SOU 1991:75
Organiserad rasism : delbetänkande
Till statsrådet Maj-Lis Lööw
Regeringen bemyndigade den 31 maj 1990 det statsråd som har att föredra ärenden om etnisk diskriminering att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bedöma vilka alternativ som finns för att genom lagstiftning på lämpligaste och effektivaste sätt utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och uppmanar till rasdiskriminering, överväga möjlig- heter till lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskriminering. Den 11 juni 1990 förordnades undertecknad att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet EDU.
Som experter i utredningen har medverkat avdelningsdirektören Hedi Bel Habib, departementsrådet Lena Berke, hovrättsassessorn Lii Orlov Lempert, departementssekreteraren Charlotte von Redlich och före- draganden i arbetsmarknadsutskottet Gunilla Upmark. Hovrättsassessom Nanna Töcksberg har varit sekreterare. I sekretariatets arbete har även
assistenterna Anita Börjesson och Doris Olsson deltagit.
Utredningsarbetet vad gäller rasistiska organisationer är nu slutfört. Jag har bedömt det lämpligt att redovisa uppdraget i denna del i delbetänkandet Organiserad rasism, som härmed överlämnas. Delbetänkandet föreligger även i engelsk översättning.
Stockholm i september 1991
Hans Stark
lNanna Töcksberg
Sammanfattning
Uppdraget
Enligt direktiven skall utredningen mot bakgrund av den kritik som riktats mot Sverige för bristande uppfyllelse av FN-konventionen för avskaffande av alla former av rasdiskriminering utreda behov och utformning av lagstiftning mot rasistiska organisationer och mot etnisk diskriminering inom arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskriminering. Uppdraget när det gäller rasistiska organisationer har varit att bedöma vilka alternativ som kan finnas för att - med bibehållen respekt för föreningsfriheten - genom lagstiftning på lämpligaste och effektivaste sätt utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och
uppmanar till rasdiskriminering.
Bakgrund
FN-konventionen för avskaffande av alla former av rasdiskriminering
FN-konventionens övergripande mål är faktisk jämlikhet mellan människor utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung. Sverige ratificerade konventionen år 1971.
En särskilt tillsatt kommitté bevakar att konventionen efterlevs. Ledamöter av kommittén har vid upprepade tillfällen kritiserat Sverige för att inte uppfylla konventionsåtagandena vad gäller förbud mot rasistiska organisationer och kriminalisering av deltagande och stöd till sådana organisationer.
Enligt konventionens grundläggande artikel, artikel 2, är staterna skyldiga att förbjuda och med alla lämpliga medel, däribland den lagstift— ning som omständigheterna påkallar, göra slut på rasdiskriminering i alla dess former och uttryck. Enligt artikel 4 b skall staterna, i syfte att avskaffa rasdiskriminering och med beaktande av de principer som omfattas av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och av de rättigheter som nämns i konventionens artikel 5, bl.a. olagligförklara och förbjuda organisationer och organiserad och annan propaganda, som främjar och uppmanar till rasdiskriminering, samt förklara deltagande i dylika organisationer eller dylik verksamhet som en brottslig gärning, straffbar enligt lag. I artikel 5 förbinder sig staterna att avskaffa all rasdiskriminering vad gäller åtnjutande av bl.a. åsikts—, yttrande—, församlings- och föreningsfrihet.
Sveriges hittillsvarande inställning har varit att den svenska lagstift—
ningen, främst genom brottsbalksbestämmelsen om hets mot folkgrupp och
motsvarande bestämmelse i tryckfrihetsförordningen, innebär ett faktiskt förbud mot rasistiska organisationer genom att deras verksamhet hindras och att Sverige härigenom uppfyller sina åtaganden enligt konventionen. Sverige har i likhet med många andra stater anfört att konventionen måste tolkas så att den inte innebär förpliktelse att kränka föreningsfriheten. Sverige har inte heller ansett att de inhemska förhållandena motiverat en mer ingripande lagstiftning.
Den svenska lagstiftningen har emellertid visat sig oförenlig med det synsätt som några ledamöter av rasdiskrimineringskommittén vid upprepade
tillfällen givit uttryck för.
Gällande rätt
Äsikts- och yttrandefrihet samt föreningsfrihet är rättigheter som i princip tillförsäkras alla i den svenska grundlagen. Lagstiftning som inskränker dessa rättigheter förekommer ytterst sparsamt. Det saknas t.ex. förbud mot rasistiska organisationer. Däremot finns annan lagstiftning mot etnisk diskriminering.
I regeringsformen finns grundläggande bestämmelser om skydd mot etnisk diskriminering från det allmännas sida.
En rad straffrättsliga bestämmelser kan användas mot yttringar av rasism. I brottsbalken stadgas straff för olaga diskriminering för den som i bl.a. näringsverksamhet diskriminerar annan på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse (16 kap. 9 5) samt för hets mot folkgrupp för den som i uttalande eller annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av någon sådan omständighet (16 kap. 8 €).
Hets mot folkgrupp är även straffbart i tryckfrihetsrättslig ordning om uttalandet görs i tryckt skrift.
Brottsbalken innehåller en rad bestämmelser, som utan att speciellt avse beteenden av rasistisk karaktär kan användas även mot sådana övergrepp och kränkningar. Hit hör t.ex. brotten mot liv och hälsa och ärekränknings- brotten. Vidare finns bestämmelser i brottsbalken och tryckfrihetsför- ordningen om uppvigling, enligt vilka den straffas som i meddelande till allmänheten uppmanar eller eljest söker förleda till bl.a. brottslig gärning. Den som i stället uppmanar en viss person att begå brott kan vara straffbar för medverkan till brottet.
Åtgärder mot rasistiska organisationer måste vägas mot de inskränk— ningar av t.ex. föreningsfriheten som kan bli följden. Regeringsformens rättighetskatalog tillförsäkrar var och en bl.a. föreningsfrihet. Denna får enligt regeringsformen inskränkas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp med viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.
Sverige saknar generell föreningslagstiftning. En ideell förening
tillerkänns rättskapacitet så snart den antagit stadgar och utsett en styrelse.
Tidigare överväganden och förslag
Inför Sveriges tillträde till rasdiskrimineringskonventionen gjordes en genomgång av vilka lagändringar som krävdes för att den svenska lagstift— ningen skulle stå i överensstämmelse med de krav som konventionen ställde. Det ansågs emellertid att förhållandena i Sverige inte motiverade införande av ett förbud mot rasistiska organisationer.
Rasdiskrimineringskonventionen fick betydelse för utformningen av fri— och rättighetsskyddet i regeringsformen. Föredragande statsrådet ansåg att man borde undvika att utforma grundlagen så att det kunde hävdas att den lade hinder i vägen för ett fullständigt uppfyllande av konventionen, varför möjligheten till av föreningsfriheten infördes.
Frågan om åtgärder mot rasistiska organisationer har därefter behandlats i ett flertal sammanhang.
Diskrimineringsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande år 1984 att ett regelrätt förbud skulle införas. Förslaget kom emellertid inte att ge- nomföras. År 1986 stiftades lagen mot etnisk diskriminering, varigenom diskrimineringsombudsmannaämbetet inrättades. Tillämpningsområdet för bestämmelsen om hets mot folkgrupp utvidgades senast år 1989.
År 1987 tillsattes kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet. Kommissionen förordade ett förbud mot sammanslutningar som ägnar sig åt att förfölja personer eller grupper av personer av viss ras, med viss hudfärg eller visst etniskt ursprung. Deltagande i sådana sammanslutninar föreslogs bli kriminaliserat. Något färdigt lagförslag av denna innebörd lade kommissionen emellertid inte fram. Remissopinionen var blandad. I regeringens proposition 1989/90 om åtgärder mot etnisk diskriminering uttalades starka betänkligheter mot en sådan av föreningsfriheten som ett
förbud mot rasistiska organisationer skulle innebära.
Utländska förhållanden
I avsnittet lämnas en kortfattad redogörelse för lagstiftningen och för utbredningen av den organiserade rasismen i ett antal länder med likartad
syn som Sverige både på rasdiskriminering och föreningsfrihet. Danmark,
Norge, Finland, Kanada, Nederländerna och Tyskland hör till de länder som i likhet med Sverige anslutit sig till rasdiskrimineringskonventionen utan reservation. Australien, Belgien, Frankrike, Storbritannien och Österrike har däremot avgivit förklaring att de inte anser sig förpliktade att
lagstifta på ett sätt som inskränker föreningsfriheten. USA har skrivit under
men inte ratificerat konventionen.
Överväganden
Utredningen anser inte att den kritik som riktats mot Sverige i sig ger anledning att införa ett regelrätt förbud mot rasistiska organisationer och kriminalisera deltagande i sådana organisationer. Däremot ger den anledning att granska om den hittillsvarande svenska tolkningen av konventionen verkligen har fog för sig.
Utredningen redogör i avsnittet för sitt försök att tolka konventionstexten och kommer till slutsatsen att denna rimligen bör läsas så att konventions- staterna är skyldiga att ha en inhemsk lagstiftning som gör det praktiskt sett omöjligt för rasistiska organisationer att verka och förbjudet för enskilda att delta i rasistisk verksamhet, men att denna skyldighet inte nödvändigtvis måste uppfyllas genom ett regelrätt förbud mot förekomsten av rasistiska organisationer som sådana. Utredningen finner att den svenska lagstift— ningen i och för sig uppfyller konventionens krav.
Utredningen menar emellertid att det finns andra anledningar att stärka skyddet mot rasistiska organisationer. Det är viktigt att visa att Sverige tar internationell kritik på allvar och vill sträva efter att bedriva irbetet mot rasismen på ett så effektivt sätt om möjligt. Det finns vidare tecken på att den organiserade rasismen kan vara på frammarsch. Sverige beCöms i lång-
sammare takt följa samma utveckling som övriga västeuropeiska länder, där nazistiska och andra högerextremistiska idéer på senare år fått ett för- vånansvärt fotfäste och där rasistiskt våld i vissa fall fått en ytterst oroande utbredning. I Sverige har statistiskt sett någon form av attentat riktats mot en flyktingförläggning var tredje vecka under de tre senaste åren. Belägg saknas för att organiserade rasister legat bakom dåden. Det har emellertid i vissa andra fall kunnat konstateras samband mellan en viss samman- slutning och utförda brott. Lagstiftningen bör utformas så att en utveckling åt det håll som kunnat konstateras i vår omvärld effektivt kan hejdas.
Ytterligare lagstiftning bör inte riktas mot sammanslutningar som söker verka enbart genom propaganda. Mot dessa är bestämmelsen om hets mot folkgrupp ett verksamt medel. I den mån rasistisk och främlingsfientlig propaganda inte träffas av den bestämmelsen är det i den fria debatten som sådana idéer på ett grundläggande sätt kan bemötas och förkastas av den allmänna opinionen.
Det är i stället mot sammanslutningar, som strävar efter att med våld eller liknande brottslighet mot person eller egendom förverkliga sina rasistiska syften, som det kan vara motiverat med ytterligare lagstiftning. Det är sådana sammanslutningar som lätt kan utvecklas till en verklig fara för både utsatta grupper och för det demokratiska samhället. Mot den typen av rasistiska organisationer framstår det som så angeläget med ett starkt skydd att möjligheten i regeringsformen till inskränkning av förenings- friheten enligt utredningens uppfattning bör utnyttjas.
Utredningen vill emellertid inte ens beträffande denna särskilt farliga typ av rasistiska organisationer föreslå ett förbud riktat mot sammanslut- ningama som sådana. Anledningen är främst att en sådan lagstiftning troligtvis inte skulle bli effektiv. Stora svårigheter kan förutses med att över huvud taget identifiera och precisera en sarmnanslutning tillräckligt för
att ett förbud skall kunna riktas mot den, liksom med att upprätthålla ett en gång meddelat förbud.
Utredningen anser däremot att kriminalisering av den enskildes befattning med särskilt farliga sammanslutningar är en framkomlig väg att utöka skyddet.
Utredningen anser också att brott som begåtts av rasistiska motiv och
brott med andra rasistiska inslag bör bestraffas särskilt strängt.
Förslag
Utredningen föreslår att föreningsfriheten skall kunna inskränkas vid förföljelse även mot annan grupp av personer än folkgrupp, dvs. mot t.ex. invandrare eller flyktingar. Utredningen föreslår vidare att regerings- formens möjlighet till inskränkning av föreningsfriheten skall omfatta även förföljelse på grund av nationellt ursrpung eller trosbekännelse.
En ny brottsbalksbestämmelse föreslås om organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism. Den som deltar i eller lämnar stöd åt en samman- slutning som ägnar sig åt rasistisk förföljelse genom att ligga bakom eller uppmana till vissa särskilt allvarliga typer av brott föreslås kunna straffas med böter eller fängelse i upp till två år. Detsamma skall gälla den som bildar en sammanslutning som är avsedd att ägna sig åt sådan förföljelse. Beträffande det fall att bildande eller deltagande sker eller stöd lämnas i form av meddelande i tryckt skrift föreslås att ansvar skall kunna utkrävas i tryckfrihetsrättslig ordning. Ett tillägg till TF:s brottskatalog av denna innebörd föreslås.
Förslaget om organiserad rasism innebär att vad som skall prövas är inte sammanslutningens rasistiska inställning i och för sig. Det är i stället
avgörande om sammanslutningen kan sägas ha ägnat sig åt förföljelse genom att ha deltagit i eller uppmanat till vissa typer av rasistiska brott, nämligen sådana med inslag av våld, hot eller tvång. Det saknar betydelse vilken organisatorisk form sammanslutningen har. I begreppet förföljelse ligger att det skall vara fråga om brottslig verksamhet med viss upprepning eller intensitet.
Lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål föreslås gälla också vid förundersökning angående organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism.
Utredningen föreslår vidare att rasistiska motiv till eller rasistiska inslag i brott skall utgöra en allmän straffskärpningsgrund. En sådan lagstiftning skulle enligt utredningen utgöra ett lämpligt komplement till det nuvarande skyddet mot sådana organisationer som inte tillhör de farligaste men som
genom sin verksamhet ändå inspirerar anhängarna till trakasserier och
liknande.
Summary in English
The task
According to the terms of reference, the Commission shall, in the light of the criticisms directed at Sweden for inadequate implementation of the UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination in- vestigate the need for and drafting of legislation against racist organizations and ethnic discrimination in working life and shall review the Act to Counter Ethnic Discrimination.
As far as racist organizations are concerned, the task has been to assess which alternatives may be available for, while retaining respect for the freedom of association, increasing protection through legislation in the most appropriate and effective way against organizations which promote and
incite racial discrimination through their activities.
Background
The UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Dis
crimination
The overall aim of the UN Convention is genuine equality among all human beings without any distinction as to race, colour or national or
ethnic origin. Sweden ratified the Convention in 1971.
A specially established Committee monitors the implementation of the Convention. Members of this Committee have criticized Sweden on repeated occasions for not fulfilling the undertakings of the Convention, as far as the prohibition of racist organizations is concerned, making participation in and giving support to such organizations a criminal offence.
According to the fundamental article of the Convention, article 2, States are bound to prohibit and bring to an end, by all appropriate means, including legislation as required by circumstances, racial discrimination in all its forms and manifestations. According to article 4 (b) States shall with the end of eradicating racial discrimination and with due regard to the principles embodied in the Universal Declaration of Human Rights and the rights expressly set forth in article 5 of the Convention, inter alia declare illegal and prohibit organizations and also organized and all other propaganda activities, which promote and incite racial discrimination and shall recognize participation in such organizations or activities as an offence punishable by law. In article 5, the States undertake to eliminate racial discrimination in all its forms, regarding the enjoyment of inter alia the right to freedom of thought, conscience and religion, the freedom of opinion and expression and the freedom of peaceful assembly and association. '
Sweden's view until now has been that Swedish legislation, principally through the provisions in the Penal Code on agitation against ethnic group, contains a de facto prohibition against racist organizations, in that their activity is prevented and that in this way Sweden satisfies the requirements of the Convention. Like many other countries, Sweden has reasoned that the Convention must be interpreted in such a way that it does not involve an obligation to impair freedom of association. Neither has Sweden
considered that conditions in the country were such as to justify a more far— reaching legislation.
The Swedish legislation has, however, been shown to be incompatible with the view which some members of the Committee on the Elimination
of Racial Discrimination have expressed on repeated occasions.
Legislation currently in force
The freedom of opinion and expression and the freedom of association are guaranteed to all in the Swedish Constitution. Legislation restricting these rights is extremely rare. There is, for example, no prohibition against racist organizations. Other legislation exists, however, against ethnic dis- crimination.
There are basic provisions in the Instrument of Government, on protection against ethnic discrimination by public authority.
A number of penal provisions can be used against manifestations of racism. In the Penal Code, provisions are made for punishment for unlawful discrimination for any person who in the conduct of business inter alia discriminates against someone on the ground of his race, skin colour, national or ethnic origin or religious creed (Chapter 16 59) and for agitation against ethnic group for any person who in a statement or other communication which is spread among the public threatens or expresses contempt for an ethnic group or other such group of persons with allusion to such circumstance (Chapter 16 58). Agitation against ethnic group is also punishable according to the legislation on the freedom of the press if
the statement is made in printed matter.
The Penal Code contains a number of provisions which, while not specifically being directed at behaviour of a racist nature, can be used against such excesses and violations. Crimes against life and health and crimes of defamation fall under this heading, for example. Furthermore, provisions exist in the Penal Code and in the Freedom of the Press Act on incitement, according to which a person is liable to punishment who in a message to the public, urges or otherwise attempts to entice people to commit a criminal act, inter alia. The person who instead induces a particular individual to commit a crime can be punished for complicity.
A balance has to be struck between measures directed against racist organizations and the restrictions in, for example, the freedom of association, which can result from these measures. The fundamental rights and freedoms listed in the Instrument of Government guarantee each and everyone inter alia freedom of association. According to the Instrument of Government, restrictions on freedom may only be made concerning organizations whose activities are of a military nature or the like, or which involve the persecution of an ethnic group of a particular race, skin colour or ethnic origin.
Sweden possesses no general legislation on associations. The legal capacity of a voluntary society is recognized as soon as it has adopted rules
and appointed a committee.
Previous deliberations and proposals
Before Sweden's accession to the Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, a review was made of the changes to the
law which would be required so that Swedish legislation would be
compatible with the requirements of the Convention. It was considered, however, that conditions in Sweden did not justify the introduction of a prohibition against racist organizations.
The Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination was of significance for the drafting of the provisions on the the protection of fundamental rights and freedoms in the Instrument of Government. The Minister responsible for presenting the constitutional proposals considered that one should avoid drafting the Constitution in such a way that it could be argued that it put obstacles in the way of a complete satisfaction of the requirements the Convention and, for this reason, the possibility for restrictions in the freedom of association was included. Questions concerning measures against racist organizations have after this been considered in a number of contexts.
The Commission on Discrimination proposed in its final report in 1984 that an outright prohibition should be introduced. The proposal was not adopted, however. In 1986, the Act to Counter Ethnic Discrimination Act was adopted, according to which the Office of the Ethnic Discrimination Ombudsman was established. The scope of application of the provisions on agitation against ethnic group was expanded.
In 1987, a Commission against Racism and Xenophobia was appointed. The Commission recommended a prohibition against organizations, engaged in persecuting persons or groups of persons of a particular race, skin colour or ethnic origin. It was proposed that participation in such organizations should be made a criminal offence. The Commission did not, however, present any legislative proposals to that effect. The reactions from the referral bodies were mixed. In the Government Bill 1989/90 on
Measures to counter Ethnic Discrimination, strong reservations were
expressed against such a restriction in the freedom of association which a
prohibition against racist organizations would involve.
The situation in other countries
In this section, a short account is given of legislation and the extent of organized racism in a number of countries with a similar view to Sweden on racial discrimination and the freedom of association. Denmark, Norway, Finland, Canada, the Netherlands and Germany are among the countries which like Sweden have acceded to the Convention on the Elimination of Racial Discrimination without making any reservations. Australia, France, the United Kingdom and Austria have on the other hand made
interpretative statements that they do not regard themselves as being bound to introduce legislation which would curtail the freedom of association. The
USA has signed the Convention but not ratified it.
Deliberations
The Commission does not consider that the criticisms directed at Sweden are a reason per se for introducing an outright prohibition of racist organizations and for making it a criminal offence to participate in such organizations. It does, however, give cause to examine whether the interpretation of the Convention, made by Sweden up till now, is justified.
The Commission reports in this section on its attempt to interpret the text of the Convention and has drawn the conclusion that a reasonable reading of it is that the States Parties are obliged in their domestic legislation to
make it to all extents and purposes impossible for racist organizations to operate and to forbid the individual from participating in racist activities, but that this obligation need not necessarily be fulfilled by means of an outright prohibition against racist organizations as such. The Commission considers that as it now stands the Swedish legislation per se satisfies the requirements of the Convention.
The Commission is of the opinion, however, that there are other reasons for strengthening the protection against racist organizations. It is important to demonstrate that Sweden takes international criticism seriously and strives to carry on work against racism as effectively as possible. There are furthermore signs that organized racism can be gaining ground. Sweden is considered to be following the same development at a slower pace as the other Western European countries where nazist and other ideas from the extreme right have in recent years won a surprising foothold and where racist violence has in some cases acquired extremely disturbing dimensions. In Sweden, statistically some form of attack on refugee residential centres has been made every third week during the past three years. There is no proof that organized racists have been behind the incidents. In some other cases, a connexion has, however, been established between a particular association and offences committed. Legislation should be drafted so that a development in the direction which can be seen in the world around us can be effectively checked.
Additional legislation should not be directed against associations, which attempt to operate only by means of propaganda. Against such organizations, the provision on agitation against ethnic group is effective. To the extent that racist and xenophobic propaganda is not covered by this provision, such ideas can be countered in a thoroughgoing way in a free
debate and rejected by public opinion.
It is rather against associations which attempt to realize their racist ideas through violence or similar criminality against persons or property that further legislation can be justified. It is such associations which can easily develop into a real danger for both the groups subjected to their attentions and for the democratic society. Against this type of racist organization, a strong protection appears to be so desirable that the possibility provided for in the Instrument of Government for restrictions in the freedom of association should be made use of.
The Commission does not wish, however, not even concerning these especially dangerous types of racist organizations, to propose a prohibition directed against the associations as such. The reason is primarily that such legislation would probably not be effective. Considerable difficulties can be foreseen in being able even to identify an association with sufficient precision to be able to prohibit it, as well as maintaining a ban once it had been made.
The Commission is of the opinion, however, that criminalization of the individual's participation in especially dangerous associations is a feasible way of increasing protection.
The Commission funher considers that offences which are committed from racist motives or with a racist component should be punished
especially severely.
Proposals
The Commission proposes that freedom of association should be able to be restricted in cases of persecution of other groups of people besides ethnic
groups, i.e. against immigrants or refugees. The Commission further
proposes that the possibilities contained in the Instrument of Government on restriction of the freedom of association shall also cover persecution on the grounds of national origin or religious creed.
A new provision in the Penal Code is proposed on Organized Racism and Giving Support to Organized Racism. It is proposed that those participating in or giving support to an organization, which engages in racist persecution through instigating or inciting particular especially serious types of offence shall be liable to fines or imprisonment for at most two years. The same provisions shall apply to any person forming an association which is intended to engage in such persecution. Concerning those cases where the formation of the association or participation takes place or support is given in the form of communications in printed matter, it is proposed that these actions shall be made subject to penalty according to the provisions of the legislation on the freedom of the press. It is proposed that an addition be made to the offences covered by the Freedom of the Press Act to this effectf
The proposal on organized racism means that it is not the racist attitude Of the association as such which shall be tried. What is instead decisive is whether the organization can be said to have engaged in persecution through participating in or inciting particular types of racist crimes, namely those containing elements of violence, threats or coercion. The organizatio- nal form that the association has is without importance. By the concept of persecution is meant criminal activities with some degree of repetition or intensity.
The Commission further proposes that racist motives for or racist components in a crime shall constitute a general ground for the increase in the severity of a punishment. Such legislative provisions would in the opinion of the Commission form an appropriate complement to the existing
protection against those organizations which are not among the most dangerous but which through their activities still inspire their supporters to harassment and similar behaviour.
Författningsförslag
Förslag till ändring i 2 kap. 14 å andra stycket regerings-
formen
Föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg,
nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.
Förslag till 16 kap. 7 & brottsbalken
Om någon deltar i sammanslutning, som genom att medverka i eller uppmana till brottslighet som innebär våld, hot eller tvång måste anses förfölja folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse, döms för organiserad rasism till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma skall gälla den som bildar sammanslutning som är avsedd att idka sådan förföljelse.
Den som upplåter lokal eller lämnar ekonomiskt eller annat stöd till sammanslutning som avses i första stycket döms för stöd åt organiserad
rasism till samma straff.
sou 1991:75 30 Förslag till 7 kap. 4 5 punkt 16 tryckfrihetsförordningen
16. organiserad rasism eller stöd åt organiserad rasism, varigenom någon deltar i eller lämnar stöd till sammanslutning, som genom att medverka i, uppmana till eller på annat sätt främja brottslighet som innebär våld, hot eller tvång måste anses förfölja folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller
trosbekännelse.
Förslag till ändring i 1 5 lagen (1952z98) med särskilda
bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål
l 5. Vad i denna lag stadgas skall äga tillämpning vid förundersökning angående
brott som avses i 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b & brottsbalken om brottet innefattar gärning varom i 4 & nämnda kap. sägs,
brott som avses i 13 kap. 4 eller 5 5, 16 kap. 7 5, 18 kap. 1, 3 eller 4 5 eller 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8 eller 10 & brottsbalken,
brott som avses i 3 kap. 1, 2, 5 eller 6 & eller 4 kap. 1, 2, 3 eller 4 & brottsbalken, om gärningen innebär förgripelse mot Konungen eller annan som är nämnd i 18 kap. 2 & samma balk, eller
försök, förberedelse eller stämpling till brott som ovan nämnts, om sådan
gärning är belagd med straff.
Förslag till 29 kap. 2 & punkt 7 brottsbalken
eller
7. om brottet begåtts av rasistiska motiv eller eljest innehållit rasistiska
inslag.
1. Uppdraget
Enligt direktiven (Dir. 1990:37) skall utredningen mot bakgrund av den kritik som riktats mot Sverige för bristande uppfyllelse av FN—konventionen för avskaffande av alla former av rasdiskriminering utreda behov och utformning av lagstiftning mot rasistiska organisationer och mot etnisk diskriminering i arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskriminering.
I detta delbetänkande behandlas frågan om rasistiska organisationer. Uppdraget är i denna del att bedöma vilka alternativ som kan finnas för att - med bibehållen respekt för föreningsfriheten - genom lagstiftning på lämpligaste och effektivaste sätt utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och uppmanar till rasdiskriminering. Utredningen har
enligt direktiven haft att
- studera vilka regelsystem som förekommer i andra länder samt reglernas effektivitet,
— övet'vå'g'å lämpligheten och utformningen av lagstiftning i en form som inte innebär ett direkt förbud mot den faktiska förekomsten av organisa-
tioner utan riktar sig mot individens beteende,
- överväga om nuvarande lagstiftning kan skärpas så att också bildandet,
deltagandet och stödjandet av rasistisk verksamhet kriminaliseras samt
- överväga andra lagstiftningsalternativ, däribland i sista hand — om andra
alternativ bedöms otillräckliga - ett organisationsförbud.
2. FN-konventionen för avskaffande av alla
former av rasdiskriminering
FN-konventionen för avskaffande av alla former av rasdiskriminering antogs av generalförsamlingen år 1965 och trädde i kraft år 1969. Den har nu tillträtts av 129 stater, däribland Sverige, som ratificerade den år 1971 (SÖ l97l:40), och övriga nordiska länder. Bland de länder som saknas finns USA.
Konventionens övergripande mål är faktisk jämlikhet mellan människor utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung. Trosbekännelse finns inte med som diskrimineringsgrund. Så till vida är det i svensk rätt använda begreppet etnisk diskriminering mer omfattande. Konventionen ålägger staterna att göra slut på rasdiskrimine- ring i alla dess former och uttryck, således även från enskilda personers och sammanslutningars sida. Konventionen omfattar det offentliga livet (public life).
Staterna åläggs i konventionen dels att fördöma rasdiskriminering, dels att föra en politik som syftar till att avskaffa rasdiskriminering och dels att genom positiva åtgärder främja jämlikhet mellan människor oberoende av
ras m.m.
2.1. Rasdiskrimineringskommittén
En särskilt tillsatt kommitté med personligt valda ledamöter bevakar att konventionen efterlevs. Konventionsstaterna har att rapportera om utveckling och åtgärder på det aktuella området till kommittén, som på grundval av dessa rapporter årligen avger yttrande till generalförsamlingen. Rapporterna diskuteras i tredje utskottet.
Kommittén har inte tillagts någon jurisdiktion över konventionsstaterna eller någon generell slutlig tolkningsrätt Över konventionens regler. Den anses dock ha behörighet att tyda konventionstexten i de avseenden som är nödvändiga för kommitténs verksamhet, t.ex. vad gäller omfattningen av staternas rapporteringsskyldighet. Vid tre tillfällen hittills har kommittén publicerat redogörelser för sitt arbete och sin egen uppfattning om hur konventionen bör tolkas och tillämpas. År 1978 gavs en allmän översikt över utvecklingen under kommitténs första åtta år. De båda övriga redogörelsema gavs ut år 1983 och innehöll granskningar av tillämpningen av artiklarna 4 resp. 7. Beträffande artikel 5 finns vidare en ingående analys av en tidigare framstående ledamot av kommittén publicerad. 1 övrigt blir kommittéledamöternas bedömningar kända i samband med att yttrandena till generalförsamlingen publiceras.
Kommittén kan efter särskilt medgivande från en konventionsstat ta emot och behandla klagomål från enskilda som anser sig ha kränkts med avseende på någon rättighet i konventionen. Sverige är ett av de för närvarande fjorton länder som medgivit kommittén kompetens att pröva sådana klagomål. Fram till år 1990 har endast ett klagomål behandlats av kommittén.
Kommittén kan vidare ta emot anmälan från en konventionsstat mot en
annan för att inte uppfylla förplikelserna enligt konventionen. Om
uppgörelse mellan staterna inte nås efter viss förlikningsprocedur inför kommittén, kan denna på begäran hänskjuta tvisten till internationella
domstolen. Ännu har någon anmälan av detta slag inte gjorts.
2.2. Konventionens krav på åtgärder mot rasistiska
organisationer
Sverige har kritiserats av ledamöter i kommittén för att inte i alla avseenden uppfylla konventionens krav, bl.a. för att rasistiska organisatio— ner inte är föremål för ett direkt förbud i svensk lag.
Det är främst följande artiklar i konventionen som berör frågan om skyddet mot rasistiska organisationer (understrykningar gjorda här). Konventionstexten återfinns i sin helhet i SOU l989:14.
Artikel 2
I . Konventionsstatema fördömer rasdiskriminering och förbinder sig att med alla lämpliga medel och utan dröjsmål föra en politik syftande till att avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och till att främja förståelse mellan alla raser, i vilket syfte
(a) envar konventionsstat förbinder sig att icke inlåta sig på handlingar eller bruk som innebär rasdiskriminering mot personer, grupper av personer eller institutioner och att tillse att alla offentliga myndigheter och institutioner, såväl nationella som lokala, handlar i enlighet med denna förpliktelse,
(b) envar konventionsstat förbinder sig att icke verka för, försvara eller
stödja rasdiskriminering från personers eller organisationers sida,
(c) envar konventionsstat skall vidtaga effektiva åtgärder för att granska regeringsmaktens samt övrig nationell eller lokal myndighetsutövning och för att ändra, upphäva eller ogiltigförklara alla lagar och bestämmelser
som ger upphov till rasdiskriminering eller har till verkan att redan förekommande rasdiskriminering vidmakthålles,
r . ... r r r llrr iat'nrs ida
(e) envar konventionsstat förbinder sig att, där så är lämpligt, upp- muntra organisationer och rörelser, som representerar flera raser och syftar till integrering, att främja användandet av andra medel att avskafa skiljemurar mellan raser och att motarbeta allt sådant som kan få till följd ökad splittring mellan raser.
2. Konventionsstatema skall, när omständigheterna föranleder därtill, vidtaga särskilda och konkreta åtgärder på sociala, ekonomiska, kulturella och andra områden för att åstadkomma tillfredsställande utveckling och skydd för vissa rasgrupper eller därtill hörande enskilda personer i syfte att tillförsäkra demfidlt och likaberättigat åtnjutande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Dessa åtgärder får i intet fall leda till att olikvärdiga eller skilda rättigheter upprätthålles för olika rasgrupper sedan syftet med åtgärderna uppnåtts.
Artikel 4 Konventionsstatema fördömer all propaganda och alla organisationer, som grundar sig på uppfattningar eller teorier att någon ras eller
persongrupp av viss hudfärg eller visst etniskt ursprung är överlägsen någon annan eller som söker rättfärdiga eller främja rashat och dis-
kriminering i någon form, och förbinder sig att vidtaga omedelbara och konkreta åtgärder syftande till att avskaffa allt främjande eller utövande
v r r v r r v lmänna
r r r v r r som k r' v v
r r r r r d
r v v r r- ! v 'n r v r r 0 h r ' r ' ' r r ' r och r m'ar r 'l r i kr' ' rin r r ' ' r ' ' r r 'k v r mhet r ' ' r r i
(e) icke tillåta ofentliga myndigheter eller offentliga institutioner, vare sig nationella eller lokala, att främja eller uppmana till rasdiskrimine-
ring.
Artikel 5 Till uppfyllande av de grundläggande förplikteLsema i artikel 2 av denna konvention förbinder sig konventionsstatema att förbjuda och avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och att tillförsäkra envar, utan åtskillnad grundad på ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung, likhet inför lagen, särskilti vad avser åtnjutandet av följande rättigheter: (a) rätten till lika behandling inför domstolar och andra rättsskipande
organ,
(b) rätten till personlig säkerhet och till skydd från staten mot att bli ut- satt för våld eller kroppsskada av någon myndighetsperson eller av någon individ, grupp eller institution, (c) politiska rättigheter, i synnerhet rätten att deltaga i val - att rösta och vara valbar - på grundval av allmän och lika rösträtt, att taga del i landets styrelse och allmänna angelägenheter på alla plan och att på lika villkor ha tillträde till offentlig tjänst, (d) andra medborgerliga rättigheter, i synnerhet:
(i) rätten att fritt röra sig och bosätta sig inom statens gränser,
(ii) rätten att lämna vilket som helst land, också det egna, och att återvända till det egna landet,
(iii) rätten till nationalitet,
(iv) rätten till äktenskap och val av make,
(v) rätten att äga egendom ensam eller tillsammans med annan,
(vi) rätten att ärva,
(vii) rätten till tanke-, samvets- och religionsfrihet,
. r . . _ r r ' r ' — r ' ' ' i e,
(e) ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, i synnerhet:
(i) rätten till arbete, till fritt val av anställning, till rättvisa och gynn— samma arbetsvillkor, till skydd mot arbetslöshet, till lika lön för lika arbete, till rättvis och gynnsam lön för arbete,
Hi) rätten att bilda och ansluta sig till fackförening, äii) rätten till bostad,
(iv) rätten till allmän hälsovård, sjukvård, social trygghet och allmänna tjänster,
(v) rätten till undervisning och utbildning,
(vi) rätten att deltaga på lika villkor i kulturell verksamhet,
#) rätten att få tillträde till varje för allmänheten avsedd plats eller ser—
viceinrättning, såsom kommunikationsmedel, hotell, restauranger, kaféer,
teatrar och parker. Innebörden av konventionsstatemas åtaganden enligt dessa artiklar har blivit föremål för delade meningar vad gäller staternas skyldighet att lagstifta. Artikel 2 fastslår att lagstiftning endast behöver tillgripas om andra åtgärder inte är tillräckliga för att avskaffa rasdiskriminering. Artikel 4 ålägger staterna en till synes ovillkorlig skyldighet att lagstifta bl.a. mot rasistiska organisationer, vilket dock skall ske med vederbörligt beaktande av bl.a. de rättigheter som anges i artikel 5. För det fall kravet på lagstiftning enligt artikel 4 uppfattas som ovillkorligt kan det komma i konflikt med kravet på respekt för yttrande- och föreningsfriheten i artikel 5.
Konflikten mellan förbudsföreskriften i artikel 4 och yttrande- och föreningsfriheten förutsågs redan i samband med behandlingen av FN:s rasdiskrimineringsdeklaration, vars nionde artikel föreskriver åtgärder av samma slag som åläggs staterna i konventionen. De nordiska länderna avgav en röstförklaring, där de uttalade att det enligt deras lagstiftning inte var straffbart att uttrycka åsikter och att en lagändring i syfte att möjliggöra åtal mot organisationer för att de framförde åsikter skulle ses som ett allvarligt steg bakåt. De uttalade vidare att den antagna texten var en principförklaring och inte bindande regler.
Vid den senare behandlingen av konventionstexten i tredje utskottet insköts på nordiskt initiativ i artikel 4 hänvisningen till rättigheterna i artikel 5 för att komma tillrätta med konflikten mellan förbud och åsiktsfrihet. På franskt förslag tillades i samma syfte hänvisningen till den
allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna.
Konventionstexten har därefter av många stater tolkats så att artikel 4 inte innebär en ovillkorlig skyldighet att vidtaga åtgärder som inte står i full överensstämmelse med konstitutionella garantier för bl.a. yttrande—, åsikts- och föreningsfriheterna. Trots att endast en liten minoritet av stater har reserverat sig mot artikel 4 är det många som inte har antagit
lagstiftning i enlighet med artikelns ordalydelse.
2.3. Sveriges tolkning av konventionen
Vid Sveriges granskning av konventionstexten inför ratificeringen utgick såväl utredningen som departementschefen från att räckvidden av för- pliktelsen att lagstifta enligt artikel 4 begränsades av uttrycket "den lagstiftning som omständigheterna påkallar" i artikel 2 och att förpliktelsens omfattning således avgjordes av de faktiska förhållandena i vederbörande stat (SOU 1968:68 s. 27 och prop 1970:87 s. 60 ff).
Den officiella svenska tolkningen av artikel 4 är fortfarande att be— stämmelsen inte innebär ett absolut tvång att lagstifta utan att varje stat har rätt att själv bestämma vilka metoder som skall användas för att uppfylla konventionens syfte. Den uttryckliga hänvisningen till rättigheterna i artikel 5 ger enligt hittillsvarande svensk uppfattning utrymme för att inte införa lagstiftning som skulle kränka t.ex. föreningsfriheten. Sverige anser sig uppfylla konventionens krav genom bl.a. bestämmelserna om hets mot
folkgrupp och olaga diskriminering.
2.4. Kritiken mot Sverige
Den svenska uppfattningen har emellertid visat sig vara oförenlig med den tolkning som vissa ledamöter av rasdiskrimineringskommittén konsekvent givit uttryck för sedan år 1972. Enligt dem innebär artikel 4 ett ovillkorligt åtagande att förbjuda rasistiska organisationer. Artikeln är att se som en specialregel i förhållande till artikel 2. Staterna skall i sin inhemska lagstiftning både kriminalisera rasistiska handlingar och förbjuda rasistiska organisationer. Detta skall ske även i förebyggande syfte och således också om någon rasdiskriminering inte förekommer i landet. Enligt dessa kommittéledamöters uppfattning är en begränsning av fri— och rättigheter i vissa fall oundviklig och acceptabel och de godtar således inte hänvisning till yttrande- och föreningsfrihet som en anledning att underlåta lagstiftning.
Några ledamöter av rasdiskrimineringskommittén har upprepade gånger från år 1979 och framåt uttalat kritik mot Sverige för att inte ha uppfyllt sitt konventionsåtagande enligt artikel 4. År 1980 införde kommittén i sina riktlinjer för staternas rapportering krav på att de skulle informera om vilka åtgärder som vidtagits för att förverkliga artikeln.
År 1981 uttalade ledamöter i kommittén oro över att gällande lagstiftning i Sverige inte till fullo överensstämde med artikel 4, särskilt dess moment b. De ansåg att bestämmelser som bestraffar rashetsande propaganda inte var tillräckligt, eftersom rasistiska organisationer inte var förbjudna i Sverige. Vidare uttrycktes en förhoppning om att den svenska regeringen skulle vidtaga åtgärder för att anpassa lagstiftningen till föreskrifterna i artikel 4 (FN dok A/36/18, p 344).
År 1983 påminde ledamöter av kommittén om att Sverige enligt konventionen var tvunget att olagligförklara och förbjuda organisationer
och aktiviteter, som uppmuntrade till rasdiskriminering. Man konstaterade
också att diskrimineringsutredningen hade påvisat att rasistiska manifesta- tioner fortfarande förekom i Sverige och begärde mot den bakgrunden att den svenska regeringen skulle juridiskt motivera varför Sverige inte ansåg sig förpliktat att införa sådana lagregler som kommittén upprepade gånger begärt (FN dok A/38/18, p 435). Samma år ställde sig kommittén som sådan bakom en rapport om hur artikel 4 uppfylldes, som författats av kommittéledamoten Ingles inför den andra världskonferensen mot rasism och rasdiskriminering (FN dok A/CONF 119/10, 1983). I rapporten sägs under rubriken "Sammanfattning och rekommendationer" bl.a. följande. Staterna är enligt artikel 4 skyldiga att lagstifta även om rasdiskriminering och rasistiska organisationer inte förekommer, eftersom artikeln också har ett förebyggande syfte. Respekt för yttrande- och föreningsfrihet är inget hållbart argument mot lagstiftning. Dessa rättigheter är inte absoluta. Tvärtom får de enligt den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna aldrig utövas i strid mot syftena och principerna i FN—stadgan, dvs. bl.a. alla människors lika värde och rätt till lika skydd mot varje åtskillnad. Vidare framhålls att den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter uttryckligen tillåter inskränkningar av yttrande- och mötesfriheten för att skydda andra grundläggande fri- och rättigheter. Det ologiska i att inskränkningar av yttrandefriheten genom exempelvis förtalsbestämmelser anses acceptabla i de länder som säger sig inte kunna godta inskränkningar av t.ex. föreningsfriheten påpekas. Eftersom rasdiskriminering utgör ett klart brott mot internationell rätt, bör - inskränkningar av grundläggande rättigheter vara väl motiverade. I rapporten uttalas vidare att kommittén anser att straffbeläggning av främjande eller uppmaning till rasdiskriminering inte är tillräckligt utan att organisationer som ägnar sig åt sådan verksamhet också måste förklaras olagliga samt att det dessutom krävs straffbestämmelser för deltagande i
organisationerna. Slutligen sägs att kommittén förväntar sig att staterna uppfyller åtagandena enligt artikel 4 inom rimlig tid.
År 1987 fastslog ledamöter av kommittén att rasistiska organisationer, t.ex. sådana nynazistiska som omnämnts i den svenska rapporten, måste förbjudas. Sveriges tolkning att artikel 4 inte innebär ett ovillkorligt krav på lagstiftning avvisades uttryckligen.
I den svenska rapport som behandlades av kommittén år 1989 redovisa- des bl.a. utvidgningen av tillämpningsområdet för bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Rapporten hade på uppdrag av kommittén särskilt studerats av den argentinske ledamoten. Han förklarade sig nöjd med den vidtagna ändringen, vilken han ansåg reducerade möjligheten för rasistiska organisationer att verka. Han förklarade vidare att Sverige var "mycket nära " att uppfylla konventionens artikel 4. Den västtyske ledamoten anförde i samband med granskningen av den svenska rapporten att man måste hitta en balans mellan föreningsfriheten och förbud mot rasistiska organisationer, men att konventionens krav inte var fullt uppfyllda så länge möjlighet att stoppa rasistiska organisationer saknades. Den sovjetiske ledamoten framförde däremot som sin uppfattning att konventionsstaterna är skyldiga att lagstifta och att föreningsfriheten måste inskränkas i skälig utsträckning. Vidare .efterhördes vid granskningen om frågan om förbud visavi förenings- och åsiktsfriheten debatterats i den svenska riksdagen.
Vid granskningen av Sveriges tionde rapport i mars 1991 påpekades att föreningsfriheten i Sverige förefaller värdesättas mer än åsikts- och yttrandefriheten. En ledamot uttalade att tillsättandet av EDU innebar en mycket positiv utveckling. Det förhållandet att utredningsdirektiven klart uttalar att ett formligt organisationsförbud skall övervägas först som en
sista utväg berördes inte av kommittéledamöterna.
Kritiken mot Sverige har således till huvudsaklig del framförts av enskilda ledamöter av rasdiskrimineringskommittén. Kollektiv