Ds 2010:20

Bortom fagert tal - om bristande tillgänglighet som diskriminering

Förkortningar

ABA Architectural Barriers Act

(USA)

AD Arbetsdomstolen ADA Americans with Disabilities

Act (USA)

ADHD attention deficit hyperactivity disorder AFS Arbetsmiljöverkets författningssamling AKU Arbetskraftsundersökning ALM Boverkets föreskrift och allmänna råd om tillgäng- lighet och användbarhet

för personer med nedsatt rörelse- och orienterings-

förmåga på allmänna platser och för andra anläggningar

än byggnader

AU Arbetsmarknadsutskottet Barnkonventionen FN:s internationella

konvention om barnets rättigheter

BBR Boverkets byggregler bet. betänkande BFS Boverkets författnings-

samling

Förkortningar Ds 2010:20

BoU Bostadsutskottet BVF förordning(1994:1215)

om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk m.m.

BVL lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnads-

verk m.m.

CEDAW-konventionen FN:s internationella kon- vention om avskaffande av all slags diskriminering

av kvinnor

DAISY Digitalt anpassat informa-

tionssystem

DAMP deficits in attention, motor control and perception DDA Disability Discrimination Act (Storbritannien och Austra-

lien)

dir. regeringens direktiv dnr diarienummer DO Diskrimineringsombuds-

mannen

DRC Disability Rights Commission (Storbritannien) Ds departementspromemoria EA Equality Authority (Irland) ECOSOC FN:s ekonomiska och sociala

råd

EEG Europeiska ekonomiska

gemenskapen

EG Europeiska gemenskapen EG-domstolen Europeiska gemenskapernas

domstol

EG-fördraget (Romfördraget) Fördraget om upprättandet av Europeiska Gemenskapen,

Ds 2010:20 Förkortningar

EGT Europeiska gemenskapernas tidning EHRC Equality and Human Rights Commission(Storbritannien) EIDD Design for All Europe

ESK-kommittén FN:s kommitté för ekono- miska, sociala och

kulturella rättigheter

ESK- konventionen FN:s internationella kon- vention om ekonomiska,

sociala och kulturella rättigheter

EU Europeiska unionen EU-fördraget Fördraget om Europeiska

unionen

EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande

rättigheterna

Europadomstolen Europadomstolen för de

mänskliga rättigheterna

Europakonventionen Europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna EUT Europeiska unionens

officiella tidning

FAR SRS Branschorganisationen för revisorer och rådgivare FHI Statens folkhälsoinstitut FN Förenta nationerna FN:s barnrättskommitté FN:s kommitté för barnets rättigheter FN:s standardregler FN:s standardregler om full delaktighet och jämlikhet

Förkortningar Ds 2010:20

för personer med funktionsnedsättning

FUDA-utredningen Utredningen om förbud mot

diskriminering i arbetslivet av personer med funktions hinder

Försörjningslagen lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter

och posttjänster

Handisam Myndigheten för handikapp-

politisk samordning

HD Högsta domstolen HIN Boverkets föreskrifter och

allmänna råd om undanröjan-

de av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmän- heten har tillträde och på

allmänna plaster

HO Handikappombudsmannen HomO Ombudsmannen mot

diskriminering på grund av

sexuell läggning HREOC Human Rights and Equal Opportunities Commission (Australien) HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) HSO Handikappförbunden HUI Handelns Utredningsinstitut ICERD FN:s internationella konven- tion om avskaffande av alla

former av rasdiskriminering

JämO Jämställdhetsombudsmannen KKVFS Konkurrensverkets för-

fattningssamling

Ds 2010:20 Förkortningar

KOM KOM-dokument, dokument från Europeiska gemenskap-

ernas kommission

Kommissionen Europeiska gemenskapernas

kommission

KPL Konjunkturstatistik, löner för privata sektorn LASS lag (1993:389) om assistans-

ersättning

Lissabonfördraget Lissabonfördraget om ändring av fördraget om

Europeiska unionen och

fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen LOU lag (2007:1091) om offent- lig upphandling LSS lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktions-

hindrade

LVM lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU lag (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga

MR mänskliga rättigheter NCD National Council on Disability (USA) NHF Norges Handikappförbund NJA Nytt juridiskt arkiv NOU Norges offentlige utredninger PBL plan- och bygglagen (1987:10) PRAO praktisk arbetslivsorientering prop. proposition PTS Post- och telestyrelsen

Förkortningar Ds 2010:20

PTSFS Post- och telestyrelsens

författningssamling

RB rättegångsbalken RF regeringsformen RFV Riksförsäkringsverket rskr. riksdagsskrivelse RWC toaletter för

rullstolsanvändare

SCB Statistiska Centralbyrån SFS Svensk författningssamling SHR Sveriges Hotell & Restaurang Företagare SIS Swedish Standards Institutet Sisus Statens institut för särskilt

utbildningsstöd

SJÖFS Sjöfartverkets författnings-

samling

SKOLFS Skolverkets författnings-

samling

skr. regeringens skrivelse SNI svensk näringsgrens indelning SoL socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar SOSFS Socialstyrelsens författnings-

samling

SR Sveriges Radio AB SRS Svenska revisorsamfundet SS Svensk standard för byggnadsutformning SSR Sveriges standardiseringsråd SVT Sveriges Television AB SÖ Sveriges internationella överenskommelser

Ds 2010:20 Förkortningar

TF tryckfrihetsförordningen TPB talboks- och punktskrifts

biblioteket

ULF Undersökning om levnadsförhållanden UR Sveriges Utbildningsradio AB URL lag (1960:729) om upphovs- rätt till litterära och konst-

närliga verk

VVFS Vägverkets föreskrifter och allmänna råd WAI Web Accessibility Initiative W3C World Wide Web Consor-

tium

WHO Världshälsoorganisationen

Sammanfattning

I den här promemorian föreslås att det i diskrimineringslagen (2008:567) ska införas en ny bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Bestämmelsen omfattar situationer där någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning.

Diskrimineringsförbudet mot bristande tillgänglighet föreslås gälla för alla de samhällsområden där diskrimineringslagens övriga regler gäller i dag, det vill säga arbetsliv, utbildning, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder samt för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, hälso- och sjukvård och socialtjänst m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värn- och civilplikt samt då den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten.

För arbetsgivare och för vissa utbildningsanordnare inom högskoleområdet finns redan i diskrimineringslagen i dag föreskrivet en skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska komma i en situation som är jämförbar med andras. För arbetsgivare innebär den nya bestämmelsen att den skyldigheten nu utvidgas till att gälla också i förhållande till inhyrd eller inlånad arbetskraft, PRAO-elever och praktikanter som inte enligt nuvarande regler betraktas som yrkespraktikanter. För de utbildningsanordnare som redan i dag har en anpassningsskyldighet innebär förslaget att den skyldigheten utvidgas

Sammanfattning Ds 2010:20

till att gälla för alla typer av anpassningsåtgärder och inte, som hittills, bara i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet.

Förslaget till ny diskrimineringsbestämmelse omfattar bara sådana åtgärder för tillgänglighet som är ”skäliga”. Direkt i författningstexten anges ett antal faktorer som särskilt ska beaktas vid prövningen av om en åtgärd är skälig eller inte. Här nämns särskilt om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser, nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas, en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden, den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden, åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation, samt åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö. Förteckningen är inte uttömmande, utan även andra faktorer kan vägas in i den helhetsbedömning av skäligheten som måste göras i varje enskilt fall.

Kravet på tillgänglighetsskapande åtgärder kan inte användas för att kräva en anpassning av en vara i sig, eller av en verksamhet som är så långtgående att den inte längre är densamma. Det är tillgången till den vara som faktiskt bjuds ut eller kärnan i den tjänst eller verksamhet i övrigt som tillhandahålls, som – inom ramen för vad som är skäligt att kräva – ska vara likvärdig oavsett funktionsnedsättning.

På samma sätt som gäller för de övriga diskrimineringsförbuden i diskrimineringslagen är det den som ansvarar för verksamheten i fråga som också ansvarar för att den är tillgänglig även för personer med funktionsnedsättning. Den som bryter mot förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet kan åläggas att betala diskrimineringsersättning till den som därigenom missgynnats. Det är samma sanktion som gäller för brott mot övriga diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen.

En nyhet enligt förslaget är att en fastighetsägare eller någon annan som har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta tillgänglighetsåtgärder, i vissa fall kan åläggas att betala diskrimineringsersättningen i stället för den verksamhetsansvarige. Så kan bli fallet om fastighetsägaren eller någon annan, med stöd av sin äganderätt eller annan liknande rättighet, hindrar eller påtagligt försvårar att tillgänglighetsåtgärder kan komma till stånd.

Frågan om möjligheten för personer med funktionsnedsättning att delta på likvärdiga villkor i samhällslivet har varit föremål för offentliga överväganden under många årtionden. En översiktlig genomgång av de bedömningar och ställningstaganden som därvid-

Ds 2010:20 Sammanfattning

lag gjorts under i vart fall de senaste 20 åren redovisas i promemorian som underlag och bakgrund till de förslag som nu läggs fram.

Inte minst den internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som nyligen antagits inom FN-systemet och som Sverige ratificerat, men även andra internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna som Sverige anslutit sig till, ligger till grund för det föreslagna nya diskrimineringsförbudet med avseende på bristande tillgänglighet. En genomgång av dessa olika regelverk, liksom av relevanta delar av gällande svensk rätt, görs också i promemorian.

I utredningsuppdraget har även ingått att göra en översyn av användningen av begreppen diskriminering, funktionshinder, funktionsnedsättning och tillgänglighet i diskrimineringslagen och andra relevanta delar av svensk rätt. En översikt av hur dessa begrepp används både i svensk och innernationell rätt redovisas därför i promemorian. Här föreslås också att begreppet ”funktionshinder” i regeringsformen, diskrimineringslagen, lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och högskolelagen (1992:1434) ersätts med ”funktionsnedsättning”. I andra författningar föreslås att motsvarande ändring, där så är påkallat, görs i samband med att någon annan ändring ändå görs i respektive författning.

I promemorian föreslås inte någon ändring i själva diskrimineringsbegreppet, förutom det nämnda förslaget om införande av ett särskilt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Inte heller föreslås någon enhetlig definition av begreppen funktionshinder eller funktionsnedsättning i de olika författningar i svensk rätt där begreppen förekommer. I promemorian övervägs också om en legaldefinition av begreppet ”tillgänglighet” bör införas, men slutsatsen är att så inte bör ske.

I promemorian förs avslutningsvis också ett resonemang om behovet av ett grundläggande perspektivskifte när det gäller framtidens funktionshinderpolitik, bort från en politik som främst tar sikte på åtgärder för just personer med funktionsnedsättning och mot ett samhälle som är planerat och utformat för att det ska fungera för så många människor som möjligt utan särskilda anpassningsåtgärder (universell utformning). Även i ett universellt utformat samhälle kommer det dock att behövas stöd och insatser för att personer med vissa funktionsnedsättningar ska kunna leva ett bra liv. I den meningen finns det även fortsättningsvis behov av en funktionshinderpolitik i en mera traditionell mening. Men det hindrar inte att de flesta människor med funktionsnedsättning, lik-

Sammanfattning Ds 2010:20

som samhället som helhet, skulle kunna ha mycket att vinna på ett perspektivskifte till en politik för universell utformning.

I promemorian föreslås därför att en dialog bör initieras om en möjlig sådan framtida politik för ett universellt utformat Sverige. En sådan dialog bör föras med ett brett deltagande av representanter för olika samhällssektorer, experter och sakkunniga inom olika verksamhetsområden, inte minst – naturligtvis – personer med funktionsnedsättning, samt med parlamentarisk representation.

Promemorian innehåller också en relativt omfattande konsekvensanalys.

De lagförslag som läggs fram i promemorian föreslås träda i kraft den 1 juli 2012, med undantag för den terminologiska ändringen i 1 kap. 2 § regeringsformen som, av konstitutionella skäl, föreslås träda i kraft den 1 januari 2015.

1. Författningsförslag

1.1

Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § regeringsformen ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2009/10:80 Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller

Författningsförslag Ds 2010:20

omständigheter som gäller den enskilde som person.

andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Ds 2010:20 Författningsförslag

1.2. Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567)

Härigenom föreskrivs i fråga om diskrimineringslagen (2008:567)

dels att 1 kap. 1, 4 och 5 §§, 2 kap. 1 och 5 §§, 3 kap. 14, 15 och 16 §§, 4 kap. 18 § samt rubriken närmast före 1 kap. 5 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 5 kap. 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Denna lag har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.

Denna lag har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

4 §

I denna lag avses med diskriminering

1. direkt diskriminering: att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder,

1. direkt diskriminering: att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexu-

Författningsförslag Ds 2010:20

sexuell läggning eller ålder, ell läggning eller ålder,

2. indirekt diskriminering: att någon missgynnas genom tilllämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, visst funktionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet,

2. indirekt diskriminering: att någon missgynnas genom tilllämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet,

3. bristande tillgänglighet: att

någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning,

3. trakasserier: ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder,

4. sexuella trakasserier: ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet,

4. trakasserier: ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder,

5. sexuella trakasserier: ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet,

Ds 2010:20 Författningsförslag

5. instruktioner att diskriminera: order eller instruktioner att diskriminera någon på ett sätt som avses i 1–4 och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.

6. instruktioner att diskriminera: order eller instruktioner att diskriminera någon på ett sätt som avses i 1–5 och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.

Vid prövningen enligt första stycket 3 av om en åtgärd är skälig ska särskilt beaktas

1. om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser,

2. nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas,

3. en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden,

4. den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden,

5. åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation, samt

6. åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö.

Författningsförslag Ds 2010:20

Kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, funktionshinder , sexuell läggning och ålder

Kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet,

funktionsnedsättning ,

sexuell läggning och ålder

5 §

I denna lag avses med

1. kön: att någon är kvinna eller man,

2. könsöverskridande identitet eller uttryck: att någon inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön,

3. etnisk tillhörighet: nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande,

4. funktionshinder: varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå,

4. funktionsnedsättning: varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå,

5. sexuell läggning: homosexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning, och

6. ålder: uppnådd levnadslängd. Även den som avser att ändra eller har ändrat sin könstillhörighet omfattas av diskrimineringsgrunden kön.

2 kap.

1 §

En arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren

1. är arbetstagare,

2. gör en förfrågan om eller söker arbete,

3. söker eller fullgör praktik, eller

4. står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft.

Diskrimineringsförbudet gäller även i det fall arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, en arbetssökande

Ds 2010:20 Författningsförslag

eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder.

Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör någon som avses i första stycket ska likställas med arbetsgivaren.

5 §

Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen ( 1985:1100 ) eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) får inte diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget.

Diskrimineringsförbudet gäller även i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen ( 1992:1434) eller t ill utbildning som kan leda fram till en examen enl igt lagen ( 1993:792 ) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder.

Författningsförslag Ds 2010:20

3 kap.

14 §

En utbildningsanordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen ( 1985:1100), utb ildning enligt högskolelagen ( 1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen ( 1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska inom ramen för denna verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning.

En utbildningsanordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen ( 1985:1100), utb ildning enligt högskolelagen ( 1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen ( 1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska inom ramen för denna verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning.

Närmare föreskrifter om utbildningsanordnarens skyldigheter finns i 15 och 16 §§.

15 §

En utbildningsanordnare som

avses i 14 § ska vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att något barn eller någon elev eller student som deltar i eller söker till verksamheten utsätts för trakasserier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning eller för sexuella trakasserier.

En utbildningsanordnare som avses i 14 § ska vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att något barn eller någon elev eller student som deltar i eller söker till verksamheten utsätts för trakasserier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning eller för sexuella trakasserier.

Ds 2010:20 Författningsförslag

16 §

En utbildningsanordnare som

avses i 14 § ska varje år upprätta en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att dels främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning, dels förebygga och förhindra trakasserier som avses i 15 §. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som utbildningsanordnaren avser att påbörja eller genomföra under det kommande året.

En utbildningsanordnare som avses i 14 § ska varje år upprätta en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att dels främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning eller sexuell läggning, dels förebygga och förhindra trakasserier som avses i 15 §. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som utbildningsanordnaren avser att påbörja eller genomföra under det kommande året.

En redovisning av hur de planerade åtgärderna enligt första stycket har genomförts ska tas in i efterföljande års plan.

4 kap.

18 §

Ett beslut av ett universitet eller en högskola med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman får, i fråga om utbildning enligt högskolelagen ( 1992:1434) , överklagas till Överklagandenämnden för högskolan på den grunden att beslutet strider mot

1. diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 § första stycket, om beslutet avser

1. diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 §, om beslutet avser

a. tillträde till utbildning, b. tillgodoräknande av utbildning, c. anstånd med studier eller fortsättning av studier efter studieuppehåll,

d. byte av handledare, e. indragning av handledare och andra resurser vid utbildning på forskarnivå,

f. utbildningsbidrag för doktorander, eller

f. utbildningsbidrag för doktorander,

Författningsförslag Ds 2010:20

g. en ingripande åtgärd mot en student,

g. en ingripande åtgärd mot en student, eller

h. åtgärder för tillgänglighet enligt 1 kap. 4 § första stycket 3, eller

2. diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 § andra stycket, eller

3. förbudet mot repressalier i 2 kap. 19 §.

2. förbudet mot repressalier i 2 kap. 19 §.

Om överklagandenämnden finner att det överklagade beslutet strider mot något av förbuden och att detta kan antas ha inverkat på utgången, ska beslutet undanröjas och ärendet, om det behövs, visas åter till universitetet eller högskolan för ny prövning.

Om ett beslut kan överklagas enligt någon annan författning, ska överklagande ske i den där föreskrivna ordningen i stället för enligt första stycket.

5 kap.

2 a §

Om någon som genom äganderätt eller på annat liknande sätt har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som avses i 1 kap. 4 § första stycket 3 hindrar eller påtagligt försvårar att sådana åtgärder vidtas ska diskrimineringsersättningen betalas av denne.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om diskriminering som ägt rum före ikraftträdandet.

Ds 2010:20 Författningsförslag

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Diskrimineringsombudsmannen har de uppgifter som framgår av diskrimineringslagen (2008:567).

Ombudsmannen ska därutöver verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet.

Ombudsmannen ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.

Ombudsmannen ska därutöver verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet.

Ombudsmannen ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012.

Författningsförslag Ds 2010:20

1.4. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 5 a § högskolelagen (1992:1434) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

5 a §1

I diskrimineringslagen ( 2008:567) f inns bestämmelser om att högskolorna inom ramen för sin verksamhet ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder för studenter och sökande till utbildningen.

I diskrimineringslagen ( 2008:567) f inns bestämmelser om att högskolorna inom ramen för sin verksamhet ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionsnedsättning för studenter och sökande till utbildningen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012.

1 Senaste lydelse 2008:575.

2. Inledning

2.1. Utredningsuppdraget

Sedan riksdagen beslutat i enlighet med regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering,2 trädde den nya Diskrimineringslagen (2008:567) i kraft den 1 januari 2009. Propositionens innehåll byggde framförallt på ett slutbetänkande av Diskrimineringskommittén.3 I propositionen anförde regeringen bl.a. att kommitténs förslag om att underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionshinder skulle regleras som en form av diskriminering behövde belysas ytterligare utöver Diskrimineringskommitténs överväganden. Regeringen konstaterade dock för sin del att frågan var angelägen och avsåg därför att skyndsamt låta komplettera kommitténs överväganden och därefter återkomma till riksdagen.

Mitt utredningsuppdrag beskrivs närmare i en promemoria från

den 9 september 2008. Sedan jag förordnats som generaldirektör i Regeringskansliet den 1 januari 2009 har jag bl.a. haft till uppgift att i enlighet med uppdragsbeskrivningen i den promemorian genomföra den komplettering som regeringen aviserade i sin proposition till riksdagen.

Uppdraget enligt promemorian har varit att lämna förslag om hur

underlåtenhet att vidta åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder skulle kunna regleras som en form av diskriminering. Förslagen skulle avse de samhällsområden som omfattades av regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering och som inte i dag har en sådan reglering. I uppdraget ingick att beskriva och analysera vilka konsekvenser ett sådant förslag skulle få.

Enligt promemorian har jag haft att analysera begreppen diskrimi-

nering, funktionshinder och tillgänglighet i syfte att ange definitioner

2Prop. 2007/08:95. 3SOU 2006:22.

Inledning Ds 2010:20

för dessa begrepp, mot bakgrund av att de används på varierande sätt i olika delar av den svenska lagstiftningen.

Det har även ingått i mitt uppdrag att analysera de krav på åtgärder

mot bristande tillgänglighet som redan finns i olika regelverk.

I den mån förslagen påverkar kostnader för det allmänna eller pri-

vata aktörer har det ingått att redovisa dem. Eventuella särskilda konsekvenser för småföretag skulle bedömas. Och när det gäller det allmänna skulle en finansiering föreslås i den mån förslagen medför kostnadsökningar. Förslagens konsekvenser skulle redovisas enligt vad som anges i 14-15 §§kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning skulle användas för att belysa konsekvenserna för företag.

Enligt uppdragsbeskrivningen har jag haft att beakta den nationel-

la handlingsplanen för handikappolitiken och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, samt att följa den fortsatta beredningen av Europeiska kommissionens förslag den 4 juli 2008 till rådets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Det har även ingått i mitt uppdrag att ta till vara erfarenheter från

andra länder där frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning regleras, samt att i mitt utredningsarbete ha kontakt med berörda myndigheter och organisationer.

2.2. Hur arbetet bedrivits

En väsentlig del av arbetet med promemorian och de förslag som jag här lägger fram har varit den omfattande dialog som jag haft med berörda organisationer och myndigheter.

När det gäller intresseorganisationer för människor med funk-

tionsnedsättning har samrådet bestått dels i tre dagars hearingar som hölls under våren 2009, dels bilaterala kontakter, allt i syfte att ta del av konkreta erfarenheter av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning på de områden som omfattas av mitt uppdrag.

Till hearingarna bjöds medlemsorganisationer i Handikapp

Ds 2010:20

Inledning

förbunden (HSO) samt andra funktionshinderorganisationer som

erhåller statsbidrag in. I dessa samråd har deltagit, förutom HSO, representanter för Afasiförbundet, Astma och Allergiförbundet, Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation, De Handikappades Riksförbund, Dyslexiförbundet, Elöverkänsligas Riksförbund, Föreningen för utvecklingsstörda barn, ungdomar och vuxna, Hjärnskadeförbundet Hjärnkraft, Hörselskadades Riksförbund, Forum - Kvinnor och Funktionshinder, Neurologiskt Handikappades Riksförbund, Parkinsonförbundet, Riksförbundet Autism, Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, Schizofreniförbundet, STIL, Stroke – Riksförbundet, Svenska Celiakiförbundet, Sverigefinska Synskadadeförbundet, Sveriges Dövas Riksförbund, Synskadades Riksförbund, Tandvårdsskadeförbundet samt Vuxendöva i Sverige.

Samråd har även skett individuellt med t.ex. ByggKlokt, Elöver-

känsligas Riksförbund och representanter för Tillgänglighetsmarschen.

I syfte att få del av erfarenheter och synpunkter från kommuner,

landsting och näringslivet har jag även haft överläggningar med företrädare för Fastighetsägarna, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Scandic Hotels, CMA Research och Funka Nu.

Arbetsförmedlingen, Barn- och elevombudet vid Skolinspek-

tionen, Banverket, Boverket, Diskrimineringsombudsmannen, Försäkringskassan, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, Post- och Telestyrelsen, Socialstyrelsen, Transportstyrelsen och Vägverket har alla bidragit med information, material och synpunkter.

Jag har även samrått vid ett par tillfällen med Utredningen om ak-

tiva åtgärder inom diskrimineringsområdet.

För att studera andra länders erfarenheter har besök gjorts i Nor-

ge, som sedan den 1 januari 2009 har bestämmelser i sin lagstiftning om bristande tillgänglighet som en form av diskriminering. Där har jag inhämtat information och synpunkter från Barne- og likestillingsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, utredningssekreteraren i den tidigare norska tillgänglighetsutredningen (Syseutvalget), Standard Norge samt Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon.

I Nederländerna besöktes inrikesministeriet som nyligen genom-

fört en ekonomisk analys av konsekvenser av bl.a. införandet av krav på stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning.

Inledning Ds 2010:20

Alla dessa och andra som hört av sig under utredningsarbetets

gång har gett värdefulla bidrag till innehållet och förslagen i den här promemorian.

2.3. Promemorians innehåll

Promemorians disposition

Promemorian är indelad i två delar där den första delen innehåller överväganden och förslag och den andra bakgrundsmaterial.

I det följande behandlar sålunda i första delen avsnitt 3 frågan om

eventuella ändringar när det gäller begrepp och definitioner. Här lämnas förslag till ändrad terminologi när det gäller begreppet funktionsnedsättning.

Avsnitt 4 och 5 innehåller de centrala övervägandena och förslagen

till nya bestämmelser om bristande tillgänglighet som diskriminering i svensk rätt.

Följdfrågor om ogiltighet och ersättning, bevisregler, rätte-

gångsregler, talerätt och preskription m.m., samt behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter behandlas i avsnitt 6 till 9.

I avsnitt 10 behandlar jag behovet av en nationell handlingsplan

för universell utformning, medan avsnitt 11 berör tidpunkten för ikraftträdande samt övergångsbestämmelser.

En konsekvens- och kostnadsanalys görs i avsnitt 12 och författ-

ningskommentaren till de föreslagna lagändringarna lämnas avslutningsvis i avsnitt 13

I promemorians andra del behandlar avsnitt 14 bakgrundsvis be-

greppen diskriminering, funktionshinder och funktionsnedsättning, tillgänglighet, m.m.

I avsnitt 15 lämnas en redogörelse för diskrimineringsregleringen

enligt Sveriges internationella åtaganden och i gällande svensk rätt.

Avsnitt 16 berör översiktligt lagstiftningen i USA, Storbritannien,

Australien, Irland och Norge med avseende på bristande tillgänglighet som en form av diskriminering.

I avsnitt 17 går jag igenom hur frågan om diskriminering på grund

av funktionsnedsättning liksom och bristande tillgänglighet har behandlats i tidigare utredningar och lagstiftningsärenden, m.m.

Avslutningsvis återfinns i tre bilagor den uppdragsbeskrivning som legat till grund för arbetet med denna promemoria, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning,

Ds 2010:20

Inledning

respektive Europeiska kommissionens förslag till nytt direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Användningen av vissa begrepp i promemorian

En fråga som tidigt kommit upp i arbetet med den här promemorian är hur begrepp som funktionshinder, funktionsnedsättning, tillgänglighet och användbarhet ska användas i det följande. Funktionshinder är ett begrepp som i stor utsträckning används i svenska författningstexter. Funktionsnedsättning är å andra sidan den term som kommit att dominera allt mer i andra sammanhang. Även den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning använder just detta begrepp i stället för funktionshinder. Detsamma gäller för Socialstyrelsens termbank.

Som kommer att framgå föreslår jag i den här promemorian att ut-

trycket ”handikapp” successivt fasas ut helt som begrepp i offentligt tryck och liknande sammanhang, för att i stället ersättas av ”funktionshinder” i olika relevanta sammansättningar och böjningsformer. Begreppet ”funktionsnedsättning” kommer i sin tur på motsvarande sätt att ersätta ”funktionshinder”. Mitt förslag innebär alltså att ”funktionsnedsättning” ska användas för att beskriva en nedsatt fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga hos en individ. Med ”funktionshinder” avses de begränsningar eller den utestängning som en person som har en funktionsnedsättning kan uppleva i mötet med en otillgänglig omgivning.

I den här promemorian kommer rent allmänt begreppet ”funk-

tionsnedsättning” att användas i den mening som jag alltså föreslår att det ska få i lagtext och andra officiella sammanhang. Begreppen ”handikapp” respektive ”funktionshinder” kommer naturligtvis att förekomma när jag citerar från andra texter, men även i vissa fall då vad som sagts eller skrivits i tidigare sammanhang diskuteras eller analyseras utan att det är fråga om direkta citat.

När det gäller användningen av begreppen ”tillgänglighet” och

”användbarhet” i den här promemorian ansluter jag mig till det synsätt som Diskrimineringskommittén gav uttryck för i sitt slutbetänkande

En sammanhållen diskrimineringslagstiftning.4 Kommittén anförde där att ”tillgänglighet” bör användas som ett samlande begrepp. Tillgäng-

4SOU 2006:22.

Inledning Ds 2010:20

lighet och användbarhet får anses ge uttryck för i grunden samma krav och behöver inte preciseras var för sig. I det följande kommer alltså rent allmänt begreppet ”tillgänglighet” att användas för att beskriva både tillgänglighet och användbarhet.

3. Begrepp och definitioner

I mitt uppdrag ingår att analysera begreppen diskriminering, funktionshinder och tillgänglighet vad gäller skydd mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder, mot bakgrund av att begreppens innebörd kan variera mellan olika delar av den svenska lagstiftningen. I det följande kommer jag först att behandla diskrimineringsbegreppet och därefter begreppen funktionshinder och tillgänglighet.

En närmare bakgrund till och analys av begrepp och definitioner finns i avsnitt 14 i promemorians del 2.

3.1. Diskrimineringsbegreppet

Min bedömning: Det finns inte skäl att göra någon ändring i de

definitioner av vad som avses med diskriminering som i dag finns i olika svenska författningsbestämmelser, utöver vad jag föreslår om införande av ett särskilt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet.

De civilrättsliga diskrimineringsbegreppen i svensk rätt bygger på EG-rättens diskrimineringsförbud. Definitionerna i diskrimineringslagen (2008:567) ansluter till sin ordalydelse också nära till sina EG-rättsliga förebilder. Det finns enligt min mening ingenting som tyder på att dessa definitioner inte skulle täcka vad som enligt EG-rätten ska vara förbjudet som diskriminering i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Det är också den bedömning som regeringen gjorde vid införandet av diskrimineringslagen.5Av hänsyn till EG-rätten behövs alltså inte några ändringar härvidlag.

5Prop. 2007/08:95 s. 99 ff.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

Det allmänna EG-rättsliga förbudet mot direkt diskriminering medger inte något generellt undantag för sådan missgynnande behandling som kan motiveras av ett berättigat syfte. För att ett missgynnande som i övrigt uppfyller kriterierna på direkt diskriminering inte ska omfattas av förbudet krävs i stället att det i gemenskapslagstiftningen föreskrivits ett uttryckligt undantag från diskrimineringsförbudets tillämpningsområde.

Både Europakonventionens och FN-systemets förbud mot direkt diskriminering utgår däremot från att ett missgynnande utgör diskriminering bara om det saknar objektiv och saklig grund, det vill säga om det inte tjänar något godtagbart syfte över huvud taget eller om missgynnandet inte står i någon rimlig proportion till ett sådant syfte.6

Den EG-rättsliga definitionen av diskriminering är alltså strängare än den som gäller enligt Europakonventionen och inom FN-systemet. Det ger med andra ord ett mera omfattande skydd mot diskriminering. Eftersom de svenska civilrättsliga diskrimineringsreglerna, som nämnts, utformats med EG-rättens bestämmelser som förebild finns det således inte någon anledning att befara att de inte också skulle täcka definitionen av diskriminering i Europakonventionen och FN-systemets konventioner. I den mån de internt svenska reglerna inte fullt ut motsvarar kravet i internationell rätt på skydd mot diskriminering handlar det i stället om att tillämpningsområdet för de svenska reglerna är snävare. De diskrimineringsförbud som finns i svensk rätt gäller med andra ord kanske inte för alla de olika samhällsområden som i och för sig omfattas av konventionsbestämmelserna. Det är emellertid ett problem som det inte ingår i mitt uppdrag att föreslå lösningar på. Sammantaget finns det alltså inte heller av hänsyn till Sveriges förpliktelser enligt internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna något behov av att ändra själva definitionen av vad som avses med diskriminering i den svenska civilrättsliga diskrimineringslagstiftningen.

Uttrycket diskriminering i regeringsformens målsättningsstadgande om att det allmänna ska motverka diskriminering (1 kap. 2 § RF) är, som jag redovisat tidigare i detta avsnitt, inte närmare definierat men får anses ha samma omfattning som motsvarande begrepp i diskrimineringslagen. Redan det talar för att det inte finns något behov att göra någon ändring av begreppet.

6 I fråga om Europakonventionen, se Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74, § 33; om FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, se Nowak 2005, s. 45 f.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

Bestämmelsen ger uttryck för en generell målsättning, men kan däremot inte direkt läggas till grund för t.ex. en domstols beslut om åligganden för det allmänna gentemot enskilda parter. Det finns därför inte heller tillräckliga skäl att införa någon uttrycklig definition av diskrimineringsbegreppet.

Definitionen av vad som avses med diskriminering i bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken är betydligt snävare än diskrimineringslagens civilrättsliga diskrimineringsbegrepp. Att anpassa det civilrättsliga begreppet till brottsbalkens är uteslutet redan av det skälet att en sådan ändring skulle innebära att Sverige inte längre lever upp till sina förpliktelser när det gäller att genomföra EG-rättens diskrimineringsförbud i den interna svenska lagstiftningen. Frågan är då om det finns skäl att anpassa brottsbalkens definition efter diskrimineringslagens.

Bestämmelsen om olaga diskriminering var föremål för en särskild översyn av 1999 års diskrimineringsutredning.7 I sitt betänkande Ett effektivt diskrimineringsförbud – Om olaga diskriminering och begreppen ras och sexuell läggning

8

konstaterade utredningen att

bestämmelsen var ineffektiv och drog slutsatsen att det fanns goda skäl för att överväga att upphäva straffbestämmelsen förutsatt att det tillskapas ett effektivt motsvarande civilrättsligt diskrimineringsförbud som omfattar minst samma område som det som regleras av straffbestämmelsen.9

I sin proposition om den nya diskrimineringslagen (2008:567)10redovisade regeringen att den i ett annat sammanhang avsåg att återkomma till frågan om en översyn av straffbestämmelsen om olaga diskriminering. Det finns mot den bakgrunden inte skäl för mig att nu föreslå några ändringar härvidlag.

Begreppet diskriminering förekommer inte i föräldraledighetslagen över huvud taget. Däremot finns där i 16 § ett förbud mot missgynnande av arbetssökande och arbetstagare av skäl som har samband med föräldraledighet. Av utformningen av bestämmelsen, och av vad som sägs i motiven till denna, framgår att regeln närmast tar sikte på att förbjuda direkt diskriminering. Några bestämmelser om indirekt diskriminering, trakasserier eller sexuella trakasserier eller instruktioner att diskriminera finns inte i föräldraledighetslagen. Förbudet mot missgynnande skiljer sig från diskri-

7 Dir. 1999:49 och dir. 2001:14. 8SOU 2001:39. 9SOU 2001:39 s. 11-13. 10Prop. 2007/08:95.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

mineringsförbudet i diskrimineringslagen (2008:567) också på flera andra sätt. För det första medges i 16 § andra stycket undantag från förbudet för sådant missgynnande som är en nödvändig följd av föräldraledigheten. Undantaget tar sikte på t.ex. att arbetsgivaren inte betalar någon lön till den som inte utför något arbete på grund av föräldraledighet.11 För det andra gäller förbudet mot missgynnande endast i vissa i bestämmelsen särskilt uppräknade situationer. Såvitt känt har skillnaderna i lagteknisk utformning mellan förbudet mot missgynnande i föräldraledighetslagen och diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagen inte medfört några olägenheter. Att nu ändå föreslå en ändring i föräldraledighetslagen för att skapa en begreppsmässig överensstämmelse med diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagen förutsätter en mer omfattande utredning än vad som är möjlig inom ramen för mitt uppdrag. Jag lägger därför inte här fram något sådant förslag.

Skillnaderna mellan deltidsdiskrimineringslagens diskrimineringsbegrepp och diskrimineringslagens är av likartat slag som de jag redogjort för när det gäller föräldraledighetslagen. Invändningarna mot att nu föreslå ändringar i deltidsdiskrimineringslagen blir därmed också desamma. Jag lägger därför inte här fram någon sådant förslag heller. Som jag redovisat tidigare i detta avsnitt innehåller de övriga författningar där uttrycket diskriminering förekommer i stor utsträckning inte några materiella diskrimineringsbestämmelser utan i huvudsak endast hänvisningar om att bestämmelser om diskriminering finns i andra författningar, främst då i diskrimineringslagen. När det gäller de lagar som handlar om skatteavtal med andra länder motsvarar diskrimineringsförbudet i dessa författningar förbudet mot direkt diskriminering i diskrimineringslagen. Det finns sammantaget alltså inte heller skäl att föreslå några ändringar i dessa övriga författningar när det gäller uttrycket diskriminering.

3.2. Funktionshinder och funktionsnedsättning, tillgänglighet m.m.

Mitt förslag: Begreppet funktionshinder ersätts med funktionsned-

sättning i regeringsformen, diskrimineringslagen (2008:567), lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och högskolelagen

11Prop. 2005/06:185 s. 124.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

(1992:1434). Ändringen är rent språklig och innebär inte någon ändring i sak.

Min bedömning: När fråga i övrigt uppkommer om att göra änd-

ringar i författningar där uttrycken handikapp eller funktionshinder förekommer, bör det övervägas att samtidigt ersätta dessa uttryck med funktionshinder respektive funktionsnedsättning.

Det bör inte införas någon enhetlig legaldefinition i svenska författningar av vad som avses med begreppen funktionshinder eller funktionsnedsättning.

Det bör inte införas någon definition av vad som menas med begreppet tillgänglighet i diskrimineringslagen (2008:567).

Begrepp som handikapp, funktionshinder och funktionsnedsättning är dynamiska och har ständigt varit föremål för diskussion och omtolkning i takt med att samhället förändras, vilket också bekräftas i inledningen till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.12 De olika begreppen är också uttryck för olika samhällsperspektiv. Den medicinska eller individuella modellen utgår från att de svårigheter eller begränsningar som personer med nedsatt funktionsförmåga möter i sina dagliga liv beror på den begränsade funktionsförmågan, medan den sociala modellen hänför begränsningarna till de hinder som finns i omgivningen runt den enskilda personen. Dessa hinder kan i sin tur vara av fysiskt slag men lika väl organisatoriska eller bero på andra människors attityder och förhållningssätt. Det är den sociala modellen som under senare årtionden kommit att stå alltmer i fokus även i Sverige, vilket i sin tur påverkat även språkbruket såväl till vardags som i lagtexter och annan offentlig kommunikation.

WHO:s internationella klassifikation av skada, sjukdom, funktionsnedsättning och handikapp har, som nämnts, som övergripande mål att erbjuda ett samlat och standardiserat språk och struktur för att beskriva hälsa och hälsorelaterade tillstånd. I WHO:s arbete med klassifikationen deltog även organisationer för personer med funktionsnedsättning. Redan tidigt i processen uteslöts användningen av termen handikapp beroende på att ordet uppfattas som nedsättande.

Klassifikationen har, som nämnts, till syfte att beskriva hälsa och hälsorelaterade tillstånd. De begrepp som används där har

12 Se inledningen till konventionen, stycket e).

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

emellertid begränsad betydelse i det nu aktuella sammanhanget eftersom fokus här är utformningen av regler som kan bidra till att säkerställa delaktighet för människor med nedsatt funktionsförmåga utan någon särskild hänsyn till specifika medicinska diagnoser.

Inte heller i FN:s standardregler eller i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning används begreppet handikapp. Även här är skälet att termen anses nedsättande, i vart fall när den används för att beskriva egenskaper hos en människa. Begreppet handikapp har i Europa från 60-talet och framåt i stället alltmer kommit att användas som en beskrivning av de begränsningar i människors möjligheter till delaktighet som uppstår när en person med funktionsnedsättning möter hinder av olika slag i sin omgivning, därav det s.k. miljörelaterade handikappbegreppet.

Även i Sverige har uttrycket handikapp kommit att betraktas som nedsättande när det används om enskilda personer. I författningstext förekommer det numera nästan inte alls. En sökning i Svensk författningssamling, SFS, på ordet handikapp ger endast nio träffar i nu gällande lagar och förordningar. I andra sammanhang är det vanligare att ordet används men numera mest i sammansatta ord och uttryck som inte innebär några uttalanden om individer. Exempel på det är ”det miljörelaterade handikappbegreppet”, ”handikappolitiken” och ”handikapprörelsen”.

För att benämnda personer som har en nedsatt funktionsförmåga och som riskerar att bli handikappade i mötet med hinder i omgivningen används sedan en längre tid i stället uttrycket personer med funktionshinder. Det är också den term som i olika böjningsformer i dag används i svensk författningstext i olika sammanhang. Så förekommer ordet funktionshinder för närvarande i ett åttiotal nu gällande lagar och förordningar som publicerats i SFS.

Även uttrycket funktionshinder har dock kommit att alltmer ifrågasättas eftersom det uppfattats bidra till att osynliggöra att hindren för delaktighet i samhället främst finns i omgivningen i form av otillgänglig miljö eller organisation och begränsande attityder. Ordet funktionshinder skulle i stället, liksom tidigare uttrycket ”handikapp”, antyda att begränsningarna främst ligger hos den enskilda människan. Som alternativ till uttrycket funktionshinder har därför i allt större utsträckning kommit att användas begreppet funktionsnedsättning. I författningstext är det dock allt-

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

jämt än så länge mindre vanligt. Så ger en sökning på ordet funktionsnedsättning endast 13 träffar i SFS.

Det behövs ingen allmän och enhetlig legaldefinition av begreppen funktionshinder och funktionsnedsättning

I diskrimineringslagen används i dag uttrycket funktionshinder. Dessutom ges här en legaldefinition av vad som avses med begreppet. Enligt 1 kap. 4 § första stycket fjärde punkten avses med funktionshinder ”varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå”. Definitionen innebär inte något krav på någon viss fastställd diagnos eller grad av nedsättning av funktionsförmågan. Däremot utesluts begränsningar i funktionsförmågan som inte är varaktiga.13

Huruvida en person som påstår sig ha en viss funktionsnedsättning verkligen har det ska normalt inte behöva bli föremål för bevisning. I förarbetena till den tidigare lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder gjordes visserligen gällande att den som påstod sig ha utsatts för diskriminering hade bevisbördan för att han eller hon hade t.ex. en viss etnisk tillhörighet eller en viss funktionsnedsättning. Enligt förarbetena till den senare antagna lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan anförde regeringen14 tvärtom att

”[n]är det gäller frågan om vilken tillhörighet en person har, bör det vara tillräckligt att en student eller en sökande påstår att han eller hon […] är funktionshindrad.”

Riksdagen godtog propositionen. Frågan aktualiserades över huvud taget inte igen i regeringens proposition om införandet av den nya diskrimineringslagen (2008:567). Det ursprungliga synsättet, att förekomsten av ett visst funktionshinder i lagens mening måste bevisas, tycks alltså i vart fall som huvudregel inte längre ha någon giltighet.

13Prop. 2007/08:95 s. 123. 14Prop. 2001/02:27 s. 55.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

Regeringsformens målsättningsstadgande i 1 kap. 2 § fjärde stycket15 om att det allmänna ska motverka diskriminering använder också begreppet funktionshinder. Vid bestämmelsens tillkomst angavs att uttrycket avsåg att knyta an till den definition av begreppet som fanns i lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder.16 Det är den definition som nu återfinns i diskrimineringslagen. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, innehåller en definition av funktionshinder som är snarlik den som finns i diskrimineringslagen. Socialtjänstlagens funktionshinderbegrepp är däremot vidare och omfattar människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl, inklusive missbruk eller andra svåra sociala problem, möter betydande svårigheter i sin livsföring. På socialförsäkringsområdet finns ett antal författningar som berättigar personer med funktionshinder till ekonomiskt stöd för olika syften.

De innehåller inte någon definition av vad som avses med funktionshinder. I flera fall begränsas dock tillämpningsområdet genom att det anges att rätten till en förmån endast gäller för personer med ett visst funktionshinder eller med en viss grad av nedsättning av funktionsförmågan. I arbetsmiljölagen används inte begreppen funktionshinder eller funktionsnedsättning över huvud taget. Detsamma gäller för plan- och bygglagen, som i stället använder begreppen nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga.

Den här genomgången visar att användningen av begreppet funktionshinder i olika svenska författningar varierar, dels mellan diskrimineringslagen å ena sidan och en rad offentligrättsliga bestämmelser å den andra, dels mellan dessa olika offentligrättsliga regler. I ett flertal fall används vidare andra ord och uttryck för att beskriva och avgränsa den personkrets som en viss bestämmelse tar sikte på. Inget av detta är dock enligt min uppfattning något problem i det nu aktuella sammanhanget. De olika regelverken gäller för olika samhällsområden, i olika sammanhang och har helt olika syften. Så länge det med rimlig tydlighet och förutsägbarhet framgår av en författningsbestämmelse vem som omfattas av den har det ingen betydelse om det är begreppet funktionshinder eller andra uttryck som används och om innebörden i så fall överensstämmer med den som begreppet funktionshinder har i diskrimineringslagen. De uttryck som förekommer på olika håll i svensk rätt

15 1 kap. 2 § femte stycket enligt förslaget om ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. 16Prop. 2001/02:72 s. 49-50.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

har i själva verket ofta valts just för att med rimlig precision avgränsa den i varje författningssammanhang aktuella personkretsen. Det skulle därför förmodligen skapa större problem än vad det skulle lösa om man nu försökte införa en enhetlig terminologi. Någon enhetlig definition av vad som avses med funktionshinder bör därför inte införas i gällande författningar.

Ett problem som regelbundet uppmärksammas handlar om att människor med funktionsnedsättning inte får det stöd som de behöver eller kan anses vara berättigade till enligt de regler som i dag finns. Det beror dock inte, såvitt jag kunnat se, på att begreppet funktionshinder inte har en enhetlig eller tillräckligt tydlig innebörd eller att det inte getts någon uttrycklig definition i olika författningar. I stället är skälet ofta att de myndigheter som fattar besluten enligt dessa regelverk gör olika bedömningar av enskilda människors faktiska behov, trots att de kan tyckas befinna sig i en likadan, eller i vart fall jämförbar, situation. Det är ett stort och allvarligt problem för många människor med funktionsnedsättning och deras närstående, men ett som det ligger utanför mitt uppdrag att föreslå lösningar på.

Begreppet ”funktionshinder” bör ersättas av ”funktionsnedsättning”

Det ingår också i mitt uppdrag att överväga eventuella ändringar när det gäller användningen av begreppet funktionshinder som sådant i svensk lag. Handikapp, funktionshinder och funktionsnedsättning är, som nämnts redan inledningsvis, begrepp som ständigt är föremål för diskussion och omtolkning i takt med att samhället förändras. Begreppet handikapp har i stor utsträckning försvunnit från både författningstext och övrigt officiellt språkbruk, mycket därför att det kommit att uppfattas som nedsättande när det används för att beskriva enskilda individer. Funktionshinder som beteckning på enskilda människors egenskaper har också kommit att ifrågasättas alltmer under senare år i samma takt som funktionsnedsättning blivit allt vanligare. Frågan är om det nu finns anledning att ändra även den formella begreppsanvändningen.

För att avgöra frågan om vilka termer och begrepp som är mest lämpade att använda i författningstext och andra officiella texter på svenska, bör stor hänsyn tas till hur de människor som närmast berörs uppfattar ett visst språkbruk. Det finns ju nästan aldrig tillräckliga skäl för att hålla fast vid ord och uttryckssätt som riskerar att såra, oavsett vilken befolkningsgrupp det handlar om. Även om

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

uppfattningen om de olika begreppen säkerligen varierar mellan olika individer, har uttrycket funktionsnedsättning kommit att förespråkas inom de organisationer som framförallt företräder människor med funktionsnedsättning. Skälet är att uttrycket av de flesta uppfattas som neutralt beskrivande och inte stigmatiserande. Handikappförbunden (HSO), ett samarbetsorgan för flertalet rikstäckande organisationer för personer med funktionsnedsättning, och dess medlemsorganisationer, har sålunda anslutit sig till den terminologin.17

Socialstyrelsen har enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken ett särskilt sektorsansvar för de handikappolitiska målen inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Inom ramen för sitt sektorsansvar arbetar Socialstyrelsen främst med statistik för att beskriva levnadsförhållanden för personer med olika funktionsnedsättningar samt verksamhetsuppföljning inom rehabilitering/habilitering. Socialstyrelsens Terminologiråd har upprättat en s.k. termbank som innehåller begrepp och termer som Socialstyrelsen tillsammans med bl.a. Sveriges kommuner och landsting rekommenderar.18

För att beskriva en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga till följd av sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller förvärvad skada rekommenderas i termbanken användningen av uttrycket ”funktionsnedsättning”. Begreppet ”funktionshinder” används i stället för att beskriva begränsningar som en funktionsnedsättning innebär för en person i mötet med omgivningen; det handlar framförallt om bristande tillgänglighet i omgivningen. Rekommendationerna innebär alltså att uttrycket funktionshinder bör användas i den betydelse ”handikapp” haft tidigare medan funktionsnedsättning bör ges den betydelse som funktionshinder har enligt dagens definition i diskrimineringslagen. Användningen av uttrycket ”handikapp” avråds helt i termbanken eftersom det anses stigmatiserande.

Förutom den uppfattning som de människor som är närmast berörda ger uttryck för, bör hänsyn även tas till det behov av en enhetlig terminologi som Socialstyrelsens termbank är ett uttryck för. Härutöver bör också beaktas vilka begrepp som används i exempelvis FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, liksom inom EG-rätten.

17 Se t.ex. hur uttrycket används på www.hso.se . 18 Se http://app.socialstyrelsen.se/termbank/ .

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

I FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning19används, som framgått, i den engelska texten framförallt uttrycket ”disabilities”. För detta engelska uttryck används i den svenska översättningen av konventionen emellertid ömsom funktionshinder och ömsom funktionsnedsättning. Helt konsekvent är alltså inte den svenska terminologin i konventionen. Även det engelska begreppets tvetydighet blir också uppenbart när konventionstextens konstaterande av att ”disability” är ett begrepp under utveckling (”disability is an evolving concept”) har måst översättas till svenska med ”att ’funktionsnedsättning’ och ’funktionshinder’ är begrepp under utveckling”. De här mindre avvikelserna i språklig konsekvens utgör dock såvitt jag kan se inte något praktiskt problem.

Att det är uttrycket funktionsnedsättning och inte funktionshinder som används i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning bör sammanfattningsvis tillmätas stor betydelse för vilket begrepp som bör användas i interna svenska regler inom samma område, t.ex. i diskrimineringslagen, när det gäller att beskriva en begränsning i enskilda individers funktionsförmåga. Av förarbetena till propositionen med förslag om att Sverige skulle tillträda konventionen framgår också att man vid översättningen av konventionstexten till svenska medvetet valde att ansluta sig till de definitioner och rekommendationer som finns i Socialstyrelsens termbank. Regeringen anförde i det sammanhanget att det har stor betydelse att den svenska översättningen får en utformning som speglar aktuella svenska termer så långt som möjligt.20

EG-rätten, slutligen, innehåller varken i fördragen eller i det s.k. arbetslivsdirektivet21 någon formell definition av vad som avses med funktionshinder eller funktionsnedsättning. Själva ordalydelsen i EG-rättens fördrag och direktiv ger inte heller någon egentlig vägledning. I den svenska språkversionen av arbetslivsdirektivet t.ex., används uttrycket funktionshinder. I den engelska språkversionen används ”disability”, i den tyska ”Behinderung” och i den spanska ”discapacidad”. De franska, italienska och danska språkversionerna använder å andra sidan alla motsvarigheter till svenskans ”handikapp”, nämligen ”l’handicap”, ”handicap” respektive ”handicap”.

19 SÖ 2008:26. 20Prop. 2008/09:28. 21 Direktiv 2000/78/EG.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

Vad som är avgörande EG-rättsligt sett är emellertid inte vilket ord som används utan att det materiellt rättsliga skydd som de nationella bestämmelserna ger mot diskriminering inte är sämre än vad EG-rätten kräver. Vid valet av term för användning i bl.a. diskrimineringslagen kan man i det hänseendet alltså välja fritt. Av EG-domstolens dom i Chacon Navas-målet22 kan, som tidigare framhållits, den slutsatsen dras att det EG-rättsliga begreppet såvitt nu är aktuellt överensstämmer med den legaldefinition av funktionshinder som finns i den svenska diskrimineringslagen.

Mot användningen av begreppet funktionsnedsättning i stället för funktionshinder står främst att det framförallt i talspråk lätt riskerar att åtföljas av uttryck som ”funktionsnedsatta” (underförstått personer), vilket möjligen har en mera stigmatiserande klang än ”funktionshindrade”. Den nackdelen får emellertid anses väga mindre tungt. I skriven text är det inte svårt att undvika sådana uttryck och vilket eller vilka uttryck som används i talat språk kommer hur som helst att variera, alldeles oavsett vilken term som används i författningstext.

Sammantaget är det min bedömning att uttrycket funktionshinder i diskrimineringslagen bör bytas ut mot funktionsnedsättning. Det är det uttryck som numera i huvudsak används av organisationer som företräder de människor som är närmast berörda och det är också det ord som används i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, liksom i Socialstyrelsens termbank med rekommenderade begrepp och termer. Ändringen är rent språklig och innebär alltså ingen förändring ändring i sak.

Motsvarande ändring bör göras i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen. Även i högskolelagen (1992:1434) bör en sådan ändring göras, nämligen i 1 kap. 5 § som innehåller en hänvisning till diskrimineringslagens bestämmelser och som uttryckligen anger de diskrimineringsgrunder som omfattas av den lagen.

I regeringsformens s.k. målsättningsstadgande i 1 kap. 2 § anges att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av bl.a. funktionshinder. Även i den bestämmelsen bör begreppet funktionsnedsättning ersätta funktionshinder.

Uttrycket funktionshinder förekommer i ytterligare ett åttiotal nu gällande författningar. Det har av tidsskäl inte varit möjligt att inom ramen för det här uppdraget gå igenom samtliga dessa och

22 Mål C-13/05.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

överväga om uttrycket funktionshinder bör ersättas med funktionsnedsättning även i dessa lagar och förordningar. För att över tid åstadkomma en enhetlig användning av de här begreppen i svensk rätt bör ett sådant terminologibyte övervägas där det är sakligt befogat, i samband med att någon annan ändring ändå görs i en författning där uttrycket funktionshinder förekommer.

Begreppet ”handikapp” har i stor utsträckning försvunnit från i vart fall författningstext, huvudsakligen eftersom det kommit att uppfattas som nedsättande. Ännu förekommer dock uttrycket i ett litet antal nu gällande lagar och förordningar enligt den översiktliga genomgång i SFS som jag gjort. På motsvarande sätt som jag här föreslagit när det gäller begreppet funktionshinder bör det övervägas om även uttrycket ”handikapp” kan ersättas med funktionshinder i dessa författningar i samband med att någon annan ändring av dem ändå görs. Det gäller inte bara när ordet används för att beteckna en egenskap hos enskilda människor utan även i de sammanhang där uttrycket används i sammansatt form, som ”handikappersättning” eller ”handikappolitik”. Det går förmodligen lika bra att använda uttryck som funktionshinderpolitik.

Tillgänglighet omfattar också användbarhet

I diskrimineringslagen förekommer uttrycken tillgänglighet och användbarhet endast på ett ställe. Det är i nuvarande 2 kap. 5 § andra stycket, där det föreskrivs att förbudet mot diskriminering gäller även i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Någon definition av vad som avses med tillgänglighet och användbarhet finns däremot inte. I författningskommentaren liksom i de allmänna övervägandena angående bestämmelsen anges att åtgärdsskyldigheten kan handla om sådant som ”avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till högskolan och därtill hörande lokaler (tillgänglighet) liksom att i möjligaste mån göra dessa lokaler användbara för funktionshindrade (användbarhet)”.23 Här ges också exempel på skäliga åtgärder för att åstadkomma tillgängliga och användbara lokaler. Det kan handla om höga trösklar, heltäckningsmattor, avsaknad av hiss, placering av dörröppnare, utformning av toalettutrymmen och liknan-

23Prop. 2007/08:95 s. 199, 507.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

de. Det kan också handla om god ventilation för den som är allergiker, teleslingor och god akustik för personer med nedsatt hörsel, synskadades behov av kontrast och förstärkt belysning m.m.24

Diskrimineringskommittén konstaterade i sitt betänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning25 att det inte finns någon övergripande fastställd definition av de båda begreppen, men att en förenklad förklaring av uttrycket som ofta används är att tillgänglighet avser möjligheten för en person med funktionsnedsättning att exempelvis ta sig fram till och in i en byggnad. Användbarhet tar då sikte på personens möjligheter att ta sig fram inne i byggnaden och att använda gemensamma utrymmen och inventarier (telefoner, datorer m.m.), ta del av information m.m. på lika villkor som andra. Ett annat vanligt förekommande sätt att se på saken är emellertid att begreppet tillgänglighet omfattar båda dessa aspekter på delaktighet på likvärdiga villkor.

Kommittén redovisade som sin uppfattning att tillgänglighet och användbarhet många gånger får anses ge uttryck för i grunden samma krav. Begreppen behövde därför inte preciseras var för sig i diskrimineringslagstiftningen. Eventuella oklarheter när det gäller gränsdragningen mellan det ena och det andra begreppet som kan uppstå om båda förekommer i en författningsbestämmelse kunde dessutom undvikas om uttrycket tillgänglighet används för att täcka både och.26

Jag delar Diskrimineringskommitténs uppfattning i den här frågan. Det är också på detta sätt uttrycket tillgänglighet används i de riktlinjer till förordningen (2001:526) om myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken som Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, tagit fram. I det förslag som jag lägger fram i avsnitt 4 om införandet av en särskild diskrimineringsbestämmelse som tar sikte på bristande tillgänglighet används således begreppet tillgänglighet i betydelsen både tillgänglig och användbar.

Ingen legaldefinition av tillgänglighet behövs

FN:s standardregler innehåller inte någon uttrycklig definition av begreppet tillgänglighet. Däremot beskrivs begreppet genom att det i reglerna anges att personer med funktionsnedsättning ska

24Prop. 2007/08:95 s. 507. 25SOU 2006:22. 26SOU 2006:22 s. 63 ff.

Ds 2010:20 Begrepp och definitioner

kunna få tillgång dels till den fysiska miljön inklusive transporter, dels till information och möjlighet till kommunikation.27 Inte heller FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning innehåller någon definition av tillgänglighet. Också här ges dock en beskrivning, i artikel 9, av vad som avses med begreppet som i allt väsentligt är densamma som i standardreglerna. Här sägs att konventionsstaterna, för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att leva oberoende och att fullt ut delta på alla livets områden, ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång på samma villkor som andra till den fysiska miljön, till transporter, till information och kommunikation, innefattande informations- och kommunikationsteknik (IT) och system samt till andra anläggningar och tjänster som är tillgängliga för eller erbjuds allmänheten.

Inte heller de EG-rättsliga regler som har betydelse när det gäller tillgänglighet till olika verksamheter för personer med funktionsnedsättning innehåller någon definition av tillgänglighetsbegreppet. Detsamma gäller för motsvarande svenska författningar. Exempelvis i plan- och bygglagen förekommer begreppen tillgänglig och användbar utan att närmare definieras. I förarbetena till lagen beskrivs emellertid vilka typer av åtgärder som åsyftas. Till sin art är de snarlika de exempel som ges i förarbetena till diskrimineringslagen.

Att tillgänglighet och användbarhet alltså inte tycks ha getts några legaldefinitioner vare sig i internationella rättsakter eller i svenska författningar som tar sikte bl.a. på rättigheter och möjligheter för personer med funktionsnedsättning är kanske inte så konstigt. Uttryckens betydelse i vardagligt språkbruk är tämligen klar. Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras dessutom i en mera allmän mening på ett i huvudsak likartat sätt inom olika samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till den fysiska miljön, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service.

Såvitt känt har avsaknaden av en legaldefinition av begreppet tillgänglighet i diskrimineringslagen och andra svenska författningar inte heller skapat några tolkningsproblem. De skillnader i betydelse som finns mellan författningarna när det gäller tillgänglighet har inte med definitionen av begreppet att göra. I stället är det, som i fallet med plan- och bygglagens regler, bestämmelsernas tillämpningsområde som varierar. PBL:s regler om tillgänglighet gäller så-

27 FN:s standardregler, regel 5.

Begrepp och definitioner Ds 2010:20

ledes bara i förhållande till personer med vissa funktionsnedsättningar, nämligen nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga.

Sammanfattningsvis behövs, enligt min bedömning, ingen legaldefinition av vad som avses med tillgänglighet i de författningar där uttrycket nu förekommer. När det gäller det förslag till ny diskrimineringsbestämmelse som jag här lägger fram torde det i själva verket inte vara vare sig möjligt eller önskvärt att uttömmande ange vilka åtgärder som omfattas av den föreslagna tillgänglighetsskyldigheten. Bestämmelsen bör vara utformad så att den är tillräckligt flexibel för att kunna fungera under lång tid, oavsett t.ex. nya tekniska lösningar på olika områden.28 Någon definition av vad som avses med tillgänglighet bör alltså inte heller införas i diskrimineringslagen. Däremot ska exempel på sådana åtgärder redovisas i förarbetena till den nu föreslagna bestämmelsen.

28 Se också Waddington 2004, s. 8 ff.

4. Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

I detta avsnitt föreslås att en bestämmelse införs i diskrimineringslagen (2008:567) med den innebörden att underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en jämförbar situation i förhållande till personer utan en sådan funktionsnedsättning, betraktas som diskriminering. Bestämmelsen ska gälla i fråga om alla de samhällsområden som idag omfattas av diskrimineringslagens förbud mot diskriminering. De separata bestämmelser om skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder som nu gäller i arbetslivet och på högskoleområdet föreslås bli upphävda.

I lagen införs också en icke uttömmande uppräkning av omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om åtgärderna i det enskilda fallet är skäliga att kräva.

Ansvaret för en underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder föreslås ligga på den som i övrigt enligt diskrimineringslagen är ansvarig för att diskriminering inte ska förekomma. Om den som, genom äganderätt eller på något annat liknande sätt, har ett bestämmande inflytande över möjligheten att i ett enskilt fall vidta tillgänglighetsskapande åtgärder, hindrar eller påtagligt försvårar att åtgärderna vidtas blir denne i stället ansvarig för den bristande tillgängligheten.

Som bakgrund till de nu aktuella övervägandena och förslagen redovisas i avsnitt 15 – 17 i promemorians del 2 internationella åtaganden och gällande rätt, regleringen i några andra länder samt frågans tidigare behandling.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

4.1. Utgångspunkter

Uppdraget

Mitt uppdrag innebär att jag ska lämna förslag om hur underlåtenhet att vidta åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning skulle kunna regleras som en form av diskriminering. Som framgår av det följande har jag kommit fram till slutsatsen att en sådan reglering både behövs och är möjlig att utforma på ett ändamålsenligt sätt.

Uppdraget har omfattat de samhällsområden som omfattas av den nya diskrimineringslagen (2008:567) som trädde i kraft den 1 januari 2009 och som i dag inte har en sådan reglering. Jag har tolkat uppdraget i den delen så, att det omfattar dels sådana samhällsområden där diskrimineringslagen helt saknar uttryckliga bestämmelser om bristande tillgänglighet, dels sådana områden där tillgänglighetsregler visserligen finns, men där tillämpligheten är på ett eller annat sätt begränsad. I det följande kommer dessa samhällsområden att behandlas var för sig.

En allmän begränsning som följer av uppdragets utformning är att de förslag som jag lägger fram tar sikte på en reglering inom diskrimineringslagstiftningens ram. Regler som direkt eller indirekt berör stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning finns visserligen också i andra delar av den svenska lagstiftningen, främst inom plan- och bygglagstiftningen, på arbetsmiljö- och socialförsäkringsområdet samt inom arbetsrätten. Jag föreslår dock inga ändringar i några sådana andra författningar.

Ett resultat av uppdragets begränsning till diskrimineringslagens tillämpningsområde är att inte heller mitt förslag till förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighetsåtgärder, kommer att gälla överallt i samhället. Exempel på områden som i dag inte omfattas av diskrimineringslagens bestämmelser är delaktighet i politiska partiers eller ideella organisationers interna verksamhet.

Tillgänglighet som en mänsklig rättighet

En utgångspunkt för mina överväganden och förslag är att den svenska diskrimineringslagstiftningen ska vara utformad så att den kan bidra effektivt till att skapa och upprätthålla respekt för de mänskliga rättigheterna, där rätten till skydd mot både direkt och

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

indirekt diskriminering som har samband med funktionsnedsättning, inklusive olika former av bristande tillgänglighet, är central. Den utgångspunkten sammanfaller också med det mål om delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning på likvärdiga villkor som riksdag och regering konsekvent har bekänt sig till och förbundit sig att sträva mot under mycket lång tid.

Främst bland de internationella instrument som i det här sammanhanget är aktuella är Förenta Nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen ställer bl.a. krav på att bristande stöd- och anpassningsåtgärder ska förbjudas som en form av diskriminering. Sverige har ratificerat såväl konventionen som konventionens protokoll om klagorätt för enskilda personer. Konventionen behandlas i avsnitt 15.6. Även av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter torde följa en skyldighet för staten att se till att anpassningsåtgärder vidtas av såväl det allmänna som av icke-statliga aktörer. Konventionen behandlas närmare i avsnitt 15.2. Detsamma gäller FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och FN:s konvention om barnets rättigheter, som behandlas närmare i avsnitt 15.3 respektive 15.4.

Också Europarådets reviderade sociala stadga ställer krav på åtgärder för tillgänglighet. Enligt artikel 15 punkten 3 i stadgans del II åtar sig parterna att främja fullständig social integration och deltagande i samhällslivet för personer med funktionshinder, särskilt genom medel – inbegripet tekniska hjälpmedel – som syftar till att övervinna hinder för informationsutbyte och rörlighet och möjliggöra deras tillgång till transportmedel, bostäder, kulturell verksamhet och fritidssysselsättning. Enligt den förklarande rapporten till stadgan29 innebär den omarbetade bestämmelsen att skyddet för personer med funktionsnedsättning utvidgas till att gälla självständig social integration, personligt oberoende och deltagande generellt i samhällslivet. Stadgan behandlas närmare i avsnitt 15.8.

Även gemenskapsrätten inom Europeiska unionen ställer krav på ett effektivt skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Än så länge gäller det visserligen bara på arbetslivets område, om än i vid mening. Men, ett förhandlingsarbete pågår om att utvidga regelverket till att gälla även på de flesta samhällsområden som annars i dag omfattas av den svenska diskrimineringslagen. Ett mera heltäckan-

29 Förklarande rapport (explanatory report) till den reviderade sociala stadgan, § 63.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

de svenskt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet skulle alltså också ge en god beredskap för kommande förändringar på gemenskapsrättslig nivå. Innebörden av gemenskapsrätten behandlas i avsnitt 15.9.

EU:s stadga om grundläggande rättigheter ställer också krav i detta avseende. Stadgan har sedan den 1 december 2009 i och med det s.k. Lissabonfördragets ikraftträdande samma status som fördragen själva. Enligt artikel 26 i stadgan erkänner och respekterar unionen att personer med funktionsnedsättning har en rätt att få del av åtgärder som syftar till att säkerställa deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet. Stadgan behandlas i avsnitt 15.9.5.

Behovet av tillgänglighetslagstiftning

I avsnitt 17 i promemorians del 2 redovisas bl.a. frågans tidigare behandling. Här framgår tydligt att det, rent allmänt, alltjämt finns stora brister när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att vara delaktiga på samhällslivets olika områden. De åtaganden som under de gångna årtiondena gjorts från det allmännas sida, för sig eller tillsammans med företrädare för den privata sektorn, har oftast varit av icke bindande slag. Regering och riksdag har i olika sammanhang direkt eller indirekt gett uttryck för att utvecklingen mot målet – full delaktighet – går alltför långsamt. I det sammanhanget finns anledning att särskilt påminna om att svensk bygglagstiftning ställt krav på tillgänglighet sedan mer än 40 år. Och det är 30 år sedan lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik trädde i kraft.

I mångt och mycket planeras och byggs utan närmare hänsyn till de behov som personer med olika funktionsnedsättningar kan tänkas ha. Man bygger trösklar, trånga dörrar, onödiga trappsteg etc. utan tanke på att det finns ett betydande antal människor som då hindras i sina dagliga liv. Förstärkning av ljud med magnetslinga är snarare undantag än regel i kassor, receptioner och andra ställen där människor möts, trots att det finns ett mycket stort antal personer med nedsatt hörsel. Det finns motsvarande exempel som rör människor med andra typer av funktionsnedsättning, både ”synliga” och ”osynliga”. Dessa människors behov behandlas ofta som ”särskilda” medan den gängse normen bara betraktas som ”vanlig”.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

I själva verket innebär alla de olika vägval som görs varje gång en byggnad uppförs och utformas eller beslut fattas om vilken inredning som ska väljas och vilka tekniska eller andra funktioner som behövs, också att beslut fattas om tillgänglighet och användbarhet. Arbetsgivare, företag och andra näringsidkare, kommuner, landsting och statliga myndigheter lägger hela tiden ner ekonomiska och andra resurser på att anpassa både lokaler och verksamhet till arbetstagares, kunders och medborgares förväntade behov, utan att det kallas för anpassnings- eller tillgänglighetsåtgärder. Innan arbetstagare kan påbörja sin anställning på en arbetsplats eller kunder och medborgare tas emot i affärer, på hotell och restauranger eller vid advokat- eller fastighetsmäklarkontor eller kommunala och statliga inrättningar av olika slag, ska elektriskt ljus, värme, vatten och ventilation installeras, golv läggas, telefoner kopplas in, möbler köpas in och placeras, dekoraktioner väljas, väggytor målas i färger som först ska väljas, samt arbetsmaterial som papper, pennor, gem och häftapparater, räknedosor och datorer köpas in. Oavsett hur påkostat eller sparsamt man väljer att gå tillväga så vidtas det ändå i alla dessa sammanhang en lång rad åtgärder för utformning och anpassning av miljö och organisation, åtgärder som alla grundas på antaganden och föreställningar om människors behov av olika slag.

Även om det är förståeligt att sådana åtgärder i stor utsträckning utgår från en föreställning om det stora flertalet människors vanligaste behov och förutsättningar, så medför det problem om vi inte ser att det ändå är just val som hela tiden görs, och att många av dessa faktiskt skulle kunna göras på ett annat sätt och på det viset undvika att skapa barriärer som utestänger t.ex. personer med funktionsnedsättningar.30

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken31 – Från patient till medborgare – finns en vision om att samhället ska bli öppet för alla. Handlingsplanen syftar till att skapa en samhällsgemenskap med mångfald som grund och med möjligheter till full delaktighet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättning. Dit är det fortfarande en lång väg att gå.

Redan 1989 års Handikapputredning såg sig tvingad att konstatera att mål som satts upp inte hade infriats. Utredningen framhöll t.ex. att stora förväntningar hade knutits till det nationella handlingsprogrammet i handikappfrågor från 1982 med dess breda för-

30 Se vidare Waddington 2004, s. 31 ff. 31Prop. 1999/2000:79.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

ankring hos samtliga dåvarande riksdagspartier, de båda kommunförbunden och handikapprörelsen. Genom uppföljningar som gjorts på regeringens uppdrag av Statens handikappråd och genom Handikapputredningens egna kartläggningar stod det klart att det visserligen tillkommit reformer som främjat situationen för människor med funktionsnedsättningar men att mycket stora brister kvarstod och att nya klyftor tillkommit.32

Det fanns enligt min bedömning många goda skäl för det ambitiösa målprogrammet i den nationella handlingsplanen Från patient till medborgare. Ett krasst sådant är att det är samhällsekonomiskt lönsammare och ger tillskott i de offentliga kassorna om allt fler kan ta sig in på den reguljära arbetsmarknaden eller ut i övrigt samhällsliv tack vare generella tillgänglighetsåtgärder som kompletteras när det gäller särskilda behov av stöd och anpassning av arbetsplatser, gator och torg, i butiker, restauranger, samlingslokaler och så vidare. Ett mera fundamentalt skäl är att i en demokrati bör samhället med alla dess funktioner vara utformat så, att så många människor som alls är möjligt kan delta på likvärdiga villkor, utan att vara föremål för onödigt segregerande åtgärder. Därför är det ett värdigt mål i sig att öka den generella tillgängligheten, samtidigt som särskilda former av stöd och anpassning alltjämt har en viktig roll att spela.

Ökad generell tillgänglighet, liksom riktade stöd, kan dessutom ses som en allmän försäkring. Människor med funktionsnedsättning finns överallt. Existensen eller icke-existensen av en funktionsnedsättning är inte en omständighet i livet som är en gång för alla given. Var och en av oss, eller någon närstående, kan få en funktionsnedsättning under livets gång. Inte minst finns ett starkt samband mellan ålder och funktionsnedsättning. Därför ska inte heller konsekvenserna av mötet mellan en funktionsnedsättning och hinder i det omgivande samhället ses bara som en personlig angelägenhet för den enskilda människan. De är en angelägenhet för alla.

Åtgärder som resulterar i ökad tillgänglighet kan vidare bidra till en allmänt ökad produktivitet, t.ex. genom att underlätta snabbare eller enklare transporter inom eller mellan olika lokaler. I olika farosituationer kan stärkta krav på tillgänglighet också bidra till att öka säkerheten.

32SOU 1991:46 s. 22, 27-28, .

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

I en enkätundersökning33 som Riksförsäkringsverket (RFV) gjorde år 2002 bland 7 000 personer i åldrarna 23 – 64 år som beviljats assistansersättning, handikappersättning eller bilstöd, analyseras skillnader i levnadsvillkor mellan personer med funktionsnedsättning och totalbefolkningen. Frågorna formulerades likadant som i Statistiska Centralbyråns s.k. ULF-undersökningar.34 RFV:s undersökning och analys visar på stora skillnader i förvärvsfrekvens, inkomster och utbildningsnivå mellan personer med funktionsnedsättning och övriga befolkningen.

I undersökningen får man också en indikation på hur det normala samhällslivet fungerar om man ser på t.ex. vad personer med nedsatt rörelseförmåga eller nedsatt hörsel gör på sin fritid. För alla ”normala” fritidsaktiviteter är personer med någon av de två funktionsnedsättningarna klart underrepresenterade jämfört med totalbefolkningen. Det visar sig också att personer med funktionsnedsättning upplever sig i betydligt större utsträckning än andra hindrade från att utöva sina fritidsintressen. I viss mån kan det naturligtvis ha att göra med själva funktionsnedsättningen, men till en inte obetydlig del beror det på att nedsättningen förvandlas till ett hinder vid mötet med den omgivande miljön, t.ex. när man kommer till en restaurang, biograf eller teater.

Andelen personer som hindras i sina fritidsaktiviteter är generellt högre bland män än hos kvinnor. Den stora skillnaden finns emellertid mellan personer som har en medfödd och de som har en förvärvad funktionsnedsättning. Det kan naturligtvis bero på att fritidsintressena hos personer som har en funktionsnedsättning från födseln kan ha styrts just av de bristande möjligheter som hindren i miljön utgör och som man varit ”van” vid från början. Ungefär hälften av personerna med en medfödd rörelsenedsättning uppgav att deras möjligheter att utöva sina fritidsintressen påverkas i stor utsträckning. För personer som fått sin funktionsnedsättning i vuxen ålder är andelen över 70 procent.35 För personer med sensoriska funktionsnedsättningar (syn och hörsel) är andelen som i stor utsträckning upplever att de hindras från att utöva sina fritidsintressen något över 30 procent för dem med medfödda nedsättningar men över 60 procent för dem som fått funktionsnedsättningar senare i livet. Av personer med intellektuell funktionsnedsättning

33Ojämlikheter i levnadsvillkor – en jämförelse mellan personer med funktionshinder och övriga befolkningen, RFV 2003:15. 34 Undersökning om levnadsförhållanden (ULF). 35 RFV 2003:15, s. 43.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

uppger cirka 45 procent att de hindras i stor utsträckning att utöva sina fritidsintressen.

Situationen för personer med funktionsnedsättning såsom den kommer till uttryck genom RFV:s rapport, kan också sammanfattas i form av andelen personer som är nöjda med sin livssituation. Här ingår naturligtvis allt från arbete, ekonomiska resurser till möjligheterna att delta i samhällslivet utifrån sina egna förutsättningar. Bland människor i åldern 23 – 64 år i totalbefolkningen var cirka 80 procent nöjda med sina liv, jämfört med cirka 60 procent bland dem med medfödd funktionsnedsättning och 40 procent bland dem som fått en nedsättning i funktionsförmågan senare i livet.36

Resultatet av RFV:s undersökning kan ses som en indikation på att många av de vardagliga funktionerna i samhället inte är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Därmed blir det också ett allmängiltigt problem, och ett än mera omfattande sådant om vi tar med i beräkningen också alla dem som mer eller mindre tillfälligt får sin funktionsförmåga nedsatt och alla dem som har åldersrelaterade funktionssvårigheter. Den bristande tillgängligheten är således inte en fråga som rör enbart personer med funktionsnedsättning och deras närmaste utan ett i högsta grad generellt samhällsproblem.

Behovet av att vidta ytterligare, och delvis nya, åtgärder för att säkerställa den praktiska och reella, inte endast teoretiska och illusoriska, rätten för personer med funktionsnedsättning att inte stängas ute från ett likvärdigt deltagande i samhällsgemenskapens alla delar genom bristande tillgänglighet är alltså tydligt. På grundval av de många utredningar som gjorts och vad som under årtionden redovisats härom i det offentliga trycket, och inte minst – naturligtvis – genom vad som under årens lopp förmedlats från människor själva som lever med olika funktionsnedsättningar, får det som jag ser saken t.o.m. sägas vara uppenbart. Den bilden bekräftas också av vad som framkommit vid de olika hearingar och andra möten som jag hållit med företrädare för handikapprörelsen under utredningsarbetets gång, liksom av de rapporter från uppföljningar, utvärderingar och liknande som i detta sammanhang lagts fram eller överlämnats till mig av myndigheter med särskilt ansvar på det aktuella området, t.ex. tidigare Handikappombudsmannen, den nya Diskrimineringsombudsmannen, Myndigheten för handikappoli-

36 RFV 2003:15, s. 45.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

tisk samordning (Handisam), Boverket, Statens kulturråd, Högskoleverket, Skolverket, m.fl.

Olika delar av inte minst den offentligrättsliga lagstiftningen som syftar till att skapa ett tillgängligt samhälle skulle behöva förtydligas och stärkas. Plan- och bygglagstiftningen är ett sådant exempel. PBL-kommittén konstaterade i sitt slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande37, som lämnades till regeringen år 2005, brister i tillämpningen av gällande bestämmelser. Utredningen framhöll också att vissa förtydliganden kunde behövas i själva lagstiftningen men att främst systemet för prövning, kontroll och tillsyn behöver förbättras. Även förstärkta sanktionsmöjligheter när kraven inte följs kunde, enligt kommittén, bidra till att främja en bättre tillämpning. Byggprocessutredningen gav i sitt slutbetänkande Bygg - helt enkelt!38 uttryck för än starkare kritik och anförde att tillsynen när det gäller reglerna om tillgänglighet och användbarhet i PBL helt enkelt inte fungerar. Utredningen föreslog bl.a. att byggnadsnämndens prövning av om en planerad byggnad uppfyller krav på tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska göras i ett mycket tidigare skede än vad som gäller i dag, nämligen som en del av bygglovsprövningen. På så vis skulle i alla fall möjligheterna att i tid upptäcka avvikelser från gällande bestämmelser öka. Byggprocessutredningens förslag är föremål för fortsatt beredning i Regeringskansliet.

Ytterligare förändringar och förstärkningar av annan lagstiftning kan säkert bidra positivt till en ökad tillgänglighet. En allmän översyn av sådana regler ligger emellertid utanför mitt uppdrag, som i stället tar sikte på möjligheterna att bättre använda just diskrimineringslagstiftningen som en del i strävandena mot ett tillgängligt samhälle. Oavsett detta har jag dragit den slutsatsen att det måste bli möjligt för enskilda personer med funktionsnedsättning att rättsligt göra gällande sin rätt att kunna delta i samhällslivet på likvärdiga villkor utan hinder i form av bristande tillgänglighet. Genom att skapa sådana möjligheter kan diskrimineringslagstiftningen bli en kompletterande och förstärkande drivkraft för att åstadkomma ett samhälle som är tillgängligt för så många som möjligt.

37SOU 2005:77. 38SOU 2008:68.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Sammanfattningsvis gör jag alltså den bedömningen att ett särskilt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning bör införas i diskrimineringslagen (2008:567).

4.2. Ett diskrimineringsförbud mot bristande tillgänglighet införs

Mitt förslag: Ett fristående förbud mot diskriminering i form av

bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning införs i diskrimineringslagen. Det sker genom att en ny tredje punkt om vad som avses med diskriminering läggs till i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen (2008:567):

3. bristande tillgänglighet: att någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning,

I ett nytt andra stycke i bestämmelsen anges, icke uttömmande, vilka faktorer som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om en åtgärd ska anses skälig enligt den nya diskrimineringsbestämmelsen.

De särskilda bestämmelserna i 2 kap. 1 § andra stycket och 2 kap. 5 § andra stycketdiskrimineringslagen, om arbetsgivares respektive utbildningsanordnares skyldigheter att vidta stöd- och anpassningsåtgärder, upphävs.

Min bedömning: Den föreslagna bestämmelsen är förenlig med

skyddet för egendom och för rätten att driva näring enligt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och regeringsformen.

Ett fristående diskrimineringsförbud mot bristande tillgänglighet införs

Förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet finns i dag i diskrimineringslagen endast på arbetslivets och högskolans områden. I 2 kap. 1 § andra stycket

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

diskrimineringslagen stadgas att diskrimineringsförbudet för arbetsgivare gäller även i det fall arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Enligt 5 § andra stycket i samma kapitel gäller diskrimineringsförbudet också i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434), eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Bestämmelserna skiljer sig åt på så sätt att en arbetsgivares skyldighet omfattar alla olika typer av stöd- och anpassningsåtgärder, alltså även sådana som har t.ex. med arbetets organisation eller särskilt anpassade hjälpmedel att göra, medan skyldigheten inom högskoleområdet endast omfattar lokalernas utformning.

Bristande tillgänglighet betraktas alltså principiellt redan som en form av diskriminering i gällande svensk rätt, om än regelverket inte är genomfört på alla samhällsområden. En utgångspunkt vid diskrimineringslagens tillkomst var att lagstiftningen ska vara så heltäckande som möjligt för att diskriminering ska kunna bekämpas på ett verkningsfullt sätt.39 Motsvarande synsätt ligger till grund för mitt uppdrag som i första hand tar sikte på hur, snarare än om, diskrimineringsförbudet i den här delen ska kunna omfatta de delar av diskrimineringslagens tillämpningsområde där det inte gäller i dag. Tillgänglighet till byggd miljö, information m.m. är många gånger lika viktig för en person med funktionsnedsättning oavsett om det rör sig om situationer som kan hänföras till arbetslivet, studier, handel med varor eller tjänster, hälso- och sjukvården, myndighetskontakter m.m.

Redan före diskrimineringslagens ikraftträdande den 1 januari 2009 gällde, för arbetsgivares och högskolors skyldighet att vidta åtgärder för tillgänglighet lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, respektive lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. I båda fallen var det särskilda diskrimineringsförbudet i fråga om bristan-

39Prop. 2007/08:95 s. 83 f.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

de tillgänglighet kopplat till det allmänna förbudet mot direkt diskriminering.

Förbudet mot direkt diskriminering bygger på en jämförelse mellan enskilda personer, antingen konkreta eller hypotetiska, och endast den som kan sägas befinna sig i en jämförbar situation i förhållande till någon som behandlats bättre i något visst avseende, kan använda sig emellertid av diskrimineringsförbudets skydd. I många fall befinner sig emellertid inte en arbetssökande, arbetstagare, eller student med funktionsnedsättning i en situation som är jämförbar med den för personer utan en sådan funktionsnedsättning. De båda lagarnas särskilda tillgänglighetsregler föreskrev därför att förbudet mot direkt diskriminering skulle gälla även då en arbetsgivare eller utbildningsanordnare genom att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kunde skapa en sådan jämförbar situation. Om det sålunda genom åtgärder som kunde anses som skäliga att kräva, var möjligt att eliminera effekterna av en funktionsnedsättning i förhållande till i vart fall de väsentligaste uppgifterna i ett arbete skulle arbetsgivaren alltså bortse från funktionsnedsättningen vid jämförelsen.

Diskrimineringskommitténs förslag till diskrimineringsförbud i fråga om bristande tillgänglighet innebar att den separata tillgänglighetsbestämmelsen skulle behållas på arbetslivets område. Det var en konsekvens av att kommittén även i övrigt föreslog att lagens bestämmelser med avseende på arbetslivets område skulle finnas i ett helt eget kapitel. Samtidigt föreslog kommittén att en i sak i princip motsvarande, men gemensam, bestämmelse skulle införas för alla övriga delar av diskrimineringslagens tillämpningsområde, alltså även vad gäller högskoleutbildning. Båda bestämmelserna utformades utan att behålla den tidigare kopplingen till förbudet mot direkt diskriminering. I stället stadgades bara att förbudet mot diskriminering skulle gälla även då en jämförbar situation kunde skapas för personer med funktionsnedsättning i förhållande till dem som saknar en sådan funktionsnedsättning.40

Bakgrunden till kommitténs förslag att ta bort kopplingen mellan kravet på tillgänglighetsskapande åtgärder och förbudet mot direkt diskriminering var att brister i tillgänglighet kan vara av så skiftande slag. De kan vidare, å ena sidan, ses som en rent faktisk konsekvens av den fysiska miljön utan koppling till någon fysisk eller juridisk persons konkreta handlande eller underlåtenhet, vilket

40SOU 2006:22 del 2 s. 44-49.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

kan göra det svårt att tala om vare sig direkt eller indirekt diskriminering. Å andra sidan kan de vara just en effekt av sådana handlingar eller underlåtenheter. De är inte heller begränsade till effekter av fysisk miljö, utan kan ofta bero på att en organisation eller rutiner inte är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning.

Med en tillgänglighetsregel som lagtekniskt knyter an till förbudet mot direkt diskriminering fanns det, enligt utredningen, i många fall en risk för att fokus kommer att ligga på huruvida en viss brist i tillgänglighet kan betraktas som direkt eller indirekt diskriminering, i stället för att uppmärksamheten och analysen riktas mot om en viss anpassningsåtgärd för att personer med funktionsnedsättning ska kunna komma till sin rätt är skälig att kräva eller inte.

Särskilt om förhållandet till förbudet mot indirekt diskriminering

Regeringen för sin del anförde i förarbetena till den nya diskrimineringslagen41 att syftet med stöd- och anpassningsåtgärder är att söka eliminera eller reducera verkningarna av ett funktionshinder och på så vis söka skapa en jämförbar situation. Frågan om jämförbar situation hade, enligt regeringen, betydelse endast för bedömningen av om direkt diskriminering är för handen. Därmed skulle det inte bli aktuellt att underlåtenhet i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder bedöms som indirekt diskriminering. Regeringen ansåg dock inte att detta behövde särskilt anges i lagtexten. För min del kan jag inte helt dela regeringens bedömning.

För avgörandet av om diskriminering föreligger i ett särskilt fall måste alltid göras en jämförelse. De gäller både för direkt och indirekt diskriminering. Skillnaden består i att det i det förra fallet är fråga om att jämföra en konkret individ som har en viss anknytning till en funktionsnedsättning, med andra personer, verkliga eller hypotetiska, som saknar den anknytningen. I det senare fallet är det däremot i första hand en grupp av personer med en viss funktionsnedsättning som ska jämföras med alla andra personer som inte har en sådan funktionsnedsättning.

Inte sällan när det gäller bristande tillgänglighet för personer med en funktionsnedsättning beror missgynnandet – som många skulle beskriva saken – just på att alla behandlas likadant, det vill säga utan hänsyn till vars och ens särskilda förutsättningar, behov

41Prop. 2007/08:95 s. 150.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

eller önskemål med anledning av funktionsnedsättningen. Sådana situationer ligger det allmänt sett närmare till hands att bedöma som indirekt diskriminering än som direkt (innebörden i de olika diskrimineringsbegreppen behandlas i avsnitt 14.1.15). Ett konkret exempel får illustrera detta.

Om en enskild arbetssökande väljs bort på grund av sin funktionsnedsättning trots att denna inte har någon inverkan på hans eller hennes förutsättningar att kunna utföra ett visst arbete kan det vara fråga om direkt diskriminering. Ett sådant fall av direkt diskriminering kan avslöjas genom en jämförelse med hur någon annan som inte har den aktuella funktionsnedsättningen, och som i övrigt har samma kvalifikationer för arbetet, behandlas av arbetsgivaren. Låt oss i stället tänka oss att det t.ex. för samtliga receptionister hos en viss arbetsgivare ingår i arbetsuppgifterna att också bära paket till posten. Det är i så fall ett anställningskrav som gäller lika för alla och alltså kan framstå som neutralt. För personer med en viss funktionsnedsättning (t.ex. med avseende på rörelseförmåga), till skillnad från personer utan den funktionsnedsättningen, kan kravet vara mycket svårt eller till och med omöjligt att uppfylla. Om arbetsgivaren inte kan rättfärdiga anställningskravet enligt de regler som finns i diskrimineringslagstiftningen, t.ex. därför att uppgiften bara är en marginell del av arbetet och en annan receptionist ensam skulle kunna ta ansvar för den, kan det vara fråga om indirekt diskriminering om arbetsgivaren ändå väljer bort en arbetssökande med rörelsenedsättning, i stället för att anpassa arbetsuppgifterna för honom eller henne. För att kunna avslöja sådan indirekt diskriminering krävs först och främst att en jämförelse av möjligheterna att uppfylla anställningsvillkoret görs mellan personer med rörelsenedsättning som grupp, å ena sidan, och personer som saknar en sådan nedsättning av rörelseförmågan, å den andra.

Att en underlåtenhet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder i vissa fall kan utgöra indirekt diskriminering framstår alltså enligt min mening som klart. Utformningen av det EG-rättsliga förbudet mot indirekt diskriminering stöder också det synsättet. Enligt det s.k. arbetslivsdirektivets42 artikel 2.2.b.ii, ska indirekt diskriminering anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar en viss grupp av personer, om inte

42 Direktiv 2000/78/EG.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

”när det gäller personer med ett visst funktionshinder, arbetsgivaren […] är skyldig, enligt den nationella lagstiftningen, att vidta lämpliga åtgärder i enlighet med principerna i artikel 5 för att undanröja de nackdelar som denna bestämmelse, detta kriterium eller förfaringssätt för med sig.”

Direktivets artikel 5 stadgar i sin tur att rimliga anpassningsåtgärder ska vidtas för att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder. Av direktivets artikel 2.1 framgår att med principen om likabehandling avses att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering. Arbetslivsdirektivets diskrimineringsförbud synes alltså i sin utgångspunkt förutsätta att en arbetsgivare ansvarar för bristande stöd- och anpassningsåtgärder också enligt bestämmelsen om indirekt diskriminering. Denne kan dock undgå ansvar enligt den bestämmelsen under förutsättning att han eller hon i stället enligt särskilda bestämmelser i den nationella lagstiftningen har en skyldighet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet.43

Direktivet innehåller endast minimiregler och varje medlemsstat är fri att behålla eller införa regler som är fördelaktigare för att upprätthålla icke-diskrimineringsprincipen.44 Det är därmed också förenligt med direktivet att i den nationella lagstiftningen behandla bristande tillgänglighet som en fråga om direkt eller indirekt diskriminering eller som en särskilt form av diskriminering, liksom att göra flera av dessa regler alternativt tillämpliga på sådana situationer, allt under förutsättning att skyddet mot denna form av diskriminering på grund av funktionsnedsättning inte i praktiken blir svagare än enligt den miniminivå som direktivet föreskriver.

De nu gällande förbuden i den svenska diskrimineringslagen mot diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet i arbetslivet och på högskolans område ställer, enligt sin ordalydelse, inte krav på att en viss situation kan hänföras specifikt till antingen direkt eller indirekt diskriminering för att de ska vara tillämpliga. Någon sådan koppling bör enligt min uppfattning inte heller finnas. Risken är nämligen att en sådan anknytning bara leder till besvärliga gränsdragningsdiskussioner av en art som är mest akademisk och endast begränsar diskrimineringsskyddets användbarhet i praktiken på ett sätt som inte gagnar dess syfte.

43 Se vidare angående frågans komplexitet, t.ex. Waddington, 2004. 44 Artikel 8.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Syftet med ett förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet är att effektivt bidra till att människor med funktionsnedsättning får likvärdiga rättigheter och möjligheter till delaktighet i praktiken. Det syftet tjänas bäst genom att ett fristående förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder införs i diskrimineringslagen.45 Den tillgänglighetsbestämmelse som jag föreslår knyts därför inte till vare sig direkt eller indirekt diskriminering. På så sätt blir frågan om det i det enskilda fallet ska anses röra sig om den ena eller andra formen av diskriminering onödig att besvara.

En talan om diskriminering som har samband med bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning kan därmed, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, komma att föras på alternativa grunder, antingen som ett brott mot förbudet om direkt eller indirekt diskriminering eller som ett brott mot den särskilda tillgänglighetsbestämmelsen. Sådana alternativa möjligheter när det gäller att utforma den rättsliga grunden för en talan är vanligt förekommande i civilrättsliga processer och kan inte heller på diskrimineringslagstiftningens område antas medföra några särskilda olägenheter.

I enlighet med vad som kommer att närmare utvecklas i det följande ska förbudet gälla inom samtliga samhällsområden där diskrimineringslagen är tillämplig. I och med att diskrimineringslagen, till skillnad från Diskrimineringskommitténs förslag, inte innehåller något separat arbetslivskapitel, kan den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen ersätta dagens särskilda regler för både arbetslivets och högskolans områden.

Förhållandet till annan lagstiftning

Det faktum att frågan om tillgänglighet på olika sätt för människor med funktionsnedsättning direkt eller indirekt behandlas även i annan lagstiftning än diskrimineringslagen, aktualiserar frågan om eventuella problem med dubbelreglering. Frågan har behandlats flera gånger tidigare, t.ex. när skyldigheten för arbetsgivare att vidta tillgänglighetsåtgärder utvidgades till att omfatta också arbetstagare under pågående anställning,46 av Diskrimineringskommittén i dess

45 Se också Waddington och Hendriks 2002, s. 403 ff. 46Prop. 2005/06:207 s. 26-28.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

slutbetänkande,47 och i förarbetena till den nya diskrimineringslagen.48 Det har då framhållits att det inte behöver medföra några särskilda olägenheter att regler som rör samma eller näraliggande ansvar återfinns på olika ställen i lagstiftningen. Inte heller är det ovanligt att bestämmelser som har olika karaktär men liknande innehåll på det sättet gäller parallellt.

Jag delar den uppfattning som regeringen sålunda i tidigare lagstiftningsärenden gett uttryck för i den här frågan. Diskrimineringsförbuden är civilrättsliga och syftar ytterst till att ett enskilt fall ska kunna prövas rättsligt och en enskild person därigenom ska kunna ta tillvara sin rätt. Förbuden kan också sägas ha en till stor del tillbakablickande karaktär. Offentligrättslig lagstiftning av olika slag, t.ex. i lagen om handikappanpassad kollektivtrafik, i arbetsmiljölagen eller i plan- och bygglagstiftningen, kan visserligen ha stor betydelse för personer med funktionsnedsättning. De är dock till sin karaktär inte några rättighetslagar och tar inte heller sikte på just de särskilda behov som människor med funktionsnedsättning har. De gäller i stället generellt för alla. Från flera håll har det också framhållits att inte minst plan- och bygglagstiftningen innehåller regler som, om de verkligen följdes fullt ut, skulle bidra till att undanröja problem vad gäller otillgänglighet i den fysiska miljön. Ett stort problem är emellertid att regelverket inte följs och att det brister i uppföljning och tillsyn.49

Plan- och bygglagstiftningen har varit föremål för översyn vid ett flertal tillfällen. För närvarande pågår ett lagstiftningsarbete i Regeringskansliet bl.a. som en konsekvens av PBL-kommitténs betänkande Får jag lov? Om planering och byggande”50och Byggprocessutredningens slutbetänkande Bygg- helt enkelt!.51 I vad mån eventuella förändringar i plan- och bygglagen kommer att påverka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning är det för tidigt att uttala sig om. Enligt min mening finns det mycket som

47SOU 2006:22 del 2 s. 36-38. 48Prop. 2007/08:95 s. 153-154. 49 Se t.ex. Riksrevisionens granskningsrapport (RiR 2005:12) Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen - intention och praktik, 2005; Boverkets årsredovisningar för 2005 och 2006; PBL-kommitténs slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande, SOU 2005:77; Boverkets rapporter Tydligare bestämmelser om enkelt avhjälpta hinder, 2007, och Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen, 2007; Enkelt avhjälpt - Strategi för genomförandet av tillgänglighetsmålen i nationella handlingsplanen för handikappolitiken, framtagen i samarbete mellan Socialdepartementet, Miljödepartementet, Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting 2008; Byggprocessutredningens slutbetänkande Bygg - helt enkelt!, SOU 2008:68, särskilt s. 196. 50SOU 2005:77. 51SOU 2008:68.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

talar för att plan- och bygglagstiftningen borde kunna bli både tydligare och innehålla skarpare verktyg för tillsyn och sanktioner när det gäller bristande tillgänglighet. Det är emellertid inte vare sig möjligt eller lämpligt för mig att i det nu aktuella sammanhanget lämna några förslag i den delen.

Införandet av ett civilrättsligt förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsskapande åtgärder ska inte ses isolerat utan får sin främsta betydelse just genom att komplettera och förstärka annan lagstiftning. På så sätt kan det också bidra till att ge effektivare drivkrafter för tillgänglighet på de samhällsområden där annan diskriminering som har samband med funktionsnedsättning är förbjuden, men där otillgänglighet fortfarande är ett reellt hinder för många människor med funktionsnedsättning. Det är vidare en styrka för systemet att ett ingripande med stöd i diskrimineringslagen i ett enskilt fall kan följas upp av framåtsyftande åtgärder för generell eller individuell arbetsmiljöanpassning enligt arbetsmiljölagen, eller tillsynsåtgärder enligt plan- och bygglagen för att få till stånd en generellt tillgängligare miljö vad gäller t.ex. publika lokaler.

Det här synsättet understöds också av kommissionens förslag till det s.k. arbetslivsdirektivet52, vari anfördes att bestämmelsen om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder var tänkt att komplettera och förstärka arbetsgivarnas skyldigheter att anpassa arbetsplatsen till arbetstagare med funktionsnedsättning enligt ramdirektivet53om åtgärder för att främja arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.54

Att den som är ansvarig för en viss verksamhet teoretiskt kan drabbas av mer än en sanktion för sin underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet är i sig inte skäl mot att införa ett sanktionerat diskrimineringsförbud mot bristande tillgänglighetsåtgärder. Motsvarande förekommer i stor utsträckning inom andra rättsområden, utan att det ansetts medföra någon särskild olägenhet. Inte minst inom straffrätten är det mycket vanligt att en offentligrättslig påföljd (t.ex. böter eller fängelse), utdöms mot någon samtidigt som denne också i civilrättslig ordning åläggs att utge skadestånd till den som drabbats av den straffbara gärningen. Även dubbla offentligrättsliga sanktioner förekommer på andra rättsområden, t.ex. inom skatterätten där böter eller fängelse kan dömas ut för skatte-

52 Direktiv 2000/78/EG. 53 Direktiv 89/391/EEG. 54 KOM (1999) 565 slutlig; jfr också KOM (2000) 652 slutlig.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

brott samtidigt som den dömde också påförs skattetillägg enligt taxeringslagen.55

En exemplifierande uppräkning av faktorer för skälighetsbedömningen tas in i lagtexten

Jag föreslår alltså att ett fristående förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet förs in i diskrimineringslagen. Det bör ske genom att en ny punkt med detta innehåll läggs till i uppräkningen i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen av vad som menas med diskriminering.

I princip vore det fullt möjligt att utforma den nu föreslagna bestämmelsen mycket kortfattat, som en generellt gällande skyldighet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. I motivtexten kunde sedan ges exempel på vilka typer av faktorer som bör beaktas vid prövningen av om en åtgärd är skälig eller inte. Det var också den lagtekniska lösning som valdes vid införandet av de bestämmelser om bristande tillgänglighet som nu gäller inom arbetslivet och på högskoleområdet. Den lösningen har kritiserats för otydlighet och bristande förutsebarhet vad gäller rättstillämpningen.56 Jag instämmer i att det inte vore en tillfredsställande lösning. Lagstiftningen vinner framförallt i tydlighet på att vissa centrala kriterier för skälighetsbedömningen anges direkt i lagtexten. Jag föreslår därför att en sådan, icke uttömmande, uppräkning tas in i paragrafen som ett nytt andra stycke. Hur skälighetsbedömningen bör göras behandlar jag närmare i avsnitt 4.5.

De särskilda tillgänglighetsbestämmelserna för arbetsgivare och högskolor upphävs

I och med att en fristående bestämmelse om förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet införs för hela diskrimineringslagens tillämpningsområde, kan också de nu gällande särskilda tillgänglighetsbestämmelserna för arbetsgivare och högskolor upphävas.

55 Se t.ex. Regeringsrättens dom den 17 september 2009 i mål 8133-08. 56 Se t.ex. sammanställningen av remissyttranden över Diskrimineringskommitténs bestänkande hos Integrations- och jämställdhetsdepartementet, dnr IJ2007//320/IM.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

För arbetsgivares del innebär mitt förslag inte någon ändring i sak i fråga om skälighetsbedömningen. I avsnitt 5.1 föreslår jag dock en utvidgning av den skyddade personkretsen så att alla de kategorier personer som i övrigt omfattas av förbudet mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionsnedsättning också omfattas av tillgänglighetsbestämmelsen. Dessutom föreslår jag att den begränsade möjlighet att få ersättning för ekonomisk skada på grund av diskriminering som i dag finns på arbetslivets område ska omfatta även diskriminering på grund av arbetsgivarens underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder.

På högskolans område innebär förslaget framförallt att den nuvarande begränsningen – bestämmelsen gäller i dag endast lokalers tillgänglighet och användbarhet – försvinner. Ändringen behandlas närmare i avsnitt 5.2.2.

4.3. Skyddet för egendom och näringsfrihet

Den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att vidta åtgärder för tillgänglighet innebär en viss inskränkning i friheten att fritt förfoga över egendom. Möjligen kunde det även hävdas att bestämmelsen begränsar rätten att driva näring. Jag gör emellertid, som framgår i det följande, bedömningen att bestämmelsen är väl förenlig med skyddet för båda dessa rättigheter, såväl enligt den svenska grundlagen som enligt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Egendomsskyddet i regeringsformen

Det grundlagsfästa skyddet för privat egendom återfinns i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF). I föreslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag57återfinns bestämmelsen i stället i 2 kap. 15 §. Förslaget innebär ingen ändring i sak såvitt nu är av intresse. I bestämmelsen stadgas enligt nu gällande lydelse att

”[v]arje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna in-

57Prop. 2009/10:80.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

skränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.”

Bestämmelsen preciserar det egendomsskydd som följer av första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och omfattar, som framgår, även rådighetsinskränkningar, det vill säga begränsningar i någons rätt att förfoga över sin egendom.58 Skyddet omfattar även juridiska personer59 och omfattar både svenska medborgare och andra som vistas här i riket.

Grundlagsskyddet begränsar det allmännas maktutövning över enskild egendom. Med ”det allmänna” avses den offentliga makten i form av både lagstiftare och myndigheter. Grundlagsskyddet mot rådighetsbegränsningar omfattar dock bara användningen av mark och byggnader. De inskränkningar som avses är bl.a. byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande, beslut om naturreservat och andra beslut enligt naturvårdslagen m.m. Det är således inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som omfattas av grundlagsskyddet. Inte bara den som innehar mark eller byggnad med äganderätt kan komma i åtnjutande av grundlagsskyddet utan detta omfattar även den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt.60

Den enskildes egendom är dock inte ovillkorligt tryggad genom grundlagsbestämmelsen, vilket framgår direkt av bestämmelsens ordalydelse. Här anges uttryckligen att inskränkningar i egendomsskyddet får tålas till förmån för angelägna allmänna intressen. I förarbetena till den nu gällande bestämmelsen anges att för särskilt angelägna ändamål måste finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att vidta sådana åtgärder till förmån för enskilda för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet.

Sådana ingrepp i annans egendom får alltså ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen var det, enligt regeringen, inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid

58 Holmberg, m.fl. 2006 s. 166 ff. 59Prop. 1975/76:209 s. 141, prop. 1993/94:117 s. 48. 60Prop. 1993/94:117 s. 49.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Vad som kunde anses utgöra ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle.61

Rätten till icke-diskriminering är en grundläggande princip som gäller genom hela det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna. Det kan knappast råda något tvivel om att möjligheten för människor med funktionsnedsättning att få tillgång till exempelvis samhällsservice av olika slag, såväl offentlig som privat, oavsett om det är för fritidsändamål eller för andra syften är ett sådant angeläget allmänt intresse som grundlagsbestämmelsen hänvisar till.

Det kan särskilt nämnas att frågan om en eventuell konflikt med egendomsskyddet över huvud taget inte tycks ha varit aktuell när krav på åtgärder mot enkelt avhjälpta hinder infördes i plan- och bygglagen.62 Däremot har innebörden av uttrycket ”allmänt intresse” behandlats i samband med frågor som rör tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.63 I förarbetena avseende tillgänglighetskrav i plan- och bygglagen uttalades att det är ”ett väsentligt allmänt intresse att den gemensamma miljön i rimlig utsträckning kan användas av alla på lika villkor och att ingen ska vara utestängd från deltagande i samhällslivet på grund av nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga”. Såvitt avser befintliga lokaler och allmänna platser ansåg regeringen att tillgängligheten för personer med nedsatt orienteringsförmåga är ett allmänt intresse som har samma dignitet som vissa krav i plan- och bygglagen på åtgärder som gäller bl.a. förhindrande av olycksfall.

En lagstadgad begränsning av enskildas rätt att förfoga över sin mark eller byggnad i syfte att garantera människor med funktionsnedsättning tillgänglighet till varor, tjänster, bostäder m.m. kan

61Prop. 1993/94:117 s. 48. 62Prop. 2000/01:48, bet. 2000/01:BoU5, rskr. 2000/01:155. 63Prop. 2000/2001:48 s. 10 f.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

sammanfattningsvis inte anses komma i konflikt med egendomsskyddet i den svenska grundlagen, i vart fall inte så länge begränsningen tar hänsyn till olika motstående intressen genom en inbyggd skälighetsbedömning.

Begränsningar i rätten att använda lös egendom som följer av andra bestämmelser än inom plan- och bygglagstiftningen omfattas överhuvudtaget inte av grundlagsbestämmelsens skydd. En skyldighet att anpassa t.ex. redskap och utrustning för att åstadkomma tillgänglighet faller alltså utanför det grundlagsskyddade egendomsskyddet i det här avseendet.

För fullständighetens skull kan även nämnas enskildas rätt enligt bestämmelsens andra stycke till ersättning för rådighetsinskränkningar i vissa fall. Ersättningsrätten omfattar endast sådana rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader som medför att pågående markanvändning i aktuella delar avsevärt försvåras eller betydande skada i förhållande till den aktuella fastighetsdelen uppkommer.

I olika sammanhang har diskuterats huruvida rådighetsinskränkningar skulle kunna ge upphov till ersättningsrätt oavsett vad som motiverat inskränkningarna. Såväl riksdag som regering har härvid hävdat att någon generell rätt till ersättning inte finns, trots att grundlagsbestämmelsens ordalydelse är allmänt hållen och inte anger någon särskild begränsning härvidlag.64 I samband med att rökning förbjöds på serveringsställen65 kritiserade Lagrådet regeringens tveklösa påstående om att någon sådan rätt inte förelåg, men det föranledde inget ändrat ställningstagande från regeringens eller riksdagens sida.66

I regeringens proposition om en reformerad grundlag67 föreslås vissa förtydliganden i stadgandet om skydd för egendomsrätten i avsikt att klargöra att någon grundlagsreglerad rätt till full ersättning vid alla typer av rådighetsinskränkningar inte föreligger.

64 Holmberg m.fl. 2006, s. 170. 65Prop. 2003/04:65, bet. 2003/04:SoU8, rskr. 2003/04:216. 66Prop. 2003/04:65 s. 15-16 och 38-39. 67Prop. 2009/10:80 s. 166 ff.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Näringsfriheten enligt regeringsformen

Enskilda personers rätt att driva näring och utöva ett yrke är skyddad i 2 kap. 20 § regeringsformen, som stadgar att begränsningar i den rätten ”får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.” I förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag återfinns bestämmelsen oförändrad i 2 kap. 17 §.

Bestämmelsen kan sägas bestå av två delar. Dels måste alltid en begränsning kunna motiveras av ett starkt allmänt intresse, dels innebär bestämmelsen ett absolut förbud mot regleringar som kan anses ha ett diskriminerande syfte.68 Bestämmelsen skyddar såväl fysiska som juridiska personer när det gäller friheten att driva näring. Enligt 2 kap. 22 § andra stycket punkten 9 RF,69 är utlänningar jämställda med svenska medborgare, såvida inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag.

I förarbetena till bestämmelsen anförs att begränsningar i närings- och yrkesfriheten som tillgodoser angelägna allmänna intressen måste kunna införas. I paragrafens första stycke slås därför inledningsvis den principen fast att inga andra inskränkningar får göras i rätten att driva näring eller utöva ett yrke än sådana som är nödvändiga för att skydda angelägna allmänna intressen. Uttrycket angelägna allmänna intressen är detsamma som används i 18 §70 om egendomsskyddet och får anses ha samma omfattning. Regeringen framhöll också att i likhet med vad som anförts om egendomsskyddet, måste det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.71

Frågan om grundlagsförenligheten av begränsningar i näringsfriheten har aktualiserats i några lagstiftningsärenden, bl.a. när det gällde det redan nämnda införandet av rökfria serveringsmiljöer, liksom i förslaget om skärpta skyddskrav för minkuppfödning.72Inte i något av fallen ansågs den föreslagna lagregleringen stå i strid

68Prop. 1993/94:117 s. 50. 69 2 kap. 25 § första stycket 8 i förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. 70 15 § i förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition om en reformerad grundlag. 71Prop. 1993/94:117 s. 51. 72Prop. 2005/06:197 s. 20 f och 33.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

med vare sig regeringsformen eller Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Sammanfattningsvis gör jag beträffande näringsfriheten samma bedömning som när det gäller egendomsskyddet, det vill säga att en lagstadgad begränsning av enskildas rätt härvidlag i syfte att garantera människor med funktionsnedsättning tillgänglighet till varor, tjänster, bostäder m.m. inte kan anses komma i konflikt med grundlagens skydd för näringsfriheten eller rätten att utöva yrke.

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna innehåller inte någon bestämmelse med specifikt skydd för näringsfriheten. Däremot kan bestämmelsen om den enskildes rätt till respekt för sin egendom i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen få betydelse. Ägarens rätt att använda sig av sin egendom i näringsverksamhet kan sägas indirekt påverka friheten att bedriva näringsverksamhet. Lagstiftning om rådighetsinskränkningar av det aktuella slaget måste även prövas mot diskrimineringsförbudet i artikel 14 i konventionen. Inskränkningarna måste alltså vara utformade så att de inte direkt eller indirekt drabbar enskilda på ett diskriminerande sätt. I vissa fall kan också skyddet för privat- och familjeliv i konventionens artikel 8 aktualiseras. Den frågan behandlas särskilt i avsnitt 5.6 om tillhandahållande av varor, tjänster, bostäder m.m.

I protokollets artikel 1 stadgas att

”[e]nvar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.”

I ett andra stycke sägs vidare att

”[o]vanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.”.

En begränsning av rätten att råda över egendom måste för att inte komma i konflikt med konventionen tjäna ett legitimt syfte.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Det följer av Europadomstolens tolkning av första meningen i artikeln73 och får dessutom anses ligga i uttrycket ”det allmännas intresse” i andra meningen och i andra stycket. Avsaknaden av ett sådant legitimt syfte räcker för att brott mot protokollets artikel 1 ska kunna konstateras.74

Europadomstolen har emellertid i sin rättstillämpning lämnat ett stort utrymme för konventionsstaterna att avgöra vad som är ett legitimt syfte. Särskilt gäller det i fråga om lagstiftningsåtgärder för viktiga sociala och ekonomiska politiska syften. I sådana fall föreligger en presumtion för legitimitet och det åvilar den klagande att visa att statens bedömning av den saken varit uppenbart ogrundad.75

När det gäller inskränkningar i rätten att råda över egendom ger även den direkta ordalydelsen i artikelns andra stycke ett omfattande utrymme för den nationella lagstiftarens bedömning. Här sägs att artikeln inte hindrar statens rätt att genomföra åtgärder som den finner erforderliga. Kontrollmekanismen ligger därmed till synes bara i vad som kan anses vara ett allmänt intresse. Emellertid ska artikeln läsas som en enhet, vilket innebär att den enskildes intressen (som är utgångspunkten i första meningen i första stycket) måste vägas in och en proportionalitet råda mellan dennes och det allmännas intressen. Likväl är utrymmet för statens skönsmässiga bedömning omfattande.76

Det får, mot bakgrund av Europadomstolens tolkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, enligt min mening anses stå klart att den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen tjänar ett sådant allmänt intresse som enligt artikeln krävs för att den ska vara legitim. Genom den skälighetsbedömning som måste göras i det enskilda fallet är också kravet på proportionalitet uppfyllt. Den föreslagna bestämmelsen är därför väl förenlig med egendoms- och näringsfrihetsskyddet i det aktuella tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

73 Beyeler ./. Italien, appl. 33202/96. 74 Burdov ./. Ryssland, appl. 59498/00; se också Harris et al. 2009, s. 668 f. 75 Broniowski ./. Polen, appl. 31443/96, § 149. 76 Pye ./. Storbritannien, appl. 44302/02; se också Harris et al. 2009, s. 686 ff.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

4.4. Vem skyddas av bestämmelsen?

Krav på samband med funktionsnedsättning

Det första civilrättsliga skyddet mot diskriminering som har samband med funktionsnedsättning infördes i Sverige med lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder.77 Den personkrets som avsågs att skyddas av diskrimineringsförbudet var personer med funktionshinder. Med funktionshinder avsågs varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att diskrimineringsförbudet inte var avsett att skydda personer med funktionsnedsättningar som inte är varaktiga. Inte heller den som efter att ha haft en funktionsnedsättning i lagens mening tillfrisknat eller genom rehabilitering upphört att vara funktionshindrad avsågs från den tidpunkten vara skyddad av lagen. Diskrimineringsförbudet avsågs inte heller omfatta den som missgynnats på grund av att arbetsgivaren felaktigt förmodat att vederbörande hade en funktionsnedsättning.78

Vad gäller den sistnämnda frågan var emellertid arbetsmarknadsutskottet vid riksdagsbehandlingen av motsatt uppfattning. Utskottet anförde att

”[t]ill skillnad från regeringen anser utskottet att lagen även skall omfatta en missgynnande behandling som har samband med ett felaktigt antagande från arbetsgivarens sida om att arbetstagaren har ett visst funktionshinder. Vad utskottet anfört om felaktigt förmodade funktionshinder bör godkännas av riksdagen.”79

Riksdagen godkände utskottets hemställan.

Vid införandet av lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan80 angavs i förarbetena beträffande definitionen av funktionshinder endast att den motsvarade den som gällde enligt det arbetsrättsliga diskrimineringsförbudet.81 Motsvarande hänvisning gjordes då lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering

77Prop. 1997/98:179, bet. 1998/99:AU4, Rskr. 1998/99:140. 78Prop. 1997/98:179 s. 33-34. 79 Bet. 1998/99:AU4, s. 20. 80Prop. 2001/02:27, bet. 2001/02:UbU5, rskr. 2001/02:101. 81Prop. 2001/02:27 s. 86.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

infördes, vars tillämpningsområde täckte varor, tjänster och vissa typer av samhällsservice.82

Av beskrivningarna av den skyddade personkretsen framgick alltså från början att diskrimineringsförbudet med avseende på funktionsnedsättning, till skillnad från förbudet mot diskriminering på andra grunder, i sig är en minoritetsskyddslagstiftning. För att omfattas av lagens skydd förutsattes att man har en funktionsnedsättning i lagens mening. Människor utan funktionsnedsättning avsågs inte omfattas. I propositionen till den nya sammanslagna diskrimineringslagstiftningen som gäller fr.o.m. den 1 januari 2009 sägs detta uttryckligen. På tal om ett eventuellt behov av en undantagsregel för utbildningsområdet när det gäller särskilt riktade insatser till vissa grupper anförde regeringen att

”[i] fråga om funktionshinder är något undantag från diskrimineringsförbudet inte nödvändigt. Endast den som har ett funktionshinder kan åberopa diskrimineringsgrunden. Den som saknar funktionshinder kan således inte med framgång göra gällande att han eller hon missgynnats om en utbildningsanordnare bedriver utbildningsverksamhet som särskilt riktas till personer med funktionshinder”.

Dessa motivuttalanden får, med avseende på den där beskrivna situationen, alltjämt anses gälla. Mer generellt kan emellertid avgränsningen till personer som själva har en funktionsnedsättning numera ifrågasättas genom rättsutvecklingen inom gemenskapsrätten. Av EG-domstolens rättsbildning följer nämligen att även den som, utan att själv ha någon funktionsnedsättning, på visst sätt har en nära anknytning till någon som har det är skyddad av diskrimineringsförbudet i arbetslivsdirektivet83. I sin dom i det s.k. Colemanmålet klargjorde EG-domstolen sålunda att förbudet mot direkt diskriminering i arbetslivet omfattar missgynnanden inte bara av personer som själva har en funktionsnedsättning utan även personer som missgynnas på grund av att deras barn, vars omvårdnad de är huvudsakligt ansvariga för, har en funktionsnedsättning.84Det finns anledning att särskilt notera att den svenska regeringen i sin intervention i det målet inför EG-domstolen stödde just en sådan tolkning av direktivet.

Sammanfattningsvis skyddar alltså det nu gällande förbudet mot diskriminering som har samband med funktionsnedsättning

82Prop. 2002/03:65 s. 86, bet. 2002/03:AU7, rskr. 2002/03:207. 83 Direktiv 2000/78/EG. 84 S. Coleman ./. Attridge Law och Steve Law, dom den 17 juli 2008 i mål C-303/06.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

dels den som själv har en funktionsnedsättning, dels den som felaktigt förmodas ha en sådan, men även den som har en viss närmare anknytning till någon som har en funktionsnedsättning. Hur nära sambandet med någon annan person som har en funktionsnedsättning måste vara för att diskrimineringsförbudet ska gälla, går inte att säga generellt. Som EG-domstolens rättspraxis visat är det här frågan om en dynamisk tolkning och ytterst kommer den frågan att avgöras genom de tolkningsbesked som domstolen kan komma att meddela i nya mål om diskriminering som har samband med funktionsnedsättning framöver.

Det nu gällande förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighetsåtgärder i arbetslivet och på högskoleområdet är implicit kopplat till förbudet mot direkt diskriminering. Definitionen av vad som menas med ”samband med funktionshinder” får enligt min mening anses vara densamma oavsett om det är fråga om ett missgynnande enligt huvudbestämmelsen om direkt diskriminering eller enligt det därtill kopplade förbudet mot diskriminering i form av bristande stöd- och anpassningsåtgärder. Detsamma ska gälla även fortsättningsvis enligt den nu föreslagna fristående tillgänglighetsbestämmelsen. Det innebär att både den som själv har en funktionsnedsättning och i vart fall föräldrar med huvudsakligt omhändertagandeansvar för barn med en funktionsnedsättning kan åberopa sig på den aktuella bestämmelsen om de utsätts för missgynnande effekter av bristande tillgänglighet.

I praktiken torde det däremot knappas bli aktuellt att tillämpa tillgänglighetsbestämmelsen vid fall av felaktigt förmodad funktionsnedsättning. Den felaktigt förmodade funktionsnedsättningen medför i kombination med en underlåtenhet att vidta adekvata anpassningsåtgärder ändå inte någon begränsning i praktiken för den som är föremål för missuppfattningen; det uppkommer inte någon missgynnande effekt.

Missgynnande, underlåtenhet och jämförbar situation

Den föreslagna bestämmelsen om förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet är, liksom de nu gällande bestämmelserna, uppbyggd kring missgynnande, underlåtenhet och jämförbar situation.

En förutsättning för att det föreslagna diskrimineringsförbudet ska kunna åberopas är att någon enskild person har missgynnats

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

genom den bristande tillgängligheten. Med missgynnande avses detsamma som enligt diskrimineringsförbuden i övrigt. Ett missgynnande innebär sålunda att någon – en arbetssökande, en arbetstagare, en student, en kund, en patient etc. – försätts i ett sämre läge eller går miste om en förbättring, en förmån, en serviceåtgärd eller liknande. En behandling är missgynnande om den kan sägas medföra en skada eller nackdel för den enskilde. Det som typiskt sett är förenat med faktisk förlust, obehag eller liknande är missgynnande. Avgörande är att en negativ effekt inträder, inte vilken orsak som kan ligga bakom missgynnandet. Exempel på missgynnande är att någon inte kallas till anställningsintervju eller inte får en anställning eller befordran, att en student hindras från att delta i ett grupparbete eller en tentamen, att en kund hindras från att komma ombord på ett tåg eller från att komma in på en restaurang, eller endast med svårighet kan göra det, eller att någon inte kan uträtta ett ärende via t.ex. Försäkringskassans webbplats.

En underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder kan bestå i att ingen åtgärd alls vidtas för att möjliggöra för personer med funktionsnedsättning att få tillgång till den aktuella anställningen, studierna, varan eller tjänsten etc. Förutom sådan ren passivitet omfattas även åtgärder som aktivt vidtas och som kan anses begränsa en sådan möjlighet, liksom åtgärder som i och för sig kan antas syfta till att skapa tillgänglighet men som inte är ändamålsenliga eller tillräckliga för att få en sådan effekt.

Även kriteriet jämförbar situation är centralt för det föreslagna diskrimineringsförbudet, liksom det är det för de bestämmelser som gäller i dag. En jämförelse ska alltså göras mellan situationen för personer med en funktionsnedsättning och situationen för andra, som saknar den aktuella funktionsnedsättningen. Jämförelsen kommer med nödvändighet att ta sikte på delvis olika saker beroende på vilket samhällsområde det är fråga om.

I arbetslivet tar jämförelsen i huvudsak sikte på förmågan hos en person med en funktionsnedsättning att utföra ett visst arbete, jämfört med andra arbetssökande eller arbetstagare som saknar en sådan funktionsnedsättning. Det betyder att arbetsgivaren inte tilllåts fästa avseende vid de begränsningar i förmågan att utföra arbetet som funktionsnedsättningen kan innebära om arbetsgivaren, genom att vidta åtgärder som är skäliga, kan eliminera effekterna av funktionsnedsättningen i förhållande till i vart fall de väsentligaste uppgifterna i arbetet. Det är vad som gäller enligt den nuvarande

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

bestämmelsen och det är vad som kommer att gälla även enligt den som nu föreslås.

Precis som nu kan den som, oavsett om tillgänglighetsåtgärder vidtas eller inte, saknar den sakliga kompetens som krävs för ett visst arbete, inte åberopa diskrimineringsförbudet om bristande tillgänglighet. Detsamma gäller i de fall då det över huvud taget inte skulle vara möjligt att eliminera eller i tillräcklig mån reducera effekterna av funktionsnedsättningen genom tillgänglighetsåtgärder.

På utbildningsområdet kommer den föreslagna bestämmelsen att innebära att en utbildningsanordnare är skyldig att, genom skäliga åtgärder, kompensera den begränsning som en funktionsnedsättning innebär, så att den aktuella studenten kan genomföra studierna på ett sätt som är jämförbart med vad som är fallet för studenter utan en sådan funktionsnedsättning.

Om någon – oberoende av frågan om funktionsnedsättning – saknar sakliga förutsättningar för de studier det är fråga om, kan den saken i princip inte kompenseras genom anpassningsåtgärder enligt förslaget om ny tillgänglighetsbestämmelse. Så är fallet också enligt den bestämmelse som i dag gäller på högskoleområdet. Om någon sålunda inte uppfyller t.ex. gällande krav på förkunskaper, examinationskrav eller betygskriterier för studier på högskolan, kan han eller hon, liksom nu, inte åberopa sig på diskrimineringsförbudet om bristande tillgänglighetsåtgärder.

I andra fall är utgångspunkten den enskilda människans behov. Så kan vara fallet t.ex. i fråga om hälso- och sjukvård och inom socialtjänsten. Där blir i första hand vård- eller stödbehovet styrande för om två personer kan anses vara i jämförbara situationer. Den som inte har ett sådant behov enligt de definitioner som gäller för verksamheten kan inte stödja sig på tillgänglighetsbestämmelsen för att ändå få tillgång till den. Men om de grundläggande behovskriterierna är uppfyllda gäller enligt den nu föreslagna bestämmelsen att den verksamhetsansvarige är skyldig att vidta skäliga åtgärder för att undanröja hinder så att en person med en funktionsnedsättning ska kunna få tillgång i praktiken till den aktuella tjänsten eller samhällsservicen på ett sätt som är jämförbart med vad som gäller för personer utan en sådan funktionsnedsättning.

I ytterligare andra fall är utgångspunkten att i princip alla – oavsett personliga egenskaper – har rätt att få tillgång till den vara, tjänst eller bostad m.m. som erbjuds allmänheten. Så är fallet t.ex. vid restaurangbesök, vid besök på nöjeslokaler, teatrar och museer och för kunder i butiker. Också här gäller enligt den föreslagna be-

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

stämmelsen att den verksamhetsansvarige är skyldig att vidta skäliga åtgärder för att personer med en funktionsnedsättning ska kunna få tillgång i praktiken till verksamheten på ett sätt som är jämförbart med vad som gäller för personer utan en sådan funktionsnedsättning. På motsvarande sätt som på andra samhällsområden gäller å andra sidan också här att den som inte kan eller vill uppfylla de sakliga krav som gäller för att få del av verksamheten i fråga, t.ex. genom att erlägga betalning, iaktta nykterhet eller ett på annat sätt ordnat uppträdande, inte kan åberopa bestämmelsen om tillgänglighetsskapande åtgärder.

Jämförbar är inte detsamma som likadan

Att bestämmelsen tar sikte på situationer som är jämförbara – inte likadana – innebär å ena sidan att fokus ligger på att en person med en funktionsnedsättning ska kunna få del av den aktuella verksamheten i sig, med andra ord av de grundläggande elementen eller kärnan i verksamheten, inte att det måste ske på exakt det sätt som är möjligt för andra. Det gör i sin tur att det i vissa situationer får accepteras att det sätt på vilket en person med en funktionsnedsättning får tillgång till eller kan delta i en verksamhet i viss mån avviker från vad som gäller för dem som saknar den aktuella funktionsnedsättningen. Exempelvis kan det i vissa situationer vara ofrånkomligt att en annan ingång till en lokal än huvudentrén måste användas. Av att situationen ska vara jämförbar följer å andra sidan att skillnaderna inte får vara större än vad som verkligen är sakligt påkallat. Den bedömningen är nära förknippad med vilka tillgänglighetsåtgärder som kan anses vara skäliga att kräva. Den frågan behandlas i avsnitten 4.5.1 och 4.5.2.

4.5. Åtgärder för tillgänglighet

Någon definition av vad som avses med tillgänglighet enligt den nu gällande bestämmelsen i 2 kap. 5 § andra stycket diskrimineringslagen finns inte. Däremot utvecklas i förarbetena vilken typ av åtgärder som kan aktualiseras för att skapa tillgänglighet. Såvitt känt har avsaknaden av en legaldefinition i lagtexten inte skapat några tolkningsproblem. Någon sådan definition föreslås inte heller nu föras in i diskrimineringslagen.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom olika samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till den fysiska miljön, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Det är naturligtvis inte möjligt att uttömmande ange vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna bestämmelsen, vare sig direkt i lagtexten eller i motiven. Det vore inte heller ändamålsenligt. Bestämmelsen bör utformas så att den är tillräckligt flexibel för att kunna fungera under lång tid, oavsett t.ex. nya tekniska lösningar på olika områden.85 Däremot ska exempel på sådana åtgärder ges här, och även i det följande var för sig för de olika samhällsområden där den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen kommer att gälla.

Vägledning om vilka åtgärder för tillgänglighet som bör kunna komma i fråga kan ofta finnas i annan lagstiftning, i föreskrifter och allmänna råd eller riktlinjer för olika samhällsområden. Det gäller inte minst på plan- och bygglagstiftningens område, liksom när det gäller transporter eller telekommunikation samt i förvaltningsrättsligt avseende. Det bör understrykas att sådana föreskrifter m.m. kan tjäna just som vägledning men att de åtgärder som kan komma i fråga enligt den nu föreslagna bestämmelsen emellertid inte är begränsade till vad som sålunda tas upp i sådana föreskrifter m.m. Det är för övrigt samma förhållande som gäller enligt de nu gällande bestämmelserna om skyldighet för arbetsgivare och utbildningsanordnare att vidta åtgärder för tillgänglighet.86 Se vidare om betydelsen av skyldigheter att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder enligt annan lagstiftning i avsnitt 4.5.2 om skälighetsbedömningen.

Exempel på åtgärder i den fysiska miljön är utjämning av nivåskillnader eller installation av ramper, hissar eller trapphissar, borttagande av trösklar, montering av kontrastmarkeringar vid nivåskillnader, installation av automatiska dörröppnare eller av en teleslinga, breddning av entréer och dörröppningar, ändring och förstärkning av belysning, förbättring av ventilation, borttagning eller flyttning av potentiellt allergiframkallande produkter, anpassad placering av manöverdon, betalterminaler, biljett- och uttagsautomater samt tillhandahållande av tekniska hjälpmedel för att underlätta lyft eller transporter.

Åtgärder kan i fråga om information och kommunikation röra sig om användning av alternativa teletjänster och möjliggörande av

85 Se också Waddington 2004, s. 8 ff. 86 Prop. 207/08:95 s. 154, 199.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

kommunikation via e-post och personlig service i kontakterna med kunder och allmänhet, anpassning av talsvarssystem, biljettbokningssystem och webbplatser, tillhandhållande av information i anpassade format och anlitande av tolk.

När det gäller transporter bli det ofta fråga om samma typ av åtgärder som för den fysiska miljön i övrigt, det vill säga åtgärder för att se till att personer med funktionsnedsättning kan ta sig ombord på och färdas med en buss eller annat transportmedel. Nivåskillnader mellan plattform och en tågvagn kan utjämnas, bussar och tåg utformas med plant insteg eller förses med lyftanordningar, toaletter och andra utrymmen göras tillräckliga stora och även i övrigt anpassas för personer med funktionsnedsättning. Information kan ges både visuellt och auditivt.

Även åtgärder som innebär stöd eller service kan komma i fråga för att göra en verksamhet tillgänglig. Sådana åtgärder för tillgänglighet kan i praktiken få stor betydelse för personer med funktionsnedsättning. Som ett vanligt exempel på åtgärder av detta slag brukar anges att personalen på en restaurang – som alternativ till menyer som normalt inte finns i punktskrift eller i stor stil – läser upp menyn för en synskadad. Andra tänkbara situationer är att personalen bär matbrickan till bordet på en självserveringsrestaurang eller läser upp en turlista, ger särskild hjälp att boka en biljett eller ledsagar kunden inom stationsområdet. Ytterligare exempel kan vara att man i en butik plockar ihop och packar matvaror åt en kund med rörelse- eller synnedsättning eller att en myndighet tillhandahåller ledsagning för den som är blind inom byggnaden där myndigheten bedriver verksamhet.

De åtgärder för tillgänglighet som kan bli aktuella omfattar alltså både permanenta ombyggnationer och mer tillfälliga insatser i den fysiska miljön, alternativa rutiner för handläggning och bemötande liksom alternativa format för tillhandahållande av information samt särskilda stöd- och serviceåtgärder.

Avgränsningen mot åtgärder som inte kan krävas

Ett särskilt problem rör om skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ska kunna åberopas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss vara eller tjänst m.m., eller att anpassa utformningen eller innehållet i sig. Mitt förslag innebär i princip inte någon sådan möjlighet.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Icke-diskrimineringsprincipen tar sin utgångspunkt i att personer som befinner sig i en jämförbar situation ska behandlas lika när det gäller att kunna ta del av vad som bjuds ut till allmänheten (direkt diskriminering). Härutöver gäller att vissa förfaringssätt som negativt kan påverka möjligheten särskilt för vissa grupper av personer, jämfört med andra, att kunna ta del av vad som bjuds, under vissa ytterligare förutsättningar kan komma att betraktas som indirekt diskriminering (de olika diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15). Gemensamt är dock att förbudet mot diskriminering allmänt sett inte kan användas för att ställa krav på att någon ska tillhandahålla en vara, tjänst eller bostad m.m. som är av ett helt annat slag än vad vederbörande ursprungligen avsett att bjuda ut. Det är själva överlåtelsen eller upplåtelsen eller tillhandahållandet som är det primära objektet för diskrimineringsförbudets tillämpning.

Mitt primära uppdrag är begränsat på så sätt, att ett rättsligt krav på tillgänglighetsåtgärder ska utformas inom diskrimineringslagstiftningens ram. Rättssystematiskt följer därmed att inte heller förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet ska kunna användas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss vara, tjänst eller bostad m.m. som annars inte alls skulle ha bjudits ut eller att anpassa det som erbjuds i sig i sådan utsträckning att det inte längre är detsamma. Att det i annan lagstiftning, främst av offentligrättslig karaktär, ibland kan finnas mycket specifika krav på viss utformning är en annan sak.

Någon generell definition av när krav på en tillgänglighetsåtgärd ska anses medföra att en vara, tjänst, bostad eller verksamhet övergår till att bli en annan vara, tjänst, bostad eller verksamhet går emellertid inte att uppställa. I tveksamma fall får frågan om åtgärden kan krävas med stöd av det föreslagna förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet eller inte, i stället avgöras inom ramen för den samlade skälighetsbedömningen.

De särskilda avgränsningsproblem som kan uppstå inom olika samhällsområden behandlas närmare i det följande under respektive områdesavsnitt.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

4.5.1. Skälighetsbedömningen

Liksom i fråga om de nu gällande diskrimineringsförbuden mot bristande tillgänglighet, är det bara skäliga åtgärder som kan krävas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Vad som är skäligt måste i slutänden avgöras från fall till fall. Införandet av en tillgänglighetsbestämmelse vars tillämplighet är beroende av en bedömning av åtgärdernas skälighet har kritiserats från diametralt motsatta utgångspunkter. Å ena sidan har det ibland framförts att det är principiellt oacceptabelt att delaktighet i samhällslivet på fullt ut lika villkor för människor med funktionsnedsättning relativiseras genom att göras beroende av en sådan skälighetsbedömning. Å andra sidan har det också hävdats att en tillänglighetsbestämmelse där skälighetsbedömningen får avgörande betydelse inte kan accepteras därför att den leder till rättsosäkerhet i form att bristande tydlighet och förutsägbarhet. Båda synsätten får dock enligt min uppfattning ses som ytterlighetsståndpunkter.

Är ett skälighetskriterium som begränsar åtgärdsskyldigheten förenligt med principen om delaktighet för personer med funktionsnedsättning?

Det är visserligen lätt att instämma i principen om att samhället borde vara utformat på ett sådant sätt att alla människor verkligen kan delta i det på lika villkor i alla sammanhang. Under mycket lång tid har människor med funktionsnedsättning varit hänvisade till en undantagstillvaro där man fått nöja sig med sådant som ansetts ”tillräckligt bra för funktionshindrade”. Vackert tal och högtflygande mål om jämlikhet och delaktighet har inte motsvarats av åtgärder i verkligheten.

I praktiken går det emellertid inte att blunda för att det här, som i andra sammanhang, i vissa situationer kan finnas motstående intressen som måste vägas mot varandra. Vissa anpassningsåtgärder går inte att genomföra utan att stora byggnadshistoriska värden går förlorade. Det finns också exempel på byggnader eller delar av byggnader som det helt enkelt inte går att anpassa så att de blir tillgängliga på fullt ut lika villkor också för personer med olika funktionsnedsättningar. Sådana åtgärder, liksom vissa typer av långtgående krav på individuellt anpassade serviceåtgärder, skulle få till följd att t.ex. en ensamföretagare med verksamhet i en lokal i en gammal fastighet tvingas att lägga ner verksamheten eller gå i kon-

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

kurs. Principiellt kan man naturligtvis hävda att publik verksamhet över huvud taget inte ska få bedrivas i sådana lokaler eller under sådana organisatoriska omständigheter att full tillgänglighet för alla oavsett funktionsnedsättning inte är möjlig att åstadkomma. Det skulle emellertid i sin tur leda till att hela kvarter på en del orter inte längre skulle få användas alls för t.ex. butiks- eller kaféverksamhet. Det vore helt enkelt inte rimligt.

Det finns även i andra sammanhang begränsningar av olika slag som hänför sig till människors personliga förutsättningar eller andra liknande förhållanden, men som inte har samband med någon funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening. Det är i viss utsträckning så att säga livets regel att alla inte kan delta i all verksamhet fullt ut i alla avseenden. Det går inte att helt bortse från att detta gäller också för begränsningar som har samband med funktionsnedsättning. Det bästa kan vidare, som det brukar heta, bli det godas fiende. Det kan knappast råda något tvivel om att ett förslag till ny tillgänglighetsbestämmelse utan någon som helst begränsning i fråga om åtgärdernas skälighet, skulle sakna varje realistisk möjlighet att antas av lagstiftaren.

Slutsatsen för min del är att en begränsning, i form av ett skälighetskrav, är nödvändig när det gäller vilka åtgärder för tillgänglighet som kan krävas med stöd av diskrimineringslagstiftningen.

Är ett skälighetskriterium oacceptabelt på grund av bristande förutsägbarhet?

När det sedan gäller invändningen om bristande tydlighet och förutsägbarhet, finns det skäl att understryka att den föreslagna bestämmelsen, där ett generellt utformat skälighetskrav spelar en avgörande roll för tillämpningen, inte utgör någon innovation i svensk rätt. Tvärtom har sådana, och liknande, konstruktioner funnits i centrala delar av den civilrättsliga lagstiftningen under mycket lång tid. Här ska bara pekas på några exempel från andra delar av civilrätten som belysande paralleller till den nu föreslagna bestämmelsen.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Skadeståndslagens culpa- och jämkningsregler

Huvudregeln i den svenska skadeståndsrätten är mycket kortfattad och generellt utformad. I 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207)87stadgas sålunda att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ska ersätta skadan. Lagtexten ger ingen ledning i den praktiskt viktigaste frågan – vad som är att anse som vårdslöshet i olika situationer. Här får man i stället gå till den mycket omfattande rättspraxis som rör tillämpningen av denna s.k. culparegel.88 Enligt denna praxis – som utvecklats under mycket lång tid, ja sedan långt före den nu gällande skadeståndslagens tillkomst – anses vårdslöshet i juridisk mening föreligga, om skadegöraren inte uppträtt på samma sätt som en förnuftig och hänsynsfull person av samma kategori kunde antas ha handlat, om han eller hon varit i skadegörarens situation, vilket kan sägas ge en tämligen begränsad vägledning.

Ibland kan man få hjälp med den bedömningen av bestämmelser i lagar och författningar eller offentliga myndigheters föreskrifter. Vägtrafikförfattningarna anger hur en trafikant ska uppträda och anvisningar av Arbetsmiljöverket visar vilka försiktighetsmått som en företagare bör iaktta för att skydda sina anställda mot olycksfall. I de allra flesta fall medför överträdelser av sådana regler skadeståndsansvar på grund av vårdslöshet. Däremot är det inte alls säkert att t.ex. en företagare klarar sig från ansvar bara för att han eller hon iakttagit föreskrifter av denna typ.89 Dessa s.k. bakomliggande regler får alltså ofta funktionen som ”golv”, men inte nödvändigtvis som ”tak”, när det ska fastställas vad som hade kunnat krävas.

Saknas vägledning av detta slag blir en väsentlig fråga hur folk i allmänhet brukar handla på livsområden som det aktuella – ofta vad som är praxis i den verksamhet som skadegöraren ägnat sig åt. Alltid blir dock inte detta avgörande; det kan vara svårt att få en uppfattning om hur en viss yrkeskategori brukar bete sig i en viss situation, och det kan också finnas anledning att pröva, om inte man i sammanhanget bör kräva en högre grad av aktsamhet än den sedvanliga. Man får i båda fallen göra en mera allmän bedömning av frågan om vederbörande varit vårdslös.

87Prop. 1972:5, bet. 1972:LU10, rskr. 1972:192. 88 Se vidare kommentaren till 2 kap. 1 § skadeståndslagen. 89NJA 1977 s. 788, NJA 1991 s. 580.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Även möjligheterna att förekomma skadan får beaktas, liksom hur pass omfattande och kostsamma åtgärder detta kräver. Avvägningen mellan risk och kostnad har ofta ansetts som väsentlig i sammanhanget.90 Emellertid godtas också ganska farliga handlingar om de samtidigt är nyttiga på något annat sätt ur samhällets perspektiv.

I viss utsträckning får man också ta hänsyn till skadegörarens person, när man bedömer hans eller hennes handlande. Av en yrkesman begär man särskilda kunskaper och ett särskilt omdöme, när han handlar på sitt område. En väsentlig fråga blir då om denne handlat som en god representant för sin yrkesgrupp skulle ha gjort. Samma krav kan man inte ställa på en privatperson, så länge denne inte frivilligt ger sig in på något som kräver en särskild kompetens.

Man kan bli ansvarig inte bara för oaktsamt positivt handlande utan också för oaktsam underlåtenhet att handla, såvida det funnits en skyldighet att handla på ett sätt som hindrat skadan. Detta gäller i ett stort antal fall av varierande typ, inte bara när en sådan handlingsplikt föreskrivits i lag eller annan författning utan även t.ex. där någon upplåtit en lokal eller en anläggning för användning av allmänheten. I alla dessa fall föreligger en skyldighet att vidta skäliga åtgärder för att förebygga risken.

Även exempelvis i skadeståndslagens regler om jämkning har skälighetskriteriet en central roll utan att vara särskilt definierat i lagtexten. Således stadgas i 6 kap. 1 § tredje stycket skadeståndslagen att skadestånd kan jämkas med hänsyn till den skadelidandes eventuella medvållande till skadan. En sådan jämkning ska i så fall ske efter vad som är skäligt, med hänsyn till graden av vållande på ömse sidor och omständigheterna i övrigt.91

Frågan om oaktsamhet kan anses ha förekommit på skadelidarsidan anses i princip böra bedömas på liknande sätt som vid culpabedömning på den ansvariges sida, varvid dock det väsentliga är risken att själv lida skada – inte att orsaka skada för andra. Det kan vara en ganska betydande skillnad och ganska svårt att bedöma, eftersom det ofta är fråga om beteenden av helt olika typ. Det blir då fråga om en skönsmässig, närmast intuitiv bedömning av hur deras oaktsamhet förhåller sig sinsemellan.

Vid sidan av skuldgraden ska hänsyn tas till omständigheterna i övrigt. Här inverkar förhållanden av många olika slag, som att den

90NJA 1998 s. 617. 91 Se vidare kommentaren till 6 kap. 1 § skadeståndslagen.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

skadelidande försummat sin skyldighet att begränsa skadan, att verksamheten på ansvarssidan typiskt sett varit farligare än verksamheten på motsidan. Även de ekonomiska förhållandena på ömse sidor kan få betydelse om annars jämkningsregeln skulle leda till klart oskäliga resultat. I den mån den skadelidande skyddas av försäkring är detta uppenbarligen inte fallet. I andra fall fordras i allmänhet att den tilltänkta nedsättningen skulle få allvarliga konsekvenser för hans försörjningsmöjligheter eller levnadsförhållanden, t.ex. om en småföretagares eller lantbrukares fortsatta verksamhet skulle bli allvarligt hotad, eller en privatperson med små inkomster och utan nämnvärd förmögenhet skulle få sitt egnahem eller större delen av bohaget förstört. Om den skadelidande å andra sidan underlåtit att hålla ordinär försäkring på den skadade egendomen lär dock detta tala till hans nackdel.

Allmänt gäller att hänsyn till den skadelidande inte får drivas så långt att resultatet skulle bli obilligt mot den ansvarige. Det är dock aldrig fallet när ansvarsförsäkring täcker skadeståndet och inte heller när den ansvarige annars har sådana tillgångar att en jämkning inte nämnvärt påverkar dennes ekonomi. Å andra sidan är inte den skadeståndsskyldiges goda ekonomi något självständigt skäl för att döma ut fullt skadestånd, ifall skuldgraden och andra omständigheter skulle motivera jämkning. Den får bara betydelse ifall den skadelidande kan göra gällande att en jämkning skulle vara oskäligt hård från hans synpunkt.

Som framgått här är det alltså åtskilliga omständigheter, som inte är närmare identifierade eller preciserade i lagtexten till skadeståndslagen, som måste beaktas och vägas mot varandra för att kunna avgöra om ersättning ska betalas i det enskilda fallet och i så fall hur stor ersättningen ska vara.

Även jämkningsregeln i 6 kap. 2 § skadeståndslagen innehåller avgörande kriterier för skadeståndets bestämmande som inte är närmare definierade i lagtexten utan som måste tolkas utifrån lagmotiv, rättspraxis och den juridiska litteraturen. I bestämmelsen stadgas att

”om skyldighet att utge skadestånd är oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden, kan skadeståndet jämkas efter vad som är skäligt, varvid även den skadelidandes behov av skadeståndet och övriga omständigheter ska beaktas.”92

92 Se kommentaren till 6 kap. 2 § skadeståndslagen.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Här blir det alltså fråga om dels att bedöma vad som är (o)skäligt – i två led – dels att söka utröna vilka övriga omständigheter som kan vara aktuella att ta hänsyn till i det enskilda fallet.

Avtalsrättsliga regler

Avtalslagen93 innehåller i 36 § den stora generalklausulen om oskäliga avtalsvillkor. Enligt paragrafen får avtalsvillkor

”jämkas eller lämnas utan avseende, om villkoret är oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt.”94

Bestämmelsen är utformad som en domstolsprövning av karaktären hos ett visst avtalsvillkor men vid prövningen kan avtalet i dess helhet vägas in. Kärnan i bestämmelsen är oskälighetsrekvisitet. Som sanktion kan domstolen tillgripa allt från en obetydlig justering av villkoret till total ogiltighetsförklaring av hela avtalet. Stadgandet har givits en abstrakt utformning och är tillämpligt på en mängd olika typer av avtal och andra rättshandlingar inom hela förmögenhetsrätten. Domstolarna har därför varit hänvisade till förarbetesuttalandenas mångskiftande anvisningar, vilka i sin tur i väsentliga delar hänvisar vidare till uttalanden i Generalklausulutredningens betänkande,95 för vägledning för den konkreta tillämpningen.96

Intressant att notera är att som exempel på vad som avses med omständigheterna i övrigt anges i förarbetena att vad som utgör gott affärsskick kan tjäna till ledning för domstolarnas bedömning men att det inte är självklart att det förhållandet att ett avtalsvillkor överensstämmer med gott affärsskick gör det uteslutet att jämka en avtalsbestämmelse, särskilt inte i konsumentförhållanden. På samma sätt förhåller det sig enligt lagmotiven med förhållandet till bestämmelser i annan lagstiftning, såväl tvingande som dispositiva.97

I samband med bestämmelsens tillkomst anförde lagrådet apropå den abstrakta lagtekniska utformningen, att motivuttalanden

93 Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område. 94Prop. 1975/76:81, LU 1975/76:21, rskr.1975/76:238. 95SOU 1974:83. 96 Se om det följande, kommentaren till 36 § avtalslagen. 97Prop. 1975/76:81 s. 119 ff.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

”är av stor betydelse för ett närmare klarläggande av lagstiftarens intentioner, när såsom i förevarande fall en detaljerad reglering i lag ej anses möjlig utan huvudansvaret för rättsbildningen måste överlämnas åt rättstillämpningen.”

Lagrådet betonade vidare i sitt yttrande över förslaget att det visserligen rörde viktiga problem inom den svenska förmögenhetsrätten men att det likväl inte innebar någon principiell nydaning. I stället fick det redan sedan tidigare anses ha gällt som en allmän förmögenhetsrättslig grundsats att ett avtalsvillkor kunde jämkas eller lämnas utan avseende, om tillämpningen av villkoret skulle vara uppenbart otillbörlig. Med vissa reservationer och förslag till smärre justeringar godtog lagrådet också förslaget.98

Även 33 § avtalslagen innehåller en generellt utformad ogiltighetsregel för hela förmögenhetsrättens område, enligt vilken en rättshandling

”[ej må] göras gällande, där omständigheterna vid dess tillkomst voro sådana, att det skulle strida mot tro och heder att med vetskap om dem åberopa rättshandlingen.”

Bestämmelsen var visserligen omstridd vid sin tillkomst och under flera decennier därefter. Skälet för det var just dess utformning som en generalklausul. Den försvarades dock ihärdigt av regeringen mot påståendet att ”tro och heder” var alltför svävande begrepp för att kunna läggas till grund för lagstiftning:

”Prövningen, om ett handlingssätt strider mot tro och heder, ställer dock icke större anspråk på domarens omdöme och urskiljning än andra likartade uppgifter, inför vilka han ofta är ställd, exempelvis bedömandet huruvida en person vid ingående av ett avtal gjort sig skyldig till bedrägligt förfarande.”.99

Köprätt och konsumenträtt

Även inom köprätten och konsumenträtten finns centrala bestämmelser som i grunden bygger på en samlad skälighetsbedömning. Skadeståndslagens ovan nämnda allmänna jämkningsregel i 6 kap. 2 §, har t.ex. sin motsvarighet i 70 § andra stycket köplagen

98Prop. 1975/76:81 s. 164 ff. 99 Se kommentaren till 33 § avtalslagen.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

(1990:931)100, 34 § konsumentköplagen (1990:932),101 liksom i 34 § konsumenttjänstlagen (1985:716)102. Bestämmelserna i de båda konsumentlagarna är i sak likalydande.

Skadestånd kan jämkas enligt 70 § andra stycket köplagen”om skadeståndet är oskäligt med hänsyn till den skadeståndsskyldiges möjligheter att förutse och hindra skadans uppkomst samt omständigheterna i övrigt.” Bestämmelsen är mycket kortfattad och hänvisar, förutom till omständigheterna i övrigt, endast allmänt till möjligheten att förutse och hindra skadans uppkomst. Vilka hänsyn som närmare ska tas härvidlag får man söka vägledning om i förarbetena, rättspraxis och den juridiska litteraturen.103

Skadestånd kan också enligt 34 § i både konsumentköp- och konsumenttjänstlagen jämkas om skyldigheten att betala skadestånd ”skulle vara oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden.” Härvid ska även beaktas ”föreliggande försäkringar och försäkringsmöjligheter på köparens sida, den skadeståndsskyldiges möjligheter att förutse och hindra skadan samt andra särskilda omständigheter.” Visserligen anges alltså här särskilt, vid sidan av den allmänt hållna hänvisningen till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden, ett par kriterier att ta hänsyn till vid (o)skälighetsbedömningen. Men vägledning för tolkning av dessa ges endast i lagmotiven och genom framväxande rättspraxis. När det sedan gäller andra särskilda omständigheter, vilka också ska beaktas enligt bestämmelsen, blir det ytterst en fråga om att göra en samlad värdering på grundval av samtliga rekvisit i bestämmelsen.

Något egentligt stöd för att fastställa hur mycket skadeståndet ska sättas ned när förutsättningarna för jämkning är uppfyllda ges inte vare sig i lagtexten eller i förarbetena. Det har anförts att det anses följa av regeln att jämkning bara ska ske till en nivå som gör att skadeståndet inte längre är oskäligt betungande med hänsyn till alla omständigheter. Normalt ska alla de faktorer som nämnts ovan – och som ingår i förutsättningarna för jämkning – beaktas så att skadeståndet sätts ned i motsvarande mån.104

100Prop. 1988/89:76 och 1989/90:77, bet. 1989/90:LU34, rskr. 1989/90:299. 101Prop. 1989/90:89, 1989/90:LU35, rskr.1989/90:300. 102Prop. 1984/85:110, LU 1984/85:42, rskr.1984/85:344 103 Se kommentaren till 70 § köplagen. 104 Se kommentaren till 34 § konsumentköplagen.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Till dessa exempel från centrala delar av den svenska allmänna civilrätten kommer att det, som nämnts, redan finns regler om bristande tillgänglighetsåtgärder som en form av diskriminering i den nu gällande diskrimineringslagen. I 2 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen stadgas sålunda att diskrimineringsförbudet för arbetsgivare gäller även i det fall arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Enligt 5 § andra stycket i samma kapitel gäller diskrimineringsförbudet också i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434), eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder.

Bestämmelserna skiljer sig åt på så sätt att en arbetsgivares skyldighet omfattar alla olika typer av stöd- och anpassningsåtgärder, alltså även sådana som har t.ex. med arbetets organisation eller särskilt anpassade hjälpmedel att göra, medan skyldigheten inom högskoleområdet endast omfattar lokalernas utformning.

Någon vägledning om vilka åtgärder som ska anses skäliga finns inte lagtexten till bestämmelserna i diskrimineringslagen. I motivtexten utvecklas skälighetskriteriet emellertid närmare, både när det gäller arbetslivet och högskoleområdet.105 Här anförs att det inte går att generellt ange vilka faktiska åtgärder en arbetsgivare bör överväga för att eliminera eller reducera verkningarna av ett funktionshinder. Det beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I första hand bör emellertid inriktningen på åtgärderna styras av arten och graden av arbetstagarens funktionshinder i förening med de krav som anställningen och arbetsuppgifterna innebär. Viss ledning finns också i arbetslivsdirektivet.106 Skäl 20 i direktivet anger att de åtgärder som en arbetsgivare vidtar ska vara effektiva och praktiska för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionshinder. Som exempel nämns inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjlig-

105Prop. 2007/08:95 s. 152, 199, 500-501, 507-508. 106 Direktiv 2000/78/EG.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

heter eller arbetsledning. Således bör typiskt sett åtgärderna avse arbetsplatsens utformning och det sätt på vilket arbetet organiseras.

Behovet av stöd- och anpassningsåtgärder kan vara föranlett av svårigheter att utföra arbetsuppgifterna eller av svårigheter att ta sig in i och ut ur en arbetslokal. Begreppet arbetslokal innefattar här till arbetsplatsen angränsande lokaler, såsom matrum, hygienutrymmen och samlingslokaler. Åtgärder som kan övervägas kan vara sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till arbetsplatsen och därtill hörande lokaler liksom att i möjligaste mån göra dessa lokaler användbara för den funktionshindrade. Det kan vara fråga om tekniska hjälpmedel och särskilda arbetsredskap eller förändringar i den fysiska arbetsmiljön. Det kan handla om förstärkt belysning för den som är synskadad, god ventilation för den som är allergiker, tekniska hjälpmedel för att underlätta lyft eller transporter, datorstöd m.m. Även förändringar av arbetsuppgifterna, arbetstiderna eller arbetsmetoderna kan bli aktuella.

Skälighetskriteriet är förenligt med såväl tydlighet som förutsägbarhet

När de kom till var alltså de nu gällande tillgänglighetsbestämmelserna i diskrimineringslagen inte någon innovation i svensk rätt med avseende på ett skälighetskriteriums grundläggande betydelse för rättstillämpningen. Tvärtom har, som framgått, under mycket lång tid sådana och liknande generella kriterier, vars närmare innehåll fylls ut genom motivuttalanden och rättspraxis, utgjort en central del av den svenska civilrätten, utan att det med fog kan hävdas att detta lett till rättsosäkerhet. Dessa regler får i stället sägas ha fyllt sin uppgift väl. Inte heller konkret på diskrimineringslagstiftningens område, där denna typ av regler funnits sedan 1999, har denna utformning av regelverket medfört några särskilda olägenheter. Att skälighetsbedömningen kommer att spela en central roll vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen är enligt min bedömning således väl förenligt med rimliga rättssäkerhetskrav på såväl tydlighet som förutsägbarhet.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

4.5.2. Omständigheter som särskilt ska beaktas vid skälighetsbedömningen

Mitt förslag: Vid prövningen enligt första stycket 3 av om en åt-

gärd är skälig ska särskilt beaktas

1. om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan

enligt andra bestämmelser,

2. nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av

att åtgärden vidtas,

3. en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgär-

den,

4. den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet

av åtgärden,

5. åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion

eller organisation, samt

6. åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö.

Mitt förslag innebär att ett nytt stycke läggs till i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen, enligt vilket vid skälighetsbedömningen särskilt ska beaktas vissa uttryckligen omnämnda typer av omständigheter. Dessa räknas upp i sex punkter.

Allmänt bör gälla att det inte är skäligt att kräva en åtgärd som över huvud taget inte går att genomföra, antingen rent faktiskt eller därför att den verksamhetsansvarige inte rättsligt råder över möjligheterna att vidta åtgärden. Detta förhållande behöver dock inte anges direkt i lagtexten.

I avsnitt 4.6 behandlas frågan om ansvaret för den som har ett bestämmande inflytande över att åtgärden i vissa fall inte går att genomföra.

Uppräkningen i de sex punkterna är inte uttömmande utan även andra omständigheter kan beaktas, vilket framgår av att det i bestämmelsen anges att innehållet i dessa punkter ska beaktas särskilt. Olika omständigheter kan väga olika tungt beroende på situationen i det enskilda fallet. Alla de faktorer som räknas upp är inte nödvändigtvis relevanta för alla fall. Och andra omständigheter än de särskilt uppräknade kan i ett enskilt fall väga tyngre än de här uttryckligen omnämnda. Ytterst blir det alltså en fråga om att väga samman alla i det enskilda fallet relevanta omständigheter till en helhetsbedömning.107

107 Jfr också Waddington 2004, s. 8 ff.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Ingen ändring i sak för arbetsgivare

Enligt vad som gäller idag för arbetsgivare kan behovet av stöd- och anpassningsåtgärder vara föranlett av svårigheter att utföra arbetsuppgifterna eller av svårigheter att ta sig in i och ut ur en arbetslokal. Begreppet arbetslokal innefattar här, som nämnts, till arbetsplatsen angränsande lokaler, såsom matrum, hygienutrymmen och samlingslokaler. Åtgärder som kan övervägas kan vara sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till arbetsplatsen och därtill hörande lokaler (tillgänglighet) liksom att i möjligaste mån göra dessa lokaler användbara för en person med funktionsnedsättning (användbarhet). Även förändringar i arbetsuppgifterna, arbetstiderna eller arbetsmetoderna kan bli aktuella.

Skälighetsbedömningen bör göras med särskild hänsyn till arbetsgivarens ekonomi och övriga förhållanden, arten och graden av arbetstagarens funktionshinder och anställningens varaktighet och form. Kostnaden bör alltså ställas i relation till arbetsgivarens ekonomiska situation. Bedömningen bör ta sikte på förmågan att bära kostnaden. Även hänsyn till arbetsmiljölagen och annan befintlig lagstiftning bör kunna beaktas vid skälighetsbedömningen på så sätt att åtgärder som en arbetsgivare har att vidta enligt dessa regler normalt ska anses som skäliga att kräva även enligt diskrimineringslagen. Vidare bör teknisk och annan utveckling beaktas såtillvida att det som inte anses skäligt vid en viss tidpunkt kan komma att betraktas som skäligt vid ett senare tillfälle om utvecklingen föranleder en sådan bedömning.108

De omständigheter som på detta sätt nämns i förarbetena till den nu gällande bestämmelsen när det gäller arbetsgivares skyldighet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ryms inom de kriterier som jag föreslår ska nämnas särskilt i lagtexten till den nu föreslagna bestämmelsen. Någon ändring i sak är inte avsedd.

I huvudsak ingen ändring i sak för högskolor

Även högskolans ansvar för att vidta anpassningsåtgärder är enligt den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen begränsat till vad som anses skäligt. Vad som är skäligt får också här bedömas från fall till fall. En viktig faktor är kostnaden för att vidta åtgärden. Kostnaden

108Prop. 2007/08:95 s. 152, 500.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

ska ställas i relation till högskolans ekonomiska situation, det vill säga bedömningen ska ta sikte på förmågan att bära kostnaden.

Även de förhållanden som råder på en högskola bör kunna få betydelse. Vad finns det för faktisk möjlighet att vidta en åtgärd och vilka ansträngningar krävs? Vilken effekt förväntas den vidtagna åtgärden få för den funktionshindrades möjligheter att genomföra sina studier? Kommer den funktionshindrade personen att kunna genomföra studierna effektivare än om åtgärden inte vidtas? Vållas högskolan annan olägenhet till följd av åtgärdsskyldigheten? Kan åtgärderna medföra betydande olägenheter under en eventuell installation eller byggnation? Hur snabbt förväntas åtgärden kunna vidtas? De anpassningsåtgärder som kan vara i och för sig lämpliga för att kompensera ett funktionshinder kan i det enskilda fallet kräva mer tid, större kostnader eller större förändringar än vad som kan vara rimligt att kräva. Om effekten endast blir marginell bör det, sammantaget med en kostnad som inte är obetydlig, typiskt sett peka på att det inte skäligen kan krävas att högskolan vidtar anpassningsåtgärden. Av betydelse är också vilken omfattning utbildningen har. Är det fråga om t.ex. kortare kurser kan detta förhållande tala för att det inte är skäligt att kräva att högskolan vidtar åtgärden i fråga.109

På motsvarande sätt som på arbetslivets område, inryms vad som sålunda sägs i förarbetena till den gällande bestämmelsen för högskoleområdet i de kriterier som jag föreslår ska särskilt nämnas i lagtexten till den nu föreslagna bestämmelsen. I denna del innebär mitt förslag alltså, möjligen med ett undantag, inte heller på detta område någon ändring i sak. Undantaget gäller motivuttalandet att högskolans ansvar för anpassningsåtgärder bör gälla oavsett om högskolan söker eller har möjlighet att erhålla statliga bidrag som täcker kostnaden eller delar därav.110 Det är inte helt klart vad som avses med detta uttalande. Om det ska tolkas så, att möjligheterna att få kostnaderna för tillgänglighetsskapande åtgärder täckta över huvud taget aldrig ska kunna påverka skälighetsbedömningen, så delar jag inte den uppfattningen.

Att det i det enskilda fallet inte finns någon möjlighet för en högskola att få särskilda bidrag från staten för att täcka tillgänglighetsskapande åtgärder bör inte i sig kunna åberopas till stöd för att åtgärderna ska bedömas som oskäliga. Det bör anses följa av den grundläggande ansvars- och finansieringsprincipen. Om en högsko-

109Prop. 2007/08:95 s. 199, 507-508. 110Prop. 2007/08:95 s. 200.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

la däremot kan få statliga bidrag till sådana åtgärder bör detta förhållande dock kunna tala för att åtgärderna är skäliga i en situation där de kanske annars inte skulle ha varit det. Det är också vad som gäller i dag enligt arbetslivsdirektivet.111 Enligt direktivets artikel 5 ska nämligen tillgänglighetsåtgärder inte anses medföra någon oproportionerlig börda för arbetsgivare om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder. I den nu föreslagna bestämmelsen omfattas sådana överväganden av vad som sägs i tredje punkten om möjligheterna för en verksamhet att bära kostnaderna för åtgärden.

Åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser

I första punkten anges att särskild hänsyn ska tas till om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser. Så är fallet redan enligt de tillgänglighetsbestämmelser som i dag gäller för arbetsgivare och utbildningsanordnare och det bör gälla också för övriga samhällsområden.

Vägledning för om en åtgärd bör anses skälig kan alltså finnas i bestämmelser utanför diskrimineringslagstiftningens område. Det kan vara fråga om regler direkt i lag eller förordning eller i föreskrifter och allmänna råd som är utfärdade med stöd av sådana författningar. Exempel på regler som kan få stor betydelse finns i plan- och bygglagstiftningen, arbetsmiljölagstiftningen, eller i bestämmelser om transport och kommunikation. Det kan också röra sig om förvaltningsrättsliga regler. Det är viktigt att sådana regler tolkas så att de, så långt det är möjligt, överensstämmer med förpliktelser som kan följa av internationella konventioner som Sverige har tillträtt, t.ex. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Analogt bör vägledning för skälighetsbedömningen också kunna fås genom innehållet i olika typer av icke rättsligt bindande riktlinjer liksom ur vad som följer av branschöverenskommelser, god affärssed och så vidare.

Det bör understrykas att sådana föreskrifter m.m. är avsedda att tjäna just som vägledning. Det betyder inte att vad som ska anses utgöra skäliga åtgärder enligt den nu föreslagna bestämmelsen alltid exakt sammanfaller med vad som gäller enligt sådana före-

111 Direktiv 2000/78/EU.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

skrifter m.m. Även det är för övrigt samma förhållande som redan nu gäller om skyldigheten för arbetsgivare och utbildningsanordnare i fråga om att vidta åtgärder för tillgänglighet.112

I de flesta fall bör åtgärder som ska vidtas enligt andra bestämmelser också betraktas som skäliga enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Särskilt stark bör den presumtionen vara om det är fråga om en skyldighet som är reglerad direkt i lag eller förordning, eller i föreskrift som är meddelad med stöd av en sådan författning.

Om det är samma rättssubjekt som åtgärdsskyldigheten riktas mot enligt både diskrimineringslagen och andra regelverk kan det också tala med särskild styrka för att åtgärden ska anses vara skälig. Det motsatta förhållandet behöver däremot inte gälla. Bestämmelsens tillämplighet förutsätter alltså inte att det råder identitet mellan dessa rättssubjekt. Det framgår av uttrycket ”åtgärden är av det slaget” att den behöver vidtas redan enligt annan lagstiftning. Att åtgärdsskyldigheten enligt annan lagstiftning inte riktar sig specifikt mot den som enligt diskrimineringslagen har ansvar för att verksamheten bedrivs utan diskriminering, behöver alltså inte i sig betyda att åtgärden är oskälig att kräva. Den som startar en verksamhet bör nämligen, som en allmän princip, kunna förväntas försäkra sig om att det är möjligt att bedriva verksamheten på ett sätt som överensstämmer med diskrimineringslagens regelverk.

Det är vidare inte säkert att t.ex. en företagare eller en kommun klarar sig från diskrimineringsansvar bara för att föreskrifter om tillgänglighet i annan lagstiftning eller liknande i och för sig har följts. Det synsättet stämmer för övrigt väl överens med vad som sedan länge gällt inom t.ex. skadeståndsrätten.113

Den här typen av s.k. bakomliggande regler bör alltså normalt sett kunna fungera som ”golv”, men inte nödvändigtvis som ”tak”, när det ska fastställas vilka tillgänglighetsåtgärder som är skäliga att kräva med stöd av diskrimineringslagen. Likväl är det rimligt att sådana regler tillmäts betydelse för diskrimineringsansvaret även i begränsande riktning. Om t.ex. specifika krav i annan lagstiftning på tillgänglighetsskapande åtgärder i den fysiska miljön får anses vara fullt ut uppfyllda, bör det inte utan goda skäl kunna krävas ytterligare åtgärder beträffande tillgängligheten just i detta avseende. Sådana skäl kan dock vara t.ex. att lång tid gått sedan den aktuella utformningen gjordes och det genom nyare teknik går att skapa

112 Prop. 207/08:95 s. 154, 199. 113NJA 1977 s. 788, NJA 1991 s. 580.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

en väsentligt förbättrad tillgänglighet till relativt sett begränsade kostnader.114

I den utsträckning som regler om byggd miljö inte ger någon närmare vägledning i fråga om krav på tillgänglighet i något bestämt avseende, bör inte endast det faktum att en byggnation i och för sig överensstämmer med det bygglov som en gång givits, hindra att vissa längre gående tillgänglighetsskapande åtgärder kan anses som skäliga att kräva i diskrimineringslagens mening.

Man bör även vara särskilt uppmärksam på att en byggnation, trots att den fått tillstånd, i realiteten kan ha uppförts på ett sätt som inte uppfyllde de krav på tillgänglighet som gällde ens vid tidpunkten då tillståndet beviljades. I ett sådant läge bör inte existensen av ett bygglov eller liknande tillstånd i sig tillmätas någon större betydelse för bedömningen av vilka tillgänglighetsåtgärder som är skäliga att kräva.

Nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas

I andra punkten behandlas nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att en åtgärd vidtas. För att det ska anses skäligt att kräva att en tillgänglighetsåtgärd vidtas bör åtgärden kunna förväntas leda till att personer med en funktionsnedsättning får nytta av den, t.ex. på det sättet att någon kan genomföra en utbildning, utföra ett ärende via en myndighets webbplats eller göra inköp i en affär utan hjälp av medföljande ledsagare. Om det över huvud taget inte skulle vara möjligt att eliminera effekterna av funktionsnedsättningen genom tillgänglighetsåtgärder är det, precis som enligt de nu gällande bestämmelserna inom arbetslivet och på högskoleområdet, inte skäligt att kräva att sådana åtgärder vidtas.

Generellt sett bör utgångspunkten vara att ju större positiv effekt på tillgängligheten som en åtgärd kan förväntas få, desto närmare till hands ligger det att åtgärden bör betraktas som skälig. Men, bedömningen av nyttan av en åtgärd kan ge olika resultat i olika situationer. En åtgärd som inte leder till mer än en begränsad – men likväl i viss mån förbättrad – tillgänglighet i det enskilda fallet, kan vara skälig om den kan förväntas beröra ett flertal människor med funktionsnedsättning. Oftast underlättar en sådan till-

114 Jfr, på arbetslivets område, prop. 2007/08:95 s. 152, 500, och särskilt om arbetsmiljölagen i prop. 1990/91:140 s. 46 f.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

gänglighetsskapande åtgärd framkomligheten över huvud taget och medför därmed en förbättring för ett stort antal människor oavsett funktionsnedsättning, som äldre personer med shoppingvagn eller rollator eller personer med barnvagn, eller med många matkassar att bära på. Även detta bör tillmätas betydelse för skälighetsbedömningen. Det framgår genom att det i bestämmelsen talas om nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning.

Å andra sidan kan det inte uteslutas att, i vissa fall, även en påtagligt förbättrad tillgänglighet kan komma att bedömas som oskälig om den berör endast ett litet fåtal personer, åtminstone vid den slutliga sammanvägningen med övriga relevanta omständligheter enligt den föreslagna bestämmelsen.

Hur en enskild person med funktionsnedsättning upplever nyttan av en viss åtgärd bör naturligen tillmätas betydelse, men det bör dock inte kunna komma i fråga att helt, eller ens i huvudsak, grunda nyttobedömningen på enskilda individers subjektiva upplevelser, vilka ju kan variera från person till person. I stället är det nödvändigt att söka avgöra vilken nytta en viss åtgärd typiskt sett skulle kunna få för personer med en viss funktionsnedsättning. Frågan om nyttan av en åtgärd bör således avgöras på grundval av en i huvudsak objektiviserad bedömning. En enskild persons önskemål om hur tillgänglighet bäst ska kunna åstadkommas i det enskilda fallet kan väga tyngre i fråga om särskilda serviceåtgärder än om ändringar i den fysiska miljön.

En särskild fråga är om stöd som ges på annat sätt till en person med funktionsnedsättning ska kunna påverka skyldigheten för den verksamhetsansvarige att vidta tillgänglighetsåtgärder. Utgångspunkten för lagregleringen är, som nämnts, att den som ansvarar för en viss verksamhet också är ansvarig för att den bedrivs utan någon form av diskriminering. Syftet med tillgänglighetsbestämmelsen är vidare att personer med funktionsnedsättning ska kunna få tillgång till olika verksamheter på ett så likvärdigt sätt som möjligt, det vill säga så att man kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan funktionsnedsättning. Om en kund med funktionsnedsättning behöver hjälp med att plocka ihop eller packa ner sina varor, eller med bordsservering på en självservering, bör det därför inte vara möjligt för butiks- eller kaféinnehavaren att hänvisa kunden till att han eller hon borde kunna få hjälp av en personlig assistent. Inte ens om det är känt att kunden i fråga faktiskt är beviljad stöd i form av sådan assistans, bör detta som huvudregel vägas in vid skälighetsbedömningen. Undantagsvis kan

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

dock ett krav på särskilda serviceåtgärder från den verksamhetsansvariges sida komma att bedömas som oskäligt. Så kan vara fallet om en personlig assistent vid ett visst tillfälle faktiskt är med t.ex. i en butik och också har möjlighet att hjälpa till med att plocka ihop och packa varorna.

Särskilt om valet mellan alternativa åtgärder för tillgänglighet

En särskild fråga är vilka hänsyn som bör tas om det finns flera olika alternativ för att skapa tillgänglighet. I förarbetena till den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen på arbetslivets område anförs att hänsyn måste tas till arbetsgivarens rätt att organisera arbetet på det sätt som arbetsgivaren finner lämpligt.115 En sådan principiell utgångspunkt är också i linje med vad som gäller allmänt enligt andra arbetsrättsliga regler, liksom enligt grundläggande regler om skydd för egendom och näringsfrihet, både i den svenska grundlagen116 och enligt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna117. Skyddet för dessa fri- och rättigheter behandlas närmare i avsnitt 4.3. Samma utgångspunkt bör naturligen gälla också för skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet på andra samhällsområden. Det bör emellertid understrykas att detta är just en utgångspunkt för skälighetsbedömningen och inte någon absolut regel.

I situationer där det finns olika handlingsalternativ som ger samma resultat för tillgängligheten, men till olika kostnader eller med olika andra effekter för verksamheten, bör det stå den verksamhetsansvarige fritt att välja alternativ. Det är emellertid förmodligen ganska ovanligt att resultatet verkligen blir detsamma i fråga om tillgängligheten, oberoende av vilket alternativ som väljs. I de flesta fall blir det därför nödvändigt att inom ramen för den allmänna skälighetsbedömningen göra en intresseavvägning mellan den ansvariges rätt att styra över verksamheten och den egendom som används i denna, å ena sidan, och intresset hos personer med funktionsnedsättning av att tillgänglighet skapas på ett visst sätt, å den andra.

Enligt den föreslagna bestämmelsen ska skäliga åtgärder för tillgänglighet vidtas så att personer med funktionsnedsättning

115Prop. 1997/98:179 s. 87, prop. 2007/08:95 s. 501. 116 Se 2 kap.18 och 20 §§regeringsformen. 117 Se Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

kommer i en jämförbar situation med den som råder för personer utan en sådan funktionsnedsättning. I rekvisitet jämförbar situation ligger ett krav på att åtgärder som ger tillgång till en verksamhet på så likvärdiga villkor som möjligt ska väljas i första hand. Att bestämmelsen utformats på detta sätt har sin grund i att den tidigare synen på möjligheten för personer med funktionsnedsättning att delta i samhället som en fråga om vård och omsorg numera, i vart fall principiellt, ersatts av ett fundamentalt annorlunda, inkluderande, synsätt grundat på principer om mänskliga rättigheter. Det synsättet har numera även kommit till uttryck i internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna som Sverige har förbundit sig att upprätthålla, i detta sammanhang främst FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Kravet på jämförbar tillgänglighet innebär att denna ska åstadkommas på ett så inkluderande och icke-stigmatiserande sätt som möjligt. Ett annat sätt att uttrycka detta är att huvudlösningar ska väljas före särlösningar. Huvudentréer bör t.ex. så långt möjligt anpassas så att de är användbara för alla, oavsett funktionsnedsättning, hellre än att människor med funktionsnedsättning hänvisas till att använda en i och för sig tillgänglig nödutgång eller varuleveransentré på en byggnads baksida. På motsvarande sätt bör i första hand permanenta lösningar, t.ex. i form av installation av viss teknisk utrustning, väljas i stället för att enskilda personer med en viss funktionsnedsättning förväntas be om anpassad personlig service vid varje aktuellt tillfälle. På det viset minskar också risken för att tillgängligheten för dessa människor till en lokal eller en verksamhet blir beroende av hur bemanningssituationen och arbetsbelastningen för personalen där råkar se ut vid varje given tidpunkt.

De här principerna bör gälla även om valet står mellan alternativ som för den verksamhetsansvarige inte är helt kostnads- eller i övrigt konsekvensneutrala. Alternativ som ger sämre tillgänglighet i den mening som jag har berört här, bör inte utan vidare kunna väljas bara för att de är billigare eller i övrigt medför mer begränsade olägenheter för den verksamhetsansvarige.

I vissa fall kan å andra sidan skillnaderna i kostnader eller annan negativ inverkan på verksamheten vara så pass stora att det inte är skäligt att kräva just den lösning som är mest inkluderande eller som bäst motsvarar vad en enskild person med funktionsnedsättning skulle önska. Det kan då få lov att accepteras att tillgänglighet kan uppnås på ett mindre idealiskt men ändå funktionellt sätt. Det kan också finnas rent praktiska svårigheter, eller säkerhetsskäl, som

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

talar emot att välja en viss lösning för att skapa tillgänglighet, trots att denna annars hade varit att betrakta som skälig (se om dessa avvägningar även tredje och sjätte punkterna i det följande).

Härtill kommer en särskild, och central, aspekt på frågan om den subjektiva eller objektiva nyttan av en åtgärd som, med rätta, ofta aktualiseras av företrädare för människor med funktionsnedsättning. Det är den som handlar om ett ovärdigt genomförande. Som ett exempel på en sådan situation har anförts att bli buren av någon annan t.ex. ombord på en tågvagn. Som absolut huvudregel kan det inte anses innebära en värdig behandling att mot sin vilja och som enda alternativ erbjudas att bli buren. Ett sådant förfaringssätt kan dessutom framkalla obehag eller rädsla och innebära betydande risker för den personliga säkerheten.

I slutändan måste, som nämnts, frågan om vilket alternativ som kan krävas i det enskilda fallet, hanteras inom ramen för den samlade skälighetsbedömningen.

Verksamhetens möjlighet att bära kostnaderna för åtgärden

Enligt tredje punkten ska särskilt beaktas en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden. De ekonomiska konsekvenserna av en åtgärd för att skapa tillgänglighet tar i första hand sikte på den åtgärdsansvariges ekonomiska förhållanden, men även effekter på t.ex. värdet av egendom som tillhör andra rättighetsinnehavare kan vägas in här. Med den åtgärdsansvarige avses den som enligt diskrimineringslagen svarar för brott mot diskrimineringsförbuden.

I enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen (se avsnitt 4.6) ska som huvudregel kostnaderna för anpassningsåtgärder finansieras inom ramen för ordinarie allmän och enskild verksamhet. De näringsidkare, utbildningsanordnare, myndigheter och andra som enligt mitt förslag bär ansvar för att vidta åtgärder för tillgänglighet, förutsätts alltså bära sådana kostnader i likhet med andra kostnader i verksamheten.

Att det i det enskilda fallet inte finns någon möjlighet för den verksamhetsansvarige att få särskilda bidrag från staten eller från annat håll för att täcka tillgänglighetsskapande åtgärder bör, som nämnts, inte i sig kunna åberopas till stöd för att åtgärderna ska bedömas som oskäliga. Det får anses följa av ansvars- och finansieringsprincipen. Om verksamheten däremot kan få sådana bidrag bör detta förhållande kunna tala för att åtgärderna är skäliga i en

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

situation där de kanske annars inte skulle ha varit det. Det är också vad som gäller i dag enligt arbetslivsdirektivet.118 Enligt direktivets artikel 5 ska nämligen tillgänglighetsåtgärder inte anses medföra någon oproportionerlig börda för arbetsgivare om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder.

Att det är uteslutet att införa en rättsligt sanktionerad skyldighet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder utan någon som helst begränsning vad avser åtgärdernas skälighet har behandlats i avsnitt 4.5.1. Möjligheten att bära kostnaden för åtgärder för tillgänglighet måste i det sammanhanget anses vara av central betydelse. Sådana kostnader kan hänföras till ombyggnadsåtgärder, inköp av teknisk utrustning m.m., men det kan även vara fråga om kostnader för administration och personal.

Möjligheten att bära sådana kostnader i offentlig verksamhet och för större företag eller organisationer kan naturligt nog inte jämföras med en enskild näringsidkares möjlighet att bära motsvarande kostnader. För en ensamföretagare eller i en rörelse av mycket begränsad omfattning kan kostnaden för tekniska investeringar, ombyggnation eller för personal i det enskilda fallet vara alltför betungande för att det ska kunna anses skäligt att kräva att åtgärderna vidtas. Samtidigt bör det betonas att många åtgärder för förbättrad tillgänglighet går att vidta utan att kostnaderna blir särskilt höga (se konsekvens- och kostnadsanalysen i avsnitt 12). Det är inte vare sig möjligt eller önskvärt att i lagen, eller ens i motivtext, ange några ekonomiska gränsvärden för när det skulle vara oskäligt av kostnadsskäl att kräva att en åtgärd vidtas. Detta är i stället en fråga som med nödvändighet måste avgöras vid rättstillämpningen och från fall till fall.

Omfattningen på den aktuella verksamheten bör påverka hur ingripande åtgärder som ska anses skäliga att kräva. Omsättningen är därvid ett mått som kan få betydelse för bedömningen, möjligheten att sprida ut kostnaden över tid t.ex. genom avskrivningar av investeringar likaså. Ett företags soliditet, möjligheten att till rimliga kostnader få lån till investeringar, liksom lönsamheten i en verksamhet är andra faktorer som bör beaktas. Utgångspunkten bör vara att tillgänglighet är en naturlig del av verksamheten. Kostnaden även för sådana åtgärder ska alltså i princip vara inkalkylerade i prissättningen eller på annat sätt inplanerade i rörelseekonomin.

118 Direktiv 2000/78/EU.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

När det gäller lönsamheten måste framhållas att det ekonomiska resultatet – vinst eller förlust – i teknisk, bokslutsterminologisk, mening inte i sig och med automatik bör tillmätas avgörande betydelse för skälighetsbedömningen. I annat fall skulle tillgänglighetsbestämmelsen alltför lätt kunna kringgås.

I viss utsträckning måste även alternativ användning av medel i verksamheten kunna ifrågasättas. Att ett företag eller en näringsidkare skulle vilja använda tillgängliga resurser till andra investeringar än sådana som främjar tillgänglighet, med följden att verksamheten inte anses kunna bära kostnaderna för tillgänglighetsskapande åtgärder, bör inte utan vidare godtas. Annars blir tillgänglighetsåtgärder något som kan krävas bara ”om det blir pengar över”. Det är inte acceptabelt, lika lite som det vore det när det gäller en verksamhets möjlighet att bära kostnader för arbetsmiljöåtgärder, bokföring, revision och skattedeklarationer, brandsäkerhet och liknande.

Samtidigt måste näringsfriheten respekteras. Prövningen av hur de ekonomiska resurserna i en näringsverksamhet används och fördelas får därför inte bli så detaljerad att ett företags bestämmanderätt över verksamhetens utformning och organisation i praktiken går förlorad.

Även möjliga vinster och andra fördelar för en verksamhet som kan följa med att tillgänglighetsskapande åtgärder vidtas bör beaktas vid skälighetsbedömningen.

Den ansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden

Bestämmelsens fjärde punkt behandlar möjligheterna för den ansvarige att förutse behovet av åtgärden. Med tanke på arten och omfattningen av olika funktionsnedsättningar och de hinder som i olika situationer kan uppkomma för personer med funktionsnedsättning blir möjligheterna att förutse behovet av åtgärder av stor betydelse för skälighetsbedömningen.

Rent allmänt bör framhållas att det inte för någon kan sägas komma som en överraskning att personer med olika typer av funktionsnedsättningar hela tiden finns överallt i samhällsgemenskapen. Eller rättare sagt att de skulle göra det om det inte vore just för bristen på tillgänglighet. Det kan i så motto anses vara i princip förutsebart i alla situationer att det kan finnas behov av åtgärder för tillgänglighet, precis som det alltid planeras för hur något slags

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

”genomsnittliga” arbetstagares, kunders eller medborgares behov och önskemål i olika sammanhang bör och kan tillmötesgås. Detta sagt som en påminnelse om att invändningar i det enskilda fallet om bristande möjligheter att förutse behovet av tillgänglighetsskapande åtgärder måste prövas noggrant.119 Likväl kommer prövningen av förutsebarheten naturligen och med nödvändighet att leda till olika resultat från fall till fall, bl.a. beroende på samhällsområde, typ av funktionsnedsättning och åtgärdsbehovets karaktär.

I förarbetena till den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen på arbetslivets område anförde regeringen att en förutsättning för en arbetsgivares skyldighet att vidta åtgärder bör vara att arbetsgivaren har vetskap om eller bort inse att den arbetssökande eller arbetstagaren har ett funktionshinder. Som regel kan det antas att förekomsten av ett funktionshinder är känd för arbetsgivaren, men i vissa fall kan ett funktionshinder vara svårt att märka för andra än den som har funktionshindret. För att arbetsgivaren ska kunna fullgöra sina skyldigheter kan situationen därför vara sådan att arbetstagaren bör informera arbetsgivaren om funktionshindrets innebörd och ange sin uppfattning om behovet av stöd- och anpassningsåtgärder. Den enskilde kan ofta antas själv veta bäst vilka begränsningar funktionshindret medför och kunna ange åtminstone en allmän uppfattning om vilken typ av åtgärder som kan vara lämpliga. Det säger dock sig självt att arbetsgivaren inte har rätt att förhålla sig passiv och endast invänta information från arbetstagaren. En arbetsgivare som har vetskap om att en arbetstagare har ett funktionshinder bör ta initiativ till en dialog med arbetstagaren och efterforska om stöd- och anpassningsåtgärder är möjliga för att eliminera eller reducera de begränsningar som funktionshindret medför.120

I förarbetena till de nu gällande bestämmelsen på högskoleområdet nämns frågan inte särskilt. Här sägs endast att den tidigare gällande tillgänglighetsbestämmelsen i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan skulle bestå och föras över till den nya diskrimineringslagen. Vid införandet av lagen om likabehandling av studenter i högskolan anfördes, såvitt nu är av intresse, endast att det är orimligt att kräva att en högskola ska känna till alla de hinder eller begränsningar som till följd av ett funktionshinder kan uppstå i den miljö som finns på högskolan.121 Påpekandet får

119 Waddington 2004, s. 31 ff och där anmärkta referenser. 120Prop. 2007/08:95 s. 153. 121Prop. 2001/02:27 s. 53-54.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

anses innebära att i huvudsak samma förhållningssätt som gäller i arbetslivet får anses relevant också på högskoleområdet.

Situationen kan alltså vara sådan att en student eller sökande till högskolan bör informera utbildningsanordnaren om innebörden av den funktionsnedsättning som han eller hon har, och ange sin uppfattning om behovet av tillgänglighetsåtgärder. På motsvarande sätt som gäller för arbetsgivare kan dock en högskola inte förhålla sig passiv och endast invänta information från studenten om det är känt att han eller hon har en funktionsnedsättning. I den situationen bör högskolan ta initiativ till en dialog i syfte att efterforska om tillgänglighetsåtgärder behövs och är möjliga att vidta.

Vad som anfördes i de här delarna i förarbetena till de nu gällande tillgänglighetsbestämmelserna har giltighet också för den nu föreslagna bestämmelsens tillämplighet på motsvarande samhällsområden.

Att den ansvarige haft möjlighet att förutse behovet av tillgänglighetsskapande åtgärder måste vara en förutsättning för diskrimineringsansvar för bristande tillgänglighet på hela den nu föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde. Ett annat sätt att uttrycka saken är att, för att någon ska kunna hållas ansvarig för en underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder krävs det att han eller hon insett, eller borde ha insett, att underlåtenheten leder till att personer med en viss funktionsnedsättning missgynnas i förhållande till personer utan en sådan funktionsnedsättning.122 En utgångspunkt för en sådan bedömning bör vara att den som ansvarar för en verksamhet där åtgärder för tillgänglighet ska vidtas redan enligt andra bestämmelser, normalt får svara för en underlåtenhet att vidta dem direkt från det att den här föreslagna bestämmelsen träder i kraft.

Det ska alltså, i situationer där det finns rättsregler eller andra riktlinjer om åtgärder för att skapa generell tillgänglighet för personer med en viss typ av funktionsnedsättning, inte vara möjligt att försvara en underlåtenhet att vidta sådana åtgärder med att det inte funnits tid för att planera eller vidta dem, eller med att kännedom saknats om att det fanns anledning att vidta dem.

Ett exempel är skyldigheten för statliga myndigheter att vidta åtgärder för tillgänglighet till information, kommunikation eller lokaler som följer av den särskilda förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappoli-

122 Jfr SOU 2006:22 del 2 s. 81 ff.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

tiken, vilket ansvar förtydligas i myndigheten Handisams riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning.123 Det kan exempelvis handla om att en webbplats som ger enskilda möjligheten att uträtta myndighetsärenden på elektronisk väg inte är anpassad för personer med vissa synnedsättningar, trots att det finns riktlinjer framtagna för att skapa sådana möjligheter. Vissa skyldigheter att ge service på ett sätt som skapar tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning följer också av förvaltningslagen, t.ex. när det gäller att tillhandahålla tolkning vid enskildas kontakter med myndigheterna.

I andra fall är det skäligt att en viss sådan åtgärd vidtas först efter begäran från någon enskild person. Det finns t.ex. inte någon allmän skyldighet att hålla allt informationsmaterial hos en myndighet i lager i alla de alternativa format som Handisams riktlinjer omfattar. Det är först på begäran av någon som behöver informationen i anpassad form som myndigheten är skyldig att inom rimlig tid ta fram denna. Vad som ska anses vara rimlig tid får bedömas från fall till fall. Viss vägledning torde emellertid kunna fås från den praxis som utvecklats när det gäller myndigheters allmänna skyldighet att tillhandahålla uppgifter ur allmänna handlingar enligt tryckfrihets- och sekretesslagstiftningen.

Även när det gäller skyldigheter att vidta generella åtgärder för t.ex. kommersiella lokalers tillgänglighet bör det nu föreslagna diskrimineringsförbudet kunna gälla utan att någon enskild person med funktionsnedsättning först informerat om att lokalerna i fråga inte kan anses tillgängliga, och utan att den verksamhetsansvarige sedan fått någon ytterligare tid på sig för att åtgärda bristerna. Det finns exempelvis i plan- och bygglagstiftningen bestämmelser som ställer krav på generell tillgänglighet vid ny- eller ombyggnation. Om dessa regler inte följts, eller om enkelt avhjälpta hinder inte har undanröjts i strid med de regler som gäller för det i fråga om befintliga publika lokaler, bör det inte vara möjligt att undgå ansvar för diskriminering genom att hävda att det inte kunnat förutses att den aktuella lokalen var otillgänglig i diskrimineringslagens mening. Motsvarande gäller t.ex. i förhållande till regler om den fysiska tillgängligheten till persontransporter med t.ex. bussar i linjetrafik samt vissa tåg- luft- och sjötransporter. Även här finns offentligrättsligt reglerade skyldigheter till generell anpassning för personer med funktionsnedsättning. Regler av det här slaget får alltså central betydelse också för förståelsen av från vilken tidpunkt

123 Riv Hindren, 2009.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

diskrimineringsansvaret för bristande tillgänglighetsåtgärder kan göras gällande.

Det finns å andra sidan åtskilliga situationer, inte minst när det gäller tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder m.m., där det inte finns regler som ger tillräckligt tydlig vägledning för vad som kan krävas för att göra en verksamhet tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Inte minst kan det röra sig om serviceåtgärder av olika slag. I fråga om sådana särskilda stöd- och anpassningsåtgärder får det som regel anses ligga i sakens natur att det nu föreslagna diskrimineringsförbudet kan göras gällande först sedan en person med funktionsnedsättning påtalat sitt behov av särskilt stöd eller anpassning. Vilka behov av särskilda serviceåtgärder exempelvis en blind person, någon med svår doftallergi eller en rullstolsanvändare har, kan variera stort från individ till individ. Att t.ex. en busschaufför eller tågvärd inte helt självmant erbjuder hjälp med ledsagning eller med att bära en väska ombord på ett fordon, eller att en affärsinnehavare inte självmant plockat bort vissa starkt doftande varor från butiksentrén, bör därför inte som huvudregel kunna utlösa ansvar för diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder.

I vissa fall kan serviceåtgärder dessutom vara skäliga att kräva endast om den verksamhetsansvarige underrättas om behovet i rimlig tid i förväg eller efter särskild överenskommelse om tid och sätt för utförandet. Det kan bli aktuellt t.ex. i fråga om ensamföretagare eller en liten butik med kanske endast en anställd och då servicebehovet består i att få hjälp med att både samla ihop och packa ett större antal varor. Detsamma kan gälla för t.ex. en arbetstagarorganisation som kan behöva informeras om vilka åtgärder som krävs för att en medlem med en viss funktionsnedsättning på likvärdiga villkor som andra ska kunna delta i ett möte.

Å andra sidan bör det kunna krävas av myndigheter, större varuhus, banker och andra större företag att det finns beredskap för att ge anpassad service till personer med funktionsnedsättning i rimlig utsträckning utan någon särskild överenskommelse i förväg.

Att den verksamhetsansvarige ges möjlighet att planera vilka åtgärder för tillgänglighet som kan vara lämpliga i olika fall kan, som Diskrimineringskommittén påpekade i sitt betänkande,124 vara viktigt inte minst i situationer där en åtgärd för att främja tillgänglighet för någon med en viss funktionsnedsättning kan innebära

124SOU 2006:22 del 2 s. 84.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

olägenheter för personer med en annan funktionsnedsättning. Så kan det ibland krävas särskild planering för att exempelvis både en ledarhundsförare och en person med allvarlig pälsdjursallergi båda ska kunna delta i en bussresa.

Åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation

I femte punkten behandlas åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation. Diskrimineringskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att det många gånger är ofrånkomligt att tillgänglighetsskapande åtgärder i och för sig kan påverka en verksamhets funktion eller karaktär och att det får lov att tålas. Jag instämmer i det, liksom i kommitténs uppfattning att det samtidigt inte kan krävas åtgärder som är hur ingripande i verksamheten som helst.

I förarbetena till den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen på arbetslivets område framhålls exempelvis att hänsyn också måste tas till arbetsgivarens rätt att organisera arbetet på det sätt som arbetsgivaren finner lämpligt.125 En åtgärd som i alltför stor utsträckning skulle medföra att den rätten inskränks kan inte anses som skälig. Motsvarande gäller enligt den nu gällande bestämmelsen på högskolans område.126 Den nu föreslagna bestämmelsen innebär ingen ändring i de här delarna.

När det gäller tillgänglighet t.ex. i fråga om utbildning måste samtidigt den frihet att välja skola som finns för elever generellt också gälla för elever med funktionsnedsättning. Den grundläggande principen om att en skälig tillgänglighetsnivå förutsätter tillgänglighet på jämförbara villkor – det vill säga genom åtgärder som är så inkluderande och så lite segregerande eller stigmatiserande som möjligt – innebär att det inte rent allmänt kan godtas att en skolhuvudman, t.ex. av organisatoriska skäl, hänvisar alla elever med funktionsnedsättning till en särskild skola där tillgänglighetsåtgärder vidtagits. Tvärtom kan det mycket väl vara skäligt att kräva tillgänglighetsåtgärder på den skola som en elev önskar gå i, även om eleven skulle kunna delta i undervisningen på någon annan skola utan att några sådana åtgärder behöver vidtas där. Omständigheterna i ett enskilt fall kan emellertid också vara sådana att det inte

125Prop. 2007/08:95 s. 501. 126Prop. 2007/08:95 s. 507-508.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

kan anses skäligt att en skola anpassas på ett visst särskilt sätt. I den mån det är hänsyn till organisatoriska svårigheter som en sådan anpassning skulle medföra som aktualiseras, är det den här behandlade punkten i bestämmelsen som är tillämplig. Ekonomiska hänsynstaganden i detta avseende faller däremot under punkten 3.

Ett särskilt problem rör, som tidigare nämnts, om skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ska kunna åberopas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss typ av produkter eller att anpassa utformningen av eller innehållet i en produkt, en tjänst eller en verksamhet i sig. Mitt förslag innebär i princip inte någon sådan möjlighet. Det är själva överlåtelsen eller upplåtelsen som är det primära objektet för diskrimineringsförbudets tillämpning. På motsvarande sätt bör kraven på tillgänglighet inte kunna påverka innehållet i sig i en insats på det sociala området eller inom ett arbetsmarknadspolitiskt program eller en utbildning. Frågan behandlas närmare i avsnitt 5.6 om varor, tjänster och bostäder m.m.

Vad som över huvud taget är praktiskt genomförbart bör också kunna beaktas med stöd av denna punkt. I det avseendet bör mera långtgående krav på tillgänglighetsanpassning kunna ställas på den som väljer att nyetablera en verksamhet, t.ex. en skola, i lokaler som inte är tillgängliga, jämfört med den sedan länge bedriver sin verksamhet i sådana lokaler. Detsamma gäller exempelvis för den som bedriver persontrafik med buss eller tåg. Det innebär att betydligt större krav kan ställas på den som startar en sådan verksamhet efter det att den nu aktuella tillgänglighetsbestämmelsen trätt i kraft och som ändå väljer att driva verksamheten med hjälp av äldre, otillgängliga, fordon, jämfört med den som använder sådana i en verksamhet som pågått sedan lång tid tillbaka.

Det bör vidare inte anses skäligt, även bortsett från möjligheten att bära kostnaden, att kräva t.ex. så omfattande ombyggnadsåtgärder eller särskilda organisations- eller serviceåtgärder att en näringsidkare får väsentligt försämrade möjligheter att tillhandahålla sina varor eller tjänster i rörelsen. Vad som normalt får tålas är dock t.ex. att en mindre del av ytan i en lokal tas i anspråk för att öka framkomligheten, eller att servering vid bordet måste erbjudas en person med funktionsnedsättning även på ett kafé med självservering.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö

Det föreslagna nya styckets sjätte punkt handlar om åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö. Här blir det alltså fråga om att väga intresset av tillgänglighet mot hälso- eller skaderisker, såväl för dem som tillgänglighetsåtgärderna syftar till att tillmötesgå som för andra personer. Så kan i det enskilda fallet t.ex. ett undantagslöst krav på att få medföra ledarhund i ett visst sammanhang leda till hälsorisker för personer med allvarliga astmatiska eller allergiska besvär. Ett annat exempel är att krav på att en fast rullstolsramp ska monteras på ett visst sätt för att skapa tillgänglighet för rullstolsanvändare kan medföra en risk för att blinda eller personer med synnedsättning skadar sig på installationen.

En invändning mot krav på tillgänglighetsskapande åtgärder med hänvisning till risker för hälsa eller säkerhet måste emellertid vara noggrant motiverad för att kunna leda till frihet från ansvaret att vidta de aktuella åtgärderna. Annars skulle möjligheterna att kringgå den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen bli alltför stora. Det innebär för det första att alternativa tillgänglighetsskapande åtgärder noggrant måste ha övervägts. Ofta går det att eliminera eller i tillräcklig grad reducera hälso- eller säkerhetsrisker genom att välja en annan utformning av åtgärderna för tillgänglighet. För det andra måste den verksamhetsansvarige visa att tillgänglighetsåtgärden skulle medföra att han eller hon inte kan uppfylla säkerhetskrav som finns i lag eller annan föreskrift, eller i övrigt undvika en reell risk för hälsa och säkerhet.127

Också eventuella konflikter mellan tillgänglighetsåtgärder och t.ex. brandsäkerhetsregler eller framkomligheten för utryckningsfordon omfattas av den här punkten.

Exempel på inverkan på kulturmiljön enligt denna punkt är om en viss åtgärd skulle innebära ett oacceptabelt omfattande ingrepp i en kulturhistoriskt eller arkitektoniskt känslig och värdefull bebyggelse. I den mån det finns särskilda regler i annan lagstiftning till skydd för sådana särskilda miljöhänsyn kan avvägningen mot innehållet i dessa göra att en åtgärd inte anses skälig. Att en åtgärd för förbättrad tillgänglighet skulle medföra förändringar i en sådan kulturmiljö är dock inte i sig ett tillräckligt skäl för att inte genomföra den enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Det finns ofta sätt att

127 Jfr De Schutter 2004, s. 7 ff om förhållandet enligt arbetslivsdirektivet mellan arbetsgivares anpassningsskyldighet (artikel 5) och nationella regler till skydd för säkerhet och hälsa (artikel 2.5 och artikel 7.2).

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

skapa tillgänglighet som inte medför så omfattande ingrepp att de verkligen måste betraktas som oacceptabla från kulturhistorisk synpunkt. I slutändan måste det också här bli fråga om en samlad bedömning i det enskilda fallet.

I vissa fall kan med stöd av denna punkt även t.ex. en starkt negativ inverkan på den allmänna framkomligheten i övrigt i anslutning till en byggnad göra att en viss åtgärd inte ska anses som skälig.

4.6. Ansvaret för att tillgänglighetsskapande åtgärder vidtas

Min bedömning: Nu gällande regler i diskrimineringslagen om

vem som ansvarar för brott mot lagens diskrimineringsförbud kommer att omfatta också diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder. Någon särskild bestämmelse om det behöver inte införas.

Mitt förslag: Om någon som genom äganderätt, eller på annat lik-

nande sätt, har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som avses i 1 kap. 4 § första stycket 3, hindrar eller påtagligt försvårar att sådana åtgärder vidtas ska diskrimineringsersättningen betalas av denne.

Ansvars- och finansieringsprincipen ska gälla

Ansvars- och finansieringsprincipen innebär att miljöer och verksamheter ska utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla människor, samtidigt som kostnaderna för anpassningsåtgärderna ses om en självklar del av de totala kostnaderna för verksamheten. De ska därför också finansieras som verksamheten i övrigt. Principen formulerades i mitten av 1970-talet. 1989 års Handikapputredning genomförde en kartläggning av tillämpningen av principen bland olika ”producenter” av varor och tjänster. Utredningen drog slutsatsen att principen behövde bli mera känd. Samtidigt menade utredningen att det, för att få dem som bedriver olika typer av verksamheter i samhället att så långt som möjligt göra dessa tillgängliga, inte räcker att det allmänna ägnar sig åt information och attitydpåverkande verksamhet eller framhåller principen som

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

en allmän målsättning. Det torde också vara nödvändigt att tvingande lagbestämmelser införs och att dessa kombineras med möjligheten till sanktioner mot den som inte följer dem.128 Jag delar den bedömningen.

I sitt huvudbetänkande redovisade 1989 års Handikapputredning olika möjligheter att lagfästa ansvars- och finansieringsprincipen, antingen i en särskild lag eller genom att låta den komma till uttryck i bestämmelser som gäller för särskilt viktiga verksamhetsområden. I princip är det sistnämnda väg som den svenska lagstiftaren valt. Mitt förslag till reglering av bristande tillgänglighet inom ramen för de gällande diskrimineringsförbuden bygger vidare på samma lagstiftningssystematik och syftar till att förstärka ansvars- och finansieringsprincipens genomslagskraft i praktiken.

Även i övrigt går principen som en röd tråd genom nästan allt vad som skrivits om bristande delaktighet i samhället för människor med funktionsnedsättning under de senaste 40 åren. Hur viktigt det är att hålla fast vid den och att den verkligen får genomslag i praktiken framhålls genomgående, eftersom tillgänglighetsåtgärder annars alltid kommer att ses som något ”extra” utöver det normala, något som egentligen är någon annans ansvar. Utgångspunkten måste i stället vara att det inte är ett acceptabelt förhållningssätt att låta bli att vidta tillgänglighetsåtgärder ”för att man inte har råd”, precis som det inte går att underlåta att hålla fungerande nödutgångar med den motiveringen.

När det gäller kostnadsansvaret för s.k. enkelt avhjälpta hinder har riksdagen också slagit fast att det är ansvars- och finansieringsprincipen som gäller. I samband med att reglerna om enkelt avhjälpta hinder diskuterades i riksdagen förespråkade motionärer att staten skulle ta det finansiella ansvaret för nya kostnader som i sammanhanget kunde uppkomma för t.ex. kommunerna. Det synsättet avvisades emellertid av riksdagen. Vid beslutet hänvisades också till vad Bostadsutskottet tidigare anfört i frågan enligt följande.129

”Bostadsutskottet anser att en av de grundläggande förutsättningarna för utformningen av den byggda miljön måste vara att den i möjligaste mån skall vara tillgänglig och användbar för alla. Detta gäller i särskilt hög grad för allmänna platser och för lokaler dit allmänheten har tillträde. Denna utgångspunkt förutsätter ett betraktelsesätt där frågor om tillgänglighet på ett naturligt sätt integreras såväl i byggprocessen

128SOU 1991:46 s. 519 ff. 129 Yttr. 1999/2000:BoU6y, s. 8.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

som i förvaltning och underhåll av befintliga byggnader och allmänna platser. Den av regeringen förordade ansvars- och finansieringsprincipen ger uttryck för detta betraktelsesätt.

Utgångspunkten för finansieringen av åtgärder för ökad tillgänglighet bör således vara att kostnaderna skall täckas inom ramen för den ordinarie verksamheten. Som regeringen framhåller kan kostnaderna för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten förväntas bli relativt begränsade om åtgärderna genomförs i samband med ordinarie underhållsarbete. Den av regeringen förordade tidsramen för åtgärderna ger också utrymme för ett planmässigt och kostnadseffektivt genomförande.

Utskottet ställer sig således bakom regeringens uppfattning att kostnaderna för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten bör täckas enligt ansvars- och finansieringsprincipen.”

Redan av ansvars- och finansieringsprincipen följer alltså att ansvaret för diskriminering bör vila på den som ansvarar för en verksamhet som sådan. Det kan vara en juridisk eller en fysisk person. Det är också den ordning som idag gäller enligt diskrimineringslagen130, och det var den ordning som tidigare gällde enligt de separata lagar som föregick diskrimineringslagen.

Den verksamhetsansvarige ansvarar i dag för brott mot diskrimineringsförbuden

I vissa fall framgår det direkt av diskrimineringslagens olika diskrimineringsförbud vem förbudet riktas mot. Sålunda får en arbetsgivare inte diskriminera arbetssökande, arbetstagare m.fl. (2 kap. 1 §). En utbildningsanordnare får inte diskriminera barn, elever, studenter eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 §). Diskriminering är förbjuden för den som tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder eller anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning (2 kap. 12 §), liksom för den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning när denne har kontakter med allmänheten (2 kap. 17 §).

Enligt 2 kap. 1 § fjärde stycket diskrimineringslagen svarar en arbetsgivare dessutom för diskriminering som den som har rätt att fatta beslut i arbetsgivarens ställe gör sig skyldig till. Innebörden av bestämmelsen är att om en arbetsgivare på något sätt delegerat sin beslutanderätt eller arbetsgivarfunktionen till någon anställd är den anställdes agerande att likställa med arbetsgivarens eget handlande.

130Prop. 2007/08:95 s. 407.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

Detsamma gäller handlande av personer som getts en ledande ställning över andra och vars beslut, inflytande och bedömningar direkt kan påverka arbetsförhållandena eller villkoren för arbetstagare och andra som är jämställda med arbetstagare. Om en arbetsgivare anlitar s.k. headhunters eller rekryteringsföretag för att sköta eller hjälpa till i ett anställningsförfarande likställs även handlande av dessa personer med arbetsgivarens eget handlande.131

Av sista meningen i 2 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen framgår att en utbildningsanordnare ansvarar också för diskriminering som anställda och uppdragstagare i verksamheten gör sig skyldiga till när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget.

På motsvarande sätt gäller enligt 2 kap. 12 § andra stycket diskrimineringslagen att den som i förhållande till allmänheten företräder någon som tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder eller någon som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning likställs med tillhandahållaren eller anordnaren. Här avses anställda men också andra som kan anses företräda den verksamhetsansvarige. Några exempel är ordningsvakter eller s.k. entrévärdar vid en restaurang eller ett nöjesställe eller en tillställning, och butikskontrollanter som anlitats för att hålla uppsikt i en butik.132 Diskriminering av kunder eller gäster som dessa personer gör sig skyldiga till får alltså den verksamhetsansvarige svara för.

I fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet och medlemskap i vissa organisationer, liksom när det gäller hälso- och sjukvården, socialtjänsten m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd samt värn- och civilplikt, framgår däremot inte direkt av diskrimineringsförbuden vem förbuden riktar sig emot. Det får i stället utläsas av bestämmelsen i 5 kap. 2 § diskrimineringslagen om vem som är ersättningsskyldig för diskriminering. Här stadgas att om en arbetstagare i någon av de nämnda verksamheterna diskriminerar någon så är det arbetsgivaren som ska betala diskrimineringsersättning. Arbetsgivaren blir ansvarig även om arbetstagaren handlat i strid mot arbetsgivarens instruktioner om en ickediskriminerande behandling av kunder, vårdtagare etc.133

131Prop. 2007/08:95 s. 501. 132Prop. 2007/08:95 s. 520. 133Prop. 2007/08:95 s. 555.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Av bestämmelsens andra stycke framgår också att ersättningsansvaret för diskriminering inom en utbildningsverksamhet åvilar huvudmannen för verksamheten, offentlig likaväl som privat.

I vissa speciella fall kan det bli fråga om att fördela ansvaret på flera aktörer. Exempel på det finns inom t.ex. arbetsmarknadspolitiken. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 5.3.

Den verksamhetsansvarige ska primärt ansvara också för bristande tillgänglighet

Ansvaret för diskriminering enligt diskrimineringslagen följer alltså i princip med ansvaret för en verksamhet som sådan. På arbetslivets och högskolans områden gäller detta redan idag också i fråga om brott mot skyldigheten att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder.

Även enligt den generella bestämmelse som jag nu föreslår bör ansvaret för bristande tillgänglighet vara reglerat på samma sätt som i övrigt gäller enligt diskrimineringslagen. Ansvaret faller därmed i första hand på den juridiska eller fysiska person som ansvarar för den aktuella verksamheten. Det s.k. principalansvaret för arbetstagares, uppdragstagares och andra därmed jämställda personers diskriminerande handlingar och underlåtenheter kommer också att gälla på motsvarande sätt i fråga om bristande tillgänglighet.

Mitt förslag innebär att förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet förs in som ytterligare en form bland andra i definitionen av vad som avses med diskriminering i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen. Härigenom blir också de allmänna ansvarsregler som redan finns i lagen tillämpliga på även denna form av diskriminering. Därmed behövs inte heller någon ny särskild bestämmelse som pekar ut vem förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet riktar sig mot.

Ett andrahandsansvar införs för den som hindrar åtgärder mot bristande tillgänglighet

Som tidigare anförts kan åtgärder som över huvud taget inte är möjliga att vidta inte heller anses skäliga att kräva. Detta ligger i sakens natur och behöver inte anges särskilt i lagtexten. Förutom sådant som rent praktiskt inte är möjligt att utföra kan det handla

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

om att den verksamhetsansvarige inte har rätt att besluta om den åtgärd som behöver vidtas för att skapa tillgänglighet.

Exempel på det senare kan vara att en verksamhet bedrivs i en hyrd lokal. Det torde i och för sig vara vanligt att åtgärder av mindre omfattning, som att byta ut armatur för att förstärka belysningen eller ta bort hindrande trösklar, heltäckningsmattor och liknande, kan vidtas av en lokalhyresgäst själv, ofta även utan något särskilt tillstånd från hyresvärden. Det är visserligen inte heller ovanligt att lokalhyresgäster förväntas själva stå för även mera ingripande förändringar i lokalernas fysiska utformning, som att flytta icke bärande väggar, installera en receptionsdisk, en ramp eller en automatisk dörröppnare. För den typen av åtgärder krävs dock som regel fastighetsägarens samtycke. Ofta är det säkerligen inte heller särskilt svårt att i samråd komma överens om sådana åtgärder eftersom det kan ligga i både hyresgästens och fastighetsägarens intresse att lokalerna anpassas på olika sätt till verksamhetens eller andra särskilda behov. Fastighetsägaren kan ju för sin del dessutom ha en skyldighet enligt plan- och bygglagen att åtgärda enkelt avhjälpta hinder. Inte sällan innefattar en sådan överenskommelse därför också en fördelning mellan parterna av kostnadsansvaret för åtgärdernas genomförande.

Det sagda hindrar emellertid inte att saken i vissa fall kan komma att ställas på sin spets, på så sätt att t.ex. en fastighetsägare vägrar att tillåta att åtgärderna genomförs. Mot fastighetsägarens vilja har den verksamhetsansvarige då som regel inte någon rättslig möjlighet att vidta dem.

Hinder av det här slaget mot att vidta åtgärder kan även vara hänförliga till annat än själva lokalerna. Det kan vara fråga om utrustning eller inventarier som används i verksamheten, men som ägs av en utomstående och hyrs ut till näringsidkaren. Inte heller i sådana fall kan den som driver verksamheten vidta alltför ingripande anpassningsåtgärder utan medgivande från rättighetsinnehavaren. Detsamma kan gälla i situationer där en näringsidkare visserligen äger den aktuella egendomen men en utomstående – till exempel en långivare med panträtt i egendomen – kan inskränka ägarens möjlighet att vidta åtgärder exempelvis med motiveringen att åtgärderna skulle kunna påverka egenomens värde.

I en situation av det här slaget kan det knappast vara skäligt att kräva att den verksamhetsansvarige ändå genomför åtgärderna. Denne kan då inte heller hållas ansvarig enligt diskrimineringslagen för bristerna i tillgänglighet. För att undgå ansvar för att skäliga

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

åtgärder inte har vidtagits förutsätts dock i en sådan situation att den som ansvarar för verksamheten verkligen gjort seriösa försök att utverka fastighetsägarens eller andra rättighetsinnehavares samtycke till åtgärderna. Sådana ansträngningar faller nämligen inom ramen för vilka åtgärder som det är skäligt att kräva.

Diskrimineringskommittén kom till slutsatsen att om den verksamhetsansvarige på det sätt som nu behandlats hindras att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet kunde diskrimineringslagens sanktioner inte över huvud taget komma till användning. I stället fick man förlita sig på att andra, offentligrättsliga, regler skulle ge tillräckligt effektiva möjligheter att ingripa, t.ex. enligt plan- och bygglagstiftningen. Jag har emellertid kommit till en annan slutsats, nämligen att en fastighetsägare som förhindrar att skäliga åtgärder för tillgänglighet vidtas bör kunna hållas diskrimineringsrättsligt ansvarig för det.

Som tidigare anförts har de offentligrättsliga bestämmelser som syftar till att skapa tillgänglighet i den fysiska miljön ensamma visat sig otillräckliga när det gäller att tillvarata rätten till delaktighet för enskilda människor med funktionsnedsättning. De är inte heller till sin karaktär några rättighetslagar och tar inte sikte på just de särskilda behov som människor med funktionsnedsättning har. De gäller i stället generellt för alla. Det är inte heller så att t.ex. plan- och bygglagens regler om s.k. enkelt avhjälpta hinder är tillämpliga på alla de lokaler som omfattas av tillgänglighetsregeln i diskrimineringslagen. Införandet av ett civilrättsligt förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga tillgänglighetsskapande åtgärder får sin främsta betydelse genom att komplettera och förstärka annan lagstiftning och ge effektivare drivkrafter för tillgänglighet. Det här synsättet understöds också av kommissionens förslag till det s.k. arbetslivsdirektivet134, vari anfördes att bestämmelsen om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder var tänkt att komplettera och förstärka arbetsgivarnas skyldigheter att anpassa arbetsplatsen till arbetstagare med funktionsnedsättning enligt ramdirektivet135 om åtgärder för att främja arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.136 Motsvarande gäller enligt min mening också utanför arbetslivets område.

Den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen omfattar bara sådana åtgärder som kan anses skäliga att kräva. Vad som särskilt

134 Direktiv 2000/78/EG. 135 Direktiv 89/391/EEG. 136 KOM (1999) 565 slutlig; jfr också KOM (2000) 652 slutlig.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

ska beaktas vid den bedömningen framgår i en icke uttömmande uppräkning av omständigheter som föreslås tas in direkt i lagtexten. Som framgått ingår det i skälighetsavvägningen att ta hänsyn t.ex. till sådant som en åtgärds eventuella effekter på en känslig eller värdefull byggnadsmiljö. En fastighetsägares legitima intressen att bevara en sådan, liksom att undvika väsentliga värdeminskningar på sin egendom, kan vara sådant som gör att en viss åtgärd inte kan anses som skälig. En fastighetsägare eller annan rättighetsinnehavare riskerar alltså inte att tvingas tåla att åtgärder för tillgänglighet vidtas utan någon som helst begränsning vad gäller negativa effekter för deras motstående intressen. I praktiken torde det dessutom vara vanligt att de åtgärder det kan bli fråga om är just sådana som en fastighetsägare själv skulle vara skyldig att vidta enligt plan- och bygglagstiftningens regler om s.k. enkelt avhjälpta hinder. Redan av det skälet framstår det som rimligt att kräva att skäliga åtgärder för tillgänglighet inte ska få hindras eller allvarligt försvåras av den som har den rättsliga rådigheten över om sådana åtgärder kan vidtas.

Härtill kommer att det får anses vara ett viktigt allmänt intresse att sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som det är fråga om enligt den föreslagna bestämmelsen kan genomföras i så stor utsträckning som möjligt. Det allmänintresset är så starkt att det måste anses väga tyngre än enskilda rättighetshavares möjlighet att oinskränkt råda över sin egendom. Som framgått i avsnitt 4.3 gör jag bedömningen att en sådan begränsning i rätten att råda över egendom är fullt förenlig med egendomsskyddet både enligt den svenska grundlagen och enligt Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna.

Mot den här redovisade bakgrunden anser jag att ersättningsansvaret för underlåtenheten att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet bör övergå på den som hindrar eller påtagligt försvårar att sådana åtgärder kan vidtas från den verksamhetsansvariges sida. Vid prövningen av detta sekundära ersättningsansvar blir det inte fråga om någon ny eller annan skälighetsbedömning än den som i första ledet redan ska eller skulle ha gjorts i förhållande till den som annars hade varit primärt ansvarig.

Denna del av bestämmelsen om ersättningsansvar tar sikte på den som har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta åtgärder för tillgänglighet. Att ett ansvar på detta sätt knyts till begreppet ”bestämmande inflytande” är inte heller något nytt, utan förekommer i en mångfald olika författningar, t.ex. på konkursrättens, skatterättens, bolagsrättens och finansrättens områden.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

Vad som ska anses utgöra ett bestämmande inflytande bestäms ofta av antingen släktband eller äganderätt till aktier och liknande. Den här föreslagna bestämmelsen tar i första hand sikte på den fysiska eller juridiska person som genom äganderätt kan besluta om en viss åtgärd som kan skapa tillgänglighet ska få vidtas eller inte. Men även andra rättighetshavare som på motsvarande sätt kan hindra sådana åtgärder ska omfattas av bestämmelsen. Det kan röra sig om den som har panträtt i, eller nyttjanderätt till, egendom som berörs av åtgärderna. Bestämmelsen om ersättningsskyldighet för diskriminering i form av bristande tillgänglighet bör därför utformas så att den omfattar den som genom äganderätt, eller på annat liknande sätt, har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet, och som hindrar eller påtagligt försvårar att sådana åtgärder vidtas.

Teoretiskt kan t.ex. en fastighetsägare genom den bestämmelse som föreslås riskera att drabbas av dubbla sanktioner i vissa fall. Dels kan den kommunala byggnadsnämnden utfärda ett vitessanktionerat föreläggande för fastighetsägaren att vidta åtgärden om den är av ett slag som också omfattas av plan- och bygglagstiftningens tillgänglighetsregler, dels kan denne åläggas att betala diskrimineringsersättning till den som missgynnats av att ägaren hindrat att åtgärden vidtas av den primärt ansvarige. Det kan emellertid inte vara ett tillräckligt skäl mot att införa ett ersättningsansvar av det aktuella slaget.

Som redan nämnts förekommer motsvarande former av dubbelreglering inom andra rättsområden. Inte minst inom straffrätten är det mycket vanligt att en offentligrättslig sanktion, i form av ett straff, utdöms mot någon samtidigt som denne också i civilrättslig ordning åläggs att utge skadestånd till den som drabbats av den straffbara gärningen. Vitessanktionen enligt plan- och bygglagstiftningen och den civilrättsliga diskrimineringsersättningen tjänar också på motsvarande sätt två olika syften. Den förra syftar till att generella byggregler efterlevs och gäller till förmån för alla i samhället. Den senare däremot tar sikte på att ge upprättelse åt den enskilde som drabbats av diskriminerande otillgänglighet. Även dubbla offentligrättsliga sanktioner förekommer på andra rättsområden, t.ex. inom skatterätten där böter eller fängelse kan dömas ut för skattebrott samtidigt som den dömde också påförs skattetillägg enligt taxeringslagen.137

137 Se Regeringsrättens dom den 17 september 2009 i mål 8133-08.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

4.7. Förhållandet till lagstadgade krav på s.k. aktiva åtgärder

Min bedömning: Goda skäl talar för att i diskrimineringslagen in-

föra ytterligare vitessanktionerade krav på aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möjligheter för alla, oavsett funktionsnedsättning. Frågan om att utvidga diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder är emellertid föremål för utredning i särskild ordning. Jag föreslår därför inte här några författningsändringar i den delen.

En fråga som tangerar ansvaret för underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet är hur detta förhåller sig till bestämmelser om s.k. aktiva åtgärder. Krav på aktiva åtgärder finns enligt diskrimineringslagen idag på arbetslivets område i fråga om kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning, samt när det gäller utbildning även i fråga om sexuell läggning och funktionshinder.

Aktiva åtgärder beskrivs allmänt i diskrimineringslagen som åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter. Bestämmelserna om aktiva åtgärder tar inte i första hand sikte på diskriminering i det enskilda fallet. De är i stället framåtsyftande och av generell natur. Allmänt kan sägas att aktiva åtgärder är avsedda att verka pådrivande och mana till ökade ansträngningar för att förebygga och motverka diskriminering och främja allas lika rättigheter och möjligheter. Saken kan också uttryckas så, att bestämmelser om aktiga åtgärder kompletterar diskrimineringsförbudet som gäller för enskilda fall och ytterst syftar till att detta förbud inte ska behöva användas.

Inget förslag här om ytterligare krav på aktiva åtgärder som har samband med funktionsnedsättning

I 3 kap. diskrimineringslagen återfinns lagens krav på aktiva åtgärder. Enligt 1 § ska arbetsgivare och arbetstagare samverka om aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning, och särskilt motverka diskriminering i arbetslivet på sådana grunder. Någon motsvarande regel finns inte med avseende

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

på funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller könsöverskridande identitet eller uttryck.

I 3 kap. 2 § behandlas särskilt krav på åtgärder som tar sikte på skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. Enligt 3 § måste arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder vara målinriktat. Närmare föreskrifter om arbetsgivarens skyldigheter härvidlag finns i 4-13 §§ och rör sådant som rekryteringsfrågor, åtgärder för att arbetsförhållandena ska lämpa sig för alla oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, möjligheterna att kombinera förvärvsarbete och föräldraskap, förebyggande av trakasserier, kartläggning av löneskillnader, m.m. Beträffande lika rättigheter och möjligheter oavsett kön ställs också under vissa förutsättningar krav på skriftlig dokumentation i form av upprättande av jämställdhetsplaner och handlingsplaner för jämställda löner.

I 3 kap.14-16 §§diskrimineringslagen behandlas skyldigheten för utbildningsanordnare att vidta aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning. Det finns däremot inte någon motsvarande skyldighet i fråga om ålder eller könsöverskridande identitet eller uttryck.

Skyldigheten för utbildningsanordnare omfattar åtgärder för att förebygga och förhindra att något barn eller någon elev eller student utsätts för trakasserier och utbildningsanordnaren måste också varje år upprätta en s.k. likabehandlingsplan med en översikt över de åtgärder som vidtagits och de som planeras framöver. Planen ska ta sikte på de åtgärder som behövs för att dels främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, dels förebygga och förhindra trakasserier.

Den som inte fullgör sina skyldigheter när det gäller att vidta aktiva åtgärder kan, enligt 4 kap. 5 § diskrimineringslagen, vid vite föreläggas att göra det.

När det gäller lika rättigheter och möjligheter för personer med funktionsnedsättning finns alltså en skyldighet enligt diskrimineringslagstiftningen att arbeta målinriktat främjande och förebyggande bara på utbildningsområdet. En sådan skyldighet finns visserligen också inom flera andra områden med stöd av annan lagstiftning, t.ex. på arbetsmiljöområdet, men när det gäller tillsyn och sanktionsmöjligheter inom ramen för diskrimineringslagstiftningen

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

råder alltså alltjämt stora skillnader mellan olika diskrimineringsgrunder liksom mellan olika samhällsområden. Det rimliga i att dessa skillnader består kan med fog ifrågasättas av principiella skäl.

Enligt 1 kap. 2 § regeringsformen ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels motverka diskriminering av människor på grund av bl.a. funktionshinder. Grundlagsbestämmelsen är visserligen tydlig i att den ålägger det allmänna en generell åtgärdsskyldighet för att se till att människor får möjlighet till delaktighet och inte drabbas av diskriminering, men den är samtidigt begränsad, såtillvida att den anger en allmän målsättning utan att tillhandahålla några sanktionsmöjligheter när skyldigheten inte efterlevs. Inte minst inom de samhällsområden där det allmänna är primärt ansvarig för verksamheten kan det tyckas rimligt att det finns bestämmelser i vanlig lag som konkretiserar denna grundlagsstadgade skyldighet.

Enligt 9 § i den norska diskriminerings- och tillgänglighetslagen138 finns en lagstadgad plikt för dels offentlig verksamhet, dels enskild verksamhet som vänder sig till allmänheten, att arbeta aktivt och målinriktat för att främja en universell utformning av verksamheten.139 Med universell utformning menas att utformningen eller anpassningen av huvudlösningarna i den fysiska miljön ska vara sådan att verksamheten i allt väsentligt kan användas av så många människor som möjligt.140 Paragrafen innehåller också en skyldighet att se till att verksamhetens allmänna funktion är universellt utformad, så länge det inte leder till en oproportionerlig börda för verksamheten.141 En underlåtenhet att leva upp till det sistnämnda kravet anses som diskriminering.142 Enligt diskrimineringsombudslagen143 kan diskrimineringsombudet på eget initiativ eller efter anmälan utifrån uttala sig om huruvida ett visst förhållande strider mot t.ex. kravet på universell utformning i diskriminerings- och tillgänglighetslagen.144 Om ingen rättelse sker på frivillig väg kan ombudet föra saken vidare till diskrimineringsnämnden145och nämnden kan vid vite förelägga den försumlige att vidta till-

138 LOV 2008-06-20 nr 42: Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). 139 9 § första stycket. 140 9 § andra stycket. 141 9 § tredje stycket. 142 9 § fjärde stycket. 143 LOV-2005-06-10 nr 40: Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven). 144 3 § tredje stycket. 145 3 § tredje stycket och 6 §.

Ds 2010:20 Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering

gänglighetsåtgärder.146 Härutöver gäller också att enskilda som drabbas av ekonomisk förlust till följd av brott mot skyldigheten att se till att en verksamhet är universellt utformad, kan föra talan om ersättning enligt vanliga skadeståndsregler. Den norska lagstiftningen behandlas närmare i avsnitt 16.5.

Den norska lagen innehåller alltså bestämmelser om universell utformning både i form av regler som närmast motsvarar den svenska diskrimineringslagens vitessanktionerade skyldigheter att vidta aktiva åtgärder och ett diskrimineringsförbud mot bristande tillgänglighet.

Det förslag till förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet som jag lägger fram innebär att underlåtenhet att undanröja vissa hinder för människor med funktionsnedsättning kan leda till ersättningsskyldighet gentemot den som i det enskilda fallet missgynnas av en sådan underlåtenhet. Omvänt innebär bestämmelsen i praktiken att för att förekomma sådana ersättningskrav måste, under vissa närmare angivna omständligheter, åtgärder vidtas för att komma till rätta med brister när det gäller möjligheterna till delaktighet för personer med funktionsnedsättning. Det är alltså tydligt att även den här föreslagna bestämmelsen är besläktad med de lagstadgade regler om s.k. aktiva åtgärder som i dag finns i diskrimineringslagen men som inte gäller med avseende på funktionsnedsättning annat än inom utbildningsområdet.

Goda skäl kan tala för att, förutom den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen, även föreslå att diskrimineringslagens vitessanktionerade regler om aktiva åtgärder utsträcks till att generellt omfatta åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.

En sådan bestämmelse kunde förväntas bidra till att driva på utvecklingen mot vad som återkommande angetts vara målet med funktionshinderpolitiken, nämligen en så likvärdig delaktighet som möjligt för personer med funktionsnedsättning på samhällets alla områden. I själva verket torde det vara denna typ av vitessanktionerade regler om aktiva åtgärder för tillgänglighet som kan få störst effekter härvidlag. Jag lämnar likväl inte något sådant förslag till lagstiftning. Skälet för det ska redovisas i det följande.

Regeringen beslutade i oktober 2008 att en särskild utredare skulle ges uppdraget att undersöka effekterna av de gällande bestämmelserna om aktiva åtgärder mot diskriminering. I direktiven

146 7 och 8 §§.

Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering Ds 2010:20

till den särskilda utredaren147 framhöll regeringen att aktiva åtgär-der visserligen kan vara värdefulla i arbetet för att främja likabehandling och motverka diskriminering. Frågan var dock, enligt regeringen, vilka åtgärder som är mest effektiva i praktiken. Regeringen konstaterade vidare att det inte gjorts någon utvärdering av effekter och resultat av de olika delarna av dagens skyldigheter att vidta aktiva åtgärder och att upprätta planer. Utredaren gavs därför i uppdrag att undersöka om och i så fall hur bestämmelserna har haft effekter på arbetet för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning samt inom utbildningsområdet även med avseende på funktionshinder och sexuell läggning. Utredningsuppdraget omfattade vidare att överväga hur krav på aktiva åtgärder kan göras tydliga, skarpa och kopplas till en verkningsfull sanktion samt om krav på aktiva åtgärder, och i så fall vilka, bör utvidgas till fler diskrimineringsgrunder och fler samhällsområden. Utredaren har redovisat sitt uppdrag till regeringen i februari 2010.

Även om jag, som framgått, i och för sig ser mycket starka skäl för att utvidga diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder till att gälla också åtgärder mot bristande tillgänglighet på alla de samhällsområden som omfattas av diskrimineringslagen, har alltså parallellt med min utredning pågått en särskild utredning om den saken. Jag anser därför att det vore olämpligt att nu lägga fram egna förslag till ändringar i diskrimineringslagen vad avser aktiva åtgärder. Mina synpunkter i den här delen har jag i stället delgett utredningen om aktiva åtgärder under hand.

147 Dir. 2008:130.

5. Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens tillämpningsområde

Mitt förslag: Förbudet mot diskriminering genom underlåtelse att

vidta åtgärder för tillgänglighet ska gälla inom alla de samhällsområden som idag omfattas av diskrimineringslagens tillämpningsområde.

Mitt uppdrag innebär att jag ska lämna förslag på hur underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet ska kunna regleras som en form av diskriminering. Som framgått föreslår jag att en särskild fristående bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet införs i diskrimineringslagen. Bestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens tillämpningsområde. Vart och ett av de aktuella samhällsområdena behandlas särskilt i det följande.

5.1. Arbetslivet

Huvudbestämmelsen med förbud mot diskriminering på arbetslivets område återfinns i 2 kap. 1 § första stycket diskrimineringslagen (2008:567). Här stadgas att en arbetsgivare inte, av skäl som har samband med bl.a. funktionshinder, får diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Som arbetssökande anses den som tydligt gett tillkänna att han eller hon sökt en anställning. Utöver arbetssökande omfattas alltså även den som gör en förfrågan hos en arbetsgivare om det finns någon anställning att söka. Med praktikanter avses studenter som under sina studier fullgör praktik, men också personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska program med inslag av yrkespraktik, liksom s.k. PRAO-elever och personer som deltar i arbetsplatsförlagd utbildning enligt gymnasieförordningen (1992:394). Med inhyrd eller inlånad arbetskraft avses bl.a. personal från bemanningsföretag.148

Diskrimineringsförbudet på arbetslivets område i 2 kap. 1 § första stycket kompletteras med en regel i paragrafens andra stycke, enligt vilken förbudet gäller också när arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, en arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder (förbud mot bristande tillgänglighet).

Det går inte att generellt ange vilka faktiska åtgärder en arbetsgivare bör överväga för att eliminera eller reducera verkningarna av ett funktionshinder. Det beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I första hand bör emellertid inriktningen på åtgärderna styras av arten och graden av arbetstagarens funktionshinder i förening med de krav som anställningen och arbetsuppgifterna innebär. Viss ledning finns också i arbetslivsdirektivet. Skäl 20 i direktivet anger att de åtgärder som en arbetsgivare vidtar ska vara effektiva och praktiska för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionshinder. Som exempel nämns inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning. Således bör typiskt sett åtgärderna avse arbetsplatsens utformning och det sätt på vilket arbetet organiseras.

Behovet av stöd- och anpassningsåtgärder kan vara föranlett av svårigheter att utföra arbetsuppgifterna eller av svårigheter att ta sig in i och ut ur en arbetslokal. Begreppet arbetslokal innefattar här till arbetsplatsen angränsande lokaler, såsom matrum, hygienutrymmen och samlingslokaler. Åtgärder som kan övervägas kan vara sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till arbetsplatsen och därtill hörande lokaler liksom att i möjligaste mån

148Prop. 2007:08:95 s. 135 ff.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

göra dessa lokaler användbara för en person med funktionsnedsättning. Det kan också vara fråga om tekniska hjälpmedel och särskilda arbetsredskap. Exempel på åtgärder är förstärkt belysning för den som är synskadad, god ventilation för den som är allergiker, tekniska hjälpmedel för att underlätta lyft eller transporter, datorstöd m.m. Även förändringar av arbetsuppgifterna, arbetstiderna eller arbetsmetoderna kan bli aktuella.149

5.1.1. Utvidgning av den skyddade personkretsen

Mitt förslag: Skyldigheten för arbetsgivare att vidta stöd- och an-

passningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning ska gälla i förhållande till alla personer som i övrigt skyddas av diskrimineringsförbudet.

På arbetslivets område finns alltså redan ett sådant regelverk som mitt utredningsuppdrag omfattar. Den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen medför, som nämnts, inte någon förändring i sak i fråga om vilka åtgärder för tillgänglighet som kan bli aktuella för arbetsgivare att vidta.

Däremot föreslår jag en utvidgning av den krets av personer som kan använda sig av tillgänglighetsbestämmelsens skydd. Det blir konsekvensen av att den särskilda bestämmelsen om arbetsgivares skyldigheter att vidta åtgärder för tillgänglighet, som är begränsad till endast vissa personkategorier, ersätts av en generell åtgärdsskyldighet som kommer att gälla för hela diskrimineringslagens tillämpningsområde.

Det nu gällande förbudet mot bristande tillgänglighet gäller inte för alla som annars omfattas av diskrimineringsförbudet på arbetslivets område. Utanför bestämmelsens skydd står de personer som gör en förfrågan om arbete, de som söker eller utför annan praktik än yrkespraktik samt de som står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Någon motivering till varför de inte omfattas av bestämmelsen ges inte i förarbetena. Rent allmänt kan begränsningen tänkas vara motiverad av att relationen mellan arbetsgivaren och de personkategorier som det här är fråga om ofta är av svagare, mera tillfällig eller kortvarig art. Det är också skäl av det slaget som tidigare anförts emot att

149Prop. 2007/08:95 s. 152, 500-501.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

låta den personkretsen omfattas av huvudbestämmelsen om förbud mot diskriminering överhuvudtaget.150

Diskrimineringslagen genomför i svensk intern rätt bestämmelserna i arbetslivsdirektivet.151 Frågan om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning behandlas i direktivets artikel 5 (tillgänglighetsbestämmelsen). Enligt bestämmelsen ska följande gälla.

”För att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder ska rimliga anpassningsåtgärder vidtas. Detta innebär att arbetsgivaren ska vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder bör den inte anses oproportionerlig.”

Att bristande åtgärder för att skapa tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ska betraktas som diskriminering framgår av att sådana åtgärder ska vidtas för att garantera principen om likabehandling av personer med funktionshinder. Enligt direktivets artikel 2(1) avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering, bl.a. på grund av funktionsnedsättning. Direktivets tillgänglighetsbestämmelse omfattar sådana åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att en person med funktionsnedsättning ska kunna få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning. Av förarbetena till vissa ändringar i den tidigare lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder152 framgår att direktivets tillgänglighetsbestämmelse ansetts fullt genomförd i svensk rätt genom den bestämmelse som numera återfinns i 2 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen. Direktivets tillgänglighetsbestämmelse har alltså tolkats så att det inte kräver några anpassningsåtgärder i fråga om andra praktikanter än yrkespraktikanter.

Skyldigheten enligt direktivet att vidta anpassningsåtgärder syftar till att upprätthålla skyddet mot diskriminering i praktiken även

150Prop. 2002/03:65 s. 178. 151 Direktiv 2000/78/EG. 152Prop. 2005/06:207 s. 1.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

för personer med funktionsnedsättning. När det i tillgänglighetsbestämmelsen i direktivet sägs att kravet på anpassningsåtgärder omfattar sådant som behövs för att personer med funktionsnedsättning ska kunna få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, ska det läsas i ljuset av att diskrimineringsförbudets tillämpningsområde enligt direktivet omfattar inte bara yrkespraktik utan även yrkesvägledning. Det skulle kunna hävdas att såväl s.k. PRAO-praktik och arbetsplatsförlagd utbildning enligt gymnasieförordningen (1992:394) faller under antingen yrkesvägledning, yrkespraktik eller utbildning eller en kombination av dessa enligt direktivet, eftersom deltagande i dessa typer av praktiska arbetslivsaktiviteter har betydelse för den framtida möjligheten för elever med funktionsnedsättning att komma in på arbetsmarknaden i den mening som omfattas av direktivets bestämmelser.

Oavsett om direktivets tillgänglighetsbestämmelse ska anses ställa krav på arbetsgivare att vidta anpassningsåtgärder även i förhållande till dessa kategorier av praktikanter kan det finnas skäl för att låta bestämmelsen i den svenska diskrimineringslagen göra det. Som regeringen anförde i förslaget till ny diskrimineringslag är praktisk arbetslivsorientering i grundskolan (PRAO) en orientering och en möjlighet för skolungdom att få en inblick i arbetslivet. Även om kopplingen till arbetslivet i betydelsen förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare inte är så nära och stark att det är naturligt att se PRAO som yrkespraktik i direktivens mening, betonade regeringen att den elev i grundskolan som genomgår PRAO ändå finns på en arbetsplats under några veckor och då i realiteten står under tillsyn och ledning av arbetsgivaren. Regeringen ansåg därför att det var rimligt att också PRAO-elever kan åberopa det diskrimineringsförbud som gäller för arbetsgivare.153

Jag delar regeringens uppfattning när det gäller det allmänna diskrimineringsförbudets tillämpning också på andra praktikanter än yrkespraktikanter. Dessutom kan ofta möjligheten att få komma ut på en arbetsplats och göra även kortare praktikperioder leda till nyttiga kontakter som kan få betydelse för t.ex. en PRAO-elevs möjligheter att senare få sommarjobb eller annan framtida anställning hos en arbetsgivare. Detsamma gäller i än större utsträckning för elever som genomgår arbetsplatsförlagd utbildning enligt gym-

153Prop. 2007/08:95 s. 136.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

nasieförordningen (1992:394). Det är också rent principiellt svårt att se några bärande skäl för att göra skillnad mellan dessa personer, liksom inhyrd eller inlånad personal, å ena sidan, samt arbetssökande, arbetstagare och yrkespraktikanter å den andra när det gäller behovet av särskilda stöd- och anpassningsåtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna vara delaktiga i arbetslivet i vid mening.

Frågan om anpassningsåtgärder för sådana praktikanter, liksom för inhyrd och inlånad arbetskraft bör omfattas av tillgänglighetsbestämmelsen i diskrimineringslagen bör i stället avgöras inom ramen för den skälighetsbedömning som ändå alltid måste göras. Utgångspunkten bör vara att det är samma typ av faktorer som ska beaktas vid bedömningen av om en åtgärd är skälig eller inte som de som gäller generellt för arbetsgivare. Samtidigt kan det säkert ibland finnas skäl att låta bedömningen utfalla annorlunda, t.ex. i fråga om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder när det gäller annan praktik än yrkespraktik eftersom en sådan inte innebär samma typ av nära avtalsrelation och sådan praktik dessutom kanske pågår under en kortare tid.154 Motsvarande anpassning av skälighetsbedömningen kan bli aktuell i fråga om exempelvis personer som gör en förfrågan om det finns något arbete att söka. Några exempel i det följande kan illustrera detta.

Av ett större företag framstår det exempelvis inte som oskäligt att kräva att det lämnar svar på en döv persons förfrågan om arbete via exempelvis texttelefonförmedling, även när han eller hon inte kan anses som arbetssökande i formell mening. Att kräva av en enskild näringsidkare utan anställda att han eller hon ska bekosta en teckentolk för att kunna svara på motsvarande frågor, skulle å andra sidan sannolikt inte bedömas som ett skäligt krav på tillgänglighetsanpassning. En mindre omfattande förändring av den fysiska utformningen av en arbetsplats kan vara skälig att kräva, om den skulle göra det möjligt för elever med en vanligt förekommande funktionsnedsättning att genomföra PRAO-perioder hos en större arbetsgivare som annars brukar ta emot PRAO-elever. Sammanfattningsvis framstår det enligt min mening som betydligt rimligare att arbetsgivaren skyddas från orimligt långtgående krav på stöd- och anpassningsåtgärder genom det generella kravet på att göra en skälighetsbedömning, än att behålla det nu gällande generella un-

154 Jfr prop. 2007/08:95 s. 501 angående yrkespraktikanter jämfört med anställd personal.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

dantaget för alla personer som gör en förfrågan om arbete, söker eller fullgör annan praktik än yrkespraktik eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet bör därför utvidgas till att omfatta alla dem som skyddas av diskrimineringsförbudet i övrigt på arbetslivets område.

5.1.2. Fortlöpande anpassningsskyldighet

Min bedömning: Skyldigheten enligt diskrimineringslagen för ar-

betsgivare att vidta stöd- och anpassningsåtgärder bör inte utvidgas till att omfatta generella, fortlöpande anpassningsåtgärder.

I samband med att anpassningsskyldigheten för arbetsgivare utsträcktes till att omfatta också arbetstagare under pågående anställning och yrkespraktikanter berördes även frågan om tillgänglighetsbestämmelsen borde omfatta generella, fortlöpande, stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning, inte minst för att uppfylla direktivets krav.155 Den slutsats som drogs då var att det inte fanns skäl för en sådan utvidgning. Enligt min uppfattning gäller det fortfarande.

Syftet med arbetslivsdirektivet anges i artikel 1 vara att tillhandahålla en ram för åtgärder mot diskriminering. Även direktivets operativa tillgänglighetsbestämmelse (artikel 5 jämfört med artikel 2) hänför sig till just diskrimineringsperspektivet. Att det i skäl 20 till direktivet anges att lämpliga åtgärder bör vidtas för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionsnedsättning i vissa där närmare angivna avseenden kan inte enligt min mening tolkas som att direktivet skulle ställa krav också på åtgärder för att underlätta för personer med funktionsnedsättning att vara delaktiga i arbetslivet bortom vad som krävs med hänsyn till just diskrimineringsperspektivet.

Att den nu gällande diskrimineringslagens bestämmelse om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder inte omfattar generella, fortlöpande, stödåtgärder för personer med funktionsnedsättning är alltså enligt min uppfattning förenligt med arbetslivsdirektivets krav. Även mitt uppdrag är begränsat till att föreslå en reglering inom diskrimineringslagstiftningens ram. Diskrimineringsförbudet

155Prop. 2005/06:207 s. 21 f.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

både i diskrimineringslagen och i arbetslivsdirektivet utgår från att en jämförelse ska göras, i det nu aktuella sammanhanget mellan en person med en viss funktionsnedsättning och en annan person, verklig eller hypotetisk, utan denna funktionsnedsättning, ifråga om möjligheterna att utföra de väsentligaste uppgifterna av ett arbete. Någon skyldighet att anställa någon som inte, trots skäliga stöd- och anpassningsåtgärder, kan förväntas klara att utföra dessa de väsentligaste uppgifterna finns inte.156

Anknytningen till diskrimineringsförbudet begränsar typiskt sett de åtgärder som skäligen kan krävas, till sådana som innebär att en insats görs som i sin tur leder till att en person med funktionsnedsättning därefter kan utföra åtminstone de väsentligaste uppgifterna i ett arbete på ett sätt som är jämförbart med andra personer utan en sådan funktionsnedsättning. Förhållandena över tid kan naturligtvis förändras och leda till att ytterligare, eller andra, anpassningsåtgärder kan behöva vidtas. Även sådana åtgärder kan falla inom tillämpningsområdet för diskrimineringslagens tillgänglighetsbestämmelse. Stödåtgärder som kontinuerligt måste vidtas för att en person med funktionsnedsättning ska kunna utföra uppgifter på en arbetsplats leder däremot inte till att hans eller hennes arbetsprestation blir jämförbar med andras i diskrimineringslagens mening. Bestämmelsen omfattar därför inte någon skyldighet att vidta sådana åtgärder. Att nu föreslå en utvidgning av diskrimineringslagens regel i det avseendet skulle innebära en tydlig avvikelse från den rättssystematik som lagen bygger på, och skulle därmed gå utöver mitt uppdrag. Jag föreslår därför inte någon sådan ändring.

I det enskilda fallet kan naturligtvis inte uteslutas att en diskussion uppkommer om huruvida en viss typ av anpassningsåtgärder ska betraktas som kontinuerliga eller inte, det vill säga om de ska anses omfattade av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen. I praktiken torde det dock inte medföra några stora olägenheter. Även om åtgärderna i fråga skulle anses falla inom tillgänglighetsbestämmelsens tillämpningsområde, utgör kravet på skälighet ett skydd mot att en arbetsgivare åläggs att vidta orimligt omfattande eller alltför speciella åtgärder.

Som har påpekats i nämnda tidigare förarbeten till tillgänglighetsbestämmelsen finns det emellertid regler i annan lagstiftning, främst i arbetsmiljölagen och lagen om anställningsskydd, som stäl-

156 Se skäl 17 i arbetslivsdirektivet och prop. 1997/98:179 s. 56.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

ler krav också på individuella anpassningsåtgärder bortom vad som kan krävas med stöd av diskrimineringslagstiftningen.157

5.2. Utbildning

I 2 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen (2008:567) finns huvudbestämmelsen med förbud mot diskriminering på utbildningsområdet. Enligt denna bestämmelse får den som bedriver verksamhet som avses i skollagen (1985:1100) eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) inte, av skäl som har samband med bl.a. funktionshinder, diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15.

Med verksamhet som avses i skollagenavses utbildning och annan verksamhet som regleras i den lagen. I det ingår förskoleklassen, grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan, liksom det offentliga skolväsendet för vuxna. Hit hör också offentligt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnomsorg, fristående skolor samt enskilt bedriven förskoleverksamhet, förskoleklass och skolbarnomsorg. Även de särskilda utbildningsformer som regleras i 10 kap. skollagen omfattas. Här avses internatskolor och utbildningar som anordnas av det allmänna t.ex. i hemmet eller på sjukhus för dem som av olika skäl inte kan delta i skolarbetet inom det offentliga skolväsendet. Även skolhälsovården ingår.

Att någon bedriver annan utbildningsverksamhet syftar på flera olika former av utbildning. Här avses t.ex. högskoleutbildning enligt högskolelagen (1992:1434) och utbildning som kan leda fram till en examen som en enskild anordnare får utfärda enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Vidare omfattas en mängd andra olika utbildningsformer som regleras i olika förordningar. Exempel på sådana utbildningar finns i författningskommentaren till 2 kap. 5 § diskrimineringslagen i regeringens

157Prop. 2005/06:207 s. 21 f.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

proposition med förslag till ny diskrimineringslag.158 Även sådan annan utbildningsverksamhet omfattas av diskrimineringsförbudet oavsett om utbildningsanordnaren eller huvudmannen för verksamheten är staten, kommunen, ett landsting eller en enskild juridisk eller fysisk person.159

I 2 kap. 5 § andra stycket diskrimineringslagen stadgas att diskrimineringsförbudet gäller även i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder.

Skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder är således, enligt nuvarande lagstiftning, begränsad till att gälla för universitet och högskolor med offentlig huvudman när de bedriver utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) samt till enskilda utbildningsanordnare när de bedriver utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.

Kravet på anpassningsåtgärder är dessutom begränsat till lokalernas tillgänglighet och användbarhet. Sådant som anpassning av kurslitteratur, andra läromedel eller hjälpmedel i studierna omfattas däremot inte av den nu gällande bestämmelsen för högskoleområdet.160

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även på utbildningsområdet är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

158Prop. 2007/08:95 s. 505-506159Prop. 2007/08:95 s. 506160Prop. 2007/08:95 s. 507.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Av förarbetena till den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen för högskolan framgår att den främst tar sikte på förändringar av lokalernas utformning när det gäller sådant som höga trösklar, heltäckningsmattor, avsaknad av hiss, placering av dörröppnare, utformning av toalettutrymmen och liknande. Det kan också handla om god ventilation för den som är allergiker, teleslingor och god akustik för personer med nedsatt hörsel, synskadades behov av kontrastmarkeringar och förstärkt belysning m.m. Andra problem som framhållits av organisationer för människor med funktionsnedsättning är att rökning tillåts i anslutning till entréer eller att grupparbetsrum, till skillnad från stora föreläsningssalar, inte gjorts tillgängliga för personer med rörelsesvårigheter eller hörselnedsättning, vilket resulterar i att studenter med funktionsnedsättning inte kan delta i viktiga delar av studiearbetet. Det har även påpekats att det inte räcker med att t.ex. installera hörselslingor; man måste också regelbundet kontrollera att de fungerar. Härtill kommer behovet av tillgänglighetsskapande åtgärder som inte har direkt med lokalernas utformning att göra. Sådana åtgärder behandlas särskilt i avsnitt 5.2.2.

5.2.1. En tillgänglighetsbestämmelse för hela utbildningsområdet

Mitt förslag: Skyldigheten för utbildningsanordnare att vidta skäli-

ga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ska gälla i förhållande till all utbildningsverksamhet som omfattas av nuvarande 2 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen (2008:567)

På utbildningsområdet finns alltså, som framgått, redan ett sådant regelverk som mitt utredningsuppdrag omfattar. Det nu gällande förbudet mot bristande tillgänglighet gäller dock inte för flertalet av de utbildningsverksamheter som annars omfattas av diskrimineringsförbudet. Frågan om det rimliga i en sådan begränsning är inte ny. Skolansvarsutredningen161 ansåg för sin del att det fanns skäl att överväga om inte en regel om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning borde gälla också på skolans område. Utredningen anförde att det var svårt att motivera varför

161 Dir. 2003:14.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

diskrimineringslagstiftningen skulle skydda studenter men inte skolelever mot bristande tillgänglighet.162

Diskrimineringskommittén föreslog en bestämmelse med innebörden att underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet inom hela utbildningsområdet skulle omfattas av lagens förbud mot diskriminering.163 Förslaget ledde dock inte till lagstiftning. Regeringen angav i propositionen med förslag till den nya diskrimineringslagen att den hade för avsikt att i annat sammanhang återkomma till frågan om tillgänglighetsåtgärder för andra utbildningsanordnare än högskolan.164 Den hänvisade då till sin generella bedömning att frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning som en form av diskriminering borde beredas ytterligare.165

Brister vad gäller tillgänglighet inom dessa områden har påtalats i ett flertal sammanhang. Allmänt beskrivs behovet av en förstärkt lagstiftning när det gäller tillgänglighet i avsnitt 4.1. Vidare har exempelvis Skolverket genomfört undersökningar som visat stora brister i tillgänglighet vid landets skolor. I en enkätundersökning om tillgängligheten med avseende på skollokaler angav nästan hälften av grundskolorna och fyra av tio gymnasieskolor att de skulle behöva installera toaletter eller hissar för att lokalerna skulle bli tillgängliga för rullstolsanvändare.166 Den allra vanligaste bristen som enkätsvaren visade var att det saknades automatiska dörröppnare. I två tredjedelar av grundskolorna och nära hälften av gymnasieskolorna saknas sådana dörröppnare. I praktiken är problemet antagligen än större, vilket visat sig i en kvalitativ studie enligt samma rapport. Många dörröppnare som är installerade fungerar nämligen inte eller är felplacerade för den som använder rullstol.

Det är svårt att se något rimligt skäl till varför diskrimineringslagstiftningen ska skydda studenter i högskolan i fråga om bristande tillgänglighet men inte barn och andra som deltar i annan utbildning. Dessutom finns redan enligt andra regelverk skyldigheter att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder inom ett flertal utbildningsverksamheter. Principen om alla barns rätt till utbildning framgår av 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100) och följer även av be-

162SOU 2004:50 s. 113163SOU 2006:22 del 2 s. 9 164Prop. 2007/08:95 s. 198. 165Prop. 2007/08:95 s. 94. 166 Tillgänglighet till skolors lokaler och valfrihet för elever med funktionsnedsättning, Skolverket 2008-09-29, Dnr 2007:324, s. 7.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

stämmelsen om skolplikt i 3 kap. 1 § samma lag. Skolplikten förutsätter naturligtvis att eleverna också har tillgång till skolan, oavsett funktionsförmåga. I utbildningen ska hänsyn även tas till elever i behov av särskilt stöd, vilket framgår av 1 kap. 2 § skollagen. Den bestämmelsen gäller alla skolformer. Behov av sådant stöd föreligger ofta för elever med funktionsnedsättning.

Sverige har ratificerat FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.167 Konventionen behandlas i avsnitt 15.6. Enligt artikel 24 i konventionen, som skyddar rätten till utbildning, ska skälig anpassning bl.a. erbjudas utifrån personliga behov. Bestämmelsen innebär dessutom att personer med funktionsnedsättning ska ges nödvändigt stöd inom ramen för det allmänna utbildningssystemet. Även FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter168 skyddar rätten till utbildning (artiklarna 13-14) och förbjuder diskriminering inklusive på grund av funktionsnedsättning (artikel 2). Detsamma gäller FN:s konvention om barnets rättigheter169 (artiklarna 28-29 om rätt till utbildning och artikel 2 om förbud mot diskriminering). Konventionerna behandlas i avsnitt 15.3 respektive 15.4.

Sverige är folkrättsligt bundet av konventionerna. Dessa gäller visserligen inte direkt som lag i Sverige, men myndigheter och domstolar är skyldiga att tillämpa svensk lag så att den så långt det är möjligt inte kommer i konflikt med konventionernas bestämmelser(s.k. fördragskonform tolkning).

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna170 gäller däremot som direkt tillämplig svensk lag. Konventionen behandlas i avsnitt 15.7. Enligt art. 2 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen får ingen förvägras rätten till undervisning och enligt art. 14 i konventionen får ingen diskriminering förekomma vad gäller åtnjutandet av den rättigheten. Som jag redogjort för omfattas funktionsnedsättning av diskrimineringsförbudet i artikel 14.

I regeringens skrivelse om uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken redovisas bl.a. en undersökning gjord av dåvarande Riksförsäkringsverket som visar att högre utbildning lönar sig. För personer med utbildning motsvarande gymnasium ökar sannolikheten för arbete på öppna arbetsmarknaden

167 SÖ 2008:26. 168 SÖ 1971:41. 169 SÖ 1990:20. 170 SÖ 1952:35.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

med omkring 40 procent, medan personer med högskoleutbildning har över fyra gånger så stor sannolikhet att vara förankrade på den öppna arbetsmarkanden, jämfört med dem som enbart har grundskoleutbildning.171 Detta är något som också bekräftats i en tidigare undersökning om förankringen på arbetsmarknaden för akademiker med funktionsnedsättning, som redovisas i regeringens mångfaldsprojekt.172 Åtgärder som gör utbildning på både högskolenivå och andra nivåer tillgänglig för personer med funktionsnedsättning blir alltså samhällsekonomiskt lönsamma.

Min slutsats är att diskrimineringsförbudet i fråga om bristande tillgänglighet bör omfatta all slags utbildning. Mitt förslag innehåller därför en utvidgning av tillämpningsområdet för tillgänglighetsbestämmelsen i diskrimineringslagen. Den görs genom att den nu gällande särskilda bestämmelsen för högskolan om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning ersätts av den generella tillgänglighetsbestämmelse som kommer att gälla för hela diskrimineringslagens tillämpningsområde. Bestämmelsen kommer att gälla oavsett om utbildningsanordnaren eller huvudmannen för verksamheten är staten, kommunen, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person.

Det ökande antalet fristående skolor aktualiserar att också den ökade valfrihet och mångfald som den utvecklingen lett till måste vara tillgänglig för människor med funktionsnedsättning på likvärdiga villkor som för andra människor. Enligt nu gällande skollag kan kommuner och fristående skolor ha rätt att neka en elev plats vid en viss skola med hänvisning till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter. En skillnad är dock att kommunen alltid är skyldig att erbjuda grundskola och gymnasieskola för de elever som enligt skollagen har rätt till sådan utbildning. De fristående skolorna däremot har inte någon motsvarande skyldighet. I promemorian Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet173föreslås att det direkt av författningstexten i den nya skollagen tydligt ska framgå att en fristående skola måste vara öppen för alla elever och att skolan endast kan vägra att ta emot en elev med särskilda behov om hemkommunen har beslutat att inte lämna ekonomiskt bidrag för eleven.

171 Skr. 2005/06:110 s. 32. 172Ds 2000:69. 173Ds 2009:25.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Som jag betonat i avsnitt 4.5.1 måste den frihet att välja skola som finns för elever generellt också gälla för elever med funktionsnedsättning. Den grundläggande principen om att en skälig tillgänglighetsnivå förutsätter tillgänglighet på jämförbara villkor – det vill säga genom åtgärder som är så inkluderande och så lite segregerande eller stigmatiserande som möjligt – innebär att det inte rent allmänt kan godtas att en skolhuvudman, t.ex. av organisatoriska skäl, hänvisar alla elever med funktionsnedsättning till en särskild skola där tillgänglighetsåtgärder vidtagits. På motsvarande sätt kan det som absolut huvudregel inte accepteras, ur ett diskrimineringsrättsligt perspektiv, att fristående skolor väljer att hänvisa elever med funktionsnedsättning till den kommunala skolan. Tvärtom kan det mycket väl vara skäligt att kräva tillgänglighetsåtgärder just på den skola som en elev önskar gå i, även om eleven skulle kunna delta i undervisningen på någon annan skola utan att några sådana åtgärder behöver vidtas där. Omständigheterna i ett enskilt fall kan emellertid också vara så speciella att det inte kan anses skäligt att en skola anpassas på ett visst särskilt sätt.

5.2.2. Utvidgning av tillgänglighetskravet till annat än lokaler

Mitt förslag: Skyldigheten för utbildningsanordnare att vidta skäli-

ga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ska gälla generellt och inte bara för lokalernas tillgänglighet och användbarhet.

Behovet av olika tillgänglighetsskapande åtgärder inom utbildningsområdet framgår t.ex. av Högskoleverkets rapport Högskoleutbildning och funktionshinder.174 I en enkätundersökning framförde studenter med olika typer av funktionsnedsättning vilka behov de främst ansåg behövde tillfredsställas. Behoven omfattade bl.a. ökade möjligheter att få tillgång till tekniska hjälpmedel, framförallt datorer, att få litteraturlistorna i tid för att hinna få fram litteraturen i form av talbok eller i punktskrift, samt ökade resurser för teckenspråkstolkar. Sådana åtgärder, liksom andra som tar sikte på alternativa eller anpassade examinationsformer eller olika former av personligt stöd, har vidare framhållits i mina kontakter med företrädare för handikapprörelsen under utredningsarbetets gång. Lära-

174 Högskoleverkets rapportserie 2000:4 R.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

re behöver också förmås att inse att de måste använda de mikrofoner som finns för att det ska vara någon mening med de hörselslingor som har installerats. Ett annat problem som påtalats är att vissa lärare inte går med på att en student med funktionsnedsättning spelar in en föreläsning på band.

Varför skyldigheten för utbildningsanordnare att vidta stöd- och anpassningsåtgärder enligt den nu gällande bestämmelsen endast avser lokaler framgår inte av förarbetena. Diskrimineringskommittén drog i sitt betänkande slutsatsen att det var en fråga om kostnader. Jag har tidigare betonat att en utgångspunkt för mina överväganden och förslag är att den svenska diskrimineringslagstiftningen ska vara utformad så att den kan bidra effektivt till att skapa och upprätthålla respekt för de mänskliga rättigheterna, där rätten till skydd mot både direkt och indirekt diskriminering som har samband med funktionsnedsättning, inklusive olika former av bristande tillgänglighet, är central. Som framhållits i föregående avsnitt är rätten till utbildning, liksom att inte utsättas för diskriminering på grund av funktionsnedsättning, centrala rättigheter enligt en rad internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna som Sverige har förbundit sig att upprätthålla.

Även när det gäller tillgänglighet på annat sätt än med avseende på lokalernas utformning, är det dessutom viktigt att framhålla att det redan i dag finns krav på sådana stöd- och anpassningsåtgärder i annan lagstiftning, t.ex. i grundskoleförordningen. Härtill kommer att även mera allmänna stadganden på skolans område naturligtvis gäller även för elever med funktionsnedsättning. Så gäller t.ex. enligt 4 kap. 4 § skollagen att utbildningen i grundskolan ska vara avgiftsfri för eleverna och att de ska ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Vad som ”behövs” kommer naturligen att variera men måste även ta sikte på behovet hos barn med funktionsnedsättning. Diskrimineringsförbudet i fråga om bristande tillgänglighet kommer således även på utbildningsområdet snarast att komplettera och förstärka de offentligrättsliga regler som redan finns.

Den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen förutsätter vidare en skälighetsbedömning som ska göras i varje enskilt fall. Hänsyn ska således, i likhet med vad som gäller på andra områden, tas också till den ansvariges möjligheter att bära kostnaderna för de tillgänglighetsskapande åtgärder som kan behöva vidtas. Hur skälighetsbedömningen bör göras behandlas närmare i avsnitt 4.5.1 och 4.5.2

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

och i författningskommentaren till 1 kap. 4 § andra stycket diskrimineringslagen i avsnitt 13.2.

Jag föreslår alltså sammanfattningsvis att det nuvarande begränsade kravet på anpassningsåtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet inom högskoleområdet ersätts med en generell skyldighet för utbildningsanordnare att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet. Utöver anpassning av lokalerna kommer sådana tillgänglighetsskapande åtgärder att kunna handla om t.ex. litteratur i alternativa format, pedagogiska hjälpmedel, tolkhjälp, alternativa examinationsformer eller personligt stöd av annat slag.

5.2.3. Överklagandenämnden för högskolan

Min bedömning: Den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen

kommer att ge tillräckligt tydlig vägledning för att Överklagandenämnden för högskolan ska kunna fatta beslut i ärenden enligt 4 kap. 18 § diskrimineringslagen (2008:567) om diskriminering.

En fråga som uppmärksammades i Specialskolemyndighetens remissyttrande över Diskrimineringskommitténs betänkande rör den särskilda bestämmelsen i 4 kap. 18 § diskrimineringslagen. Enligt bestämmelsen får vissa beslut inom högskolan överklagas till Överklagandenämnden för högskolan på den grunden att de strider mot lagens diskrimineringsförbud. Härigenom kan även frågor om huruvida en högskola levt upp till sin skyldighet att vidta skäliga åtgärder för lokalernas tillgänglighet och användbarhet bli föremål för nämndens prövning. Specialskolemyndigheten hade i och för sig ingen invändning mot att en utvidgad skyldighet införs för högskolorna att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder även med avseende på annat än själva lokalerna. Däremot uppmärksammade myndigheten särskilt att en sådan utvidgning förmodligen skulle komma att leda till att nämnden kommer att få överpröva svårbedömda frågor om vad som är skäliga åtgärder för tillgänglighet inom högskolan. Nämndens prövning skulle därmed i viss del komma att likna den prövning som allmänna förvaltningsdomstolar gör i socialförsäkringsmål. Mot den bakgrunden förutsatte myndigheten att det i förarbetena till en framtida bestämmelse om utvidgade tillgänglighetsskyldigheter för högskolorna ges tydliga riktlinjer för skälighetsbedömningen.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Det kan som jag ser det visserligen rent allmänt ifrågasättas hur väl den typ av skälighetsbedömningar som både den nuvarande och den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen förutsätter passar in bland de typer av beslut som Överklagandenämnden för högskolan annars har att överpröva. Nämndens prövning domineras av beslut om antagning till högskolan samt beslut om anställning och befordran inom universitet och högskolor. Andra exempel är beslut

om tillgodoräknande av kurs, avslag på en students begäran om befrielse från obligatoriska utbildningsmoment, beslut att dra in resurser för en doktorands forskarutbildning eller beslut att en doktorand inte ska få tillbaka resurserna, samt avslag på begäran att få ut examens- eller kursbevis.

Emellertid omfattar alltså den nu gällande överklaganderätten till nämnden enligt diskrimineringslagen också bristande åtgärder för lokalernas tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning. Det kan knappast komma i fråga att inom ramen för mitt utredningsuppdrag föreslå att denna rätt avskaffas. Det beror främst på att det ur den enskilda sökandens eller studentens perspektiv kan vara betydligt förmånligare att få frågan om bristande tillgänglighet när det gäller lokalerna prövade inom ramen för ett överklagande till nämnden än att behöva väcka en civilrättslig talan i domstol. En domstolsprövning kan nämligen, även om den blir framgångsrik, aldrig få till direkt resultat annat än att den drabbade får ekonomisk kompensation från högskolans huvudman. Ett överklagande som bifalls av Överklagandenämnden för högskolan leder däremot till att den klagande får det han eller hon har begärt, t.ex. att en tröskel ska tas bort.

Den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen kommer att omfatta frågor som rör vad som är skäliga åtgärder för tillgänglighet inom högskoleområdet med avseende också på annat än lokalernas utformning. Både direkt i författningstexten till bestämmelsen och i motiven ges, enligt min mening, tillräckligt tydlig vägledning för att nämnden ska kunna fatta beslut om dessa frågor enligt 4 kap. 18 § diskrimineringslagen (2008:567).

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

5.3. Arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsföremedling utan offentligt uppdrag

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs när det gäller arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsföremedling utan offentligt uppdrag.

Enligt 2 kap. 9 § diskrimineringslagen är diskriminering av arbetssökande eller arbetstagare av skäl som har samband med bl.a. funktionshinder förbjuden i fråga om arbetsmarkandspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte. Diskrimineringsförbuden hindrar inte heller åtgärder som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män eller lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. De hindrar inte heller särbehandling på grund av ålder, om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.

Arbetsmarknadspolitisk verksamhet

Enligt förarbetena till bestämmelsen175 avses med arbetsmarknadspolitisk verksamhet till en början verksamhet enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I förordningen finns bestämmelser om verksamheten hos myndigheten Arbetsförmedlingen, inbegripet handhavandet av arbetsmarknadspolitiska program och platsförmedling som bedrivs av den statliga Arbetsförmedlingen. Som en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ses också arbetsförmedling som utförs av från staten fristående företag på offentligt uppdrag och som helt eller delvis har offentlig finansiering. I arbetsmarknadspolitisk verksamhet innefattas vidare kommuners, landstings, enskilda arbetsgivares, utbildningsföretags eller andras medverkan i arbets-

175Prop. 2007/08:95 s. 215-216 samt s. 511-513.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

marknadspolitiska program eller annan verksamhet som sker på offentligt uppdrag.

Diskrimineringsförbudet avser all handläggning hos myndigheten Arbetsförmedlingen av ärenden om vägledning, platsförmedling (arbetsförmedling), anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program eller andra insatser i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Bestämmelsen omfattar också hanteringen av frågor om aktivitetsstöd och andra ekonomiska arbetsmarknadspolitiskt betingade stöd såsom rese- och logiersättning och flyttningsbidrag. Vidare omfattas kommunala och, i förekommande fall, landstingskommunala åtgärder som syftar till att arbetslösa ska få arbete och som typiskt sett motsvarar sådana insatser som görs av eller på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Detta kan avse t.ex. kommunala s.k. jobbtorg. Privata subjekts ("utförare") medverkan i arbetsmarknadspolitisk verksamhet omfattas också. Detta gäller t.ex. programmet arbetspraktik och upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Ett utbildningsföretag eller en arbetsgivare som i samarbete med Arbetsförmedlingen tar emot personer för arbetspraktik eller något annat program får alltså inte diskriminera den enskilde t.ex. vid urval, handledning eller allmänt i bemötande.

Som arbetssökande betraktas den som är inskriven som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen eller som söker anställning via en från staten fristående aktör, t.ex. ett bemanningsföretag. De arbetstagare som kan åberopa förbudet är de som tar del av arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. den vars anställning finansieras med anställningsstöd.

Arbetsförmedling utan offentligt uppdrag

Arbetsförmedling som bedrivs utan offentligt uppdrag eller finansiering är inte en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Också sådan ”privat arbetsförmedling” omfattas emellertid av diskrimineringsförbudet.176 Det kan vara fråga om verksamhet som t.ex. rekryteringsföretag eller bemanningsföretag enligt avtal med en arbetsgivare svarar för. Bemanningsföretagets åtagande kan avse hela eller delar av rekryteringsprocessen. Några exempel är annonsering, intervjuer, CV-urval, personlighets- och motivationstester och referenstagning.

176Prop. 2007/08:95 s. 215-216 samt s. 511-513.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

En annan form av arbetsförmedling är att ett företag tillhandahåller en databas eller liknande i vilken arbetssökande kan registrera sig som sökande och arbetsgivare kan annonsera eller söka efter personer att anställa. Om det förekommer diskriminering i hanteringen av databasen eller motsvarande är diskrimineringsförbudet tillämpligt.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Förutom t.ex. att göra verksamhetens lokaler tillgängliga, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i den, liksom att i viss utsträckning justera de krav som ställs på deltagarna i olika program. Här kan viss vägledning fås från den på arbetslivets område redan gällande bestämmelsen, enligt vilken arbetsgivare har en skyldighet att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder så att bl.a. arbetssökande och arbetstagare med funktionsnedsättning kan komma i en jämförbar situation med personer utan sådan funktionsnedsättning, det vill säga så att vederbörande kan utföra åtminstone de väsentligaste uppgifterna i ett arbete.177

Både när det gäller anvisning av arbeten att söka och programverksamhet att delta i kan det också vid bedömningen av om någon ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande bli aktuellt att ta särskild hänsyn till att vissa arbetsplatser eller arbetsuppgifter inte är lämpliga för den som har en viss funktionsnedsättning, t.ex. en allergi eller en kognitiv funktionsnedsättning.

1772 kap. 1 § diskrimineringslagen; prop. 2007/08:95 s. 500.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har redan klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss vara eller tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses vara densamma som den som ursprungligen erbjöds. Begränsningen härvidlag har utvecklats närmare när det gäller just varor, tjänster och bostäder m.m. i avsnitt 5.6.

På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och vid arbetsförmedling utan uppdrag. Skyldigheten att vidta åtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna ta del av sådan verksamhet innebär alltså inte något krav på att inrätta särskilda program som annars alls inte skulle ha erbjudits eller att skräddarsy innehållet inom ramen för en sådan verksamhet i sådan utsträckning att verksamheten blir att anse som en helt annan än den som ursprungligen erbjöds.

Särskilt om ansvar för tillgänglighetsskapande åtgärder i arbetsmarknadspolitisk verksamhet

Frågan om vem som bär ansvaret för att åtgärder för tillgänglighet vidtas behandlas allmänt i avsnitt 4.6. Den allmänna principen är att den som ansvarar för en viss typ av verksamhet som omfattas av diskrimineringslagen också ansvarar för att verksamheten bedrivs utan diskriminering. Ansvar och den faktiska kontrollen över verksamheten bör följas åt. Mitt förslag innebär att samma princip kommer att gälla när det gäller ansvaret för diskriminering i form av underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder. Den ansvarsmodell som alltså redan gäller enligt diskrimineringslagen, kommer vad gäller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och vid arbetsförmedling utan offentligt uppdrag i första hand att innebära ett ansvar för staten eftersom den huvudsakliga delen av verksamheten sker i statlig regi.

I många fall bedrivs emellertid verksamheten i praktiken av andra än myndigheten Arbetsförmedlingen. Ett exempel som anges i förarbetena till diskrimineringslagen är kommuner som fullgör uppgifter inom arbetsmarknadspolitiken. Ett annat exempel är en extern aktör vars tjänster upphandlas av Arbetsförmedlingen och

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

som medverkar i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten t.ex. genom att bedriva arbetsmarknadsutbildning eller att bidra med kartläggning eller motivationshöjande insatser.

När frågan om bristande åtgärder för tillgänglighet kommer upp i en del av verksamheten som i praktiken bedrivs av en kommun, kommer ansvaret för tillgänglighetsskapande åtgärder i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet att ligga på kommunen. I fråga om t.ex. upphandlad arbetsmarknadsutbildning hos ett utbildningsföretag eller på en arbetsplats ligger ansvaret hos företaget eller arbetsgivaren.

En annan situation är den att en arbetssökande anvisas en anställning med anställningsstöd, lönebidrag eller liknande. I det fallet är både Arbetsförmedlingens befattning med ärendet och arbetsgivarens mottagande och bemötande etc. av den enskilde en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Både bestämmelsen som gäller i arbetsmarknadspolitisk verksamhet och den som gäller arbetsgivare blir då tillämpliga. Detsamma gäller om den arbetssökande anvisas det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetspraktik. Ansvaret för bristande tillgänglighet i dessa fall kan åvila både Arbetsförmedlingen och arbetsgivaren. Om den aktuella bristen i tillgänglighet rör förhållanden som arbetsgivaren råder över blir denne ansvarig, medan om det däremot kan anses vara inom ramen för Arbetsförmedlingens uppgifter som åtgärden borde ha vidtagits vilar ansvaret där.178

5.4. Start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs i fråga om start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet.

I 2 kap. 10 § diskrimineringslagen förbjuds diskriminering som har samband med bl.a. funktionshinder i fråga om ekonomiskt stöd, tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet. Diskriminering är också förbjuden när det gäller behörighet,

178 Jfr, om ersättningsansvaret vid diskriminering i arbetsmarknadspolitisk verksamhet, prop. 2007/08:95 s. 407-408.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

legitimation, auktorisation, registrering, godkännande eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna utöva ett visst yrke. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15. Diskrimineringsförbuden gäller till förmån för enskilda men skyddar inte juridiska personer. Förbuden hindrar inte särbehandling på grund av ålder, om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Förbudet hindrar inte heller åtgärder i fråga om stöd som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män eller lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Något uttryckligt förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet finns inte.

I förarbetena till 2 kap. 10 § diskrimineringslagen179 redovisas vad som avses med start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet.

Start eller bedrivande av näringsverksamhet

Diskrimineringsförbudet gäller ekonomiskt stöd, tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet. Som ekonomiska stöd räknas statliga och andra bidrag, t.ex. de olika regionalpolitiska stöden. Enskilda som driver näringsverksamhet under egen firma kan få bidrag enligt förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag, förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling, förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken och förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd. Ett annat exempel på ekonomiskt stöd till enskilda är Trygghetsfondens s.k. ”starta-egetbidrag”. Uppräkningen är inte uttömmande, vilket innebär att även andra befintliga, eller över tid tillkommande, bidragsformer också kan komma att omfattas.

Diskriminering som kan förekomma när det gäller andra finansieringsformer för start eller bedrivande av näringsverksamhet omfattas inte av diskrimineringsförbudet enligt denna bestämmelse.

179Prop. 2007/08:95 s. 225-234, 513-516

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Det kan exempelvis vara fråga om stöd till start av näringsverksamhet som lämnas inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, eller särskilt stöd vid start av näringsverksamhet enligt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Diskriminering som rör hantering av dessa insatser faller under diskrimineringsförbudet i 2 kap. 9 § diskrimineringslagen. Banklån, lån som administreras av det statliga företaget ALMI Företagspartner AB eller lån hos andra långivare omfattas av diskrimineringsförbudet för tjänster i 2 kap. 12 §.

Arbetslöshetsersättning till företagare enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och företagares sjuk- och föräldrapenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring omfattas av diskrimineringsförbudet i fråga om socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd i 2 kap. 14 §, se avsnitt 5.8.

Diskrimineringsförbudet gäller vidare tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att en enskild person ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet. Begreppet tillstånd omfattar t.ex. trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen (1998:490), tillstånd för tillfällig försäljning enligt lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning och serveringstillstånd enligt alkohollagen (1994:1738). Uppräkningen är inte uttömmande. Registrering tar sikte på möjligheten att registrera enskild firma (enskild näringsverksamhet), handelsbolag, kommanditbolag eller aktiebolag hos Bolagsverket. Med liknande som kan ha betydelse för att en enskild person ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet avses sådant som typiskt sett är av vikt för den som startar eller bedriver näringsverksamhet. Ett exempel är att F-skattsedel utfärdas eller återkallas.

Yrkesbehörighet

Diskrimineringsförbudet i fråga om yrkesbehörighet avser sådant som behörighet och legitimation enligt 3 kap. lagen (1998:531) om yrkesutövning på hälso- och sjukvårdens område för apotekare, arbetsterapeuter, barnmorskor, kiropraktorer, logopeder, läkare, naprapater, optiker, psykologer, psykoterapeuter, receptarier, röntgensjuksköterskor, sjukgymnaster, sjukhusfysiker, sjuksköterskor,

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

tandhygienister och tandläkare. Endast den som har legitimation för yrket eller som särskilt förordnats att utöva det är behörig att göra det. Frågor om meddelande av legitimation och särskilt förordnande att utöva ett yrke prövas i dessa fall av Socialstyrelsen. Av bestämmelsen omfattas också sådant som behörighet och legitimation för att få utöva veterinäryrket enligt lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. Legitimation meddelas av Jordbruksverket.

Ett annat exempel när det gäller yrkesbehörighet är elinstallationsarbete, som enligt huvudregeln bara får utföras av behörig elinstallatör. Sådant arbete får även utföras av andra yrkesmän under överinseende av sådan elinstallatör. Det förutsätter dock att yrkesmannen är anställd hos eller i samma företag som den behöriga elinstallatören. Elsäkerhetsverket prövar frågor om meddelande av behörighet att utföra elinstallationsarbete med stöd av elinstallatörsförordningen (1990:806).

När det gäller frågor om auktorisation, registrering och godkännande gäller diskrimineringsförbudet sådant som godkännande och auktorisation av revisorer enligt revisorslagen (2001:883), Kammarkollegiets handhavande av auktorisation av tolkar och översättare enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare, frågor som gäller tillstånd och registrering av försäkringsmäklare hos Finansinspektionen enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, liksom godkännande som trafikskolechef, utbildningsledare eller trafiklärare hos trafikskolor enligt lagen (1998:493) om trafikskolor. Uppräkningen är inte uttömmande.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller start och bedrivande av näringsverksamhet och yrkesbehörighet är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Förutom t.ex. att göra verksamhetens lokaler tillgängliga, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning på jämförbara villkor ska kunna få del av de förmåner som finns att söka eller genomgå de kontroller eller tester som exempelvis en tillstånds- eller auktorisationsprocedur kan tänkas förutsätta. För personer med en kognitiv funktionsnedsättning kan det vara ett problem om det vid kontakter med myndigheter t.ex. krävs personlig inställelse eller det är ett stort antal inblandade personer som är närvarande samtidigt.

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses vara densamma som den som ursprungligen tillhandahölls. På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller ekonomiskt stöd, tillstånd eller registrering eller liknande som kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet, liksom i fråga om behörighet som krävs för att utöva ett visst yrke. Skyldigheten att vidta åtgärder kan alltså inte åberopas för att t.ex. få högre ekonomiskt stöd eller för att få tillstånd för en verksamhet som inte uppfyller de grundläggande krav som gäller för verksamheten i fråga.

På samma sätt som gäller på arbetslivets område kan inte heller den som saknar sakliga förutsättningar för att få en viss yrkesbehörighet åberopa sig på diskrimineringsförbudet avseende bristande tillgänglighet. Samtidigt kan det inte uteslutas att ett visst formellt krav i något fall kan vara uttryck mera för slentrian och tradition än för ett sakligt grundat behov. En underlåtenhet att anpassa eller åsidosätta ett sådant krav i den mån det är svårt eller omöjligt för en person med funktionsnedsättning att uppfylla det kan under sådana förhållanden komma att prövas mot tillgänglighetsbestämmelsen alternativt mot förbudet mot indirekt diskriminering.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

5.5. Medlemskap i vissa organisationer

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs när det gäller medlemskap och medverkan i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer och förmåner som en sådan organisation tillhandahåller sina medlemmar.

I 2 kap. 11 § diskrimineringslagen förbjuds diskriminering som har samband med bl.a. funktionshinder i fråga om medlemskap eller medverkan i en arbetstagarorganisation, arbetsgivarorganisation eller yrkesorganisation, liksom när det gäller förmåner som en sådan organisation tillhandahåller sina medlemmar. Förbudet hindrar dock inte att en organisation tillhandhåller medlemmar av ena könet förmåner som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15.

Med arbetstagarorganisation och arbetsgivarorganisation avses detsamma som i 6 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen). I medbestämmandelagen definieras begreppet arbetstagarorganisation som en ”sådan sammanslutning av arbetstagare som enligt sina stadgar ska tillvarataga arbetstagarnas intressen i förhållandet till arbetsgivaren”. Med arbetsgivarorganisation avses enligt samma paragraf motsvarande sammanslutning på arbetsgivarsidan. Med yrkesorganisation avses organisationer vars syfte är att tillvarata en viss yrkesgrupps intressen. Typexempel på yrkesorganisationer är Sveriges advokatsamfund, FAR, SRS (tidigare Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR respektive Svenska Revisorsamfundet SRS) och Sveriges Arkitekter (tidigare Svenska Arkitekters Riksförbund SAR).180

Utanför diskrimineringsförbudets tillämpningsområde enligt denna bestämmelse i diskrimineringslagen faller alltså medlemskap i och förmåner från andra typer av organisationer, t.ex. arbetslöshetskassorna. Dessa senare omfattas däremot av diskriminerings-

180Prop. 2007/08:95 s. 516.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

förbudet i fråga om arbetslöshetsförsäkringen i 2 kap. 14 § diskrimineringslagen. Den bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.8 i det följande.

Med medlemskap avses beviljande och upphörande av medlemskap. Även diskriminerande behandling under ett ansökningsförfarande om medlemskap omfattas av förbudet. Skyddet omfattar även rätten att på egen begäran utträda ur organisationen. Med medverkan i organisationen avses t.ex. rätt att närvara, yttra sig och rösta och att ställa sig till förfogande till val inom organisationen.

Förmåner som organisationen tillhandahåller sina medlemmar kan vara att organisationen förhandlar för eller företräder en medlem inför domstol. Andra exempel är erbjudanden till medlemmarna om olika former av rabatter eller att medlemmarna ges tillgång till olika tjänster som organisationen erbjuder dem. Det kan vara fråga om t.ex. förmånliga försäkringar eller banklån, rabatter på tidningsprenumerationer eller litteratur, olika former av evenemang, yrkesvägledning, karriärvägledning, karriärrådgivning, juridisk rådgivning och möjlighet att delta i olika slag av utbildningar. Ytterligare ett exempel på medlemsförmåner är lån till nyföretagare som förekommer eller har förekommit hos vissa fackförbund.181

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller medlemskap och medverkan i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer och förmåner som sådana organisationer tillhandahåller sina medlemmar är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Förutom t.ex. att göra organisationens egna lokaler tillgängliga eller att välja tillgängliga lokaler för externa medlemsarrangemang, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt

181Prop. 2007/08:95 s. 517.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i den.

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har redan klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss vara eller tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses vara densamma som den som ursprungligen erbjöds.

På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller den verksamhet eller förmåner som de nu aktuella organisationerna erbjuder sina medlemmar. Skyldigheten att vidta åtgärder innebär alltså inte något krav på en organisation att exempelvis tillhandahålla en särskild försäkring för personer med funktionsnedsättning som inte annars ingår i medlemsförmånerna eller att den inrättar ett allmänt handikappolitiskt program.

5.6. Varor, tjänster och bostäder m.m.

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs när det gäller tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder till allmänheten, samt anordnande av allmän sammankomst eller offentlig tillställning.

Min bedömning: Det bör inte införas något generellt undantag

från förbudet för privatpersoner eller för vissa kategorier av näringsidkare.

Enligt 2 kap. 12 § diskrimineringslagen är diskriminering som har samband med bl.a. funktionshinder förbjuden för den som utanför privat- och familjelivet tillhandahåller varor, tjänster och bostäder till allmänheten, eller anordnar en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning. Enligt bestämmelsen svarar tillhandahållaren eller anordnaren även för sådan diskriminering som den som företräder henne eller honom i förhållande till allmänheten gör sig skyldig till. Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Förbuden gäller inte diskriminering som har samband

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

med ålder. En beskrivning av de olika diskrimineringsbegreppen finns i avsnitt 14.1.15. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

Varor, tjänster, bostäder m.m.

Diskrimineringslagens förbud mot diskriminering när det gäller varor, tjänster, bostäder, allmänna sammankomster och offentliga tillställningar genomför i svensk rätt direktivet mot etnisk diskriminering.182 Enligt direktivet är diskriminering förbjuden i fråga om tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder (artikel 3 h). Direktivets förbud gäller bara för diskrimineringsgrunden etniskt ursprung. Motsvarande bestämmelse finns också i det särskilda könsdiskrimineringsdirektivet om varor och tjänster.183 Den svenska lagstiftningen har emellertid utsträckt förbudet till att omfatta alla diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen utom ålder.

Vad som menas med varor, tjänster, bostäder, allmänna sammankomster och offentliga tillställningar framgår av förarbetena till det nu gällande diskrimineringsförbudet på dessa områden.184

Med en vara avses ett objekt som är omsättningsbart. Begreppet är avsett att motsvara vad som avses med en vara enligt EGrätten. EG-domstolen har behandlat den frågan i ett mycket stort antal mål och har bl.a. slagit fast att det gäller alla produkter som kan värderas i pengar och som i den egenskapen omfattas av handel. Även produkter som inte har något ekonomiskt värde kan utgöra varor i direktivets mening. Avgörande är om det rör sig om ett objekt som är omsättningsbart.

Artikel 50 i EG-fördraget definierar en tjänst som en prestation som normalt utförs mot ersättning och som inte faller under fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, kapital eller personer. Av artikeln framgår att med begreppet avses särskilt verksamhet av industriell eller kommersiell natur samt verksamhet inom hantverk eller fria yrken. I svensk rätt brukar en tjänst beskrivas som något som någon utför åt någon annan mot betalning. Exempel på tjänster är hantverksarbeten och andra arbetsprestationer,

182 Direktiv 2000/43/EG. 183 Direktiv 2004/113/EG. 184 Se främst prop. 2007/08:95 och prop. 2002/03:65.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

bankverksamhet inklusive lån och försäkringar, restaurangverksamhet, ekonomisk och juridisk rådgivning, bokförings- och redovisningsverksamhet. Även kursverksamhet och annan undervisning, t.ex. i hemmet mot ersättning, utgör tjänster i den mån det inte är fråga om sådan utbildning som omfattas av det särskilda diskrimineringsförbudet på utbildningsområdet (se om utbildning i avsnitt 5.2).

Transporter är vanligt förekommande exempel på tjänster. Såväl kollektivtrafik som taxiresor eller andra transporttjänster omfattas av begreppet. Även Internetsidor kan hänföras till tjänst och kan därför komma att omfattas av förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Så kan bli fallet om tillgången till en webbplats tillhandhålls mot betalning eller om den ingår i eller har ett nära samband med en verksamhet vars syfte är att tillhandahålla varor, tjänster eller bostäder m.m. Om det däremot är fråga om gratissidor som inte har samband med någon sådan verksamhet kommer de inte att omfattas av diskrimineringsförbudet.

Begreppet bostad omfattar alla former av boende, såväl permanenta bostäder som tillfälliga bostäder, inklusive fritidsboenden. Begreppet omfattar både fast och lös egendom. Upplåtelseformen har inte någon betydelse och diskrimineringsförbudet gäller alltså oavsett om det är fråga om köp, hyra eller någon annan form för upplåtelse av bostäder.

Med tillhandahållande avses alla olika typer av civilrättsliga transaktioner som köp, byte, hyra eller annan upplåtelse samt gåva. För att diskrimineringsförbudet ska gälla krävs att det är fråga om ett tillhandahållande till allmänheten. Det finns däremot inte något krav på yrkesmässighet eller att transaktionen sker inom ramen för näringsverksamhet. Också privatpersoner omfattas när de vänder sig till allmänheten, det vill säga till en obestämd krets av personer, t.ex. genom en annons på Internet eller i en tidning, eller i ett meddelande som sätts upp på en anslagstavla. Däremot faller transaktioner som sker genom att någon riktar ett erbjudande direkt till en viss person eller som genomförs inom en snävare krets av familjemedlemmar eller vänner utanför diskrimineringsförbudets tillämpningsområde; se vidare nedan om undantaget för privat- och familjeliv.

Med allmän sammankomst och offentlig tillställning menas detsamma som i 16 kap. 9 § brottsbalken och i ordningslagen (1993:1617). Allmänna sammankomster omfattar sålunda samman-

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

komster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, föreläsningar och föredrag som hålls för undervisning eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning, sammankomster för religionsutövning, teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärliga verk, samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. Med allmänna sammankomster jämställs även cirkusföreställningar. För att en sammankomst ska anses vara allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst. Offentliga tillställningar omfattar tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, danstillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor, samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar.

Bristande tillgänglighet

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder m.m. är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

I avsnitt 17 redovisas hur frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning har varit föremål för överväganden under många år. Återkommande har slagits fast den grundläggande principen att personer med funktionsnedsättning så långt möjligt ska kunna delta i samhällslivet på motsvarande sätt som de som inte har en funktionsnedsättning. Handikappolitiken har sagts syfta till att möjliggöra full delaktighet i samhällslivet, jämlika levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet. Samtidigt framgår av genomgången att riksdag och regering gång på gång konstaterat att brister i tillgänglighet är vanligt förekommande och tar sig många olika uttryck, samt att utvecklingen för att komma till rätta med dessa problem går för långsamt. Även Diskrimine-

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

ringskommittén konstaterade i sitt betänkande185 att det finns omfattande dokumentation som visar att människor med funktionsnedsättning utestängs från exempelvis publika lokaler, som affärer, teatrar och konserthus, liksom från allmänna kommunikationer och andra resetjänster, på grund av bristande tillgänglighet. Jag har inledningsvis också särskilt pekat på att svensk bygglagstiftning faktiskt haft krav på tillgänglighet i över 40 år och kollektivtrafiklagstiftningen i 30 år.

I Statens kulturråds rapport Kulturen i siffror 2008#6 redovisas en undersökning av deltagande i kulturlivet när det gäller personer med och utan rörelsenedsättning. Resultaten bygger på SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden, ULF. Undersökningen behandlas närmare i avsnitt 12.6.5. För personer med svårt rörelsehinder är det uppenbart svårare än för personer utan rörlighetsnedsättning att gå på bio men även att besöka restauranger, pubar och kaféer. Bland personer utan rörelsenedsättning hade 94 procent gjort åtminstone ett restaurang- eller kafébesök någon gång under de senaste 12 månaderna, medan den siffran för de tre grupperna av personer med olika grad av rörelsenedsättning föll från 84 procent för dem med rörelsenedsättning till endast 65 procent för dem med svårt rörelsehinder. På bio hade 66 procent av personerna utan rörelsenedsättning varit åtminstone en gång under de senaste 12 månaderna mot endast 30 procent av personerna med svårt rörelsehinder. Bland personer utan någon rörelsenedsättning hade 61 procent varit minst fem gånger på restaurang eller liknande under de senaste 12 månaderna mot endast 18 procent bland personer med svårt rörelsehinder.

När det gäller brister i byggd miljö redovisade Boverket i september 2007 en uppföljning av verkets föreskrifter om s.k. enkelt avhjälpta hinder enligt plan- och bygglagen. Regelverket om att enkelt avhjälpta hinder ska åtgärdas senast år 2010 är av stor betydelse när det gäller tillhandahållande av varor och tjänster och anordnande av allmän sammankomst och offentlig tillställning eftersom reglerna tar sikte just på lokaler dit allmänheten har tillträde. Det gäller, såvitt nu är aktuellt, framförallt butiker, restauranger, teatrar, biografer och liknande. Av Boverkets uppföljning framgår att totalt 9 procent av fastighetsägarna i en undersökning som genomförts hade åtgärdat alla hinder, att 38 procent åtgärdat hälften

185SOU 2006:22 del 2.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

av hindren eller mer och att 57 procent trodde att de skulle hinna åtgärda det som behövdes åtgärdas senast år 2010. Emellertid saknade 50 procent av alla fastighetsägare fortfarande kännedom om föreskrifterna om enkelt avhjälpta hinder, samtidigt som totalt 74 procent uppgav att de ägde eller förvaltade fastigheter eller lokaler dit allmänheten har tillträde.

Den grupp som låg sämst till när det gällde att undanröja enkelt avhjälpta hinder var de största enskilda fastighets- och förvaltningsföretagen. Bland övriga fann Boverket det anmärkningsvärt att de allmännyttiga bostadsföretagen fortfarande i stor utsträckning (38 procent) inte kände till föreskrifterna eller deras innehåll och inte heller hade påbörjat någon inventering av enkelt avhjälpta hinder (44 procent). Av de allmännyttiga bostadsföretagen saknade 63 procent åtgärdsplaner och 73 procent budgetering för att åtgärda sådana hinder. De vanligast förekommande hindren som redovisas i Boverkets uppföljning är nivåskillnader till eller i entréer och trapphus samt inom lokaler, avsaknad av dörröppnare, problem med trösklar, brist på kontrastmarkering, samt bristande eller svårläst skyltning.

Enligt Boverket uppger ett flertal fastighetsföretag att det inte är kraven på åtgärder som är problematiska så länge man håller sig till det som är enkelt avhjälpt; problemet är i stället bristen på intresse och engagemang hos fastighetsägarna varför en aktiv tillsyn och uppföljning uppges som det bästa sättet att fästa fastighetsföretagens uppmärksamhet på, och öka deras ansvarstagande för, problemet med bristande tillgänglighet, ungefär på samma vis som räddningstjänsten hanterar brandsäkerheten med förelägganden och återkommande inspektioner.

Vad avser just tillsynen framgår dock samtidigt att kommunerna ofta inte heller prioriterar den uppgiften, ibland i avvaktan på att först ha genomfört sina egna åtgärder för att etablera lämpliga nivåer för sina tillsynsbedömningar av vilka hinder som kan anses vara enkla att avhjälpa. I en enkätundersökning som Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, genomfört om kommunernas tillgänglighetsarbete, framgår vidare bl.a. att endast en av tre svarande kommuner utövar någon tillsyn på eget initiativ. Knappt hälften uppgav sig göra det efter påpekanden från allmänheten.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Byggprocessutredningen konstaterade för sin del i sitt betänkande Bygg – helt enkelt!186 att nuvarande ordning enligt plan- och bygglagstiftningen inte leder till en effektiv prövnings- och kontrollprocess. Det är enligt utredningen i många fall så illa att tillsyns- och kontrollreglerna förefaller vara helt verkningslösa vid den nuvarande tillämpningen. Därför föreslog utredningen i sitt betänkande ett antal förändringar187 som tar sin utgångspunkt i att om samhället ställer egenskapskrav på byggnadsverk så är det självklart att samhället också ska ha både kompetens och mod att våga hävda dessa krav. Betänkandet behandlas närmare i avsnitt 17.21. Byggprocessutredningens förslag är föremål för fortsatt beredning inom Regeringskansliet.

Fortfarande återstår det mycket att göra också för att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig. Färdtjänsten är avsedd som ett komplement till kollektivtrafiken, främst för personer som har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att använda allmänna kommunikationer. Det betyder att varje steg som tas för att anpassa kollektivtrafiken och resekedjan från hem till färdmedel, minskar svårigheterna att åka kollektivt och ökar därmed också möjligheterna till delaktighet i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning. Det innebär vidare att mindre resurser behöver läggas på olika särlösningar, som färdtjänst och riksfärdtjänst.

För färdtjänstanvändare som har en kognitiv funktionsnedsättning kan det vara ett stort problem att tvingas samåka med flera andra personer när de ska använda färdtjänsten. Personer med vissa sådana kognitiva svårigheter tappar lätt tids- och rumsuppfattning om de tvingas åka runt länge till olika platser på vägen till det egna resmålet. Ett annat problem för personer med kognitiva funktionsnedsättningar är att tekniska system inte fungerar och att de därför kan vara beroende av personlig service. För människor med sådana svårigheter blir det ett problem när alla förutsätts betala sina räkningar på Internet och det kostar pengar att betala via personlig service.

Frågan om bristande tillgänglighet i transportsystemen och den alltför långsamma utvecklingen mot en kollektivtrafik som är tillgänglig för alla har uppmärksammats vid åtskilliga tillfällen under

186SOU 2008:68. 187SOU 2008:68 s. 196 ff.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

årtiondenas lopp. I 1979 års trafikpolitiska beslut188 slogs fast att målet för trafikpolitiken skulle vara att tillförsäkra medborgarna en tillfredsställande transportförsörjning. Som en följd därav tillkom lagen (1979:538) om handikappanpassad kollektivtrafik. Regeringens mål var då en så långt som möjligt fullständig anpassning av den kollektiva trafikapparaten till funktionshindrade personers behov. I sin rapport Handikappanpassning av kollektivtrafiken – utvärdering av tio års anpassningsarbete189 konstaterade emellertid Transportrådet att för människor med mer omfattande rörelsenedsättning hade det inte skett några större förbättringar alls på de tio år som gått sedan 1979 års trafikpolitiska beslut. När det gäller järnvägssystemet har regeringen så sent som under hösten 2008 tvingats konstatera att alltjämt är endast en mindre andel av landets järnvägsstationer tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.190 Bristerna omfattar såväl fysiska hinder på stationer och perronger som möjligheten att ta del av information, boka biljetter, m.m. Även när det gäller busstrafik återstår fortfarande mycket att göra innan fordon med s.k. plant insteg är huvudregel överallt.

Svårigheterna för personer som använder rullstol att åka taxi är ett problem som återkommande har tagits upp av företrädare för handikapporganisationerna, bl.a. under de hearingar som jag hållit under utredningsarbetet. Det påtalas då att det i Sverige, till skillnad från i flera andra europeiska länder, sällan går att spontanbeställa en taxi som kan ta ombord en elrullstol och att kunden i så fall här dessutom debiteras ett mycket högre pris än andra taxiresenärer.

Post- och telestyrelsen (PTS) redovisade i mars 2004 ett uppdrag från regeringen att dokumentera tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning till vissa samhällsviktiga tjänster på Internet. Som exempel på samhällsviktiga tjänster omfattade undersökningen möjligheten att söka efter telefonnummer och annan information, att läsa nyheter, att ta del av offentlig verksamhet, att räkna ut skattskyldighet, att ladda ner och att fylla i blanketter, att räkna ut studiebidrag och lån, att delta i diskussionsfora, att överföra pengar, att boka biljetter, samt att handla CD-skivor. PTS konstaterade att tillgängligheten till tjänster på Internet för perso-

188Prop. 1978/79:99. 189 Transportrådets rapport 1990:3. 190Enkelt avhjälpt, en strategi för genomförandet av tillgänglighetsmålen i nationella handlingsplanen för handikappolitiken, framtagen i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

ner med funktionsnedsättning på flera sätt var bristfällig. Bristerna berodde ofta på formgivningsval som gjorts utan hänsyn till de riktlinjer som faktiskt finns för att göra Internet tillgängligt för alla. I många fall krävs också enligt PTS relativt små åtgärder för att förbättra tillgängligheten.

I sitt betänkande Handikapp Välfärd Rättvisa191 beskriver 1989 års Handikapputredning hur många människor med funktionsnedsättning har snäva eller inga möjligheter till fritid och rekreation efter eget val (vilket i stor utsträckning är en fråga om just tillgång till varor och tjänster). I samband med utredningens kartläggningsarbete framkom att sådana arrangemang krävde så mycket planering, administration och ofta åtskilliga extra kostnader att många enskilda personer med funktionsnedsättning helt enkelt avstår från att ens försöka få del av olika fritidsaktiviteter. Tjugo år senare har naturligtvis en del förbättringar skett men fortfarande kvarstår många hinder, vilket tydligt framkommit under de hearingar som jag under mitt utredningsarbete genomfört med olika organisationer som företräder människor med funktionsnedsättningar. Osäkerheten om huruvida den information om tillgängligheten vid en anläggning där varor eller tjänster tillhandahålls eller allmänna sammankomster och offentliga tillställningar anordnas, verkligen går att lita på gör ofta att personer med funktionsnedsättning avstår från att t.ex. göra en resa. I andra fall gör den typen av informationsosäkerhet att man hellre bara besöker den affär, restaurang eller teater där man varit tidigare än tar risken att välja någon ny.

Ett annat vanligt förekommande problem som tagits upp vid de hearingar som jag genomfört och som också berörts i tidigare utredningssammanhang192 är att befintlig tillgänglighetsskapande utrustning inte underhålls. Det kan t.ex. gälla hörslingor som visar sig inte fungera när de behöver användas på en teater eller i en konsertlokal. I vissa fall har man t.o.m. känt sig tvingade att medvetet koppla ur dem därför att den ursprungliga installationen gjorts på ett felaktigt sätt så att slingan stör andra tekniska system. Andra exempel på vanligt förekommande problem är att det inte finns bärbara textdisplayer för döva personer som alternativ till s.k. audioguider på t.ex. olika museer, eller att i och för sig tillgängligt utformade toalettutrymmen finns på en plats dit rullstolsanvändare inte kan ta sig, t.ex. en halvtrappa ner från resten av lokalerna.

191SOU 1991:46 s. 426 f. 192 Se t.ex. SOU 1992:52 s. 218.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Ytterligare ett problem som aktualiserats under utredningen är att ledarhundar inte släpps in i affärer eller på restauranger och museer. Här är det fråga om villkor eller förfaringssätt som framstår som neutrala men som kan särskilt missgynna personer med en viss funktionsnedsättning. Att inte tillåta blinda eller personer med synnedsättning att ta med sig ledarhund in i sådana lokaler kan därför utgöra s.k. indirekt diskriminering redan enligt de diskrimineringsförbud som gäller enligt diskrimineringslagen i dag. Den föreslagna bestämmelsen kan dock tänkas ge ett tydligare skydd mot denna form av diskriminering av personer med funktionsnedsättning.

Åtgärder för att skapa tillgänglighet

Kravet på skälig tillgänglighetsanpassning när det gäller varor, tjänster, bostäder m.m. kommer att kunna omfatta en mångfald olika åtgärder och det är naturligtvis inte möjligt att uttömmande ange dem. Det kan, liksom på många andra samhällsområden, vara fråga om åtgärder i den fysiska miljön, som utjämning av nivåskillnader eller installation av ramper, installation av hissar eller trapphissar, borttagande av trösklar, montering av kontrastmarkeringar vid nivåskillnader, installation av automatiska dörröppnare eller av en teleslinga. Entréerna till inhägnade uteserveringar kan göras bredare så att rullstolsanvändare kan komma in. Betalterminaler kan placeras på en lägre höjd eller på en höj- och sänkbar del av en kassadisk så att rullstolsanvändare eller kortväxta personer kan nå dem.

Det kan också vara fråga om hur en verksamhet planeras eller om särskilda serviceåtgärder. Information på tåg- och busstationer och flygplatser, liksom ombord på olika färdmedel, kan behöva ges både visuellt och auditivt. Biljettautomater och bankomatmaskiner kan förses med punktskrift och talfunktion. På motsvarande sätt kan det t.ex. krävas att information om våningsplan i hissar på hotell ges både i punktskrift och genom inspelade röstmeddelanden eller att portabla larm med vibrationsfunktion finns tillgängliga för personer med nedsatt hörsel. En butiksinnehavare kan komma att behöva flytta en hylla eller en ”varupyramid” så att personer som använder rullstol kan komma fram och kunder med synnedsättning inte riskerar att skada sig, eller hjälpa en kund som har nedsatt syn-

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

förmåga att läsa på en förpackning eller packa en kundkasse. Starkt parfymerade varor kan flyttas bort från området närmast kassor och entréer. Personalen på en restaurang kan läsa upp vad som står på menyn som ett alternativ till att tillhandahålla den i punktskrift eller stor stil, eller bära en lunchbricka till bordet åt den som på grund av en funktionsnedsättning inte kan göra det själv. Fastighetsbolag och mäklarfirmor kan ha standardkontrakt framtagna i storstil eller tillhandahålla en inspelning av avtalet på kassett. En konduktör eller tågvärd, liksom en publikvärd på ett konserthus, kan ledsaga en resande eller en besökare till rätt sittplats, en busschaufför kan hjälpa till med bagage, en teaterföreställning kan textas, och så vidare.

5.6.1. Utformningen i sig av en vara, tjänst eller bostad, m.m.

Diskrimineringskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att det många gånger är ofrånkomligt att tillgänglighetsskapande åtgärder i och för sig kan påverka en verksamhets funktion eller karaktär och att det får lov att tålas. Som framgått instämmer jag i det, liksom i kommitténs uppfattning att det samtidigt inte kan krävas åtgärder som är hur ingripande i verksamheten som helst. Gränsdragningen kommer med nödvändighet att få lov att göras inom ramen för helhetsbedömningen av vad som kan anses skäligt att kräva, och måste som alltid göras i det enskilda fallet.

Ett särskilt problem rör om skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ska kunna åberopas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss typ av produkter eller att anpassa utformningen av eller innehållet i en produkt i sig. Mitt förslag innebär i princip inte någon sådan möjlighet. Icke-diskrimineringsprincipen tar sin utgångspunkt i att personer som befinner sig i en jämförbar situation ska behandlas lika när det gäller att kunna ta del av vad som bjuds ut till allmänheten (direkt diskriminering). Härutöver gäller att vissa förfaringssätt som framstår som neutrala, men som negativt kan påverka möjligheten särskilt för vissa grupper av personer, jämfört med andra, att kunna få ta del av vad som bjuds, under vissa ytterligare förutsättningar kan komma att betraktas som indirekt diskriminering (de olika diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15). Gemensamt är dock att förbudet mot diskriminering allmänt sett inte kan användas för att ställa krav på

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

att någon ska tillhandahålla en vara, tjänst eller bostad som är av ett helt annat slag än vad vederbörande ursprungligen avsett att bjuda ut. Det är själva överlåtelsen eller upplåtelsen som är det primära objektet för diskrimineringsförbudets tillämpning.

Mitt uppdrag är begränsat på så sätt, att ett rättsligt krav på tillgänglighetsåtgärder ska utformas inom just diskrimineringslagstiftningens ram. Rättssystematiskt följer därmed att inte heller förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet ska kunna användas för att tvinga någon att tillhandahålla en viss vara, tjänst eller bostad som annars inte alls skulle ha bjudits ut eller att anpassa en produkt i sig i sådan utsträckning att den inte längre är densamma. Att det i annan lagstiftning, främst av offentligrättslig karaktär, ibland finns mycket specifika krav på viss utformning är en annan sak.

Att helt undvika gränsdragningsproblem är emellertid, som i de flesta fall, inte möjligt. Någon legaldefinition av när en viss tillgänglighetsåtgärd ska anses medföra att en vara, tjänst, bostad eller verksamhet övergår till att bli en annan vara, tjänst, bostad eller verksamhet går knappast att uppställa. I tveksamma fall får frågan om åtgärden kan krävas med stöd av det föreslagna förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet eller inte, i stället avgöras inom ramen för den gängse skälighetsbedömningen.

Minst svårbedömd ter sig frågan när det gäller detaljhandelns tillhandahållande av varor. Ett klassiskt exempel får illustrera. Förbudet mot könsdiskriminering vid tillhandahållande av varor gör att det inte är tillåtet för en butik att vägra sälja sina traditionella damskor till en man. Däremot kan könsdiskrimineringsbestämmelsen inte användas för att ställa krav på att butiken också ska tillhandahålla herrskor. På motsvarande sätt kan inte den föreslagna skyldigheten att vidta tillgänglighetsåtgärder användas för att tvinga en butik som säljer köksinredning och liknande tillbehör, att också börja sälja en typ av knivar eller osthyvlar som är särskilt anpassade för att kunna användas av personer med en viss funktionsnedsättning. Diskrimineringskommittén anförde som ytterligare exempel att det inte går att ställa krav på en bokhandel att också börja sälja talböcker eller att en matvarubutik ska hålla särskild kost anpassad för vissa allergier till försäljning. Jag delar den uppfattningen.

När det gäller tjänstesektorn kan gränsdragningen vara svårare att göra. Man kan t.ex. ställa sig frågan vad det är som en självser-

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

veringsrestaurang tillhandahåller? Är det maten eller är det serveringssättet? Å ena sidan är maten i sig snarare en vara än en tjänst. Å andra sidan är ju maten tillagad och den processen får anses vara en tjänst. I praktiken är det i det här fallet så att varan inte går att skilja från tjänsten, utan den erbjudna produkten får ses som en helhet. I de flesta fall skulle det förmodligen betraktas som skäligt att kräva att en person som inte kan bära sin matbricka själv från självbetjäningsdisken till ett bord får hjälp av personalen med att göra det. En sådan anpassning kan inte sägas förändra själva den produkt som tillhandahålls allmänheten, till vare sig utformning eller innehåll, på ett sådant grundläggande sätt att den blir en annan än den ursprungliga.

När det gäller tillgänglighetsåtgärder inom kollektivtrafiken är det själva resmöjligheten som utgör tjänstens kärninnehåll. Att ställa krav på personlig service i samband med en resa, eller viss generell teknisk anpassning av biljett- och informationssystem, liksom fysisk anpassning av stationer, perronger eller fordon, kan inte i sig anses medföra sådana förändringar att tjänsten inte längre är densamma som den som ursprungligen tillhandahållits.

En bostad är inte någon vara i gängse mening, även om bostäder i mycket stor omfattning är föremål för omsättning och i allra högsta grad åsätts ett ekonomiskt värde. Utgångspunkten i resonemanget kring varor borde likväl enligt Diskrimineringskommittén193 gälla även vid överlåtelser och upplåtelser av bostäder. Jag instämmer i och för sig i det resonemanget, men gör ändå en del andra överväganden i det följande. Det innebär principiellt att det föreslagna förbudet mot bristande tillgänglighet inte innebär någon skyldighet att anpassa en bostad som sådan vid överlåtelse eller upplåtelse med bostadsrätt eller vid uthyrning. Att den föreslagna bestämmelsen inte heller föreslås omfatta allmän planläggning av bebyggelse är en följd av begränsningen i mitt uppdrag; diskrimineringslagens bestämmelser i övrigt gäller nämligen inte för innehållet i beslut om sådan verksamhet.

Ytterligare ett par aspekter på tillgången till bostäder förtjänar emellertid att beröras särskilt. Åtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i exempelvis visningen av en bostad för spekulanter, men som inte avser själva bostadens utformning, omfattas av bestämmelsen. Om sådana åtgärder kan krävas i

193SOU 2006:22 del 2 s. 56-57.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

det enskilda fallet får därmed avgöras inom ramen för den gängse skälighetsbedömningen; det gäller oavsett om kravet på åtgärder riktar sig mot överlåtaren eller upplåtaren eller om det avser en mäklare.

Frågan är om det också i övrigt bör vara möjligt att ställa krav på skäliga tillgänglighetsåtgärder beträffande en bostadsfastighet när det gäller annat än själva bostadens utformning i sig. Här finns en parallell till vad som i övrigt föreslås gälla vid tillhandahållande av varor och tjänster. Bestämmelsen omfattar ju skäliga tillgänglighetsåtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna t.ex. ta sig in i en fastighet med affärslokaler eller liknande och röra sig i den, så att det blir möjligt att ta del av de varor eller tjänster som tillhandahålls där. Det kan då framstå som naturligt att kunna ställa motsvarande krav på en bostadsfastighet, så att det blir möjligt att få tillgång till den bostad som finns där. Å andra sidan kan det med visst fog hävdas att även åtgärder utanför själva bostaden ska betraktas som en del av bostadens utformning. Den bostadsupplåtelse (med bostads- eller hyresrätt) som någon avser att förvärva, eller redan har förvärvat, omfattar ju även nyttjanderätt i form av rätten till tillträde till fastigheten som sådan, liksom till vissa gemensamma utrymmen som tvättstuga, förråd, soprum m.m. Sammantaget gör emellertid likheterna med tillhandahållandet av andra varor och tjänster att tillgänglighetsåtgärder som tar sikte på annat än själva bostaden i sig bör anses omfattade av den här föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen. Vilka åtgärder som kan krävas bör lämpligen lösas inom ramen för skälighetsbedömningen.

Exempel på mycket enkla åtgärder i en bostadsfastighet som ofta kan vara skäliga att kräva och som bör omfattas av den föreslagna bestämmelsen är att hyresvärden eller bostadsrättsföreningen tar bort eller flyttar på växter i trapphus och entréer som kan framkalla allergiska besvär eller som boende med synnedsättning lätt kan snubbla över så att de skadar sig. Kostnaden för en automatisk dörröppnare till fastighetens entré är heller inte större än att det ofta kan anses skäligt att en bostadsrättsförening eller ett kommersiellt bostadsuthyrningsföretag installerar en sådan om det behövs för att skapa tillgänglighet för en person med rörelsenedsättning.

En speciell aspekt när det gäller fysisk tillgänglighetsanpassning för bostadsfastigheter rör den särskilda lagstiftning som reglerar rätten till ekonomiskt bidrag för att vidta sådana åtgärder. Enligt

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m.194 lämnas bidrag till enskilda personer i syfte att ge människor med funktionsnedsättning möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. Bidrag lämnas för åtgärder för anpassning av bostadens fasta funktioner i och i anslutning till den bostad som ska anpassas. Bidrag kan alltså lämnas också för sådana åtgärder som vidtas utanför själva bostaden, t.ex. dörröppnare i portar eller till tvättstuga och soprum, borttagande av trösklar eller breddande av dörröppningar till gemensamma utrymmen eller installation av en trapphiss.

Bostadsanpassningsbidragslagen är en speciallagstiftning som tar sikte just på anpassningsåtgärder i bostadsfastigheter i syfte att göra dessa tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. I vissa fall då en relativt kostsam tillgänglighetsskapande åtgärd skulle omfattas av rätten till bidrag enligt den lagen bör det kunna anses som oskäligt att kräva att en hyresvärd eller bostadsrättsförening vidtar åtgärden på sin egen bekostnad.

Om den enskilde har ansökt om men fått avslag på sin ansökan enligt bostadsanpassningsbidragslagen, kan det, beroende på omständigheterna, vara en faktor att beakta vid bedömningen av om åtgärden i stället kan anses skälig att kräva av hyresvärden eller bostadsrättsföreningen enligt diskrimineringslagen. Detsamma gäller om det på goda grunder kan antas att en sådan ansökan inte skulle bifallas. En liknande ansökan kan t.ex. ha prövats i domstol och avslagits genom en vägledande dom som vunnit laga kraft. Om skälet till avslaget är att åtgärden inte ansetts nödvändig för att bostaden ska kunna anses vara ändamålsenlig med hänsyn till funktionsnedsättningen195 kan det leda till att det inte heller anses skäligt att kräva att åtgärden vidtas av hyresvärden eller bostadsrättsföreningen. Om ett avslag i stället beror på att åtgärden inte ansetts avse en ”fast funktion” enligt bostadsanpassningsbidragslagen196 bör det inte i sig tillmätas någon betydelse för bedömningen av om åtgärden är skälig att kräva enligt diskrimineringsbestämmelsen. Den föreslagna skyldigheten enligt diskrimineringslagen att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder omfattar ju åtgärder av många skilda slag, inte bara sådana som avser fasta installationer. Detsamma bör gälla när en bidragsansökan avslagits därför att åtgärden är sådan att den behöver vidtas redan av väsentligen andra orsaker än behovet

194Prop. 1992/93:58, bet. 1992/93:BoU4, rskr. 1992/93:98. 195 6 § första stycket bostadsanpassningsbidragslagen. 196 6 § första stycket bostadsanpassningsbidragslagen.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

av anpassningen.197 Det kan röra sig om att fastigheten uppförts eller ändrats utan att de krav som finns i plan- och bygglagstiftningen har följts eller att åtgärden får anses ingå i normalt fastighetsunderhåll. Exempel på det senare är att byta ut gamla separata varm- och kallvattenskranar i en tvättstuga mot en engreppsblandare.

För att vidta sådana åtgärder som omfattas av bostadsanpassningsbidragslagen krävs fastighetsägarens godkännande. Av Boverkets sammanställning och redovisning av kommunernas kostnader för bostadsanpassningsbidrag under år 2007198 framgår att ansökningar om sådant bidrag avslås i genomsnitt i tre procent av fallen. I åtta procent av dessa utgör fastighetsägarens vägran att godkänna anpassningen skäl för avslaget. Här kan naturligtvis finnas ett visst s.k. mörkertal bestående i de fall där den enskilde avstått från att göra någon ansökan därför att han eller hon vet att fastighetsägaren inte är beredd att godkänna anpassningen.

Som skäl för att vägra att godkänna åtgärder som omfattas av bostadsanpassningsbidragslagen anförs bl.a. kostnader för att återställa en bostad eller en fastighet i det skick som rådde före anpassningsåtgärden vidtogs. Av bl.a. Boverkets rapport framgår att sådana farhågor ofta är överdrivna. Erfarenhetsmässigt sänker inte en bostadsanpassning värdet på en bostad.199 De flesta åtgärder som bidrag beviljas för kräver heller ingen återställning. Av de bostadsanpassningar som görs i hus byggda efter 1994 är den klart vanligaste åtgärden justering av trösklar, viss anpassning i badrum och kök samt dörrautomatik och montering av ramper. Över 60 procent av bidragen avser åtgärder som kostar mindre än 5 000 kronor. I bara två procent av fallen överstiger kostnaden 100 000 kr. För sådana åtgärder som kan motivera återställning kan fastighetsägaren dessutom söka bidrag för att täcka kostnaden enligt bostadsanpassningsbidragslagen.200

Ett godkännande från fastighetsägaren att vidta åtgärder enligt bostadsanpassningslagen bör i normalfallet ses som en åtgärd som skäligen kan krävas för att skapa tillgänglighet vid tillhandahållande av bostäder. En hyresvärd eller bostadsrättsförening som, utan

197 6 § andra stycket bostadsanpassningsbidragslagen. 198 Bostadsanpassningsbidragen 2007 – rapport från Boverket i september 2008, http://www.boverket.se/Global/Webbokhandel/Dokument/2008/Bostadsanpassningsbidrag _2007.pdf . 199 Se SOU 1992:52 s. 191-192. 200 11 – 14 §§ bostadsanpassningsbidragslagen.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

mycket tungt vägande skäl, vägrar att tillåta en tillgänglighetsskapande åtgärd för vilken bidrag beviljats eller skulle kunna beviljas enligt bostadsanpassningsbidragslagen bör därför kunna hållas ansvarig enligt den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen.

5.6.2. Inget generellt undantag för privatpersoner

Diskrimineringskommittén föreslog i sitt betänkande i februari 2006 att privatpersoner helt skulle undantas från kommitténs förslag om införande av ett förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet. Det huvudsakliga skäl som anfördes för ett sådant undantag var att de skälighetsbedömningar som en lagstiftning om åtgärder mot bristande tillgänglighet aktualiserar typiskt sett tar sikte på näringsverksamhet samt att det kunde ifrågasättas om det är rimligt att en privatperson tvingas göra de rättsliga bedömningar som kan krävas om tillåtligheten att vidta vissa åtgärder i förhållande till t.ex. plan- och bygglagstiftningen. Härtill kom praktiska invändningar mot att ålägga privatpersoner, som ofta kan förväntas t.ex. sälja en vara från sin bostad, att vidta åtgärder för tillgänglighet i den fysiska miljön. Det ansågs inte heller rimligt att begära av privatpersoner att vid en enstaka försäljning bekosta åtgärder för att skapa tillgänglighet för spekulanter med olika funktionsnedsättningar.

Diskrimineringskommitténs förslag att undanta privatpersoner från skyldigheten att vidta tillgänglighetsåtgärder kan måhända i förstone förefalla rimligt. Jag har emellertid kommit fram till en annan slutsats. Rent principiellt bör man enligt min mening vara restriktiv med att införa generella undantag från rättsregler som syftar till att värna om likvärdiga rättigheter och möjligheter i praktiken för människor som annars har svårt att uppnå delaktighet i samhällslivet.

Kommittén anförde att de faktorer som ska beaktas vid bedömningen av om en tillgänglighetsåtgärd är skälig eller inte – t.ex. verksamhetens möjlighet att bära kostnader för tillgänglighet och dess personella resurser, i vilken mån åtgärder för tillgänglighet kan påverka verksamhetens funktion eller karaktär och nyttan för personer med vissa funktionsnedsättningar av att åtgärder vidtas – typiskt sett tar sikte på näringsverksamhet. Det är emellertid enligt min mening bara ett annat sätt att uttrycka att åtgärder som, bero-

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

ende på omständigheterna i det enskilda fallet, kan anses vara skäliga att kräva av den som är näringsidkare i de flesta fall blir att bedöma som oskäliga när det är fråga om en privatperson som t.ex. bjuder ut en vara på Internet till försäljning vid ett enstaka tillfälle. Här är det alltså fråga om skäligheten i sig, själva kärnfrågan vid bedömningen av om en underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder ska bedömas som diskriminering eller inte. Den bedömningen både kan och bör därför också göras inom ramen för det förfarandet.

Även invändningen om att det inte kan anses rimligt att begära av privatpersoner att bekosta åtgärder för tillgänglighet vid en enstaka försäljning kan och bör behandlas inom ramen för den vanliga skälighetsbedömningen. I de allra flesta fall finns det skäl att anta att den inte heller kommer att medföra några större svårigheter. När det gäller framförallt varaktiga åtgärder i den fysiska miljön får det anses vara närmast uteslutet att bedöma sådana åtgärder som skäliga att kräva av en privatperson. En serviceåtgärd, å andra sidan, som att säljaren erbjuder sig att bära ner en vara som inte är särskilt tung i stället för att kräva av en rullstolsanvändare att han eller hon ska ta sig upp för flera trappsteg för att hämta den, kan komma att bedömas som skälig att kräva. Detsamma kan bli fallet om det handlar om att tillfälligt flytta föremål som står i vägen för en person som endast med svårighet kan gå. Någon risk för att en sådan regel skulle leda till ohemula krav på privatpersoner, eller bli onödigt processdrivande, finns knappast.

Att privatpersoner tvingas göra rättsliga bedömningar, också sådana som inte är helt enkla, är inget som är unikt för diskrimineringslagstiftningen. Tvärtom förekommer det när det gäller åtskillig offentligrättslig lagstiftning, inte minst på plan- och bygglagstiftningens område. Felaktiga handlanden i förhållande till den rättsliga norm som gäller inom ett visst område kan leda till sanktioner också för privatpersoner i form av t.ex. viten eller straffavgifter. Det är således inte ett tillräckligt skäl för att undanta privatpersoner från denna del av diskrimineringslagstiftningen. I praktiken kommer det dock knappast att bli aktuellt att privatpersoner tvingas göra sådana bedömningar. Som redan nämnts får det nämligen betraktas som närmast uteslutet att bedöma varaktiga tillgänglighetsåtgärder i den fysiska miljön som skäliga att kräva av privatpersoner.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Om privatpersoners ageranden bedöms utifrån samma skälighetsregel som andra aktörer i stället för att generellt undantas från tillgänglighetsbestämmelsen, kan också gränsdragningsproblem undvikas. När en person utan att driva någon form av registrerad företagsverksamhet återkommande erbjuder varor eller tjänster till allmänheten kan det var svårt att avgöra om det är fråga om privat hobbyverksamhet eller näring i diskrimineringslagstiftningens mening. I vissa fall kan det också vara svårbedömt om ett förfarande ska anses utgöra indirekt diskriminering eller betraktas som bristande tillgänglighet (förhållandet mellan förbudet mot indirekt diskriminering och bristande tillgänglighetsåtgärder behandlas närmare i avsnitt 4.2). I det förra fallet omfattas privatpersoner redan nu av lagens regler om förbud mot diskriminering som har samband med funktionsnedsättning, men i det senare skulle de vara undantagna. Det vore knappast en tillfredsställande lösning.

Sammanfattningsvis föreslår jag alltså inget generellt undantag för privatpersoner från skyldigheten att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder.

5.6.3. Inget generellt undantag för vissa kategorier av näringsidkare

Diskrimineringskommitténs förslag till förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet innehöll, som nämnts, ett generellt undantag från förbudet för privatpersoner som tillhandahåller varor, tjänster och bostäder m.m. till allmänheten. Vid remissbehandlingen av Diskrimineringskommitténs förslag framförde Svenskt Näringsliv att det, liksom när det gäller privatpersoner, inte är rimligt att ålägga andra än de allra största företagen att, vid skadeståndsskyldighet, göra de rättsliga bedömningar som kan krävas om tillåtligheten att vidta vissa åtgärder, t.ex. beträffande ändringar in den fysiska miljön.

Som framgått föreslår jag inte något generellt undantag för privatpersoner från diskrimineringsförbudet när det gäller åtgärder mot bristande tillgänglighet. Skälen mot ett sådant undantag gör sig gällande än starkare när det gäller näringsidkare. Det får generellt anses gälla att det måste kunna förväntas av näringsidkare, även sådana med begränsad verksamhet, att de har kännedom om den här aktuella lagstiftningen på samma sätt som alla näringsidkare

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

förutsätts ha kunskap om t.ex. skatte- och bokföringslagstiftning, gällande brandsäkerhetsregler m.m. Det finns därför inte i det avseendet något skäl att göra undantag för näringsverksamhet som bedrivs i viss form eller begränsad omfattning. En annan sak är att sådant som verksamhetens omfattning kommer att ha betydelse för bedömningen av vilka åtgärder som det kan vara skäligt att kräva i det enskilda fallet.

5.6.4. Undantag för privat- och familjeliv

Mina förslag när det gäller bristande tillgänglighet som en form av diskriminering ska enligt uppdraget omfatta de tillämpningsområden som i dag täcks av diskrimineringslagen. Diskrimineringsförbudet i 2 kap. 12 § diskrimineringslagen gäller för den som utanför privat- och familjelivet tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder till allmänheten. I förarbetena till bestämmelsen anförde regeringen att inom privat- och familjelivet, och alltså utanför diskrimineringsförbudets tillämpningsområde, bör anses falla transaktioner som privatpersoner vid enstaka tillfällen gör av varor, tjänster och bostäder som typiskt sett kan sägas höra hemma i den personnära sfären.201 Här avsågs sådant som enstaka fall av uthyrning eller försäljning av sådant som den egna bostaden, försäljning av föremål med särskilt affektionsvärde såsom arvegods, sällskapsdjur, egendom av personlig karaktär eller föremål som används i det egna hushållet. Enligt regeringen borde stor betydelse tillmätas hur ofta och på vilket sätt den enskilde hyr ut eller försäljer egendom eller erbjuder tjänster av samma slag. Den som erbjuder varor eller tjänster till allmänheten vid mer än enstaka tillfällen eller som kan sägas bedriva en mer stadigvarande verksamhet borde inte, enligt vad som anfördes, kunna åberopa undantagsregeln.

Enligt min uppfattning kan beskrivningen av undantagsregelns innebörd ifrågasättas. Om den tillämpas i enlighet med förarbetsuttalandena riskerar den att bli både ”över- och underinkluderande”, det vill säga den kan komma att undanta situationer som inte bör vara undantagna samtidigt som andra som bör vara det kanske inte blir det.

Bakgrunden till undantaget står främst att finna i dels direktivet mot etnisk diskriminering, dels artikel 8 i Europakonventionen om

201Prop. 2007/08:95 s. 247.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

de mänskliga rättigheterna. Innehållet i direktivet om könsdiskriminering när det gäller varor och tjänster202 motsvarar, såvitt nu är relevant, till sitt innehåll om än inte till de exakta formuleringarna direktivet mot etnisk diskriminering.203 I skäl 4 i inledningen till det etniska direktivet anges att när det gäller tillgången till varor och tjänster är det viktigt att också respektera skyddet för privat- och familjelivet samt för transaktioner som utförs i det sammanhanget. Skälsatsen ska ses som en bakgrund till och vägledning för tillämpningen av artikel 3 h i direktivet, enligt vilken diskrimineringsförbudet ska tillämpas på alla personer i fråga om tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder.

Vad som menas med privat- och familjelivet anges inte i direktivet. Det finns emellertid goda skäl att söka vägledning i Europakonventionens artikel 8 om skydd för privat- och familjeliv. Enligt artikel 6.2 i fördraget om den Europeiska unionen ska nämligen unionen respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen, som allmänna principer för gemenskapsrätten. EG-domstolen har också i flera sammanhang klargjort att respekten för grundläggande rättigheter är en allmänt gällande princip i gemenskapsrätten.204 Europakonventionen gäller som direkt tillämplig lag i Sverige.205

Enligt Europakonventionens artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens och offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av dessa rättigheter annat än med stöd av lag och endast om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa, särskilt angivna, angelägna intressen. I allmänhet är artikeln avsedd att ge skydd mot godtycklig inblandning i enskilda människors liv från det allmännas sida. Under artikelns tillämpningsområde faller även generella åtgärder, t.ex. i form av lagstiftning, som på visst sätt innebär eller medför begränsningar i hur enskilda kan leva och utforma sina liv. Artikeln medför även positiva skyldigheter för det allmänna att skydda enskilda mot rättighetsintrång av detta slag från andra enskilda rättssubjekts sida. Å andra sidan är skyddet för privat- och

202 Direktivet 2004/113/EG. 203 Direktiv 2000/43/EG. 204 Se t.ex. domstolens yttrande 2/94 om gemenskapens anslutning till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. 205 Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna; se även 2 kap. 23 § regeringsformen.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

familjelivet inte oinskränkt. Det får tvärtom inskränkas t.ex. om det i ett demokratiskt samhälle kan anses vara nödvändigt för att skydda andra människors fri- och rättigheter. Europakonventionen behandlas närmare i avsnitt 15.7.

Diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagen gäller enligt sin ordalydelse mot den som tillhandahåller varor, tjänster och bostäder till allmänheten, det vill säga när ett erbjudande riktas till en obestämd krets av personer. Bestämmelsens ordalydelse ger inte utrymme för att generellt undanta privatpersoner. Enligt förarbetena till bestämmelsen gäller den också för transaktioner som dessa personer företar. Frågan är likväl hur omfattande undantaget för transaktioner som sker inom privat- och familjelivets sfär är. Om lagstiftaren genom ett diskrimineringsförbud t.ex. skulle begränsa en privatpersons möjligheter att fritt välja vem han eller hon vill hyra ut ett rum i den egna bostaden till – och i praktiken alltså också möjligheten att fritt bestämma vem vederbörande ska dela sin bostad med – kan det med fog hävdas att en sådan lagstiftning eller lagtillämpning utgör en oproportionerlig inskränkning i rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt Europakonventionen. Den situationen bör således anses klart falla inom undantagsregelns tilllämpningsområde, och det även om det är fråga om återkommande eller långvarig uthyrning. Om en privatperson utesluter någon från möjligheten att köpa en enstaka vara därför att han eller hon hellre vill att en släkting eller nära vän köper den, kan det också vara en situation där diskrimineringsförbudet bör få vika för skyddet för privat- och familjeliv. Men att utsträcka tolkningen av undantaget till att gälla generellt för privatpersoners sällan återkommande försäljningar, trots att vederbörande valt att bjuda ut varan, tjänsten eller bostaden till allmänheten, t.ex. genom en offentlig annons, bör enligt min mening inte kunna komma ifråga och har knappast stöd i vare sig direktivets text eller Europakonventionen. Kommissionens motiverade yttrande mot Sverige i juni 2007 med anledning av att det dåvarande diskrimineringsförbudet i den svenska lagstiftningen endast gällde vid ”yrkesmässigt tillhandahållande” av varor, tjänster och bostäder ger också anledning till en restriktiv tolkning av undantaget från diskrimineringsförbudet. Kommissionen anförde i yttrandet att en privatperson som annonserar om varor, tjänster eller bostäder t.ex. på en anslagstavla eller i en tidning gör sina varor eller tjänster tillgängliga för allmänheten och är därför bunden av direktivets diskrimineringsförbud.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Ett utökat diskrimineringsförbud med avseende på bristande tillgänglighet när det gäller tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder bör hur som helst inte ges en vidare tillämpning än förbudet i övrigt mot diskriminering som har samband med funktionsnedsättning. Hur omfattande undantaget från det diskrimineringsförbudet för transaktioner inom privat- och familjelivets sfär egentligen är, har ännu inte prövats av vare sig svensk domstol eller EGdomstolen. När så sker kommer den prövningen att vara bestämmande också för tolkningen av förbudet mot bristande tillgänglighet.

5.7. Hälso- och sjukvården samt socialtjänsten m.m.

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs i fråga om hälso- och sjukvård samt socialtjänst m.m.

Enligt 2 kap. 13 § diskrimineringslagen är diskriminering som har samband med bl.a. funktionshinder förbjuden i fråga om hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, verksamhet inom socialtjänsten samt stöd i form av färdtjänst och riksfärdtjänst och bostadsanpassningsbidrag. Förbudet omfattar direkt och indirekt diskriminering samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15. Förbuden gäller inte diskriminering som har samband med ålder. Förbuden som gäller hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet eller verksamhet inom socialtjänsten hindrar inte heller att kvinnor och män behandlas olika, om det har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

Med diskriminering avses beslutsfattande, all formell och informell handläggning av ärenden, sådant som information, rådgivning och uppsökande verksamhet, vidare underlåtenhet att agera eller omotiverat förhalande av beslut eller åtgärder samt faktiskt handlande och trakasserande bemötanden. Förbuden omfattar sådant som rätten att ta del av vård, behandling och andra insatser, insatsernas räckvidd och innehåll och i förekommande fall betalning av avgifter.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av sådan verksamhet omfattas. Här avses framför allt länsstyrelsernas och Socialstyrelsens arbete med bl.a. tillsyn och kommunernas och landstingens arbete med kvalitet i verksamheten.

I förarbetena till bestämmelsen206 redovisas vad som avses med hälso- och sjukvård samt socialtjänst.

Hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet

Med hälso- och sjukvård avses åtgärder enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador samt insatser enligt tandvårdslagen (1985:125). Annan medicinsk verksamhet är åtgärder exempelvis med anledning av abortlagen (1974:595), lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. eller lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar i den mån verksamheten inte kan anses som hälso- och sjukvård. Diskrimineringsförbudet i sådan verksamhet gäller oberoende av finansiering och driftsform.

Verksamhet inom detaljhandel med läkemedel omfattas inte av diskrimineringsförbudet i förevarande paragraf. Detsamma gäller för privata sjukvårdsförsäkringar. För sådana verksamheter gäller i stället diskrimineringsförbudet i 2 kap. 12 § mot diskriminering i fråga om tillhandahållande av varor och tjänster m.m. (se avsnitt 5.6).

Socialtjänsten, färdtjänst och riksfärdtjänst samt bostadsanpassningsbidrag

Med verksamhet inom socialtjänsten avses för det första verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Därutöver omfattas sådan verksamhet som anges i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, dvs. verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd, verksamhet som i övrigt bedrivs av Statens institutionsstyrelse, verksamhet hos kommunala invandrarbyråer, verk-

206Prop. 2007/08:95 s. 252-262, 521-524.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

samhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade, handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av socialnämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl., handläggning av ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, samt verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m.

Stöd i form av färdtjänst och riksfärdtjänst regleras i lagen (1997:736) om färdtjänst respektive lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Med bostadsanpassningsbidrag avses bidrag för anpassning och återställning av bostäder enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller hälso- och sjukvård och socialtjänst m.m. är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Förutom t.ex. att göra verksamhetens lokaler tillgängliga, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna ta del i verksamheten på ett sätt som är jämförbart med vad som gäller för andra.

För personer med olika kognitiva funktionsnedsättningar kan det t.ex. vara ett stort problem om det vid kontakter med myndigheter t.ex. krävs personlig inställelse eller det är ett stort antal inblandade personer som är närvarande samtidigt. Dessa personer kan även behöva längre tid på sig vid läkarbesök och liknande. Även tonvalsfunktioner i telefonväxlar försvårar för personer med kognitiva funktionsnedsättningar. Att kunna få tillgång till person-

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

lig service på ett enkelt sätt kan därför vara en viktig tillgänglighetsåtgärd.

Att korridorer och gångvägar på sjukhus är tydligt markerade är viktigt för personer med synnedsättning. Ett annat exempel är att göra det möjligt för den enskilde att kommunicera via e-post. Återkommande exempel på bristande tillgänglighet är oflexibla öppettider eller krav på orimligt lång framförhållning för beställning av färdtjänst.

När det gäller olika former av särskilt boende kan det vara viktigt att där inte finns pälsdjur eller att personalen på boendet inte använder starka parfymdofter. Brist på alternativ kost för personer med födoämnesallergier kan utgöra bristande tillgänglighet, och avsaknad av teckenspråkskunnig personal kan ställa högre krav på beredskapen att tillhandahålla tolk.

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses vara densamma som den som ursprungligen tillhandahölls. På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller de förmåner som omfattas av hälso- och sjukvården och socialtjänsten, m.m. Skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder kan alltså inte åberopas för att få tillgång till en förmån som annars inte ingår i de aktuella systemen, för att få stöd i större utsträckning än vad som beviljats eller för att få ersättning med högre belopp än vad som vanligtvis utgår. Inte heller kan det användas för att ifrågasätta en på vetenskap och beprövad erfarenhet grundad bedömning av ett vårdbehov i sig. Motsvarande gäller för bedömningar av enskildas behov av insatser inom socialtjänsten.

Inom hälso- och sjukvården förekommer vidare vård- och stödinsatser som endast personer med vissa funktionsnedsättningar kan få tillgång till. Som exempel kan anföras rätt till vissa typer av hjälpmedel, tolktjänst, habilitering och rehabilitering. Tillgång till sådana insatser kan för den enskilde innebära en ökad tillgänglighet inte bara inom hälso- och sjukvården som sådan utan även i samhället i övrigt. På motsvarande sätt finns det inom socialtjänsten insatser som endast personer med funktionsnedsättning kan få del av, t.ex. särskilda insatser enligt lagen (1993:387) om stöd- och service

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

till vissa funktionshindrade (LSS). Vidare finns bestämmelser om bostadsanpassningsbidrag, färdtjänst samt parkeringstillstånd för personer med rörelsehinder. Att personer utan en viss typ av funktionsnedsättning inte med stöd av diskrimineringslagen kan kräva att få del av sådana insatser följer redan av att diskrimineringsförbudet över huvud taget bara skyddar den som har en funktionsnedsättning, inte den som inte har det.

Särskilt om ansvar för tillgänglighetsskapande åtgärder i hälso- och sjukvården och socialtjänsten m.m.

Frågan om vem som bär ansvaret för att åtgärder för tillgänglighet vidtas behandlas allmänt i avsnitt 4.6. Den allmänna principen är att den som ansvarar för en viss verksamhet som omfattas av diskrimineringslagen också ansvarar för att verksamheten bedrivs utan diskriminering. Ansvar och den faktiska kontrollen över verksamheten bör följas åt. Mitt förslag innebär att samma princip kommer att gälla när det gäller ansvaret för diskriminering i form av underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder. Den ansvarsmodell som alltså redan gäller enligt diskrimineringslagen, kommer vad gäller hälso- och sjukvården och socialtjänsten i första hand att innebära ett ansvar för landstingen respektive kommunerna eftersom den huvudsakliga delen av verksamheten sker i deras regi.

I vissa fall bedrivs emellertid verksamheten i praktiken av en extern aktör, vars tjänster upphandlas av det allmänna, exempelvis i fråga om vårdhem eller boende enligt LSS. Om den aktuella bristen i tillgänglighet rör förhållanden som den utförande enheten, t.ex. ett privat företag, råder över blir denne ansvarig. Om det däremot kan anses vara inom ramen för kommunens eller landstingets uppgifter som åtgärden borde ha vidtagits vilar ansvaret där.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

5.8. Socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, arbetslöshetsförsäkringen och statligt studiestöd.

I diskrimineringslagens 2 kap. 14 § förbjuds diskriminering som har samband bl.a. med funktionshinder i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, arbetslöshetsförsäkringen och statligt studiestöd. Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Förbuden gäller inte diskriminering som har samband med ålder. Diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15. Förbudet mot diskriminering som har samband med kön i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem hindrar inte heller tillämpning av bestämmelser om änkepension, hustrutillägg eller utbetalning av barnbidrag. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

I förarbetena till 2 kap. 14 § diskrimineringslagen207 redovisas vad som avses med socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och statligt studiestöd.

Socialförsäkringen och anslutande bidragssystem

Vilka förmåner och vem som omfattas av socialförsäkringen framgår av socialförsäkringslagen (1999:799). Några exempel på vad som avses är ersättning för sjukvård, föräldrapenning, barnbidrag och verksamhet enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Utöver det som i socialförsäkringslagen definieras som socialförsäkring finns det vissa anslutande bidragssystem som administreras av Försäkringskassan. Dessa är t.ex. statligt personskadeskydd enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m., krigsskadeersättning till sjömän enligt lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till sjömän, ersättning till smittbärare enligt lagen

207Prop. 2007/08:95 s. 263-264, 524-526.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

(1989:225) om ersättning till smittbärare samt olika former av ersättningar enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Vidare handhar Försäkringskassan olika former av ersättningar enligt lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret. Sistnämnda förmåner som ges till totalförsvarspliktiga omfattas av begreppet anslutande bidragssystem även i de fall andra än Försäkringskassan handhar förmånerna. Diskriminering i fråga om dessa förmåner omfattas alltså av förbudet mot diskriminering i fråga om till socialförsäkringen anslutande bidragssystem och inte av det diskrimineringsskydd i fråga om värn- och civilplikt som följer av 2 kap. 15 § diskrimineringslagen.

Arbetslöshetsförsäkringen

Bestämmelser om arbetslöshetsförsäkringen finns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassor (a-kassor) som är föreningar och som regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Förbudet mot diskriminering i fråga om arbetslöshetsförsäkringen omfattar arbetslöshetskassornas handhavande av alla frågor som gäller försäkringen, t.ex. ansökan och beviljande av ersättning, ersättningens storlek, karenstid, ersättningstidens längd, avdrag på dagpenningen, avstängning från rätt till ersättning, nedsättning av ersättning och utfärdande av intyg. Uppräkningen är inte uttömmande.

Vidare omfattas frågor om medlemskap i en arbetslöshetskassa, medlemsavgifter och s.k. särskild uttaxering till en arbetslöshetskassa. Diskrimineringsförbudet omfattar också Arbetsförmedlingens arbete med t.ex. information om villkoren för ersättning och kontroll av att arbetssökande uppfyller dessa villkor. Vidare omfattas Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen som svarar för den samlade tillsynen över arbetslöshetskassorna och som också granskar Arbetsförmedlingens arbete med information till och kontroll av arbetssökande.

Utanför diskrimineringsförbudets räckvidd faller i princip övriga frågor som omfattas av lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Frågor om föreningarnas bildande, registrering, tillsyn över akassorna och statsbidrag till kassorna, vilket regleras i den lagen, rör inte den enskildes förhållanden och omfattas därför inte heller av lagens diskrimineringsförbud.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Statligt studiestöd

Med statligt studiestöd avses sådant som studiehjälp och studiemedel enligt studiestödslagen (1999:1395), bidrag till elever med hörselskador och svårt rörelsehinder enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan, ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar enligt förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar och utbildningsbidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, arbetslöshetsförsäkringen och statligt studiestöd är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

Förutom t.ex. att göra verksamhetens lokaler tillgängliga, tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m., t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna få del av de förmåner som hanteras inom dessa delar av det offentliga välfärdssystemet. För personer med olika kognitiva funktionsnedsättningar kan det vara ett stort problem om det vid kontakter med myndigheter t.ex. krävs personlig närvaro eller det är ett stort antal inblandade personer som är närvarande samtidigt.

I det allmänna avsnittet om vilka åtgärder som kan omfattas av den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen har klargjorts att bestämmelsen däremot inte kan användas för att ställa krav på tillhandahållande av t.ex. en viss tjänst som annars inte alls skulle ha erbjudits, eller för att tvinga fram sådana anpassningsåtgärder att den aktuella produkten eller verksamheten inte längre kan anses

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

vara densamma som den som ursprungligen tillhandahölls. På motsvarande sätt förhåller det sig när det gäller de förmåner som omfattas av de nu aktuella bidragssystemen. Skyldigheten att vidta åtgärder kan alltså inte åberopas för att t.ex. få tillgång till en förmån som annars inte ingår i de aktuella systemen eller för att få ersättning med högre belopp än vad som vanligtvis utgår.

5.9. Värnplikt och civilplikt

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs i fråga om mönstring, antagningsprövning eller annan utredning om personliga förhållanden enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, samt vid inskrivning för och under fullgörande av värnplikt eller civilplikt.

Av 2 kap. 15 § diskrimineringslagen framgår att diskriminering som har samband bl.a. med funktionshinder är förbjuden vid mönstring, antagningsprövning eller annan utredning om personliga förhållanden enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, samt vid inskrivning för och under fullgörande av värnplikt eller civilplikt. Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15. Förbudet gäller inte diskriminering som har samband med ålder. Förbudet hindrar inte heller tillämpning av bestämmelser om mönstrings- och tjänstgöringsskyldighet endast för män, eller att en totalförsvarspliktig inte ska kallas till mönstring eller inkallas till värnplikt eller civilplikt om han eller hon hänvisar till sin anslutning till visst religiöst samfund. Detsamma gäller tillämpningen av bestämmelser om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt i lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning. Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Värnplikt och civilplikt

Diskrimineringsförbudet riktar sig i första hand mot Totalförsvarets pliktverk, men också t.ex. andra myndigheter, kommuner, landsting och enskilda vårdinrättningar kan träffas av förbudet. Förbudet omfattar de situationer som kan uppstå från den tidpunkt då kallelse till mönstring skickas ut till och med då den enskildes värnplikts- eller civilpliktstjänstgöring upphör.

Värnplikten fullgörs hos Försvarsmakten. Civilplikten fullgörs i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver. Sådana bestämmelser finns i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. Diskrimineringsförbudet i fråga om fullgörande av tjänstgöringen riktar sig därmed mot Försvarsmakten och i förekommande fall mot andra utbildningsansvariga organisationer.

Försäkringskassan handhar olika former av ersättningar enligt lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret. Totalförsvarets pliktverk och andra myndigheter beslutar och betalar ut bidrag enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. Dessa förmåner till totalförsvarspliktiga omfattas av begreppet till socialförsäkringen anslutande bidragssystem. Diskriminering i fråga om dessa förmåner som har anknytning till totalförsvarsplikten omfattas därför av förbudet i 2 kap. 14 § diskrimineringslagen, och inte av det förevarande diskrimineringsskyddet i fråga om värnplikten och civilplikten.

Totalförsvarsplikten enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt innebär i huvudsak en skyldighet för varje svensk medborgare och för varje utländsk medborgare som är bosatt i Sverige att tjänstgöra i totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. Skyldigheten gäller från början av det kalenderår personen fyller sexton år till slutet av det kalenderår när personen fyller sjuttio år.

Värnplikten och civilplikten omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Värnplikten fullgörs hos Försvarsmakten. Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar endast män som är svenska medborgare och gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller nitton år till slutet av det kalenderår när han fyller fyrtiosju år.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

Civilplikten fullgörs i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver. Sådana bestämmelser finns i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. Den kan fullgöras i såväl civilt som militärt försvar och inom en rad skilda verksamheter vid olika myndigheter, t.ex. inom polisverksamhet, räddningstjänst inklusive räddningstjänst vid flygplatserna och hälso- och sjukvård. Alla totalförsvarspliktiga kvinnor och män kan tas ut att fullgöra grundutbildning om högst 60 dagar. Endast män som är svenska medborgare tas i anspråk för att fullgöra civilplikt med grundutbildning som är längre än sextio dagar (s.k. lång grundutbildning).

Mönstringen är en del av den utredning om personliga förhållanden som görs innan någon antas till tjänstgöring. För att en totalförsvarspliktigs förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt ska kunna utredas och bedömas är han eller hon skyldig att på begäran av i första hand Totalförsvarets pliktverk skriftligen eller muntligen eller vid en personlig inställelse lämna nödvändiga uppgifter om hälsotillstånd, utbildning, arbete och personliga förhållanden i övrigt. För sådan utredning är varje svensk man som är totalförsvarspliktig skyldig att vid Totalförsvarets pliktverk genomgå mönstring, om det inte är uppenbart att han saknar förmåga att fullgöra värnplikten eller civilplikten. Mönstringen sker i den totalförsvarspliktiges personliga närvaro. Den omfattar medicinska och psykologiska undersökningar samt annan utredning av hans personliga förhållanden.

Efter mönstring placerar Totalförsvarets pliktverk den totalförsvarspliktige som anses ha förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt i en eller flera s.k. befattningsgrupper (som chef, specialist eller övriga) och skriver in honom för värnplikt eller civilplikt eller i en utbildningsreserv. Utbildningsreserven består av de totalförsvarspliktiga som genomgått mönstring och befunnits ha förutsättningar för att genomföra värnplikt eller civilplikt, men som inte har skrivits in för värnplikt eller civilplikt.

Det är endast den del av de totalförsvarspliktiga som behövs i Försvarsmakten i krig eller i det civila försvaret eller för Försvarsmaktens fredstida beredskap som skrivs in för tjänstgöring. Om resultatet av mönstringen visar att den totalförsvarspliktige saknar förutsättningar att fullgöra värnplikt och civilplikt beslutar Totalförsvarets pliktverk att han inte är skyldig att fullgöra tjänstgöringen.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Förbudet mot diskriminering i fråga om värnplikt och civilplikt

Det särskilda förbudet mot diskriminering i samband med värnplikt och civilplikt tillkom i och med att den nya diskrimineringslagen trädde i kraft den 1 januari 2009. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen208 framhålls att ett diskrimineringsskydd för totalförsvarspliktiga får ses som ett betydelsefullt komplement till det arbete för lika rättigheter och möjligheter i totalförsvaret som pågått hos Totalförsvarets pliktverk och utbildningsansvariga organisationer såsom Försvarsmakten. Det ansågs inte minst vara av betydelse att ytterligare ansträngningar görs för att se över normer och metoder som tillämpas vid mönstring och annan antagning och vid fullgörandet av totalförsvarsplikt. Fokus borde ligga på förfaranden som osakligt kan utgöra hinder för t.ex. kvinnor eller de som tillhör etniska minoritetsgrupper att delta i verksamheten.

Särskilt om funktionsnedsättning

Som framhålls i propositionen om den nya diskrimineringslagen209ställer tjänstgöringen med värnplikt eller civilplikt stora krav på fysiska eller psykiska egenskaper som många personer med funktionsnedsättning kan ha svårare att uppfylla än de som inte har någon funktionsnedsättning. Samtidigt är en funktionsnedsättning i sig inte i alla situationer ett hinder mot att någon fullgör en meningsfull tjänstgöring. Regeringen ansåg därför att diskrimineringsförbudet i fråga om värnplikt och civilplikt borde gälla även för diskrimineringsgrunden funktionshinder.

Företrädare för handikapprörelsen har vid de hearingar som jag genomfört under utredningsarbetet också särskilt framhållit att det tidigare alls inte var ovanligt att t.ex. döva, eller personer med hörselnedsättning, gjorde värnplikt med sådana tjänsteplaceringar att de kunde göra en värdefull insats, t.ex. inom förrådshållning.

Mönstringen och antagningen kännetecknas av att en lämplighetsbedömning görs av den enskildes förmåga att fullgöra tjänstgöringen. Ett led i bedömningen avser den enskildes fysiska och psykiska förutsättningar för tjänstgöringen. Diskrimineringsbegreppet bygger generellt på att personer som söker samma anställning,

208Prop. 2007/08:95 s. 269-278, 527-528. 209Prop. 2007/08:95 s. 276.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

samma utbildningsplats eller liknande kan åberopa diskrimineringsförbudet endast om de befinner sig i en jämförbar situation i förhållande till andra sökande. På samma sätt som gäller t.ex. i fråga om en anställning kan en funktionsnedsättning få betydelse vid antagning till och fullgörande av värnplikt och civilplikt. Den enskilde som inte anses ha sakliga förutsättningar för att fullgöra tjänstgöringen kan ofta inte åberopa diskrimineringsförbudet just därför att han eller hon inte är i en situation som är jämförbar med andras. Om skäliga åtgärder för tillgänglighet kan göra att en person med funktionsnedsättning kan utföra de väsentligaste uppgifterna för en viss tjänstgöringsplacering bör å andra sidan inte funktionsnedsättningen leda till att vederbörande anses sakna de sakliga förutsättningar som krävs för tjänstgöringen.

Vad som är en skälig tillgänglighetsåtgärd i fråga och värnplikt och civilplikt kan av naturliga skäl komma att skilja sig väsentligt från vad som skulle vara det inom andra samhällsområden som omfattas av diskrimineringslagens skydd mot diskriminering, men det är inte ett tillräckligt skäl att generellt undanta de ansvariga för värnplikten och civilplikten från skyldigheten att vidta sådana åtgärder som kan anses skäliga för att skapa tillgänglighet.

5.10. Offentlig anställning

Mitt förslag: Ett förbud mot diskriminering i form av underlåten-

het att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet införs för offentliganställda när de bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten.

Av 2 kap. 17 § diskrimineringslagen framgår att diskriminering som har samband bl.a. med funktionshinder rent allmänt är förbjuden när den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning (offentliganställda) bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten. Diskrimineringsförbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering, samt trakasserier och sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Diskrimineringsbegreppen behandlas närmare i avsnitt 14.1.15. Förbudet gäller inte diskriminering som har samband med ålder.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

Något uttryckligt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns inte.

I förarbetena till 2 kap. 17 § diskrimineringslagen210 redovisas vem som avses att träffas av diskrimineringsförbudet. Förbudet gäller för anställda vid riksdagen och dess myndigheter, myndigheterna under regeringen och hos kommuner, landsting och kommunalförbund. Riksdagens ombudsmän, riksrevisorerna, arbetstagare som är lokalanställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, samt arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller i utvecklingsanställning omfattas inte. Anställda hos bolag och stiftelser som är privaträttsliga subjekt men som har staten eller kommuner som ägare eller stiftare omfattas inte heller av diskrimineringsförbudet.

Diskrimineringsförbudets materiella tillämpningsområde omfattar dels hur offentliganställda uppträder i sin anställning rent allmänt när de har kontakter med allmänheten, dels mera konkret när de bistår allmänheten med att lämna upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp. Att bestämmelsen bara gäller i anställningen innebär att förbudet inte omfattar hur någon uppträder när han eller hon inte är i tjänst.

Bestämmelsen omfattar inte minst den grundlagsskyddade rätten till informationsfrihet enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) och rätten enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) att ta del av allmänna handlingar. Den rätten anses utgöra grunden för ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Med handlingar förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.211 En allmän handling som inte är sekretessbelagd ska tillhandahållas den som begär det. Det ska ske genast eller så snart det är möjligt och på sådant sätt att handlingen kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.212

Med upplysningar, vägledning m.m. avses sådant som omfattas av myndigheternas serviceskyldighet enligt i första hand förvaltningslagen (1986:223). Sådan hjälp ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag vänder

210Prop. 2007/08:95 s. 280-290, 529-530. 2112 kap. 3 § TF. 2122 kap. 12 § TF.

Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens Ds 2010:20 tillämpningsområde

sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa henne eller honom till rätta. Myndigheterna ska också ta emot besök och telefonsamtal från enskilda och se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt.

Diskrimineringsförbudet omfattar således vad som förekommer vid kontakter mellan myndighetsföreträdare och medborgarna, t.ex. vid telefonsamtal eller besök vid en myndighet eller en kommun. Myndighetsföreträdarens uppträdande vid rådgivning, information, hantering av frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller expediering av fattade beslut är några exempel på vad som täcks av diskrimineringsförbudet. Tolkningen av lagar och andra bestämmelser, liksom själva innehållet i ett beslut eller i råd eller information som ges, omfattas däremot inte. Förvaltningsrättsliga regler som har betydelse för tillgänglighetsfrågan behandlas allmänt i avsnitt 15.13.5.

Diskrimineringsförbudet kan få praktisk betydelse t.ex. när det gäller en offentliganställds kommentarer och uttryckssätt, om dessa ger uttryck för negativa attityder gentemot t.ex. kvinnor, invandrare, homosexuella eller personer med funktionsnedsättning. Andra exempel på vad som kan utgöra diskriminering är när någon tvingas vänta extra länge på viss service eller om en offentliganställd vägrar att lämna ut en handling eller inte svarar i telefon av skäl som har samband med någon av de skyddade diskrimineringsgrunderna.

Tillgänglighetsskapande åtgärder

Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras på ett i huvudsak likartat sätt inom flera samhällsområden. De kan i huvudsak hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Även när det gäller offentliganställdas kontakter med allmänheten är det främst inom dessa områden som det kan förväntas bli aktuellt att vidta tillgänglighetsåtgärder. Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om behandlas allmänt i avsnitt 4.5.

I samband med tidigare utredningar har det redovisats talrika exempel på att människor med funktionsnedsättning på olika sätt hindras från att kunna utöva sin informationsfrihet som andra människor på likvärdiga villkor.213 Att sådana problem alltjämt inte är ovanliga har också blivit tydligt bl.a. under de hearingar som jag

213 Se t.ex. SOU 1992:52 s. 144-146.

Ds 2010:20 Tillgänglighetsbestämmelsen ska gälla inom hela diskrimineringslagens

tillämpningsområde

genomfört under utredningsarbetet. Inte minst svårigheterna att få ut allmänna handlingar i alternativa format eller via e-post har i sådana sammanhang framhållits som ett stort problem.

Redan av förvaltningslagens regler följer en allmän serviceskyldighet för myndigheter som omfattar också åtgärder för tillgänglighet. Härutöver finns det regler om sådana åtgärder i den särskilda förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförande av handikappolitiken. Myndigheten Handisam har vidare utvecklat riktlinjer som vägledning för hur myndigheterna kan uppfylla sina skyldigheter enligt förordningen när det gäller det tillgänglighetsskapande arbetet.214

Förutom att göra verksamhetens lokaler tillgängliga kan det vara

fråga om att tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning och se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten m.m. Av särskild betydelse är att tolk verkligen tillhandahålls vid behov, liksom att myndigheternas webbplatser är utformade så att de kan användas också av personer med funktionsnedsättning. Riktlinjer för utformningen av tillgängliga webbplatser finns att tillgå och många problem när det gäller webbplatsers bristande tillgänglighet är relativt enkla att åtgärda.215 Infor-mationsmaterial måste på begäran finnas att tillgå i olika format, exempelvis lättläst, punktskrift eller elektroniskt i word eller som pdf-fil. Alternativa möjligheter till kontakt med myndigheter, per telefon, epost eller genom personligt besök kan ha stor betydelse för tillgängligheten. För personer med olika kognitiva funktionsnedsättningar kan det å andra sidan vara ett stort problem om det vid kontakter med myndigheter t.ex. krävs personlig inställelse eller om det är ett stort antal inblandade personer som är närvarande samtidigt.

214 Riv Hindren – Riktlinjer för tillgänglighet, Handisam 2009. 215Är samhällsviktiga tjänster på Internet tillgängliga för personer med funktionshinder? Post- och telestyrelsens rapport PTS-ER 2004:14.

6. Ogiltighet och ersättning

Mitt förslag: Den särskilda regeln i 5 kap. 1 § andra stycket diskri-

mineringslagen om att en arbetsgivare som bryter mot lagens förbud mot diskriminering eller repressalier ska betala inte bara diskrimineringsersättning för den kränkning som överträdelsen innebär, utan även ersättning för förlust som uppkommer, ska gälla också i fall av diskriminering i form av bristande tillgänglighet.

Min bedömning: Diskrimineringslagens regler om ogiltighet och

ersättning bör allmänt omfatta även brott mot det föreslagna förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Någon särskild bestämmelse om det behövs inte.

Goda skäl talar visserligen för att låta ersättningsskyldigheten vid brott mot den föreslagna skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet omfatta ersättning för ekonomisk förlust rent generellt, alltså också utanför arbetslivets område. Någon sådan rätt till ersättning finns dock inte enligt diskrimineringslagen när det gäller andra former av diskriminering. Det är därför inte lämpligt att här lägga fram ett sådant förslag.

Jag har övervägt att föreslå att även andra sanktioner ska kunna användas vid brott mot tillgänglighetsbestämmelsen, t.ex. förbud mot att fortsätta bedriva viss verksamhet eller åläggande att vidta en viss åtgärd. Den typen av sanktioner har emellertid en nära anknytning till regelverket om vitessanktionerade s.k. aktiva åtgärder. Om skyldigheten att vidta aktiva åtgärder ska utvidgas till fler diskrimineringsgrunder och andra samhällsområden än i dag har varit föremål för utredning i särskild ordning. Jag har därför valt att inte här lägga fram något förslag om sådana eller snarlika alternativa sanktioner.

I 1 kap. 3 § diskrimineringslagen stadgas att ett avtal som inskränker någons rättigheter eller skyldigheter enligt lagen är utan verkan

Ogiltighet och ersättning Ds 2010:20

i den delen. Av 5 kap. 3 § följer vidare att om någon diskrimineras genom en bestämmelse i ett avtal på ett sätt som är förbjudet enligt diskrimineringslagen ska bestämmelsen jämkas eller förklaras ogiltig på begäran av den som diskriminerats. Detsamma gäller om någon diskrimineras genom ordningsregler eller liknande interna bestämmelser på en arbetsplats. Konsekvensen av att bristande åtgärder för tillgänglighet enligt mitt förslag kommer att betraktas som en form av diskriminering blir, såvitt nu är av intresse, att friskrivningar i avtal eller interna ordningsregler m.m. inte heller i fråga om tillgängligheten kommer att kunna göras rättsligt gällande. Någon ändring behöver därför inte göras i lagens bestämmelser om ogiltighet.

I 5 kap.1 och 2 §§diskrimineringslagen finns vidare bestämmelser om att den som bryter mot lagens förbud mot diskriminering eller repressalier och den som inte uppfyller sina skyldigheter enligt lagen att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier av olika slag ska betala ekonomisk ersättning för det.

Enligt huvudregeln ska diskrimineringsersättning betalas för den kränkning som lagöverträdelsen innebär (ideell skada). Ersättning för kränkning är inte avsedd att kompensera någon faktisk ekonomisk förlust utan fungerar främst som ett sätt att få upprättelse, men även i vissa fall som en hjälp att kunna inrätta sitt liv efter en traumatisk händelse. När diskrimineringsersättningens storlek bestäms ska, enligt 1 § första styckets andra mening, särskilt beaktas att överträdelser av lagen ska motverkas. Ersättningen ska sålunda både ge upprättelse till den som drabbats och avskräcka från lagöverträdelser. Genom kravet på att ersättningen ska vara tillräckligt hög för att fungera avskräckande lever diskrimineringslagens regelverk upp till EG-rättens krav. Enligt artikel 17 i arbetslivsdirektivet216 är medlemsstaterna nämligen skyldiga att se till att sanktionerna mot överträdelser av de nationella regler som genomför EG-rättens diskrimineringsförbud är effektiva, proportionerliga och avskräckande.

Enligt förarbetena till de nu gällande ersättningsbestämmelserna i diskrimineringslagen bör utgångspunkten vid beräkningen av diskrimineringsersättningen vara allvaret i den överträdelse av lagens bestämmelser om diskriminering, repressalier, utredningsskyldighet m.m. som skett. Flera omständligheter är av betydelse vid den bedömningen. Överträdelsens art och omfattning

216 Direktiv 2000/78/EG.

Ds 2010:20 Ogiltighet och ersättning

bör beaktas, vari både den drabbades intresse av att reglerna upprätthålls och den personliga upplevelsen av kränkning som överträdelsen innebär bör vägas in. Även avsikten hos den som diskriminerat bör kunna beaktas.217 Typiskt sett bör det betraktas som försvårande om det har funnits en avsikt att utsätta någon för diskriminering jämfört med om en sådan effekt uppkommit till följd av tanklöshet.

Överträdelsen bör betraktas som allvarligare när ett åsidosättande av lagen får mer ingripande konsekvenser, t.ex. om den som diskriminerats därigenom förlorar en möjlighet till arbete, bostad eller utbildning. Ju allvarligare överträdelse, desto högre bör diskrimineringsersättningen vara. Ytterst måste dock sammanvägningen av de olika faktorerna göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Vid bedömningen av hur stor diskrimineringsersättningen ska vara ska alltså också det allmänna intresset av att diskriminering inte förekommer i samhället särskilt beaktas. Diskrimineringsersättningen ska effektivt motverka överträdelser av lagen. Omständigheter som här kan ha betydelse är t.ex. omsättningen i en näringsverksamhet i vilken någon har diskriminerats. En verksamhet med hög omsättning torde i normalfallet kräva ett högre ersättningsbelopp för att den avskräckande effekten ska uppnås. En annan faktor som kan inverka är i vilken mån tidigare överträdelser av diskrimineringslagstiftningen förekommit i verksamheten. I varje enskilt fall ska alltså diskrimineringsersättningen bestämmas så att den utgör en rimlig kompensation till den drabbade – utifrån allvaret i den överträdelse av lagstiftningen som han eller hon utsatts för – och dessutom bidrar till att på ett effektivt sätt motverka förekomsten av diskriminering i samhället.218

Den kränkning, eller ideella skada om man så vill, som drabbar en människa med funktionsnedsättning genom diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet, ska enligt mitt förslag vara ersättningsgill på samma sätt som är fallet med annan diskriminering. Det är för övrigt fallet enligt de gällande tillgänglighetsbestämmelserna inom arbetslivet och på högskoleområdet. Behovet av att ersättningen verkar handlingsdirigerande, och alltså bidrar till att kraven på att genomföra tillgänglighetsskapande åtgärder verkligen efterlevs, föreligger även här. Genom att bristande åtgärder för tillgänglighet läggs till som en särskild

217Prop. 2007/08:95 s 398. 218Prop. 2007/08:95 s 399.

Ogiltighet och ersättning Ds 2010:20

form av diskriminering i en ny punkt i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen, kommer lagens befintliga bestämmelser, även i fråga om rätt till diskrimineringsersättning, att omfatta också denna form av diskriminering på samma sätt som gäller för diskriminering i övrigt. Någon särskild bestämmelse om detta behövs därmed inte.

Rätten till ersättning också för ekonomisk förlust

Diskrimineringslagens huvudregel ger rätt endast till ersättning för själva kränkningen (den ideella skadan). Någon generell rätt till ersättning också för ekonomisk förlust som uppkommer på grund av att någon bryter mot lagens bestämmelser finns däremot inte. Med ekonomisk förlust avses t.ex. ersättning för utebliven lön eller andra förmåner eller för faktiska utlägg.

Genom en särskild bestämmelse i 5 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen åläggs dock arbetsgivare som utsätter någon för diskriminering i strid med 2 kap. 1 § första stycketdiskrimineringslagen eller för repressalier, att även betala ersättning för ekonomisk förlust. Det gäller dock inte förlust som uppkommer vid beslut som rör anställning eller befordran och inte heller i den mån sådan förlust uppkommer på grund av arbetsgivarens underlåtenhet att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder enligt 2 kap. 1 § andra stycketdiskrimineringslagen för personer med funktionsnedsättning.

Frågan om rätten till ersättning för ekonomisk förlust borde utvidgas behandlades vid diskrimineringslagens tillkomst. Regeringen ansåg då inte att det borde ske.219 Som skäl för det anfördes sammanfattningsvis följande. När det gäller diskriminering i samband med beslut om anställning och befordran påpekades att det rent allmänt inte finns någon rätt för någon att få en viss anställning eller de förmåner som följer av anställningen och därmed inte heller någon rätt till ekonomisk gottgörelse för att ha förbigåtts vid ett anställnings- eller befordransbeslut. Det ansågs också svårt att med rimlig precision uppskatta storleken av den framtida skada den arbetssökande kunde komma att lida redan av det skäl att det saknas överenskommelse om vilken lön den förbigångne skulle ha fått om han eller hon hade blivit anställd. Vidare borde, enligt regeringen, en arbetsgivare rimligen ha någon möjlighet att förutse vilka ersättningsbelopp som kan bli aktuella. Det skulle därför vara svårt

219Prop. 2007/08:95 s 399 ff.

Ds 2010:20 Ogiltighet och ersättning

att tänka sig en ersättningsmodell utan någon form av begränsning eller normering av de belopp som kan komma i fråga. I regeringens förslag till ny diskrimineringslag i övrigt ingick emellertid att ta bort just sådana schablonmässiga begränsningsregler för att göra diskrimineringsförbuden mer effektiva.

Ytterligare en aspekt som ansågs tala mot en utvidgad rätt till ersättning för ekonomisk förlust var svårigheten att avgöra om arbetsgivarens ersättningsansvar skulle gälla samtliga sökande till en anställning, eller bara den eller de som haft bättre meriter än den som fått anställningen, för det fall att flera valts bort på diskriminerande grund.

I fråga om en arbetsgivares brott mot skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier uttalade regeringen att det är den trakasserande handlingen som är den direkta orsaken till den ekonomiska förlust som den som trakasserats kan råka ut för, t.ex. på grund av sjukskrivning eller i form av vårdkostnader. Arbetsgivarens underlåtenhet att utreda saken och att vidta lämpliga åtgärder kan dock förvärra situationen och indirekt vara orsaken till den ekonomiska förlusten. Huruvida den ekonomiska skadan uteblivit om arbetsgivaren hade agerat kunde dock oftast vara mycket osäkert.

På andra områden än arbetslivet ansåg regeringen att frågan om ersättning för ekonomisk skada vid diskriminering krävde en djupare analys än vad som fanns i beredningsunderlaget till förslaget om en ny diskrimineringslag. Mot den bakgrunden var regeringen inte beredd att utvidga rätten till ersättning för ekonomisk förlust till även övriga delar av diskrimineringslagens tillämpningsområde.

Regeringen anförde även att arbetsgivarens ersättningsansvar för förlust, liksom tidigare, inte skulle omfatta bristande stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning.

Det är visserligen, som jag ser det, lätt att dela åtminstone vissa av de tveksamheter som regeringen gav uttryck för när det gäller möjligheten att få ersättning också för ekonomisk skada vid diskriminering. Emellertid är det svårt att se varför dessa så givet bör leda till att möjligheten helt utesluts utanför arbetslivets område. Enligt de bevisregler som gäller förutsätter ju rätten till ersättning för ekonomisk förlust att den som begär en sådan ersättning kan visa att förlusten uppkommit och att den orsakats av den aktuella diskrimineringen. Häri ligger även att han eller hon med rimlig precision måste kunna styrka beloppets storlek. Görs inte det finns det inte heller någon rätt till ersättning.

Ogiltighet och ersättning Ds 2010:20

Mot denna bakgrund blir det svårt att förstå varför den som faktiskt kan bevisa att han eller hon på grund av diskriminering drabbats av ett utlägg eller en förlust som uppgår till ett visst belopp inte skulle ha rätt att få ersättning för det, bara därför att det kan finnas andra som påstår sig ha en liknande fordran men som inte kan styrka den.

När det vidare gäller diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet utanför arbetslivets område är det lätt att föreställa sig situationer när personer med funktionsnedsättning kan drabbas av en ekonomisk förlust. Ett enkelt exempel på det är en person som på goda grunder förväntat sig att t.ex. en teaterlokal är tillgänglig också för personer med hörselnedsättning, men som efter att ha rest från Malmö till Luleå för att se en föreställning upptäcker att det inte är möjligt eftersom ingen har kontrollerat att hörselslingan på teatern verkligen fungerar. Han eller hon har förmodligen inte några svårigheter att visa kvitton på utlägg för tåg- eller flygresan mellan Malmö och Luleå tur och retur, liksom för själva teaterbiljetten. Det förefaller högst rimligt att den verksamhetsansvarige kan åläggas att betala, förutom diskrimineringsersättning för kränkningen, också ersättning för denna ekonomiska förlust.

Som redovisats föreligger alltså inte någon generell rätt till sådan ersättning enligt diskrimineringslagens regler i dag. Det ligger utanför mitt uppdrag att komma med förslag till en allmän ändring av lagen i det avseendet. Dessutom har ju den frågan nyligen prövats av regeringen som då ställde sig direkt avvisande till en sådan utvidgning av ersättningsansvaret. Att nu införa en rätt till ersättning för ekonomisk skada som utanför arbetslivets område bara skulle gälla vid fall av diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet, skulle dessutom strida mot systematiken i diskrimineringslagen. I praktiken torde det hur som helst ofta vara möjligt att få ersättning för ekonomisk skada ändå, i och med att

diskrimineringsersättningen

för kränkning ska sättas så pass högt att

den också får en avskräckande verkan. Åtminstone mindre utlägg kommer därmed att utan vidare kunna anses täckta av kränkningsersättningen.

Sammanfattningsvis talar övervägande skäl emot att jag skulle

föreslå

att det i diskrimineringslagen införs en generell rätt till er-

sättning också för ekonomisk förlust vid fall av diskriminering genom bristande åtgärder för tillgänglighet. Jag lämnar därför inte något sådant förslag.

Ds 2010:20 Ogiltighet och ersättning

När det gäller arbetslivets område finns dock enligt min mening

goda skäl för en annan ordning. Här föreligger som sagt redan, enligt 5 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen, en rätt till ersättning också för förlust om arbetsgivaren bryter mot förbudet mot diskriminering t.ex. när det gäller utbildning, yrkesvägledning, arbetsledning, omplacering, uppsägning eller andra ingripande åtgärder. Den rätten gäller emellertid inte om arbetsgivaren i sådana sammanhang bryter mot diskrimineringsförbudet genom att inte vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning.

Några skäl till varför ersättningsskyldigheten för förlust ska gälla

för alla andra former av diskriminering i fråga om de angivna situationerna på arbetslivets område men inte just när diskrimineringen sker genom bristande tillgänglighetsåtgärder har inte redovisats i förarbetena till vare sig den nya diskrimineringslagen (2008:567) eller den tidigare lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. Några sådan skäl är också enligt min mening svåra att identifiera.

Ersättning för ekonomisk förlust bör alltså, i samma utsträckning

som i övrigt gäller i dag, kunna utgå också om den missgynnade kan styrka att han eller hon drabbats av en sådan förlust till följd av att arbetsgivaren underlåtit att vidta åtgärder för tillgänglighet på ett sätt som utgör diskriminering.

Genom det förslag som jag här lägger fram kommer bristande åt-

gärder för tillgänglighet att omfattas av den allmänna definitionen i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen av vad som avses med diskriminering. Härigenom blir även den särskilda bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen om arbetsgivares skyldighet att i vissa fall betala ersättning också för förlust, tillämplig även i fall av diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Någon särskild bestämmelse om det behöver alltså inte införas.

Andra sanktioner

Jag har övervägt att föreslå att även andra sanktioner ska kunna användas vid brott mot tillgänglighetsbestämmelsen, t.ex. förbud mot att fortsätta bedriva viss verksamhet, åläggande att vidta en viss åtgärd alternativt ett sådant åläggande vid äventyr av att den annars kommer att vidtas på den verksamhetsansvariges bekostnad. Sådana sanktionsmöjligheter finns på andra rättsområden, t.ex. när det gäller viss typ av marknadsföring eller på plan- och byggområdet.

Ogiltighet och ersättning Ds 2010:20

Denna typ av sanktioner har emellertid en nära anknytning till regelverket om vitessanktionerade s.k. aktiva åtgärder. Om skyldigheten att vidta aktiva åtgärder ska utvidgas till fler diskrimineringsgrunder och andra samhällsområden än i dag har, som närmare behandlats i avsnitt 4.7, varit föremål för utredning i särskild ordning. Jag har därför valt att inte här lägga fram något förslag om sådana eller snarlika alternativa sanktioner.

7. Bevisfrågor

Vilken av parterna som i tvistemål kan behöva lägga fram bevisning för att rätten ska lägga ett visst rättsfaktum till grund för sitt avgörande eller underlåta att göra detta, det vill säga vem som har bevisbördan, kan många gånger vara svårt att avgöra. Detsamma gäller vilken styrka bevisningen måste ha för att bevisbördan ska anses uppfylld (det s.k. beviskravet). Oftast finns det nämligen inte några uttryckliga bestämmelser i lagstiftningen om vare sig bevisbördans placering eller styrkan i beviskravet. Lagstiftningen är ofta inte heller så utformad att man kan utläsa bevisbördans placering av satsbyggnaden eller dylikt i en materiell bestämmelse. Enligt en äldre uppfattning skulle bevisbördan läggas på den som påstod något. Den föreställningen har i modern doktrin kommit att betraktas som primitiv och det råder nog enighet om att man inte generellt kan använda sig av den för att bestämma bevisbördans placering.220

I stället har s.k. bevissäkringsresonemang kommit att spela en viktig roll för placeringen av bevisbördan. Bevissäkringsprinciper är ägnade att förebygga uppkomsten av tvister. Bevissäkringsteorierna yttrar sig bl.a. på det sättet att bevisbördan för ett visst rättsfaktum läggs på en part som typiskt sett har betydligt lättare än motparten att säkerställa bevisning om detta. I linje med det har bevisbördan t.ex. lagts på den som har bättre förutsättningar att säkra bevisning därför att han eller hon har besittningen till den egendom som tvisten rör eller kontroll över ett visst händelseförlopp eller en viss verksamhet (den s.k. maktsfärsteorin).

Bevissäkringsresonemang i allmänhet ger emellertid endast en mycket förenklad bild över hur bevisbördan placeras i tvistemål. I själva verket är det nödvändigt att studera den mängd av rättsfall från Högsta domstolen där HD uttalat sig om bevisbördans placer-

220 Se om bl.a. bevisbörda och beviskrav i Fitgers kommentar till 35 kap. 1 § rättegångsbalken.

Bevisfrågor Ds 2010:20

ing (liksom om styrkan på beviskravet) i olika typer av tvister. Som huvudregel i skadeståndsmål gäller enligt vad HD uttalat att den som påstår sig ha blivit utsatt för en skadeståndsgrundande handling också måste styrka detta.221

Bevisreglerna i diskrimineringslagen

Diskrimineringslagen inrymmer två olika regler om bevisning, dels den allmänna, outtalade, regeln om bevisbördan i tvistemål som jag berört här tidigare, dels en uttrycklig bevislättnadsregel i 6 kap. 3 §. Bevislättnadsregeln stadgar att

”om den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier visar omständigheter som ger anledning att anta att han eller hon har blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier, är det svaranden som ska visa att diskriminering eller repressalier inte har förekommit.”

Av ordalydelsen framgår att bevislättnadsregeln gäller för tvister om påstådd diskriminering, det vill säga direkt och indirekt diskriminering, trakasserier av olika slag och instruktioner att diskriminera, samt för tvister om påstådda repressalier. Genom hänvisningen i 2 kap. 1 § andra stycket respektive 5 § andra stycket gäller den särskilda bevisregeln också diskriminering genom att en arbetsgivare eller utbildningsanordnare underlåter att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder så att personer med funktionsnedsättning kan komma i en jämförbar situation i förhållande till andra.

Motsatsvis följer att för tvister på diskrimineringslagens tilllämpningsområde om annat än diskriminering eller repressalier gäller den vanliga bevisbörderegeln i tvistemål. I tvister om den praktiskt betydelsefulla skyldigheten för bl.a. arbetsgivare och utbildningsanordnare att utreda och i förekommande fall vidta åtgärder mot olika typer av trakasserier som denne fått kännedom om, gäller således den vanliga bevisbördan i tvistemål. I ett mål om rätt till diskrimineringsersättning på grund av att t.ex. en arbetsgivare inte uppfyllt sin utrednings- eller åtgärdsskyldighet, måste således en arbetstagare som anser sig ha utsatts för trakasserier först visa att arbetsgivaren, eller någon som företräder denne, har fått kännedom om att arbetstagaren upplevt sig trakasserad. Det är arbetsgi-

221NJA 2006 s. 170.

Ds 2010:20 Bevisfrågor

varens kännedom om detta förhållande som i sig utlöser utredningsskyldigheten. Lyckas arbetstagaren bevisa arbetsgivarens kännedom åligger det sedan denne att bevisa att utrednings- och åtgärdsskyldigheten också fullgjorts, för att arbetsgivaren ska kunna undgå ersättningsskyldighet.

Placeringen av bevisbördan på detta sätt kan sägas följa mönstret i enkla fordringsmål. Den som anser sig ha en fordran på någon, t.ex. på grund av ett penninglån, har bevisbördan för att fordringen uppkommit. Enligt bevissäkringsprincipen är det normalt väsentligt lättare för den som lånat ut pengar till någon att säkra bevisning om det, t.ex. genom ett skuldebrev, än vad det är för någon att säkra bevisning om att man aldrig lånat några pengar av en annan person. Skuldebrevets funktion som bevis på att en fordran uppkommit motsvaras i trakasseriexemplet av bevisningen (t.ex. i form av vittnesmål under ed, eller skriftliga kopior av underrättelser som sänts till arbetsgivaren per brev eller e-post) om att arbetsgivaren fått kännedom om att arbetstagaren upplevt sig trakasserad. Själva fordringen motsvaras av rätten att förvänta sig att arbetsgivaren utreder det påstådda förhållandet.

Den som mot en sålunda bevisad penningfordran vill försvara sig med att skulden redan är betald, har å sin sida bevisbördan för det. Enligt bevissäkringsprincipen är det normalt lättare för den gäldenär som betalat sin skuld att säkra bevisning om detta, t.ex. genom att kräva ett kvitto på betalningen, än vad det är för den som lånat ut pengarna att löpande säkra bevisning om att skulden fortfarande inte är betald. I trakasserifallet motsvaras den fullgjorda betalningen av skulden av den fullgjorda skyldigheten att utreda de påstådda trakasserierna och i förekommande fall vidta sådana åtgärder som skäligen kan krävas för att dessa inte ska fortsätta. De åtgärder som arbetsgivaren vidtagit har han eller hon också lättast att kunna dokumentera.

När det däremot gäller tvister om påstådd diskriminering eller repressalier gäller alltså inte den vanliga bevisregeln för tvistemål. I stället har den som påstår sig ha utsatts för sådan behandling givits en bevislättnad, på sätt att han eller hon endast behöver göra antagligt att det är på det viset. Antagligt är det lägsta beviskravet i svensk processrätt.

Skälet till att bevislättnaden införts i det här sammanhanget är att den som påstår att diskriminering förekommit annars skulle

Bevisfrågor Ds 2010:20

riskera att tvingas fullt ut bevisa också orsakssambandet mellan ett missgynnande och den skyddade diskrimineringsgrunden, vilket många gånger är i det närmaste omöjligt. Informationen om varför en viss person handlat som han eller hon gjort har ju i allmänhet endast vederbörande själv tillgång till och kontroll över.

Regeln har kritiserats för sin otydliga utformning. Fitger kallar den t.o.m. för misslyckad i sin kommentar till 35 kap. 1 § rättegångsbalken. En anledning är att bestämmelsens ordalydelse ger intryck av att lägga bevisbördan på båda parter för samma sak, fast med olika beviskrav. Först måste käranden visa omständigheter som ger anledning att anta att diskriminering förekommit. Sedan ska i så fall svaranden visa att diskriminering inte förekommit.

Frågan om hur den särskilda bevislättnadsregeln i diskrimineringsmål ska tolkas har prövats av Högsta domstolen i NJA 2006 s. 170. HD anförde där att bestämmelsen är ett undantag från huvudregeln om att den som påstår sig ha blivit utsatt för en skadeståndsgrundande handling har att styrka detta. Enligt förarbetena222 var avsikten med bestämmelsen att den som anser sig ha blivit diskriminerad skulle, i överensstämmelse med de EG- rättsliga utgångspunkterna i diskrimineringsmål, åtnjuta en bevislättnad för att målsättningen med diskrimineringslagstiftningen skulle kunna förverkligas. Sambandet mellan en missgynnande behandling och den missgynnades anknytning till en skyddad diskrimineringsgrund är omständigheter som ytterst oftast endast den som utfört en handling eller som ansvarar för en underlåtenhet att handla har någon kunskap om. Om bevisbördan för det sambandet helt och hållet läggs på den som påstår sig ha utsatts för diskriminering skulle diskrimineringsskyddet därför bli rent illusoriskt.

Av förarbetena framgick däremot inte vilket slag av bevisbörderegel som bestämmelsen ger uttryck för utan endast att bevisbördan är ”delad” mellan parterna. HD redovisade vidare att det i litteraturen gjorts gällande att de aktuella reglerna om bevisbörda bör tillämpas som bevispresumtioner, det vill säga med en presumerande omständighet som skiljer sig från den omständighet som ska motbevisas, den presumerade omständligheten. Det skulle nämligen kunna uppstå svårigheter om man ser bestämmelsen som en regel om delad bevisbörda för ett och samma rättsfaktum, det vill säga existensen respektive icke-existensen av faktumet, eftersom

222Prop. 2002/03:65 s. 105 ff.

Ds 2010:20 Bevisfrågor

det kan medföra att all bevisning kommer att värderas i ett sammanhang. Det kunde i sin tur leda till att i praktiken den avsedda bevislättnaden inte uppnås. HD drog därefter slutsatsen att den särskilda bevislättnadsregeln223 ska tolkas som en presumtionsregel.

Enligt HD måste det emellertid avgöras i varje enskilt fall vilka omständigheter som måste visas för att utlösa en presumtion för att diskriminering eller repressalier förekommit.

I samband med överförandet av bevislättnadsregeln till den nya diskrimineringslagen anförde regeringen för sin del224 att även om bestämmelsen inte var helt oproblematisk så talade inte tillräckliga skäl för en ändring av ordalydelsen. Den ansågs sammantaget i sin nuvarande form möjlig att tillämpa på ett ändamålsenligt sätt med avsedd bevislättnad som resultat. Svårigheterna med regelns tekniska utformning ansågs mer teoretiska än praktiska.

Bevislättnad vid diskriminering genom bristande åtgärder för tillgänglighet

Den särskilda bevislättnadsregeln i diskrimineringslagen gäller idag, som nämnts, också för tvister som rör en arbetsgivares eller en utbildningsanordnares påstådda underlåtenhet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning. Det följer av att sådana underlåtenheter ingår som en del av det allmänna diskrimineringsförbudet. Så är också fallet enligt artikel 10 i arbetslivsdirektivet (kravet på bevislättnad vid prövningen av diskrimineringsmål).225 Såvitt känt har inte bevislättnadsregeln prövats i förhållande till gällande krav på stöd- och anpassningsåtgärder. I vart fall finns ännu inte några vägledande avgöranden om den saken från högre instans.

Även för det nu föreslagna, fristående och allmänt tillämpliga, förbudet mot diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet kommer den särskilda bevislättnadsregeln att gälla. Domstolarna måste alltså i det enskilda fallet avgöra vilka faktiska omständigheter som en person med funktionsnedsättning måste

223 Dåvarande 21 § lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering, numera överförd i oförändrat skick till 6 kap 3 § diskrimineringslagen. 224Prop. 2007/08:95 s. 444 ff. 225 Se även Waddington 2004, s. 62 f.

Bevisfrågor Ds 2010:20

visa för att det ska uppkomma en presumtion för att påstådda brister i tillgängligheten utgör diskriminering.

I ett flertal situationer i praktiken får kanske inte bevislättnadsregeln så stor betydelse i fråga om just förbudet mot diskriminering genom bristande åtgärder för tillgänglighet. De omständigheter som allmänt kan förutses bli föremål för bevisning, och som alltså någondera parten måste åläggas bevisbördan för, tar i första ledet sikte på huruvida någon hindrats från att ta del i en verksamhet (missgynnande) på ett sätt som är jämförbart med andras möjligheter att göra det (jämförbar situation) och förekomsten av ett samband mellan hindren och en funktionsnedsättning (orsakssamband). Det kommer många gånger förmodligen att vara ostridigt mellan parterna att en rullstolsanvändare inte kan ta sig upp för trappsteg på en tågvagn, över en hög tröskel till en butik eller genom en smal entré till en uteservering, att den som är hörselskadad inte kan höra vad som sägs på en teater där teleslingan inte fungerar eller att den som är synskadad inte själv kan bära sin lunchbricka till ett bord på en självservering.

Huruvida en person som påstår sig ha en viss funktionsnedsättning verkligen har det ska normalt inte behöva bli föremål för bevisning. Enligt förarbetena till lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan anförde regeringen226 att

”[n]är det gäller frågan om vilken tillhörighet en person har, bör det vara tillräckligt att en student eller en sökande påstår att han eller hon […] är funktionshindrad.”

Riksdagen godtog propositionen. Här kan anmärkas att det i tidigare förarbeten tvärtom gjorts gällande att den som påstår sig ha utsatts för diskriminering hade bevisbördan för att han eller hon hade en viss etnisk tillhörighet eller en viss funktionsnedsättning och så vidare. Det synsättet tycks emellertid alltså, i vart fall som huvudregel, inte längre ha någon giltighet.

Härtill kommer att bevisning kan behöva föras om sådana omständigheter som har betydelse för skälighetsbedömningen. Det bör då uppmärksammas att det inte är skäligheten i sig som ska bevisas eller motbevisas. Den är en fråga för domstolen att dra slutsatser om. Bevisningen tar i stället sikte på de sakomständigheter som har omedelbar betydelse för hur skälighetsbedömningen faller

226Prop. 2001/02:27 s. 55.

Ds 2010:20 Bevisfrågor

ut, framförallt sådana omständigheter som, enligt vad som uttryckligen sägs i den föreslagna bestämmelsen, särskilt ska beaktas, nämligen nyttan av att åtgärden vidtas, verksamhetens möjlighet att bära kostnaderna för denna och att förutse behovet av den, åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation eller på andra legitima intressen som hälsa, säkerhet och kulturmiljö.

Även med tillämpning av ordinarie bevisregler för tvistemål skulle det ligga närmast till hands att lägga bevisbördan på den verksamhetsansvarige för omständigheter som tar sikte på verksamhetens eventuella svårigheter att bära kostnaden för en tillgänglighetsskapande åtgärd eller dennas negativa inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation eller på hälsa, säkerhet och kulturmiljö. Det ligger i linje med vad som inledningsvis redovisats om bevissäkringsprinciperna och maktsfärsteorin. Den verksamhetsansvarige har ju i stor utsträckning kontrollen över den information som behövs för att kunna lägga fram bevisning om dessa förhållanden.

Sammanfattningsvis måste det, som HD slagit fast, avgöras i varje enskilt fall vilka omständigheter som ska anses utlösa diskrimineringspresumtionen och i så fall huruvida dessa är ostridiga eller särskilt måste visas av käranden.

8. Rättegångsregler, talerätt och preskription, m.m.

Den som anser sig ha utsatts för överträdelser av diskrimineringslagens bestämmelser kan väcka talan i domstol. Domstolsprövningen sker enligt civilrättsliga regler, antingen enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister eller enligt rättegångsbalkens bestämmelser om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. Den enskilde kan naturligtvis föra sin talan själv eller genom ett rättsligt ombud. Enligt 6 kap. 2 § diskrimineringslagen får även den enskildes fackliga organisation och Diskrimineringsombudsmannen som part föra talan för den enskildes räkning. Detsamma gäller för en ideell förening som enligt sina stadgar har att ta till vara sina medlemmars intressen, under förutsättning att föreningen, med hänsyn till sin verksamhet och sitt intresse i saken, sina ekonomiska förutsättningar att föra talan och förhållandena i övrigt, är lämpad att företräda den enskilde i målet. Handikapprörelsens olika organisationer har sålunda talerätt under förutsättning att de uppfyller de allmänna kraven för intresseorganisationers talerätt enligt bestämmelsen. Det kommer att gälla också för tvister enligt den nu föreslagna bestämmelsen.

Underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet ska enligt den föreslagna bestämmelsen utgöra diskriminering. Därmed blir även de regler om preskription och andra tidsfrister, rättegångskostnader, ställning som part, domens rättskraft, hinder mot parallella rättegångar om samma sak och rätten att överklaga, m.m. tillämpliga även på sådana tvister som handlar om bristande åtgärder för tillgänglighet. Det föranleder inte några särskilda överväganden.

9. Behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter m.m.

Min bedömning: Det finns inte skäl att införa ett allmänt bemyn-

digande om att utfärda närmare tillämpningsföreskrifter till diskrimineringslagens bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Däremot kan det finnas anledning för Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, att löpande se över behovet av föreskrifter, allmänna råd och andra riktlinjer för att åstadkomma förbättrad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning på olika områden i samhällslivet. Detsamma gäller för de myndigheter som har ett sektorsansvar för genomförandet av funktionshinderpolitiken, liksom för andra myndigheter inom sina respektive ansvarsområden.

Alla myndigheter bör vidare beakta möjligheten att aktivt delta i det standardiseringsarbete som bedrivs av SIS, för att på så sätt bättre ta till vara de möjligheter som utarbetandet av standarder med avseende på tillgänglighet kan ge.

Diskrimineringskommittén aktualiserade i sitt betänkande behovet av närmare föreskrifter om vad som kan anses utgöra skäliga åtgärder för tillgänglighet. Som redovisats i det föregående finns det emellertid redan på åtskilliga andra håll inom offentligrättslig lagstiftning bestämmelser som berör tillgänglighet och delaktighet för människor med funktionsnedsättning på samhällslivets olika områden. Det finns sådana bestämmelser som tar sikte på byggd miljö, information och kommunikation, transporter och verksamheten hos de statliga myndigheterna.

I t.ex. plan- och bygglagstiftningen och dess tillämpningsföreskrifter liksom i närliggande riktlinjer och handböcker m.m. finns gott om vägledning när det gäller att säkerställa en tillgänglig

Behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter Ds 2010:20

byggd miljö. Motsvarande förhållande gäller för den EG-rättsliga och nationella reglering som avser tillgängliga persontransporter. I fråga om utbildningsväsendet finns, förutom i plan- och bygglagstiftningen, ledning för inrättning av skolans lokaler att hämta också i arbetsmiljölagstiftningen. Och skollagstiftningen innehåller bestämmelser om särskilt stöd till vissa elever. När det gäller verksamhet hos de statliga myndigheterna gäller förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförande av handikappolitiken. Handisam har tagit fram riktlinjer till vägledning för hur myndigheterna kan uppfylla sina skyldigheter enligt den förordningen.227

Denna typ av regler i annan lagstiftning m.m. kan, som nämnts, förutses få stor betydelse som tolkningsunderlag för att bedöma i vilken utsträckning det kan anses skäligt att åtgärder för tillgänglighet vidtas i det enskilda fallet. Skälighetsbedömningen har behandlats närmare i avsnitt 4.5.2. Det kan visserligen konstateras att befintlig reglering av det här slaget inte täcker alla områden och situationer där den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen kan komma att aktualiseras. Ett exempel på det rör vilka åtgärder som kan anses uppfylla kraven på särskild service i dagligvaruhandeln eller i fråga om transporttjänster. Det gör det naturligtvis frestande att föreslå att en bestämmelse förs in i diskrimineringslagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda närmare tillämpningsföreskrifter till bestämmelsen om förbud mot diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet. Det finns dock också nackdelar med ett sådant förslag.

Även med omfattande och detaljerade tillämpningsföreskrifter till bestämmelsen om tillgänglighet i diskrimineringslagen skulle det inte vara möjligt att ge någon heltäckande vägledning för bedömningen av vilka åtgärder som ska anses vara skäliga att kräva i alla olika situationer. En påtaglig risk med att införa sådana detaljerade föreskrifter är också att flexibilitet, pragmatism och kreativa lösningar ställs åt sidan medan fokus hamnar helt på vad som uttryckligen står i föreskriften. Det som står i föreskriften åtgärdas, men bara just det och utan närmare hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Allt sådant som inte uttryckligen står med riskerar att tolkas som oskäligt att kräva. Det vore inte ändamålsenligt.

227 Riv Hindren – Riktlinjer för tillgänglighet, Handisam 2009.

Ds 2010:20 Behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter

Vad som kan betraktas som möjligt att genomföra och skäligt att kräva förändras dessutom över tid på grund av ny teknisk utveckling m.m. Detaljerade tillämpningsföreskrifter skulle alltså dessutom riskera att bli kortlivade.

Sammantaget gör jag bedömningen att det inte finns skäl för att införa ett allmänt bemyndigande om att utfärda närmare tilllämpningsföreskrifter till diskrimineringslagens bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Däremot kan det finnas anledning för regeringen att genom olika uppdrag och även i övrigt inom ramen för sin myndighetsstyrning säkerställa att både Handisam och de myndigheter som har ett sektorsansvar för genomförandet av funktionshinderpolitiken löpande ser över behovet av föreskrifter, allmänna råd och andra riktlinjer för att åstadkomma förbättrad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning på olika områden i samhällslivet.

Som nämnts bör även andra, icke bindande riktlinjer för ökad tillgänglighet kunna ha betydelse för bedömningen av vilka åtgärder som är skäliga att kräva, främst genom att de kan visa på vad som är möjligt att göra och hur. Sådana hjälpmedel för att åstadkomma tillgänglighet finns inte minst när det gäller utformningen av den fysiska miljön, t.ex. riktlinjer och handledningar som utarbetats av ”Bygg klokt”, ett samarbete mellan sju olika organisationer för personer med funktionsnedsättning.

Även standarder som tas fram på frivillig väg kan ha stor betydelse för ökad tillgänglighet, inte minst som vägledning för att avgöra vad som är skäligt att kräva härvidlag. I exempelvis Norge förefaller man ha kommit relativt långt med det arbetet. Standard

Norge deltar aktivt i en dialog med ansvariga departement och myndigheter i Norge om vikten av standarder när det gäller en tillgänglig utformning av hela det norska samhället. Standard Norge har också utarbetat en särskild handlingsplan för hur standarder kan främja en sådan utveckling. I handlingsplanen har ett antal områden identifierats där det är särskilt viktigt att standarder för tillgänglighet etableras och Standard Norge har därför upprättat ett antal standardiseringskommittéer med uppdrag att utarbeta tillgänglighetsstandarder inom de prioriterade områdena.

Sveriges standardiseringsråd, SSR, är huvudman för standardiseringsarbetet i Sverige. SSR har som medlemmar staten, Sveriges kommuner och landsting samt företrädare för olika delar av det

Behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter Ds 2010:20

privata näringslivet. SSR tillhandahåller bl.a. ett register över fastställda och upphävda svenska standarder. SIS, Swedish Standards Institute, är en medlemsbaserad organisation som arbetar med att fastställa olika standarder och att sprida kunskaper om dem. Både företag, organisationer och statliga myndigheter är medlemmar i SIS. SIS har i viss utsträckning arbetat också med att fastställa standarder när det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, t.ex. när det gäller utformningen av grafiska symboler och utrustning för olika typer av kortterminaler.

Standardiseringsarbetet bygger på vilka standarder medlemmarna har intresse av att få fram. Även statliga myndigheter är, som nämnts, medlemmar i SIS. Inte minst de myndigheter som har getts ett särskilt sektorsansvar för funktionshinderpolitiken bör överväga hur standardiseringsarbetet i Sverige och i det internationella samarbetet skulle kunna användas effektivare för en snabbare och effektivare omställning i riktning mot ett tillgängligt samhälle.

10. Dialog om en politik för universell utformning

Mitt förslag: En dialog bör initieras om en framtida politik för ett universellt utformat Sverige. En sådan dialog bör föras med ett brett deltagande av representanter för olika samhällssektorer, experter och

sakkunniga inom olika verksamhetsområden, inte minst – naturligtvis – personer med funktionsnedsättning, samt med parlamentarisk repre-

sentation.

När det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning finns det två koncept som förekommer frekvent och som ska beröras helt kort i det följande, nämligen ”universell utformning” och ”Design för Alla”.

Enligt artikel 2 sista stycket i FN:s konvention om rättigheter för

personer med funktionsnedsättning avses med ”universell utformning” sådan utformning av produkter, miljöer, program och tjänster att de ska kunna användas av alla i största möjliga utsträckning utan behov av anpassning eller specialutformning. I artikel 4 första stycket i konventionen åtar sig konventionsstaterna i fråga om universell utformning

”f) att genomföra eller främja forskning och utveckling av universellt utformade produkter, tjänster, utrustning och anläggningar […] som skulle fordra minsta möjliga anpassning och lägsta kostnad för att tillmötesgå de särskilda behoven hos en person med funktionsnedsättning, att främja tillgängligheten till och användningen av dem samt att främja universell utformning vid utveckling av normer och riktlinjer,”

Universell utformning spelar även en central roll i den norska diskriminerings- och tillgänglighetslagen.228 Enligt lagens 9 § ska i all offentlig verksamhet liksom i privat verksamhet som vänder sig till allmänheten aktivt och målinriktat främjas verksamhetens uni-

228 LOV 2008-06-20 nr 42: Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven).

Dialog om en politik för universell utformning Ds 2010:20

versella utformning. I sådana verksamheter ska även säkerställas att verksamheternas allmänna funktioner är universellt utformade. Underlåtelser härvidlag utgör brott mot lagens diskrimineringsförbud. Med universell utformning avses enligt den norska lagen

”en utformning eller anpassning av huvudlösningarna i en verksamhets fysiska förhållanden som leder till att verksamhetens allmänna funktioner kan användas av så många människor som möjligt.”229

”Design för Alla” kan beskrivas som en designmetodik som utmanar den kreativa kompetensen inom arkitektur, design, formgivning och samhällsplanering att utvidga målgruppstänkandet för att i stället tillgodose behov hos så många användare som möjligt. Organisationen ”EIDD - Design for All Europe” är ett Europeiskt nätverk med medlemmar i 23 länder, som grundades 1993 med namnet ”European Institute for Design and Disability”. Namnbytet 2006 reflekterar en utveckling där det ursprungliga syftet att använda design för att uppnå inkludering av personer med funktionsnedsättning i samhället har utvidgats till att öka livskvaliteten för alla genom en design som är utformad med den mänskliga mångfalden och allas möjligheter till delaktighet för ögonen. Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, är medlem i EIDD Sverige och följer även det europeiska arbetet. I en EIDD-deklaration från år 2004 beskrivs Design för Alla på följande sätt.

”Design för Alla är design för den mänskliga mångfalden, social delaktighet och jämlikhet. Detta holistiska och innovativa angreppssätt är en kreativ och etisk utmaning för alla planerare, formgivare, företagare, administratörer och politiker. Syftet med Design för Alla är att ge alla människor samma möjligheter att delta i alla delar av samhället. För att uppnå detta måste byggd miljö, vardagliga ting, tjänster, kultur och information – kort sagt allt som är formgivet och gjort av människor för människor – vara tillgängligt och användbart för alla människor i samhället och svara mot en ökande mänsklig mångfald. Design för Alla innebär en medveten analys av mänskliga behov och önskemål och förutsätter att slutanvändarna är delaktiga i varje steg i formgivningsprocessen.”230

Somliga skulle beskriva universell utformning som en vision, ett mål för hur samhället bör vara utformat, och Design för Alla som en metod för att nå det målet. Andra hävdar att de två koncepten helt enkelt är olika uttryck för samma grundläggande förhållnings-

229 Denna promemorieförfattares egen översättning. 230 EIDD Stockholm Declaration© – EIDD:s förklaring om Design för Alla, 2004.

Ds 2010:20 Dialog om en politik för universell utformning

sätt. Oavsett vilket så uttrycker båda något i grunden annorlunda, nämligen ett perspektivskifte bort från behovet att vidta särskilda åtgärder som tar sikte specifikt på människor med funktionsnedsättning, till att i stället fokusera på väl genomtänkta lösningar som syftar till att säkerställa tillgänglighet och användbarhet för så många människor som möjligt och med beaktande av att alla människor är olika och har varierande förutsättningar och behov, såväl sinsemellan som under olika skeden i livet.

Den svenska ”handikappolitiken” har under årens lopp utvecklats bort från ett medicinskt synsätt som utgår från att de svårigheter eller begränsningar som personer med nedsatt funktionsförmåga möter i sina dagliga liv beror på den begränsade funktionsförmågan, och mot en social tolkningsmodell där sådana begränsningar i stället hänförs till de hinder som finns i omgivningen. Dessa hinder kan i sin tur vara av fysiskt slag men lika väl organisatoriska eller bero på andra människors attityder och förhållningssätt. Den fokusförskjutningen får anses ha bidragit till att möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att leva ett självständigt liv på likvärdiga villkor som andra trots allt har förbättrats under de senaste trettio åren. Likväl går, som redan konstaterats ett flertal gånger i den här promemorian, den utvecklingen för långsamt och de målsättningar som upprepade gånger kommit till uttryck även i det offentliga trycket under denna tidsperiod (se avsnitt 17) har många gånger kommit på skam. En av orsakerna till det finns enligt min uppfattning inbyggd i ”handikappolitiken” som sådan.

Som närmare utvecklats i avsnitt 4.1 innebär alla olika vägval som görs t.ex. varje gång en byggnad uppförs och utformas eller beslut fattas om vilken inredning som ska väljas och vilka tekniska eller andra funktioner som behövs, också att beslut fattas om tillgänglighet och användbarhet. Arbetsgivare, företag och andra näringsidkare, kommuner, landsting och statliga myndigheter lägger hela tiden ner stora ekonomiska och andra resurser på att anpassa både lokaler och verksamhet till arbetstagares, kunders och medborgares förväntade behov, utan att det kallas för anpassnings- eller tillgänglighetsåtgärder. Även om det är förståeligt att sådana åtgärder i stor utsträckning utgår från en föreställning om det stora flertalet människors vanligaste behov och förutsättningar, så medför det problem om vi inte ser att det ändå är just val som hela tiden görs, och att många av dessa faktiskt skulle kunna göras på ett annat sätt och på det viset undvika att skapa barriärer som utestänger inte bara, men särskilt, människor med funktionsnedsättning.

Dialog om en politik för universell utformning Ds 2010:20

Vad Sverige behöver i framtiden i dessa avseenden är en grundläggande mental omorientering när det gäller synen på tillgänglighet, ett perspektivskifte. Tillgänglighet bör inte ses som något som ska åstadkommas för att tillfredsställa behovet just hos personer med funktionsnedsättning. I stället är det fråga om att skapa förhållanden i samhällets alla verksamhetsdelar som är funktionella för alla, eller i vart fall för så många människor som möjligt. Det finns förmodligen stora effektivitetsvinster att göra i ett samhälle som på detta sätt är omställt till universell utformning. Inte minst den demografiska utvecklingen talar också starkt för en sådan samhällsomdaning.

Det kommer alltid att finnas människor vars behov inte kommer att kunna tillgodoses bara genom ett universellt utformat samhälle. Det gäller framförallt personer med omfattande funktionsnedsättningar. För sådana personer är det naturligtvis livsviktigt att det finns tillgång till särskilda stödinsatser av hög kvalitet. I den meningen finns det även fortsättningsvis behov av en funktionshinderpolitik. Men det hindrar inte att de flesta människor med funktionsnedsättning, liksom samhället som helhet, skulle kunna ha mycket att vinna på ett perspektivskifte, på en politik för universellt utformat Sverige.

Den norska regeringen har, som en del i arbetet för en hållbar utveckling, utarbetat en handlingsplan för ett universellt utformat Norge år 2025, som innehåller åtgärder och tidsbestämda mål för i första hand perioden 2009 – 2013.231 Planen omfattar prioriterade områden som planering och utformning av fysisk miljö, transporter och informations- och kommunikationsteknologi. Sysselsättning och ett tillgängligt arbetsliv ingår som ett integrerat tema i alla prioriterade åtgärder. För att uppnå målen läggs särskild vikt vid forskning och utveckling samt standardiseringsarbete.

Visserligen bör man vara försiktig med att ”kopiera” vad som görs i ett land och direkt söka överföra det till ett annat. Likväl bör man alltid vara öppen för att hämta inspiration i vad som görs i vår omgivning.

231 Barne- og likestillingsdepartementet: Norge universelt utformet 2025, Regjeringens handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet 2009-2013.

Ds 2010:20 Dialog om en politik för universell utformning

Jag menar att för Sveriges del är tiden mogen för att inleda en dialog om en framtida politik för ett universellt utformat Sverige. Den bör föras med ett brett deltagande av representanter för olika samhällssektorer, experter och sakkunniga inom olika verksamhetsområden, inte minst – naturligtvis – personer med funktionsnedsättning, samt med parlamentarisk representation.

11. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

De ändringar som föreslås i diskrimineringslagen (2008:567) bör träda i kraft den 1 juli 2012.

Från vissa håll har det anförts att en längre genomförandetid vore att föredra, från andra att en bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet bör träda i kraft så snart det överhuvudtaget är tekniskt möjligt. Mitt förslag innebär en kompromiss mellan dessa alternativ.

Ett ikraftträdande långt fram i tiden, i syfte att ge gott om tid för ansvariga för olika berörda verksamheter att anpassa dessa till krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, skulle sannolikt bara leda till att sådana åtgärder skjuts på framtiden, närmare den aktuella ikraftträdandedagen. Det visar erfarenheten från när mål om tillgänglighet satts upp tidigare, t.ex. när det gäller kollektivtrafiken eller kraven på avlägsnande av enkelt avhjälpta hinder i fråga om lokaler till vilka allmänheten har tillträde.

Å andra sidan bör det finnas tid för myndigheter med sektorsansvar för funktionshinderpolitiken, liksom för intresseorganisationer, branschorganisationer och andra att nå ut med information om de nya reglerna. Viss tid bör även finnas för att inom olika verksamheter rätta till gamla underlåtenhetssynder, t.ex. när det gäller enkelt avhjälpta hinder. Ett ikraftträdande den 1 juli 2012 framstår därför som lämpligt.

I fråga om diskriminering som påstås ha ägt rum före ikraftträdandet den 1 juli 2012 ska diskrimineringslagens bestämmelser i sin tidigare lydelse alltjämt gälla.

Ändringarna i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och högskolelagen (1992:1434) är visserligen endast ter-

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Ds 2010:20

minologiska, men det är rimligt att de ändå träder i kraft samtidigt med ändringarna i diskrimineringslagen.

Även ändringen i regeringsformen är rent terminologisk. Här handlar det emellertid om en grundlagsändring som kräver två riksdagsbeslut med val emellan. Den kan därför inte träda i kraft förrän den 1 januari 2015.

12. Konsekvens- och kostnadsanalys

I det följande redovisas en konsekvens- och kostnadsanalys av promemorians förslag utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv men även i förhållande till olika sektorer i samhället som den offentliga sektorn, den privata företagssektorn samt enskilda. En närmare genomlysning kommer att göras beträffande villkoren och förutsättningarna för detaljhandeln, restaurang- och hotellbranscherna samt kultursektorn när det gäller möjligheterna att bära eventuella kostnader för ökad tillgänglighet. Transporter och kommunikation, liksom ungdomsskola, vårdcentraler och socialtjänstkontor, kommer också att behandlas särskilt.

12.1. Ansvars- och finansieringsprincipen ska gälla

Vid beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting ska en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna och om den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas.232 Riksdagen godkände 1994 riktlinjerna för hur principen ska tillämpas.233 Finansieringsprincipen innebär i korthet att kommuner och landsting inte ska åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. I regel sker det genom att statsbidragen till kommunerna höjs. Principen gäller när riksdagen, regeringen eller statliga myndigheter beslutar om regeländringar som tar sikte på de verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting, t.ex. när nya obligatoriska uppgifter införs, eller kommunsektorns möjligheter att ta ut avgifter påverkas.

Genom de förslag som jag lägger fram i den här promemorian läggs inte kommuner och landsting på några nya uppgifter. Försla-

232Prop. 1991/1992:150, del II, avsnitt 4.4.2. 233Prop. 1993/94:150, bilaga 7, avsnitt 2.5.1.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

gen syftar endast till att förstärka drivkrafterna för att kommuner och landsting, liksom övriga aktörer som berörs, säkerställer att den verksamhet som de redan har ansvar för görs tillgänglig för alla samhällsmedborgare på likvärdiga villkor. Ett annat sätt att uttrycka saken är att förslagen bör kunna bidra till att den grundläggande kommunalrättsliga likställdhetsprincipen som lagfästs i 2 kap. 2 § kommunallagen får genomslag också i praktiken för personer med funktionsnedsättning.

Den kommunala finansieringsprincipen är således i princip inte tillämplig i förhållande till de förslag som läggs fram i den här promemorian. I stället är det den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen som ska gälla.

Ansvars- och finansieringsprincipen

Ansvars- och finansieringsprincipen innebär att miljöer och verksamheter ska utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla människor, samtidigt som kostnaderna för anpassningsåtgärderna ses om en självklar del av de totala kostnaderna för verksamheten. De ska därför också finansieras som verksamheten i övrigt. Principen formulerades redan i mitten av 1970-talet.

I regeringens skrivelse Om handlingsprogram i handikappfrågor234 från 1983 beskrivs principen på följande sätt.

"Handikappades delaktighet och gemenskap i samhället måste åstadkommas genom att miljö och verksamhet utformas på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för handikappade. Varje huvudman måste utgå från detta i sin verksamhet. Kostnader som uppkommer för sådan anpassning skall ses som en självklar del av kostnaderna för verksamheten och därmed också finansieras på samma sätt som verksamheten i övrigt

."

1989 års Handikapputredning konstaterade i sitt huvudbetänkande att det helt klart återstår mycket innan principen fått erforderligt genomslag. För att få dem som bedriver verksamhet att så långt möjligt lägga om verksamheten så att den blir tillgänglig räcker det inte med att samhället bedriver attitydpåverkan eller framhåller principen som en målsättning. Enligt utredningen torde det krävas att tvingande lagbestämmelser införs och att dessa kombineras med lämpliga påföljder och sanktioner. Ett konsekvent genomförande

234 Skr. 1982/83:131.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

av ansvars- och finansieringsprincipen torde på sikt kunna innebära kostnadsbesparingar för samhället. Genom att möjliggöra för människor med funktionsnedsättning att leva ett friare och mer självständigt liv, torde samhällets insatser i form av t.ex. färdtjänst, ledsagning och dylikt bli mindre efterfrågade.

Även i övrigt går principen som en röd tråd genom nästan allt vad som skrivits om bristande delaktighet i samhället för människor med funktionsnedsättning under de senaste 40 åren. Hur viktigt det är att hålla fast vid den och att den verkligen får genomslag i praktiken framhålls genomgående, eftersom tillgänglighetsåtgärder annars alltid kommer att ses som något ”extra” utöver det normala, något som egentligen är någon annans ansvar. Utgångspunkten måste i stället vara att det inte är ett acceptabelt förhållningssätt att låta bli att vidta tillgänglighetsåtgärder ”för att man inte har råd”, precis som det inte går att underlåta att hålla fungerande nödutgångar med den motiveringen.

När det gäller kostnadsansvaret för s.k. enkelt avhjälpta hinder har riksdagen också slagit fast att det är ansvars- och finansieringsprincipen som gäller. I samband med att reglerna om enkelt avhjälpta hinder diskuterades i riksdagen förespråkade motionärer att staten skulle ta det finansiella ansvaret för nya kostnader som i sammanhanget kunde uppkomma för t.ex. kommunerna. Det synsättet avvisades emellertid av riksdagen. Vid beslutet hänvisades också till vad Bostadsutskottet tidigare anfört i frågan enligt följande.235

”Bostadsutskottet anser att en av de grundläggande förutsättningarna för utformningen av den byggda miljön måste vara att den i möjligaste mån skall vara tillgänglig och användbar för alla. Detta gäller i särskilt hög grad för allmänna platser och för lokaler dit allmänheten har tillträde. Denna utgångspunkt förutsätter ett betraktelsesätt där frågor om tillgänglighet på ett naturligt sätt integreras såväl i byggprocessen som i förvaltning och underhåll av befintliga byggnader och allmänna platser. Den av regeringen förordade ansvars- och finansieringsprincipen ger uttryck för detta betraktelsesätt.

Utgångspunkten för finansieringen av åtgärder för ökad tillgänglighet bör således vara att kostnaderna skall täckas inom ramen för den ordinarie verksamheten. Som regeringen framhåller kan kostnaderna för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten förväntas bli relativt begränsade om åtgärderna genomförs i samband med ordinarie underhållsarbete. Den av regeringen förordade tidsramen för åt-

235 Yttr. 1999/2000:BoU6y, s. 8.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

gärderna ger också utrymme för ett planmässigt och kostnadseffektivt genomförande.

Utskottet ställer sig således bakom regeringens uppfattning att kostnaderna för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten bör täckas enligt ansvars- och finansieringsprincipen.”

Olika möjligheter att lagfästa ansvars- och finansieringsprincipen har diskuterats, t.ex. redan av 1989 års Handikapputredning. Det kan göras antingen i en särskild lag eller genom att låta principen komma till uttryck i bestämmelser som gäller för särskilt viktiga verksamhetsområden. I princip är det sistnämnda väg som den svenska lagstiftaren valt. Mitt förslag till reglering av bristande tillgänglighet inom ramen för de gällande diskrimineringsförbuden bygger vidare på samma lagstiftningssystematik och syftar till att förstärka ansvars- och finansieringsprincipens genomslagskraft i praktiken.

12.2. Lagförslagets konsekvenser

Min bedömning: De förslag som jag lägger fram i den här

prome-

morian

torde i huvudsak inte medföra några nya eller ytterligare

kostnader av någon större betydelse. Kostnader för att åstadkomma en bättre tillgänglighet till de verksamheter som omfattas av diskrimineringslagen beror i stället främst på de krav på tillgänglighetsåtgärder

som

finns redan i dag, både genom regler i andra författ-

ningar och genom principer som lagts fast av riksdagen för den nationella funktionshinderpolitiken.

Det säger sig självt att det inte går att sätta någon exakt prislapp på vad det skulle kosta att vidta alla de åtgärder som krävs för att de samhällsområden som omfattas av diskrimineringslagens regelverk i praktiken ska bli tillgängliga för alla människor med funktionsnedsättning på likvärdiga villkor som för andra. Lika lite går det att fastställa hur stora intäkterna skulle bli. Det beror på en lång rad faktorer, inte minst på att barriärerna mot alla människors delaktighet är så många och av så skiftande slag. Vidare är det inte möjligt att med någon rimlig exakthet förutsäga människors förändrade beteenden till följd av förändringar av tillgängligheten till olika verksamheter. Vidare skulle även något mindre exakta sådana be-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

räkningar kräva en fullskalig inventering först och främst av tillgängligheten till den fysiska miljön inom alla dessa olika verksamheter över hela landet. Jag behöver knappast framhålla att något sådant inte är möjligt att genomföra inom ramen för en utredning av det föreliggande slaget.

Å andra sidan finns det anledning att understryka att de förslag som jag lägger fram i den här promemorian i huvudsak inte torde medföra några nya eller ytterligare kostnader av någon större betydelse. Kostnaderna för att åstadkomma en bättre tillgänglighet till de verksamheter som omfattas av diskrimineringslagen borde i allt väsentligt uppkomma även om jag inte lade fram något förslag alls. Det beror i sin tur på att krav på tillgänglighetsåtgärder finns redan i dag, både genom regler i andra författningar och genom principer som lagts fast av riksdagen för den nationella funktionshinderpolitiken. En annan sak är att dessa krav långt ifrån alltid efterlevs.

Plan- och bygglagstiftningen innehåller sålunda krav på att nybyggnationer utförs på ett sådant sätt att byggnader och allmänna platser blir tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Samma kravs ställs vid mera omfattande om- och tillbyggnader av befintliga byggnader. För alla lokaler till vilka allmänheten har tillträde gäller dessutom att s.k. enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglighet för personer med sådana funktionsnedsättningar ska undanröjas.

Enligt lagen om handikappanpassad kollektivtrafik, som nu gällt i 30 år, ska tåg, bussar, båtar och andra kollektiva transportmedel göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Enligt en rad EG-rättsliga regleringar, av vilka de flesta gäller som direkt tillämplig lag i Sverige, ska också åtgärder vidtas för att kommunikationssystemen ska bli tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Att sådana åtgärder borde ha vidtagits i betydligt större utsträckning och för mycket längre sedan än vad som faktiskt skett följer också av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Här fastslogs bland annat att funktionshinderperspektivet ska genomsyra alla samhällssektorer och att ett tillgängligt samhälle ska skapas. Enligt planens mål skulle exempelvis kollektivtrafiken vara fullt ut tillgänglig år 2010.

Tillgång till utbildning är en rättighet för alla enligt både Sveriges internationella åtaganden och gällande svensk rätt. Den rätten garanteras sålunda t.ex. enligt artikel 2 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna som gäller som direkt tillämplig lag i Sverige. Härtill kommer att den

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

rätten enligt konventionens artikel 14 ska åtnjutas utan diskriminering t.ex. på grund av funktionsnedsättning. För att rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning inte bara ska bli teoretisk och illusorisk, utan konkret och reell, vilket konventionen kräver vad gäller alla rättigheter som den omfattar, är det naturligtvis en grundläggande förutsättning att själva skolmiljön är tillgänglig. Även FN:s barnkonvention och den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, liksom Europarådets reviderade sociala stadga, får anses ställa krav på en tillgänglig skola. Även av den svenska skollagens regler måste anses följa att skolans lokaler och verksamhet måste göras tillgängliga även för elever och föräldrar med funktionsnedsättning. Rätten att gå i skola är dessutom en skyldighet enligt reglerna om skolplikt. Det innebär i sin tur bl.a. att närhetsprincipen och reglerna om rätt att välja skola ska gälla också för elever med funktionsnedsättning. Dessutom gäller naturligtvis plan- och bygglagstiftningen också för skolbyggnader.

Förordningen om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken ställer krav på att myndigheternas lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, har tagit fram riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning, vilka ska göra det tydligt för de statliga myndigheterna vilket ansvar de har i de här avseendena. Att göra verksamheten tillgänglig betyder att integrera funktionshinderperspektivet i all myndighetens planering och även att ta ansvar som arbetsgivare. Av riktlinjerna framgår hur information kan göras tillgänglig så att personer med funktionsnedsättning kan kommunicera med myndigheterna och ta del av deras information via både tryckta medier, telefon, Internet, film och personliga möten. Här klargörs också vilka krav som bör ställas på lokalernas tillgänglighet för att personer med funktionsnedsättning ska kunna besöka en myndighet och ta del av och delta i verksamheten på myndigheten. Här framhålls också att lokalerna ska kunna fungera som arbetsplats för personer med funktionsnedsättning.

Verksamheter både inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården ska enligt gällande författningar vara lätt tillgänglig, bedrivas med god kvalitet, stärka patienternas delaktighet och självbestämmande samt tillhandahållas med respekt och omtanke oavsett bl.a. funktionsnedsättning (se vidare härom i avsnitt 12.7.2 nedan). I detta ligger naturligtvis också att verksamheterna måste vara till-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

gängliga och användbara för människor med funktionsnedsättning. Även på dessa områden gäller naturligtvis plan- och bygglagstiftningens regler om tillgänglighet vid nybyggnad och större om- eller tillbyggnader.

Det bör även understrykas att många tillgänglighetsskapande åtgärder inte handlar om investeringar i fysisk miljö eller inköp av särskilda hjälpmedel eller utrustning. I stället handlar det om att planera sådana åtgärder som ändå ska göras på ett sådant sätt att de inkluderar i stället för att stänga ute. Åtskilliga åtgärder är också av det slaget att de egentligen ska ses som uttryck för vanlig artighet, vänlighet eller medmänsklig hjälpsamhet.

Slutligen ska särskilt nämnas att diskrimineringslagens bestämmelse om indirekt diskriminering innebär att förfaringssätt, vari inkluderas även underlåtenheter, som framstår som neutrala men som kan komma att särskilt missgynna personer med en viss funktionsnedsättning är förbjudna om de inte för det första kan motiveras av ett berättigat syfte och för det andra bevisligen är både lämpliga och nödvändiga för att uppnå det syftet. Många förfaringssätt som innebär bristande tillgänglighetsanpassning torde därför redan i dag omfattas av diskrimineringslagens förbud. Det gäller framförallt serviceåtgärder och annan anpassning som inte handlar om den fysiska miljön.

12.2.1. Lagförslagets ekonomiska konsekvenser i sammanfattning

Allmänt

Som framgått bör inte de nu aktuella förslagen i sig leda till ökade kostnader av betydelse. De föreslagna reglernas främsta funktion är att komplettera och förstärka de krav på tillgänglighetsskapande åtgärder som redan finns, liksom att ge enskilda individer tillgång till ett rättsmedel och därmed ökade möjligheter till upprättelse. Det kan i och för sig leda till att flera fall kommer att prövas i domstol, något som kan öka kostnaderna för domstolsväsendet. Erfarenheterna från tidigare utvidgningar av diskrimineringslagstiftningen gör dock att det kan antas att en sådan ökning blir mycket måttlig. I jämförelse med domstolarnas verksamhet som helhet finns det anledning att utgå från att hanteringen av tillkom-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

mande mål med anledning av förslagen i den här promemorian kan klaras inom ramen för de resurser som domstolarna har i dag.

Förutom att enskilda själva får möjlighet att föra en talan om ersättning för bristande tillgänglighet ges genom de aktuella förslagen både vissa intresseorganisationer och Diskrimineringsombudsmannen talerätt i mål om diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Det kan föranleda en ökning av antalet anmälningar till Ombudsmannen om sådan diskriminering. Erfarenheterna från andra länder har emellertid varit att en sådan ökning ofta kommer initialt för att sedan plana ut. Skulle det visa sig att antalet anmälningar över tid ligger kvar på en väsentligt högre nivå än vad som nu är fallet hos Ombudsmannen, bör myndigheten tillföras ytterligare medel för att säkerställa en rimligt snabb och samtidigt rättssäker hantering av sådana anmälningar. Inledningsvis bör dessa dock kunna klaras genom prioriteringar inom ramen för myndighetens befintliga resurser. Myndigheten bör även kunna använda sig av metoden att föra s.k. pilotmål till domstol, medan senare inkomna anmälningar av väsentligen likartat slag vilandeförklaras i avvaktan på utgången i pilotmålen. På sikt kan det även finnas anledning att överväga om det finns skäl för att Diskrimineringsombudsmannen ska föra alla anmälningar som i och för sig kan framstå som välgrundade vidare till domstol, eller om myndighetens resurser för den delen av verksamheten bör tas i anspråk bara när det kan ha betydelse för rättstillämpningen.

Samhällsekonomiska konsekvenser

En förbättring av tillgängligheten skulle medföra påtagligt positiva välfärdseffekter för ett antal miljoner människor i vårt samhälle. Det handlar då inte bara om personer med funktionsnedsättning utan om alla som bär barn, matkassar och bagage eller drar barnvagnar och shoppingvagnar. Bara för alla de människor som kör eller drar de omkring 300 000 barnvagnar som varje dag rullar omkring i landet skulle en tillgängligare fysisk miljö underlätta livet betydligt. Det finns då anledning att påminna om att varje sådan barnvagn körs av mellan en och fem eller kanske ännu flera personer. Vi ser inte heller alltid så bra eller hör inte alltid så bra och får tyngre att gå, ofta på grund av högre ålder. Den demografiska utveckling som väntar under de närmaste årtiondena gör också att an-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

talet äldre, och därmed människor med större tillgänglighetsbehov men utan funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening, ökar.

Likväl har naturligtvis åtgärder för tillgänglighet allra störst betydelse för personer med funktionsnedsättning. Ett tillgängligare samhälle medför därför också minskat behov av hjälp för att klara av sådant som är självklart för personer utan funktionsnedsättning, både i arbetslivet och på fritiden. Det ger en positiv effekt både för den offentliga sektorns kassaflöden och för samhällsekonomin i stort.

De stora direkta investeringskostnaderna för att åstadkomma ett tillgängligt samhälle kommer sannolikt, som hittills, främst att avse dels ungdomsskolan, dels allmänna kommunikationer.

Många skolor måste byggas om eller rustas upp för att leva upp till kraven på tillgänglighet enligt både skol- och plan- och bygglagstiftningen. Det är här fråga om ett antal miljarder kronor som måste investeras. De höga totala kostnaderna för att göra landets skolor tillgängliga är emellertid i stor utsträckning ett resultat av gamla underlåtenhetssynder. Många åtgärder kunde, och borde också enligt plan- och bygglagen, ha genomförts i samband med andra byggnationsarbeten under de gångna årtiondena. De hade då inte behövt medföra kostnader i den storleksordning som det kan bli fråga om när sådana åtgärder ska vidtas helt separat. När dessa brister måste åtgärdas framöver får man utgå från att det blir fråga om investeringar som inte alla görs samtidigt utan läggs ut över tid enligt en investeringsplan. Det gör att kostnaderna fördelas över tiden och den omedelbara ekonomiska belastningen blir då mindre. Väsentliga samordningsvinster kan dessutom göras om tillgänglighetsåtgärderna vidtas i samband med att andra arbeten ändå ska utföras. Sådana omständigheter kan också påverka om en åtgärd ska anses skälig att kräva eller inte enligt den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen.

Även på skolområdet finns dessutom ett stort antal åtgärder som kan vidtas för att förbättra tillgängligheten men som inte kräver stora investeringar. Det kan röra sig t.ex. om borttagande av trösklar och installation av automatiska dörröppnare; avsaknaden av de sistnämna är för övrigt ett av de vanligast förekommande problemen med bristande tillgänglighet i landets skolor.

Ett särskilt problem i många skolor rör brister i ventilationssystemen. Sådana brister kan naturligtvis bli kostsamma att rätta till. Dessa kostnader uppkommer dock inte specifikt som konsekvens av särskilda krav på tillgänglighet för personer med funktionsned-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

sättning. Välfungerande ventilation krävs ju redan enligt allmänna arbetsmiljöbestämmelser som gäller både för anställda och elever.

När det gäller allmänna kommunikationer krävs också stora infrastrukturinvesteringar när det gäller stationsområden, stationshus, perronger, hållplatser och fordon för att åstadkomma tillgänglighet för alla på likvärdiga villkor. Här bör dock framhållas att dessa investeringar i stor utsträckning ska ses som en naturlig fortsättning på förbättringar som genomförts löpande under årens lopp och till följd av resenärernas allmänt höjda krav på bekvämlighet, säkerhet och moderna system för information. Hissar eller gångstråk utan nivåskillnader efterfrågas av alla resenärer. Alternativa sätt att köpa biljetter eller att få information om trafiken, liksom hög kvalitet på ljud- och ljusförhållanden och auditiv och visuell information likaså.

Så sammanfaller alltså allmänna önskemål om ett modernare, bekvämare och säkrare kollektivtrafiksystem med behovet att göra resandet tillgängligt och säkert för personer med funktionsnedsättning. De kostnader som är förknippade med detta kan därför inte heller bokföras i sin helhet på ”tillgänglighetskontot”. De mer specifika kostnaderna för att göra kommunikationssystemet tillgängligt för personer med funktionsnedsättning handlar snarare om exempelvis fungerande rullstolslyftar till tågen eller ledsagartjänst på stationerna. Dessa utgör en mindre del av de totala infrastrukturinvesteringarna och driftskostnaderna och fördelar sig dessutom på olika aktörer.

Som redan nämnts är dessutom framtida kostnader för ett tillgängligt kollektivtrafiksystem en konsekvens av redan tidigare existerande lagstiftning och andra riksdagsbeslutade principer om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning; de är inte ett resultat av de förslag som läggs fram i denna promemoria.

På sikt bör en konsekvent användning av upphandlingsregler för att ställa krav på att fordon, annan utrustning och service inom kollektivtrafiksystemen utformas på ett sätt som är tillgängligt, kunna leda till att marknadskrafterna bidrar positivt till att snabbare nå målet om en tillgänglig kollektivtrafik på likvärdiga villkor för alla.

När det gäller den pågående satsningen på ett tillgängligt järnvägsnät blir det särskilt tydligt att bristerna är en följd av tidigare underlåtenhetssynder. Järnvägsresandet ska enligt målen i den nationella handlingsplanen för funktionshinderpolitiken vara tillgängligt till år 2010. Verkligheten ligger mycket långt från det målet.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Regeringen har därför ålagt Banverket att avsätta ytterligare 150 miljoner kronor fram till år 2010 för att öka takten i tillgänglighetsarbetet. Banverket har därutöver en mera långsiktig investeringsplan för att åstadkomma kraftigt förbättrade tillgänglighetsförhållanden under de närmaste åren. Det kan likväl tänkas att ytterligare medel behöver avsättas i statsbudgeten för att snabba på det arbetet under de närmast kommande åren. Om finansieringen i så fall ska ske genom omprioriteringar inom infrastrukturpolitikens område eller genom att medel tas från andra politikområden är dock en rent politisk fråga som jag inte anser att jag ska ta ställning till.

Även inom kulturområdet finns stora brister när det gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Till en del beror det på att verksamheten sker i byggnader där det råder speciella historiska eller arkitektoniska förhållanden som medför särskilda begränsningar i fråga om vilka åtgärder som får vidtas i den fysiska miljön. Mycket av kulturutbudet sker dock i andra byggnader och dessutom kan bristerna ofta hur som helst inte förklaras av sådana begränsningar. Återigen är det snarast fråga om underlåtenhetssynder som har tillåtits pågå under långa tider. Redan det faktum att en stor del av de verksamheter inom kultursektorn som vänder sig till allmänheten subventionernas med skattemedel gör att en större andel av de tillgängliga resurserna under åren framöver bör få lov att avsättas till att skapa en väsentligt bättre tillgänglighet till kulturutbudet generellt.

Åtgärder som vidtas för att åstadkomma bättre tillgänglighet till verksamheter inom det privata näringslivet som vänder sig till allmänheten bör kunna leda till en ökad omsättning i de berörda sektorerna. För merparten av de investeringar som behövs för tillgänglighet krävs endast en begränsad ökning av omsättningen för att de ska bli lönsamma för företagen, exempelvis inom detaljhandel eller restauranger. Räknat i antal åtgärder som kan komma i fråga är det dessutom de enkelt avhjälpta hindren som dominerar. I allmänhet kan sådana hinder avlägsnas till begränsade kostnader, framför allt om de utförs i samband med andra byggåtgärder. Dessutom sätter skälighetskriteriet i den föreslagna bestämmelsen en gräns mot att alltför betungande investeringar kan komma att krävas av ett företag i det enskilda fallet.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Arbetslivets område

På arbetslivets område innebär de nu aktuella förslagen mycket små förändringar mot vad som gäller redan i dag. Personkretsen som omfattas av arbetsgivarens skyldighet att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder utvidgas något. Den kommer sålunda att omfatta alla som i övrigt skyddas av diskrimineringsförbudet, det vill säga även inhyrd personal och PRAO-elever samt andra praktikanter som inte anses vara yrkespraktikanter. Kostnadsökningen för det torde rent allmänt vara försumbar. Skälighetskriteriet skyddar dessutom framförallt små arbetsgivare mot att behöva vidta kostsamma åtgärder som tar sikte på genomförandet av enstaka kortare praktikperioder. Samtidigt breddas och fördjupas arbetskraftsutbudet något genom att fler personer kan söka sig ut på arbetsmarknaden om företagen generellt ökar tillgängligheten.

Utbildningsområdet

I regeringens skrivelse om uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken redovisas bl.a. en undersökning gjord av dåvarande Riksförsäkringsverket som visar att högre utbildning lönar sig. För personer med utbildning motsvarande gymnasium ökar sannolikheten för arbete på öppna arbetsmarknaden med omkring 40 procent, medan personer med högskoleutbildning har över fyra gånger så stor sannolikhet att vara förankrade på den öppna arbetsmarkanden, jämfört med dem som enbart har grundskoleutbildning.236 Detta är något som också bekräftats i en tidigare undersökning om förankringen på arbetsmarknaden för akademiker med funktionsnedsättning, som redovisas i regeringens mångfaldsprojekt.237 Åtgärder som gör utbildning tillgänglig för personer med funktionsnedsättning, såväl på gymnasie- som högskolenivå, blir alltså samhällsekonomiskt lönsamma.

Sedan tidigare gäller redan att de flesta utbildningsanordnare inom högskolans område är skyldiga att säkerställa att utbildningslokalerna är tillgängliga och användbara för personer med funktionsnedsättning. För alla byggnader som används inom utbildningssektorn gäller vidare de vanliga tillgänglighetsreglerna i plan-

236 Skr. 2005/06:110 s. 32. 237Ds 2000:69.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

och bygglagstiftningen. Det är här som de stora investeringskostnaderna återfinns.

Andra åtgärder som kan aktualiseras medför ofta inga eller endast mindre kostnader. Det gäller sådant som att säkerställa att sådana tekniska hjälpmedel som redan finns också används, som mikrofoner i undervisningslokalerna, eller att studenter tillåts att spela in en föreläsning på band. Att tillhandahålla litteraturlistor i god tid, så att studenter som har behov av det hinner skaffa in litteraturen i alternativt format, eller att tillåta utsträckt tentamenstid för personer med dyslexi, synnedsättning eller vissa kognitiva funktionsnedsättningar är andra exempel på det.

Andra åtgärder kan kosta mer. Det gäller exempelvis teckenspråkstolkning eller skrivtolkning. Redan i dag ska dock högskolorna avsätta delar av sitt grundutbildningsanslag för att säkerställa att de kan tillhandahålla sådana personliga pedagogiska insatser åt studenter med funktionsnedsättning. I den mån de lokalt avsatta medlen inte räcker, finns det ett gemensamt anslag, som administreras av Stockholms universitet. Det gemensamma anslaget uppgick under 2009 till cirka 27 miljoner och räknas upp årligen.238Under budgetåret 2008 hade 163 studenter hjälp med teckenspråkstolkning. Stockholms universitet har egna anställda tolkar medan övriga universitet och högskolor köper in tjänsterna från externa leverantörer. Under samma år fanns det 180 hörselskadade studenter utan tolkhjälp, 203 synskadade, 421 studenter med rörelsenedsättning och 2 945 studenter med dyslexi, 738 med kognitiv funktionsnedsättning och 256 studenter med andra funktionsnedsättningar registrerade i stödprogrammen, sammanlagt 4 906 studenter.239 De senaste åren har antalet studenter i stödprogrammen för personer med funktionsnedsättning ökat. Under 2008 ökade antalet kända studenter med funktionsnedsättning med 12 procent. Det är svårt att se några särskilda skäl till varför den nu föreslagna bestämmelsen i sig skulle leda till ytterligare ökningar av antalet studenter med funktionsnedsättning och därmed också till ytterligare ökningar av kostnaderna för särskilt stöd. Skulle det bli så bör det övervägas att något höja den procentandel av grundutbildningsanslagen som högskolorna ska avsätta för insatser för studenter med funktionsnedsättning.

När det gäller ungdomsskolan har redan framgått att många skolor måste byggas om eller rustas upp för att leva upp till kraven

238 Stockholms universitet, årsredovisning 2008, s. 38. 239 Stockholms universitet, årsredovisning 2008, bilaga 2.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

på tillgänglighet enligt både skol- och plan- och bygglagstiftningen. Här bör även uppmärksammas att skolor ofta används som vallokaler, varför de även enligt vallagens regler ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Det är här fråga om ett antal miljarder kronor som måste investeras. De höga totala kostnaderna för att göra landets skolor tillgängliga är emellertid i stor utsträckning ett resultat av gamla underlåtenhetssynder och inte en konsekvens av de förslag som jag lägger fram i den här promemorian. Även på skolområdet finns dessutom ett stort antal åtgärder för att förbättra tillgängligheten som inte kräver stora investeringar. Det kan röra sig t.ex. om borttagande av trösklar och installation av automatiska dörröppnare; avsaknaden av de sistnämna är, som redan nämnts, ett av de vanligast förekommande problemen med bristande tillgänglighet i landets skolor.

Arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet, socialtjänst, socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och studiestöd, värn- och civilplikt samt anställda i allmän tjänst

På alla dessa områden aktualiseras frågan om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning på i allt väsentligt samma sätt. Det handlar om lokalernas tillgänglighet och användbarhet, webbplatsers utformning samt möjligheten att kommunicera med myndigheterna och få information i alternativa format. Enligt förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken har alla statliga myndigheter redan en skyldighet att se till att verksamheten är tillgänglig i dessa avseenden. Några nya kostnader uppstår inte som konsekvens av förslagen i den här promemorian.

Andra åtgärder, som att möjliggöra att kommunicera med kommunala organ via e-post eller att göra undantag från krav på personlig inställelse, medför endast marginella kostnader om ens några. Detsamma gäller för t.ex. arbetslöshetskassor, vilka är privaträttsliga organisationer och alltså inte omfattas av den nyss nämnda förordningen om statliga myndigheters ansvar.

För kommunernas del, exempelvis när det gäller socialtjänst, byggärenden och liknande frågor, gäller förvaltningslagens allmänna regler om serviceskyldighet mot allmänheten, liksom den särskilda regeln om tillgång till tolk. Härtill kommer, återigen,

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

plan- och bygglagstiftningens krav på tillgängliga byggnader och allmänna platser som gäller inte minst för kommunen som fastighetsägare och byggherre. Vidare får, som nämnts, kommunallagens likställdhetsprincip rimligen anses medföra en skyldighet att se till att alla verkligen kan ta del av den kommunala verksamheten på ett likvärdigt sätt. En generell skyldighet att verka för enskildas välfärd och mot diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder gäller också redan enligt målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen.

Medlemskap i vissa organisationer

Diskrimineringslagens regler omfattar medlemskap eller medverkan i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer och yrkesorganisationer, liksom förmåner som en sådan organisation tillhandahåller sina medlemmar. Vad som menas med dessa organisationsbegrepp behandlas i avsnitt 5.5. Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras även på det här området i huvudsak när det gäller byggd miljö, information, kommunikation, samt stöd eller service.

Förutom t.ex. att se till att lokaler som används i verksamheten är tillgängliga i fysisk mening eller att tillhandahålla eller anpassa teknisk utrustning, som mikrofoner, högtalare och hörselslingor, liksom att se till att personer med funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten t.ex. genom tillhandahållande av tolk eller tekniskt anpassade webbplatser, kan det också bli aktuellt att göra vissa anpassningar av hur verksamheten är organiserad för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i den. Skyldigheten att vidta åtgärder innebär däremot inte något krav på en organisation att exempelvis tillhandahålla en särskild försäkring för personer med funktionsnedsättning som inte annars ingår i medlemsförmånerna eller att den inrättar ett allmänt handikappolitiskt program.

I den mån organisationerna har egna lokaler, kan det naturligtvis uppstå kostnader för att öka tillgängligheten. I den mån lokalerna finns i egna fastigheter gäller plan- och bygglagstiftningens allmänna tillgänglighetsregler vid ny-, om eller tillbyggnad. I många fall är det här också fråga om relativt sett resursstarka organisationer och planering för tillgänglighet ska här som annars ingå i den allmänna ekonomiska planeringen för verksamheten. För små or-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

ganisationer sätter skälighetskriteriet gränser mot alltför stora investeringskrav. När organisationerna behöver använda sig av tillfälliga lokaler bör de naturligtvis välja sådana som redan är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. På så sätt kommer också marknadskrafterna att bidra positivt till en successiv allmän tillgänglighetsförbättring när det gäller allmänna samlingslokaler och konferensanläggningar.

Varor, tjänster och bostäder

Möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att ta sig till, in i och att röra sig inne i lokaler där varor och tjänster erbjuds allmänheten varierar. I många större varuhus och köpcentra är tillgängligheten ofta betydligt bättre än i mindre butiker. Även större företag inom tjänstesektorn, såsom banker, försäkringsbolag och fastighetsmäklare torde i större utsträckning än de små ha vidtagit tillgänglighetsåtgärder för att kunna möta kunder med funktionsnedsättning. För hotellbranschens del kan man också utgå från att större hotell redan har gjort investeringar för tillgänglighet i olika avseenden.

Åtgärder som vidtas för att åstadkomma bättre tillgänglighet inom privata näringsverksamheter som vänder sig till allmänheten bör, som redan nämnts inledningsvis, kunna leda till en ökad omsättning i de berörda sektorerna. För merparten av de investeringar som behövs för tillgänglighet krävs endast en begränsad ökning av omsättningen för att de ska bli lönsamma för företagen, exempelvis inom detaljhandel eller restauranger. Räknat i antal åtgärder som kan komma i fråga är det de enkelt avhjälpta hindren som dominerar. I allmänhet kan sådana hinder avlägsnas till begränsade kostnader, framför allt om de utförs i samband med andra byggåtgärder.

Analysen av företagen inom detaljhandeln och hotell- och restaurangbranschen visar att de mindre företagen inom dessa branscher kan få ekonomiska svårigheter att finansiera större investeringar för ökad tillgänglighet. Däremot bör det allmänt sett inte finnas hinder mot att mindre kostsamma åtgärder vidtas även av mindre företag. Det gäller både investeringar i en tillgängligare miljö och särskilda serviceåtgärder för personer med olika typer av funktionsnedsättning. Dessutom sätter skälighetskriteriet i den föreslagna bestämmelsen en gräns mot att alltför betungande investeringar kan komma att krävas av ett företag i det enskilda fallet.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Andra delar av tjänstesektorn, som tandläkare, frisörer, kemtvättar, skomakare, m.fl. har det inte varit möjligt att behandla särskilt i den samhällsekonomiska konsekvensanalysen. Det beror i huvudsak på att det är branscher där små företag och enskilda näringsidkare dominerar stort. Det är dock rimligt att anta att de små företagen även i dessa branscher har begränsade möjligheter att bära kostnaderna för större investeringar i ökad tillgänglighet. Man kan dock även här utgå från att mindre investeringar i form av inköp av en enkel ramp eller borttagande av trösklar, liksom anpassad service till personer med funktionsnedsättning kan klaras även av dessa företag.

Allmänt gäller plan- och bygglagstiftningens tillgänglighetskrav vid nybyggnad och vid större om- och tillbyggnader även för byggnader som används inom varu- och tjänstesektorn. Dessutom gäller för de flesta befintliga lokaler som det här är fråga om den särskilda skyldigheten enligt plan- och bygglagen, PBL, att undanröja enkelt avhjälpta hinder. Här kan naturligtvis invändas att en stor del av de företag som driver verksamhet inom varu- och tjänstesektorn inte äger de fastigheter som verksamheten bedrivs i. De olika skyldigheterna enligt plan- och bygglagstiftningens regler när det gäller att vidta åtgärder för tillgänglighet åvilar ju fastighetsägaren eller byggherren, medan det föreslagna diskrimineringsförbudet när det gäller bristande tillgänglighet riktar sig mot den som ansvarar för den aktuella verksamheten.

I praktiken har dessa förhållanden dock mindre betydelse. Samhällsekonomiskt är det en fördel att de två regelverken förstärker varandra. På det här sättet blir det ett gemensamt intresse för både fastighetsägare och verksamhetsansvariga att samarbeta för ökad tillgänglighet.

Även bortsett från det särskilda tillgänglighetsperspektivet, är anpassning av lokaler som hyrs ut för olika slag av näringsverksamhet en fråga som ofta blir föremål för förhandlingar mellan fastighetsägare och lokalhyresgäster. Att frågan om hur kostnadsansvaret för sådana anpassningar av lokalernas utformning ska fördelas mellan parterna ingår i kontraktsförhandlingar är legio. Utfallet i enskilda fall varierar, inte minst beroende på hur marknadsläget är för tillfället för den typ av lokaler det är fråga om. I slutänden kommer den kostnaden hur som helst att bäras av kunderna genom att den tas ut via priset på de aktuella varorna eller tjänsterna.

Det förhåller sig naturligtvis på samma sätt med de kostnader som fastighetsägaren i dag har för åtgärder för tillgänglighet enligt

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

plan- och bygglagstiftningen, eller som han eller hon skulle ha om det regelverket följdes. För företagssektorn som helhet torde alltså det nu aktuella föreslaget inte att leda till några nya kostnader. För det enskilda företaget kan däremot kostnader uppkomma som då ska täckas enligt ansvars- och finansieringsprincipen. Kostnaderna kommer även här att i slutänden få bäras av verksamhetens kunder, men eftersom investeringen kommer först och intäkterna sedan, är det viktigt att den nu föreslagna tillgänglighetsbestämmelsens skälighetskriterium sätter en gräns mot alltför betungande krav på tillstänglighetsåtgärder i det enskilda fallet.

För fastighetsägare som hyr ut eller upplåter bostäder med bostadsrätt förhåller det sig som för övriga fastighetsägare, det vill säga de omfattas redan i dag av tillgänglighetsreglerna i plan- och bygglagstiftningen när det gäller nybyggnation och större om- och tillbyggnader. Härutöver medför, som utvecklats närmare i avsnitt 5.6, de förslag som jag lägger fram i den här promemorian inte någon skyldighet för bostadsrättsföreningar eller hyresvärdar att ansvara för kostnaderna för tillgänglighetsanpassning av lägenheterna som sådana i en fastighet. Däremot kan ansvaret för sådana åtgärder komma att aktualiseras när det gäller tillgängligheten till fastighetens gemensamma utrymmen. Kostnaderna för sådana åtgärder ska då, i enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen tas in i den ordinarie ekonomiska planeringen, som andra kostnader för underhåll, reparation eller övriga löpande utgifter. Även här kommer i det enskilda fallet skälighetskriteriet att sätta en gräns mot alltför betungande åtgärdskrav.

12.2.2. Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män

Antalet kvinnor med funktionsnedsättning i arbetsför ålder (16-64 år) är större än antalet män i förhållande till deras andel av befolkningen. Kvinnor har alltså någon typ av funktionsnedsättning i större utsträckning än män. Skillnaden ökar också något med åldern. Dessutom ökar skillnaden ytterligare om man jämför män och kvinnor med funktionsnedsättning som uppger att deras arbetsförmåga är nedsatt.

Ansvaret för hem- och hushållsarbete är alltjämt ojämnt fördelat mellan män och kvinnor. Det betyder att kvinnor mer än män tar ansvar för att handla mat och annat för familjens räkning liksom att hämta och lämna barn i barnomsorgen. Kvinnor använder sig

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

dessutom i större utsträckning än män av kollektivtrafiken för sitt resande.

En generell förbättring av tillgängligheten, liksom av tillgången för enskilda till ett rättsmedel mot bristande tillgänglighet vilket är vad det förslag som jag lägger fram innebär, torde mot den här bakgrunden kunna få än större positiva effekter för kvinnor än för män. På det viset kan i vart fall en liten del av könsskillnaderna som konsekvens av funktionsnedsättning jämnas ut. Förslaget kan därmed bidra till att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män.

12.2.3. Ingen inverkan på den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen anges enligt 1 kap. 1 § regeringsformen som ett instrument för att förverkliga folkstyrelsen. Någon definition av vad som avses med kommunal självstyrelse ges dock inte. Inte heller av förarbetena till bestämmelsen går det att utläsa någon sådan definition.240 Här utgick regeringen i stället från den inom kommunalrätten gängse uppdelningen mellan kommunernas egen fria sektor och den specialreglerade. I 2 kap. 1 § kommunallagen sägs att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter […] som inte ska handhas av enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Inom den kommunala sektorn kan alltså en sådan fri beslutanderätt sägas vara garanterad, däremot inte gränserna för sektorn. Regeringsformen säger nu endast, i 8 kap. 5 §,241 att föreskrifter om kommunernas befogenheter meddelas i lag.242

De förslag som jag lägger fram i den här promemorian påverkar inte den kommunala indelningen, beskattningsrätten eller kommunernas organisation, verksamhetsformer eller befogenheter i övrigt.

240Prop. 1973:90 s. 188 ff. 241 I förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition (prop. 2009/10:80) om en reformerad grundlag återfinns motsvarande regler i ett nytt 14 kap. 242 Holmberg 2006 s. 49 ff.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

12.2.4. Lagförslagets inverkan på miljön, de integrationspolitiska målen, små företags villkor i förhållande till större, m.m.

Mitt förslag till förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet kan sammantaget inte förväntas ge några påtagliga miljöpåverkande effekter. Det allmänna kommunikationsnätet med bussar, spårvagnar, båt, tåg och flyg kommer att bli mer tillgängligt när fordon, terminaler och stationer byggs om så att även personer med funktionsnedsättning kan använda dem. Det kan visserligen innebära en större trafikvolym t.ex. för busstrafiken med en något ökad miljöbelastning som följd. Å andra sidan kan färdtjänsttransporter med taxi eller buss antas minska och därmed även miljöbelastningen.

Förslaget kan inte förväntas få någon effekt på brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet.

Svenskar med invandrarbakgrund har, som grupp, i större utsträckning än sedan generationer tillbaka infödda svenskar en svag ekonomi. Det gäller inte minst för flyktingar och asylsökande. Dessa grupper är därmed också i större utsträckning beroende av kollektivtrafik för sina resor. Förslaget kan därför få en viss positiv betydelse för att de integrationspolitiska målen ska nås.

En tillgängligare kollektivtrafik innebär vidare större möjligheter för personer med funktionsnedsättning att få eller behålla ett arbete. Förslaget kan därför även få positiva effekter på sysselsättningen, inte minst i glesbygd där avstånden mellan olika arbetsplatser kan vara långa.

Förslaget torde inte få några påtagliga effekter på små företags villkor i förhållande till större. Det är endast skäliga tillgänglighetsåtgärder som kan krävas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. I skälighetsbedömningen ingår att ta hänsyn till bl.a. en verksamhets möjligheter att bära eventuella investeringskostnader för tillgänglighetsåtgärderna. Det innebär att större krav kan ställas på stora företag än på små.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

12.3. Tillgänglighet innebär en funktionell miljö för så många som möjligt

Som närmare utvecklats i avsnitt 4.1 planeras och byggs det i mångt och mycket utan närmare hänsyn till de behov som personer med olika funktionsnedsättningar kan tänkas ha. Man bygger trösklar, trånga dörrar, onödiga trappsteg och så vidare utan tanke på att det finns ett betydande antal människor, både med och utan funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening, som då hindras i sina dagliga liv. Dessa människors behov behandlas ofta som ”särskilda” medan den gängse normen bara betraktas som ”vanlig”.

I själva verket innebär alla de olika vägval som görs varje gång en byggnad uppförs och utformas eller beslut fattas om vilken inredning som ska väljas och vilka tekniska eller andra funktioner som behövs, också att beslut fattas om tillgänglighet och användbarhet. Arbetsgivare, företag och andra näringsidkare, kommuner, landsting och statliga myndigheter lägger hela tiden ner ekonomiska och andra resurser på att anpassa både lokaler och verksamhet till arbetstagares, kunders och medborgares förväntade behov, utan att det kallas för anpassnings- eller tillgänglighetsåtgärder. Oavsett hur påkostat eller sparsamt man väljer att gå tillväga så vidtas det ändå i alla dessa sammanhang en lång rad åtgärder för utformning och anpassning av miljö och organisation, åtgärder som alla grundas på antaganden och föreställningar om människors behov av olika slag.

Även om det är förståeligt att sådana åtgärder i stor utsträckning utgår från en föreställning om det stora flertalet människors vanligaste behov och förutsättningar, så medför det problem om vi inte ser att det ändå är just val som hela tiden görs, och att många av dessa faktiskt skulle kunna göras på ett annat sätt och på det viset undvika att skapa barriärer som utestänger.243

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken244 –

Från patient till medborgare – finns en vision om att samhället ska bli öppet för alla. Handlingsplanen syftar till att skapa en samhällsgemenskap med mångfald som grund och med möjligheter till full delaktighet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättning. Dit är det fortfarande en lång väg att gå. För att uppnå målet skulle det, som jag närmare utvecklat i avsnitt 10, behövas en grundläggande mental omorientering när det gäller synen

243 Se vidare Waddington 2004, s. 31 ff. 244Prop. 1999/2000:79.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

på tillgänglighet – en insikt om att det inte primärt handlar om att tillfredsställa behovet bara hos personer med funktionsnedsättning.

I stället är det fråga om att skapa funktionella förhållanden som gör verksamheter tillgängliga för så många människor som möjligt: vi bär barn, matkassar och bagage, vi drar barnvagnar och shoppingvagnar. Bara för alla de människor som drar de omkring 300 000 barnvagnar som varje dag rullar omkring i landet skulle en tillgängligare fysisk miljö underlätta livet betydligt. Det finns då anledning att påminna om att varje sådan barnvagn körs av mellan en och fem eller kanske ännu flera personer.

Dessutom ser vi inte alltid så bra eller hör inte alltid så bra och får tyngre för att gå, ofta på grund av högre ålder. Den demografiska utveckling som vi har anledning att räkna med under de närmaste decennierna kommer att innebära en ökning av både andelen och antalet äldre personer. Av diagram 1 framgår att det under 2009 fanns cirka 550 000 personer i åldern 75-84 år. Om 15 år omfattar denna åldersgrupp omkring 870 000 personer, alltså en ökning med 58 procent. Åldersgruppen över 85 år omfattade 2009 cirka 248 000 personer och beräknas öka med 17 procent till cirka 290 000 personer om 15 år.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Diagram 1 Antalet personer i olika åldersgrupper 2009-2030

Källa: Befolkningsprognos enligt SCB.

Med den ökningen kommer även en ökning av antalet personer med funktionsnedsättning. Andelen personer med funktionsnedsättning i befolkningen ökar starkt med stigande ålder. I diagram 2 visas hur andelen personer med nedsatt rörlighet snabbt ökar efter 64 års ålder. I materialet som ligger till grund för diagrammet finns endast uppgifter om personer med nedsatt rörlighet, men mönstret stämmer även för personer med nedsatt syn, hörsel och andra funktionsnedsättningar. Eftersom många har flera funktionsnedsättningar med stigande ålder är det svårt att få en fullständig bild av hur antalet personer med funktionsnedsättning förändras med åldern. Sannolikt innebär därför den bild som diagrammet ger, en underskattning av andelen personer med funktionsnedsättning i de olika åldersgrupperna. Härtill kommer dessutom den ökande andel av befolkningen som kommer att drabbas av hinder i omgivningen i form av bristande tillgänglighet utan att de har någon funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening.

Även om inte det ökande antalet äldre personer fullt ut kommer att åtföljas av en motsvarande ökning av antalet personer med funktionsnedsättning, beroende bl.a. på förbättringen av det allmänna hälsoläget som ägt rum i generationerna födda från 1940talet och framåt, så pekar alltså de demografiska förhållandena ändå

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000

202

3

202

5

20

27

20

29

95+

85-94

75-84

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

starkt på att bristande tillgänglighet kommer att bli ett allt mer ökande generellt samhällsproblem under de närmaste tjugo åren.

Diagram 2 Personer med nedsatt rörelseförmåga. Andel i procent av respektive åldersgrupp.

Källa: Ohälsa och sjukvård 1980-2005, SCB 2006, tabell 9.1.

12.3.1. Otillgänglighet utestänger särskilt personer med funktionsnedsättning

Det är alltså, även utan någon särskild hänsyn till personer med funktionsnedsättning, fråga om en stor del av befolkningen som skulle påverkas starkt positivt av åtgärder som ökar tillgängligheten i samhället.

Med detta sagt är det likväl så att om fysiska barriärer och andra former av otillgänglighet försvinner eller i vart fall minskar så får det störst betydelse för dem av oss med varierande art och grad av funktionsnedsättning som drabbas hårdast av utestängningseffekter som en konsekvens av en otillgänglig omgivning. Redan det är emellertid ingen liten grupp i samhället. Någon kan naturligtvis invända att frågan om hur många personer som kan tänkas ingå i den gruppen borde vara oväsentligt. Oavsett om de är många eller få så ska alla människor ha rätt att kunna delta i samhällslivet på jämförbara villkor. Det är lätt att instämma i det resonemanget. Men likväl har antalet sin betydelse. Det säger framförallt något om i vilken utsträckning ett land och dess beslutsfattare tar frågan om allas människors lika värde och rättigheter på allvar om betydande

0 10 20 30 40 50 60 70

16-24 25-34 35-44 45-54 55-64 65-74 75-84 85-

Ålder

P roc ent

Män

Kvinnor

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

delar av befolkningen alltjämt stängs ute trots årtionden av uttalat höga ambitioner om motsatsen, jämfört med om sådana förhållanden skulle utgöra rena undantagssituationer i vårt samhälle. Det är också i det ljuset som man ska läsa analysen i det följande av hur stor den del av befolkningen är som främst är utsatt för utestängningseffekter till följd av bristande tillgänglighet i diskrimineringslagens mening.

Om en verksamhet är tillgänglig eller otillgänglig varierar beroende på i förhållande till vilken typ och grad av funktionsnedsättning som bedömningen görs. En person som är starkt doftallergisk är ju inte hjälpt av att det inte finns några nivåskillnader som gör det svårt att ta sig fram till eller runt inne i en butik, om det ändå är så att starkt parfymerade produkter saluförs i omedelbar anslutning till butikens entré och kassa. På samma sätt blir inte universitetsstudierna tillgängliga för den som är blind bara för att en högskola kan tillhandahålla teckentolk vid behov.

I många fall kan de hinder mot tillgänglighet som finns undanröjas eller i vart fall reduceras utan några egentliga kostnader alls. Alla förbättringar av tillgängligheten handlar inte om dyra investeringar. Ökad kunskap och medvetenhet om hur olika hinder kan verka utestängande kan vara väl så viktigt. Många sådana åtgärder är dessutom av det slaget att de egentligen inte skiljer sig från allmän hänsyn, respekt och hjälpsamhet människor emellan. Det kan vara fråga om att ledsaga någon som har svårt att orientera sig fram till en stol i en konsertlokal eller att läsa upp menyn på en restaurang. Åter andra kräver åtgärder som kostar pengar i form av att tid och personalresurser tas i anspråk. Sådana åtgärder är emellertid mycket svåra att få en samlad uppfattning om omfattningen av eller kostnaderna för. Detsamma gäller de många olika slag av hjälpmedel som kan underlätta tillgängligheten, inklusive för t.ex. personer med kognitiva eller psykiska funktionsnedsättningar.

För att undanröja brister i tillgängligheten för personer med vissa typer av funktionsnedsättningar krävs dock även ingrepp i eller på olika sätt anpassning av den fysiska miljön. Åtgärder för tillgänglighet i diskrimineringslagens mening av detta slag är också de som kan få störst konsekvenser i ekonomiskt hänseende. Samtidigt berör ett undanröjande av sådana tillgänglighetsbrister ofta människor med vanliga funktionsnedsättningar, främst personer med rörelse-, hörsel- eller synnedsättning, samt astma/allergi. Det är av dessa skäl – inte för att dessa funktionsnedsättningar skulle vara mera betydelsefulla än andra – som jag i den fortsatta konse-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

kvensanalysen kommer att ha främst dessa fyra typer av funktionsnedsättningar i fokus (i det följande kallat ”fokusurvalet”).

12.3.2. Olika källmaterial ger olika resultat

Det finns inte någon given källa att gå till för att få reda på hur många de personer med funktionsnedsättning är, vars livsvillkor främst skulle förbättras av en ökad tillgänglighet. I stället får man lita till olika slags undersökningar främst av enkät- eller intervjukaraktär där människor själva får beskriva sina livsvillkor. Av många skäl, varav några ska behandlas närmare i det följande, ger olika sådana källor olika svar.

Som i så många andra sammanhang gäller det gamla talesättet att ”som man frågar får man svar”. Att man ofta inte primärt frågar efter människors upplevelser av att vara utestängda från möjligheten att delta i olika aktiviteter på grund av otillgänglighet i omgivningen, utan i stället om de har en funktionsnedsättning som påverkar deras möjligheter att delta, påverkar rimligen hur många och vilka som svarar, liksom vilka svar man får.

En annan anledning till att resultaten varierar mellan undersökningar är att de baseras på urvalsundersökningar. Urvalen kan se olika ut beroende bl.a. på vad en undersökning syftar till att belysa. Dessutom svarar inte alla som tillfrågas och bortfallet av svar kan se olika ut och få olika konsekvenser i olika undersökningar.

Människor med funktionsnedsättning är naturligtvis individer i lika stor utsträckning som de som saknar funktionsnedsättning. Det innebär i sin tur att olika personer med samma slag av funktionsnedsättning i varierande grad kan delta i en viss verksamhet trots att den i något visst avseende inte är fullt tillgänglig. Ålder och kön kan vara generella faktorer som inverkar härvidlag. Andra faktorer kan vara i vilken utsträckning man har tillgång till en viss typ av hjälpmedel som kan kompensera för otillgänglighet i något avseende.

Vid generella frågor om en person har någon funktionsnedsättning relaterar olika personer rimligen eventuella begränsningar i den egna funktionsförmågan till olika sammanhang i livet, beroende på om man arbetar eller inte, vilka personliga intressen man har, bostadsortens betydelse för behovet av kommunikationer och så vidare.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Samhället utvecklas hela tiden. Nya tekniker kommer till, organisations- och kommunikationsmönster förändras, vilket kan göra det enklare, eller svårare, att delta för personer med funktionsnedsättning. Därför kan svaren i olika undersökningar variera över tid.

Även sammanhanget där frågorna ställs och vem som frågar kan ge olika svar, liksom vilken frågemetod som används. Intervjuer per telefon respektive vid personliga möten eller skriftliga enkäter kan ge olika svar.245 Sådana skillnader gör att man inte utan vidare kan jämföra en undersökning med en annan, ens om frågorna är formulerade på samma sätt.

Huvudkällan för analysen i det följande är de utvidgade arbetskraftsundersökningarna (AKU) riktade till personer med funktionsnedsättning som gjorts i Statistiska Centralbyråns (SCB) regi vartannat år sedan 1996. Undersökningen är i huvudsak inriktad på att beskriva situationen för personer i yrkesverksam ålder (16-64 år). För dem som är yngre och dem som är äldre används därför kompletterande uppgifter från bland annat Statens folkhälsoinstitut (FHI) och Hjälpmedelsinstitutet.

Det finns även andra källor som skulle kunna användas i det nu aktuella sammanhanget. Sålunda finns uppgifter om personer med funktionsnedsättning i Försäkringskassans system och delar av Arbetsförmedlingens uppgifter om stödåtgärder riktade mot personer med funktionsnedsättning. Dessa uppgifter bygger emellertid på antingen någon form av formell diagnos eller ett myndighetsbeslut om ekonomiskt eller praktiskt stöd från det allmänna. Det är förklarligt med tanke på syftet med dessa register. Samtidigt leder det till att det verkliga antalet personer med funktionsnedsättning riskerar att underskattas, vilket med hänsyn till den här utredningens ändamål gör att dessa material är mindre användbara.

Ytterligare ett konkret material som fokuserar på antalet personer med funktionsnedsättning finns det anledning att nämnda, nämligen det som redovisas i departementspromemorian De funktionsnedsattas ekonomiska förhållanden.246 Här görs en analys av antalet personer med funktionsnedsättning baserat på en blandning av uppgifter i olika offentliga register om personer som får någon form av praktiskt eller ekonomiskt stöd från det allmänna och personer som själva uppgett att de har någon funktionsnedsättning. Materialet är rensat för dubbelräkning. I promemorians slutsatser redovisas att det totala antalet personer med funktionsnedsättning

245 Statistiska Centralbyråns vetenskapliga råd 070831, punkt 2. 246Ds 2008:78, kap 2.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

uppgick till mellan 1,3 och 1,45 miljoner personer under åren 2003 – 2004, det vill säga mellan 15 och 17 procent av den totala befolkningen. Antalet personer varierar ganska stort beroende på vilka stödformer man inkluderar. I den högsta siffran ingår även personer utan någon form av samhällsstöd men med självuppskattad funktionsnedsättning i form av att de upplever ”hinder i vardagen”. Det är främst i den äldsta åldersgruppen, som andelen med självuppskattad funktionsnedsättning är hög.

Den undersökning som ligger till grund för den promemorians slutsatser skiljer sig från de övriga som jag kommer att behandla i det följande, inte minst genom den mycket öppna definitionen av funktionsnedsättning som använts när de svarande fått självskatta förekomsten av funktionsnedsättning. Dessutom lämnas begränsad information om vad besluten om praktiskt stöd faktiskt avser. Även om denna undersökning därför inte kommer att analyseras närmare här, belyser den ändå de svårigheter som kan finnas med att göra beräkningar av det nu aktuella slaget.

12.3.3. Materialet från arbetskraftsundersökningarna (AKU)

Den huvudkälla som jag har använt mig av för att få en uppfattning om hur många människor som särskilt skulle kunna dra nytta av förbättringar när det gäller tillgänglighet är alltså Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden (AKU-materialet). Det är en tilläggsundersökning till den ordinarie arbetskraftsundersökningen (AKU) och den omfattar endast personer i arbetsför ålder. Tilläggsfrågorna har ställts vartannat år sedan 1996. Den senaste rapporten bygger på telefonintervjuer som genomfördes under hösten 2008 med cirka 34 000 personer mellan 16 och 64 år.

AKU 2008 var den sjunde i serien. Det finns alltså en längre serie av resultat som redovisats, vilket betyder att det går att göra en bedömning av stabiliteten i materialet. Frågorna har varit i stort sett oförändrade genom åren. Utformningen av den senaste undersökningen gjordes i ett samarbete mellan SCB, Arbetsförmedlingen, Handikappombudsmannen och Handisam.

I tabell 1 redovisas antalet personer som uppgett att de har någon funktionsnedsättning samt deras andel av befolkningen mellan 16 och 64 år. En uppdelning redovisas också på kvinnor och män samt efter om de svarande uppgett att de har en nedsatt arbetsförmåga eller inte.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Definitionen av funktionsnedsättning baseras på FN:s standardregler.247 Vilka funktionsnedsättningar som angetts som svarsalternativ framgår av tabell 2. Uppgifterna om funktionsnedsättning bygger på den intervjuades egna uppgifter och uppfattningar.

Tabell 1 Befolkningen 16-64 år, män och kvinnor med och utan funktionsnedsättning. Antal samt andel av befolkningen i procent.

Totalt Män Kvinnor

Antal Andel Antal Andel Antal Andel

Befolkningen (16-64 år) 5 943 000 100,0% 3 020 000 100,0% 2 922 000

100,0%

Ej funktionsnedsättning 5 022 000 84,5% 2 586 000 85,6% 2 436 000

83,4%

Funktionsnedsättning 921 000 15,5% 434 000 14,4% 486 000

16,6%

Med nedsatt arbetsförmåga 525 000 8,8% 228 000 7,5% 298 000

10,2%

Utan nedsatt arbetsförmåga 367 000 6,2% 194 000 6,4% 172 000

5,9%

Ej svar/vet ej

28 000 0,5% 13 000 0,4% 16 000

0,5%

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, s. 17.

Från undersökningen år 2004 och framåt visar det sig att andelen kvinnor med funktionsnedsättning är signifikant högre än andelen män.248 Att skillnaden är signifikant innebär att skillnaden är större än det osäkerhetsintervall, som följer av att det är en urvalsundersökning. Då kan man, med viss sannolikhet, säga att skillnaden verkligen finns.

Av de 921 000 personer, som har uppgett någon form av funktionsnedsättning är 486 000 kvinnor (16,6 procent av åldersgruppen) och 434 000 män (14,4 procent). Skillnaden mellan kvinnor och män är drygt 2 procentenheter. Enligt enkätresultaten har 8,8 procent av arbetskraften en funktionsnedsättning som även sätter ner arbetsförmågan. Bland männen är denna andel 7,5 procent och bland kvinnor 10,2 procent. I antal betyder det cirka 228 000 män och 298 000 kvinnor. Skillnaden i det här avseendet mellan män och kvinnor är således nära tre procentenheter. Något mer än sex procent av befolkningen har en funktionsnedsättning utan att arbetsförmågan är nedsatt. Här är skillnaden liten mellan män och kvinnor. Bland personer med funktionsnedsättning uppger 57,0 procent att de även har nedsatt arbetsförmåga. Andelen bland män är 52,5

247 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, s. 13. 248 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, s 18.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

procent och bland kvinnor 61,3 procent, en markant högre andel alltså bland kvinnor än bland män. Även från jämställdhetsperspektiv är det alltså angeläget att öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning.

Totalsiffran för personer som uppger sig ha en funktions-

nedsättning har fallit något i de senaste årens undersökningar, som framgår av diagram 3. Som mest uppgick de till 1,2 miljoner år 2000.

Diagram 3 Personer i arbetsför ålder (16 – 64 år) som svarat att de har en funktionsnedsättning 1996-2008. Antal samt andel i procent.

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, s. 18. Anm: Antalet har korrigerats för att vissa personer kan ha mer än en funktionsnedsättning.

Utvecklingen ser ut att delvis följa konjunkturutvecklingen under åren samt utvecklingen av antalet sjukskrivna. Varför det ser ut så ger AKU inte något svar på. Möjligen kan det bero på att många inte vill kännas vid en funktionsnedsättning i tider då arbetsmarknaden är svag. En allmän förbättring av hälsoläget inom åldersgruppen kan också ha inträffat när de äldre faller utanför åldersgränsen i undersökningen och ersätts av efterkrigsgenerationerna. SCB uppger i rapporten att en förklaring kan vara att en större del av intervjuerna åren 2008 och 2006 jämfört med år 2004 genomfördes på dagtid, då många kanske inte vill uppge en funktionsnedsättning om t.ex. arbetskamrater runtomkring kan höra det.

Av tabell 1 framgår att 921 000 människor eller 15,5 procent av befolkningen i åldrarna från 16 till 64 år i Sverige uppger att de har någon funktionsnedsättning. Av dessa uppger något mer än en

0% 5% 10% 15% 20% 25%

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

P roc en t

0 300 000 600 000 900 000 1 200 000 1 500 000

An ta l

Antal (höger skala) Andel (vänster skala)

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

500 000 personer att deras arbetsförmåga dessutom är nedsatt. Eftersom arbetsförmågan är nedsatt är det sannolikt att det är i denna grupp som man kan hitta huvuddelen av dem som stöter på de största problemen i sin vardag i form av utestängningseffekter av bristande tillgänglighet. Svaret från en del av dem som uppgett att arbetsförmågan inte är nedsatt kan dock ha påverkats av att de arbetar på en arbetsplats som anpassats med tanke på den aktuella funktionsnedsättningen. Därför kan man utgå från att det även bland dem som inte har angett någon nedsatt arbetsförmåga finns personer som drabbas av bristande tillgänglighet i andra sammanhang.

I tabell 2 redovisas vilka funktionsnedsättningar de intervjuade uppgett. I de tre vänstra kolumnerna redovisas andelen av befolkningen fördelat på män, kvinnor och samtliga. Summeras procentandelarna blir resultatet högre än 100 procent, vilket innebär att ett antal personer har angett mer än en funktionsnedsättning. Eftersom det är antalet personer och inte antalet funktionsnedsättningar som är relevanta för den fortsatta analysen, har antalsuppgifterna i de tre högra kolumnerna schablonmässigt korrigerats för denna dubbelräkning som uppgår till knappt 20 procent. Schablonomräkningen innebär att de 20 procentens överskattning fördelas jämnt mellan de olika funktionsnedsättningarna. Det innebär en viss osäkerhet om detaljerna, men påverkar sannolikt totalsummorna relativt lite i den fortsatta analysen. Det är samtidigt, rent allmänt, viktigt att vara medveten om att det finns ett stort antal personer (cirka 185 000) som uppger att de har mer än en funktionsnedsättning.

Även efter korrigeringen för dubbelräkning är den ojämförligt största gruppen personer med nedsatt rörelseförmåga, följd av personer med astma/allergi. Det gäller såväl kvinnor som män. Totalt summeras antalet personer med funktionsnedsättning till 919 000 personer efter den schablonmässiga omräkningen. Det är 2 000 färre än i tabell 1, väl inom den felmarginal som kommer enbart av avrundningar av procentsatser och antal personer. Det behöver i och för sig inte betyda att den schablonmässiga omräkningen är korrekt för varje funktionsnedsättning. Framförallt visar det sig för grupper med relativt få personer, exempelvis personer med lungsjukdom. Det finns alltså en viss osäkerhet som troligen ökar efter den schablonmässiga omräkningen. Uppgifterna för det totala antalet kvinnor respektive män skiljer sig dock obetydligt från tabell 1 till schablonomräkningen i tabell 2.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 2 Män och kvinnor i åldern 16-64 år med olika funktionsnedsättningar. Antal (schablonmässigt korrigerat för dubbelräknade personer) och andel enligt AKU i procent.

Andel enligt AKU med funk-

tionsnedsättning

Antal personer, schablonmässigt

korrigerat

Funktionsnedsättning

Män

Kvinnor Samtliga Män Kvinnor Samtliga

Astma/allergi

16,5

17,4 17,0 60 000 71 000 131 000

Damp/ADHD/Aspberger

..

.. 0,8 3 000 3 000 6 000

Diabetes

8,8

6,2 7,4 32 000 25 000 57 000

Dyslexi

7,2

5,0 6,0 26 000 20 000 46 000

Dövhet

3,0

2,3 2,6 11 000 9 000 20 000

Epilepsi

1,6

1,8 1,7 6 000 7 000 13 000

Hjärt-kärlsjukdom

7,0

4,3 5,6 26 000 18 000 44 000

Hörselskada

10,5

7,0 8,6 38 000 29 000 67 000

Mag-/tarmsjukdom

3,9

6,0 5,0 14 000 24 000 38 000

Lungsjukdom

1,4

1,6 1,5 5 000 7 000 12 000

Psoriasis

4,6

4,5 4,6 17 000 18 000 35 000

Psykisk funktionsnedsättning

7,4

11,0 9,3 27 000 45 000 72 000

Utvecklingsstörning

..

.. 0,9 3 500 3 500 7 000

Rörelsehinder

28,0

32,2 30,2

000 131 000 233 000

Stamning, språk-, tal- eller

röststörning

..

.. 0,9 3 500 3 500 7 000

Synnedsättning/blindhet

6,7

5,0 5,8 25 000 20 000 45 000

Annan

9,5

12,5 11,1 35 000 51 000 86 000

Totalt

118,7 119,4 119,0 434000 485 000 919 000

Fokusurvalet

74,2 76,4 75,3 271000 311 000 582 000

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden - 2008, SCB, s. 20 samt egna beräkningar. Anm: 1. Uppgifter markerade med fet stil (förutom summor) är signifikanta skillnader av andelarna mellan män och kvinnor.

Där antalet intervjuade personer varit för lågt för att kunna redovisas, har uppgifterna inte publicerats och markeras i tabellen med

”..”.

2. I de fall där fördelningen mellan kvinnor och män inte publicerats, har det totala antalet fördelats lika mellan män och kvinnor.

Även i de följande tabellerna med uppgifter om könsfördelning och om personernas arbetsförmåga uppkommer en del avvikelser. Alla delsummor stämmer inte helt. Till en del beror det på schabloniseringen, till en annan del på att de procent- och antalsuppgifter som redovisas är avrundade. Antalsuppgifterna är i AKU avrundade till närmaste 1 000-tal personer och procentsiffrorna avrundas till en decimal. I beräkningarna kan det göra skillnad med något 1 000-tal personer åt ena eller andra hållet. Med tanke på att det redan från början finns en osäkerhetsmarginal på grund av att det är en urvalsundersökning och att uppgifterna om antalet personer med funk-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

tionsnedsättning är svårfångade i sig anser jag att beräkningarna ändå fyller sin uppgift.

Som nämnts inledningsvis står i fokus för den här konsekvensanalysen personer med hörsel-, syn- eller rörelsenedsättning eller astma/allergi. Härtill har jag valt att inkludera dem som uppgett ”annan” funktionsnedsättning. Sammantaget utgör dessa personer vad jag kallar för ”fokusurvalet”.

Anledningen till att jag valt att inkludera dem som uppgett ”annat” som svar på frågan om funktionsnedsättning, är främst att det i denna grupp kan finnas många med flera olika funktionsnedsättningar. I så fall ingår förmodligen även personer som har någon eller några av de specifika funktionsnedsättningar som fokus ligger på. Visserligen återfinns sannolikt i denna grupp även personer som inte bara har någon av de särskilt uppräknade funktionsnedsättningarna, utan även de som har en tillfällig nedsättning av någon funktion till följd av en olycka eller en operation eller liknande och som därför inte har någon funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening. För att minska risken för en systematisk underskattning har jag ändå valt att inkludera personer med ”annan” funktionsnedsättning i den fortsatta analysen. Med den här avgränsningen återstår av ursprungsmaterialet cirka 582 000 personer, eller knappt 10 procent av befolkningen i åldersgruppen 16 – 64 år.

Det kan finnas anledning att göra vissa ytterligare korrigeringar av antalet, framför allt baserat på om de svarande uppgett att deras arbetsförmåga är nedsatt eller inte. Antalet personer inom åldersgruppen 16 – 64 år som direkt skulle påverkas positivt av en förbättrad tillgänglighet blir ändå betydande.

Enligt tabell 2 omfattar alltså fokusurvalet 582 000 personer eller nästan 64 procent av gruppen personer med någon funktionsnedsättning. Bland männen är andelen cirka 62 procent och bland kvinnorna 64 procent enligt den schabloniserade omräkningen i tabell 2. I antal rör det sig om 271 000 män och 311 000 kvinnor.

I tabell 3 redovisas antalet personer med funktionsnedsättning i

arbetsför ålder (16 – 64 år) och deras andel av den totala befolkningen inom åldersgruppen, fördelat på personer med och utan nedsatt arbetsförmåga. Uppgifterna om antalet personer har, som nämnts, schablonmässigt räknats om för att korrigera för att cirka 20 procent av de svarande uppgett mer än en funktionsnedsättning. Tabell 3 visar att 342 000 personer i fokusurvalet har uppgett att de även har nedsatt arbetsförmåga, vilket motsvarar 37 procent av samtliga personer med

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

funktionsnedsättning enligt tabell 1. Samtidigt har 229 000 personer angett att de inte har någon nedsatt arbetsförmåga.

Tabell 3 Personer med funktionsnedsättning i arbetsför ålder (16 – 64 år) fördelade efter arbetsförmåga. Antal (schablonmässigt korrigerat för dubbelräknade personer) samt andel i procent av totalbefolkningen i samma ålder.

Arbetsförmåga Antal personer

Funktionsnedsättning Nedsatt Ej nedsatt Summa Nedsatt Ej nedsatt Summa

Astma/allergi mm

0,8 1,8 2,6 39 000 89 000 132 000

Damp/ADHD/Aspberger

0,1 0 0,1 5 000 0 5 000

Diabetes

0,4 0,7 1,1 19 000 35 000 56 000

Dyslexi

0,3 0,6 0,9 14 000 30 000 46 000

Dövhet

0,2 0,2 0,4 10 000 10 000 20 000

Epilepsi

0,1 0,2 0,3 5 000 10 000 15 000

Hjärt-kärlsjukdom

0,6 0,2 0,9 29 000 10 000 46 000

Hörselskada

0,5 0,9 1,3 24 000 45 000 66 000

Mag-/tarmsjukdom

0,4 0,3 0,8 19 000 15 000 40 000

Lungsjukdom

0,2 0,1 0,2 10 000 5 000 10 000

Psoriasis

0,2 0,5 0,7 10 000 25 000 35 000

Psykisk funktionsnedsättning

1,3 0,2 1,4 63 000 10 000 71 000

Utvecklingsstörning

0,1 0 0,1 5 000 0 5 000

Rörelsehinder

4,2 0,5 4,7 202 000 25 000 238 000

Stamning, språk-, tal- eller röststörning

0,1

0 0,1 5 000 0 5 000

Synnedsättning/blindhet

0,3 0,6 0,9 14 000 30 000 46 000

Annan

1,1 0,6 1,7 53 000 30 000 86 000

Totalt

8,8 6,2 15,5 526 000 369 000 922 000

Fokusurvalet

5,8 3,9 9,9 342 000 229 000 588 000

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 143 samt egna beräkningar. Anm: På grund av den schablonmässiga omräkningen blir inte antalet personer med och utan nedsatt arbetsförmåga lika med summan av dessa personer som redovisas för varje typ av funktionsnedsättning. Skillnaderna är dock relativt små, utom när det gäller totalsummeringen längst ned i tabellen. Den skillnaden kan förklaras av att 0,5 procent av befolkningen eller 28 000 personer i uppräknade tal enligt tabell 1 inte gått att

fördela efter arbetsförmåga.

För personer med rörelsenedsättning är andelen med nedsatt arbetsförmåga 85 procent. Bland personer med nedsatt hörsel eller syn uppger mindre än hälften att de har nedsatt arbetsförmåga. I den stora gruppen personer med astma/allergi är andelen 29 procent. Även personer som inte uppgett sig ha någon nedsatt arbets-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

förmåga kan naturligtvis, som nämnts, drabbas av utestängningseffekter som en konsekvens av otillgänglighet i andra sammanhang än i arbetslivet.

Sysselsättningsgraden för personer med funktionsnedsättning kan också säga någonting om omfattningen av utestängningseffekter som ett resultat av bristande tillgänglighet. Bland personer med funktionsnedsättning i arbetsför ålder (16 – 64 år) som uppgett sig inte ha någon nedsatt arbetsförmåga hade 77,6 procent sysselsättning (i form av arbete i någon form eller deltagande i arbetsmarknadspolitiska program) under hösten 2008, varav 50,4 procent på heltid.249 Det kan jämföras med personer utan funktionsnedsättning, där 77,1 procent hade sysselsättning, varav 61,1 procent på heltid. Skillnaden här avser således inte tillgången till arbetsmarknaden i sig, utan i förmågan eller möjligheten att delta i arbetslivet på heltid. Bland personer med funktionsnedsättning som uppger sig ha en nedsatt arbetsförmåga var däremot endast 50 procent sysselsatta, varav 23,8 procent på heltid. För denna grupp är det således både stora skillnader i tillgången på arbetsmarknaden och möjligheten att arbeta heltid jämfört med dem som inte har någon funktionsnedsättning, men även jämfört med personer med funktionsnedsättning utan uppgiven nedsatt arbetsförmåga.

Fördelar vi personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga efter kön får vi resultat enligt tabell 4.

249 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 34 och 39.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 4 Kvinnor och män (16-64 år) med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga. Antal (schablonmässigt korrigerat för dubbelräknade personer) samt procent av befolkningen.

Andel av befolkningen Antal personer

Funktionsnedsätt-

ning Män Kvinnor Summa Män Kvinnor Summa

Astma/allergi mm 0,6 1,1 0,8 15 000 26 000 39 000

Damp/ADHD/Aspberg

er 0,05 0,05 0,1 2000 2000 5000

Diabetes

0,4 0,5 0,4 10 000 12 000 19 000

Dyslexi

0,4 0,3 0,3 10 000 7 000 14 000

Dövhet

0,2 0,3 0,2

5 000 7 000 10 000

Epilepsi 0,1 0,1 0,1 2000 2000 5000

Hjärt-kärlsjukdom 0,7 0,5 0,6 17 000 12 000 29 000

Hörselskada

0,5 0,5 0,5 12 000 12 000 24 000

Mag-/tarmsjukdom 0,3 0,6 0,4

7 000 14 000 19 000

Lungsjukdom 0,1 0,2 0,2

2000 5000 10000

Psoriasis

0,2 0,3 0,2

5 000 7 000 10 000

Psykisk funktions-

nedsättning

1 1,6 1,3 24 000 38 000 63 000

Utvecklingsstörning 0,05 0,05 0,1

1000 1000 5000

Rörelsehinder 3,5 4,8 4,2 85 000 113 000 202 000

Stamning, språk-,

tal- eller röststörning 0,05 0,05 0,1 1000 1000 5000

Synnedsätt-

ning/blindhet 0,4 0,3 0,3 10 000 7 000 14 000

Annan

0,8 1,4 1,1 20 000 33 000 53 000

Totalt

7,5 10,2 8,8 228 000 299 000 526 000

Fokusurvalet 4,9 6,8 5,8 147 000 198 000 342 000

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 139, 141, 143 och egna beräkningar. Anm: På grund av den schablonmässiga uppräkningen stämmer inte alltid summan av män och kvinnor med antalet enligt summakolumnen av samma skäl som angavs i anmärkningen under tabell

3.

Antalet personer i fokusurvalet med nedsatt arbetsförmåga är 342 000 personer enligt tabell 4, varav 147 000 män och 198 000 kvinnor. I procent av samtliga personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga (tabell 1) motsvarar urvalet 64 procent av männen och 64 procent av kvinnorna.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Den största gruppen med nedsatt arbetsförmåga är de som har nedsatt rörelseförmåga, 202 000 personer i åldersgruppen 16 – 64 år. Bland männen är antalet 85 000 och bland kvinnorna 113 000 personer. Det motsvarar 37 respektive 38 procent av personer med funktionsnedsättning med nedsatt arbetsförmåga enligt tabell 1. För personer med nedsatt arbetsförmåga som har astma/allergi är andelen män knappt 7 och kvinnor knappt 9 procent av samtliga med funktionsnedsättning och med nedsatt arbetsförmåga. Det kan jämföras med att de utgör 22,5 procent av fokusurvalet.

Sannolikheten att ha eller få en funktionsnedsättning ökar påtagligt med stigande ålder. Som framgår av diagram 4 finns närmare hälften av personerna med funktionsnedsättning i åldersgruppen 50-64. Färre än 20 procent finns i åldersgruppen 16-29 år. Inom respektive åldersgrupp totalt stiger andelen med funktionsnedsättning från 10,5 procent i åldersgruppen 16-29 år till 13,9 procent i mellangruppen och till 22,4 procent i åldersgruppen 50 – 64 år.

Diagram 4 Personer med funktionsnedsättning fördelat efter åldersgrupper och jämfört med totalbefolkningen.

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 106.

Det finns anledning att anta att ökningen av andelen personer med funktionsnedsättning fortsätter att öka efter 65 år. I AKU finns emellertid inga uppgifter om äldre åldersgrupper.

Även mellan män och kvinnor finns det skillnader. I diagram 5 ser vi, som i diagram 4, att andelen personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga ökar med åldern, men också

16-29 år

16-29 år

30-49 år

30-49 år

50-64 år

50-64 år

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Funktionsnedsatta Befolkningen

P roc ent

16-29 år 30-49 år 50-64 år

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

att andelen är högre för kvinnor i alla åldersgrupper. Andelen ökar dessutom något mer med åldern för kvinnor än för män. Mönstret är detsamma även för samtliga personer med funktionsnedsättning.

Diagram 5 Personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga fördelade på män och kvinnor. Procent av befolkningen.

Källa: Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, tabell B12, befolkningsstatistik samt egen bearbetning.

12.3.4. Materialet från Statens folkhälsoinstitut (FHI)

Statens Folkhälsoinstitut (FHI) gör årligen en nationell folkhälsoenkät. I en rapport Hälsa på lika villkor? från 2008250 redovisas hälsoläge m.m. för personer med funktionsnedsättning som deltagit i FHI:s nationella folkhälsoenkäter under åren 2005 – 2007, det vill säga under de år då det i enkäten funnits med också frågor om funktionsnedsättning. I rapporten uppges att cirka 1,5 miljoner personer, eller 23 procent av befolkningen, i åldern 16 – 84 år hade en eller flera funktionsnedsättningar. I åldern 16 – 64 år fanns drygt en miljon och i åldern 65 – 84 år en halv miljon personer med funktionsnedsättning.

Personer med funktionsnedsättning definieras i FHI:s material som personer som på grund av någon långvarig sjukdom, besvär efter olycksfall, någon nedsatt funktion eller annat långvarigt hälsoproblem i hög grad har en nedsatt arbetsförmåga eller i hög grad hindras i sina andra dagliga sysselsättningar. Till personer med

250 Hälsa på lika villkor? Hälsa och livsvillkor bland personer med funktionsnedsättning. Statens folkhälsoinstitut, 2008.

0 5 10 15 20

16-29 år

30-49 år

50-64 år

Ålder

Pr o c e n t

Män

Kvinnor

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

funktionsnedsättning räknas också personer som uppger att de inte ens med glasögon kan urskilja vanlig text i en dagstidning utan svårigheter (personer med synedsättning), personer som inte ens med hörapparat kan höra vad som sägs i ett samtal mellan flera personer utan svårighet (personer med hörselnedsättning) samt personer som inte kan gå upp ett trappsteg utan besvär eller inte kan gå en omkring fem minuter lång promenad i någorlunda rask takt eller som behöver hjälpmedel eller hjälp av någon annan person för att förflytta sig utomhus (personer med rörelsenedsättning).

Den definition FHI använder för personer med funktionsnedsättning sammanfaller väl med det som i AKU anges som personer med nedsatt arbetsförmåga. I undersökningen från FHI räknar man med att cirka 20 procent av personer med funktionsnedsättning har mer än en nedsatt funktion. Denna uppgift stämmer relativt väl med uppgifterna från AKU enligt tabell 2.

Av diagram 6 framgår att det är stora skillnader mellan uppgifterna i AKU och FHI när det gäller hur stor andel av befolkningen i åldrarna 16-64 år som har en funktionsnedsättning med nedsatt arbetsförmåga. Enligt FHI är andelen dubbelt så hög som enligt AKU. Även när man jämför FHI-materialet med samtliga personer med funktionsnedsättning enligt AKU (tabell 1) – där alltså även personer som uppger sin inte ha någon nedsatt arbetsförmåga ingår – återstår stora skillnader, cirka fyra procentenheter. En sådan jämförelse är dock knappast relevant eftersom FHI:s definition i huvudsak bara omfattar personer som motsvarar dem som i AKU har uppgett att deras arbetsförmåga är nedsatt.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Diagram 6 Personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga (16-64 år), totalt och fördelat på kvinnor och män enligt FHI och AKU. Andel i procent av befolkningen.

Källa: Hälsa på lika villkor? Hälsa och livsvillkor bland personer med funktionsnedsättning, 2008, s. 17 samt tabell 1.

Skillnaderna mellan FHI och AKU är långt mycket större än vad som ryms inom normala felmarginaler och tyder på stora skillnader i metoder och angreppssätt. Eftersom FHI bara redovisar andelen personer med nedsatt arbetsförmåga eller motsvarande, bör en jämförelse mellan undersökningarna ta sikte på motsvarande delar i AKU-materialet.

Från tabell 4 ovan kan vi hämta uppgiften att summan av antalet personer med dövhet eller hörselskada och med nedsatt arbetsförmåga utgör 0,7 procent enligt AKU. I rapporten från FHI uppges att 9 procent av befolkningen i åldern 16-64 år har så svåra hörselproblem att de har nedsatt arbetsförmåga eller svårigheter att klara av sina dagliga sysslor, således en mer än 10 gånger så hög andel av befolkningen som i AKU-undersökningen. För personer med nedsatt syn är andelen enligt FHI 4 procent mot 0,3 procent enligt AKU, även här alltså en mer än 10 gånger så hög andel. För personer med rörelsenedsättning är däremot siffrorna ungefär desamma, 4 procent enligt FHI jämfört med 4,2 procent enligt AKU. Totalt är andelen personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga eller motsvarande 8,8 procent enligt AKU mot 19 procent enligt FHI.

18

20

7,5

10,2

8,8

0 5 10 15 20 25

Män

Kvinnor

Totalt

Funktionsnedsatta enl FHI

Funktionsnedsatta enl AKU

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 5 Personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga (16-64 år) fördelat efter kön, åldersgrupp och funktionsnedsättning. Andel i procent av befolkningen.

Män Kvinnor Totalt

16-64 år 65-84 år 16-64 år 65-84 år 16-64 år 65-84 år

Hörsel 9 20 8 14 9 17

Syn 4 5 4 5 4 5

Rörelsenedsättning 3 18 5 27 4 23

Alla funktionsnedsättningar 16 43 17 46 17 45

Andel personer 18 39 20 41 19 40

Källa: Hälsa på lika villkor? Hälsa och livsvillkor bland personer med funktionsnedsättning, 2008, s. 17.

Räknar vi om andelarna av befolkningen enligt tabell 5 till antal personer får vi resultatet enligt tabell 6. Även här har antalet schablonmässigt korrigerats för dubbelräknade personer, det vill säga personer som uppgett mer än en funktionsnedsättning.

Tabell 6 Antal personer med nedsatt hörsel, syn och rörelseförmåga och med nedsatt arbetsförmåga (FHI).

Män Kvinnor

Totalt

Funktionsnedsättning

16-64 år 65-84 år 16-64 år 65-84 år 16-64 år

65-84 år

Hörsel

237 000 138 000 195 000 116 000 432 000 254 000

Syn

105 000 34 000 98 000 42 000 203 000

76 000

Rörelsehinder

79 000 124 000 122 000 224 000 201 000 348 000

Summa

421 000 296 000 415 000 382 000 836 000 678 000

Källa: Omräkning av tabell 5 med utgångspunkt i befolkningen år 2006 enligt SCB.

Totalsumman av antalet personer i åldern 16 – 64 år med syn-, hörsel- eller rörelsenedsättning blir då efter en sådan korrigering 836 000 personer. Det kan jämföras med summan av alla personer med nedsatt arbetsförmåga i vårt fokusurval i AKU-materialet, som enligt tabell 3 uppgick till 342 000 personer. FHI:s siffror är således två och en halv gång så höga. I fokusurvalet från AKUmaterialet ingår då även personer med astma/allergi. Skillnaderna är som störst när det gäller personer med nedsatt syn eller hörsel. Även jämfört med det totala antalet personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga i AKU enligt tabell 1 (525 000 personer) är FHI:s antal 60 procent högre.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Att förklara de stora skillnaderna mellan de två undersökningarna är inte alldeles enkelt. En skillnad finns i formuleringen av frågorna. I FHI:s undersökning inkluderas bland personer med funktionsnedsättning även de som i hög grad hindras i andra dagliga sysselsättningar än arbete på grund av besvär efter olycksfall. Dessutom räknas även in personer som inte hör till denna grupp men som t.ex. uppgett att de inte kan gå uppför ett trappsteg utan besvär eller som inte kan gå en omkring fem minuters promenad i någorlunda rask takt. Dessa formuleringar kan ha lett till att betydligt fler personer kommer med i FHI-materialet än i AKU, som innehåller ett antal givna svarsalternativ med avseende på typ av funktionsnedsättning. De alternativ som ges är av det slaget att de i huvudsak leder tankarna till permanenta funktionsnedsättningar.

En annan skillnad består i att man i de båda undersökningarna använt olika metoder. I AKU görs intervjuerna per telefon medan uppgifterna till rapporten från FHI tas in med skriftliga enkäter. Det är ett känt faktum att brevenkäter ofta tenderar att ge fler kategoriska svar, i det här fallet att fler svarar att de har en funktionsnedsättning och att den i så fall påverkar arbetsförmågan, än vad telefonintervjuer gör. Det anses bero på att i de senare är kontakten med den som gör undersökningen mer direkt och personlig och intervjupersonerna blir då mera försiktiga i sina svar.

I en skriftlig enkät ökar risken för att personer som befinner sig i den gråzon som kan finnas mellan den grupp av personer som helt klart har en funktionsnedsättning och dem som inte har det kommer att ange att de har en funktionsnedsättning. I en telefonintervju kan ju definitionerna förklaras närmare av intervjuaren.

Det finns också stora skillnader i svarsfrekvens mellan de två undersökningarna. I rapporten från FHI anges att svarsbortfallet var 41 procent. I hela AKU-undersökningen var bortfallet 21,5 procent, men endast 4,8 procent för dem som fick tilläggsfrågorna om funktionsnedsättning. Det är det senare bortfallet i AKU som har störst relevans för jämförelsen. Sammanlagt svarade drygt 32 000 personer på tilläggsfrågorna om funktionsnedsättning. Av dem svarade sammanlagt 4 543 personer att de tillhörde gruppen med personer med funktionsnedsättning.251

Det stora bortfallet i underlaget till rapporten från FHI skapar naturligtvis en avsevärt större osäkerhetsmarginal, framför allt när underlaget ska räknas upp till att gälla hela befolkningen. Det kan

251 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, SCB, s. 14-15.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

vara så att personer med funktionsnedsättning tycker sig ha större anledning än andra att svara på enkäten, eftersom de har en sämre situation än befolkningens flertal och därför passar på att berätta om det när de tillfrågas. Urvalet i båda undersökningarna är annars slumpmässigt och har dragits i samma åldersgrupper, varför resultatet inte borde ge större skillnader än att de ryms inom de osäkerhetsintervall, som redovisas i AKU-undersökningen.

Det stora bortfallet ger troligen ett proportionellt större bortfall av personer utan funktionsnedsättning. En uppfattning av bortfallets betydelse och sammansättning kan man få genom en undersökning utförd av Socialstyrelsen, Karolinska institutet och Stockholms läns landsting252. I den undersökningen gjordes en särskild uppföljning av bortfallet. Här kunde konstateras att bortfallet var större bland yngre personer, bland män och bland personer som ansåg sig ha ett gott hälsotillstånd.253Även om den analysen är gjord i samband med en annan undersökning än den som ligger till grund för rapporten från FHI, kan man förmoda att motsvarande socioekonomiska effekter kan spela en roll även för FHImaterialet. Det innebär att risken för överskattade ohälsotal ökar när bortfallet är stort. Även i andra undersökningar har man funnit att resultatet kan snedvridas av stort bortfall. Det kan vara stora socioekonomiska skillnader mellan dem som svarar och de som inte gör det.254

Den metodik, som FHI använder för att få ett större antal svar att bearbeta, nämligen att slå samman resultatet från undersökningar gjorda under tre olika år kan också påverka resultatet, exempelvis om bortfallet mellan åren förändras till sin storlek och/eller sammansättning. Någon sådan analys redovisas inte i rapporten.

Min samlade bedömning är att uppgifterna från den utvidgade AKU-undersökningen har större tillförlitlighet mot bakgrund av relativt låga bortfall, stabilitet, mer preciserade frågor och konsistens av resultaten över åren samt med samtliga svar insamlade under en kort period. Däremot kan uppgifterna från FHI vara användbara om man vill göra en uppskattning av antalet personer med funktionsnedsättning i åldersgruppen 65-84 år som kan antas drabbas av utestängningseffekter på grund av bristande tillgänglighet.

252 Miljöhälsoenkät 2007 253 Miljöhälsoenkät 2007, tabell 3.3. 254 Using Variation in Response Rates of Demographic Subgroups as Evidence of Nonresponse Bias in Survey Estimates, 2009.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Det beror på att den åldersgruppen över huvud taget inte finns med i AKU.

I tabell 7 redovisas en jämförelse mellan åldersgrupperna 16-64 år och 65-84 år med avseende på personer med hörsel-, syn- och rörelsenedsättning enligt FHI.

Tabell 7 Personer med funktionsnedsättning (16-64 respektive 65-84 år). Andel i procent av befolkningen, samt proportionerna mellan de två åldersgrupperna enligt FHI.

16-64 år 65-84 år

Ökningsfaktor:

65-84/ 16-64 år

Hörselnedsättning 9

1,9

Synnedsättning 4

1,3

Rörelsenedsättning 4

5,8

Källa: Hälsa på lika villkor? Statens Folkhälsoinstitut 2008.

Andelen personer med hörselnedsättning nära fördubblas mellan åldersgrupperna, andelen med synnedsättning blir 1,3 gånger så stor medan personer med rörelsenedsättning är nära sex gånger större i den äldre åldersgruppen än bland dem i åldern 16-64 år. Vi utgår från att de stora nivåskillnaderna mellan undersökningarna från AKU och FHI är systematiska. I så fall borde ökningstakten från åldersgruppen 16-64 år till 65-84 år enligt FHI kunna användas för att göra en framskrivning av resultatet från AKU till att avse personer i åldersgruppen 65-84 år. Resultatet av beräkningarna redovisas i tabell 8.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 8 Personer med funktionsnedsättning och med svårigheter att klara de dagliga sysslorna. Antal och andel av befolkningen (65-84 år) efter framskrivning av AKU-siffrorna för åldersgruppen 16 – 64 år med hjälp av FHI-materialet.

Andel 16-64 år enligt AKU

Uppräknings-

faktor enligt

FHI

Andel av be-

folkningen

65-84 år

Antal per-

soner 65-84 år

Hörselnedsättning 0,7 1,9

1,3 19 000

Synnedsättning 0,3 1,3

0,4 5 000

Rörelsenedsättning 4,2 5,8

24,2 343 000

Summa 25,8 367 000

Källa: Bearbetning av tabell 3, tabell 7 och befolkningsuppgifter från SCB.

Så är exempelvis andelen personer med rörelsehinder enligt AKU 4,2 procent av befolkningen i åldern 16-64 år. Enligt tabell 7 är andelen personer med nedsatt rörelsefunktion 5,8 gånger högre i den äldre åldersgruppen. Med en faktor på 5,8 blir i så fall andelen i åldersgruppen 65-84 år 24,2 procent eller 343 000 personer. Antalet personer med nedsatt hörsel eller dövhet blir med samma beräkningsmetod cirka 19 000 personer och antalet med nedsatt syn eller blindhet cirka 5 000 personer. Summan av personer med de tre funktionsnedsättningarna blir med den använda beräkningsmetoden cirka 367 000 personer, vilket motsvarar 25,8 procent av totalbefolkningen i åldersgruppen.

En annan metod att få fram antalet personer med funktionsnedsättning och med svårigheter att klara sina dagliga sysslor i åldern 65-84 år, är att göra en framskrivning baserad på uppgifter om personer som ingår i själva AKU-materialet och deras andel av befolkningen i olika åldersgrupper.255 Andelen ökar med 5,7 procentenheter per åldersgrupp. Antalet åldersgrupper är endast tre (16-29, 30-49 och 50-64 år) och åldersgrupperna skiljer sig åt i storleksordning, så den statistiska säkerheten i en sådan framskrivning av trenden är tveksam.

Trenden indikerar likväl en ökning av andelen personer med funktionsnedsättning och med svårigheter att klara sina dagliga sysslor i befolkningen i åldern 65-84 år till 21,0 procent, från 15,3 procent i åldersgruppen 50-64 år. Vårt fokusurval utgör omkring 65

255 Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008, tabell B9, SCB 2008.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

procent av det totala antalet personer med funktionsnedsättning och med nedsatt arbetsförmåga. Om man då räknar ner andelen till 65 procent av 21 procent för att få kongruens i analysen, ger det en andel på cirka 13,5 procent bland personer i åldern 65–84 år. Åldersgruppens storlek var under 2008 1 420 000 personer. Om 13,5 procent av dessa har en funktionsnedsättning som i arbetsför ålder medför nedsatt arbetsförmåga, blir det 192 000 personer. Den siffran ska jämföras med de 367 000 personer beräkningen enligt tabell 8 gav.

Vid en framskrivning för att få en bild av åldersgruppen 65-84 år ger alltså en användning av FHI-materialet ett markant annorlunda resultat jämfört med om framskrivningen görs bara med hjälp av uppgifterna i AKU-materialet. Ett skäl kan vara att beräkningarna med AKU som grund missar att många personer i arbetsför ålder och utan nedsatt arbetsförmåga, med stigande ålder ändå får större svårigheter att klara sina dagliga sysslor. Den enkla framskrivningsmodellen skulle då leda till en underskattning av andelen personer i åldern 65-84 år med funktionsnedsättning och med svårigheter att klara de dagliga sysslorna.

I diagram 2 visades hur andelen personer med nedsatt rörelseförmåga ökar mycket snabbt för åldersgrupperna över 65 år. Därför finns det anledning att utgå från att ökningen verkligen är stor. En uppskattning av antalet personer med funktionsnedsättning över 65 år baserad på FHI-materialet kan därför vara relevant. Antalet personer med funktionsnedsättning över 65 år i fokusurvalet kan uppskattas till 367 000. Osäkerheten är dock stor, och blir än större med avseende på specifika funktionsnedsättningar. Enligt summeringen i tabell 10 blir antalet personer med nedsatt syn eller hörsel relativt litet, men man kan utgå från att många sådana personer också finns med bland dem som anges som personer med nedsatt rörelseförmåga. Med stigande ålder får ju åtskilliga personer både nedsatt rörelseförmåga och nedsatt syn eller hörsel, medan undersökningarna tar sikte på en huvudsaklig funktionsnedsättning.

12.3.5. Hjälpmedelsinstitutets uppgifter

Även åldersgruppen 0-15 år saknas i undersökningen från AKU. Den åldersgruppen omfattade i slutet av 2008 1 664 781 personer eller cirka 18 procent av den totala befolkningen. Många av dessa barn och ungdomar har funktionsnedsättningar av olika slag. Enligt

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

en sammanställning från Hjälpmedelsinstitutet256 hade cirka 14 procent av barnen i åldrarna från 2-17 år någon form av långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning.

Sammanställningen bygger i huvudsak på undersökningar från 2001, men det finns ingen anledning att tro att de relativa talen har förändrats över tid i någon större omfattning. I tabell 9 redovisas andelen barn och ungdomar i åldern 2-17 år med en långvarig sjukdom eller en funktionsnedsättning i materialet från 2001, men omräknat till antal personer i samma åldersgrupp år 2008.

Tabell 9 Barn och ungdomar i åldern 2-17 år med långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning. Andel av befolkningen år 2001 och omräknat till antal personer i samma åldersgrupp år 2008.

Andel 2001 Antal 2008

Autism 0,1 2 000 Synskada 0,1 2 000 Diabetes 0,3 5 000 Talfel 0,4 7 000 Rörelsehinder 0,4 7 000 Hörselskada 0,5 9 000 Epilepsi 0,6 10 000 Mag- tarmbesvär 1,0 17 000 Astma 2,0 34 000 Läs och skrivsvårigheter 8,5 146 000 Summa 14,0 239 000

Urval 3,0 52 000

Källa: Hjälpmedelsinstitutet och SCB.

Åldersgruppen 2 – 17 år överlappar den i materialen från AKU och FHI med två år (16- och 17-åringarna). Materialet saknar samtidigt uppgifter för barn under två år. I praktiken har det förmodligen liten betydelse för uppskattningen av antalet barn och ungdomar med funktionsnedsättning som riskerar att drabbas av utestängningseffekter på grund av bristande tillgänglighet. Det beror på att det finns lika många överlappande åldersgrupper över 15 år som frånvarande under 2 år. Huvuddelen av de uppgivna funktionsnedsättningarna i Hjälpmedelsinstitutets material beror på sjukdomar eller medfödda skador, även om man kan räkna med att antalet med

256”Så många barn…”, Hjälpmedelsinstitutet.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

förvärvade skador ökar något med åldern. Med hänsyn till andra osäkerheter i materialet kan vi bortse från överlappningen respektive avsaknaden av data för 0-2-åringarna jämfört med undersökningarna från AKU och FHI. Det innebär dock en viss överskattning av det totala antalet personer med funktionsnedsättning.

Barn- och ungdomar med en funktionsnedsättning som ingår i fokusurvalet, alltså de med nedsatt syn, hörsel eller rörelseförmåga eller astma/allergi, utgör totalt tre procent av befolkningen 2-17 år eller omkring 52 000 barn och ungdomar.

Liksom i de andra materialen bygger uppgifterna på uppgivna funktionsnedsättningar och inte på antal personer. Därför finns sannolikt även här ett antal barn och ungdomar med flera funktionsnedsättningar. I både AKU-undersökningen och i FHImaterialet framgår att andelen dubbelräknade personer uppgår till cirka 20 procent. Det finns inga uppgifter om det i Hjälpmedelsinstitutets material. Det finns emellertid ingen särskild anledning att tro att det materialet skulle avvika på något speciellt sätt i det här avseendet. Med en korrigering för dubbelräknade personer utgör antalet barn- och ungdomar i fokusurvalet knappt 42 000 personer.

12.3.6. Sammanfattande uppskattning

För vi samman uppgifterna från avsnitten 12.3.3 – 12.3.5 om antalet personer med funktionsnedsättning i fokusurvalet, med nedsatt arbetsförmåga eller med svårigheter att själv klara sina dagliga sysslor, framkommer en bild av hur stor andel av befolkningen som särskilt riskerar att drabbas av utestängningseffekter på grund av bristande tillgänglighet, tabell 10. Det rör sig om sammanlagt 700 000 – 800 000 personer i åldern 2-84 år. Det motsvarar i sin tur 10-11 procent av befolkningen i samma åldersgrupp.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Tabell 10 Summering av antalet personer (schablonmässigt korrigerat för dubbelräknade personer) med astma/allergi samt med syn-, hörsel- och rörelsenedsättning i åldern 2-84 år, och med nedsatt arbetsförmåga eller svårigheter att sköta sina dagliga sysslor.

Funktionsnedsättning 2-17 år 16-64 år 65-84 år Summa

Astma/allergi

27 000 39 000

..

Syn

2 000 14 000 5 000

21 000

Hörsel

7 000 34 000 19 000

60 000

Rörelse

6 000 202 000 343 000 551 000

Annat .. 53 000 .. Summa 42 000 342 000 367 000 751 000

Källa, tabell:

9

3

8

Befolkning

1 698 956 5 840 021 1 364 588 7 279 986

Procent av befolkningen

2 %

6 % 27 %

10%

Det bör betonas att den här bilden, som framgått löpande av de redovisade beräkningarna, speglar en konservativ uppskattning av antalet särskilt berörda personer. Den gör inte på något sätt anspråk på att berätta ”sanningen” om befolkningsgruppen människor med funktionsnedsättning; i stället handlar det om att jag har velat redovisa med hjälp av officiellt publicerad statistik – med alla dess fel och brister – hur omfattande redan denna snävt definierade del av befolkningen är som i sina dagliga liv möter hinder mot att delta på likvärdiga villkor i samhällslivet på grund av bristande tillgänglighet.

Härtill kommer, som jag redan pekat på, att det bland dem som uppgett sig inte ha någon nedsatt arbetsförmåga sannolikt finns personer som i större eller mindre utsträckning hindras av omgivningens otillgänglighet i andra sammanhang än i arbetslivet. För personer över 84 år saknas vidare uppgifter helt i den här redovisade statistiken. Och för dem som ingår i åldersgruppen 65-84 saknas uppgifter om förekomsten av astma/allergi.

Slutligen finns det skäl att åter påminna om utgångspunkten i det här avsnittet, nämligen att åtgärder för ökad tillgänglighet inte primärt ska ses som säråtgärder som syftar till att tillfredsställa behov bara hos personer med funktionsnedsättning. I stället är det fråga om att skapa funktionella förhållanden som gör verksamheter tillgängliga för så många människor som möjligt; vi bär barn, matkassar och bagage, vi drar barnvagnar och shoppingvagnar, vi ser inte så bra eller hör inte så bra och får tyngre för att gå, ofta på

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

grund av högre ålder och alldeles oavsett funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening. Dessutom gör den allmänna demografiska utvecklingen att alltfler människor över tid kommer att utestängas från samhällsgemenskapen om inte tillgänglighet blir till verklighet.

Utan att alltså kunna sätta någon siffra på den enligt detta synsätt egentliga slutsumman av antalet personer som skulle dra störst nytta av tillgänglighetsskapande åtgärder, vågar jag ändå påstå att det rör sig om flera miljoner människor.

12.4. Samhällsekonomiska kostnader och intäkter

I detta avsnitt redovisas en principiell ekonomisk analys av tänkbara samhällsekonomiska konsekvenser av åtgärder för ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare har redan i dag en skyldighet enligt diskrimineringslagen (2008:567) att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning varför lagstiftningsförslagen i den här promemorian i huvudsak fokuserar på andra samhällsområden än arbetslivet. Vissa aspekter från arbetslivssektorn tas ändå upp här därför att de kan bidra till att principiellt belysa hur samhällsekonomiska kostnader och intäkter kan beskrivas.

I det här avsnittet ska även beskrivas sambandet mellan reala samhällsekonomiska kalkyler och kassamässiga effekter för enskilda, för företagssektorn, och för den offentliga sektorn som helhet. För det ändamålet redovisas några förenklade kalkylexempel. Även från sådana förenklade kalkyler kan man dra en del slutsatser om hur en investering för ökad tillgänglighet kan bli lönsam utifrån olika perspektiv. Redan här ska påminnas om att man i samhällsekonomiska kalkyler bör söka värdera kostnader och intäkter även när det inte finns något konkret marknadspris för en vara eller tjänst och oavsett om de transaktioner som ingår i kalkylen fullföljs eller inte.

12.4.1. Alternativkostnadsbegreppet

Kostnader och intäkter i en samhällsekonomisk kalkyl analyseras med ett alternativbegrepp, som söker beskriva vad som händer med samhällets resurser om ett visst beslut tas respektive inte tas.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Grundtanken är att en och samma resurs inte kan användas på två olika sätt, i vart fall inte samtidigt. Man blir därför tvungen att göra val. Valet i sig kan avslöja hur man som privatperson, eller beslutsfattare i någon annan roll, värderar ett alternativ mot ett annat.

När vi som enskilda personer eller som företagare fattar ekonomiska beslut i vårt dagliga liv använder vi oss normalt sett av kassamässiga begrepp. Det är pengar som går ut ur eller kommer in till den enskildes plånbok eller företagets kassa som räknas. Alternativkostnaden finns dock alltid där i form av alternativa val, om än inte alltid medvetet.

Ett annat användbart begrepp är marginalkostnad eller marginalintäkt. Med detta menas t.ex. att den sista timmens arbete eller fritid inte värderas lika mycket av en individ som den första. Eller med andra ord att en timmes fritid blir allt mer attraktiv ju fler timmar man arbetar. Motsatsen gäller också, nämligen att den som saknar arbete värderar den sista timmen av fritid eller sysslolöshet betydligt mindre än den första.

Privatpersonens perspektiv

För att göra alternativkostnadsbegreppet lite mer konkret från den enskilda människans perspektiv ska vi inleda med några enkla räkneexempel. Att köpa en diskmaskin, som sparar tid i den meningen att vi slipper diska för hand och i stället kan umgås med vänner eller familjen, eller i vart fall ägna oss åt annat än att diska, är ett typiskt alternativkostnadsresonemang i vardagen. Vet man vad diskmaskinen kostar i inköp, vad driften kostar och hur mycket tid man sparar, kan man räkna ut vilket pris vi sätter på den extra fritid som vi kan ägna åt annat än att diska.

Om maskinen kostar 6 000 kronor och skrivs av på fem år, blir den årliga kapitalkostnaden 1 200 kronor. Med en tidsbesparing på fem timmar i veckan blir kapitalkostnaden cirka 6 kronor per inbesparad handdisktimme. Till detta ska läggas driftskostnader och räntor. Beroende på om vi normalt handdiskar i rinnande varmt vatten eller använder energieffektivare sköljningsmetoder blir merkostnaden för energi till diskmaskinen kanske 10 kronor per inbesparad disktimme. Alternativkostnaden för den extra fritiden blir då omkring 16 kronor per timme. Vi hade också kunnat använda de här pengarna till något helt annat än att köpa diskmaskinen, som att göra en resa, köpa kalvkotletter oftare till middag eller att köpa

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

en ny cykel till barnen. Vårt val att använda pengarna till just en diskmaskin innebär att vi värderat fritid och bekvämlighet högre än andra konsumtionsalternativ.

Ett annat enkelt exempel är om man tar in städhjälp, som efter skatteavdrag numera kanske kostar cirka 200 kronor per timme. Ett sådant beslut innebär i sin tur att vi värderat den tid som vi på så sätt får över till annat än att städa till 200 kronor per timme.

Genom sådana här exempel kan vi alltså synliggöra den annars osynliga värdering som vi gör på marginalen av att göra annat än att diska och städa. När vi beslutar om investeringen i diskmaskinen eller utläggen för städhjälp, gör vi alltså outtalat en värdering av vår egna fria tid, trots att det inte finns något uttalat marknadspris på den.

Ett annat exempel på tidsvärdering kan vi hämta från arbetsmarknaden. Här finns ju ett direkt marknadspris på arbetstid. De flesta människor i arbetsför ålder får sin försörjning ordnad genom arbete. Ju fler timmar vi arbetar, desto mera pengar får vi till vårt uppehälle och för andra ändamål. Men för om inte alla, så i alla fall de allra flesta människor finns det en gräns för hur mycket vi vill arbeta per dygn, per vecka eller per år. Dygnet ska också användas för att sova och återhämta sig, umgås med familj, vänner och att ägna sig åt fritidsintressen. De flesta vill även ha en mera sammanhängande semester under året. Därför finns det en gräns för när värdet av de extra pengar vi får för att arbeta en timme till, inte är tillräckligt för att kompensera för förlusten av ledigheten. Då blir alternativkostnaden på marginalen för mer arbete, alltså priset för den sista arbetstimmen, högre än värdet av fritiden. Det är ju också därför som arbete på övertid brukar betalas mer än den normala arbetstiden.

Sammantaget är det således inte bara pengar in till eller ut från den enskildes kassa, som ligger bakom besluten att arbeta mer eller mindre. Det finns även ett mätbart pris för den fritid som man får lov att avstå ifrån när man arbetar.

En genomsnittlig industriarbetarlön för den som arbetar heltid var enligt SCB:s lönestatistik i februari 2009 drygt 136 kronor (95 kronor efter 30 procents inkomstskatt).257 Om övertidsarbete betalas med 50 procents högre lön innebär det att fritiden på marginalen värderas till 204 kronor per timme före skatt, eller 143 kronor per timme efter skatt.

257 Genomsnittlig timlön för arbetare, privat sektor (KLP), kronor efter näringsgren SNI 2007.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Nu varierar värdet på fritid kraftigt beroende på den enskilda människans egen situation. För den som är utan, eller har för lite, arbete eller annan sysselsättning blir värdet för en förlorad timme fritid nära noll. En person i den situationen vill förmodligen helt enkelt inte ha mer fritid utan hellre arbeta och tjäna pengar. Därför kan många i den situationen tycka att marginalkostnaden för den första timmen fritid som man avstår från är betydligt lägre än den lön man får.

På motsvarande sätt skulle man teoretiskt kunna beräkna värdet för någon som inte har tillgång till en vara, en tjänst eller en verksamhet av att kunna få det, t.ex. att obehindrat kunna handla i en butik, besöka en teater eller företa en resa med tåg. För många personer med funktionsnedsättning t.ex., skulle ett sådant värde, om än teoretiskt, av att på samma sätt som flertalet kunna komma in i en butik eller röra sig fritt på gator och torg förmodligen sättas ganska högt. För den som inte har någon nedsatt funktionsförmåga är ett sådant värde inget man ens reflekterar över; marginalvärderingen är nära eller lika med noll. Men även för dessa personer finns det ett outtalat, indirekt, pris för att t.ex. gå till en affär och göra ett inköp. Ett exempel är att för den som förlänger lunchen med en timme för att handla eller göra andra ärenden, blir alternativkostnaden lika med den lön som han eller hon då går miste om. Antingen får man räkna med ett löneavdrag eller också måste man arbeta in den förlorade arbetstiden vid ett annat tillfälle.

En person med funktionsnedsättning skulle kunna tänkas värdera möjligheten att självständigt göra ett besök i en butik betydligt högre än den som saknar funktionsnedsättning, eftersom den förra ofta inte har samma fria valmöjlighet. Om en person med funktionsnedsättning måste ha hjälp för att komma in i en butik, eller om olika hinder på andra sätt stoppar tillgängligheten, kommer värdet från en samhällsekonomisk synvinkel av att kunna göra ett sådant besök att sättas högt. Att utkräva en sådan betalning i verkligen skulle visserligen framstå som cyniskt, men som principiellt resonemang för att belysa alternativkostnadsbegreppet när det gäller kalkyler av samhällsekonomiska kostnader och intäkter har exemplet ändå viss relevans.

Ett annat sätt att värdera tillgängligheten till butiken är att se på alternativen. Vi tänker oss då att otillgängligheten gör att antingen en personlig assistent eller någon anhörig följa måste följa med konsumenten som ledsagare. I det senare fallet kommer vi återigen fram till värde som uppgår till 95 kronor per timme, det

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

vill säga alternativkostnaden för en timmes genomsnittlig lön efter skatt om den anhörige annars skulle ha arbetat. Den samhällsekonomiska kostnaden blir emellertid betydligt högre, eftersom arbetet skulle ha genererat inkomstskatt, arbetsgivaravgifter, företagsskatter, vinster m.m. Den verkliga lönekostnaden är minst 180 kronor per timme. En personlig assistent, åter, kostar i många fall ännu mer. Där blir alternativkostnaden för samhället cirka 250 kronor per timme.258 I detta senare fall motsvaras den samhällsekonomiska kostnaden av ett faktiskt kassamässigt flöde till den personliga assistenten, till skattemyndigheter, inbetalning av arbetsgivaravgifter, kostnader för administration m.m. Det blir då den offentliga sektorns implicita värdering av tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.

Det samhällsekonomiska värdet för möjligheten för en person med funktionsnedsättning att göra inköp i en butik på egen hand – det vill säga i en butik som utformats så att den är tillgänglig – blir alltså mellan 180 och 250 kronor per timme. Butikens tillgänglighet ger dessutom ett samhällsekonomiskt värde för många andra personer, som kunder med barnvagnar, shoppingvagnar, rullväskor, liksom för dem som har svårigheter att ta sig in i och runt i butiken utan att ha funktionsnedsättning i diskrimineringslagens mening.

Slutsatsen här blir alltså sammanfattningsvis att det finns en alternativkostnad, och därmed ett värde, för aktiviteter och tidsanvändning för personer med funktionsnedsättning som för alla andra. Det finns därmed också både ett privat och ett samhällsekonomiskt värde i att alla har jämförbara möjligheter att kunna ta sig fram på gator och torg och kan handla i en butik eller gå på bio eller företa en resa om man så vill.

Företagets perspektiv

I grundläggande nationalekonomisk litteratur ges också exempel som beskriver alternativkostnader för företag och företagare. Låt oss ta bensinmacksinnehavaren, som även har en verkstad på baksidan, som exempel. Om han eller hon inte kan betjäna bensinkunderna på grund av sitt arbete i verkstaden, blir företagets kostnad för verkstaden det netto som går förlorat på bensinkunderna. Det är alternativkostnaden för verkstadsarbetet. På samma sätt är alter-

258 Personlig assistans enligt LASS ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, Socialtstyrelsen 2008, s. 104.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

nativkostnaden för att på heltid betjäna bensinkunderna det netto som skulle ha tjänats in om innehavaren kunnat utföra sina verkstadsarbeten. I vissa fall kommer alternativkostnadskalkylen att leda till att företaget väljer att anställa någon som sköter den ena av de två verksamheterna.

För att göra kalkylerna lite konkretare när det gäller kostnader för tillgänglighetsåtgärder kan vi utgå från en tänkt investering i en ramp, som behövs för att personer som använder rullstol eller rullator ska kunna ta sig in i en butik. Vi kan anta att rampen kostar 20 000 kronor exklusive mervärdesskatt. Enligt Boverkets beräkningar täcker det kostnaden för en ramp i enkelt utförande.259 Med en avskrivningstid, både bokföringsmässigt och realt, på fem år blir kostnaden 4 000 kronor per år. Efter avdrag för den skattemässiga avskrivningen, blir företagets utgifter 2 880 kronor per år om skattesatsen är 28 procent. Om rampen i verkligheten håller längre än fem år, blir naturligtvis de verkliga utgifterna per år lägre för företaget.

Nästa fråga för företagaren är hur det ska löna sig. Företagaren måste få in minst 2 880 kronor mer per år i kassan än om investeringen inte görs. Med en genomsnittlig bruttomarginal på 30 procent, måste försäljningen öka med 9 600 kronor mer per år än vad den annars skulle ha gjort. Det kan således räcka med att en person med rullstol eller rullator, som annars inte skulle ha gjort det, kommer in i butiken per dag och handlar för 32 kronor om butiken är öppen 300 dagar per år, alternativt att en sådan person kommer in och handlar för 320 kronor var tionde dag.

Antalet personer med rörelsehinder och med nedsatt arbetsförmåga eller svårigheter att sköta sina dagliga sysslor utan hjälp, beräknades enligt tabell 10 till cirka 551 000 personer i åldern 2-84 år. Därutöver finns det ett antal personer utan nedsatt arbetsförmåga eller svårigheter att klara sina dagliga sysslor utan hjälp. I åldern 16-64 år var de cirka 25 000 enligt tabell 3. Härtill kommer ett okänt antal i åldern 65-84 år. En annan stor kundgrupp som skulle dra nytta av företagets investering i en ramp är, som redan antytts, alla de med shoppingvagnar, rullväskor eller annat bagage. Till detta kan man lägga att det ständigt rullar cirka 300 000 barnvagnar i landet med minst två chaufförer per barnvagn som ofta tillhör en både köpvillig och köpstark samhällsgrupp.

259 Konsekvensbeskrivning av nya tillämpningsregler gällande tillgänglighet till befintliga publika lokaler, Boverket 2003, s. 46-47.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Sammantaget skulle alltså butikens investering i en ramp kunna ge ett sådant tillskott till kundunderlaget att den snabbt blir lönsam. Med det perspektivet kan alltså ett företags utgifter för att göra verksamheten tillgänglig för kunder med funktionsnedsättning inte enbart ses som en kostnad. Den är i stor utsträckning en investering i möjligheter till framtida intäkter.

Det här förda resonemanget gäller emellertid i första hand för en enskild företagare, däremot inte med automatik för företagssektorn som helhet. Genomsnittligt har personer med funktionsnedsättning oftare än andra en svag ekonomi. Exempelvis saknar personer med funktionsnedsättning kontantmarginal i genomsnitt tre till fyra gånger oftare än vad som är fallet för totalbefolkningen, även om man tar hänsyn till ålder, kön, utbildning m.m., enligt en rapport från Riksförsäkringsverket.260 De pengar man har kommer därför i många fall visserligen att användas, men mer troligt i en butik som är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning eller till något annat ändamål än konsumtion. Ökad omsättning i en butik kan då komma att motsvaras åtminstone till en del av minskad omsättning i en annan. Den svagare personliga ekonomin gäller dock inte alla personer med funktionsnedsättning. Med stigande medelålder och en, i genomsnitt, bättre ekonomisk situation över tid, kommer det att finnas allt fler också köpstarka personer med funktionsnedsättning. Utan tillgängliga kommersiella verksamheter kommer då en allt större del av köpkraften att gå till sparande. Investeringar i tillgänglighet kommer därför, även med beaktande av substitutionseffekter mellan butiker, att kunna ge positiva nettoeffekter för hela företagssektorn.

Den offentliga sektorns perspektiv

Även den offentliga sektorns kassa påverkas av de beslut som enskilda eller företag tar. När det gäller beslut om anställning eller att utöka arbetstiden får den offentliga sektorn kassaförstärkning genom inkomstskatter och arbetsgivaravgifter. Här skiljer vi inte på den offentliga sektorns olika delar som stat, landsting, kommun eller offentliga försäkringssystem. Fördelningen av kostnader och intäkter mellan den offentliga sektorns olika delar spelar ingen roll i en samhällsekonomisk analys. Fördelningen av kostnader och in-

260 Ojämlikhet i levnadsvillkor, RFV 2003:15 s. 32.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

täkter mellan sektorns olika delar kan dessutom i allmänhet ändras genom enkla beslut.

När enskilda använder sina pengar för konsumtion får statskassan inkomster från mervärdesskatt och punktskatter. Om samhället blir tillgängligare för personer med funktionsnedsättning bortfaller delar av de offentliga kostnaderna för assistenthjälp, specialtransporter och annat stöd. Den assistans som personer med funktionsnedsättning har haft i form av hjälp från familj, vänner och bekanta kan istället frigöras och användas till andra ändamål.

Intäkter och kostnader i samband med anställning

Möjligheten för personer med funktionsnedsättning att få och att behålla en anställning står visserligen inte i fokus för den här utredningen. Som en ytterligare belysning av alternativkostnadsanalysen, kan det likväl vara på sin plats med ett kort principiellt resonemang om de olika ekonomiska stödsystem som finns för att främja sådana anställningar.

Normalt sett behövs ingen avancerad samhällsekonomisk analys för att vare sig löntagare, arbetsgivare eller aktörer inom den offentliga sektorn ska fatta beslut om att t.ex. inrätta en ny anställning eller att arbeta en timme extra. Löntagaren gör sin egen kalkyl och arbetsgivaren sin. Marknadskrafter och kollektivavtal sätter lönenivån. Den offentliga sektorn får sitt genom skatter och avgifter och blir normalt inte inblandad i processen, annat än som eventuell arbetsgivare.

Om en arbetsgivare har ett negativt förhållningssätt till personer med funktionsnedsättning, eller om en arbetssökandes funktionsförmåga är så pass begränsad att han eller hon inte är lika produktiv som andra arbetssökande utan motsvarande funktionsnedsättning, blir det svårare att få ett arbete. Arbetsgivarens val står i allmänhet inte mellan att anställa en person med funktionsnedsättning och att inte anställa någon alls. Valet står i stället mellan att anställa någon med en funktionsnedsättning eller någon utan en sådan funktionsnedsättning. Då kan den kassamässiga effekten av ett eventuellt behov av stöd- och anpassningsåtgärder i det enskilda fallet bli till nackdel för personer med funktionsnedsättning. Därför kan det behövas ett särskilt ekonomiskt stöd för att en sådan anställning ändå ska komma till stånd. Både utifrån ett samhällsekonomiskt och ett mer begränsat offentligt kassamässigt perspek-

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

tiv kan det vara lönsamt att ge subventioner av olika slag för att förbättra den företagsekonomiska kalkylen för arbetsgivaren.

Om en person med funktionsnedsättning på det här sättet kan gå från arbetslöshet till arbete kommer den samhällsekonomiska vinsten att bestå i hans eller hennes totala lönekostnader plus vinsten av den anställdes arbete för arbetsgivaren. På minussidan får bokföras kostnader för eventuella anpassningsåtgärder. Det positiva samhällsekonomiska nettoresultatet av den kalkylen är oftast lätt att räkna ut. Det är också skälet till att det är samhällsekonomiskt lönsamt att vid behov subventionera en anställning för en person med funktionsnedsättning, som annars inte skulle ha fått ett arbete.

Två andra aspekter kan emellertid förändra kalkylen så att stöd- och anpassningsåtgärder blir lättare att företagsekonomiskt räkna hem även utan offentliga stödsystem. Den första handlar om hur arbetsplatsanpassningen ser ut. Ju mer generella åtgärder som används, desto fler personer kommer troligen att ha nytta av investeringen. Olika typer av begränsningar i funktionsförmåga kan ju uppstå för alla under kortare eller längre tid genom skada eller sjukdom. Om en sådan investering gör det lättare för arbetstagarna att fortsätta att arbeta, blir investeringen, sett från arbetsgivarens synpunkt, snabbare lönsam.

En andra aspekt är att arbetsgivaren genom att göra arbetsplatsen tillgänglig kan bredda underlaget för rekrytering vilket i sin tur ökar möjligheterna att verkligen attrahera den bästa arbetskraften, oavsett funktionsnedsättning. Det innebär att arbetsgivarens investering inte heller behöver bli lönsam i förhållande till en enstaka anställning. För arbetsgivare som driver en verksamhet som är riktad mot allmänheten breddas dessutom kundbasen och kostnaderna för åtgärderna kan även räknas av mot ökade intäkter.

12.4.2. Samhällsekonomiska och kassamässiga effekter av ökad tillgänglighet

I grunden är det ingen större skillnad mellan dagliga ekonomiska beslut och samhällsekonomiska överväganden. I en värld utan prisstörande mekanismer sammanfaller i allmänhet den privata ekonomiska analysen med den samhällsekonomiska. Ett exempel på en sådan störande mekanism kan dock vara skattesystemet. En av utmaningarna med att utforma skattesystem är därför att få de privat-

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

och företagsekonomiska övervägandena att i största möjliga utsträckning sammanfalla med de samhällsekonomiska. Det är i praktiken omöjligt, men man bör sträva efter att de skillnader som finns ska vara måttliga och inte onödigtvis leda till fel beslut utifrån de samhällsekonomiska aspekterna.

Företagaren räknar, medvetet eller omedvetet, i termer av alternativkostnader och alternativintäkter. Det går inte att på längre sikt enbart räkna pengar ut och in i kassan från dag till dag, eftersom det inte skulle lämna utrymme för investeringar. Det ligger ju i investeringars natur att kostnaderna kommer först och intäkterna senare. För företagaren gäller det ytterst att det blir ett positivt ekonomiskt resultat över tid. Det gäller även för anställningar, där kostnaden för den nyanställde måste leda till att intäkterna blir minst lika stora. Om en anställning kan generera vinst är det en alternativkostnad att inte anställa.

Om vi tar exemplet ovan med en rullstolsramp i en butik som utgångspunkt för att jämföra de samhällsekonomiska och de kassamässiga effekterna för de två kollektiven enskilda personer respektive företag å ena sidan samt för den offentliga sektorn som helhet å den andra, kan sambanden mellan kassaeffekter och samhällsekonomiska konsekvenser göras tydligare. Vi utgår som sagt från att rampen kräver en investering på 20 000 kronor som skrivs av på fem år. Vi visar först resultatet av en beräkning, som bygger på att installationen av en rullstolsramp inte i sig påverkar det totala antalet inköp, utan endast var inköpen sker. Senare kommer vi att visa ett exempel som bygger på att också det totala antalet köp ökar. För de här kalkylerna gör vi ett antal grundantaganden om löner, skattesatser och annat som framgår av tabell 11.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Tabell 11 Grundantaganden för kalkylerna.

Investering, kr

20 000

Avskrivningstid, år

Lön efter skatt, kr/tim

Lön före skatt, kr/tim

Skattesats för företag

28%

Inkomstskatt privatpersoner

30%

Arbetsgivaravgift 32% Avkastning totalt kapital 15% Antal köp per år 300 Kostnad för pers assistent, kr/tim 250 Bruttomarginal för företagen 30% Momsskattesats 25% Köp inkl moms, kr/inköp 300

Utöver uppgifterna i tabellen kan tilläggas att i kalkylen ingår att ett inköp i en tillgänglig butik innebär en timmes minskat behov av arbetstid för personlig assistering, vare sig det sker genom oavlönad privat hjälp eller av avlönade personliga assistenter enligt LASS. Vidare antar vi att det finns vissa omkostnader (20 procent av de totala kostnaderna) för lokaler m.m. för privat assistans enligt LASS, exempelvis kontorslokaler för arbetsledning, telefoner m.m. Lönekostnaderna är således inte enbart de löner som går till assistenter utan även kostnader för administrativa funktioner.

I tabell 12 visas resultatet av att en person med funktionsnedsättning på egen hand, utan behov av personlig assistent eller privat hjälp från en närstående, kan ta sig in i en butik med en rullstolsramp och handla. I kalkylerna har vi utgått från de grundantaganden, som redovisades i tabell 11. Det innebär bland annat att det görs 300 inköp per år à 300 kronor, det vill säga cirka ett inköp per dag, som butiken är öppen. Vi antar vidare att varje inköp tar en timme.

Alternativ 1 – ingen ökning av det totala antalet köp

I den första kalkylen enligt tabell 12 utgår vi från att inköpet hade skett ändå, i samma eller i en annan butik. Det blir därför inget kassamässigt netto vare sig för privatpersonerna som helhet eller för

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

företagssektorn, endast en omfördelning av inköpen mellan butiker.

Tabell 12 Effekter på privatpersoners, företags och den offentliga sektorns kassor samt på samhällsekonomin av en investering i ökad tillgänglighet under förutsättning att det inte sker någon nettoökning av privatpersoners inköp totalt.

Privatpersoner Företag Offentlig sektor Totalt

Kassa SHE K/I Kassa SHE K/I Kassa SHE K/I SHE K/I

Nya inköp från privatpersoner, kr/år

0 0 0 0 0 0

0

Moms på nya inköp, kr/år

0 0 0 0 0 0

Värdering av nya inköp, kr/år

0

Vinstskatt på alt investering, kr/år

0

Avkastning på utebliven alt. inv, kr/år

-600 -600

0 -600

Vinstskatt alt investering, kr/år

168

-168 0

0

Investering i ramp, avskrivning, kr/år

-4 000 -4 000

-4 000

Lägre vinstskatt p.g.a. inv. i ramp, kr/år

1 120 0 -1 120 0

0

Summa 1

0 0 -3 312 -4 600 -1 288 0 -4 600

Personlig assistent bortfaller

Kostnad, kr/år

75 000

Omkostnader, kr/år

15 000 15 000

Lönekostnader, kr/år

60 000 60 000

- varav bruttolön, kr/år

45 455

- varav nettolön efter skatt, kr/år

34 965

- varav inkomstskatt, kr/år

10 490

- varav arbetsgivaravgifter, kr/år

14 545

Summa 2

0 0 0 0 75 000 75 000 75 000

Privat assistering bortfaller

Totala lönekostnader, kr/år

53 743

53 743

- varav nettolön, kr/år

28 500 28 500

28 500

- varav inkomstskatt, kr/år

12 214

12 214 0 12 214

- varav arbetsgivaravgift, kr/år

13 029

13 029 0 13 029

Summa 3

28 500 53 743 0 0 25 243 0 53 743

Summa 4 = 1 + 2

0 0 -3 312 -4 600 73 712 75 000 70 400

Summa 5 = 1 + 3

28 500 53 743 -3 312 -4 600 23 955 0 49 143

Anm: SHE K/I är förkortning för samhällsekonomiska kostnader och intäkter, alltså realekonomiska effekter.

I den första delen av kalkylen (summa 1 i tabellen) ser vi att företagssektorns kassaflöde förändras på två sätt. Först av effekterna av

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

investeringen i rampen där utgifterna ökar med 2 880 kronor. Ökningen är den årliga kostnaden (4 000 kronor) för investeringen under en avskrivningstid på fem år, efter avdrag för minskat skatt (1 120 kronor). Därutöver tillkommer för företagssektorn de alternativa intäkterna av att det annars hade varit möjligt för butiks- eller fastighetsägaren att investera i något annat, exempelvis en expansion av butiken eller ett större sortiment. Utan investeringen i rampen hade nämligen 4 000 kronor per år varit tillgängliga för sådana alternativa investeringar. Med en avkastning på investerat kapital på 15 procent blir den förlorade alternativintäkten 600 kronor per år för både företagssektorn och samhällsekonomin (15 procent av 4 000 kronor). En del av avkastningen på den alternativa investeringen, 28 procent av 600 kronor i exemplet, hade i så fall gått till företagsskatt och stärkt den offentliga sektorns kassa. De samhällsekonomiska kostnaderna ökar dels med 4 000 kronor per år för avskrivningskostnaderna för rampen, dels med 600 kronor för den uteblivna alternativa investeringen. Skatter är inte en samhällsekonomisk kostnad eller intäkt och ska därför inte räknas in i den delen av kalkylen.

För privatpersonerna som grupp blir nettot av inköpen noll både kassamässigt och samhällsekonomiskt eftersom vi i detta exempel utgår från att köpet hade skett ändå fast i någon annan butik. Det blir ingen samhällsekonomisk belastning netto eller någon extra betalning av mervärdesskatt till den offentliga sektorn.

För den offentliga sektorns kassa leder själva investeringen till ett minus på 1 288 kronor per år (summa 1) på grund av uteblivna skatteintäkter, varav 1 120 kronor i sänkt skatt på grund av att investeringen är en avdragsgill kostnad och 168 kronor på grund av att någon alternativ användning av den årliga investeringskostnaden för ökad tillgänglighet inte blir av. Det blir inga samhällsekonomiska kostnader för den offentliga sektorn. I nästa led, exempelvis om den alternativa investeringen hade skapat fler jobb, hade effekterna blivit större för såväl samhällsekonomin som företagen och den offentliga sektorn. Även privatpersonernas kassa hade stärkts av den ökade sysselsättningen, om vi hade tagit hänsyn till de följande leden och inte bara nöjt oss med denna förenklade kalkyl.

I princip skulle man vidare, som tidigare redovisats, kunna sätta ett pris på 95 kronor på möjligheten för den enskilda personen med funktionsnedsättning att själv kunna ta sig till en butik för att handla, beräknat på nettolönen per timme efter skatt för en industriarbetare. Jag har dock valt att inte räkna in det värdet i kalkylen,

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

eftersom det indikerar fördelningseffekter som inte är förenliga med grundläggande värderingar i vårt samhälle. Det går ur en strikt ekonomisk synvinkel att argumentera för att en sådan utebliven utgift ska räknas in som en intäkt för den enskilde, men ett sådant resonemang faller på det självklara demokratiska motargumentet att det är orimligt att just personer med funktionsnedsättning ska antas betala för något som är självklart gratis för alla andra. Därför har jag valt att inte ta med denna post på plussidan i kalkylerna.

Kalkylen visar, det egentligen självklara, att först när investeringen i rampen leder till att behovet av assistans, betald eller obetald, försvinner så uppstår en positiv effekt i de finansiella flödena och i den samhällsekonomiska kalkylen (summa 2 respektive summa 3). För företagssektorn blir det dock ett fortsatt minus; investeringen kostar lika mycket oberoende av hur många kunder som utnyttjar rampen, eftersom det totala antalet köp i det här exemplet inte antas öka. Nettot för den offentliga sektorns kassa blir klart positivt, med de antaganden som kalkylen bygger på, när behovet av betald eller obetald assistering bortfaller och den tiden kan användas till andra produktiva ändamål. Att det inte blir någon effekt för privatpersonerna som kollektiv när behovet av en samhällsfinansierad personlig assistent bortfaller (summa 2 i tabell 12), beror på att den personlige assistenten antas få ett annat jobb och ersätter en lön med en annan.

För privatpersonerna som kollektiv blir det ett positivt netto när behovet av den privata assisteringen bortfaller (summa 3 i tabellen). Resultatet beror på att vi antar att det finns en alternativkostnad för sådan assistering i form av avlönat arbete. Den som hjälper en person med funktionsnedsättning att handla när butiken saknar ramp, kan nu i stället ägna sig åt avlönat arbete. Det bör kanske påpekas att det positiva kassanettot inte tillfaller den enskilda personen med funktionsnedsättning utan den som assisterar. Antagandet att det finns en alternativ inkomst stämmer naturligtvis inte i sin helhet, men kommer att prövas närmare i en känslighetsanalys i det följande.

Känslighetsanalys I – samhällsekonomisk lönsamhet

I en känslighetsanalys, där en faktor i taget av dem som finns redovisade i tabell 11 förändras, kan vi se var brytpunkten går för det samhällsekonomisk lönsamma.

Konsekvens- och kostnadsanalys Ds 2010:20

Först om antalet besök i butiken minskar ända ner till 18 per år, istället för 300 enligt grundantagandet, blir det samhällsekonomiska nettot nära noll räknat på att det är behovet av assistans enligt LASS som försvinner (summa 4). Det räcker alltså att så få som sex procent av köpen i utgångskalkylen kan ske utan personlig assistans enligt LASS för att investeringen i rampen ska vara samhällsekonomiskt lönsam. Det motsvarar i genomsnitt 1,5 personer per månad. Då är det fortfarande plus både i den offentliga sektorns kassa och realekonomiskt, men det uppvägs samhällsekonomiskt av att företagssektorns netto är fortsatt negativt.

För att det samhällsekonomiska nettot ska vara högre än noll (summa 5) även i det andra fallet, alltså när det är behovet av privat assistering som bortfaller, kan antalet inköp minska ner till 26 per år. Även om rampen alltså bara får till följd att de privata medföljarna kan ägna sig åt annat, och därför får arbetsinkomster, i så få som 8,6 procent av fallen blir investeringen samhällsekonomiskt lönsam. För båda dessa kalkyler har vi hållit inköpssumman, 300 kr/köp, konstant. Även då är den offentliga sektorns kassanetto positivt, medan företagssektorns netto är oförändrat negativt.

Kostnaden för investeringen kan öka ända upp till cirka 326 000 kronor, istället för 20 000 enligt grundkalkylen, innan det samhällsekonomiska nettot blir negativt enligt alternativet att behovet av assistans enligt LASS faller bort (summa 4). För företagssektorn ökar naturligtvis kostnaderna påtagligt. Då har vi förutsatt oförändrad avskrivningstid på investeringen, vilket i och för sig är orimligt. Med den längre avskrivningstid som skulle bli aktuell tål också samhällsekonomin betydligt högre investeringskostnader. För alternativet att det är behovet av privat assistering som faller bort kan investeringskostnaderna öka upp till cirka 234 000 kronor innan det samhällsekonomiska nettot blir negativt (summa 5). Även då blir naturligtvis kostnaderna för företagssektorn avsevärt högre än med de ursprungliga antagandena, medan det blir positiva siffror för den offentliga sektorn och för privatpersonerna som helhet.

För företagssektorn som helhet kvarstår alltså minustecknen i kalkylen, eftersom vi arbetar med förutsättningen att investeringen inte leder till totalt fler inköp. För de butiker som investerar i rullstolsrampen enligt exemplet kan investeringen snabbt bli lönsam, men då på bekostnad av en annan butik. Det blir således en omfördelning av omsättning och vinst mellan företagen.

Ds 2010:20 Konsekvens- och kostnadsanalys

Alternativ 2 – det totala antal