därför borde ändras så att den kunde leva upp till direktivets krav i den delen. Direktivet ansågs också kräva att yrkespraktikanter omfattas av arbetsgivarens skyldighet att vidta sådana åtgärder. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 december 2006 utvidgades därför skyldigheten att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder till att gälla också i förhållande till arbetstagare under pågående anställning generellt. Samtidigt utvidgades den skyddade personkretsen till att omfatta även den som utan att vara anställd söker eller fullgör yrkespraktik på en arbetsplats.706

17.17. Diskrimineringskommitténs betänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning

Efter beslut av regeringen i januari 2002 tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté som antog namnet Diskrimineringskommittén.707 Kommitténs uppdrag var att överväga införandet av en sammanhållen diskrimineringslagstiftning. I den mån kommittén ansåg att gällande skydd mot diskriminering på grund av funktionshinder borde utvidgas skulle den också överväga förslag som syftar till ett skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder i form av bristande tillgänglighet, för dessa nya tillämpningsområden. Kommittén skulle enligt direktiven beakta de syn-

704Prop. 2005/06:207. 705 Direktiv 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. 706Prop. 2005/06:207, bet. 2006/07:AU2, rskr. 2006/07:3. 707 Dir. 2002:11. Tilläggsdirektiv beslutades i maj 2003 och i januari 2005 (dir. 2003:69 och dir. 2005:8).

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

punkter och slutsatser som lagts fram av 1999 års Diskrimineringsutredning och Diskrimineringsutredningen 2001.

I kommitténs betänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning,708 tas som en utgångspunkt bl.a. den nationella handlingsplanen för handikappolitiken,709 i vilken det betonas att personer med funktionsnedsättning är medborgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra. De övergripande nationella målen för handikappolitiken är enligt planen bl.a. att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. Det handikappolitiska arbetet ska särskilt inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder. Kommittén noterade, att i handlingsplanen framhålls de statliga myndigheternas ansvar att se till att lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning och att de s.k. sektorsmyndigheterna har ett särskilt ansvar för handikappfrågorna. Avseende arbetet med att skapa ett tillgängligare Sverige pekas i handlingsplanen på åtgärder som bör vidtas i fråga om bl.a. byggd miljö, kommunikationer, bilstöd, alternativ telefoni och bostadsanpassning, samt myndigheternas ansvar för att deras information blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. I sitt betänkande framhåller Diskrimineringskommittén bl.a. bedömningen i handlingsplanen att elever med funktionsnedsättning, på samma sätt som övriga barn och ungdomar, bör ha möjlighet att bo med sina föräldrar eller i deras närhet och gå i en skola i närheten av hemmet.

Kommittén hänvisade till att det i en rad lagstiftningsärenden redan tidigare konstaterats att personer med funktionsnedsättning utesluts från delaktighet i samhället på grund av bristande tillgänglighet, liksom till att det finns omfattande dokumentation både internationellt och i Sverige som visar att personer med funktionsnedsättning i varierande utsträckning riskerar att missgynnas genom att helt eller delvis utestängas från att delta i väsentliga sammanhang i samhället på grund av den omgivande miljöns utformning. Kommittén framhöll att det visserligen vidtagits åtgärder på olika samhällsområden som syftar till att förbättra tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning, bl.a. genom ändrade regler och bestämmelser, men att det samtidigt är så att regelverket många gånger inte följs eftersom de kontrollsystem som finns inte fungerar tillfredsställande.

708SOU 2006:22. 709Prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

Kommitténs övergripande slutsats var att lagstiftning borde införas som stärker skyddet mot bristande tillgänglighet som en form av diskriminering. En sådan inriktning på lagstiftningen skulle följa intentionerna i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och ligga i linje med svenska internationella åtaganden i fråga om likabehandling och tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Enligt diskrimineringskommittén ska tyngdpunkten när det gäller arbetet med att skapa ett samhälle som alla är delaktiga i, även fortsättningsvis ligga på andra, generella, åtgärder men diskrimineringslagstiftningen kan här få en viktig pådrivande roll och medföra att hinder för personer med funktionsnedsättning elimineras i enskilda fall.

Även motstående intressen måste emellertid enligt kommittén beaktas vid bedömningen av om en underlåtenhet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder i det enskilda fallet ska betraktas som diskriminering. Om det vid en sådan bedömning kan anses att de tillgänglighetskrav som ställs inte är skäliga, med hänsyn till t.ex. kostnaden för, eller nyttan av, att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma tillgänglighet, kan det inte heller utkrävas någon sanktion enligt diskrimineringslagstiftningen för en eventuell underlåtenhet att vidta dem.

Övervägandena i betänkandet utgår från att den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen ska gälla för skyldigheten att i vissa fall vidta stöd- och anpassningsåtgärder för att undanröja brister i tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning. Principen innebär att alla sektorer i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla människor, också för personer med funktionsnedsättning, samt att kostnaderna för tillänglighet ska finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten.

Kommitténs förslag till ny bestämmelse om bristande tillgänglighet som en form av diskriminering utformades som en från de övriga diskrimineringsförbuden fristående ansvarsbestämmelse. Enligt den får inte den som ansvarar för en viss verksamhet missgynna en person med funktionshinder genom att underlåta att vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som skulle kunna bidra till att personen kan ta del av den vara, tjänst, bostad eller verksamhet som avses på lika villkor med personer utan sådant funktionshinder. En sådan underlåtenhet är enligt förslaget att anse som

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

diskriminering.710 Genom att använda sig av en sådan, fristående, diskrimineringsbestämmelse kunde man, enligt kommittén, lämna frågan om huruvida brister i tillgänglighet ska bedömas som direkt eller indirekt diskriminering därhän.

Den föreslagna bestämmelsen om bristande tillgänglighet som en form av diskriminering föreslogs omfatta alla de nya samhällsområden där diskrimineringsförbudet på grund av funktionshinder föreslogs bli gällande. Det befintliga skyddet inom vissa delar av högskoleområdet som endast gällde bristande tillgänglighet och användbarhet i fråga om lokaler, föreslogs nu gälla för verksamheten i sin helhet.

I betänkandet anför kommittén att det nya förbudet mot diskriminering i form av brister i tillgänglighet, inte avsågs träffa den situationen att en vara som utbjuds till försäljning i sig är utformad så att den inte kan användas av personer med en viss typ av funktionsnedsättning. Endast brister i förutsättningarna för personer med funktionsnedsättning att få tillgång till de varor som en näringsidkare faktiskt erbjuder till försäljning, avsågs omfattas av det nya diskrimineringsförbudet. Motsvarande avgränsning avsågs gälla också för bostäder.

Från den föreslagna skyldigheten att vidta stöd- och anpassningsåtgärder i fråga om varor, tjänster och bostäder undantogs dessutom helt och hållet de fall där det är privatpersoner som tillhandahåller den aktuella, varan, tjänsten eller bostaden. Det borde däremot inte, enligt kommitténs förslag, finnas några rättsliga begränsningar med avseende på vilken typ av åtgärder för tillgänglighet som kunde komma att krävas. I stället fick den frågan avgöras mot bakgrund av arten och graden av den aktuella funktionsnedsättningen samt innehållet i och omfattningen av den aktuella verksamheten, allt inom ramen för den bedömning av vad som är ”skäligt” att kräva som alltid måste göras.

Diskrimineringskommittén räknade i sitt betänkande upp ett antal av de faktorer som särskilt bör beaktas vid skälighetsbedömningen. Här nämns de kostnader som kan uppkomma för att vidta tillgänglighetsåtgärder, liksom förhållandet mellan sådana kostnader och den ansvariga aktörens möjligheter att bära dem. Andra omständigheter som framhävs är den aktuella verksamhetens resurser rent allmänt, nyttan för en person med funktionsnedsättning av att åtgärderna vidtas och i vilken grad verksamhetens själva karaktär och funktion skulle påverkas av dessa. Krav eller riktlinjer för

710 1 kap. 3 § och 3 kap 24 § i kommitténs förslag till ny lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

tillgänglighet i annan lagstiftning borde ges betydelse som tolkningsredskap, liksom förekommande motstående författningsreglerade intressen.

I kommitténs överväganden anförs att det endast bör vara den som ansvarar för en viss verksamhet som bör kunna ställas till svars för bristande tillgänglighet enligt den föreslagna regeln i den nya diskrimineringslagen. Fastighetsägare och andra som inte har med själva verksamheten att göra men som råder över t.ex. utformningen och användningen av en byggnad skulle inte också kunna bli part i en diskrimineringstvist angående brister i tillgänglighet.

Kommitténs slutbetänkande lämnades till regeringen i februari 2006 och remissbehandlades sedan.711 En majoritet av remissinstanserna ställde sig positiva till utredningens förslag till utökat skydd mot bristande tillgänglighet som en form av diskriminering. Några remissinstanser avstyrkte förslagen712 och ytterligare några ansåg att de borde övervägas ytterligare.713 Kritiska synpunkter tog sikte på bl.a. följande aspekter. Det behövdes ytterligare utredning om kostnader eller andra konsekvenser av förslagen. Offentliga medel för finansiering av tillgänglighetsskapande åtgärder skulle behövas. Frågan om vilka tillgänglighetsåtgärder som är skäliga att kräva måste klargöras ytterligare och skälighetsbedömningen ansågs av vissa riskera att leda till rättsosäkerhet i form av bristande tydlighet och förutsägbarhet.

17.18. Uppföljningen år 2006 av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken

Regeringen lämnade i mars 2006 en skrivelse till riksdagen714 som redovisade den andra uppföljningen av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken.715 I skrivelsen redogör regeringen för hur arbetet med att genomföra handlingsplanen utvecklats sedan december 2002 då den första uppföljningen genomfördes (se avsnitt 17.14).

711 En remissammanställning finns tillgänglig hos Integrations- och jämställdhetsdepartementet (dnr IJ2007/320/IM). 712 Svenskt Näringsliv, Svensk Handel, Sveriges Hotell- och restaurangföretagare, Fastighetsägarna i Sverige och Friskolornas riksförbund. 713 Statskontoret, Stockholms universitets juridiska fakultetsnämnd, Hyresgästföreningen (riksförbundet), Näringslivets regelnämnd, Rädda Barnen och SIOS: Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige. 714 Skr. 2005/06:110. 715Prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

Övergripande åtgärder i handlingsplanen

Att förbättra tillgängligheten pekades av regeringen ut som ett av de centrala målen för handlingsplanen. Tillgänglighet används som samlande begrepp för både tillgänglighet och användbarhet. Regeringen bedömde utifrån utvärderingar som gjorts att tillgänglighetsfrågorna fått ökad prioritet de senaste åren och att förbättringar hade skett. I den nationella handlingsplanen angavs som ett mål för tillgängligheten som bör vara uppfyllt år 2010, att kollektivtrafiken bör vara tillgänglig. Viktiga förbättringar hade enligt regeringen skett men förändringsarbetet måste gå snabbare om målen skulle kunna nås. Därför menade regeringen att det behövdes en nationell kraftsamling och prioritering av de samlade insatserna för att nå målet om en tillgänglig kollektivtrafik senast år 2010.716

I den första uppföljningen av handlingsplanen som redovisades till riksdagen år 2002 konstaterade regeringen att det fanns ett behov av en översyn av myndighetsstrukturen inom det handikappolitiska området. I och med att Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, bildades den 1 januari 2006 hade en samlad samordnings- och stödfunktion skapats. Myndigheten skapades genom att befintliga myndigheter inom sektorn omstrukturerades. Handisams uppdrag består i att förse regeringen med underlag för styrningen mot de handikappolitiska målen, att samordna och stödja framför allt sektorsmyndigheternas arbete, att utvärdera handikappolitiken utifrån ett tvärsektoriellt perspektiv i samverkan med andra myndigheter, att utveckla riktlinjer för tillgänglighet – där staten genom sina myndigheter ska vara ett föredöme – samt att stödja olika aktörer genom bl.a. kunskapsspridning. Till myndighetens uppgifter hör även att bevaka och rapportera om den internationella utvecklingen samt vara behjälplig att uppfylla Sveriges åtaganden inom ramen för skyddet av de mänskliga rättigheterna. Regeringen underströk att Handisams uppgifter inte fråntar några andra myndigheter deras ansvar för handikappolitiken.717

Andelen myndigheter som enligt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken hade tagit fram, eller var på väg att ta fram, handlingsplaner hade successivt ökat. Enligt förordningen skulle myndigheterna upprätta handlingsplaner för att göra sina lokaler, sin verksamhet och information tillgängliga. HO gav i april 2003 ut Rikt-

716 Skr. 2005/06:110, s. 9. 717 Skr. 2005/06:110, s. 17-18.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

linjer för en tillgänglig statsförvaltning, som ett stöd för utformningen av myndigheternas arbete enligt förordningen. För att förbättra informationen om tillgänglighet hade också en särskild webbplats öppnats, med information, tips och råd om tillgänglig kommunikation och information, tillgängliga byggnader och utemiljö samt annan information som behövs för att göra verksamheten tillgänglig.

HO hade på regeringens uppdrag genomfört årliga uppföljningar sedan 2003 av de statliga myndigheternas arbete med att integrera handikapperspektivet i sina verksamheter. Vid den senaste uppföljningen hade 77 av de 363 myndigheterna som svarat på enkäten en färdig handlingsplan för att se till att deras lokaler, verksamhet och information var tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Av myndigheterna hade 117 stycken formulerat en policy för arbetet och drygt hälften, dvs. 190 myndigheter, hade börjat arbetet med att ta fram en handlingsplan. Som en förklaring till att alla myndigheter ännu inte hade färdiga handlingsplaner, pekade HO på att det tar tid att få in tillgänglighetsarbetet i de ordinarie processerna på myndigheterna. I kvalitetsbedömningen av planerna förde HO fram att omkring två tredjedelar av planerna innehöll viktiga kriterier för ett målinriktat tillgänglighetsarbete, men också att endast ett fåtal tar upp hur de ska hantera klagomål kring brister i tillgänglighet. För att öka takten i myndigheternas arbete med att ta fram handlingsplaner för en tillgänglig statsförvaltning skärpte regeringen också styrningen genom att i 2006 års regleringsbrev ge de myndigheter som ännu inte tagit fram sådana planer, i uppdrag att göra det under år 2006.718

Regeringen pekade på att det sedan år 1999 finns skydd mot diskriminering på grund av funktionshinder i svensk lag. I det sammanhanget betonade regeringen att det arbete som gjorts och görs för att se över och vid behov skärpa diskrimineringslagstiftningen är angeläget. Diskrimineringskommittén hade därför år 2002 getts i uppdrag att se över en samlad diskrimineringslagstiftning och bl.a. överväga om skydd mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet skulle införas på fler samhällsområden än i dag (se avsnitt 17.17).719

I skrivelsen uppmärksammar regeringen barnperspektivet särskilt, och framhåller att det handikappolitiska arbetet måste inriktas på att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning

718 Skr. 2005/06:110, s. 9, 19-20. 719 Skr. 2005/06:110, s. 10.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

förutsättningar för självständighet och självbestämmande. För att barn och ungdomar med funktionsnedsättning ska ha samma möjligheter som andra och kunna ta del av sina rättigheter krävs att den omgivande miljön och samhället i stort är tillgängligt. Det är viktigt att det beaktas att även föräldrar kan ha en funktionsnedsättning och att ställen där barn vistas, till exempel lek- och idrottsplatser, fritidslokaler eller trafikmiljön, är så tillgängliga som möjligt. Även hjälpmedel för lek spelar en central roll för utveckling och möjligheter till delaktighet för barn med funktionsnedsättning. Det är vidare särskilt viktigt att tillgängligheten beaktas i utbildningssituationer.720

När det gällde det fortsatta arbetet underströk regeringen i skrivelsen att betoningen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken ligger på att identifiera och undanröja hinder, förebygga och bekämpa diskriminering och att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning förutsättningar för självständighet och självbestämmande. En viktig fråga för framtiden var, enligt regeringens redovisning, att fler personer med funktionsnedsättning ges tillgång till utbildning inom högskolan.

Regeringen påminde i skrivelsen om att tydlig ställning tagits i den nationella handlingsplanen för att handikappolitiken ska bedrivas ur ett medborgarperspektiv. Människor med funktionsnedsättning ska åtnjuta samma rättigheter och skyldigheter som andra. För att detta ska kunna ske är det väsentligt att människor med funktionsnedsättning garanteras sina mänskliga rättigheter. Regeringen menade därför att det är viktigt för genomförandet av handikappolitiken att arbetet sker i nära samverkan med arbetet för mänskliga rättigheter. Och inom ramen för arbetet med mänskliga rättigheter ska handikapperspektivet vara en naturlig del i den kunskap och i de verktyg som utvecklas.721

Utvecklingen inom särskilda samhällssektorer

Uppföljningen av den nationella handlingsplanen innehåller vidare regeringens redovisning av utvecklingen sedan år 2002, uppdelad på olika samhällsområden som berörs av handikappolitiken, bl.a. enligt följande.

720 Skr. 2005/06:110, s. 12. 721 Skr. 2005/06:110, s. 13-16.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

Arbetsmarknad och utbildning

Regeringen konstaterade att arbetsmarknadssituationen för människor med funktionsnedsättning försämrats under de senaste åren. Arbetskraftsdeltagandet var år 2004 lägre för kvinnor än för män. Arbetsmarknadspolitiken kunde dock enligt regeringens uppfattning inte ensam förbättra situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning. Olika utbildningar måste också vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning på ett sådant sätt att alla som vill får möjlighet att studera. Regeringen menade därför att det var angeläget att de kommande åren särskilt sätta fokus på förutsättningarna för att personer med funktionsnedsättning ska få samma möjligheter till utbildning och arbete som andra.722

Fysisk miljö

Som ett tydligt mål för tillgängligheten som bör vara uppfyllt år 2010 angavs i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken att enkelt avhjälpta hinder i lokaler och på allmänna platser ska vara undanröjda. Ett sådant krav infördes i PBL år 2001 och Boverkets föreskrifter för tillämpningen av bestämmelserna trädde i kraft år 2003. Boverket hade år 2005 till regeringen lämnat en uppföljning av hur arbetet gått dittills. I uppföljningen gjorde Boverket bedömningen att lagstiftningen och föreskrifterna underlättar och påskyndar arbetet med anpassning av miljön för de grupper som är berörda. Boverket hade enligt regeringen visat att kraven på att åtgärda enkelt avhjälpta hinder varit till nytta. Ytterligare åtgärder behöver dock vidtas för att nå målet om att alla enkelt avhjälpta hinder ska vara undanröjda senast vid utgången av år 2010.

Tillgänglighetsfrågorna hade fått ökad uppmärksamhet hos kommuner och fastighetsägare. Underlaget visade att 60 procent av fastighetsägarna trodde att de kommer att hinna genomföra de åtgärder som behövs till år 2010. Boverket menade att de informationsinsatser som gjorts varit rätt riktade men konstaterade samtidigt att det fanns behov av att öka kunskapen hos många fastighetsägare om gällande krav när det gäller enkelt avhjälpta hinder. Den totala informationsmängden till fastighetsägarna borde öka.

722 Skr. 2005/06:110, s. 30.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

För att höja takten i arbetet gav regeringen därför i regleringsbrevet för år 2006 Boverket i uppdrag att öka kännedomen hos fastighetsägarna och andra viktiga aktörer om reglerna för undanröjandet av enkelt avhjälpta hinder.

Länsstyrelserna hade för år 2005 fått i uppdrag att till Boverket redovisa sina erfarenheter från tillämpningen av regelverket på byggområdet samt hur tillsynen över kommunerna bedrivits och vilka insatser som gjorts för att utveckla samarbetet med kommunerna. Av Boverkets redovisning framgick att flera kommuner menade att de retroaktiva kraven om enkelt avhjälpta hinder inneburit att tillgänglighetsfrågorna fått ökad uppmärksamhet även vid handläggning av bygglov och bygganmälansärenden. Av de 20 länsstyrelser som lämnat en redogörelse till Boverket, hade 18 särskilt inriktat sin redovisning på kommunernas tillsyn av kraven om undanröjande av enkelt avhjälpta hinder. Av länsstyrelsernas redovisningar framgick enligt regeringen att kommunerna får få anmälningar om enkelt avhjälpta hinder och att ingen kommun hade ingripit enligt PBL mot fastighetsägare som underlåtit att undanröja sådana hinder.723

Demokratifrågor

Genom en ändring år 2002 av den dåvarande vallagen (1997:157) skärptes kraven på kommunerna att tillhandahålla vallokaler som är anpassade för väljare med funktionsnedsättning. Genom den nya vallagen (2005:837), som trädde i kraft den 1 januari 2006, skärptes kraven ytterligare. Lagen innebär att kommunerna ska se till att det finns lämpliga lokaler som kan användas som vallokaler och röstningslokaler och som i fråga om lokalisering, tillgänglighet och öppethållande ger väljarna goda möjligheter att rösta på valdagen. Om en kommun anser att det av särskilda skäl finns behov av att använda en lokal som inte uppfyller kravet på tillgänglighet, ska saken underställas länsstyrelsen.

Av regeringens redovisning framgick att möjligheten till personröstning inte finns på likvärdiga villkor t.ex. för personer med synnedsättning.724 Personer som inte ser alls eller som har en allvarlig synnedsättning är beroende av att få hjälp av någon annan för att kunna utöva sin rätt till personröstning, inte minst på grund av att valsedlar inte tillhandahålls i punktskrift. Skälet till detta är att det

723 Skr. 2005/06:110, s. 9, 42-43. 724 Skr. 2005/06:110, s. 9, 50-51.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

inte ansetts möjligt att förena en sådan anpassning med kravet på upprätthållande av valhemligheten.

En god hälsa på lika villkor

Det övergripande målet för den nationella folkhälsopolitiken är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela landets befolkning. Regeringen framhåller i sin uppföljning att hur hälsan hos personer med funktionsnedsättning utvecklas i förhållande till den övriga befolkningen, beror på hur olika bestämningsfaktorer för hälsa påverkar livsbetingelserna för dessa personer. Det handlar exempelvis om tillgång till arbete, utbildningsnivå och inte minst om fysisk tillgänglighet. Enligt tillgänglig statistik har personer med funktionsnedsättning en sämre anknytning till arbetsmarknaden och lägre utbildningsnivå jämfört med övriga befolkningen. En otillgänglig fysisk miljö försvårar möjligheten att få och bibehålla ett socialt nätverk och möjligheten till fysisk aktivitet. Dessutom utgör sådana förhållanden en stressfaktor i vardagen. Alla dessa är faktorer som har betydelse för en god hälsa.725

Regeringen pekade också på att många personer med funktionsnedsättning är utestängda från olika former av fysisk aktivitet, vilket utifrån ett folkhälsoperspektiv innebär en betydande förlust av livskvalitet. I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag726 hade regeringen bl.a. lyft fram att möjligheten att vistas i natur- och kulturmiljö är en viktig del i arbetet för att främja en god folkhälsa. Människor med funktionsnedsättning är dock ofta – på samma sätt som när det gäller annan fysisk aktivitet – utestängda från denna möjlighet att öka livskvaliteten. Även om tillgängligheten till naturområden hade ökat under senare tid, genom till exempel anläggning av anpassade stigar i vissa naturområden, konstaterade regeringen i propositionen att den fortfarande är låg.

Den 1 juni 2005 trädde lagändringen om rökfria serveringsmiljöer i kraft. Regeringens utgångspunkter för lagändringen var bl.a. ökad tillgänglighet för exempelvis allergiker, astmatiker eller personer med känsliga luftrör. Regeringen underströk att lagändringen, i enlighet med vad som föreskrivs i FN:s standardregler om att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och

725 Skr. 2005/06:110, s. 60. 726Prop. 2004/05:150.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

jämlikhet, bidragit till att uppfylla de nationella målen för handikappolitiken, nämligen att skapa ett tillgängligt samhälle.727

IT, elektroniska kommunikationer och post

Post- och telestyrelsen (PTS) presenterade år 2004 en rapport om tillgänglighet för personer med funktionshinder till samhällsviktiga tjänster på Internet.728 Undersökningen av tillgängligheten omfattade tolv samhällsviktiga tjänster. PTS konstaterade att tillgängligheten brister i flera avseenden. Formgivningsval görs exempelvis utan att hänsyn tas till de riktlinjer som finns för att göra Internet tillgängligt för alla. För att förbättra tillgängligheten krävs i många fall ganska små åtgärder vilket indikerar att det är bristande kunskap och/eller medvetenhet som är den bakomliggande orsaken till den bristande tillgängligheten. PTS lyfte i sin rapport fram att demografins förändringar kommer att leda till att trycket på tillgänglighet dessutom kommer att öka betydligt. Nya tekniska lösningar kommer visserligen att kunna ge ökade möjligheter, men det krävs också mer kunskaper om behoven hos personer med funktionsnedsättning hos leverantörer och operatörer.

Enligt regeringen hade PTS arbete med att bl. a. tillhandahålla vissa tjänster för personer med funktionsnedsättning via anslaget

Ersättning för särskilda tjänster för funktionshindrade, fortsatt. Medlen hade i huvudsak använts till att tillhandahålla nummerupplysning, förmedlingstjänst för text- och bildtelefoni, teletal, sjukvårdsrådgivning för texttelefonanvändare, drift av databas för dövblinda, blindskriftförsändelser samt utsträckt brevbärarservice.729

I arbetet med att förbättra myndigheternas service gentemot medborgarna i linje med visionen om 24-timmarsmyndigheten hade tillgänglighetsfrågorna enligt regeringen fått en framskjuten position. Riksrevisionsverket granskade under 2003 överensstämmelsen mellan statliga myndigheters utformning av sina webbplatser i förhållande till WAI:s riktlinjer för tillgängliga webbplatser. WAI står för Web Accessibility Initiative730 och är en del av konsortiet World Wide Web (W3C). Granskningen visade att det fanns stora brister i hur myndigheterna arbetade med att leva upp till kraven på tillgänglighet och användbarhet. Granskningen ledde till en

727 Skr. 2005/06:110, s. 61-62. 728 Post- och telestyrelsens rapport PTS-ER- 2004:14. 729 Skr. 2005/06:110, s. 79-80. 730 Initiativet för ett tillgängligt Internet.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

uppdatering av Vägledningen för 24-timmarswebben som gavs ut av Nämnden för elektronisk förvaltning, E-nämnden, i juni 2004. Vägledningen ger rekommendationer om hur arbetet med offentliga webbplatser bör utvecklas. Krav på användbarhet och tillgänglighet för alla utgör en central faktor som genomsyrar hela vägledningen. Regeringen betonade i uppföljningen vikten av att den elektroniska förvaltningen utvecklas så att så många som möjligt kan ta del av den offentliga informationen. Samarbetet mellan Handisam och andra myndigheter med nyckelfunktioner inom detta område borde därför, enligt regeringen, fortsätta att utvecklas.731

Regeringen konstaterade att Postens servicenät genomgått stora förändringar. För att klarlägga huruvida servicenätet svarade mot samhällets och konsumenternas behov lät PTS år 2004 göra en analys som presenterades i rapporten Tillgänglighet i Postens servicenät.732 Av den framgick att många av Postens serviceställen i varierande grad inte var tillgängliga för personer med rörelsenedsättning och därmed inte fullt ut svarade mot kraven på en samhällsomfattande posttjänst. PTS påpekade i rapporten att det är viktigt att Posten när bolaget sluter avtal med externa partner ser till att kraven på tillgänglighet tillgodoses.733

Regeringen framhöll i skrivelsen att IT har stor betydelse för personer med funktionsnedsättning. De insatser som gjorts på området leder till ökade förutsättningar för delaktighet och självbestämmande för dessa personer. Samtidigt konstaterade regeringen att det finns problem i den generella tillgängligheten, t.ex. till webbtjänster. Arbetet för att förbättra tillgängligheten måste därför få ett ökat genomslag. På postområdet noterades att under 2005 hade ungefär en tredjedel av serviceställena åtgärdats för att uppfylla krav på fysisk tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Regeringen konstaterade också att det fanns ett generellt behov av förbättrad information om de tjänster som PTS upphandlar, samt att formerna för samverkan kan behöva utvecklas.734

Konsumentpolitik

Den snabba teknologiska utvecklingen påverkar alla konsumenter. Den frihet i tid och rum som t.ex. e-handel tillåter och det minska-

731 Skr. 2005/06:110, s. 81. 732 Post- och telestyrelsens rapport PTS-ER-2004:38. 733 Skr. 2005/06:110, s. 82. 734 Skr. 2005/06:110, s. 82-83.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

de transportbehovet det kan medföra, är gynnsamt för många som lever med funktionsnedsättningar. Å andra sidan försvinner en möjlighet till sociala kontakter. Nya tekniska system är snabba och praktiska för dem vars behov och förmåga överensstämmer med systemens syften och utformning och som dessutom behärskar tekniken. När personlig service ersätts med tekniska lösningar, kan dock redan utsatta konsumenter, t.ex. personer med kognitiva och psykiska funktionsnedsättningar, få en försämrad situation. Regeringen konstaterade att Konsumentverkets etappmål för handikapppolitiken syftade till fysisk tillgänglighet, att kunna ta del av information samt tillgänglig service Konsumentverket hade påbörjat en systematisk utbildning av kommunala konsumentvägledare och personal på medborgarkontor om möjligheter och förutsättningar för personer med funktionsnedsättning att agera som konsumenter. Upp till 100 vägledare per år hade utbildats.

För att öka medvetenheten om hur hinder för personer med funktionsnedsättning kan avhjälpas ute i handeln hade Konsumentverket arbetat fram en självinstruerande digital utbildning som presenterats för dagligvarubranschen och konsumentvägledare. Likaså hade en film med tillhörande studiematerial, Människor med konsumtionshinder tagits fram om vilka problem människor med någon typ av funktionshinder kan mötas av när man handlar i en butik.

I den konsumentpolitiska propositionen Trygga konsumenter som handlar hållbart735 angav regeringen att konsumentpolitiken i ökad utsträckning bör bidra till ett mer tillgängligt samhälle där alla kan delta som aktiva konsumenter. Alla konsumenter ska ha samma möjlighet att ta del av varor och tjänster, information och kunskap samt råd och stöd. Regeringen hänvisade också till att lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering trätt i kraft den 1 juli 2003.736 Lagen innebar att diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder blev förbjuden vid tillhandahållande av varor, tjänster eller bostäder.

Regeringens bedömning var att Konsumentverkets arbete med att öka tillgängligheten för konsumenter med funktionsnedsättning inom ramen för sitt sektorsansvar för handikappolitiken var betydelsefullt och måste fortsätta att utvecklas. Att delta i arbetet inom

Design för alla var enligt regeringen en viktig del av sektorsansvaret.

Design för alla är ett koncept som bygger på att konsumentpro-

735Prop. 2005/06:105. 736 Lagen upphörde att gälla den 1 januari 2009, då den ersattes av en enda diskrimineringslag, Diskrimineringslagen (2008:567).

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

dukter ska utformas för att motsvara behovet hos så många olika brukare som möjligt, utan att behöva anpassas eller specialutformas för t.ex. personer med funktionsnedsättning.737

Kultur och media

Regeringen understryker i skrivelsen att ett av den statliga kulturpolitikens främsta mål är att verka för att alla medborgare ska ha möjlighet till kulturupplevelser och eget skapande. Emellertid har personer med funktionsnedsättning ett lägre deltagande i kulturlivet än övriga befolkningen.

I den omvärldsanalys som Kulturrådet genomfört framgick, enligt regeringen, att ett systematiskt arbete pågick inom kulturinstitutionerna för att öka tillgängligheten till kulturen. Under år 2005 genomförde Statens kulturråd en enkät bland kultursektorns aktörer. Slutsatserna från enkäten visade att sektorn blivit mer positiv till arbetet med tillgängligheten än den var fem år tidigare. Bl.a. hade antalet ärenden som rör tillgänglighet ökat när det gäller kyrkor och byggnadsminnen. Av omvärldsanalysen framgick vidare att vid utgången av år 2005 hade 260 av 290 huvudbibliotek med stöd från Kulturrådet genomfört arkitektinventeringar och tagit fram handlingsplaner. Tio av länsmuseerna hade genomfört inventeringar och tagit fram handlingsplaner under år 2005. Resterande avsåg att göra det under år 2006. På scenkonstområdet hade emellertid utvecklingen inte kommit lika långt, men Kulturrådet hade informerat institutionerna om mål och tidsplaner för handikappolitiken.

Förutom det generella målet för den nationella kulturpolitiken om att alla ska få möjlighet till delaktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande, hade regeringen också formulerat mål om förbättrad tillgänglighet i flertalet av de regleringsbrev som styrde verksamheterna inom kulturområdet. Detta gällde bl.a. de centrala museerna, Operan, Dramaten samt Språk- och folkminnesinstitutet. Merparten av myndigheterna hade tagit fram handikapplaner enligt förordningen (2001:526) om myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken.

Användningen av talböcker hade ökat. En viktig förutsättning för talbokens spridning var bl.a. att landstingen tillhandahöll s.k. DAISY-spelare i tillräcklig omfattning. Högskolor och universitet kunde, tack vare bredband, själva ladda ner talböcker direkt från

737 Skr. 2005/06:110, s. 84-86.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

Talboks- och punktskriftsbiblioteket (TPB). Antalet studenter som lånar tal- och punktskriftsböcker hade fördubblats från 900 studenter år 2002 till 1800 studenter år 2004.

I december 2001 fattade regeringen beslut om sändningstillstånd för programbolagen Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR). Riktlinjerna i sändningstillstånden hade lagts fast genom riksdagens beslut om propositionen Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002–2005.738Enligt gällande sändningstillstånd skulle vid utgången av tillståndsperioden minst hälften av SVT:s sändningstid för förstagångssändningar med svenskt ursprung vara textad. Detta mål hade enligt regeringen uppnåtts. För kommande tillståndsperiod 2007 – 2012 hade regeringen till riksdagen lämnat propositionen Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007 – 2012. 739 I propositionen föreslog regeringen att programföretagens ambitionsnivå avseende möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att tillgodogöra sig utbudet skulle höjas och tillgängligheten fortsätta att förbättras. Målet på lång sikt ska vara att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare.

Regeringen hade i december 2004 beslutat att meddela TV4 tillstånd att sända marksänd television med analog teknik. De nya villkoren när det gällde TV4:s ansvar för att göra utbudet tillgängligt för personer med funktionsnedsättning innebar en kraftig skärpning av kraven. TV4 skulle texta alla icke direktsända svenska program. Vidare skulle TV4 utveckla en fungerande metod för direkttextning av nyheter och under tillståndsperioden påbörja sådana sändningar. Vid vissa, ur demokratihänseende, särskilt viktiga sändningar såsom valdebatter skulle TV4 använda teckenspråkstolkning. Enligt TV4:s programredovisning hade antalet textade timmar ökat från 151 år 2000 till 260 år 2004.740

Transporter

Rikstrafiken, trafikverken och Boverket hade enligt regeringens redovisning sedan år 2002 genomfört årliga mätningar av möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att utnyttja transportsystemen. Undersökningarna bygger på självskattningar av i

738Prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268. 739Prop. 2005/06:112. 740 Skr. 2005/06:110, s. 87-95.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

vilken mån man kan resa med eller utan besvär. Den senaste undersökningen från år 2005 visade att reseförhållandena i allmänhet hade förbättrats. För alla persontransporter som ingick i redovisningen, det vill säga transporter på väg, järnväg, med flyg och till sjöss uppgav en majoritet av de svarande att de kunde resa helt utan besvär. Tillsammans med dem som uppgav att de kunde resa med vissa besvär uppgick gruppen till mellan 85 och 88 procent av de svarande.

Av de brister som likväl finns enligt undersökningarna förefaller följande finnas inom samtliga transportslag: information på stationer eller terminaler, möjligheten att vistas inom stationen samt finna en plats ombord på färdmedlet utan att besväras av astma- eller allergiframkallande faktorer, samt information ombord på fordonet.

Som sin samlade bedömning när det gäller möjligheterna att nå de handikappolitiska målen anförde regeringen att viktiga förbättringar visserligen hade skett och stora insatser gjorts. Likväl ansåg regeringen att anpassningen av kollektivtrafiken går för långsamt i förhållande till det uppsatta målet. Många personer med funktionsnedsättning kunde inte åka med kollektiva färdmedel överhuvudtaget. Åtgärdsbehoven var därför stora och bestod främst i brister avseende trafiksamordning, information, bokning, biljetthantering, personlig service och bemötande samt fysisk miljö vid terminaler och stationer. Regeringen ansåg att Vägverket och Banverket borde ta fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling i syfte att leda en nationell kraftsamling för att göra kollektivtrafiken användbar för personer med funktionsnedsättning. Arbetet skulle inriktas mot att göra infrastruktur, fordon, trafik, och övrig service användbara för alla och säkerställa att de är av hög kvalitet.741

Utbildning

Regeringen underströk att möjligheten att delta i samhällslivet på samma villkor som andra är en handikappolitisk målsättning som är av särskild betydelse inom utbildningsområdet. Enligt den svenska skollagen ska alla barn och ungdomar ha tillgång till en likvärdig utbildning. Oberoende av kön, geografisk hemvist och sociala och

741 Skr. 2005/06:110, s. 111-118.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

ekonomiska förhållanden har alla denna rätt. Hänsyn ska också tas till elever i behov av särskilt stöd.

Enligt regeringen lyckades den svenska skolan i allmänhet väl med att inkludera barn och ungdomar med lätt identifierade, oftast fysiska, funktionsnedsättning. Däremot förekom ökande problem kring elever vars svårigheter ligger i det sociala samspelet och exempelvis tar sig uttryck i utagerande, störande eller aggressivt beteende. De insatser som genomförts inom utbildningsområdet syftade enligt regeringen både till att stärka huvudmännens möjligheter att skapa en skola där alla kan delta på lika villkor och till att förbättra de enskilda elevernas förutsättningar att delta. Regeringen framhöll att satsningarna från statens sida är generella. Det innebar att ett stort ansvar vilar på skolhuvudmän, enskilda verksamheter och skolor för att förvalta dessa resurser på ett sätt som också gagnar barn och elever med funktionsnedsättning. Detta förutsätter att såväl beslutsfattare inom kommunerna som skolpersonal har kunskap om de handikappolitiska målen och rätten till en likvärdig utbildning. Det förutsätter också att det finns kunskap om metoder för att omsätta dessa mål och visioner i den praktiska verksamheten. En av målsättningarna i handlingsplanen är att elever med funktionsnedsättning på samma sätt som övriga barn och ungdomar ska kunna bo med sina föräldrar eller i deras närhet och gå i skola i närheten av hemmet. Det förutsätter vidare en ökad specialpedagogisk kompetens.742

I enlighet med handlingsplanen hade Skolverket utsetts till sektorsmyndighet för förverkligandet av de handikappolitiska målen inom utbildningsområdet. Den 1 juli 2004 inrättades ett läromedelsråd vid Specialpedagogiska institutet. Rådet skulle ansvara för att tillgången till tillgängliga läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning främjas, och i det sammanhanget särskilt bevaka att ny teknik tas till vara i utvecklingen av läromedel för elever med funktionsnedsättning.

I propositionen Trygghet, respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever,743 hade regeringen också föreslagit en lag om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever i förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, grund- och gymnasieskolan samt av kvinnor och män i kommunernas vuxenutbildning. La-

742 Skr. 2005/06:110, s. 119, 129. 743Prop. 2005/06:38.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

gen skulle främja barns och elevers lika rättigheter samt motverka diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder. Främjandearbetet skulle bedrivas på ett målinriktat sätt och varje verksamhet måste årligen upprätta en likabehandlingsplan för det ändamålet, där planerade åtgärder redovisas och följs upp. Skadestånd skulle enligt förslaget kunna utgå till barn och elever om inte de ansvariga för verksamheten följde lagens krav.744 Förslaget antogs av riksdagen745och lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever trädde i kraft den 1 april 2006. Lagens diskrimineringsbestämmelser ingår i allt väsentligt numera som en del i diskrimineringslagen (2008:567).

Den kraftiga utbyggnaden av högskolan hade även inneburit ett ökat antal studenter med funktionsnedsättning vid lärosätena. År 2004 fick ca 3 500 studenter med funktionsnedsättning särskilt pedagogiskt stöd vid universitet och högskolor, vilket var en ökning med 67 procent sedan år 2002. En förklaring till ökningen sades vara att nästan dubbelt så många personer med dyslexi hade fått stöd under 2004 jämfört med år 2002. Utbildningsnivån var dock fortfarande lägre bland personer med funktionsnedsättning jämfört med befolkningen i övrigt. Det fanns även betydande skillnader i utbildningsnivå mellan olika grupper av personer med funktionsnedsättning. Enligt en undersökning som Riksförsäkringsverket hade gjort år 2002 var benägenheten att ha avslutat en högskoleutbildning bland personer med rörelsenedsättning större än bland personer med sensoriska funktionsnedsättningar.746

Regeringen hänvisade vidare till att lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan hade trätt i kraft den 1 mars 2002. Enligt den lagen skulle universitet och högskolor bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja studenternas lika rättigheter oavsett bl.a. funktionshinder och vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att någon student utsätts för trakasserier. Det målinriktade arbetet måste dokumenteras i en årlig likabehandlingsplan. Förbudet mot direkt diskriminering på grund av funktionshinder omfattade också den situationen att en högskola inte vidtar sådana åtgärder som skäligen kan krävas för att göra högskolans lokaler tillgängliga och användbara för personer med funktionshinder. Införandet av lagen behandlas närmare i avsnitt 17.13.

744 Skr. 2005/06:110, s. 122-123. 745 Bet. 2005/06:UbU4, rskr. 2005/06:149.746 Skr. 2005/06:110, s. 121.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

Handikappombudsmannen (HO) hade undersökt vilket genomslag den nya lagen fått och konstaterade i det sammanhanget att de flesta universitet och högskolor år 2005 hade en likabehandlingsplan. Samtidigt framkom det att s.k. enskilda utbildningsanordnare knappt påbörjat sitt likabehandlingsarbete och inte alltid såg behovet av att arbeta planmässigt, eller ens kände till att detta är ett krav enligt lagen. HO hade också framhållit att det var bekymmersamt att det planarbete som bedrevs ofta saknade ett uttalat funktionshinderperspektiv.

Regeringen uppdrog också i regleringsbreven för år 2005 till universitet och högskolor att upprätta en handlingsplan för hur lokalerna, verksamheterna och informationen skulle bli tillgänglig för personer med funktionshinder enligt förordning (2001:526) om de statlig myndigheternas ansvar för genomförandet av handikapppolitiken. Högskoleverket gavs i uppdrag att redovisa vilka insatser det vidtagit för att främja likabehandling av personer med funktionsnedsättning inom sitt verksamhetsområde.

Anslaget för att täcka kostnader för studerande med funktionsnedsättning i högskolan höjdes åren 2001 och 2003 och uppgick år 2005 till 25,5 miljoner kronor. Därutöver hade Örebro universitet tillförts 1 miljon kronor under budgetåret 2002 för att utreda förutsättningarna för en teckenspråkig miljö i syfte att intensifiera insatser för döva och hörselskadade inom sina utbildningar.747

Risker och farhågor

Regeringen konstaterade också att det fanns tecken på att utvecklingen inte gick helt i önskad riktning. Tillsynen visade att det inträffar att kommuner lägger ner gruppboenden och att personer kan tvingas flytta till bostäder med sämre standard. Andra iakttagelser gällde tendenser till samlokalisering av olika slags verksamheter eller att verksamheter förtätas med flera deltagare i samma verksamhet eller fler boende i samma bostad med särskild service. De handikappolitiska målen om självbestämmande, inflytande, valfrihet och kontinuitet för personer med funktionsnedsättning riskerade i dessa fall att inte uppfyllas. Hur kommuner planerar och samverkar kring insatser samt hur de bedriver uppsökande verksamhet kan påverka om personer med funktionsnedsättning får det individuella stöd som de behöver för att kunna delta i samhället på

747 Skr. 2005/06:110, s. 121, 128-129, 132.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

samma villkor som andra. Även här hade tillsynsmyndigheterna uppmärksammat brister.748

I skrivelsen framhåller regeringen att den tekniska utvecklingen innebär nya möjligheter till delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning. Exempel som gavs på nya möjligheter var bl.a. informationsåtkomst genom punktskriftsdisplay och syntetiskt tal, ett nytt talbokssystem, digitala hörapparater, bild- och texttelefoni, mottagning och uppläsning av taltidningar och talböcker. Den snabba utvecklingen ställer emellertid nya krav på kunskap hos både brukare och hjälpmedelsförsörjning. Flera myndigheter hade också uttryckt oro för att vissa grupper exkluderas av ekonomiska eller kunskapsmässiga skäl. Kvinnor och män, flickor och pojkar med kognitiva funktionsnedsättningar angavs som en särskilt utsatt grupp i detta avseende.

Transportmyndigheterna såg en utveckling med ökat resande genom att ny teknik möjliggör förbättrad information, vilket underlättar för synskadade samt allt bättre information om tillgänglighet på olika reseoperatörers webbplatser. Genom att information vid stationer och knutpunkter ges både visuellt och audiellt, kan alltfler nås. Samtidigt som teknikutvecklingen öppnar nya möjligheter fanns även farhågor med en ökad inriktning mot tekniska tjänster. Teknikutvecklingen inom transportområdet medför exempelvis att kunden själv i allt större utsträckning sköter både bokning och betalning via Internet eller talsvar. Ökad självbetjäning innebär risk för minskad bemanning för personlig service vid stationer och så vidare.

Även på andra områden såg man en risk för att situationen kan komma att försämras ytterligare för personer med funktionshinder i förhållande till övriga grupper, t.ex. till följd av att bank- och postkontor stänger eller att den personliga servicen blir dyrare.

En mer positiv tolkning av utvecklingen kunde å andra sidan enligt regeringen vara att en ökad självbetjäning för dem som klarar den, kan ge utrymme för personlig service till dem som så behöver. En mer positiv bild uppmålades också enligt regeringen av vissa myndigheter, som såg att ett ökande antal äldre kan främja en utveckling av anpassade tjänster och produkter. Det finns en kommersiell drivkraft bakom teknikutvecklingen. Andra myndigheter pekade emellertid i det sammanhanget på att personer med funktionsnedsättning inte alltid betraktas som en tillräckligt kommersi-

748 Skr. 2005/06:110, s. 134-135.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

ellt intressant grupp för en automatisk anpassning av tekniken. Regeringen framhöll att Design för alla skulle kunna vidga marknaden för nya tjänster som även passar personer med funktionsnedsättning.749

Regeringen gjorde i uppföljningsskrivelsen den bedömningen att befolkningen generellt kommer att öka i den s.k. tätortsnära landsbygden. En förutsättning för en hållbar utveckling med ökat resande blir då att kollektivtrafiken anpassas för att fungera för flertalet. När det gäller daglighandel ersätts närbutiker och annan service nära människor alltmer av stormarknadsetableringar. Sedan år 1996 hade mer än 450 tätorter förlorat sin sista dagligvarubutik och den siffran sades öka. Den positiva sidan av stormarknader ansågs vara att tillgängligheten oftast är mycket god när man väl är där.

Samhällets mål är att personer med funktionsnedsättning ska kunna bo kvar i hemmet. En förutsättning är att bostäderna är tillgängliga och användbara. För att rätta till brister i befintliga bostäder och för individuella anpassningar framhöll regeringen bostadsanpassningsbidragets avgörande betydelse. I det sammanhanget konstaterades en ny negativ trend, nämligen att fastighetsägare allt oftare säger nej till bostadsanpassning. Det fanns därför enligt regeringen anledning att överväga särskilda insatser för att stärka rätten till bostadsanpassning.750

17.19. Sveriges tillträde till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

En konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning antogs av FN:s generalförsamling den 13 december 2006. Detta utgjorde en fortsättning på arbetet inom FN för att få till stånd internationella regler om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, ett arbete som tidigare hade resulterat i FN:s standardregler. Standardreglerna har behandlats i avsnitt 15.5 och konventionen i avsnitt 15.6. Konventionen öppnades för undertecknande den 30 mars 2007 då bl.a. Sverige undertecknade den. Till konventionen finns också ett fakultativt (frivilligt) protokoll som innebär att enskilda personer har möjlighet att framföra klagomål

749 Skr. 2005/06:110, s. 146-147. 750 Skr. 2005/06:110, s. 148.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

till FN:s internationella kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning om de anser att deras rättigheter enligt konventionen trätts för när. Sverige undertecknade protokollet samtidigt som konventionen.

På förslag av regeringen godkände riksdagen konventionen och protokollet751 och Sverige ratificerade konventionen och det fakultativa protokollet den 15 december 2008.752 Båda trädde för Sveriges del i kraft den 14 januari 2009.

Konventionen gäller inte direkt som lag i Sverige. Däremot ska domstolar och myndigheter när de tillämpar svensk lag tolka denna så att den, så långt det är möjligt, stämmer överens med konventionen, s.k. fördragskonform tolkning.

I samband med Sveriges ratificering av konventionen konstaterade regeringen i propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning753 att konventionen inte tillför några nya rättigheter. Dess syfte är istället att undanröja hinder mot att personer med funktionsnedsättning kan åtnjuta mänskliga rättigheter som alla andra.754

I den svenska översättningen av konventionstexten används genomgående begreppet funktionsnedsättning. Regeringen gjorde den bedömningen att beskrivningen av vad som enligt konventionen innefattar personer med funktionsnedsättning överensstämmer väl med de definitioner som gäller inom den svenska handikappolitiken, men anförde samtidigt att det kunde finnas anledning att vid framtida lagöversyner överväga behovet av att närma definitionerna till konventionens beskrivning av begreppet funktionsnedsättning.755

Regeringen noterade också i propositionen att konventionens definition av begreppet ”diskriminering på grund av funktionsnedsättning” hade ett betydligt vidare syfte än definitionen i den svenska diskrimineringslagen. Likväl fann regeringen inget att erinra mot konventionstexten, liksom inte heller när det gäller användningen av begreppen ”skälig anpassning” och ”universell utformning”.756Sammanfattningsvis gjorde regeringen den bedömningen att det inte fanns något att invända mot vare sig konventionens allmänna

751Prop. 2008/09:28, bet. 2008/09SoU3, rskr. 2008/09:38. 752 SÖ 2008:26. 753Prop. 2008/09:28. 754Prop. 2008/09:28 s. 11. 755Prop. 2008/09:28 s. 16. 756Prop. 2008/09:28 s. 18.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

principer och åtaganden eller reglerna om jämlikhet och ickediskriminering.

I propositionen noterade regeringen att reglerna om tillgänglighet (artikel 9 i konventionen) tillhör de mest centrala i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.757Att bristande tillgänglighet utestänger personer med funktionsnedsättning står, enligt regeringen, i strid med inte bara de särskilda tillgänglighetskraven i artikel 9, utan också med krav och åtaganden i flera andra artiklar i konventionen.

I propositionen tog regeringen även upp frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning som en form av diskriminering.758 I det sammanhanget redovisade regeringen emellertid bara Diskrimineringskommitténs förslag om att införa ett förbud mot sådan diskriminering (se avsnitt 17.17), samt hänvisade till sitt uttalande i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering759 om att den frågan behövde beredas ytterligare.

Regeringen konstaterade vidare att de mål om tillgänglighet som ställts upp i Sverige i lagar, program och handlingsplaner i olika avseenden visserligen ännu inte är uppfyllda, men att bristerna härvidlag inte var så allvarliga att konventionen inte skulle kunna ratificeras.

17.20. Ny diskrimineringslag 1 januari 2009

Diskrimineringskommitténs (2002) förslag till bl.a. ny diskrimineringslag (se avsnitt 17.17) behandlades i regeringens proposition

Ett starkare skydd mot diskriminering.760 Frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning berördes emellertid endast översiktligt i propositionen. Regeringen redovisade bl.a. Sveriges internationella åtaganden på området. Det konstaterades t.ex. att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning innehåller bestämmelser om bristande tillgänglighet och att Sverige anslutit sig till konventionen. Regeringen framhöll också att FN:s standardregler är avsedda att vara normbildande och innebär ett moraliskt och politiskt åtagande från staternas sida att anpassa samhället till människor med funktionsnedsättning. Europarådets reviderade sociala stadga från 1996 innehål-

757 2008/09:28 s. 34-40. 758Prop. 2008/09:28 s. 39. 759Prop. 2007/08:95. 760Prop. 2007/08:95, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/08:219.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

ler dels ett traditionellt diskrimineringsförbud, dels vissa bestämmelser som särskilt tar sikte på staternas ansvar när det gäller situationen för personer med funktionsnedsättning, exempelvis när det gäller utbildning.761 Enligt artikel 26 i EU-stadgan om grundläggande rättigheter erkänner och respekterar unionen rätten för personer med funktionsnedsättning att få del av åtgärder som syftar till att stärka deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet.

I propositionen hänvisade regeringen också till grundlagens program- och målsättningsstadgande i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF), enligt vilket det allmänna ska dels verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels motverka diskriminering av människor på grund av bl.a. funktionshinder. Målsättningen om delaktighet och jämlikhet är enligt förarbetena till den bestämmelsen av störst betydelse för människor som tillhör grupper som jämfört med andra har en utsatt position i samhället. Regeringen underströk i propositionen diskrimineringslagstiftningens betydelse för ett samhälle präglat av respekt för principerna om likhet inför lagen och alla människors lika värde och rättigheter. Ytterst är den ett uttryck för det fria, demokratiska samhället och de värderingar som ligger till grund för samhällsordningen. Ett sådant samhälle förutsätter att alla människor ges möjligheter att utvecklas utifrån sina individuella egenskaper och förutsättningar och efter sin egen förmåga och sina egna val.762

Regeringen konstaterade för sin del sammanfattningsvis att frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning är angelägen men komplicerad, och att den därför krävde ytterligare utredning och analys. Regeringen avsåg därför att ta fram ytterligare underlag och därefter återkomma till riksdagen i frågan. Den nya diskrimineringslagen (2008:567) som, efter riksdagens godkännande av propositionen, trädde i kraft den 1 januari 2009 kom därför inte att innehålla några nya regler om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning som en form av diskriminering.

761Prop. 2007/08:95, s. 52 f och 55. 762Prop. 2007/08:95, s. 79.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

17.21. Byggprocessutredningen

Regeringen beslutade i september 2007 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen. Utredningen antog namnet Byggprocessutredningen och hade i uppdrag att undersöka möjligheterna att ytterligare förenkla och förtydliga de regler som styr den fysiska planeringen och vissa byggrelaterade frågor. Utredningen överlämnade sitt betänkande

Bygg – helt enkelt!763 i juni 2008.

Byggprocessutredningen konstaterade för sin del att nuvarande ordning enligt plan- och bygglagstiftningen inte leder till en effektiv prövnings- och kontrollprocess. Det är enligt utredningen i många fall så illa att tillsyns- och kontrollreglerna förefaller vara helt verkningslösa vid den nuvarande tillämpningen. Därför föreslog utredningen i sitt betänkande ett antal förändringar764 som tar sin utgångspunkt i att om samhället ställer egenskapskrav på byggnadsverk så är det självklart att samhället också ska ha både kompetens och mod att våga hävda dessa krav.

Nu gällande regler innebär en uppdelad prövning av ett byggprojekt. Planöverensstämmelse och några lämplighetskriterier prövas efter en bygglovsansökan, medan de tekniska frågorna behandlas separat i ett byggsamråd efter en bygganmälan. Begränsningen av de frågor som ska prövas i bygglovet, det vill säga i ett tidigt skede av ett byggprojekt, har enligt utredningen skapat oklarhet bland byggherrar och frustration bland de handläggare som prövar bygglovsansökningar. Bygglovsprövningen har t.ex. inte omfattat kraven på tillgänglighet. Detta har inneburit att bygglov ibland har fått ges till åtgärder, som sedan inte får förverkligas med anledning av kraven på tillgänglighet enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., BVL. Som tillspetsade exempel nämndes i betänkandet, att byggnadsnämnden måste ge bygglov till ett 10-våningshus utan hiss.

Utredningens förslag innebär att byggherrar bara behöver göra en ansökan och att prövningen delas upp i en lämplighetsprövning respektive en teknisk bedömning. Bedömningen av projektets lämplighet, det vill säga dess planenlighet, estetik, omgivningspåverkan, ändamålsenlighet och tillgänglighet ska göras redan i ett mycket tidigt skede och resultera i ett bygglov. Byggnadsnämnden kan sålunda i detta tidiga skede lämna ett tydligt besked om den sökta åtgärden får utföras enligt de bestämmelser som gäller. Att

763SOU 2008:68. 764SOU 2008:68 s. 196 ff.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

kravet på tillgänglighet därvid tillgodoses ansåg utredningen ska vara ett kriterium för att bygglov ska kunna ges.

Många detaljredovisningar har, enligt vad utredningen redovisade, betydelse för hur kraven på tillgänglighet kommer att uppfyllas, t.ex. nivåskillnaden mellan färdigt golv och omgivande mark, hygienrummens disposition, att rullstolsburna kan nå alla bostadsfunktionerna, att bostadsplanet inte har nivåskillnader, att dörrbredderna är tillräckliga, att bostadskomplement finns och är tillgängliga och så vidare. Ett lämnat bygglov kommer dock inte att innebära att lösningar som inte framgår av handlingarna är godtagna av byggnadsnämnden. Ofta framgår t.ex. inte tröskelhöjder eller rumshöjder på huvudritningarna. Trots detta ska naturligtvis sådana krav uppfyllas. Inte ens en felaktigt måttsatt dörrbredd på bygglovsritningarna kommer, enligt utredningens förslag, att ändra ansvarsförhållandena mellan byggnadsnämnden och byggherren. Det får inte bli så att en på detta sätt något utökad bygglovsprövning skulle kunna uppfattas så att ansvarsförhållandena rubbas och att ett större ansvar än förut läggs på myndigheten. Byggnadsnämnden övertar alltså aldrig ansvaret för att bygglovsritningarna är riktiga. Däremot, menade utredningen, ökar med dess förslag sannolikheten för att felaktigheter kan observeras i ett tidigare skede än nu.

Byggprocessutredningens förslag är föremål för fortsatt beredning inom Regeringskansliet.

17.22. Äldreboendedelegationens slutbetänkande 2008

Regeringen beslutade i maj 2006 att tillkalla en delegation med uppgift att följa och analysera behoven av och utvecklingen av boende för äldre765. Delegationen skulle lämna förslag till åtgärder som kan påverka och stimulera utvecklingen av bostäder och boende anpassade för äldres behov både inom den ordinarie bostadsmarknaden och inom särskilda boendeformer. I december 2006 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till delegationen.766 Äldreboendedelegationen överlämnade i december 2008 sitt slutbetänkande

Bo bra hela livet

767

.

Delegationen konstaterade i sitt slutbetänkande att efter hand som antalet och andelen äldre personer ökar i befolkningen kom-

765 Dir. 2006:63. 766 Dir. 2006:137. 767SOU 2008:113.

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

mer kraven på bl.a. tillgänglighet att öka. I många av landets kommuner pågår arbetet med att skapa sig en bild av hur den ökande andelen äldre kommer att påverka kommunens verksamhet och ekonomi. Utvecklingen av bostäder och boendemiljöer som passar äldre är i detta sammanhang en angelägen fråga. Kommunerna har ansvaret för bostadsförsörjningen. Genom bl.a. planmonopolet har de också möjlighet att axla detta ansvar. Även om kommunerna inte själva bygger bostäderna kan de styra och medverka på flera olika sätt. Inventering av bostadsområden kan, enligt delegationen, ligga till grund för en analys av behov och möjligheter för olika områden i kommunen och en planberedskap när det gäller bostäder för äldre. Möjligheten att anvisa kommunal mark kan också vara ett effektivt instrument för att påverka och styra hur bostadsbyggandet ser ut.

Det är vidare, enligt vad delegationen anförde, av stor vikt att de bostäder som byggs inom det ordinära bostadsbeståndet uppfyller de krav på tillgänglighet som finns i bygglagstiftningen men delegationen stötte på flera exempel av nybyggnation där dessa krav, framför allt när det gäller kraven på fysisk tillgänglighet, satts åt sidan. Delegationen ansåg därför att tillsynen behöver skärpas och instämde i förslaget i Byggprocessutredningens slutbetänkande

Bygg – helt enkelt!,768 att kravet på ändamålsenlighet och tillgänglighet ska prövas redan i samband med bygglovet i stället för som i dag i byggsamrådet. Byggsamrådet äger rum efter att kommunen beviljat bygglov. Som byggprocessen är utformad i dag kan kommunen således ge byggnadslov trots att fastigheten inte uppfyller kraven på tillgänglighet. Att tillgänglighetskraven i bygglagstiftningen är uppfyllda borde emellertid, också enligt delegationens uppfattning, vara ett kriterium för att bli beviljad bygglov. Enligt delegationens mening kunde det även finnas behov av att stärka kontrollen av att bygglagstiftningen följs.

Sammanfattningsvis anförde delegationen att den fysiska tillgängligheten är avgörande för möjligheten att bo kvar och att leva ett självständigt liv för personer med nedsatt funktionsförmåga oavsett ålder. Avsaknaden av hiss kan öka belastningen på den kommunala vården och omsorgen genom att äldre som bor i fastigheter utan tillgång till hiss behöver hemtjänstinsatser i form av t.ex. inköp i högre utsträckning än andra äldre. Men en god tillgänglighet är också värdefull och eftertraktad av andra grupper i

768SOU 2008:68.

Ds 2010:20 Frågans tidigare behandling

samhället såsom yngre personer med funktionsnedsättningar och barnfamiljer.

För att bl.a. förbättra förutsättningarna för äldre att bo kvar i sin ursprungliga bostad föreslog delegationen att ett s.k. tillgänglighetsbidrag införs. Bidrag borde lämnas både till hissinstallation och till andra tillgänglighetsskapande åtgärder i befintliga flerbostadshus. Bidrag till andra tillgänglighetsskapande åtgärder än hissinstallation kan enligt förslaget även komma i fråga i tvåvåningshus. För att bidrag till hissinstallation ska beviljas måste hissen vara åtkomlig även för personer med funktionsnedsättning. Många gånger kan hinder såsom trappsteg eller tunga dörrar finnas innan hissen kan nås, t.ex. i eller utanför entrén. Eftersom tillgängligheten i en fastighet sålunda inte bara är beroende av hiss menade delegationen att bidrag också ska kunna lämnas till andra åtgärder, t.ex. dörröppnare eller ramper för rullstolar och barnvagnar, som förbättrar tillgängligheten till fastigheten, bostäderna eller gemensamma utrymmen såsom soprum och tvättstuga.

Effekten av ett tillgänglighetsbidrag kan, enligt delegationens bedömning, förstärkas genom att bidraget prövas och lämnas med utgångspunkt från kommunala bostadsinventeringar ur tillgänglighetssynpunkt. Delegationen ansåg att sådana inventeringar bör vara ett villkor för att tillgänglighetsbidrag ska beviljas. Inventeringen behövs enligt delegationen dels för att få kunskap om vilka bostäder som finns och kunna prioritera och planera bostadsbyggandet, dels för att kunna peka ut de områden som har störst behov av förbättrad tillgänglighet. Genom att koppla bidraget till bostadsinventeringar kan det få bättre effekt och tillgänglighetsåtgärder kan genomföras där de bäst behövs.

Trots de relativt höga kostnader som ett tillgänglighetsbidrag genererar ansåg delegationen att satsningen är nödvändig med hänsyn till den demografiska utvecklingen. För att kunna möta behovet av bra och tillgängliga bostäder när antalet äldre ökar kraftigt framöver, måste satsningar göras inte bara på bostäder särskilt anpassade och avsedda för äldre utan även på det ordinära bostadsbeståndet.

17.23. Skollagsberedningens förslag till ny skollag

Genom beslut i november 2006 tillsatte statsrådet Jan Björklund en arbetsgrupp, Skollagsberedningen, med uppgift att ta fram ett för-

Frågans tidigare behandling Ds 2010:20

slag till en ny skollag. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i promemorian Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet

769

i juni 2009.

Av 9 kap. 2 § i 1985 års skollag följer att en fristående skola inte behöver ta emot en elev vars mottagande skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. Av 9 kap. 6 § tredje stycket i 1985 års skollag framgår att om en elev i en fristående skola har ett omfattande behov av särskilt stöd behöver kommunen inte lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Av förarbetena framgår att den fristående skolan inte kan åberopa ekonomiska svårigheter om kommunen är beredd att betala för det särskilda stödet.770

Skollagsberedningen ansåg att det finns skäl att i den nya skollagen förtydliga förutsättningarna för undantaget i fråga om elever med behov av särskilt stöd. Det bör, enligt beredningen, klart framgå av lagtexten att den fristående skolan i normalfallet inte kan neka att ta emot en elev i behov av särskilt stöd. En fristående skola ska inom ramen för sina normala resurser kunna ge stöd åt flertalet elever. Den ska, på samma sätt som en kommunal skola, kunna anpassa sin organisation och sin undervisning så att hänsyn tas till elevens behov och förutsättningar. En fristående skola ska bara kunna säga nej till en elev i de fall då stödbehovet är så omfattande att hemkommunen inte är skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet. Den fristående skolan kan således inte neka en elev med omfattande stödbehov tillträde om hemkommunen är beredd att ersätta skolan för de ekonomiska kostnaderna för att ge eleven sådant stöd.

Skollagsberedningens förslag till ny skollag är föremål för fortsatt beredning i Regeringskansliet.

769Ds 2009:25. 770Prop. 1995/96:200 s. 72.

Bilaga 1

Uppdragsbeskrivning avseende att utreda skydd mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder

Sammanfattning av uppdraget

En utredare ska lämna förslag om hur underlåtenhet att vidta åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder skulle kunna regleras som en form av diskriminering. Förslagen ska avse de samhällsområden som omfattas av regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering och som i dag inte har en sådan reglering samt beskriva och analysera vilka konsekvenser det skulle få.

Bakgrund

I februari 2006 lade Diskrimineringskommittén fram slutbetänkandet En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22). I betänkandet föreslogs bl.a. en ny lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Enligt kommitténs förslag ska den som omfattas av lagens förbud mot diskriminering som gäller andra samhällsområden än arbetslivet inte få missgynna en person med funktionshinder genom att underlåta att vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som skulle kunna bidra till att den personen kan ta del av den vara, tjänst eller bostad eller verksamhet som avses, på lika villkor med personer utan sådant funktionshinder. Underlåtenhet att vidta åtgärder är att anse som diskriminering, enligt kommitténs förslag.

Regeringen beslutade den 6 mars 2008 propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95, bet. 2007/08:AU7,

Bilaga 1 Ds 2010:20

rskr. 2007/08:219). Propositionen innehåller förslag om en ny sammanhållen diskrimineringslag och en ny sammanslagen ombudsmannamyndighet. I propositionen anger regeringen att frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder som en form av diskriminering bör beredas ytterligare. Frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder som en form av diskriminering är angelägen. Regeringen anser dock att det framgår av såväl Diskrimineringskommitténs betänkande som remissyttrandena att frågan är ytterst komplicerad och att den kräver en fördjupad analys som inte varit möjlig under den tid som stått till förfogande under lagstiftningsärendet. Ett flertal frågor måste enligt regeringens mening utredas vidare. Regeringen anger därför som sin avsikt att skyndsamt låta komplettera kommitténs överväganden med ytterligare underlag och därefter återkomma till riksdagen.

Uppdraget

Det bör uppdras åt en utredare att lämna förslag om hur underlåtenhet att vidta åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder skulle kunna regleras som en form av diskriminering. Förslagen ska avse de samhällsområden som omfattas av regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering och som i dag inte har en sådan reglering, samt beskriva och analysera vilka konsekvenser det skulle få.

Utredaren ska analysera och ange definitioner av begreppen diskriminering, funktionshinder och tillgänglighet vad gäller skydd mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder. Olika definitioner av begreppen funktionshinder och tillgänglighet används i olika sammanhang i t.ex. diskrimineringslagstiftningen jämfört med plan- och bygglagstiftningen. Vid övervägande av olika former av reglering av frågan, finns det därför behov av att analysera dessa begrepp samt att tydligt ange hur begreppen bör definieras.

Utredaren ska analysera förhållandet mellan krav på åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder som redan finns i olika regelverk, framförallt plan- och bygglagstiftningen.

Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen, kommunerna och privata aktörer ska en beräkning av dessa kostnader

Ds 2010:20

Bilaga 1

redovisas. I detta ingår att bedöma om de får särskilda konsekvenser för småföretag. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering av dessa. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474). Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska användas för att belysa konsekvenserna för företag.

Det står utredaren fritt att lämna alternativa författningsförslag som utredaren finner lämpliga.

Utredaren ska beakta den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och Förenta Nationernas internationella konvention om rättigheter för människor med funktionshinder samt följa den fortsatta beredningen av Europeiska kommissionens förslag den 4 juli 2008 till rådets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. I förslaget till direktivet finns bestämmelser om åtgärder som ska vidtas för att göra det möjligt för personer med funktionshinder att få en effektiv ickediskriminerande tillgång till socialt skydd, sociala förmåner, hälso- och sjukvård och utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder och färdmedel. Rimliga anpassningsåtgärder ska, enligt förslaget, alltid vidtas såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda.

Utredaren ska även ta till vara erfarenheter från andra länder där frågan om bristande tillgänglighet regleras, t.ex. Norge, Storbritannien och USA.

Utredaren ska i utredningsarbetet ha kontakt med berörda myndigheter och organisationer, bl.a. Boverket, Handikappombudsmannen, Handisam, Fastighetsägarna Sverige, Sveriges kommuner och landsting, Handikappförbundens samarbetsorgan och Svensk Handel.

Bilaga 2

Konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

New York den 13 december 2006

Regeringen beslutade den 15 mars 2007 att underteckna konventionen och det fakultativa protokollet. Undertecknandet skedde den 30 mars 2007. Den 4 december 2008 beslutade regeringen att ratificera konventionen och det fakultativa protokollet och ratifikationsinstrumentet deponerades hos FN:s generalsekreterare den 15 december 2008. Konventionen och protokollet trädde i kraft den 3 maj 2008 och för Sverige trädde de i kraft den 14 januari 2009.

Riksdagsbehandling: Prop. 2008/09:28, bet. 2008/09SoU3, rskr. 2008/09:38.

Konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Inledning

Konventionsstaterna,

a) åberopar principerna i Förenta nationernas stadga, som erkänner det inneboende värdet och värdigheten hos alla dem som tillhör människosläktet och deras lika och obestridliga rättigheter som grundvalen för frihet, rättvisa och fred i världen,

b) erkänner att Förenta nationerna i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter har förklarat och enats om att var och en

Bilaga 2 Ds 2010:20

är berättigad till alla de rättigheter och friheter som anges i dem utan åtskillnad av något slag,

c) bekräftar åter att mänskliga rättigheter och grundläggande friheter är universella, odelbara och inbördes beroende av och relaterade till varandra samt bekräftar behovet av att garantera att personer med funktionsnedsättning får åtnjuta dem utan diskriminering,

d) åberopar internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, konventionen om barnets rättigheter samt internationella konventionen om skydd för rättigheterna för alla migrerande arbetare och deras familjemedlemmar,

e) erkänner att ”funktionsnedsättning” och ”funktionshinder” är begrepp under utveckling och att funktionshinder härrör från samspel mellan personer med funktionsnedsättningar och hinder som är betingade av attityder och miljön, vilka motverkar deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra,

f) erkänner betydelsen av principerna och riktlinjerna i världsaktionsprogrammet för personer med funktionshinder och i Förenta nationernas standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet att påverka främjande, utformning och utvärdering av riktlinjer, planer, program och åtgärder på nationell, regional och internationell nivå för att ytterligare likställa möjligheterna för personer med funktionsnedsättning,

g) betonar betydelsen av att integrera frågor om funktionshinder som en väsentlig del i relevanta strategier för hållbar utveckling,

h) erkänner även att diskriminering av en person på grund av funktionsnedsättning är en kränkning av det inneboende värdet och värdigheten hos varje människa,

i) erkänner vidare mångfalden hos personer med funktionsnedsättning,

Ds 2010:20

Bilaga 2

j) erkänner behovet av att främja och skydda de mänskliga rättigheterna för alla personer med funktionsnedsättning, inklusive för dem som behöver mer omfattande stöd,

k) ser med oro att personer med funktionsnedsättning, trots dessa olika instrument och åtaganden, fortsätter att möta hinder för sitt deltagande som likvärdiga samhällsmedlemmar och kränkningar av deras mänskliga rättigheter i alla delar av världen,

l) erkänner betydelsen av internationellt samarbete för att förbättra levnadsförhållandena för personer med funktionsnedsättning i alla länder, särskilt i utvecklingsländerna,

m) erkänner de värdefulla nuvarande och kommande bidrag som personer med funktionsnedsättning lämnar till den allmänna välfärden och mångfalden i sina samhällen, och att främjandet av fullt åtnjutande för personer med funktionsnedsättning av deras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och deras fulla deltagande kommer att resultera i deras starkare känsla av samhörighet och i betydande framsteg för den mänskliga, sociala och ekonomiska utvecklingen av samhället och fattigdomsbekämpningen,

n) erkänner betydelsen av individuellt självbestämmande och oberoende för personer med funktionsnedsättning, däribland friheten att göra egna val,

o) anser att personer med funktionsnedsättning bör ha möjlighet att aktivt medverka i beslutsfattande om riktlinjer och program, däribland sådana som direkt berör dem,

p) ser med oro på de svåra förhållanden som möter personer med funktionsnedsättning som är utsatta för flerfaldiga eller försvårade former av diskriminering på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell, etnisk, ursprunglig eller social härkomst, egendom, börd, ålder eller ställning i övrigt,

q) erkänner att kvinnor och flickor med funktionsnedsättning ofta är utsatta för större risk, både inom och utom hemmet, för våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande,

Bilaga 2 Ds 2010:20

r) erkänner att barn med funktionsnedsättning ska fullt ut åtnjuta alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn och erinrar om åtaganden som de stater som är parter i konventionen om barnets rättigheter har gjort i detta syfte,

s) betonar nödvändigheten av att införliva ett jämställdhetsperspektiv i alla strävanden att främja fullt åtnjutande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för personer med funktionsnedsättning,

t) framhäver den omständigheten att flertalet personer med funktionsnedsättning lever under fattiga förhållanden och erkänner i detta hänseende det avgörande behovet av att ta itu med fattigdomens ogynnsamma inverkan på personer med funktionsnedsättning,

u) beaktar att förhållanden avseende fred och säkerhet grundade på full respekt för syftena och principerna i Förenta nationernas stadga och respekt för tillämpliga instrument för mänskliga rättigheter är oundgängliga för ett fullständigt skydd för personer med funktionsnedsättning, särskilt under väpnad konflikt och vid utländsk ockupation,

v) erkänner betydelsen av tillgång för personer med funktionsnedsättning till den fysiska, sociala, ekonomiska och kulturella miljön samt till vård och omsorg och utbildning liksom till information och kommunikation för fullt åtnjutande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter,

w) beaktar att den enskilde, som har skyldigheter mot andra personer och mot det samhälle som han eller hon tillhör, är skyldig att sträva efter att främja och iaktta de rättigheter som erkänns i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,

x) är övertygade om att familjen är samhällets naturliga och grundläggande enhet och är berättigad till samhällets och statens skydd och att personer med funktionsnedsättning och deras familjemedlemmar bör få nödvändigt skydd och stöd för att göra det möjligt

Ds 2010:20

Bilaga 2

för deras familjer att bidra till ett fullt och rättvist åtnjutande av rättigheter för personer med funktionsnedsättning, samt

y) är övertygade om att en heltäckande och integrerad internationell konvention om främjande och skydd av rättigheter och värdighet för personer med funktionsnedsättning kommer att ge ett betydande bidrag till att råda bot på funktionsnedsatta personers djupgående sociala missgynnande och främja deras deltagande på de samhälleliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella områdena under lika förutsättningar, både i utvecklingsländerna och i de utvecklade länderna, och har kommit överens om följande.

Artikel 1 Syfte

Denna konventions syfte är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning och att främja respekten för deras inneboende värde.

Personer med funktionsnedsättning innefattar bl.a. personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra.

Artikel 2 Definitioner

För de syften som avses i denna konvention gäller följande definitioner: ”kommunikation” innefattar bl.a. språk, textning, punktskrift, taktil kommunikation, storstil, tillgängliga multimedier, kompletterande och alternativa former, medel och format för kommunikation baserade på textstöd, uppläst text, lättläst språk och mänskligt tal, samt tillgänglig informations- och kommunikationsteknik (IT).

”språk” innefattar bl.a. talade och tecknade språk och andra former av icke talade språk.

Bilaga 2 Ds 2010:20

”diskriminering på grund av funktionsnedsättning” betyder varje åtskillnad, undantag eller inskränkning på grund av funktionsnedsättning som har till syfte eller verkan att inskränka eller omintetgöra erkännande, åtnjutande eller utövande på lika villkor som andra av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på det politiska, ekonomiska, sociala, kulturella och civila området eller på andra områden. Det omfattar alla former av diskriminering, inklusive underlåtenhet att göra skälig anpassning.

”skälig anpassning” betyder nödvändiga och ändamålsenliga ändringar och anpassningar, som inte innebär en oproportionerlig eller omotiverad börda när så behövs i ett enskilt fall för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning på lika villkor som andra kan åtnjuta eller utöva alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

”universellt utformade” betyder sådan utformning av produkter, miljöer, program och tjänster att de ska kunna användas av alla i största möjliga utsträckning utan behov av anpassning eller specialutformning. ”Universellt utformade” ska inte utesluta hjälpmedel för enskilda grupper av personer med funktionsnedsättning där så behövs.

Artikel 3 Allmänna principer

Denna konventions principer är följande:

a) respekt för inneboende värde, individuellt självbestämmande, innefattande frihet att göra egna val samt enskilda personers oberoende,

b) icke-diskriminering,

c) fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället,

d) respekt för olikheter och accepterande av personer med funktionsnedsättning som en del av den mänskliga mångfalden och mänskligheten,

e) lika möjligheter,

f) tillgänglighet,

Ds 2010:20

Bilaga 2

g) jämställdhet mellan kvinnor och män,

h) respekt för den fortlöpande utvecklingen av förmågorna hos barn med funktionsnedsättning och respekt för funktionsnedsatta barns rätt att bevara sin identitet.

Artikel 4 Allmänna åtaganden

1. Konventionsstaterna åtar sig att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning utan diskriminering av något slag på grund av funktionsnedsättning. I detta syfte åtar sig konventionsstaterna följande:

a) att vidta alla ändamålsenliga lagstiftningsåtgärder, administrativa och andra åtgärder för att uppfylla de rättigheter som erkänns i denna konvention,

b) att vidta alla ändamålsenliga åtgärder, däribland lagstiftning, för att modifiera eller avskaffa gällande lagar, bestämmelser, sedvänjor och bruk som är diskriminerande mot personer med funktionsnedsättning,

c) att ta hänsyn till skyddet och främjandet av de mänskliga rättigheterna för personer med funktionsnedsättning i alla riktlinjer och program,

d) att avhålla sig från varje handling eller förfarande som är oförenligt med denna konvention och att säkerställa att myndigheter och offentliga institutioner handlar i enlighet med konventionen,

e) att vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att avskaffa diskriminering på grund av funktionsnedsättning från alla personers, organisationers och enskilda företags sida,

f) att genomföra eller främja forskning och utveckling av universellt utformade produkter, tjänster, utrustning och anläggningar enligt definitionerna i artikel 2 i denna konvention, som skulle fordra minsta möjliga anpassning och lägsta kostnad för att tillmötesgå de särskilda behoven hos en person med funktionsnedsättning, att främja tillgängligheten till och användningen av dem samt

Bilaga 2 Ds 2010:20

att främja universell utformning vid utveckling av normer och riktlinjer,

g) att genomföra eller främja forskning och utveckling av och främja tillgång till och användning av ny teknik, innefattande informations- och kommunikationsteknik, samt hjälpmedel som är lämpliga för personer med funktionsnedsättning, med prioritering av teknik till överkomligt pris,

h) att lämna tillgänglig information till personer med funktionsnedsättning om hjälpmedel, innefattande ny teknik och andra former av stöd, service och tjänster,

i) att främja utbildning om de rättigheter som erkänns i denna konvention för specialister och personal som arbetar med personer med funktionsnedsättning, så att de bättre ska kunna ge det stöd och den service som dessa rättigheter garanterar.

2. Med avseende på ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter åtar sig varje konventionsstat att vidta åtgärder och till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete, för att trygga att rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet, utan att det ska inkräkta på de åtaganden i denna konvention som är omedelbart tillämpliga enligt internationell rätt.

3. I utformning och genomförande av lagstiftning och riktlinjer för att genomföra denna konvention och i andra beslutsfattande processer angående frågor som berör personer med funktionsnedsättning ska konventionsstaterna nära samråda med och aktivt involvera personer med funktionsnedsättning, däribland barn med funktionsnedsättning, genom de organisationer som företräder dem.

4. Ingenting i denna konvention ska inkräkta på bestämmelser som bättre främjar förverkligandet av rättigheter som tillkommer personer med funktionsnedsättning och som kan ingå i en konventionsstats lagstiftning eller i internationell rätt som den staten är bunden av. Det ska inte förekomma någon inskränkning i eller något upphävande av någon av de mänskliga rättigheter eller grundläggande friheter som erkänns eller gäller i någon konventionsstat enligt lag, fördrag, bestämmelse eller sedvänja under förevändning

Ds 2010:20

Bilaga 2

att denna konvention inte erkänner sådana rättigheter eller friheter eller att den erkänner dem i mindre utsträckning.

5. Bestämmelserna i denna konvention ska omfatta alla delar av federala stater utan inskränkning eller undantag.

Artikel 5 Jämlikhet och icke-diskriminering

1. Konventionsstaterna erkänner att alla människor är lika inför och enligt lagen och utan någon diskriminering berättigade till lika skydd och lika förmåner enligt lagen.

2. Konventionsstaterna ska förbjuda all diskriminering på grund av funktionsnedsättning och garantera personer med funktionsnedsättning lika och effektivt rättsligt skydd mot diskriminering på alla grunder.

3. För att främja jämlikhet och avskaffa diskriminering ska konventionsstaterna vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att skälig anpassning tillhandahålls.

4. Särskilda åtgärder som är nödvändiga för att påskynda eller uppnå faktisk jämlikhet för personer med funktionsnedsättning ska inte betraktas som diskriminering enligt denna konvention.

Artikel 6 Kvinnor med funktionsnedsättning

1. Konventionsstaterna erkänner att kvinnor och flickor med funktionsnedsättning är utsatta för flerfaldig diskriminering och ska därför vidta åtgärder för att säkerställa att de fullt och likaberättigat åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

2. Konventionsstaterna ska vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att kvinnor fullt ut utvecklas, gör framsteg och stärker den egna förmågan i syfte att garantera att de kan utöva och åtnjuta de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som anges i denna konvention.

Bilaga 2 Ds 2010:20

Artikel 7 Barn med funktionsnedsättning

1. Konventionsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder som behövs för att säkerställa att barn med funktionsnedsättning fullt åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn.

2. I alla åtgärder som rör barn med funktionsnedsättning ska barnets bästa komma i främsta rummet.

3. Konventionsstaterna ska säkerställa att barn med funktionsnedsättning har rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör dem, varvid deras åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad på lika villkor som för andra barn, och att de för att utöva denna rättighet erbjuds stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder.

Artikel 8 Medvetandegörande om situationen för personer med funktionsnedsättning

1. Konventionsstaterna åtar sig att vidta omedelbara, effektiva och ändamålsenliga åtgärder

a) för att höja medvetandet i hela samhället, däribland på familjenivå, om personer med funktionsnedsättning och för att främja respekten för deras rättigheter och värdighet,

b) för att bekämpa stereotypa uppfattningar, fördomar och skadliga sedvänjor med avseende på personer med funktionsnedsättning, däribland sådana som grundas på kön och ålder, inom alla livets områden, samt

c) för att höja medvetandet om kapaciteten hos och bidrag från personer med funktionsnedsättning.

2. Åtgärder i detta syfte innefattar följande:

a) att initiera och genomföra verkningsfulla kampanjer för att höja allmänhetens medvetande,

i) om att hysa en mottaglig inställning till rättigheterna för personer med funktionsnedsättning,

Ds 2010:20

Bilaga 2

ii) om att främja en positiv inställning och ett högre socialt medvetande gentemot personer med funktionsnedsättning, samt

iii) om att främja erkännande av färdigheter, meriter och förmågor hos personer med funktionsnedsättning samt av deras bidrag på arbetsplatserna och på arbetsmarknaden.

b) att på alla nivåer i undervisningssystemet, däribland hos alla barn från tidig ålder, uppmuntra en inställning präglad av respekt för rättigheterna för personer med funktionsnedsättning,

c) att uppmuntra alla massmedier att framställa personer med funktionsnedsättning på ett sätt som är förenligt med denna konventions syfte,

d) att främja utbildningsprogram som ökar medvetenheten om personer med funktionsnedsättning och rättigheterna för personer med funktionsnedsättning.

Artikel 9 Tillgänglighet

1. För att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att leva oberoende och att fullt ut delta på alla livets områden, ska konventionsstaterna vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång på lika villkor som andra till den fysiska miljön, till transporter, till information och kommunikation, innefattande informations- och kommunikationsteknik (IT) och -system samt till andra anläggningar och tjänster som är tillgängliga för eller erbjuds allmänheten både i städerna och på landsbygden. Dessa åtgärder, som ska innefatta identifiering och undanröjande av hinder och barriärer mot tillgänglighet, ska bl.a. gälla byggnader, vägar, transportmedel och andra inom- och utomhusanläggningar, däribland skolor, bostäder, vårdinrättningar och arbetsplatser, samt

b) information, kommunikation och annan service, däribland elektronisk service och service i nödsituationer.

Bilaga 2 Ds 2010:20

2. Konventionsstaterna ska även vidta ändamålsenliga åtgärder för att

a) utveckla, utfärda och övervaka tillämpning av miniminormer och riktlinjer för tillgänglighet till anläggningar och service som är öppna för eller erbjuds allmänheten,

b) säkerställa att enskilda enheter som erbjuder anläggningar och service dit allmänheten äger tillträde beaktar alla aspekter av tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning,

c) erbjuda intressenter utbildning i frågor som gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning,

d) utrusta byggnader och andra anläggningar dit allmänheten äger tillträde med anvisningar i punktskrift och i lättläst och lättbegriplig form,

e) erbjuda former av assistans och annan personlig service, däribland ledsagare, lektörer och yrkesverksamma teckenspråkstolkar, för att underlätta tillgänglighet till byggnader och andra anläggningar som är öppna för allmänheten,

f) främja andra ändamålsenliga former av hjälp och stöd till personer med funktionsnedsättning för att säkerställa deras tillgång till information,

g) främja tillgång för personer med funktionsnedsättning till ny informations- och kommunikationsteknik (IT) och nya system, däribland Internet, samt

h) främja utformning, utveckling, tillverkning och distribution av tillgänglig informations- och kommunikationsteknologi och system på ett tidigt stadium så att de blir tillgängliga till lägsta möjliga kostnad.

Artikel 10 Rätten till liv

Konventionsstaterna bekräftar åter att varje människa har en inneboende rätt till livet och ska vidta alla åtgärder som behövs för att

Ds 2010:20

Bilaga 2

säkerställa att personer med funktionsnedsättning verkligen får åtnjuta denna rätt på lika villkor som andra.

Artikel 11 Risksituationer och humanitära nödlägen

Konventionsstaterna ska, i enlighet med sina åtaganden enligt internationell rätt, innefattande den internationella humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna, vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa skydd och säkerhet för personer med funktionsnedsättning som är i risksituationer, däribland väpnad konflikt, humanitära nödlägen och naturkatastrofer.

Artikel 12 Likhet inför lagen

1. Konventionsstaterna bekräftar åter att personer med funktionsnedsättning har rätt att i alla sammanhang bli erkända som personer i lagens mening.

2. Konventionsstaterna ska erkänna att personer med funktionsnedsättning åtnjuter rättskapacitet på lika villkor som andra i alla hänseenden.

3. Konventionsstaterna ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att erbjuda personer med funktionsnedsättning tillgång till det stöd de kan behöva för att utöva sin rättskapacitet.

4. Konventionsstaterna ska säkerställa att alla åtgärder som hänför sig till utövandet av rättskapacitet tillgodoser en ändamålsenlig och verksam garanti för att förhindra missbruk i enlighet med de mänskliga rättigheterna. Sådana garantier ska säkerställa att åtgärder som hänför sig till utövandet av rättskapacitet respekterar personens rättigheter, önskemål och preferenser, är fria från motstridiga intressen och otillbörlig inverkan, är proportionella och anpassade till personens förhållanden, sätts in under kortast möjliga tid samt är föremål för regelbunden översyn av en behörig, oberoende och opartisk myndighet eller ett rättsligt organ. Garantierna ska stå i proportion till den grad sådana åtgärder inverkar på personens rättigheter och intressen.

Bilaga 2 Ds 2010:20

5. Med förbehåll för bestämmelserna i denna artikel, ska konventionsstaterna vidta alla ändamålsenliga och effektiva åtgärder för att säkerställa lika rätt för personer med funktionsnedsättning att äga eller ärva egendom, kontrollera sina egna ekonomiska angelägenheter och ha lika tillgång till banklån, hypotekslån och andra former av finansiella krediter och ska säkerställa att personer med funktionsnedsättning inte godtyckligt berövas sin egendom.

Artikel 13 Tillgång till rättssystemet

1. Konventionsstaterna ska säkerställa effektiv tillgång till rättssystemet för personer med funktionsnedsättning på lika villkor som för andra, däribland genom att erbjuda dem processuella och åldersrelaterade anpassningar för att underlätta en verksam roll för dem som direkta och indirekta deltagare, inklusive som vittnen, i alla rättsliga förfaranden, innefattande i det undersökande skedet och i andra förberedande skeden.

2. För att medverka till att säkerställa effektiv tillgång till rättssystemet för personer med funktionsnedsättning, ska konventionsstaterna främja ändamålsenlig utbildning för dem som arbetar inom rättsväsendet, innefattande polisiär personal och fängelsepersonal.

Artikel 14 Frihet och personlig säkerhet

1. Konventionsstaterna ska säkerställa att personer med funktionsnedsättning på lika villkor som andra

a) åtnjuter rätt till frihet och personlig säkerhet,

b) inte berövas sin frihet olagligen eller godtyckligt och att varje frihetsberövande sker i enlighet med lagen samt att förekomst av funktionsnedsättning inte i något fall ska rättfärdiga frihetsberövande.

2. Konventionsstaterna ska säkerställa att, om personer med funktionsnedsättning berövas sin frihet genom något förfarande, är de på lika villkor som andra berättigade till garantier i enlighet med de

Ds 2010:20

Bilaga 2

mänskliga rättigheterna och ska behandlas i enlighet med syftena och principerna i denna konvention, däribland genom erbjudande av skälig anpassning.

Artikel 15 Rätt att inte utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

1. Ingen får utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Särskilt får ingen utan sitt fria samtycke utsättas för medicinska eller vetenskapliga experiment.

2. Konventionsstaterna ska vidta alla effektiva lagstiftnings-, administrativa, rättsliga och andra åtgärder för att förhindra att personer med funktionsnedsättning, lika litet som andra personer, utsätts för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Artikel 16 Rätt att inte utsättas för utnyttjande, våld eller övergrepp

1. Konventionsstaterna ska vidta alla ändamålsenliga lagstiftnings-, administrativa, sociala, utbildnings- och andra åtgärder för att skydda personer med funktionsnedsättning, såväl inom som utom hemmet, mot alla former av utnyttjande, våld och övergrepp, däribland hänsyn till om det är könsrelaterat.

2. Konventionsstaterna ska även vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att förhindra alla former av utnyttjande, våld och övergrepp bl.a. genom att säkerställa ändamålsenliga former av könsanpassad och åldersanpassad assistans och stöd till personer med funktionsnedsättning och deras familjemedlemmar och vårdare, inklusive genom att tillhandahålla information och utbildning om hur man undviker, känner igen och rapporterar förekomst av utnyttjande, våld eller övergrepp. Konventionsstaterna ska säkerställa att skyddet tar hänsyn till ålders-, köns- och funktionshinderaspekterna.

3. För att förhindra alla former av utnyttjande, våld och övergrepp ska konventionsstaterna säkerställa att alla anläggningar och pro-

Bilaga 2 Ds 2010:20

gram som är avsedda för personer med funktionsnedsättning effektivt övervakas av självständiga myndigheter.

4. Konventionsstaterna ska vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att främja fysisk, kognitiv och psykologisk återhämtning, rehabilitering och social återanpassning för personer med funktionsnedsättning som blir utsatta för någon form av utnyttjande, våld eller övergrepp, däribland genom att tillhandahålla skydd. Återhämtningen och återanpassningen ska ske i en omgivning som främjar personernas hälsa, välfärd, självaktning, värdighet och självständighet och tar hänsyn till de behov som betingas av kön och ålder.

5. Konventionsstaterna ska införa effektiv lagstiftning och ändamålsenliga riktlinjer, bl.a. lagstiftning och riktlinjer som är inriktad på kvinnor och barn, för att säkerställa att fall av utnyttjande, våld och övergrepp mot personer med funktionsnedsättning identifieras, utreds och, i förekommande fall, lagförs.

Artikel 17 Skydd för den personliga integriteten

Alla personer med funktionsnedsättning har rätt till respekt för sin fysiska och psykiska integritet på lika villkor som andra.

Artikel 18 Rätt till fri rörlighet och till ett medborgarskap

1. Konventionsstaterna ska erkänna rätten för personer med funktionsnedsättning till fri rörlighet, frihet att välja bosättningsort och till ett medborgarskap på lika villkor som andra, bl.a. genom att säkerställa att personer med funktionsnedsättning

a) har rätt att förvärva och ändra medborgarskap och att inte fråntas detta godtyckligt eller på grund av funktionsnedsättning,

b) på grund av funktionsnedsättning inte berövas sin rätt att erhålla, äga eller använda dokumentation om sitt medborgarskap eller annan identitetsdokumentation eller sin rätt att utnyttja de gällande förfarandena, exempelvis immigrationsförfaranden, som kan behövas för att underlätta utövande av rätten till fri rörlighet,

Ds 2010:20

Bilaga 2

c) har frihet att lämna vilket land som helst, även sitt eget, samt

d) inte godtyckligt eller på grund av funktionsnedsättning berövas rätten att resa in i sitt eget land.

2. Barn med funktionsnedsättning ska omedelbart registreras efter födelsen och ska ha rätt från födelsen till ett namn, rätt att förvärva ett medborgarskap och, så långt det är möjligt, rätt att få vetskap om och bli omvårdade av sina föräldrar.

Artikel 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhället

Konventionsstaterna erkänner lika rätt för alla personer med funktionsnedsättning att leva i samhället med lika valmöjligheter som andra personer och ska vidta effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att underlätta att personer med funktionsnedsättning fullt åtnjuter denna rätt och deras fulla inkludering och deltagande i samhället, bl.a. genom att säkerställa att

a) personer med funktionsnedsättning har möjlighet att välja sin bosättningsort och var och med vem de vill leva på lika villkor som andra och inte är tvungna att bo i särskilda boendeformer,

b) personer med funktionsnedsättning har tillgång till olika former av samhällsservice både i hemmet och inom särskilt boende och till annan service, bl.a. sådant personligt stöd som är nödvändigt för att stödja boende och deltagande i samhället och för att förhindra isolering och avskildhet från samhället, samt

c) samhällsservice och anläggningar avsedda för allmänheten är tillgängliga på lika villkor för personer med funktionsnedsättning och svarar mot deras behov.

Artikel 20 Personlig rörlighet

Konventionsstaterna ska vidta effektiva åtgärder för att säkerställa personlig rörlighet med största möjliga oberoende för personer med funktionsnedsättning, bl.a. genom att

Bilaga 2 Ds 2010:20

a) underlätta personlig rörlighet för personer med funktionsnedsättning på det sätt och vid den tid de själva väljer och till överkomlig kostnad,

b) underlätta tillgång för personer med funktionsnedsättning till hjälpmedel av kvalitet och andra former av assistans och annan personlig service, inklusive genom att göra dem åtkomliga till rimlig kostnad,

c) erbjuda personer med funktionsnedsättning och berörd personal utbildning i rörelseteknik, samt

d) uppmuntra tillverkare av hjälpmedel att beakta alla aspekter av förflyttningsbehov för personer med funktionsnedsättning.

Artikel 21 Yttrandefrihet och åsiktsfrihet samt tillgång till information

Konventionsstaterna ska vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning kan utöva yttrandefriheten och åsiktsfriheten, inklusive friheten att söka, ta emot och sprida uppgifter och idéer på lika villkor som andra och genom alla former av kommunikation som de själva väljer enligt definitionen i artikel 2, däribland genom att

a) utan dröjsmål och extra kostnader förse personer med funktionsnedsättning med information som är avsedd för allmänheten i tillgängligt format och teknologi anpassad för olika funktionsnedsättningar,

b) godta och underlätta användning i offentliga sammanhang av teckenspråk, punktskrift, förstorande och alternativ kommunikation och alla andra tillgängliga medel, former och format för kommunikation som personer med funktionsnedsättning själva valt,

c) uppmana enskilda leverantörer av tjänster till allmänheten, däribland genom Internet, att erbjuda information och service i tillgängliga och användbara format för personer med funktionsnedsättning,

Ds 2010:20

Bilaga 2

d) uppmuntra massmedierna, däribland leverantörer av information genom Internet, att göra sina tjänster tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, samt

e) erkänna och främja användning av teckenspråk.

Artikel 22 Respekt för privatlivet

1. Ingen person med funktionsnedsättning, utan avseende på bostadsort eller boendeförhållanden, får utsättas för ett godtyckligt eller olagligt ingripande i sitt privatliv, familjeliv, hem eller sin korrespondens eller annan typ av kommunikation eller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Personer med funktionsnedsättning har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp.

2. Konventionsstaterna ska skydda sekretessen för personuppgifter och uppgifter om hälsa och rehabilitering för personer med funktionsnedsättning på lika villkor som för andra.

Artikel 23 Respekt för hem och familj

1. Konventionsstaterna ska vidta effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av personer med funktionsnedsättning i alla frågor som gäller äktenskap, familj, föräldraskap och personliga förbindelser på lika villkor som för andra för att säkerställa att

a) rätten erkänns för alla personer med funktionsnedsättning i giftasvuxen ålder att ingå äktenskap och bilda familj på grundval av de blivande makarnas fria och fulla samtycke,

b) rätten erkänns för personer med funktionsnedsättning att fritt och under ansvar bestämma antalet barn och tidrymden mellan havandeskapen och att ha tillgång till åldersanpassad information, upplysning om reproduktiv hälsa och familjeplanering samt tillhandahållande av de medel som behövs för att de ska kunna utöva denna rätt,

Bilaga 2 Ds 2010:20

c) personer med funktionsnedsättning, även barn, får behålla sin fertilitet på samma villkor som andra.

2. Konventionsstaterna ska säkerställa personers med funktionsnedsättning rättigheter och skyldigheter när det gäller förmynderskap eller godmanskap för barn, vårdnad om barn och adoption eller liknande, om sådana begrepp förekommer i nationell lag, varvid dock barnets bästa alltid främst ska beaktas. Konventionsstaterna ska lämna ändamålsenligt stöd till personer med funktionsnedsättning i utövandet av deras ansvar för barnens fostran.

3. Konventionsstaterna ska säkerställa att barn med funktionsnedsättning har lika rättigheter i familjelivet. För att förverkliga dessa rättigheter och för att förhindra att barn med funktionsnedsättning göms undan, överges, försummas och avskiljs, ska konventionsstaterna åta sig att lämna tidig och allsidig information, service och stöd till barn med funktionsnedsättning och till deras familjer.

4. Konventionsstaterna ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig överprövning i enlighet med tilllämplig lag och tillämpliga förfaranden, finner att sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Ett barn ska inte i något fall skiljas från sina föräldrar på grund av barnets eller den ena eller båda föräldrarnas funktionsnedsättning.

5. Konventionsstaterna ska, om de närmast anhöriga inte är i stånd att ta hand om ett barn med funktionsnedsättning, vidta alla åtgärder för att erbjuda alternativ omsorg inom den utvidgade familjen och, i avsaknad av sådan, placering i familjeliknande miljö i samhället.

Artikel 24 Utbildning

1. Konventionsstaterna erkänner rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning. För att förverkliga denna rätt utan diskriminering och på lika villkor, ska konventionsstaterna säkerställa ett sammanhållet utbildningssystem på alla nivåer och livslångt lärande inriktat på

Ds 2010:20

Bilaga 2

a) full utveckling av den mänskliga potentialen och känslan för värdighet och egenvärde samt förstärkning av respekten för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande friheterna och den mänskliga mångfalden,

b) utveckling av personlighet, begåvning och kreativitet hos personer med funktionsnedsättning samt av deras mentala och fysiska färdigheter till deras fulla möjligheter, samt

c) att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att effektivt delta i ett fritt samhälle.

2. För att förverkliga denna rätt, ska konventionsstaterna säkerställa att

a) personer med funktionsnedsättning inte utestängs från det allmänna utbildningssystemet på grund av funktionsnedsättning och att barn med funktionsnedsättning inte utestängs från kostnadsfri obligatorisk grundutbildning eller från undervisning som följer efter grundutbildning, på grund av funktionsnedsättning,

b) personer med funktionsnedsättning, på lika villkor som andra, får tillgång till en inkluderande och kostnadsfri grundutbildning av kvalitet och till undervisning som följer efter grundutbildning på sina hemorter,

c) skälig anpassning erbjuds utifrån personliga behov,

d) personer med funktionsnedsättning ges nödvändigt stöd inom det allmänna utbildningssystemet för att underlätta deras ändamålsenliga utbildning, samt

e) ändamålsenliga individanpassade stödåtgärder erbjuds i miljöer som erbjuder största möjliga kunskapsrelaterade och sociala utveckling som är förenlig med målet fullständig inkludering.

3. Konventionsstaterna ska göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att lära sig praktiska och sociala färdigheter för att underlätta deras fulla och likvärdiga deltagande i utbildning och som samhällsmedlemmar. I detta syfte ska konventionsstaterna vidta ändamålsenliga åtgärder, bl.a. för att

Bilaga 2 Ds 2010:20

a) underlätta inlärning av punktskrift, alternativ skrift, förstorande och alternativa former, medel och format för kommunikation samt rörelse- och orienteringsförmågan och underlätta kamratstöd och mentorskap,

b) underlätta inlärning av teckenspråk och främja dövsamhällets språkliga identitet, samt

c) säkerställa att utbildning av personer, särskilt av barn, med synskada eller dövblindhet eller som är döva eller hörselskadade, ges på de mest ändamålsenliga språken, formerna och medlen för kommunikation för den enskilde och i miljöer som maximerar kunskapsrelaterad och social utveckling.

4. För att säkerställa förverkligandet av denna rättighet ska konventionsstaterna vidta ändamålsenliga åtgärder för att anställa lärare, även lärare med funktionsnedsättning, som är kunniga i teckenspråk och/eller punktskrift, och för att utbilda yrkeskunniga personer och personal som är verksamma på alla utbildningsnivåer. Denna utbildning ska omfatta kunskap om funktionshinder och användning av lämpliga förstorande och alternativa former, medel och format för kommunikation, utbildningstekniker och material för att stödja personer med funktionsnedsättning.

5. Konventionsstaterna ska säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång till allmän högre utbildning, yrkesutbildning, vuxenutbildning och livslångt lärande utan diskriminering och på lika villkor som andra. I detta syfte ska konventionsstaterna säkerställa att skälig anpassning erbjuds personer med funktionsnedsättning.

Artikel 25 Hälsa

Konventionsstaterna erkänner att personer med funktionsnedsättning har rätt att åtnjuta bästa möjliga hälsa och utan diskriminering på grund av funktionsnedsättning. Konventionsstaterna ska vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa tillgång till hälso- och sjukvårdstjänster för personer med funktionsnedsättning med

Ds 2010:20

Bilaga 2

beaktande av jämställdhetsperspektivet, däribland hälsorelaterad rehabilitering. Konventionsstaterna ska särskilt

a) erbjuda personer med funktionsnedsättning samma utbud, kvalitet och standard avseende gratis eller subventionerad hälso- och sjukvård samt insatser och behandlingsprogram som erbjuds andra personer, även när det gäller sexuell och reproduktiv hälsa samt befolkningsbaserade offentliga folkhälsoprogram,

b) erbjuda sådan hälsoservice som personer med funktionsnedsättning behöver särskilt på grund av deras funktionsnedsättning, inklusive tidig upptäckt och ändamålsenliga insatser, och service som är avsedd för att begränsa och förebygga vidare funktionsnedsättning, bl.a. för barn och äldre,

c) erbjuda hälso- och sjukvårdstjänster så nära personernas egna hemorter som möjligt, även på landsbygden,

d) kräva att hälso- och sjukvårdspersonal tillhandahåller vård av samma kvalitet till personer med funktionsnedsättning som till andra, inbegripet med deras fria och informerade samtycke, genom att bl.a. höja medvetandet om mänskliga rättigheter, värdighet, självständighet och behov för personer med funktionsnedsättning, genom utbildning och utfärdande av etiska normer för offentlig och privat hälsoservice,

e) förbjuda diskriminering av personer med funktionsnedsättning i fråga om sjukförsäkringar och livförsäkringar, där sådana är tillåtna enligt nationell lag, vilka ska erbjudas på ett rättvist och skäligt sätt, samt

f) förhindra diskriminerande underlåtenhet att erbjuda hälso- och sjukvård samt hälsotjänster eller mat och dryck på grund av funktionsnedsättning.

Artikel 26 Habilitering och rehabilitering

1. Konventionsstaterna ska vidta effektiva och ändamålsenliga åtgärder, däribland genom kamratstöd, för att göra det möjligt för

Bilaga 2 Ds 2010:20

personer med funktionsnedsättning att uppnå och vidmakthålla största möjliga oberoende, full fysisk, mental, social och yrkesmässig förmåga samt fullt inkluderande och deltagande i livets alla aspekter. I det syftet ska konventionsstaterna organisera, förstärka och utsträcka heltäckande habiliterings- och rehabiliteringsstöd och habiliterings- och rehabiliteringsprogram, särskilt på områdena hälsa, sysselsättning, utbildning och social service på så sätt att dessa tjänster och program

a) börjar så tidigt som möjligt och grundas på en tvärvetenskaplig bedömning av vars och ens behov och förmåga, samt

b) stöder deltagande och inkluderande i samhället och alla aspekter av det och är frivilliga och tillgängliga för personer med funktionsnedsättning så nära deras egna hemorter som möjligt, även på landsbygden.

2. Konventionsstaterna ska främja utveckling av grundutbildning och vidareutbildning för specialister och annan personal som är verksamma med habiliterings- och rehabiliteringsstöd.

3. Konventionsstaterna ska främja tillgång till, kännedom om och användning av hjälpmedel och teknik som är utformade för personer med funktionsnedsättning som främjar habilitering och rehabilitering.

Artikel 27 Arbete och sysselsättning

1. Konventionsstaterna erkänner rätten till arbete för personer med funktionsnedsättning på lika villkor som för andra. Det innefattar rätten att kunna förtjäna sitt uppehälle genom fritt valt eller antaget arbete på arbetsmarknaden och i en arbetsmiljö som är öppen, som främjar integration och är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Konventionsstaterna ska skydda och främja förverkligande av rätten till arbete, däribland för personer som förvärvar funktionsnedsättning under anställning, genom att vidta ändamålsenliga åtgärder, däribland lagstiftning, för att bl.a. göra följande:

a) förbjuda diskriminering på grund av funktionsnedsättning med avseende på alla frågor som gäller alla former av yrkesverksamhet,

Ds 2010:20

Bilaga 2

innefattande rekryteringsvillkor, anställning och sysselsättning, bibehållande av anställning, befordran samt säkra och hälsosamma arbetsförhållanden,

b) skydda rätten för personer med funktionsnedsättning på lika villkor som andra till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor, innefattande lika möjligheter och lika ersättning för arbete av lika värde och till trygga och sunda arbetsförhållanden, innefattande skydd mot trakasserier, och lösning av klagomål,

c) säkerställa att personer med funktionsnedsättning kan utöva sina arbetsrättsliga och fackliga rättigheter på lika villkor som andra,

d) göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att få faktisk tillgång till arbets- och yrkesvägledning, arbetsförmedling, yrkesutbildning och vidareutbildning, som är allmänt tillgängliga,

e) främja möjligheter till anställning och befordran för personer med funktionsnedsättning på arbetsmarknaden och hjälp med att finna, erhålla, bibehålla och återgå till en anställning,

f) främja möjligheterna till egenföretagande, företagande, utveckling av kooperativ samt till att starta eget företag,

g) anställa personer med funktionsnedsättning i den offentliga sektorn,

h) främja anställning av personer med funktionsnedsättning inom den privata sektorn genom ändamålsenliga riktlinjer och åtgärder, vilka kan omfatta program för positiv särbehandling, stimulansåtgärder och andra åtgärder,

i) säkerställa att skälig anpassning på arbetsplatsen erbjuds personer med funktionsnedsättning,

j) främja att personer med funktionsnedsättning tillägnar sig arbetserfarenhet på den öppna arbetsmarknaden, samt

k) främja program avseende yrkesinriktad och yrkesmässig rehabilitering, bibehållande i arbete och återinträde i arbete för personer med funktionsnedsättning.

Bilaga 2 Ds 2010:20

2. Konventionsstaterna ska säkerställa att personer med funktionsnedsättning inte hålls i slaveri eller träldom och att de på lika villkor som andra är skyddade från att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete.

Artikel 28 Tillfredsställande levnadsstandard och social trygghet

1. Konventionsstaterna erkänner rätten för personer med funktionsnedsättning till en tillfredsställande levnadsstandard för sig och sin familj, däribland tillräckligt med mat, kläder och en lämplig bostad samt till ständigt förbättrade levnadsvillkor, och ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att trygga och främja att denna rätt förverkligas utan diskriminering på grund av funktionsnedsättning.

2. Konventionsstaterna erkänner rätten för personer med funktionsnedsättning att åtnjuta social trygghet utan diskriminering på grund av funktionsnedsättning och ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att trygga och främja att denna rätt förverkligas, däribland genom följande åtgärder:

a) att för personer med funktionsnedsättning säkerställa lika tillgång till rent vatten och säkerställa tillgång till ändamålsenlig och överkomlig service, anordningar och annat stöd för behov som är relaterade till funktionsnedsättning,

b) att för personer med funktionsnedsättning, särskilt kvinnor och flickor, och för äldre personer med funktionsnedsättning säkerställa tillgång till sociala trygghetsprogram och fattigdomsbekämpningsprogram,

c) att för personer med funktionsnedsättning och deras anhöriga som lever under fattiga förhållanden säkerställa tillgång till stöd från staten med utgifter som är relaterade till funktionsnedsättning, däribland för adekvat utbildning, rådgivning, ekonomiskt stöd och avlastningsvård,

d) att för personer med funktionsnedsättning säkerställa tillgång till offentliga bostadsprogram, samt

Ds 2010:20

Bilaga 2

e) att för personer med funktionsnedsättning säkerställa lika tillgång till pensionsförmåner och pensionsprogram.

Artikel 29 Deltagande i det politiska och offentliga livet

Konventionsstaterna ska garantera personer med funktionsnedsättning politiska rättigheter och möjlighet att åtnjuta dem på lika villkor som andra och förpliktigar sig att

a) säkerställa att personer med funktionsnedsättning effektivt och fullständigt kan delta i det politiska och offentliga livet på lika villkor som andra, direkt eller genom fritt valda ombud, däribland rättighet och möjlighet för personer med funktionsnedsättning att rösta och att bli valda, bl.a. genom följande:

i) säkerställa att valprocedurer, anordningar och material är ändamålsenliga, tillgängliga och lätta att förstå och att använda, ii) skydda rätten för personer med funktionsnedsättning att rösta genom hemlig röstning i val och folkomröstningar utan hot, och att vara kandidater i val, att faktiskt inneha ämbeten samt att utföra alla offentliga funktioner på alla offentliga nivåer med underlättande av användning av stödjande och ny teknik, där så är tillämpligt,

iii) garantera att personer med funktionsnedsättning fritt kan uttrycka sin vilja som väljare och, i detta syfte, vid behov, på deras begäran, tillåta att de vid röstning får assisteras av en av dem fritt vald person,

b) aktivt främja en miljö där personer med funktionsnedsättning effektivt och fullständigt kan delta i skötseln av offentliga angelägenheter, utan diskriminering och på lika villkor som andra, samt uppmuntra deras deltagande i offentliga angelägenheter, däribland genom

i) att delta i enskilda organisationer och sammanslutningar som är verksamma i landets offentliga och politiska liv och i politiska partiers verksamhet och förvaltning, samt

Bilaga 2 Ds 2010:20

ii) att bilda och ansluta sig till organisationer av personer med funktionsnedsättning som företräder personer med funktionsnedsättning på internationell, nationell, regional och lokal nivå.

Artikel 30 Deltagande i kulturliv, rekreation, fritidsverksamhet och idrott

1. Konventionsstaterna erkänner rätten för personer med funktionsnedsättning att på lika villkor som andra delta i kulturlivet och ska vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning

a) bereds tillgång till kulturella produkter i tillgänglig form,

b) bereds tillgång till tv-program, film, teater och annan kulturell verksamhet i tillgänglig form, samt

c) bereds tillträde till platser för kulturella föreställningar eller tjänster, såsom teatrar, museer, biografer, bibliotek och turistservice och så långt som möjligt till minnesmärken och platser av nationell kulturell betydelse.

2. Konventionsstaterna ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska få möjlighet att utveckla och använda sin kreativa, artistiska och intellektuella förmåga, inte endast i eget intresse utan även för samhällets berikande.

3. Konventionsstaterna ska vidta alla ändamålsenliga åtgärder i enlighet med internationell rätt för att säkerställa att lagar till skydd för immateriella rättigheter inte utgör ett oskäligt eller diskriminerande hinder för tillgång till kulturella produkter för personer med funktionsnedsättning.

4. Personer med funktionsnedsättning ska ha rätt på lika villkor som andra till erkännande av och stöd för sin särskilda kulturella och språkliga identitet, däribland teckenspråk och dövas kultur.

5. För att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att på lika villkor som andra delta i rekreations- och fritidsverk-

Ds 2010:20

Bilaga 2

samhet och idrott, ska konventionsstaterna vidta ändamålsenliga åtgärder för att

a) uppmuntra och främja deltagande i största möjliga utsträckning av personer med funktionsnedsättning i allmänt tillgänglig idrottslig verksamhet på alla nivåer,

b) säkerställa att personer med funktionsnedsättning har möjlighet att organisera, utveckla och delta i idrott och rekreation som är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning och i detta syfte uppmuntra erbjudande av ändamålsenlig instruktion, utbildning och resurser på lika villkor som andra,

c) säkerställa att personer med funktionsnedsättning har tillgång till idrottsanläggningar, rekreationsanläggningar och turistanläggningar,

d) säkerställa att barn med funktionsnedsättning har lika möjligheter som andra barn att delta i lek, rekreation, fritidsverksamhet och idrott, däribland inom utbildningssystemet, samt

e) säkerställa att personer med funktionsnedsättning har tillgång till service av personer och organ som ägnar sig åt att organisera rekreationsverksamhet, turism, fritidsverksamhet och idrott.

Artikel 31 Insamling av statistik och information

1. Konventionsstaterna åtar sig att insamla ändamålsenlig information, däribland statistik och forskningsrön, som gör det möjligt att utforma och genomföra riktlinjer som ger verkan åt denna konvention. Insamlingen och bevarandet av denna information ska

a) följa lagligen upprättade garantier, innefattande lagstiftning om dataskydd, för att säkerställa sekretess och respekt för privatlivet hos personer med funktionsnedsättning, samt

b) respektera internationellt godtagna normer för skydd av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt de etiska principerna för insamling och användning av statistik.

Bilaga 2 Ds 2010:20

2. Information som insamlats i enlighet med denna artikel ska brytas ned på ändamålsenligt sätt och användas till att bidra till att bedöma konventionsstaternas genomförande av sina åtaganden enligt denna konvention och att identifiera och bemöta de hinder som personer med funktionsnedsättning ställs inför vid utövandet av sina rättigheter.

3. Konventionsstaterna ska ansvara för att sprida statistiken och säkerställa att den är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning och andra personer.

Artikel 32 Internationellt samarbete

1. Konventionsstaterna erkänner betydelsen av internationellt samarbete och dess främjande till stöd för ansträngningar på det nationella planet att förverkliga denna konventions syfte och mål och ska vidta ändamålsenliga och effektiva åtgärder i detta hänseende mellan och bland stater och, i tillämpliga fall, i samarbete med berörda internationella och regionala organisationer och det civila samhället, särskilt organisationer av personer med funktionsnedsättning. Dessa åtgärder kan bl.a. inkludera följande:

a) att säkerställa att internationellt samarbete, inklusive internationella utvecklingsprogram, omfattar och är tillgängligt för personer med funktionsnedsättning,

b) att underlätta och stödja kapacitetsuppbyggnad, bl.a. genom utbyte och delgivning av information, erfarenheter, utbildningsprogram och goda exempel,

c) att underlätta samarbete i fråga om forskning och tillgång till vetenskaplig och teknisk kunskap, samt

d) att erbjuda ändamålsenlig teknisk och ekonomisk hjälp, däribland genom att underlätta tillgång till och att dela med sig av tillgänglig och stödjande teknik och genom teknologiöverföring.

2. Bestämmelserna i denna artikel ska inte inverka på varje konventionsstats skyldighet att uppfylla sina åtaganden enligt konventionen.

Ds 2010:20

Bilaga 2

Artikel 33 Nationellt genomförande och övervakning

1. Konventionsstaterna ska i enlighet med sina förvaltningssystem utse en eller flera kontaktpunkter inom regeringen för frågor som gäller genomförandet av denna konvention och ska på lämpligt sätt överväga att inrätta eller utse en samordningsmekanism inom regeringen för att underlätta därtill relaterad verksamhet inom olika sektorer och på olika plan.

2. Konventionsstaterna ska, i enlighet med sitt rättssystem och sitt förvaltningssystem, bibehålla, förstärka, utse eller inom konventionsstaten upprätta en mekanism, inklusive en eller flera oberoende mekanismer enligt vad som befinns ändamålsenligt för att främja, skydda och övervaka genomförandet av denna konvention. Vid utseendet eller upprättandet av mekanismen ska konventionsstaterna beakta de principer som hänför sig till statusen och funktionen hos de nationella institutionerna för skydd och främjande av de mänskliga rättigheterna.

3. Det civila samhället, särskilt personer med funktionsnedsättning och de organisationer som representerar dem, ska involveras i och fullt ut medverka i övervakningsförfarandet.

Artikel 34 Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning

1. En kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (nedan kallad kommittén) ska upprättas. Den ska utföra sitt uppdrag i enlighet med följande.

2. Vid denna konventions ikraftträdande ska kommittén bestå av tolv experter. Efter ytterligare sextio ratifikationer eller anslutningar till konventionen, ska medlemskapet i kommittén ökas med sex medlemmar och uppnå ett högsta antal av arton medlemmar.

3. Kommitténs medlemmar ska tjänstgöra i sin personliga egenskap och vara moraliskt högtstående personer och erkänt sakkunniga och erfarna inom det område som omfattas av denna konvention. Konventionsstaterna uppmanas att, när de utser sina kandidater,

Bilaga 2 Ds 2010:20

vederbörligen beakta bestämmelsen i artikel 4.3 i denna konvention.

4. Kommitténs medlemmar ska väljas av konventionsstaterna med iakttagande av en rättvis geografisk fördelning, av att olika former av civilisation och de huvudsakliga rättssystemen är företrädda, av en balanserad fördelning mellan kvinnor och män samt av deltagande av experter med funktionsnedsättning.

5. Kommitténs medlemmar ska väljas vid konventionsstatskonferensen genom hemlig omröstning från en förteckning över personer som nominerats av konventionsstaterna bland deras egna medborgare. Vid dessa konferenser, vid vilka två tredjedelar av konventionsstaterna ska utgöra beslutsmässighet, ska personer som valts till kommittén vara de som uppnår det största antalet röster och en absolut majoritet av rösterna av ombud för närvarande och röstande konventionsstater.

6. Det första valet ska genomföras senast sex månader efter dagen för denna konventions ikraftträdande. Senast fyra månader före dagen för varje val, ska Förenta nationernas generalsekreterare skriftligen inbjuda konventionsstaterna att inom två månader inkomma med sina nomineringar. Generalsekreteraren ska därefter upprätta och till konventionsstaterna överlämna en förteckning i alfabetisk ordning över alla nominerade personer med uppgift om vilken konventionsstat som har nominerat dem.

7. Kommitténs medlemmar ska väljas för en tid av fyra år. De ska kunna omväljas en gång. Emellertid ska mandatperioden för sex av de medlemmar som har valts vid det första valet utlöpa efter två år. Omedelbart efter det första valet, ska namnen på dessa sex medlemmar utses genom lottdragning av ordföranden i en konferens som avses i punkt 5 i denna artikel.

8. Val av sex ytterligare kommittémedlemmar ska hållas vid ordinarie val i enlighet med bestämmelserna i denna artikel.

9. Om en medlem av kommittén avlider eller avsäger sig sitt uppdrag eller förklarar att han eller hon av någon anledning inte längre kan fullgöra sitt uppdrag, ska den konventionsstat som nominerat medlemmen utse en annan expert som har de kvalifikationer och

Ds 2010:20

Bilaga 2

uppfyller de krav som anges i de relevanta bestämmelserna i denna artikel att inneha uppdraget under återstoden av mandatperioden.

10. Kommittén ska anta sin egen arbetsordning.

11. Förenta nationernas generalsekreterare ska ställa nödvändig personal och övriga hjälpmedel till förfogande för att möjliggöra för kommittén att effektivt utföra sitt uppdrag enligt denna konvention samt sammankalla dess första möte.

12. Kommittémedlemmarna ska efter generalförsamlingens godkännande uppbära arvoden från Förenta nationernas medel på sådana villkor som församlingen beslutar med beaktande av betydelsen av kommitténs ansvar.

13. Kommittémedlemmarna ska vara berättigade till de lättnader, privilegier och immuniteter som tillkommer Förenta nationernas utsända sakkunniga enligt tillämpliga bestämmelser i konventionen rörande Förenta nationernas privilegier och immuniteter.

Artikel 35 Konventionsstaternas rapporter

1. Varje konventionsstat ska genom Förenta nationernas generalsekreterare till kommittén avge en fullständig rapport om de åtgärder som den har vidtagit för att verkställa sina skyldigheter enligt denna konvention och om de framsteg den har uppnått i det hänseendet inom två år efter denna konventions ikraftträdande för konventionsstaten i fråga.

2. Därefter ska konventionsstaterna avge påföljande rapporter minst vart fjärde år och vidare när kommittén begär det.

3. Kommittén ska bestämma eventuella riktlinjer för rapporternas innehåll.

4. En konventionsstat som har avgett en heltäckande inledande rapport till kommittén behöver inte i följande rapporter upprepa tidigare lämnad information. Konventionsstaterna uppmanas att vid utformningen av sina rapporter till kommittén använda ett öp-

Bilaga 2 Ds 2010:20

pet och tydligt förfarande och att på lämpligt sätt beakta bestämmelsen i artikel 4.3 i denna konvention.

5. Rapporterna får innehålla uppgifter om de omständigheter och svårigheter som påverkar i vilken grad skyldigheterna i denna konvention uppfylls.

Artikel 36 Granskning av rapporter

1. Varje rapport ska granskas av kommittén, som ska lämna sådana förslag och allmänna rekommendationer om rapporten som den finner lämpliga och framföra dem till den berörda konventionsstaten. Konventionsstaten får svara med information som den väljer till kommittén. Kommittén får begära ytterligare information från konventionsstater som gäller tillämpningen av denna konvention.

2. Om en konventionsstat är avsevärt försenad med att avge sin rapport, får kommittén påminna konventionsstaten om nödvändigheten av att pröva tillämpningen av denna konvention i den konventionsstaten på grundval av sådan tillförlitlig information som är tillgänglig för kommittén, om rapporten i fråga inte avges inom tre månader efter påminnelsen. Kommittén ska uppmana den berörda konventionsstaten att delta i en sådan prövning. Om konventionsstaten svarar genom att avge rapporten, ska bestämmelserna i punkt 1 i denna artikel tillämpas.

3. Förenta nationernas generalsekreterare ska göra rapporterna tillgängliga för alla konventionsstaterna.

4. Konventionsstaterna ska göra sina rapporter allmänt tillgängliga för allmänheten i sina egna länder och underlätta tillgång till förslagen och de allmänna rekommendationerna om dessa rapporter.

5. Kommittén ska, som den finner lämpligt, till Förenta nationernas fackorgan, fonder och program och andra berörda organ överlämna rapporter från konventionsstaterna för att tillmötesgå en begäran om eller anvisning om behov av teknisk rådgivning eller bistånd jämte kommitténs eventuella synpunkter och rekommendationer om denna begäran eller anvisningar.

Ds 2010:20

Bilaga 2

Artikel 37 Samarbete mellan konventionsstaterna och kommittén

1. Varje konventionsstat ska samarbeta med kommittén och stödja dess medlemmar i utövandet av deras mandat.

2. I sitt förhållande till konventionsstaterna ska kommittén vederbörligen beakta hur man bäst kan förbättra ländernas möjligheter att tillämpa denna konvention, inklusive genom internationellt samarbete.

Artikel 38 Kommitténs förhållande till andra organ

För att främja en effektiv tillämpning av denna konvention och uppmuntra internationellt samarbete på dess område

a) ska Förenta nationernas fackorgan och andra FN-organ ha rätt att vara företrädda vid granskningen av tillämpningen av de bestämmelser i denna konvention som faller inom ramen för deras mandat. Kommittén får inbjuda fackorganen och andra behöriga organ som den finner lämpligt att komma med expertråd om tilllämpningen av konventionen inom områden som faller inom ramen för deras respektive mandat. Kommittén får uppmana fackorgan och andra FN-organ att avge rapport om tillämpningen av konventionen inom områden som faller inom ramen för deras verksamhet.

b) Vid utförandet av sina uppgifter ska kommittén på lämpligt sätt rådgöra med andra behöriga organ som upprättats genom internationella fördrag om mänskliga rättigheter för att trygga förenlighet mellan deras riktlinjer för rapportering, förslag och allmänna rekommendationer för att undvika dubblering och överlappning i utförandet av deras uppgifter.

Artikel 39 Kommitténs rapport

Kommittén ska vartannat år rapportera till generalförsamlingen och till Ekonomiska och sociala rådet om sin verksamhet och får lämna förslag och allmänna rekommendationer grundade på granskning av rapporter och information som mottagits från konventionssta-

Bilaga 2 Ds 2010:20

terna. Sådana förslag och allmänna rekommendationer ska ingå i kommitténs rapport tillsammans med eventuella kommentarer från konventionsstaterna.

Artikel 40 Konventionsstatskonferensen

1. Konventionsstaterna ska mötas regelbundet i en konventionsstatskonferens för att behandla frågor som gäller tillämpningen av denna konvention.

2. Senast sex månader efter denna konventions ikraftträdande ska Förenta nationernas generalsekreterare sammankalla en konventionsstatskonferens. Påföljande möten ska sammankallas av Förenta nationernas generalsekreterare vartannat år eller efter konventionsstatskonferensens beslut.

Artikel 41 Depositarie

Förenta nationernas generalsekreterare ska vara depositarie för denna konvention.

Artikel 42 Undertecknande

Denna konvention är öppen för undertecknande av alla stater och av organisationer för regional integration vid Förenta nationernas högkvarter i New York från och med den 30 mars 2007.

Artikel 43 Samtycke till att vara bunden

Denna konvention ska ratificeras av de stater som har undertecknat den och formellt bekräftas av de organisationer för regional integration som har undertecknat den. Konventionen ska stå öppen för anslutning av stater eller organisationer för regional integration som inte har undertecknat konventionen.

Ds 2010:20

Bilaga 2

Artikel 44 Organisationer för regional integration

1. Med termen organisation för regional integration avses en organisation bildad av suveräna stater i en viss region till vilken dess medlemsstater har delegerat behörighet med avseende på frågor som täcks av denna konvention. Sådana organisationer ska i sina instrument för formellt bekräftande eller anslutning förklara räckvidden av sin behörighet med avseende på frågor som täcks av denna konvention. Därefter ska de underrätta depositarien om varje betydande ändring av räckvidden av deras behörighet.

2. Hänvisningar i texten till konventionsstaterna ska gälla sådana organisationer inom gränserna för deras behörighet.

3. För de syften som avses i artikel 45.1 och artikel 47.2—3 ska instrument deponerade av en organisation för regional integration inte räknas.

4. Organisationer för regional integration får i frågor inom deras behörighet utöva sin rösträtt i konventionsstatskonferensen med det antal röster som är lika med antalet av deras medlemsstater som är konventionsstater. En sådan organisation får inte utöva sin rösträtt om någon av dess medlemsstater utövar sin rösträtt och omvänt.

Artikel 45 Ikraftträdande

1. Denna konvention träder i kraft den trettionde dagen efter deponeringen av det tjugonde ratifikations- eller anslutningsinstrumentet.

2. För varje stat eller organisation för regional integration som ratificerar, formellt bekräftar eller ansluter sig till konventionen efter deponeringen av det tjugonde instrumentet, träder konventionen i kraft den trettionde dagen efter deponeringen av dess instrument.

Artikel 46 Reservationer

1. Reservationer som är oförenliga med denna konventions ändamål och syfte är inte tillåtna.

Bilaga 2 Ds 2010:20

2. Reservationer får när som helst återtas.

Artikel 47 Ändringar

1. En konventionsstat får föreslå en ändring av denna konvention till Förenta nationernas generalsekreterare. Generalsekreteraren ska översända ändringsförslagen till konventionsstaterna med en begäran om att bli underrättad om huruvida de tillstyrker att en konferens av stater sammankallas för att ta ställning till och besluta om förslagen. Om minst en tredjedel av konventionsstaterna inom fyra månader från dagen för ett sådant meddelande tillstyrker en sådan konferens, ska generalsekreteraren sammankalla konferensen i Förenta nationernas regi. Ändringsförslag som antagits av en majoritet av två tredjedelar av närvarande och röstande konventionsstater ska av generalsekreteraren underställas Förenta nationernas generalförsamling för godkännande och därefter alla konventionsstater för antagande.

2. En ändring som har antagits och godkänts i enlighet med punkt 1 i denna artikel träder i kraft den trettionde dagen efter det att antalet godtagandeinstrument som deponerats uppgår till två tredjedelar av antalet konventionsstater dagen för antagandet av ändringen. Därefter ska ändringen träda i kraft för en konventionsstat den trettionde dagen efter deponeringen av dess godtagandeinstrument. En ändring ska endast vara bindande för de konventionsstater som har godtagit den.

3. Om konventionsstatskonferensen så beslutar med konsensus, ska en ändring som har antagits och godkänts i enlighet med punkt 1, som gäller endast artiklarna 34, 38, 39 och 40 träda i kraft för alla konventionsstater den trettionde dagen efter det att deponerade godtagandeinstrument har uppnått två tredjedelar av antalet konventionsstater dagen för antagandet av ändringen.

Artikel 48 Uppsägning

En konventionsstat får säga upp denna konvention genom en skriftlig underrättelse till Förenta nationernas generalsekreterare.

Ds 2010:20

Bilaga 2

Uppsägningen träder i kraft ett år efter generalsekreterarens mottagande av underrättelsen.

Artikel 49 Tillgängligt format

Texten i denna konvention ska göras åtkomlig i tillgängliga format.

Artikel 50 Giltiga texter

Denna konventions arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska texter är lika giltiga.

Till bekräftelse härav har undertecknade, därtill vederbörligen bemyndigade av sina respektive regeringar, undertecknat denna konvention.

Fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

De stater som är parter i detta protokoll har kommit överens om följande:

Artikel 1

1. En stat som är part i detta protokoll (protokollspart) erkänner att kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (kommittén) är behörig att ta emot och pröva framställningar från eller för enskilda individer eller grupper av enskilda individer som lyder under dess jurisdiktion och som hävdar att de har blivit utsatta för en kränkning från den ifrågavarande protokollspartens sida av bestämmelserna i konventionen.

2. Framställningar ska inte tas emot av kommittén, om den gäller en konventionsstat, som inte är bunden av detta protokoll.

Bilaga 2 Ds 2010:20

Artikel 2

Kommittén ska avvisa en framställning i följande fall:

a) när framställningen är anonym,

b) när framställningen utgör ett missbruk av rätten att göra sådana framställningar eller är oförenlig med konventionens bestämmelser,

c) när samma sak redan har prövats av kommittén eller har varit eller är föremål för internationell prövning eller reglering i annan form,

d) när alla tillgängliga nationella rättsmedel inte har uttömts; såvida inte tillämpningen av rättsmedlen dröjer oskäligt länge eller om rättsmedlen inte kan förväntas vara tillräckligt verkningsfulla,

e) när framställningen är uppenbart ogrundad eller inte tillräckligt styrkt, eller

f) när de omständigheter som framställningen avser har inträffat innan detta protokoll trädde ikraft för den berörda protokollsparten, om inte dessa omständigheter har fortsatt att råda efter det datumet.

Artikel 3

Med förbehåll för bestämmelserna i artikel 2 i detta protokoll, ska kommittén konfidentiellt underrätta den berörda protokollsparten om alla framställningar som den har mottagit. Inom sex månader ska den berörda staten skriftligen lämna kommittén förklaringar eller uttalanden som klargör saken samt uppgift om de eventuella åtgärder som den har vidtagit.

Artikel 4

1. När som helst efter mottagandet av en framställning och före beslut i sakfrågan, får kommittén begära hos den berörda protokollsparten att den skyndsamt prövar om den ska vidta sådana interimistiska åtgärder som kan vara nödvändiga för att undvika att det

Ds 2010:20

Bilaga 2

uppstår skada som inte kan avhjälpas för den eller dem som har utsatts för den påstådda kränkningen.

2. När kommittén utövar sin behörighet enligt punkt 1 i denna artikel innebär det inte ett ställningstagande i frågan om framställningen kan tas upp till prövning eller hur den ska bedömas i sak.

Artikel 5

Kommittén ska sammanträda inom stängda dörrar när den prövar framställningar enligt detta protokoll. Efter avslutad prövning av en framställning ska kommittén framföra sina eventuella förslag och rekommendationer till den berörda protokollsparten och sökanden.

Artikel 6

1. Om kommittén tar emot tillförlitlig information som utvisar allvarliga eller systematiska kränkningar från en protokollsparts sida av rättigheter som anges i konventionen, ska kommittén uppmana denna protokollspart att samarbeta vid prövningen av informationen och i detta syfte framföra kommentarer om informationen i fråga.

2. Med beaktande av eventuella kommentarer som har framförts av den berörda protokollsparten och annan tillförlitlig information som den har tillgång till, får kommittén utse en eller flera av sina medlemmar att genomföra en undersökning och att brådskande rapportera till kommittén. När det är befogat och med protokollspartens samtycke, får undersökningen innefatta ett besök i protokollspartens territorium.

3. Efter att ha granskat resultaten av en sådan undersökning, ska kommittén överlämna dessa resultat till den berörda protokollsparten tillsammans med sina eventuella kommentarer och rekommendationer.

4. Den berörda protokollsparten ska inom sex månader efter att av kommittén ha mottagit resultaten, kommentarerna och rekommendationerna lämna sina kommentarer till kommittén.

Bilaga 2 Ds 2010:20

5. En sådan undersökning ska genomföras förtroligt och protokollspartens medverkan ska begäras i alla skeden av förfarandet.

Artikel 7

1. Kommittén får uppmana den berörda protokollsparten att i sin rapport enligt artikel 35 i konventionen ta med närmare uppgifter om eventuella åtgärder som den har vidtagit som reaktion på en undersökning som har gjorts enligt artikel 6 i detta protokoll.

2. Om så behövs, får kommittén efter utgången av den tid om sex månader som avses i artikel 6.4 uppmana den berörda protokollsparten att informera den om de åtgärder som vidtagits som reaktion på undersökningen.

Artikel 8

Varje protokollspart får vid undertecknandet, ratifikationen eller anslutningen till detta protokoll förklara att den inte erkänner kommitténs behörighet enligt artiklarna 6 och 7.

Artikel 9

Förenta nationernas generalsekreterare ska vara depositarie för detta protokoll.

Artikel 10

Detta protokoll ska stå öppet för undertecknande av alla stater och av organisationer för regional integration vid Förenta nationernas högkvarter i New York från och med den 30 mars 2007.

Artikel 11

Detta protokoll ska ratificeras av de stater som har undertecknat det och som har ratificerat eller anslutit sig till konventionen. Det

Ds 2010:20

Bilaga 2

ska formellt bekräftas av de organisationer för regional integration som har formellt bekräftat eller anslutit sig till konventionen. Protokollet ska stå öppet för anslutning av stater eller organisationer för regional integration som har ratificerat, formellt bekräftat eller anslutit sig till konventionen men som inte har undertecknat detta protokoll.

Artikel 12

1. Med termen organisation för regional integration avses en organisation bildad av suveräna stater i en viss region till vilken dess medlemsstater har delegerat behörighet med avseende på frågor som täcks av konventionen och av detta protokoll. Sådana organisationer ska i sina instrument för formellt bekräftande eller anslutning förklara räckvidden av sin behörighet med avseende på frågor som täcks av konventionen och av detta protokoll. Därefter ska de underrätta depositarien om varje betydande ändring av räckvidden av deras behörighet.

2. Hänvisningar i texten till ”protokollspart” ska gälla sådana organisationer inom gränserna för deras behörighet.

3. För de syften som avses i artikel 13.1 och artikel 15.2 ska instrument deponerade av en organisation för regional integration inte räknas.

4. Organisationer för regional integration får i frågor inom deras behörighet utöva sin rösträtt vid partsmötet med det antal röster som är lika med antalet av deras medlemsstater som är protokollsparter. En sådan organisation får inte utöva sin rösträtt om någon av dess medlemsstater utövar sin rösträtt och omvänt.

Artikel 13

1. Med förbehåll för konventionens ikraftträdande, ska detta protokoll träda i kraft den trettionde dagen efter deponeringen av det tionde ratifikations- eller anslutningsinstrumentet.

2. För varje stat eller organisation för regional integration som ratificerar, formellt bekräftar eller ansluter sig till detta protokoll efter

Bilaga 2 Ds 2010:20

deponeringen av det tionde instrumentet, träder protokollet i kraft den trettionde dagen efter deponeringen av statens eller organisationens instrument.

Artikel 14

1. Reservationer som är oförenliga med detta protokolls ändamål och syfte är inte tillåtna.

2. Reservationer får när som helst återtas.

Artikel 15

1. En protokollspart får föreslå en ändring i detta protokoll till Förenta nationernas generalsekreterare. Generalsekreteraren ska översända ändringsförslagen till protokollsparterna med en begäran om att bli underrättad om de tillstyrker att ett möte av stater sammankallas för att ta ställning till och besluta om förslagen. Om minst en tredjedel av protokollsparterna inom fyra månader från dagen för ett sådant meddelande tillstyrker ett sådant möte, ska generalsekreteraren sammankalla mötet i Förenta nationernas regi. Ändringsförslagen som har antagits av en majoritet av två tredjedelar av närvarande och röstande protokollsparter ska av generalsekreteraren underställas Förenta nationernas generalförsamling för godkännande och därefter alla protokollsparter för antagande.

2. En ändring som har antagits och godkänts i enlighet med punkt 1 i denna artikel träder i kraft den trettionde dagen efter det att antalet godtagandeinstrument som deponerats uppgår till två tredjedelar av antalet protokollsparter dagen för antagandet av ändringen. Därefter ska ändringen träda i kraft för en protokollspart den trettionde dagen efter deponeringen av dess godtagandeinstrument. En ändring ska endast vara bindande för de protokollsparter som har godtagit den.

Ds 2010:20

Bilaga 2

Artikel 16

En protokollspart får säga upp detta protokoll genom en skriftlig underrättelse till Förenta nationernas generalsekreterare. Uppsägningen träder i kraft ett år efter generalsekreterarens mottagande av meddelandet.

Artikel 17

Texten i detta protokoll ska göras åtkomlig i tillgängliga format.

Artikel 18

Detta protokolls arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska texter är lika giltiga.

Till bekräftelse härav har undertecknade, därtill vederbörligen bemyndigade av sina respektive regeringar, undertecknat detta protokoll.

Bilaga 3

Europeiska kommissionens förslag den 2 juli 2008 till Rådets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning 771

771 KOM(2008) 426 slutlig.

MOTIVERING

1. BAKGRUND

Skäl och syfte

Syftet med detta förslag är att genomföra principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning även utanför arbetslivet. I förslaget fastställs en ram för att förbjuda diskriminering på dessa grunder och en enhetlig miniminivå på skyddet inom Europeiska unionen för människor som utsätts för sådan diskriminering.

Bilaga 3 Ds 2010:20

Detta förslag kompletterar gällande gemenskapslagstiftning som förbjuder diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning enbart i arbetslivet772.

Allmän bakgrund

Kommissionen meddelade i sitt lagstiftnings- och arbetsprogram som antogs den 23 oktober 2007773att man kommer att föreslå nya initiativ för att komplettera EU:s diskrimineringslagstiftning.

Det aktuella förslaget läggs fram som en del av ”En förnyad social agenda: Möjligheter, tillgång och solidaritet i framtidens Europa”774, och åtföljer meddelandet ”Ickediskriminering och lika möjligheter: Ett förnyat engagemang”775.

Medlemsstaterna och gemenskapen har undertecknat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder. Konventionen grundar sig på principerna om ickediskriminering, delaktighet och integrering i samhället samt lika möjligheter och tillgänglighet. Ett förslag om gemenskapens anslutning till konventionen har lagts fram förrådet776.

Gällande bestämmelser

Detta förslag bygger på direktiven 2000/43/EG, 2000/78/EG och 2004/113/EG777, som förbjuder diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, ålder, funktionshinder, sexuell läggning, religion eller övertygelse778. Diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung är förbjuden i arbetslivet och när det gäller yrkesinriktad utbildning samt i fråga om socialt skydd, hälso- och sjukvård, utbildning

772 Direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, EGT L 180, 19.7.2000, s. 22 och direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet, EGT L 303, 2.12.2000, s. 16. 773 KOM(2007) 640. 774 KOM(2008) 412.

775 KOM(2008) 420.

776 [KOM (2008) XXX]. 777 Direktiv 2004/113/EG av den 13 december 2004 om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, EUT L 373, 21.12.2004, s. 37. 778 Direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (EGT L 180, 19.7.2000) och rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (EGT L 303, 2.12.2000, s. 16).

Ds 2010:20

Bilaga 3

och tillgång till varor och tjänster, inklusive bostäder, som är tillgängliga för allmänheten. Könsdiskriminering är förbjuden på samma områden med undantag för utbildning samt medier och reklam. Diskriminering på grund av ålder, religion och övertygelse, sexuell läggning och funktionshinder är dock förbjuden enbart i arbetslivet och när det gäller yrkesinriktad utbildning.

Direktiven 2000/43/EG och 2000/78/EG skulle ha införlivats i nationell lagstiftning senast 2003, med undantag för de bestämmelser som rör diskriminering på grund av ålder och funktionshinder. För dessa bestämmelser fanns möjlighet till förlängning i ytterligare tre år. En rapport om genomförandet av direktiv 2000/43/EG antogs av kommissionen 2006779och en rapport om genomförandet av direktiv 2000/78/EG antogs den 19 juni 2008780. Alla medlemsstater utom en har införlivat dessa direktiv. Direktiv 2004/113/EG skulle ha införlivats senast i slutet av 2007.

Begreppen och bestämmelserna i detta förslag bygger i möjligaste mån på dem som ingår i gällande direktiv som antagits med stöd av artikel 13 i EG-fördraget.

Överensstämmelse med unionens övriga politik och mål

Detta förslag har utarbetats på grundval av den strategi för bekämpning av diskriminering som utvecklats sedan Amsterdamfördraget och överensstämmer med de övergripande målen för Europeiska unionen, särskilt Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning och målen för gemenskapens process för socialt skydd och social integration. Förslaget kommer att bidra till att främja medborgarnas grundläggande rättigheter i linje med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

2. SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSANALYS

Samråd

Kommissionen har vid utarbetandet av detta direktiv försökt engagera alla berörda parter och se till att de som kan vilja yttra sig har fått möj-

779 KOM(2006) 643 slutlig. 780 KOM(2008) 225.

Bilaga 3 Ds 2010:20

lighet och tillräckligt med tid att göra det. Europeiska året för lika möjligheter för alla var ett utmärkt tillfälle att lyfta fram dessa frågor och stimulera till debatt.

Här bör särskilt nämnas det offentliga samrådet på nätet781, en näringslivsundersökning782samt ett skriftligt samråd och möten med arbetsmarknadens parter och icke-statliga organisationer på europeisk nivå som arbetar för ickediskriminering783. Resultaten av det offentliga samrådet och samrådet med icke-statliga organisationer visade att det fanns stöd för införande av lagstiftning på EUnivå för att stärka skyddet mot diskriminering. Vissa hävdade dock att det behövs specifika direktiv för diskrimineringsgrunderna funktionshinder och kön. Samrådet med den europeiska företagspanelen visade att företagen ansåg att det vore lämpligt att införa samma nivå på diskrimineringsskyddet i hela EU. Arbetsgivarrepresentanterna motsatte sig i princip ny lagstiftning, eftersom de ansåg att det skulle leda till ökad byråkrati och högre kostnader, medan de fackliga organisationerna såg positivt på införande av ny lagstiftning.

Svaren på samrådet visade att det fanns en viss oro kring hur känsliga frågor skulle hanteras i ett nytt direktiv och att deltagarna inte alltid hade förstått gränserna för gemenskapens befogenheter. Synpunkterna har beaktats vid utarbetandet av förslaget till direktiv, där också gränserna för gemenskapens befogenheter uttryckligen anges. Gemenskapen har befogenhet att agera inom dessa gränser (enligt artikel 13 i EG-fördraget) och anser att åtgärder på EU nivå är det bästa handlingsalternativet.

Svaren betonade också särskilda aspekter som rör diskriminering på grund av funktionshinder och de åtgärder som krävs för att motverka sådan diskriminering. Dessa åtgärder behandlas i en särskild artikel.

Vissa har framfört farhågor om att ett nytt direktiv skulle leda till ökade kostnader för företagen, men det bör framhållas att förslaget i stort bygger på begrepp som används i gällande direktiv och som man som näringsidkare bör ha stött på tidigare. När det gäller åtgärder mot diskriminering på grund av funktionshinder infördes begreppet ”rimliga anpassningsåtgärder” för företagen genom direktiv 2000/78/EG. I kommissionens förslag anges vilka faktorer

781 Resultaten av samrådet finns på: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/news/news_en.htm#rpc. 782http://ec.europa.eu/yourvoice/ebtp/consultations/index_en.htm 783 http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/org/imass_en.htm#ar

Ds 2010:20

Bilaga 3

som ska beaktas vid bedömningen av om en åtgärd ska anses vara ”rimlig” eller inte.

Det påpekades att direktiv 2000/78/EG till skillnad från de två andra direktiven inte kräver att medlemsstaterna inrättar organ för främjande av likabehandling. Man betonade också att problemet med diskriminering på flera grunder behöver angripas, t.ex. genom att det definieras som diskriminering och genom att effektiva åtgärder vidtas. Dessa frågor faller utanför direktivets tillämpningsområde, men det finns ingenting som hindrar att medlemsstaterna själva vidtar åtgärder.

Det framhölls också att direktiv 2004/113/EG inte ger ett lika omfattande skydd mot könsdiskriminering som direktiv 2000/43/EG och att detta bör åtgärdas i samband med införande av ny lagstiftning. Detta kommer inte att ske vid denna tidpunkt eftersom perioden för införlivandet av direktiv 2004/113/EG just har löpt ut. Kommissionen kommer dock att offentliggöra en rapport om direktivets genomförande 2010 och kan därefter vid behov lägga fram förslag om ändringar.

Extern experthjälp

En undersökning784från 2006 visade dels att flertalet länder på de flesta av de undersökta områdena tillhandahåller ett rättsligt skydd i någon form som är mer långtgående än de gällande EU-kraven, dels att skyddets omfattning och natur varierar kraftigt mellan länderna. Undersökningen visade också att det är mycket få länder som på förhand gör konsekvensanalyser av diskrimineringslagstiftningen. I en annan undersökning785behandlades förekomsten av diskriminering utanför arbetslivet i EU och potentiella (direkta och indirekta) kostnader för individer och för samhället som helhet.

Kommissionen har också använt rapporter från det europeiska nätverket för oberoende experter på ickediskriminering, särskilt en översikt över utvecklingen av diskrimineringslagstiftning i EU786

784http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/pdf/pubst/stud/mapstrand1_ en.pdf785 Kommer att finnas på: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/org/imass_en.htm

786

http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/public/pubst_en.htm#leg

Bilaga 3 Ds 2010:20

och en undersökning om hur man bekämpar diskriminering på flera grunder787.

Här bör också nämnas resultaten av en särskild Eurobarometerundersökning788och en Eurobarometer-enkät från februari 2008789.

Konsekvensanalys

I konsekvensanalysen790behandlas situationen när det gäller diskriminering utanför arbetslivet. Där dras slutsatsen att ickediskriminering visserligen är en av EU:s grundläggande värderingar, men att det rättsliga skydd som införts för att garantera dessa värderingar i praktiken varierar mellan medlemsstaterna och mellan olika diskrimineringsgrunder. De som riskerar att utsättas för diskriminering får därför ofta sämre förutsättningar att delta fullt ut i samhället och ekonomin, vilket får negativa konsekvenser både för individen och för samhället som helhet.

I rapporten fastställs tre mål som alla initiativ bör uppfylla:

  • Ökat skydd mot diskriminering.
  • Rättslig säkerhet för ekonomiska aktörer och utsatta individer i alla medlemsstater.
  • Ökad social integration och ökat deltagande i samhället och ekonomin för alla.

Av de olika åtgärder som kan bidra till uppnåendet av målen valdes sex alternativ som skulle undersökas ytterligare: inga nya åtgärder på EU-nivå, självreglering, rekommendationer och ett eller flera direktiv som förbjuder diskriminering även utanför arbetslivet.

Medlemsstaterna kommer att behöva tillämpa FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder, där vägran att vidta rimliga anpassningsåtgärder ingår i definitionen av diskriminering. En rättsligt bindande åtgärd som förbjuder diskriminering på grund av funktionshinder medför givetvis kostnader på grund av de anpassningsåtgärder som krävs, men skapar även fördelar tack

787 Se: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/pdf/pubst/stud/multdis_en.pdf 788 Särskild Eurobarometer-undersökning nr 296 om diskriminering i EU: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/public/pubst_en.htm och http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_en.htm 789 Flash Eurobarometer 232: http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_232_en.pdf 790 Kommer att finnas på: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/org/imass_en.htm

Ds 2010:20

Bilaga 3

vare att människor som idag utsätts för diskriminering får möjlighet att i ökad utsträckning delta i samhället och ekonomin.

I rapporten dras slutsatsen att det skulle vara lämpligt att med beaktande av subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen utarbeta ett direktiv om diskriminering på flera grunder. Ett mindre antal medlemsstater har redan infört en nära nog heltäckande lagstiftning, och de flesta länder har någon form av mindre omfattande skydd. I hur hög grad den nationella lagstiftningen skulle behöva anpassas till de nya EU-bestämmelserna varierar därför.

Kommissionen har tagit emot ett stort antal klagomål om diskriminering inom försäkringsbranschen och banksektorn. När försäkringsbolag och banker använder ålder och funktionshinder som faktorer vid bedömningen av kundernas riskprofil innebär det inte nödvändigtvis diskriminering – det beror på vilken produkt det gäller. Kommissionen kommer att tillsammans med andra relevanta aktörer inleda en dialog med försäkringsbranschen och banksektorn för att skapa ökad samsyn på de områden där ålder eller funktionshinder är relevanta faktorer för utformningen och prissättningen på de produkter som tillhandahålls inom dessa sektorer.

3 RÄTTSLIGA ASPEKTER

Rättslig grund

Förslaget grundar sig på artikel 13.1 i EG-fördraget.

Subsidiaritet och proportionalitet

Subsidiaritetsprincipen är tillämplig, eftersom förslaget avser ett område där gemenskapen inte är ensam behörig. Målen för detta direktiv kan inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna eftersom endast en åtgärd på gemenskapsnivå kan garantera en miniminivå på skyddet mot diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning i alla medlemsstater. En gemenskapsrättsakt skapar rättslig säkerhet kring företagens och medborgarnas rättigheter och skyldigheter, även när de flyttar från en medlemsstat till en annan. Erfarenheten från de direktiv som tidigare antagits med stöd av artikel 13.1 i EG-fördraget visar att de har lett till ett förbättrat diskrimineringsskydd. I enlighet med proportionalitets-

Bilaga 3 Ds 2010:20

principen går de föreslagna ändringarna inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de fastställda målen.

Nationella traditioner och tillvägagångssätt inom t.ex. hälso- och sjukvård, socialt skydd och utbildning har en tendens att skilja sig mer än inom sysselsättningsområdet. Här har olika nationella förutsättningar i samhället påverkat de val som gjorts.

De europeiska samhällenas mångfald är en av EU:s tillgångar, och denna mångfald ska respekteras i enlighet med subsidiaritetsprincipen. I frågor som rör utbildningens organisation och innehåll, erkännande av civilstånd eller familjerättslig ställning samt reproduktiva rättigheter och liknande bör beslut fattas på nationell nivå. Direktivet innebär därför inte att medlemsstaterna måste ändra gällande lagar och praxis på dessa områden. Direktivet påverkar inte heller nationella bestämmelser om kyrkors och andra religiösa sammanslutningars verksamhet eller deras ställning i förhållande till staten. Därför kommer till exempel medlemsstaterna även i fortsättningen att vara ensamma behöriga att besluta om selektiv antagning till skolor ska tillåtas eller förbjudas, om användning av religiösa symboler i skolan ska tillåtas eller förbjudas, om äktenskap mellan personer av samma kön ska erkännas samt om förhållandet mellan religiösa sammanslutningar och staten.

Val av regleringsform

Ett direktiv är den regleringsform som bäst tillgodoser behovet av en enhetlig miniminivå på diskrimineringsskyddet i hela EU, samtidigt som de medlemsstater som vill införa eller bibehålla ett mer långtgående skydd än minimikraven kan göra det. Ett direktiv ger också medlemsstaterna möjlighet att välja de lämpligaste medlen för kontroll av efterlevnaden och de lämpligaste påföljderna. Tidigare erfarenheter på diskrimineringsområdet visar att ett direktiv är den lämpligaste regleringsformen.

Jämförelsetabell

Medlemsstaterna måste överlämna de nationella bestämmelser som införts för att införliva direktivet i nationell lagstiftning och en jämförelsetabell över dessa bestämmelser och detta direktiv till kommissionen.

Ds 2010:20

Bilaga 3

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)

Detta är en text av betydelse för Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och direktivet kommer att vara tillämpligt på de EES-länder som inte är EU-medlemsstater efter beslut av gemensamma EESkommittén.

4. BUDGETKONSEKVENSER

Förslaget påverkar inte gemenskapens budget.

5. DETALJERAD FÖRKLARING AV BESTÄMMELSERNA

Artikel 1: Syfte

Det huvudsakliga syftet med direktivet är att bekämpa diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning och att införa principen om likabehandling även utanför arbetslivet. Direktivet förbjuder inte sådan särbehandling på grund av kön som avses i artiklarna 13 och 141 i EG-fördraget och därtill hörande sekundärlagstiftning.

Artikel 2: Begreppet diskriminering

Definitionen av principen om likabehandling utgår från den definition som används i tidigare direktiv som antagits med stöd av artikel 13.1 i EG-fördraget [och EG-domstolens rättspraxis på området].

Direkt diskriminering innebär att en person behandlas annorlunda enbart på grund av sin ålder, sitt funktionshinder, sin religion eller övertygelse eller sin sexuella läggning. Indirekt diskriminering är mer komplex, eftersom det gäller regler eller förfaringssätt som verkar neutrala men som i praktiken missgynnar en person eller grupp med vissa särdrag. Den som utformat regeln eller förfaringssättet kanske inte har förutsett de praktiska konsekvenserna och det är därför inte relevant att tala om avsikt att diskriminera. Liksom i direktiven 2000/43/EG, 2000/78/EG och 2002/73/EG791kan indirekt diskriminering vara berättigad (om ”bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt kan motiveras av ett berättigat

791

EGT L 269, 5.10.2002.

Bilaga 3 Ds 2010:20

mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga”).

Trakasserier är en form av diskriminering. Oönskat beteende kan anta olika former, t.ex. muntliga eller skriftliga yttranden, gester eller andra beteenden, men det måste vara sådant att en hotfull, fientlig, förnedrande, förödmjukande eller kränkande stämning skapas. Denna definition är densamma som i de övriga artikel 13direktiven.

Vägran att vidta rimliga anpassningsåtgärder anses vara en form av diskriminering. Detta är i linje med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder och överensstämmer med direktiv 2000/78/EG. Viss särbehandling på grund av ålder kan vara tillåten om sådan särbehandling kan motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå 0 detta mål är lämpliga och nödvändiga (prövning mot proportionalitetsprincipen). I de gällande artikel 13direktiven medges undantag från förbudet mot direkt diskriminering om det gäller ”ett verkligt och avgörande yrkeskrav”. Dessutom medges undantag för särbehandling på grund av ålder och, för diskrimineringsgrunden kön, när det gäller tillgång till varor och tjänster. Detta förslag gäller inte arbetslivet; dock bör särbehandling på de områden som avses i artikel 3 tillåtas. Eftersom undantagen från den allmänna principen om likabehandling bör vara snävt begränsade är det dock nödvändigt att göra en dubbel prövning med avseende på dels ett berättigat mål, dels proportionella medel (dvs. de minst diskriminerande medlen).

En särskild bestämmelse införs för försäkringstjänster och banktjänster, eftersom ålder och funktionshinder kan vara viktiga faktorer vid riskbedömningen för vissa produkter och därför påverkar priset. Om försäkringsbolaget inte får beakta ålder och funktionshinder överhuvudtaget skulle merkostnader drabba resten av försäkringstagarna, vilket skulle leda till högre kostnader överlag och ett sämre försäkringsskydd för konsumenterna. Faktorerna ålder och funktionshinder får beaktas på grundval av korrekta statistiska uppgifter.

Detta direktiv påverkar inte de åtgärder som föreskrivs i nationell lagstiftning och som rör den allmänna säkerheten, ordningens bevarande, förebyggande av brott samt skydd för hälsa och andra personers fri- och rättigheter.

Ds 2010:20

Bilaga 3

Artikel 3: Tillämpningsområde

Diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning förbjuds inom både den offentliga och den privata sektorn när det gäller följande:

  • Socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård.
  • Sociala förmåner.
  • Utbildning.
  • Tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder.

Beträffande tillgång till varor och tjänster är det enbart yrkesmässig eller kommersiell verksamhet som omfattas av direktivet. Det gör däremot inte transaktioner mellan individer när de agerar som privatpersoner. Uthyrning av rum i ett privat hus behandlas alltså inte på samma sätt som uthyrning av rum på hotell. De olika områdena omfattas av direktivet enbart i den mån sakfrågan faller inom gemenskapens behörighet. Det är således medlemsstaterna som ansvarar för att organisera utbildningssystemen och deras verksamhet och fastställa innehållet i undervisningen, även att organisera utbildning för personer med funktionshinder. Medlemsstaterna får också tillåta särbehandling i fråga om tillträde till läroanstalter som är baserade på religion eller övertygelse. En skola kan t.ex. anordna ett evenemang för barn i en viss ålder, och en religiös skola kan anordna utfärder med ett religiöst tema.

Det framhålls att frågor som rör civilstånd och familjerättslig ställning (inbegripet adoption) faller utanför direktivets tillämpningsområde. Det gäller även reproduktiva rättigheter. Medlemsstaterna får själva besluta om att införa och erkänna juridiskt registrerade partnerskap. Om sådana partnerskap i nationell lagstiftning anses vara jämförbara med förhållandet mellan makar gäller dock principen om likabehandling.792

I artikel 3 föreskrivs att direktivet inte påverkar nationell lagstiftning som rör statens och dess institutioners sekulära natur eller religiösa sammanslutningars ställning. Medlemsstaterna kan således välja om de vill tillåta eller förbjuda användning av religiösa symboler i skolan. Särbehandling på grund av nationalitet omfattas inte heller av direktivet.

792 EG-domstolens dom av den 1 april 2008 i mål C-267/06, Tadao Maruko.

Bilaga 3 Ds 2010:20

Artikel 4: Likabehandling av personer med funktionshinder

Åtgärder ska vidtas för att säkerställa faktisk tillgång för personer med funktionshinder till socialt skydd, sociala förmåner, hälso- och sjukvård, utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder. Denna skyldighet är begränsad, eftersom undantag görs om det skulle innebära en oproportionell börda eller kräva omfattande förändringar av varan eller tjänsten.

I vissa fall kan individuella anpassningsåtgärder krävas för att skapa faktisk tillgång för en viss person med funktionshinder. Som anges ovan gäller detta bara om det inte innebär en oproportionell börda. Några exempel ges på faktorer som kan beaktas vid bedömningen av om bördan är oproportionell eller inte, så att hänsyn kan tas till situationen för små och medelstora företag och mikroföretag.

Begreppet ”rimliga anpassningsåtgärder” infördes i arbetslivet genom direktiv 2000/78/EG, och medlemsstaterna och företagen har därför viss erfarenhet av att tillämpa det. Vad som är lämpligt för ett stort företag eller ett offentligt organ kanske inte fungerar för ett litet eller medelstort företag. Kravet att vidta rimliga anpassningsåtgärder gäller inte bara ändringar av den fysiska miljön, utan kan även innebära att man erbjuder ett alternativt sätt att tillhandahålla en tjänst.

Artikel 5: Positiv särbehandling och särskilda åtgärder

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Det är tydligt att formella bestämmelser i vissa fall inte leder till lika rättigheter och lika möjligheter i praktiken. Det kan vara nödvändigt att vidta särskilda åtgärder för att förebygga och åtgärda brister i detta avseende. Medlemsstaterna har olika traditioner och sedvänjor när det gäller sådana insatser, och denna artikel innebär att medlemsstaterna får, men inte måste, införa bestämmelser om positiv särbehandling och särskilda åtgärder.

Artikel 6: Minimikrav

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Den innebär att medlemsstaterna får tillhandahålla en högre skyddsnivå än den som anges i direktivet och föreskriver att genomförandet av direktivet inte får leda till att det skydd mot diskriminering som redan finns i medlemsstaterna inskränks.

Ds 2010:20

Bilaga 3

Artikel 7: Tillvaratagande av rättigheter

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Människor bör få möjlighet att tillvarata rätten till likabehandling. I denna artikel föreskrivs därför att personer som anser att de har utsatts för diskriminering bör få tillgång till administrativa eller rättsliga förfaranden även efter det att den situation i vilken diskrimineringen uppges ha förekommit har upphört. Detta är i linje med EG-domstolens dom i Coote-målet793.

Rätten till ett effektivt rättsligt skydd stärks genom att organisationer som har ett berättigat intresse av att motverka diskriminering tillåts att bistå personer som utsatts för diskriminering i rättsliga eller administrativa förfaranden. Bestämmelsen påverkar inte nationella regler om tidsfrister för att väcka talan.

Artikel 8: Bevisbörda

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. I rättsliga förfaranden gäller som allmän regel att påståenden måste kunna bevisas. I diskrimineringsärenden är det dock ofta ytterst svårt att få fram de bevis som krävs, eftersom de ofta innehas av den svarande parten. Att detta är ett problem har konstaterats av EG-domstolen794och av gemenskapens lagstiftare i direktiv 97/80/EG795.

Omvänd bevisbörda gäller i alla ärenden om påstådd överträdelse av principen om likabehandling, även de som rör föreningar och organisationer enligt artikel 7.2. Som i de tidigare direktiven gäller omvänd bevisbörda inte i situationer där straffrättsliga bestämmelser åberopas för att väcka åtal i diskrimineringsärenden.

Artikel 9: Repressalier

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Ett effektivt rättsligt skydd måste omfatta skydd mot repressalier. Utsatta personer kan avskräckas från att utöva sina rättigheter på grund av risken för repressalier, och det är därför nödvändigt att skydda individer mot eventuella negativa konsekvenser av att de utövar sina rättigheter enligt direktivet. Denna artikel finns även i direktiven 2000/43/EG och 2000/78/EG.

793 Mål C-185/97, REG. 1988, s. I-5199. 794 Mål 109/88, REG. 1989, s. I-03199.795 EGT L 14, 20.1.1998.

Bilaga 3 Ds 2010:20

Artikel 10: Spridning av information

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Både erfarenheten och olika undersökningar visar att allmänheten är dåligt eller otillräckligt informerad om sina rättigheter. Ju effektivare systemet för offentlig information och förebyggande verksamhet är, desto mindre blir behovet av åtgärder i enskilda fall. Här upprepas motsvarande bestämmelser i direktiv 2000/43/EG, 2000/78/EG och 2002/113/EG.

Artikel 11: Dialog med berörda parter

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Den syftar till att främja dialog mellan relevanta offentliga myndigheter och organ som t.ex. icke-statliga organisationer som har ett berättigat intresse av att motverka diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. En liknande bestämmelse finns i tidigare direktiv mot diskriminering.

Artikel 12: Organ för främjande av likabehandling,

Denna bestämmelse är gemensam för två artikel 13-direktiv. Enligt artikeln ska medlemsstaterna på nationell nivå inrätta ett eller flera organ för främjande av likabehandling av alla personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Där upprepas de bestämmelser i direktiv 2000/43/EG som rör tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, och artikeln grundar sig på motsvarande bestämmelser i direktiven 2002/73/EG796och 2004/113/EG. Där fastställs minimibefogenheter för de organ på nationell nivå som ska agera självständigt för att främja principen om likabehandling. Medlemsstaterna får besluta att dessa organ ska vara befintliga organ som inrättats enligt tidigare direktiv.

Det är både svårt och dyrt för individer att vidta rättsliga åtgärder om de anser att de har utsatts för diskriminering. En viktig roll för organen för främjande av likabehandling är att ge oberoende stöd till personer som utsatts för diskriminering. De måste också kunna göra oberoende undersökningar om diskriminering och offentliggöra rapporter och rekommendationer om frågor som rör diskriminering.

796 Rådets direktiv 2002/73/EG om ändring av rådets direktiv 76/207/EEG om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor, EGT L 269, 5.10.2002, s. 15.

Ds 2010:20

Bilaga 3

Artikel 13: Efterlevnad av bestämmelserna

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Likabehandling omfattar avskaffande av diskriminering som beror på lagar och andra författningar, och därför åläggs medlemsstaterna i direktivet att upphäva sådana bestämmelser. Liksom i tidigare lagstiftning föreskrivs det i direktivet att alla bestämmelser som strider mot principen om likabehandling ska eller måste kunna ogiltigförklaras eller ändras, om de ifrågasätts.

Artikel 14: Påföljder

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. I linje med EG-domstolens rättspraxis797fastställs att det inte får finnas någon övre gräns för den ersättning som ska betalas ut om principen om likabehandling inte följs. Denna bestämmelse innebär inte något krav att införa straffrättsliga påföljder.

Artikel 15: Genomförande

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Där fastställs att medlemsstaterna inom två år ska införliva direktivet i sin nationella lagstiftning och överlämna texterna till dessa bestämmelser till kommissionen. Medlemsstaterna får föreskriva att skyldigheten att skapa faktisk tillgång för personer med funktionshinder inte ska börja gälla förrän fyra år efter det att direktivet antagits.

Artikel 16: Rapport

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Den innebär att kommissionen på grundval av information från medlemsstaterna ska rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktivet. Vid utarbetandet av rapporten ska kommissionen beakta de synpunkter som förts fram av arbetsmarknadens parter, relevanta icke-statliga organisationer och EU:s byrå för grundläggande rättigheter.

Artikel 17: Ikraftträdande

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Direktivet kommer att träda i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

797

Mål C-180/95, Draehmpaehl, REG 1997, s. I-2195, och mål C-271/91, Marshall, REG 1993, s. I-4367.

Bilaga 3 Ds 2010:20

Artikel 18: Adressater

Denna bestämmelse är gemensam för alla artikel 13-direktiv. Där anges att direktivet riktar sig till medlemsstaterna.

2008/0140 (CNS)

Förslag till

RÅDETS DIREKTIV

om genomförande av principen om likabehandling av personer

oavsett religion eller

övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DI-REKTIV

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 13.1,

med beaktande av kommissionens förslag798,

med beaktande av Europaparlamentets yttrande799,

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande800,

med beaktande av Regionkommitténs yttrande801, och

av följande skäl:

(1) Enligt artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen bygger Europeiska unionen på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och på rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna,

798 EUT C […], […], s. […]. 799 EUT C […], […], s. […]. 800 EUT C […], […], s. […]. 801 EUT C […], […], s. […].

Ds 2010:20

Bilaga 3

och unionen ska som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.

(2) Rätten till likställdhet inför lagen och skydd mot diskriminering för alla och envar är grundläggande rättigheter som erkänns i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, i FN:s konvention om avskaffandet av all slags diskriminering av kvinnor, i den internationella konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering, i FN:s konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder samt i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i den europeiska sociala stadgan, vilka har undertecknats av alla medlemsstater. I FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder anges det att vägran att vidta rimliga anpassningsåtgärder ingår i definitionen av diskriminering.

(3) Detta direktiv följer de grundläggande rättigheter och principer som framför allt erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. I artikel 10 i stadgan erkänns rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. I artikel 21 förbjuds diskriminering, även på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. I artikel 26 erkänns rätten för personer med funktionshinder att få del av åtgärder som syftar till att säkerställa deras oberoende.

(4) Europeiska handikappåret 2003, Europeiska året för lika möjligheter för alla 2007 och Europeiska året för interkulturell dialog 2008 har visat att diskriminering fortfarande förekommer, men har också lyft fram de fördelar som mångfald innebär.

(5) Vid Europeiska rådets möte i Bryssel den 14 december 2007 uppmanades medlemsstaterna att förstärka sina insatser för att förebygga och bekämpa diskriminering både i arbetslivet och på andra områden802.

802 Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i Bryssel den 14 december 2007, punkt 50.

Bilaga 3 Ds 2010:20

(6) Europaparlamentet har begärt att skyddet mot diskriminering i Europeiska unionen ska utökas803.

(7) Europeiska kommissionen har i sitt meddelande ”En förnyad social agenda: Möjligheter, tillgång och solidaritet i framtidens Europa”804åter slagit fast att det i ett samhälle där alla människor anses ha lika värde inte bör förekomma några artificiella hinder eller diskriminering som hindrar människor från att utnyttja dessa möjligheter.

(8) Gemenskapen har antagit tre rättsakter805på grundval av artikel 13.1 i EG-fördraget för att förebygga och bekämpa diskriminering på grund av kön, ras och etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Dessa instrument har visat hur viktig lagstiftning är för kampen mot diskriminering. I direktiv 2000/78/EG fastställs en allmän ram för likabehandling i arbetslivet oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Det finns dock stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller hur skyddet mot diskriminering på dessa grunder utanför arbetslivet är utformat och vilken omfattning det har.

(9) Lagstiftningen bör därför förbjuda diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning på en rad olika områden utanför arbetslivet, inbegripet socialt skydd, utbildning och tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, inklusive bostäder. Lagstiftningen bör föreskriva åtgärder som syftar till att skapa lika tillgång till de områden som omfattas av direktivet för personer med funktionshinder.

(10) Direktiv 2000/78/EG förbjuder diskriminering när det gäller tillgång till yrkesinriktad utbildning. Detta skydd måste utvidgas genom att diskriminering förbjuds även när det gäller utbildning som inte anses vara yrkesinriktad.

(11) Detta direktiv bör inte påverka medlemsstaternas befogenheter i fråga om utbildning, social trygghet och hälso- och sjukvård. Det bör

803

Resolution av den 20 maj 2008 P6_TA-PROV(2008)0212.

804

KOM(2008) 412.

805

Direktiven 2000/43/EG, 2000/78/EG och 2004/113/EG.

Ds 2010:20

Bilaga 3

inte heller påverka medlemsstaternas väsentliga roll och stora beslutsbefogenheter när det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

(12) Diskriminering innefattar direkt och indirekt diskriminering, trakasserier, föreskrift att diskriminera samt vägran att vidta rimliga anpassningsåtgärder.

(13) Vid genomförandet av principen om likabehandling oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning bör gemenskapen i enlighet med artikel 3.2 i EG-fördraget sträva efter att undanröja bristande jämställdhet mellan kvinnor och män och främja jämställdhet mellan dem, i synnerhet som kvinnor ofta utsätts för flera olika former av diskriminering.

(14) Bedömningen av händelser som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering bör även i fortsättningen vara en fråga för nationella rättsliga instanser eller andra behöriga organ, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis. Särskilt vad gäller indirekt diskriminering kan sådana regler innebära att alla medel, inklusive statistiska bevis, används för att fastställa att diskriminering föreligger.

(15) Försäkringstekniska faktorer och riskfaktorer som rör funktionshinder och ålder används i samband med tillhandahållande av försäkringstjänster, banktjänster och andra finansiella tjänster. Detta bör inte betraktas som diskriminering om faktorerna kan visas vara avgörande för riskbedömningen.

(16) Alla individer har rätt att fritt sluta avtal, inbegripet rätt att välja avtalspart för en transaktion. Detta direktiv bör inte tillämpas på individers ekonomiska transaktioner när de inte utgör en yrkesmässig eller kommersiell verksamhet för dem.

(17) Samtidigt som diskriminering förbjuds är det viktigt att andra grundläggande fri- och rättigheter respekteras, bland annat skyddet för privatliv och familjeliv och transaktioner som utförs i det sammanhanget samt religionsfrihet och föreningsfrihet. Detta direktiv påverkar inte tillämpningen av nationella lagar om civilstånd eller familjerättslig ställning, inbegripet reproduktiva rättigheter. Det påverkar

Bilaga 3 Ds 2010:20

inte heller statens och dess institutioners och organs respektive undervisningens sekulära natur.

(18) Medlemsstaterna ansvarar för att organisera utbildningssystemen och fastställa innehållet i undervisningen. I kommissionens meddelande ”Förbättrad kompetens för framtiden: En agenda för europeiskt samarbete om skolor” betonas behovet av att fästa särskild uppmärksamhet vid utsatta barn och barn som har behov av särskilt stöd i undervisningen. Medlemsstaterna får tillåta särbehandling i fråga om tillträde till läroanstalter som är baserade på religion eller övertygelse. Medlemsstaterna får också välja om de vill tillåta eller förbjuda användning av religiösa symboler i skolan.

(19) Europeiska unionen har i sin förklaring nr 11 om kyrkors och konfessionslösa organisationers ställning, fogad till slutakten till Amsterdamfördraget, uttryckligen uttalat att den respekterar och inte ingriper i kyrkors och religiösa sammanslutningars och samfunds ställning i medlemsstaterna enligt nationell rätt samt att den även respekterar filosofiska och konfessionslösa organisationers ställning. Åtgärder som syftar till att se till att personer med funktionshinder har ickediskriminerande faktisk tillgång till de områden som omfattas av detta direktiv är viktiga för att säkerställa lika rättigheter och lika möjligheter i praktiken. I vissa fall kan dessutom individuella åtgärder för rimlig anpassning behöva vidtas för att säkerställa sådan tillgång för personer med funktionshinder. I ingetdera fallet krävs dock att åtgärder vidtas som skulle medföra en oproportionell börda. Vid bedömningen av om bördan är oproportionell ska en rad faktorer beaktas, bland annat organisationens storlek, art och resurser. Principen om rimlig anpassning föreskrivs i direktiv 2000/78/EG och i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder.

(20) Rättsliga krav806och standarder för tillgänglighet har fastställts på europeisk nivå på vissa områden, och i artikel 16 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999807föreskrivs att tillgänglighet för funktionshindrade är ett av de kriterier som ska uppfyllas vid utformningen av de insatser som

806 Förordningarna (EG) nr 1107/2006 och (EG) nr 1371/2007. 807 EUT L 210, 31.7.2006, s. 25. Förordningen senast ändrad genom förordning (EG) nr 1989/2006 (EUTL 411, 30.12.2006, s. 6).

Ds 2010:20

Bilaga 3

samfinansieras av fonderna. Rådet har också betonat behovet av åtgärder för att säkerställa tillgång till kulturell infrastruktur och kulturell verksamhet för personer med funktionshinder808.

(21) Förbudet mot diskriminering bör inte hindra att medlemsstater behåller eller antar bestämmelser för att förhindra eller kompensera för att en grupp av personer missgynnas på grund av sin religion eller övertygelse, sitt funktionshinder, sin ålder eller sin sexuella läggning. Sådana bestämmelser kan tillåta organisationer avsedda för personer som tillhör en viss religion eller har vissa övertygelser, har ett visst funktionshinder, är av en viss ålder eller har en viss sexuell läggning, om deras huvudsakliga syfte är att främja att dessa personers särskilda behov tillgodoses.

(22) I detta direktiv fastställs minimikrav, vilket ger medlemsstaterna möjlighet att införa eller behålla mer förmånliga bestämmelser. Genomförandet av detta direktiv bör inte kunna åberopas som skäl till inskränkningar i det skydd som för närvarande finns i varje medlemsstat.

(23) Personer som har utsatts för diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning bör tillförsäkras ett lämpligt rättsligt skydd. För att förbättra skyddet bör föreningar, organisationer och andra juridiska personer ges befogenhet att delta i rättsliga och/eller administrativa förfaranden, även på den utsatta personens vägnar eller för att stödja denne, utan att detta påverkar tillämpningen av de nationella regler som rör ombud och försvar vid domstol.

(24) För att principen om likabehandling ska kunna tillämpas effektivt måste reglerna om bevisbördan anpassas på så sätt att bevisbördan övergår till den svarande när det föreligger ett prima facie-fall av diskriminering. Det åligger dock inte den svarande att bevisa att den klagande tillhör en viss religion eller har vissa övertygelser, har ett visst funktionshinder, är av en viss ålder eller har en viss sexuell läggning.

(25) För att principen om likabehandling ska kunna genomföras i praktiken krävs ett lämpligt rättsligt skydd mot repressalier.

808 EUT C 134, 7.6.2003, s. 7.

Bilaga 3 Ds 2010:20

(26) Rådet uppmanade i sin resolution om uppföljningen till Europeiska året för lika möjligheter för alla (2007) det civila samhället, inbegripet organisationer som företräder människor som riskerar att utsättas för diskriminering, arbetsmarknadens parter och olika berörda parter, att delta i utarbetandet av åtgärder och program som syftar till att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och lika möjligheter på såväl europeisk som nationell nivå.

(27) Erfarenheterna av tillämpningen av direktiven 2000/43/EG och 2004/113/EG visar att skyddet mot diskriminering på de grunder som omfattas av detta direktiv skulle stärkas om det fanns ett eller flera organ i varje medlemsstat som har till uppgift att analysera problemen, undersöka möjliga lösningar och ge konkret stöd till personer som utsatts för diskriminering.

(28) Dessa organ bör när de utövar sina befogenheter och fullgör sina skyldigheter enligt direktivet arbeta på ett sätt som överensstämmer med de s.k. Parisprinciperna som antagits av FN i fråga om den ställning och den funktion som de nationella institutionerna för skydd och främjande av de mänskliga rättigheterna har.

(29) Medlemsstaterna bör föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande påföljder för åsidosättande av skyldigheterna enligt detta direktiv.

(30) I enlighet med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen i artikel 5 i EG-fördraget kan målet för detta direktiv, nämligen att säkerställa en gemensam hög skyddsnivå mot diskriminering i alla medlemsstater, inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna, och det kan därför, på grund av den föreslagna åtgärdens omfattning och verkningar, bättre uppnås på gemenskapsnivå. Detta direktiv går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

(31) I enlighet med punkt 34 i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning uppmuntras medlemsstaterna att för egen del och i gemenskapens intresse upprätta egna tabeller som så långt det är möjligt visar överensstämmelsen mellan detta direktiv och de bestämmelser som antas för att införliva direktivet samt att offentliggöra dessa tabeller.

Ds 2010:20

Bilaga 3

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Kapitel 1

ALLMÄNNA BESTÄMMELSER

Artikel 1

Syfte

I detta direktiv fastställs bestämmelser för bekämpning av diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, för att principen om likabehandling ska kunna genomföras i medlemsstaterna på andra områden än arbetslivet.

Artikel 2

Begreppet diskriminering

1. I detta direktiv avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på någon av de grunder som anges i artikel 1.

2. Vid tillämpningen av punkt 1 ska följande gälla:

a) Direkt diskriminering ska anses förekomma när en person på någon av de grunder som anges i artikel 1 behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation.

b) Indirekt diskriminering ska anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer som tillhör en viss religion eller har vissa övertygelser, har ett visst funktionshinder, är av en viss ålder eller har en viss sexuell läggning jämfört med andra personer, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt kan motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga.

3. Trakasserier ska anses vara diskriminering enligt punkt 1 när ett oönskat beteende som har samband med någon av de grunder som anges i artikel 1 syftar till eller leder till att en persons värdighet kränks och att en hotfull, fientlig, förnedrande, förödmjukande eller kränkande stämning skapas.

Bilaga 3 Ds 2010:20

4. En föreskrift att diskriminera en person på någon av de grunder som anges i artikel 1 ska anses vara diskriminering enligt punkt 1.

5. Vägran att i ett enskilt fall vidta rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder enligt artikel 4.1 b i detta direktiv ska anses utgöra diskriminering enligt punkt 1.

6. Trots vad som sägs i punkt 2 får medlemsstaterna föreskriva att särbehandling på grund av ålder inte ska utgöra diskriminering om särbehandlingen inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga. I synnerhet utesluter detta direktiv inte att särskilda åldersgränser fastställs för tillgång till utbildning och vissa varor och tjänster.

7. Trots vad som sägs i punkt 2 får medlemsstaterna inom sektorn för finansiella tjänster tillåta proportionell särbehandling om ålder eller funktionshinder för den berörda produkten är en avgörande faktor vid riskbedömning på grundval av relevanta och korrekta försäkringstekniska och statistiska uppgifter.

8. Detta direktiv ska inte påverka de åtgärder som föreskrivs i nationell lagstiftning och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för den allmänna säkerheten, ordningens bevarande, förebyggande av brott samt skydd för hälsa och andra personers fri- och rättigheter.

Artikel 3

Tillämpningsområde

1. Inom ramen för gemenskapens befogenheter ska diskrimineringsförbudet gälla alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ, i fråga om följande:

a) Socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård.

b) Sociala förmåner.

c) Utbildning.

d) Tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder. Led d ska gälla individer endast när de bedriver yrkesmässig kommersiell verksamhet.

2. Detta direktiv ska inte påverka tillämpningen av nationella lagar om civilstånd eller familjerättslig ställning och reproduktiva rättigheter.

Ds 2010:20

Bilaga 3

3. Detta direktiv ska inte påverka medlemsstaternas ansvar för innehållet i undervisningen, verksamheten och organisationen av utbildningssystemen, även tillhandahållande av undervisning för elever med behov av särskilt stöd. Medlemsstaterna får tillåta särbehandling i fråga om tillträde till läroanstalter som är baserade på religion eller övertygelse.

4. Detta direktiv ska inte påverka de åtgärder som föreskrivs i nationell lagstiftning för att säkerställa statens och dess institutioners och organs respektive undervisningens sekulära natur eller som rör den ställning som kyrkor och andra sammanslutningar som är baserade på religion eller övertygelse har. Direktivet ska inte heller påverka nationell jämställdhetslagstiftning.

5. Detta direktiv ska inte omfatta särbehandling på grund av nationalitet och påverkar inte bestämmelser och villkor för inresa till och bosättning på medlemsstaternas territorium för tredjelandsmedborgare och statslösa personer, eller sådan behandling som beror på tredjelandsmedborgares och statslösa personers rättsliga ställning.

Artikel 4

Likabehandling av personer med funktionshinder

1. För att säkerställa att principen om likabehandling av personer med funktionshinder följs ska följande gälla:

a) De åtgärder som är nödvändiga för att se till att personer med funktionshinder har ickediskriminerande faktisk tillgång till socialt skydd, sociala förmåner, hälso- och sjukvård, utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder och färdmedel, ska vidtas i förebyggande syfte, även genom lämpliga ändringar eller anpassningsåtgärder. Sådana åtgärder bör inte medföra en oproportionell börda eller kräva grundläggande ändringar av det sociala skyddet, de sociala förmånerna, hälso- och sjukvården, undervisningen eller de berörda varorna och tjänsterna eller kräva att alternativ till dessa tillhandahålls.

b) Trots skyldigheten att skapa ickediskriminerande faktisk tillgång ska rimliga anpassningsåtgärder vid behov vidtas i enskilda fall, såvida det inte medför en oproportionell börda.

2. Vid bedömningen av om de åtgärder som behöver vidtas för att följa punkt 1 skulle medföra en oproportionell börda ska särskild hänsyn

Bilaga 3 Ds 2010:20

tas till organisationens storlek, art och resurser, beräknade kostnader, varornas och tjänsternas livslängd och den möjliga nyttan av bättre tillgång för personer med funktionshinder. Om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik för likabehandling ska den inte anses oproportionell.

3. Detta direktiv ska inte påverka de bestämmelser i gemenskapslagstiftningen eller nationella bestämmelser som rör tillgång till särskilda varor eller tjänster.

Artikel 5

Positiv särbehandling och särskilda åtgärder

I syfte att säkerställa lika rättigheter och lika möjligheter i praktiken får principen om likabehandling inte hindra en medlemsstat från att behålla eller besluta om särskilda åtgärder för att förhindra att personer missgynnas på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, eller att kompensera för ett sådant missgynnande.

Artikel 6 Minimikrav

1. Medlemsstaterna får införa eller behålla bestämmelser som är mer fördelaktiga när det gäller att upprätthålla principen om likabehandling än de som anges i detta direktiv.

2. Genomförandet av detta direktiv får under inga omständigheter utgöra skäl för att inskränka det skydd mot diskriminering som redan finns i medlemsstaterna på de områden som omfattas av detta direktiv.

Ds 2010:20

Bilaga 3

KAPITEL II

RÄTTSLIGA MEDEL OCH

EFTERLEVNAD AV

BESTÄMMELSERNA

Artikel 7

Tillvaratagande av rättigheter

1. Medlemsstaterna ska säkerställa att alla som anser sig förfördelade på grund av att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem har tillgång till rättsliga och/eller administrativa förfaranden, inbegripet, när de anser det lämpligt, förlikningsförfaranden, för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt detta direktiv, även efter det att den situation i vilken diskrimineringen uppges ha förekommit har upphört.

2. Medlemsstaterna ska säkerställa att föreningar, organisationer eller andra juridiska personer som har ett berättigat intresse av att säkerställa att bestämmelserna i detta direktiv efterlevs får, på den klagandes vägnar eller för att stödja denne, med hans eller hennes tillstånd, delta i sådana rättsliga och/eller administrativa förfaranden som finns för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt detta direktiv.

3. Punkterna 1 och 2 ska inte påverka tillämpningen av nationella regler om tidsfrister för att väcka talan när det gäller principen om likabehandling.

Artikel 8 Bevisbörda

1. Medlemsstaterna ska i enlighet med sina nationella rättssystem vidta nödvändiga åtgärder för att se till att den svarande är skyldig att bevisa att det inte föreligger något brott mot likabehandlingsprincipen när personer, som anser sig förfördelade på grund av att likabehandlingsprincipen inte har tillämpats på dem, inför domstol eller annan behörig myndighet lägger fram sådana fakta som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering.

Bilaga 3 Ds 2010:20

2. Punkt 1 ska inte förhindra att medlemsstaterna inför bevisregler som är fördelaktigare för den klagande.

3. Punkt 1 ska inte tillämpas på straffrättsliga förfaranden.

4. Medlemsstaterna behöver inte tillämpa punkt 1 på förfaranden där det åligger domstolen eller det behöriga organet att utreda fakta i målet.

5. Punkterna 1, 2, 3 och 4 ska också tillämpas på förfaranden som inleds enligt artikel 7.2.

Artikel 9 Repressalier

Medlemsstaterna ska i sina rättsordningar införa nödvändiga bestämmelser för att skydda enskilda mot ogynnsam behandling eller ogynnsamma följder på grund av klagomål eller förfaranden för att se till att principen om likabehandling följs.

Artikel 10

Spridning av information

Medlemsstaterna ska se till att på lämpligt sätt och på hela sitt territorium informera berörda personer om de bestämmelser som antas enligt detta direktiv och om relevanta bestämmelser som redan gäller.

Artikel 11

Dialog med berörda parter

Medlemsstaterna ska i syfte att främja principen om likabehandling främja en dialog med berörda parter, särskilt icke-statliga organisationer, som i enlighet med nationell lagstiftning och praxis har ett berättigat intresse av att motverka diskriminering på de grunder och områden som omfattas av detta direktiv.

Artikel 12

Organ för främjande av likabehandling

1. Medlemsstaterna ska utse ett eller flera organ för främjande av likabehandling av alla personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Dessa organ får utgöra en del av organ som på nationell nivå har till uppgift att tillvarata de mänskliga rättigheterna eller att ta till vara en-

Ds 2010:20

Bilaga 3

skildas rättigheter, inbegripet rättigheter enligt andra gemenskapsrättsakter och enligt direktiven 2000/43/EG och 2004/113/EG.

2. Medlemsstaterna ska säkerställa att behörigheten för dessa organ omfattar följande: – Att på ett oberoende sätt bistå personer som utsatts för diskriminering genom att driva klagomål om diskriminering, utan att det påverkar rättigheterna för dessa personer eller för de föreningar, organisationer eller andra juridiska personer som avses i artikel 7.2. – Att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering. – Att offentliggöra oberoende rapporter om och lämna rekommendationer i frågor som rör sådan diskriminering.

KAPITEL III

SLUTBESTÄMMELSER

Artikel 13

Efterlevnad av bestämmelserna

Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att principen om likabehandling följs och särskilt att a) lagar och andra författningar som strider mot principen om likabehandling upphävs,

b) avtalsbestämmelser, interna regler för företag och regler för vinstdrivande och ickevinstdrivande föreningar som strider mot principen om likabehandling, förklaras eller kan förklaras ogiltiga eller ändras.

Artikel 14

Påföljder

Medlemsstaterna ska bestämma vilka sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att de tillämpas. Påföljder får innefatta betalning av ersättning, som inte får begränsas av en i förväg fastställd övre gräns, och ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

Artikel 15 Genomförande

1. Medlemsstaterna ska anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den […] [två år efter det

Bilaga 3 Ds 2010:20

att direktivet antagits]. De ska genast överlämna texterna till dessa bestämmelser till kommissionen tillsammans med en jämförelsetabell över dessa bestämmelser och detta direktiv. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser ska de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda.

2. För att beakta särskilda omständigheter får medlemsstaterna vid behov fastställa att skyldigheten att skapa faktisk tillgång enligt artikel 4 ska fullgöras [senast] fyra [år efter det att direktivet antagits]. De medlemsstater som vill utnyttja denna ytterligare period ska informera kommissionen om detta senast den dag som anges i punkt 1 och ange skälen till detta.

Artikel 16

Rapport

1. Medlemsstaterna och de nationella organen för främjande av likabehandling ska senast den […] och därefter vart femte år, till kommissionen överlämna all information som kommissionen behöver för att utarbeta en rapport till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av detta direktiv.

2. Kommissionens rapport ska utarbetas med vederbörlig hänsyn till synpunkterna från arbetsmarknadens parter och berörda icke-statliga organisationer samt till EU:s byrå för grundläggande rättigheter. I enlighet med principen om jämställdhetsintegrering ska rapporten bland annat innehålla en bedömning av åtgärdernas konsekvenser för kvinnor och män. Mot bakgrund av den information som mottagits ska rapporten vid behov även omfatta förslag som syftar till att ändra och uppdatera detta direktiv.

Ds 2010:20

Bilaga 3

Artikel 17 Ikraftträdande

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Artikel 18 Adressater

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

Utfärdat i Bryssel den …

På rådets vägnar

Ordförande

Bilaga 4

Referenser

Litteratur

Barnard, Catherine. 2006. EC Employment Law. New York: Ox-

ford University Press. Bengtsson, Bertil; Strömbäck, Erland. 2008. Skadeståndslagen – En

kommentar. Stockholm: Norstedts juridik.

Berggren, Nils-Olof; Bäcklund, Agneta; Holmqvist, Lena; Leijon-

hufvud, Madeleine; Munck, Johan; Träskman, Per Ole; Wennberg, Suzanne; Wersäll, Fredrik; Victor, Dag. 2006. Brottsbalken en kommentar. Stockholm: Norstedts juridik. Craven, Matthew. 1995. The International Covenant on Economic,

Social and Cultural Rights - a Perspective on its Development.

Oxford: Clarendon Press. Degener, Theresia. 2005. Disability Discrimination Law: A Global

Comparative Approach i Disability Rights In Europe: From Theory To Practice.

Detrick, Sharon. 1999. A Commentary on the United Nations Con-

vention on the Rights of the Child. The Hague: Kluwer Law International.

Fitger, Peter. 1988- . Rättegångsbalken. D. 3, Kap. 35 – 48. Stock-

holm: Norstedts juridik. Grönfors, Kurt (under medverkan av Rolf Dotevall). 1995. Avtal-

slagen. Stockholm: Fritze.

Harris, David; O’Boyle, Michael; Warbrick, Colin, et al. 2009. Law

of the European Convention on Human Rights, 2 uppl. New

York: Oxford University Press, Inc.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Herre, Johnny (under medverkan av Jan Ramberg). 2009. Konsu-

mentköplagen: en kommentar. Stockholm: Norstedts juridik.

Hinton, Cathy A. 2003. The Perceptions of People with Disabilities

as to the Effectiveness of the Americans with Disabilities Act –

Journal of Disability Policy Studies. Holmberg, Erik; Stjernquist, Nils; Isberg, Magnus; Eliason, Mari-

anne; Regner, Göran. 2006. Grundlagarna, 2 uppl. Stockholm: Norstedts juridik. Inghammar, Andreas. 2007. Funktionshindrad - med rätt till arbete?

En komparativ studie av arbetsrättsliga regleringar kring arbete och funktionshinder i Sverige, England och Tyskland. Lunds

Universitet. Joseph, Sarah; Schultz, Jenny och Castan, Melissa. 2005. The Inter-

national Covenant on Civil and Political Rights – Cases, Materials and Commentary. Oxford: Oxford University Press.

Kapteyn, P.J.G; VerLoren van Themaat, P. (i samarbete med Geel-

hoed, L.A. och Timmermans, C.W.A); Gormley, Laurence W. red. 1998. Introduction to the Law of the European Communities, 3 uppl. 1998. London: Kluwer Law International. Leijonhufvud, Medeleine; Holmqvist, Lena; Träskman, Per Ole;

2007, Kommentar till Brottsbalken Del II, Nordstedts juridik. Makkonen, Timo. 2003. ”Principen om icke-diskriminering i inter-

nationell rätt” i Ett rättvisare samhälle – internationella och svenska regler mot diskriminering. Vammala: Vammalan Kirjapaino.

Nowak, Manfred. 2003. Introduction to the international human

rights regime. Leiden: Martinus Nijhoff.

Nowak, Manfred. 2005. U.N. Covenant on Civil and Political

Rights, 2 rev. uppl. Kehl: N.P. Engel.

Ramberg, Jan (under medverkan av Johnny Herre). 2005. Köplagen.

Stockholm: Fritze.

Ryhl, Camilla. 2009. Tilgængelighed - udfordringer, begreber og stra-

tegier. Statens Byggeforskningsinstitut.

Schiek, Dagmar; Waddington, Lisa; Bell, Mark. 2007. Cases, Mate-

rials and Texts on National, Supranational and International

Ds 2010:20

Bilaga 4

Non-Discrimination Law. 227. Oxford och Portland, Oregon:

Hart Publishing.

De Schutter, Olivier. 2004. Pre-Employment Inquiries and Medical

Examinations as Barriers to the Employment of Persons with Disabilities: Reconciling the Principle of Equal Treatment and Health and Safety Regulations under European Union Law.

E.U. Network of Experts on Disability Discrimination (kommissionens oberoende expertgrupp om diskriminering på grund av funktionshinder).

Waaldijk, Kees; Bonini-Baraldi, Matteo. 2006. Sexual Orientation

Discrimination in the European Union: National Laws and the Employment Equality Directive. Haag: T.M.C. Asser Press.

Waddington, Lisa; Hendriks Aart. 2002. The expanding Concept of

Employment Discrimination in Europe: From Direct and Indirect Discrimination to ’reasonable accommodation’ Discrimination i The international Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Volume 18, Issue 4, s. 403 ff.

Waddington, Lisa m.fl. 2004. Implementing and Interpreting the

Reasonable Accommodation Provision of the Framework Employment Directive: Learning from Experience and Achieving Best Practice. E.U. Network of Experts on Disability Discrimination (kommissionens oberoende expertgrupp om diskriminering på grund av funktionshinder).

Offentligt tryck, m.m.

Betänkanden m.m. från riksdagens utskott

Bet. LU 1972:10. Lagutskottets betänkande Skadeståndslag. Bet. LU 1975/76:21 Lagutskottets betänkande Ändring i lagen

(1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, m.m.

Bet. AU 1981/82:11. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Om

anställningsskydd.

Bet. SoU 1982/83:27. Socialutskottets betänkande Handlingspro-

gram i handikappfrågor.

Bet. LU 1984/85:42. Lagutskottets betänkande Konsumenttjänstlag.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Bet. BoU 1986/87:1. Bostadsutskottets betänkande Om en ny plan-

och bygglag m.m.

Bet. 1989/90:LU34. Lagutskottets betänkande Ny köplag. Bet. 1989/90:LU35. Lagutskottets betänkande Ny konsumentköp-

lag.

Bet. 1992/93:BoU4. Bostadsutskottets betänkande Bostadsanpass-

ningsbidrag.

Bet. 1993/94:BoU18. Bostadsutskottets betänkande Om ändring i

plan- och bygglagen .

Bet. 1994/95:KU17. Konstitutionsutskottets betänkande Lag med

anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Bet. 1994/95:UU10. Utrikesutskottets betänkande Om övergången

från EES till EU – vissa kompletterande bestämmelser.

Bet. 1995/96:KU29. Konstitutionsutskottets bestänkande Radio-

och TV-lag.

Bet. 1997/98:SoU6. Socialutskottets betänkande Handikappolitik. Bet. 1997/98:SoU16. Socialutskottets betänkande Handikappfrågor. Bet. 1998/99:AU4. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Ny lag-

stiftning mot diskriminering i arbetslivet.

Bet. 1998/99:SoU11. Socialutskottets betänkande Handikappolitik

m.m.

Bet. 1999/2000:SoU14. Socialutskottets betänkande Nationell

handlingsplan för handikappolitiken.

Bet. 2000/01:BoU5. Bostadsutskottets betänkande Tillgängligheten till

offentliga lokaler och på allmänna platser.

Bet. 2000/01:KrU8. Kulturutskottets betänkande Radio och TV i all-

mänhetens tjänst

2002–2005.

Bet. 2000/01:SoU12. Socialutskottets betänkande Handikappfrågor. Bet. 2001/02:KU8. Konstitutionsutskottets betänkande Valfrågor. Bet. 2001/02:KU14. Konstitutionsutskottets betänkande Demo-

krati för det nya seklet.

Bet. 2001/02:KU18. Konstitutionsutskottets betänkande Ändringar

i regeringsformen – samarbetet i EU m.m.

Bet. 2001/02: SoU7. Socialutskottets betänkande Handikappolitik.

Ds 2010:20

Bilaga 4

Bet. 2001/02:UbU5. Utbildningsutskottets bestänkande Likabe-

handling av studenter i högskolan.

Bet. 2002/03:AU7. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Ett ut-

vidgat skydd mot diskriminering.

Bet. 2002/03:KU6 Konstitutionsutskottets betänkande Ändringar i

regeringsformen – samarbetet i EU m.m.(vilande förslag och följdlagstiftning).

Bet. 2003/04:SoU2. Socialutskottets betänkande Uppföljning av

den nationella handlingsplanen för handikappolitiken.

Bet. 2003/04:SoU8. Socialutskottets betänkande Rökfria ser-

veringsmiljöer m.m.

Bet. 2005/06:AU8. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Tidsbe-

gränsade anställningar och förstärkt skydd för föräldralediga.

Bet. 2005/06:SoU22. Socialutskottets betänkande Handikappfrågor. Bet. 2005/06:SoU24. Socialutskottets betänkande Uppföljning av

Nationella handlingsplanen för handikappolitiken.

Bet. 2005/06:TU5. Trafikutskottets betänkande Moderna transpor-

ter.

Bet. 2005/06:UbU4. Utbildningsutskottets betänkande Trygghet,

respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.

Bet. 2006/07:AU2. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Skäliga

stöd- och anpassningsåtgärder för arbetstagare med funktionshinder.

Bet. 2006/07:AU7. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Ett star-

kare skydd mot diskriminering.

Bet. 2006/07:SoU4. Socialutskottets betänkande Handikappfrågor. Bet. 2008/09:KrU9. Kulturutskottets betänkande Språk för alla –

förslag till språklag.

Bet. 2008/09:SoU15. Socialutskottets betänkande Handikappfrågor. Bet. 2008/09:SoU21. Socialutskottets betänkande Omreglering av

apoteksmarknaden.

Yttr. 1999/2000:BoU6y. Bostadsutskottets yttrande till Socialut-

skottet. En nationell handlingsplan för handikappolitiken.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Propositioner och skrivelser

Prop. 1942:5. Regeringens proposition Förslag till ny rättegångsbalk. Prop. 1960:17. Regeringens proposition Om upphovsrätt till litterä-

ra och konstnärliga verk.

Prop. 1962:90. Regeringens proposition Om införande av lagen om

allmän försäkring.

Prop. 1957:69. Regeringens proposition Luftfartslagen. Prop. 1971:30. Regeringens proposition Kungl. Maj:ts proposition

till riksdagen med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m.

Prop. 1971:123. Regeringes proposition Förslag till väglag m.m. Prop. 1972:5. Regeringens proposition Skadeståndslag. Prop. 1973:90. Regeringens proposition. Förslag till ny regerings-

form, ny riksdagsordning m.m.

Prop. 1975/76:81. Regeringens proposition med förslag om ändring

i lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, m.m.

Prop. 1975/76:209. Regeringens proposition Om ändring i reger-

ingsformen.

Prop. 1976/77:149. Regeringens proposition Om arbetsmiljölag

m.m.

Prop. 1978/79:99. Regeringens proposition Om en ny trafikpolitik. Prop. 1979/80:1. Regeringens proposition Om socialtjänsten. Prop. 1981/82:71. Regeringens proposition Om ny anställnings-

skyddslag m.m.

Prop. 1981/82:97. Regeringens proposition Om hälso- och sjuk-

vårdslag, m.m.

Prop. 1984/85:79. Regeringens proposition Med förslag till tand-

vårdslag m.m.

Prop. 1984/85:110. Regeringens proposition Om konsumenttjänst-

lag.

Prop. 1984/85:181. Regeringens proposition Om utvecklingslinjer

för hälso- och sjukvården, m.m.

Ds 2010:20

Bilaga 4

Prop. 1985/86:1. Regeringens proposition Tillgänglighet. Prop. 1985/86:10. Regeringens proposition Om ny skollag m.m. Prop. 1985/86:80. Regeringens proposition Om ny förvaltningslag. Prop. 1987/88:99. Regeringens proposition Om förbättrat bilstöd

till handikappade.

Prop. 1988/89:76. Regeringens proposition Om ny köplag. Prop. 1989/90:77. Regeringens proposition Om konsumentskyddet

vid förvärv av småhus.

Prop. 1989/90:89. Regeringens proposition Om ny konsumentköp-

lag.

Prop. 1990/91:117. Regeringens proposition Om en ny kommunal-

lag.

Prop. 1990/91:140. Regeringens proposition Arbetsmiljö och rehabi-

litering.

Prop. 1991/92:150. Regeringens proposition med förslag om slutlig

reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m.

Prop. 1992/93:1. Regeringens proposition Om universitet och hög-

skolor - frihet för kvalitet.

Prop. 1992/93:58. Regeringens proposition Bostadsanpassningsbi-

drag m.m.

Prop. 1992/93:159. Regeringens proposition Postlag och en föränd-

rad verksamhetsform för Postverket, m.m.

Prop. 1992/93:220. Regeringens proposition En ny läroplan för

grundskolan och ett nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan.

Prop. 1993/94:38. Regeringens proposition Postlag och en förändrad

verksamhetsform för Postverket, m.m.

Prop. 1993/94:117. Regeringens proposition Inkorporering av Eu-

ropakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor.

Prop. 1993/94:150. Regeringens proposition Förslag till slutlig re-

glering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m.

Prop. 1993/94:178. Regeringens proposition Ändring i plan- och

bygglagen, m.m.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Prop. 1994/95:19. Regeringens proposition Sveriges medlemskap i

Europeiska Unionen.

Prop. 1994/95:36. Regeringens proposition Övergången från EES

till EU vissa kompletterande bestämmelser.

Prop. 1994/95:230. Regeringens proposition Kommunal översikts-

planering enligt plan- och bygglagen m.m.

Prop. 1995/96:160. Regeringens proposition Radio och TV-lag. Prop. 1995/96:200. Regeringens proposition Fristående skolor m.m. Prop. 1996/97:3. Regeringens proposition Kulturpolitik. Prop. 1996/97:115. Regeringens proposition Mer tillgänglig kollek-

tivtrafik.

Prop. 1997/98:45. Regeringes proposition Miljöbalk. Prop. 1997/98:82. Regeringens proposition Europarådets sociala

stadga.

Prop. 1997/98:152. Regeringens proposition Garantipension, m.m. Prop. 1997/98:179. Regeringens proposition Lag om förbud mot

diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder.

Prop. 1998/99:105. Regeringens proposition Elever med funktions-

hinder ansvar för utbildning och stöd.

Prop. 1999/2000:79. Regeringens proposition Från patient till medbor-

gare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken.

Prop. 2000/01:48. Regeringens proposition Tillgänglighet till offent-

liga lokaler och på allmänna platser.

Prop. 2000/01:80. Regeringens proposition Ny socialtjänstlag m.m. Prop. 2000/01:94. Regeringens proposition Radio och TV i allmän-

hetens tjänst 2002–2005.

Prop. 2001/02:27. Regeringens proposition Likabehandling av stu-

denter i högskolan.

Prop. 2001/02:53. Regeringens proposition Ändringar i vallagen,

m.m.

Prop. 2001/02:59. Regeringens proposition Hets mot folkgrupp,

m.m.

Prop. 2001/02:72. Regeringens proposition Ändringar i regerings

Ds 2010:20

Bilaga 4

formen – samarbetet i EU m.m.

Prop. 2001/02:80. Regeringens proposition Demokrati för det nya

seklet.

Prop. 2002/03:65. Regeringens proposition Ett utvidgat skydd mot

diskriminering.

Prop. 2002/03:110. Regeringens proposition Lag om elektronisk

kommunikation, m.m.

Prop. 2003/04:65. Regeringens proposition Rökfria serveringsmiljö-

er.

Prop. 2004/05:110. Regeringens proposition Upphovsrätten i in-

formationssamhället - genomförande av direktiv 2001/29/EG, m.m.

Prop. 2004/05:150. Regeringens proposition Svenska miljömål – ett

gemensamt uppdrag.

Prop. 2004/05:163. Regeringens proposition Ny vallag. Prop. 2005/06:38. Regeringens proposition Trygghet, respekt och

ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.

Prop. 2005/06:105. Regeringens proposition Trygga konsumenter

som handlar hållbart.

Prop. 2005/06:112. Regeringens proposition Viktigare än någonsin!

Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007 – 2012.

Prop. 2005/06:160. Regeringens proposition Moderna transporter. Prop. 2005/06:185. Regeringens proposition Förstärkning och för-

enkling – ändringar i anställningsskyddslagen och föräldraledighetslagen.

Prop. 2005/06:197. Regeringens proposition Skärpta djurskydds-

krav för minkuppfödning.

Prop. 2005/06:207. Regeringens proposition Skäliga stöd- och an-

passningsåtgärder för arbetstagare med funktionshinder.

Prop. 2006/07:128. Regeringens proposition Ny lagstiftning om of-

fentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Prop. 2007/08:95. Regeringens proposition Ett starkare skydd mot

diskriminering.

Prop. 2008/09:21. Regeringens proposition Kommunala kompetens-

frågor m.m.

Prop. 2008/09:28. Regeringens proposition Mänskliga rättigheter för

personer med funktionsnedsättning.

Prop. 2008/09:145. Regeringens proposition Omreglering av apo-

teksmarknaden.

Prop. 2008/09:153. Regeringens proposition Språk för alla – förslag

till språklag.

Skr. 1982/83:131. Regeringens skrivelse Om handlingsprogram i

handikappfrågor.

Skr. 1996/97:120. Regeringens skrivelse Om handikappolitik. Skr. 2002/03:25. Regeringens skrivelse Uppföljning av den Natio-

nella handlingsplanen för handikappolitiken.

Skr. 2003/04:20. Regeringens skrivelse Mänskliga rättigheter i svensk

utrikespolitik.

Skr. 2005/06:110. Regeringens skrivelse Uppföljning av den natio-

nella handlingsplanen för handikappolitiken.

Regeringens kommittédirektiv

Dir. 1988:53. Regeringens kommittédirektiv Samhällets stöd till

människor med funktionshinder.

Dir. 1988:65. Regeringens kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till

kommittén om samhällets stöd till människor med funktionshinder.

Dir. 1990:24. Regeringens kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till

kommittén om samhällets stöd till människor med funktionshinder.

Dir. 1992:104. Regeringens kommittédirektiv. Översyn av plan- och

bygglagen, m.m.

Dir. 1997:8. Regeringens kommittédirektiv. Förbud mot diskrimi-

nering i arbetslivet av personer med funktionshinder.

Ds 2010:20

Bilaga 4

Dir. 1997:24. Regeringens kommittédirektiv. Bemötande av perso-

ner med funktionshinder.

Dir. 1999:49. Regeringens kommittédirektiv. Översyn av lagstift-

ningen om olaga diskriminering m.m.

Dir. 2000:106. Regeringens kommittédirektiv. Ett utvidgat skydd

mot diskriminering.

Dir. 2001:14. Regeringens kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till

1999 års diskrimineringsutredning.

Dir. 2001:81. Regeringens kommitté direktiv. Utredning om vissa

hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Dir. 2001:100. Regeringens kommittédirektiv. Översyn av utbild-

ningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning.

Dir. 2002:11. Regeringens kommittédirektiv. En sammanhållen

diskrimineringslagstiftning.

Dir. 2002:20. Regeringens kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till

Utredningen om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (S 2001:06).

Dir. 2002:97 Regeringens kommittédirektiv. Översyn av plan- och

bygglagen.

Dir. 2003:14. Regeringens kommittédirektiv. Diskriminering och

annan kränkande behandling inom skolväsendet m.m.

Dir. 2003:69. Regeringens kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till

Diskrimineringskommittén.

Dir. 2003:169. Regeringens kommittédirektiv. Översyn av tecken-

språkets ställning.

Dir. 2004:96. Regeringens kommittédirektiv. En samlad översyn av

regeringsformen.

Dir. 2005:8. Regeringens kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till

Diskrimineringskommittén.

Dir. 2006:63. Regeringens kommittédirektiv. Delegationen för ut-

vecklingen av bostäder och boende för äldre personer.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Dir. 2006:137. Regeringens kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till

Delegationen för utvecklingen av bostäder och boende för äldre personer.

Dir. 2007:136. Regeringens kommittédirektiv. Översyn av vissa

frågor i plan- och bygglagstiftningen.

Dir. 2008:55. Regeringens kommittédirektiv. Översyn av lagstift-

ningen på kollektivtrafikområdet.

Dir. 2008:130. Regeringens kommittédirektiv. Aktiva åtgärder för

att främja lika rättigheter och skyldigheter.

Statens offentliga utredningar (SOU)

SOU 1974:83. Generalklausul i förmögenhetsrätten. SOU 1982:46. Handlingsprogrammet i handikappfrågor. SOU 1986:19. Aktuella socialtjänstfrågor. SOU 1989:54. Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade

ungdomar.

SOU 1990:2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom

socialtjänsten.

SOU 1990:19. Handikapp och välfärd? – en lägesrapport. SOU 1991:46. Handikapp Välfärd Rättvisa. SOU 1991:97. En väg till delaktighet och inflytande – tolk för döva,

dövblinda, vuxendöva, hörselskadade och talskadade.

SOU 1992:52. Ett samhälle för alla. SOU 1994:36. Miljö och fysisk planering. SOU 1997:176. Förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer

med funktionshinder.

SOU 1999:21. Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av

personer med funktionshinder.

SOU 2001:39. Ett effektivt diskrimineringsförbud - Om olaga

diskriminering och begreppen ras och sexuell läggning.

SOU 2002:43. Ett utvidgat skydd mot diskriminering. SOU 2004:50. Skolans ansvar för kränkningar av elever.

Ds 2010:20

Bilaga 4

SOU 2005:77. Får jag lov? Om planering och byggande. SOU 2006:22. En sammanhållen diskrimineringslagstiftning. SOU 2006:54. Teckenspråk och teckenspråkiga. Översyn av tecken-

språkets ställning.

SOU 2008:68. Bygg – Helt enkelt! SOU 2008:113. Bo bra hela livet. SOU 2008:125. En reformerad grundlag. SOU 2009:36. Främja, Skydda, Övervaka - FN:s konvention om

rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

SOU 2009:39. En ny kollektivtrafiklag. SOU 2009:81. Lag om resenärers rättigheter i loka och regional kol-

lektivtrafik.

Departementspromemorior

Ds 2000:69. Alla är lika olika – mångfald i arbetslivet. Ds 2005:3. Svensk rätt i integrationsrättslig belysning. Ds 2008:23. FN:s konvention om rättigheter för personer med funk-

tionsnedsättning.

Ds 2008:78. De funktionsnedsattas ekonomiska förhållanden. Ds 2009:25. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Regleringsbrev m.m.

Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Banverket inom utgifts-

område 22 Kommunikationer. Regeringsbeslut 2009-04-23

N2009/3927/IR.

Regeringsbeslut 2009-04-23 N2009/3927/IR. Sammanställning av remissyttranden över Diskriminerings-

kommitténs betänkande. Integrations- och jämställdhetsdepartementet, Dnr IJ2007//320/IM.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Myndighetsföreskrifter m.m.

AFS 1993:17. Arbetsmiljöverkets föreskrift om kränkande särbehand-

ling i arbetslivet.

AFS 1994:1. Arbetsmiljöverkets föreskrift om arbetsanpassning och

rehabilitering.

AFS 2000:42. Arbetsmiljöverkets föreskrift om arbetsplatsens utform-

ning.

BFS 1993:57. Boverkets byggregler. BFS 2003:19. Boverkets föreskrifter och allmänna råd om undanrö-

jande av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna plaster.

BFS 2004:15. Boverkets föreskrifter och allmänna råd om tillgänglig-

het och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga på allmänna platser och inom områden för andra anläggningar än byggnader.

KKVFS 2008:1. Konkurrensverkets allmänna råd om antidiskrimine-

ringsvillkor i upphandlingskontrakt.

PTSFS 2004:7. Post och telestyrelsens föreskrift om radio- och teleter-

minalutrustning.

SJÖFS 1992:10. Sjöfartsverkets kungörelse med föreskrifter om han-

dikappanpassning av passagerarfartyg.

SJÖFS 1999:15. Sjöfartsverkets föreskrifter om ändring i Sjöfartsverkets

föreskrifter (SJÖFS 1999:15) om registrering av ombordvarande på passagerarfartyg.

SJÖFS 2004:25. Sjöfartsverktes föreskrifter och allmänna råd om an-

passning av passagerarfartyg med hänsyn till personer med funktionshinder.

SKOLFS 2005:10. Skolverkets allmänna råd för kvalitet i förskolan. SOSFS 2005:12. Socialstyrelsens föreskrifter om ledningssystem för

kvalitet och patientsäkerhet i hälso- och sjukvården.

SOSFS 2006:11. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS.

SS 91 42 21:2006. Swedish Standards Institute, SIS, 2006.

Ds 2010:20

Bilaga 4

VVFS 2003:22. Vägverkets föreskrift om bilar och släpvagnar som

dras av bilar.

Rapporter m.m. från myndigheter

Arbetsmiljölagen och dess förordning med kommentarer, Arbetsmil-

jöverket, 2009.

Banverkets årsredovisning 2008. Begreppet vardagstolkning om landstingens ansvar för tolk till döva,

dövblinda och hörselskadade, Rapport från Socialstyrelsen december 2008.

Bostadsanpassningsbidragen 2007. Rapport från Boverket i septem-

ber 2008.

Diskriminering och tillgänglighet. Rapport från Handikappom-

budsmannen till Diskrimineringskommittén 2004.

Enkelt avhjälpt, en strategi för genomförandet av tillgänglighetsmå-

len i nationella handlingsplanen för handikappolitiken, framtagen i samarbete mellan Socialdepartementet, Miljödepartementet, Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Etapp 1 av det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsätt-

ning. Rapport från ett regeringsuppdrag. Banverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen, 2009-05-25.

Från ord till handling. Handikappombudsmannens 10:e rapport till

regeringen. Maj 2004.

Funktionshindrades situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet

2008. Information om utbildning och arbetsmarknad 2009:3,

Statistiska centralbyrån och Arbetsförmedlingen.

Fördjupning av ekonomiska konsekvenser. Bilaga 1 till Konsekvens-

utredning revidering av avsnitt 3 och 8 i Boverkets Byggregler. Boverket 2008.

Försäkringskassans faktablad om bilstöd,

http://www.fk.se/irj/go/km/docs/fk_publishing/Dokument/ Publikationer/Faktablad/Bilstöd.pdf.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Handikappanpassning av kollektivtrafiken – utvärdering av tio års

anpassningsarbete, Transportrådets rapport 1990:3.

Hela resan är målet – en utvärdering av handikappolitiken inom

transportområdet. Statskontorets rapport 2000:51.

Hälsa på lika villkor? Hälsa och livsvillkor bland personer med funk-

tionsnedsättning. Statens Folkhälsoinstitut 2008.

Högskoleutbildning och funktionshinder - Högskoleverkets rapport-

serie 2000:4 R.

Kartläggning av behov avseende kommunikationstjänster för personer

med funktionsnedsättning. Rapport PTS augusti 2009.

Kartläggning av tillgänglighet inom socialtjänst och primärvård. Pro-

fessional Management 2009-11-8 på uppdrag av Socialstyrelsen.

Klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa, Social-

styrelsen 2003.

KOLL framåt, nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens

långsiktiga utveckling, Vägverket och Banverket, VV 2008:33.

KOLL framåt, Underlagsrapport åtgärdsområde C – Kraftsamling för

användbar kollektivtrafik år 2010, 2007.

Konsekvensbeskrivning av nya tillämpningsregler gällande tillgänglig-

het till befintliga publika lokaler och på befintliga allmänna platser. Boverket 2003.

Kostnader Riksnivå. Skolverket rapport 316, 2008. Kulturen i siffror 2008#4, Museer och konsthallar 2007. Statens

kulturråd 2008.

Kulturen i siffror 2008#6. Nya kulturvanor i ett 30-årsperspektiv.

Statens kulturråd 2008.

Kulturen i siffror 2008#7. Kulturens finansiering 2007. Statens kul-

turråd 2008.

Ledsagning ger funktionshindrade möjligheter att lättare resa kollek-

tivt. Vägverkets pressmeddelande 11 mars 2009.

Miljöhälsoenkät 2007. Socialstyrelsen, Karolinska institutet och

Stockholms läns landsting.

Ds 2010:20

Bilaga 4

Ojämlikhet i levnadsvillkor – en jämförelse mellan personer med

funktionshinder och övriga befolkningen, RFV 2003:15.

Personlig assistans enligt LASS ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Socialstyrelsen 2008.

På andras villkor – Skolans möte med elever med funktionshinder.

Skolverket 2006.

Redovisning av det särskilda ansvaret som sektorsmyndighet inom

handikappområdet. Rapport till regeringen, Statens Kulturråd,

DNR KUR 2008/6116.

Riv hindren – riktlinjer för tillgänglighet, 2009. Handisams riktlin-

jer enligt förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken.

Skolverkets sektorsansvar för handikappolitiken. Skolverket 2009-03-

16, Dnr 2008:3519.

Skolverkets redovisning av regeringsuppdrag om tillgänglighet i

grund- och gymnasieskolan, Dnr 2007:324.

Skydda mot diskriminering. Stärk den enskilda människans rätt.

Handikappombudsmannens 9:e rapport till regeringen. Maj 2003.

Socialstyrelsens termbank, http://app.socialstyrelsen.se/termbank/. Smarta lösningar. PTS vision om kommunikation på lika villkor.

2009.

Statistiska Centralbyråns vetenskapliga råd, minnesanteckningar

070831.

Så många barn har någon långvarig sjukdom eller något funktions-

hinder. Hjälpmedelsinstitutet (odaterat), beställningsnummer 02307.

Tillgänglighet för alla. Handikappombudsmannens rapport 7:e rap-

port till regeringen. Mars 2001.

Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport Banverket. Markör AB

2005.

Tillgänglighet för funktionshindrade. Rapport Vägverket. Markör AB

2005.

Tillgänglig kommunikation för funktionshindrade. Rapport PTS, Dnr

PTS-ER-2005:41, 20 december 2005.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Tillgänglighet i Postens servicenät. Post- och telestyrelsens rapport

PTS-ER-2004:38.

Tillgänglighet till skolors lokaler och valfrihet för elever med funk-

tionsnedsättning. Redovisning av regeringsuppdrag 2009-09-29.

Dnr 2007:324, Skolverket.

Transportrådets rapport. Dnr 1990:3. Tydligare bestämmelser om enkelt avhjälpta hinder. Redovisning av

uppdrag att lämna förslag till författningsändringar, Boverket, 2007.

Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen. Rapport från Bover-

ket 2007.

Tänk tillgängligt. Handikappombudsmannens 8:e rapport till reger-

ingen. April 2002.

Uppföljning av en enkät om tillgängligheten till kulturlivet, Statens

kulturråd, DNR KUR 2008/6116.

Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik.

Riksrevisionens rapport RiR 2005:12.

Utvärdering av antidiskrimineringsförordningen, Konkurrensverkets

rapport 2009:2.

Vägledning 24-timmarswebben 2.0. Publikation av Statskontoret år

2004.

Vägtransportsektorn. Sektorsrapport 2008. Publikation 2009:13. Årsredovisning 2005, Boverket. Årsredovisning 2006, Boverket. Årsredovisning 2008, Stockholms universitet. Är samhällsviktiga tjänster på Internet tillgängliga för personer med

funktionshinder? Post- och telestyrelsens rapport PTS-ER 2004:14.

Svensk domstolspraxis

NJA 1977 s. 788 NJA 1985 s. 226 NJA 1991 s. 580

Ds 2010:20

Bilaga 4

NJA 1994 s. 511NJA 1995 s. 11NJA 1998 s. 617NJA 2002 s. 314NJA 2006 s. 170NJA 2006 s. 683NJA 2007 s. 584. RÅ 2005 ref. 73. Regeringsrättens dom den 17 september 2009 i mål 8133-08. Länsrätten i Skåne läns dom den 7 september 2009 i mål nr

100038-08.

EU

EG-domstolens domar m.m. 6/64, Costa ./. ENEL, dom 15 juli 1964. 57/65, Lütticke II, dom 16 juni 1966. 20/71, Sabbatini, née Bertoni ./. Europaparlamentet, dom 7 juni

1972.

43/75, Defrenne ./. SABENA, dom 8 april 1976. 43/75, Defrenne II ./. SABENA, dom 8 april 1976. 106/77, Simmenthal II, dom 9 mars 1978. 8/81, Becker, dom 19 januari 1982. 14/83, Sabine von Colson och Elisabeth Kamann ./. Land Nordr-

hein-Westfalen, dom 10 april 1984.

152/84, Marshall ./. Southampton and South West Hampshire Area

Health Authority (Teaching), dom 26 februari 1986.

80/86, Kolpinghuis, dom 8 oktober 1987. 109/88, Handels- og Kontorfunktionærernes Forbund i Danmark ./.

Dansk Arbejdsgiverforening, som representant för Danfoss, dom 17 oktober 1989.

Bilaga 4 Ds 2010:20

C-170/84, Bilka - Kaufhaus GmbH ./. Karin Weber von Hartz, dom

13 maj 1986.

C-262/88, Barber ./. Guardian Royal Exchange Group, dom 17 maj

1990.

C-106/89, Marleasing, dom 13 november 1990. C-213/89, Factortame I, dom 19 juni 1990. C-6/90, Francovich, dom 19 november 1991. C-9/90, Francovich, dom 19 november 1991. C-271/91, Marshall ./. Southampton and South West Hampshire

Area Health Authority, dom 2 augusti 1993.

C-127/92, Dr. Pamela Mary Enderby v Frenchay Health Authority

and Secretary of State for Health, dom 27 oktober 1993.

C-317/93, Inge Nolte v Landesversicherungsanstalt Hannover, dom

14 december 1995.

C-444/93, Ursula Megner and Hildegard Scheffel v Innungskranken-

kasse Vorderpfalz, now Innungskrankenkasse Rheinhessen-Pfalz, dom 14 december 1995.

C-13/94, P ./. S och Cornwall County Council, dom 30 april 1996. C-180/95, Nils Draehmpaehl ./. Urania Immobilienservice OHG,

dom 22 april 1997.

C-243/95, Kathleen Hill and Ann Stapleton ./. The Revenue Com-

missioners and Department of Finance, dom 17 juni 1998.

C-167/97, Regina ./. Secretary of State for Employment, ex parte

Nicole Seymour-Smith and Laura Perez, dom 9 februari 1999.

C-117/01, K.B. ./. National Health Service Pensions Agency, Secre-

tary of State for Health, dom 7 januari 2004.

C-13/05, Sonia Chacón Navas ./. Eurest Colectividades SA, dom 11

juli 2006.

C-303/06, Coleman ./. Attridge Law och Steve Law, dom 17 juli

2008. C-54/07, Centrum voor gelikjkheid van kansen en voor racismebesrijding ./. Firma Feryn NV, dom 10 juli 2008.

Ds 2010:20

Bilaga 4

2/94, Yttrande från domstolen den 28 mars 1996. Gemenskapens

anslutning till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. T-54/99, max.mobile Telekommunikation Service GmbH ./. Kom-

missionen. Förstainstansrättens dom 30 januari 2002.

T-177/01, Jégo-Quéré & Cie SA ./. Kommissionen. Förstainstans-

rättens dom 3 maj 2002.

EG-förordningar och EG-direktiv, m.m.

Rådets direktiv 75/117/EEG av den 10 februari 1975 om tillnärm-

ningen av medlemsstaternas lagar om tillämpningen av principen om lika lön för kvinnor och män, EGT L 45, 19.2.1975, s. 19, (Celex 31975L0117), svensk specialutgåva område 13, volym 4.

Rådets direktiv 76/207/EEG av den 9 februari 1976 om genomfö-

randet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor, EGT L 39, 14.2.1976, s. 40, (Celex 31976L0207), svensk specialutgåva område 5, volym 1.

Rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt

genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet, EGT L 6, 10.1.1979, s. 24, (Celex 31979L0007), svensk specialutgåva område 5, volym 2.

Rådets direktiv 86/378/EEG av den 24 juli 1986 om genomföran-

det av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet, EGT L 225, 12.8.1986, s. 40, (Celex 31986L0378).

Rådets direktiv 86/613/EEG av den 11 december 1986 om tillämp-

ningen av principen om likabehandling av kvinnor och män med egen rörelse, bland annat jordbruk, samt skydd för kvinnor med egen rörelse under havandeskap och moderskap, EGT L 359, 19.12. 1986, s. 56, (Celex 31986L0613), svensk specialutgåva område 6, volym 2, s. 133.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för

att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, (Celex 31989L0656).

Europaparlamentet och rådets direktiv 95/16/EG av den 29 juni

1995 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar, EGT L 213, 7.9. 1995 s 1, (Celex 31995L0085).

Rådets direktiv 97/80/EG av den 15 december 1997 om bevisbörda

vid mål om könsdiskriminering, EGT L 14, 20.1.1998, s. 6, (Celex 31997L0080).

Europaparlamentets och rådets direktiv1999/5/EG av den 9 mars

1999 om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningen överensstämmelse, EGT L 91, 7.4.1999, s.10, (Celex 31999L0005).

Rådets direktiv 1999/35/EG av den 29 april 1999 om ett system

med obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ropassagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik, EGT L 138 , 01/06/1999 s. 0001 – 0019, (Celex 31999L0035).

Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomföran-

det av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, EGT L 180, 19.7.2000, s. 22, (Celex 32000L0043).

Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om genom-

förandet av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet, EGT L 303, 2.12.2000, s. 16, (Celex 32000L0078) och rättelse av rubriken i EGT L 2, 5.1.2001, s. 42, (Celex 32000L0078).

Rättelse till rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000

om inrättande av en allmän ram för likabehandling, EGT L 303 av den 2.12.2000, (Celex 32000L0078R/01/).

Rättelse till utkast till Europeiska unionens stadga om de grund-

läggande rättigheterna, EGT C 364 av den 18.12.2000.

Europaparlamentets och rådets direktiv2001/29/EG av den 22 maj

2001 om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället, EGT L 167, 22.6.2001, s.10, (Celex 32001L0029).

Ds 2010:20

Bilaga 4

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/85/EG av den 20 no-

vember 2001 om särskilda bestämmelser för fordon som används för personbefordran med mer än åtta säten utöver förarsätet och om ändring av direktiv 70/156/EEG och 97/27/EG, (Celex 32001L0085).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars

2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, EGT L 108, 24.4.2002, s. 33, 8, (Celex 32002L0021).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars

2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, EGT L 108, 24.4.2002, s. 5, (Celex 32002L0022).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/73/EG av den 23 sep-

tember 2002 om ändring av rådets direktiv 76/207/EEG, EGT L 269, 5.10.2002, s. 15–20, (Celex 32002L0073).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31

mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, EGT L 134 , 30/04/2004 s. 0001 – 0113, (Celex 32004L0017).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31

mars 2004 om samordning av förfaranden vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, EGT L 134 , 30/04/2004 s. 0114 – 0240, (Celex 32004L0018).

Rådets direktiv 2004/113/EG av den 13 december 2004 om genom-

förande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, EGT L 373, 21.12.2004, s. 37, (Celex 32004L0113).

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av

den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygning och om upphävande av förordning (EEG) 295/91, EUT L 46, 17.2.2004, s. 1–8, (Celex 32004R0261).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli

2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och

Bilaga 4 Ds 2010:20

likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet, EUT L 204, 26.7.2006, s. 23–36, (Celex 32006L0054).

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av

den 5 juli 2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet, EUT L 204, 26.7.2006, s. 1–9, (Celex 32006R1107).

Lissabonfördraget av den 13 december 2007 om ändring av fördraget

om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, EGT 2007 C 306/1.

Europaparlamentets och rådets direktiv2007/65/EG av den 11 de-

cember 2007 om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, EUT L 332, 18.12.2007, s.27 (Celex 32007L0065).

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr1371/2007 av

den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer, EUT L 315, 3.12.2007, s. 14–41, (Celex 32007R1371).

Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet,

Europeiska Ekonomiska och Social Kommittén samt Regionkommittén, För ett tillgängligt informationssamhället, KOM (2008) 804 slutlig.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/45/EG av den 6 maj

2009 om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg, EUT L 163, 25.6.2009, s. 1–140, (Celex 32009L0045).

Kommissionens förslag till rådets direktiv om inrättande av allmän-

na ramar för likabehandling i arbetslivet, KOM (1999) 565 slutlig.

Kommissionens ändrade förslag till rådets direktiv om inrättande av

allmänna ramar för likabehandling i arbetslivet, KOM (2000) 652 slutlig.

Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning

om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 om

Ds 2010:20

Bilaga 4

samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen.

Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning

om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och till ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen, KOM (2008) 816 slutlig.

Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning

om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen, KOM (2008) 817 slutlig.

Kommissionens förslag till rådets direktiv om genomförande av

principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, KOM (2008) 426 slutlig.

Internationellt material

Sveriges överenskommelser med främmande makter

SÖ (Sveriges överenskommelser med främmande makter) 1952:35.

Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, antagen i Rom den 4 november 1950.

SÖ 1971:40. FN:s internationella konvention om avskaffandet av

alla former av rasdiskriminering, antagen i New York den 21 december 1965.

SÖ 1971:41. FN:s internationella konvention om ekonomiska, so-

ciala och kulturella rättigheter, antagen i New York den 16 december 1966.

SÖ 1971:42. FN:s internationella konvention om medborgerliga

och politiska rättigheter, antagen i New York den 16 december 1966.

SÖ 1971:43. Fakultativt protokoll till internationella konventionen

den 16 december 1966 om medborgerliga och politiska rättig-

Bilaga 4 Ds 2010:20

heter (SÖ 1971:42) antaget i New York den 16 december 1966.

SÖ 1980:8. FN:s konvention om avskaffande av all slags diskrimi-

nering av kvinnor, antagen i New York 18 december 1979.

SÖ 1990:20. FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen i

New York den 20 november 1989.

SÖ 1998:35. Europeisk social stadga (reviderad), antagen i Stras-

bourg den 3 maj 1996.

SÖ 1998:36. Tilläggsprotokoll till den europeiska sociala stadgan

angående ett kollektivt klagomålsförfarande, antaget i Strasbourg den 9 november 1995.

SÖ 2003:11. Fakultativt protokoll till konventionen den 18 decem-

ber 1979 (SÖ 1980:8) om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, antaget i New York den 10 december 1999.

SÖ 2008:26. FN:s konvention om rättigheter för personer med

funktionsnedsättning och fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, New York den 13 december 2006.

Deklarationer, traktater och resolutioner

FN:s stadga, antagen i San Francisco den 26 juni 1945 och i kraft

den 24 oktober 1945.

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, antagen

genom FN:s generalförsamlings resolution den 10 december 1948, GA 217 A (III).

Resolution 37/52, antagen av FN:s generalförsamling den 3 decem-

ber 1982.

Resolution 1990/26, antagen av FN:s generalförsamling den 24 maj

1990.

Parisprinciperna, National institutions for the promotion and pro-

tection of human rights, A/RES/84/134, 85th plenary meeting, 20 december 1993.

Resolution 48/96 annex, antagen av FN:s generalförsamling den 20

december 1993.

Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23,

12 July 1993.

Ds 2010:20

Bilaga 4

Resolution WHA54.21, antagen av Världshälsoorganisationens

ledningsorgan den 21 maj 2001.

Dokument från FN:s övervakningsorgan för mänskliga rättigheter

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

General Comment No. 2. Reporting guidelines : . 28/07/81. General Comment No. 3. Implementation at the national level

(Art. 2) : . 29/07/81. General Comment No. 4. Equality between the sexes (Art. 3) : .

30/07/81. General Comment No. 6. The right to life (art. 6), 30/04/82. General Comment No. 7. Torture or cruel, inhuman or degrading

treatment or punishment (Art. 7) : . 30/05/82. General Comment No. 10. General Comment No. 10: Freedom of

expression (Art. 19) : . 29/06/83. General Comment No. 12. The right to self-determination of peo-

ples (Art. 1) : . 13/03/84. General Comment No. 13. Administration of Justice (Art. 14) : . 13/04/84. General Comment No. 14. Nuclear weapons and the right to life

(Art. 6) : . 09/11/84. General Comment No. 18. Non-discrimination, 10/11/89. General Comments 28/68. Equality of rights between men and

women (article 3), 29/03/2000.

Ballantyne, Davidson, McIntyre ./. Canada. Communications No.

359, 385/1989, 31 mars 1993.

C. . /. Australien. Communications No. 832/1998, 25 juli 2001. Cavalcanti Araujo-Jongen ./. Nederländerna. Communications No.

418/1990,

Delgado Páez ./. Colombia. Communications No. 195/1985, 12 juli

1990.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Franz Nahlik ./. Österrike. Communications No. 608/1995, 22 juli

1996.

Herrera ./. Colombia. Communication No. 161/1983, 2 november

1987.

K. Singh Bhinder ./. Canada. Communications No. 208/1986, 9

november 1989.

Love et al. ./. Australien. Communications No. 983/2001. Michael Cziklin ./. Canada. Communications No. 741/1997, 5 au-

gusti 1999.

Mrs. J.A.M.B.-R. ./. Nederländerna. Communications No. 172,

182/1984, 7 april 1994.

Oulajin & Kaiss ./. Nederländerna. Communications No. 406 och

426/1990.

Stalla Costa ./. Uruguay. Communications No. 198/1985, 9 juli

1987.

Valcada ./. Uruguay. Communications No. 9/1977. X ./. Australien. Communications No. 1361/2005. Young ./. Australien. Communications No. 941/2000.

FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

General Comment No. 5. Persons with disabilities : . 09/12/94. General Comment No. 6. The economic, social and cultural rights

of older persons : . 08/12/95. General Comment No. 14. The right to the highest attainable stan-

dard of health (Art. 12) : . 11/08/2000.

Barnkonventionen

General Comment No. 3. HIV/AIDS and the right of the child : .

17/03/03 General Comment No. 4. Adolescent Health : . 01/07/03. General Comment No. 5. General measures of implementation of

the Convention on the Rights of the Child, : . 03/10/2003.

Ds 2010:20

Bilaga 4

General Comment No. 6. General Comment No. 06: The right to

life (art. 6) : . 30/04/82. General Comment No. 7. Implementing child rights in early child-

hood, CRC/C/GC/7/Rev.1, 2005. General guidelines for periodic reports, CRC/C/58. General guidelines regarding the form and content of initial reports

to be submitted by States Parties under article 44, paragraph 1(a), of the Convention, CRC/C/5 § 13.

Domar och beslut från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna m.m.

Beyeler ./ Italien, appl. 33202/96. Belgian Linguistic case, appl. 1474/62, appl. 1677/62, appl. 1691/62,

appl. 1769/63, appl. 1994/63, appl. 2126/64.

Botta ./. Italien, appl. 21439/93. Burdov ./. Ryssland, appl. 59498/00. Broniowski ./. Polen, appl. 31443/96. Burghartz ./. Schweiz, appl. 16213/90. Chapman ./. Storbritannien, appl. 27238/95. Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76. E.B. ./. Frankrike, appl. 43546/02. Engel m.fl. ./. Nederländerna, appl. 5100/71, 2101/71, 5354/72,

5370/72.

Fredin ./. Sverige, appl. 12033/86. Fretté ./. Frankrike, appl. 36515/97. Gaygusuz ./. Österrike, appl. 17371/90. Glor ./ Schweiz, appl. 13444/04. Goodwin ./. Storbritannien, appl. 28957/95. Hoffman ./. Österrike, appl. 12875/87. Hoogendijk ./. Nederländerna, appl. 58641/00. Immobiliare Saffi ./. Italien, appl. 22774/93.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Jersild ./. Danmark, appl. 15890/89. Jiménez Alonso och jiménez Merino ./. Spanien, appl. 51188/99. Karlheinz Schmidt ./. Tyskland, appl. 13580/88. Karner ./. Österrike, appl. 40016/98. Kervanci ./. Frankrike, appl. 49853/99. Koua Pirrez ./. Frankrike, appl. 40892/98. Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74. Mann Singh ./. Frankrike, appl. 24479/07. Palau Martínez ./. Frankrike, appl. 64927/01. Petrovic ./. Österrike, appl. 20458/92. Pichon och Sajous ./. Frankrike, appl. 31645/04. Pye ./. Storbritannien, appl. 44302/02. Rainys och Gasparavicius ./. Litauen, appl. 70665/01 och 74345/01. Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96. Sentges ./. Nederländerna, appl. 27677/02. Sidabras och Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00. S.L. ./. Österrike, appl. 45330/99. Smith and Grady ./. Storbritannien, appl. 33985/96 och 33986/96. Stec m.fl. ./. Storbritannien, appl. 65731/01 och 65900/01. Thlimmenos ./. Grekland, appl. 34369/97. Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72. Young ./. Storbritannien, appl. 60682/00. Zehnalova och Zehnal ./. Tjeckien, appl. 38621/97. Zickus ./. Litauen, appl. 26652/02.

Europeiska kommittén för sociala rättigheter

Autism-Europe ./. Frankrike, kollektivt klagomål 13/2002.

Övrigt internationellt Baseline Study – Disability Discrimination Law in the EU Member

States. EU Network of Independent Experts on Disability

Ds 2010:20

Bilaga 4

Discrimination (kommissionens oberoende expertgrupp om diskriminering på grund av funktionshinder); författare eller redaktör ej angiven. 2004.

Costs and benefits to service providers of making reasonable adjust-

ments under Part II of the Disability Discrimination Act. Department for Work and Pensions, UK. Research Report No 169, 2002.

EU Network of Independent Experts on disability Discrimination,

2004.

From Exclusion to Equality, Realizing the rights of persons with dis-

abilities, Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional

Protocol, Nr. 14, 2007.

Förklarande rapport (explanatory report) till Europarådets revi-

derade sociala stadga.

Handbok om Barnkonventionen. UNICEF Sverige. 2008. Malmö:

Printing Malmö AB.

Impact assessment Richtlijn Gelijke behandeling Buiten De Arbeid,

Ape och B & A consulting bv, Haag 4 november 2009.

LOV 2008-06-20 nr 42. Lov om forbud mot diskriminering på

grunn av nedsatt funksjonsevne (diskrimineings- og tilgjenglelighetsloven).

Norge universelt utformet 2025, Regjeringens handlingsplan for

universell utforming og økt tilgjengelighet 2009-2013, Barne- og likestillingsdepartementet, Olso 2009.

NOU 2005:8 Likeverd og tilgjengelighet – Rettslig vern mot

diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Bedre tilgjengelighet for alle. Review of the Disability Discrimination Act 1992. Productivity

Commission Inquiry Report. Report No. 30, 30 April 2004.

Samfunnsökonomisk analyse av krav til universell utformning av

undervisningsbygg. Rapport till norska kommunal- og regionaldepartementet. Vista Utredning AS, december 2008.

Using Variation in Response Rates of Demographic Subgroups as

Evidence of Nonresponse Bias in Survey Estimates. Journal of

Official Statistics, Vol. 25, no 2, 2009.

Bilaga 4 Ds 2010:20

Övrigt

Branschfakta 2009. Handelns utredningsinstitut (HUI) 2009. Handikapprörelsens syn på tillgänglighet – projekt tillgänglighets-

granskning, Handikappförbunden (HSO), 2006. Lönsamhet i hotell- och restaurangbranschen 1997-2006. Sveriges

Hotell & Restaurang företagare, 2008.

Svensk standard för byggnadsutformning, SS 91 42 21:2006.

Särskild, särskiljd eller avskild? Rädda barnen 2007