Prop. 1985/86:98

om invandrarpolitiken

Regeringens proposition 1985/86: 98

om invandrarpolitiken

&? %% låt]

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 13 februari 1986 för de åtgärder och det ända- mål som framgår av föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar

Olof Palme Anita Gradin

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att de riktlinjer för invandrarpolitiken som antogs av riksdagen år 1975 bör ligga fast. Vissa preciseringar görs dock. särskilt i fråga om invandrares möjligheter till kulturell valfrihet. Vidare framhålls vikten av att stävja alla uttryck för intolerans och etnisk diskriminering i vårt samhälle.

En omläggning föreslås av statsbidragen till invandrarnas riksorganisa- tioner. Förslaget innebär att det nuvarande verksamhetsbidraget. delar av det särskilda stöd som kan utgå till tidningar på andra språk än svenska samt vissa projektmedel. förs samman till ett samlat organisationsstöd. Ett sådant stöd ansluter bättre till stödet till folkrörelser i övrigt.

i propositionen lämnas förslag om en ny lag mot etnisk diskriminering samt om inrättande av en särskild ombudsman mot etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall ha till uppgift att genom olika åtgärder. bl. a. rådgiv- ning i enskilda ärenden. motverka diskriminering på etnisk grund.

I propositionen lämnas slutligen förslag till vissa ändringar i brottsbal- kens regler om olaga diskriminering. Stratfmaximum föreslås höjas från fängelse i sex månader till fängelse i ett år. En ändring i skadeståndslagen med innebörden att ersättning för psykiskt lidande skall kunna utgå, före- slås också.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den i juli l986.

] Förslag till Lag mot etnisk diskriminering

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens ändamål 1 & Denna lag har till ändamål att motverka etnisk diskriminering. Med etnisk diskriminering avses att en person eller en grupp av personer miss- gynnas i förhållande till andra eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av ras. hudfärg. nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

2 & Regeringen utser en ombudsman som skall verka för att etnisk diskri- minering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhälls- livet.

3 & Ombudsmannen skall genom råd och på annat liknande sätt medver- ka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta till vara sina rättigheter.

Ombudsmannen skall vidare genom överläggningar med myndigheter, företag och organisationer samt genom opinionsbildning. information och på annat liknande sätt ta initiativ till åtgärder mot etnisk diskriminering.

4 & Ombudsmannen skall särskilt motverka att arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall också i kontakt med arbetsgi- vare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet.

Nämnd mot etnisk diskriminering

5 & Regeringen utser en nämnd mot etnisk diskriminering som skall bestå av tre ledamöter. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare.

Nämndens uppgifter är att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor om tillämpningen av denna lag och att hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade att motverka etnisk diskriminering. Nämnden skall vidare pröva ärenden enligt 7 &.

Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden

6 5 En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyldig att komma till sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som berör arbetsgi- varens förhållande till arbetssökande och arbetstagare och som behövs för ombudsmannens verksamhet på arbetslivets område. Genom uppgiftsskyl- digheten får arbetsgivaren inte betungas onödigt. Föreligger särskilda skäl är arbetsgivaren inte skyldig att lämna ut uppgifter.

Aven i övrigt bör arbetsgivare och andra komma till överläggningar och lämna upplysningar till ombudsmannen. om ombudsmannen begär det.

7 5 Om en arbetsgivare inte rättar sig efter ombudsmannens uppmaning enligt 6 5 första stycket. får ombudsmannen förelägga vite. Ombudsman-

Prop. 1985/86z98

l—J

nens beslut att förelägga vite får överklagas hos nämnden mot etnisk Prop. 1985/86298 diskriminering. Nämndens beslut får inte överklagas. Talan om utdömande av vite förs vid tingsrätt av ombudsmannen.

Denna lag träder i kraft den Ijuli 1986.

2. Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

Härigenom föreskrivs att 9kap. 21 & sekretesslagen (1980: 100)l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 21 å

Sekretess gäller i ärende hos jämställdhetsombudsmannen eller jäm- ställdhetsnämnden enligt lagstiftningen om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller hos ombuds- mannen och nämnden mot etnisk diskriminering i ärende enligt lagen ( I 986.000)" mot etnisk diskrimine- ringför uppgift om enskilds person- liga eller ekonomiska förhållanden. om de! kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

l fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1986.

' Lagen omtryckt 1985: 1059.

Hänvisningar till S2

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 11

3. Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 16 kap. 95 brottsbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 kap. 9 ål

Näringsidkare som i sin verksam— het diskriminerar någon på grund av hans ras. hudfärg, nationella el— ler etniska ursprung eller trosbe- kännelse genom att icke gå honom till handa på de villkor näringsid— karen i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra. dömes för olaga diskriminering till böter eller fängelse i högst sex må— nader.

Vad if()"rsta stycket sägs om nä— ringsidkare äger motsvarande till— lämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar samt på den som är anställd i all— män tjänst. vari han har att gå all— mänheten till handa.

En näringsidkare som i sin verk- samhet diskriminerar någon på grund av hans ras. hudfärg, natio- nella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att inte gå honom till hända på de villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra. skall dömas för olaga diskri- min e ri n g till böter eller fängelse i högst ett år.

Vad som sägs i första stycket om en näringsidkare tillämpas också på den som är anställd i näringsverk— samhet eller annars handlar på en näringsidkares vägnar samt på den som är anställd i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag.

För olaga diskriminering dömes även anordnare av allmän samman- komst eller offentlig tillställning och medhjälpare till sådan anordnare. om han diskriminerar någon på grund av hans ras. hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att vägra honom tillträde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra.

Denna lag träderi kraft den 1 juli 1986.

' Senaste lydelse 1970: 225.

'.!]

Hänvisningar till S3

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 6, 10

4. Förslag till

Lag om ändring i skadeståndslagen (1972: 207)

Härigenom föreskriVs att 1 kap. 3 & skadeståndslagen (1972:207)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

] kap.

Bestämmelserna i denna lag om skyldighet att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten. genom annat ofredande som inne- fattar brott. genom brytande av post- eller telehemlighet. intrång i förvar eller olovlig avlyssning eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning.

Föreslagen lydelse 3 .5

Bestämmelserna i denna lag om skyldighet att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten. genom annat ofredande som inne— fattar brott. genom brytande av post- eller telehemlighet. intrång i förvar. olovlig avlyssning eller olaga diskriminering eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1986.

' Lagen omtryckt 19752404.

Hänvisningar till S4

Prop. 1985/86z98

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986. Prop. l985/86:98

Närvarande: statsministern Palme. ordförande och statsråden ]. Carlsson. Feldt, Sigurdsen. Gustafsson, Leijon. Hjelm-Wallén. Peterson. Görans- son. Gradin. Dahl. R. Carlsson, Holmberg. Wickbom. Johansson. Hulter- ström. Lindqvist

Föredragande: statsråden Gradin. Göransson och Wickbom

Proposition om invandrarpolitiken

Statsråden anmäler sina förslag. Anförandena och förslagen redovisas i underprotokollen för resp. departement.

Statsrådet Gradin hemställer att regeringen i en proposition förelägger riksdagen vad hon. statsråden Wickbom och Göransson har anfört för de åtgärder och ändamål de har hemställt om.

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att genom propositionen förelägga riksdagen vad de har anfört för de åtgärder och ändamål de har hemställt om.

Regeringen beslutar att de anföranden och förslag som redovisas i un- derprotokollen skall bifogas propositionen.

Arbetsmarknadsdepartementet Pr0p. 1985/86:98

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986.

Föredragande: statsrådet Gradin

Anmälan till proposition om invandrarpolitiken

1. Inledning

Under åren 1978 — 1984 har ett omfattande utredningsarbete ägt rum avseende invandrarpolitiken.

lnvandrarpolitiska kommittén

Med stöd av regeringens bemyndigande den 5juni 1980 tillkallade dåvaran- de statsrådet Karin Andersson en kommitté ( A l980:04) för att göra en översyn av frågor rörande invandringen och invandrarnas situation i Sveri- ge. Kommittén antog namnet invandrarpolitiska kommittén (lPOK). Enligt direktiven (Dir. 1980: 48) hade kommittén två huvuduppgifter. Den första avsåg en översyn av 1968 års riktlinjer för den reglerade invandringen. Den andra innebar att överväga den fortsatta inriktningen av åtgärder för in- vandrare och minoriteter i Sverige i anslutning till 1975 års riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken. Genom tilläggsdirektiv till kommittén (Dir. 1983: 39) preciserade den nuvarande regeringen inriktningen av kom- mitténs arbete med uppdraget att utvärdera invandrar- och minoritetspoli- tiken. Bl.a. begränsades genom direktiven kommitténs uppdrag till att gälla sådana frågor som inte utretts i annan ordning.

Kommittén presenterade i betänkandet (SOU 1982: 49) lnvandringspoli- tiken — Bakgrund en omfattande beskrivning av den förda invandringspoli- tiken. Denna beskrivning låg till grund för lPOK: s förslag i betänkandet (SOU 1983:29) Invandringspolitiken Förslag. På grundval av kommit- téns överväganden lades en proposition (1983/84: 144) fram våren 1984 i vilken regeringen redovisade sin principiella syn på invandrings- och flyk- tingpolitiken samt föreslog vissa ändringari utlänningslagstiftningen. Riks- dagen godkände de föreslagna riktlinjerna (SfU 30. rskr 410). I anslutning härtill fattade riksdagen även beslut om ett nytt system för mottagande av asylsökande och flyktingar i Sverige (prop. 1983/84: 124. 811] 27, rskr 295).

lnvandrarpolitiska kommittén avlämnade ijuni 1984 sitt slutbetänkande (SOU 1984: 58) lnvandrar- och minoritetspolitiken. Ledamöter när slutbe— tänkandet avlämnades var riksdagsledamoten Lahja Exner, ordförande. kommunalrådet Conny Andersson. riksdagsledamoten Rune Backlund. riksdagsledamoten Alexander Chrisopoulos. riksdagsledamoten Hans Gö- ran Franck. riksdagsledamoten Sten Svensson och domkyrkoadjunkten Lennart Widing. Kommittén har i betänkandet utförligt belyst invandrar- 8

nas situation inom olika samhällssektorer samt lagt fram vissa förslag. En sammanfattning av betänkandet bör fogas till propositionen som bilaga I.

Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av remissyttran- dena bör fogas till propositionen som bilaga 2.

Hänvisningar till S1

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 11

Diskrimineringsutredningen

Med stöd av regeringens bemyndigande den 3 augusti 1978 tillkallade dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet. statsrådet Rolf Wir- tén. en särskild utredare (A 1978: 06). f. d. generaldirektören Kjell Öberg. med uppgift att göra en utredning om fördomar och diskriminering i fråga om invandrare m.fl. (Dir. 1978: 78). Utredningen antog namnet diskrimi- neringsutredningen (DU).

Diskrimineringsutredningen har avlämnat flera betänkanden och rappor- ter. Förslag som har lagts fram av utredningen i två av dess betänkanden har redan behandlats av riksdagen. 1 betänkandet (SOU 1981: 38) Om hets mot folkgrupp föreslog utredningen vissa ändringar i brottsbalken och tryckfrihetsförordningen i syfte att ge invandrare ett bättre skydd mot hot eller missaktning på etnisk grund. På grundval av regeringens proposition (1981/82: 58) har riksdagen beslutat om ändring i brottsbalken (JuU 41. mkr 222) och i.tryckfrihetsförordningen (KU 24. rskr 221. KU 1982/83: ]. rskr 1). I betänkandet (Ds A 1984: 6) Om utlänningars rättsliga ställning föreslog utredningen en utmönstring av vissa lagregler som utan tillräcklig moti- vering negativt särbehandlar utländska medborgare. ] en proposition (1985/86: 7) har regeringen föreslagit att kravet på svenskt medborgarskap i vissa sammanhang. bl.a. för vissa befattningar och offentliga uppdrag. skall slopas. Riksdagen har nyligen antagit förslagen ("LU 1985/86: 12. rskr 33).

I betänkandet (SOU 1983: 18) Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet har utredningen föreslagit ett förbud för arbetsgivare att diskriminera på etnisk grund. Utredningens sammanfattning av betänkandet och lagförslag bör fogas till propositionen som bilaga 3 och 4. Betänkandet har remissbe- handlats. En sammanfattning av remissyttrandena bör fogas till propositio- nen som bilaga 5. Jag har under våren 1985 haft tre överläggningar med företrädare för arbetsmarknadens parter. invandrarorganisationcr och be- rörda myndigheter för att få ytterligare underlag för en bedömning av utredningens förslag. lnom arbetsmarknadsdepartementet har därefter upprättats en promemoria (DsA 1985: 6) En ombudsman mot etnisk diskri- minering. Promemorian bör fogas till propositionen som bilaga 6. Prome- morian har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren bör fo- gas till propositionen som bilaga 7.

Diskrimineringsutredningen avlämnade ijuni 1984 betänkandet DsA 1984:7) Om olaga diskriminering samt slutbetänkandet (SOU 1984:55) 1 rätt riktning. Sammanfattningar av dessa betänkanden bör fogas till som bilaga 8 och 10. Betänkandena har remissbehandlats. Sammanfattningar av remissyttrandena bör fogas till propositionen som bilaga I] och 12.

Regeringen beslutade den 23 januari 1986 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag mot etnisk diskriminering. Förslaget hade upprättats i

arbetsmarknadsdepartementet på grundval av promemorian En ombuds- Prop. 1985/86:98

man mot etnisk diskriminering och remissyttrandena. De lagförslag som remitterades till lagrådet bör fogas till propositionen som bilaga 13.

Lagrådet har i sitt yttrande. som bör fogas till propositionen som bilaga 14. i allt väsentligt godtagit förslagen men ansett vissa redaktionella änd- ringar erforderliga.

Jag avser nu att ta upp frågan om den fortsatta inriktningen av invandrar- politiken med utgångspunkt från invandrarpolitiska kommitténs och diskri- mineringsutredningens betänkanden. Statsrådet Göransson kommer sena- re att redovisa vissa förslag avseende stöd till tidningar på andra språk än svenska m.m.. och statsrådet Wickbom kommer därefter att redovisa sina överväganden och förslag med anledning av diskrimineringsutredningens betänkande Om olaga diskriminering. Innan jag redogör för mina övervä- ganden och förslag villjag emellertid erinra om att regeringen redan i olika sammanhang har fattat beslut i frågor som berörs i lPOK: s och diskrimi- neringsutredningens slutbetänkanden. Det bör vidare erinras om att flera av de frågor som tas tipp i dessa betänkanden bereds med sikte på senare ställningstaganden från regeringens sida. Jag vill mot denna bakgrund lämna följande redovisning.

Åtgärder som vidtagits under senare år

Riksdagen beslutade hösten 1984 om en ny ordning för svenskundervisning för vuxna invandrare (prop. 1983/84: 199, UbU 1984/85:6. rskr 77). En särskild proposition (1985/86: 67) förelades riksdagen under hösten 1985 med förslag till ny lagstiftning för svenskundervisningen och med förslag till nytt statsbidragssystem. Den nya ordningen. som skall gälla från den 1 juli 1986. innebär ett statligt ramansvar för svenskundervisningen för in- vandrare men ett kommunalt ansvar för genomförandet. Varje nyanländ invandrare kommer i det nya systemet att få i genomsnitt 500 timmars grundläggande svenskundervisning och 200 timmars påbyggnadsunder- visning.

Frågan om invandrarbarnens undervisning har behandlats av regeringen i 1985 års budgetproposition (1984/85: 100. bil. 10. s. 92—114). på grundval av ett betänkande (SOU 1983: 57) Olika ursprung — Gemenskap i Sverige av den särskilda utredaren (U 1981: 04). generaldirektör Birgitta Ulvham- mar. med uppdrag att göra en översyn av invandrarfrågor inom skolväsen- dets och vuxenutbildningens område (språk- och kulturarvsutredningen). Regeringens förslag. som riksdagen anslutit sig till, innebär bl. a. en preci- sering av rätten till hemspråksundervisning samt särskilda åtgärder för finskspråkiga elever. I regeringens proposition (1984/85: 122) om refor- merad grundutbildning för lärare har förslag lagts fram om utbildning för bl. a. lärare i svenska som andraspråk och utbildning för lärare i grundut- bildning för vuxna. Riksdagen har antagit dessa förslag (UbU 31, rskr 366).

Frågan om hemspråksträning i förskolan för invandrarbarn har likaså behandlats av regeringen i 1985 års budgetproposition ( 1984/85: 100. bil. 7. s. 113 och 119) på grundval av betänkandet (SOU 1982: 43) Språk- och kulturstöd för invandrar- och minoritetsbarn i förskoleåldern samt språk-

och kulturarvsutredningens betänkande. Därvid preciserades målen för hemspråksträningen samt förutsättningarna för att erhålla hemspråksträ- ning. Riksdagen har anslutit sig till dessa förslag (SoU 17. rskr 236).

Regeringen har vidare (prop. 1984/85: 141) lagt fram förslag i fråga om stödet till utgivning av litteratur på invandrar- och minoritetsspråk och stödet till folkbibliotekens inköp av litteratur på invandrar- och minori- tetsspråk. Riksdagen beslutade våren 1985 i enlighet med förslagen (KrU 21. rskr 392).

Enligt riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition

(1984/85: 132) om tolk- och översättarutbildning m.m. inrättas ett tolk— och . översättarinstitut vid universitetet i Stockholm den 1 juli 1986 (UbU 23. rskr 312). Institutet skall svara för att högskolans tolk- och översättarut.- bildning genomförs mera samlat än hittills. Den nuvarande kontakttolkut- bildningen kommer även i fortsättningen att bedrivas av studieförbund och folkhögskolor. men institutet får ansvar för pedagogiskt utvecklingsarbete m.m.

Jag vill vidare upplysa om att förberedelser för en ny avtalsperiod för Sveriges Radio-koncernen pågår. lPOK:s och diskrimineringsutredning- ens förslag om radio- och TV-frågor behandlas i detta sammanhang. Ge- nom en proposition (1985/86: 54) som nyligen har behandlats av riksdagen (KrU 12. rskr 86) har tekniska och radiorättsliga förutsättningar skapats för försök med vidaresändningar av finländsk TV över Storstockholmsom— rådet.

Jag vill också erinra om attjag med stöd av regeringens bemyndigande i november 1984 har tillkallat en särskild utredare (A 1984: 02) med uppdrag att göra en översyn av Stiftelsen Invandrartidningens uppgifter inom ra- men för samhällsinformationen till invandrare. Utredaren avser att lämna sina förslag under våren 1986.

Mot bakgrund av förslag från invandrarpolitiska kommittén har rege- ringen i maj 1985 uppdragit åt statens invandrarverk (SIV) att utreda förhållandena i bostadsområden med många invandrare. Utredningen skall redovisas i april 1986. Jag vill vidare upplysa att medel från arbetsmark- nadsdepartementet har ställts till förfogande för försöksverksamhet i ett antal kommuner, med anledning av kommitténs förslag i syfte att förbättra invandrarnas arbetsmarknadssituation.

Regeringen har i november 1985 tillsatt en arbetsgrupp inom civildepar- tementet med uppgift att se över reglerna om statligt stöd till invandrarnas trossamfund. bl.a. mot bakgrund av invandrarpolitiska kommitténs för- slag. Arbetsgruppen skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 oktober 1986. Arbetsgruppen skall beakta sambanden mellan invandrarnas trossamfund och invandrarorganisationerna. För att underlätta för invand- rarsamfunden att nå kontakt med sina medlemmar skall arbetsgruppen bl.a. överväga olika former av stöd till samfundens centrala organisation.

Regeringen hari 1986 års budgetproposition föreslagit vissa förändringar vad gäller reglerna för stöd till ungdomsorganisationer i syfte att förbättra möjligheterna för bl. a. invandrarnas organisationer att få stöd för central och lokal ungdomsverksamhet. Regeringen har vidare i årets budgetpropo-

sition föreslagit en betydande ökning av stödet till särskilda projekt inom invandraridrotten.

Jag vill slutligen erinra om att regeringen våren 1985 har tillsatt en kommitté (A 1985:()1) med uppdrag att utreda frågan om dubbla medbor- garskap. bl. a. med hänsyn till möjligheterna att därigenom öka invandrar- nas inflytande i den demokratiska processen.

De frågor som behandlas i det följande är av olika karaktär. En del kräver riksdagens ställningstagande och jag presenterar där förslag till beslut. Andra frågor kräver inte beslut från riksdagens sida och mina bedömningar är i dessa fall en information till riksdagen.

I samband med att jag i kapitel 5 behandlar mina lagförslag om en ombudsman mot etnisk diskriminering m.m.. kommer jag att gå in på lagrådets yttrande. Som kommer att framgå ansluter jag mig till vad lagrå- det anfört och förordar alltså vissa ändringar i förslaget till lag mot etnisk diskriminering. I övrigt skiljer sig propositionens lagförslag från de remit- terade endast genom att vissa språkliga och redaktionella ändringar har gjorts.

2 Allmänna utgångspunkter 2.1 Statistisk översikt

Efterkrigstidens invandring till Sverige har inneburit ett väsentligt tillskott till den svenska befolkningen. Antalet här bosatta i utlandet födda perso- ner har ökat kraftigt och uppgår nu till 650000 personer. Av följande tablå framgår de länder från vilka flest invandrare var bosatta i Sverige i början av år 1985:

Födelseland Antal % Därav svenska medborgare Finland 230 000 35,7 122 100 Norge 42 400 6.6 23 600 Danmark 41 400 6.4 23 000 Jugoslavien 38000 5.9 10200 Tyskland 37 600 5.8 28 300 Pole-n 27 400 4.2 13 200 Turkiet 18 400 2.8 3 100 Estland 14 000 2.2 13 700 Grekland 13 900 2.2 6 200 Ungern 13 500 2,1 11 300 Chile 12 300 1.9 3 500 USA 11900 1.8 7400 Storbritannien 9 400 1.4 2 500 Tjeckoslovakien 7 800 1.2 6 400 (__)sterrike 6 800 1.0 4 700 Ovriga länder 119 800 18.6 61 500 Samtliga 645 600 100 340 800

Invandringen har inneburit ett betydande befolkningstillskott även indi- rekt. dvs. genom de barn som har fötts här till invandrare. Hela antalet personer med invandrarbakgrund. dvs. att de själva eller deras föräldrar

eller far- eller morföräldrar har kommit till Sverige under efterkrigstiden uppgår till drygt en miljon människor.

En mycket stor del. av invandrarna är numera väl integrerade i det svenska samhället inte bara genom att ha bott här under en lång tid utan även genom att de lever i hushåll tillsammans med infödda svenskar. Av de utrikes födda personer som var samboende vid folkräkningstillfället 1980 hade 40 procent av männen och 47 procent av kvinnorna en i Sverige född partner. Det vanligaste motivet för invandring av utomnordbor till Sverige har de senaste åren varit s. k. anknytningsinvandring. Detta innebär vanli- gen giftermål (eller samboende) med en i Sverige bosatt person. dvs. ofta en infödd svensk eller en tidigare invandrare som bott i Sverige en längre tid. Även en stor del av de nyinvandrade har således en naturlig anknyt- ning till det svenska samhället genom sin familj.

Detta blir särskilt tydligt vad gäller den s. k. "andra generationen". Vid årskiftet 1984/85 fanns i Sverige 276400 barn med minst en i utlandet född förälder. Ungefär hälften av alla "invandrarbarn" i Sverige har en svensk förälder. I dessa siffror ingår inte de utländska adoptivbarnen som ju vanligen bor i familjer med svensk etnisk bakgrund. Hela antalet från utlandet adopterade barn är drygt 25000.

Genom invandringen har befolkningen i Sverige fått ett stort tillskott av personer med nära släktskapsförbindelser med andra länder och med kun- skap om eller en bakgrund i andra kulturer än den traditionellt svenska. 1 vad mån en sådan annorlunda bakgrund påverkar de enskilda individerna i deras dagliga liv i Sverige. deras planer på återflyttning eller permanent bosättning här. eller hur de själva upplever sig. är någonting som varje individ själv måste avgöra. En slutsats man kan dra av den beskrivning av den invandrade befolkningen som har getts här är dock att det varken är riktigt eller meningsfullt att generellt tala om "invandrarna" som en från "svenskarna” klan avskild del av befolkningen.

2.2. Utvecklingen av invandrarpolitiken

En grundläggande utgångspunkt i svensk invandrarpolitik är att de utländs- ka medborgare som har fått rätt att bosätta sig i Sverige skall omfattas av i princip samma rättighww och skyldigheter som befolkningen i övrigt. Denna allmänna utgångspunkt var vägledande för 1968 års riktlinjer för regleringen av invandringen till Sverige (prop. 1968: 142. InU 196. rskr 405) och den bekräftades och utvecklades genom 1975 års beslut om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken (prop. 1975226. InU 6. rskr 160). Dessa riktlinjer formulerades med utgångspunkt från målen jämlikhet. valfrihet och samverkan. Riktlinjerna innebar att politiken på detta område bör präglas av en strävan att skapa social jämlikhet mellan invandrare och svenskar. och att invandrare och etniska minoriteter bör ha möjlighet att. inom ramen för den intressegemenskap som omfattar hela det svenska samhället. ge uttryck för en egen språklig och kulturell identitet. Samtidigt borde politiken inriktas på att skapa samverkan mellan svenskar och invandrare för att öka solidariteten mellan dem. och på att vidga möjlighe- terna för invandrarna att aktivt delta i det politiska livet i Sverige.

Dessa riktlinjer var ett genombrott för ett nytt synsätt vad gäller invand- rarnas roll i samhället. Även på det internationella planet kom den svenska politiken på detta område att ägnas uppmärksamhet. I anslutning till 1975 års principbeslut genomfördes en rad reformer. bl. a. nya former för stat- ligt stöd till invandrarorganisationer' och till tidningar och litteratur på minoritetsspråk. Vidare infördes år 1976 den s.k. hcmspråksreformen. varigenom kommunerna fick en skyldighet att undervisa invandrarbarn i deras språk. Senare antogs även riktlinjer för hemspråksträning i förskolan och för utbildning av hemspråkslärare. År 1976 genomfördes även den s.k. rösträttsreformen. genom vilken alla utländska medborgare som bott i Sverige i mer än tre år fick rösträtt och blev valbara i kommunala val. Sammanfattningsvis präglades tiden efter 1975 års principbeslut av ett omfattande reformarbete på invandrarpolitikens område.

Sedan 1975 års riktlinjer slogs fast har flera faktorer som är av betydelse för utformningen av invandrarpolitiken tillkommit.

Under den senare delen av 1970-ta1et ändrade invandringen karaktär. Förändringen hade samband med försämringen av världsekonomin. ln- flyttningen av utländska arbetare till Västeuropas industriländer minskade och ersattes av en invandring av anhöriga till dem som tidigare hade kommit. I början av 1980-talet började antalet asylsökande från utomeuro- peiska länder att öka. För Sveriges del sjönk den årliga invandringen av utländska medborgare från i genomsnitt ca 40000 personer under första hälften av 1970-talet. till ca 35000 under andra hälften och ca 25000 i genomsnitt under senare år. Invandringen från Finland har minskat väsent- ligt. Den utomnordiska invandringen har ökat. och utgörs i huvudsak av anhöriga till dem som bor i Sverige och av flyktingar från främst utomeuro- peiska länder. Invandringen består således ntrmera till stor del av männi- skor som kommer från avlägsna länder med andra kulturer och religioner.

Dessa förändringar i invandringens sammansättning har inträffat samti- digt som den svenska arbetsmarknaden har omstrukturerars. Arbeten som tidigare var tillgängliga för nykomna invandrare. t. ex. inom tillverknings- industrin. har i stor utsträckning rationaliserats bort eller har ersatts av ny processteknik som kräver särskild utbildning. Även minskningen av ut- byggnadstakten av den offentliga sektorn. i vilken många invandrare arbe- tar. har haft effekter för invandrarnas sysselsättning. Den registrerade arbetslösheten hos utländska medborgare har under en lång följd av år varit högre än för arbetskraften i övrigt. och invandrarnas andel av arbets- marknadsutbildningen och andra sysselsättningspolitiska åtgärder har va- rit betydligt större än deras andel av arbetskraften. Många invandrare som har varit verksamma i det svenska näringslivet sedan 1960-talet har inte klarat omställningen på arbetsmarknaden. De nödvändiga förändringarna i svenskt näringsliv har således haft negativa effekter både för invandrare som verkat länge på den svenska arbetsmarknaden och för de nykomna.

Samtidigt som dessa förändringar har inträffat har ett genarationsskifte ägt rum. De människor som invandrat till Sverige under efterkrigstiden har fått barn och barnbarn som är födda här. Ungefär hälften av invandrarnas i Sverige födda barn har en i Sverige född förälder. och är därmed delaktiga i en svensk gemenskap. samtidigt som de genom den andra föräldern kan ha

en anknytning också till ett annat land. Invandrarnas barn måste självfallet få samma möjligheter till utbildning och arbete som andra ungdomar och också åtnjuta respekt för sitt ursprung. utan att diskrimineras.

Det förhållandet att så många människor i Sverige har sitt ursprung i eller en anknytning till andra länder och kulturer utgör en utomordentlig styrka för oss. Därigenom har vi tillförts nya kulturella impulser och våra internationella kontakter och utvecklingsmöjligheter har vidgats. De rikt- linjer för invandrarpolitiken som antogs år 1975 innebär en bekräftelse av att Sverige är på väg att bli ett mångkulturellt samhälle. och att detta är att se som en positiv utveckling. Under de senaste tio åren har samhället blivit än mer etniskt mångskiftande och nya kulturmönstcr har etablerats. Men utvecklingen har samtidigt inneburit att behovet av en för alla grupper gemensam referensram och av ett gemensamt språk har ökat. och detta är självfallet det svenska språket.

Jag vill slutligen peka på ytterligare några faktorer som har varit känne- tecknande för utvecklingen sedan år 1975. En faktor är tendenserna till diskriminering av invandrare. t.ex. på arbetsmarknaden. Dessutom har vissa organiserade yttringar av främlingsfrentlighet gjort sig gällande i Sverige under senare år. Dessa yttringar är visserligen begränsade. men de utgör ett nytt och mycket oroväckande inslag i det svenska samhällslivet. Samtidigt visar ingående undersökningar. utförda av diskrimineringsutred- ningen. att det sedan början av 1970—talet har skett en markant förskjutning av den allmänna opinionen i riktning mot större tolerans och större genero- sitet mot invandrare i Sverige. Denna glädjande utveckling förklaras med att allt fler människor i det svenska samhället kommer i kontakt med invandrare och invandrarfrågor och därmed får sådan kunskap och förstå- else som leder till att fördomar minskar och toleransen ökar. Denna ut- veckling bör ges allt stöd.

En annan faktor av betydelse är att även om många av de invandrare som kom under 1960- och början av l970-talet avsåg att återvända efter några år. så har en mycket stor del av dem bestämt sig för att stanna här. Ungefär 400 000 invandrare har blivit svenska medborgare och har därmed fulla politiska rättigheter. Men ett stort antal invandrare har bott här mycket lång tid utan att söka svenskt medborgarskap. De har genom 1976 års rösträttsreform blivit delaktiga i den demokratiska beslutsprocessen på kommunal nivå. men trots att de varit bosatta här länge och är inriktade på ett fortsatt liv i Sverige saknar de rösträtt till riksdagen. Den nuvarande regeringen har eftersträvat en lösning på detta problem. men det förslag som lades fram av rösträttskommittén (Ju 1983z02) i betänkandet (SOU 1984: 1 l) Rösträtt och medborgarskap bedömdes inte komma att få tillräck- ligt brett parlamentariskt stöd i riksdagen. Eftersom möjligheten att erhålla svenskt medborgarskap är betydelsefull för invandrarnas integration i det svenska samhället har regeringen. som jag nyss nämnt. tillsatt en kommitté med uppgift att utreda frågan huruvida ller invandrare skulle bli svenska medborgare om Sverige i större utsträckning än för närvarande tillät att det ursprungliga medborgarskapet bibehålls när man får svenskt medborgar-

skap. En faktor som jag slutligen vill uppmärksamma är den förändring som

skett i hela Europa genom migrationen. Tiotals miljoner människor har som en följd av migrationen band till andra europeiska länder. För Sveri- ges del har detta inneburit att kontakterna med t. ex. Finland, Jugoslavien oeh Grekland har utvecklats. Många invandrare som sedan länge är fast bosatta i Sverige bibehåller i stor utsträckning nära och regelbundna kon- takter med ursprungslandet. Detta underlättas även genom utvecklingen på kommunikationsområdet och genom olika samarbetsavtal vad gäller beskattning, socialförsäkring etc. För utvecklingen av den svenska invand- rarpolitiken är även denna faktor av stor betydelse.

De förändringar som har inträffat sedan år 1975 vad gäller invandrarnas situation i samhället ställer krav på nya åtgärder. En rad reformer har mot denna bakgrund genomförts sedan regeringen tillträdde hösten 1982. Jag vill här hänvisa till vad jag tidigare har anfört bl. a. vad gäller regeringens förslag om reformer beträffande hemspråksundervisningen för invandrar- barn och svenskundervisningen för vuxna invandrare. Jag vill även hänvi- sa till de initiativ som har tagits i syfte att finna en lösning på frågan om hur invandrarnas medinflytande skall kunna öka. Jag vill vidare hänvisa till de åtgärder som har vidtagits inom ramen för arbetsmarknadspolitiken i syfte att förbättra invandrarnas arbetsmarknadssituation samt till åtgärder inom andra områden.

En avgörande fråga är emellertid om de förändringar som har präglat utvecklingen sedan mitten av l970-talet föranleder en annan inriktning av invandrarpolitiken. [ såväl 1980 års direktiv till invandrarpolitiska kommit- tén som i 1983 års tilläggsdirektiv framhölls att kommittén skulle utgå från att 1975 års riktlinjer bör ligga fast. men att vissa preciseringar är nödvän- diga, framför allt vad gäller valfn'hetsmålet. Såväl invandrarpolitiska kom- mittén som diskrimineringsutredningen har i sina slutbetänkanden utförligt behandlat frågan om den principiella inriktningen av invandrarpolitiken. Jag anser att de överväganden som görs där utgör ett mycket bra underlag för regeringens ställningstagande. Jag återkommer inom kort med mitt förslag i denna fråga. Dessförinnan vill jag emellertid göra följande all- männa kommentarer.

De överväganden som redovisas i båda betänkandena innebär att l975 års riktlinjer i allt väsentligt bör ligga fast. "Den utveckling som har ägt rum sedan år 1975 ger enligt de båda utredningarna ingen grund för en annan bedömning. Invandrarpolitiska kommittén har i några sammanfattande formuleringar understrukit att de som får rätt att invandra till Sverige måste kunna bli ekonomiskt och socialt integrerade utan att något krav ställs på kulturell assimilering i den bemärkelsen att den egna etniska identiteten skulle uppges. Diskrimineringsutredningen har i första hand ägnat sig åt att bedöma utvecklingen med hänsyn till de etniska relationer- na i Sverige. Utredningens analys visar att dessa relationer klart har förbättrats. trots förändringar av negativ karaktär i samhällsekonomin och på arbetsmarknaden. Jämlikhet och samverkan mellan olika grupper för- bättrar förutsättningarna för goda etniska relationer. understryker utred- ningen.

För egen del anscr jag att de utredningar som nu har gjorts bekräftar att den invandrarpolitik som den socialdemokratiska regeringen införde år

lo

1975. och som fick ett brett parlamentariskt stöd. bör ligga fast. Det måste vara en grundläggande utgångspunkt i svensk invandrarpolitik att de som får bosätta sig här omfattas av samma rättigheter och skyldigheter. och erbjuds samma möjligheter. som övriga medborgare. Detta innebär att den grundläggande lagstiftning och de normer som gäller för vårt land och vårt samhällssystem. för värnet av demokratin och för mänsklig samlevnad, måste genomsyra den svenska invandrarpolitiken. Jämlikhet mellan alla människor oavsett deras ursprung, kvinnors och mäns lika rättigheter. tolerans mellan olika befolkningsgrupper och respekt för den personliga integriteten hör till de värderingar som svensk invandrarpolitik måste utgå från.

Den invandrarpolitik som antogs år 1975 återspeglas även i den nya regeringsformen. där det sägs att "etniska. språkliga och religiösa minori- teters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas" ( 1 kap. 2 % RF). Invandrarpolitiska kommittén har grundligt analyserat minoritetsbegreppet och konstaterat att internationellt sett anses beteckningen minoritet endast kunna användas för grupper som sedan mycket länge eller alltid har varit bosatta i landet i fråga, t. ex. för Sveriges del samerna och tornedalsftnnarna. I förarbetena till de interna— tionella konventioner där minoritetsbegreppet förekommer har man såle— des preciserat detta till att avse ursprungliga (s. k. autoktona) minoriteter, och inte relativt nyligen från andra länder invandrade grupper. Minoritets— begreppet i den nu nämnda betydelsen kan alltså inte sägas vara tillämpligt på invandrarsituationen i Sverige. Utgångspunkten för de invandrarpoli- tiska åtgärderna bör i första hand vara de enskilda människornas förutsätt— ningar och behov. Vad gäller föreningsverksamhet och religionsutövning är det emellertid naturligt att samhället ger bidrag till kollektiva verksam— heter bland invandrare. Jag återkommer till detta i det följande när jag redovisar motiven till stödet för invandrarorganisationernas verksamhet.

Såväl invandrarpolitiska kommitten som diskrimineringsutredningen har lagt fram omfattande program med förslag till ytterligare åtgärder. Jag återkommer inom kort till mina bedömningar av dessa förslag. Jag vill emellertid redan nu understryka att genomförandet av invandrarpolitiken är något som berör alla människor. Utvecklingen av Sverige i riktning mot ett mångkulturellt samhälle kommer oundvikligen att innefatta svårigheter och även risker för konflikter. Diskrimineringsutredningen har genom sina ingående undersökningar visat hur attityder till människor av annat ur- sprung uppkommer i ett växelspel mellan enskilda människor och mellan samhällets institutioner och de enskilda människorna. Utredningen har även visat på en rad metoder att främja en harmonisk utveckling av de etniska relationerna i Sverige. För egen del kan jag i allt väsentligt ansluta mig till såväl utredningens allmänna bedömningar som till dess förslag om opinionsbildande insatser inom olika områden i samhället. Det är, som utredningen har understrukit. utomordentligt angeläget att samhället utta- lar sitt skarpa fördömande av alla tendenser till fördomar och diskrimine- ring på etnisk grund. Ytterst handlar detta om att slå vakt om de grundläg- gande värderingar som vi bygger vårt samhällssystem på. I detta arbete har alla medborgare en given uppgift.

3 Riktlinjer för invandrarpolitiken

Mitt förslag: De invandrarpolitiska målen. som sedan år 1975 sam- manfattas med begreppen jämlikhet. valfrihet och samverkan, bör ligga fast. Dessa begrepp bör ges en sådan tolkning att de åsyftar lika rättigheter och möjligheter för invandrare i förhållande till den övri- ga befolkningen. respekt för den enskildes identitet och integritet. möjligheter att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i vårt samhälle gäller för mänsklig sam- levnad samt ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap mellan människor av olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla vårt samhälle och samhället bör markera sitt avståndstagande från alla uttryck för etnisk intolerans.

Utredningarna: lPOK: s och diskrimineringsutredningens bedömningar överensstämmer i huvudsak med mina. Såväl lPOK som diskriminerings- utredningen förordar att begreppet valfrihet preciseras på ett klarare sätt. Diskrimineringsutredningen föreslår att det ersätts av begreppet respekt.

RemiSSinstanserna: De flesta remissinstanser har kommenterat utred- ningarnas överväganden om invandrarpolitiken och ställer sig bakom des- sa. Många remissinstanser stöder IPOK: s definition av begreppet valfrihet som kulturell valfrihet. Några remissinstanser, bl.a. Sveriges Frikyrkoråd och Svenska ekumeniska nämnden, pekar på risken för kollisioner mellan svensk grundsyn och utländska värderingar. t.ex. i trosfrågor. om valfri- heten blir för begränsad.

En bred samstämmighet råder bland remissinstanserna om behovet av särskilda åtgärder inom olika områden för att invandrare skall beredas med svenskar likvärdiga möjligheter.

Skälen för mitt förslag: De riktlinjer för invandrarpolitiken som riksda- gen antog år 1975 formulerades med utgångspunkt från begreppen jämlik- het. valfrihet och samverkan. Riktlinjerna gav uttryck för en förändrad syn på invandrarnas möjligheter att bevara och vidareutveckla sitt språkliga och kulturella arv i Sverige.

Både IPOK och diskrimineringsutredningen har anfört att riksdagens beslut är 1975 kännetecknas av bristande precision. Jag kommer nu att redovisa min syn på målformuleringarna.

IPOK framhåller att jämlikhet som mål bör innebära ett fortsatt arbete för att invandrarna skall få samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. IPOK understryker att det grundläggande vad gällerjämlikhelsmålet är att ge alla invandrare möjlighet att lära sig svens- ka och att få sådana kunskaper att de kan orientera sig i samhället samt utnyttja de möjligheter till utbildning och vidareutbildning som finns. Rät- ten till arbete och till goda villkor på arbetsmarknaden bör tillmätas en ökad betydelse i detta sammanhang, framhåller IPOK. Ekonomisk och social trygghet är även en nödvändig grund för att invandrare, somjämbör-. diga med befolkningen i övrigt, skall kunna vidmakthålla en egen kulturell

identitet och leva i harmoni med sin omgivning. Diskrimineringsutredning- en pekar på den svenska tradition som tenderar att söka likformiga lösning- ar. dvs. lösningar som syftar till att behandla olika individer på lika sätt. Om invandrarna skall få likvärdiga möjligheter erfordras ett annat och mer flexibelt förhållningssätt. anför utredningen.

Tolkningen av jämlikhetsmålet har enligt min mening den största bety- delse för hur invandrarnas situation skall komma att gestalta sig på längre sikt. Målet inbegriper fortsatta åtgärder för att dels undanröja formella hinder. dels öka invandrares möjligheter att fullt ut få reell tillgång till utbildning och arbete i lika mån som den övriga befolkningen. När det gäller utländska medborgares rättsliga ställning är de i de flesta fall jäm- ställda med svenska medborgare. Den mest framträdande skillnaden gäller fortfarande rätten att delta i och vara valbar i riksdagsval. Riksdagen har (prop. 1985/86: 7, LU 12, rskr 33.) beslutat att ta bort kravet på svenskt medborgarskap i flera av de fall där det ditintills varit uppställt. En mera medveten och noggrann prövning av medborgarskapskravet i varje kom- mande lagstiftningssammanhang bör ske.

Den andra aspekten påjämlikhetsmälet. nämligen åtgärder för att skapa reellt likvärdiga villkor för invandrare, har den största betydelse för såväl nya invandrare som för den andra och tredje generationen. Till sådana stödjande åtgärder hör t.ex. hemspråksträning och hemspråksundervis- ning för barnen samt grundutbildning och svenskundervisning för de vuxna.

I propositionen (1983/84: 199) om svenskundervisning för vuxna invand- rare framhöll jag att invandrarpolitikens jämlikhetsmål bör vara en ut- gångspunkt för denna undervisning och styra dess innehåll. Genom en effektiv svenskundervisning skall nykomna invandrare ges möjlighet att orientera sig i samhället. att utnyttja möjligheterna till utbildning och vidareutbildning samt att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Även om andelen personer med hög utbildning är stor bland invandrarna. finns det i denna grupp även personer med extremt låg utbildning. Samhällets insatser måste därför spänna över ett brett område. från att satsa betydan- de resurser på lågutbildade till att på ett betydligt bättre sätt än hittills ta tillvara de meriter och erfarenheter som invandrare fört med sig till Sveri- ge.

Begreppet jämlikhet bör enligt min mening bibehållas som ett övergri- pande mål för invandrarpolitiken. Detta mål innebär sammanfattningsvis en strävan att dels uppnå lika rättigheter för invandrare i förhållande till den övriga befolkningen, dels åstadkomma likvärdiga möjligheter. Det innebär att invandrarna inom olika berörda samhällsområden skall behand- las likvärdigt med befolkningen i övrigt. och att deras behov skall mötas inom ramen för den generella politik som fastställts, t. ex. för arbetsmark- ' naden. för bostadsmarknaden och för det sociala området. För att invand- rare skall kunna behandlas likvärdigt med andra krävs ofta särskilda åtgär- der. Varjc myndighet bör ha ett ansvar för att vidta sådana åtgärder när de behövs.

Såväl lPOK som diskrimineringsutredningen anför att begreppet valfri- het i många sammanhang har uppfattats som problematiskt. Eftersom det i

förarbetena till 1975 års riktlinjer saknas en diskussion om valfrihetens innehåll. begränsningar och villkor har detta mål kommit att tolkas på olika sätt. lPOK framhåller att valfrihetsmålet hos vissa grupper har lett till krav på långtgående rättigheter som minoriteter i folkrättslig mening trots att traditionella minoritetskriterier inte har varit uppfyllda. Valfrihetsmålet har vidare. konstaterar IPOK. åberopats som stöd för en rad olikartade uppfattningar när det gäller undervisningen av invandrarelever inom skol- väsendet. Valfrihetsmålet har dessvärre också kommit att tolkas som ett godtagande av värderingar som starkt avviker från den grundsyn i skilda frågor som kommer till uttryck i svensk lagstiftning eller i andra politiska beslut.

I denna analys av valfrihetsmålet konstaterar IPOK inledningsvis att en invandrare knappast kan behålla sitt livsmönster och sin kultur oförändra- de i ett nytt land. Efter hand utvecklas en ny identitet och en ny känsla. Enligt kommitténs uppfattning kommer valfriheten i praktiken att gällajust nya kulturgemenskaper utvecklade här i landet på basis av kulturarvet hemifrån. Kommittén konstaterar sedan att först när grunden för en funk- tionell tvåspråkighet är lagd, dvs. kunskaper både i svenska och moders- målet. finns förutsättningar för en språklig och kulturell valfrihet. I den allmänna debatten har valfrihetsmålet ofta kommit att uppfattas som gäl- lande hela livsmönstret: normer, värderingar. seder och bruk. Kommittén framhåller att det finns grundläggande värderingar om vilka det råder politisk enighet i Sverige. t. ex. jämställdhet mellan kvinnor och män samt barns rättigheter också utöver vad som är möjligt att reglera i lag. Kommit- te'n understryker att sedvänjor som strider mot svensk lagstiftning inte kan accepteras. Man bör heller inte acceptera sedvänjor eller normer som avviker från vad statsmakterna i andra sammanhang klart tagit ställning för. t. ex. i grundskolans läroplan. Kommittén ifrågasätter mot denna bakgrund om begreppet valfrihet kan behållas som ett övergripande mål. Diskrimineringsutredningen erinrar för sin del om att statsmakterna redan med 1975 års beslut har uttalat sig mot en politik som syftar till kulturell assimilering. Begreppet valfrihet kan emellertid ge upphov till tolkningsproblem. framhåller utredningen. och föreslår att begreppet val- frihet som mål ersätts av t. ex. respekt.

Enligt min mening bör de som invandrar till Sverige ges goda möjligheter att bli ekonomiskt och socialt integrerade i samhället. Invandrarna bör som fullt integrerade samhällsmedlemmar kunna leva och verka i den svenska kulturgemenskapen och samtidigt kunna utveckla sitt kulturella arv. Men valfriheten får inte tolkas så att den innebär ett bortväljande av det svenska språket och den intressegemenskap som omfattar hela det svenska samhäl— let.

Det finns grundläggande värderingar om vilka det råder enighet i Sveri- ge. t.ex. jämställdhet mellan kvinnor och män samt barns rättigheter. Sådana grundläggande värderingar måste hävdas i alla sammanhang. När kulturkollisioner uppstår till följd av olika uppfattningar i grundläggande frågor som t.ex. synen på familj. barnuppfostran. sexualitet och samlev- nad, kvinnans ställning eller frågor av livsåskådningskaraktär kan det emellertid ofta vara lämpligt att gå varsamt fram och söka praktiska lös-

ningar i en generös anda i stället för att hävda principer som motverkar eller förhindrar sådana praktiska lösningar.

Med beaktande av vad jag nu har anfört anserjag att begreppet valfrihet även framdeles bör vara ett av målen för invandrarpolitiken. Jag anser emellertid att begreppet bör tolkas så att det innefattar respekt för den enskildes identitet och integritet samt möjligheter att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i det svenska samhället gäller för mänsklig samlevnad.

Vad gäller begreppet samt-'erkan har diskrimineringsutredningen an- märkt att detta snarare kännetecknar ett medel än ett mål. men att det ändå bör kunna kvarstå. Enligt min mening bör detta begrepp kvarstå som övergripande invandrarpolitiskt mål. Ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap mellan människor av olika ursprung förutsätter samverkan mellan likvärdiga parter. ] denna samverkan ligger också ett gemensamt ansvar för det demokratiska samhällets utveckling.

De gångna årens erfarenheter av olika försök att utveckla samverkan mellan svenskar och invandrare har visat att verklig samverkan förutsätter att den sker på likvärdiga villkor och med utgångspunkt från en gemensam intresseinriktning mellan befolkningsgrupperna. Många försök till samver- kan mellan svenskar och invandrare har misslyckats därför att de skett på den ena partens villkor och inte kommit till stånd som ett uttryck för en gemensam viljeinriktning. Jag anser det därför vara mycket angeläget att understryka att en utgångspunkt för alla invandrarpolitiska åtgärder är att främja gemenskap.

Den invandrarpolitik som antogs år 1975 hade sin utgångspunkt i ten- denser till ökade klyftor i det svenska samhället till följd av invandringen. Det blev alltmer uppenbart att det var nödvändigt att vidta särskilda åtgärder för att förbättra invandrarnas villkor i syfte att uppnå ökad jämlik- het i det svenska samhället. Denna aspekt är lika viktig idag som för tio år sedan. Samtidigt har insikten ökat om hur angeläget det är att den svenska invandrarpolitiken även ger uttryck för ett avståndstagande från alla ut- tryck för etnisk intolerans.

I ett samhälle där olika grupper lever sida vid sida finns den etniska konflikten som en latent risk. Ingen invandrarpolitik kan bli framgångsrik om den inte utgår från en övergripande strävan att bibehålla och utveckla goda etniska relationer och förebygga tendenser till etnisk intolerans och öppen konflikt på etnisk grund. Vår invandrarpolitik måste därför också präglas av en uttrycklig vilja att utveckla goda etniska relationer i det svenska samhället. så att alla grupper som bor här kan leva i harmoni med varandra. och åtnjuta tolerans och respekt för sitt ursprung.

Diskrimineringsutredningen hade regeringens uppdrag att analysera or- sakerna till etnisk konflikt:Utredningen konstaterade att orsakerna till diskriminering och till etnisk intolerans bl.a. står att finna i ojämn makt- och resursfördelning och bristande kontakter mellan befolkningsgrup- perna. Denna analys pekar tydligt, enligt min mening, på nödvändigheten av att även från denna utgångspunkt föra en jämlikhetspolitik och på behovet av åtgärder som underlättar samverkan mellan befolkningsgrup- pcrna. Därutöver är aktiva åtgärder nödvändiga. såväl vad gäller opinions-

bildning och information som lagstiftning. i syfte att avskaffa diskrimine- Prop. 1985/86:98 ring. I regeringsförklaringen hösten l985 angavs att en särskild ombudsman kommer att inrättas för att motverka diskriminering på etnisk grund. Utvecklingen har visat att de rättsregler som redan finns kan behöva kompletteras med en sådan institution som genom rådgivning i enskilda ärenden och olika generella åtgärder kan medverka till ett bättre skydd för invandrare. Jag återkommer i det följande till detta förslag.

4 Genomförandet av invandrarpolitiken

Jag har i föregående avsnitt redovisat mina förslag till riktlinjer för invand- rarpolitiken. Jag övergår nu till att redovisa mina bedömningar i fråga om invandrarpolitikens genomförande. Regeringen bör bereda riksdagen till- fälle att ta del av denna redovisning. Jag bedömer att några särskilda ställningstaganden i denna del inte behöver begäras av riksdagen.

4.1. Ansvaret för åtgärder för invandrare

4.1.1. De statliga myndigheterna

Mina bedömningar: Principen att varje fackmyndighet inom sitt område har samma ansvar för invandrare som för den övriga befolk- ningen bör ligga fast. Detta innebär bl. a. att varje myndighet har ett ansvar för att särskilda åtgärder vidtas för invandrare. En viss precisering av myndigheternas ansvar bör göras. Någon skyldighet för myndigheterna att upprätta handlingsprogram för sitt arbete med invandrare eller lämna årliga redovisningar av vilka särskilda åtgär- der som vidtagits för invandrare bör inte införas.

Statens invandrarverk bör ha kvar ett ansvar för samordning och bevakning av myndigheternas åtgärder för invandrare.

Utredningarna: IPOK betonar principen att respektive ansvariga fack- myndigheter behåller ansvaret för åtgärder för invandrare inom sitt sakom- råde och för att erforderliga särskilda åtgärder vidtas till förmån för in- vandrare. Kommittén anser att det bör övervägas att lagfästa denna prin- cip. I varje fall bör regeringen genom förordning bättre än nu precisera kravet på de statliga myndigheterna. Det bör t.ex. innebära att dessa årligen redovisar vilka särskilda åtgärder för invandrare och minoriteter som vidtagits inom varje område.

Diskrimineringsutredningen föreslår att nuvarande förordning (1976: 310) om åtgärder för invandrare m. fl. upphävs och att en ny förord- ning utfärdas som tydligare fastslår såväl myndigheternas ansvar som SlV: s roll i arbetet för invandrare. Den nya förordningen bör innehålla en precisering av de statliga myndigheternas ansvar. ett krav på att myndighe- terna upprättar handlingsprogram för invandrar- och minoritetsfrågor. ett

IN) lx)

krav på likvärdig behandling av invandrare samt en precisering av SlV: s Prop. 1985/86:98 roll i sammanhanget. SlV bör enligt utredningens mening i förordningen få ett fastlagt tillsynsansvar för att de statliga myndigheterna inom sina an- svarsområden behandlar invandrare och medlemmar av språkliga minori- teter likvärdigtjämfört med befolkningen i övrigt.

Remissinstanserna: lngen remissinstans ifrågasätter principen om varje myndighets ansvar för invandrare inom sitt verksamhetsområde. En majo— ritet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan anser också att myndigheternas ansvar och SIV: s roll bör komma till uttryck tydligare än i nuvarande förordning. Den av IPOK framförda tanken att lagfästa det statliga myndighetsansvaret avvisas dock av flera remissinstanser. där— ibland SIV och socialstyrelsen. bl.a. med hänvisning till att ansvaret inom flertalet områden följer redan av gällande lagstiftning för respektive områ- de. Endast en remissinstans tillstyrker ett lagfäst ansvar.

Vad gäller innehållet i en ny lag eller förändrad förordning har remissin- stanserna olika uppfattning på flera punkter. Förslaget att myndigheterna skall upprätta handlingsprogram får stöd av ett flertal av de remissinstan- ser som har yttrat sig. men flera remissinstanser har också invändningar. De motiv som anförs för att upprätta handlingsprogram är i huvudsak desamma som utredningens. Några remissinstanser ger förslaget principi- ellt stöd men anför ändå olika reservationer. Motiven för avstyrkande är bl.a. en tveksamhet till om verksamheten skulle komma att främjas av formella krav på handlingsprogram.

Diskriminen'ngsutredningens förslag att förordningen bör ange att de statliga myndigheterna skall gå invandrare och medlemmar av språkliga minoriteter till handa på villkor som är likvärdiga med dem som tillämpas i förhållande till befolkningen i övrigt tillstyrks i allt väsentligt av i stort sett alla de remissinstanser som tagit upp frågan. De motiv som anges är desamma som utredningen anfört. Att likvärdig behandling i sammanhang- et många gånger är liktydigt med positiv särbehandling framhålls bl. a. av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och skolöverstyrelsen (SÖ). SlV anser att myndigheternas ansvar för språklig service genom tolk. översättare och tvåspråkig personal särskilt bör anges i förordningen.

Ett övervägande antal av de instanser som uttalat sig i frågan är negativa till en fastlagd tillsynsroll för SIV. De skäl som anförs härför är främst den rollkonflikt som därigenom kan uppkomma för SIV. bl.a. på så sätt att verket skulle utöva tillsyn även över sig självt. Förslaget skulle, enligt remissinstanserna, innebära ett avsteg från gällande praxis om myndighe- ternas självständighet och jämställdhet i förhållande till varandra. Stats- kontoret och Svea hovrätt pekar på att behovet av löpande tillsyn redan i dag uppfylls genom JO-ämbetet. vars granskning även omfattar de kom— munala myndigheterna.

Skälen för mina bedömningar: De mål för invandrarpolitiken som jag inledningsvis har redovisat innebär att samhällets ansvari vissa avseenden går längre än att ge invandrare den samhällsservice.befolkningen i allmän- het får. Det gäller inte bara på områden där åtgärderna är invandrarspeci- fika, som t. ex. svenskundervisning och hemspråksundervisning. utan ock— så i andra sammanhang när särskilda åtgärder är en förutsättning för att

IN)

man skall kunna närma sig målen. Denna i 1975 års invandrarproposition Prop. 1985/86:98 klart uttalade politik bör alltså gälla även framgent. Den måste vara en utgångspunkt för alla samhällsorgan i deras arbete.

En grundläggande princip i 1975 års riktlinjer för invandrarpolitiken är att den fackmyndighet som har ansvar för viss verksamhet i förhållande till svenskar även skall ha motsvarande ansvar i förhållande till invandrare. Denna princip utvecklades sedan närmare av regeringen i förordningen (l976z3l0) om åtgärder för invandrare m.fl., i vilken bl.a. anges att in- vandrares behov av samhällsservice alltid skall ingå bland de omständighe- ter som inom ramen för tillgängliga resurser skall beaktas vid planeringen av myndighetens verksamhet. Jag anser att denna princip bör ligga fast. Den innebär bl.a. att respektive myndighet inom sitt sakområde har ett ansvar för att erforderliga positiva säråtgärder vidtas till förmån för in- vandrare. Dessa åtgärder skall utgå från de enskilda individernas förutsätt- ningar och behov.

Några skäl för att i en särskild lag fastslå denna princip finns enligt min mening inte. Myndigheternas skyldigheter inom olika områden följer i många fall direkt eller indirekt av gällande lagstiftning för området. Vidare sker den styrning av myndigheternas verksamhet som det här är fråga om normalt i form av förordning.

Diskrimineringsutredningen har föreslagit en omarbetning av förord- ningen (1976: 310) om åtgärder för invandrare m.fl. Översynen bör enligt utredningen leda till att myndigheterna ges klarare riktlinjer. Det övervä- gande antalet remissinstanser är positiva till förslaget.

Jag delar uppfattningen att 1976 års förordning om åtgärder för invandra- re m.fl. nu bör ses över och ges en ny språklig utformning som tydligare klargör myndigheternas ansvar. I samband med en översyn av förordning- en bör också övervägas att precisera myndigheternas skyldighet att sam- råda med den ombudsman mot etnisk diskriminering som jag senare kom- mer att föreslå. Jag har i frågan om en översyn av förordningen samrått med chefen för civildepartementet.

Jag vill i detta sammanhang påpeka att inrättandet av en ombudsman, vartilljag senare återkommer, inte förändrar den grundläggande principen om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och om skyldigheten att ge invandrare en likvärdig service jämfört med befolkningen i övrigt. '

Jag skall nu ta upp diskrimineringsutredningens förslag att alla myndig- heter bör upprätta handlingsprogram för arbetet med invandrar- och mi- noritetsfrågor och årligen redovisa de särskilda åtgärder som vidtagits för invandrare samt förslaget om ett fastlagt tillsynsansvar för SIV. Det kan enligt min mening vara ändamålsenligt att berörda myndigheter upprättar särskilda handlingsprogram för sitt arbete med invandrarfrågor. Flera myndigheter. t. ex. AMS. har också under senare år utarbetat sådana handlingsprogram för hela eller delar av sin verksamhet. Jag ser positivt på denna utveckling och är av den uppfattningen att myndigheternas hand- lingsprogram har bidragit till den utveckling av samhällets insatser för invandrare som har skett under den senaste tioårsperioden. Jag vill emel- lertid samtidigt. i likhet med flera remissinstanser, framhålla att särskilda handlingsprogram av detta slag endast är ett av de medel som kan använ-

das för att nå samma resultat. I vissa fall är det sannolikt lämpligare att Prop. 1985/86:98 integrera planeringen för invandrare i övrig planering som pågår inom myndigheten. Behovet av en samlad planering av invandrarfrågor varierar också i hög grad hos olika myndigheter. Min bedömning är mot denna bakgrund att det inte bör finnas några formella krav på att myndigheterna skall upprätta särskilda handlingsprogram för arbetet med invandrarfrågor. Jag förutsätter samtidigt att sådana handlingsprogram vid behov upprättas och att invandrarnas behov fortlöpande vägs in i myndigheternas ordinarie planeringsarbete.

Några krav bör inte heller generellt ställas på att myndigheterna skall lämna en årlig redovisning av vilka särskilda åtgärder för invandrare som vidtagits inom myndighetens område. Regeringen kan i stället vid behov begära sådana redovisningar av en eller flera myndigheter.

Vad gäller lPOK: s förslag om en förstärkning av statens kulturråd i form av bl.a. invandrarrepresentation och särskilda medel för kulturverksamhet bland invandrare vill jag efter samråd med statsrådet Göransson hänvisa till vad jag har anfört i det föregående rörande myndigheternas ansvar att i sitt ordinarie arbete även beakta invandrarnas behov. Kulturen är en förutsättning för gemenskap i ett föränderligt samhälle. Detta gäller för såväl gemenskapen inom invandrargrupperna som för allas vår gemenskap i Sverige. Insatserna på kulturområdet bör därför också syfta till att under- llätta för invandrare att få ta del av det för vårt land gemensamma kulturar- vet.

Såsom framgår av vad jag inledningsvis redovisat avser en stor del av regeringens nya eller planerade insatser för invandrare kulturområdet i vid mening. Det finns i detta sammanhang anledning att också erinra om de möjligheter till kulturstöd som finns i dag och som det gäller att slå vakt om. Jag tänker bl.a. på stödet till invandrarorganisationernas ungdoms— verksamhet, till finsk teaterverksamhet, till litteratur- och arkivverksam- het och på Sveriges RadiOs programverksamhet på invandrarspråk. Bidrag kan också utgå till särskilda kulturprojekt för invandrare. Invandrarnas delaktighet i olika former av kulturstöd bör kunna stärkas ytterligare genom riktade informationsinsatser från kulturrådets sida till invandrarna och deras organisationer i fråga om befintliga bidragsmöjligheter. Också kommuner och landsting bör uppmärksammas på behovet av riktade infor- mationsinsatser för invandrarna och deras lokala föreningar vad gäller de stödmöjligheter som står till buds.

4.1.2. Kommuner och landsting

Min bedömning: Kommuner och landsting har en central roll för genomförandet av invandrarpolitiken. Ansvaret för att invandrare får en med andra likvärdig behandling inom den kommunala verk- samheten framgår av gällande lagstiftning. Särskilda invandrarfunk- tioner Spelar därutöver en viktig roll för samordning av åtgärder och för vissa uppgifter inom kommunen som inte faller inom någon facknämnds direkta ansvarsområde.

rJ 'Jl

Utredningarna: Både IPOK och diskrimineringsutredningen framhåller betydelsen av kommunernas aktiva medverkan för att invandrarpolitiken skall kunna genomföras. lPOK betonar särskilt att det är viktigt att de olika facknämnderna i en kommun strävar mot gemensamma mål. Ett invandrarpolitiskt program som fastställs av kommunfullmäktige kan en- ligt IPOK vara ett sätt att uppnå en enhetlig kommunal invandrarpolitik.

Diskrimineringsutredningen anser att kommuner och landsting. på sam- ma sätt som utredningen föreslagit i fråga om de statliga myndigheterna. bör upprätta konkreta handlingsprogram för åtgärder för invandrare.

Remissinstanserna: Diskrimineringsutredningens förslag om kommunala handlingsprogram tillstyrks av flertalet av de remissinstanser som uttalat sig i frågan, däribland några kommuner. Svenska kommunförbundet ser positivt på utvecklingen av handlingsprogram inom allt fler förvaltnings- områden och är för sin del berett att på olika sätt stödja det arbete som förekommer på lokal nivå. Landstingsförbundet anser att det är naturligt att sådana program får växa fram då behov föreligger. Riksrevisionsverket avstyrker förslaget.

lPOK: s synpunkter i fråga om kommunernas och landstingens roll vid genomförandet av invandrarpolitiken och ansvarsfördelningen mellan fackförvaltningarna inom en kommun delas av de få remissinstanser som berör dessa frågor. Några remissinstanser framhåller i detta sammanhang också vikten av samarbete mellan kommuner och mellan kommuner och landsting.

Skälen för min bedömning: Det är i betydande utsträckning kommunerna och landstingen som kan förverkliga den invandrarpolitik som lagts fast av regering och riksdag. Ansvaret för skola. socialtjänst och hälso- och sjuk- vård ligger hos kommuner och landsting och det är i stor utsträckning inom dessa områden som man har särskilt stort behov av samhällets service. Principen om likvärdighet mellan invandrare och den övriga befolkningen i fråga om samhällsservice innebär att kommunerna inom varje verksam- hetsområde har att beakta invandrares behov och vidta de särskilda åtgär- der som är erforderliga för att invandrarna skall få en likvärdig behandling.

Kommunerna har dessutom fått ett ökat ansvar för vissa särskilda åtgär- der som riktar sig till invandrare. Jag avser härmed dels mottagandet av flyktingar. dels svenskundervisning för vuxna invandrare. På båda dessa områden har staten ett ramansvar och ett ekonomiskt ansvar medan det i första hand är kommunerna som enligt riksdagens beslut har ansvar för det praktiska genomförandet.

Kommunerna och landstingen har. inom de ramar som lagstiftningen anger. frihet att själva organisera sina åtgärder för invandrare efter de lokala förutsättningarna. Vissa uppgifter ligger under särskilda fack- nämnders verksamhetsområden. medan andra inte omedelbart kan hänfö- ras till en sådan nämnd. Det gäller t.ex. tolk- och översättarservice samt allmän informationsverksamhet. De flesta medelstora och större kom- muner har särskilda invandrarbyråer. som dessutom ofta har vissa samord- ningsuppgifter i kommunen. lnvandrarbyråerna kan också spela en viktig roll när det gäller att utveckla positiva etniska relationer i kommunerna.

Det har under senare år blivit relativt vanligt med kommunala invandrar-

politiska program. Jag ser positivt på denna utveckling eftersomjag tror att ett programarbete av detta slag många gånger kan vara av stor betydelse när de invandrarpolitiska målen skall omsättas i praktiken. Liksom när det gäller de statliga myndigheterna vill jag emellertid framhålla att behovet av handlingsprogram varierar. Det bör. liksom hittills, ankomma på varje kommun att med utgångspunkt i kommunens egna förutsz'ittningar bedöma om det är lämpligt att upprätta särskilda invandrarpolitiska program.

4.2. Information och opinionsbildning

Mina bedömningar:

- invandrare bör få samhällsinformation som är likvärdig med den som ges andra grupper. Ansvaret bör liksom hittills ligga på staten. landstingen och kommunerna. Det nya systemet för mot— tagning av flyktingar innebär att kommunerna kommer att svara för en större del av den grundläggande samhällsinformationen. Grundläggande samhällsinformation till nykomna invandrare bör nå alla. Utgångspunkten bör vara att information så långt möjligt ges på invandrarens eget språk. Principen om varje fackmyndighets ansvar för information inom sitt område bör ligga fast. SIV bör liksom hittills ha ett samord- ningsansvar. SIV bör uppmärksamt följa utvecklingen och bistå myndigheter och kommuner med råd beträffande nya grupper. språk och metoder. Ökade insatser bör göras för att sprida saklig information om invandringen och invandrarna och för att skapa opinion som leder till ökad tolerans mellan olika befolkningsgrupper.

Utredningarna: Överensstämmcr i huvudsak med mina bedömningar. I fråga om närradioverksamhet anser [POK att särskilt statligt stöd för närradioverksamhet bör kunna ges till sådana invandrargrupper som inom det aktuella spridningsområdet inte har tillgång till radio- och TV-sänd- ningar eller som inte har tillgång till tidningar på sitt eget språk.

Remissinstanserna: Det råder en bred samstämmighet bland remissin- stanserna om behovet av samhällsinformation till invandrare. Stiftelsen Invandrartidningen framhåller att utgångspunkten bör vara att invandrarna har samma behov av samhällsinformation som svenskar men att de behö- ver kompletterande information på grund av bristande kunskaper om det svenska samhället och i det svenska språket.

Förslaget att ansvaret för samhällsinformation bör ligga hos stat och kommun accepteras av alla. Förtydliganden behövs dock anser Södertälje kommun och Riksförbundet för invandrarbyråpersonal (RIB). De anser det vara viktigt att det blir en klarare avgränsning mellan stat och kommun när det gäller ansvaret för samhällsinformationen. Södertälje kommun anser vidare att informationsansvaret enligt socialtjänstlagen behöver preciseras och pekar också på värdet av samarbete inom kommunen i fråga om samhällsinformationen. Även andra remissinstanser betonar värdet av

samordning såväl på statlig som på kommunal nivå. Malmö kommun rekommenderar en sådan samordning när det gäller myndigheters informa- tion till flyktingar. Göteborgs kommun anser att kommittén borde ha belyst de ekonomiska konsekvenserna av de växande kraven på informa- tionsinsatser på kommunal nivå. Majoriteten av remissinstanserna anser att varje fackmyndighet har ansvaret för samhällsinformationen inom sitt område och att SIV har ett samordningsansvar. Socialstyrelsen anser att denna SIV: 5 uppgift kunde bli mera uttalad.

Centerns kvinnoförbund anser att alla myndigheter bör få sitt informa- tionsansvar klarlagt genom föreskrifter medan RIB går längre och förordar lagstiftning. Samtidigt framhåller socialstyrelsen att anledningen till bris- terna i informationen ar dels osäkerhet om metoder för att nå fram till invandrare. dels begränsade resurser för information. Bl.a. informations- delegationen och AMS anser att samhällsinformationen bör vara mera individinriktad. Informationsdelegationen understryker SIV: s ansvar för att utveckla metoder och bevaka medieutvecklingen. Några remissinstan- ser har invändningar mot lPOK: s förslag att prioritera nykomna invandra- re.

IPOK:s förslag i fråga om närradioverksamhet tillstyrks av statens kulturråd. SÖ. närradiokommittén och Italienska riksförbundet. Statskon- toret anser däremot att finansieringen bör klaras inom ramen för det organisationsstöd som kan stå till förfogande. Svenskajournalistförbundet anser att ett Statligt stöd i stället bör kanaliseras till riks- resp. lokalradion.

Skälen för mina bedömningar: Riksdagsbeslutet år l975 om invandrarpo- litiken innefattade riktlinjer för myndigheternas information till invandra- re. l rideagsbcslutet slogs fast att alla informationsansvariga organ i samhället har ett ansvar för informationen till invandrare inom sina verk- samhetsområden. Myndigheternas ansvar för invandrare reglerades sedan av regeringen i förordningen (1976: 310) om åtgärder för invandrare m.fl.. i vilken anges att varje myndighet inom sitt område har ett ansvar för att vidta åtgärder för invandrare. Som jag nyss har framhållit anser jag att denna princip bör ligga fast. Denna princip har en särskild betydelse vad gäller samhällsinformationen till invandrare. För att individen skall kunna fungera som samhällsmedborgare krävs grundläggande kunskaper om samhället, fortlöpande information om förändringar i samhället och om den demokratiska processen samt tillgång till fördjupad och detaljerad information i olika skeden av livet. Men om invandrare skall kunna få tillgång till samhällsinformation krävs andra metoder än de som tillämpas i fråga om den övriga befolkningen.

Den grundläggande samhällsinformationen för nykomna invandrare bör enligt min mening i första hand ges på invandrarnas modersmål. antingen i skriftlig eller i muntlig form: Informationen måste kunna ges även till små grupper och omfatta s.k. små eller udda språk. Muntlig information är ofta den enda utvägen för invandrare med bristande läs- och skrivförmåga på sitt eget språk.

Invandrarpolitiska kommittén har i princip avvisat tanken på att sätta upp tidsgränser för när samhällets särskilda insatser för en ny grupp bör upphöra. Jag instämmer i detta synsätt men vill samtidigt framhålla att

samhällsekonomiska överväganden kan behöva göras som innebär att vissa gruppers informationsbehov måste prioriteras. T.ex. är informa- tionssituationen i regel svårare för dem som tillhör en mindre språkgrupp och särskilt en grupp som kommer från ett land med ett för svenska förhållanden annorlunda samhälls— och kulturmönster.

Det är min bedömning att informationen till nykomna flyktingar har förutsättningar att bli bättre och effektivare genom det nya systemet för flyktingmottagande som trädde i kraft den 1 januari 1.985. Den grundläg- gande samhällsinformationen sker här inom ramen för det kommunala mottagandet. I allt fler kommuner inrättas vidare särskilda invandrarby- råer, som spelar en central roll såväl när det gäller att förmedla information till invandrare som till andra myndigheter. t. ex om invandrarnas informa- tionsbehov eller om erfarenheter av olika informationsmetoder.

För invandrare som har vistats lång tid i landet bör samhällsinformation i mänga fall kunna ges på svenska. Även för vissa små språkgrupper kan information på svenska vara det enda realistiska alternativet. Genom den nya ordning för svenskundervisningen för vuxna invandrare som enligt riksdagens beslut skall genomföras fr.o.m. den ljuli 1986 får majoriteten av nykomna invandrare tidigt tillgång till svenskundervisning. Riksdagen har anslutit sig till det övergripande mål för svenskundervisningen som angavs i prop. 1983/84: 199. Genom målformuleringen slås fast att syftet med svenskundervisningen är att ge invandraren sådana kunskaper i svenska språket samt om det svenska samhället och arbetslivet att invand- raren kan ta vara på sina rättigheter och påverka sin situation samt fullgöra de krav och skyldigheter som det dagliga livet bjuder. Målet skall vara ett riktmärke för samhällets insatser för svenskundervisningen.

När det gäller IPOK: s förslag om närradioverksamhet villjag erinra om att riksdagen ånyo har fastställt den tidigare fastlagda principen att för- eningarna själva skall svara för kostnaderna för närradioverksamhet (prop. 1984/85: 145, KrU 22. rskr 387). Jag är därför inte beredd att förorda några avsteg från denna princip. Jag anser att det är viktigt att varje organisation själv väljer i vilken form dess budskap skall spridas. Jag vill i detta sammanhang också erinra om att invandrarorganisationernas närradio- verksamhet särskilt behandlades i propositionen om närradioverksamhe- ten (prop. 1981/82: 127). Där framhölls att dessa organisationer med tanke på sina speciella uppgifter kan ha behov av att producera program centralt för sändning över flera närradiosändare och att därför sådan central pro- gramproduktion bör vara tillåten. Denna princip kvarstår oförändrad (jfr prop. 1984/85: 145 s. 10).

Enligt direktiven till IPOK skulle kommittén också överväga om föränd— ringar borde göras av Stiftelsen Invandrartidningens verksamhet med hän- syn till invandringens förändrade sammansättning och utvecklingen på medieområdet. På grund av tidsbrist kunde kommittén inte lämna några förslag utan ansåg att den framtida utgivningen av en periodisk skrift på invandrarspråk och på lätt svenska borde utredas i särskild ordning. Kom- mittén framhöll emellertid som sin principiella åsikt att kontinuerlig skrift— lig information på olika invandrarspråk och på lätt svenska också framöver bör ha en huvudroll i den kontinuerliga informationsverksamheten. Som

jag redan angett har regeringen med anledning av IPOK: s förslag tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av Stiftelsen Invand— rartidningens uppgifter inom ramen för samhällsinformationen för invand— rare. Enligt direktiven (Dir. l984: 45) skall utredaren överväga behovet av kontinuerlig skriftlig samhällsinformation för olika invandrade grupper och vilket ansvar staten skall ha för denna.

Diskrimineringsutredningen har utförligt i sina betänkanden och rappor— ter behandlat frågan om opinionsbildning i syfte att uppnå ökad tolerans mellan olika befolkningsgrupper. Utredningen har också tagit upp frågan om invandrarverkets uppgifter när det gäller att bland allmänheten sprida saklig information om invandringen och invandrarna. Även jag anser att invandrarverket har en viktig roll i detta avseende. Jag vill här hänvisa till den verksamhet som i detta syfte bedrivs vid verkets informationsbyrå och till att regeringen i årets budgetproposition föreslagit att invandrarverkets medel för informationsinsatser räknas upp med nära 1.3 milj. kr. för budgetåret 1986/87. Jag förutsätter att ett effektivt samarbete skall kunna utvecklas mellan verket och den föreslagne ombudsmannen med uppgift att motverka etnisk diskriminering.

I detta sammanhang spelar även folkrörelserna en alltmer betydande roll. Invandrarverket har sedan flera år haft möjlighet att genom projektbi— drag stödja olika organisationers verksamhet i syfte att skapa samverkan mellan invandrare och svenskar. Som jag förordar i det följande bör denna möjlighet kvarstå. Jag vill även erinra om att de särskilda bidrag som kan utgå till kommuner enligt förordningen (1984: 683) om statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar kan användas för att stimulera olika samverkansprojekt mellan kommuner och frivilligorganisa- tioner. I årets budgetproposition har föreslagits en väsentlig ökning av de särskilda bidragen.

] budgetpropositionen har också föreslagits att de medel som ställts till regeringens förfogande under innevarande budgetår för opinionspäver— kande verksamhet i flyktingfrågor m.m. för budgetåret l986/87 ökas till 1 milj. kr. Dessa medel avses i stor utsträckning användas i samverkan med olika folkrörelser. Jag har som en inledning till denna opinionsbildande verksamhet i syfte att skapa ökad förståelse för invandrare och flyktingar inbjudit ett stort antal ledare för svenska folkrörelser till en konferens i mars 1986.

4.3. Arbetsmarknadsfrågor

Mina bedömningar: — Den vägledande principen att invandrarnas problem på arbets- marknaden i huvudsak bör lösas genom den allmänna arbets- marknadspolitiken bör stå fast. Invandrarnas situation på arbets- marknaden är emellertid sådan att särskilda insatser måste göras för att åstadkomma jämlika möjligheter och villkor. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas invandrarungdomarnas och invandrarkvinnornas situation.

AMS bör regelbundet göra en översyn av personalbehovet vid arbetsförmedlingar i invandrartäta områden och göra de om- prioriteringar och de utbildningsinsatser för personalen som be- döms nödvändiga. Diskrimineringen av invandrare på arbetsmarknaden bör mot- verkas genom nya åtgärder. Den försöksverksamhet som pågår med samordning mellan ar- betsmarknadsmyndigheternas och kommunernas insatser för att underlätta invandrares inträde på arbetsmarknaden bör utvärde- ras och erfarenheterna bör kunna ligga till grund för framtida modeller.

— Den utbildning och yrkeserfarenhet som invandrarna för med sig från ursprungsländerna bör tillvaratas bättre på den svenska arbetsmarknaden. Bedömning av invandrarnas yrkeskunskaper kan bl. a. ske vid AMU-eenter eller arbetsmarknadsinstitut. Särskild uppmärksamhet bör ägnas invandrarungdomars situa- tion inom ramen för skolans uppföljningsansvar för l6— l7-åring- ar och inom ramen för de allmänna insatserna för arbetslösa ungdomar. — Särskilda insatser genom skolan bör göras för invandrade flickor inför utbildnings- och yrkesval. Pågående projektverksamhet med t.ex data- och elektronikutbildning bör utvärderas och ge underlag för ytterligare insatser. Statens industriverk och de regionala utvecklingsfonderna bör

särskilt beakta de problem som invandrare har när det gäller att starta och driva egna företag.

Utredningarna: Såväl IPOK som diskrimineringsutredningen har särskilt tagit upp arbetsmarknadsfrågorna. IPOK har utförligt redovisat invandrar- nas situation på arbetsmarknaden och de särskilda åtgärder som vidtagits. Kommittén pekar bl.a. på att de utländska medborgarnas situation på arbetsmarknaden är avsevärt sämre än den övriga befolkningens. De ut- ländska arbetstagarna har en från den övriga befolkningen starkt avvi- kande yrkesfördelning. med en kraftig överrepresentation i tillverknings- och serviceyrken. Detta är en av orsakerna till den högre arbetslösheten bland utländska medborgare. Dessa arbetar i större. utsträckning än den övriga befolkningen i branscher som är konjunkturkänsliga och som utsatts för strukturomvandlingar samtidigt som de har sämre möjligheter än övriga att förbereda sig för nya krav i arbetslivet.

Kommittén framhåller att det redan finns ett omfattande system av arbetsmarknads- och utbildningspolitiska åtgärder som syftar till att stärka kortutbildades och arbetslösas konkurrenskraft. Dessa åtgärder har i hög grad kommit att riktas till invandrare. Enligt kommittén är dessa åtgärder inte alltid tillräckliga för att ge t.ex. kortutbildade flyktingar med ett främmande kulturmönstcr möjlighet att hävda sig på den svenska arbets- marknaden. Kommittén anser att ytterligare insatser behöver göras och föreslår bl.a. försöksverksamhet i kommuner med flyktingmottagning med

syfte att pröva kombinationer av åtgärder inom de utbildnings- och arbets- marknadspolitiska systemen. Exempel som kommittén nämner är en kom- bination av arbete och praktik med grundutbildning för vuxna. Kommittén anser att åtgärderna bör vara mera individanpassade än i dag och att de administrativa begränsningar som kan finnas i systemen bör tas bort. IPOK föreslår också att en yrkesprovsinstitution inrättas vid gymnasiesko- la eller AM U-center för att invandrare där skall få sina yrkeskunskaper prövade och bedömda. Syftet med detta skulle vara att en mera individuell utbildningsplanering skulle kunna göras med den tidigare erfarenheten som grund.

Kommittén anser vidare att arbetsförmedlingarna på invandrartäta orter bör förstärkas och att AMS bör få i uppdrag att till regeringen redovisa vilka personalresurser som förmedlingarna behöver för att ge invandrare adekvat service och vilka möjligheter som finns att omfördela personal för ändamålet.

Diskrimineringsutredningen har i sitt slutbetänkande dels refererat in- vandrares vittnesmål om diskriminering i arbetslivet. dels lämnat syn- punkter på AMS arbete med invandrarfrågor. Av diskrimineringsutred- ningens stora intervjuundersökning om diskriminering (redovisad i rappor- ten Vittnesmål. Liber 1981) framgår att inget samhällsområde drabbas av en så omfattande och samstämmig kritik som arbetslivet. Mer än 60% av samtliga intervjuade har tagit upp händelser där de anser sig ha blivit särbehandlade på arbetsmarknaden. [ materialet belyses många invandra- res svårigheter att över huvud taget komma in på arbetsmarknaden och deras svårigheter i kontakter med arbetsgivare och fackliga ombud. Många invandrare har också kritiserat att utländska arbetslivserfarenheter och utländska utbildnings- och studiemeriter inte godtas samt att vissa arbeten i praktiken är stängda för invandrare. Men även arbetsförmedlingarna utsätts för kritik av de intervjuade. Flera intervjuade hävdar att arbetsför- medlingarna inte tar hänsyn till de sökandes kvalifikationer utan enbart hänvisar invandrare till arbeten som inte kräver utbildning eller kvalifika- tioner.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser understryker vikten av insat- ser för att förbättra invandrarnas situation på arbetsmarknaden. Ungdo- marnas. kvinnornas och de långtidsarbetslösas situation framhålls särskilt. Många har också kommenterat frågan om värdering av högre utbildning. behovet av flerspråkig kompetens på arbetsmarknaden och lPOK: s för- slag om försöksverksamhet. '

SIV. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundct samt ett an- tal kommuner anser det viktigt att insatserna för invandrare i högre grad än vad som gäller för övriga utgår från de enskilda individernas behov.

SIV påpekar att den försöksverksamhet som bedrivits inom AMU med varvning av svenskundervisning för invandrare. teoretisk utbildning och yrkesutbildning har visat sig framgångsrik och att de centrala" myndigheter- na för AMU bör få i uppdrag att utforma utbildningen av invandrare med ledning av försöksverksamheten. Södertälje kommun beton'ar nödvändig- heten av att väl genomförda försöksprojekt kan bli permanent verksamhet.

Statskontoret påpekar att man i olika sammanhang förespråkat en ökad

samverkan mellan samhällets olika utbildningsanordnare i syfte att effekti- vera det samlade utbildningsutbudet och framhåller att den nya organisa- tionen för den särskilt anordnade arbetsmarknadsutbildningen m.m. kan förväntas frigöra vissa resurser hos AMU som delvis skulle kunna utnytt- jas för att förbättra yrkesutbildningen för invandrare.

Skälen för mina bedömningar: Ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt mål är allas möjlighet till ett eget arbete. Ett av invandrarpolitikens mål är att det skall råda jämlikhet mellan invandrare och dem som är födda i Sverige. Som jag tidigare har anfört krävs det i vissa fall speciella åtgärder för att möjligheter och villkor skall vara jämlika mellan grupperna.

Invandrarna är koncentrerade till vissa yrkesområden och till branscher som präglats av de senaste årens strukturförändringar. Den minskade sysselsättningen inom delar av industrin. liksom den dämpade expansio- nen inom den offentliga sektorn. slår hårt mot invandrarna. Nytillkom- mande grupper bland invandrarna flyktingar. ungdomar och kvinnor har svårt att få anställning direkt efter utbildning. Många invandrare. som kom under 1950- och (>()-talens arbetskraftsinvandring. finner sig i dag ställda utanför arbetsmarknaden. Många av dem är slitna av hårda. mono- tona arbeten.

Invandringens sammansättning har också betydelse för situationen på arbetsmarknaden. Tidigare rekryterades arbetskraft med erfarenhet och utbildning som lätt passade in i den svenska industritraditionen. Tillgången på arbetstillfällen var dessutom så god att det sällan förelåg svårigheter att erbjuda invandrare arbete. I dag har arbetskraftsinvandringen ersatts av flyktinginvandring. i många fall från avlägsna länder och kulturer. Skillna- derna i utbildningsbakgrund är större än tidigare. från extremt lågutbildade till mycket högt utbildade akademiker. Många kommer dessutom från lågindustrialiserade länder och saknar sådan yrkeserfarenhet och utbild- ning som efterfrågas på den svenska arbetsmarknaden. I t. ex. Stockholms län svarar ungdomar. äldre och utländska medborgare för hälften av ar- betslösheten. Man kan utgå från att det bland äldre och ungdomar också återfinns många invandrare som är svenska medborgare och som därför inte kan urskiljas i statistiken.

Invandrarpolitiska kommitténs utförliga redovisning av invandrarnas arbetsmarknadssituation visar på flera mycket oroväckande tendenser. Arbetslösheten bland utländska medborgare är fortfarande ungefär dubbelt så hög som i hela befolkningen. Variationerna av den relativa arbetslöshe- ten i olika åldrar är generellt mycket lika för svenska medborgare och utlänningar. men arbetslöshetstalen ligger på en högre nivå för utländska medborgare. Den tidigare mycket höga arbetslösheten för lö—l9-åringar har sjunkit kraftigt sedan verksamheten med ungdomslag påbörjades den 1 januari 1984. Numera är det åldersgruppen 20—24 år som är mest utsatt. Generellt sett är arbetslösheten betydligt högre för icke-nordiska medbor- gare än för medborgare i de nordiska länderna. Särskilt påfallande är detta i de yngre åldersgrupperna.

Jag anser att alla krafter måste mobiliseras för att hjälpa invandrarna in på arbetsmarknaden samt för att förhindra utslagningen. Nya vägar måste prövas för att stärka invandrarnas ställning inom utbildningen och i arbets-

"Prop. 1985/86:98

livet. Det krävs en kombination av åtgärder och ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser för att underlätta för invandrare på arbetsmarkna- den.

Jag har erfarit att AMS under är 1985 har inlett arbetet på ett handlings- program för invandrar- respektive flyktingfrågor inom arbetsmarknadsom- rådet. Jag har tidigare. när jag redovisade mina överväganden om de statliga myndigheternas ansvar för invandraråtgärder. angett att det inte bör föreligga någon skyldighet för myndigheterna att upprätta sådana handlingsprogram, utan att behovet av handlingsprogram bör prövas av myndigheten själv. När nu AMS på eget initiativ planerar att skapa ett sådant underlag för sin riksomfattande verksamhet bör det hälsas med särskild tillfredsställelse.

Ansvaret för flyktingarnas placering i arbete. som tidigare i huvudsak låg på länsarbetsnämderna. ligger sedan den 1 januari 1985. då det nya syste- met för flyktingmottagande infördes. primärt på arbetsförmedlingarna i de kommuner som slutit överenskommelser med SIV om mottagning av flyk- tingar. En del av dessa kommuner har inte tidigare tagit emot invandrare och erfarenheterna av invandrarinriktat arbete hos förmedlingarna är be- gränsade. Reformen har således ställt ökade krav på arbetsförmedlingar- nas insatser för flyktingar och vissa resurser har därför tillförts verksamhe- ten. Reformen innebär också ett ökat ansvar för AMS när det gäller att omprioritera resurser inom sin verksamhet. Den har också aktualiserat behovet av utbildning av personal för arbete med olika språkgrupper. Jag förordar mot denna bakgrund. efter samråd med chefen för arbetsmark- nadsdepartementet. att AMS regelbundet gör en översyn av personalbeho- ven m.m. vid arbetsförmedlingar i invandrartäta områden. Jag avser att senare återkomma till regeringen i denna fråga.

Som jag tidigare har nämnt består invandringen idag i huvudsak av flyktingar och anhöriga till tidigare invandrade personer. Den nordiska invandringen utgjorde år 1985 mindre än en tredjedel av den totala invand- ringen. Majoriteten av de nya invandrarna är unga. De utgör således ett tillskott av arbetskraft på arbetsmarknaden. Samtidigt har de en bakgrund som gör att de flesta behöver något slags utbildning innan de kan få arbete i Sverige. Senare års invandring har således inneburit ett ökat tryck på såväl arbetsförmedlande åtgärder som arbetsmarknads- och utbildningspolitiska insatser.

Som jag tidigare har redovisat har även tendenserna till diskriminering av invandrare på arbetsmarknaden ökat. Detta är mycket oroväckande och olika insatser krävs nu för att motverka detta. Jag återkommer, mot bakgrund av diskrimineringsutredningens analyser och förslag beträffande invandrarnas arbetsmarknadssituation, till denna fråga i samband med att jag utvecklar mitt förslag om en ombudsman mot etnisk diskriminering.

Omfattande ulvecklingsarbete har inletts för att finna lämpliga metoder att anpassa de arbetsmarknads- och utbildningspolitiska insatserna till olika invandrargruppers behov. Här kan nämnas det s.k. Kista-projektet, som utförligt har beskrivits av IPOK. AMS har beslutat att Kista-projek- tets arbetsformer skall föras ut till alla kontor med många invandrare bland de sökande. Erfarenheterna från projektet bör kunna ligga till grund för de

särskilda insatser för flyktingar som kan komma att behövas inom ramen för det nya systemet för mottagning av flyktingar.

Invandrarpolitiska kommittén hävdar i sitt slutbetänkande att det finns vattentäta skott mellan utbildningspolitiska och arbetsmarknadspolitiska åtgärder och att en samordning av dessa skulle kunna innebära ett effekti- vare resursutnyttjande. Kommittén föreslår att berörda myndigheter får möjlighet att bedriva försöksverksamhet så att de utan nuvarande admini- strativa begränsningar kan utnyttja resurser och pröva kombinationer av åtgärder i de olika systemen. Kommittén anser att det kan gälla åtgärder som görs ”parallellt" eller "i serier" där en viss insats garanteras efter eller varvas med en annan. Det bör enligt kommitten vara arbetsmarknads- myndigheterna som initierar projekt medan kommunerna svarar för ge- nomförandet. Kommittén anser det lämpligt att ett antal av de kommuner med vilka SIV sluter avtal om flyktingmottagning engageras i försöksverk- samheten. Kommittén föreslår vidare att det i anslutning till försöksverk- samheten bör inrättas en lokal institution för prövning av nyinvandrades yrkeskunskaper. Det skulle underlätta en riktig bedömning av deras kun- skaper och behov av kompletterande utbildning.

För att få en ytterligare belysning av invandrarnas situation på arbets- marknaden inbjöd jag hösten 1984 till överläggningar med företrädare för invandrarorganisationer. arbetsmarknadens parter. företag. myndigheter. kommuner och landsting.

AMS begärde i en framställning till regeringen våren l985 att få extra resurser för personal. tolkar, utbildningsinsatser m.m. i fem kommuner i syfte att anordna sådan försöksverksamhet som IPOK har föreslagit. ] försöksverksamheten skulle de fem kommunerna. som föreslogs vara Malmö. Norrköping, Södertälje, Uppsala och Örebro. också göra betydan- de egna insatser. Framställningar har också kommit in från dessa kom- muner till arbetsmarknadsdepartementet om vissa kompletterande re- surser till de kommunala insatserna för att kunna bedriva en sådan försöks- verksamhet.

Jag har efter samråd med chefen för arbetsmarknadsdcpartementet be- dömt det som mycket angeläget att sådan försöksverksamhet kan förverk- ligas. Den bör riktas inte endast till flyktingar eller nya invandrare utan också till de invandrare som bott längre tid i Sverige och som har en utsatt situation på arbetsmarknaden. är arbetslösa eller riskerar att bli det. De resurser och instrument som redan nu är tillgängliga inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är omfattande. Inom ramen för tillde- lade resurser för t.ex. beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning bör därför insatser för samordning av åtgärder för flyktingar och andra invandrare kunna rymmas.

För att underlätta försöksverksamheten har chefen för arbetsmarknads- dcpartementet och jag beslutat ställa vissa medel till förfogande. De fyra kommunprojekt (Malmö. Norrköping, Södertälje och Örebro) som hittills har fått stöd från arbetsmarknadsdepartementet är alla olika i uppläggning och arbetssätt. Gemensamt för samtliga är dock att de skall främja ett samarbete mellan kommunen och arbetsmarknadsmyndigheterna. som skall syfta till att slussa invandrare till varaktigt arbete på arbetsmarkna-

den. Malmöprojektet avser att erbjuda 400 arbetssökande invandrare för- stärkt stöd individuellt eller i grupper genom särskilt avdeladc arbetslag med platsförmedlare, arbetsvägledare. tolkpersonal, socialsekreterare och psykolog. Inom projektet finns bl.a. verksamheter som riktar sig uteslu- ' tande till invandrarkvinnor. Försöksverksamheten i Norrköping har nyli- gen startat. I projektet erbjuds långtidsarbetslösa assyrier/syrianer indivi- duellt anpassade utbildningsinsatser och arbetspraktik. S.k. rullande an- tagning tillämpas för de 30 platserna, vilket innebär att en ny deltagare kan skrivas in i projektet så snart en tidigare deltagare t.ex. fått arbete. Försöksverksamhelen skall pågå i 8—12 månader. Södertäljcprojektets målgrupp är utomnordiska invandrare, främst assyrier/syrianer. Projektet bedrivs i huvudsak enligt AMI-modellen (dvs. arbetsmarknadsinstitut) och målet är att placera 100 arbetslösa arbetssökande i arbete. För projektet har 50 arbetstillfällen ställts i utsikt av kommunen och 50 av SAAB-Scania. Projektet i Örebro kommun erbjuder 25 nyanlända flyktingar svenskunder- visning varvad med arbetsplatspraktik inom ramen för en läroplan för AMU.

Erfarenheterna från projekten skall börja redovisas redan under år 1986. Enligt min bedömning bör projekten bl. a. kunna visa vilka möjligheter det finns att med gällande bestämmelser genomföra sådana kombinationer av arbetsmarknadspolitiska och utbildningspolitiska insatser som IPOK efter— lyste i sitt betänkande och i vad mån bestämmelserna bör ändras. Utvärde- ringen av projekten bör kunna ligga till grund för framtida modeller för samverkan i syfte att förbättra invandrarnas arbetsmarknadssituation.

Jag vill också i detta sammanhang erinra om det nya systemet för srens/(undervisning för vuxna invandrare. Den 1 juli 1986 införs en kom- munal skyldighet att anordna grundläggande svenskundervisning och möj- ligheter att anordna yrkesinriktad svenskundervisning i anslutning till fort— satt utbildning inom AMU. Reformen kommer enligt min bedömning att effektivisera svenskundervisningen väsentligt och därmed bidra till att stärka invandrarnas ställning på arbetsmarknaden. Diskrimineringsutred- ningen har framhållit att invandrare diskrimineras på arbetsmarknaden med den lagstiftning som nu gäller för svenskundervisningen. Arbetsgivare har nämligen tvekat att anställa utländska medborgare eftersom det skulle kunna innebära extra löneutgifter då undervisningen sker under betald arbetstid. [ det nya systemet svarar staten för de studiesociala kostna- derna. Diskriminering till följd av reglerna om svenskundervisning förut— sätts således upphöra med det nya systemet. Det förhållandet att svensk- undervisningen företrädesvis skall förläggas till tid före inträdet i arbetsli- vet torde också kunna öka invandrares möjligheter att få arbete.

De unga invandrarnas problem på arbetsmarknaden bör enligt min mening ägnas särskild uppmärksamhet. Ungdomslagen har haft stor bety- delse också för invandrarungdomar. Inom regeringskansliet bedrivs en särskild verksamhet i syfte att bättre samordna åtgärder för åldersgruppen 16—20 år. Inom ramen för denna verksamhet pågår en översyn av den yrkesinriktade utbildningen inom gymnasieskolan, vars syfte är att skapa en mjukare övergång till arbetslivet. Den arbetsgrupp inom utbildningsde- partementet som utför denna översyn väntas kunna presentera sina förslag

under våren 1986. I årets budgetproposition föreslås vidare att gymnasie- skolan dimensioneras så att alla ungdomar upp till 20 år kan erbjudas en plats. Regeringen kommer således att ha ett omfattande material till sitt förfogande för att under våren 1986 ta "ställning till behovet av förbättrade samlade insatser för ungdomsgrupperna.

Även invandrarkvinnarnas situation på arbetsmarknaden bör enligt min mening ägnas särskild uppmärksamhet. Regeringen har nyligen beviljat bidrag till vissa projekt som syftar till att stärka invandrarfliekors och invandrarkvinnors ställning på arbetsmarknaden. bl.a. arbetsmarknads- orienterande utbildning inom dataområdet för invandrarkvinnor. Som jag nämnt i årets budgetproposition beräknas särskilda medel för jämställd- hetsåtgärder även för nästa budgetår. Invandrarkvinnornas situation kom- mer särskilt att beaktas vid fördelningen av dessa medel.

Invandrarverket har under budgetåren 1980/81—1984/85 bedrivit viss projektverksamhet bland invandrarkvinnor. I en rapport (All världens kvinnor) som överlämnades till regeringen hösten 1985 redovisas erfaren- heter och lämnas vissa förslag som främst avser invandrarkvinnors sociala situation. Jag anser att SIV: s bevakningsarbete på detta område är värde- fullt och bör fortsätta. För att ytterligare belysa invandrarkvinnornas situa— tion samlade jag ijanuari 1986 representanter för invandrarorganisationer- nas kvinnoverksamhet till en överläggning. En utgångspunkt i diskussio- nerna var den rapport om invandrarkvinnor (Kvinnor och migration i ett europeiskt perspektiv) som utgjorde ett av Sveriges bidrag till FN:s kvin- nokonferens 1985 i Nairobi. Jag återkommer till invandrarkvinnornas situ- ation närjag behandlar sociala frågor.

Som IPOK, diskrimineringsutredningen och många remissinstanser framhållit är det av största betydelse att invandrares kunskaper och kom- petens. som de förvärvat i hemlandet eller i Sverige. verkligen tillvaratas på svensk arbetsmarknad. Tvåspråkiga ungdomar har t.ex. en erfarenhet av två kulturer som bör kunna användas på många arbetsplatser. såväl inom den offentliga sektorn som inom näringslivet. Inom många samhälls— sektorer, t. ex. skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen. bör kunskaperi andra språk än svenska vara meriterande. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till att ställningstaganden med anledning av det förslag som merit- utredningen (DSC 1983: 16) lagt fram om meritvärdet av språkkunskaper vid tillsättning av statliga tjänster har redovisats för riksdagen under våren 1985 i propositionen (1984/85: 219) om den statliga personalpolitiken. Re- geringen har beslutat om ändringar i bl.a. anställningsförordningen (l965:601, omtryckt 1984: 127, ändrad senast 1985: 334) med innebörd bl. a. att meritvärderingcn tydligare kan bestämmas av de skicklighetskrav en statlig tjänst ställer på innehavaren. Även om språkunskaper redan tidigare kunnat beaktas vid bedömningen av skickligheten uttalas i rege- ringens förordningsmotiv (1985: 3) till anställningsförordningen särskilt att t.ex. språkkunskaper skall vägas in vid bedömningen. i den mån de är relevanta för den sökta tjänsten.

Frågan om värdering av utländsk högre utbildning i förhållande till utbildning inom det svenska högskolesystemet har behandlats av universi- tets- och högskoleämbetet (UHÄ') i en rapport (1983: 19). Under föregåen-

de och innevarande budgetår har UHÄ bedrivit en försöksverksamhet i enlighet med de förslag till åtgärder som ämbetet föreslog i rapporten. Ett stort antal s.k. ekvivalensbedömningar har gjorts av enskilda individers utbildning i olika länders högskolesystem. Försöksverksamheten skall en- ligt planerna utvärderas under den närmaste tiden. Det är enligt min mening angeläget att arbetet i görligaste mån även ger vägledning om hur mera generella ekvivalensregler kan upprättas när det gäller att bedöma utländska examinas giltighet på den svenska arbetsmarknaden.

[ detta sammanhang vill jag också nämna att UHÄ på regeringens uppdrag utreder hur tillgången på tvåspråkig personal inom främst social- tjänstens område samt inom sjuk— och hälsovården skulle kunna förbättras genom utbildningsinsatser inom högskolan. Uppdraget skall redovisas till regeringen inom kort. En fyraårig försöksverksamhet inleddes höstter- minen 1985 med intagning av tvåspråkiga elever inom vårdutbildning i gymnasieskolan. Försöksverksamheten bör å ena sidan förbättra tvåsprå- kigas möjligheter till vårdutbildning och å den andra tillgodose behovet av tvåspråkig vårdpersonal.

Det är enligt min mening nödvändigt att statliga myndigheter. kommuner och landsting ökar sina ansträngningar att ta till vara det yrkeskunnande. den utbildning och de språkkunskaper som invandrarna i Sverige har. Den av IPOK föreslagna yrkesprovsinstitutionen skulle ha detta syfte. Som bl. a. SÖ och AMS framhåller behöver emellertid en sådan institution inte inrättas eftersom prövning av yrkeskunnande och andra erfarenheter re- dan görs eller kan göras inom ramen för AMU och arbetsmarknadsinstitu- tens verksamhet. Jag vill understryka att en noggrann prövning av invand- rarnas befintliga utbildning och yrkeserfarenhet innebär att utbildningsin- satserna i vissa fall bör kunna förkortas och därmed ge minskade kostna- der för samhället. Erfarenheter bör också kunna hämtas från den verksam- het med utbildning och praktiktjänstgöring som sedan år 1980 bedrivs på uppdrag av länsarbetsnämnden i Stockholms län. Verksamhetens syfte är att ge invandrare med akademisk eller minst gymnasial utbildning i hem- landet och goda grundkunskaper i svenska viss kompletterande utbildning med teknisk eller ekonomisk inriktning och därigenom underlätta för dem att få administrativt arbete inom den privata och den offentliga sektorn. Det är enligt min mening ur både ekonomisk och mänsklig synvinkel nödvändigt att invandrarnas utbildningsbakgrund från hemlandet verkligen utnyttjas. Det är ytterst otillfredsställande att kräva som skett i vissa fall att hela utbildningar måste göras om för att bli giltiga i Sverige. Nödvän- diga kompletteringar, särskilt vad beträffar speciellt svenska förhållanden. bör vara tillräckligt bl.a. för att den investering i utbildning invandrarna gjort i sina hemländer inte skulle gå förlorad för dem själva och för Sverige. Jag vill här åter hänvisa till UHÄ: s pågående arbete med s.k. ekvivalens- bedömningar.

Riksdagens beslut med anledning av propositionen (prop. 1983/84: 135. NU 42. rskr 379) om industriell tillväxt och förnyelse innebar att statens industriverk tillfördes vissa resurser för att främja nyföretagande-'t. dels i samverkan med de regionala utvecklingsfonderna. dels genom egna pro- jekt av rikskaraktär. Invandrare var en av de grupper som särskilt nämn-

des som potentiella nyföretagare till vilka insatser borde riktas. Hösten Prop. 1985/86:98 1983 beviljade arbetsmarknadsdepartementet medel till broschyrer på ett antal invandrarspråk som skulle användas i denna verksamhet. Jag förut- sätter att industriverket i det fortsatta arbetet med att genomföra småföre- tagspolitiken beaktar de särskilda problem som kan finnas för invandrare att starta och driva företag i Sverige. Jag har i denna fråga samrått med chefen för industridepartementet.

4.4. Sociala frågor

Mina bedömningar:

För att invandrare skall få en med andra medborgare likvärdig service inom socialtjänsten och vårdsektorn i övrigt är för- utom en väl fungerande tolkservice tillgång till flerspråkig personal och personal som har insikter och kunskaper om andra kulturer ofta av stor betydelse. Det är också angeläget att det sker en metodutveckling inom socialtjänsten för att möta invand- rares särskilda behov. I planeringen av barnomsorgen är det angeläget att kommunerna tar hänsyn till såväl invandrarbarnens behov av särskilt stöd som det förhållandet att barntillsyn ofta är en förutsättning för att invandrarkvinnor skall kunna delta i svenskundervisning och annan utbildning. Om ett barn i en invandrarfamilj måste omhändertas är det vik— tigt att placering sker i en miljö som inte är socialt eller kulturellt främmande för barnet. Placering i en miljö där ingen talar barnets språk bör komma i fråga endast i undantagsfall. Om en sådan placering inte kan undvikas måste barnet på annat sätt få möjlig- heter till kommunikation med någon som talar barnets språk. Inom äldreomsorgen bör kommunerna i framtiden alltmer upp— märksamma de särskilda behov som äldre invandrare har med hänsyn till språk och kulturbakgrund. Det är angeläget att de erfarenheter som har kunnat vinnas genom de bidrag som utgått från bl. a. allmänna arvsfonden och socialdepartementet till verksamhet för att utveckla barnomsorg och ungdomsverksamhet utvärderas så att generella slutsatser kan dras.

Utredningarna: IPOK understryker starkt behovet av flerspråkig och kulturkompetent personal inom socialtjänsten och vårdsektorn i övrigt samt betonar att detta bör beaktas i samband med rekrytering, utbildning och fortbildning. Ansvariga myndigheter bör inom sitt förvaltnings- eller upptagningsområde göra en analys av behovet av tvåspråkig och kultur- kompetent personal och en kartläggning av redan anställd personal med motsvarande kompetens som underlag för rekrytering. I sina överväganden om invandrarkvinnornas situation anser IPOK att 39

kommunerna i planeringen av barnomsorgen bör ta hänsyn till behovet av barnomsorg så att de invandrarkvinnor som har låg utbildning och dåliga kunskaper i svenska skall kunna delta i svenskundervisning. grundvux och annan utbildning. Förtur till kommunal barnomsorg bör enligt kommitténs mening gälla vid deltagande i sådan utbildning. Kommittén framhåller också att det är angeläget att kommunerna i sin planering av barnomsorgen tar hänsyn till behoven hos invandrarbarnen i kommunen av såväl plats i förskola som hemspråksträning i olika former. Kommunen bör göra en plan för hur olika former av hemspråksträning skall komma invandrarbar— nen till del. genom förskola, öppen förskola. lördagsverksamhet. före- ningsledd verksamhet osv.

Kommittén berör frågan om omhändertagande av barn och anser att det - i första hand gäller att undvika att familjer splittras. Om barn måste omhändertas bör placering inte ske i en miljö som är socialt och kulturellt främmande för barnet. Placering i familjer där ingen talar barnets språk kan inte accepteras. framhåller IPOK.

Inom äldreomsorgen behövs enligt IPOK en bättre planering för att kommunerna skall kunna tillgodose de särskilda behov som äldre invand- rare med olika språklig och kulturell bakgrund har. Uppgifter om både utlandsfödda och utländska medborgare bör ligga till grund för denna planering. Samarbetet mellan kommun och landsting behöver utvecklas så att äldre invandrare kan få hjälp genom vårdlag, där någon av de medver- kande kan invandrarnas språk.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig om värdet och behovet av flerspråkig och kulturkompetent personal på vissa tjänster. I några remissvar framhålls samtidigt att kravet på goda kunskaper i svenska inte får åsidosättas och att det är orealistiskt att tänka sig samhällsservice på alla språk i kommuner med många språk representerade. Ett par remiss- instanser påpekar att det måste klarläggas vad som avses med tvåspråkig- het och att det saknas instrument för bedömning av språkkunskaper. Några remissinstanser saknar en definition av begreppet kulturkompetens och en remissinstans anser att begreppet bör ändras till "insikter och kunskaper om en kultur".

Vikten av att barntillsyn kan erbjudas för att invandrarkvinnor skall kunna delta i svenskundervisning och annan utbildning betonas av flera remissinstanser. Det är emellertid endast en mindre del av dessa som tillstyrker förslaget om förtur till kommunal barnomsorg för barn till in- vandrarkvinnor som deltar i utbildning. Svenska kommunförbundet och några kommuner anser att tillgången till platser och andra faktorer också måste vägas in vid bedömningen av om förtur skall ges. Några remissin- stanser framhåller att alternativa former av barnpassning många gånger kan vara ett bra alternativ för att invandrarkvinnor skall kunna delta i utbildning. Förslaget att kommunen bör göra en plan för olika former av hemspråksträning för invandrarbarn kommenteras endast av ett fåtal re- missinstanser. vilka alla tillstyrker.

Majoriteten av de remissinstanser som har kommenterat IPOK: s över- väganden rörande omhändertagande av barn instämmeri kommitténs syn- punkter. Några remissinstanser. bl. a. socialstyrelsen, länsstyrelsen i

Stockholms län och Göteborgs kommun. anser dock att man inte alltid kan följa principen om placering i hem inom den egna språkliga och etniska gruppen. Socialstyrelsen framhåller t.ex. att dessa principer i en akut situation måste vika för att barnets behov av skydd skall kunna tillgodoses. Rädda Barnen anser att det endast i yttersta undantagsfall skall vara möjligt att placera invandrarbarn i ett svenskt hem och föreslår vidare att invandrarbarnets rätt att upprätthålla sin kulturella och språkliga tillhörig- het även vid ett omhändertagande bör lagfästas.

IPOK: s synpunkter vad gäller äldreomsorgen får stöd av flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i denna fråga. Några remissinstanser påpe- kar särskilt vikten av samarbete över de kommunala gränserna för att tillgodose äldre invandrares behov och invandrarföreningarnas roll.

Skälen för mina bedömningar: Jag har tidigare, bl.a. i mina bedömningar av arbetsmarknadsfrågorna. redovisat min allmänna syn på utvecklingen mot ett samhälle med ökat inslag av flerspråkig personal inom olika sam- häIIJJe/t'wrer. Inte minst inom vårdsektorn kan det många gånger finnas behov av personal med kunskaper i det aktuella språket för att en invand- rare skall få en med övriga medborgare likvärdig service. Det gäller särskilt vid sådan rådgivning. vård eller behandling som förutsätter en god känslo- mässig och intellektuell kontakt mellan personalen och invandraren. Inom såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården är det också i vissa fall nödvändigt med kunskap om invandrares kulturella bakgrund för att rätt kunna förstå och bedöma deras hjälp- och vårdbehov.

På senare år har dessa frågor alltmer uppmärksammats. Vad gäller statligt reglerade tjänster har regeringen genom de tidigare redovisade ändringarna i anställningsförordningen föreskrivit att tjänstetillsättning främst skall ske på grundval av skicklighet. Även om språkkunskaper redan tidigare kunnat beaktas vid bedömning av skickligheten, uttalas i regeringens motiv till anställningsförordningen särskilt att språkkunskaper skall vägas in i bedömningen i den mån de är relevanta för den sökta tjänsten. En del kommuner och landstingskommuner anställer planenligt tvåspråkig personal eller försöker att i verksamheten ta till vara de språk- kunskaper som redan anställda invandrare har. I allt fler kommuner och landstingskommuner har utarbetats riktlinjer om att tvåspråkig personal bör rekryteras till vissa tjänster. SIV har under ett par år i nära samarbe- te med fackmyndigheter och andra sakkunniga — arbetat med frågor röran- de flerspråkig offentlig service och tvåspråkig personal. SIV har i decem- ber 1984 lagt fram en rapport om erfarenheterna av flerspråkig verksamhet i förskolan och en rapport om bedömning av språkfärdigheter vid anställ- ning av tvåspråkig personal. En slutrapport med mer generella erfarenhe- ter av tvåspråkig personal har redovisats i november 1985. Rapporterna är ett värdefullt underlag för planeringen och utvecklingen av den fortsatta verksamheten i kommuner. landstingskommuner och berörda statliga or- gan.

Som jag tidigare har nämnt har regeringen gett UHÄ i uppdrag att utreda frågor om ökad tillgång inom vissa samhällsområden på tvåspråkig perso- nal mcd högskoleutbildning. De utbildningar som i första hand anges i uppdraget är sådana som förbereder för yrkesverksamhet inom socialtjäns- ten, mödra- och barnhälsovården samt den psykiatriska vården.

Service direkt genom flerspråkig personal ger många fördelar för alla inblandade. Det är dock bara för de största invandrargrupperna som det är möjligt att i någon väsentlig omfattning ordna sådan service. Det gäller dessutom som regel endast på större orter. eftersom det förutsätter tillgång till yrkeskunnig personal med kunskaper i relevanta invandrarspråk. I ett stort antal fall — och för de i Sverige små språkgrupperna nästan undan- tagslöst — kommer det även i framtiden att vara nödvändigt med tolk inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården för att ge god vård. behandling och service till de invandrare som inte har tillräckliga kunskaper i svenska. En ökad satsning på flerspråkig personal i kommuner och landsting får därför inte innebära att tolkservicen eftersätts. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till vad jag tidigare anfört angående inrättandet av ett särskilt tolk- och översättarinstitut.

Vid sidan av en fungerande tolkservice och tillgång till tvåspråkig perso- nal finns det. som jag tidigare har nämnt. inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten ett behov av kunskaper och insikter om de kulturer som invandrarna kommer från. Beslut med vittgående konsekvenser för de enskilda bör inte fattas utan att sådan kulturkompetens tillförts. Om sådan kompetens inte finns inom den egna organisationen kan den förmedlas t. ex. genom kommunens invandrarbyrå.

Jag vill i detta sammanhang också framhålla att personalen inom social- tjänsten och hälso- och sjukvårdssektorn ofta behöver grundläggande kun- skaper om invandrarnas _ inte minst invandrarkvinnornas — situation. Här har det skett en positiv utveckling under senare år. Metoderna för att möta invandrares särskilda behov inom socialtjänsten kan i vissa avseen- den behöva utvecklas och genomgå en successiv anpassning med hänsyn till en förändrad etnisk sammansättning av den lokala befolkningen och de konsekvenser detta får för socialt arbete. Det är för socialstyrelsen en viktig uppgift att stimulera en sådan metodutveckling.

Vad gäller hälso- och Sjukvården har regeringen nyligen i propositionen (1984/85: ISI) om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården m.m. (SoU 1984/85: 28. rskr 400) särskilt pekat på vikten av flerspråkig och kulturkom- petent personal och samtidigt understrukit behovet av kunskaper om in- vandrares hälsoproblem och situation inom hälso- och sjukvården". Ett omfattande sådant kunskapsunderlag finns i en delrapport från det s.k. HS 90-projektet (SOU 1984245). Där framgår bl.a. att invandrare — sär- skilt kvinnor oftare än andra drabbas av ohälsa. I nyssnämnda proposi- tion uttalade föredragande statsrådet att en utveckling vad avser det före- byggande arbetet. utbyggnaden av primärvården och utvecklingen av den psykiatriska vården mot öppnare former skulle komtna att förbättra in- vandrarnas situation i hälsohänseende. I propositionen uttalades vidare att det bör ankomma på socialstyrelsen att ha huvudansvaret för den centrala bevakningen av invandrarnas hälsofrågor och därvid bl.a. ta fram kun- skapsunderlag och handlingsprogram till vägledning för landstingens insat- ser för invandrare.

Det kan i sammanhanget nämnas att vissa undersökningar tyder på att andelen förtidspensionärer är större bland invandrare än bland befolkning- en i övrigt. Delegationen för invandratforskning (DEIFO) har av arbets-

marknads- och socialdepartementen fått medel för att statistiskt belysa frågan. DEIFO: s undersökning visar att det finns mycket stora skillnaderi andelen förtidspensionerade mellan olika invandrargrupper. I ett par grup- per är andelen förtidspensionerade oroväckande hög och kan inte förklaras av de olikheter i yrkessammansättningen som finns mellan grupperna. DEIFO hari samarbete med bl. a. delegationen för social forskning (DSP). och riksförsäkringsverket i februari 1986 arrangerat ett seminarium där förtidspensionering bland invandrare har diskuterats med avsikt att initiera ytterligare undersökningar.

Jag övergår nu till att behandla några särskilda frågor rörande invand- rarkvinnor och invandrarbarn samt äldre invandrare som tagits upp av IPOK.

Många invandrarkvinnor är i behov av svenskundervisning och komplet- terande skol— och yrkesutbildning. En förutsättning för att invandrarkvin- nor skall kunna delta i svenskundervisning och annan utbildning är'i regel att någon form av barntillsyn kan erbjudas. Det är. som IPOK framhåller, angeläget att kommunerna i sin planering av barnomsorgen tar hänsyn till detta behov. IPOK anser att förtur till kommunal barnomsorg bör gälla för barn till invandrarkvinnor som deltari svenskundervisning. grundvux eller annan utbildning. Det vore enligt min mening naturligtvis önskvärt att alla barn till invandrarkvinnor som behöver delta i utbildning utan dröjsmål kunde erbjudas plats i den kommunala barnomsorgen. Vissa kommuner har regler som innebär förtur för barn till föräldrar som deltar i grundvux. Med hänsyn till att kommunernas förutsättningar att erbjuda plats varierar och på många håll i ett kortsiktigt perspektiv är begränsade är det emeller- tid inte realistiskt att införa någon generell rätt till förtur utöver de bestäm- melser som redan finns i socialtjänstlagen. Dessa bestämmelser innebär att barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola före sex års ålder. Kommunerna skall också bedriva uppsökande verksamhet. Många invandrarbarn behö- ver av språkliga skäl särskilt stöd och får därför redan idag förtur till kommunal barnomsorg.

Jag vill här också framhålla att behovet av omvårdnad och tillsyn av barn i anslutning till svenskundervisning och annan utbildning som pågår under en begränsad tid ibland kan vara mindre omfattande än vad som normalt erbjuds i förskolan. Det borde därför många gånger vara möjligt med flexibla lösningar beträffande sådan barnverksamhet inom den kom- tnunala barnomsorgens ram. Det system för statsbidrag till kommunernas barnomsorg som gäller fr.o.m. den ljanuari [984 skapar enligt min me- ning förutsättningar för flexibla lösningar. Jag vill här också hänvisa till mina uttalanden om barnomsorg i propositionen (1983/84: l99) om svensk- undervisning för vuxna invandrare.

Samtidigt vill jag framhålla att riksdagens i december 1985 fattade beslut (prop. 1984/85z2tl9. SoU 1985/8615. rskr 27) om förskola för alla barn medför ett utvidgat ansvar för kommunerna i fråga om barnomsorgen även för invandrarbarn. Riksdagens beslut innebär att alla barn skall få rätt att delta i kommunal barnomsorgsverksamhet från ett och ett halvt års ålder till dess de börjar skolan. Denna rätt skall avse plats i kommunalt daghem.

löräldrakooperativ eller familjedaghem för de barn som har förvärvsarbe- tande eller studerande vårdnadshavare. För barn som har plats i familje— daghem eller vars föräldrar är hemarbetande skall rätten gälla deltagande i öppen förskola eller deltidsgrupp. Rätten till plats inom barnomsorgen skall förverkligas genom en successiv utbyggnad som innebär att barnom- sorgen för alla barn är fullt utbyggd senast år l99l. Allteftersom barnom— sorgen byggs ut kan det därför många gånger bedömas vara angeläget att olika åtgärder vidtas för att möta t.ex. språkproblem hos invandrarbarn och för att främja invandrarbarnens språkutveckling.

För att främja målet om en aktiv tvåspråkighet hos invamlrarbarnen år hemspråksträningen i förskolan och hemspråksundervisningen och under- visningen i svenska i skolan av största betydelse. Både hemspråksträning- en och hemspråksundervisningen syftar till att stödja barnets språkutveck- ling med förankring i det egna språket. Från budgetåret 1985/86 gäller enligt riksdagens beslut (prop. 1984/85: IOO. bil. 7. SoU l7 rskr 236 och prop. 1984/85: 100. bil. 10. UbU 12. rskr 149) som förutsättning för att få hemspråksträning resp. hemspråksundervisning att barnet har ett annat hemspråk än svenska som dagligt umgängesspråk i hemmet med minst en förälder/vårdnadshavare. Språkstödet i förskolan bör även omfatta ett första språkstöd i svenska. Detta är särskilt viktigt i bostadsområden där svenska inte utgör det dominerande språket i den omgivande miljön.

I fråga om möjligheterna att få ett bättre plancringsunderlag i kommit- nerna för hemspråksinsatserna vill jag hänvisa till det arbete som för närvarande pågår inom socialstyrelsen för att genom en registrering av hemspråket inom mödra- och barnhälsovården få en bättre bild av barns språkmiljö.

Det är. som IPOK har påpekat. även viktigt att insatserna i förskolan och skolan blir bedömda i ett sammanhang. Detta förutsätter att man på lokal nivå planerar hemspråksinsatserna utifrån en samsyn mellan insat- serna i förskolan och i skolan. Ett samarbete mellan socialnämnd och skolstyrelse i dessa frågor är därför nödvändigt.

Inom barnomsorgen kan det liksom inom andra delar av socialtjänsten i vissa fall vara angeläget att metodutveckling sker för att möta invandrares särskilda behov. I statsbidraget till den kommunala barnomsorgen har årligen medel avsatts för lokalt utvecklings- och förnyelsearbete inom kommunernas barnomsorg. För budgetåren 1984/85 och 1985/86 har sam- manlagt 60 milj. kr. anslagits för detta ändamål. Dessa medel fördelas av regeringen efter beredning inom socialdepartementet. Under åren 1984 och [985 har sammanlagt nära 3 milj. kr. fördelats som bidrag till totalt l5 utvecklingsprojekt som rör invandrarbarn. Projekten avser bl.a. doku- mentation av arbete med olika språkligt sammansatta barngrupper, metod- utveckling i flerkulturella förskolor och fritidshem samt metodutveckling för svenskspråksträning hos invandrarbarn. Ett projekt som syftar till förbättring av barnomsorgens samverkan med invandrarföräldrar har ock- så fått stöd. Jag vill också erinra om de omfattande forskningsinsatser som gjorts. t. ex. vid universitetet i Göteborg, när det gäller invandrarbarnens språkutveckling.

Omhändertaganden av barn med invandrarbakgrimd år en fråga som har uppmärksammats allt mer under senare är. Det hari debatten hävdats att en allt större del av de omhändertaganden som görs gäller invandrar— barn och att vissa nationalitetsgriipper är särskilt starkt representerade. Vidare har svårigheterna att rekrytera familjehem inom den egna invand- rargruppen och riskerna för att ett invandrarbarn som omhändertas för vård mister sin språkliga och kulturella identitet stått i fokus.

Någon aktuell statistik över i vilken utsträckning barn från olika nationa- liteter tas om hand för vård finns inte. Inom statistiska centralbyrån (SCB) pågår emellertid arbete inom detta område. Vidare arbetar delegationen för social forskning med att uppmärksamma forskning om orsaker till omhändertaganden av finska barn. Hithörande frågor har också uppmärk- sammats i den svensk-finska arbetsgruppen rörande de finska invandrar- nas situation inom den svenska hälso— och sjukvården samt socialtjänsten.

När invandrarbarn måste omhändertas är det mycket angeläget att de får hålla kontakt med sin kultur och sitt språk. Placering inom den egna invandrargruppen bör därför eftersträvas. Inom somliga invandrargrupper finns det emellertid mycket begränsade möjligheter att finna lämpliga familjehem. Det gäller inte minst för barn med mera djupgående problem. eftersom familjehemmen särskilt i sådana fall måste vara kvalificerade nog att möta en rad behov hos barnet utöver behovet av att få hålla kontakt med sin kultur och sitt språk. Det innebär att det inte alltid är möjligt med en placering inom den egna språkliga och kulturella miljön. Vilken place- ring som bör väljas måste avgöras efter en helhetsbedömning i varje enskilt fall. varvid emellertid barnets språk och kultur självklart måste tillmätas mycket stor betydelse. En placering i en miljö där ingen talar barnets eget språk bör enligt min mening kunna komma i fråga endast i undantagsfall. t. ex. när det är fråga om ett omedelbart omhändertagande. Även vid en sådan placering måste det finnas möjligheter för barnet att kommunicera med någon som talar barnets språk. Om en mer långvarig placering av något skäl måste ske i ett hem där man inte talar barnets språk och inte har samma kulturella bakgrund som barnet är det ytterst viktigt att social- nämnden ser till att barnet på annat sätt ges tillfälle att hålla kontakt med sin kultur och utveckla sitt modersmål, t. ex. genom en kontaktperson från den egna etniska gruppen eller genom utvidgad hemspråksundervisning.

Jag vill i detta sammanhang understryka behovet av att rekrytera lämpli- ga familjehem inom olika invandrargrupper. Socialstyrelsen har utarbetat en broschyr, vilken översatts till flera invandrarspråk. i syfte att underlätta sådan rekrytering. Invandrarorganisationerna bör också kunna spela en väsentlig roll i strävandena att rekrytera lämpliga familjehem inom den egna gruppen.

Antalet utrikes födda över 65 år väntas komma att mer än fördubblas till år 2000. Ett ökande antal äldre invandrare innebär att äldreomsorgen i framtiden kommer att behöva anpassas till de särskilda behov som äldre invandrare med olika språklig och kulturell bakgrund har. Hänsynen till invandrargruppernas särskilda behov och önskemål är viktig inte bara för att uppfylla de invandrarpolitiska målen utan också när det gäller att

uppfylla socialtjänstens delmål för äldreomsorgen. nämligen normalisering och självbestämmande.

Invandrarpolitiska kommittén har i sitt betänkande redovisat vissa åt- gärder som vidtagits eller planeras av myndigheter och kommuner för att inom äldreomsorgen tillgodose invandrares särskilda behov och lämnat vissa synpunkter på angelägna insatser. Intressanta kommunala projekt har genomförts i bl.a. Stockholms och Olofströms kommuner. Kommittén understryker bl.a. behovet av förbättrad planering med utgångspunkt i invandrarnas egna önskemål när det gäller äldreomsorg samt behovet av tvåspråkig personal och utbildnings- och informationsinsatser till all perso- nal. Jag vill för egen del instämma i de synpunkter som IPOK redovisat. Många gånger kan det vara så att berörda kommuner finner det lämpligt att i dessa frågor samråda över kommungränserna för att åstadkomma lämpli- ga lösningar. På motsvarande sätt kan berörda kommuner och landsting finna att samarbetet dem emellan i dessa frågor är viktigt.

Kommunerna har i ökad utsträckning börjat observera frågan om äldre invandrare. Sedan budgetåret 1984/85 avsätts 30 milj. kr. per budgetår till lokala utvecklingsprojekt inom den sociala hemtjänsten. Medel beviljas av regeringen efter ansökan. Medel har beviljats till ett mindre antal kommu- nala projekt inom hemtjänsten riktade till äldre invandrare. Det kan också nämnas att vissa frågor med anknytning till äldre invandrare kommer att behandlas i det betänkande som äldreberedningen kommer att lägga fram under år 1986.

Jag vill vidare i detta avsnitt beröra ytterligare några områden där statligt stöd har givits. Detta har i varierande omfattning kommit invandrare till del.

För att stödja utvecklingsarbetet bland barn och ungdom har regeringen för vissa ändmål anslagit medel ur allmänna arvsfonden. Så har regeringen t.ex. i april 1984 anvisat 30 milj. kr. för utvecklingsarbete inom idrottsrö- relsens barn— och ungdomsverksamhet. l riktlinjerna för utvecklingsarbe- tet har bl. a. angetts att försök att i ökad utsträckning engagera invandrar- ungdom bör göras. T.o.m. oktober 1985. har ca 17 milj. kr. fördelats. I flera av dessa projekt ingår försök att i ökad utsträckning engagera invand- rarungdom. Dessutom förekommer ett 20-tal renodlade invandrarprojekt. Regeringen har också anvisat och fördelat 30 milj. kr. för utvecklingsarbe— te vid fritidsgårdar (ungdomsgårdar). I riktlinjerna för arbetet omnämns bl.a att det borde ingå försök att i ökad utsträckning utnyttja fritidsgår- darna för invandrarungdomar. Inom ramen för dessa medel, som numera fördelats. ingår flera projekt med denna inriktning.

År 1985 var FN:s ”'världsungdomsår". Regeringen beslöt därför att 30 milj. kr. skulle användas för att stödja insatser under världsungdomsäret. Pengarna har fördelats av regeringen. Av de omkring 10 milj. kr. som har utdelats till försöks- och utvecklingsarbete i statsbidragsberättigade barn- och ungdomsorganisationer har ca 5.5 % gått till invandrarorganisationer. Andra organisationer som arbetar med barn och ungdom har tilldelats omkring l0 milj. kr. för projekt för att öka medvetenheten bland vuxna om barns och ungdomars uppväxtvillkor. Av dessa har ca 6% gått till invand- rarorganisationer. Ytterligare 10 milj. kr. har givits till försöksverksamheti

lokala miljöer, dvs. projekt ämnade att förbättra uppväxtvillkoren för barn och ungdomar i närmiljöerna. Denna verksamhet har givetvis kommit även invandrare till del.

För barn och ungdomar med invandrarbakgrund kan det vara av värde att hålla kontakten med sina egna eller sina föräldrars ursprungsländer. Statens ungdomsråd kan efter ansökan utbetala statsbidrag för vissa ung- domsorganisalioncrs ferieverksamhet för barn och ungdom. I flera fall har sådant bidrag utgått för ferievistelse i ursprungsland.

Statens ungdomsråd beslöt år l982 att t.o.m. budgetåret 1986/87 bedri- va en försöksverksamhet för och bland invandrarungdomar med den över- gripande målsättningen att skapa ett fungerande samarbete mellan svenska _ föreningar och invandrarorganisationer samt att engagera invandrarungdo- mar och fördjupa deras kontakter med andra ungdomar i Sverige. För projekt inom denna verksamhet har omkring 2 milj. kr. använts.

Jag har vid mina överväganden om de sociala frågorna samrått med chefen för socialdepartementet och med statsrådet Lindqvist.

4.5. Bostadsfrågor

Min bedömning: Invandrarnas bostadsfrågor bör så långt möjligt lösas inom ramen för den generella bostadspolitiken. Frågan om boendesegregation bör ägnas fortsatt uppmärksamhet, varvid både de negativa och de positiva effekterna av viss etnisk koncentration måste beaktas. Härvid bör också frågan om det svenska språkets ställning i invandrartäta bostadsområden ägnas särskild uppmärk- samhet.

Utredningsförslag: Invandrarnas boendefrågor bör enligt IPOK lösas inom ramen för den allmänna bostadspolitiken. Boendekoncentrationer av utländska medborgare bör emellertid ägnas speciell uppmärksamhet också utanför bostadspolitikens ram. IPOK har föreslagit att regeringen i särskild ordning tar initiativ till en kartläggning av följderna av hög koncentration av utländska medborgare till vissa bostadsområden. I kartläggningen bör ägnas särskild uppmärksamhet åt frågor inom barnomsorg, skola samt kultur— och fritidsverksamhet.

Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser pekar på såväl de positiva som de negativa konsekvenserna av etniska boendekoncentrationer. Många uttalar att det är genom insatser inom den allmänna bostadspoliti- kens ram som invandrarnas boendesituation bör förbättras. att en reell valfrihet i boendet bör eftersträvas samt att åtgärderna för att komma tillrätta med negativa följder av etniska boendekoncentrationer bör ske på planeringsstadiet. Flertalet remissinstanser är positiva till den kartläggning av etniska boendekoneentrationer som IPOK föreslagit. Socialstyrelsen betonar behovet av omedelbara åtgärder.

Skälen för min bedömning: De allmänna bostadspolitiska målen syftar till att förse hela befolkningen med sunda. rymliga, välplanerade och ända- målsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader. Skikt-

ningar av de boende i olika bostadsområden skall motverkas. En allsidig hushålls- och boendestruktur är angelägen både från sociala och samhälls- ekonomiska synpunkter. En sådan grundsyn bör styra den kommunala planeringen.

Redan [975 års beslut om invandrar- och minoritetspolitiken slog fast att invandrarnas hostadsförsörjning skulle lösas inom ramen för den generella bostadspolitiken. Det har enligt min mening inte sedan dess framkommit skäl att ändra denna inriktning. De. problem med etniska boendekoncentra- tioner som har uppstått under senare år kräver att frågorna behandlas utifrån en helhetssyn.

Den höga koncentrationen av invandrare till vissa bostadsområden har under senare år kommit att diskuteras allt livligare. En rad olika faktorer ligger bakom utvecklingen. De viktigaste förklaringarna till utvecklingen står sannolikt att finna i att lediga lägenheter funnits i vissa bostadsområ— den och att människor har en naturlig önskan att bosätta sig i närheten av sina landsmän. För nyanlända invandrare är en sådan önskan särskilt förståelig.

Enligt den övergripande bostadspolitiken bör en allsidig hushållssam- mansättning eftersträvas. Sådana strävanden kan dock inte motivera att enskilda bostadssökande nekas att flytta in i ett område där de önskar bosätta sig. Detta gäller invandrare likaväl som andra. En dom i högsta domstolen (NJA 1985 s. 226) rörande ett mål om olaga diskriminering har slagit fast att man i det enskilda fallet inte kan särbehandla invandrare som söker bostad bara för att de är invandrare. Domen är intressant mot _ bakgrund av den diskussion som förs i kommunerna om möjligheterna att kvotera, dvs. dela upp beståndet i delar till vilka man i högre eller lägre grad vill styra invandrarnas bosättning. Domen understryker behovet av att redan när man planerar för ny bostadsbebyggelse eller för förändringari befintliga bostadsområden bygga in förutsättningar för en mer balanserad hushållssammansättning. snarare än genom att försöka uppnå samma mål genom att agera på ett visst sätt i det enskilda bostadsanvisningsfallet.

De negativa följderna av en koncentration av invandrare till vissa bo- stadsområden diskuteras ofta. Det finns dock. enligt min mening. skäl att mer nyanserat gå igenom vilka dessa negativa följder är och vad de egentli- gen beror på. Det är min uppfattning att det inte är koncentrationen i sig som är det största problemet: kanske är det snarare antalet språkgrupper som ger upphov till svårigheterna inom t. ex. skola och barnomsorg. Bo- stadsområden där det bor många invandrare är också ofta områden dit en stor andel av de boende flyttat ganska nyligen. De svårigheter som nyan- lända invandrare upplever är väl kända. Det kan många gånger snarare vara den faktorn än själva koncentrationen av invandrare. som ligger bakom de problem som man kan uppleva i sådana områden.

Bocndekoncentrationen har ibland utpekats som en fara för de framtida etniska relationerna. Spänningar och oroligheter mellan svenskar och in- vandrare har utpekats som en hotande utveckling. Den attitydundersök- ning som genomförts av diskrimineringsutredningen ger inte stöd för tan- ken att försämrade etniska relationer skulle vara att vänta i områden med en hög andel invandrare. Både IPOK och flera remissinstanser framhåller

att det även följer vissa positiva effekter av att invandrare bor i vissa områden. Jag instämmer i viss män i detta. De förbättrade möjligheterna att inom barnomsorg och skola ge möjligheter till träning och undervisning i hemspråket bör särskilt framhållas. Möjligheterna att ge social service på annat språk än svenska och det bättre underlag för kultur- och fritidsaktivi- teter som följer av viss bocndekoncentration är också förhållanden som bör beaktas.

I detta sammanhang vill jag särskilt ta upp frågan om det svenska språkets ställning i den lokala miljön. 1 ett mindre antal kommuner finns för närvarande bostadsområden där andelen invandrare är så hög att svenska språket i praktiken kommit att bli ett minoritetsspråk. En sådan utveckling är till allvarlig skada både för invandrarbarnen i områdena och för de svenska barnen. Två motioner till vårriksdagen 1985 uppehåller sig vid denna fråga. Med anledning av dessa motioner har riksdagen framhållit (UbU lZ) att den nu berörda frågan borde tas upp i samband med arbetet med denna proposition. Jag vill mot denna bakgrund framhålla attjag anser det vara av stor vikt att förstärka det svenska språkets ställning i sådana bostadsområden. främst genom insatser i områdenas skolor och barnom- sorg, men även inom kultur- och föreningsaktiviteter.

Invandrarpolitiska kommittén har föreslagit att regeringen i särskild ordning tar initiativ till en kartläggning av följderna av en hög koncentra- tion av utländska medborgare till vissa bostadsområden. Därvid bör sär- skild uppmärksamhet ägnas åt frågor inom barnomsorg. skola samt kultur- och fritidsverksamhet. Regeringen har mot denna bakgrund i maj 1985 gett SIV i uppdrag att, i samråd med bostadsstyrelsen, socialstyrelsen och skolöverstyrelsen och i samverkan med berörda kommuner, sammanställa och utvärdera de särskilda invandrarpolitiska insatser som gjorts i bostads- områden med särskilt hög andel invandrare. De erfarenheter som vunnits, såväl lokalt som centralt. bör redovisas jämte de förslag som uppdraget till invandrarverket kan aktualisera. I uppdraget till invandrarverket ingår också att belysa frågor som hänger samman med det svenska språkets ställning i invandrartäta områden och att lägga fram förslag till åtgärder. Uppdraget skall redovisas senast i april l986. _

En särskild fråga i detta sammanhang är behovet av lokaler för invand- rarnas föreningsliv och för de kultur- och fritidsaktiviteter som bör kunna komma till stånd inom bostadsområdena. Från invandrarorganisationernas och från kommunernas sida understryks ofta dessa behov. Jag vill här nämna att bostadslån för ny- och ombyggnad kan lämnas till närlokaler i bostadsområdena. Vidare finns vissa särskilda stödmöjligheter när det gäller åtgärder i bostadsområden med outhyrda lägenheter.

Avslutningsvis villjag peka på den möjlighet som på sikt erbjuds när det gäller att få till stånd en jämnare regional fördelning av invandringen som följer av det nya systemet för flyktingmottagning. Det planeringsarbete som sker i kommuner som i förväg erbjudit sig att ta emot ett visst antal flyktingar borde skapa förutsättningar att förekomma åtminstone en del av de problem som jag nu har berört. Det är också angeläget att låta forskare följa genomförandet av denna reform. Jag har därför genom delegationen för invandrarforskning anvisat medel för utarbetandet av ett forsknings-

program där frågor kring flyktingars bo'sättningsmönster och bostadsso- Prop. 1985/86:98

ciala situation tas tipp. Jag har inför mina överväganden om de bostadspolitiska frågorna sam- rått med chefen för bostadsdepartementet.

4.6. Frågan om sp åkregistrering

Min bedömning: Registrering av befolkningen efter modersmål bör ej införas i folkbokföringen.

Utredningsförslag: IPOK förordar en frivillig registrering av annat mo- dersmål än svenska och att 1983 års folkbokföringskommitté bör få i uppdrag att utreda frågan. I fråga om invandring från Finland bör det vara möjligt att komplettera det internordiska flyttningsbetyget med den språk- uppgift som redan finns om personen i den finska folkbokföringen.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till förslaget om en frivillig registrering. De kommuner och statliga organ som är positiva framhåller att registrering kan förbättra planeringsunderlaget för olika åtgärder samt att möjligheterna att informera invandrare på rätt språk då förbättras. De invandrarorganisationer som är positiva framhåller främst att en registrering utgör något slags erkännande av tillhörigheten till viss grupp. Många instanser är dock negativa. Man ifrågasätter om en frivillig registrering verkligen kan betraktas som ett tillförlitligt planeringsunder- lag. Integritetshänsyn, oklarhet om hur och av vem uppgifterna skall användas åberopas också av dem som är skeptiska till förslaget.

Skälen för min bedömning: Flera remissinstanser är negativa till förslaget på grund av tveksamhet om registreringens praktiska användbarhet. Jag delar den tveksamheten. Behovet av förbättrat planeringsunderlag kan knappast anses bli tillgodosett med en frivillig registrering. åtminstone så länge det är oklart hur stor andel av invandrarna som kommer att vilja registrera sin språktillhörighet.

Som vägande skäl för att införa registrering anför IPOK att sådana önskemål har framförts av flera invandrarorganisationer, främst från fin- ländare i Sverige. och att en sådan reform av många skulle upplevas som ett officiellt erkännande av den egna gruppens existensbcrättigande. Sam- tidigt måste man beakta att remissopinionen bland det fåtal invandraror- ganisationer som yttrat sig i denna fråga inte är enhetlig. Även om språkre- gistrering skulle upplevas som positivt av vissa organisationer och enskilda finns det organisationer och säkerligen många enskilda invandrare som skulle uppleva den negativt.

I syfte att undersöka detta beviljade jag i maj 1984 medel till Centrum för invandringsforskning vid universitetet i Stockholm för en undersökning om benägenheten att delta i frivillig språkregistrering. Undersökningen har bedrivits i samverkan med delegationen för invandrarforskning. Målgrup- pen för undersökningen har varit i Finland födda personer. Svarsprocenten har varit ganska låg. Bland de svarande är flertalet positivt inställda till en språkregistrering. men även bland dem som i princip är positiva är det

många som själva inte skulle använda sig av möjligheten. ] den mån resultaten kan tolkas mer allmängiltigt tyder det på att antalet personer som skulle registrera sig skulle bli betydligt lägre än antalet personer som på grund av sitt födelseland kan antas ha visst modersmål. De farhågor som många remissinstanser hyser om systemets effektivitet synes således vara välgrundade.

Det är vidare värt att beakta att i de länder där språkregistrering före- kommer denna vanligen har någon administrativ betydelse. Så är fallet i Finland där språkförhållandena i kommunerna är beroende av antalet medborgare som uppger sig ha finska resp. svenska som modersmål enligt en obligatorisk uppgift i folkbokföringen. Enligt IPOK: s förslag skulle en frivillig språkregistrering i Sverige inte ha några administrativa konsekven- ser. Jag vill i detta sammanhang erinra om att vi i Sverige redan idag har tillfredsställande administrativa system för att tillgodose individers behov av samhällsservice och att de barn som är i behov av hemspråksträning och hemspråksundervisning får rätt till detta. Det föreligger således inget administrativt behov av en spräkregistrering för detta område.

Avgörande för min inställning till förslaget om språkregistrering är dock att jag inte anser en sådan vara förenlig med de principer om gemenskap och om respekt för den personliga integriteten som den svenska invandrar- politiken bygger på. Det är mycket vanligt att invandrare i Sverige leveri familjegemenskap med infödda svenskar. Detta gäller ungefär hälften av alla samboende utrikes födda personer. Av de barn till invandrare som har fötts i Sverige har flertalet i huvudsak en svensk bakgrund genom att en av föräldrarna är svensk och den andra invandrare. Vi har således redan nu. och kommer i framtiden att i ännu högre grad ha. en situation där man har helt olika styrka i sin anknytning till en viss språkgrupp. Ett nytt system för språkregistrering av det slag som IPOK har förordat skulle med hänsyn till vad jag nu har redovisat både sakna praktiskt värde och vara tveksamt ur integritetssynpunkt.

Jag anser emellertid att det kan vara av praktiskt värde att i samband med prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd för utomnordiska medborgare även inhämta uppgift om modersmål. Invandrarverket gör detta redan idag och sedan början av år l986 registreras dessa uppgifter i SlV:s datasystem. Syftet är bl.a. att underlätta distributionen av grundläg- gande samhällsinformation till nyanlända invandrare på deras eget språk. Om sådan grundläggande samhällsinformation även skall kunna distribue- ras till nyanlända invandrare från Finland. krävs att det internordiska flyttningsbetyget för finländska medborgare kompletteras med uppgift om modersmål. Härigenom skulle en möjlighet införas för svenskspråkiga finländska medborgare att få samhällsinformation på svenska och inte på finska språket. Vissa möjligheter finns dock redan idag för svensktalande finländska medborgare att till folkbokföringen anmäla om de vill undantas från utskick av informationsmaterial på finska.

Jag avser mot denna bakgrund att senare föreslå regeringen att ge riksskattevcrket i uppdrag att utreda tekniska frågor i samband med nämnda komplettering av det internordiska flyttningsbetyget och dithö- rande frågor som berör den svenska folkbokföringen. Jag har i denna fråga samrått med chefen för finansdepartementet.

5. En ombudsman mot etnisk diskriminering 5.1 Inledning

Jag avser nu att lägga fram ett förslag till lagstiftning mot etnisk diskrimine- ring. Förslaget bygger på tanken att det bör inrättas ett ämbete som ombudsman med uppgift att genom olika åtgärder motverka etnisk diskri- minering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet. Först re- dovisarjag de allmänna utgångspunkterna för den föreslagna lagstiftningen (avsnitt 5.2.1). Därefter presenterar jag mina närmare överväganden och förslag under fem rubriker. nämligen ombudsmannens verksamhetsområ- de och diskrimineringsbegreppet (avsnitt 5.2.2), ombudsmannens upp- gifter och arbetsmetoder (avsnitt 5.7.3). nämnden och dess uppgifter m. m. (avsnitt 5.2.4). organisation och kostnader (avsnitt 5.2.5) och sekretess (avsnitt 5.2.6). Några ytterligare kommentarer i sammanhanget redovisar jag i specialmotiveringen (avsnitt 5.4).

Hänvisningar till S5

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 6

5.2. Allmän motivering

Hänvisningar till S5-2

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 11

5.2.1. Allmänna utgångspunkter

Mitt förslag i huvuddrag: Samhället måste på olika sätt bestämt motverka diskriminering på etnisk grund. Lagstiftning har därvid en viktig funktion både för att ge ett skydd i det enskilda fallet och för att påverka den allmänna inställningen på området. I svensk rätt finns också flera lagbestämmelser som är verksamma mot etnisk diskriminering. Ytterligare lagstiftning, särskilt riktad mot etnisk diskriminering i arbetslivet. har föreslagits och diskuterats ingåen- de. Någon godtagbar lösning med nya sanktionerade förbudsregler på arbetslivets område föreligger dock inte. Nu föreslås i stället en lagstiftning med annan inriktning. nämligen att en särskild ombuds- man mot etnisk diskriminering tillsätts med uppgift att från en cen- tral placering i samhället och med särskild kompetens genom olika åtgärder motverka etnisk diskriminering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet. Uppgiften blir att dels i individuella fall ge råd. dels på ett generellt plan bl.a. genom överläggningar ocn information arbeta för att gällande rättsregler på området iakttas och för att kartlägga behovet av ytterligare åtgärder mot etnisk diskrimi- nering. Statsmakterna bör reglera verksamheten i lag för att ge uttryck för den stora vikt som tillmäts aktiva insatser mot etnisk

diskriminering.

Promemorieförslaget: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Den övervägande delen av myndigheterna har till- styrkt eller i allt fall inte motsatt sig promemorieförslaget. Justitiekanslern (JK) har dock haft invändningar på flera punkter främst därför att försla- get. enligt JK: s mening. inte tillgodoser rättssäkerheten för den som påstås ha diskriminerat någon. Några myndigheter. arbetsdomstolen (AD). jäm-

I-J

ställdhetsombudsmannen (JämO) och näringsfrihetsombudsmannen (NO), har menat att bristen på sanktionsregler kan medföra att effektiviteten blir lidande. Flertalet av de organisationer m.fl. som företräder arbetsgivare och arbetstagare har tillstyrkt förslaget eller förklarat att de inte vill mot- sätta sig detta. Flertalet av de organisationer som företräder invandrare önskari stället andra. mer långtgående lagstiftningsåtgärder.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

Att människor är likaberättigade oavsett etnisk tillhörighet och att tolerans skall råda mellan olika befolkningsgrupper hör till de grundläggande värde- ringar som den svenska samhällsordningen bygger på. En given utgångs— punkt för svensk invandrarpolitik är därmed att de som får bosätta sig i Sverige skall omfattas av samma rättigheter och skyldigheter och erbjudas samma möjligheter som andra invånare. Etnisk diskriminering i alla former är oacceptabel och skall motarbetas.

Diskriminering är ett samlingsuttryck för en rad företeelser som strider mot principen om likvärdig behandling. Etnisk diskriminering tar därvid sikte på sådan diskriminering som sker på etnisk grund, dvs. beror på sådant som ras. hudfärg och nationellt eller etniskt ursprung. Det kan sägas omfatta en mängd företeelser på livets alla områden såväl inom den offentliga och den enskilda sektorn av samhällslivet som i privatlivet. I samhällsdebatten i stort kan uttrycket användas i en vid mening utan närmare preciseringar. Människor har ändå ganska klara uppfattningar om vad det är frågan om. Etnisk diskriminering blir däremot mångtydigt och svårt att avgränsa och närmare bestämma när det ses som ett rättsligt begrepp i lagstiftningssammanhang.

Ett ytterligare problem är att begreppet etnisk diskriminering används både subjektivt och objektivt. I det ena fallet handlar det om hur någon. med rätt eller orätt. har en upplevelse av att ha blivit utsatt för etnisk diskriminering. I det andra fallet kan det vara fråga om att i ett rättsligt sammanhang fastslå att diskriminering just på etnisk grund i objektiv mening faktiskt ägt rum.

Begreppet kan också sägas omspänna företeelser av mycket varierande svårighetsgrad. alltifrån ett känslomässigt grundat handlande på privatli- vets område till ett allvarligt missgynnande från en offentlig myndighets sida. Häri ligger också att begreppet-genomgår förändringar på grund av det sociala livets utveckling.

Etnisk diskriminering är vidare anknuten både till den behandling enskil- da individer möter och till hela etniska gruppers ställning i samhället i olika avseenden.

Etnisk diskriminering måste också betraktas med utgångspunkt i den behandling som är eller påstås vara diskriminerande. Med direkt diskrimi- nering menas avsiktligt konkret missgynnade direkt på etnisk grund. Indi- rekt diskriminering handlar om att uppställa krav eller villkor som får ett missgynnande som effekt genom att vissa personer eller grupper i prakti-

ken diskvalificeras. Indirekt diskriminering kan vara både avsiktlig och oavsiktlig.

Till frågan om diskriminering hör också begreppet positiv särbehandling. Det kan här sägas handla om sådana generella åtgärder för att stärka en viss grupps ställning i samhällslivet, som bygger på den övergripande principen om likvärdig behandling.

1 Sverige finns i gällande lagstiftning dels olika regler som direkt riktar sig mot etnisk diskriminering. dels åtskilliga ytterligare regler som innefat- tar ett skydd mot etnisk diskriminering men som givits en större och generellarc räckvidd. En viktig utgångspunkt för en redogörelse för gällan- de lagstiftning på området är 1970 års lagstiftningsärende angående god- kännande av FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskri- minering m.m. (prop. 1970: 87. l LU 41. rskr 261). Då genomfördes en analys av vilka ändringar i svensk rätt som fordrades i anledning av ratificeringen av FN-konventionen (SÖ 197lz40"). Denna analys resultera- de i tillkomsten av straffstadgandet i 16 kap. 9 & BrB mot olaga diskrimine- ring med vissa regler mot diskriminering i näringsverksamhet och i det allmännas verksamhet. Arbetslivet lämnades år 1970 utanför lagrummcts tillämpningsområdc. Detta beslut fattades mot bakgrund av de ingående överväganden som redovisas i förarbetena. Vad som därvid spelade in var bl.a. arbetsmarknadens parters gemensamma roll att i stor utsträckning själva genom avtal och på annat sätt ansvara för förhållandena på arbets- marknaden, arbetsdomstolens praxis om god sed i avtalsförhållanden och det då fattade beslutet att utreda möjligheterna att stärka anställningsskyd- det.

Vid sidan av den centrala straffrättsliga bestämmelsen i 16 kap. 9 & BrB finns. som framgår av redogörelsen i promemorian En ombudsman mot etnisk diskriminering. åtskilliga andra stadganden av betydelse för att hindra etnisk diskriminering i samhället. Här nämns sammanfattningsvis följande.

Statsmakterna måste iaktta förbudet i 2 kap. 15 & regeringsformen (RF) mot etniskt diskriminerande inslag i lagstiftning och annan normgivning. Den regeln leder. tillsammans med regler om att myndigheterna skall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet och 16 kap. 9 & m.fl. bestäm- melser i BrB. till att statliga och kommunala befattningshavare i myndig- hetsutövning och andra kontakter med allmänheten inte får utsätta någon för etnisk diskriminering.

Inom straffrätten finns åtskilliga bestämmelser som kan bli tillämpliga i situationer där någon utsatts för diskriminerande behandling på etnisk grund. Sådana regler är bl.a. bestämmelserna om förtal och förolämpning i 5 kap. BrB och förargelseväckande beteende i 16 kap. 16.5 BrB. Att sådana straffrättsliga regler kan tillämpas också på händelser inom arbets- livet liggeri sakens natur och har i samband med ändringar i brottsbalkens regler om hets mot folkgrupp särskilt framhållits av departementschefen. se prop. 1981/82: 58 s. 20 angående förolämpning av invandrare på arbets— plats.

lnom civilrätten finns också åtskilliga regler. både generella klausuler

med krav på iakttagande av god sed och speciella stadganden. t.ex på Prop. 1985/86:98 boendeområdet. som kan verka till skydd mot etnisk diskriminering.

Vad gäller förhållandena inom arbetslivet kan följande nämnas. ] fråga om arbetssökande till statligt reglerad tjänst garanteras saklighet i prövningen av anställningsärendet av regler i regeringsformen (1 kap. 9 5 och 11 kap. 9 5) och genom lagen (1976: 600) om offentlig anställning. Särskilt med hänsyn till innehållet i 1 kap. 9 & RF torde också kommunerna ha att iaktta principen om saklighet ianställningsärenden.

Någon allmän lagregel enligt vilken arbetsgivaren är skyldig att iaktta saklig grund för anställning finns inte på den privata arbetsmarknaden. Anställningsrätten är i princip fri. Detsamma gäller beslut om befordran och utbildning. Lagen (1979: 1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet (jämställdhetslagen). liksom lagen (1982: 80) om anställ- ningsskydd (anställningsskyddslagen) och lagen (1974: 13) om vissa an- ställningsfrämjande åtgärder (främjandelagen). innehåller dock regler som inskränker arbetsgivarens frihet i nämnda hänseenden.

Genom lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbe- stämmandelagen) ges vidare arbetstagarna genom sina organisationer möj- ligheter att på både den offentliga och den privata arbetsmarknaden — utöva ett inflytande på personalpolitikens område. ett inflytande som kan få betydelse när det gäller bl. a. frågor om meritvärdering.

För offentlig arbetsgivare gäller nyssnämnda saklighetskrav även i an- ställningsförhållanden. Härtill kommer på hela arbetsmarknaden den vikti- ga regeln i anställningsskyddslagen om saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida. Den på arbetsmarknaden gällande principen om skyl- dighet för arbetsgivare att iaktta god sed i anställningsförhållanden har vidare betydelse som skydd mot etnisk diskriminering. se bilaga 6 till propositionen. avsnitt 3.4.5. A 1.

[ föreningslivet kan den enskilde åtnjuta ett skydd mot etnisk diskrimi- nering. Detta skydd är visserligen inte lagstadgat. eftersom föreningarnas verksamhet väsentligen är reglerad i stadgar och inte i lag. Flera avgöran- den i rättspraxis visar dock att det finns rättsprinciper som i olika avseen- den utgör hinder mot att organisationer behandlar enskilda på ett godtyck- ligt Sätt.

Dis/trimineringsutredningen (DU) har i tre betänkanden behandlat olika frågor om lagstiftningsåtgärder m.m. mot etnisk diskriminering bl.a. i arbetslivet. En redovisning av de här aktuella förslagen från DU och av hur de togs emot av remissinstanserna finns i bilaga 3—6 till propositionen. ] bilaga 6 redovisas också resultatet av en serie hearings som jag höll våren 1984. Det är mot denna bakgrund som saken beretts ytterligare inom arbetsmarknadsdepartementet och föranlett den tidigare nämnda prome- morian.

DU har i sitt arbete kartlagt förekomsten av etnisk diskriminering i Sverige. Utredningen har behandlat frågan från skilda aspekter. Man har studerat invandrarnas ställning mera generellt på arbetsmarknaden bl.a. med hjälp av statistiska undersökningar. Utredningen har också undersökt svenskars attityder till invandrarna. Vidare har frågan behandlats utifrån den enskildes egna upplevelser och känslor av att ha blivit utsatt för etnisk 55

diskriminering. Slutligen har DU gått igenom de rättsregler som riktats mot Prop. 1985/86:98 eller eljest kan användas mot etnisk diskriminering samt studerat tillämp- ningen av dessa regler.

DU har visat att det förekommer etnisk diskriminering från såväl enskil- da som från företag. organisationer och institutioner. Utredningen har särskilt uppmärksammat förhållandena på arbetsmarknaden.

Situationen på arbetsmarknaden för invandrare har blivit allt kärvare. Många arbeten som tidigare väntade på nykomna invandrare t.ex. inom tillverkningsindustrin har i stor utsträckning rationaliserats bort eller er- satts av en ny teknik. som kräver speciell utbildning. Den minskade utbyggnadstakten i den offentliga sektorn har också haft effekter på in- vandrarnas sysselsättning. Under en lång följd av år har den registrerade arbetslösheten hos utländska medborgare varit högre än för arbetskraften i övrigt. Det är också en större andel av dem än tidigare som återfinns i arbetsmarknadsutbildning eller omfattas av andra arbetsmarknadspolitiska insatser.

Samtidigt som dessa förändringar ägt rum. har det skett ett generations- skifte inom invandrargrupperna. Många invandrare har nu barn och barn- barn som är födda i Sverige. Denna andra och tredje generationens invand- rare har andra förväntningar än föräldragenerationen. De kräver rättmätigt att få samma möjligheter till utbildning och arbete som andra ungdomar och att också möta respekt för sitt ursprung.

Det ligger i sakens natur att ett samhällsproblem som etnisk diskrimine- ring med dessa många aspekter måste angripas på flera sätt. Attitydbild- ning genom utbildning och information är givetvis av grundläggande bety- delse. Lagstiftning är därvid viktig. därför att samhället genom rättsreg- lerna ger uttryck för sin uppfattning. Men rättsreglerna måste också vara effektiva och praktiskt gå att tillämpa. Vidare måste rättsreglerna utformas så att de tillgodoser kravet på rättssäkerhet i förfarandet. Den lagstiftning som i dag är verksam mot etnisk diskriminering är inte minst ett uttryck för hur statsmakterna hittills sett på avvägningen mellan rättssäkerhet och effektivitet. Frågan är nu om denna lagstiftning behöver kompletteras och förbättras. Ett centralt problem är därvid behovet av åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet.

I gällande rätt finns regler som i betydande utsträckning ger ett skydd i arbetslivet mot olika former av diskriminering och då bl.a. på etnisk grund. Men något rättsligt skydd mot diskriminering för arbetssökande på den enskilda sektorn av arbetsmarknaden finns inte utom vad gäller köns- diskrimincring. På den privata arbetsmarknaden råder i stället alltjämt principen om den fria anställningsrätten. låt vara att medbestämmandela- gen kan öppna möjligheter för de fackliga organisationerna till ett medin- flytande i personalpolitiken. '

Denna ordning har en lång tradition och har väsentligen lämnats orubbad även under l970—talets intensiva arbetsrättsliga lagstiftningsarbete. All- mänt kan sägas att skyddet mot osaklig behandling på det individuella planet förstärkts dels såvitt gäller redan bestående anställningar genom reformerna på anställningssk-yddets område. dels genom jämställdhetsla- gen. På ett mera generellt plan — för arbetstagarna som kollektiv har i

första hand systemet med förhandlingar och avtal på arbetsmarknaden inneburit ett skydd mot osaklig och diskriminerande behandling av arbets- tagarna. Denna ordning har givits ökad stadga genom medbestämmandela— gen. Ett annat inslag på det generella planet är de arbetsmarknadspolitiskt betingade åtgärderna för att stödja äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga på arbetsmarknaden som kommit till uttryck i främ— jandelagen. Den lagen innehåller bl. a. vissa regler som begränsar den fria anställningsrätten.

Det nu sagda belyser att rättsliga åtgärder till skydd mot diskriminering på arbetsmarknaden kan vara individinriktade och/eller kollektivt inrikta— de.

Individinriktade åtgärder genom lagstiftning kan ske inom ramen för straffrätten eller arbetsrätten/civilrätten.

I båda fallen knyts konkreta rättsföljder till materiella förbudsregler som verkar i enskilda konkreta fall. Rättsföljden består av sanktioner: i straff— rätten ett straff och eventuellt anknutet skadestånd och i arbetsrätten skadestånd. Sanktionen att den diskriminerade skall få anställningen har i Sverige diskuterats i anslutning till jämställdhetslagen men har avvisats (jfr. bl.a. prop. 1984/85:60). 1 andra länder finns sådana sanktioner.

Genom straffrätten uttrycker samhället sina moraliska ställningstagan— den. Med det straffrättsliga systemet är också förenat starka rättsskydds— garantier för den anklagade. Skäl kan tala för att även etnisk diskrimine— ring i arbetslivet skall kriminaliseras. trots att tendensen för närvarande är en stark återhållsamhet med nykriminalisering. Att en kriminalisering inte föreslogs av DU beror bl.a. på att DU tvivlade på att en sådan reglering skulle ha önskad effektivitet: de stränga beviskraven i straffrätten skulle för sällan leda till fällande domar. Vidare beaktade DU arbetsmarknadens parters ovilja mot en straffrättslig lösning på området. Starka skäl kan också enligt min mening anföras för den ståndpunkten med hänsyn till att rättsbildningen på detta område traditionellt sker genom kollektivavtal.

Från invandrarorganisationernas sida har pekats på att diskriminering på etnisk grund förekommer i arbetslivet också bl.a. från arbetskamraters sida och utan att arbetsgivaren är ansvarig för det och att en reglering borde omfatta även sådana fall. Som här tidigare påpekats finns inom straffrätten vissa regler som kan ge ett skydd i vissa sådana fall. Detta straffrättsliga skydd kan byggas ut. om det anses nödvändigt. Som fram— gått tidigare har emellertid något förslag till straffrättslig regel på området inte framlagts av DU eller i promemorian. En sådan lösning förutsätter ytterligare utredningsarbete.

lnom arbetsrättens nuvarande systematik är det inte möjligt med andra regler än sådana som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetsta- gare/arbetssökande. Arbetsrättslig lagstiftning kan emellertid i motsats till straffrättslig genom avtal mellan arbetsmarknadens parter anpassas till skilda förhållanden i arbetslivet. Lagregler av detta slag kan komplet— teras eller — om det är fråga om dispositiva regler — ersättas genom avtalsreglcr. Bl.a. i anslutning till jämställdhetslagen har avtalsreglering skett. En straffrättslig regel kan här inte ha samma bakgrundsfunktion men

kan givetvis även den liksom en arbetsrättslig regel bilda utgångspunkt för en uppförandekod som parterna förklarar sig vilja verka för.

En arbetsrättslig lösning ger. utöver vad nu sagts. anledning till följande synpunkter. Etnisk diskriminering är inte det enda diskrimineringsproblem som diskuterats inom arbetsrätten. Ett annat gäller behovet av regler för att skydda arbetssökande mot diskriminering av föreningsrättskränkande karaktär. Något skydd för arbetssökande mot föreningsrättskränkning in- fördes inte i samband med medbestämmandereformen och rättsläget är oförändrat i dag. (Jfr nya arbetsrättskommitténs betänkande. SOU 198260. MBL i utveckling 5. 285 ff.) Jåmställdhetsreformen kan ses som ett punktingripande mot en form av diskriminering i arbetslivet. Reglerna i jämställdhetslagen har för sin effektivitet ansetts fordra bevisregler som innebär att ett orsakssamband presumeras mellan missgynnande och köns- tillhörighet. DU har bl.a. mot bakgrund härav föreslagit en bevispresum- tion i en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Det förslaget har mötts med stark kritik under remissbehandlingen.

Också i övrigt har åtskillig kritik framförts mot DU: s lagförslag. säväl när det gäller den allmänna uppläggningen som i fråga om olika delar. Kritikerna har bl.a. ansett att en lag enligt förslaget. i hög grad byggd på jämställdhetslagen. skulle föranleda mycket stora tillämpningssvårigheter och därför inte kunna bli ett verksamt instrument mot etnisk diskrimine- ring. särskilt inte i fråga om anställningsärenden på den privata arbets- marknaden. Under intryck av bl.a. dessa synpunkter har jag kommit till uppfattningen att DU: s lagförslag inte är en lämplig modell för lagstiftning mot etnisk diskriminering. Även ett vid hearingarna framlagt utkast till en mer generalklausulsbetonad arbetsrättslig lagstiftning har mötts med kri- tiska påpekanden från några myndighetsföreträdare och vissa av arbets- marknadens organisationer. Det kan konstateras att detta senare lagstift- ningsalternativ i varje fall skulle fordra omfattande överarbetning och en ytterligare remissbehandling innan det skulle kunna föreläggas riksdagen. Detta alternativ måste därför redan på grund härav nu anstå.

[ sammanhanget bör även nämnas att ratificeringen av FN-konventionen mot rasdiskriminering inte kan ges innebörden av att Sverige därigenom påtagit sig en absolut skyldighet att införa förbudslagstiftning vare sig av den typ DU föreslagit eller av annat slag. jfr i denna fråga prop. l970: 87. föredragande statsrådets uttalande i prop. l97l:125 s. 26 samt AD:s. ILO-kommitténs och SAF: s remissyttranden över DU: s delbetänkande SOU 1983: 18 (se bilaga 5 till propositionen).

Sedan DU lagt fram sitt delbetänkande har också från andra håll väckts förslag om liknande skyddsrcgler inom arbetsrättens ram för andra utsatta grupper.

Sådana lagstiftningsåtgärder som jag nu har diskuterat bör också bedö- mas ur följande perspektiv. Skilda förbudsregler mot olika former av diskriminering leder fram mot en ordning med ett generellt diskrimine- ringsförbud på hela arbetsmarknaden. En sådan ordning skulle — åtmins- tone i praktiken innebära ett krav på saklig grund för alla anställningsbe- slut. alltså även sådana beslut som fattas av privata arbetsgivare. Detta skulle medföra genomgripande förändringar på arbetsmarknaden.

Jag övergår nu till att diskutera mera kollektivt inriktade myndig/reträt- gärder inom arbetslivet.

Genom förvaltningsrätten kan åtgärder vidtas för att möta mera generel- la problem på arbetsmarknaden som statsmakterna önskar ingripa mot. Både ijämställdhetslagen och i främjandelagen finns nämligen regler enligt vilka en myndighet ges i uppgift att mera aktivt utöva tillsyn på ett område. Myndighetens verksamhet garanteras genom vissa regler om uppgiftsplikt för arbetsgivare. Där regleras också en skyldighet för arbetsgivaren att vidta vissa av myndigheten angivna åtgärder i enlighet med lagstiftningens syfte. Vidare förekommer vitessanktioner i sammanhanget bl.a. för att ge eftertryck åt uppgiftsplikten och för att säkerställa att arbetsgivaren infin- ner sig till överläggningar eller förhandlingar. l främjandelagen finns även straff och sanktionen arbetsförmedlingstvång. Det bör här dock även näm- nas att JämO:s uppgift att bevaka att aktiva åtgärder vidtas för jämställdhet från en arbetsgivares sida är begränsad till de fall där inte frågan reglerats genom kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central arbetstagar- organisation.

Kollektivt inriktade åtgärder av denna typ är viktiga inslag i arbetsmark- nadspolitiken särskilt i perioder av hög arbetslöshet. I ett förvaltningsrätts- ligt regelsystem finns utrymme för en god samverkan mellan myndigheten och arbetsmarknadens parter. Mera sällan tillgrips tvångsreglerna i myn- dighetens arbete.

Det är knappast kontroversiellt att hävda att mera generellt inriktade aktiva åtgärder för att motverka etnisk diskriminering i arbetslivet kan vara mycket betydelsefulla. Det gäller sådant som åtgärder för att motver- ka olika typer av s.k. indirekt diskriminering (uppställande av vissa villkor som utesluter vissa kategorier sökande etc.) och för att understödja sådana åtgärder som kan anses falla under begreppet positiv särbehandling och som alltså inte kan sägas stå i strid mot principen om att undvika diskrimi- nering. Arbetc för att finna riktlinjer som underlättar meritvärderingen av t. ex. utbildningari andra länder och av flerspråkighet är andra exempel på generella åtgärder av betydelse också för att motverka etnisk diskrimine- ring. Redan i dag har olika samhällsorgan ett ansvar för sådana Och liknande utvecklingsåtgärder. Men med främjandelagen och jämställdhets- lagen som förebilder kan ytterligare aktiva insatser i sådana frågor med fördel initieras av ett speciellt samhällsorgan med särskild uppgift att vara verksamt mot förekomsten av etnisk diskriminering. Ett sådant organs arbete borde på ett smidigt sätt kunna förenas med andra myndigheters och parternas eget gemensamma arbete på området.

Närmare om mirrförslag

Jag bedömer det inte som möjligt att nu införa sanktionerade förbudsregler mot etnisk diskriminering i arbetslivet inom ramen för vare sig straffrätten eller arbetsrätten. Ytterligare lagstiftningsåtgärder av sådant slag på ar- betsrättens område är förenade med svåra problem på centrala rättsområ- den. Det finns vidare ett behov att ytterligare undersöka om inte redan gällande rätt på området i högre utsträckning än hittills kan användas som

ett skydd mot etnisk diskriminering. Ett ställningstagande till behovet av Prop. 1985/86:98 sådan lagstiftning. som nu diskuterats. måste därmed skjutas på framtiden. Samtidigt finns anledning att se mycket allvarligt på sådana tecken till rasistiska eller etniskt diskriminerande attityder som tyvärr kan iakttas. Det innebär att det likväl nu finns behov av att pröva nya medel för att motverka etnisk diskriminering. En lämplig utgångspunkt för en diskus- sion om sådana medel är de genomgångar av gällande rätt som DU:s betänkanden och promemorian innehåller. Här belyses bestämmelsen i 16 kap. 9 & BrB och det stora antalet stadganden på skilda rättsområden som tillsammans med viktiga principer utvecklade i praxis bildar ett alls inte oväsentligt, om än ej heltäckande rättsligt skydd mot etnisk diskriminering i vårt samhälle. — Jag vill här ta fasta på de intryck denna redovisning ger. Slutsatsen blir att det med en så pass svår och omfattande reglering fordras mycket god överblick och goda kunskaper för att de möjligheter till rätts- ligt skydd mot etnisk diskriminering som finns redan i dag skall kunna tas till vara.

DU: s förslag om aktiva åtgärder på arbetslivets område har av remissin- stanserna ansetts som viktiga inslag i arbetet att motverka etnisk diskrimi- nering. DU har också lagt fram förslag om utökade uppgifter för SIV — mottagande av anmälningar, övervakning av handläggning hos polis- och åklagarmyndighet och vägledning, bistånd och information m.m. Försla- get om en reguljär tillsynsroll för SIV i förhållande till andra myndigheter har avstyrkts av många remissinstanser. Förslaget vad gäller vägledning, bistånd och information har däremot fått ett positivt mottagande.

Promemorieförslaget om inrättandet av en ombudsman mot etnisk dis- kriminering bör ses i det nu angivna perspektivet. Flertalet myndigheter och arbetsmarknadsorganisationer är också beredda att ställa sig bakom detta förslag. JK: s kritiska synpunkter avser jag att strax ta upp. Jag har uppfattat invandrarorganisationernas allmänna inställning så att de inte tror att en lag enligt promemorieförslaget kommer att bli tillräckligt effek- tiv. Jag kan ha förståelse för den ståndpunkten. Jag har dock i det föregå- ende redovisat skälen till varförjag anser att en mera långtgående lagstift- ning nu inte bör genomföras.

JK: s kritik går främst ut på att ombudsmannen enligt promemorieförsla- get skulle ha till uppgift att genom uttalanden utpeka personer som diskri- minerande och att detta är oacceptabelt därför att ombudsmannens utta— landen inte kan bli rättsligt överprövade. Jag anser emellertid inte att förslaget i promemorian bör förstås på detta sätt. I stället bör den diskus- sion som där förs uppfattas som en beskrivning av hur ombudsmannens verksamhet skall gestalta sig i de fall där någon enskild hos ombudsman— nen hävdar att en arbetsgivare eller annan handlat diskriminerande. ] promemorian sägs därvid att ombudsmannen i frågor som är eller kan väntas bli föremål för domstols eller annan myndighets prövning inte bör föregripa en sådan prövning genom att ge uttryck åt ett eget ställningsta- gande i saken.

Denna ståndpunkt är för övrigt naturlig med hänsyn just till att ombuds- mannen enligt förslaget inte skall ha en processförande roll och att något överprövningsförfarande av ombudsmannens åtgärder i princip inte skall 60

finnas. Jag ställer mig också bakom denna viktiga begränsning av hur ombudsmannen har tänkts arbeta liksom de synpunkter som i övrigt an- förts i promemorian på hur ombudsmannen skall kunna bemästra avväg- ningsproblem i sammanhanget. Det är också givet att ombudsmannen på det område där en sanktionerad förbudsregel saknas, eller vad främst gäller arbetssökande på den privata arbetsmarknaden. inte har någon laglig grund för att göra uttalanden som utpekar en enskild som diskriminerande. Tanken är i stället att ombudsmannen på det området skall kartlägga vad som förekommer. ge råd och på ett generellt plan ta olika initiativ. Jag avser att i det följande närmare diskutera den tänkta ombudsmannens uppgifter och de krav som får ställas på denne.

Med det nu sagda kan jag inte finna att JK: s synpunkter bör ses som något avgörande hinder mot ett genomförande av förslaget om inrättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering.

Jag vill här tillägga att det förslag som lades fram i promemorian om en ombudsman har mötts av remissinstanserna på två principiellt olika sätt. Många remissinstanser — och JO är en av dem har uppfattat ombuds- mannens funktion som rådgivande och utredande. medan några få remiss- instanser, främst JK. har sett ombudsmannen mera som en tillsynsmyn- dighet. Den skillnad som här föreligger i uppfattningen av förslagets hu- vuddrag blir grundläggande för hur förslagets detaljer sedan uppfattas. Den leder till olika syn på frågan om lagstiftningens utformning, lagreglernas precision, kompetensförhållanden. sanktioner och effekter av lagstiftning- en. Min egen utgångspunkt är. och så harjag också uppfattat promemorie- förslaget. att ombudsmannen skall ha en rådgivande och utredande funk- tion. Därmcd ger sig också ett naturligt mönster för den närmare utform- ningen.

Ombudsmannen skall enligt min mening arbeta med ett ganska fritt mandat men stödd av vissa av riksdagen i lagform angivna principer för verksamheten. Ett nytt myndighetsorgan av den skisserade typen kan åtminstone tills vidare inte ges någon processförande roll. Som framgått tidigare finns inte förutsättningar för en lagstiftning med egentliga förbuds- regler. Inte heller förefaller det lämpligt att inom ramen för de gällande materiella reglerna föra in någon ny processförande institution såsom en specialåklagare eller exklusivt rättshjälpsbiträde etc. Med dessa utgångs- punkter blir konsekvensen att vissa naturliga begränsningar måste göras när det gäller ombudsmannens funktioner. Ombudsmannen bör genom individuell rådgivning och olika pådrivande generella insatser verka på skilda samhällsområden. För arbetslivets del föreslås dock i det följande särskilda befogenheter för ombudsmannen främst för att garantera denne insyn. En viktig uppgift. slutligen. blir att rapportera till regeringen om behovet av ytterligare lagstiftning. Det är dock väsentligt att tvekan om ombudsmannens roll i görligaste mån undanröjs. Jag avser därför att i det följande söka tillmötesgå några av JKzs önskemål om preciseringar av lagtexten för att motverka risken för intressekonflikter och problem med en alltför betungande uppgiftsskyldighet för arbetsgivarna.

Det är mot nu redovisade bakgrund som jag föreslår att ett myndighets- organ tillskapas med särskilda uppgifter att i bred kontakt med enskilda

och samhällslivets olika offentliga och privata organ aktivt bekämpa etnisk diskriminering i samhällslivet på både ett individuellt och kollektivt plan. En sådan institution skulle kunna ges en viss likhet med de ombudsman- nainstitutioner som redan finns i Sverige och i många andra länder. Det bör här betonas att inrättandet av ett sådant organ givetvis inte innebär någon förändring av det ansvar som alla myndigheter har på sina respektive verksamhetsområden. jfr bl.a. förordningen (1976:310) om åtgärder för invandrare m.fl. Att varje myndighet har skyldighet att åt enskilda lämna upplysningar och vägledning är också en viktig princip i förvaltningsrätten. Men genom att ombudsmannen placeras centralt och kan bidra med sär- skild kompetens just i frågor om etnisk diskriminering bör den nya institu— ' tionen. bl.a. i samråd med andra myndigheter. bli ett verksamt medel, bland andra. för att motverka etnisk diskriminering.

Den här föreslagna tekniken. att en myndighetsuppgift av här avsett slag delvis bedrivs utan direkt stöd av någon uttrycklig bakomliggande materi- ell förbuds- eller påbudsregel. är inte helt okänd i svensk rätt. Den ur- sprungliga utformningen av 1953 års lag om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet är ett exempel på sådan lag- stiftningsteknik. Enligt den lagen hade näringsfrihetsrådet i uppgift att genom förhandling söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegräns- ning även av annat slag än sådan som uttryckligen förbjudits i lagen (prop. 1953: 103 jämförd med prop. 1966: 13). Regelsystemet i främjandelagen är uppbyggt efter delvis liknande mönster.

Utgångspunkten för ombudsmannens verksamhet blir alltså de rätts- regler som gäller i dag. Ombudsmannens verksamhet fordrar dock lagstift- ning. 1 de delar det gäller att ålägga arbetsgivare skyldighet att lämna uppgifter till och komma till överläggningar med ombudsmannen åläg- ganden som får ses som särskilt viktiga i fråga om anställningsärenden främst på den privata arbetsmarknaden, där materiella regler mot etnisk diskriminering saknas — fordras att reglerna ges lagform. Det är emellertid även i övrigt lämpligt att genom lagstiftning ge ökat eftertryck åt även de kringliggande bestämmelserna om ombudsmannens verksamhet. Genom en lag på området kan statsmakterna tydligare ange sitt program eller fasta viljeinriktning att med olika medel aktivt motverka etnisk diskriminering i samhällslivet. Jag har dock inte funnit det lämpligt att i lagen ta in en uttrycklig. ehuru osanktionerad. regel om ett förbud mot etnisk diskrimi- nering. I stället föreslås en regel formulerad som en ändamålsbestämning i en inledande bestämmelse i lagen som ger uttryck för statsmakternas bestämda avståndstagande mot etnisk diskriminering.

Hänvisningar till S5-2-1

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 5

5.2.2. Ombudsmannens verksamhetsområde och diskrimineringsbegreppet

Mitt förslag: Ombudsmannens verksamhetsområde avses spänna över hela samhällslivet, eller med andra ord såväl den offentliga sektorn som de delar av samhällslivet där privata verksamheter förekommer. Privatlivet omfattas inte. Ombudsmannen föreslås ägna särskilt uppmärksamhet åt en del av samhällslivet. nämligen

arbetslivet. På verksamhetsområdet skall ombudsmannen genom olika åtgärder motverka etnisk diskriminering. Begreppet etnisk diskriminering ges här samma principiella innebörd som i bl.a. brottsbalkens bestämmelser om olaga diskriminering (16 kap. 9 ä).

Promemorians förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Endast ett mindre antal remissinstanser har behand- lat verksamhetsområdet och diskrimineringsbegreppet. Flera av dem har varit positiva till det vida verksamhetsområde som föreslagits i promemo- rian. Så är fallet med statens invandrarverk (SIV). JämO. kammarrätten i Jönköping. riksdagens justitieombudsmän (JO). Kommunförbundet och Kooperationens förhandIingsorganisation (KFO). JK anser att det inte behövs något särskilt kontrollorgan för frågor om etnisk diskriminering inom den offentliga sektorn och att bestämmelserna om verksamhetsområ- det är alltför allmänt hållna och oprecisa. JK menar bl.a att begreppet arbetslivet givits en alltför vid innebörd för att kunna läggas till grund för vitessanktionerade plikter för arbetsgivare. Några remissinstanser, såsom JK. socialstyrelsen, riksrevisionsverket (RRV), konsumentombudsman- nen (KO) och JO. framhåller att det med ett sådant omfattande och icke närmare preciserat verksamhetsområde kan uppkomma gränsdragnings- problem och kompetenskontlikter. KO och JO framhåller dock att den ' typen av problem bör kunna bemästras i samråd med berörda myndighe- ter. SIV anser att ombudsmannens uppgifter när det gäller allmänna in- vandrarfrågor bör begränsas till direkta diskrimineringsfrågor för att dub- belarbete skall undvikas. Förslaget om diskrimineringsbegreppet möts av positiva uttalanden av socialstyrelsen. JämO och kammarrätten i Jönkö- ping. Kammarrätten. liksom Advokatsamfundet. erinrar. såvitt gäller rekvisitet trosbekännelsc. om att det ibland kan vara motiverat att ta hänsyn till en människas religiösa uppfattning i samband med anställning.

Skälen för mitt förslag

Verksam/1etsområder

DU betonade i sitt slutbetänkande vikten av insatser mot etnisk diskrimi- nering inom samhällslivets olika delar. Remissinstanserna delade denna grundläggande värdering. Mot den bakgrunden föreslogs i promemorian att ombudsmannens verksamhetsområde skulle spänna över hela sam- hällslivet. Vid remissbehandlingen har promemorian mötts av ett i huvud- sak positivt gensvar i denna del.

Ombudsmannens verksamhetsområde bör mot denna bakgrund avse hela samhällslivet. En naturlig gräns bildas därigenom mot privatlivet som helt bör hållas utanför den tänkta ordningen. Uttrycket "samhällslivet" kan helt visst te sig ganska oprecist. Det har dock tidigare förts in i svenskt författningsspråk. se ] .ä första stycket socialtjänstlagen (1980:620). Med den uppläggning den nu aktuella lagstiftningen har givits. utan materiella förbudsregler, kanjag inte se något hinder mot att även här använda detta uttryck utan att precisera det i lagtexten. lnom verksamhetsområdet faller

naturligen statliga, kommunala och enskilda verksamheter inom samhälls- livet såsom skolan. boendet. föreningslivet, hälso- och sjukvården och näringslivet. liksom arbetslivet. uppfattat i vid mening.

[ protnemorian föreslogs särskilda regler för att betona vikten av att arbetslivet och dess förhållanden skall ägnas särskild uppmärksamhet av ombudsmannen. Remissinstanserna har överlag inte haft något att invända mot detta förslag. Jag anser att promemorieförslaget i denna del bör genomföras. Härvid skall inte någon principiell skillnad göras mellan den offentliga respektive den privata delen av arbetsmarknaden. Den närmare innebörden av uttrycket arbetslivet kommer jag att diskuterat i avsnitt 5.2.3.

Som framgått i det föregående kan ombudsmannens arbete inom ett på detta sätt angivet verksamhetsområde till mycket väsentlig del bedrivas med utgångspunkt i gällande straffrättslig och civilrättslig lagstiftning och de rättsliga principer som på olika sätt utgör hinder mot etnisk diskrimine- ring. Nuvarande rättSIiga reglering täcker dock inte etnisk diskriminering vad gäller arbetssökande på den privata arbetsmarknaden och inte heller stora delar av föreningslivet. Även dessa delar av samhällslivet kan dock på ett naturligt sätt inbegripas i ombudsmannens verksamhet med stöd av en ändamålsbestämmelse om motverkande av etnisk diskriminering. som även knyter an till svenska konventionsåtaganden på området.

Den offentliga sektorn står under bl.a. JK: s och JO: s tillsyn. Även då myndigheter uppträder som arbetsgivare omfattas de av denna tillsyn. Några remissinstanser har hävdat att tillskapandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering i fråga om den offentliga sektorn och dess verksam- het kan leda till kompetenskonflikter och JK har menat att en sådan ombudsman inte skulle fylla någon funktion vid sidan av de på denna sektor verksamma tillsynsorganen.

Ifråga om risken för kompetenskonflikter har JO och KO dock anfört att problemet bör kunna bemästras genom samråd mellan ombudsmannen och andra berörda myndigheter. Jag delar denna uppfattning och vill framhålla att det är meningen att ombudsmannen skall arbeta med bl. a. initiativ och kontaktskapande verksamhet. Det är därvid ett av syftena bakom den föreslagna institutionen att ombudsmannen skall arbeta med frågorna i nära kontakt med andra myndigheter och bidra med sina erfarenheter i fråga om diskrimineringsproblematikcn som en komplettering till de andra myndigheternas egen sakliga kompetens. Detta gäller. som jag ser det. självfallet även på det område som SlV svarar för. SIV: s allmänna verk- samhet är betydelsefull också för att motverka diskriminering. För om- budsmannen bör det alltså vara en naturlig uppgift att. i samverkan med SIV. bevaka diskrimineringsfrågor även på detta område. Att tala om kompetenskonflikter i ett sådant sammanhang är egentligen inte rättvi- sande. I stället är det fråga om att förhindra dubbelarbete och åtgärder som motverkar varandra. Här kan ett samråd mellan ombudsmannen och be- rörda myndigheter ha en direkt positiv betydelse för att man skall nå goda arbetsresultat. Det jag nu har sagt om relationen mellan ombudsmannen och andra myndigheter gäller naturligtvis också förhållandet mellan om- budsmannen och olika kommunala organ, såsom t. ex. invandrarbyråcrna.

Prop. l985/86z98

Det finns emellertid ytterligare skäl som talar för att problem mellan ombudsmannen och andra myndigheter inte skall behöva uppkomma eller stå kvar. olösta. En ombudsman mot etnisk diskriminering, inordnad i systemet av statliga myndigheter. kommer, liksom bl.a. NO och JämO som för övrigt har uppgifter på både den offentliga och den enskilda sektorn —— att vara underkastad IK:s och JO:s tillsyn. JK:s och JO:s tillsyn av den offentlige arbetsgivaren är vidare väsentligen inriktad på en ansvarsprövning av förfarandefrågor i individuella ärenden. En ombuds- man mot etnisk diskriminering måste givetvis beakta de prövningsmöjlig- heter som redan finns och får därför främst syssla med rådgivning i indivi- duella fall och med att initiera förändringar i generella frågor i kontakt med myndigheterna. JK och JO har tillsynsuppgifter som innefattar frågor av vitt skilda slag inom hela den offentliga sektorn. Den nya ombudsmannen skall somjag tidigare sagt inte vara en tillsynsmyndighet utan ha rådgivan- de/utredande uppgifter och därigenom få möjlighet att koncentrera sig på en fråga som fordrar alldeles särskilda insatser både i fråga om mål och medel. Härigenom kan ombudsmannen få en viktig roll även inom hela den offentliga sektorn.

Begreppet etnisk diskriminering

I promemorian föreslogs att ombudsmannens verksamhet mot etnisk dis- kriminering skulle styras av ett diskrimineringsbegrepp som direkt motsva- rar det som finns i bl.a. bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 95 BrB. Förslaget har inte mött någon egentlig erinran under remissbe— handlingen. Jag anser att promemorian bör följas på denna punkt. Det innebär att diskrimineringsgrunderna är ras, hudfärg. nationellt eller et- niskt ursprung eller trosbekännelse. Man kan hysa tvekan inför att här låta begreppet etnisk diskriminering omfatta även fall då någon diskrimineras för att han eller hon tillhör ett visst trossamfund eller en viss religiös grupp. Diskriminering på grund av trosbekännelse innefattar emellertid ofta nå- gon form av etnisk diskriminering i egentlig mening. Det ligger vidare ett stort värde i att använda diskrimineringsgrunder som direkt knyter an till gällande rätt. Vägledning kan därmed erhållas i förarbetena till brottsbal- kens bestämmelseri 16 kap. 8 och 9 55 och i den domstolspraxis som finns i anslutning till dessa bestämmelser. Promemorian innehåller en närmare redovisning av brottsbalkens bestämmelser ochjag hänvisar därför dit. Jag kommer även att något kommentera begreppet etnisk diskriminering i specialmotiveringen i det följande. Där tar jag också upp den av kammar- rätten i Jönköping och Advokatsamfundet väckta frågan om rekvisitet trosbekännelse.

Hänvisningar till S5-2-2

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 5, 5.4

5.2.3. Ombudsmannens uppgifter och arbetsmetoder

Mitt förslag: Ombudsmannens uppgifter skall vara inriktade dels på individuella. dels på generella frågor. I de individuella fallen skall ombudsmannen genom bl. a. råd och upplysningar medverka till att den som anser sig ha blivit diskriminerad kan tillvarata sina rättighe-

ter. På ett generellt plan skall ombudsmannen ta initiativ till åtgärder Prop. 1985/86:98 mot etnisk diskriminering genom överläggningar med myndigheter. företag och organisationer och genom opinionsbildning. information

och på annat liknande sätt. Arbetslivet skall ägnas särskild upp- märksamhet. På det området skall ombudsmannen ha befogenhet att vid vite förelägga arbetsgivare att komma till överläggningar med och lämna upplysningar till ombudsmannen. En viktig uppgift skall också vara att rapportera till regeringen om behovet av ytterligare

lagstiftning eller andra åtgärder.

Promemorieförslaget: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Enligt promemorieförslaget ges dock inte ombudsmannen rätt att själv förelägga vite. [ stället föreslås att frågor om vitesföreläggande för arbets- givare skall prövas av en särskild nämnd mot etnisk diskriminering på ombudsmannens begäran.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig mera allmänt om förslaget och behandlar inte uttryckligen frågan om ombudsmannens upp- gifter. Av dem som är tveksamma till förslaget ifrågasätter några om ombudsmannens verksamhet kan bli effektiv utan stöd av sanktionerade förbudsregler. JK anser att det bör närmare klarläggas hur omfattande och ingående ombudsmannens råd och upplysningar skall vara och vilket an- svar som ombudsmannen skall ha för verksamheten. SIV påpekar vikten av att rådgivningen kommer nära dem som behöver den. Även JämO framhåller betydelsen av att rådgivningen bedrivs på ett lokalt plan. Några remissinstanser kommenterar den föreslagna vitesregeln. Vissa anser att regeln inte bara bör gälla arbetsgivare utan även andra. JK finner det otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt att. som föreslås i prome- morian. ett beslut om vitesföreläggande inte skall kunna överklagas. Vissa frågor som rör förfarandet hos ombudsmannen tas upp av JK och JO. Det gäller bl.a. frågan om hur ett enskilt ärende hos ombudsmannen bör

avslutas.

Skälen för mitt förslag Bakgrund

Av skäl som jag tidigare redovisat är en lagstiftning mot etnisk diskrimine- ring i arbetslivet med förbudsregler och sanktioner nu inte aktuell. Som vissa remissinstanser påpekat finns det givetvis en risk att ombudsman- nens verksamhet blir svårbemästrad och mindre effektiv utan stöd av förbudsregler och utan en uppgift för ombudsmannen som processförare. Som jag redan framhållit är emellertid tanken med mitt förslag att ombuds- mannen skall ha en rådgivande och utredande funktion.

Det är alltså inte meningen att ombudsmannen skall uppfattas som en tillsynsmyndighet i egentlig mening med uppgift att stämpla eller peka ut enskilda som diskriminerande. Om straff. sanktioner och rättslig prövning inte i första hand förknippas med ombudsmannens verksamhet. kan denna ges en mer renodlat konstruktiv inriktning. nämligen att hjälpa till rätta 66

dem som känner sig missgynnade och att på olika sätt bidra till en sam- hällsutveckling där rasism och diskriminering inte får något utrymme. Tanken är att ombudsmannen genom metoder som uppfattas som positiva skall öka insikten om gällande regler på området och de värderingar som dessa bygger på. initiera förändringsprocesser ägnade att främja goda relationer mellan människor med olika etnisk bakgrund och därmed före- bygga etnisk diskriminering och rasism. Målet med verksamheten kan med andra ord beskrivas så att ombudsmannen ytterst skall sträva efter att samhälleliga åtgärder på området — och därmed även ombudsmannen själv inte längre behövs. — Även med en verksamhet upplagd på detta sätt, kan det dock knappast helt undvikas att olika åtgärder som ombudsman— nen vidtar ibland —- med rätt eller orätt - kan komma att tolkas som kritik eller som ett påstående om att någon uppträtt klandervärt eller olagligt. Problem av dessa slag är förenade med många myndigheters verksamhet och bör inte överdrivas. Jag återkommer strax med ytterligare synpunkter på hur sådana problem bör kunna bemästras.

Det bör här också framhållas att ombudsmannen kan sägas förfoga över en "sanktionsmöjlighet" nämligen den som ligger i förslaget att ombuds- mannen skall lämna rapporter till regeringen om sin verksamhet och därvid kunna föreslå lagändringar. Skulle ombudsmannens verksamhet inte få avsedd effekt. är tanken att hans eller hennes erfarenheter skall kunna läggas till grund för framtida lagstiftningsåtgärder mot etnisk diskrimine— nng.

De individuella fallen

När det gäller ombudsmannens uppgifter i de individuella fallen är utgångs- punkten att det i den svenska lagstiftningen finns åtskilliga rättsregler som verkar till skydd mot etnisk diskriminering. Dessa regler är emellertid rätt svåra att överblicka, bl.a. därför att de återfinns i olika rättskällor. Från invandrarorganisationernas sida har med särskild skärpa framhållits beho- vet av att ha någon instans dit man kan vända sig för att få råd. För invandrare i den första generationen. med begränsade kunskaper i svens- ka. kan det vara en i det närmaste omöjlig uppgift att själva skaffa sig tillräcklig kännedom om rättsreglerna. För att stärka bl.a. denna grupps resurser fordras därför särskilda insatser.

Ombudsmannen skall alltså kunna ge personer som vänder sig till honom eller henne råd och information om hur den enskilde skall kunna ta till vara sin rätt. Ombudsmannen skall därvid kunna ge grundläggande upplysning- ar om de regler som saken gäller och om hur man får rättshjälp. Vidare skall ombudsmannen kunna hänvisa till advokat. konsumentrådgivare. annan rådgivare eller kommunal invandrarbyrå etc. Även en rekommenda— tion att söka biträde hos den fackliga organisationen. hos hyresgästför- eningen etc. kan i en del fall ligga nära till hands. Ombudsmannen skall vidare kunna informera om hur en polisanmälan görs och vad man bör överväga i det sammanhanget. Ombudsmannen bör också i en del fall ha anledning att erinra om andra ombudsmäns och andra myndigheters pröv- ningsmöjlighetcr. Rådgivningen bör vara enkel och formlös men också aktiv.

JK har ansett det nödvändigt att närmare ange hur omfattande och ingående råd som skall lämnas och vilket ansvar som ombudsmannen har för verksamheten. JK menar bl.a. att en aktiv rådgivning kan föranleda skadeståndsskyldighet för staten och att rådgivningen därför bör begränsas till att avse hänvisningar till andra myndigheter m.m. Jag delar inte JK: s uppfattning. Med den inriktning som mitt förslag har är det varken lämpligt eller nödvändigt att begränsa rådgivningsverksamheten på det sätt JK förordat. För att verksamheten skall ge avsedd effekt måste den självfallet bedrivas på ett sakligt och vederhäftigt sätt. Några preciserade direktiv för hur rådgivningen skall bedrivas och hur ingående den skall vara. bör inte lämnas. Detta får i stället bedömas med utgångspunkt i det enskilda fallet. Det kan vara lämpligt att ombudsmannen utarbetar upplysningsbroschyrer med bakgrundsmaterial som komplettering till ett mer eller mindre ingåen- de brevsvar eller till ett telefonsamtal. Som SIV och JämO framhållit är det också viktigt att ombudsmannen på olika sätt utvecklar ett nära samarbete med invandrarbyråer och andra lokala rådgivare som därigenom får ökad möjlighet att ta hand om rådgivning i diskrimineringsfrågor. Genom ett sådant samarbete kan ombudsmannen också utveckla rutiner för att på bästa sätt utnyttja tillgängliga tolk- och översättarresurser. rutiner som kan få stor betydelse för att verksamheten skall bli effektiv.

I vissa fall av principiell vikt eller av större betydelse för den enskilde kan ombudsmannen komma att behöva ta kontakt med myndigheter eller andra för att skaffa sig tillräckligt underlag för rådgivningen. Det kan här röra sig om både att få information om det enskilda fallet och om att inhämta mera allmänt kunskapsmaterial.

En grundläggande tanke är vidare att den erfarenhet som ombudsman- nen får av arbetet med individuella fall skall utnyttjas i den generellt inriktade verksamheten. Även utan att ha en ställning som en egentlig tillsynsmyndighet skall ombudsmannen i det syftet på ett principiellt plan kunna följa utvecklingen på olika samhällsområden. För denna uppgift bör ombudsmannen hålla sig underrättad om vad som händeri viktiga enskilda ärenden.

Ombudsmannen avses även i de enskilda ärendena kunna ta initiativ till överläggningar med den som påståtts ha agerat på ett diskriminerande sätt i syfte att få upplysningar i saken. Om han eller hon finner att den som berörs av en anmälan ger uttryck för en vilja att söka lösa problemet eller på annat sätt gå den enskilde till mötes bör ombudsmannen aktivt kunna verka för någon form av uppgörelse mellan de berörda. Det kan också vara naturligt att ombudsmannen i en sådan eller liknande situation ställer sin sakkunskap i diskrimineringsfrågor till förfogande för att på det sättet bidra till att uppkomna motsättningar får sin lösning. Aktiviteter från ombuds- mannens sida i sådana sammanhang kan också vara ägnade att undanröja eventuella missförstånd. Den principiella utgångspunkten för överlägg- ningar av här angivet slag är frivillighet. även om det för arbetslivets del i det följande föreslås en vitessanktionerad regel om arbetsgivares skyldig- heteri sammanhanget. En grundtanke med den föreslagna lagstiftningen är emellertid att enskilda och myndigheter på olika sätt deltar i strävandena att motverka etnisk diskriminering i samhällslivet i stort. Detta bör komma

till uttryck i lagtexten genom en erinran om att inte bara arbetsgivare utan även andra bör komma till överläggningar som ombudsmannen begär.

I motsats till JK finner jag att det i vissa fall kan vara naturligt att ombudsmannen anmäler misstanke om brott till åtal när det är fråga om brott som faller under allmänt åtal. ()laga diskriminering är ett exempel på den typen av brott. Ombudsmannens bedömning av om en anmälan till polis eller åklagare bör ske. får grundas på uppgifter från enskilda eller när ombudsmannen eljest får veta något som tyder på att ett brott. med inslag av etnisk diskriminering. ägt rum. En förutsättning för åtgärden är. som nyss nämnts. att brottet faller under allmänt åtal och vidare att kända omständigheter talar för att en förundersökning bör inledas. På motsvaran- de sätt kan det någon gång vara naturligt att ombudsmannen i ett principiellt viktigt fall söker få en överprövning till stånd enligt de rutiner som gäller för detta när en polisanmälan inte leder till åtal.jfr. prop. 1984/85: 100 bilaga 4. s. 67 ff. JuU 30 och rskr 304. För dessa möjligheter fordras inte och bör inte ske någon lagreglering. Såvitt gäller brott. som inte faller under allmänt åtal, inskränker sig ombudsmannens uppgifter till att ge råd i samband med en förfrågan från den enskilde.

Ombudsmannens verksamhet är avsedd att bedrivas efter vanliga för- valtningsrättsliga principer. Bestämmelserna i förvaltningslagen blir därvid tillämpliga. I handläggningen av enskilda ärenden bör i stor utsträckning ett formlöst förfarande användas. Rådgivningsverksamheten bör sålunda ofta bedrivas med telefonbesked och enkla brevsvar. Ombudsmannens åtgärderi de enskilda ärendena skall givetvis dokumenteras på samma sätt som i övrigt gäller den svenska förvaltningen.

JO har påpekat att det av promemorieförslaget inte framgår hur ett ärende hos ombudsmannen som rör anmälan av enskild skall avslutas. ] anledning härav och även mot bakgrund av JK: s allmänna inställning till förslaget, vill jag åter understryka att det inte är meningen att ombudsman- nen skall uttala kritik mot enskilda eller utpeka dem som diskriminerande. Ett enskilt ärende hos ombudsmannen skall inte avslutas genom beslut i sak eller liknande som innefattar någon form av värdering av frågan i ärendet. Sedan ombudsmannen lämnat råd eller vidtagit annan åtgärd av liknande slag, avslutas ärendet på enklaste sätt genom att läggas till hand- lingarna eller genom beslut om avskrivning.

De generella åtgärderna

Ombudsmannen avses enligt förslaget genom överläggningar med statliga och kommunala myndigheter. företag och organisationer samt genom opi- nionsbildning. information och på annat sätt främja likvärdig behandling med beaktande av etnisk tillhörighet. Ombudsmannen skall alltså vara ett samhällsorgan med uppgift att aktivt driva på utvecklingen på området i önskad riktning och att förebygga missförhållanden på bred front. En sådan funktion. som för övrigt inte är helt ny, är en viktig myndighetsupp- gift i dagens samhälle. Liknande funktioner ftnns inom flera samhällssek- torer. Här kan allmänt erinras om sådana organ som konsumentverket, med den därtill anknutna konsumentombudsmannen. och brottsförebyg-

gande rådet. Även myndigheter av typ SlV med de uppgifter som angivits i Prop. 1985/86:98 verksinstruktionen och i förordningen (1976: 3l()) om åtgärder för invand- rare m.fl. kan nämnas. Arbetslivet är ett viktigt område för ombudsman- nen. Därför ärjämställdhetsombudsmannens funktioner och de funktioner som organ inom arbetsmarknadsverket har enligt främjandelagen i vissa delar goda förebilder för hur ombudsmannens uppgifter bör utformas. Genom många olika medel på det generella planet kan ombudsmannen få en bred kontaktyta i samhället. Opinionsbildning och informationsverk- samhet eller med andra ord att delta i utbildning. konferenser. möten och i massmediasammanhang är här naturliga inslag. En öppenhet från ombuds- mannens sida i förhållande till massmedia. folkrörelser, föreningslivet och utbildningsväscndets organ bör vara en av hörnstenarna i verksamheten. Ett centralt inslag i ombudsmannens verksamhet avses också bli över- läggningar med statliga myndigheter. kommuner. företag och organisatio- ner. Utgångspunkten är här frivillighet. Att myndigheterna och övriga bör ställa upp på initiativ av ombudsmannen för överläggningar i generella frågor. liksom i individuella fall. bör som tidigare sagts framgå'i lagtexten. För myndigheternas del bör vikten av samråd också anges i samband med den överarbetning av förordningen (1976: 310) om åtgärder för invandrare m.fl. som det är naturligt att regeringen göri samband med reformen. Överläggningar som ombudsmannen håller i generella frågor kan tänkas ha flera olika funktioner. De kan tjäna till erfarenhetsutbytc. insamling av fakta och andra upplysningar. I mycket bör sådana överläggningar också kunna vara attitydbildande. Vid överläggningar med organisationer av olika slag bör diskussionen ibland kunna gälla utvecklandet av "uppföran- dekoder” eller rekommend'erande-program i olika frågor som kan befordra likvärdig behandling med beaktande av etnisktillhörighet. På olika områ- den fmns sakkunniga myndigheter och organisationer som aktivt kan bidra till sådant arbete. Ombudsmannen bör t.ex. i överläggningar med fastig- hetsägarnas och hyresgästernas organisationer kunna utarbeta rekommen- dationer i syfte att motverka etnisk diskriminering på bostadsmarknaden. Samverkan med arbetsmarknadens parter bör självfallet också vara en väsentlig uppgift för ombudsmannen. Det kan i detta sammanhang nämnas att Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Landsorganisationen (LO) och Privattjänstemannakartellen och SIV i samarbete med arbetsmarknadssty- relsen (AMS) för närvarande håller på att utforma en gemensam handled- ning "Invandrarfrågorna i företaget". Uppföljningen av de principer och riktlinjer som därvid utarbetas bör ombudsmannen naturligen utgå från i sina kontakter med arbetsmarknadens parter och i sitt övriga arbete på arbetslivets område. Ombudsmannen bör också ta initiativ till förändringar när det gäller lagstiftning. Den uppgiften" är central" och bör inta en framskjuten plats i ombudsmannens verksamhet. Jag återkommer till saken i det följande.

Särskilt om (mibudxrnannens uppgifter på arbetslivets område

I en lagstiftning om åtgärder mot etnisk diskriminering är. som tidigare framhållits. det viktigt att särskild uppmärksamhet ägnas arbetslivets för- 70 hållanden.

Till arbetslivet brukar i arbetsrätten räknas förhållandet mellan arbetsgi- vare och arbetstagare. Begreppet arbetslivet förekommer i medbestäm- mandelagen och ijämställdhetslagen. Jämställdhetslagen gäller även för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetssökande. Under remissbehand- lingen av DU: s betänkande och särskilt vid hearingen med invandrarrå- dets medlemmar har framförts synpunkten att regler mot etnisk diskrimi- nering på arbetslivets område inte bara borde gälla arbetsgivare utan även omfatta den enskildes relationer till arbetskamrater och fackföreningar. Inom ramen för den här föreslagna lagstiftningen är det naturligt att söka tillgodose dessa önskemål. Det kan ske genom att begreppet arbetslivet här ges en vidare innebörd som får innefatta. förutom relationen arbetsgi- vare arbetssökande och arbetstagare och allt som hör till arbetets organisation. också sådant som förhållandena på arbetsplatsen rent gene- rellt liksom arbetsförmedlingens verksamhet och annan verksamhet knu- ten till arbetslivet, såsom förenings- och utbildningsverksamhet. Till ar- betslivet bör även räknas förhållandet mellan arbetstagare och grupper av arbetstagare.

Ombudsmannen avses i sin verksamhet med arbetslivsfrågorna ha de uppgifter som beskrivits i det föregående såvitt gäller samhällslivet i stort. Härtill kommer att det i lagen särskilt bör anges två speciella frågor på arbetslivets område som ombudsmannen särskilt bör arbeta med. nämligen dels att arbetssökande inte diskrimineras på etnisk grund vid anställning, dels att goda relationer i arbetslivet mellan etniska grupper främjas. Ar- betsgivare bör åläggas vissa i lagen angivna skyldigheter i ombudsmannens verksamhet.

Den första uppgiften. att motverka etnisk diskriminering beträffande arbetssökande, är central. Den kan beträffande det statliga och det kom- munala området bedrivas mot bakgrund av lag och gällande rättsprinciper. Där kan uppgiften främst inriktas på råd i enskilda fall. kartläggning av fakta och arbete på ett generellt plan efter mönster av JämO: s arbete och reglerna i främjandelagen. Inom den privata sektorn av arbetsmarknaden är förhållandena annorlunda. Här finns ett behov av en aktiv bevakning från ombudsmannens sida även i enskilda fall. Detta gäller inte minst utanför det kollektivavtalsreglerade området, där arbetsmarknadens parter inte kan direkt påverka eller kontrollera regelbildningen. Ombudsmannen bör även här ibland kunna nöja sig med att ge råd och sakupplysningar. Men inte sällan bör ombudsmannen gå vidare och söka kartlägga vad som faktiskt hänt i det enskilda fallet och skaffa in uppgifter om arbetsgivarens beslutsunderlag i ärendet och liknande. Vidare bör ombudsmannen kunna hålla överläggningar med arbetsgivare för att erhålla information om och synpunkter på enskilda fall.

Överläggningsmöjligheten med arbetsgivare i individuella ärenden är viktig inte minst för att ombudsmannen skall kunna bedöma om gällande ordning är tillräcklig för att motverka etnisk diskriminering i arbetslivet eller om ytterligare åtgärder måste övervägas. Det finns nämligen anled- ning varför behöver inte utvecklas här — att se allvarligt på tendenser till etnisk diskriminering inte minst i anställningsförfaranden. Samtidigt måste betonas att företeelser som av någon kan uppfattas som uttryck för etnisk

diskriminering inte behöver vara det. t.ex. där det i stället varit kunskaper i svenska språket som utgjort en i det enskilda fallet fullt korrekt urvals- grund. Om det i ombudsmannens verksamhet kommer fram att arbetsgiva- re konsekvent och utan att ta rättelse. bedriver en diskriminerande anställ- ningspolitik. måste ombudsmannen inskrida kraftfullt. t.ex. genom kon- takt med parterna på arbetsmarknaden eller på annat sätt. Uppnås inte resultat på den vägen. återstår för ombudsmannen i sista hand att föreslå lagstiftningsåtgärder.

För att på ett allmänt plan arbeta mot attityder av nyss antytt slag är de generella åtgärderna givetvis av stor betydelse. Det arbetet kan bedrivas i nära kontakt med arbetsmarknadens organisationer och även. som jag tidigare varit inne på, med t.ex. myndigheter som AMS och SIV. Arbetet kan gälla både övergripande frågor som rör en särskild kommun eller arbetsplats eller sakfrågor av typ meritvärdering av utländska utbildningar. värdet av två- eller flerspråkighet. frågor kring svenskundervisningen etc. Här är JämO:s arbete en förebild. Även beträffande det generella arbetet bör ombudsmannen ha rätt att påfordra uppgifter från och överläggningar med arbetsgivaren. som därför bör åläggas en skyldighet att medverka på sådant sätt. Överläggningarna skall ha i syfte att av en arbetsgivare erhålla underlag för åtgärder av generell betydelse. Här är främjandelagen i viss mån förebilden.

Mot angivna bakgrund föreslås en särskild lagregel om vad arbetsgiva- ren har att iaktta. Som kommer att framgå i det följande bör den regeln utformas på ett något annat sätt än i promemorian.

För att säkerställa ombudsmannens uppgifter på området föreslogs i promemorian att en särskild nämnd skulle ges befogenhet att förelägga arbetsgivare vid vite att fullgöra sin överläggningsskyldighet och skyldig- het att lämna erforderliga upplysningar till ombudsmannen. Jag anser att arbetsgivarnas vitessanktionerade skyldighet att komma till överläggning— ar och lämna upplysningar bör begränsas något i förhållande till prome- morieförslaget. Med en så vidsträckt definition av begreppet arbetslivet som mitt förslag innefattar, kan det knappast anses rimligt att låta arbetsgi- varens skyldighet avse även sådant som faller utanför det område som arbetsgivaren formellt är ansvarig för t.ex. förhållanden mellan olika ar- betstagare. Jag anser vidare — i motsats till vad som uttalades i promemo- rian — att en uttrycklig regel bör ange att den uppgiftspliktige inte får onödigt betungas och att uppgiftsskyldigheten skall falla bort om det före- ligger särskilda skäl att låta ett motstående intresse väga över (jfr vad som i det följande sägs om sekretessfrågorna. avsnitt 5.7.6). Med dessa ändring- ar tillgodoses vissa rättssäkerhetssynpunkter som JK framfört. Jag vill framhålla att vitesregeln snarast skall ses som ett uttryck för betydelsen av att arbetsgivare lojalt följer de intentioner som ombudsmannens verksam- het bygger på. Det är knappast meningsfullt att med hjälp av vitesföreläg- ganden försöka framtvinga ändrade beteenden hos arbetsgivare som kon- sekvent vägrar att samverka med ombudsmannen. Skulle sådana fall in- träffa i någon större omfattning bör dessa i stället läggas till grund för förslag om ytterligare lagstiftningsåtgärder. Jag vill i sammanhanget betona

att arbetsgivare även då någon skyldighet inte föreligger givetvis bör delta i överläggningar och lämna upplysningar om ombudsmannen begär det.

Någon anledning att utsträcka uppgiftsskyldigheten till andra än arbets- givare. som några remissinstanser föreslagit, anserjag. med den inriktning mitt förslag har, inte föreligger.

I promemorian föreslogs att nämnden skulle förelägga vite på begäran av ombudsmannen. Som JämO föreslagit anser jag att det är lämpligare att ombudsmannen själv ges befogenhet att förelägga vite. Därigenom får ombudsmannen en självständigare ställning i förhållande till nämnden. något som i enlighet med vad några remissinstanser framhållit är ägnat att stärka verksamheten. Om ombudsmannen beslutar i vitesärenden kan nämnden naturligen ges i uppgift att, om arbetsgivaren begär det, över- pröva sådana beslut. Jag återkommer till detta under nästa avsnitt (5.2.4).

JK har påpekat att lämnande av upplysningar och framför allt inställelse till överläggningar kan medföra kostnader för den enskilde. JK anser att förslaget bör kompletteras med en bestämmelse om ersättning. Jag kan emellertid inte biträda JK:s förslag på denna punkt. Ombudsmannens verksamhet är avsedd att bedrivas med utgångspunkt i sedvanliga förvalt- ningsrättsliga principer. Inom förvaltningsrätten brukar ersättning inte be- talas ut till den som fullgör en skyldighet att lämna uppgifter till myndighet. Det finns heller inte skäl att tillföra förslaget någon bestämmelse om rätt till ersättning för inställelse. I stället får den enskilde arbetsgivarens intres- se beaktas med stöd av den nyssnämnda regeln om att arbetsgivaren inte får onödigt betungas. I många fall bör det sålunda räcka med formlösa kontakter t. ex. per telefon. Det kan vidare. beroende på omständigheter- na, ibland vara lämpligt att ombudsmannen håller överläggningar på den ort där arbetsgivaren bedriver sin verksamhet.

Några avslutande synpunkter på ombudsmannens uppgifter och arbetsmetoder

Det ligger i sakens natur att uppgiften som ombudsman mot etnisk diskri- minering är mycket krävande och känslig. Ombudsmannen måste uppträda så att han eller hon kan vinna förtroende och respekt både hos dem som ansett sig utsatta för diskriminering och dem som påståtts utöva diskrimi- nering. Ombudsmannen har som en uppgift att aktivt ge den diskriminera— de råd och annat stöd. Men den uppgiften måste förenas med ett sakligt och objektivt uppträdande på det sätt som föreskrivs i 1 kap. 9 li RF för alla myndighetsföreträdare. Vidare gäller, som tidigare nämntss: att om- budsmannen kommer att stå under JO: s och JK: s tillsyn. JO och JK kan alltså ingripa om ombudsmannen skulle bedriva sin verksamhet på ett olämpligt eller rent av rättsstridigt sätt.

Ombudsmannen kommer ofta att ställas inför känsliga avvägningsprob- lem. I frågor som är eller kan väntas bli föremål för domstols eller annan myndighets prövning bör ombudsmannen inte föregripa en sådan prövning genom att ge uttryck åt ett eget ställningstagande i saken. Helt allmänt måste ombudsmannen i all sin verksamhet ta erforderlig hänsyn till att det kan föreligga motstående intressen i uppkommande frågor. Det nu sagda

betyder å andra sidan inte att ombudsmannen i frågor av-det här slaget Prop. 1985/86:98 skulle vara förhindrad att aktivt ge råd och information. göra egna-under--- sökningar o.d. Det ligger i sakens natur att det inte går att närmare ange : - hur ombudsmannen skall kunna bemästra de avvägningsproblem som upp- kommer i verksamheten. Frågan är inte ny och bör inte överdimensio— neras. Liknande avvägningar måste t. ex. även JämO göra. Ombudsmannens verksamhet i relation till myndigheterna måste bedri- vas med iakttagande av det nu sagda. Även om ombudsmannen alltså måste beakta att den rättsliga kontrollen av myndigheternas arbete sker i särskilt stadgade former. det må gälla en arbetsrättslig fråga eller annat. skall myndigheterna givetvis respektera den uppgift ombudsmannen ålagts och de medel han eller hon fått till sitt förfogande. Dessa bör självfallet lojalt ställa upp på de syften som ligger bakom lagstiftningen och bl.a. delta i de överläggningar som ombudsmannen önskar hålla. På arbetslivets område. där ombudsmannens roll är central, får de offentliga arbetsgivarna samma förpliktelser som de enskilda. vilket också är kännetecknande för vårt arbetsrättsliga regelsystem.

5.2.4 Nämnden och dess uppgifter m. m..

Mitt förslag: En särskild nämnd mot etnisk diskriminering föreslås inrättad. Nämnden skall ha tre ledamöter. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha en erfarenhet som domare. Nämnden skall ha tre uppgifter. pröva besvär över vite som ombudsmannen förelagt. ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor och hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade att motverka etnisk diskriminering. Förelagt vite utdöms av domstol.

Promemorieförslaget överensstämmer med mitt utom i fråga om vitesför- ' farandet där det i promemorian föreslogs bl. a. att nämnden skulle pröva frågan om vitesföreläggande i första och enda instans.

Remissinstanserna: Det är endast ett mindre antal remissinstanser som uttryckligen behandlar denna del av promemorieförslaget. SIV har till- styrkt förslaget och kammarrätten i Jönköping har tillstyrkt förslaget till sammansättning av nämnden. JK har däremot ifrågasatt behovet av en nämnd och menat att nämnden i föreslagen sammansättning inte .kan anförtros vitesärenden. RRV anser att kompetensfördelningen mellan nämnden och ombudsmannen är oklar. I likhet med statskontoret. KO och NO anser RRV att nämnden inte bör ha till uppgift att föreslå författnings- ändringar.

Skälen för mitt förslag: 1 promemorian har anförts att uppgiften som ombudsman mot etnisk diskriminering innehåller svåra bedömningsfrågor. förutom i sak även vad gäller arbetets bedrivande. Starka skäl talar därför för att ombudsmannens verksamhet bör ges ökad tyngd genom att en särskild nämnd mot etnisk diskriminering inrättas. Ombudsmannen bör inte ställas ensam för att själv tolka innehållet i den ganska vidsträckta fullmakt han eller hon ges genom den tätikta lagstiftningen. Det är rimligt

att ombudsmannen får tillgång till ett organ för formellt och informellt Prop. 1985/86:98 samråd. Det är vidare. enligt promemorian. nödvändigt att ombudsmannen ges tillgång till kvalifrceradjuridisk kompetens.

Remissutfallet är knappast entydigt i fråga om förslaget att inrätta en nämnd. Många remissinstanser som tillstyrkt eller förklarat sig inte vilja motsätta sig huvuddragen i promemorieförslaget har dock inte uttalat sig särskilt om nämnden.

Jag stöder promemorieförslaget på denna punkt och vill framhålla vikten av att ombudsmannen. särskilt i ett initialskede. inte lämnas att ensam bygga upp verksamheten. Ombudsmannen kommer att behöva stöd sär- skilt om han eller hon inte själv är lagkunnig (jfr avsnitt 5.2.5). Även för

statsmakterna synes det mig ha ett värde att genom en nämnd ge ombuds- ' mannens verksamhet ökad stadga. Även i fråga om nämndens samman- sättning stöder jag promemorieförslaget och delar kammarrättens i Jönkö- ping uppfattning att särskilda partsintressen inte bör vara företrädda i nämnden. En sammansättning av nämnden med företrädare för många av de berörda intressena förefaller mig helt orealistisk. Nämnden bör vara liten. Ordföranden skall vara en högt kvalificerad jurist med domarerfaren- het. Nämnden bör ha två övriga ledamöter. naturligen med parlamentarisk förankring. Jag anser inte att det i ett initialskede behövs några ersättare för nämndens ledamöter.

Jag går härefter över till frågan om nämndens uppgifter och tar därvid först upp nämndens rådgivande och initiativtagande uppgifter.

Nämndens uppgift att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor aVses gälla både frågor om lagens sakområde och problem i samband med förfarandet. Råden skall gälla principiella frågor som ombudsmannen tar upp och inte bestå i en prövning av individuella fall. Nämnden skall inte. det är jag angelägen att understryka. överpröva ombudsmannens verksam- het i enskilda ärenden. bortsett från vitesärenden som jag strax återkom- mer till. Inte heller skall nämnden vara någon uttolkare av vad som är rätt i enskilda fall utan ett organ som sysslar med rättsliga och i viss mån etiska frågor av generell betydelse i arbetet att motverka etnisk diskriminering i samhället. För att kunna öka tyngden i sin rådgivning bör nämnden vid behov kunna samråda med andra myndigheter. Nämndens råd skall ges i skriftlig form och vara offentliga. Vid sidan härav skall dock finnas ett utrymme för ombudsmannen och nämnden till informellt samråd.

Nämnden, liksom ombudsmannen. föreslås ges en egen initiativrätt eller rätt att hos regeringen väcka frågor om lagstiftningsändringar och andra åtgärder för att motverka etnisk diskriminering. För nämndens del bör denna uppgift ges en framskjuten ställning och skrivas in i lagen. Ifråga om ombudsmannen kan saken regleras i instruktion. Såväl nämnden som ombudsmannen bör vidare ha som uppgift att årligen avge en berättelse över sin verksamhet till regeringen. Det ankommer på regeringen att besluta de föreskrifter som behövs om detta. Beredningen av viktigare initiativfrågor bör lämpligen ske i nämnden som därmed kan ge regeringen tillgång till värdefullt material av betydelse för bedömningen av om den föreslagna lagstiftningen är tillräcklig eller behöver skärpas. Farhågorna från vissa remissinstanser om kompetenskonflikter mellan nämnden och

ombudsmannen i fråga om initiativrätten kan jag inte dela. Jag utgår från att saken kan lösas i samråd mellan nämnden och ombudsmannen.

Det är också högst naturligt att nämnden. som föreslogs i promemorian. får ställning som remissorgan åt regeringen och eljest särskilt bevakar frågor om de internationella konventionerna på området. Frågan, som väcktes av DU. om inrättande av ett särskilt nationellt organ för mottagan- de och prövning av anmälningar från enskilda personer eller grupper av enskilda som påstår sig ha blivit utsatta för kränkning av någon av de i FN: 5 rasdiskrimineringskonvention angivna rättigheterna och som uttömt tillgängliga inhemska rättsmedel bör dock anstå ytterligare innan den prö- vas närmare.

Vad slutligen gäller nämndens uppgifter i fråga om vitesärenden framgår det redan av föregående avsnitt (5.2.3) att jag. för att tillmötesgå vissa synpunkter som kommit fram under remissbehandlingen. valt en något annan lösning än i promemorian. Ombudsmannen ges rätt att själv föreläg- ga vite för ändamål som nu bör preciseras något närmare än som skett i promemorieförslaget. Det är inte ovanligt att föreläggande av s.k. förfa- randeviten inte får överklagas. Exempel på motsatsen finns dock. Även i detta fall bör en överklagningsmöjlighet finnas inte minst med hänsyn till att den föreslagna lagstiftningen innebär att man slår in på en tämligen oprövad väg. Jag menar också till skillnad från JK att nämnden bör ha goda möjligheter och vara väl lämpad att pröva om situationen är sådan att ett vite lagligen och lämpligen skall föreläggas. Förfarandeviten utdöms som regel av den myndighet som förelagt dem. Det finns dock av nyssnämnda skäl anledning att stärka den nya ordningen med att i sista hand föra in ett moment av domstolsprövning i verksamheten. Det kan lämpligen ske genom att frågor om utdömande av vite prövas i ett domstolsförfarande. Jag går närmare in på den saken i specialmotiveringen till 7 &.

Hänvisningar till S5-2-3

5.2.5. Organisation och kostnader

Mitt förslag: Ombudsmannen och nämnden inrättas som två nya självständiga myndigheter. Någon saklig anknytning till SIV eller någon annan myndighet kommer därmed inte i fråga. Däremot bör de båda myndigheterna såvitt gäller vissa rent administrativa funk- tioner och lokalmässigt kunna knytas till någon nu existerande myn- dighet. Något formellt krav på att ombudsmannen skall vara lagkun- nig bör inte uppställas. Efter omkring tre är bör en utvärdering av den nya verksamheten göras.

Promemorieförslaget innehöll en annan administrativ lösning än den jag föreslagit. nämligen en anknytning av ombudsmannen och nämnden till SIV. Frågan om en utvärdering av verksamheten berörs inte i promemo- rian. I övrigt överensstämmer promemorieförslaget med mitt förslag.

Remissinstanserna: Många remissinstanser har uttalat sig negativt eller med tveksamhet om förslaget att i någon form knyta ombudsmannen till SIV. De understryker vikten av att den nya institutiönen garanteras en

självständig ställning. Ett par remissinstanser menar att ombudsmannen bör vara lagkunnig. Några menar att juridisk kompetens i allt fall måste finnas hos ombudsmannens kansli. Några remissinstanser. däribland stats- kontoret. RRV och SlV. ifrågasätter om den i promemorian föreslagna resurstilldelningen är tillräcklig.

Skälen för mitt förslag: De frågor som tas upp i detta avsnitt är av renodlat organisatorisk karaktär. Jag avser att här behandla dem kortfat- tat. Flertalet av detaljfrågorna är av den karaktären att de närmare bestäm- melserna om dem bör meddelas av regeringen i särskild instruktion. Till frågan om kostnaden för den nya verksamheten. en fråga i vilken regering- en bör inhämta riksdagens godkännande. återkommer jag i det följande.

Jag har tagit fasta på remisskritiken mot promemorieförslaget i fråga om ombudsmannens och nämndens organisatoriska inplaeering. Någon som helst anknytning av de nya verksamheterna till SIV är därmed inte aktuell. Det är. som flera remissinstanser framhållit, av stor betydelse att ombuds- mannens och nämndens självständighet inte kan sättas i fråga. Ombuds- mannen och nämnden bör i stället inrättas som självständiga myndigheter. Dessa myndigheter blir emellertid små och bör av ekonomi-administrativa och lokalmässiga' skäl knytas till en värdmyndighet. Denna bör ligga i Stockholmstrakten. De rent organisatoriska frågorna tarjag inte upp här.

Jag föreslår att regeringen inhämtar riksdagens medgivande att inrätta en tjänst som ombudsman mot etnisk diskriminering. Ombudsmannen bör. som föreslogs i promemorian. förordnas av regeringen på viss tid. Liksom för JämO bör förordnandetiden vara tre är. Jag vidhåller. trots synpunkter från några remissinstanser. att något formellt krav på att ombudsmannen skall vara lagkunnig inte bör uppställas. Det förhåller sig självfallet så att juridisk kompetens på grund av verksamhetens natur måste vara företrädd i ombudsmannens kansli och då gärna hos ombudsmannen själv. Det bör dock finnas en formell möjlighet att till ombudsman förordna en person som. utan att varajurist. har andra meriter och personliga egenskaper som gör honom eller henne särskilt väl lämpad för tjänsten. Som jag tidigare nämnt avses också högt kvalificerad juridisk kompetens bli företrädd i nämnden mot etnisk diskriminering.

Flera remissinstanser har menat att det i promemorian föreslagits alltför små resurser för ombudsmannens verksamhet. Det är emellertid inte möj- ligt att nu göra någon närmare bedömning av vilken arbetsbelastning ombudsmannen kommer att möta varken i ett inledningsskede eller på några års sikt. Det hårt ansträngda statsfinansiella läget begränsar också de resurser som kan avsättas för ändamålet. Därför bör bemanningen vara den som föreslås i promemorian. Det innebär att ett kansli med en handläg- gare i byrådirektörs/avdelningsdirektörs ställning och en assistent bör stäl- las till ombudsmannens förfogande. För nämndens arbete fordras en sekre- terare på bisysslebasis. Sekreteraren bör ha kompetens som fiskal i hovrätt eller kammarrätt. Ombudsmannens kansli bör biträda med nämndens kanslifunktioner. Jag vill här också nämna attjag i min medelsberäkning. som jag återkommer till. har beaktat behovet av medel för tjänsteresor i samband med informationsmöten och överläggningar samt för tolk- och översättningsarbete. Efter ett initialskede på omkring tre är bör den nya verksamheten utvärderas.

Hänvisningar till S5-2-5

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 5, 5.2.3

5.2.6. Sekretess

Mitt förslag: ] den föreslagna lagstiftningen ingår som ett centralt inslag att enskilda skall kunna vända sig till ombudsmannen och kunna lämna uppgifter med anknytning till påstådd etnisk diskrimi- nering. Vidare föreslås en plikt för arbetsgivare att. utom i vissa undantagsfall. lämna uppgifter till ombudsmannen av betydelse för dennes verksamhet. Det kan i vissa fall tänkas bli fråga om uppgifter av känslig natur. Den nya lagstiftningen bör därför kompletteras med en sekretessregel som systematiskt utformas i enlighet med den som gäller på jämställdhetslagens område.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag. Det bör dock nämnas att mitt förslag om arbetsgivares uppgiftsplikt innebär vissa preci- seringar och avgränsningar jämfört med promemorieförslaget (jfr avsnitt 5.2.3).

Remissinstanserna: Endast JK har kommenterat promemorieförslaget i denna del. JK har uttalat sig till förmån för en regel om överföring av sekretess mellan uppgiftslämnande myndigheter och ombudsmannen.

Skälen för mitt förslag: Det bör erinras om att offentlighctsprincipen kommer att gälla för ombudsmannens och nämndens verksamhet. För vissa av de uppgifter som kommer fram i verksamheten kan det finnas ett behov av sekretesskydd. Sekretesscn kan behövas när det i ett ärende hos ombudsmannen eller nämnden gäller känsliga uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Det kan t.ex. undantagsvis förekomma uppgifter i anställningsärenden som kan behöva sekretesskyd- das av hänsyn till någon arbetssökande eller arbetsgivaren. En särskild regel om sekretess hos ombudsmannen mot etnisk diskriminering och nämnden mot etnisk diskriminering bör därför tas in i sekretesslagen (1980: lOO). Seer. Bestämmelsen bör utformas med den sekretessregel som förebild som gäller i dag hos jämställdhetsombudsmannen och järn- ställdhetsnämndcn. se 9 kap. Zl & Seer.

Någon regel om överföring av sekretess mellan myndigheter. som JK föreslagit, bör inte komma i fråga. De intressen JK önskar skydda med en sådan regel bör i stället tillgodoses på ett annat sätt. Uppgiftsplikt enligt den föreslagna lagen mot etnisk diskriminering kommer i fråga endast för arbetsgivare. Känsliga uppgifter kan föreligga i samband med att denna uppgiftsplikt aktualiseras. Undantagsvis kan också känsliga uppgifter tän- kas förekomma i klagomål till ombudsmannen från arbetssökande eller arbetstagare men troligen mycket sällan i andra sammanhang. Sekretessre- geln får därmed sin egentliga betydelse just på arbetslivets område. Det kan mot den bakgrunden ligga nära till hands att följa den lösning som valts för att tillgodose behovet av sekretess i JämO: s och jämställdhetsnämn- dens verksamhet. Där finns inte någon regel om överföring av sekretess. Det finns dock skillnader mellan JämO: s verksamhet och de här föreslagna åtgärderna mot etnisk diskriminering bl.a. så till vida att det i JämO:s verksamhet regelmässigt är fråga om material som kan få betydelse i en

process, medan ombudsmannen mot etnisk diskriminering behöver materi- Prop. 1985/86:98 alet för sina i huvudsak rådgivande och utredande funktioner.

Jag har, som framgått tidigare. valt att begränsa uppgiftsplikten. dels till omfång — arbetsgivaren får inte onödigt betungas — dels i sak — arbetsgi- varen skall när särskilda skäl föreligger inte behöva lämna ut uppgifter till ombudsmannen. Den senare begränsningen är motiverad av att det för både offentliga och privata arbetsgivare kan finnas ett behov av att i vissa situationer inte behöva lämna ut uppgifter om sin verksamhet till ombuds- mannen. Så kan vara fallet med uppgifter som gäller utrikestjänsten. för- svaret. affärs— eller driftsförhållanden eller andra uppgifter där motstående intressen är så starka'att uppgiften inte bör lämnas ut. Genom en sådan begränsning av uppgiftsplikten ges en utgångspunkt för att vid prövningen av vite' enligt den föreslagna lagen mot etnisk diskriminering eller av besvär enligt 15 kap 8 E Seer göra en avvägning mellan motstående intressen i det aktuella sammanhanget. Det ligger i sakens natur att om— budsmannens rätt till uppgifter därvid kan få vika i vissa undantagssitua- tioner. Som regel bör emellertid även då sådana upplysningar kunna läm- nas till ombudsmannen att denne ändå får ett tillräckligt bakgrundsmaterial för sin behandling av ett ärende.

Hänvisningar till S5-2-6

5.3. Upprättade lagförslag

] enlighet med vadjag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartemen- tet upprättats förslag till

1. lag mot etnisk diskriminering

2. lag om ändring i sekretesslagen (l980: [()0) Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen förjustitiedeparte-

mentet. Förslagen bör fogas till propositionen som nr 1 och 2.

5.4. Specialmotivering 5.4.1 Förslaget till lag mot etnisk diskriminering

Lagrådets s_wzpunk/t'r

Lagrådet hari sitt yttrande ansett vissa redaktionella ändringar av lagtex- ten i lagrådsremissens l—3 ått nödvändiga och anfört bl. a. följande: Lagrå- det föreslår sålunda att 1 och 2 åå förs samman till en paragraf och att ändamålet helt kort anges till att motverka etnisk diskriminering. En för- stärkning med orden "varje form av" motverkar snarast sitt syfte och ger förväntningar om närmare lagregler i det följande. Orden "i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet" kan med fördel föras över till paragra- fen om ombudsmannen. Denna bör också förbättras språkligt genom att man undviker att upprepa orden etnisk diskriminering.

Jag ansluter mig till vad lagrådet sålunda anfört och föreslår att lagtexten i de inledande paragraferna utformas i enlighet med lagrådets yttrande. 1 övrigt har, som jag tidigare nämnt. endast vissa smärre redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 79

Lagens rubrik

Som rubrik till lagen har valts lag mot etnisk diskriminering. Även om lagens huvudpunkt är just inrättandet av ett ämbete som ombudsman mot etnisk diskriminering och en reglering av dennes uppgifter är det motiverat att ge lagen en mera allmänt syftande rubrik. Genom den inledande be- stämmelsen i lagen ges en direkt anknytning till de bestämmelser mot etnisk diskriminering som finns i annan lagstiftning. Tanken är att lagen skall ses som ett uttryck för en samlad insats från statsmakternas sida med bl.a. ett förebyggande syfte.

Lagens ändamål

l & Denna lag har till ändamål att motverka etnisk diskriminering. Med etnisk diskriminering avses att en person eller en grupp av personer miss- gynnas i förhållande till andra eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av ras, hudfärg. nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

I denna paragraf anges ändamålet med lagen. Bestämmelsen är avsedd som en programförklaring där statsmakterna uttrycker sitt bestämda av- ståndstagande från alla former av diskriminering som har sin grund i någons etniska tillhörighet.

Paragrafens andra mening innehåller lagens bestämning av begreppet etnisk diskriminering. Begreppet har behandlats i den allmänna motive- ringen (avsnitt 5.2.2). Avsikten är att definitionen skall omfatta sådana handlingar som enligt bestämmelser i annan lag eller enligt allmän rätts- uppfattning utgör etnisk diskriminering.

Etnisk diskriminering består i att någon missgynnas eller särbehandlas i förhållande till någon annan. Det kan också vara fråga om att missgynna en grupp av människor. Ett missgynnande innebär att någon får stå tillbaka för någOn annan eller får en sämre behandling än någon annan på grunder som är osakliga. Diskriminering kan vara såväl direkt som indirekt. Med indirekt diskriminering menas att ett krav eller ett villkor uppställs som formellt gäller alla men vars effekt blir att vissa missgynnas. Om någon blir positivt särbehandlad på godtagbar grund anses det inte i någon mening föreligga ett missgynnande.

Uttrycket missgynnande förutsätter enligt normalt språkbruk en jämfö- relse mellan olika handlingssätt eller åtgärder. Etnisk diskriminering kan emellertid även bestå i att någon behandlas illa eller kränkande utan att behandlingen direkt kan jämföras med hur någon annan blir behandlad. För att täcka in även sådana fall har i denna paragraf angetts att med etnisk diskriminering avses även att någon utsätts för orättvis eller kränkande behandling (på grund av sin etniska tillhörighet). Med orättvis behandling avses i detta sammanhang en behandling som naturligen framstår som osaklig eller orättfärdig.

Diskrimineringsgrunderna är ras. hudfärg. nationellt eller etniskt ur- sprung eller trosbekännelse. Dessa diskrimineringsgrunder finns i bl.a. brottsbalkens bestämmelser om olaga diskriminering och hets mot folk-

grupp. De knyter därmed an till gällande rätt och blir lätta att förstå. I sak skiljer sig diskrimineringsgrunderna från DU: s förslag därigenom att även trosbekännelse utgör en diskrimineringsgrund.

Jag vill här ta upp en tillämpningsfråga i anslutning till rekvisitet trosbe- kännelse. Kammarrätten i Jönköping och Advokatsamfundet har erinrat om att det ibland kan vara motiverat att ta hänsyn till en människas religiösa uppfattning i samband med anställning.

Jag vill peka på att en närliggande problematik har behandlats ingående i förarbetena till jämställdhetslagen. Där har anförts några ganska enkla och drastiska men också rätt belysande exempel på skiljelinjen mellan vad som i det sammanhanget är behörigt och obehörigt, godtagbart och icke godtag- bart. Man har t.ex. pekat på att det inte gärna kan förbjudas att en arbetsgivare kräver att en skådespelare som skall spela en manlig roll är man eller att den som skall vara mannekäng vid visning av damkläder skall vara kvinna. Det gäller här att göra en avvägning mellan motstående intressen. i de situationer där tillhörighet till ett visst kön kan sägas utgöra en särskild yrkeskvalifrkation kan arbetsgivarens krav på sådan könstill- hörighet anses vara ett uttryck för att en person med den könstillhörighe- ten därmed också har bättre sakliga förutsättningar för arbetet än en person av motsatt kön.

Även på området för etnisk diskriminering kan ett motsvarande resone- mang föras. DU har också i delbetänkandet SOU 1983: 18 s. 105 pekat på att viss etnisk tillhörighet ibland kan vara att anse som en särskild yrkes- kvalifrkation. DU har därvid exemplifierat med konstnärliga yrken och arbete som består i att företräda en minoritetsorganisalion. [ sådana fall kan alltså ett av arbetsgivaren uppställt krav på viss etnisk tillhörighet anses sakligt grundat enligt DU. På motsvarande sätt får enligt min mening det här nämnda fallet. liksom andra liknande fall där en verksamhet ställer särskilda krav. bedömas.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

2 & Regeringen utser en ombudsman som skall verka för att etnisk diskri- minering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhälls- livet.

I denna paragraf presenteras den särskilda ombudsman vars uppgift är att genom sin verksamhet motverka etnisk diskriminering i enlighet med lagens ändamål. Ombudsmannen utses av regeringen. I stället för uttrycket "diskriminering på etnisk grund" i promemorieförslaget har här valts uttrycket "etnisk diskriminering" som är lagens grundläggande begrepp.

Ombudsmannens verksamhetsområde skall vara arbetslivet och sam- hällslivet i övrigt. Arbetslivet framhålls särskilt beroende på att det inom detta område av samhällslivet är av särskild betydelse att åtgärder sätts in mot etnisk diskriminering. Skälen för detta har utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2.3). Lagen innehåller i 4 s' bestämmelser om så-

dana särskilda åtgärder. Begreppet arbetslivet har här givits en mer vidsträckt innebörd än i

Sl

arbetsrättslig lagstiftning. Till arbetslivsområdet hör enligt den nu föreslag- na lagen sådant som är eller brukar vara reglerat i avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras organisationer. Att söka anställning direkt hos en arbetsgivare eller genom arbetsförmedlingen hör till arbetslivet. Det- samma gäller relationen mellan arbetstagare och grupper av arbetstagare. Fackföreningarnas verksamhet på arbetsplatserna är också en del av ar- betslivet.

Med uttrycket samhällslivet avses. förutom arbetslivet, även sådana verksamheter inom den offentliga eller enskilda sektorn av samhället som t. ex. skolan. boendet. hälso- och sjukvården. föreningslivet och näringsli- vet. _

Utanför lagens tillämpningsområde faller sådant som hör till privatlivet. Någon skarp gräns mellan samhällslivet och privatlivet är svår att dra. Med den konstruktion som lagen föreslås få är det dock inte nödvändigt att närmare ange gränserna för tillåmpningsområdet. Att privatlivet hålls utanför betyder inte att samhället har en annan syn på den diskriminering som kan förekomma där. Det kan emellertid inte anses rimligt att lagen får direkt tillämplighet på privata handlingar. I stället får man utgå från att åtgärder som syftar till att motverka diskriminering i samhällslivet får indirekta återverkningar även i privatlivet. Det kan för övrigt tilläggas att vissa handlingar på privatlivets område med inslag av etnisk diskrimine- ring kan vara straffbelagda, t. ex. som ofredande eller som förolämpning.

Ombudsmannens funktion har beskrivits i den allmänna motiveringen (avsnitten 5.2.1—5.2.3). I likhet med vad som gäller för JämO, har något krav på att ombudsmannen skall vara lagfaren inte uppställts. Närmare bestämmelser om ombudsmannen och dennes kansli avses att ges i en av regeringen beslutad instruktion. Ombudsmannens uppgifter anges i de

följande två paragraferna.

3 & Ombudsmannen skall genom råd och på annat liknande sätt medver- ka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta till vara sina

rättigheter.

Ombudsmannen skall vidare genom överläggningar med myndigheter. företag och organisationer samt genom opinionsbildning, information och på annat liknande sätt ta initiativ till åtgärder mot etnisk diskriminering.

Denna paragraf anger de arbetsuppgifter som ombudsmannen skall ha på hela verksamhetsområdet. Saken har behandlats i den allmänna motive- ringen (avsnitt 5.2.3). Bortsett från några ändringar i redaktionellt syfte överensstämmer paragrafen med promemorieförslagets.

Enligt första stycket skall ombudsmannen hjälpa enskilda som blivit utsatta för etnisk diskriminering. En utgångspunkt för denna verksamhet är den enskildes uppfattning av att ha blivit diskriminerad. Även om ombudsmannen inte delar denna uppfattning skall han ge erforderliga råd och upplysningar eller på annat sätt stödja dem som vänt sig till honom eller henne. Det kan många gånger finnas anledning för ombudsmannen att göra närmare efterforskningar i ett visst ärende innan han eller hon tar ställning till på vilket sätt den enskilde bäst kommer till sin rätt. Lagtexten har på grund av ett påpekande från Svea hovrätt ändrats så att uttrycket

”på annat sätt” ändras till "på annat liknande sätt". Därigenom förtydli- Prop. 1985/86:98 gas att ombudsmannens uppgifter inte omfattar t. ex. sådant som process- föring. Andra stycket, där lagtexten också justerats på nyssnämrit sätt. anger vilka uppgifter ombudsmannen har på ett generellt plan. Ombudsmannen skall bl. a. söka förmå statliga myndigheter. kommuner. företag. organisa- tioner och enskilda att själva motverka eller upphöra med sådant som kan innefatta etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall även initiera aktiva åtgärder som förebygger diskriminering.

4 & Ombudsmannen skall särskilt motverka att arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall också i kontakt med arbetsgi- vare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet.

Denna paragraf, som endast redaktionellt skiljer sig från promemorie- förslagets. är ett uttryck för att arbetslivet är ett område inom vilket det är av särskild betydelse att ombudsmannens verksamhet når ut. Bakgrunden till detta har närmare angivits i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2.3). Begreppet arbetslivet har behandlats i specialmotiveringen till 2 &.

Nämnd mot etnisk diskriminering

5 & Regeringen utser en nämnd mot etnisk diskriminering som skall bestå av tre ledamöter. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare. Nämndens uppgifter är att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor om tillämpningen av denna lag och att hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade att motverka etnisk diskriminering. Nämnden skall vidare pröva ärenden enligt 7 &.

Denna paragraf fordrar ingen särskild kommentar utöver vad som an- förts i avsnitt 5.2.4.

Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden

6 Ö En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyldig att komma till sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som berör arbetsgi- varens förhållande till arbetssökande och arbetstagare och som behövs för ombudsmannens verksamhet på arbetslivets område. Genom uppgiftsskyl- digheten får arbetsgivaren inte betungas onödigt. Föreligger särskilda skäl är arbetsgivaren inte skyldig att lämna ut uppgifter. Även i övrigt bör arbetsgivare och andra komma till överläggningar och lämna upplysningar till ombudsmannen, om ombudsmannen begär det.

Bestämmelsens innehåll och de förändringar — utöver ett par redaktio- nella ändringar — som skett i lagtexten i förhållande till promemorieförsla- get har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2.3 och 5.2.6).

I första stycket av paragrafen anges arbetsgivarens skyldighet att på ombudsmannens uppmaning komma till överläggningar och att lämna upp-

gifter. De uppgifter som här naturligen kan komma i fråga är uppgifter från Prop. 1985/86:98 ansökningshandlingar och andra uppgifter i ett anställningsärende eller uppgifter om arbetsgivarens rekryteringspolitik. utbildningsplaner etc. Uppgiftsplikten. som i princip bryter sekretess. har dock begränsats så att arbetsgivaren. om han har särskilda skäl därtill. inte skall behöva lämna ut uppgifter. Det skall då vara fråga om ett överordnat intresse som står mot intresset att ombudsmannen skall få del av uppgiften. sc exemplifieringen i avsnitt 5.2.6. Vidare finns ett stadgande om att arbetsgivaren inte får onödigt betungas av uppgiftsplikten. Om arbetsgivaren inte fullgör sina skyldigheter kan ombudsmannen ingripa enligt 7 &.

Andra stycket är en erinran om att ombudsmannens önskemål om över- läggningar och upplysningar även i övrigt bör respekteras av arbetsgivare och andra.

7 & Om en arbetsgivare inte rättar sig efter ombudsmannens uppmaning enligt 6 Ö första stycket. får ombudsmannen förelägga vite. Ombudsman- nens beslut att förelägga vite får överklagas hos nämnden mot etnisk diskriminering. Nämndens beslut får inte överklagas. Talan om utdömande av vite förs vid tingsrätt av ombudsmannen.

Bestämmelsens innehåll har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2.3. 5.2.4 och 5.2.6). Bestämmelsen syftar till att inskärpa all- varet i fråga om ombudsmannens verksamhet på arbetslivets område. ] paragrafen läggs uppgiften att förelägga vite inte som i promemorieförsla- get på nämnden utan på ombudsmannen. Ett vitesföreläggande som om— budsmannen har beslutat får överklagas hos nämnden. Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden följer förvaltningslagens regler. Dessa och andra rättsliga principer för s.k. förfarandcviten avses tillämpas. Som regel bör förfarandet i vitesärendet vara skriftligt och några särskilda bestämmelser om muntlig förhandling eller om ersättning till arbetsgivaren för dennes eventuella kostnader i ärendet synes inte motiverade.

Vitesreglerna byggeri huvudsak på viteslagen (19851706). Trots att här är fråga om ett förfarandevite. bör emellertid frågan om utdömande av vite bli föremål för domstolsprövning. Detta fordrar en uttrycklig bestämmelse. som har tagits in i andra stycket. [ promemorian föreslogs att mål om utdömande av vite skulle prövas av länsrätt i första instans enligt huvud- reglcrna i 6 & första stycket viteslagen. Förfarandeviten följer dock inte dessa huvudregler utan fordrar särskild reglering. Vitessanktionen enligt detta lagförslag gäller endast arbetslivets förhållanden. Det finns därför skäl som talar för att välja samma lösning som ijämställdhetslagen. Detta betyder att mål om utdömande av vitc bör prövas av tingsrätt i första instans. Lagförslaget har utformats i enlighet härmed.

Hänvisningar till S5-4

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 5

5.4.2. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100) 9 kap. 2l &

Sekretess gäller i ärende hos jämställdhetsombudsmannen eller—jämställd- hetsnämnden enligt lagstiftningen omjämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållan- 34

den. om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretess giiller hos ombudsmannen (N'/l nämnden mot etnisk diskrimi— nering i ärende enligt lagen (1986.'000) mot etnisk diskriminering för upp— gift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. om de! kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

[ fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Den föreslagna regeln i promemorian har här inarbetats som ett tillägg till 9 kap 21 (& sekretesslagen (l980: lOO). Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2.6). Den innebär att sekretess gäller hos ombudsmannen och nämnden i ärenden enligt lagen mot etnisk diskriminering. Sekretesscn avser uppgifter om enskildas såväl personliga som ekonomiska förhållanden. Med enskilda avses både enskilda fysiska ochjuridiska personer. Sekretesscn skyddaralltså t. ex. känsliga uppgifter som en invandrare lämnar till ombudsmannen och även sådana uppgifter från en privat arbetsgivare. Sekretesscn gäller om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften ifråga röjs. Bestämmelsen har alltså fått ett s. k. rakt skaderekvisit, vilket innebär att presumtioncn är för offentlighet. [ den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2.6) har särskilt disku— terats frågor om utlämnande av uppgifter till ombudsmannen från annan myndighet och det behov av skydd för motstående intressen som därvid för vissa fall måste tillgodoses.

Hänvisningar till S5-4-2

6. Statsbidrag till invandrarnas organisationer m. m.

6.1 lnvandrarorganisationernas roll

Mina bedömningar:

Invandrarorganisationerna har en betydelsefull 'roll som folkrö- relser i Sverige för social och kulturell gemenskap. De skall kunna verka i det svenska samhällslivet som andra folkrörelser för att demokratin fördjupas och för att positiva etniska relatio- ner utvecklas mellan invandrarc och svenskar och mellan olika invandrargrupper. lnvandrarorganisationerna har även en viktig roll som företräda- re för sina gruppers intressen. lnvandrarorganisalionerna bör som talesmän för sina medlemmar kunna delta i samråd hos myndigheter. Sådant samråd bör inte formaliseras genom statlig reglering utan komma till stånd efter behov. Det är angeläget att invandrarorganisationernas möjligheter att delta i samråd under-

lättas.

Utredningarna: lPOK: s bedömningar i fråga om invz'rndrarorganisatio- nernas roll överensstämmer i huvudsak med mina. IPOK framhåller att koncentrerade samråd i form av s. k. invandrarrådslag eller invandrardagar med rikstäckning skulle kunna vara en viktig plattform för att utveckla

kontakterna mellan invandrarorganisationer och samhällsorgan. IPOK pe- kar också på att det är ett önskemål från invandrarorganisationernas sida att förtroendevalda får möjlighet att vara lediga från arbetet för att kunna fullgöra sina uppdrag.

Remissinstanserna: En bred remissopinion instämmer i IPOKzs syn- punkter på invandrarorganisationernas roll. Några remissinstanser. bl. a. Västerås kommun. pekar på problemet med att en organisation inte alltid företräder en majoritet inom den nationella gruppen. Sveriges frikyrkoråd anser att det finns en risk att invandrarorganisationerna utvecklas enligt svenska villkor och blir en del av den svenska maktapparaten i stället för att bibehålla den ursprungliga folkrörelscns traditionella form och uppgift som myndighetskorrektiv.

Skälen för mina bedömningar: Invandrarpolitiska kommittén har utför- ligt beskrivit framväxten av invandrarorganisationerna i Sverige och deras roll i det svenska samhället. Den första finska föreningen bildades redan år 1829. Efter andra världskriget har organisationsbildningen inom de olika invandrargrupperna utvecklats snabbt och omfattar nu närmare 30 riksor- ganisationer med drygt 1 500 lokala föreningar och uppskattningsvis 150000 medlemmar.

Dessa organisationer. som bildats på nationell, språklig eller gemensamt hemlands grund, eller kombinationer därav. har flera uppgifter. De ger en möjlighet för medlemmar av den egna gruppen att känna trygghet och gemenskap. De bidrar till att bevara och utveckla det egna språket och kulturen, och därmed till att förstärka gruppens identitet. De verkar för gruppens gemensamma intressen i kontakterna med andra organisationer och med samhällets institutioner och medverkar därmed i gruppens an- passning till förhållandena i det svenska samhället. lnvandrarorganisatio- nerna har också en viktig roll som förmedlare av kultur och information mellan Sverige och ursprungsländerna och har därför en inte oväsentlig betydelse i det internationella samarbetet.

Framväxten av invandrarorganisationerna i Sverige påminner om hur de traditionella svenska folkrörelserna bildades. när de samlade människor för att gemensamt verka för politiskt inflytande och för förändringar i samhället. Genom 1975 års beslut om invandrarpolitiken kom invandraror- ganisationerna också att betraktas som en viktig del av den svenska folk- rörelsefamiljen. Under senare år har samarbetet mellan de traditionella folkrörelserna och invandrarorganisationerna förstärkts. lnvandrarorgani- sationerna har också i ökad grad fått del av traditionellt folkrörelsestöd. t. ex. för ungdoms- och idrotlsverksamhet. Jag vill här erinra om den av civilministern och mig hösten 1984 anordnade konferensen med invandrar- organisationer och svenska folkrörelser. som bl. a. ägnades åt frågan om en aktivare samverkan mellan dessa.

lnvandrarorganisationerna skiljer sig emellertid från övriga folkrörelser i några viktiga avseenden. Till skillnad från de flesta övriga folkrörelser är invandrarorganisationernas verksamhet inte inriktad på ett visst område utan de arbetar över ett brett fält. med sociala och kulturella frågor. information. utbildning, barn-. ungdoms- och äldreverksamhet. idrott. reli— gon och mycket annat. De har medlemmari alla åldrar. Genom att de flesta

av organisationerna har etablerats relativt nyligen är verksamheten ofta Prop. 1985/86:98 stadd under uppbyggnad och utveckling. Många organisationer koncen- trerar sig i inledningsskedet på nyinvandrades behov och problem, men

efter hand ändrar verksamheten inriktning. Dessutom sker nu ett genera- tionsskifte i ledningen i många av organisationerna. Inom några av organi- sationerna pågår nu en omprövning av organisationens roll och uppgifter. Det finns också. beroende på de olika invandrargruppernas besättnings- mönster. stora lokala och regionala variationer i organisationernas verk-

samhet jämfört med övriga folkrörelser.

Jag anser att det är angeläget att invandrare. i likhet med andra medbor- gare. ges goda möjligheter att engagera sig i föreningslivet. I Sverige har folkrörelserna en grundläggande betydelse för demokratin. Ett aktivt del- tagande i föreningslivet skapar möjligheter till gemenskap och samverkan med andra. Genom det samarbete som vuxit fram mellan invandrarorgani- sationerna och de traditionella folkrörelserna främjas även invandrarnas deltagande i folkrörelsearbetet i stort.

Jag anser också att föreningslivet bland invandrare är en resurs för det svenska organisationslivet i stort och för det svenska samhället. lnvand- rarorganisationerna utför en rad värdefulla uppgifter och har en stor bety- delse för sina medlemmar. Utöver de uppgifter som jag redan har nämnt vill jag peka på organisationernas allt viktigare roll när det gäller att utveckla positiva och harmoniska relationer mellan olika grupper i det svenska samhället.

De senaste tio åren har kommunernas. landstingens och statens stöd till invandrarorganisationerna byggts ut. Det är angeläget att de även i fort- sättningen får ett verksamt stöd från samhället, i likhet med andra folkrö- relser. I detta sammanhang vill jag understryka att invandrarorganisatio- nerna själva enligt den svenska folkrörelsetraditionen har att bestämma inriktningen av sin verksamhet. och att detta bör vara grundläggande vid utformningen av stödet till organisationerna. Jag återkommer inom kort med mitt förslag till statsbidragssystem avseende invandrarorganisatio-

nema. De statsbidrag som organisationerna kunnat få för sin verksamhet sedan

år l975 har underlättat bildandet av riksorganisationer. Samverkan mellan invandrarorganisationerna och olika samhällsorgan har etablerats i många former och på många nivåer. IPOK har gett exempel på sådant samråd både på riksnivå och på lokal nivå. IPOK anser att sådant samråd bör bedrivas i fastare former och ske med viss regelbundenhet i syfte att öka möjligheterna för invandrargrupper att öva inflytande över beslut som har betydelse för dem. IPOK framhåller vidare att förtroendevalda i invandrar- organisationerna bör kunna få ledigt från arbetet för att delta i samråd. Enligt min mening har det skett en mycket positiv utveckling av samar- betet mellan samhällets institutioner och invandrarorganisationerna. lnsik- ten i samhället har ökat om nödvändigheten av att utforma invandrarpoli- tiska åtgärder så att de överensstämmer med invandrargruppernas behov och förutsättningar. På central nivå har sedan länge etablerats samråds- former. Exempel på detta är det till arbetsmarknadsdepartementet knutna 87

invandrarrådet och SlV:s referensgrupp. ] många av landets kommuner PTOP. 1985/86198 finns också samarbetsorgan där invandraroganisationerna medverkar.

Det är enligt min mening angeläget att sådant samråd som jag gett exempel på vidareutvecklas och får former som ökar invandrarnas möjlig- heter till medinflytande och aktivt deltagande i den demokratiska proces- sen. Sådant samråd bör vara en naturlig del av verksamheten hos varje myndighet som har befattning med invandrarfrågor. Jag är för egen del även beredd att pröva andra samrådsformer. t. ex. regelbundet återkom- mande rikstäckande rådslag.

IPOK: s förslag att de förtroendevalda inom invandrarorganisationerna bör få ledigt från sina anställningar när de skall företräda sina organisatio- ner vid överläggningar med myndigheter o.d. är en fråga för arbetsmark- nadens parter. Problemet gäller för övrigt även för andra folkrörelseorgani- sationer. Jag utgår från att frågan skall kunna lösas på ett praktiskt sätt.

Hänvisningar till S6

  • Prop. 1985/86:98: Avsnitt 6, 10

6.2. Statsbidrag till den centrala verksamheten vid invandrarnas riksorganisationer

Mitt förslag: Nuvarande stöd till verksamheten inom invandrarnas riksorganisationer bör ersättas av ett nytt system för organisations- stöd. Som statsrådet Göransson senare kommer att föreslå bör det nuvarande stödet till tidningar på annat språk än svenska föras samman med det bidrag som SIV fördelar till organisationernas centrala verksamhet. Denna samlade resurs ger organisationerna ett ökat utrymme att själva välja sin verksamhetsinriktning och sina arbetsformer. Stödsystemet bör vara så utformat att bidragsni- våerna för de enskilda förbunden bättre än för närvarande ansluter till förbundens medlemsantal. Förslaget innebär att en anpassning sker till de allmänna principerna för statligt stöd till folkrörelserna.

Utredningen: IPOK förordar en utbyggnad av det», statliga stödet till invandrarnas riksorganisationer dels genom ändringar i bestämmelserna om stöd till ungdomsorganisationer och kvinnoorgani'sationer. dels genom ett nytt system för stöd till invandrarorganisationernas centrala verksam- het. Stödet bör vara automatiskt verkande och utgå efter antalet betalande medlemmar i form av ett grundstöd och ett rörligt stöd. De grundläggande villkor som sedan år 1975 gäller för statsbidrag till invandrarorganisationer bör gälla även fortsättningsvis. IPOK föreslår följande precisering av dessa allmänna villkor:

:- organisationen skall allmänt ta tillvara invandrares intressen på det in- vantlrar- och minoritetspolitiska området och bedriva verksamhet med allmän kulturell och social inriktning. organisationen skall hämta huvudparten av sina medlemmar från invand- rar- och minoritetsgrupperi Sverige. ': organisationen skall vara demokratiskt uppbyggd så att varje medlem

har en stadgeenlig möjlighet att påverka besluten. 88

: organisationen skall vara riksomfattande med en tillfredsställande geo- grafisk spridning i de områden där den invandrar— och minoritetsgrupp är bosatt som bildar organisationens medlemsunderlag, ':' organisationens verksamhet skall vara huvudsakligen förlagd till Sveri- ge. '?- organisationen skall bekosta en del av sin verksamhet genom individuel-

la medlemsavgifter och genom andra inkomster, organisationen skall kunna dokumentera sin verksamhet genom styrkta handlingar. t. ex. verksamhets- och revisionsberättelser. Som villkor för att få automatiskt utgående stöd föreslår IPOK dessutom att organisationen skall ha minst 1500 individuella betalande medlemmar samt att organisationen skall kunna dokumentera att den har haft verksam- het under minst två år. Grundstödet föreslås avse lön för kanslipersonal m.m. och uppgå till mellan 0.l och 1.0 milj. kr per år enligt ett system med grundstödsklasser som bygger på antalet medlemmar. Det rörliga stödet föreslås uppgå till minst 10 kr per medlem och år. Förslaget innebär att totalkostnaden per budgetår för stödsystemet skulle öka från nuvarande ca 4.6 milj. kr. till ca 7.5 milj. kr.

Beträffande villkoret att organisationen själv skall svara för en del av sina kostnader anser IPOK att detta kan skärpas något och förordar att målet bör vara att 25% av organisationens styrkta kostnader skall utgöra egeninsats. Även diskrimineringsutredningen framhåller att egeninsatsen bör höjas.

IPOK har även föreslagit en utvidgning av det särskilda stödet till tidningar på andra språk än svenska. För en redovisning av förslagen i denna del får jag hänvisa till vad statsrådet Göransson senare anför.

Remissinstanserna: IPOK:s förslag till nytt system för organisationsstöd tillstyrks av ett flertal av de remissinstanser som yttrat sig i frågan, bl. a. SlV. statens-"kulturråd. Tjänstemännens Centralorganisation (T C0) och några kommuner. Några remissinstanser har emellertid haft principiella invändningar mot förslaget. Statens ungdomsråd pekar på risken med att införa ett nytt generellt bidragssystem, där bidrag kan utgå till samma medlemmar från flera statliga myndigheter..Statskontoret avstyrker med motiveringen att förslaget innebär att utgifterna kommer att stiga i takt med att nya organisationer bildas och medlemsantalet ökar. En analys av utvecklingen saknas enligt statskontoret. Bl.a. SIV. finska. jugoslaviska och turkiska riksförbunden framhåller att organisationerna överlag har ekonomiska problem och tillstyrker lPOK:s förslag om en höjning av stödet. Jugoslaviska och turkiska riksförbunden anser att arbetet i riksor- ganisationerna är i samhällets tjänst och helt borde finansieras av samhäl- let.

IPOK: s förslag beträffande stödet till tidningar på andra språk än svens- ka har mötts av en blandad remissopinion. Förslaget har avvisats av bl. a. presstödsnämnden. Jag får här hänvisa till statsrådet Göranssons föredrag-

C)

ning.

Skälen för mitt förslag: Jag har redan klargjort att jag anser att invandrar- organisationerna har en viktig roll som en del av folkrörelserna ;" Sverige och att dessa organisationer även fortsättningsvis bör få statligt stöd för sin verksamhet.

Invandrarpolitiska kommittén har föreslagit att bestämmelserna för ung- Prop. 1985/86:98 domsorganisationernas centrala verksamhet ändras. Jag vill här erinra om att regeringen i 1986 års budgetproposition (prop. 1985/86: 100. bil. 10. s. 476) har förordat ändringar vilka i princip överensstämmer med IPOK: s förslag. Regeringen föreslår där att lägsta medlemstal för att få bidrag bör vara 1500 medlemmar för invandrarorganisationernas del och att det bör räcka om invandrarorganisationen har lokalavdelningar i minst sex av landets landstingskommuner. Regeringen har också föreslagit att med av- delning av ungdomsorganisation bör jämställas ungdomssektion av lokal invandrarförening. Detta förslag innebär bl.a. att Estniska kommitténs ungdomsverksamhet även i fortsättningen kan erhålla statsbidrag. Jag vill också erinra om att regeringen i budgetpropositionen har föreslagit att Assyriska riksförbundet och Syrianska riksförbundet blir statsbidragsbe- rättigade. utöver de fem riksorganisationer för invandrare som redan är statsbidragsberättigade ungdomsorganisationer.

Invandrarpolitiska kommittén har även föreslagit att reglerna för statsbi- drag till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet ändras. Jag är. efter samråd med civilministern. inte beredd att förorda en sådan ändring i statsbidragsbestämmelserna som kommittén har förordat.

Vad gäller kommitténs förslag till nytt system för statligt stöd till invand- rarnas riksorganisationer och till deras tidningar vill jag framhålla följande. Som framgår av vad jag tidigare har anfört har remissopinionen varit splittrad. Många instanser har varit positiva. medan andra har haft invänd- ningar av principiell karaktär. Det gäller såväl förslaget om stöd till organi- sationerna som förslaget om tidningsstöd.

Jag instämmer emellertid i IPOK: s allmänna bedömning att det är nöd- vändigt att reformera det nuvarande stödsystemet. Det har varit i kraft i ett tiotal år. Många nya riksorganisationer har tillkommit under denna tid samtidigt som resursema för stöd har varit begränsade. Detta har lett till att organisationerna i ökad utsträckning har byggt sin ekonomi på bidrag av projektkaraktär. Därigenom har deras möjlighet att planera inriktningen av sin verksamhet försvårats. Till detta kommer att de nuvarande bestäm- melserna för stöd till tidningar på andra språk än svenska har varit svåra att tillämpa för organisationerna på grund av de naturliga skillnader som föreligger mellan denna tidningsutgivning och annan utgivning.

Ett väsentligt syfte med det nuvarande statsbidraget till invandrarorgani- sationerna är bl. a. att underlätta för organisationerna att bedriva en sam- ordnande rikstäckande verksamhet genom ett centralt kansli och genom andra centrala aktiviteter som organisationen själv prioriterar. Detta bör även fortsättningsvis vara syftet med statsbidragen.

Jag har som en grundläggande utgångspunkt för mina överväganden om den fortsatta inriktningen av stödet till invandrarorganisationer av rikska- raktär haft att stödet bör utformas i enlighet med stödet till folkrörelserna i övrigt. Detta innebär att statsbidragen till organisationerna. i likhet med vad som tillämpas i fråga om folkrörelser i övrigt. bör utformas så att organisationerna själva kan avgöra den närmare verksamhetsinriktningen och inte genom bidragskonstruktionen bli bundna till särskilda verksam- heter eller till vissa arbetsformer. Den grundläggande verksamhetsinrikt-

ningen för invandrarorganisationernas del bör vara att de allmänt tillvara- tar medlemmarnas/invandrarnas intressen på det invandrarpolitiska områ- det samt att de bedriver verksamhet i Sverige med allmän kulturell och social inriktning. Med denna allmänna inriktning bör organisationerna utan alltför detaljerade statsbidragsföreskrifter vara fria att själva bedöma vil- ken verksamhet man vill prioritera.

Jag anser vidare att de allmänna villkor för statsbidrag som riksdagen fastslog år 1975 bör gälla även i fortsättningen. Dessa villkor innebär bl.a. att organisationen skall vara demokratiskt uppbyggd och att bidrag bör utgå endast om organisationen står för en del av kostnaderna för sin verksamhet. IPOK har preciserat dessa och andra villkori sju punkter som jag nyss har redovisat. Jag ansluter mig till IPOK: s förslag i denna del och förordar att dessa allmänna villkor bör gälla för stödet till invandrarorgani- sationerna.

Jag kan emellertid inte ansluta mig till IPOK: s förslag till statsbidrags- system. Somjag redan anfört har det mött kritik i remissbehandlingen. Min utgångspunkt är. som jag tidigare nämnt. att statsbidragssystemet utfor- mas så att organisationerna ges möjlighet att fritt avgöra verksamhetsin- riktningen. Jag anser samtidigt, i samråd med statsrådet Göransson, att allmänna nyhetstidningar på annat språk än svenska bör ges rätt att erhålla produktionsbidrag inom det allmänna presstödet enligt i huvudsak de generellt verkande reglerna för detta stöd.

Jag föreslår mot denna bakgrund att ett nytt stöd till invandrarorganisa- tionernas centrala verksamhet tillskapas genom en sammanslagning av de resurser som invandrarverket för närvarande förfogar över för verksam- hetsbidrag till invandrarorganisationer. merparten av det särskilda stödet till tidningar på andra språk än svenska som utgår via utbildningsdeparte- mentet samt vissa bidrag som nu utgår från invandrarverkets anslag för avgränsade projekt. Som framgår av det följande beräknas det nya stödet till invandrarorganisationerna under budgetåret 1986/87 uppgå till 9650 000 kr. Till projektbidragen återkommerjag i det följande.

Den av mig förordade förändringen innebär att det särskilda stödet till tidningar på andra språk än svenska avvecklas och att de resurser som - därigenom frigörs i huvudsak används till det nya organisationsstödet. Förändringen innebär vidare att sådana allmänna nyhetstidningar, som hittills kunnat få bidrag både från det särskilda tidningsstödet och från dagspresstödet skall ges möjligheter att erhålla fullt produktionsbidrag inom stödet till dagspressen. Statsrådet Göransson kommer senare att anmäla sina förslag i denna del.

Särskilda överväganden behöver emellertid göras i fråga om den publi- kationsverksamhet som sker inom invandrarföreningar som inte är riksför- bund eller inom andra typer av sammanslutningar bland invandrare. Deras informationsverksamhet erhåller för närvarande visst stöd från invandrar- verket enligt förordningen (1977: 523) om stöd till tidningar på andra språk än svenska. Jag beräknar. med utgångspunkt i de senaste årens kostnader härför, att kostnaden för detta stöd för bä 1986/87 kommer att uppgå till 140000 kr. Detta belopp bör tas upp under anslaget D3. Åtgärder för invandrare.

Jag förordar att SlV bör svara för administrationen av statsbidragen till invandrarorganisationcrna.

Jag övergår nu till att närmare kommentera vissa av de villkor som bör gälla beträffande det nya organisationsstödet. Jag har redan angett att jag ansluter mig till de av IPOK föreslagna grundläggande villkoren för organi- sationsstöd.

Kravet på demokratisk uppbyggnad gälleri samtliga statsbidragssystem för folkrörelser. Det bör tolkas så att alla medlemmar skall ha en stadgeen- lig möjlighet att påverka de beslut som fattas inom organisationen. Jag anser att det finns skäl att särskilt understryka att organisationens arbets- former medger ett verkligt inflytande också för ungdomsmcdlemmar samt för den stora del av medlemmarna som är kvinnor. Verkliga möjligheter till inflytande härvidlag bidrar till en demokratisk fostran och främjar en demokratisk samhällsutveckling.

Vad gäller kravet på rikstäckning vill jag framhålla följande. Kravet att en bidragsberättigatl invandrarorganisation skall kunna anses vara en riks- organisation kan inte i alla delar gälla i samma omfattning som motsvaran- de krav i statsbidragssystemen för övriga folkrörelser. Invandrarnas kon- centration till vissa orter eller regioner gör att något preciserat krav på geografisk fördelning av medlemsunderlaget inte går att ställa upp. Det bör därför som villkor ställas att organisationen har en tillfredsställande geo- grafisk spridning i de områden där den invandrargrupp är bosatt som bildar organisationens medlemsunderlag.

Villkoret att organisationen själv svarar för en del av sina kostnader gäller för allt folkrörelsestöd och bör naturligtvis gälla också i fråga om invandrarorganisationerna. IPOK har övervägt faktiska preciseringar på denna punkt. Kommittén har föreslagit att ett visst angivet belopp bör kunna fastställas när det gäller den egeninsats som den enskilde medlem- men via sin förening bidrar med till riksorganisationen. IPOK har även föreslagit att 25. .fi/c av organisationens kostnader skall utgöra egeninsats. Bl.a. som en följd av min ambition att utforma stödet enligt de principer som eljest gäller för folkrörelsestöd anserjag att något sådant belopp eller en sådan procentandel inte bör fastställas. Utvecklingen de senaste åren i fråga om organisationernas självfinansiering har, enligt vad invandrarver- ket redovisat. varit positiv. Jag vill understryka att det är angeläget att invandrarorganisationerna uppnår samma självlinansieringsgrad som folk- rörelserna i övrigt och att invandrarverket i sina kontakter med organisa- tionerna verkar för detta. Jag vill i detta sammanhang också understryka att det av IPOK föreslagna villkoret om god dokumentation av organisatio- nens verksamhet och medlemsutvcckling. genom verksamhets- och revi- sionsberättelser. efterlevs och att SlV verkar för detta.

Kommittén har föreslagit att stödet bör utgå i form av grundstöd och rörligt stöd. Min egen mening är att det inte är nödvändigt att införa ett rörligt stöd av det slag som IPOK har föreslagit. Jag förordar i stället ett system med enbart grundstöd som bygger på en indelning i stödklasscr efter organisationernas medlemstal. Därigenom blir det nya systemet lätt att administrera och överblicka för såväl SIV som för organisationerna.

] detta sammanhang är frågan om hur antalet medlemmar beräknas och

hur medlemsbegreppet definieras central. Huvudprincipen inom de övriga statsbidragssystemen för folkrörelsestöd är att man utgår från den uppgift om antalet medlemmar som organisationens verksamhetsberättelse. styrkt av dess revisorer. uppger. Jag anser att denna princip bör ligga till grund även för stödet till invandrarorganisationerna. Det grundläggande bör såle— des var att stödet beräknas med utgångspunkt från antalet personer som själva individuellt har visat att de vill tillhöra riksorganisationen. t.ex, genom att betala medlemsavgift till en förening som är ansluten till organi- sationen. Med tanke på ambitionen att stimulera barn- och ungdomsverk— samhet i organisationerna fmner jag det inte lämpligt att ställa upp några ålderskrav i fråga om vilka som skall kunna inräknas i medlemsunderlaget. Även beträffande barn- och ungdomsmedlemmar bör dock gälla att de bör fylla kravet att vara betalande medlemmar i sin förening. Med tanke på att ändringar i medlemsunderlaget kan förekomma över tiden vill jag förorda att det bidragsgrundande medlemsunderlaget bör beräknas med hänsyn till förhållandena vid utgången av organisationens verksamhetsår under det närmast föregående bidragsåret. Det är angeläget att SIV bistår organisa— tionerna med att förbättra sin medlemsredovisning.

Det är även angeläget att det sker en noggrann prövning av att villkoren uppfylls innan organisationen medges rätt till statsbidrag. Jag förordar mot denna bakgrund att regeringen. efter förslag från SIV årligen har att beslu— ta om en organisation skall vara berättigad till_statsbidrag.

Jag anser att en utgångspunkt för det nya stödsystemet bör vara att i princip de riksorganisationer som idag får statsbidrag bör kunna omfattas av det nya systemet. under förutsättning att de uppfyller de allmänna villkoren för statsbidrag till invandrarorganisationerna. Jag har således utformat mitt förslag till stöd efter den medlemsstruktur som organisatio— nerna har idag. Denna har varit relativt stabil under senare år. En riksorga— nisation som representerar färre än 1000 individuellt betalande medlem- mar bör dock ej kunna få stöd enligt det nya systemet. Jag föreslår att stödet utgår i följande omfattning:

Antal medlemmar Bidrag per år 1 000— 3 49.9 250 000 3 500— 4 49.9 400 000 4 500— 6 999 650 000 7 000— 10 999 800 000 | 1 000- 14 999 900000 15000 -— 29 999 | 100 000 30 000— | 300000

Bland de riksorganisationer som idag får verksamhetsbidrag från SlV finns två som har invandrare från ett stort antal länder som medlemmar, nämligen Riksförbundet Internationella Föreningar för lnvandrarkvinnor och lmmigranternas Riksförbund. Jag anser att de även i fortsättningen bör få statsbidrag. i den mån de uppfyller de allmänna kraven härför. Jag finner det emellertid vara naturligt att stödet till Riksförbundet Internationella Föreningar för lnvandrarkvinnor minskas med ett belopp som motsvarar det stöd som utgår till organisationen enligt de regler som gäller för statsbi— drag till kvinnoorganisationer.

Med det system som jag nu har föreslagit kommer. enligt mina beräk- ningar. var och en av det tjugotal organisationer som idag erhåller verk- samhetsbidrag. att totalt sett få större statsbidrag än de får idag. under förutsättning att de uppfyller de allmänna villkoren för bidrag och att deras medlemsantal är tillräckligt stort. Under senare år har en diskussion förts om hur statens stöd till folkrörel- serna skall kunna förenklas och samordnas. [ detta syfte planeras en översyn av allt statligt folkrörelsestöd. Arbetet med en sådan översyn kommer att påbörjas i civildepartementet under år 1986. I samband med de förslag till förändringar som en sådan översyn kan komma att aktualisera är det naturligt att även konstruktionen av stödet till invandrarorganisa- tionerna kan komma att påverkas.

Regeringen bör inhämta riksdagens godkännande av de angivna grunder- na för statsbidrag till invandrarnas riksorganisationer.

6.3. Bidrag till avgränsade projekt

Utöver verksamhetsbidrag till riksförbundens centrala verksamhet beviljar SlV också bidrag till avgränsade projekt. Från denna anslagspost har sedan flera år utgivits projektbidrag även till riksorganisationernas verk- samhet. Medel har också beviljats för de samverkansorgan som bildats mellan konstellationer av riksförbund. Med de uppräkningar av bidragen till riksförbunden som det nya systemet leder till anserjag att det framdeles bör vara organisationernas egen uppgift att finansiera den samverkan som man flnner behov av. Jag har därför vid beräkningen av medelsbehovet för anslagsposten Bidrag till avgränsade projekt m.m. tagit hänsyn dels till att medel för samverkan mellan riksförbunden inte längre behöver utgå. dels till att de projektmedel i övrigt som givits och som kommit till användning i riksförbundens centrala verksamhet, t. ex. för föreningsombudsmän. inte längre behöver utgå.

Av detjag nu har anfört följer att delvis nya regler måste komma att gälla för invandrarverkets bidragsgivning till avgränsade projekt. Även andra skäl talar härför. Sedan år 1975 har. som försöksverksamhet. stöd kunnat utgå till projekt i kommunal regi. Dessa har givit värdefulla erfarenheter och bidragit till ökad samverkan mellan invandrare och majoritetsbefolk- ningen. Samtidigt har det kommunala engagemanget för invandrarfrågor ökat. bl.a. till följd av det förändrade systemet för mottagning av asylsö- kande och flyktingar. Under år 1985 har dessutom tillkommit en möjlighet för kommuner som deltar i flyktingmottagningen att erhålla särskilda bi- drag. bl.a. för kommunalt stöd till folkrörelser som är engagerade i flyk- tingmottagningen. Totalt förfogar SlV under innevarande budgetår över 8 milj. kr för särskilda bidrag till kommunerna.

Mot denna bakgrund anser jag att försöksverksamheten med projektbi- drag till kommuner med medel från denna anslagspost bör upphöra. Bidrag bör framgent främst inriktas på samverkansprojekt och bör kunna utgå till invandrarorganisationer. svenska fackliga och ideella organisationer och institutioner m. fl. Bidrag bör komma i fråga för tids- och kostnadsmässigt klart avgränsade projekt som inte kan anses ingå i den bidragssökandes

ordinarie verksamhet. SIV: 5 beslut i dessa ärenden bör ej kunna överkla- Prop. 1985/86:98 gas. Jag förordar mot denna bakgrund att anslagsposten tas upp med 1 800 000 kr för budgetåret 1986/87. Regeringen bör inhämta riksdagens godkännande av de angivna grunder- na för bidrag till avgränsade projekt.

7. Statens invandrarverk

Min bedömning: Statens invandrarverk bör ha kvar ett ansvar för samordning och bevakning av myndigheternas åtgärder för invand- rare. Verkets insatser bör dock anpassas till fackmyndigheternas ökade kunskaper om behovet av åtgärder och den utveckling av åtgärderna som skett under den senaste tioårsperioden. Verkets ambitionsnivå i fråga om bevakning och samordning bör vidare anpassas till de krav som kommit att ställas på verket som en följd av det nya systemet för flyktingmottagning.

Utredningarna: Enligt diskrimineringsutredningens mening bör SIV i förordning få ett fastlagt tillsynsansvar för att de statliga myndigheterna inom sina ansvarsområden behandlar invandrare och medlemmar av språkliga minoriteter likvärdigt med befolkningen i övrigt.

Remissinstanserna: Ett övervägande antal av de instanser som uttalat sig i frågan är negativa till en fastlagd tillsynsroll för SlV. De skäl som anförs härför är främst den rollkonflikt som SIV därigenom uppges komma i bl. a. på så sätt att verket skulle utöva tillsyn även över sig självt. Förslaget skulle. enligt remissinstanserna. innebära ett avsteg från gällande praxis om myndigheternas jämställdhet och självständighet i förhållande till var- andra. Statskontoret och Svea hovrätt pekar på att behovet av löpande tillsyn redan i dag är uppfyllt genom JO-ämbetet. vars granskning även inrymmer de kommunala myndigheterna.

Även SIV är tveksamt till att få en fastlagd tillsynsroll och menar att tillsynsfttnktionen rimmar illa med intentionerna att varje myndighet inom sitt ämnesområde har ansvar även för invandrarna. Man pekar också på att det skulle kräva en avsevärd resursförstärkning för SIV. Det är enligt SlV lämpligare att verket. i stället för en direkt tillsynsfunktion. även i fortsätt- ningen har sin nuvarande bevaknings- och samordningsroll.

Skälen för min bedömning: Liksom hittills bör SIV ha en bevakningsroll i förhållande till andra statliga myndigheter. Den av diskrimineringsutred- ningen föreslagna förändringen med innebörd att SlV bör få ett fastlagt tillsynsansvar för att de statliga myndigheterna inom sina ansvarsområden behandlar invandrare likvärdigt med befolkningen i övrigt är enligt min mening inte motiverad. Bevaknings- och samordningsrollen har enligt SlV:s bedömning hittills fungerat tillfredsställande. Den utveckling av invandrarfrågorna som allmänt har skett hos myndigheterna under den senaste tioårsperioden talar inte heller för att SIV: s roll behöver stärkas. [

likhet med flertalet remissinstanser anser jag också att det finns säväl principiella som praktiska skäl som talar mot att SIV skall få en fastlagd tillsynsroll.

Invandrarverket bör således ha kvar sitt nuvarande bevaknings- och samordningsansvar i förhållande till andra statliga myndigheter. Jag vill nu lämna några synpunkter på SIV: s bevaknings- och samordningsuppgifter.

Enligt sin instruktion skall SIV bl.a. fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att främja invandrares sociala och kulturella situation i Sverige samt efter samråd med berörda myndigheter föreslå eller vidtaga åtgärder och verka för samordning av åtgärderna. Verkets bevaknings—, initierings- och samordningsarbete sker i olika former. Med en rad myndigheter har verket kontinuerliga kontakter eller samarbete i projektform i flera frågor. Påverkansarbetet sker också i hög grad genom medverkan i kurser och konferenser. Vid verket finns en samordningsbyrå som svarar för huvud- delen av detta bevaknings- och samordningsarbete. Byrån är indelad i sektioner. som ansvarar för bevakningen av en eller flera samhällssek- torer.

lnvandrarverkets samordnings— och bevakningsuppgifter har i stort van't oförändrade sedan år 1976. Sedan dess har myndigheternas medvetande om behovet av särskilda åtgärder för invandrare överlag ökat kraftigt och det har också skett en positiv utveckling av myndigheternas åtgärder för invandrare. Flera centrala myndigheter har numera inom vissa funktioner mycket god egen "invandrarexpertis". Enligt min mening har SIV: s initia- tiv- och påverkansarbete varit av stor betydelse för denna positiva utveck- ling och det är viktigt att SIV även fortsättningsvis kan ha möjlighet att spela en sådan roll. Ökat medvetande och ökade kunskaperi invandrarfrå- gor i flertalet myndigheter innebär emellertid samtidigt att SlV: s fortlö- pande bevakning och initierandc verksamhet behöver anpassas till de förändrade förutsättningar som råder. Behovet av anpassning kan gälla såväl arbetsformer och organisation som resurser.

Invandrarverket fick den 1 januari 1985 väsentligt utökade ttppgifter då verket blev ansvarig myndighet för mottagandet av flyktingar i Sverige. Det är i stor utsträckning fråga om uppgifter som är helt nya för verket men det är också fråga om uppföljningsarbete och initierande arbete som har nära samband med de bevaknings- och samordningsuppgifter som verket redan har för invandrare. De nya uppgifterna kräver stor flexibilitet inom verket på grund av att arbetsbelastningen är beroende av flyktinginvand- ringens storlek. inom SIV har hittills under år 1985 en del av den personal som normalt arbetar inom samordningsbyråns bevakningsfunktion arbetat med kommunkontakter för att få fram tillräckligt antal mottagningsplatser för flyktingar. Kommunkontakter inom ramen för flyktingverksamheten kan också ge kunskaper som är värdefulla för den generella bevakningen av åtgärder för invandrare. En fortsatt samordning inom verket av den allmänna bevakningen av åtgärder för invandrare och flyktingverksamhe- ten är enligt min mening önskvärd, inte minst därför att den innebär goda förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande.

Vid verket utreds för närvarande frågan om hur samordningsbyrån fort- sättningsvis skall dimensioneras och organiseras för att kunna möta de nya

krav som ställs på byrån. Jag är därför nu inte beredd att lämna några mer Prop. 1985/86:93 detaljerade förslag rörande samordningsbyrån utan avser att först ta del av verkets kommande förslag och därefter eventuellt återkomma till regering- en i denna fråga.

8. Forskningsfrågor

Mina bedömningar: — Bland invandrarpolitiskt angelägna forskningsområden vill jag särskilt framhålla behovet av forskning om etniska relationer och etnisk diskriminering. Olika invandrargruppers särskilt kvin- nornas arbelslitqförhållanden bör vidare ägnas ökad upp- märksamhet inom forskningen. Det bör ankomma på delegatio- nen för invandrarforskning att utarbeta program för forskning inom dessa områden. Ett tredje område som förtjänar särskild uppmärksamhet är forskning om flyktingars förhållanden i Sveri- ge samt om det nya systemet för flyktingmottagning. — Centrumbildningar och liknande tvärvetenskapliga miljöer vid universitet och högskolor, som särskilt inriktat sig på forskning om invandrare och etniska minoriteter. bör utvecklas och konso- lideras.

Det internationella och nordiska samarbetet på migrations- forskningsområdet befrämjar den svenska utvecklingen på områ-

det.

Utredningsförslag m. m.: Diskrimineringsutredningen har i sitt slutbetän- kande tagit upp frågan om forskning och annat kunskapsinhämtande. Ut- redningen konstaterar att forskning om etniska relationer kommit igång sent och inte hunnit bli omfångsrik. Även om nya möjligheter till kun- skapsuppbyggnad kommer att ges vid de institutionsliknande enheter av tvärvetenskaplig karaktär som på senare år har bildats vid flera universitet är det enligt utredningen viktigt att området ges ökad prioritet vid anslags- tilldelning och att flera forskare stimuleras till insatser.

Till angelägna forskningsuppgifter bör enligt utredningen också de et- niska minoritetsgruppernas rättsliga ställning, uppföljning av utredningens studie av majoritetsbefolkningens attityder, forskning om massmediernas roll i opinionsbildningen och studier om språkkunskaper och språkbehand- ling som diskrimineringsgrunder.

Även av lPOK: s betänkande framgår att det finns stora behov av ny kunskap inom flera områden.

Delegationen för invandrarforskning (DElFO) har våren 1985 överläm- nat ett forskningsprogram till arbetsmarknadsdepartementet. [ program- met ”lnvandrare och etniska minoriteter — många angelägna forsknings- områden" har DElFO pekat ut områden inom vilka det saknas kunskaps- underlag och där det är angeläget med forskningsinsatser. 97

Remissinstanserna: ] fråga om diskrimineringsutredningens avsnitt om forskning uttalar sig ett femtontal remissinstanser och flertalet av dem tillstyrker utredningens bedömning av behovet av ny kunskap på området. Även i yttrandena över IPOK: s betänkande framhåller några remissinstan- ser behovet av forskning. DElFO: s forskningsprogram har inte remissbe- handlats.

Skälen för mina bedömningar: Regeringen beslutade i maj 1983 att tillkal- la en delegation ("A l983: Ol) för invandrarforskning. Delegationens arbete innebär en fortsättning av de uppgifter som tidigare ålåg expertgruppen för invandringsforskning (EIFO). inrättad år 1975. Delegationens uppgifter äri huvudsak att ta initiativ till forskning och att informera om forskningens resultat. I delegationen ingår forskare och företrädare för politiska partier. SlV m.fl. Samtidigt inrättades vid universitetet i Stockholm ett centrum för invandringsforskning. till vilket knutits bl.a. forskare från den tidigare expertgruppen.

Som jag framhöll i den forskningspolitiska propositionen (prop. 1983/84: 107) är invandrarpolitiken ett angeläget och nytt forskningsområ- de. Endast ctt begränsat antal forskare har hittills varit engagerade inom området. DEIFO har nyligen lämnat en redovisning av genomförd och pågående forskning inom invandrarområdet. Den visar att området är under snabb utveckling och engagerar allt fler forskare. Ett av de större forskningsprojekten under senare år rör invandringens långsiktscffekter (PIL). som har genomförts med stöd främst från arbetsmarknadsdeparte- mentet. Projektet var knutet till den tidigare expertgruppen för invand- ringsforskning och fullföljs nu vid Centrum för invandringsforskning vid universitetet i Stockholm. En preliminär slutredovisning av projektet har nyligen redovisats. Delar av projektet har redan redovisats i rapportform. bl.a. enjämförelse mellan sex europeiska länders invandrings- och invand- rarpolitik.

Ett stort delprojekt inom PlL-projektet rör den andra generationens levnadsförhållanden. Resultaten från detta arbete är intressanta och utgör ett viktigt underlag för den fortsatta inriktningen av invandrarpolitiken. En iakttagelse som jag särskilt vill nämna är att andragenerationen i mycket hög grad tycks vara integrerad i det svenska samhället. Forskningsresulta— ten visar också att skillnaderna inom andragenerationen är mycket stora i fråga om många företeelser. Denna situation gäller inom utbildningen och på arbetsmarknaden. Många barn till invandrare har svårt att hävda sig inom dessa områden. medan andra klarat sig mycket bra.

I den forskningspolitiska propositionen som lades fram för riksdagen våren 1984 pekadejag på några forskningsområden som förtjänar särskild uppmärksamhet. DElFO har med utgångspunkt från vad som framhölls i propositionen utarbetat ett program för invandrarforskningen. Program- met omfattar en bred beskrivning av olika samhällsområden inom vilka det finns angelägna forskningsbehov. Delegationen har också prioriterat vissa områden. Själv villjag nämna tre forskningsområden som jag anser bör ha hög prioritet under de närmaste åren.

Det flnns ett stort behov av grundläggande forskning om etniska relatio- ner. dvs. de ömsesidiga förhållningssätt som utvecklas mellan etniska

grupper inom samhällen. ] anslutning härtill behövs fördjupade kunskaper Prop. 1985/86:98

om etnisk diskriminering. särskilt sådana som tar sig institutionella former.

Olika invandrargruppers arbetslivsfi'irlr(illandcn är viktiga att belysa, inte minst de som avser andragene'rationen. Arbetet är av central betydelse för flertalet människor och påverkari hög grad övriga livsvillkor. Jag anser det därvid vara särskilt angeläget med forskning om de invandrade kvin— nornas arbetslivssituation, inte minst med hänsyn till de skillnader som finns mellan olika etniska grupper.

lnitativet att bedriva forskning i anslutning till reformen rörande ett lokalt mottagande av flyktingar och asylsökande bör följas upp. Här finns flera viktiga frågeställningar. Flyktingars framtida bosättningsmönster och boendeförhållanden är ett exempel; relationerna mellan majoritetsbefolk— ningen. de redan etablerade invandrarna och nyanlända flyktingar är ett annat. Även rena effektivitetsskäl talar för att en så omfattande _reform som denna bör bli föremål för forskning och utvärdering.

Med hänsyn tagen till migrationsforskningens tvärvetenskapliga karak— tär har vid flera universitet och högskolor centrumbildningar eller liknande tvärvetenskapliga arrangemang vuxit fram med särskild inriktning mot migrations- och etnicitetsforskning. Vid olika högskoleorter har olika så- dana organisatoriska lösningar vuxit fram. Jag anser att dessa fora för forskning och utbildning är värda allt stöd och att deras verksamhet bör utvecklas och konsolideras. Vid Stockholms universitet bildades år 1983 Centrum för invandringsforskning. Vid inrättandet beslöts att verksamhe- ten skulle pågå i första hand under en försöksperiod om fyra år. dvs. t.o.m. budgetåret 1986/87. När försöksperioden närmar sig sitt slut är det 'väsentligt att förfoga över ett underlag. varpå beslut kan fattas om den fortsatta verksamheten, dess inriktning och finansiering.

Under senare år har invandrarkunskap blivit ett inslag inom flera utbild- ningslinjer. Detta har inneburit att antalet studerande som på detta sätt kommer i kontakt med invandrarfrågor ökar, vilket enligt min mening är mycket positivt. Detta kan leda till att invandrarfrågorna också beaktas i forskningen inom ämnen där de tidigare inte ägnats någon uppmärksam- het. Samtidigt breddas basen för rekrytering av forskare till invandrarom- rådet.

[nvandrarforskningen är ett område som är väl ägnat för samarbete såväl bilateralt som rnultilateralt. Jag vill här nämna att samarbetet inom Norden vad gäller migrationsforskningen har fördjupats under det senaste året. Samarbetet mellan Finland och Sverige inom detta område har breddats under år 1985 i och med att ett gemensamt arbetsprogram antagits av mig och den finske arbetskraftsministern.

Jag vill avslutningsvis nämna att frågor om invandrarforskning kommer att behandlas i den forskningspolitiska proposition som regeringen plane- rar att lämna till riksdagen våren 1987.

Jag har vid mina överväganden om forskningsfrågor samrått med stats- rådet lngvar Carlsson och med chefen för utbildningsdepartementet.

9. Internationella frågor Prop- 1985/86:98

9.1. Allmänt

Min bedömning: Sverige bör spela en aktiv roll i det internationella samarbetet på migrationsområdet. Sverige bör låta sig vägledas av existerande internationella normer vid utformningen av sin invand—

rarpolitik.

Utredningsförslag: Överensstämmer med min bedömning (se SOU 1984: 58 s. 336. 340).

Remissinstanserna har inte kommenterat förslagen.

Skälen för min bedömning: Sverige har hittills verkat för att migrations- frågorna skall prioriteras högt i de internationella organisationernas verk- samhet samt medverkat till en lämplig arbetsfördelning mellan och inom organisationerna. allt efter dessas formella mandat och reella kompetens.

På svenskt initiativ samlades inom Europarådets ram den första migra- tionsministerkonferensen. Likaså planerar OECD att våren 1986 genomfö- ra en konferens på hög nivå om den framtida migrationen. Sverige innehar för närvarande ordförandeskapet i OECD: s arbetsgrupp för migrationsfrå- gor. Enligt min uppfattning bör Sverige fortsätta att spela en aktiv roll i det multilaterala samarbetet i syfte att främja dialogen mellan invandrings— och utvandringsländer. Därvid bör strävan vara att omsätta de av riksdagen fastlagda invandrarpolitiska målen också i internationella normer. t. ex. i den FN-konvention om rättigheter för alla migrerande arbetare och deras familjer som nu utarbetas.

] detta sammanhang villjag anmäla att frågan om Sverige bör ansöka om medlemskap i lntergovernmental Committee for Migration (ICM) för när- varande bereds inom regeringskansliet.

9.2. Konventionsfrågor

Mitt förslag: Sverige bör ansluta sig till iLO-konventionen (nr 143) om migrerande arbetstagare i dess helhet.

Utred-ningsförslag: Överensstämmer med mitt förslag (se SOU 1984:58 s. 337339).

Remissinstanserna: ILO—kommittén föreslår att synpunkter från ILO: s expertkommitté avvaktas innan frågan om att lyfta det svenska förbehållet mot konventionen tas upp på nytt.

Skälen för mitt förslag: Förutsättningarna för en svensk anslutning till iLO-konventionen nr 143 har vid tre tillfällen redovisats för riksdagen (prop. 1975/76:126. 1976/77:60 och 1981/82: 146). De ursprungligen kon- staterade eller befarade hindren mot ratifikation har successivt elimine- rats. Konventionen godkändes av riksdagen med förbehåll för del 11 och ratificerades den 28 december 1982 (SÖ 198276). Det enda återstående 100

förmodade hindret mot fullständigt godkännande syntes vara kravet på likabehandling i fråga om social trygghet enligt konventionens art 10.

Art. 10i konventionen nr 143 handlar om att utforma och genomföra en politik som syftar till att främja och garantera likställdhet (jämlikhet) mellan migrerande arbetstagare och den ratificerande statens egna med- borgare. En sådan politik har Sverige antagit. Också i fråga om genomfö- randet av politiken har Sverige kommit långt. Beträffande metoderna att genomföra politiken medger konventionen stor frihet genom att de kan vara "lämpade efter nationella förhållanden och sedvanor”. Ingenting hindrar att politiken genomförs t.ex. genom att bilaterala överenskom- melser sluts.

ILO: s expertkommitté har slagit fast att omnämnandet av social trygg- het i den citerade artikeln var avsett att bekräfta en grundläggande princip utan att gå in på de tekniska aspekterna av problemet.

Sedan 1975 års riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken antogs har Sverige bl. a. antagit principer för invandrares rätt till folkpension vid bosättning här och slutit ett antal bilaterala socialförsäkringskonventioner. varför en stor majoritet av i Sverige bosatta utländska medborgare omfat- tas av system för social trygghet. Dessutom har Sverige år 1984 tillträtt ILO-konventionen (nr 157) om bevarande av rättigheter inom den sociala tryggheten (prop. 1983/84: 81. SfU 15, rskr 154).

Sammantagna erbjuder de vidtagna åtgärderna och expertkommitténs tolkning av art. 10 en tillräcklig grund för att också det sista påtalade hindret mot ratifikation av konventionen nr 143 skall kunna anses undan- röjt. Regeringen bör därför föreslå riksdagen att godkänna konventionen även såvitt avser del II.

9.3. Nordiskt samarbete

Min bedömning: Sverige bör verka för ett fördjupat nordiskt samar- bete vad gäller migrations- och invandrarfrågor.

Skälen för min bedömning: Under åren 1983 och 1984 har det nordiska samarbetet på migrationsområdet kartlagts av en särskild grupp under svenskt ordförandeskap. Mot denna bakgrund har Nordiska ministerrådet under år 1985 tillkallat en särskild kontaktgrupp för det nordiska migra- tionssamarbetet. Kontaktgruppen är knuten till Nordiska arbetsmarknads- utskottet.

Nordiska ministerrådet har efter förslag av Nordiska rådet under år 1985 låtit kartlägga nordiska medborgares rättigheter vid vistelse och bosättning i annat nordiskt land. Samtliga länder har genomfört nationella kartlägg- ningar. Den svenska rapporten är en uppföljning av diskrimineringsutred- ninges arbete vad gäller utlänningars rättsliga ställning. Den nordiska rapporten "Nordbors rättigheter" behandlas vid Nordiska rådets session i mars 1986.

Det är enligt min mening angeläget att det nordiska samarbetet vad gäller invandrar- och migrationsfrågor fördjupas på grundval av det arbete som har påbörjats under senare år.

10. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

dels att

1. anta de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna änd- ringar.

dels att

2. godkänna de riktlinjer för invandrarpolitiken somjag har föror- dat (avsnitt 3) '

3. godkänna de grunder för organisationsstöd till invandrarnas riksorganisationers centrala verksamhet samt bidrag till avgränsade projekt som jag har förordat (avsnitt 6)

4. godkänna ILO-konventionen (nr 143) om migrerande arbetsta- gare även såvitt avser del 11

5. bemyndiga regeringen att inrätta en tjänst som ombudsman mot etnisk diskriminering med beteckningen p.

Vidare hemställerjag att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i övrigt har anfört om invandrarpolitiken.

Hänvisningar till S10

11. Anslagsfrågor för budgetåret 1986/87

Tionde huvudtiteln D. Invandring m. rn. D 3. Åtgärder för invandrare

1984/85 Utgift 8 333 605 1985/86 Anslag 8 584 000 1986/87 Förslag ] | 590000

I prop. 1985/86: 100 (bil 12 s. 161) har regeringen föreslagit riksdagen att. i avvaktan på särskild proposition i ämnet. till Åtgärder för invandrare för budgetåret 1986/87 beräkna ett reservationsanslag av 8584000 kr. Jag anhåller nu att få ta upp denna fråga.

Som jag tidigare har anfört bör ett nytt stöd till invandrarorganisationer- nas centrala verksamhet tillskapas genom sammanslagning av de resurser som invandrarverket för närvarande förfogar över för bidrag till in vandrar- och minoritetsorganisationers verksamhet och merparten av det särskilda stödet till tidningar på andra språk än svenska som utgår via åttonde huvudtitelns anslag G 10. Stöd till tidningar på andra språk än svenska samt viss del av det anslag som invandrarverket disponerar för bidrag till avgränsade projekt m.m. Jag beräknar de samlade resurserna för stöd till invandrarorganisationernas centrala verksamhet till 9650 000 kr. . Med hänvisning till vad jag tidigare har anfört om bidrag till avgränsade

projekt beräknarjag ] 800000 kr. för detta ändamål. För bidrag till publika- tionsversamhet inom invandrarförening som inte är riksförbund eller inom andra typer av sammanslutningar bland invandrare beräknar jag 140000 kr. '

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen Prop. 1985/86:98 att till Åtgärder för invandrare under tionde huvudtiteln för bud- getåret 1986/87 anvisa ett reservationsanslag av 11590000 kr.

D 7. Ombudsmannen mot. etnisk diskriminering

Nytt anslag 1986/87 Förslag 1 653 000 kr.

Från anslaget skall betalas kostnaderna för ombudsmannen mot etnisk diskriminering med kansli och nämnden mot etnisk diskriminering. Det sammanlagda medelsbehovet beräknar jag till 1 653 000 kr. Av detta belopp utgör 1 625 000 kr. kostnader för ombudsmannen mot etnisk diskriminering med kansli, varav 681 000 kr. avser löner.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering m.m. under tionde huvudtiteln för budgetåret 1986/87 anvisa ett förslagsanslag av 1653 000 kr.

Utbildningsdepartementet PTOP- 1985/86:98

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986.

Föredragande: statsrådet Göransson

Anmälan till proposition om invandrarpolitiken

] Inledning

Statsrådet Gradin har i sin allmänna inledning redovisat de övergripande ställningstaganden som ligger till grund för förslagen om invandrarpoliti- ken. Motiven för och utformningcn av de invandrarpolitiska åtgärderna redovisas i ett helhetsperspektiv. Som bakgrund till de förslag som presen- teras i det följande hänvisarjag därför till inledningen.

Huvudtanken i den förevarande propositionen är att statligt stöd till invandrarverksamhet i fortsättningen bör inriktas på medlemsorganisatio- ner och i mindre utsträckning gå till specifika verksamheter och aktiviteter som organisationerna kan bedriva. Stödet till organisationerna förstärks. Förstärkningen finansieras delvis över de nu befintliga statliga bidragen till organisationernas olika aktiviteter.

Jag har i denna fråga samrått med statsrådet Gradin.

2 Tidningar och tidskrifter

Under utbildningsdepartementets huvudtitel finns uppfört ett förslagsan- slag för stöd till tidningar på andra språk än svenska (1985/86: VIII G ID.). Stödet infördes år 1977 och motiverades med dessa tidningars betydelse för den demokratiska processen i samhället. dvs. samma motiv som ligger till grund för stödet till dagspressen. Syftet med stödet var att skapa bättre förutsättningar för information. debatt och opinionsbildning bland invand- rare i Sverige.

Med dcnna inriktning utbetalas för närvarande stöd till sådana tidningar för invandrare som huvudsakligen innehåller material om svenska förhål- landen. Vidare skall en tidning eller tidskrift för att få stöd ha sin huvudre- daktion i Sverige samt ha sin huvudsakliga spridning inom Sverige. Dessa krav syftar till att garantera att stöd endast utbetalas till sådana tidningar som riktar sig till invandrare i Sverige (jfr. prop. 1976/77: 99 s. 5760).

Stödet är till sin utformning och allmänna inriktning i allt väsentligt uppbyggt på samma sätt som stödet till fådagarsutgivna dagstidningar vilket utgår ur anslaget Stöd till dagspressen (1985/86: VIII G (>.). Utöver ovannämnda särskilda villkor utgörs avvikelserna genomgående av mer liberala regler vad gäller sådana faktorer som format. upplaga och periodi- citet.

I förordningen (1977: 523) om stöd till tidningar på andra språk än svens- ka finns tre stödkategorier upptagna.

Stöd lämnas till allmänna nyhetstidningar. dvs.tidningar av dagspresskaraktär som i huvudsak innehåller nyheter och annan informa- tion samt debatt och som kommer ut med minst 24 nummer per kalenderår.

Vidare lämnas stöd till m ed ] e m st id s k ri ft e r. dvs. bidrag kan läm- nas till en tidskrift som ges ut av riksorganisation för invandrare eller för språklig minoritet som medlemsorgan för organisationen och som kommer ut med minst fyra nummer per kalenderår.

Slutligen kan stöd lämnas i form av behovsprö vat bidrag till en tidskrift för invandrare som inte är en allmän nyhetstidning eller en med- lemstidskrift i förordningens bemärkelse. En förutsättning för bidrag är att tidskriftens intäkter inte bedöms täcka kostnaderna och att tillräckligt stöd för utgivningen inte erhålls eller kan påräknas från annat håll. Dessutom får. i mån av behov och tillgång på medel. ett tillägg till produk- tion sbid rage t ges till en publikation som utkommer på minst två andra språk än svenska. _-

För samtliga stödkategorier gäller i övrigt vissa detaljbestämmelser som bl.a. berör format och upplageförhållanden. Utöver stöd i nu nämnda former kan vidare etable ri ngsstöd lämnas under vissa förutsättning- ar. Stöd vid ojämlika konkurrensförutsättningar kan också aktualiseras.

Stödet till tidningar på andra språk än svenska uppgår för innevarande budgetår till totalt 5365 000 kr. Stödet administreras av statens invandrar- verk.

En allmän nyhetstidning på annat språk än svenska kan också få produk- tionsbidrag inom det statliga presstödet enligt reglerna i förordningen (1981: 409) om statligt stöd till dagstidningar. Ett villkor för sådant stöd är att tidningen uppfyller kraven för bidrag enligt förordningen om stöd till tidningar på andra språk än svenska och att bidraget inte medför risk för ökad koncentration av tidningsutgivningen inom tidningens språkgrupp.

Om en tidning är berättigad till bidrag under båda stödförordningarna skall det bidrag som lämnas enligt förordningen 1977:523 räknas av från produktionsbidraget enligt presstödsförordningen. så att tidningen totalt får det bidragsbelopp som den har rätt till enligt reglerna för statligt presstöd.

Beslut om produktionsbidrag till allmän nyhetstidning på annat språk än svenska under dagstidningsförordningen fattas av presstödsnämnden. Så- dant bidrag lämnas som tidigare nämnts under anslaget Stöd till dagspres- sen. anslagsposten 1. Produktionsbidrag.

Vissa tidskrifter på andra språk än svenska erhåller också kulturtid- skriftsstöd i enlighet med reglerna i förordningen (1977:393) om statligt stöd till kulturtidskrifter. Detta stöd administreras av statens kulturråd. Vid fördelning av bidrag till invandrartidskrifter samarbetar kulturrådet med statens invandrarverk. Kulturrådet lämnar företrädesvis bidrag till tidskrifter som inte är knutna till någon organisation eller förening. Invand- rarverket å sin sida ger i första hand stöd till tidskrifter som stöds av föreningar. I detta avseende kan därför de två stödformerna sägas kom- plettera varandra.

3 Föredragandens överväganden

Mitt förslag: Stödet till tidningar på andra språk än svenska avveck- las. Allmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska ges möjlig- het att söka fullt produktionsbidrag inom stödet till dagspressen. Utöver de generella reglerna gäller vissa särskilda bestämmelser för sådana tidningar.

Kommitténs förslag: Det särskilda stödet för icke svenskspråkiga tid- ningar bör slopas och det allmänna presstödet i alla sina former öppnas för tidningar på andra språk. Handläggningen av stödet bör överföras till presstödsnämnden. Den särskilda möjligheten för allmänna nyhetstidning- ar att få stöd för 14-dagarstidningar bör dock bestå och kravet på abon- nerad upplaga bör sättas till 1 000 exemplari stället för huvudregelns 2000 exemplar. Produktionsbidraget bör höjas vid 5 000 exemplar i stället för vid 10000 exemplar enligt den allmänna regeln. Övergångsbcstämmelser bör införas för att ge 14-dagarstidningar möjligheter att klara upplage- och prenumerationsvillkoren. Under övergångsperioden bör invandrarverket administrera stödet.

Även i fråga om medlemstidskrifter bör det särskilda stödet slopas och tidskrifterna ges stöd genom presstödsnämnden inom ramen för stödet till Organisationstidskrifter. Medlemstidskrifter på andra språk än svenska bör dock även fortsättningsvis erhålla ett högre exemplarstöd. Stöd bör även kunna lämnas till tidskrifter som ges ut på invandrarspråk av andra organi- sationer än invandrarorganisationer. t. ex. fackföreningar. politiska partier och religiösa samfund.

Beträffande gällande särskilda regler om innehåll, spridning m.m. bör inte något preciserat krav ställas på invandrartidningarnas innehåll. Kravet att en tidning bör ha sin huvudsakliga spridning i Sverige bör formuleras så att högst 10% av den stödbcrättigade upplagan får spridas utomlands. Den tillåtna annonsandelen i en medlemstidskrift bör höjas från nu gällande 25 % till 50% i överensstämmelse med vad som gäller för tidskrifter inom organisationstidskriftsstödet.

Förslagen beräknas kosta 4.35 milj. kr. och bör finansieras genom ned- läggning av det särskilda tidningsstödet. Resterande 1 milj. kr. bör få disponeras av invandrarverket för stöd till udda tidskrifter samt för stöd till närradioverksamhet och annan medieverksamhct för invandrare.

Remissinstanserna:Av de remissinstanser som uttalat sig om kommit- téns förslag i denna del tillstyrker ett l1ertal förslaget att det allmänna presstödet bör öppnas för invandrartidningar. t. ex. statens kulturråd, statens ungdomsråd. statens invandrarverk, riksrevisionsverket, Göte- borgs kommun. ch'instemännens centra/organisation ( TC O ). Centerns ltt-'innrvörbund. Folkpartiets kvinnoförbund. Sverigesfrikyrkoråd. Svenska

' journulistförhundet (SJF) samt de invandrarorganisationer som yttrat sig i frågan. TCO och SJF anser dock att tiden inte är mogen att överföra handläggningen av stödet till presstödsnämnden. Samma instanser tillstyr- ker — i varierande grad och med detaljskillnader — kommitténs förslag om regellåttnader på vissa särskilda punkter.

.S'tutskontoret anser att finansiering av sådana medlemstidningar som inte kan få tidskriftsstöd bör klaras inom det stöd som står till resp. riksorganisations förfogande. Presstödsnämnden noterar att kommitténs förslag grundar sig på fortsatta jämlikhetssträvanden. Förslagen är dock inte mer konsekventa än att kommittén samtidigt föreslår en rad villkor som på ett positivt sätt särbehandlar tidningar och tidskrifter på andra språk. Ett invandrarpolitiskt motiverat stöd bör enligt nämnden regleras och administreras i särskild ordning och inte inordnas i ett presstöd som utformats från presspolitiska utgångspunkter.

Skälen för mitt förslag: Stödet till tidningar på andra språk än svenska går till utgivning av tidningar och tidskrifter för invandrare. Somjag nämnt i det föregående föreslås de statliga åtgärderna i fortsättningen i större utsträckning inriktas på invandrares medlemsorganisationer och mindre på olika. enskilda verksamheter för invandrare.

Mot denna bakgrund anser jag att det särskilda tidningsstödet bör av- vecklas. Det bör ankomma på resp. invandrarorganisation att avgöra hur statsbidraget bör fördelas på olika ändamål inom den totala verksamheten. De bidragsmedel som hittills avsett stöd till tidningar på andra språk än svenska bör i huvudsak användas för finansieringen av den föreslagna nya stödmodellen.

Den av mig förordade avvecklingen av det särskilda tidningsstödet är således ett led i en nyordning där tonvikten läggs på invandrares medlems- organisationer. IPOK: s förslag i sammanhanget utgår från delvis andra förutsättningar. Förslagen syftar till åtgärder inom en avgränsad verksam- het, nämligen utgivning av tidningar och tidskrifter för invandrare. Mot denna bakgrund finner jag det mindre befogat att närmare behandla kom- mitténs förslag till ändrad utformning av de olika stödordningarna.

Vissa skäl talar dock enligt min mening för att ett särskilt stöd även fortsättningsvis bör lämnas till sådana publikationer som har en mer speci- ell ställning vad gällcr utgivningens karaktär eller organisationsanknyt- ning.

Som jag nämnt i det föregående kan en allmän nyhetstidning på annat språk än svenska få produktionsbidrag inom det allmänna dagspresstödet, förutsatt att angivna villkor uppfylls. En tidning som uppfyller press- stödskraven rörande abonnerad upplaga, periodicitet m.m. representerar ett ekonomiskt åtagande som är mycket omfattande i förhållande till vad som normalt gäller för invandrarorganisationers tidningsutgivning.

En allmän nyhetstidning riktar sig vidare till en större krets än andra. organisationsutgivna publikationer. Den har en bredare inriktning och täcker ett stort informationsområde. Den svarar enligt presstödsförord- ningens definition för reguljär nyhetsförmedling och/eller allmän politisk opinionsbildning. Dessa förhållanden belyser den allmänna nyhetstidning- ens särskilda betydelse för den demokratiska processen.

Av dessa skäl anserjag att allmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska även i fortsättningen bör kunna få statligt stöd. Det sker lämpligen genom att de ges rätt till fullt produktionsbidrag inom dagspresstödet enligt reglerna för detta stöd.

Utöver de allmänna reglerna bör dock enligt min mening vissa särskilda Prop. 1985/86:98 villkor även fortsättningsvis gälla för dessa tidningar. Särskilda regler har tillämpats på allmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska sedan tidningsstödet infördes år l977. Motivet för dessa regler är att garantera att stöd endast utgår till sådana tidningar som riktar sig till invandrare i Sverige. Reglerna tjänar stödets huvudsyfte. nämligen att skapa bättre förutsättningar för information, debatt och opinionsbildning bland invand- rare i Sverige.

För att komma i fråga för produktionsbidrag bör således tidningens text i huvudsak vara skriven på annat språk än svenska. Tidningen bör vända sig till invandrare och språkliga minoriteter i Sverige. Tidningen bör ha sin huwdredaktion i Sverige och minst 90% av upplagan bör vara spridd i Sverige. Slutligen bör tidningen till övervägande del innehålla nyheter och annan information samt debatt om förhållanden i Sverige.

Förslaget att låta allmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska söka stöd ur det allmänna presstödet innebär att ansökningar om bidrag från sådana tidningar kommer att behandlas i samma ordning som ansök- ningar från svenskspråkiga dagstidningar. Förslaget medför att de statliga stödåtgärderna för allmänna nyhetstidningar samordnas och förenklas och innebär därmed en ökad likställighet mellan olika typer av dagstidningar.

Jag föreslår att stödet till dagspressen höjs för att lämna utrymme-för fullt produktionsbidrag även till allmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska. Jag beräknar ett medelsbehov för ändamålet på sammanlagt 1.3 milj. kr.för budgetåret 1986/87.

1 övrigt villjag anföra följande. IPOK har bl.a. föreslagit att invandrares medlemstidskrifter bör inordnas i stödet till organisationstidskrifter. Rege- ringen hari budgetpropositionen l986 (prop. 1985/86: 100 bil. 10) föreslagit att detta stöd avvecklas. ] anslutning till förslaget har regeringen förordat att stödet till kulturtidskrifter höjs med 7 milj. kr. för att bereda plats även för vissa organisationstidskriftcr inom stödet.

Som jag nämnt i det föregående får även invandrartidskrifter kulturtid- skriftsstöd. En ökad bidragsram lämnar större möjligheter för statligt bi- drag till sådana tidskrifter som kulturrådet bedömer vara i behov av stöd och som uppfyller angivna stödvillkor.

IPOK har också föreslagit att invandrarverket får disponera ] milj. kr. för stöd till särskilda tidskrifter. som inte kan få bidrag ur befintliga tidnings- och tidskriftsstöd. och till annan medieverksamhet. Medlen be- räknas av IPOK under en post för information till invandrare samt till mediestöd.

Jag vill i detta sammanhang nämna att statsrådet Gradin i det föregående bl. a. har föreslagit en fortsatt möjlighet till statligt stöd för vissa särskilda former av publikationsverksamhet för invandrare. Genom förslaget för- stärks förutsättningarna för en effektiv information om och bland invand- rare.

4 Hemställan Prop. 1985/86:98

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att 1. godkänna vad jag förordat i fråga om stödet till tidningar på andra språk än svenska, 2. godkänna de av mig förordade ändringarna i grunderna för stöd till dagspressen. 3. till Stöd till dagspressen under åttonde huvudtiteln för budget- året 1986/87. utöver vad som har föreslagits i prop. 1985/86: 100 bil. 10. anvisa ett förslagsanslag av | 300000 kr.

J ustitiedepartementet -Pr0p- 1985/86:98

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986

Föredragande: statsrådet Wickbom

Anmälan till proposition om invandrarpolitiken

] Inledning

Kampen mot diskriminering av invandrare och annan etnisk särbehandling måste föras på många olika sätt. Ett av dessa är lagstiftning.

Statsrådet Gradin har tidigare översiktligt redogjort för hur man med lagstiftningens hjälp skall kunna motverka diskriminering på etnisk grund. Hon har också nämnt att jag återkommer till frågor med anknytning till brottet olaga diskriminering i 16 kap. 9 & brottsbalken (BrB).

Diskrimineringsutredningen (särskild utredare f.d. generaldirektören Kjell Öberg) lämnade på sommaren 1984 över delbetänkandet (Ds A 1984: 7") Om olaga diskriminering. Betänkandet innehåller bl. a. förslag till ändringar i brottsbalkens bestämmelse om olaga diskriminering och i ska- deståndslagen (1972: 207). Betänkandet har remissbehandlats. Utredning- cns sammanfattning och lagförslag samt en sammanställning av remiss- svaren bör fogas till propositionen som bilagorna 8. 8 A och I I . 1 en skrivelse till arbetsmarknadsdepartementet i november 1984 föreslog ut- redningen ytterligare en ändring i straffbestämmelsen om olaga diskrimine- ring. Även skrivelsen har remissbehandlats. Skrivelsen bör som bilaga 9 fogas till propositionen. En sammanställning över remissvaren över skri- velsen finns intagna i propositionens bilaga 11.

Regeringen beslutade den 23 januari 1986 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till ändring i brottsbalken m.m. Förslagen hade upprättats i justitiedepartementet på grundval av diskrimineringsutredningens ovan redovisade betänkande och skrivelse. De lagförslag som remitterats till lagrådet bör fogas till propositionen som bilaga 15 .

Lagrådet har i sitt yttrande. som bör fogas till propositionen som bilaga 16. inte haft någon erinran mot de föreslagna lagändringarna. I ett avseen— de har lagrådet emellertid förordat att förslaget kompletteras (se avsnitt 2.1.3).

Jag kommer här att ta upp de nu berörda lagförslagen. Några andra frågor som berörts av utredningen i betänkandet har redan behandlats av statsrådet Gradin (avsnitt 4; här avses frågor om SlV:s roll och om information till invandrare och svenskar). De förslag i betänkandet som i övrigt rör rättsväsendet tar sikte på mindre ändringar i rutinerna som inte påkallar något ställningstagande av statsmakterna. Jag skall emellertid i det följande något beröra även dessa frågor.

I fråga om gällande rätt och utredningens kartläggning av tillämpningen Prop. 1985/86:98 av den lämnar jag översiktliga uppgifter i det följande. I huvudsak får jag dock hänvisa till betänkandet och skrivelsen. Detsamma gäller i fråga om de närmare överväganden som redovisas där.

Hänvisningar till US11

2 Allmän motivering 2.1 Olaga diskriminering 2.1.1 Allmänt Gällande rätt

[ brottsbalken (BrB) finns två bestämmelser som direkt tar sikte på särbe- handling på etnisk grund.

Enligt 16 kap. 8 & BrB skall den som offentligen eller eljest i uttalande eller annat meddelande som sprids bland allmänheten hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspel- ning på ras. hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse dömas för hets mot folkgrupp . Straffet är fängelse i högst två år eller. om brottet är ringa, böter. Brottet hets mot folkgrupp finns också medtaget i tryckfrihetsförordningens uppräkning av tryckfrihetsbrott (7 kap. 4 % 8).

Den allmänna straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp tillkom år 1948. Den ändrades när brottsbalken infördes år 1965 och därefter år 1971 i samband med att Sverige tillträdde FN:s rasdiskrimineringskonvention. Sin nuvarande lydelse fick bestämmelsen år 1982 efter ändringsförslag av diskrimineringsutredningen (prop. 1981/82: 58. JuU 41, rskr 222. KU 24, rskr 221. KU 1982/83: 1. rskr 1). I enlighet med önskemål som riksdagen uttalade i 1982 års lagstiftningsärende har frågan om utformningen av straffbestämmelsen därefter på nytt övervägts av yttrandefrihetsutredning- en. I sitt huvudbetänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten (s. 191) förordar utredningen en viss ändring i bestämmelserna om hets mot folk- grupp. Vidare bör nämnas att diskrimineringsutredningen i slutbetänkan- det (SOU 1984z55) 1 rätt riktning har återkommit till brottsbalksbestäm- melsen rörande hets mot folkgrupp. Utredningen föreslår där ett tillägg till paragrafen som innebär att man straffbelägger bildande av eller deltagande i organisationer vars verksamhet främjar eller uppmanar till förföljelse på etnisk grund. Det är min avsikt att aktualisera frågan om utformningen av brottsbe- skrivningen avseende hets mot folkgrupp i samband med den vidare bered- ningen av yttrandefrihetsutredningens betänkande. Jag tar därför inte upp den frågan nu. Den andra bestämmelsen i brottsbalken som straffbelägger diskrimine- ring på etnisk grund är föreskriften om olaga diskriminering . Straffbe- stämmelsen. som är intagen i 16 kap. 9 & BrB. lyder:

Näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på grund av hans ras. hudfärg. nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att icke gå honom till hända på de villkor näringsidkaren i sin 111

verksamhet tillämpar i förhållande till andra. dömes för olaga diskrimine- Prop. 1985/86:98 ring till böter eller fängelse i högst sex månader.

Vad i första stycket sägs om näringsidkare äger motsvarande tillämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar samt på den som är anställd i allmän tjänst. vari han har att gå allmänheten till handa.

För olaga diskriminering dömes även anordnare av allmän samman- komst eller offentlig tillställning och medhjälpare till sådan anordnare. om han diskriminerar någon på grund av hans ras. hudfärg. nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att vägra honom tillträde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra.

Straffbestämmelsen infördes år 1971 när Sverige anslöt sig till rasdiskri- mineringskonventionen (prop. 1970: 87, lLU 41. rskr 261). Sveriges an- slutning till denna konvention (texten finns intagen bl.a. i Ds A 1984z7 bilaga 2) föregicks av att en särskild kommitté undersökte vilka krav på svensk lagstiftning mot rasdiskriminering som konventionen ställde. På grundval av kommitténs betänkande (SOU 1968: 68) Lagstiftning mot ras- diskriminering beslutades dels. som förut berörts. ändringar i bestämmel- serna om hets mot folkgrupp, dels införandet i brottsbalken av straffbe- stämmelsen om olaga diskriminering (ursprungligen i 16 kap. 8 a &, numera i 16 kap. 9 5).

Rättstillämpningen

Diskrimineringsutredningen har undersökt handläggningen inom rättsvä- sendet av — i princip alla anmälningar som under tiden den 1 januari 1973 — den 1 september 1983 har kommit in till polisen och där registrerats med hets mot folkgrupp eller olaga diskriminering som huvudbrott. Det totala antalet sådana anmälningar var 385. varav 133 gällde olaga diskrimi- nering.

Utredningen har bl.a. konstaterat att av anmälningarna rörande olaga diskriminering endast åtta fall lett till åtal. Av de 133 anmälningarna har 85 fall av polisen redovisats för åklagare som i sin tur beslutat att inte väcka åtal i 77 av dessa fall. De siffror som gäller hets mot folkgrupp företer en liknande bild. '

Mot bakgrund av sin kartläggning kritiserar utredningen polis och åkla— gare på flera punkter.

Mot polisens handläggning riktas främst den anmärkningen att polis— myndigheterna i betydande utsträckning har avskrivit ärendena angående de aktuella brotten i stället för att överlåta ledningen av förundersökningen på åklagarmyndigheterna, när så enligt utredningens mening borde ha skett. Enligt 23 kap. 3 få första stycket rättegångsbalken skall nämligen ledningen av en förundersökning. som inletts av en polismyndighet. över— tas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet bl. a. i det fallet att saken inte är av enkel beskaffenhet. Utredningen framhåller också som sin uppfattning att handläggningstiderna hos polisen är långa.

Utredningens kritik mot åklagarna gäller främst resultatet av åklagarnas åtalsprövning. 1 ett antal beskrivna fall (betänkandet 5. 98—107) anser ”2

utredningen att åklagarens beslut att avskriva ärendet och alltså inte väcka åtal har varit felaktigt.

Vid remissbehandlingen har utredningens kartläggning av rättstillämp- ningen tagits upp främst av berörda instanser inom rättsväsendet. Rikspo- lisstyrelsen vitsordar att polismyndigheter ej bör fatta beslut om att lägga ned påbörjade förundersökningar på den grunden att en viss handling inte bedöms utgöra brott eller med hänvisning till att ett brott inte är styrkt. I övriga frågor har utredningens slutsatser av sin kartläggning utsatts för stark kritik. Riksåklagaren har låtit göra en egen genomgång av de mål i vilka utredningen riktat särskild kritik mot åklagarnas beslut. Han anför att genomgången ger vid handen att det visserligen kan finnas utrymme för annan bedömning än den som kommit till uttryck i något av fallen men också att kritiken i långa stycken skjuter över målet.

För egen del harjag med intresse tagit del av utredningens kartläggning. Den visar att antalet anmälningar är få och att antalet fall som går vidare till domstol är ännu mycket färre. Vidare ger den uppslag till tänkbara änd- ringar både vad gäller lagstiftningens utformning och i fråga om handlägg- ningsrutincr.

Innan jag går över till att behandla de olika lagförslag som utredningen lägger fram villjag kort beröra utredningens kritik mot polis och åklagare.

Huvudpunkten i utredningens kritik mot polisen är att polisen sägs i en inte obetydlig omfattning felaktigt ha avskrivit ärenden angående hets mot folkgrupp och olaga diskriminering i stället för att redovisa dem för åklaga- re. Av utredningens redovisning framgår cmellertid att avskrivningsbeslu- tet i de flesta fallen (138 av 184) har fattats i form av beslut att inte inleda förundersökning. Om en polismyndighet. när den har att avgöra om förun- dersökning skall inledas. finner att en anmäld gärning inte är brottslig. gäller ingen skyldighet att redovisa ärendet för åklagare före ett avskriv- ningsbeslut. ] överensstämmelse med vad rikspolisstyrelsen har angett i sitt remissyttrande synes det däremot som regel inte ankomma på polisen utan på åklagare att besluta om att lägga ned en påbörjad förundersökning med hänvisning till att den aktuella gärningen inte bedöms som brottslig eller inte anses vara tillräckligt bevisad (jfr ävenjustitieombudsmannen JO: s -— ämbetsberättelse 1982/83 5. 104).

Liksom utredningen villjag också gärna understryka vikten av att hand- läggningstiderna i de aktuella ärendena inte blir för långa hos polisen. Det bör emellertid nämnas att JO i sitt remissvar avgett omdömet att hand- läggningstiderna i dessa ärenden enligt hans mening är överraskande korta.

Såvitt gäller utredningens kritik mot åklagarna för felbedömningar har riksåklagaren som nämnts efter en genomgång av de aktuella ärendena funnit att kritiken skjuter över målet. Därvid har riksåklagaren bl.a. fram- hållit att utredningen ofta synes ha bortsett från processuella regler, t.ex. att åtal inte kan väckas om tillräcklig bevisning saknas.

Sammanfattningsvis harjag svårt att se att det tillgängliga materialet ger underlag för någon mer allvarlig kritik mot handläggningen av ärenden rörande etnisk diskriminering hos polis och åklagare. Jag vill emellertid framhålla att ärenden om etnisk diskriminering ofta är känsliga och svåra att bedöma ur flera aspekter. Det kan därför vid prioriteringen av polisens

arbete finnas en risk för att de blir styvmoderligt behandlade. Detta skulle givetvis inte vara godtagbart. Jag anser mig kunna utgå från att så inte kommer att ske men kommer ändå att följa utvecklingen noga.

2.1.2 Det straffbara området (diskriminering i allmän tjänst)

Mitt förslag: Den som är anställd i allmän tjänst skall omfattas av straffbestämmelsen om olaga diskriminering inte bara när det — som för närvarande — är fråga om sådan tjänst i vilken denne har att gå allmänheten till handa. Avsikten med denna utvidgning av det straff- belagda området är att någon omotiverad skillnad i ansvarshän- seende inte skall råda mellan olika grupper av anställda i allmän tjänst.

Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att orden "vari han har att gå allmänheten till handa" byts ut mot "när han går allmänheten till handa". 1 sak överensstämmer det förslaget väsentligen med mitt.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget i sak. Några anser att den föreslagna lagtexten börjusteras.

Skälen för mitt förslag: Brottet olaga diskriminering i 16 kap. 9 & BrB kan begås av olika grupper av personer. Genom första stycket straffbeläggs att en näringsidkare diskriminerar någon på etnisk grund genom att inte gå honom till handa på de villkor näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra. Enligt andra stycket skall motsvarande gälla den som är anställd i näringsverksamhet eller som annars handlar på en nä- ringsidkares vägnar. Vidare skall enligt andra stycket motsvarande gälla även den som är anställd i en sådan allmän tjänst. vari han har att gå allmänheten till handa. I tredje stycket slutligen finns bestämmelser om diskriminerande handlande från dem som anordnar allmänna samman- komster eller offentliga tillställningar eller medhjälpare till sådana anord- nare.

Alla som är anställda i allmän tjänst träffas alltså inte av straffbudet. Detta är tillämpligt bara i den mån den anställde i sin tjänsteutövning har att på något sätt gå allmänheten eller särskilda personkategorier till handa. Bestämmelsen gäller tillhandahållandc av tjänster både av det slag som också näringsidkare erbjuder. exempelvis sjukvård. och av den art som endast finns i allmän verksamhet. t.ex. olika former av service inom socialtjänsten eller vid domstolar. Det straffbara området är begränsat till själva tjänsteutövningen. Avsikten med denna begränsning är att interna mellanhavanden i företag eller inrättningar. exempelvis sådana som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. inte skall omfattas av bestämmelsen (prop. 1970: 87 s. 39 och 76).

Enligt diskrimineringsutredningen måste det betraktas som osäkert vilka offentligt anställda som kan freda sig mot anklagelser om olaga diskrimine- ring genom att hävda att de i sin tjänsteutövning inte har att gå allmänheten till handa. I den mån kontakter uppstår mellan invandrare och offentligt

anställda som inte har sådana uppgifter bör enligt utredningen ändå det kravet kunna ställas att de anställda inte skall diskriminera. Utredningen nämner som exempel att en tjänsteman inte bör få vägra lämna en upplys- ning till en person endast på grund av dennes etniska tillhörighet. För att man skall nå det åsyftade resultatet föreslär utredningen att uttrycket "vari han har att gå allmänheten till handa” ersätts med "när han går allmänhe- ten till handa”.

För egen del vill jag framhålla att de som är anställda i allmän tjänst enligt 15 kap. 4 li sekretesslagen (1980: 100) i regel är skyldiga att gå enskilda till handa genom att lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Även av andra bestämmelser i sekretesslagen (15 kap. 10—12 5.5) och i andra författningar. t.ex. förordningen (1980c900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, framgår skyldigheten för de offentligt anställda att gå allmänheten till handa genom att lämna upplys- ningar och på annat sätt. Jag avser att senare i dag föreslå regeringen att framlägga en proposition med förslag till ny förvaltningslag i vilken jag har ingående behandlat frågan om myndigheternas serviceskyldighet och hur denna skall komma till ett ännu tydligare uttryck i lag.

Om man mot denna bakgrund ser saken så att det föreligger en generell skyldighet för offentliganställda att gå allmänheten till handa, skulle en ändring enligt diskrimineringsutredningens förslag kunna synas överflödig. Även den nuvarande bestämningen av paragrafens räckvidd i aktuellt hänseende skulle i såfall kunna avvaras. Det är emellertid att märka att i de bestämmelserjag nämnt skyldigheten att på olika sätt hjälpa allmänhe- ten äläggs myndigheten som sådan. inte enskilda tjänstemän. På grund av den interna arbetsfördelning som kan gälla är det naturligtvis ofta så att vissa tjänstemän kan sägas ha att gå allmänheten till handa. medan andra inte kan anses ha detta som någon egentlig uppgift. Särskilt när det gäller den mera allmänt hållna förpliktelsen att ge allmänheten service i form av upplysningar kan gränsen i detta hänseende mellan olika grupper av än- ställda vara oklar.

Det nu sagda är ett skäl att utvidga brottsbeskrivningen till att generellt gälla fall då den som innehar allmän tjänst på grund av någons ras. hudfärg eller liknande omständighet inte går denne till handa på samma villkor som tjänstemannen tillämpar gentemot andra och detta oavsett om tjänsteman- nen varit skyldig att lämna service eller inte. Jag delar nämligen självfallet utredningens ståndpunkt att det i alla situationer får anses helt oaccepta- belt om en offentlig tjänsteman i sin tjänsteutövning diskriminerar olika enskilda på etnisk grund.

Ett ytterligare skäl för attjustera bestämmelsen i den riktning utredning- en föreslår är att enligt dennas undersökningar (se t. ex. slutbetänkandet SOU 1984z55 1 rätt riktning. kap. 2) den diskriminering som invandrare anser vara den mest påtagliga är den som uppfattas äga rum från myndig- heters sida. Enjustcring i straffbestämmelsen om olaga diskriminering kan mot denna bakgrund fylla en funktion genom att markera att diskrimine- ring på etnisk grund är generellt otillåten för alla som i allmän tjänst går enskilda till handa. Jag ansluter mig alltså till utredningens förslag att kriminaliseringen bör ta sikte på de anställda i allmän tjänst som faktiskt

går allmänheten till handa och alltså inte bara på dem som kan sägas ha detta som en egentlig arbetsuppgift.

Enligt min mening bör dock ändringen i lagtexten göras på ett annat sätt än utredningen har förordat. Den straffbara handlingen beskrivs f.n. som "att inte gå någon till handa" på de villkor som tillämpas i förhållande till andra. dvs. en underlåtenhet. Enligt förarbetena (prop. 1970: 87 s. 39) kan en sådan underlåtenhet manifestera sig på olika sätt. Den kan komma till uttryck genom "uttalande. åtbörd. våldshandling eller annat positivt förfa- rande". varigenom den drabbade inte får den vara. tjänst etc. som han önskar. Men underlåtenheten kan också ådagaläggas genom passivitet.

Om man vill slopa den begränsning som andra styckets bisats medför och samtidigt vill undvika en lagtext som utesluter ansvar vid ren passivi— tet. bör man enligt min mening låta bisatsen helt utgå. Resultatet blir då, när man ställer samman första och andra styckena. att diskrimineringsför- budet kommer att gälla den som är anställd i allmän tjänst och i tjänsten diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg. nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att inte gå honom till handa på de villkor den anställde i tjänsten tillämpar i förhållande till andra. Jag föror- dar denna lösning.

2.1.3 Det straffbara området (diskriminering i "allmänt uppdrag”)

Mitt förslag: Kretsen av personer som kan begå brottet olaga diskri- minering utvidgas till att omfatta även den som innehar allmänt uppdrag.

Utredningens förslag: 1 sin särskilda skrivelse har utredningen förordat att även politiskt förtroendevalda skall vara underkastade ansvar för olaga diskriminering. om de diskriminerar när de går allmänheten till handa.

Remissinstanserna: Förslaget har i allt väsentligt fått ett positivt motta- gande. Justitiekanslern (JK) och kammarrätten i Jönköping avstyrker dock förslaget med hänvisning till bl. a. att de förtroendevalda bör handla under politiskt, inte straffrättsligt ansvar.

Skälen för mitt förslag: Av redogörelsen i det närmast föregående avsnit- tet har framgått vilka grupper av personer som kan göra sig skyldiga till brottet olaga diskriminering. Av personer inom den offentliga verksamhe- ten kan bara den som är "anställd" i allmän tjänst begå ett sådant brott, däremot inte den som har någon form av offentligt uppdrag.

Den nämnda skillnaden har uppmärksammats av diskrimineringsutred- ningen när utredningen behandlat några fall av ifrågasatt diskriminering på bostadsmarknaden. Likartat handlande bedöms här rättsligt på skilda sätt beroende på vem som svarat för de diskriminerande åtgärderna.

Den näringsidkare som ägnar sig åt att hyra ut bostäder men som vägrar att hyra ut till en person på grund av dennes etniska tillhörighet gör sig skyldig till olaga diskriminering (jfr rättsfallet NJA 1979 s. 657. som gällde styrelseledamöter i en bostadsrättsförening'). På motsvarande sätt torde

också en tjänsteman på en kommunal bostadsförmedling som av angiven orsak vägrar att anvisa någon en bostad göra sig skyldig till olaga diskrimi- nering. Om däremot samma beslut skulle fattas av en kommunal bostads- förmedlingsnämnd. skulle detta förfarande inte vara straffbart, eftersom nämndens ledamöter inte är "anställda" i allmän tjänst.

Diskrimineringsutredningen anser att det inte är godtagbart att en och samma handling är straffbar när den begås av en tjänsteman men straffri när den begås av en förtroendevald politiker. Utredningen föreslår därför att straffbestämmelsen ändras så att olaga diskriminering kan begås inte bara av den som är anställd i allmän tjänst utan även av den som ”innehar allmänt uppdrag”.

[ lagrådsremissen redovisade jag en annan bedömning än utredningen. Jag underströk där att jag naturligtvis delade utredningens värdering att ett handlande från exempelvis en kommunal bostadsförmedlingsnämnds sida som strider mot de värderingar som ligger till grund för diskrimineringsför— budet inte är godtagbart. När det gäller beslut av politiska organ ansåg jag att den principiella utgångspunkten dock måste vara att ledamöterna fattar besluten under politiskt. inte straffrättsligt ansvar. Det kunde visserligen finnas anledning att mera generellt kartlägga behovet av åtgärder för att stärka respekten för rättsordningens begränsningar av kommunernas prin— eipiella frihet att besluta i sina egna angelägenheter. Jag hänvisade också till att chefen för civildepartementet inom kort avser att anmäla frågan om att ge en särskild utredare ett uppdrag av denna innebörd. Vissa frågor med anknytning till den antydda problematiken torde också komma upp i anslutning till riksdagens behandling av JO-utredningens betänkande (SOU 1985: 26) JO-ämbetet. Jag ansåg mot denna bakgrund att man inte i det nu aktuella lagstiftningsärendet lämpligen borde ta upp frågan om att införa någon-ny straffbestämmelse som mer eller mindre direkt tar sikte på beslut som fattas av politiskt valda instanser.

Jag erinrade vidare i sammanhanget om att ett beslut av en kommunal nämnd av den innebörd diskrimineringsutredningen angett som utredning— en själv påpekat torde kunna överklagas genom kommunalbesvär och ändras med hänvisning till att det vilar på orättvis grund (7 kap. 1 5 första stycket 5 och 2 & kommunallagen, 1977: 179, och 1 kap. 9 & regeringsfor- men). Ytterligare påpekade jag att de förtroendevalda i kommunerna med undantag för ledamöter i beslutande församlingar som exempelvis kommunfullmäktige — är fullt ut underkastade bestämmelserna om oriktig myndighetsutövning i 20 kap. ] & BrB. Vissa möjligheter finns alltså. enligt vadjag framhöll i remissen. redan i dag att komma till rätta med den typ av diskriminerande beslut som utredningen avser.

Lagrådet har för sin del ansett mitt ställningstagande i den aktuella .krimininaliseringsfrågan mindre väl förenligt med det bestämda avstånds- tagande till alla former av diskriminering på etnisk grund som kommit till uttryck i såväl den nu aktuella lagrådsremissen som i remissen med förslag till åtgärder för att motverka etnisk diskriminering. Lagrådet har påpekat att frågan visserligen har begränsad praktisk betydelse eftersom förtroen- devalda sällan torde gå enskilda till handa på ett sätt som ärjämförligt med vad som sker i näringsverksamhet, vilket är en förutsättning för att straff-

bestämmelsen mot olaga diskriminering skall vara tillämplig. Enligt lagrå- dets mening är den omständigheten att innehavaren av ett politiskt upp- drag handlar under politiskt ansvar inte något skäl för att han skall undgå straffrättsligt ansvar för handlingar som han företar mot enskilda. liite heller den kommande utredningen har lagrådet ansett vara ett avgörande argument för att avstå från att utvidga tillämpningsområdet av straffbe— stämmelsen.

Med anledning av lagrådets uttalanden villjag framhålla att straffansvar för politiskt förtroendevalda för åtgärder som vidtagits i denna egenskap är en komplicerad fråga med många aspekter. Jag har emellertid förståelse för lagrådets synpunkter. Det kan synas otillfredsställande att i detta avseende skilja på det ansvar som kan drabba tjänstemän respektive politiskt för- troendevalda för samma gärning. låt vara att frågan. som lagrådet påpekat. har begränsad praktisk betydelse.

Min utgångspunkt är — som framgått av det tidigare — att all diskrimine- ring på etnisk grund som förekommer från myndigheters sida är oaccepta- bel. 1 och för sig har man givetvis anledning utgå från att exempelvis en kommunal nämnd även utan direkt straffansvar iakttar de grundsatser som kommit till uttryck i rättsordningen genom bestämmelsen om olaga diskri- minering och dess tillämpning i praxis (jfr NJA 1985 s. 226). Skäl kan också anföras för att avvakta den vidare belysning av vissa näraliggande frågor som kan väntas komma till stånd i de ärenden som jag angav i lagrådsre- missen. Lagrådet har emellertid funnit att man inte bör avstå från att i detta sammanhang utvidga tillämpningsområdet för straffbestämmelsen. Jag vill inte motsätta mig detta förslag utan förordar i enlighet härmed att kretsen av personer som kan göra sig skyldiga till olaga diskriminering utvidgas till att omfatta även politiskt valda förtroendemän.

2.1.4 Stral'fskalan

Mitt förslag: Straffmaximum för olaga diskriminering höjs från fäng- else i sex månader till fängelse i ett år.

Utredningens förslag: Straffmaximum för normalbrottet höjs till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa. skall påföljden vara böter.

Remissinstanserna: Förslaget har fått ett blandat mottagande. En rad instanser tillstyrker det men ungefär lika många avstyrker.

Skälen för mitt förslag: Straffet för olaga diskriminering är för närvaran- de böter eller fängelse i högst sex månader. Straffet för hets mot folkgrupp är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa. böter.

Av förarbetena till bestämmelsen om olaga diskriminering framgår att straffskalan för detta brott har fastställts bl.a. efter jämförelse med straff- skalan för förolämpning som är grov (prop. l970:87 s. 76). Vidare utta- lades då att hets mot folkgrupp i regel torde vara att betrakta som ett allvarligare brott än olaga diskriminering.

För min del vill jag instämma i diskrimineringsutredningens uppfattning att den nuvarande. straffskalan är väl låg i förhållande till det straffvärde

som rimligen bör anses vara förenat med diskriminerande handlingar av det slag som är aktuellt här. Det kan. som också har framhållits från flera håll under remissbehandlingen. finnas anledning att ytterligare markera hur allvarligt samhället ser på trakasserier mot medlemmar av etniska eller liknande minoriteter. Vad som i 1970 års lagstiftningsärende uttalades om att hets mot folkgrupp typiskt sett är ett allvarligare brott än olaga diskri- minering har dock alltjämt giltighet. Med hänvisning till det anförda föror- dar jag att maximistraffet för olaga diskriminering höjs till ett års fängelse och att alltså straffskalan kommer att omfatta böter eller fängelse i högst ett är.

Mitt förslag: Den som utsätts för brottet olaga diskriminering skall förutom ersättning för ekonomisk skada — kunna få ersättning för det psykiska lidande han har tillfogats genom brottet (s.k. ideellt

skadestånd). Ändringen sker genom att olaga diskriminering läggs till i skadeståndslagens uppräkning av brott 'som berättigar till sådan

ersättning.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser har tillstyrkt förslaget. JK och några andra instanser har avstyrkt det. Enligt JK är den möjlighet som nu finns att döma ut ideellt skadestånd vid olaga diskriminering tillräcklig.

Skälen för mitt förslag: Om olaga diskriminering består i eller åtföljs av våld mot person eller skadegörelse. är den skadelidande berättigad till ersättning. I 2 kap. 1 & skadeståndslagen (1972: 207) föreskrivs nämligen att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada skall ersätta skadan. Skadestånd för personskada omfattar ersättning för ekonomisk skada bestående i sjukvårdskostnader och andra utgifter samt inkomstförlust. men också för vissa icke-ekonomiska (ideella) skador be- stående i sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägen- hetcri övrigt till följd av skadan (5 kap. 1 5).

Skadestånd med anledning av sakskada omfattar bl.a. ersättning för det skadade föremålets värde. inkomstförlust och annan köstnad till följd av skadan.

Den som utsätts för brottet olaga diskriminering kan Också i vissa fall få ersättning för s.k. ren förmögenhetsskada, dvs. sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada (1 kap. 2 å och 2 kap. 4 5).

Den som blir utsatt för vissa typer av brott kan också få s.k. ideellt skadestånd även när skadan inte har samband med personskada. Enligt 1 kap. 3 & skadeståndslagen skall nämligen lagens bestämmelser om skyl- dighet att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom vissa typer av brottsliga gärningar. De brotts- typer som nämns i paragrafen är brott mot den personliga friheten. annat

ofredande som innefattar brott. brytande av post- eller telehemlighet. intrång i förvar eller olovlig avlyssning eller ärekränkning eller dylik brottslig gärning.

1 skadeståndslagens förarbeten (prop. 1972z5. s. 568 ff.) har utförligt kommenterats vilka brottsliga gärningar som avses i paragrafen och som alltså kan berättiga till ersättning för lidande. Beträffande brotten hets mot folkgrupp och olaga diskriminering uttalas (s. 571) att de i och för sig torde falla utanför regleringen i 1 kap. 3 & men att den brottsliga gärningen samtidigt kan innefatta ärekränkning av enskild person och då omfattas av regleringen.

Frågan om den som utsatts för olaga diskriminering har rätt till ersätt- ning för psykiskt lidande har i ett fall avgjorts av högsta domstolen. 1 det tidigare nämnda rättsfallet NJA 1979 s. 657 fann högsta domstolen att styrelseledamöter i en bostadsrättsförening hade gjort sig skyldiga till olaga diskriminering genom att i ett förhandsbesked avstyrka att en med- lems bostadsrätt överläts till en turkisk medborgare. Men högsta domsto- len fann vidare att det brottsliga förfarande som styrelseledamöterna gjort sig skyldiga till inte kunde anses innefatta en sådan kränkning av den turkiske medborgaren personligen att det fanns grund för dennes yrkande om ersättning för psykiskt lidande.

Med hänvisning bl. a. till utgången i det nämnda rättsfallet har diskrimi- neringsutredningen föreslagit att förutsättningarna för att kunna döma ut ett ideellt skadestånd vidgas till att omfatta alla fall där någon utsatts för brottet olaga diskriminering.

Att diskriminera någon på grund av hans eller hennes etniska tillhörighet är uppenbarligen ett handlingssätt som ligger mycket nära de brottsliga handlingar som enligt gällande rätt grundar rätt till ersättning för psykiskt lidande. Sådan ersättning kanju f.ö. redan i dag utgå vid olaga diskrimine- ring. om gärningen innefattar t. ex. ett sådant kränkande eller annat skymf- ligt beteende mot brottsoffret som avses i brottsbalkens bestämmelser om ärekränkningsbrott (5 kap.). Den utvidgning utredningen har förordat lig- ger således väl i linje med de principer som hittills tillämpats och med den nuvarande regleringen.

En regel som den föreslagna framstår som jag ser det som en befogad markering av samhällets syn på den aktuella brottsligheten. En sådan regel skulle också tillsammans med andra åtgärder kunna bidra till att motverka brottet olaga diskriminering. För den som ändå drabbas av brottet skulle ersättningen bidra till att ge viss upprättelse för det lidande som han har fått utstå.

Av de skäl somjag här nämnt ansluterjag mig. liksom flertalet remissin- stanser har gjort, till utredningens förslag. I enlighet med vad utredningen har förordat bör ändringen ske genom att brottet olaga diskriminering läggs till i uppräkningen av brott i 1 kap. 3 ä skadeståndslagen.

Jag vill tillägga att motsvarande ändring inte kan ske beträffande brottet hets mot folkgrupp. eftersom någon målsägande inte kan finnas vid det brottet (jfr NJA 1978 s. 3). Däremot kan naturligtvis en gärning som är straffbar som hets mot folkgrupp också innefatta ett sådant brott som anges i 1 kap. 3 & skadeståndslagen och därför vara rättslig grund för att döma ut ersättning för lidande.

2.3. Ikraftträdande Prop. 1985/86:98

Lagförslagen bör träda i kraft den 1 juli 1986. Några övergångsbestäm- melser torde inte behövas.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med vadjag nu har anfört har inomjustitiedepartementet upprät- tats förslag till

1. lag om ändring i brottsbalken.

2. lag om ändring i skadeståndslagen (1972: 207). Förslagen är fogade till propositionen som nr 3 och 4.

4 Specialmotivering 4.1 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken 16 kap. 9 t

1 paragrafen har gjorts tre sakliga ändringar (jfr avsnitten 2.1.2. 2.1.3 och 2.1.4 i den allmänna motiveringen). Dessutom har några redaktionella ändringar gjorts.

1 första stycket har straffskalan höjts från böter eller fängelse i högst sex månader till böter eller fängelse i högst ett år. Ändringen torde medföra bl.a. att bötesnivån för de fall där böter även i fortsättningen bedöms kunna komma i fråga kommer att höjas.

1 andra stycket har två sakliga ändringar gjorts. Den första innebär att uttrycket "vari han har att gå allmänheten till handa” har utgått. Straffbe- stämmelsen träffar därför i fortsättningen anställda i allmän tjänst som faktiskt går allmänheten till handa. Mera fullständigt uttryckt träffar be- stämmelsen den som är anställd i allmän tjänst och i tjänsten diskriminerar någon på grund av hans ras. hudfärg. nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att inte gå honom till handa på de villkor den anställde i tjänsten tillämpari förhållande till andra.

1 andra stycket har vidare gjorts ett tillägg som innebär att den som innehar ett allmänt uppdrag omfattas av bestämmelsen. Det medför att politiskt valda förtroendemän i exempelvis en kommunal nämnd genom beslut som de fattat i denna egenskap kan göra sig skyldiga till olaga diskriminering. Frågan hur den straffbara handlingen kan komma till ut- tryck har berörts i den allmänna motiveringen.

En gärning som är straffbar enligt detta stycke kan också falla under straffbestämmelsen om myndighetsmissbruk i 20 kap. l & BrB. Av sista stycket i den paragrafen framgår att i ett sådant fall bestämmelsen om olaga diskriminering skall tillämpas.

De redaktionella ändringarna i paragrafens andra stycke är avsedda endast som förtydliganden.

1 kap. 3å

Ändringen innebär att paragrafens bestämmelser om ersättning för lidande blir tillämpliga också vid brottet olaga diskriminering enligt 16 kap. 9 & BrB. 7

Beträffande bl. a. frågor om hur ersättning för lidande skall beräknas kan hänvisas till uttalanden i förarbetena vid paragrafens tillkomst (prop. 1972: 5 s. 572).

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställerjag att regeringen föreslår riksdagen att anta de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna ändringar.

lx)

Sammanfattning av invandrarpolitiska kommitténs slutbetänkande (SOU 1984: 58) Invandrar- och minoritetspolitiken

Inledning

Invandrarpolitiska kommittén (IPOK) har tidigare lagt fram delbetänkan- dena (SOU l982:49) Invandringspolitiken Bakgrund. (SOU 1983:29) och Invandringspolitiken — Förslag. vilka innehåller en beskrivning av nuvarande principer. regler och riktlinjer m.m. för den framtida invand- ringspolitiken. Förslagen har legat till grund för förslag i prop. 1983/84: [44 om invandrings- och Hyktingpolitiken. vilken har antagits av vårriksdagen 1984.

I föreliggande slutbetänkande (SOU 1984:58) lägger kommittén fram förslag till åtgärder till stöd för dem som Sverige har tagit och framdeles tar emot som invandrare.

Invandrar- och minoritetspolitikens grundprinciper

Enligt direktiven skall målen jämlikhet. valfrihet och samverkan ligga fast. Dessa fastställdes genom riksdagsbeslutet om invandrar- och minoritets- politiken år 1975. De huvudsakliga kännetecknen för politiken bör enligt kommittén vara att invandrarna ges likvärdiga möjligheter med befolkning- en i övrigt samt kulturell valfrihet. Likvärdiga möjligheter förutsätter sär- skilda insatser från samhällets sida för att överbrygga språkhandikapp och undanröja andra svårigheter för invandrare i den nya miljön. Kulturell valfrihet förutsätter att de som önskar vidmakthålla sitt kulturarv ges samhällets stöd.

De viktigaste förslagen

[ enlighet med direktiven har kommittén inriktat sitt arbete påatt kartlägga och ta fram förslag om stöd till invandrar- och tninoritetsorganisationer. tidningar på andra språk än svenska och på kultursektorn. Detta sker mot bakgrund av en koncentrerad genomgång av målfrågorna.

Därutöver har kommittén gjort en omfattande probleminventering av olika samhällssektorer, pekat på åtgärder som behöver vidtas och även lagt fram vissa förslag. Ökade insatser på invandrar— och minoritetspoliti- kens område måste enligt kommittén generellt göras om det skall bli möjligt att komma närmare de uppställda målen jämlikhet. valfrihet och samverkan.

Här redovisas kort huvudpunkterna i förslagen till organisations— och kulturstöd m. rn. Därefter lämnas en redogörelse kapitelvis.

Kommittén föreslår: —- automatiskt verkande statligt stöd till invandrarnas riksorganisationer

med stödbelopp i regel beroende på antalet betalande enskilda medlem- mar.

— höjning av det totala organisationsstödet från ca 4.5 milj. kr. till 7,5 milj. kr..

— ökad satsning på kulturområdet. vilket bl.a. innebär särskilt stöd utöver vad som kan utgå enligt ordinarie stödformer — för invandrares och minoriteters kulturverksamhet, — markering av kulturrådets roll för invandrares och minoriteters kulturliv samt ökat inflytande för invandrare inom kulturrådets ansvarsområde, — övergång till det allmänna presstödssystemet för press på invandrar- språk med en positiv särbehandling när det gäller villkoren för stöd. —- ökat stöd till invandrarföreningars närradiosändningar samt till annan medieverksamhct.

Mål, allmänna riktå'injer och ansvarsfördelning (kap 1), lnvandrar- och minoritetspolitik — definitioner, statistik och principer (kap 2)

Jämlikhetsmålet innebär samma rättigheter och skyldigheter samt likvär- diga möjligheter för invandrare som för befolkningen i övrigt. Diskrimine- ringsutredningen har behandlat rättigheter och skyldigheter. Invandrarpo- litiska kommittén koncentrerar sig på att diskutera de likvärdiga möjlighe- terna. Grundläggande är därvid att alla invandrare får goda svenskkunska- per. möjlighet till utbildning och ett arbete som motsvarar önskemål och kvalifikationer.

Valfrihetsmålet innebär att samhället ger de invandrare som önskar det ett sådant stöd att de kan bibehålla och vidareutveckla sitt språk och kulturarv. 1 praktiken innebär det enligt kommittén att man utvecklar ett kulturliv med utgångspunkt i kulturarvet från hemlandet. De praktiska och ekonomiska möjligheterna till en sådan utveckling varierar beroende bl.a. på hur stor gruppen är i Sverige.

Kommittén pekar på att det i debatten ofta används ett valfrihetsbegrepp som tar sikte på livets alla områden. Även om invandrare och befolkningen i övrigt bör ha lika stor (eller begränsad) valfrihet i denna vidare mening, är det större risk för konflikter när seder. bruk och levnadssätt från andra länder finns med i bilden. Enligt kommittén kan man inte acceptera sed- vänjor som strider mot svensk lag och bör inte heller acceptera sedvänjor eller normer som avviker från vad samhället klart har tagit ställning för, t. ex. i grundskolans läroplan eller i fråga om demokrati. När kulturkolli- sioner uppstår är det ofta olika uppfattning i frågor av livsåskådningskarak- tär som ligger bakom. I dessa situationer är det nödvändigt för såväl samhällets representanter som medmänniskor i allmänhet att gå varsamt fram, ge avkall på former och söka praktiska lösningar i generös anda. Det gäller att mera se till innehåll och mål och inte konstruera principfrågor som motverkar eller förhindrar lösningar.

Samverkan mellan invandrare och minoriteter och övrig befolkning är det tredje invandrarpolitiska målet. Den tar sin början mellan individer i vardagslivets sammanhang och kan fullföljas i det politiska livet och i organisationslivet i övrigt. t. ex. i samarbete mellan invandrarorganisatio- nerna och samhällsrepresentanter.

Kommittén anser vidare att det är en viktig grundläggande princip att varje sakansvarig myndighet också i fortsättningen har ansvar för alla medborgare inom sitt område. oavsett vilket medborgarskap de har. Det- samma bör gälla för kommuner och landsting och andra samhällsorgan, t. ex. Sveriges Radio AB. "Normalt” ansvariga organ bör alltså ha ansva- ret och "ordinarie" administrativa ordning tillämpas så långt som möjligt. Vad ansvaret innebär för statsmyndigheterna bör komma till uttryck i handlingsprogram. Detta bör bättre än nu klargöras genom författningsreg- lering.

I kapitel 2 lämnas en redovisning av invandringens och invandrarnas fördelning på medborgarskap, ålder etc. Bl.a. pekar kommittén på de demografiska förändringar som innebär att antalet invandrare i pensionsål- dern kommer att öka kraftigt de närmaste decennierna.

Att analysera minoritetsbegreppet med hänsyn till den aktuella situa- tionen i Sverige var ett av kommitténs uppdrag enligt direktiven. Kommit- tén konstaterar att invandrarna i Sverige består av människor som har flyttat hit under de senaste 40—50 åren. Även om många grupper har byggt upp egna infrastrukturer är det uppenbart att de inte kan anses vara språkliga eller nationella minoriteter enligt internationellt synsätt.

Kommittén har med sin referensgrupp. bestående av representanter för 18 invandrarorganisationer. särskilt ingående diskuterat frågan om man skall göra åtskillnad mellan invandrarpolitik och minoritetspolitik. Kom- mitténs slutsats är att någon uppdelning i invandrar- och minoritetspolitik inte bör göras. utan att begreppet också i fortsättningen skall uppfattas som en enhet, invandrar- och minoritetspolitik. som är sammansatt av olika delar. Dessa delar kan i skilda sammanhang behöva betonas. men det ligger ingen fördel i att skilja dem åt vare sig med tidsgränser eller annan generell gränsdragning.

Åtgärder för invandrarnas integrering och för kulturbevarande åtgärder bör alltså vara delar av en sammanhållen invandrar- och minoritetspolitik. Avgörande för vilka insatser som skall göras bör vara behovet av åtgärder.

lnvandrar- och minoritetsorganisationcr (kap 3)

1 kapitlet finns en beskrivning av invandrarorganisationernas framväxt och roll. Enligt uppskattningar finns det i dag i Sverige drygt 1 200 invandrar- och minoritetsföreningar, varav den övervägande delen är organiserade inom ramen för ett 30-tal riksorganisationer. Sammanlagt har de ca 175 000 medlemmar. Finska riksförbundet är störst med för närvarande ca 54000 medlemmar.

Till skillnad från många andra folkrörelser är invandrar- och minoritets- organisationcrna inte specialiserade på ett område utan arbetar med många frågor. sociala och kulturella, idrott och utbildning, barn- och äldrefrågor och mycket annat. Deras medlemskårer omspänner alla åldrar.

Kommittén bedömer att invandrar- och minoritetsorganisationerna un- der överskådlig tid kommer att behålla sin roll som intresseorganisationer med framför allt kulturell och social inriktning. Ekonomiska problem med- för emellertid ofta att de inte kan leva upp till de ambitioner de har att tillvarata sina medlemmars intressen.

lJl

Medinflytande och samverkan (kap 4) Prop. 1985/86:98

] kapitlet ges en översikt över invandrarnas politiska rättigheter och roll i partipolitiken. invandrar- och minoritetsorganisationernas förhållande till det politiska systemet samt samhällets samråd med organisationerna.

Kommittén anser det viktigt att de politiska partierna aktivt arbetar för att invandrare och språkliga minoriteter skall få praktiska möjligheter att delta i partiernas arbete på alla nivåer.

Invandrarnas föreningsliv framhålls i betänkandet som ett viktigt kom- plement till arbetet i de politiska partierna. Kommittén lägger fram förslag till en form av återkommande koncentrerade samråd mellan organisatio- ncr. myndigheter och politiker i invandrar- och minoritetspolitiska frågor.

Arbetsmarknadsfrågor (kap 5)

[ kapitlet lämnas först en redovisning av invandrares situation på arbets- marknaden samt av de särskilda åtgärder som vidtagits. Kommittén pekar på att arbetslöshet nu inte bara drabbar personer som nyligen kommit till Sverige utan även invandrare som bott här länge. Ofta beror detta på att de invandrare det gäller har ensidiga arbetsuppgifter och saknar möjlighet att förbereda sig inför de nya krav som arbetslivet ställer i samband med t. ex. strukturrationalisering.

Ett omfattande system av arbetsmarknads- och utbildningspolitiska ät- gärder syftar till att göra lågutbildade och andra både bland invandrare och befolkningen i övrigt mera konkurrenskraftiga. Kommittén pekar emeller- tid påatt ytterligare insatser behöver göras och föreslår bl. a. försöksverk- samhet i syfte att utöver vad som sker i dag kunna pröva kombinationer av åtgärder inom de utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska åtgärdssystc- men. Arbete och praktik bör t. ex. kunna kombineras med grundvux. och en yrkeskurs inom AMU med praktik eller beredskapsarbete. Inom för- söksverksamheten bör individens behov vara styrande och de administra- tiva begränsningar som nu finns kunna sättas ur spel. Försöksverksamhe- ten föreslås ske i kommuner med flyktingmottagning.

Vidare uttalar kommittén att det är nödvändigt att förstärka arbetsför- medlingarna på invandrartäta orter. AMS bör få i uppdrag att till regering- en redovisa vilka personalresurscr som arbetsförmedlingarna behöver för att ge invandrare adekvat service och vilka möjligheter som finns att omfördela personal för ändamålet.

Bostadsfrågor (kap 6)

Kommittén redovisar kortfattat uppgifter om invandrares boende och tar upp problemet med hög koncentration av många olika invandrargrupper i några kommuner i landet.

I diskussionen har betonats både positiva och negativa effekter av att invandrare koncentreras till vissa bostadsområden. Positivt kan vara att barnomsorg och skola får bättre möjligheter att ge träning och undervis- ning i hemspråk och att kulturell och social verksamhet inom invandrar-

. .. .. . . 126 grupperna far battre underlag, om manga invandrare bor inom samma

bostadsområde. En förutsättning är emellertid då att det inte rör sig om många olika invandrargrupper. Det finns emellertid i ett antal bostadsom- råden ett stort antal invandrare från många olika länder och språkområden, vilka tillsammans utgör en mycket stor del av befolkningen. I sådana fall uppkommer i stället övervägande negativa konsekvenser, främst svårighe- ter att ordna tillfredsställande barnomsorg eller skolgång för barngrupper med många olika hemspråk.

Invandrarnas bocndefrågor måste enligt kommittén lösas inom ramen för den allmänna bostadspolitiken. De faktorer kommittén tagit upp inne- bär att det mål inom bostadspolitiken som syftar till att skapa en allsidig hushållssammansättning äventyras och på vissa orter inte alls kan uppfyl- las. Detta bör uppmärksammas i den översyn av bostadspolitiken som pågår genom bl. a. bostadskommitténs arbete.

Den koncentration av resurssvaga familjer och hög andel utländska medborgare som skett till vissa bostadsområden har emellertid sådana allvarliga invandrarpolitiska konsekvenser att de snarast bör ägnas speciell uppmärksamhet också utanför bostadspolitikens ram. Det gäller ett It)-tal bostadsområden i främst Stockholm. Göteborg, Malmö, Botkyrka och Södertälje. .

Kommittén föreslår att regeringen tar initiativ till en kartläggning av sådana bostadsområden. Inriktningen bör vara att inte bara kartlägga problemen utan också att omgående vidta åtgärder under medverkan av de aktuella kommunerna. Syftet bör vara att finna vägar att möta de speciella svårigheterna för skolan och barnomsorgen och övrig service i dessa områden. Kommittén anser att åtgärderna bör kunna bekostas med medel avsedda för utvecklingsverksamhct inom barnomsorgen och den sociala hemhjälpen samt av medel från allmänna arvsfonden.

Sociala frågor (kap 7)

I kapitlet ges en översiktlig bild av invandrarfamiljen utifrån ett antal aspekter. Ett ämne är barn- och ungdomsfrågor och en av de frågor som berörs är omhändertagande av barn. Kommittén understryker vikten av att socialarbetare får tillgång till den kulturkompetens som behövs och kan beakta skillnader i livsmönster när bedömningar skall göras. Det gäller i första hand att undvika att familjer splittras. Om barn måste omhändertas bör placering inte ske i en miljö som är socialt och kulturellt främmande för barnet. Placering i familjer där ingen talar barnets språk kan inte accepte- ras.

Kommittén understryker starkt vikten av språk- och kulturkompetent personal inom socialtjänsten och vårdsektorn i övrigt samt betonar att detta bör beaktas både i samband med rekrytering. utbildning och fortbild- ning.

Inom äldreomsorgcn bör kommunerna planera så att de kan tillgodose de särskilda behoven hos äldre invandrare med olika språklig och kulturell bakgrund. Uppgifter om både utlandsfödda och utländska medborgare måste ligga till grund för denna planering.

I detta kapitel tas även frågan om språkregistrering upp. Önskemål om

språkregistrering har i olika sammanhang förts fram av invandrarorganisa- tionerna. Tanken har även funnit stöd från såväl olika svenska myndighe- ter som representanter för den finska staten.

Kommittén anser att språkregistrering kan visa att samhället tar de språkliga minoritetsgrupperna på allvar och föreslår att det i folkbokföring- en öppnas en möjlighet till frivillig anteckning om språktillhörighet. En förutsättning för att genomföra förslaget är emellertid att det sker i sam- band med en större förändring av folkbokföringen, vilket kan komma att - föreslås av folkbokföringskommittén. I ett sådant sammanhang bör till- läggskostnaderna endast bli marginella. Folkbokföringskommittén bör få till uppgift att överväga frågan ytterligare.

Utbildningsfrågor (kap 8)

Invandrarbarnens skolfrågor har nyligen utretts av språk— och kulturarvs- kommittén (SKU). Enligt direktiven skall invandrarpoltitiska kommittén i sitt arbete lägga huvudvikten utanför skolans område.

I kapitlet beskriver kommittén i korthet de insatser som skett på utbild- ningsområdet och diskuterar sedan några av de förslag som SKU lagt fram. Ett sådant förslag är att socialnämnd och skolstyrelse i kommunen bör samarbeta för att utforma gemensamma handlingslinjer för hemspråksstöd och hemspråksundervisning i förskola och skola. Invandrarpolitiska kom- mittén instämmer i detta förslag samt kompletterar det med att kommuner- na också bör få möjligheter att göra egna prioriteringar på de två områdena inom ramen för de samlade resurserna för ändamålen.

Kommittén tar även upp frågan om undervisningen i grundskola och gymnasium bör bedrivas på svenska eller på elevernas hemspråk. Här instämmer kommittén med SKU att elevernas behov och möjligheter till kunskapsinhämtning främst bör vara avgörande. I princip bör det emeller- tid inte tinnas hinder mot undervisning på elevernas modersmål även i andra fall. under förutsättning att undervisningen är likvärdig med svenskspråkig undervisning i motsvarande skolform.

På högstadium och gymnasium är möjligheterna dock ofta mycket små att bedriva undervisning på andra språk än svenska. eftersom bl.a. till- gången på tvåspråkiga ämneslärare är begränsad. De praktiska möjlighe- terna att ordna undervisning på finska är betydligt större än på andra invandrarspråk. beroende bl. a. på större elevunderlag. lier behöriga lärare OCh större tillgång till ändamålsenliga läromedel.

Om undervisningen bedrivs på hemspråk. betonar kommittén. måste undervisningen i svenska ges sådant utrymme och kvalitet att eleverna får goda kunskaper i språket. Träningen i svenska skall inte begränsas till särskilda lektioner utan vara ett successivt ökande inslag i all undervis- ning. Inte minst inför övergången till fortsatt utbildning är det viktigt att facktermer och ordförråd utvecklas så att de i möjligaste mån motsvarar andrajämnåriga elevers kunskaper.

Kulturstöd (kap 9) Prop. 1985/86:98

Sedan år 1976 stadgar grundlagen att etniska. språkliga och religiösa mino- riteters möjligheter att bibehålla och utveckla ett eget kultur- och sam- fundsliv skall främjas.

Kommittén konstaterar att det nu ur invandringen växer fram minori- tetskulturer som bygger på inflytande både från ursprungslandet och från det svenska samhället. Utvecklingen bygger på växelverkan och ömsesi- digt inflytande och innebär också att den svenska kulturen påverkas av nya kulturdrag.

De riktlinjer som enligt 1974 års kulturpolitiska beslut gäller för den statliga kulturpolitiken innefattar också invandrare och minoriteter. Dessa riktlinjer bör ligga fast. menar kommittén. som emellertid betonar att behovet av positiva säråtgärder för att ge invandrare och minoriteter likvärdiga möjligheter med befolkningen i övrigt bör särskilt understrykas på kulturområdet.

Som en konsekvens av principen om att samma fackmyndighet skall svara för service till både invandrare och befolkningen i övrigt betonar kommittén kulturrådets roll i sammanhanget. Kommittén föreslår att kul- turrådet får bättre möjligheter att främja invandrarnas kulturliv både när det gäller att bevaka utvecklingen, ta initiativ till nya insatser och admini- strera bidrag. Kommittén anser bl. a. att kulturrådets styrelse bör förstär- kas med en representant för invandrarintressena.

Även om det statliga kulturstödet i alla sina former är och bör vara öppet för invandrare och språkliga minoriteter har deras aktiviteter ofta svårt att konkurrera om medlen. Detta beror i många fall på att stödformerna är avpassade för det svenska kulturlivets verksamhetsformer och behov. Kommittén föreslår därför att det vid sidan av nuvarande stödformer också anvisas medel för stöd till särskilda invandraraktiviteter. Här bör t. ex. kulturfestivaler och kulturverksamheter under uppbyggnad kunna få stöd. Till en början bör 1 milj kr avsättas för ändamålet.

De särskilda medlen bör enligt kommitténs förslag fördelas av kulturrå- dets folkbildningsnämnd. som bör förstärkas så att den får bättre möjlighet att ta tillvara invandrar- och minoritetsgruppernas intressen både inom och utom kulturrådet. Både i nämnden och i en arbetsgrupp som bör knytas till nämnden bör finnas representanter för invandrargrupperna.

För utgivning av litteratur på invandrarspråk finns redan en särskild stödordning. Kommittén föreslår att detta stöd ökas och att det görs mera likformigt med stödet till svenskspråkig litteratur.

De totala kostnaderna för förbättringar av kulturrådets möjligheter att ge stöd till invandrarnas kulturliv beräknas till 1.5 milj. kr. Medlen bör tas fram i första hand genom omprioritering inom hela kultursektorn.

Samhällsinformation till invandrare och minoriteter (kap 10)

Samhällsinformationen har stor betydelse för om invandrare skall kunna finna sig tillrätta och få likvärdiga möjligheter i Sverige. Med hänsyn till att den nyinvandrade som regel har mycket liten kunskap om det svenska 179

samhället bör samhällsinformationen i det här sammanhanget få en vidare definition än den traditionella. Den har nära beröringspunkter med såväl undervisning som nyhetsförmedling.

Huvudprincipen om att varje samhällsorgan har ansvar för informatio— nen inom sitt område bör bestå. liksom SIV: s roll att samordna informa- tionsinsatserna och informera när ansvaret inte faller på annan instans. SIV bör även fortlöpande analysera olika in vandrargruppers informations— behov. medverka till att metoderna att föra ut information utvecklas, bl. a. med avseende på nya medier. och ta initiativ till bättre samråd främst med Sveriges Radio AB och andra massmedier som arbetar gentemot invand- rarna. De mest nyanlända har i regel den svåraste informationssituationen och de bör därför prioriteras.

Sveriges Radio sänder i dag program på fem olika invandrarspråk. Samhällsinformation och nyhetsförmedling för de större språkgrupperna sker också genom den statliga Invandrartidningen på elva invandrarspråk och på lätt svenska. Enligt kommitténs uppfattning bör Sveriges Radios ansvar för nyhetsförmedling och information till invandrargruppema ac- centueras och en kontinuerlig skriftlig information på invandrarspråk och på lätt svenska finnas också i den öv erblickbara framtiden.

Stöd till invandrarpress (kap 11)

Presstödet till tidningar på andra språk än svenska utgår i dag enligt särskilda bestämmelser och fördelas av SIV. I huvudsak är stödet upp— byggt enligt samma mönster som det allmänna presstödet. Det utgår till allmänna nyhetstidningar och till riksinvandrarorganisationernas med- lemstidningar samt. efter behovsprövning, till övriga tidningar med riksspridning. Nyhetstidningar med minst veckoutgivning kan även få stöd genom det allmänna presstödet. som fördelas av presstödsnämnden.

Till skillnad från vad som gäller för svenskspråkig press kan nyhetstid- ningar på andra språk än svenska få stöd också när de ges ut var 14:e dag. Detta medges dock endast om utgivaren är en riksinvandrarorganisation. Tidningen kan i detta fall också utges som medlemsexemplar och behöver inte. som övriga nyhetstidningar. vara individuellt prenumererad.

För samtliga tidningar på andra språk än svenska gäller vissa särskilda krav. Bl.a. måste de till viss de] ha ett innehåll som berör förhållandena i Sverige. och de får i mindre omfattning än andra tidningar spridas utom- lands.

Samma krav på upplagans storlek gäller för svenskspråkig och invand— rarpress. Stödbeloppen låg när stödet infördes högre för alla kategorier invandrartidningar än för svenskspråkig press, men de har senare inte räknats upp i samma takt som stödet för denna. För medlemstidningar på andra språk utgår dock fortfarande ett högre stöd än för motsvarande svenskspråkiga tidningar.

Kommittén anser att samma motiv som finns för det allmänna presstödet också bör gälla för tidningar på andra språk. I likhet med svenskspråkig press fyller tidningarna en funktion i den demokratiska processen. De bör därför bl.a. ha samma redaktionella frihet som svenskspråkig press. Sär- skilda krav på tidningarnas innehåll bör alltså inte ställas i framtiden.

Konsekvensen av det anförda bör enligt kommittén bli att den särskilda stödformen för invandrarpress slopas och att det allmänna presstödet till alla delar öppnas för tidningar på andra språk. Det innebär att vissa nya stödformer tillkommer för dessa tidningar och att möjligheter ges till höj- ning av stödet i samma takt som för svenskspråkiga tidningar. Presstöds- nämnden blir administrativt ansvarig för stödets fördelning, vilket bör innebära viss förenkling av ansökningsförfarande och handläggning.

I några fall föreslås även i fortsättningen särskilda regler för stödet till invandrartidningarna. Med hänsyn till att läsarunderlaget generellt sett är begränsat bör stöd kunna utgå vid lägre upplagor, det särskilda stödet för- l4-dagarstidningar bör behållas och högre stödbelopp utgå för organisa- tionstidningar på andra språk än svenska. En större begränsning vad gäller utlandsspn'dning bör dock gälla.

Kommitténs förslag innebär i huvudsak följande för de olika typerna av tidningar på andra språk än svenska:

Allmänna nyhetstidningar med minst veckoutgivning får som i dag — men fördelat enbart av presstödsnämnden — produktionsbidrag som mot- svarar vad som utgår till svenskspråkig press. Som villkor för stöd bör en upplaga på 1000 exemplar krävas med möjlighet till höjning av stödet vid 5000 exemplar. För svenskspråkig press gäller 2000 respektive 10000 exemplar.

Allmänna nyhetstidningar med utgivning minst var fjortonde dag bör även i fortsättningen få presstöd, men enligt motsvarande normer som gäller för nyhetstidningar med veckoutgivning. Det innebär stöd oberoen- de av vem som är utgivare och att endast individuellt prenumererad uppla- ga blir bidragsberättigad. Samma upplagekrav som för tidningar med veckoutgivning bör gälla.

En övergångsbestämmelse föreslås som innebär att de fyra organisatio- ner som nu får stöd till icke prenumererade 14-dagarstidningar får över- gångsvis under högst 2 år behålla stödet så att de kan övergå till ett system med individuellt prenumererad upplaga eller till tidningsutgivning i annan form. Också medlemstidningar bör få stöd inom ramen för det allmänna press- stödet vilket innebär att de får stöd som arganisationstidskrifter. Ett högre stödbelopp bör som nu utgå till de icke svenskspråkiga tidningarna. En konsekvens av att föra över medlemstidningarna till det allmänna presstö- det blir att också andra än invandrarnas riksorganisationer får möjligheter till stöd för tidningar på invandrarspråk. Sådana utges i dag av fackliga. politiska och religiösa organisationer.

Tidningar som inte uppfyller kraven enligt presstödsreglerna bör som nu också i fortsättningen kunna få stöd från SIV. efter en prövning i varje särskilt fall och utan den författningsreglering som gäller nu.

En del av de medel som SIV disponerar för presstöd bör föras över till en särskild post för information till invandrare samt mediestöd. avsedd bl. a. för nu senast angivna tidningsstöd samt för stöd till invandrarföre- ningars närradioverksamhet m.m. (Närradio behandlas i kapitel 12 och anslagsfrågan i kapitel 13 och 18.)

Radio och television (kap 12)

] kapitlet ges en redovisning av Sveriges Radio AB:s verksamhet på invandrarspråk samt av de krav som i radiolagen och avtalen med staten ställs på verksamheten. Kommittén tolkar dessa så att Sveriges Radios olika programföretag skall — inom ordinarie total verksamhet verka för jämlikhet mellan invandrare och svenskar samt motverka fientlighet mellan befolkningsgrupperna. genom specialinriktade åtgärder tillgodose de språkliga minoriteternas behov av information. kunskaper och upplevelser samt stödja deras strävanden att bevara och vidareutveckla sin kultur i Sverige.

Radiolagens och avtalens innebörd på dessa punkter har inte tillräckligt analyserats inom koncernen. Kommittén anser att ett övergripande mål för hela koncernen bör utarbetas. För programverksamheten på invandrar- språk bör klara riktlinjer utvecklas. som bl. a. medger kontinuerliga sänd- ningar på etablerade större gruppers språk samt tillfälliga sändningar på mindre Språk, exempelvis i samband med en period av nyinvandring. Ett kontinuerligt samråd med SIV, kulturrådet och andra organ på informa- tions- och kulturområdet samt med representanter för språkgrupperna bör ske när det gäller att bedöma olika gruppers behov av program i radio eller tv.

Inom koncernen måste vidare skapas en sådan organisation att beslut om den totala verksamheten på invandrarspråk i framtiden kan tas i ett sammanhang och att beslut på delområden inte kan fattas utan att helheten vägs in. Bristen på en sådan samordning har lett till vissa dubbleringar vad gäller programinnehåll för några språkgrupper medan andra flera större grupper inte har tillgång till vare sig radio- eller tv-sändningar. Någon minskning av de sammantagna resurserna för minoritetsspråksprogram- men bör inte ske. utan snarare en ökning med hänsyn till att nya språk- grupper fortlöpande tillkommer.

Även för det totala programutbudet bör målet klarare preciseras med tanke på att utbudet skall betjäna alla befolkningsgrupper. spegla alla gruppers förhållanden och intressen samt motverka invandrarlientliga atti- tyder. Sveriges Radio bör utarbeta ett invandrarpolitiskt handlingsprogram och målmedvetet arbeta för att förverkliga detta. 1 kapitlet redovisas nägra tänkbara moment i ett sådant handlingsprogram. Bl. a. pekas på behovet av bättre rapportering från invandrarnas ursprungsländer och av utbildning i invandrarfrågor av Sveriges Radios personal samt på vikten av att anstäl- la journalister ur olika minoritetsgrupper.

Om avtalet med staten, som löper ut år 1986. är ett hinder för att beakta de framförda synpunkterna bör en förändring av avtalet förberedas så att Sveriges Radios ansvar kan preciseras i önskad riktning.

1 kapitlet redovisas även att många invandrarorganisationer har ett stort intresse för närradioverksamhet. Normalt bör för invandrarföreningarna gälla samma ekonomiska villkor som för svenska föreningar, dvs. att närradioverksamhet skall ske utan särskilt samhällsstöd. För vissa språk- grupper, som inte har tillgång till radio- eller tv-sändningar eller tidningar på det egna språket, bör emellertid som tidigare nämnts visst ekonomiskt stöd kunna utgå från SIV.

Invandrartidningen, vissa kostnader för samhällsinformationen till invandrare (kap 13)

Stiftelsen Invandrartidningen ger sedan år 1967 ut en informationstidning på olika invandrarspråk. För närvarande ges tidningen ut i veckoupplaga på sex olika språk och i månadsupplaga på fem språk. En edition på lätt svenska riktar sig till invandrare som inte kan ta del av någon av editioner- na på andra språk. Den används också som läromedel i svenskundervis- ningen l'ör invandrare.

Enligt direktiven skulle kommittén överväga om förändringar bör göras vad gäller stiftelsens verksamhet bl.a. med hänsyn till invandringens för- ändrade sammansättning och utvecklingen på medieområdet.

På grund av den begränsade tidsram som stått till buds har det inte varit möjligt för kommittén att tillräckligt överväga frågan. Därför föreslås att den framtida utgivningen av en periodisk skrift på lätt svenska och invand- rarspråk bör utredas i särskild ordning, där en möjlighet är att regeringen tillkallar en mediakunnig utredare. Huvudfrågorna som skall utredas är språkval, periodicitet, finansiering och huvudmannaskap. Kommittén kon- staterar att ett grundläggande problem för Invandrartidningen är en vi- kande ekonomi. som medför ständiga diskussioner om nedläggning av delar av verksamheten utan att möjligheter finns till ett konstruktivt tän- kande. Utredningen bör bl.a. pröva den av Invandrartidningens styrelse framförda tanken att stiftelsen skulle kunna utvecklas också till en service- byrå för produktion av samhällsinformation.

Medel för allmän samhällsinformation till invandrare anvisas under ett särskilt anslag som gäller åtgärder för invandrare. Under detta anslag finns medel för dels Invandrartidningen. dels SlV:s informationsverksamhet både till invandrare och befolkningen i övrigt.

Den särskilda anslagspost för information till invandrare och till medie- stöd som kommittén föreslår bör tas upp med 2,5 milj. kr., varav 1 milj. kr. från presstödsmedlen. 1.2 milj. kr. från SIV: s nyssnämnda anslagspost till informationsverksamhet samt 0,3 milj. kr. i ökat anslag. Medlen bör dispo- neras för stöd till tidningar på andra språk än svenska som inte får allmänt presstöd eller stöd som kulturtidskrift. stöd till närradioverksamhet, ut- vecklingsarbete på medieområdet samt mediestöd i övrigt för att nå ut till invandrare och minoriteter med angelägen allmän samhällsinformation.

Stöd till invandrar- och minoritetsorganisalioner (kap 14)

1 kapitlet lämnas först en beskrivning av nu gällande system för stöd till invandrar- och minoritetsorganisationer samt av de olika slag av andra folkrörelsestöd som invandrar- och minoritetsorganisationer får del av för närvarande. Stöd från kommuner och landsting nämns också.

Fem av invandrar- och minoriteternas riksorganisationer är nu statsbi- dragsberättigade ungdomsorganisationer och sex åtnjuter stöd från statens ungdomsråd till sin ferieverksamhet bland barn och ungdom. Kommittén föreslår att lägre krav på antal barn- och ungdomsmcdlemmar skall gälla. förslagsvis 1 500 medlemmar i stället för den antalsmässiga gräns på 3000

medlemmar som vanligen tillämpas. Dessutom bör dispens kunna ges frän Prop. 1985/86:98 kravet på geografisk spridning. Stöd till ferieverksamhet för barn bör. som skett i enstaka fall. generellt kunna utgå även till organisationer som inte är statsbidragsbcrättigade ungdomsorganisationer.

Ett riksförbund bland invandrar- och minoritetsorganisationerna får stöd till sin centrala verksamhet som kvinnoorganisation. Några riksförbund bedriver motsvarande verksamhet i kvinnokommittéer eller särskilda kvin- nosektioner. men kan i dag inte få stöd som kvinnoorganisation. Kommit- tén förordar att reglerna ändras så att inte bara invandrarkvinnors separata organisationer utan även kvinnokommittéer inom ramen för invandrar- och minoritetsorganisationer kan få sådant stöd. Dispenser från kravet på lägsta antal medlemmar och geografisk spridning föreslås också.

Kommittén föreslår vidare ett nytt system för organisationsstöd till invandrar- och minoritetsorganisationernas centrala verksamhet. Stödet skall vara neutralt, icke detaljreglerat och automatiskt verkande för organi- sationer uppbyggda på språklig, nationell eller gemensamt hemlands grund. Stödets storlek föreslås bli beroende av antalet betalande medlem- mar. SIV bör också i fortsättningen administrera stödet.

Det automatiskt verkande stödet bör utgå i form av grundstöd som varierar mellan 100000 150000 kr och 1 milj. kr. och ett rörligt stöd på minst 10 kr per medlem och år. I praktiken betyder det att Riksförbundet Finska föreningar i Sverige. den största av organisationerna kan beräknas få totalt ca 1,5 milj. kr. vid ett medlemstal av 54000. För en organisation med 1 500 medlemmar blir det automatiskt verkande stödet med kommit- téns förslag 115000 — 165 000 kr. per år. Förslaget innebär att totalkostna- den ökar från ca 4.5 till ca 7,5 milj. kr.

De allmänna krav som bör gälla för organisationsstödet sammanfattas i följande punkter —- organisationen skall allmänt ta tillvara invandrares intressen på det

invandrar- och minoritetspolitiska området och bedriva verksamhet med allmän kulturell och social inriktning. — organisationen skall hämta huvudparten av sina medlemmar från in- vandrar- och minoritetsgrupper i Sverige. — organisationen skall vara demokratiskt uppbyggd så att varje medlem har en stadgeenlig möjlighet att påverka besluten, — organisationen skall vara riksomfattande med en tillfredsställande geo- grafisk spridning i de områden där den invandrar- och minoritetsgrupp är bosatt som bildar organisationens medlemsunderlag. — organisationens verksamhet skall vara huvudsakligen förlagd till Sveri- ge. — organisationen skall bekosta en del av sin verksamhet genom uppburna, individuella medlemsavgifter och genom andra inkomster, — organisationen skall kunna dokumentera sin verksamhet genom styrkta handlingar, t.ex. verksamhets- och revisionsberättelser.

För att bli delaktig av det automatiskt verkande organisationsstödet skall organisationen dessutom — vara uppbyggd på språklig. nationell eller gemensamt hemlands grund

eller en kombination av dessa, 134

vara förankrad i lokalt föreningsliv. —— ha minst 1500 betalande, individuella medlemmar.

— kunna dokumentera sin verksamhet genom stadgar och verksamhetsbe- rättelser från minst två på varandra följande verksamhetsår.

Särskilda möjligheter bör som hittills vid sidan av organisationsstödet finnas hos SlV att fördela bidrag till angelägna ändamål. Sådant behovs- prövat aktivitetsstöd bör t.ex. kunna utgå som etableringsstöd till nya riksorganisationer som ännu inte kvalificerat sig för reguljärt organisa- tionsstöd.

Exempel på andra tänkbara prioriteringar för aktivitetsstöd, som det bör ankomma på SIV att besluta om. kan vara att organisationen har ett stort inslag av flyktingar som medlemmar eller

annars bedriver betydande fiyktingverksamhet inom gruppen. organisationen i huvudsak hämtar sina medlemmar från grupper som kommer från miljöer och kulturer som starkt avviker från de svenska. — en stor invandring medför att organisationen plötsligt får ett stort antal '

nytillkomna medlemmar för vilka den ännu inte får statsbidrag i form av reguljärt organisationsstöd, organisationen bedriver barn- och ungdomsverksamhet eller kvinno- verksamhet utan att få statsbidrag från respektive stödsystem.

Stöd till invandrarnas trossamfund (kap 15)

Stödet till de religiösa samfunden nämns inte i direktiven men kommittén är oförhindrad att ta upp frågan. I detta kapitel redovisas först översiktligt invandrarsamfundens utveckling och situation i Sverige. Av den framgår bl.a. att antalet medlemmar i samfunden ökat väsentligt under de senaste tio åren. De samfund det gäller — såväl lutherska, romersk-katolska, ortodoxa och österländska kyrkor som icke kristna samfund räknar i dag sammanlagt över 200000 medlemmar. De får ca 6 milj. kr. i statligt stöd för sitt församlingsarbete från samma anslag som de svenska frikyrkorna.

Kommittén konstaterar att religion och religionsgemenskaper har ham- nat i utkantcn av den svenska invandrarpolitiken. En enkätundersökning som Religionssociologiska institutet i Stockholm gjort ger vid handen att invandrarsamfunden uppfattar sig som negativt särbehandlade både i för- hållande till Svenska kyrkan och till de profana invandrarorganisationerna. Möjligheterna att få en ökad andel av det gemensamma statsanslaget till frikyrkorna och invandrarsamfunden har hittills varit små.

Kommittén konstaterar att den enda möjligheten att leva upp till jämlik— hetsmålet är att ge ett kraftigt förbättrat stöd till invandrarsamfunden och föreslår att frågan om hur det skall ske utreds förutsättningslöst. Ett bland andra alternativ att överväga är då att ge de samfund som så önskar hjälp med registrering av medlemmar — på helt frivillig basis — och med upp- börd av församlingsavgifter på motsvarande sätt som Svenska kyrkan har genom systemet med kyrkoskatt.

Kommunernas och landstingens ansvar (kap 16)

[ kapitlet beskrivs i stort hur kommunerna organiserat sin service till invandrare och redovisas rådgivande information som Kommunförbundet resp. Landstingsförbundct har gett ut. '

Kommittén betonar vikten av att kommuner och landsting har och vidmakthåller en samlad och medveten invandrar- och minoritetspolitik.

Enligt kommittén kan den information och service som ges av Kommun- förbundet och Landstingsförbundet utgöra en värdefull stimulans för ut- vecklingen i riktning mot ett förverkligande av de invandrarpolitiska må- len. Kommittén förutsätter att förbunden uppmärksammar och vidareut- vecklar de synpunkter och idéer kommittén fört fram på ett antal samhälls- sektorer i det föregående, där behovet av tvåspråkig och kulturkompetent personal inom socialtjänst samt hälso- och sjukvård har understrukits särskilt.

Internationella frågor (kap 17)

Kommittén har låtit utarbeta en promemoria om internationella normer och internationellt samarbete på migrationsområdet (DsA 1984: 10). I be- tänkandet redovisas ett litet urval av frågor från promemorian. Vad kom- mittén tar upp är en kort redovisning av Sveriges tillämpning av internatio- nella normer på invandrar- och minoritetspolitikens område samt det inter- nationella samarbetct på området.

Kommittén understryker bl.a. vikten av att i det internationella regel- systemet skriva in materiella bestämmelser som tillgodoser berättigade krav på skydd för invandrare och deras familjer. Regeringen bör, i såväl normsamarbetet som i övrigt internationellt samarbete på migrationsområ- det, även i fortsättningen verka för att de av riksdagen fastlagda invandrar- och minoritetspolitiska målen skall förverkligas också på ett internationellt plan.

Kommittén konstaterar att Sveriges invandrar- och minoritetspolitik genom bl.a. sin inriktning på stöd till invandrarnas språk och kultur underlättar för den enskilde som så önskar att flytta tillbaka till hemlandet. Kommittén tar samtidigt uttryckligen avstånd från en politik i syfte att stimulera till återvandring. som bygger på ekonomiska eller andra incita- ment. En sådan politik är enligt kommitténs uppfattning helt oförenlig med de invandrarpolitiska målen.

Sverige var i början av 1950-talet med om att bilda lntergovernmental Committee for (European) Migration (lCEM eller numera ICM) men läm- nade organisationen år 1962. Avgörande för utträdet var den successiva minskningen av kommitténs flyktingverksamhet. som Sverige hade fäst avgörande vikt vid. Under 1970-talet skedde en ny omsvängning, först till följd av flyktingutvandn'ngen från Latinamerika och senare genom organi- sationens växande engagemang för att bistå flyktingar från Sydostasien.

Kommittén har funnit att det huvudskäl som åberopats för Sveriges utträde ur organiationen har bortfallit. och att frågan om svenskt återin- träde som medlem nu bör prövas på nytt.

Kostnads- och tinansieringsfrågor (kap 18)

1 de kapitel som behandlar olika stödfrågor och som enligt direktiven är prioriterade finns förslag som medför direkta nya kostnader för staten via de anslag som står till SIV: s. statens kulturråds och presstödsnämndens disposition. Detta gäller kapitel 9— 14. Övriga kapitel innehåller dels grund- läggande principiella resonemang, dels (i huvudsak) probleminventeringar på olika sektorer och synpunkter på lämpliga åtgärder. som i några fall är fortsatt utredningsarbete, och i ett fall försöksverksamhet. Förslagen i kapitel 9— 14 framgår av följande sammanställning.

Kapitel Ändamål Finnes Beräknad Ökning eller 1984/85 utgift enl. minskning enl. förslag förslag

9 Litteraturstöd 0.9 1.1 +0.2 Särskild anslagspost 1,0 +1,0 En tjänstjämte 1 1/2 tjänst. +0.3 administration 112 tjänst arb. grupp

11 Presstöd 5.365 ca 4.35 1.0 (ca")

10. 11. Information ti11.in- 12. 13 vandrare samt medie- 1,2 2,5 +1,3 stöd (bla närradio)

14 Organisationsbidrag 4.480 7,5 +3.0 (ca) Aktivitetsstöd 3 .854 3 .9 iOtcal

13 lnvandrartidningen 4.346 4.346 1 =

9— 14 +4.8 (ca)

Den kostnadsökning som faller på de prioriterade sektorerna uppgår, som framgått av sammanställningen. till avrundat 5 milj. kr., varav 1.5 milj. kr. till kulturrådet. Utrymme för merkostnaden måste enligt kommitténs be- stämda uppfattning i första hand skapas genom en omprioritering inom hela den statliga kultursektorn, vars budget belöper på mer än 1 miljard kr.

En förutsättning för att större delen av kommitténs arbete inte skall stanna vid en probleminventering är att resurser finns för de åtgärder som erfordras. När det gäller arbetsmarknads-, bostads-. social- och utbild- ningsavsnitten pekar kommittén på ett antal önskvärda åtgärder och häv- dar att de ökade resurser som krävs måste sökas inom den ram som redan finns för den sektor det gäller. Alternativ i dagens läge är att det antingen inte blir möjligt att komma närmare de uppställda invandrarpolitiska målen eller att detta möjliggörs med hjälp av medel från andra sektorer.

När det gäller att genomföra de kostnadsberäknade förslagen måste intresset av att bättre än nu kunna infria de invandrar- och minoritetspoli- tiska målen vägas mot de mål som finns på andra samhällssektorer. Kom- mittén har emellertid inte underlag för att komma med förslag till omfördel- ning för att kunna täcka de aktuella kostnaderna. En utväg kan vara att ta i anspråk besparingar till följd av kommitténs tidigare framlagda förslag. Det gäller bl.a. förslag som efter riksdagsbeslut nu skall genomföras och som bör leda till minskade väntetider och därmed mindre kostnader.

Om de besparingar som kan göras inte är tillräckliga och om en avväg- ning gentemot andra samhällsscktorer inte resulterar i en sådan omfördel- ning. att kostnaderna kan täckas, finns enligt kommittén en annan möjlig iinansieringsväg. Det gälleri så fall att genom avgifter på några områden tillföra staten inkomster som täcker den del av de kostnader som återstår att finansiera. Eftersom det inte ingår i uppdraget att föreslå avgifter nöjer sig kommittén med att peka på ett par möjligheter, t.ex. en höjning av viseringsavgifterna för turistvisum och för visum för affärsbesök samt att avgift vid förvärv av svenskt medborgarskap återinförs.

Eftersom det är synnerligen angeläget att förslagen på kulturområdet genomförs bör i sista hand också dessa kostnader kunna täckas genom inkomstökning.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservationer har avgivits av ledamöterna Alexander Chrisopolous och Sten Svensson. Särskilda yttranden har avgivits av ledamoten Sten Svensson samt av sakkunniga Hans-Göran Myrdal och Thord Palmlund.

Sammanställning av remissyttranden över invandrarpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1984: 58) Invandrar- och minoritetspolitiken

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av justitiekanslern (JK). rikspolisstyrelsen (RPS). socialstyrelsen (SoS). riksförsäkringsver- ket (RFV), statens kulturråd (KUR). styrelsen för Sveriges författarfond. riksarkivet. statens ungdomsråd (SUR), presstödsnämnden. skolöversty- relsen (SÖ). universitets- och högskoleämbetet ( UHÄ). arbetsmarknads- styrelsen (AMS). statens invandrarverk (SIV), Stiftelsen Invandrartidning- en. ILO-kommittén. bostadsstyrelsen. statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statistiska centralbyrån (SCB). länsstyrelsen i Stockholms län. länsstyrelsen i Malmöhus län. länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län. länsstyrelsen i Norrbottens län. Ärkebiskopen tillsammans med samar— betsnämnden för statsbidrag till trossamfund och Sveriges Frikyrkoråd. 1983 års folkbokföringskommitté (Fi 1983z04). närradiokommittén (U 1978: 11), förskola-skola-kommittén (U 1981:01). delegationen för invand- rarforskning (ElFO. A l.983:03. fr.o.m. maj 1985 benämnd DEIFO), bo- stadskommittén (Bo 1982:02). informationsdelegationen (B 198201). sa— merättsutredningen (Ju l983:05). socialberedningen (S 1980:07). Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundct. Botkyrka kommun. Stockholms kommun, Södertälje kommun. Uppsala kommun, Norrköpings kommun, Jönköpings kommun, Olofströms kommun. Malmö kommun, Göteborgs kommun. Borås kommun. Västerås kommun. Stockholms läns landsting, Älvsborgs läns landsting, Västmanlands läns landsting. Svenska arbetsgi- vareföreningen (SAF). Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemän- nens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR. Mode- rata ungdomsförbundet (M UF), Folkpartiets ungdomsförbund (FPU). Mo— derata samlingspartiets kvinnoförbund (MKF). Centerns kvinnoförbund (CKF). Folkpartiets kvinnoförbund (FPK). Sveriges Socialdemokratiska Kvinnoförbund (SSKF), Rädda Barnen. Svenska röda korset, Sveriges Frikyrkoråd. Riksidrottsförbundet. Riksförbundet Hem och Skola (RHS). Sveriges Radio AB. Folkbildningsförbundet. Svenska Filminstitutet. Sve- riges författarförbund. Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer (RIB). Riksförbundet Finska föreningar i Sverige (RFFS). Jugoslaviska Riksförbundet. Turkiska Riksförbundet. Italienska Riksförbundet. Assy- riska Riksförbundet. Finlandssvenskarnas Riksförbund i Sverige (FRIS). Esternas Representation i Sverige. Estniska kommittén. Kroatiska riksför- bundet. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Föreningen Sveriges socialchefer (FSS). Riksförbundet för sexuellt likaberättigande (RFSL), Riksförbundet för finskspråkigt församlingsarbete i Sverige. Tal- boks- och punktskriftsbiblioteket, Svenska Journalistförbundet. Svenska Ekumeniska Nämnden. Invandrartidningens journalistklubb. datainspek- tionen, radionämnden. Stockholms katolska stift. Sveriges Allmännyttiga bostadsföretag ( SABO) samt utrikesdepartementet(U D).

UHÄ har ingivit yttranden från universiteten i Stockholm. Göteborg och Lund samt från högskolan för lärarutbildning i Stockholm. UD har ingivit yttranden från ambassaderna i Helsingfors och Ankara samt från delega- tionen i Geneve.

Remissynpunkterna redovisas kapitelvis.

! Mål. allmänna riktlinjer och ansvarsfördelning

Ett flertal remissinstanser kommenterar inledningsvis utredningens direk- tiv och arbete. Några är kritiska till de ekonomiska restriktioner som utredningen arbetat under och som begränsat möjligheterna att lägga fram konkreta åtgärdsförslag. Många är emellertid också positiva till utredning- ens arbete och anser att utredningen gjort en ingående beskrivning av rådande förhållanden och vidtagna åtgärder.

En majoritet av remissvaren behandlar på något sätt frågor med anknyt- ning till de invandrarpolitiska målen och flertalet ställer sig oreserverat bakom de nu gällande målen. Några remissinstanser efterlyser dock en diskussion om avvägningen mellan de olika invandrar- och minoritetspoli- tiska målen.

1 samband med behandlingen av jämlikhetsmålet har SÖ. RHS . Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet och Olofströms kommun särskilt framhållit att utbildning i svenska måste ses som en förutsättning för att likvärdighet befolkningsgrupperna emellan skall kunna uppnås.

SÖ pekar i sammanhanget på attjämlik behandling av invandrare kräver god tolkservice och därmed tolkutbildningsinsatser.

Kommunförbundet betonar arbetets betydelse för förverkligandet av jämlikhetsmälet.

Många remissvar har i likhet med utredningen understrukit behovet av särskilda åtgärder inom olika områden för att invandrare skall beredas med majoritetsbefolkningen likvärdiga möjligheter.

Utredningens behandling av valfrihetsmålet har rönt såväl positiva som kritiska kommentarer. Vissa remissinstanser anser att utredningen inte tillräckligt preciserat valfrihetens gränser.

Kritiska mot utredningens behandling av valfrihetsmålet är bl.a. Est- niska kommittén, Assyriska Riksförbundet. Kroatiska riksförbundet, S ve- riges Frikyrkoråd, Svenska Ekumeniska Nämnden. RIB och Rädda Bar— nan. Gemensamt för dessa är uppfattningen att valfrihetsmålet måste preciseras ytterligare. dock utifrån helt skilda bevekelsegrunder.

Kommitténs överväganden kring samverkansmålet har föranlett endast ett fåtal synpunkter från remissinstanserna.

Flertalet remissvar som berört de invandrarpolitiska målen har också kommenterat avsnittet om statens ansvar för invandrare och minoriteter. Samtliga instanser som kommenterat detta ställer sig bakom principen om positiva eller kompensatoriska åtgärder inom ramen för generella insatser. Inställningen till särskilda åtgärdsprogram för varje sak- och myndighets- område är dock delad. Kritiska till tanken på särskilda åtgärdsprogram är bl. a. 505 och RRV. SIV och SÖ pekar på att det i vissa fall är lämpligt med särskilda program. men att detta måste integreras i den allmänna plane-

ringen och utformas utifrån de helt skilda förutsättningar och behov som råder inom olika sektorer.

Samtliga instanser som yttrat sig över frågan ansluter sig till principen att respektive fackmyndigheter behåller det fulla sakansvaret. Det råder dock delade meningar om behovet att ytterligare lagfästa de statliga myn- digheternas ansvar liksom om förslaget att göra årliga redovisningar av säråtgärder för invandrare. Ett lagfäst ansvar tillstyrks av Svenska Ekume- niska Nr'imnden. Kommunförbundet och Västerås kommun. men avstyrks av 505. RRV och SIV med hänvisning till de redan fastlagda riktlinjerna för invandrarpolitiken och för respektive område.

2 lnvandrar- och minoritetspolitik — definitioner. statistik och principer

Ett stort antal remissvar har tagit upp frågor i anslutning till detta kapitel. Utredningen har tagit ställning för vissa principer, såsom att invandrar- och minoritetspolitiken skall uppfattas som en enhet. att behoven bör vara avgörande för vilka insatser som skall göras och att en minoritetsdefinition måste vara subjektiv. RemiSSOpinionen är splittrad när det gäller dessa frågor och många uttrycker sig kritiskt när det gäller utredningens behand- ling av frågorna i detta kapitel. Man påpekar bl. a. att de definitioner och begrepp som används i utredningen inte är tillräckligt klart definierade liksom att behandlingen är för ytlig. Framför allt kritiseras utredningen för att inte tillräckligt ha diskuterat minoritetsbegreppet och förutsättningarna för och konsekvenserna av en minoritetspolitik. Det påpekas att det finns flera invandrargrupper som svarar mot den definition av minoriteter som utredningen gör. Några remissinstanser påpekar också att de nordiska invandrarna intar en särställning och att denna särställning borde ha analy- serats.

RFFS anser det sakligt grundat att Sverigefinnar utgör en minoritets- grupp i Sverige och att det finska språkets ställning bör ges ett officiellt erkännande som minoritetsspråk. Kroatiska riksförbundet och Assyriska Riksförbundet anser att det finns behov av en uttalad minoritetspolitik och att många invandrargrupper uppfyller kriterierna som kan ställas upp.

Flera svar uttrycker farhågor kring kommitténs överväganden och be- greppsapparat. TCO. RIB, SIV. Olofströms kommun anser att en utförli- gare analys borde ha gjorts. Centrum för invandringsjbrskning vid Stock- holms universitet anser att kommittén inte på långt när penetrerat hela problematiken och att dess slutsatser knappast är övertygande. Man påpe- kar att utredningen lämnar många frågor obesvarade och inte på allvar diskuterar möjligheten av att gå in för en minoritetspolitik av det slag som håller på att utvecklas i Nederländerna och möjligen i Australien.

Positiva till kommitténs definition är Estniska kommittén och Sveriges Frikyrkoråd.

3 lnvandrar- och minoritetsorganisationer

Flera remissinstanser tillstyrker utredningens beskrivning av invandraror- ganisationernas framtida roll såsom intresseorganisationer med en huvud- sakligen kulturellt och socialt inriktad verksamhet. Några remissvar berör särskilt frågor kring invandrarorganisationernas representativitet för hela gruppen. Några svar är positiva till att organisationerna verkar som tales- män för respektive grupp. andra framhåller att man bör vara försiktig med att betrakta organisationerna som representanter för respektive grupp. Framför allt invandrarorganisationer tar upp frågan om resurser till organi- sationerna och påpekar att stödet till invandrarorganisationerna bör göras mer flexibelt för att bättre anpassas till organisationernas faktiska verk- samhet.

RFFS framhåller att deras arbetsområde främst kommer att vara kultu- rellt och socialt och särskilt frågor som rör barn och ungdomar. lnsatser för att motverka diskriminering framhålls också. Sveriges Frikyrkoråd pekar på organisationernas folkrörelsekaraktär. särskilt som stats- och myndighetskorrektiv. Svaren från FPK. CUF. MUF. Estniska kommittén och Västerås kommun berör frågor om organisationernas representativi- tet.

4 Medinflytande och samverkan

Ett stort antal remissinstanser har kommenterat detta kapitel. och i första hand avsnittet om förbättrade samrådsformer. Frågan om rösträtt till riks- dagen för utländska medborgare och om dubbelt medborgarskap berörs i några få remissvar. däribland SSKF och RIB.

Flera remissinstanser som kommenterar avsnittet om invandrarna i det partipolitiska livet anser att de politiska partierna ägnar invandrarfrågor för lite intresse. Några. bl. a. CKF. anser också att kommittén ägnat denna fråga för lite uppmärksamhet.

En majoritet av de remissinstanser som kommenterat detta kapitel är positiva till förslagen om förbättrade samrådsformer och frågan kommen- teras även i övrigt av många. Flera remissinstanser påpekar att man bör eftersträva så effektiva samrådsformer som möjligt och framhåller att samråd inte får bli en aktivitet för syns skull. Några remissinstanser (FPK och Sveriges Frikyrkoråd) påpekar särskilt att invandrarnas trossamfund också bör omfattas av förslagen om samrådsformer och att olika samhälls- organ skall försöka få kanaler även till dem som står utanför organisatio- nerna.

Jugoslaviska och turkiska riksförbunden. TCO. Västerås och Södertälje kommuner är positiva till att kommittén tagit upp frågan om ledighet från arbetet och ekonomiska resurser för att representanter för invandrarnas organisationer skall kunna delta i samråd. De invandrarorganisationer som kommenterat detta avsnitt föreslår att all samverkan skall bekostas av samhället med stöd av ett slags "förtroendemannalag". Även andra re- missinstanser pekar på att det är nödvändigt att invandrarnas representan- ter ges möjlighet till ledighet från arbetet med ekonomisk ersättning för förlorad arbetsförtjänst.

5 Arbetsmarknadsfrågor

Flera remissinstanser understryker vikten av att invandrarnas situation på arbetsmarknaden blir ordentligt belyst och föremål för överväganden. Bl.a. SIV och LO framhåller att invandrare med låg utbildning och bris- tande kunskaper i svenska är särskilt utsatta och att åtgärder för att stärka invandrares konkurrenskraft är angelägna.

Ett stort antal remissinstanser har tagit upp invandrarungdomarnas si- tuation och hävdar att ökade insatser behövs för att ge dem yrkesutbild- ning och goda språkkunskaper. SÖ anser att de finskspråkiga ungdomar- nas situation särskilt bör uppmärksammas. Även invandrarkvinnornas situation på arbetsmarknaden måste uppmärksammas anser bl.a. MKF . De framhåller att invandrarkvinnor arbetar i slitsamma yrken och ofta blir sjukpensionerade eller deltidspensionerade.

SCB pekar på att bristen på statistisk information gör att det är svårt att få belyst i siffror i vilken grad invandrare kan utnyttja sin tidigare utbild- ning på arbetsmarknaden.

Arbetslösheten har behandlats av flera remissinstanser. Bl.a. betonar Botkyrka kommun att långvarig arbetslöshet leder till stora problem och konflikter i invandrarfamiljerna, där det ofta förutsättes att mannen skall kunna försörja sin familj. RFFS har lämnat omfattande statistik som visar att den finska gruppen är mycket utsatt på arbetsmarknaden genom låg utbildning och dåliga svenskkunskaper.

Flera remissinstanser bl. a. TCO anser att kommittén borde ha lagt fram ett mera omfattande och genomtänkt åtgärdsprogram.

Kommitténs förslag om försöksverksamhet med samordning av arbets- marknadspolitiska och utbildningsåtgärder stöds av majoriteten av remiss- instanserna. RRV menar dock att kommittén inte gett några konkreta exempel på bestämmelser som i dag hindrar berörda myndigheter eller organisationer från att utnyttja sina resurser flexibelt och behovsanpassat. Därför är det enligt RRV svårt att ta ställning till förslaget innan berörda myndigheter sett över om resurserna inte redan nu skulle kunna utnyttjas så flexibelt som kommittén föreslår. Statskontoret pekar på att den av riksdagen beslutade överföringen av grundutbildningen för vuxna zigenare från arbetsmarknadsutbildningen till kommunernas grundutbildning för vuxna kan frigöra vissa resurser som skulle kunna utnyttjas till förstärkta insatser för invandrare.

Kommitténs förslag om att upprätta en yrkesprovsinstitution vid gymna- sieskola eller AM U-center tillstyrks av Svenska kommunförhrmdet. Upp- sala, Malmö och Botkyrka kommuner samt SSKF. TCO anser att förslaget ensamt inte kan leda till några större förbättringar. SÖ och AMS avstyrker förslaget och anser att utredningar om yrkeskunskaper kan göras inom AMU och arbetsmarknadsinstitutcn.

Bl. a. SÖ tar upp frågan om tvåspråkiga lärare och hemspråksassistenter i AMU och framhåller att kurser på invandrarspråk i AMU endast kan vara en temporär insats.

[ flera remissyttranden understryks angelägenhetcn av att arbetet med att jämföra utländska utbildningar påskyndas. TCO. Uppsala kommun. Botkyrka kommun och RIB anser att UHÄ bör få extra resurser för detta.

Stockholms läns landsting anser att språk- och kulturkompetens bör ges meritvärde vid anställning till vissa befattningar.

Kommitténs förslag om förstärkning av arbetsförmedlingarna på invand- rartäta orter stöds av många remissinstanser. Bl. a. L-O anser det viktigt att arbetsmarknadsmyndigheterna ges tillräckliga resurser för att kunna kart- lägga åtgärder för invandrare.

Enligt RRV kan AMS omprioritera resurser till arbetsförmedlingar i invandrartäta områden. AMS bör inom ramen för sitt ordinarie planerings- arbete regelbundet bedöma personal- och resursbehov och göra ompriori-

teringar.

6 Bostadsfrågor

Många remissinstanser har inledningsvis pekat på de negativa såväl som på de positiva konsekvenserna av den höga koncentrationen av utländska medborgare till vissa bostadsområden. Ett flertal remissinstanser, där— ibland SIV. FSS. Malmö och Göteborgs kommuner samt RFFS, betonar särskilt invandrarnas valfrihet i boendet. Det påpekas också att det kan uppstå en konflikt mellan strävan att nå en allsidig befolkningssamman- sättning och valfrihetsmålet. Norrtälje kommun anser att den invandrarpo- litiska målsättningen därför bör ges en klarare innebörd.

En majoritet av remissinstanserna understryker, i likhet med kommit- tén. att invandrarnas boendefrågor måste lösas inom ramen för den all- männa bostadspolitiken. Det påpekas bl.a. att det är genom åtgärder på planeringsstadiet. och i kommunernas bostadsförsörjningsprogram, som man bör eftersträva en jämnare hushållssammansättning. Även bostads- förmedlingens roll framhålls, bl. a. av bostadsstyrelsen. RFFS och Jönkö- pings kommun.

Några remissinstanser. däribland länsstyrelsen i Norrbottens län och SABO. anser att det kan vara nödvändigt att försöka styra hushållssam- mansättningen inom vissa bostadsområden.

Kommitténs förslag om kartläggning och försöksverksamhet i vissa bo- stadsområden tillstyrks av en stor majoritet av remissinstanserna. Söder- tälje kommun anser att kartläggningen bör ske innan åtgärder sätts in. Endast SoS är negativ till att en kartläggning genomförs. SoS anser att redan nu är så mycket känt att snara insatser kan motiveras.

7 Sociala frågor

Ett flertal remissinstanser har gjort omfattande kommentarer till de olika avsnitten i detta kapitel. De flesta är positiva till att kommittén tagit upp sociala frågor. även om några anser att dessa fått för liten plats.

Flertalet remissinstanser uttalar sig positivt om värdet och behovet av flerspråkig och kulturkompetent personal på vissa tjänster. I några remis— svar framhålls samtidigt att kravet på goda kunskaper i svenska därför inte får åsidosättas och att det är orealistiskt att tänka sig samhällsservice på alla språk i kommuner med många språkområden representerade. Ett par remissinstanser påpekar att det måste klarläggas vad som avses med

tvåspråkighet och att det saknas instrument för bedömning av språkkun- skaper. Några. bl. a. RIB. TCO och Kommunförbundet saknar en defini- tion av begreppet kulturkompetens. TC 0 anser att begreppet bör ändras till "insikter och kunskaper om en kultur". Kommunförbundet är inte berett att nu ta ställning till behovet av kulturkompetent personal inom den kommunala sektorn.

Vikten av att barntillsyn kan erbjudas för att invandrarkvinnor skall kunna delta i svenskundervisning och annan utbildning betonas av flera remissinstanser. Det är emellertid endast en minoritet av dessa som till- styrker förslaget om förtur till kommunal barnomsorg för barn till invand- rarkvinnor som deltar i utbildning. Svenska kommunförbundet och några kommuner anser att tillgången till platser och andra faktorer också måste vägas in vid bedömningen av om förtur skall ges. Några remissinstanser framhåller att alternativa former av barnpassning många gånger kan vara ett bra alternativ för att invandrarkvinnor skall kunna delta i utbildning. Förslaget att kommunen bör göra en plan för olika former av hemspråks- träning för invandrarbarn kommenteras endast av ett fåtal remissinstanser. vilka alla tillstyrker.

Majoriteten av de remissinstanser som har kommenterat kommitténs överväganden rörande omhändertagande av barn instämmer i dess syn- punkter. Några remissinstanser. bl. a. SoS. länsstyrelsen iStockho/ms län och Göteborgs kommun anser dock att man inte alltid kan följa principen om placering i hem inom den egna språkliga och etniska gruppen. SoS framhåller t.ex. att dessa principer i en akut situation naturligtvis måste vika för att barnets behov av skydd skall kunna tillgodoses. Rädda Barnen anser att det endast i yttersta undantagsfall skall vara möjligt att placera invandrarbarn i ett svenskt hem och föreslår vidare att invandrarbarnets rätt att upprätthålla sin kulturella och språkliga tillhörighet även vid ett omhändertagande bör lagfästas.

Kommitténs synpunkter vad gäller äldreomsorgen får stöd av flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i denna fråga. Några remissinstanser påpekar särskilt vikten av samarbete över de kommunala gränserna för att tillgodose äldre invandrares behov och invandrarföreningarnas roll.

Frågan om språkregistrering

Kommitténs förslag om frivillig språkregistrering tillstyrks av 508, SIV. RIB. FSS. FPK . länsstyrelsen iMalmöhus län. Invandrartidningen. Göte- borgs och Olofströms kommuner. Kroatiska riksförbundet. RFFS och Italienska Riksförbundet. SoS påpekar vikten av att en språkregistrering sker på frivillighetens väg och är utan rättsverkan för den enskilde individen. Inom SoS utarbetas för . närvarande ett förslag om spräkregistrering inom barnhälsovården. SIV påpekar att. vad det gäller den utomnordiska invandringen. kommer fr.o.m. våren 1985 de uppgifter som lämnas i samband med ansökningar om uppehållstillstånd att registreras i verkets ADB-system för att ge språk- statistiskt underlag för samhällsinformation till nyinvandrade. Förslaget avstyrks av lt't'nsstyrelserna [ Stockholms. Norrbottens och

Prep. 1985/86:98

Göteborgs lätt. statskontoret. RR V. 1983 årsjblkbokföringskommitté, Sve— Prop. 1985/86:98 riges Frikyrkoråd, Rädda Barnen. MKF. FPU och MUF. De skäl som anförs är integritetsskäl. oklarheter om användningen. administrativa pro— blem. ovilja hos invandrare att identifiera sig med språk som upplevs ha låg status. samt misstron till att språkregistrering på frivillig väg ger något användbart planeringsunderlag. SCB tar inte ställning till förslaget men påpekar risken för selektiva bortfall och det begränsade värdet under uppbyggnadstiden. SCB avser att i sin vcrksamhetsplanering ånyo pröva frågan om en framtida språkunder- sökning.

9 Kulturstöd

Ett stort antal remissinstanser har kommenterat kommitténs förslag i detta kapitel. En majoritet av remissinstanserna är positiva. Några invandraror— ganisationer anser dock att de föreslagna insatserna är otillräckliga. LO anser att. när det gäller fördelningen av samhällets kulturpolitiska stöd. större hänsyn bör tas till invandrargruppernas behov av kulturverksamhet än som nu sker.

Många av de kommentarer som lämnats till detta kapitel utgör komplet- teringar med områden som man anser att kommittén ägnat för liten upp- märksamhet eller inte alls behandlat. Sådana områden är biblioteksfrågor. möjligheterna att utveckla en skriftlig kultur. t. ex. talböcker på invand- rarspråk. muséernas ansvar för dokumentation av invandringen och in- vandrarnas liv. författarfondens verksamhet och bidragsgivningen för kul- turellt utbyte med utlandet. Det påpekas också att kommittén inte alls berört områden som konst. konsthantverk och slöjd.

Förslaget om en särskild anslagspost på till en början minst 1.5 milj. kr. genom omprioritering inom budgeten bemöts positivt av de flesta instanser som kommenterat frågan. Statskontoret avstyrker dock förslaget och före- slår att kulturrådet ser över villkoren för nuvarande bidrag till olika verk— samheter. De invandrarorganisationer som kommenterat förslaget anser att stödet är otillräckligt. Förslaget att riksarkivet i samarbete med kultur- rådet skall initiera en översyn av dokumentations- och arkivfrågorna och överväga frågan om stöd tillstyrks av de instanser som berör frågan.

Även förslaget om ökade bidrag för invandrar- och minoritetslitteratur bemöts positivt. liksom att stödet knyts till utgivningen av titlar.

Kommittén anser att det behövs en kartläggning av olika språkgruppers tillgång till och användning av både film och video. K UR tillstyrker att filminstitutet bör bevaka och ta de initiativ som erfordrasför att stödja utvecklingen av videoproduktion och distribution till olika invandrargrup- per. Svenska Filminstitutet konstaterar att 1982 års film- och videoavtal inte ger några särskilda anvisningar vad beträffar filmproduktionsmedlens användning för invandrare.

Kommitténs olika förslag till förstärkning av kulturrådet bemöts positivt av en majoritet av remissinstanserna. Statskontoret avstyrker med hänvis- ning till att kontoret i andra sammanhang framhållit att kulturrådets organi- sation behöver förenklas. 146

Statskontoret är dock positivt till förslaget om en bättre bevakning av invandrar- och minoritetsfrågorna inom rådets kansli. Förslaget att folk- bildningsnämndens kansli förstärks med minst en heltidstjänst avstyrks dock av statens ungdmnsråd. Förslaget att kulturrådets ansvar för invand- rarnas kulturfrågor bör preciseras tillstyrks av samtliga instanser som yttrat sig över förslaget. SIV föreslår att kulturrådet utarbetar ett hand- lingsprogram för invandrarnas och minoriteternas särskilda behov eller kulturella situation.

SIV föreslår också att kulturrådet gör en inventering av redan pågående teaterverksamhet bland invandrare som underlag för en vidare utveckling. SIV och SFF anser att kulturrådet tillsammans med studieförbunden bör föreslå hur invandrare bättre skall kunna få del av de medel för kulturella verksamheter som fördelas av studieförbund och länsbildningsförbund. Några remissinstanser framhåller att det är angeläget att kulturrådet kan utöka resurserna för bibliotekskonsultation avseende litteratur på minori-

tetsSpråk.

10 Samhällsinformation till invandrare och minoriteter

Flertalet remissinstanser som kommenterat detta kapitel instämmer i kom- mitténs beskrivningar och överväganden. Det råder enighet om att ansva- ret för samhällsinformation till invandrare och minoriteter ligger på stat och kommun och att varje fackmyndighet har ansvaret för samhällsinfor- mationen inom sitt område.

Flera anser dock att denna informationsskyldighet behöver preciseras. Södertälje kommun och RIB anser också att en klarare gräns bör dras mellan statens och kommunernas ansvar. Kommunen anför vidare att informationsansvaret enligt socialtjänstlagen bör preciseras. Det råder dock delade meningar när det gäller informationsbehoven för nyanlända invandrare. RFFS och RIB anser att de nyanländas behov inte får tillgo- doses på de tidigare invandrades bekostnad.

Några remissinstanser understryker särskilt att det är viktigt att den grundläggande samhällsinformationen anpassas efter de berörda individer- nas behov. och invandrarbyråcrnas verksamhet kommenteras i några re- missvar. bl. a. RIB. De kommentarer som lämnas rörande den kontinuerli- ga samhällsinformationen understryker behovet av kompletterande sam- hällsinformation via andra kanaler än statliga och kommunala myndighe- ter. Ett par remissinstanser, däribland Uppsala kommun, tar upp använd— ningen av närTadio för att sprida information till olika minoritetsgruppcr.

Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över SIV: s roll instämmer i utredningens synpunkt att varje fackmyndighet har ansvaret för informa- tionen inom sitt område. 503 och RRV understryker SIV: s samordnings- ansvar och RRV anser att detta kunde bli mer uttalat. Även andra remiss- instanser betonar värdet av samordning såväl på statlig som på kommunal nivå. Malmö kommun rekommenderar en sådan samordning när det gäller myndigheters information till flyktingar. Göteborgs kommun anser att kommittén borde belyst de ekonomiska konsekvenserna av de växande kraven på informationsinsatser på kommunal nivå.

Några remissinstanser. bl. a. iiu'ormationsdelegationen. understryker SIV: s ansvar för att samordna. att följa metod- och medieutvecklingen och att ta initiativ för att förbättra samhällsinformationen.

ICKF anser att alla myndigheter bör få sitt ansvar klarlagt genom instruk- tioner medan RIB går steget längre och vill överväga lagstiftning om informationsansvar. Samtidigt framhåller 505 att anledningen till bristerna i informationen är dels osäkerhet om metoder för att nå fram till invandra- re, dels begränsade resurser för informationen. Bl.a. infimnationsdelega- tionen och AMS anser att samhällsinformationen bör vara mera individin-

riktad.

ll Stöd till invandrarpress

Kommitténs förslag att det allmänna presstödet skall öppnas i alla' sina former för tidningar på andra språk än svenska tillstyrks av samtliga remissinstanser som yttrat sig över frågan. Presstödsniimnden anser dock inte att några särbestämmelser bör införas och att spridningen av tidningar på andra språk än svenska utomlands bör begränsas till 10%. En majoritet av remissvaren tillstyrker också att handläggningen av stödet till invand— rarpress förs över till presstödsnämnden från invandrarverket. Presstöds- nämnden Hystyrker dock förslaget och TCO och Svenska Jaurnalistförbun- det anser att konsekvenserna av detta inte är klarlagda.

Flera remissinstanser tillstyrker att kraven på upplagestorlek sänks. Några få svar har tagit upp förslaget att SlV bör få ge bidrag utan särskild författningsreglering till tidningar som inte uppfyller kraven för annat stöd eller för etablering. Statskontoret avstyrker förslaget och anser att med— lemstidningar. kulturtidskrifter och mediestödet bör klaras inom det stöd som står till resp. riksorganisations förfogande. Några remissinstanser har kommenterat frågan om särskilda krav på invandrartidningar och flertalet anser att inget preciserat krav bör ställas på invandrartidningarnas inne— håll. Det råder delade meningar om hur stor del av upplagan som skall få spridas utomlands och bl. a. SIV anser att samma regler bör gälla som för svenskspråkiga tidningar. De remissvar som tagit upp frågan anser att kravet på att högst 25 % av innehållet på svenska bör sättas högre. till 1/3 eller 1/2.

12 Radio och television

Kommitténs förslag om ett kontinuerligt samråd mellan invandrarverket. kulturrådet och andra organ som arbetar med informations- och kultur- verksamhet för språkliga minoriteter samt med representanter för språk- grupperna har fått ett blandat mottagande. TCO, Sveriges Radio och Svenska Jom-nalist/örhnia/et avstyrker förslaget. De två senare efterlyser i likhet med utredningen riktlinjer för val av sändningsspråk. Sveriges Radio påpekar att de moment som utredningen föreslår skall ingå i ett handlings- program för Sveriges Radio redan finns inom de olika programbolagen. Flera remiSSinstanser instämmer också särskilt i utredningens krav på att de nuvarande resurserna för minoritetsprogram inte minskas. Flera re-

missinstanser tillstyrker också förslaget att Sveriges Radios ansvar röran- de invandrare bör preciseras i det nya avtalet. medan Sveriges Radio avstyrker. Förslaget att ett statligt stöd för närradioverksamhet skall kun- na utgå för vissa grupper tillstyrks av SÖ. närradiokommmen och [ta- Iiensku Riksförbundet. Att SIV i samråd med närradiokommittén bör ta fram närmare riktlinjer för prioritering av denna bidragsgivning tillstyrks också. Svenska Journalistförbunder anser att det föreslagna statliga stödet till närradion bör kanaliseras till riks- och lokalradion. med hänvisning till att närradion inte omfattas av samma regelverk och kontroll som lokal- och riksradion. Några remissinstanser tar också upp möjligheterna för den finskspråkiga befolkningen i Sverige att ta del av finska radio- och TV-pro- gram. Jugoslaviska Riksförbundet anser att en ny ut redning bör tillsättas om invandrarnas egna mediebehov.

14 Stöd till invandrar- och minoritetsorganisationer

Majoriteten av de remissinstanser som behandlat stödet till invandrar- och minoritetsorganisationer är positiva till de förslag som utredningen gör. Att SIV även i fortsättningen skall ha det administrativa ansvaret för det allmänna stödet till invandrar- och minoritetsorganisationerna tillstyrks. Kommittén föreslår att den nedre gränsen för ungdomsstöd till invandrar- organisationer skall sänkas från 3000 till 1 500 medlemmar vilket tillstyrks av samtliga utom statens ungdomsråd (SUR). Förslaget att bidrag skall kunna utgå för ferieverksamhet till organisation som inte är bidragsberätti- gad som ungdomsorganisation tillstyrks av SUR. Förslaget att stödet till kvinnoorganisationer skall kunna utgå även till kvinnokommittéer inom invandrar- och minoritetsorganisationer tillstyrks av flertalet remissinstan- ser med undantag för SUR.

En majoritet av remissvaren tillstyrker utredningens förslag till nytt system för organisationsstöd. De kritiska kommentarer som görs gäller bl.a. att systemet innehåller en fast och en rörlig del. att det blir stora skillnader i bidragets storlek mellan olika organisationer, att systemet medför stigande kostnader i takt med att nya organisationer bildas och att systemet inte medför någon förenkling.

Förslaget att antalet betalande medlemmar bör utgöra grunden för be- räkningen av organisationsstödet och att ingen undre åldersgräns bör sät- tas bemöts huvudsakligen positivt. Reaktionerna är delade till förslaget om 25% egeninsats för organisationens styrkta kostnader och att medlemsav- giften successivt bör höjas. Förslaget till höjning av anslagsposten för verksamhetsbidrag med ca 3 milj. kr. tillstyrks av flertalet. Några remissin- stanser. bl.a. SIV, anser att stödet bör höjas ytterligare. Kommitténs förslag att SIV även i fortsättningen skall kunna ge bidrag till tidsmässigt begränsade projekt tillstyrks, även om flertalet vill att den nuvarande benämningen projektbidrag skall kvarstå. Sveriges Riksidrottsförbimd an- ser att aktivitetsstödet bör avvecklas på sikt.

Kommittén anser att det är önskvärt att föreningarna kan få stöd från kommuner och landsting. SIV påpekar särskilt att det är viktigt att lands- tingen och kommunerna inom ramen för sin ordinarie bidragsgivning av-

sätter medel för verksamhet bland invandrarkvinnor. Kommunförbundet anser att frågan om bidrag till föreningar med medlemmar från flera kom- muner måste lösas genom samarbete mellan kommunerna i länet. Lands- tingsförhundet hänvisar till att varje landsting har att avgöra om bidrag skall utgå. SIV tar upp stödet till invandrarorganisationernas samarbetsor- gan och föreslår att verksamhetsbidragen utformas så att riksförbunden därigenom får möjlighet att bekosta samarbetsorgan.

l6 Kommunernas och landstingens ansvar

Kommcntarerna till detta kapitel är huvudsakligen positiva även om några remissinstanser anser att kommunernas och landstingens verksamhet bli- Vit otillräckligt belysta. Flera remissinstanser betonar kommunernas och landstingens ansvar för att invandrarpolitiken skall kunna genomföras. Flera uttalar sig positivt om värdet av att det fastställs invandrarpolitiska handlingsprogram i kommunerna. RIB pekar på det ökade behov av sam- ordning inom kommunen som blir en följd av invandrarbyråernas initieran- de och påverkande arbete.

Några remissinstanser berör också samarbete mellan kommuner och mellan kommuner och landsting, bl. a. när det gäller skolgång och utnytt- jande av personal med språk- och kulturkompetens. SoS konstaterar att kommittén endast översiktligt behandlat hälso- och sjukvårdsfrågorna och att det hade varit värdefullt om man hade behandlat dessa i ett samlat invandrarpolitiskt sammanhang.

17 Internationella frågor

Kommitténs överväganden kring vidgning av ratifikationen av konven- tioner på invandrar- och minoritetspolitikens område bemöts positivt av det fåtal remissinstanser som kommenterat frågan. ILO-kommittén anser dock att man bör avvakta kommentar från ILO: s expertkommitté innan man vidgar ratifikationen av lLO: s konvention nr 143 del II. Återvand- ringsfrågorna har rönt större uppmärksamhet och några instanser anser att dessa frågor blivit otillräckligt belysta i utredningen. SIV anser det angelä- get att vidareutveckla stödet till de flyktingar som frivilligt önskar åter- vända till hemlandet. Andra remissinstanser tar upp frågan om insatser för de invandrare som önskar flytta hem samt om pensionsförmåner för de invandrare som tänker återvandra. Samtliga instanser som berört frågan tillstyrker utredningens förslag att pröva ett ev. svenskt återinträdc i lCM.

Sammanfattning av diskiimineringsutredningens delbetänkande (SOU 1983: 18) Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

]" detta betänkande föreslår diskrimineringsutredningen förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. En arbetsrättslig lag föreslås med arbetsdom- stolen som enda forttm. Lagförslaget uppvisar stora likheter med lagen med förbud mot könsdiskriminering i arbetslivet.jämställdhelslagen. Jäm- ställdhetsombudsmannen föreslås också få sitt uppdrag utvidgat till att omfatta övervakning av tillämpningen av den nya lagen. Vi anser oss ha funnit övertygande vittnesbörd om att etnisk diskriminering på arbets- marknaden inte år ovanlig. För lagstiftning talar också att Sverige utfäst sig att förbjuda sådan diskriminering genom sin anslutning till FN: 5 rasdiskri- mineringskonvention. Så skedde inte vid anslutningen 1970.

Enligt regeringens direktiv till diskrimineringsutredningen skall vi pröva om den nuvarande lagstiftningen mot etnisk diskriminering är tillräcklig eller om den bör utvidgas till områden som den i dag inte täcker. Det som åsyftas är främst brottsbalkens bestämmelse om olaga diskriminering (BrB 16: 9). Den stadgar att näringsidkare inte får diskriminera någon på etnisk grund genom att inte gå honom till handa på de villkor näringsidkaren tillämpar i förhållande till andra. Förbudet gäller även den som är anställd i näringsverksamhet eller i allmän tjänst. där den anställde har att gå allmän- heten till handa. Bestämmelsen omfattar däremot inte arbetsmarknaden och inte heller den icke yrkesmässiga delen av bostadsmarknaden.

Förbudet mot olaga diskriminering kom till år l970 som en direkt följd av att Sverige stod i begrepp att ratificera FN-konventionen från 1965 om förbud mot alla former av rasdiskriminering. Den ålägger konventionssta- terna att ”förbjuda och avskaffa rasdiskriminering i alla dess former". Att arbetsmarknaden inte innefattades i lagstiftningen l970 motiverades i pro- positionen med att sådana åtgärder borde komma i fråga endast i den mån problemen inte kunde lösas avtalsvägen eller att det i övrigt fanns speciella skäl. Enligt vår mening är det inte möjligt att enbart genom avtal mellan arbetsmarknadens parter lösa problemet med den etniska diskrimineringen på arbetslivets område. '

Konventionsåtagandet täcks alltså inte av svensk lagstiftning vad avser arbetsmarknaden. Det är ett tillräckligt argument för lagstiftning. Därtill hävdar vi att en lag inverkar på normbildningen i samhället. I en tid som präglas av snabbt ökande konkurrens om allt färre arbetstillfällen. samti— digt som invandringen på främst humanitära och politiska grunder fortsät— ter. väger argument av detta slag tungt.

De etniska minoriteternas ställning på arbetsmarknaden är redan i dag starkt utsatt. En antydan härom får vi av arbetslöshetsstatistikens upp- gifter om förhållandena för svenska och utländska medborgare. Arbetslös- heten bland utländska medborgare är ungefär dubbelt så hög som bland

svenska medborgare och inslaget av långtidsarbetslösa är betydligt högre bland utländska medborgare och bland de invandrare som erhållit svenskt medborgarskap än bland befolkningen i (ivrigt. Det har flera orsaker. bl.a. bristande kunskaper i svenska språket och en i genomsnitt sämre yrkesut- bildning inom vissa invandrargrupper. Många invandrare har också en yrkesutbildning och yrkeslivserfarenhet som inte är omedelbart gångbara på den svenska arbetsmarknaden. och många är sysselsatta inom bran- scher som i högre grad än andra drabbats av de senaste årens strukturella svårigheter. Allt detta räcker emellertid inte som förklaring.

Av invandrare har vi fått talrika exempel på upplevelser av diskrimine- ring i arbetslivet. Arbetsmarknadsmyndigheter har försett oss med materi- al som styrker invandrarnas vittnesmål. Det förekommer t. ex. att invand- rare byter namn för att de upptäckt att de därigenom blir mer attraktiva på arbetsmarknaden. Även resultatet av en intervjuundersökning med arbets- förmedlare och personalanställare. som utredningen genomfört. ger stöd för utredningens uppfattning om förekomsten av etnisk diskriminering och därmed stöd för vårt förslag.

Problemet omvittnas också i andra invandringsländer. På många håll har man sökt motverka problemet genom lagstiftning. Vi redovisar i kapitel 6 förhållandena i nio länder, varav vi ägnar USA och Storbritannien särskilt intresse. Dessa länder har inte utan framgång utnyttjat lagstiftning som åtgärd.

Den föreslagna lagen är civilrättslig i likhet med annan arbetsrättslig lagstiftning, t.ex. jämställdhetslagen. Lagförslaget har också i hög grad haft just jämställdhetslagen som förebild.

Lagens ändamål är att främja allas lika rätt i fråga om arbete, arbetsvill- kor och utvecklingsmöjligheter i arbetet. oberoende av etnisk tillhörighet. Lagen förbjuder arbetsgivare att negativt särbehandla någon på etnisk grund vid bl.a. anställning. befordran eller utbildning. Alla skall kunna åberopa lagens skydd mot diskriminering i arbetslivet. således även perso- ner ur majoritetsb'efolkningen. Vi vill på det sättet understryka lagens jämlikhets- och rättviseaspekter samtidigt som vi därmed uppfyller FN-konventionens krav att envar skall tillförsäkras likhet i fråga om de i konventionen uppräknade rättigheterna. Därmed följer vi den ordning som gäller i fråga om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering. lagregler som skall skydda alla.

En skillnad mot dessa bestämmelser är att vi i lagförslaget anger en enda förbjuden diskrimineringsgrund nämligen etnisk tillhörighet. Inom ramen för denna ryms de tidigare använda diskrimineringsgrunderna ras. hudfärg och etniskt och nationellt ursprung samt även nationalitet i betydelsen medborgarskap. Med diskrimineringsgrund menas en allmän beskrivning av dem som utsätts för den negativa särbehandlingen. En ytterligare skill- nad är att vårt förslag inte tar upp trosbekännelse som särskild diskrimine- ringsgrund.

Lagförslaget syftar till att åstadkomma att varken arbetstagare eller arbetssökande skall missgynnas av arbetsgivare på grund av sin etniska tillhörighet. En arbetssökande är missgynnad om han inte erhåller det arbete han rätteligen borde få. Det kan t. ex. ske genom att en arbetssökan-

de på grund av sin etniska tillhörighet blir förbigången av en annan arbets- sökande ur en annan etnisk grupp. trots att den förbigångne har bättre meriter. Det kan också ske genom att en ensam sökande inte får ett arbete just för att han tillhör en viss etnisk grupp. eller mer allmänt genom att arbetsgivaren tillämpar etniskt diskriminerande principer vid anställning.

När det gäller arbetstagare. dvs. redan anställda. kan den diskrimine- rande bchandlingen innebära t. ex. att en arbetstagare får en sämre lön på grund av sin etniska tillhörighet. att arbetsgivaren tilldelar arbetstagare med viss etnisk tillhörighet särskilt okvalificerade arbetsuppgifter eller att arbetsgivaren underlåter att befordra en anställd på grund av dennes et- niska tillhörighet.

Ett förfarande skall alltså kunna påtalas enligt lagförslaget om det inne- bär en påtaglig nackdel för en arbetstagare eller arbetssökande och om det särskilt drabbar eller direkt riktar sig mot personer med viss etnisk tillhö- righet.

Det har visat sig i fråga om t. ex. tillämpningen av brottsbalkens bestäm- melse om olaga diskriminering och av viss utländsk diskrimineringslag- stiftning att bevisproblemen ofta är mycket stora. Överfört kan problemet enklast konkretiseras genom följande fråga: hur skall en etniskt diskrimi- nerad arbetssökande av t. ex. finskt ursprung kunna bevisa att han blivit förbigången av en arbetsgivarejust på grund av det finska ursprunget? ] de allra flesta fall låter det sig inte göras. eftersom det är arbetsgivaren som oftast ensam har kännedom om sina eventuellt diskriminerande avsikter. Inom arbetsrätten har utvecklats regler som innebär att bevisbördan delas mellan parterna i en tvist.

Ijämställdhetslagen har en del av bcvisproblemcn lösts så att lagen anger vissa typfall som definieras som diskriminerande beteende. Om typfallet kan visas ha inträffat — t. ex. att en bättre meriterad kvinna blivit förbigången av en sämre meriterad man — ligger bevisbördan på arbetsgi- varen, som då har att visa att hans val av person inte hade något med kön att göra. Bestämmelser av det här slaget brukar kallas presumtionsregler.

På motsvarande sätt innehåller vårt förslag typsituationer som anger när etnisk diskriminering får anses föreligga. Om det kan visas att en sådan typsituation föreligger gäller att arbetsgivaren måste kunna visa att hans beslut inte grundat sig på någon av de sökandes etniska tillhörighet. 4 ä i förslaget är en sådan presumtionsregel som avser det fall då någon vid en anställning förbigås av en annan person med annan etnisk tillhörighet. trots att den förstnämnde har bättre sakliga förutsättningar för arbetet. Andra typsituationer som gäller redan anställda är t.ex. att en invandrare får sämre lön än sina svenska arbetskamrater, trots att de utför likartade arbetsuppgifter. eller att en invandrare på annat sätt av arbetsgivaren behandlas oförmånligare än sina svenska arbetskamrater. 5 & i lagförslaget täcker deSsa fall.

Presumtionsregler av detta slag har sin styrka främst när det gäller att komma till rätta med bevisproblemen vid direkt diskriminering, dvs. i de fall då en arbetsgivare står i en konkret anställningssituation och t.ex. avsiktligt väljer bort en invandrare trots att denne har bättre meriter än den svensk som också sökt arbetet i fråga. Det omvända förhindras också.

Men presumtionsreglerna skyddar inte mot diskriminering i andra fall när någon inte får ett arbete han rätteligen borde få eller hans chanser att erhålla arbete minskas eller utesluts beroende på att arbetsgivaren inte vill anställa personer av viss etnisk tillhörighet. Det kan bl. a. gälla i de fall då en invandrare är den ende sökanden till ett arbete eller då flera svenskar och invandrare med ungefär samma meriter söker ett arbete eller då en arbetsgivare tillämpar ett rekryteringsförfarande som gör att endast perso- ner med viss etnisk tillhörighet får kännedom om ett ledigt arbete.

Utöver de nämnda presumtionsreglerna bör det alltså finnas en regel som mer generellt skyddar arbetssökande mot diskriminering. l lagförsla- get kommer detta till uttryck genom 3 & där det sägs att arbetsgivare inte får tillämpa sådana förfaranden som inte är godtagbara. Bevisbördan är i det fallet fördelad så. att om en arbetssökande gör sannolikt att en arbetsgi- vares beslut grundat sig på diskriminerande motiv. så åligger det arbetsgi- varen att lämna godtagbara icke diskriminerande motiv för sitt handlande. Såväl direkt som indirekt diskriminering förbjuds enligt denna paragraf. "Detta gäller för övrigt även de andra diskrimineringsförbuden. dvs. 4— 5 ss.

[ jämställdhetslagen har diskrimineringsförbuden kompletterats med tvingande regler om aktiva åtgärder som skall syfta till att på sikt göra alla delar av arbetsmarknaden lika tillgängliga för båda könen. Det kan ske genom att arbetsgivaren aktivt medverkar till att lediga arbeten söks av personer av det kön som är underrepresenterat i arbetet i fråga. Dessa regler är dispositiva. dvs. de kan ersättas med annat innehåll genom avtal mellan arbetsgivare och fackliga organisationer.

Det är enligt vår mening angeläget att även en lag mot etnisk diskrimine- ring innehåller regler av detta framåtsyftande slag. ] lagförslagets 7 5 anges sålunda att arbetsgivare aktivt skall verka för att det råder goda relationer mellan olika etniska grupper på arbetsplatsen. När det gäller möjligheten att positivt särbehandla någon ur en etnisk minoritetsgrupp vid anställning. befordran eller utbildning stadgar 8 & att så får ske. men endast under vissa förutsättningar. bl.a. om arbetsgivaren träffat kollektivavtal med den fack— liga organisationen om saken. Några tvingande regler om positiv särbe- handling föreslås alltsä inte. _

Enligt förslaget skalljärn.rtiilld/zetstmzbudsmammn (JämO) vara överva- kande myndighet. JämO upptar anmälningar från enskilda som anser sig diskriminerade och kan företräda dem i process. Om den enskilde är fackligt organiserad kan dcnfackliga organisatimmr företräda honom. Det allmänna skadeståndet är den viktigaste påföljden i sådan tvist. JämO kan också utan anmälan utreda och påtala brott mot den föreslagna lagen. Därvid kan det bli aktuellt med vitesföreläggande mot en arbetsgivare som tillämpar etniskt diskriminerande förfaranden. Vi föreslår att arbetsdom- stolen blir exklusivt fortun för tvister enligt denna lag.

Avslutningsvis föreslår vi att JämO:s kansli tillförs resurser för att kunna utföra övervakningsuppgifterna. Vidare betonas vikten av att väl- planerad inför/nation effektivt sprids i samband med lagens införande och därefter. Statens invandrarverk föreslås få ekonomiska resurser och ett ansvar för samordningen av den inledande informationskampanjen.

Bilaga-4 Prop. 1985/86:98

Författningsförslag Förslag till Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

Lagens ändamål

] 5 Denna lag har till ändamål att främja lika rätt i fråga om arbete. arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet för alla oberoende av etnisk tillhörighet.

Förbud mot etnisk diskriminering

2 5 En arbetsgivare får inte göra sig skyldig till etnisk diskriminering.

3 & Etnisk diskriminering föreligger när en arbetsgivare utan godtagbara skäl tillämpar sådant förfarande som leder till att arbetssökande eller arbetstagare med viss etnisk tillhörighet missgynnas i förhållande till and- ra.

Första stycket gäller inte om förfarandet utgör ett led i sådana aktiva åtgärder som anges i 8 så.

4 Q' Etnisk diskriminering föreligger även när en arbetsgivare vid anställ- ning eller befordran eller vid utbildning för befordran utser någon framför en annan med annan etnisk tillhörighet. fastän den som förbigås har bättre sakliga förutsättningar för arbetet eller utbildningen. Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att beslutet inte beror på någons etniska tillhörighet eller utgör ett led i sådana aktiva åtgärder som anges i 8 så eller att det är berättigat av hänsyn till ett ideellt eller annat befogat intresse.

5 & Etnisk diskriminering föreligger vidare

|. när en arbetsgivare tillämpar sämre anställningsvillkor för en arbets- tagare än dem arbetsgivaren tillämpar för arbetstagare med annan etnisk tillhörighet när de utför arbete. som enligt kollektivavtal eller praxis inom verksamhetsområdct är att betrakta som lika eller som är likvärdigt enligt överenskommen arbetsvärdering. Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att de olika anställningsvillkoren beror på skillnader i arbetstagar- nas sakliga förutsättningar för arbetet eller att de i varje fall inte beror på arbetstagarnas etniska tillhörighet.

2. när en arbetsgivare leder och fördelar arbetet på ett sådant sätt att en arbetstagare blir uppenbart oförmånligt behandlad ijämförelse med arbets- tagare med annan etnisk tillhörighet. Detta gäller dock inte om arbetsgiva- ren kan visa att behandlingen inte beror på arbetstagarnas etniska tillhörig- het eller att det finns sådana skäl som anges i 4 5 andra stycket.

Avtals ogiltighet

6 9" Ett avtal är ogiltigt i den mån det tillåter sådan etnisk diskriminering som förbjuds i 3—5 åå.

Aktiva åtgärder

7 .5 En arbetsgivare skall aktivt verka för att det på arbetsplatsen räder goda relationer mellan olika etniska grupper.

8 & En arbetsgivare får främja etniska minoriteters ställning i arbetslivet genom att ge företräde åt personer från sådana minoritetsgrupper vid anställning. befordran. utbildning för befordran och annan utbildning om han med arbetstagarorganisation träffat kollektivavtal härom.

En arbetsgivare som är bunden av ett sådant kollektivavtal får tillämpa avtalet även på en arbetstagare eller arbetssökande som inte är medlem av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men är sysselsatt i ett arbete som avses med avtalet eller söker ett sådant arbete.

En arbetsgivare får även utan stöd av kollektivavtal främja etniska minoriteters ställning enligt första stycket. Detta får ske under förutsätt- ning att arbetsgivaren bedriver sådan verksamhet i enlighet med en särskilt uppgjord plan. Den skall vara uppgjord efter överläggningar med arbetsta- garorganisation till vilken han är bunden genom kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, direkt med personalen. Planen skall syfta till att bereda personer ur etniska minoriteter tillträde till skilda typer av arbete på olika nivåer.

Påföljder

9 & Blir en arbetstagare diskriminerad genom en bestämmelse i ett avtal med arbetsgivaren eller genom att arbetsgivaren säger upp ett avtal eller vidtar annan sådan rättshandling, skall bestämmelsen eller rättshandlingen förklaras ogiltig. om arbetstagaren begär det.

Missgynnas en arbetssökande vid anställning eller en arbetstagare vid befordran eller utbildning för befordran på visst sätt i strid med 3 5 eller 4 5 skall arbetsgivaren betala skadestånd till den eller dem som missgynnats för den kränkning som missgynnandet inneburit. Begär flera skadestånd i ett sådant fall. skall det bestämmas som om bara en missgynnats och delas lika mellan dem. En arbetssökande kan erhålla skadestånd av en arbetsgi- vare endast om den arbetssökande sökt den anställning som tvisten rör.

Missgynnas en arbetstagare i annat fall i strid med 3 & eller 5 å skall arbetsgivaren betala arbetstagaren skadestånd för den förlust som upp— kommit och för den kränkning som missgynnandet inneburit.

Om det är skäligt kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort.

105 En arbetsgivare som inte rättar sig efter 13% kan föreläggas att fullgöra sina skyldigheter. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. Av föreläggandet skall det framgå hur skyldigheterna skall fullgöras.

Tillämpning

ll & Jämställdhetsombudsmannen skall se till att denna lag efterlevs. Ombudsmannen skall därvid i första hand söka förmå arbetsgivare att frivilligt följa lagens föreskrifter.

12 5 En arbetsgivare är skyldig att på uppmaning av jämställdhetsom- budsmannen lämna de uppgifter om förhållandena i arbetsgivarens verk- samhet som kan vara av betydelse för ombudsmannens tillsyn. Därvid gäller vad som i 10 & föreskrivs om föreläggande.

13 & Mål om tillämpning av 3—5 och 9155 förs i arbetsdomstolen och handläggs enligt lagen (19742371) om rättegången i arbetstvister. Därvid anses som arbetstagare även arbetssökande och som arbetsgivare även den hos vilken någon har sökt arbete. Detsamma gäller vid tillämpning i en tvist om 3—5 och 9 åå av reglerna om tvisteförhandling i lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbetslivet.

I en sådan tvist fårjämställdhtesombudsmannen föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande om den enskilde medger det och om ombudsmannen anser det skäligt. När en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för den enskilde enligt 4 kap. 5 & lagen om rättegången i arbetstvister, får dock jämstäildhetsombudsmannen föra talan endast om organisationen inte gör det. Vad som i den lagen föreskrivs om den enskil- des ställning i rättegången tillämpas även när ombudsmannen för talan.

14 & Väcker flera arbetstagare eller arbetssökande skadeståndstalan mot samme arbetsgivare och menar arbetsgivaren att skadeståndet skall delas mellan dem enligt 9 å andra stycket, skall målen på arbetsgivarens begäran handläggas i samma rättegång.

15 5 Handläggningen av ett mål om skadestånd enligt 9 & andra stycket skall på begäran av arbetsgivaren uppskjutas i den mån det behövs för att målet skall kunna handläggas gemensamt med annan sådan skadeståndsta- lan, som redan har väckts eller kan komma att väckas.

16 5 En enskild som anser att en arbetsgivare överträtt 3—5 åå. men som inte företräds av sin fackliga organisation eller av jämställdhetsombuds- mannen har rätt att hos arbetsgivaren få del av det beslutsunderlag som rör tvistefrågorna. Går arbetsgivaren inte med på detta kan den enskilde vända sig till jämställdhetsombudsmannen som kan utnyttja sina befogenheter enligt 12 å och med beaktande av sekretesslagens (1980: 100") bestämmel- ser låta den enskilde få del av underlaget.

17 & Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande. skall 34 och 35 55, 37 &. 38 5 andra stycket andra meningen. 39—42 55 samt 43 5 första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982: 80) om an- ställningsskydd gälla i tillämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 64—66 5.5 och 68 5 lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt. En sådan skadeståndstalan som avses i 9 & andra stycket får dock inte väckas senare än sex månader efter missgynnandet eller. när en organisation har försuttit denna tid och talan väcks av den som är eller har varit medlem i organisationen. senare än en månad sedan sexmånaderstiden löpt ut. Talan som förs av jämställdhetsombudsmannen behandlas som om talan hade förts av arbetstagaren eller av den arbetssö- kande på egna vägnar.

185 Jämställdhetsombudsmannen fär utfärda föreläggande enligt 10.5 eller 12 5. Innan föreläggande enligt 10 % utfärdas skall arbetsgivaren samt berörda arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer ges tillfälle till över- läggningar. Godkänner arbetsgivaren föreläggande enligt mä eller 1.2.5 inom utsatt tid. gäller det som om det hade meddelats av domstol. Mot beslut om föreläggande som godkänts får talan inte föras.

19 & Talan om föreläggande enligt 10 & eller 12 & förs inför arbetsdomsto- len av jämställdhetsombudsmannen. Sådana mål handläggs enligt lagen ('l974:37l) om rättegången i arbetstvister. Innan talan om föreläggande enligt 10 & väcks skall arbetsgivaren samt berörda arbetstagar- och arbets- givarorganisationer få tillfälle att överlägga med ombudsmannen.

20 & Talan om utdömande av vite som har förelagts enligt denna lag förs vid arbetsdomstolen efter anmälan avjämställdhetsombudsmannen.

Denna lag träder i kraft den

Sammanställning av remissyttranden över diskrimineringsutredningens delbetänkande (SOU 1983: 18) Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

] Inledning

Efter remiss har yttranden över diskriminenngsutredningens (DU) betän- ' kande avgetts av justitiekanslern (J K). riksåklagaren (RÅ). rikspolisstyrel— sen (RPS). överbefälhavaren (ÖB). socialstyrelsen. universitets- och hög— skoleämbetet (UHÄ). skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsdomstolen (AD), ar— betsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetarsskyddsstyrelsen, ILO-kommittén, statens invandrarverk (SIV),jämställdhetsombudsmannen (JämO), arbets- livscentrum. statens arbetsgivarverk (SAV). statens arbetsmarknads— nämnd (SAMN), Svea hovrätt, kammarrätten i Jönköping, Stockholms tingsrätt. Ärkebiskopen. invandrarpolitiska kommittén. samerättsutred— ningen, riksdagens ombudsmän. Svenska kommunförbundet. Botkyrka kommun, Stockholms kommun, Norrköpings kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun, Västerås kommun, Umeå kommun, Landstingsför— bundct, Stockholms läns landsting, Älvsborgs läns landsting. Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), Arbetsgivareföreningen för samfällt ägda företag och organisatio- ner (SFO), SHIO-Familjeföretagen, Sveriges kooperativa och allmännyt- tiga bostadsföretags förhandlingsorganisation ( KAB), Landsorganisa- tionen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges arbetares centralorganisation (SAC), Sverige's advokatsamfund. Sveriges personaladministrativa för- ening (SPF). Handikappförbundens centralkommitté (HCK), Fredrika- Bremer-Förbundet. Riksförbundet för invandrarbyråpcrsonal. Svenska sa- mernas riksförbund (SSR), Esternas representation i Sverige. Italienska Riksförbundet, Jugoslaviska Riksförbundet och Turkiska Riksförbundet i Sverige.

Yttranden har överlämnats av UHÄ från de juridiska fakultetsnämn- derna i Stockholm, Uppsala och Lund. av SAF från Sveriges Verkstads- förening och av LO från Svenska Metallindustriarbetareförbundet.

Yttranden över betänkandet har dessutom avgetts av Same Ätnam, Armeniska kulturföreningen i Stockholm. Turkiska Arbetarunionen, Gre- kiska akademikers förening, Föreningen för Internationella Musiker och Artister i Sverige, Riksförbundet för sexuellt likaberättigande (RFSL), Folkpartiets ungdomsförbund (FPU), Adoptionscentrum och Familjeföre- ningen för Internationell Adoption.

KFO och SF 0 har avgett ett gemensamt yttrande. En särskild invandrargrupp i diskrimineringsfrågor (SID) tillsatt av bl.a. Immigranternas riksförbund har efter eget utredningsarbete avgett ett för- slag till lag mot diskriminering i arbetslivet. Förslaget innehåller syn- punkter på DU: s betänkande.

2 Allmänt

En klar majoritet av remissinstanserna anser att det finns anledning att lagstifta mot etnisk diskriminering i arbetslivet. De flesta av dem som tillstyrker eller i varje fall inte motsätter sig lagstiftning betonar samtidigt att andra åtgärder i syfte att motverka diskriminering t.ex. information, utbildning och arbetsmarknadspolitiska insatser är viktigare eller väl så viktiga som lagstiftning. Från dem som är tveksamma eller negativa till lagstiftning framförs bl.a. att en lag på arbetslivets område blir svår att tillämpa. att den kommer att skapa rättsosäkerhct och att det finns risk att lagen motverkar sitt syfte.

Några remissinstanser stöder DU: s uppfattning att redan Sveriges an- slutning till FN: s rasdiskrimineringskonvention utgör ett tillräckligt argu— ment för att tillgripa lagstiftningsåtgärder. ILO-kommittén som mer ingåen- de analyserarjust denna fråga. anser dock att lagstiftning inte krävs enligt åtagandena i någon av de konventioner som Sverige ratificerat. Samma uppfattning har AD och SAF. SAF framhåller bl. a. att i gällande konven- tioner görs en klar skillnad mellan dels skyldigheten att ändra och upphäva diskriminerande lagar och bestämmelser. dels skyldigheten att på lämpligt sätt motverka diskriminering. Enligt SAF är lagen om svenskundervisning för invandrare den helt dominerande orsaken till diskriminering i arbetsli- vet. Lagen. som ålägger arbetsgivare en skyldighet att betala lön till arbetstagare under ledighet för svenskundervisning. medför att arbetsgi- varna undviker att anställa invandrare. SAF anser att om den lagen ändras bortfaller automatiskt den enda form av etnisk diskriminering som har väsentlig omfattning på den svenska arbetsmarknaden. En ändrad finan- seringsform för svenskundervisningen är i varje fall ett självständigt skäl att avvakta med andra åtgärder tills man kan visa att det fortfarande finns arbetsgivare som i första hand anställer svenskar i valet mellan lika meri- terade sökande med olika etnisk tillhörighet. Enligt SAI—' har DU helt förbigått dessa frågor i sitt resonemang om behovet av lagstiftning.

Om flertalet remissinstanser på olika grunder anser att det finns ett behov av lagstiftning. är många dock mer eller mindre kritiska till utred- ningens lagförslag. Särskilt gäller detta i fråga om utredningens bestämning av begreppet etnisk tillhörighet och förslaget om generellt diskriminerings- förbud.

Följande kan nämnas om inställningen bland olika grupper av remissin- stanser.

De flesta myndigheter som tillfrågats är positiva till lagstiftning. SIV anser att skälen för lagstiftning överväger. Verket anför bl. a. följande.

Den föreslagna lagen skulle markera statsmakternas bestämda avstånds- tagande från etnisk diskriminering. Den enskilde måste kunna känna stats- makternas uttryckliga stöd och veta att det finns rättsliga möjligheter att reagera om han blir utsatt för diskriminering. En lagstiftning bör också bidra till en långsiktig normgivning på området. Vissa former av indirekt diskriminering (såsom underlåtenhet att beakta utländsk utbildning eller yrkeserfarenhet samt tvåspråkighet) betraktas av många sannolikt inte som otillbörligt diskriminerande.

Det går att peka på omständigheter som gör det ovisst om den föreslagna lagen är ett helt ändamålsenligt sätt att mer generellt främja utsatta invand- rares ställning på arbetsmarknaden. Vissa arbetsgivare kan komma att välja anställningsmetoder som gör det möjligt att titan synlig diskrimine- ring undvika att anställa invandrare. ] vissa fall kan lagen medföra att arbetsgivarna tvingas till en mer formaliserad prövning vid anställning m.m. Detta kan ytterligare försvåra för sådana invandrare som har svaga meriter. Utredaren framhåller också att ett renodlat diskrimineringsförbud skulle omöjliggöra för arbetsgivare att som nu kunna välja en sämre meri- terad invandrare framför en bättre meriterad svensk. Han betonar därför att möjlighet till positiv särbehandling måste föras in i lagen. Det finns emellertid skäl att ifrågasätta. om avtal om positiv särbehandling enligt paragraf 8 i den föreslagna lagen verkligen kommer att slutas i större omfattning när en tvingande lagstiftning införs i övrigt. Man bör vara vaksam på att lagstiftning kan motverka sitt eget syfte eller få helt oav- sedda konsekvenser.

Några av myndigheterna anser att det är tveksamt om lagstiftning är den rätta metoden att komma till rätta med diskriminering, bl. a. JK. kammar- rätten i Jönköping och Ärkebiskopen. AMS anser att en lag mot etnisk diskriminering i dagsläget inte skulle förbättra invandrarnas arbetsmark- nadssituation. AMS understryker det önskvärda i att parterna på arbets- marknaden i första hand löser problem rörande diskriminering genom avtal och föreslår att man avvaktar med ett ställningstagande till lagförslaget till dess att parterna prövat möjligheten att finna gemensamma lösningar. Först om sådana inte kommer till stånd inom rimlig tid bör lagstiftning övervägas. ÖB ställer sig tveksam till lagförslaget och anser att det i varje fall inte finns behov av en lag inom försvarsmaktens område.

Flertalet av tillfrågade kommuner och landsting stöder också tanken på lagstiftning. Några kommuner. däribland Stockholm och Göteborg, är tveksamma och anser att en avtalslösning skulle vara bättre. Även Kom- munförbundet är tveksamt men motsätter sig inte att en lag införs.

När det gäller arbetsmurknadsorganisarionerna är bilden mera otydlig. Även om många kan tänka sig lagstiftning i någon form. synes flera föredra andra lösningar. TCO är tveksam till om lagstiftning är det bästa sättet att komma till rätta med etnisk diskriminering i arbetslivet. 'l'CO anser att det. innan lagstiftning aktualiseras. bör prövas att bl. a. avtalsvägen stärka de etniska minoriteternas ställning. Även LO och Svenska Metal/industriar- betarqförhtmdt't anser att en avtalslösning av dessa frågor är att föredra. Eftersom ett avtal inte kommit till stånd tillstyrker de dock lagstiftning. LO uttalar att det finns diskrimineringssituationer där det i dagsläget är svårt att uppnå lösningar på annat sätt än genom lagstiftning. Det gäller främst i anställningssituationer, men också vid det stora antal småföretag som står utanför det traditionella avtalsområdet. SACO/SR tillstyrker lagförslaget men uttalar också att en tillämpning av lagen kommer att bli komplicerad. SACO/SR föreslår därför att en utredning tillsätts med uppdrag att över- väga en sammanföring av arbetsrättslig lagstiftning rörande t.ex. tjänste- tillsättning. omplacering och uppsägning till en enhetlig lag. SAF, Verk- stadsf't'ireningen och SHIO tar klart avstånd från tanken på lagstiftning. SAF är mycket kritisk mot diskrimineringsutredningens förslag och också

mot dess sätt att genomföra utredningsuppdraget och motivera sitt ställ- Prop. 1985/86:98 ningstagande. SAF anför bl. a. följande.

Utredningen har bl.a. så långt möjligt sökt undvika meningsfullt samråd med arbetsmarknadens parter och i synnerhet att med dessa diskutera alternativ till lagstiftning.

SAF har icke beretts tillfälle träffa utredningen mer än vid två tillfällen, det första på ett mycket tidigt stadium. det andra då arbetet (vilket utre- daren själv påpekade) i praktiken redan var avslutat.

Utredningens vägran att träffa parterna är särskilt anmärkningsvärd mot bakgrunden av utredningens direktiv.

Enligt direktiven skulle utredningsarbetet inriktas på frivillig partsam- verkan: ”Det bör liksom hittills i första hand anförtros åt arbetsmarkna- dens parter att frivilligt och i samverkan se till att diskriminering förhindras på arbetsmarknaden".

Därefter angav direktiven två förutsättningar för att utredningen skulle få frångå frivilliglinjen. För det första skulle "starka skäl" föreligga. För det andra: "Bedömningen av behovet av lagstiftning mot diskriminering på arbetsmarknaden bör ske efter samråd med arbetsmarknadens parter".

SAF konstaterar att utredningens sätt att fullgöra sitt uppdrag rimmar illa med vad som uttalats i direktiven. Det allvarliga är emellertid att utredningens nonchalans mot direktiven. dess alltför tidiga fixering vid lagstiftning samt dess vägran att lyssna på arbetsmarknadens parter har medfört att betänkandet utgör ett mycket ensidigt underlag för remissin- stansernas bedömning och statsmakternas beslut.

SAF är för sin del övertygad om att lokal frivillig partsamverkan med stöd av de centrala parterna är det utan jämförelse effektivaste sättet att förebygga och hindra etnisk diskriminering. SAF har aldrig avvisat initiativ i denna riktning och är fortsatt beredd att diskutera sådana åtgärder.

3 [.agstiftningstyp och tillämpningsområde

De flesta remissinstanserna stöder förslaget om en civilrättslig lag mot etnisk diskriminering. som reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Några få ifrågasätter dock om inte en straffrättslig reglering vore att föredra.

Juridiska fakultclsnämndt'n vid Stock/mhn; universitet anser att det finns skäl att överväga en straffrättslig reglering även av förhållandena i arbetslivet. Nämnden anför bl. a. följande.

Det är långt ifrån säkert att en straffrättslig reglering skulle verka mera olyckligt på relationerna på arbetsplatsen om man därvid avser förhållan- dena mellan de lokala fackliga organisationerna och arbetsgivarna. De anställdas inflytande över personalpolitiken som kommer till uttryck i medbestämmandelagen och i medbestämmandeavtal innebär att frågor om diskriminering i många fall kommer att hanteras på det lägsta fackliga planet. alltså just mellan de lokala organisationerna oeh arbetsgivaren. Detta gäller även om jämställdhetsombudet har ett primärt ansvar för att lagen efterlevs. En hantering av frågorna i icke-facklig ordning skulle 162

kunna innebära en mindre belastning på relationerna på arbetsplatsen. Fakultetsnämnden menar också att den fackliga organisationen på det lokala planet kan bli försatt i en särskilt svår situation när det gäller frågor om etnisk diskriminering. en situation sotn kanske ofta kan vara besvärli- gare än när det gäller frågor om jämställdhet mellan män och kvinnor. lntressekonflikter synes vara ofrånkomliga.

Fakultetsnämnden lägger fram ett eget förslag till rättslig reglering som går ut på att straffbestämmelsen i 16 kap. 9 & brottsbalken görs tillämplig även på arbetsmarknaden och att skadeståndslagen tillförs en bestämmelse om rätt till skadestånd av samma slag som allmänt skadestånd inom arbets- rätten för den som utsatts för olaga diskriminering.

Även KFO/SFO förespråkar en straffrättslig reglering. KFO/SFO anför bl. a. följande.

Vi delar utredningens uppfattning att Sverige bör förbjuda etnisk diskri- minering på arbetsmarknaden i enlighet med FN:s rasdiskrimineringskon- vention. Enligt vår mening är det lämpligast att regeln i brottsbalken om olaga diskriminering utvidgas till att omfatta även förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare/arbetssökande. Att så inte blev fallet redan vid regelns tillkomst motiverades vid det tillfället bland annat med att arbetsmarknadens parter i första hand avtalsvägen skulle söka lösa nu aktuella problem. När utredningen slår fast att problem med etnisk diskri- minering förekommer inom arbetslivet kan det samtidigt konstateras att arbetsmarknadens parter inom våra respektive områden sedan brotts- balksregelns tillblivelse inte upptagit förhandlingar om att träffa avtal i denna fråga. Avtalsvägen torde således inte vara framkomlig för att kom- ma till rätta med det enligt utredningen förekommande diskriminerings- problemet. Det är i det läget naturligt att ta fasta på lagstiftarens inten- tioner från brottsbalksregelns tillkomst 1970 och sålunda förorda en kom- plettering av denna regel.

Stockholms tingsrätt anser att det skulle vara önskvärt att ha tillgång till diskrimineringsutredningens förslag till vitalisering av gällande straffbe- stämmelser när man tar ställning till vilken typ av lagstiftning som är lämpligast. Enligt tingsrätten bör dessa lagstiftningsfrågor samordnas.

Några remissinstanser anser att ett förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet bör omfatta även andra än arbetsgivare. Juridiska fakultets- nämnden vid Uppsala universitet anser att det är en allvarlig brist att den föreslagna lagen endast är inriktad på diskriminerande handlingar av ar- betsgivaren. däremot inte på diskriminerande handlingar av arbetskamra- ter, skyddsombud och andra med befogenheter på arbetsplatsen. Fakul- tetsnämmt'en [ Stockholm anser också att en lag bör gälla även andra aktörer på arbetsmarknaden. SID presenterar ett eget lagförslag baserat bl. a. på studier av motsvarande lagstiftning i USA och dess tillämpning. Förslaget omfattar förutom arbetsgivare även fackliga organisationer och arbetsförmedlare. Det bygger delvis på DU: s förslag men innehåller bl. a. ett mer vidsträckt skydd mot diskriminering. SID: 5 förslag stöds av flera invandrarorganisationer som alltså uttalar sig för att man bör införa en lag som omfattar även fackliga organisationer och arbetsförmedlare. Samma åsikt framförs av SAC. Svea hovrätt anser att en lag mot etnisk diskrimine-

ring i arbetslivet bör omfatta även fackföreningar. Enligt hovrätten är det för den enskilde av minst lika stort intresse att få fackföreningens stöd i olika konflikter i arbetslivet som att blijämlikt behandlad av arbetsgivaren.

Endast några få remissinstanser har invändningar mot det föreslagna syftet med lagen. nämligen att främja likabehandling i arbetslivet av alla. alltså även majoritetsbefolkningen. Arbetslivsccntrmn kan förstå de etisk- moraliska grunderna för detta ställningstagande. Målsättningen är dock enligt arbetslivscentrum rimlig endast om föreslagna aktiva åtgärder får sådant konkret innehåll att det är fråga om positiv särbehandling. Det finns annars risk att lagen kan utnyttjas av svenskar på ett för minoriteterna ogynnsamt sätt. Juridiska fakultetsnämnden i Lund anser inte att svens- karna i Sverige behöver något skydd mot etnisk diskriminering.

SAF anser att arbetslivet i Sverige redan är omgärdat av en alltför rikhaltig flora av lagar. något som leder till formalisering, effektivitetsför- luster och risker för rättssäkerheten. DU: s förslag skulle mycket väsent- ligt öka företagens lagstiftningsbörda och tvinga dem att formalisera såväl arbetsledning som personal- och rekryteringspolitik. Enligt SAF aktualise- rar lagförslaget frågan hur långt arbetsrättslig lagstiftning kan drivas utan att företagsverksamheten utsätts för allvarliga skadeverkningar. SAF an- för vidare bl. a.

Det bör framhållas att liknande speciallagstiftning med samma rätt skulle kunna krävas mot diskriminering på andra grunder. Av Sverige ratifice- rade konventioner omfattar i samma utsträckning bl.a. socialt ursprung. fackligt medlemskap. religiös tro och politisk uppfattning. Andra möjliga grunder är t. ex. socialt. psykiskt eller fysiskt handikapp samt ålder.

Ett nätverk av sådana korsvis svårförenliga lagar som arbetar utifrån skilda utgångspunkter och kriterier skulle tvinga företagen att utnyttja allt större del av knappa resurser till internjuridik och byråkrati istället för till produktivt arbete.

Enligt HCK bör det starkt övervägas att införa också en lag mot diskri- minering av handikappade i arbetslivet.

] några remissyttranden diskuteras frågan om det inte vore lämpligare med en allmän diskrimineringslag för arbetslivet i stället för flera olika lagar som skyddar olika grupper. Enligt RFSL borde en sådan lag göras tillämplig även på diskriminering av homosexuella i arbetslivet.

MetaIlindustriurlu'turd'örhundet anser det helt klart att vissa grupper på arbetsmarknaden har en mycket svår ställning. Dit hör kvinnor, invandra- re, handikappade. ungdomar m.fl. grupper. Enligt förbundets uppfattning är det viktigt att de fackliga organisationerna har stöd i lag eller avtal för att kunna tillvarata dessa gruppers intressen. Förbundet ifrågasätter därför om det inte vore på sin plats med någon form av allmän diskrimineringslag. Det mest önskvärda vore dock enligt Metallindustriarbetareförbundel att uppnå ett avtal med arbetsgivarna i dessa frågor.

Juridixku fakultetsnr'imndwz i Stockholm tar också upp denna tanke. Nämnden framhåller att, om lagstiftaren bestämmer sig för att genomföra en lagstiftning i linje med utredningens förslag. det kan finnas skäl att överväga en allmän lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet. En sådan

lag kunde enligt nämnden omfatta dels de fall som redan i dag är reglerade i t.ex. anställningsskyddslagen, dels andra fall av orättvis behandling av arbetstagare. särskilt vid anställning och befordran. Nämnden menar att ett allmänt förbud mot diskriminering inte skulle innebära något radikalt nytt i förhållande till de utomrättsliga normer som redan tillämpas på arbetsmarknaden.

Även Ärkebiskopen. kammarrätten i Jönköping och Sveriges advokat- samfund berör tanken på en allmän diskrimineringslag. Ärkebiskopen framhåller att ojämlik behandling i arbetslivet kan förekomma också på andra grunder än könstillhörighet och etnisk tillhörighet. Ärkebiskopen ifrågasätter om diskrimineringsutredningen tillräckligt beaktat frågan om en sådan ändring av hittills gällande lagstiftning att all diskriminering på alla områden och på alla grunder förbjöds. Kammarrätten iJönköping anser att, om en lagstiftning skall införas, det kan ifrågasättas om den inte borde ha generell karaktär och avse att all behandling på arbetsmarknaden skall ske efter sakliga grunder. Kammarrätten förklarar sig dock inse att en sådan ordning är komplicerad att genomföra och ägnad att öka kränglet.

Sveriges personaladministrativa förening förordar en komplettering av främjandelagen i stället för en ny diskrimineringslag. Därmed skulle enligt SPF bl.a. diskrimineringsfrågan få en mindre individuell prägel och syssel- sättningsfrågan i stort för etniska grupper fokuseras.

De allra flesta remissinstanserna godtar att lagens tillämpningsområde begränsas till arbetslivet. Några tar dock upp frågan om inte tillämpnings- området borde vara mera vidsträckt.

JämO anser att utredningen borde ha närmare utvecklat skälen till varför en lag bör begränsas till just arbetslivet och arbetsgivare. Mot bakgrund av utredningens direktiv skulle det enligt JämO ha varit värde- fullt att få bättre belyst om det även på andra områden i samhällslivet finns behov av att genom lagstiftning motverka diskriminering och fördomar.

JO är inte övertygad om att arbetsrättslig lagstiftning på området är den lämpligaste lösningen. JO anför bl. a. följande.

Ett skäl att ifrågasätta den valda lösningen är att det skydd mot diskrimi- nering som förslaget skulle ge täcker ett alltför begränsat område inom samhällslivet. Lagförslaget tar enligt rubriken sikte på diskriminering i arbetslivet men lagförslaget främjar lika rätt endast i fråga om arbete som utförs eller avses bli utfört i en anställning. Lagförslaget ger däremot inget skydd åt den som utför arbete i en egen rörelse. Säkerligen är det praktiska behovet av skydd idag störst för arbetssökande och arbetstagare men att begränsa skyddet mot diskriminering till att avse dessa grupper kan möjli- gen på sikt få konsekvenser som inte är önskvärda. Som arbetstagare skulle en invandrare åtnjuta skydd mot diskriminering. Som rörelseidkare skulle invandraren däremot inte åtnjuta något skydd mot kanske helt uppenbar diskriminering från allmänheten. arbetssökande, med- och mot- parter på arbetsmarknaden m.fl. Samtidigt skulle han själv vara skyldig att avhålla sig från diskriminering mot såväl arbetssökande och arbetstagare som den allmänhet han eventuellt tillhandagäri sin rörelse. Olägenheterna med en sådan ordning ökar givetvis om motsättningarna mellan olika grupper i det svenska samhället ökar. dvs. när behovet av effektiva lagreg- ler på området är mera kännbart.

4 Utredningsförslaget och jämställdhetslagen

DU:s lagförslag bygger i stor utsträckning på jämställdhetslagen. Flera remissinstanser tar upp frågan om det lämpliga i att hajämställdhetslagen som förebild för en lag mot etnisk diskriminering.

Juridiska _l'akultetsnämnden vid Uppsala universitet anföri denna fråga bl.a. följande.

Fakultetsnämnden vill överhuvudtaget ifrågasätta det lämpliga i att ut- forma en lag mot etnisk diskriminering med jämställdhetslagen som före- bild. Erfarenheterna avjämställdhetslagen är inte odelat positiva och lagen har blivit utsatt för kritik från flera håll. Praxis ijämställdhctsmål visar att tvisterna oftast kommer att gälla vilken av två arbetssökande som har bästa sakliga förutsättningar för arbetet. Eftersom den föreslagna lagen bygger på samma konstruktion kommer säkerligen tvister om etnisk diskri- minering att få samma karaktär. Domstolen tvingas ta ställning till dels vad som är sakliga förutsättningar för ett visst arbete och dels vem av de båda sökandena som bäst uppfyller de uppställda kraven. Det är ingen överdrift att påstå att det i könsdiskrimineringsfallen varit lättare att utreda frågan om eventuell diskriminerande avsikt än att ta ställning till frågan om bästa sakliga förutsättningar. Processerna enligt jämställdhetslagen har dessut- om den nackdelen att den som erhåller en tjänst ofrivilligt dras in i en process där hans personliga egenskaper är avgörande för utgången men där han inte kan agera som part. Även en diskriminerad utlänning kommer att utsättas för en obehaglig process. Det kan tilläggas att man vid medbe- stämmandereformen avstod från att överhuvudtaget dra in arbetssökande och man hänvisade då till att den fria anställningsrätten på den privata arbetsmarknaden inte kunde förenas med en sådan lagstiftning utan svåra bevisproblem. Det är därför enligt fakultetsnämnden oklokt att låta jäm- ställdhetslagen bli mönsterbildande för nya arbetsrättsliga reformer.

AD redogör för erfarenheterna av hurjämställdhetslagen verkat sett ur domstolens synvinkel. AD anför bl.a.

Jämställdhetslagen trädde i kraft den I juli 1980. Sedan dess har sam- manlagt 33 mål angåendcjämställdhet anhängiggjorts vid arbetsdomstolen. Inte mindre än 29 mål har kommit från den offentliga sektorn (17 från den statliga sektorn och 12 från kommun/landstingsektornl. Endast fyra mål har rört den privata sektorn. Intet av målen från den privata sektorn har föranlett dom. Sammanlagt 10 domar har hittills avkunnats. 13 mål har avskrivits efter återkallelse av talan.

Som framgår av dessa siffror är domstolens erfarenhet av jämställdhets- lagen ännu förhållandevis begränsad. Iögoncnfallande är emellertid den låga andelen mål från den privata sektorn. Under förarbetena tilljämställd-_ hetslagen synes man ha föreställt sig att man bl.a. mot bakgrund av regeringsformens regler (ll kap. 9 &) om saklig grund för tjänstetillsättning i allmänhet inte hade att räkna med att det skulle fattas könsdiskrimine- rande beslut av stat eller kommun som arbetsgivare (prop. 1978/79: 175 s. 178). Denna bedömning — som i och för sig synes ganska rimlig kan i förstone förefalla svår att förena med utvecklingen av målen vid arbets- domstolen. Förklaringen kan emellertid tänkas vara den att könsdiskrimi- nering ingalunda är mindre vanlig på den privata sektorn än på den offent- liga men att jämställdhetslagen inte har genomslagskraft på den privata sektorn. Om så är förhållandet kan det vara mindre välbetänkt att använda

Prep. 1985/86:98

jämställdhetslagen som förebild för att komma åt en typ av diskriminering. nämligen utlänningsdiskriminering. som kan antas vara ett större problem på den privata sektorn än på den offentliga.

AD uttalar att domstolens erfarenheter av jämställdhetslagen inte är odelat positiva och ifrågasätter om det inte kunde vara lämpligt att. inom en inte allt för avlägsen framtid, utvärdera erfarenheterna av jämställdhets- lagen.

Även JämO behandlar frågan om jämställdhetslagen är en lämplig före- bild. JämO anför bl.a. följande.

DU har inte närmare redovisat skälen för att utredningen i sitt arbete har låtit sig ledas av jämställdhetslagen. Det kan enligt JämO: s mening inte anses helt givet att jämställdhetslagen är rätt förebild. när det gäller att skapa bättre förutsättningar för att hindra etnisk diskriminering. Jämställd- hetslagens syfte är att i lika hög grad dels främja jämställdheten mellan kvinnor och män i arbetslivet med sikte på framtiden dels beivra könsdis- kriminering. som redan har begåtts i individuella fall. DU: s förslag lägger däremot tyngdpunkten på ett beivrande av diskriminering i det enskilda fallet. En ännu mer påtaglig skillnad är attjämställdhetslagen syftar till att förbättra ställningen på arbetsmarknaden för en majoritet av befolkningen. kvinnorna, medan huvudsyftet med DU: s förslag är att förbättra förhållan- dena på arbetsmarknaden för olika minoritetsgrupper bland befolkningen i Sverige.

JämO anser å andra sidan att det finns starka skäl som talar för att en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet så nära som möjligt bör ansluta till jämställdhetslagens konstruktion såvitt gäller diskrimineringsreglernas uppbyggnad m. m. JämO efterlyser en närmare analys av skillnaderna mellan lagförslaget och jämställdhetslagen.

Flera andra remissinstanser är inne på liknande tankegångar. Arbets/it's- centrum anser att det är en generell brist att DU inte gjort någon gränsdrag- ning mot jämställdhetslagen och dess tillämpningsområde. LO framhåller att utredningen inte visat på några kollisionsrisker medjämställdhetslagen. Frågan är enligt LO av sådan art att man noga bör ytterligare överväga om lagarna i några avseenden står i konflikt med varandra. Det är viktigt att lagen utformas så att inte en svag grupp på arbetsmarknaden ställs mot en annan svag grupp.

SAF anser att redan jämställdhetslagen i praktisk tillämpning har visat sig medföra avsevärda svårigheter då domstol skall pröva om t. ex. en viss person blivit förbigången vid en anställning. Erfarenheterna av den dom- stolsprövning som hittills förevarit talar med styrka för att inte utvidga möjligheten för sådan prövning även till nya områden. SAF anför vidare.

Jämfört med nu föreslagen lag ter sigjämställdhetslagen som oproblema- tisk eftersom bedömningarna begränsas till arbetssökande och anställda tillhörande två klart avgränsade kategorier. män och kvinnor. Förslaget kräver däremot jämförelser emellan arbetssökande och anställda tillhöran— de ett ofta mycket stort antal etniska grupper. Den som tillhör en sådan grupp kan hävda att han blivit etniskt diskriminerad i förhållande till individer från varje övrig grupp.

Utredningen har inte berört detta eller hur man ska lösa fall av konkur- Prop. 1985/86:98 rens med jämställdhetslagen.

Flera remissinstanser uttalar att man bör undvika konkurrensproblem genom att anpassa en ny lag så nära som möjligt tilljämställdhetslagen. Till dessa hör JK. TCO och SACO/SR. JK framhåller att om det införs en ny lag mot etnisk diskriminering. lagen så nära som möjligt bör ansluta till jämställdhetslagen. Enligt JK bör man även få till stånd enhetliga nordiska regler på området. JK anser därför att en gemensam nordisk lagstiftning helst bör avvaktas.

Juridiska fakultetsnämnden iStmrk/mlm. som alltså i och för sig förordar en straffrättslig lösning. anser att det ligger nära till hands att helt samord- na den föreslagna lagen med jämställdhetslagen. Nämnden anför bl. a.

Den föreslagna lagen är till mycket stor del direkt kopierad påjämställd- hetslagen och frånsett redaktionella ändringar är texten till övervägande delen identisk. Det skulle vara redigare med en lag som täcker diskrimine- ring såväl av jämställdhetsskäl som av etniska skäl. Den föreslagna ord- ningen med två lagar kan skapa svårigheter i onödan av den karaktär som alltid kan uppstå när det finns två snarlika lagar som likväl inrymmer vissa skillnader.

Även SA V och Stackholmx läns Iam/.tring förespråkar att de föreslagna reglerna helt inarbetas ijämställdhetslagen.

SAMN anser att ett klargörande av de båda lagarnas inbördes förhållan- de är av största vikt. SAMN menar dock att en lag mot etnisk diskrimine- ring måste hållas isär från jämställdhetslagen.

5 Diskrimineringsgrunderna

Den otillåtna diskrimineringsgrundcn enligt utredningsförslaget är etnisk tillhörighet. Utredningens definition av detta begrepp kritiseras av ett stort antal remissinstanser. Allmänt anses att begreppet är oklart och vagt. att det bör preciseras i lagtexten och att det bör ansluta till de begrepp som används i regeringsformen och brottsbalken.

AD ifrågasätter om det över huvud taget är möjligt att bygga upp en lagstiftning på grundval av sådana presumtionsregler som utredningsför- slaget innefattar och samtidigt utgå från DU:s bestämning av den grupp som skall skyddas. AD anför bl.a. följande.

I kommentaren till brottsbalken uttalas (fjärde upplagan s. 228) att med folkgrupp av visst etniskt ursprung avses folkgrupp vari medlemmarna har ett relativt enhetligt kulturmönster. Enligt kommentaren torde t. ex. samer kunna räknas hit liksom i betydande grad folkgrupper vars medlemmar är av samma nationalitetstillhörighet. Detta uttalande är inte klargörande. Eftersom begreppet etniskt ursprung endast är ett av flera objektiva rekvi- sit i straffbestämmelserna får denna oklarhet emellertid sett från rättssä- kerhetssynpunkt inte så stor betydelse. Härtill kommer för övrigt det allmänna kravet på gärningsmannens uppsåt vilket skall styrkas av åklaga-

ren. 168

Situationen blir en helt annan vid tillämpningen av presumtionsreglerna i utredningsförslagct. Rekvisitet etnisk tillhörighet har nämligen där den avgörande betydelsen och det ställs inte något krav på att käranden skall bevisa att arbetsgivaren har insett att den diskriminerade tillhörde en särskild etnisk grupp. Snarare ankommer det på arbetsgivaren vid tillämp- ningen av presumtionsregeln att visa eller åtminstone göra sannolikt att han inte förstod vad det var fråga om (jfr. betänkandet s. 140).

Jämställdhetslagens presumtionsregel i sin nuvarande utformning kan medföra risk för att en arbetsgivare som inte alls haft något könsdiskrimi- nerande syfte utan endast kanske begått någon form av misstag vid merit- värderingen kommer att åläggas skadestånd för köttsdiskriminering. Den- na risk blir avsevärt mycket större om man skall använda presumtionsre- geln på det av utredningen nu föreslagna sättet. Detta sammanhänger med att den så att säga utlösande faktorn i presumtionsregeln nämligen den etniska tillhörigheten — är ett så mycket oklarare begrepp än könstillhö- righet. Vem som är man och vem som är kvinna behöver inte föranleda någon tvekan eller diskussion. Att avgöra om en person tillhör den ena eller andra etniska gruppen är en helt annan sak. Detta kan åskådliggöras med följande exempel.

Hur skall en arbetsgivare veta att en arbetssökande som talar svenska som en infödd i själva verket tillhör den etniska gruppen samer? Hur skall man kunna konstatera att en viss person som talar svenska och har svenskt namn tillhör en jugoslavisk etnisk grupp; hans moder ärjugoslaviska och han har uppfostrats i en kulturell miljö som gör att han bör hänföras till den etniska gruppen jugoslaver. Hur skall det för övrigt vara möjligt att avgöra om en viss person har den ena eller andra grupptillhörigheten beroende på hans kulturella tillhörighet? Hur bär man sig åt för att bedöma om en person av judisk härkomst tillhör majoritetsgruppen svenskar i allmänhet eller om han möjligen tillhör en etnisk minoritetgrupp nämligen judar?

Utredningen har möjligen i viss mån varit medveten om svagheterna med att använda begreppet "”etnisk tillhörighet" (.se betänkandet s. 92 och 140"). Utredningen uttalar bl. a. att det inte går att generellt ange vad som bör kunna inses av en arbetsgivare och att det får bli domstolens sak att i det enskilda fallet avgöra vad som är skäligt att begära av arbetsgivaren. Detta uttalande innefattar i själva verket ett avgörande argument mot den föreslagna presumtionsreglen. Ett minimikrav på lagstiftningen måste nämligen vara att de som har att tillämpa lagen. dvs. arbetsgivarna. skall ha möjlighet att på förhand med ganska stor säkerhet avgöra i vilka situationer presumtionsregeln är tillämplig.

Enligt arbetsdomstolens uppfattning är det inte möjligt att bygga upp presumtionsregler av det föreslagna slaget som utgår från så vaga och oprecisa begrepp som etniskt ursprung eller etnisk tillhörighet. Man måste finna någon annan lösning.

SIV är också kritiskt mot den föreslagna diskrimineringsgrunden.

Utredaren föreslår att den otillåtna diskrimineringsgrunden skall vara "etnisk tillhörighet”. Men betänkandet ger motstridandc besked om be— greppets innebörd. På sid. 73 ges definitionen att "etnisk tillhörighet är tillhörighet till en etnisk kategori eller grupp". Men på sid. l35 sägs att "etnisk tillhörighet är tillhörighet till en etnisk grupp". Det framgår att med etnisk kategori och etnisk grupp inte avses samma sak.

Enligt verkets uppfattning är ingendera av förslagets definitioner på "etnisk tillhörighet" tillfredsställande. Begreppet etnisk kategori är alltför

omfattande och oklart för att ge ledning för rättstillämpningen. Begreppet etnisk grupp är å andra sidan för begränsat. Enligt utredarens definition är en etnisk grupp "en grupp med ofrivilligt medlemskap som har en gemen- sam kultur och om vilken det finns föreställningar om ett gemensamt ursprung". Det omfattar inte t. ex. personer med en viss hudfärg. Hudfär— gen har i sig inget med t. ex. gemensam kultur att göra. Sålunda skulle bl.a. svenska adoptivbarn med mörk hudfärg sakna skydd mot diskriminering. Verket anser att hudfärgen bör vara en otillåten diskrimineringsgrund. Detta är också vad FN-konventionen kräver.

Det ges ingen övertygande argumentering varför inte samma diskrimi— neringsgrunder. som anges i brottsbalkens bestämmelse om olaga diskrimi- nering. kan användas i förevarande sammanhang. Enligt verkets uppfatt- ning finns det starka skäl för att samma krets av personer bör vara skyd- dade enligt brottsbalken och lagstiftningen mot diskriminering i arbetsli- vet. Samma diskriminerande beteenden bör vara otillåtna för såväl arbets- givare som arbetsförmedlare. En enhetlig diskrimineringslagstiftning un- derlättar också information och utbildning samt normbildningen.

Lagen får inte vara oklar. Den skall kunna förstås av arbetsgivare. arbetssökande och arbetstagare på alla arbetsplatser. Som utredaren fram- håller är dess effekt beroende av kunskapen om dess innehåll. Särskilt med hänsyn till dess pedagogiska funktion är det angeläget att det av lagtexten framgår vem det är förbjudet att diskriminera.

Liknande önskemål om behov av en tydligare definition av diskrimine- ringsgrunden framförs av bl.a. socialstyrelsen, JämO och de juridiska fakultetsnänmderna vid universiteten i Stockholm och Lund samt Riksför- bundetför invandrarbyråpersonul .

Enligt utredningsförslaget räknas trosbekännelse inte till diskrimine- ringsgrunderna annat än om den ingår som en del av begreppet etnisk tillhörighet. Några remissinstanser tar upp denna fråga. Svea hovrätt anser att den som diskrimineras enbart på grund av sin trosbekännelse är i behov av samma skydd som den som diskrimineras på annan grund. Stockholms tingsrätt påpekar att bestämmelsen om olaga diskriminering i brottsbalken omfattar diskriminering även på grund av trosbekännelse. Tingsrätten ifrågasätter om inte religiösa minoriteter bör skyddas mot diskriminering av arbetsgivare. Enligt Ärkebiskopen har utredningen inte tillräckligt beak- tat det nära förhållande som i många fall råder mellan trosbekännelse och etnisk tillhörighet. Även avsaknaden av sådan bekännelse som är vanlig i den etniska tillhörigheten kan vara avgörande. Ärkebiskopen anser att det behövs en utförligare utredning av denna fråga.

Det bör även framhållas att utredningens förslag till diskriminerings- grund lämnas tttan erinran av många remissinstanser. Stockholms tingsrätt anser att man visserligen kan fråga sig om uttrycket "etnisk tillhörighet" innebär en tillräcklig precisering. Tingsrätten tror dock att det kanske inte finns anledning att befara att avgränsningsproblctncn får stor praktisk betydelse.

6 Diskrimineringsförbuden

. De flesta remissinstanserna är mer eller mindre kritiska till DU:s kon- struktion av förbudsregler. både i fråga om det materiella innehållet och den formella uppbyggnaden. JK anser att förbudsregeln i 3 & är alltför allmänt hållen och oprecis för att kunna accepteras ur rättssäkerhetssynpunkt. Konsekvenserna av en skadeståndssanktionerad bestämmelse måste vara förutsebara. Den före— slagna bestämmelsen ger enligt IK:s mening alltför stort utrymme för godtycke.

ÖB framhåller att jämställdhetslagens strikt uppbyggda diskriminerings- regler inte utesluter att arbetsgivaren hamnar i konfliktsituationer mellan olika regler. ÖB anser att det därför är särskilt betänkligt när DU föreslår en diskrimineringsregel som ökar arbetsgivarens rättsosäkerhet.

Juridiskafakultetsnämnden i Lund konstaterar att 3 & i utredningsförsla- get omfattar vissa typer av individuell diskriminering som inte täcks av 4 &, nämligen dels när arbetsgivaren bland flera likvärdiga sökande konsekvent låter bli att välja sökande som tillhör en minoritetsgrupp, dels när en ensam sökande inte får anställningen på grund av sin etniska tillhörighet. Nämn- den påpekar att ett individuellt utformat skydd i dessa situationer över- vägdes vid tillkomsten av jämställdhetslagen. men avvisades på grund av bevissvårigheter och vissa andra skäl. Nämnden anför vidare.

Om lagstiftaren vill ge ett individuellt utformat skydd mot etnisk diskri- minering i dessa situationer, så måste man utforma lagtexten på ett sådant sätt att det tydligt framgår vilka situationer som avses. vilka regler som skall gälla, och vilka bevisregler som skall tillämpas. Bl. 3. skulle man. som utredningen också är inne på. kunna precisera värdet av utländska meriter.

Sammanfattningsvis anser fakultetsnämnden att 3 & bör ha i vart fall lika hög precisionsnivå som den föreslagna 4 5.

4 % är också avsedd att omfatta vissa förfaranden. som inte riktar sig mot några särskilda individer utan mot kollektivet. såsom t. ex. när arbetsgiva- ren vid utannonsering av en tjänst uppställer krav på kunskaper i svenska trots att detta inte är nödvändigt med hänsyn till arbetets innehåll. och därmed hindrar personer som tillhör etniska minoritetsgrupper att söka tjänsten. .

Fakultetsnämnden delar utredningens uppfattning om att en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet också bör omfatta åtgärder och förfaran- den. som missgynnar etniska minoriteter utan att man kan peka ut någon enskild individ som har drabbats. Men i lagens disposition och utformning bör man skilja mellan det individinriktade civilrättsliga skyddet och det mer offentligrättsligt präglade skyddet för hela kollektivet. Fakultetsnämn- den föreslår att de delar av lagen som avser att skydda kollektivet skiljs ut och samlas i en särskild del av lagen och åsätts en särskild rubrik.

AD anser att regler om förbud mot etnisk diskriminering bör begränsas på samma sätt som ijämställdhetslagen till att skapa individuell rättvisa mellan olika arbetssökande. AD fortsätter.

Håller man inte fast vid den begränsningen skapar man stora svårigheter för sig när det gäller att komma till rätta med arbetsgivarens argument om att han ansåg att ingen sökande fyllde måttet. I själva verket tvingas man in

på att reglera vad som kan vara godtagbart att kräva i merithänseende vid tillsättning av befattningar inom den offentliga och privata sektorn. Som departementschefen framhöll måste utgångspunkten i stället vara den att det tillkommer en arbetsgivare att fritt bedöma om det i ett givet läge överhuvudtaget skall anställas någon arbetskraft.

Av betänkandet framgår (s. 94 och l37) att man vid tillämpningen av 3 5 på fall av direkt diskriminering skall tillämpa den fördelning av bevisbör- dan som arbetsdomstolen brukat göra i mål rörande föreningsrättskränk- ning. Därmed undanröjs emellertid inte de svårigheter som nyss berördes. Det blir, som departementschefen framhöll. regelmässigt svårt att under- känna en arbetsgivares förklaringar till att ingen har anställts.

Utredningen har avsett att med bestämmelserna i 3 & också komma åt olika förfaranden som innebär indirekt diskriminering. För sådana situa- tioner synes utredningen inte ha avsett att uppställa något krav på diskri- mineringsuppsåt (se betänkandet s. 97. lll och 137—138). Effekten av förslaget i den delen synes därmed bli den att en arbetsgivare inte kan uppställa sådana krav eller villkor för anställning, som inte är sakligt sett godtagbara och som objektivt sett medför att invandrares möjligheter att erhålla anställning försämrasjämfört med den övriga befolkningens. Detta innebär att arbetsgivarens utformning av personalpolitiken kan komma i konflikt med den föreslagna lagen trots att arbetsgivarens principer för rekrytering ännu inte har förverkligats i den meningen att någon invandra- re fått sin ansökan om anställning avslagen. Ett visst rekryteringsförfa- rande kan alltså vara i och för sig lagstridigt låt vara att påföljden i detta fall inte kan bli skadestånd utan endast vite (se betänkandet s. 112—113).

Utredningens förslag kommer alltså i denna del att omfatta förfaranden som inomjämställdhetslagen träffas endast av den lagens regler om aktiva åtgärder för jämställdhet. Utredningen har också insett detta och i betän- kandet framhållit (s. l03) att utredningens förslag inte innehåller några tvingande regler om aktiva åtgärder med avseende på underrepresenterade etniska grupper på en arbetsplats.

Enligt arbetsdomstolens mening är det självfallet angeläget att inom ramen för lagstiftningen söka påverka arbetsgivare både inom den offent- liga och den privata sektorn att utforma sin personalpolitik så att ingen etnisk grupp missgynnas i förhållande till andra. Den metod som valts i jämställdhetslagen är emellertid på den punkten överlägsen utredningsför- slaget. Arbetsdomstolen anser alltså att det är en brist att utredningen inte efter förebild av jämställdhetslagen skilt mellan diskrimineringsförbud av- sedda för de individuella fallen och allmänna åtgärder för att förbättra personalpolitiken. Detta framgår också om man gör en närmare analys av vad 3 & egentligen innebär i fråga om allmänna förfaranden som är ägnade att missgynna invandrare. ] den delen innebär nämligen 3 & inte någon för arbetsgivarna bindande norm eftersom en arbetsgivare som tillämpar ett utlänningsdiskriminerande förfarande inte drabbas av någon sanktion. Sanktionen uppkommer först om han fått ett vitesförläggande eller om han avvisat en enskild arbetssökande.

SIV har. utöver sin allmänna kritik av begreppet etnisk tillhörighet. även vissa lagtekniska invändningar mot uppbyggnaden av de föreslagna för- budsreglerna.

Paragraf? i lagförslaget innehåller en generell regel mot etnisk diskrimi- nering. 1 de följande paragraferna anges vissa situationer inom det generel- la förbudet. där särskilda presumtionsregler gäller. Genom att 4 s och 5 &

inleds med ”etnisk diskriminering föreligger även" respektive "etnisk diskriminering föreligger vidare", ges emellertid intrycket att paragraferna 3—5 innehåller en uppräkning av diskrimineringssituationer. En lagteknisk lösning kunde vara att den allmänna bestämmelsen mot diskriminering placeras efter de övriga två paragraferna och inleds t.ex. med: "etnisk diskriminering föreligger även i övrigt när...” och i övrigt får samma innehåll som 3 &.

Med hänsyn till den fria nordiska arbetsmarknaden är det av största vikt att uttrycket "utan godtagbara skäl" förtydligas i propositionen. Arbets- givarens iakttagande av mellanstatliga avtal som reglerar förfarande vid flyttning mellan de nordiska länderna måste anses vara ett godtagbart skäl.

Även LO anser att det bör vara ett godtagbart skäl om arbetsgivaren med hänvisning till gällande regler på den nordiska arbetsmarknaden ger företräde åt arbetssökande bosatt i Sverige. LO fortsätter.

l annat fall kan lagen leda till att arbetsgivaren blir tvingad att anställa arbetssökande från andra nordiska länder framför bosatta arbetssökande på den aktuella orten i Sverige. Ett sådant förfarande skulle samtidigt strida mot ambitionen i den nordiska arbetsmarknadsöverenskommelsen.

Det bör därför framgå av förarbeten till lagen att lagen endast avser de i Sverige redan bosatta. och att regler och avtal på arbetsmarknaden som syftar till att förhindra en oplanerad och okontrollerbar flyttning över de nordiska gränserna är godtagbara enligt denna lag.

En skrivning av detta slag kan inte betraktas stå i strid med den nordiska arbetsmarknadsöverenskommelsen. Konventionen föreskriver som en av de övergripande ambitionerna ett aktivt myndighetssamarbete i syfte att förhindra en oplanerad och okontrollerad flyttningsrörelse mellan län- derna.

SAF tror däremot inte att det är möjligt att göra undantag för nordiska medborgare utan att komma i konflikt med den nordiska arbetsmarknads- konventionen. SAF anför bl. a.

Föreningen vill understryka att den föreslagna lagstiftningen inte heller torde kunna ändras så att undantag görs för medborgare bosatt i annat nordiskt land. Den av Sverige ratificerade nordiska konventionen (1982) artikel 2. första stycket. stadgar nämligen:

"Bestämmelser om arbetsmarknaden i varje enskilt land får inte försätta medborgare i de övriga fördragsslutande länderna i sämre läge än landets egna medborgare". 1 ett tidigt utkast innehöll artikel 2 (efter "..länderna") orden "bosatt i landet". Det ströks just i syfte att förbjuda nationella bestämmelser som särbehandlar arbetssökande bosatt i annat nordiskt land.

Inte heller är det möjligt kringgå konventionens bestämmelse genom att t.ex. i förarbetena till lagen ange att denna omfattar i Sverige "bosatta". En sådan anvisning i lagens förarbeten till dess tolkning skulle i sig innebä- ra att lagen vore stridande mot konventionen.

JämO är tveksam till om diskrimineringsförbudet i 3 & går att tillämpa. främst därför att den paragrafen är mycket vagt utformad och allmänt hällen. JämO anför vidare.

Till detta kommer att en arbetsgivare måste ha en rimlig möjlighet att på förhand själv avgöra. om han eller hon riskerar att bli indragen i en process. Bestämmelsen är vidare dubbelt sanktionerad. Både vite och skadestånd kan utgå (9 och 10 åå). Detta är enligt JämO en mindre lämplig ordning. Begreppet arbetssökande har dessutom en annan och vidare innebörd i 3,5 än i lagförslaget i övrigt ochjämfört med jämställdhetslagen. Enligt 3 och 9 åå avses med arbetssökande inte bara sådana som sökt arbete utan även presumtiva arbetssökande. Behovet av skydd mot miss- gynnande i det enskilda fallet är tillgodosett i 4 och 5 55. När det gäller sådana förfaranden i allmänhet som bestämmelsen avser att förhindra har motsvarande frågor ijämställdhetslagen lösts genom bestämmelserna om aktiva åtgärder. JämO förordar samma lösning i denna lag. 3.5 skulle därmed kunna utgå ur förslaget.

Det kan i sammanhanget nämnas att erfarenheterna av jämställdhetsla- gen hittills är att den övervägande delen diskrimineringsanmälningar har kommit från den offentliga sektorn medan den privata, där flertalet perso- ner som inte tillhör majoritetsbefolkningen torde finnas, är mest företrädd i de ärenden hos JämO som rör aktiva åtgärder enligt 6 5.

Om 3 %% behålls bör orden "godtagbara" bytas ut mot "sakliga”. Önskemålet om en nära överensstämmelse med bestämmelserna ijäm- ställdhetslagen talar för DU: s förslag att i 4 och 5 åå ställa upp samma presumtionsregel som i motsvarande bestämmelser i jämställdhetslagen. Diskrimineringsgrunderna är emellertid. som JämO redan har angett. inte lika självklara. Rent logiskt är det motiverat med en starkare presumtions- regel när det gäller missgynnande på grund av kön. DU tänker sig också, att det måste bli domstolens sak att i det enskilda fallet bestämma huruvida skillnaderna mellan olika personer i fråga om etnisk tillhörighet hade bort inses av arbetsgivaren. DU medger att någon generell regel om vad som är skäligt att begära inte kan ställas upp. Förslaget innebär därför i praktiken att arbetsgivarens fria anställningsrätt helt upphör. Detta torde inte ha varit DU: s avsikt. JämO ställer sig mot bakgrund av det anförda tveksam till om DU har valt den lämpligaste lösningen av de särskilda problem som bevisningen i diskrimineringstvister alltid för med sig.

Svea hovrätt anser att förhållandet mellan 3 5 och 4—5 535 är oklart och att motivuttalandena till de föreslagna bestämmelserna inte stämmer med deras ordalydelse.

Det är t.ex. meningen att 3 5 skall inrymma en underförstådd bcvisre- gel. Utredningen säger om denna bl.a. ts. 94): ”om arbetssökandcn gör sannolikt att arbetsgivarens beslut grundar sig på diskriminerande motiv så övergår bevisbördan på arbetsgivaren. [ det läget skall arbetsgivaren kun- na ange godtagbara inte diskriminerande motiv för sitt handlande." Utred- ningen säger sig vidare inte anse det nödvändigt att föreslå en särskild lagregel ”om att sannolika skäl utgör tillräcklig bevisning" (s. 94). Hovrät- ten vill påpeka att vad utredningen uttalat om presumtion strider mot ordalydelsen i 3 &. Ordalydelsen innebär att det måste styrkas att förfaran- det leder till missgynnande och att arbetsgivaren sedan har möjlighet att visa att han har haft godtagbara — även icke diskriminerande skäl för förfarandet.

Utredningen har avsett att 4 så bara skall vara en presumtionsregel för vissa fall ts. 90 och 139). Enligt utredningen (s. 139) beskriver 3 & "allmänt vad som är att anse som förbjuden etnisk diskriminering av arbetssökande och arbetstagare", under det att 4 %& endast beskriver "ett typfall av etnisk

diskriminering". Att det bara skulle vara ett typfall motsägs emellertid av lagtexten: "Etnisk diskriminering föreligger även—”.

14 & 2 st. sägs det: "Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att beslutet inte beror på någons etniska tillhörighet" etc. Här" stämmer inte lagtext och motiv överens. En arbetsgivare som kan visa att han exempel- vis inte hade klart för sig att han hade att göra med en utlänning går enligt lagtexten fri. även om han varit culpös. Enligt motiven är det emellertid "arbetsgivaren som har att visa att han inte insett eller bort inse att det förelåg etniska skillnader" (s. 92). Andra uttalanden på s. 140—142 tyder också på att utredningen inte tänkt sig att arbetsgivaren skall gå fri när han bort inse sökandens etniska tillhörighet.

15 äär det också. liksom i 4 s”. bara fråga om presumtionsreglerls. 142). Förhållandet till huvudregeln i 3 ä är inte heller här klart ("Etnisk diskrimi- nering föreligger vidare—").

Enligt hovrättens mening bör de materiella bestämmelserna om diskri- minering frnnas antingen i endast en. allmänt formulerad bestämmelse. motsvarande 3 å i förslaget. eller också i flera paragrafer. motsvarande 4 och 5 åå. En allmän bestämmelse bör utformas så att de presumtioner som anses böra gälla framgår av lagtexten. Hovrätten anser emellertid för sin del att det lämpligaste är att beskrivningen sker i flera paragrafer. av- seeende olika fall av diskriminering. På så sätt skulle de som kommer i kontakt med lagen lättare kunna förstå vilka situationer som avses.

Stockholms tingsrätt ställer sig mycket skeptisk till den föreslagna be- stämmelsen i 3 .5.

De argument som framfördes mot allmänt hållna regler ijämställdhetsla- gen. gäller enligt tingsrätten i lika hög grad för detta lagförslag. Tingsrätten anser att. om lagen till en början inskränks till att omfatta diskriminerings- förbud efter mönster ijämställdhetslagen. det så småningom kommer att stå klart vilka ytterligare situationer som behöver sanktioneras. För vissa av de situationer DU vill komma åt är det enligt tingsrätten bättre med regler om skyldighet för arbetsgivaren att iaktta visst förfarande.

Samwatts-utredningen tar upp arbetsgivarens undersökningsplikt enligt de föreslagna reglerna. Samerättsutredningen anser att visserligen förbätt- rar presumtionsregler den diskriminerades processuella ställning men sam- tidigt medför de vissa oönskade konsekvenser. Utredningen anför bli a.

Personer som tillhör en etnisk minoritet varken kan eller bör åläggas att vid anställning redogöra för sitt ursprung. Enligt betänkandet s. 92 y är det arbetsgivaren som har att visa att han inte insett eller bort inse att det förelåg etniska skillnader bland de arbetssökande. Härav följer en under- sökningsplikt för arbetsgivaren. Även om syftet med undersökningsplikten i grunden är angeläget finns det dock en risk för att arbetsgivaren tvingas att efterforska sina anställdas och arbetssökandes etniska hemvist. Sådana efterforskningar kan självfallet i allmänhet inte vara önskvärda. Med hän- syn härtill bör den undersökningsplikt som åläggs arbetsgivaren mjukas upp. trots att presurntionsreglernas räckvidd därigenom minskar.

Även SAF behandlar frågan om arbetsgivarens undersökningsplikt. En- ligt SAF måste arbetsgivaren. föratt kunna tillämpa lagen. känna till den enskilde arbetstagarens eller arbetssökandens etniska tillhörighet. Utred-

Pr0p. 1985/86:98

ningsförslaget innefattar. som DU själv påpekar. en plikt för arbetsgivaren att undersöka vilken etnisk tillhörighet den enskilde har. Denna undersök— ningsplikt kan tvinga arbetsgivaren till komplicerade. kontroversiella och utomordentligt känsliga bedömningar. SAF anser att beträffande en stor delav invandrarna i Sverige måste en etnisk klassificering med nödvändig- het bli godtycklig. Enligt SAF: s uppfattning måste det också vara möjligt för arbetsgivaren att i någon form registrera uppgifter om enskildas etniska tillhörighet. Det enda rationella för arbetsgivaren är att göra anteckning om etnisk tillhörighet i existerande personaldataregister. SAF menar att denna undersökningsplikt och registrering med all sannolikhet kommer att be- traktas som olustig och i många fall också som integritetshotande och diskriminerande av alla berörda. SAF uttalar att inom den privata sektorn. där varken anställningskrav eller meritvärdering är strikt fixerade vid den aktuella arbetsuppgiften. kommer lagförslaget att leda till byråkratisering. formalisering och rättsosäkerhet. Enligt SAF lämnar utredningens förslag om indirekt diskriminering fältet fritt för godtycke och arbetstvister. Var- ken arbetsgivare. anställda eller arbetssökande skulle kunna bedöma vilka krav på t. ex. färdigheter i svenska som det aktuella arbetet kräver. SAF nämner särskilt förslaget i 3 & som oacceptabelt med hänsyn till rättssäker- heten. SAF anser också att lagen skulle slå hårt mot de ”svaga" invandrar- grupperna genom att arbetsgivaren alltid måste ge företräde åt den som har bäst meriter. Det går t. ex. inte att anställa en lågutbildad assyrier om det frnns en finsk eller svensk sökande med bättre meriter.

TCO avstyrker det generella diskrimineringsförbudet i 3 &. Det är enligt TCO helt omöjligt att förutse alla de situationer i vilka paragrafen skulle kunna vara tillämplig.

Sveriges advokatsamfund är mycket kritiskt till den föreslagna 3 &. Enligt samfundets uppfattning bör. förutom åtgärder som omfattas av de följande paragraferna i förslaget. endast beivras fall då arbetsgivaren syste- matiskt och medvetet tillämpar ett anställningsförfarande som medför att vissa etniska grupper ej söker eller får en chans att söka ett ledigförklarat arbete. Samfundet anser dessutom att endast fall där diskrimineringsupp- såt föreligger. med tillämpning av den föreslagna bevisbörderegeln, bör utgöra brott mot lagen. Samfundet uttalar bl. a. följande.

Om utredningens avsikt är att brott mot den föreslagna lagen skall föreligga oberoende av arbetsgivarens syfte med åtgärden och att avgöran— de följaktligen skulle vara om åtgärden är objektivt godtagbar. torde anled- ning saknas att överhuvudtaget beröra ovan angivna bevisbörderegel. ef- tersom det skulle vara tillfyllest att fastställa om arbetsgivaren haft objek- tivt godtagbara grunder för sitt handlande. Anledning saknas att antaga att utredningen avsett att direkt och indirekt diskriminering skall behandlas olika och inga sakliga skäl kan heller åberopas för olika behandling av dessa båda fall. Vad som i sammanhanget skall anses vara objektivt har inte närmare angivits av utredningen.

Samfundet anser vidare att arbetsgivaren vid anställning i större ut- sträckning än vad DU förespråkat bör ha rätt att ta hänsyn till de anställdas

inställning och förhållandena på arbetsplatsen. Samfundet anför härom bl.a.

[ betänkandet. s. 142 anges: "Undantagsvis bör vid anställning också hänsyn kunna tas till sådana mer varaktiga motsättningar inom eller mellan etniska minoritetsgrupper som faktiskt kommit till uttryck antingen i Sveri- ge eller pä andra håll i världen." Samfundet ansluter sig till den uppfattning kommitten givit uttryck åt. Emellertid måste enligt samfundets mening arbetsgivare på mindre arbetsplatser även i andra fall än då så uttalade motsättningar kommer till synes ha rätt att i viss utsträckning följa de anställdas önskemål och taga hänsyn till andra omständigheter än de formella meriterna vid anställningsförfarande. Anställningar på mindre arbetsplatser sker ofta på grundval av intuition och personliga sympatier, eftersom det där kan få mycket besvärliga konsekvenser om någon anställs som inte passar in på arbetsplatsen.

Om valet i ett anställningsärende skulle stå mellan två svenska sökanden av samma kön äger arbetsgivaren utan påföljd anställa den minst merite- rade om denne enligt arbetsgivaren och de anställda skulle passa bättre in på arbetsplatsen än den mest meriterade. Det skulle med största sannolik- het uppfattas som stötande om samma avvägning inte fick göras om en av de sökande skulle tillhöra någon etnisk minoritet. Det skulle även kunna leda till att i vart fall mindre arbetsgivare avhåller sig från att söka arbets- kraft via arbetsförmedling eller anrronseringsförfarande just för att undvika att hamna i situationer av ovan angivet slag.

Till de remissinstanser som lämnar de föreslagna reglerna om diskrimi- neringsförbud utan erinran hör RÅ. RPS. arbetarskyddsstyrelsen. invand- rarnämnderna i vissa kommuner. KAB. SAC och flertalet invandrarorgani- sationer.

7 Aktiva åtgärder

De remissinstanser som behandlar de föreslagna reglerna om aktiva åtgär- der är från olika utgångspunkter tveksamma såväl i fråga om syftet med reglerna som dessas konstruktion.

Juridiska jbkultetsnämndmr vid Lunds universitet har. som tidigare framgått. uppfattningen att lagen bör skilja mellan det individinriktade civilrättsliga skyddet och det mer otfentligrättsligt präglade skyddet för hela kollektivet. Nämnden anför bl. a.

Lagförslagets disposition bygger i stället efter mönster från JämL på skillnaden mellan Förbud och Aktiva åtgärder. Det är inte bra redan av det skälet att den föreslagna lagen om förbud mot etnisk diskriminering knap- past föreskriver några aktiva åtgärder. 7 5 är ovanligt menlös och 8 .5 föreskriver inte några aktiva åtgärder. utan tillåter endast att arbetsgivaren vidtar aktiva åtgärder till förmån för minoritetsgruppen utan att detta betraktas som etnisk diskriminering av majoritetsgruppen. Den verkliga skiljelinjen går mellan det civilrättsliga och det offentligrättsliga skyddet. Detta gäller för övrigt också jämställdhetslagen. där JämO med stöd av bestämmelserna om "Aktiva åtgärder" ofta går in och vid vite förbjuder förfaranden som motverkar jämställdhet och mindre ofta föreskriver ak- tiva åtgärder. Rubrikerna Förbud mot etnisk diskriminering och Aktiva åtgärder kunde ersättas med t. ex. Förbud mot diskriminering av enskilda arbetssökande och anställda och Åtgärder som avser etniska minoritets- grupper.

Enligt AD ger utredningens förslag om positiv särbehandling av etniska Prop. 1985/86:98 minoriteter möjlighet för arbetsgivaren att diskriminera andra minoritets- grupper. AD anför bl.a.

De föreslagna bestämmelserna i 8 & lagförslaget är avsedda att ge utrym- me för positiv särbehandling av personer som tillhör etniska minoriteter. Förslaget har emellertid fått en utformning som gör det möjligt för arbetsgi- vare att i samarbete med sina anställda motverka hela lagförslagets syfte. En arbetsgivare som endast har anställda tillhöriga en viss etnisk minoritet kan sålunda med dessa anställda komma överens om att i fortsättningen ge företräde åt sådana som tillhörjust den etniska minoritet som är represen- terad på arbetsplatsen. Ett sådant avtal innebär alltså att alla andra etniska minoriteter liksom för övrigt svenskar i allmänhet utestängs från arbets- platsen i varje fall sålänge det finns någon med den aktuella nationaliteten som är intresserad av att söka arbete. Detta innebär i själva verket att lagen gör det möjligt för arbetsgivare att genomföra en öppen och långtgå- ende diskriminering av olika minoritetsgrupper.

Arbetsdomstolen vill påpeka att reglerna i 8 5 får återverkningar vid tillämpningen av 3—5 5.5. Om en arbetsgivare har ett lokalt kollektivavtal som ger företräde åt en viss etnisk minoritetsgrupp kan han sålunda utan påföljd i fortsättningen anställa personer ur den minoritetsgrupperi utan hinder av att andra arbetssökande är bättre meriterade. Arbetsgivare kan t. o. m. riskfritt i en sådan situation öppet deklarera att på hans arbetsplats skall inte förekomma några andra än dem som tillhör den etniska minoritet som gynnas enligt det lokala kollektivavtalet.

När det gäller syftet med förslaget om möjlighet till positiv särbehand- ling av etniska minoriteter är remisskritiken blandad.

SAMN anser att positiv särbehandling är ett befogat instrument när det gäller att få jämnare könsfördelning i arbetslivet därför att det då handlar om befolkningen som helhet. SAMN ifrågasätter dock utredningsförslaget om positiv särbehandling av etniska minoriteter och anför bl.a.

Risken är stor att man tidigt förlorar sig i svårigheter av följande slag: Skall alla invandrare räknas lika? Skall olika kvoter sättas upp för olika etniska grupper”? Skall kvoten bestämmas av andelen invandrare i hela landet eller begränsas till förhållandena på orten?

Man kan dessutom fråga sig om inte en sådan lagparagraf skulle bidra till att fördomarna mot etniska minoriteter förstärks.

När det gäller att främja möjligheterna för etniska minoriteter på arbets- marknaden tror SAMN att andra metoder än positiv särbehandling skulle vara mer framgångsrika.

Ärkebiskopen finner förslaget diskutabelt och uttalar.

En lag mot diskriminering i arbetslivet måste ha till syfte att skydda alla. och därför kan en omvänd diskriminering komma att uppfattas negativt av majoritetsbefolkningen med följd att rådande spänningar kan komma att öka.

Sveriges advokatsamfund uttalar att all form av diskriminering är för- kastlig. Samfundet ställer sig därför avvisande till positiv särbehandling 178

eftersom en sådan rent faktiskt kan medföra diskriminering. Samfundet avstyrker förslaget i 8 5.

S venska ILO-kommittén framhåller att DU: s förslag om positiv särbe— handling av etniska minoriteter ligger väl i linje med bestämmelserna i FN:s rasdiskrimineringskonvention. ILO-kommittén anför bl. a. följande.

FN:s rasdiskrimineringskonvention säger att särskilda åtgärder vid— tagna uteslutande för att åstadkomma tillfredsställande framsteg för så— dana rasgrupper. etniska grupper eller enskilda personer. som är i behov av skydd för att kunna på lika villkor åtnjuta eller utöva mänskliga rättighe- ter och grundläggande friheter. inte skall anses utgöra rasdiskriminering (art. 1:4). Konventionsstaterna skall t.o.m.. när omständigheterna föran- leder därtill. vidtaga sådana konkreta åtgärder på sociala. ekonomiska. kulturella och andra områden (art. 2:2). I båda artiklarna stipuleras att åtgärderna inte får leda till att olikvärdiga eller skilda rättigheter upprätt- hålls sedan syftet med åtgärderna uppnåtts.

Svea hovrätt delar DU:s uppfattning att den svenska rättsordningen tillåter att etniska minoriteter i lag positivt särbehandlas och att ett förbud mot positiv särbehandling därför kan sägas vara en försämring i förhållan- de till vad som gäller i dag. Hovrätten pekar på att FN:s rasdiskrimine— ringskonvention ålägger konventionsstaterna att vidta "särskilda och kon- kreta åtgärder”. som dock inte får vidmakthållas sedan syftet med dem har uppnåtts. Hovrätten anför vidare att de möjligheter till positiv särbehand— ling som 8 & medger överskrider de begränsningar som föreskrivs i kon— ventionen. Enligt denna skall avgörandet av om positivt särbehandlande åtgärder är påkallade ligga hos konventionsstaten och inte hos arbetsmark- nadens parter eller en enskild arbetsgivare. Hovrätten föreslår därför att 8 & ges det innehållet att JämO får möjlighet att besluta om vissa konkreta och tidsbegränsade positivt särbehandlande åtgärder.

Också samerättsutredningen delar DU:s uppfattning att en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet bör innehålla regler som tillåter positiv särbehandling och att sådana regler inte bör vara tvingande. Samerätts— utredningen betonar att under alla förhållanden måste undantag göras för rennäringen så att denna även framdeles förbehålls samerna.

Svenska samernas riksförbund. som tillstyrker förslaget, anför bl.a.

Enligt SSR:s uppfattning är det värdefullaste bidraget med diskrimine- ringsutredningens betänkande att det här framförs att positiv särbehand- ling är en nödvändig förutsättning för att kunna komma till rätta med sådant som är, eller på sikt kan bli. diskriminerande handlingar eller förhållningssätt.

Arimlslivscmtrum tycker att de möjligheter till positiv särbehandling som anges i 8 % knappast förtjänar beteckningen aktiva åtgärder. Arbets- livscentrum anför bl. a.

Enligt 8 åfår arbetsgivare gynna etniska minoriteter när kollektivavtal träffats med arbetstagarorganisation eller enligt särskild plan utan att det betraktas som diskriminering av majoritetsgruppen. 8 .5 är i sin nuvarande formulering föga förpliktandc och saknar konkret innehåll. Avsnittet med

aktiva åtgärder borde därför kunna utvecklas mer specificerat och förplik- tande i lagtexten. Exempel från USA om "aftirmative-action'lprogram torde här kunna vara vägledande. Exempel på positiva åtgärder kan vara krav på utbildning på minoritetsmedlemmars eget språk. utformande av skyddsföreskrifter på olika minoritetsspråk och andra åtgärder som tar hänsyn till minoritetsmedlemmars ofördelaktiga utgångsläge. Arbetsgiva- ren bör inom ramen för aktiva åtgärder uppmanas att rekrytera arbetstaga- re på ett sådant sätt att minoriteter inte blir underrepresenterade i företa- get. En mål- och tidsplan bör upprättas för detta ändamål.

Stockholms tingsrätt anser det tveksamt om den föreslagna regeln i 8 & är av värde. Tingsrätten uttalar bl. a.

Av betänkandet (sid. 55) framgår att arbetsmarknadens parter hittills inte visat något större intresse för att ingripa mot missförhållandena på detta område. Tanken att de nu på eget initiativ skulle gå ett steg längre än till att utjämna orättvisor är föga realistiskt.

När det gäller den närmare utformningen av 8 s i lagförslaget vill tings- rätten beträffande det tredje stycket påpeka att överläggningar direkt med personalen inte förekommer i nu gällande arbetsrättslig lagstiftning. Det bör därför preciseras hur sådana skall gå till och hur de skall manifesteras.

Landstingsförbundet delar DU: s uppfattning att det är uteslutet med tvingande regler om positiv särbehandling av arbetssökande.

JämO anser däremot att man bör överväga att införa en skyldighet för arbetsgivare att vidta aktiva åtgärder med 6 & jämställdhetslagen som förebild. JämO anför bl. a.

DU: s förslag till regler om aktiva åtgärder genom positiv särbehandling skiljer sig från jämställdhetslagens på flera punkter och från diskrimine- ringsbestämmelserna. Så kan t. ex. endast etniska minoriteter vara föremål för positiv särbehandling, inte majoritetsbefolkningen. DU tänker sig kol— lektivavtal i normalfallet. medan jämställdhetslagen snarare framhäver kravet på planmässighet med sådana åtgärder. Till skillnad från jämställd- hetslagen och övrig arbetsrättslig lagstiftning med undantag av några sär- skilt angivna fall i arbetstidslagen. blir det enligt förslaget också möjligt att direkt med stöd av lagen sluta lokala kollektivavtal i dessa frågor. Möjlig- heten till positiv särbehandling enligtjämställdhetslagen har gjorts beroen- de av fördelningen mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare på arbetsplatsen. [ DU: s förslag är förutsättningen endast att en person inte tillhör maioritetsbefolkningen i Sverige och att fördelningen mellan majoritetsbefolkningen och minoritets- grupperna på arbetsplatsen avviker från vad som förekommer i samhället i övrigt.

Av jämställdhetslagen framgår tydligt vilket resultat som skall uppnås med aktiva åtgärder i form av bl.a. positiv särbehandling. I 85% tredje stycket sista meningen i DU: s förslag anges vad en plan om positiv särbehandling som arbetsgivaren gör upp skall syfta till. Det angivna syftet bör lyftas fram och placeras i inledningen till paragrafen. Samtidigt anges inte uttryckligen vilket slutligt mål som skall uppnås med positiv särbe- handling. ånnu mindre när detta skall anses uppnått. Det finns här anled— ning att erinra om bestämmelserna i artikel 2 p. 2 i FN:s rasdiskrimine- ringskonvention. När det så gäller skyldigheten för en arbetsgivare. som

ämnar göra upp en plan om positiv särbehandling. att samråda med arbets- tagarna på arbetsplatsen. saknas anledning att frångå medbestämmandela- gens regelsystem. JämO ställer sig vidare tveksam till DU: s uttalande att kollektivavtal på lokal nivå eller samråd med personalen utgör tillräcklig garanti för att positiv särbehandling inte används otillbörligt. Mot bak- grund av vad som har anförts bör utformningen av 8 & övervägas ytterliga- re.

SAF betvivlar att det finns fackliga organisationer som är beredda att ge arbetsgivaren avtalsenlig rätt att systematiskt diskriminera de medlemmar som tillhör den etniska gruppen svenskar. Möjligen kan enligt SAF undan- taget komma att utnyttjas av små företagare där både ägare och anställda tillhör viss etnisk minoritet i syfte att enbart anställa personer av samma nationalitet. Det förutsätter att de anställda inte ansluter sig fackligt.

LO anser att regler om positiv särbehandling bör utformas så att hänsyn kan tas inte bara till landets eller ortens befolkningssituation utan även till förhållandena på den enskilda arbetsplatsen. Därigenom skulle sådana regler även kunna gälla svenskar. Enligt LO måste det anses lika önskvärt att få in svenskar i företag med en överväldigande andel invandrare som det är att få in invandrare inom alla yrkesområden och företag. LO anför vidare.

Beträffande paragrafen 8. tredje stycket skulle förslaget öppna en möj- lighet för företag att endast anställa utländsk. oorganiserad personal med ringa språkliga och fackliga kunskaper. Detta skulle kunna ske genom att arbetsgivaren gör en överenskommelse med den för tillfället befintliga personalen. Detta innebär i sin tur risker för att vi får arbetsplatser helt utan möjlig- het till facklig insyn och aktivitet med efterföljande oacceptabla anställ- nings— och arbetsvillkor. Dessutom blir det i praktiken nästintill omöjligt att reglera vad som är att betrakta som överenskommelse med personalen. Skall sådan överenskommelse gälla viss tid? Om personalen som gjort överenskommelsen ersatts med ny personal? Skall det vara enhälligt- eller majoritetsbeslut bland personalen för att gälla? LO kan inse utredningens målsättning med förslaget men vill mot bak- grund av de uppenbart negativa effekter som förslaget innebär för såväl invandrare som ur allmänt fackliga utgångspunkter på det bestämdaste avstyrka 3: e stycket i paragrafen 8.

8 Övervakande myndighet

DU: s förslag att en myndighet skall övervaka efterlevnaden av en lag mot etnisk diskriminering ifrågasätts inte av remissinstanserna. Flera av dem som kommenterar förslaget i denna del är emellertid tveksamma till om jämställdhetsombudsmannen är det lämpligaste valet av myndighet. JämO anför bl. a.

Erfarenheterna från den tid som jämställdhetslagen har gällt talar för att en tillsynsmyndighet måste finnas för att en lag med förbud mot etnisk diskriminering skall få genomslagskraft. Starka skäl talar för att övervak- ningen av lagens efterlevnad läggs på JämO som DU har föreslagit. Det finns emellertid även här anledning att peka på risken av att jämställdhets-

arbetet därigenom får en annan och lägre prioritet än hittills. Samtidigt bör Prop. 1985/86:98 det också framhållas att DU: s förslag till val av övervakningsmyndighet också kan vara till nackdel sett ur de etniska minoriteternas synpunkt. Det kan vara förenat med svårigheter för en och samma myndighet att tillvara- ta två angelägna intressen. som inte alltid låter sig förenas. utan att något av dem blir lidande. Det är alltså nödvändigt att söka finna lösningar för tillsynen som eliminerar de berörda riskerna om utredningens förslag ge- nomförs i denna del.

Det merarbete. som JämO:s kansli kan komma att belastas med om JämO i enlighet med DU: s förslag får i uppdrag att övervaka tillämpningen av lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet. är svårt att uppskatta. JämO kan endast bekräfta uppgiften i betänkandet att det för närvarande inte finns några möjligheter att inom ramen för befintliga resurser utföra dessa arbetsuppgifter. Det är självfallet vanskligt att söka bedöma vilket tillskott av perSOnal som kan behövas för att utföra de nya uppgifterna. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att JämO förutses skola tala i mål enligt den föreslagna lagen i en helt annan utsträckning än enligt jämställd- hetslagen. Det tillskott som DU har bedömt kommer att behövas får enligt JämO ses som ett absolut minimum. med risk för att det är tilltaget i underkant.

Al) pekar på att det kan bli så att ett stort antal klagomål kommer in till JämO när lagstiftningen väl blivit känd bland invandrare. Det kan enligt AD finnas en risk för att ärendena rörande diskriminering av invandrare blir så talrika att JämO får svårigheter att bedriva jämställdhetsarbetet på ett effektivt Sätt. Även SAMN är tveksam till förslaget med JämO som övervakande myndighet. SAMN anför bl. a.

Förslaget kan innebära en risk för en begreppsförskjutning. så att man i det allmänna medvetandet kommer att uppfatta JämO som en myndighet som enbart verkar för minoriteter. eftersom invandrare är en minoritet jämfört med svenskar. Detta vore i såfall olyckligt för jämställdhetsarbe- tet. som bl. a. går ut på att främja jämställdhet mellan kvinnor och män på arbetsplatser oavsett minoritetsställning.

Det kan vidare uppstå en risk för att ärenden om etnisk diskriminering med tiden kommer att utgöra merparten av JämO:s uppgifter. Enligt jämställdhetslagen ska JämO väcka talan "om ombudsmannen finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen" (ll ä). dvs. ären- det ska vara en principiell natur. Lagförslaget mot etnisk diskriminering går här betydligt längre och menar att JämO ska föra talan "om ombuds- mannen finner det skäligt" (13 5). Detta kommer sannolikt att medföra att mängden ärenden angående etnisk diskriminering som JämO kommer att ta upp i AD snart kommer att bli betydligt fler än jämställdhetsmälen. som ju ska vara prejudicerande. En påtaglig risk blir då att jämställdhetsfrå- gorna ur allmänhetens synvinkel kan komma i skymundan. vilket är till nackdel förjämställdhetsarbetet.

A andra sidan kan det vara ändamålsenligt att en tillsynsmyndighet. JämO. även handhar frågor om etnisk diskriminering. förutom de fördelar som anges i betänkandet.

Overvägande skäl talar dock enligt SAMN: s mening för att JämO inte blir bli tillsynsmyndighet.

Arhetslivscenrrum tror också att jämställdhetsarbetet kan bli lidande med DU: s förslag.

Allmänt vill arbetslivscentrum påtala risken för att den nya lagen tar bort kraft från JämL och att den kan hindra reformarbetet med JämL. Arbets- livscentrum vill på dessa grunder framföra tveksamhet beträffande huruvi- da det är lyckligt att övervakande myndighet blir JämO. Under alla förhål- landen bör stor vikt läggas vid att de resurser som tillförs JämO dels är tillräckliga dels innefattar kompetens i invandrar- och etniska diskrimine-

ringsfrågor.

Också invandrarnämnden i Botkyrka kommun betonar vikten av att JämO får erforderliga resurser för att övervaka lagens efterlevnad.

FredrikaBremer-Förbundet avvisar helt tanken på att JämO skall över- vaka den föreslagna lagstiftningen. Förbundet anför bl. a.

JÄMO handhar sedan 1980 efterlevnaden av lagen omjämställdhet mel- lan kvinnor och män i arbetslivet. Blir invandrare diskriminerad i arbetsli- vet på grund av kön är givetvis JÄMO rätt instans även för invandrade kvinnor och män.

Inrättandet av JÄMO är ett bevis för den grundläggande syn på förhål— landet mellan kvinnor och män som delas av alla politiska partier i Sverige. De båda könen skall _ åtminstone i arbetslivet — ges lika rättigheter. skyldigheter och möjligheter. Att till JÄMO lägga ännu en stor arbetsupp- gift. som skulle vara svår att skilja ut från den ursprungliga uppgiften. vore enligt vår mening mycket olyckligt. Ett sådant kategoriserande kan i säms— ta fall leda till att flera grupper bryts ut ur lagstiftningen och särbehandlas. Låt våra lagar gälla lika för alla.

F olkparriels ungdomsförbund föreslår att det inrättas en särskild diskri- mineringsombudsman och anför.

Vi vänder oss emot tanken att jämställdhetsombudsmannen ska sköta utredandet av brott mot den föreslagna lagen. Vi föreslår i stället en diskrimineringsombudsman. För det första riskerar diskrimineringsfrå- gorna annars att få en undanskymd plats. vilket motverkar den opinionspå- verkande uppgiften som lagen måste ha. För det andra skulle det kännas mer naturligt för den invandrare som drabbas av diskriminering i arbetsli- vet att vända sig till en diskrimineringsombudsman och inte en biträdande jämställdhetsombudsman. Vi har i betänkandet inte funnit nägra överty- gande argument för varför JämO skulle ha rollen som övervakare av den

föreslagna lagen.

Några remissinstanser är dock positiva till förslaget bl. a. Riksförbundet för invandrarbyråpers(mal. Landstingsförbundet uttalar att lagförslagets likhet medjämställdhetslagen gör det naturligt att JämO blir övervakande myndighet. Också invandrarnämnden i Västerås kommun stöder förslaget och anför bl.a.

Sverige får då samma system som man har i USA. där en myndighet ansvarar för övervakning av en lag mot etnisk diskriminering och könsdis- kriminering. Nämnden anser detta förslag vara bra då erfarenheter från det

ena området kan användas för det andra. Nämnden vill dock understryka vikten av att JämO tillförs goda kunskaper om invandrar- och minoritets- gruppernas situation i Sverige.

Juridiskafakultetsnämnden vid Stockholms universitet lämnar ett alter- nativt förslag till hur man lagstiftningsvägen bör motverka etnisk diskrimi- nering. I fråga om behovet av en övervakande myndighet uttalar nämnden bl.a. följande.

Erfarenheter från andra länder synes visa att lagstiftning mot etnisk diskriminering inte kan bli särskilt effektiv. om det inte finns en special- m_vnt1ighct med uppgift att övervaka och samordna tillämpningen. Också en reglering enligt de riktlinjer som här skisserats bör kompletteras med förvaltningsrättsliga bestämmelser om en särskild myndighet som besitter specialistkunskaper på rättsområdet och som kan verka för en enhetlig tillämpning. En sådan myndighet behöver inte ges behörighet att föra talan utan kan ha till huvuduppgift att företa utredningar ät och ge råd och anvisningar till åklagare och enskilda i ärenden om ifrågasatt diskrimine- ring. l linje med vad ovan sagts om önskvärdhcten av en mer enhetlig reglering borde dylik myndighet för övrigt ges kompetens inte bara vid etnisk diskriminering på arbetsmarknaden utan också vid olaga diskrimine- ring inom andra samhällsområden. Eftersom Jämställdhetsombudsmannen redan har uppgifter av likartad karaktär. synes det—lämpligt att den myndig- heten också ges ansvaret såvitt gäller etnisk diskriminering.

9 Påföljder och tillämpning

Även i fråga om DU: s förslag till påföljdsregler anser de flesta remissin- stanserna att reglerna bör närmare anpassas till jämställdhetslagens mot- svarande regler.

Några remissinstanser tar upp DU: s förslag att man bör utreda om en diskriminerad arbetssökande utöver skadestånd kan ges företrädesrätt till anställning i någon form. SIV påpekar att en regel om företrädesrätt kan komma i konflikt med andra trygghetslagar. Sett ur den diskriminerades synpunkt måste dock enligt SIV den mest reparativa åtgärden vara att erhålla det sökta arbetet. SIV förordar att frågan om företrädesrätt utreds. SIV anser att. trots att komplikationerna därmed blir ännu större. även frågan om rätt till omedelbar anställning bör utredas. JämO. som i annat sammanhang framställt förslag om en ändring avjämställdhetslagen på den här punkten. stöder DU: s förslag om utredning. Ärkebiskopen anser att en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet bör innehålla möjligheten att ogiltigförklara ett lagstridigt anställningsbeslut. Ärkebiskopen anför bl.a.

Frågan om påföljd är komplicerad. Ur etisk synpunkt är det inte accep- tabelt att en arbetsgivare kan välja att fortlöpande utöva diskriminering mot att han betalar skadestånd. Om domstol kunde ogiltigförklara en anställning skulle detta innebära att samhället som sådant hade slutavgö- randet i ett anställningsärende inom den privata sektorn. Å andra sidan skall jämställdhetsombudsmannen enligt förslaget vid vite kunna ålägga arbetsgivare att upphöra att ställa sådana krav på arbetssökande som har till syfte att diskriminera etniska minoriteter. och redan därigenom är den

privata anställningsrätten reglerad. Om en särskild lag därför skall stiftas. bör denna ha som uppgift att rätta en oriktig handling och upphäva ett felaktigt beslut.

Förslaget om utredning av företrädesrätt till anställning tillstyrks också av bl.a. Riksförbundet för personal vid inmrtdrorbyråer. Italienska Riks- förbundet. Jugoslaviska Riksförbtmdet och Turkiska Riksförbundet.

SAC anser att påföljd vid brott mot diskrimineringsförbuden bör vara att brottet korrigeras. SAC anför bl. a. följande.

Den diskriminerade bör anställas. befordras eller utbildas och få den lön anställningen eller befordran innebär retroaktivt. sedan det datum diskri— mineringen skedde. Gäller det utbildning som på grund av diskriminering blir fördröjd bör arbetsgivaren. den fackliga organisationen eller arbetsför— medlingen betala skadestånd till den diskriminerade. Om någon fått sämre lön på grund av diskriminering bör han/hon i fortsättningen få lika 'lön' och dessutom retroaktiv lön för den tid diskrimineringen pågått. —— Om någon tilldelats sämre arbetsuppgifter på grund av diskriminering bör han/hon i fortsättningen tilldelas 'lika' arbetsuppgifter och den som är ansvarig för diskrimineringen bör betala skadestånd till den drab— bade. — Anser sig flera personer ha blivit diskriminerade när de sökt samma

anställning, befordran eller utbildning bör det utredas vem/vilka som borde ha anställts. befordrats eller utbildats och ge den/dessa upprättel- se enligt ovan.

Enligt invandrarförvaltningen i Stockholms kommun bör även en facklig organisation omfattas av skadeståndsskyldigheten. Förvaltningen fram— håller att i dag föregås tjänstetillsättningar. utbildningsplanering m.m. av MBL-förhandlingar. Enligt förvaltningen har de fackliga företrädarna stort inflytande i dessa frågor och deras ansvar är lika stort som arbetsgivarens vid fall av diskriminering. Samma uppfattning har den Särskilda invandrar- grupper: i diskrimineringsfrågor liksom flera andra invandrarorganisa- tioner.

LanListingsförbundet delar inte DU: s uppfattning att högre skadestånd bör utdömas vid etnisk diskriminering än vad som blivit praxis i könsdisk- rimineringsmål. Endast i rena undantagsfall bör enligt förbundet högre skadestånd kunna dömas ut. Enligt förslaget i 10 5 skall arbetsgivare vid vite kunna föreläggas att fullgöra sina skyldigheter enligt 3 &. Statens invandrarverk påpekar att 3 € inte innehåller några föreskrifter. endast en beskrivning av när diskrimine- ring föreligger. Samma påpekande gör Svea hovrätt.

Enligt TCO medför förslaget i 10 & att JämO och AD kommer att kunna utfärda förelägganden för arbetsgivaren i arbetsledningsfrågor. TCO finner det anmärkningsvärt att myndigheter på detta sätt får ett betydligt starkare inflytande på arbetsledningen än vad de anställda har.

DU: s förslag till utformning av regler om vitesförelägganden kritiseras av JämO som bl. a. anför.

I 18 äföreslår DU att JämO själv skall få utfärda formella förelägganden. eventuellt med vite. under förutsättning att de godkänns av de arbetsgivare som berörs. JämO anser för sin del att föreläggande inte bör komma i fråga. om en arbetsgivare frivilligt rättar sig efter påpekanden frän JämO ifråga om lagens efterlevnad. En arbetsgivare. som å andra sidan inte kan tänka sig att frivilligt vidta en av JämO önskad åtgärd. kommer knappast att godkänna ett föreläggande från JämO att vidta åtgärden. JämO har därför svårt att se nyttan med den föreslagna bestämmelsen. När det gäller förelägganden i syfte att förmå arbetsgivare att lämna uppgifter enligt 12 & bör bestämmelsen utformas i överensstämmelse med 15 å andra stycket jämställdhetslagen. [ övrigt kan 18 & utgå.

1 konsekvens med sin inställning till det allmänna diskrimineringsförbu- det i 3 % lagförslaget avstyrker arbetsdomstolen även förslaget i 19 9”. Enligt AD är det en omöjlig tanke att frågor rörande den allmänna perso- nalpolitiken skall prövas inom ramen för ett enskilt tvistemål i en domstol. Stockholms tingsrätt anser inte att det finns skäl att frångå jämställdhetsla- gens bestämmelser i fråga om föreläggande och utdömande av vite. Samma uppfattning har S ven hovrätt. Svenska kommunförbundet anser inte att det finns skäl att frångå systemet med en särskilt inrättadjämställdhetsnämnd.

Förslaget att göra arbetsdomstolen till exklusiv instans i diskrimine- ringstvister kritiseras av flera remissinstanser. däribland AD. som påpekar att den föreslagna ordningen saknar motsvarighet i annan jämförlig arbets- rättslig lagstiftning och som därför förordar att man följer den ordning som gäller enligt jämställdhetslagen. Liknande synpunkter framförs av bl.a. JK . JämO. Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt. TCO. SA C ()/.SR och Sveri- ges advokatsamfund.

Några invandrarorganisationer är positiva till förslaget med AD som exklusiv instans. Samerättsutredningen. Svenska samernas riksförbund och Same Ätnam uttalar däremot en allmän tvekan till om AD överhuvud- taget är lämplig att avgöra diskrimineringstvister. Riksförbundet t. ex. anser att AD genom sin uppbyggnad och sammansättning är föga ägnad att på ett riktigt sätt kunna hantera de ofta grannlaga frågor som skulle möta då det gäller att avgöra diskrimineringstvister.

Arbetsliiu'centrum föreslår att invandrarnas organisationer erbjuds rc- presentation i AD med både säte och stämma. Förslaget från den särskilda invandrargruppen [ diskrimineringsfi'ågor innehåller också bestämmelser om representation i AD för invandrarorganisationerna.

DU: s förslag om rätt för en enskild att ta del av arbetsgivarens besluts- underlag tillstyrks av JämO, som utgår från att förslaget bara avser den som i ett visst fall tror sig missgynnad. JämO anför vidare.

Regeln bör ge rätt för t.ex. en arbetssökande att ta del av den anställdes meriter och för en arbetstagare att ta del av uppgifter om arbetsvillkoren för arbetsgivarens övriga arbetstagare. För att ha framgång med en tvist om lönediskriminering är det t. ex. helt nödvändigt att få tillgång till upp- gifter om andra arbetstagares löner. Sådana möjligheter finns i dag på den offentliga sektorn men inte på den privata. Det huvudsakliga syftet med en sådan rätt skulle vara. att en arbetssökande eller arbetstagare själv kan skaffa sig underlag för en bedömning av utsikterna till framgång i en

diskrimineringstvist. redan innan en anmälan görs eller talan väcks. Erfa- Prop. 1985/86:98 renheterna hittills av jämställdhetslagen talar för att en sådan möjlighet kan vara helt avgörande för att en arbetstagare skall våga göra en anmälan. som ju blir offentlig, och därmed också utsätta sig för risken av trakasseri- er eller andra olägenhetcr på arbetsplatsen.

AD ställer sig tveksam till om den föreslagna bestämmelsen behövs. I det stora flertalet fall får arbetstagaren stöd antingen av sin fackliga organi- sation eller också av JämO som har särskilda möjligheter att få tillgång till arbetsgivarens handlingar. Om arbetstagaren inte får stöd av någon av dessa, synes enligt AD reglerna i rättegångsbalken om editionsföreläg- gande tillräckliga.

SI V påpekar att den föreslagna regeln kan ge det felaktiga intrycket att den enskilde. som inte företräds av facklig organisation eller JämO, har en ovillkorlig rätt att få del av beslutsunderlaget. Paragrafen bör formuleras så att om arbetsgivaren vägrar den enskilde del av beslutsunderlaget. kan denne vända sig till JämO.

SAV förutsätter att den föreslagna regeln inte är avsedd att innebära någon ändring av huvudregeln på det statliga området enligt vilken en handling är offentlig. Enligt Stockholms tingsrätt talar mycket för att den föreslagna regeln behövs för att påståenden om diskriminering på den privata sektorn skall kunna styrkas. På grund av förhållandena på den privata sektorn anser tingsrätten att regeln bör kompletteras med en sank— tionerad skyldighet att bevara kopior av handlingar som ingivits av sökan- de. Enligt Sveriges advokatsamfund är det av stor vikt att klargöra att en enskild inte har rätt att få del av arbetsgivarens beslutsunderlag mot dennes bestridande. Sådant underlag innehåller ofta uppgifter om person- liga förhållanden som inte är avsedda att komma till allmän kännedom. Detta förebyggs genom att den enskilde får vända sig till JämO som på sedvanligt sätt prövar Om hon skall begära handlingarna av arbetsgivaren.

Några remissinstanser framhåller behovet av längre talefrister än dem som DU föreslagit. Till dessa hör JämO. TCO, SACO/SR. invamlrarför- valtningen i Stockholms kommun och Riksförbundet för personal vid in- vandrarbyråer.

10 Övrigt

Många remissinstanser framhåller betydelsen av utbildning och informa- tion för att motverka etnisk diskriminering i samhällslivet. DU: s förslag att statens invandrarverk i samråd med bl. a. skolöverstyrelsen fåri uppdrag att utarbeta en plan för utbildnings- och informationsinsatser i samband med lagens införande kommenteras av SÖ.

SÖ instämmer med utredningens synpunkter på betydelsen av informa- tion och opinionsbildning i samband med ett genomförande av lagstiftning av detta slag. Vid införandet av jämställdhetslagen spreds information om den nya lagstiftningen bl. a. genom funktionärer inom studie— och yrkesori- entering. Enligt SÖ: s mening bör. med tanke på bl. a. lärarutbildningen. även 187 UHÄ ingå i den föreslagna samrådsgruppen.

När det gäller personal inom skolan bör förutom specifika inf ormations- insatser, såsom särskild informationsskrift. den föreslagna lagen kunna tas upp i samband med lokal fortbildning av personal vid studiedagar eller inom den externa fortbildningen för särskilt berörda lärare. 1 det senare fallet bör planering ske i samråd med högskolemyndigheterna och såvitt gäller t. ex. lärare i grundskolan och gymnasieskolan — med företrädare för kommunerna. När det gäller elever/kursdeltagare finner SÖ att det. utöver den information och utbildning om lagen. för vilken man i utredningen föreslår särskilda resurser. med hänsyn till den höga arbetslösheten hos invandrare vore önskvärt med även insatser för en förbättrad undervisning i svenska som främmande språk i grundskolan och för en förbättrad väg- ledning för invandrarelever i syfte att höja deras kompetens _för fortsatta studier och för arbetslivet. Förslag till sådana åtgärder har SO redovisat i anslutning till sin utvärdering av hcmspråksreformen (dnr 252-82: 770).

Enligt SÖ: s mening är det viktigt att informationsinsatserna inte enbart koncentreras till tidpunkten för ett införande av ett regelsystem som det föreslagna. utan att erfarenheter och insikter inom området sprids kontinu- erligt även i fortsättningen.

Statens invandrarverk anför bl. a. följande.

Vid ett genomförande av den föreslagna lagstiftningen krävs utbildnings- och informationsinsatser. Invandrarverket kan fylla funktionen som cen- tral instans i planeringen av dessa insatser. Samarbete krävs med många olika offentliga organ. däribland JämO. samt med arbetsmarknadens parter och invandrar- och minoritctsorganisationerna. Viktigast är att arbets- marknadens parter engagerar sig i informationen.

Det är svårt att bedöma om utredningens kostnadsberäkning är realis- tisk. Skall insatserna beröra samtliga de målgrupper som utredaren föresla- git förefaller beloppet rimligt. Verket ifrågasätter emellertid det lämpliga i att göra t. ex. grund- och gymnasieskolans elever till en målgrupp av speciell vikt i sammanhanget.

Verkets erfarenheter från andra liknande insatser tyder på att behov av insatser kommer att finnas under flera år efter en inledande. omfattande informations- och utbildningsinsats. Resurser bör därför tilldelas för för- slagsvis tre år med merparten avsatt för det första året och i samband med att lagen träder i kraft.

LO tar också upp frågan om behov av information och utbildning. LO anför bl. a.

I samband med lagens ikraftträdande måste betydande resurser avsättas från samhällets sida för utbildnings- och informationsverksamhet. Det är viktigt att såväl invandrare som svenskar får klart för sig lagens bakgrund och innehåll. I annat fall riskerar man att felaktiga uppfattningar om lagen kan vändas i invandrarfientlig riktning. Likaså är det viktigt att invandrar- na själva fär en realistisk uppfattning om lagens syften och möjligheter. Denna opinionsbildande verksamhet blir särskilt kostsam med hänsyn bl.a. till alla översättningsbehov. De fem miljoner kronor som nämns i betänkandet är mot denna bakgrund otillräckliga.

De fackliga organisationerna har ett stort ansvar för att medlemmarna informeras om lagens innehåll samt att bevaka våra medlemmars rättighe- ter. Det är då nödvändigt att LO och fackförbunden tilldelas resurser av samhället för att klara dessa uppgifter. Det belopp om två miljoner kronor

som enligt betänkandet ska delas av arbetsmarknadens parter är därvid otillräckligt. Det kommer inte ens att räcka till en blygsam informationsin- sats, än mindre till utbildning.

DU: s förslag att det uppdras åt SÖ och UHÄ att gemensamt utarbeta ett system för jämförelser mellan svenska utbildningar och motsvarande ut- ländska kommenteras av några remissinstanser.

SÖ anför följande.

SÖ kan vitsorda att det redan nu i samhället i stort finns behov av möjligheter att få en utländsk utbildning/praktik värderad i förhållande till motsvarande svenska. SÖ delar utredningens uppfattning att detta behov säkerligen skulle öka om arbetsgivare vid tillämpning av den föreslagna lagen i större utsträckning skulle få anledning att från auktoritativt håll söka få besked om utländska utbildningars innehåll och jämförbarhet med svenska.

SO ser dock inga möjligheter att äta sig att —— i större utsträckning än vad som nu sker när det gäller lärarbehörigheter eller frågor som har direkt anslutning till grundskolan eller gymnasieskolan bedöma utbildningar förvärvade utomlands såvida inte resurser härför ställs till SÖ: s förfogan- de. Några av de svårigheter som kan uppkomma vid bedömningar av ifrågavarande slag finns redovisade i UHÄ-rapporten 1983: 19 "Värdering av utländsk högskoleutbildning".

SÖ instämmer i utredningens bedömning. att ett system förjämförelscr mellan svenska och utländska utbildningar behöver utarbetas. SÖ vill emellertid i sammanhanget framhålla. att representanter för SÖ ingår i en arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet där man diskuterar förutsätt- ningarna för att inrätta en motsvarighet till de National Equivalence and Mobility Information Centres som finns bl.a. i London. Haag och Bonn. I dessa Information Centres arbetar man med jämförelser av olika länders utbildningssystem i syfte att underlätta bedömningen av olika utbildningar när det gäller främst inträde till högre studier men också vid anställning. Detta arbete stöds av Europarådet. Enligt SÖ:s mening borde det vara möjligt att för svensk del dra nytta av det arbete som nedlagts viddessa centres för att börja bygga upp det system för värdering av utländska utbildningar som utredningen föreslår. UHÄ hari sin anslagsframställning förklarat sig vara berett att påbörja uppbyggnaden av ett sådant system, vilket SÖ välkomnar. Om erforderliga resurser ställs till förfogande är SÖ beredd att mera aktivt delta i detta utredningsarbete.

Innan ett sådant system kunnat förverkligas bör man enligt SÖ: s mening visa förståelse för att en arbetsgivare i vissa fall kan ha stora svårigheter att rätt bedöma utländsk utbildning.

SIV anser att det finns behov av ett system för meritjämförelser även i fråga om utomnordiska yrkesutbildningar under högskolenivå. t. ex. svets-. byggnads- och barnskötarutbildningar. SlV framhåller att majorite- ten av invandrarna arbetar inom sådana yrken. De kan ha lång yrkeserfa- renhet som endast är dokumenterad med arbetsintyg. Enligt SIV är det ett slöseri både för den enskilde och för samhället att låta dessa yrkesgrupper gå om hela sin utbildning i Sverige.

DU: s förslag om ett meritvärderingssystem stöds också av bl.a. arbets- lt'vscc'ntrum. invandrarpolitiska kommittén. TCO och FPU.

Departementspromemorian (Ds A 1985: 6) En ombudsman mot etnisk diskriminering

Diskrimineringsutredningen (A l978:06) föreslog i delbetänkandet (SOU 1983: [S) Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet en arbetsrättslig lag- stiftning efter mönster av lagen (1979: 1118) om jämställdhet mellan kvin- nor och män i arbetslivet. Efter remissbehandling av betänkandet har frågan om lagstiftning mot etnisk diskriminering beretts vidare inom rege- ringskanslict i ytterligare kontakt med en del remissinstanser.

I denna promemoria föreslås en lag mot etnisk diskriminering. ljämfö- relse med utredningens förslag har förslaget i promemorian en annan uppbyggnad och inriktning.

Utredningens förslag gällde enbart arbetslivet. Det innehöll bl.a. ska- deståndssanktionerade förbud för arbetsgivare att diskriminera någon på etnisk grund. regler om bevispresumtioner och om aktiva åtgärder. Vidare fanns i utredningens förslag regler enligt vilka jämställdhetsombudsman- nen skulle övervaka lagen och arbetsdomstolen pröva tvister om lagens tillämpning.

I promemorian föreslås istället en lagstiftning vars huvudtanke är att en ombudsman genom olika åtgärder skall motverka etnisk diskriminering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet. Genom råd och upplys— ningar avses ombudsmannen hjälpa enskilda. som blivit utsatta för etnisk diskriminering, att komma till sin rätt. Någon uppgift att därvid föra den enskildes talan i rättegång skall ombudsmannen dock inte ha. Vidare skall ombudsmannen genom överläggningar. information och på annat lämpligt sätt söka motverka etnisk diskriminering i samhället. Arbetslivets område skall ägnas särskild uppmärksamhet. Ombudsmannen föreslås därvid få som uppgift att bevaka att arbetssökande inte utsätts för etnisk diskrimine- ring i samband med anställning. Vidare skall ombudsmannen i kontakt med arbetsgivare och arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande i arbetslivet mellan olika etniska grupper. En arbetsgivare föreslås också vara skyldig att delta i överläggningar och att lämna uppgifter när ombuds- mannen begär det. För att säkerställa detta förfarande föreslås en regel om vite.

Ombudsmannen skall enligt förslaget vara administrativt knuten till sta- tens invandrarverk. För några uppgifter. bl.a. till visst stöd för ombuds- mannen. föreslås vidare att en särskild nämnd inrättas. Ordföranden i nämnden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare.

Ombudsmannen och nämnden avses bl.a. att årligen till regeringen rapportera om sina erfarenheter av lagens tillämpning för att ge regeringen underlag för en kontinuerlig bedömning av om lagstiftningen på området är tillräcklig och eljest lämpligt utformad.

Lagen föreslås träda i kraft den ljuli 1986.

] Lagförslag 1.1 Förslag till Lag mot etnisk diskriminering

Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande.

Lagens ändamål

l _5 Denna lag har till ändamål att motverka varje form av etnisk diskrimi- nering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet.

Etnisk diskriminering

2 5 Med etnisk diskriminering avses i denna lag att en person eller en grupp av personer missgynnas i förhållande till andra eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av ras. hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

3 & En ombudsman mot etnisk diskriminering skall verka för att diskrimi- nering på etnisk grund inte förekommer i samhällslivet. Ombudsmannen utses av regeringen.

4 & Ombudsmannen skall genom råd och på annat sätt se till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter.

Ombudsmannen skall vidare genom överläggningar med myndigheter, företag och organisationer samt genom opinionsbildning, information och på annat sätt ta initiativ till åtgärder mot etnisk diskriminering.

5 & Ombudsmannen skall särskilt motverka att arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering i samband med anställning. Ombudsmannen skall också i kontakt med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet.

Nämnd mot etnisk diskriminering

6 & Regeringen utser en nämnd mot etnisk diskriminering som skall bestå av tre ledamöter. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare.

Nämndens uppgifter är att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor om tillämpning av denna lag och att hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder so'm är ägnade att motverka etnisk diskriminering. Nämnden skall vidare pröva ärenden enligt 8 &.

Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden 7 5 En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyldig att delta i sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som behövs för om- budsmannens verksamhet på arbetslivets område.

Även andra bör delta i överläggningar med och lämna upplysningar till ombudsmannen. om ombudsmannen önskar det.

8 5 Om en arbetsgivare inte rättar sig efter ombudsmannens uppmaning Prop. 1985/86:98 enligt 7 5 första stycket får nämnden på ombudsmannens begäran föreläg- ga vite. Nämndens beslut i ärende om vite får inte överklagas. Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt på ansökan av ombuds- mannen.

Denna lag träder i kraft den ljuli |986.

1.2 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

Enligt riksdagens beslut föreskrivs att det i sekretesslagen (19802100') skall införas en ny paragraf. 9 kap. 22 å, av följande lydelse.

9 kap. 22 & Sekretess gäller hos ombudsmannen mot etnisk diskrimine- ring eller nämnden mot etnisk diskriminering i ärende enligt lagen (19861000) mot etnisk diskriminering för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1986.

2 Inledning

En utgångspunkt för svensk invandrarpolitik är att de som får bosätta sig i Sverige skall omfattas av samma rättigheter och skyldigheter samt erbju- das samma möjligheter som andra invånare. Att människor är likaberätti- gade oavsett etnisk tillhörighet och att tolerans råder mellan olika befolk- ningsgrupper hör alltså till den svenska invandrarpolitikens grundläggande värderingar. Etnisk diskriminering i alla former är därmed oacceptabel och skall motarbetas. Dessa värderingar är allmänt omfattade i det svenska samhället.

Diskrimineringsutredningen (DU) har i sitt arbete kartlagt förekomsten av etnisk diskriminering i Sverige. Utredningen har behandlat frågan från skilda aspekter. Man har studerat invandrarnas ställning mera generellt på arbetsmarknaden bl.a. med hjälp av statistiska undersökningar. Utred- ningen har också undersökt svenskars attityder till invandrarna. Vidare har frågan behandlats utifrån den enskildes egna upplevelser och känslor av att ha blivit utsatt för etnisk diskriminering._ Slutligen har DU gått igenom de rättsregler som riktats mot eller eljest kan användas mot etnisk diskrimierning samt studerat tilllämpningen av dessa regler.

DU har visat att det förekommer etnisk diskriminering från såväl enskil- da som från företag. organisationer och institutioner. Utredningen har särskilt uppmärksammat förhållandena på arbetsmarknaden.

Situationen på arbetsmarknaden för invandrare har blivit allt kärvare. Många arbeten som tidigare väntade på nykomna invandrare t. ett. inom tillverkningsindustrin har i stor utsträckning rationaliserats bort eller er- satts av en ny teknik. som kräver speciell utbildning. Den minskade 192

utbyggnadstakten i den offentliga sektorn har också haft effekter på in- vandrarnas sysselsättning. Under en lång följd av år har den registrerade arbetslösheten hos utländska medborgare varit högre än för arbetskraften i övrigt. Det är också en större andel än tidigare som återfinns i arbetsmark- nadsutbildning och andra arbetsmarknadspolitiska insatser.

Samtidigt som dessa förändringar ägt rum, har det skett ett generations- skifte inom de invandrargrupper som kom under perioden 1960—1975. Ungefär 300000 barn har fötts i Sverige som barn till invandrare som kom hit under de femton åren. Många av de invandrare som kom direkt efter andra världskriget har nu barnbarn födda i Sverige. Denna andra och tredje generationens invandrare, som alla är födda i Sverige. har andra förvänt- ningar än föräldragenerationen. De kräver rättmätigt att få samma möjlig- heter till utbildning och arbete som andra ungdomar och att också möta respekt för sitt ursprung.

Regeringen har nyligen i regeringsförklaringen inför 1985/86 års riksmöte redovisat sin avsikt att föreslå riksdagen åtgärder mot etnisk diskrimine— ring bestående i dels en skärpning av straffet för olaga diskriminering. dels inrättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering.

[ denna promemoria behandlas frågan om inrättande av en sådan om- budsman. I det följande redovisas först —— i vissa delar endast översiktligt ett bakgrundsmaterial om gällande rättsregler på området och om om- budsmän och andra tillsynsorgan (avsnitt 3). Sedan följer en kortfattad redogörelse för DU: s arbete (avsnitt 4). Därefter redovisas övervägandena bakom förslaget om en ombudsman (avsnitt 5) och en kommentar till ett lagförslag i frågan (avsnitt 6).

3 Bakgrund

3.1 Internationella konventioner och överenskommelser

Sverige är bundet av flera internationella konventioner och överenskom- melser som alla i olika avseenden syftar till att skapa garantier för männi- skors rätt till likabehandling och skydd mot diskriminering. I DU: s betän- kanden har lämnats redogörelser härför (se SOU 1.984: 18 s. 39—40 och Ds A 1984: 7 s. 17—24). Här lämnas endast följande förteckning.

FN-stadgan

— FN: 5 allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna -— Europarådets konvention den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna - FN:s konventioner om flyktingars rättsliga ställning respektive om statslösa personers rättsliga ställning — Europarådets bosättningskonvention — ILO: s konvention angående diskriminering ifråga om anställning och yrkesutövning Unesco: s konvention mot diskrimineringi undervisningen — Europarådets sociala stadga

FN:s konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering ('en översättning av texten finns med som bilaga 2 i SOU 1983: 18) — FN:s konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter och om ekonomiska. sociala och kulturella rättigheter Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rättsställning —- Överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad

3.2 Utländsk rätt

Redogörelser för utländsk rätt har lämnats i DU:s betänkanden. I DsA 1984z7 redovisas lagstiftning i elva länder såvitt gäller etnisk diskrimine- ring utanför arbetslivet, se 5. 25—41. 1 SOU 1983: 18, s. 59—67 finns en motsvarande redogörelse om hur frågan om etnisk diskriminering i arbets- livet behandlas i nio länder. Under sommaren 1985 har den redogörelsen kompletterats med uppgifter om utvecklingen sedan betänkandet färdig- ställdes. Detta material ftnns tillgängligt hos arbetsmarknadsdepartemen- tets rättssekretariat. Här hänvisas endast till redogörelserna i de nämnda betänkandena.

3.3 Frågans tidigare behandling i Sverige'

Straffstadgandet om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 .5 brottsbalken (BrB) infördes år 1948. Bestämmelsen mot olaga diskrimineringi 16 kap. 9 & BrB är av yngre datum. Den tillkom år 1971 när Sverige anslöt sig till rasdiskri- mineringskonventionen (prop. 1970: 87, ] LU 41. rskr 261). Sveriges an- slutning till denna konvention föregicks av att en särskild kommitté under- sökte vilka krav på svensk lagstiftning mot rasdiskriminering som konven- tionen ställde, se betänkandet (SOU 1968: 68) Lagstiftning mot rasdiskri- minering. I förarbetena behandlas ingående frågan om konventionen ford— rade cn lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet. I propositionen föreslogs inte någon sådan lagstiftning och arbetsmarknaden kom genom riksdagens beslut att undantas från tillämpningsområdet för stadgandet om olaga diskriminering.2

3.4 Gällande rätt

3.4.1 Regeringsformen

] 1 kap. 2 & regeringsformen (RF) finns de s. k. program- och målsättnings- stadgandena. I denna paragraf stadgas bl.a. att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna åläggs vidare att trygga de s.k. sociala rättigheterna. dvs. rätten till arbete. bostad. utbildning och

' Se närmare härom i DsA l984:7 s. 42—44 och SOU 1984: 18 s. 35—37. : Se SOU 1968: 68 s. 17. 45. 54. 57. 63—65 och 69. prop. 1970: 87 s. 60 och 65. Första lagutskottet delade uppfattningen i propositionen att man för närvarande kunde avstå från lagstiftning vad gäller arbetslivet. beaktade att anställningsskyddskom- mittén nyligen tillsatts men underströk att. om en påtaglig tendens till rasdiskrimi- nering skulle visa sig i arbetslivet och arbetsmarknadens parter inte skulle kunna bemästra svårigheterna på ett tillfredsställande sätt. man måste överväga att ingripa med lagstiftningsåtgärder.

social omvårdnad. Slutligen anges i detta stadgande. som en grundval för den svenska invandrarpolitiken, att etniska, språkliga och religiösa minori- teters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

I 2 kap. RF. det s.k. rättighetskapitlet, finns regler om grundläggande fri- och rättigheter. Utlänningar likställs där i flera avseenden med svenska medborgare (2 kap. 20 å). Rättighetskapitlet innehåller bl.a. ett förbud mot rasdiskriminering m.m. I 2 kap. 15 & stadgas således att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare —- med vilken utlänning här i riket likställs — missgynnas därför att han eller hon med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en etnisk minoritet. Regeln är riktad till lagstiftaren och skall iakttas vad gäller både offentlig- och civil- rättsliga föreskrifter. Av förarbetena till RF (prop. 1975/76: 209 s. 100) framgår att detta diskrimineringsförbud indirekt träffar också de rättstill- lämpande organens verksamhet och därmed skall slå igenom i rättstillämp- ningen hos de offentliga organen. Dessa skall i sin verksamhet iaktta likhetsgrundsatsen och kravet på saklighet och opartiskhet. En regel här- om frnnsi 1 kap. 9 & RF.

I 11 kap. 9 & andra stycket RF finns vidare en regel om sakliga grunder för tjänstetillsättning i staten. Där stadgas: "Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder. såsom förtjänst och skicklighet."

Det nu sagda tar sikte på relationen mellan det allmänna och den enskil- de. RF: s regler gäller däremot inte förhållandena mellan enskilda. Lagstif- taren kan här träda in med annan lagstiftning. Bestämmelserna i 16 kap. 8 och 9 55 BrB om brotten hets mot folkgrupp och olaga diskriminering är två centrala exempel på sådana lagstiftningsåtgärder.

3.4.2 Tryckfrihelsförordningen

I tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om tryckfrihetsbrott. bl. a. om otillåtet yttrande i tryckt skrift. Dessa bestämmelser kriminaliserar bl. a. framställning som innefattar hot mot eller missaktning för folkgrupp med anspelning på ras etc., förtal och förolämpning (7 kap. 4 & tryckfri- hetsförordningen). [ sitt huvudbetänkande (SOU 1983: 70) Värna yttrande- friheten har yttrandefrihetsutredningen behandlat utformningen av regler- na om tryckfrihetsbrott och förordat en viss ändring i bestämmelserna om hets mot folkgrupp. Betänkandet bereds för närvarande ijustitiedeparte-

mentet.

3.4.3 Bestämmelser i brottsbalken Hets motfolkgrupp och olaga diskriminering

I brottsbalken finns. som tidigare nämnts. i 16 kap. 8—9 åå bestämmelser som kriminaliserar hets mot folkgrupp och olaga diskriminering. Här hän- visas i första hand till Beckman m.fl. Kommentar till brottsbalken II. Brotten mot allmänheten och staten m.m., 5: e uppl.. s. 233—242. DU hari delbetänkandet (DsA 1984:7) Om olaga diskriminering lämnat följande redogörelse för innebörden av stadgandet om olaga diskriminering.

I 16 kap. 9 53 brottsbalken stadgas följande:

"Näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att icke gå honom till handa på de villkor näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra, dömes för olaga diskrimine- ring till böter eller fängelse i högst sex månader.

Vad i första stycket sägs om näringsidkare äger motsvarande tillämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar samt på den som är anställd i allmän tjänst. vari han har att gå allmänheten till handa.

För olaga diskriminering dömes även anordnare av allmän samman- komst eller offentlig tillställning och medhjälpare till sådan anordnare. om han diskriminerar någon på grund av hans ras. hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att vägra honom tillträde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra.”

Vid paragrafens tillkomst uttalade departementschefen följande (prop. 1970: 87 s. 74): Begreppet näringsidkare borde fattas i vidsträckt mening och omfatta varje fysisk eller juridisk person, som yrkesmässigt drev verksamhet av ekonomisk art. Bestämmelsen var således tillämplig också på statliga och kommunala företag, som idkade näring.

l rättsfallet NJA 1979 s. 657 fann Högsta domstolen att bostadsrättsföre- ning var att betrakta som näringsidkare i den mening som avses med detta stadgande.

1 doktrinen (Beckman m.fl.: Kommentar till brottsbalken ll. 5:e uppla- gan. 1982, s 238—239) anförs följande beträffande begreppet näringsidkare: Verksamheten behövde icke vara inriktad på vinst vare sig för utövaren eller någon annan. Även den som avsåg att främja ett ideellt eller välgöran- de syfte kunde anses som näringsidkare. lcke endast verksamhet inom handel och industri var näringsverksamhet. Till näringsidkare räknades också hantverkare, lantbrukare och utövare av s.k. fria yrken, konstnärer, författare, fotografer, arkitekter, advokater, läkare m.fl. Annons- och reklambyråer, mäklare. speditörer samt konsulterande ingenjörer och and- ra självständigt verksamma konsulenter var näringsidkare. Även den som under begränsad tid bedrev verksamhet av ekonomisk art kunde vara näringsidkare. Ett visst mått av varaktighet fordrades dock. Näringsidkare kunde även den vara som drev en verksamhet som deltidssysselsättning eller som extraarbete på fritid. Aktiebolag. handelsbolag och ekonomiska föreningar torde undantagslöst vara näringsidkare. om de över huvud drev näringsverksamhet. Stiftelser och ideella föreningar var näringsidkare. om de främjade sitt syfte genom att driva näringsverksamhet.

Den skyddade kretsen av människor är densamma som i 16 kap. 8 % brottsbalken. Departementschefen anförde (prop. 1970: 87 s. 76): 1 första hand skyddades den som begärde en prestation av näringsidkare e.d. Sådan begäran behövde inte ha någon viss form. Vanligen torde den ske muntligen. Att en prestation begärdes kunde emellertid också framgå av omständigheterna, t. ex. att en person slog sig ner vid ett bord i en restau- rang. I vissa fall kunde även en person som inte begärde någon prestation skyddas. Här avsågs främst de situationer då tjänsteman på grund av författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet var skyldig att under vissa förhållanden gå viss personkategori till handa. Som exempel kunde nämnas de socialvårdande organens verksamhet.

Departementschefen uttalade beträffande gärningen (a.a. s. 75): Den brottsliga gärningen bestod i att en näringsidkare diskriminerade någon genom att inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren i allmänhet tillämpade i sin verksamhet. Med villkor avsågs sådana somjust

den aktuella näringsidkaren i allmänhet tillämpade i förhållande till sina kunder. klienter m.m.

Departementschefen hänvisade vidare till ett uttalande i utredningen angående förbud mot rasdiskriminering (a. a. s. 39): "Sådan uraktlåtenhet (att handla) kan manifestera sig på olika sätt. För det första kan den komma till uttryck genom uttalande, åtbörd. våldshandling eller annat positivt förfarande. varigenom förut nämnda effekt inträder. Exempel härpå är att en person avhyscs från en lokal. där vissa tjänster tillhanda- hålls. eller debiteras högre avgifter än andra. Vidare kan uraktlåtenheten ädagaläggas genom passivitet. Som exempel nämns att en näringsidkare inte bryr sig om att betjäna en kund som har infunnit sig i hans affärslokal eller låter kunden vänta obefogat länge på betjäning."

Både departementchefens och kommitténs uttalande tar sikte på att uraktlåtenheten att gå den diskriminerade till handa sker i anslutning till att denne får anses ha begärt prestationen. Om en näringsidkare betjänat en invandrare och därefter förbjuder honom att i fortsättningen handla i butiken. kan näringsidkaren inte dömas för olaga diskriminering. Däremot kan han fällas till ansvar för förolämpning —.

Näringsidkare är givetvis oförhindrad att ingripa mot någon som skyd- das av lagstiftningen. om detta är motiverat av icke etniskt skäl. t. ex. att han uppträder störande (prop. 1970: 87 s. 69).

Förklaring att man senare kommer att diskriminera

Det förekommer. att näringsidkare förklarar. att de inte ämnar betjäna medlemmar av vissa etniska grupper. Vi skall här ge fyra exempel härpå. Vid en campingplats uppsattes skylten "Zigenare får ej beträda campin- gen" (NJA 1982 s. 128). På en butiksdörr uppsattes en skylt med texten "zigenare ej välkomna" (Malmö tingsrätts dom 1984-03-05 nr DB 60). I en dagstidning infördes under 1984 en annons. i vilken ett vilohem förklarade sig mottaga såsom betalande gäster "damer av svensk nationalitet". En näringsidkare var åtalad för olaga diskriminering för att han hade vägrat att betjäna en invandrare. Under rättegången framkom att invandraren fak— tiskt blivit betjänad. varför den åtalade frikändes. Förmodligen hade dock den tilltalade efter det att invandraren blivit betjänad förbjudit honom att återvända till butiken. Näringsidkaren var inte åtalad för denna gärning, som därför inte prövades av domstolen.

De båda första gärningarna har av respektive domstol bedömts som hets mot folkgrupp: Skyltarna innehöll ej uttryckligen något kränkande omdö- me om folkgruppen zigenare. Däremot uttrycktes ett indirekt omdöme om zigenares egenskaper och uppträdande, som måste anses nedsättande för folkgruppens anseende. Detta omdöme utgjorde ett sådant uttryck för missaktning. som avses i 16 kap. 8 & brottsbalken.

Annonsen tillkännager att personer som tillhör alla andra folkgrupper utom en viss sådan. inte kommer att bli betjänade. Analogt med domstolar- nas bedömning av skyltarna torde annonsen anses uttrycka ett indirekt omdöme om alla andra folkgrupper än den som kännetecknas av svensk nationalitet. Detta omdöme måste anses nedsättande för folkgruppernas anseende och utgör därför ett sådant uttryck för missaktning, som avses i 16 kap. 8 & brottsbalken. Enligt 7 kap. 4 % 8.jämfört med 8 kap. 1 & första stycket tryckfrihetsförordningen kan alltså tidningens ansvarige utgivare fällas för hets mot folkgrupp. Annonsören kan inte dömas för olaga diskri- minering, eftersom damerna ännu inte begärt någon prestation. Olaga diskriminering föreligger först. när en dam av utländsk nationalitet avjust denna anledning blir avvisad från vilohemmet.

När näringsidkaren förbjöd invandraren att återvända till butiken, var endast ett fåtal personer närvarande. Eftersom gärningen inte prövades

såsom hets mot folkgrupp blev det heller inte klarlagt om offentlighets— rekvisitet var uppfyllt. Ytterligare ett skäl härtill är att förbudet riktades mot en enskild person och inte mot en folkgrupp. Gärningen kan inte heller bedömas som olaga diskriminering. eftersom invandraren faktiskt blivit betjänad. Av skäl som vi redovisar i — skall gärningen däremot kunna bedömas såsom förolämpning.

F tll/bordm bror!

1 de av oss granskade anmälningarna och förundersökningarna har några gånger följande situation beskrivits: En invandrare med sydländskt utseen— de vägras tillträde till restaurang med den motiveringen. att restaurangen inte tar emot utlänningar. Sedan invandraren argumenterat. blir han in— släppt på restaurangen. antingen därför att dörrvakten ändrat sig eller därför att en överordnad medgivit tillträde.

Vi antar i denna pn'ncipdiskussion. att det inte förelåg någon som helst objektivt godtagbar anledning att vägra invandraren tillträde till restau— rangen. lnvandraren blev insläppt först efter argumentering. Dörrvakten har därför inte gått invandraren till handa på de villkor som han i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra. Han har därför gjort sig skyldig till olaga diskriminering genom att vägra invandraren tillträde. även om han själv eller överordnad senare ändrar detta beslut.

1 den ovan relaterade situationen berodde det på invandrarens handlan— de att dörrvakten eller hans överordnade fick tillfälle att ändra det ur- sprungliga beslutet, nämligen att vägra invandraren tillträde. Hade invand— raren nöjt sig med detta och avlägsnat sig, hade brottet olaga diskrimine— ring varit fullbordat. Den omständigheten, att invandraren inte låter sig nöja med beskedet utan börjar argumentera. kan inte påverka den tid— punkt, då brottet blir fullbordat. Oavsett om invandraren avlägsnar sig omedelbart efter det första beskedet eller om han efter argumentering får tillträde till restaurangen. är alltså brottet fullbordat i och med att invand- raren i det första skedet vägrats tillträde.

Eftersom brottet olaga diskriminering fullbordats redan när invandraren i det första skedet vägrats tillträde. kan den omständigheten. att han senare erhåller tillträde till restaurangen. inte medföra straffrihet för gärningsman- nen.

Den lämnade redogörelsen bör kompletteras med ytterligare några upp- gifter.

Bestämmelsen omfattar även diskriminering förövad av den som är anställd i allmän tjänst, vari han har att gå allmänheten till handa. det må vara på sätt som är jämförbart med drivande av näringsverksamhet eller i något annat hänseende, t.ex. genom tjänsteutövning i socialförvaltning, hos arbetsförmedlingen eller vid domstolar. 1 första hand avses anställda i stat och kommun. Men även anställda i godkända allmänna inrättningar, som utövar någon offentlig funktion. tjänar allmännyttigt ändamål eller har grundats med hjälp av allmänna medel eller åtnjuter understöd av sådana medel, kan begå olaga diskriminering. Med ”allmänheten" avses även särskilda grupper eller kategorier av befolkningen.

Interna mellanhavanden i företag och inrättningar. exempelvis sådana som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. omfattas inte av bestämmelsen (Iprop. 1970: 87 s. 39 och 76).

Diskriminering innebär att missgynna någon genom att behandla honom mindre förmånligt än andra. Att någon gynnas medför inte automatiskt att någon annan missgynnas. Det kan finnas godtagbara skäl för att ge företrä- de för personer av en viss folkgrupp. utan att de som tillhör andra grupper kan sägas bli diskriminerade. Medan det torde vara olaga diskriminering om en näringsidkare i Sverige ger rabatt åt alla svenska medborgare, behöver det inte vara det om en näringsidkare av utländsk nationalitet i Sverige ger rabatt åt alla sina landsmän.3

Slutligen bör nämnas att högsta domstolen i en dom den 1 mars 1985 (NJA 1985 s. 226) funnit olaga diskriminering föreligga i ett fall där en zigenare av en tjänsteman hos ett kommunalt bostadsföretag nekades att hyra lägenhet i ett område där det redan bodde andra zigenare och assyri— er. lnvändningen att syftet härmed var att motverka bostadssegregation godtogs inte.

Övriga tillämpliga bestämmelser :" brottsbalken

Åtskilliga straffrättsliga bestämmelser kan sägas ge ett skydd mot beteende av etniskt diskriminerade karaktär även om de inte tillkommit just med tanke på detta. DU har redogjort för vissa sådana bestämmelser i betän- kandet DsA 1984: 7 s. 51—58. Här förtecknas dessa straffstadganden.

Mord. dråp och misshandel — Olaga tvång Olaga hot

— Hemfridsbrott

Ofredande och skadegörelse

— Arekränkningsbrott —- Mordbrand. grov mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse Störande av förrättning eller av allmän sammankomst -— Uppvigling —- Förargelseväckande beteende — Myndighetsmissbruk —— Missbruk av förmanskap Våld eller hot mot krigsman — Missfrrmelse mot krigsman — Oskickligt beteende

3.4.4 Civilrättsliga bestämmelser utanför arbetsrätten

I sitt betänkande (DsA 1984: 7) Om olaga diskriminering tar DU upp exempel på sådana civilrättsliga bestämmelser som kan ge ett skydd mot etnisk diskriminering. Inledningsvis hänvisas till bl.a. bestämmelser. som ger domstolarna möjlighet att jämka eller helt åsidosätta avtalsvillkor som strider mot god sed eller eljest är otillbörliga och till principen om rätten att bli medlem av ekonomisk förening eller fackförening. Därefter redovisas exempel på sådana här avsedda bestämmelser särskilt från boendeomrä- det. Dessa exempel behandlas.

3 Se Beckman, Kommentar till Brottsbalken 11. 5: e uppl. s. 240

Överlåtelse av arrenderätt Prop. 1985/86:98Förlängning av arrenderätt —— Överlåtelse av hyresrätt — Upplåtelse av lägenhet i andra hand

_ Förlängning av hyresavtal — Hyresförhandlingslagen —— Reparationsföreläggande — Kommunal anvisningsrätt »- Medlemskap i bostadsrättsförening — Medlemskapi ekonomisk förening

— Lika behandling i ekonomisk förening och bostadsrättsförening —— Rätt till försäkring —— Säljåliggande

3.4.5. Rättsregler på arbetslivets område till skydd mot etnisk diskriminering

A. Rättsläget på arbetsmarknaden i stort

Någon för hela arbetsmarknaden generell rättsregel till skydd mot etnisk diskriminering finns inte. 1 arbetsdomstolens praxis har emellertid utveck- lats en allmän rättsgrundsats av innebörd att en arbetsgivares handlande skall stå i överensstämmelse med god sed på arbetsmarknaden. Som kommer att framgå av det följande ger den grundsatsen. liksom möjlighe- ten att med stöd av den s.k. generalklausulen i 36 & avtalslagen sätta åt sidan oskäliga villkor. möjlighet att komma tillrätta med vissa former av diskriminering. Vidare föreligger rättsregler som utan att särskilt ta sikte på etnisk diskriminering förbjuder en arbetsgivare att i speciella situationer handla godtyckligt eller osakligt i ett anställningsförhållande.

A.] ! anställningsjörhållanden God sed på arbetsmarknaden

Om en arbetsgivare i ett bestående anställningsförhållande utsätter en arbetstagare för diskriminerande behandling kan detta angripas med rätts- liga medel såsom stridandc mot god sed på arbetsmarknaden. Arbetstaga- ren kan då ha rätt till skadestånd för den ekonomiska skada som kan ha uppstått. Det är också tänkbart att ersättning kan utgå för den kränkning som åtgärden har inneburit för arbetstagaren.

Arbetsdomstolen har vid ett flertal tillfällen haft att bedöma i vad mån en arbetsgivares handlande har stått i överensstämmelse med god sed på arbetsmarknaden. 1 ett uppmärksammat rättsfall från 1983 underkände domstolen en turordningsöverenskommelsc som hade träffats mellan en arbetsgivare och en facklig organisation under uttrycklig hänvisning till att överenskommelsen innebar en diskriminering av den finsktalande persona- len på arbetsplatsen. Omständigheterna i det aktuella rättsfallet. AD 1983 nr 107 ("Britta Lempiäinen i Åbo. Finland m.fl. mot Johnson Line AB i Stockholm) var följande.

Fartyget Svea Corona gick i färjetrafik mellan Stockholm och Åbo. Sedan bolaget övertagit fartyget under 1981 gjorde arbetsgivaren bedöm- ningen att personalen vid fartygets intendenturavdelning kunde minskas i rationaliseringssyfte. Förhandling i frågan togs upp med Svenska Sjöfolks- förbundet. Parterna enades om att uppsägningar av 19 arbetstagare skulle äga rum på grund av arbetsbrist. Separata turordningslistor upprättades för var och en av de fyra pcrsonalgruppcrna serveringspersonal. ekonomibi- träden, kallskänkor och hyttuppasserskor. På var och en av de fyra lis- torna placerades anställda som enbart var finsktalande efter andra anställ- da. 1 övrigt bestämdes turordningen så att arbetstagare med kortare an- ställningstid placerades efter arbetstagare med längre anställningstid. Tur- ordningslistorna fastställdes genom överenskommelse den 14 juli 1982. Uppsägningarna av de 19 arbetstagarna ägde rum under tiden den 21 juli 1 augusti 1982.

Arbetsdomstolen ansåg att utredningen i målet inte gav stöd för annat antagande än att arbetsbrist förelåg i den omfattning som motiverade att 19 arbetstagare vid intendenturavdelningen sades upp.

När det därefter gällde att ta ställning till om det förelåg saklig grund för att säga upp var och en av de 19 berörda arbetstagarna med hänsyn till gällande turordningsregler gjorde domstolen till en början följande uttalan- de.

Anställningsskyddslagens regler om den turordning som skall iakttas vid uppsägning på grund av arbetsbrist innebär att anställningstidens längd i första hand är bestämmande för turordningen. Arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställ- ningstid. Vid lika anställningstid har arbetstagare med högre levnadsålder företräde. Avsteg från denna på anställningstid och levnadsålder grundade turordning kan dock ske. om ett iakttagande av turordningen kräver att arbetstagare omplaceras men denne saknar erforderliga yrkeskvalifika- tioner för de ändrade arbetsuppgiftcrna. Till det anförda kommer vidare det betydelsefulla förhållandet att under vissa i lagen angivna förutsätt- ningar en turordning. som är upprättad efter andra grunder. kan fastställas genom kollektivavtal. Det föreligger dock därvid inte någon fullständig avtalsfrihet. En avtalad turordning saknar avsedd verkan. om den strider mot god sed" på arbetsmarknaden eller eljest är otillbörlig. Arbetstagarsidan gjorde i målet gällande att turordningsöverenskommel- sen var rättsstridig främst genom att den upprättats under hänsynstagande till arbetstagarnas språkkunskaper. Arbetsgivarparten invände härcmot att det av sjösäkerhetsskäl hade varit befogat att i turordningen placera arbetstagare som enbart var finsk- talande efter andra arbetstagare.

Domstolen bedömde saken på följande sätt. Några föreskrifter i lag eller författning enligt vilka det skulle krävas från sjösäkerhetssynpunkt att intendenturpcrsonal på Svea Corona innehar särskilda språkkunskaper föreligger inte. Såvitt framkommit har betydelsen från sjösäkerhetssyn- punkt av ombordsanställdas språkkunskaper inte berörts mellan bolaget och den för sjösäkerheten ansvariga myndigheten, sjöfartsverket. före turordningsöverenskommelsens tillkomst. Frågan har inte heller dessförin- nan behandlats som en sjösäkerhetsfråga inom skyddsorganisationen om- bord på Svea Corona. Nu anförda omständigheter gör att det kan betvivlas att det verkligen var sjösäkerhetsskäl som föranledde bolaget att tillmäta de anställdas språkkunskaper avgörande betydelse i turordningshän- seende. Under alla omständigheter har arbetsgivarparterna inte förmått styrka i målet att ett sådant hänsynstagande har varit sakligt motiverat. Enligt domstolens mening innebär turordningsöverenskommelsen därför

en diskriminering av den enbart finsktalande intendenturpcrsonalen. Över- Prop. 1985/86:98 enskommelsen är därmed stridande mot god sed på arbetsmarknaden. 1 domslutet förpliktades bolaget att till var och en av de förfördelade arbetstagarna utge allmänt skadestånd med 20000 kr. Bolaget var vidare skyldigt att betala ekonomiskt skadestånd motsvarande den ekonomiska förlusten för arbetstagarna på grund av uppsägningen.

I ett annat rättsfall. AD 1983 nr 46 (Mentalskötaren Lena Ohlsson mot Malmöhus läns landsting) uppkom frågan i vad mån landstinget hade utövat sin arbetsledningsrätt på ett sådant sätt att det stred mot lag och goda seder på arbetsmarknaden. De allmänna uttalanden arbetsdomstolen gjorde i domen om hur arbetsledningsrätten får utövas får anses vägle- dande även i fall av etnisk diskriminering. Bakgrunden och de närmare omständigheterna i tvisten var följande.

Lena Ohlsson var anställd av landstinget och arbetade som mentalskö- tare vid S:t Lars sjukhus i Lund. I slutet av sommaren 1978 gjorde Lena en anmälan till sjukvårdsföreståndaren vid sjukhuset om att en viss skötare, Nilsson. på avdelning 42 C misshandlade intagna patienter. Anmälan ledde till ett sammanträffande mellan sjukhusledningen och Lena. men sjukhus- ledningen beslöt att inte vidta några andra åtgärder än att fortsättningsvis hålla skärpt uppsikt över skötaren. Lena tyckte det var anmärkningsvärt ' att ingenting hände och att den utpekade skötaren fick gå kvar i sin syssla på avdelningen. Vid årSskiftet 1978/79 gjorde hon därför polisanmälan och anmälde också det hela till socialstyrelsen. Hon berättade också för mass- media om det inträffade.

Sedan Sydsvenska Dagbladet i januari 1979 gjort ett reportage om för- hållandena på avdelning 42 C. utfärdade sjukvårdsdistriktet ett pressmed- delande vari Lena namngavs. Pressmeddelandet innehöll en dementi av att det skulle förekomma några missförhållanden på avdelningen. Pressmed- delandet var emellertid så utformat att det också innefattade ett angrepp på Lena. Vad som sedan inträffade var att ett antal av Lenas arbetskamrater tog ställning mot henne. Till följd av de samarbetssvåtigheter som därmed uppkom på avdelningen förflyttades Lena till en annan avdelning och fick så småningom tjänstledighet med lön. 1 september 1979 omplacerades hon till en helt annan avdelning inom sjukhuset.

Enligt arbetsdomstolens uppfattning hade landstinget huvudansvaret för den uppkomna situationen när Lena fick svårigheter att samarbeta med annan personal. Landstinget underlät i det läget att aktivt stödja Lena och företog i stället åtgärder. främst det tidigare nämnda pressmeddelandet, som innefattade direkt kritik mot henne. De olika omplaceringarna liksom även åtgärden att bevilja Lena tjänstledighet med lön måste för henne ha framstått som en konsekvens av att hon gjort polisanmälan och vänt sig till massmedia. ansåg domstolen. Detta måste landstinget ha insett.

1 domskälen erinrar arbetsdomstolen om att det sedan gammalt i svensk rätt gällt den principen att en part inte får utnyttja honom eljest tillkom- mande befogenheter på ett sätt som strider mot lag och goda seder. Arbetsdomstolen har sålunda beträffande den tidigare gällande fria upp- sägningsrätten uttalat. att den inte fick begagnas för ett syfte som kunde sägas vara rättsstridigt eller verkligen strida mot allmän moral (AD 1967 nr 26). Detta gäller också i fråga om arbetsledningsrätten, påpekar domsto- len. Utövas arbetsledningsrätten i strid mot lag och goda seder i samband med t. ex. en omplacering kan omplaceringen angripas med rättsliga me- del. även om den inte fått så ingripande verkningar att den kan underkastas 202

rättslig prövning på ett sätt som påminner om vad som gäller vid uppsäg- ning Ufr. AD 1982 nr 112).

Enligt domstolens mening äsidosatte landstinget den nyss angivna all- männa rättsgrundsatsen när Lena under sommaren 1979 ställdes inför valet att 1. acceptera en omplacering till ett annat sjukhus. 2. att begära tjänstle- digt utan lön eller 3. lämna sin anställning. Denna bedömning beror på att landstinget — på sätt tidigare beskrivits har ansvar för att samarbets- svårigheter uppkom och dessutom åsidosatt sin skyldighet att stödja Lena då hon i syfte att slå vakt om patienternas personliga säkerhet och integri- tet gjort polisanmälan och vänt sig till massmedia. Landstinget hade där- igenom orsakat Lena ekonomisk skada och ålades ersätta henne för mistad lön.

[ flera fall har tvistcfrågan i arbetsdomstolen gällt om arbetsgivaren genom trakasseriåtgärder av olika slag har förmått arbetstagaren att lämna anställningen (se t. ex. AD 1977 nr 198, 1982 nr 99. 1983 nr 3. 1984 nr 80. 1984 nr 102. 1985 nr 65.). Enligt domstolens praxis kan arbetstagaren i sådant fall inte anses bunden av sin uppsägning. 'om den har föranletts av arbetsgivaren och denne därvid har handlat på ett sätt som inte överens- stämmer med god sed på arbetsmarknaden eller som annars måste anses otillbörligt.

Tillämpning av 36 så avtalslagen på oskäliga avtalsvillkor

Om en arbetssökande eller arbetstagare på grund av dålig utbildning. avsaknad av arbetslivserfarenhet e.d. befinner sig i en underlägsen ställ- ning i förhållande till arbetsgivaren. kan arbetsgivaren söka utnyttja situa- tionen så att de arbetsvillkor parterna avtalar om. t. ex. lönen. blir sämre än vad som är normalt i branschen. På den kollektivavtalsreglerade sek- torn där de fackliga organisationerna är verksamma och där flertalet ar- betstagare är fackligt organiserade är något sådant säkert sällan förekom- mande. Däremot är risken större att oskäliga avtalsvillkor förekommer utanför den kollektivavtalsreglerade sektorn. (Jfr prop. 1975/76: 81 s. 114).

[ arbetsdomstolens dom AD 1982 nr [42 (Koskullskulle Arbetareföre- ning. Folkets Hus u. p. a. mot Sol-Britt Henriksson) prövades skäligheten av ett lönevillkor i ett skriftligt anställningsavtal som hade träffats mellan arbetsgivaren och en kvinnlig arbetstagare. Sol-Britt Henriksson. som enligt arbetsdomstolens uppfattning intog en underlägsen ställning i avtals- förhållandet. Domstolen fann att avtalsvillkoret avseende lönedelen var oskäligt och lämnade avtalsvillkorct utan avseende. Som skälig lön ut- dömdes i stället ett belopp som stod i överensstämmelse med riksavtalet i branschen. Med hänsyn till att arbetstagare tillhörande etniska minoriteter många gånger kan komma att inta en svag ställning i förhållande till arbetsgivare har domen särskilt intresse i frågan om etnisk diskriminering. De närmare omständigheterna i målet var följande.

Sol-Britt Henriksson deltidsanställdes genom ett skriftligt anställnings- avtal som vaktmästare vid Folkets Hus i Koskullskulle. Enligt avtalet skulle arbetsvederlaget utgöras av fri familjebostad jämte 175 kr/mån. I avtalet fanns en uppräkning av arbetsåligganden men ingen uppgift om

arbetstid. Anställningen kom att vara nästan två år. Den upphörde efter Prop. 1985/86:98 uppsägning från folketshusföreningens sida sedan Sol—Britt organiserat sig och hennes organisation ställt krav på kollektivavtalsreglering. som för- eningen inte ansåg sig ha ekonomisk möjlighet att bära.

Sedan anställningen upphört. väckte Sol-Britt talan om ytterligare lön. Hon hävdade att lönevillkoret enligt det skriftliga avtalet borde sättas åt sidan såsom oskäligt enligt 36.5 avtalslagen. eftersom det hade rätt ett uppenbart missförhållande mellan parternas prestationer. I stället borde skälig lön bestämmas, varvid villkoren i riksavtalet för branschen skulle utgöra riktpunkt. För arbetet hade hon i form av bostadsförmån och lön uppburit ersättning enligt avtalet med tillhopa ca 26000 kr. och hon yrkade nu ytterligare lön. beräknad enligt riksavtalet, med ca 24000 kr. Förening- en bestred att lönevillkoret skulle sättas åt sidan.

] tvisten huruvida lönevillkoret var öskäligt eller inte kom mot sättning- arna mellan parterna att gälla frågan. vilken tid som åtgått eller borde ha åtgått för det arbete som det ålegat Sol-Britt att prestera enligt avtalet. Föreningen. som sålunda vitsordade skäligheten av timtidsersättningen enligt riksavtalet. menade att endast 700 timmar hade krävts för arbetet medan Sol-Britt angav 1 700 timmar. Hon påstod också att arbetsuppgifter- na blivit betydligt mer betungande än vad som sagts vid anställningsavta- lets tillkomst.

l arbetsdomstolens domskäl noterades inledningsvis att domstolen an- sett att Sol-Britt befunnit sig i en underlägsen ställning i förhållande till lblketshusföreningen: Hon var då avtalet träffades arbetslös samt saknade utbildning och tidigare arbetslivserfarenhet. Hon var inte ansluten till något fackförbund, och det avtal som erbjöds henne var ett enskilt anställ- ningsavtal som formulerats av arbetsgivarparten.

I frågan huruvida parternas prestationer stått i missförhållande till var- andra hade domstolen att värdera hur lång tid som krävts för det arbete som det ålegat Sol-Britt att prestera enligt avtalet. Utöver hennes egen uppgift om att arbetet faktiskt tagit 1 700 timmar bestod utredningen av en fackföreningsombudsmans förklaring att den tidsåtgången överensstämde med en beräkning enligt kollektivavtalets normer för lokalvård. Med hän- syn till att denna utredning gav stöd för Sol-Britts påstående om den avtalade prestationens omfattning ansåg domstolen att det förelegat ett avsevärt missförhållande mellan hennes prestation och den ersättning hon erhållit enligt avtalet. Och vid ett övervägande av de anförda omständighe- terna fann arbetsdomstolen att avtalsvillkoret avseende lönedelen var oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll och omständigheterna vid avta— lets tillkomst. Därför skulle villkoret lämnas utan avseende. och skälig lön skulle utgå för det utförda arbetet. Som skälig lön utdömdes yrkat belopp i enlighet med riksavtalets normer.

Anrrällnr'ngsskyddslagenr regler om uppsägning och avskedande m.m.

Enligt lagen (1982: 80) om anställningsskydd (LAS) måste en arbetsgivare som vill säga upp en arbetstagare ha saklig grund för uppsägningen (7 & första stycket). Saklig grund för uppsägning föreligger ej. om det skäligen kan krävas att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig (7 å andra stycket). Arbetsbrist utgör normalt saklig grund för uppsägning. men vissa regler om turordning mellan de anställda måste iakttagas. I huvudsak gäller att arbetstagare med längre anställningstid har företräde till fortsatt anställning framför arbetstagare med kortare-anställningstid 304

(22 å). Arbetstagare som har blivit uppsagd på grund av arbetsbrist har till dess ett år förflutit från anställningens upphörande företrädesrätt till ny anställning inom den verksamhet där han har varit sysselsatt förut (25 å). Uppsägning utan saklig grund skall på yrkande av arbetstagare förklaras ogiltig. Detta gäller dock ej om uppsägningen angrips enbart på den grund att den strider mot bestämmelserna om turordning (34—35 åå). Avske- dande får ske, om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren (18 å). Har en arbetstagare blivit avskedad under omständig- heter som inte ens räckt till för en giltig uppsägning. skall avskedandet förklaras ogiltigt på yrkande av arbetstagaren (35 å). Äsidosätter arbetsgi- varen sina förpliktelser enligt lagen, skall han utge. förutom lön och andra anställningsförmåner, ersättning för uppkommen skada. Skadeståndet kan avse både ersättning för den förlust som uppkommer och ersättning för den kränkning som lagbrottet innebär. Ersättning för skada som avser tid efter anställningens upphörande är maximerad enligt särskilda regler (39 5).

De nu återgivna reglerna innebär ett skydd mot godtycke vid uppsägning och avskedande och ger samma skydd åt alla arbetstagare. Uppsägning eller avskedande som sker på grund av arbetstagarens etniska tillhörighet är otvivelaktigt att anse som sakligt ogrundad.

Kollektivavtal och medbestämmande För de anställda

Ett grundläggande skydd mot osaklig och diskriminerande behandling i anställningsförhållandena ligger givetvis i det förhållandet att anställnings- villkoren i stor utsträckning regleras kollektivt på arbetsmarknaden.

Genom MBL har vidare de kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisa- tionerna fått en förstärkt förhandlingsrätt gentemot arbetsgivaren i frågor rörande förhållandet mellan arbetsgivaren och organisationens medlem- mar på arbetsplatsen. Innan arbetsgivaren beslutar om viktigare förändring av sin verksamhet. skall han på eget initiativ förhandla med arbetstagaror- ganisationerna. Detsamma gäller innan arbetsgivare besltrtar om viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisationen (11 5). Även i andra fall är arbetsgivaren, om arbets- tagarorganisationen påkallar det. skyldig att förhandla innan han fattar eller verkställer beslut som rör medlem i organisationen (12 å). Mellan parter som träffar kollektivavtal om löner och allmänna arbetsvillkor bör vidare. om arbetstagarpartcn begär det. även träffas kollektivavtal om medbestämmanderätt för arbetstagarna i frågor som avser ingående och upphörande av anställningsavtal. ledningen och fördelningen av arbetet och verksamhetens bedrivande i övrigt (32 å).

De hittills träffade centrala medbestämmandeavtalen vilar i stort på lagens regler om arbetstagarinflytande. I dessa centrala ramavtal förutsätts emellertid att lokala avtal skall träffas om hur arbetstagarsidans inflytande skall utformas mer i detalj ute på enskilda företag eller i kommuner och statliga myndigheter. Om ytterligare avtal träffas i frågor om nyanställning. befordran och utbildning för befordran m.m. är det sannolikt att utrymmet för etnisk diskriminering av anställningssökande eller anställda minskas. (Se t. ex. medbestämmandeavtalet för kommuner och landsting. MBA-KL bilaga Dl ).

A.2 Utanför anställningsförhållanden Den fria anställningsrättur och rådande begränsningar

På den privata delen av arbetsmarknaden gäller sedan gammalt principen att en arbetsgivare fritt kan anställa den arbetssökande han finner lämplig. Vissa inskränkningar i den fria anställningsrätten föreligger dock. Enligt lagen (1979: 1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet (JämL) får en arbetsgivare inte missgynna en arbetssökande på grund av hans eller hennes kön (2 5). Vidare gäller enligt lag (1974: 13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder att en arbetsgivare under vissa förutsätt- ningar kan vara förhindrad att anställa andra arbetstagare än den som den offentliga arbetsförmedlingen har anvisat eller godtagit ( 12 5). Till följd av bestämmelserna om primär förhandlingsskyldighet i 11 5 medbestämman- delagen kan en arbetsgivare vara skyldig att förhandla med facklig organi- sation på arbetsplatsen före beslut om utseende av chef i företaget (AD 1979 nr 118, 1980 nr 72. 1981 nr' 8). Som tidigare nämnts kan en arbetsgiva- re i detta hänseende genom medbestämmandeavtal ha åtagit sig längre gående förpliktelser än vad som följer av lagen. Någon lagregel som förbjuder en arbetsgivare att diskriminera arbetssökande på grund av etnisk tillhörighet finns emellertid inte på den privata sektorn av arbets- marknaden.

För den offentliga delen av arbetsmarknaden gäller bl.a. grundlagens regler om att en arbetsgivare vid tillsättning av tjänst endast får fästa avseende vid sakliga grunder. Diskriminering av arbetssökande på grund av etnisk tillhörighet är därmed rättsstridig. Regeln behandlas närmare i det följande.

B. Rättsregler som endast gäller den offentliga sektorn

Obligatorisk saklighet inom offentligfirvaltning

1 kap. 9 & RF föreskriver att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall iakttaga saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. 1 en tidigare version av denna paragraf fanns en andra mening. enligt vilken domstolar och förvaltnings- myndigheter inte frck "utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden. såsom tro. åskådning. ras. hudfärg. ur- sprung. kön. ålder. nationalitet. språk. samhällsställning eller förmögen- het". Den meningen ströks i samband med 1976 års revision av regerings- formen. Den strukna meningen var avsedd att närmare klargöra innebör- den i det krav på normmässighet i myndigheternas handlande som upp- ställs genom den allmänna föreskriften om saklighet och opartiskhet i förvaltningen. Att den numera borttagits innebär inte någon ändring i sak. Den togs bort därför att den gett upphov till missförståndet att lagstiftaren skulle vara beredd att stifta diskriminerande lagar (prop. 1975/76:209 s. 102 i).

Man kan alltså utgå från att 1 kap. 9 få RF riktar sig mot bland annatjust

etnisk diskriminering inom den offentliga förvaltningen. Till denna grund- lagsregel anknyter vidare särskilda bestämmelser i lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) vad gäller anställnings upphörande. turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist, disciplinansvar m.m. (Jfr vidare för den kommunala sektorns del AD 1981 nr 169 och NJA 1985 s. 360).

Endast sakliga grunder vid tillsättning av statligt reglerade tjänster

1 11 kap. 9 & RF stadgas beträffande tillsättning av statlig tjänst att avseen- de skall fästas "endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig- het". Med "förtjänst” avses närmast tjänstetid och därmed den vana som någon förvärvat genom föregående tjänstgöring. Med "skicklighet” brukar menas lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och prak- tisk utbildning samt den dittillsvarande verksamheten.

Enligt 1809 års regeringsform fick avseende inte fästas vid någonting annat än förtjänst och skicklighet. l grundlagberedningens förslag till ny regeringsform hade denna regel bibehållits. Emellertid hade i ett remissytt- rande satts i fråga om inte bl. a. arbetsmarknadspolitiska och lokaliserings- politiska skäl kommer att göra det erforderligt med undantag från princi- pen om förtjänst och skicklighet som enda tillsättningsgrunder. Departe- . mentschefen tog fasta på detta förslag och härigenom kom regeln att avfattas så att avseende får fästas endast vid "sakliga grunder. såsom förtjänst och skicklighet". Således ger regeln utrymme för att, vid tillsätt- ning av de tjänster det här gäller. bl.a. arbetsmarknadspolitiska åtgärder får vägas in såsom sakliga grunder vid sidan av förtjänst och skicklighet. Närmare regler om tjänstetillsättning finns bl. a. i LOA (4 kap.).

C. Arbetstagarorganisationernas verksamhet

1 det föregående har behandlats skyddet mot diskrimineringi förhållandet mellan arbetsgivaren och den enskilde arbetstagaren eller arbetssökanden. Även i relationen facklig organisation arbetstagare finns emellertid regler som avses motverka särbehandling och missgynnande. Frågor om diskriminering kan i detta senare hänseende uppkomma både vad gäller arbetstagare som är medlemmar i en facklig organisation och sådana som står utanför organisationen.

När det till en början gäller förhållandet mellan en facklig organisation och dess medlemmar följer av allmänna föreningsrättsliga grundsatser att organisationen i princip är skyldig att behandla alla medlemmar lika. I denna likhetsprincip ligger visserligen inte att alla medlemmar har rätt att kräva föreningens bistånd i alla uppkommande frågor. Däremot kan krävas att lika fall skall behandlas lika. Har t.ex. en facklig organisation i en uppsägningstvist biträtt en medlem. får organisationen inte i ett helt likar- tat fall underlåta att lämna en annan medlem motsvarande biträde. Inte heller får organisationen handla på ett sådant sätt att viss medlem eller vissa medlemmar otillbörligt gynnas eller missgynnas jämfört med andra medlemmar. Även när det gäller en arbetstagarorganisations förhållande till arbetsta-

gare som står utanför organisationen uppkommer i vissa lägen krav på likabehandling. Den arbetsrättsliga lagstiftningen bygger i stor utsträck- ning på att de s. k. etablerade fackliga organisationerna, dvs. de som har träffat kollektivavtal med arbetsgivarsidan. vid fullgörandet av lagstifta- rens intentioner företräder hela arbetstagarkollektivet. utan avseende på arbetstagarnas organisationstillhörighet. Arbetstagarorganisationerna är då skyldiga att vid t.ex. förhandlingar enligt 11 &) MBL eller vid avgöran- det av ledighetsfrågor enligt 5 lå studieledighetslagen. tillvarata medlem- mars och icke-medlemmars intressen på ett i sakligt hänseende lika sätt.

En arbetstagare som i något av de nu behandlade avseendena har blivit utsatt för diskriminering på grund av etnisk tillhörighet har möjlighet att få rättelse i domstol. Arbetstagaren kan också vara berättigad till skadestånd för uppkommen skada.

3.5 Ombudsmän och vissa andra tillsynsorgan

Här lämnas en översiktlig redogörelse för ombudsmannainstitutioner och vissa andra tillsynsorgan.4

Justitiekanslern (JK) lyder enligt 11 kap. 6 % RF under regeringen. JK: s uppgifter regleras i huvudsak i lagen (1975: 1339) om justitiekanslerns tillsyn samt i förordningen (1975: 1345) med instruktion förjustitiekanslern och i vissa andra författningar. bl.a. tryckfrihetsförordningen och rätte- gångsbalken. JK har bl.a. till uppgift att utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. JK får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. JK får även göra anmä- lan om disciplinärt ansvar. JK står inte under tillsyn av riksdagens ombudsmän (JO).

JO eller en eller flera av riksdagen valda ombudsmän — utövar enligt 12 kap. 6 ;) RF tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. JO har samma befogenheter som JK i denna tillsynsuppgift, jfr lagen (1975: 1057) med instruktion för justitieombuds- männen. De prövar båda klagomål från enskilda. gör inspektioner och tar upp ärenden på eget initiativ. JO står inte under JK: s tillsyn.

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) är ombudsman för konkurrensbe- gränsningsfrågor enligt 11 å lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. NO: 5 närmare uppgifter framgår av förordningen (1982: 1048) med instruk- tion för näringsfn'hetsombudsmannen. De är främst att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet.

Konsumentombudsmannen (KO) är ombudsman för frågor om oskäliga avtalsvillkor enligt 11 & lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. KO är tillika chef för konsumentverket. se förordningen (1976: 429) med in-

4 Närmare uppgifter finns bl.a. i konstitutionsutskottets betänkande (KU 1984/85:35 s. 417 ff.) och i 1983 års JO-utrednings betänkande (SOU 1985:26) JO—ämbetet — En översyn.

struktion för konsumentverket. KO har vidare vissa uppgifter enligt mark- nadsföringslagen (1975: 1418), konsumentkreditlagen (1977: 981) och lagen (1971: 112) om avtalsvillkor i konsumentförhällanden. _

Jämställdhetsombudsmannen (JämO) har i uppgift att se till att lagen (1979: 1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet efter- lcvs. JämO skall därvid i första hand söka förmä arbetsgivare att frivilligt följa lagens föreskrifter samt också i övrigt medverka i strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet. JämO: s uppgifter behandlas närmare i förordningen (1980: 415) med instruktion förjämställdhetsombudsmannen. Samtidigt med JämO inrättades en jämställdhetsnämnd. vars uppgifter framgår av JämL och förordningen (1980z416) med instruktion för jäm- ställdhetsnämnden. Bakgrunden till de båda nu angivna förordningarna redovisas i regeringens förordningsmotiv 1980: |.

NO, KO och JämO har samtliga bl. a. processförande uppgifter. De står alla under JK: s och JO: s tillsyn.

Utanför det statliga området finns många olika slags ombudsmannafunk- tioner som sköts av en person eller något annat organ. Här skall endast nämnas Pressens opinionsnämnd och Prcssombudsmannen samt de pa- tientombudsmän eller förtroendenämnder som finns i vissa landsting.

Vid sidan av ombudsmannainstitutioner finns i den statliga förvaltningen många andra tillsynsorgan. Vissa myndigheter har ställning som tillsyns— myndigheter i förhållande till andra myndigheter. Så är fallet med t.ex. riksåklagaren och riksrevisionsverket. Andra har kontrollerande funktio- ner på skilda områden i samhället såsom bankinspektionen. försäkringsin- spektionen och radionämnden.

3.6 Statens invandrarverks uppgifter enligt gällande regler

Enligt 2 & förordningen (1969: 137) med instruktion för statens invandrar- verk är invandrarverket (SIV) central förvaltningsmyndighet för utlän- nings-, flykting-. invandrar- och medborgarskapsfrågor i den mån de inte ankommer på annan myndighet.

Verkets särskilda åligganden anges i 3 5. Det åligger verket särskilt att bl.a.

fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att främja invandrares och språkliga minoriteters sociala och kulturella situation i Sverige samt efter samråd med berörda myndigheter föreslå eller vidtaga åtgärder och verka för samordning av åtgärderna.

verka för samordning av samhällsinformationen till och om invandrare samt svara för sådan samhällsinformation till invandrare som icke ankom- mer på annan myndighet och för information till allmänheten i invandrings- politiska frågor.

svara för sådan dokumentation om invandrares och språkliga minorite- ters sociala och kulturella situation som icke ankommer på annan myndig- het. vara kontaktorgan mellan samhället och invandrare. språkliga minorite- ter samt deras sammanslutningar.

Verket har också uppgiften att delta i samråd med andra statliga myndig- heter stadgad i förordningen (1976: 310) om åtgärder för invandrare m.fl.

Några befogenheter som tillsynsmyndighet har enligt gällande bestäm- melser inte tillagts SIV.

3.7 Tidigare förslag om en ombudsman mot etnisk diskriminering

I en motion (1981/82: 1071) föreslog Arne Gadd (s) och Hans Pettersson (s) i Helsingborg tillsättandet av en riksdagens ombudsman för invandrarfrå- gor med uppgift att följa invandrarpolitikens tillämpningar. Över motionen avgavs remissyttranden avjustitieombudsmannen Anders Wigelius och av SIV. ] konstitutionsutskottets betänkande (KU 1982/83:7) återges deras remissvar enligt följande.

JO Wigelius är inte övertygad om det riktiga i att vid sidan av JO tillsätta en speciell riksdagens invandrarombudsman. Om riksdagen önskar en skärpt bevakning från JO: 5 sida. eller en bättre rapportering beträffande invand- rares situation i vårt land, kan instruktion härom självfallet lämnas genast eller önskemålet annars beaktas vid den aviserade översynen beträffande riksdagens ombudsmän. Enligt JO Wigelius är det. som motionärerna framhåller, obestridligt att invandrarnas situation ofta är svår och osäker. speciellt under den första tiden i Sverige. beroende på den kulturella och politiska verklighet som de lämnat. Att invandrarna får hjälp att finna sig till rätta här i landet är ett starkt intresse. Vad som behövs härvidlag torde främst vara information till och mellan berörda grupper samt rådgivning och personligt stöd i individuella fall. För detta finns redan åtskilligt. Man kan enligt JO Wigelius peka på invandrarverkets samordnings- och infor- mationsverksamhet. undervisningen i svenska, invandrarbyråernas arbe- te. socialtjänsten och rättshjälpen. För invandrarnas rättssäkerhet är det särskilt betydelsefullt att deras ärenden om asylrätt. arbetstillstånd och övriga viktiga ting som regleras av utlänningslagstiftningen blir behandlade utan sakligt sett onödig tidsutdräkt. Härför fordras uppenbarligen kraftigt ökade resurser.

Statens invandrarverk (SIV) instämmer i vad som sägs i motionen om invandrarnas utsatta situation och att särskild hänsyn måste tas till detta. I motionen nämnda arbetsuppgifter för en invandrarombudsman åvilar emellertid redan i dag olika myndigheter. Tillsynen över rättstillämpningen i offentlig verksamhet är en uppgift för justitieombudsmännen. Ombuds- männen skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps och för enhetlighet i rättstillämpningen. Justitiekanslern har i viss mån liknande arbetsuppgifter. Justiticombudsmännens verksamhet har under senare år blivit mer utåtriktad och troligen alltmer känd bland invandrarna. För att sprida information om sin verksamhet harjustitieombudsmännen ordnat s. k. öppna hus dit representanter för invandrarorganisationerna inbjudits. Det är viktigt att liknande aktiviteter fortsätter för att fördjupa informatio- nen men också föratt nå nytillkomna grupper av invandrare och flyktingar. — SlV anser att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan olika myndig- heter i fråga om tillsyn över rättstillämpningen och ansvar för invandrar- och minoritetsfrågorna är ändamålsenlig. Det skulle inte vara meningsfullt att ha en invandrarombudsman med ansvar för alla dessa olikartade verk- samhetsområden. Mot den bakgrunden avstyrker SlV förslaget om en invandrarombudsman.

Konstitutionsutskottet behandlade motionen i nämnda betänkande i an- slutning till frågan om en översyn av JO-ämbetct. Utskottet hemställde om tillsättandet av en utredning med uppgift att verkställa en översyn av JO-ämbetet och anförde att utredningen borde överväga frågan om invand- rarnas särskilda behov av insatser från JO: 5 sida med hänsyn till deras speciella situation.

Den JO-utredning, som sedan tillsattes, har numera avgivit sitt betän- kande (SOU 1985:26) JO-ämbetet — En översyn. Utredningen anför föl- jande i frågan.

Enligt utredningens mening finns inte anledning att tillägga JO någon särskild i författning utpekad tillsynsuppgift rörande invandrare. Inte hel- ler anser utredningen att JO —— lika litet på detta område som på andra områden under hans tillsyn —— bör ges några särskilda direktiv om vad han skall rikta in sin tillsyn på. Utredningen konstaterar för övrigt 'att de uppgifter som enligt motionen skulle åvila den föreslagna invandrarom- budsmannen enligt gällande ordning redan ankommer på JO. Behovet av en särskild invandrarombudsman kan därför ifrågasättas. Självfallet är det angeläget att J 0 beträffande invandrare — liksom beträffande andra utsatta grupper i samhället är beredd att. så snart det är påkallat. ingripa till deras hjälp med de medel som står till buds samt att JO påtalar ev. brister i den lagstiftning som rör dem. Det finns naturligtvis behov av olika åtgärder för att hjälpa invandrarna till rätta i deras mellanhavanden med myndighe- ter m.m. Dessa insatser bör emellertid i första hand göras av olika ordina- rie organ i samhället. Även JO kan dock — inom ramen för sin upplysnings- och rådgivningsverksamhet (se 8.5) — vara behjälplig härmed.

4 Diskrimineringsutredningens arbete

Med stöd av regeringens bemyndigande den 3 augusti 1978 tillkallade dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Wirtén. en särskild utredare (A 1978: 06) med uppgift att göra en utredning om fördo- mar och diskriminering i fråga om invandrare m. 11. Till särskild utredare förordnades generaldirektören Kjell Öberg. Utredningen antog namnet diskrimincringsutredningen (DU).

DU har avlämnat Hera betänkanden och rapporter. Tre av betänkandena har särskilt intresse som bakgrund till de förslag som läggs fram i denna promemoria.

1 delbetänkandet (SOU 1983: 18") Lag mot etnisk diskriminering i arbets- livet har utredningen föreslagit ett arbetsrättsligt, skadeståndssanktionerat förbud för arbetsgivare att diskriminera arbetssökande och anställda på etnisk grund. Delbetänkandet (DsA 1984: 7) Om olaga diskriminering inne- håller förslag som berör straffbestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 & BrB. Vidare har skilda förslag lagts fram i slutbetänkandet (SOU 1984: 55) 1 rätt riktning.

4.l Förslaget till lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet PFOP- 1985/86:98 och den fortsatta beredningen av det inom regeringskansliet

4.1.1 Betänkandet

I direktiven (Dir. l978z78) för DU konstaterades att bestämmelsen om straff för olaga diskriminering inte gäller arbetsmarknaden. Utrednings- uppdraget angavs gälla även arbetsmarknaden men i direktiven uttalades att det liksom tidigare i första hand borde anförtros arbetsmarknadens parter att frivilligt och i samverkan se till att diskriminering förhindras på arbetsmarknaden. Om utredaren skulle finna att starka skäl talade för en lagstiftning även på detta område skulle han dock efter samråd med arbets- marknadens parter kunna föreslå en sådan.

DU fann efter att ha genomfört flera olika undersökningar att det före- kommer etnisk diskriminering i arbetslivet och att denna diskriminering är betydande. För att komma till rätta med diskrimineringen ansåg DU att man måste använda sig av något av alternativen lagstiftning. information och avtal mellan arbetsmarknadens parter. DU fann härvid att information inte skulle vara nog samt att ett avtal inte var tillräckligt bl. a. eftersom det inte skulle bli bindande för dem 'som inte var kollektivavtalsbundna. DU påpekade också att arbetsmarknadspartcrna trots att de haft mycket lång tid på sig ännu inte ingått något avtal. Mot _denna bakgrund och under åberopande av att FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering krävde lagstiftning på ifrågavarande område. fann DU det nödvändigt med en ny lagstiftning för att komma till rätta med diskrimi- neringen på arbetsmarknaden. DU konstaterade att det i och för sig är möjligt att vidga de straffrättsliga bestämmelserna om olaga diskriminering i 16 kap. 95 BrB till att omfatta även arbetsmarknaden men fann att bcvisproblemcn inom straffrätten är så svåra att en civilrättslig lagstiftning där bevisbördan kan uppdelas var att föredra.

I sitt delbetänkande Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet föreslår därför DU införandet av en civilrättslig lagstiftning mot diskriminering vid anställning och inom anställningsförhållanden. Den föreslagna lagstiftning- en bygger i allt väsentligt påjämställdhetslagen.

DU har i den föreslagna lagen inte lämnat någon närmare definition av vilka grupper som omfattas av lagen utan har nöjt sig med att ange lagens ändamål, nämligen ett skydd för envar mot etnisk diskriminering i arbetsli- vet. Detta medför att även majoritetsbefolkningen i princip skyddas av lagstiftningen. vilket enligt DU även krävs i FN-konventionen.

Begreppet etnisk tillhörighet definieras inte i lagen men förklaras i betän- kandet omfatta diskrimineringsgrundcrna ras. hudfärg. etniskt och natio- nellt ursprung samt nationalitet men däremot inte trosbekännelse.

I lagförslaget följer därefter ett förbud för arbetsgivaren att göra sig skyldig till etnisk diskriminering. vilket till skillnad från jämställdhetslagen omfattar även de fall där någon anställning över huvudtaget inte kommer till stånd. I de följande paragraferna anges situationer då sådan diskrimine- ring skall anses föreligga. En bevisbörderegcl med ett presumtionsansvar. som är uppbyggt enligt jämställdhetslagens modell. finns också med. I likhet med vad som gäller enligtjämställdhetslagen stadgas vidare om vissa

|.) [J

aktiva åtgärder och möjlighet till positiv särbehandling. Dessa regler är Prop. 1985/86:98 dock inte av så omfattande natur som jämställdhetslagens motsvarande regelsystem. Slutligen har även reglerna om påföljder och tillämpning i huvudsak byggts på jämställdhetslagens modell och JämO föreslås också bli övervakande myndighet. Sammanfattningen av betänkandet bifogas denna promemoria som bi- laga ] .

4.1.2 Remissutfallet

Flertalet remissinstanser var positiva till en lagstiftning mot etnisk diskri- minering i arbetslivet men de flesta framförde kritik i olika avseenden mot den utformning lagstiftningen fått. Även de positiva remissinstanserna framhöll i allmänhet att andra åtgärder i syfte att motverka diskriminering. t. ex. information. utbildning och arbetsmarknadspolitiska insatser var väl så viktiga som lagstiftning. De tveksamma och negativa remissinstanserna framhöll bl.a. att lagen skulle bli svår att tillämpa. att utformningen var sådan att den skapade rättsosäkerhet och att det fanns risk för att lagen skulle motverka sitt eget syfte. Från arbetsgivarhåll uttalades också sär- skild kritik som gick ut på att DU bedrivit sitt arbete på ett sätt som rimmade illa med vad som uttalats i direktiven om samråd med arbets- marknadens parter. En sammanställning av remissyttrandena bifogas. bilaga 2.

4.1.3 Hearings våren 1984

Under våren 1984 genomförde arbetsmarknadsdepartementet tre hearings med arbetsmarknadens parter, invandrarorganisationer och vissa myndig- heter. I ett bakgrundsmaterial till dessa hearings diskuterades olika lös- ningar av frågan. främst

— avtalsvägen eller med andra ord metoden med någon form av uppföran-

dekod antagen av parterna en straffrättslig regel för arbetsmarknaden. motsvarande den som gäller

när en enskild träder i kontakt med näringslivet och den offentliga sektorn (16 kap. 9 & BrB) en civilrättslig lagstiftning uppbyggd kring en generalklausul utan detal- jerade föreskrifter om de olika diskrimineringsfallen och utan någon bevispresumtion. Förslaget hade väsentligen sin utgångspunkt i de syn- punkter arbetsdomstolen (AD) anfört i sitt remissvar.

Vidare nämndes i bakgrundsmaterialet en annan metod. nämligen den förvaltningsrättsliga reglering till stöd för äldre arbetstagare och för arbets- tagare med nedsatt arbetsförmåga som finns i lagen (1974113) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. främjandelagen.

Resultatet av hearingarna kan kort sammanfattas enligt följande. Arbetsmarknadens parter förklarade bl.a. att man inte hade iakttagit någon diskriminering när det gäller dem som redan är inne på arbetsmark- naden, men godtog med undantag för Svenska arbetsgivareföreningen —

I'J .... 'N

de resultat DU kommit fram till om förekomsten av diskriminering. Samtli- ga arbetsmarknadsorganisationer. utom LO. ansåg att ett avtal eller en "uppförandekod” var den bästa lösningen. LO förklarade, att man inte trodde att man kan lösa problemet avtalsvägen. Utan ett allmänt personal- politiskt avtal skulle arbetstagarorganisationerna enligt LO inte kunna hindra diskriminering vid anställningstillfällen. De flesta organisationerna var av den uppfattningen att problemet med diskriminering sannolikt var störst vid anställningstillfället.

Invandrarrådcts representanter var eniga om att såväl arbetsgivare som fackliga företrädare ibland gör sig skyldiga till etnisk diskriminering och att lagstiftning av den modell DU föreslagit borde införas. Man underströk också kraftigt svårigheten att veta vart man skall vända sig för att få hjälp när man utsätts för etnisk diskriminering.

Myndigheterna var i allmänhet positiva till någon form av lagstiftning men negativa till den utformning av lagen som DU föreslagit. Förslaget om en lag uppbyggd kring en generalklausul fick ett blandat mottagande. Flera framhöll att jämställdhetslagen borde vara förebild för en lagstiftning. några var positiva till förslaget till en lag uppbyggd kring en generalklausul, medan andra var kritiska. Bl.a. framfördes uppfattningen att det med en sådan lag kunde bli svårt att förutse hur ett visst handlande skulle bedömas Vid en rättslig prövning.

4.2 Särskilt om delbetänkandet Om olaga diskriminering

I delbetänkandet Om olaga diskriminering redovisas en genomgång av rättsväsendets handläggning av polisanmälningar om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering ( 16 kap. 8 och 9 så BrB). Vidare föreslås bl. a. en höjning av straffmaximum för olaga diskriminering och en ändring i ska- deståndslagen som innebär att olaga diskriminering läggs till skadestånds- lagens uppräkning av brott som berättigar till ersättning för psykiskt lidan- de. I betänkandet lämnas vidare vissa förslag dels om handläggningen inom rättsväsendet rörande denna brottstyp. dels om nya uppgifter för SIV. De senare förslagen sammanfattas i betänkandet enligt följande.

Vi föreslår även. att såväl polis- som åklagarmyndighcts handläggning av ärenden rörande hets mot folkgrupp och olaga diskriminering skall följas av statens invandrarverk (SIV). som löpande skall få del av anmäl- ningar. förundersökningsprotokoll och beslut från polis- och åklagarmyn- dighet. SIV skall även ta emot och till polisen vidarebefordra anmälningar om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering. Verket skall vidare ta emot och pröva klagomål från enskilda eller grupper enligt artikel 14 i FN:s rasdiskrimineringskonvention. Slutligen skall SIV inom ramen för sitt särskilda informationsansvar medverka till att kunskaper om de ak- tuella lagrummen sprids hos såväl invandrarna som den svenska allmänhe- ten och hos myndigheterna.

Remissinstansernas syn på dessa sistnämnda förslag har särskilt sam- manställts. En förteckning över remissinstanserna och denna sammanställ- ning bifogas (bilaga 3).

Betänkandet bereds för närvarande inomjustitiedepartementet.

4.3 Särskilt om slutbetänkandet I rätt riktning

I diskrimineringsutredningens slutbetänkande behandlas bl.a. frågan om de etniska minoriteternas förhållanden på flera samhällsområden, såsom skolan. socialtjänsten. hälso- och sjukvården, arbetslivet. bostadsmarkna— den. massmedia och rättsväsendet. Vidare utvecklas tanken om en till— synsroll för SIV ytterligare. Bl. a. föreslås att SIV skall ge vägledning och bistånd till enskilda och grupper som anser sig diskriminerade. DU har bedömt sådana åtgärder vara av central betydelse men inte velat föreslå att SIV skall kunna underställa gärningar en rättslig prövning i någon form av ombudsmannaroll (s. 230). Utredningen har också synpunkter på utform- ningen och tillämpningen av förordningen (l976z310) om åtgärder för in- vandrare m.fl. Förordningen bifogas här (bilaga 4). Slutligen upprepas förslaget att SIV skall ges uppdraget att som nationellt organ mottaga och pröva framställningar från enskilda eller grupper av enskilda i fråga om påstådda kränkningar av FN: 5 konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering.

Remissinstansernas syn på dessa förslag har särskilt sammanställts. En förteckning över remissinstanserna, inledande redogörelser för utredning- ens delförslag på detta område och sammanställningen över remissinstan- sernas synpunkter bifogas här (bilaga 5).

5 Överväganden 5.1 Inledande synpunkter

I det föregående har redogjorts för de regler som redan i gällande rätt verkar till skydd mot etnisk diskriminering. Särskilt de regler. grundade på både avtal och lag. som finns i arbetsrätten har därvid uppmärksammats. Vidare har DU: s-förslag och remissbehandlingen av dem redovisats. Slut- ligen har också de ombudsmannainstitutioner som idag finns presenterats.

DU: s kartläggning av förekomsten av etnisk diskriminering i det svens- ka samhället har gett ett resultat. som visar att statsmakterna — stödda av en bred remissopinion bör ta ytterligare initiativ för att bekämpa sådan diskriminering. I detta avsnitt av promemorian kommer valet av lämpliga åtgärder att diskuteras. Som en bakgrund till den diskussionen bör dock några synpunkter läggas på själva begreppet etnisk diskriminering.

Diskriminering är ett samlingsuttryck för en rad företeelser som strider mot principen om likvärdig behandling. Etnisk diskriminering tar därvid sikte på sådan diskriminering som sker på etnisk grund. dvs. beror på sådant som bl. a. ras. hudfärg och nationellt eller etniskt ursprung. Det kan sägas omfatta en mängd företeelser på livets alla områden — såväl inom den offentliga som den enskilda sfären av samhällslivet som i privatlivet. I samhällsdebatten i stort kan uttrycket användas i en vid mening utan närmare preciseringar. Människor har ändå ganska klara uppfattningar om vad det är frågan om. Etnisk diskriminering blir däremot mångtydigt och svårt att avgränsa och närmare bestämma när det ses som ett rättsligt begrepp i lagstiftningssammanhang.

Ett ytterligare problem är att begreppet etnisk diskriminering används både subjektivt och objektivt. I det ena fallet handlar det om hur någon. med rätt eller orätt. har en upplevelse av att ha blivit utsatt för etnisk diskriminering. I det andra fallet kan det vara fråga om att i ett rättsligt sammanhang fastslå att diskriminering just på etnisk grttnd i objektiv mening faktiskt ägt rum.

Begreppet kan också sägas omspänna företeelser av väldigt varierande svårighetsgrad. alltifrån ett känslomässigt grundat handlande på privatli— vets område till ett allvarligt missgynnande från en offentlig myndighets sida. Häri ligger också att begreppet genomgår förändringar på grund av det sociala livets utveckling.

Etnisk diskriminering är vidare anknuten både till den behandling enskil- da individer möter och till hela etniska gruppers ställningi samhället i olika avseenden.

Etnisk diskriminering måste också betraktas med utgångspunkt i den handling som är eller påstås vara diskriminerande. Med direkt diskrimine- ring avser DU avsiktligt konkret missgynnade direkt på etnisk grund. Indirekt diskriminering handlar om att uppställa krav eller villkor som får ett missgynnande som effekt genom att vissa personer eller grupper i praktiken diskvalificeras. DU har pekat på att indirekt diskriminering kan vara både avsiktlig och oavsiktlig.

Till frågan om etnisk diskriminering hör också begreppet positiv särbe- handling. Det kan här sägas handla om sådana generella åtgärder för att stärka en viss grupps ställning i samhällslivet. som bygger på den övergri— pande principen om likvärdig behandling.

Det ligger i sakens natur att ett samhällsproblem med dessa många aspekter måste angripas på flera sätt. Attitydbildning genom utbildning och information är givetvis av grundläggande betydelse. Lagstiftning är därvid viktig, därför att samhället genom rättsreglerna ger uttryck för sin uppfattning. Men rättsreglerna måste också vara effektiva och praktiskt gå att tillämpa. Vidare måste rättsreglerna utformas så att de tillgodoser kravet på rättssäkerhet i förfarandet. Den lagstiftning som vi i dag har att använda mot etnisk diskriminering är inte minst ett uttryck för hur stats- makterna hittills sett på avvägningen mellan rättssäkerhet och effektivitet. Frågan är nu om denna lagstiftning behöver kompletteras och förbättras.

5.2 Inledande genomgång av rättsläget

I avsnitt 3 har lämnats en närmare redogörelse för gällande lagstiftning. En viktig utgångspunkt är därvid 1970 års lagstiftningsärende. Då genomför- des en analys av vilka ändringar i svensk rätt som fordrades i anledning av ratificeringen av FN—konventionen om avskaffande av alla former av ras- diskriminering. Denna analys resulterade i tillkomsten av straffstadgandet i 16 kap. 9 & BrB mot olaga diskriminering med vissa regler mot diskrimi- nering i näringsverksamhet och i det allmännas verksamhet. Arbetslivet lämnades år 1970 utanför lagrummets tillämpningsområde. Detta beslut fattades mot bakgrund av de ingående överväganden som redovisas i förarbetena. Vad som därvid spelade in var bl.a. arbetsmarknadens

parters gemensamma roll att i stor utsträckning själva genom avtal och på annat sätt ansvara för förhållandena på arbetsmarknaden. förekomsten av avgöranden i AD:s praxis om god sed i avtalsförhållanden och det då fattade beslutet att utreda möjligheterna att stärka anstållningsskyddet.

Vid sidan av den centrala straffrättsliga bestämmelsen i 16 kap. 9 & BrB finns. som framgår av redogörelsen i avsnitt 3. åtskilliga andra stadganden av betydelse för att hindra etnisk diskriminering i samhället. Här nämns sammanfattningsvis följande.

Statsmakterna måste iaktta förbudet i 2 kap. 15 & RF mot etniskt diskri— minerande inslag i lagstiftning och annan normgivning. Den regeln leder. tillsammans med regler om att myndigheterna skall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet och 16 kap. 9 så m.fl. bestämmelseri BrB. till att statliga och kommunala befattningshavare i myndighetsutövning och andra kontakter med allmänheten inte får utsätta någon för etnisk diskrimi- nering.

Inom straffrättcn finns åtskilliga bestämmelser som kan bli tillämpliga i situationer där någon utsatts för diskriminerande behandling på etnisk grund. Sådana regler är bl.a. bestämmelserna om förtal och förolämpning i 5 kap. BrB och förargelseväckande beteende i 16 kap. 16.5 BrB. Att sådana straffrättsliga regler kan vara verksamma vid händelser också på arbetslivets område ligger i sakens natur och har i ett avseende särskilt framhållits av departementschefen. se prop. 1981/82:58 s. 20 angående förolämpning av invandrare på arbetsplats.

Inom civilrätten finns också åtskilliga regler. både generella klausuler med krav på iakttagande av god sed och speciella stadganden, t.ex på boendeområdet. som kan verka till skydd mot etnisk diskriminering.

Förhållandena inom arbetslivet har utförligt redovisats i avsnitt 3.4.5. Här skall endast följande understrykas.

Vad gäller arbetssökande till statligt reglerad tjänst garanteras saklighet i prövningen av anställningsärendet av regler i regeringsformen (.1 kap. 9 5 och 11 kap. 9 &) och genom lagen (19762600) om offentlig anställning. Särskilt med hänsyn till innehållet i 1 kap. 9 & RF torde kommunerna ha att iaktta principen om saklighet i anställningsärenden.

Någon allmän lagregel enligt vilka arbetsgivaren är skyldig att iaktta saklig grund för anställning finns inte på den privata arbetsmarknaden. Anställningsrätten är fri. Detsamma gäller befordran och utbildning. Järn- ställdhetslagcn. liksom främjandelagen, innehåller dock regler som in- skränker denna frihet.

Genom medbestämmandelagen ges vidare arbetstagarna genom sina organisationer möjligheter att — på både den offentliga och den privata arbetsmarknaden utöva ett inflytande på personalpolitikens område. ett inflytande som kan få betydelse när det gäller bl. a. frågor om meritvärde- ring.

För offentlig arbetsgivare gäller nyssnämnda saklighetskrav även i an- ställningsförhållanden. Härtill kommer på hela arbetsmarknaden den vikti- ga regeln i anställningsskyddslagen om saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida. I ett rättsfall. AD 1983: 107. har vidare principen om god sed på arbetsmarknaden lett till att ett förfarande betraktats som etnisk

Även i relation till arbetstagarnas organisationer åtnjuter den enskilde i flera viktiga avseenden ett skydd mot etnisk diskriminering. Detta skydd är visserligen inte lagstadgat. eftersom föreningarnas verksamhet väsentli- gen är oreglerad i lag. Genom flera viktiga avgöranden i rättspraxis kom- mer dock en princip om likabehandling på föreningslivets område till uttryck.

5.3 Internationell belysning

DU har redogjort för rättsläget i de övriga nordiska länderna. några västeu- ropeiska stater och USA. Denna genomgång gör det möjligt att jämföra de svenska förhållandena med andra länders rättssystem. länder som i likhet med Sverige ratificerat FN-konventionen mot rasdiskriminering. Jämförel- serna försvåras dock av två faktorer: dels skillnaderna mellan det konti- nentala och det anglosaxiska rättssystemet och dels av ländernas olika traditioner i fråga om lagstiftning på arbetslivets område bl.a. med en i Sverige mycket starkare reglen'ng av anställningsskyddet än i andra länder. Några drag skall här framhållas.

De nordiska länderna har i stora drag en likartad reglering. Straftbud liknande 16 kap. 9ä BrB finns i de övriga nordiska länderna. Etnisk diskriminering i arbetslivet har inte mötts med särskilda arbets- eller straff- rättsliga regler. möjligen med ett undantag. I Finland finns i lagen om arbetsavtal en straffsanktionerad bör-regel som skyddar en arbetstagare mot osaklig behandling av arbetsgivaren. Bestämmelsen gäller inte till skydd för arbetssökande. Krav på saklig grund för uppsägning finns dock också i både svensk och norsk arbetsrättslig lagstiftning. I Västeuropa finns i flera länder straffrättsliga regler mot etnisk diskn'minering bl.a. i arbetslivet. Antalet rättsfall som redovisats är dock mycket sparsamt och gör det svårt att bedöma bestämmelsernas närmare funktion. I USA och Storbritannien finns en betydligt mera aktiv och ingripande rättslig regle- ring såvitt gäller etnisk diskriminering i arbetslivet. Slående är den roll som givits till stående kommissioner med rådgivning. rättshjälp och medling som uppgift allt mot bakgrund av en befogenhet att föra processer i enskilda fall eller i fråga om utvecklingsprogram för olika arbetsplatser. ] Nederländerna har nyligen inrättats ett organ med uppgift att på skilda sätt. dock ej processföring eller rättstillämpning, aktivt driva ett arbete mot etnisk diskriminering.

5.4. Synpunkter på DU: s förslag om en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

] det föregående har framhållits att det i gällande rätt finns regler som i betydande utsträckning ger ett skydd i arbetslivet mot olika former av diskriminering och då bl.a. på etnisk grund. Men det har också betonats att skyddet mot annan diskriminering än könsdiskriminering är svagare och inte egentligen finns för de arbetssökande på den enskilda sektorn. Där råderi stället principen om den fria anställningsrätten. låt vara att medbe— stämmandelagcn kan öppna möjligheter för de fackliga organisationerna till ett medinflytande i personalpolitiken.

Denna ordning har en lång tradition och har väsentligen lämnats orubbad även under 1970-talets intensiva arbetsrättsliga lagstiftning. Allmänt kan sägas att skyddet mot osaklig behandling på det individuella planet för— stärkts dels såvitt gäller redan bestående anställningar genom reformerna på anställningsskyddets område. dels genom jämställdhetslagen. På ett mera generellt plan — för arbetstagarna som kollektiv har i första hand systemet med förhandlingar och avtal på arbetsmarknaden inneburit ett skydd mot osaklig och diskriminerande behandling av arbetstagarna. Den- na ordning har förstärkts genom medbestämmandelagen. Ett annat inslag på det generella planet är de arbetsmarknadspolitiskt betingade åtgärderna för att stärka äldre arbetstagares och arbetstagares med nedsatt arbetsför— måga ställning på arbetsmarknaden som kommit till uttryck i främjandela— gen. som bl.a. innehåller vissa regler som begränsar den fria anställnings- rätten.

Det nu sagda belyser att rättsliga åtgärder till skydd mot diskriminering på arbetsmarknaden kan vara individinriktade och/eller kollektivt inrikta— de.

Individinriktade åtgärder genom lagstiftning kan ske inom ramen för straffrätten eller arbetsrätten/civilrätten.

I båda fallen knyts konkreta rättsföljder till materiella förbudsregler som verkar i enskilda konkreta fall. Rättsföljden består av sanktioner: i straff— rätten ett straff och ev. anknutet skadestånd och i svensk arbetsrätt skade- stånd (sanktionen att den diskriminerade skall få anställningen har diskute- rats i samband medjämställdhetslagen men har inte genomförts i andra länder finns sådana sanktioner). Givetvis har individualiserade regler av denna typ viktiga normerande verkningar och har därmed stor betydelse även på ett kollektivt plan.

Genom straffrätten uttrycker samhället sina moraliska ställningstagan- den. Med det straffrättsliga systemet är också förenat starka rättsskydds- garantier för den anklagade. Skäl kan tala för att ven etnisk diskriminering i arbetslivet skall kriminaliseras. även om tendensen f.n. är en stark återhållsamhet med nykriminalisering. Att en kriminalisering inte föresla- gits av DU beror bl. a. på att DU tvivlat på att en sådan reglering skulle ha önskad effektivitet: de stränga beviskraven i straffrätten skulle för sällan leda till fällande domar. Vidare har DU beaktat arbetsmarknadens parters ovilja till en straffrättslig lösning på området. Starka skäl kan anföras för den ståndpunkten med hänsyn till att rättsbildningen på detta område traditionellt sker genom kollektivavtal.

Från invandrarorganisationernas sida har pekats på att diskriminering på etnisk grund förekommer i arbetslivet bl. a. från arbetskamraters sida och utan att arbetsgivaren är ansvarig för det och att en reglering borde omfatta sådana fall. Som här tidigare påpekats finns inom straffrätten vissa regler som kan ge ett skydd i vissa sådanafall. Detta skydd kan byggas ut ytterligare i straffrätten om det anses nödvändigt. Sådana lösningar är däremot inte möjliga inom arbetsrättens nuvarande systematik. En annan skillnad mellan straffrätten och arbetsrätten är att en arbetsrättslig lagstift- ning kan kompletteras med en avtalsreglering mellan arbetsmarknadens parter. Så har också skett påjämställdhetslagens område. En straffrättslig

regel kan här inte ha samma bakgrundsfunktion men kan givetvis bilda Prop. 1985/86:98 utgångspunkt för en uppförandekod som parterna förklarar sig vilja verka för.

Något förslag till en straffrättslig regel på området har inte framlagts av DU. En sådan lösning förutsätter ett närmare utredningsarbete.

En arbetsrättslig lösning ger utöver vad nu sagts, anledning till följande synpunkter. Etnisk diskriminering är inte det enda diskrimineringsproblem som diskuterats inom arbetsrätten. Ett annat gäller behovet av regler för skydd mot diskriminering av föreningsrättskränkande karaktär av arbets- sökande. Den frågan behandlades av arbetsrättskommittén i betänkandet (SOU 1975: ]) Demokrati på arbetsplatsen. Där anförs i frågan ('s. 235 f.).

En allmän regel av innebörd, att arbetsgivare inte äger vägra arbetssö- kande anställning emedan han är oorganiserad eller på grund av hans tillhörighet till viss organisation (eller ev. över huvud emedan han är organiserad) skulle få mycket långtgående verkningar. Uppenbara svårig- heter att leda i bevis det verkliga syftet bakom en vägran att anställa skulle kräva en bevisregel motsvarande den som AD för närvarande tilllämpar i föreningsrättskränkningsmål. om det över huvud skall gå att genomdriva tillämpning av en regel om skydd för arbetssökandes föreningsrätt. Men det är då svårt att se annat, än att en sådan ny föreningsrättsregel i praktiken innebär en allmän skyldighet för arbetsgivaren att, åtminstone vid konkurrens mellan organiserade och oorganiserade eller mellan arbets- sökande med olika facklig hemvist. anställa den efter något särskilt kriteri- um mest meriterade. Enligt kommitténs mening är emellertid utbildandet av kriterier för meritvärderingen inte något som ägnar sig för lagstiftning i föreningsrättsliga sammanhang och än mindre något som kan överlåtas åt rättstillämpningen. Den diskuterade föreningsrättsregelns långtgående verkningar i de nyss nämnda konkurrensfallcn skulle dessutom te sig märkliga om för andra fall bibehölls i princip full frihet för arbetsgivare att anställa vem han önskar. Problemen kring en generell lagstiftning i merit- värderingsfrågan kan emellertid belysas redan genom en erinran om de svårigheter som är förknippade med fastställande i kollektivavtal och lag av turordningsregler för uppsägning (jfr prop. 1973: [29 s. 160). Eftersom i princip enbart underlåtenhet att anställa bör vara att jämställa med vägran att anställa torde vidare, om det över huvud skall vara möjligt att nå full likställighet mellan de förut berörda olika kategorierna av arbetssökande. vara nödvändigt att införa obligatorisk arbetsförmedling eller något liknan- de system. Det är tydligt att en lösning av de nu berörda problemen leder utanför kommitténs utredningsuppdrag.

Mot bakgrund av det anförda har kommittén inte funnit anledning att gå vidare in på frågan om en allmän regel om skydd för arbetssökandes föreningsrätt.

Något skydd för arbetssökande mot föreningsrättskränkning infördes inte i samband med medbestämmandereformen och rättsläget är oföränd- rat idag. Inte heller har någon lagstiftning införts mot s.k. organisations- klausuler. en fråga med avgörande samband med den nyssnämnda (jfr nya arbetsrättskommitténs betänkande. SOU 1982: 60. MBL i utveckling s. 286 ff .) Nya arbetsrättskommittén behandlade i detta betänkande på nytt frå- gan om ett skydd för arbetssökande mot föreningsrättskränkning och an- förde detta i anslutning till arbetsrättskommitténs nyss citerade uttalande 220 ( s. 285 f.):

Vi har övervägt dessa synpunkter på regler som direkt tar sikte på negativ föreningsrätt och föreningsrättsskydd för arbetssökande och har inte funnit anledning att sätta i fråga de slutsatser som den förra kommittén kom fram till. Bilden har visserligen förändrats under tiden efter tillkoms- ten av MBL. såtillvida som det numera i lagen ( 1979: l I 18) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet finns ett slags punktingripande genom lagstiftning mot diskriminering av arbetssökande vid anställningstillfället. Jämställdhetslagen torde i sig visa att lagstiftning som ställer krav på objektivitet vid anställningstillfället är tekniskt genomförbar. även om objektivitetskravet inte görs generellt utan tar sikte enbart på en viss form av diskriminering. Att svårigheterna är stora utgör inte desto mindre jämställdhetslagen ett gott belägg för. Det kan inte heller med säkerhet sägas att den lösning som där har valts utan vidare kan överföras till föreningsrättsområdet. eller att man med samma slags tekniska lösning skulle uppnå de eftersträvade resultaten.

Jämställdhetsreformen kan alltså ses som ett punktingripande. Reglerna ijämställdhetslagen har för sin effektivitet ansetts fordra bevisregler som innebär att ett orsakssamband presumeras mellan missgynnande och köns- tillhörighet. DU har bl.a. mot bakgrund härav föreslagit en bevispresum- tion i en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Det förslaget har mötts med stark kritik under remissbehandlingen.

Ifråga om DU: s lagförslag — i hög grad byggt på jämställdhetslagen som modell — har alltså åtskillig kritik framförts. Även det vid hearingarna framlagda utkastet till en mer generalklausulsbetonad lagstiftning har mötts med kritiska påpekanden från några myndighetsföreträdare och vissa av arbetsmarknadens organisationer. Det kan konstateras att även detta senare lagstiftningsalternativ skulle fordra omfattande överarbetning och en ytterligare remissbehandling innan det skulle kunna föreläggas riksdagen. Detta alternativ måste därför redan på grund härav nu anstå. I sammanhanget bör även nämnas att ratificeringen av FN-konvcntionen mot rasdiskriminering inte kan ges innebörden av ett absolut krav på införande av en förbudslagstiftning av DU: s typ eller genom straffrättsliga regler. jfr i denna fråga l970 års lagstiftningsärende. föredragande statsrå— dets uttalande i prop. 19711125 s. 26 samt AD:s. ILO-kommitténs och SAF: s remissyttranden i förevarande lagstiftningsärende.

Sedan DU lagt fram sitt betänkande har också från andra håll väckts förslag om liknande skyddsregler för andra utsatta grupper. jfr bl. a. betän— kandet (SOU l984163) Homosexuella och samhället.

Här görs den bedömningen att de nu berörda lagstiftningsförslagen ock— så mäste bedömas i ett mera generellt perspektiv av det slag som antyds i arbetsrättskommitténs citerade uttalande. De bör ses också mot bakgrund av en tänkt ordning med ett generellt diskrimineringsförbud beträffande arbetssökande eller med andra ord ett krav på saklig grund vid anställ— ningsbeslut på den privata delen av arbetsmarknaden och konsekvenserna av en sådan princip.

Genom förvaltningsrätten kan åtgärder vidtas för att möta mera generel— la problem på arbetsmarknaden som statsmakterna önskar ingripa mot. Både ijämställdhetslagen och i främjandelagen finns regler enligt vilka en myndighet ges i uppgift att mera aktivt sköta en tillsyn på ett område.

Myndighetens verksamhet garanteras genom vissa regler om uppgiftsplikt för arbetsgivare. Där regleras också en skyldighet för arbetsgivaren att vidta vissa av myndigheten angivna åtgärder i enlighet med lagstiftningens syfte. Vidare förekommer vitessanktioner i sammanhanget. I främjandela- gen flnns även straff och sanktionen arbetsförmedlingstvång. Det bör här dock även nämnas att JämO: s uppgift att bevaka att aktiva åtgärder vidtas för jämställdhet från en arbetsgivares sida är begränsad till de fall där inte frågan reglerats genom kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation.

Kollektivt inriktade åtgärder av denna typ är viktiga inslag i arbetsmark- nadspolitiken särskilt i perioder av hög arbetslöshet. Utrymme finns för en god samverkan mellan myndigheten och arbetsmarknadens parter i regel- system av denna typ. Mera sällan tillgrips tvångsreglerna i myndighetens arbete.

DU har föreslagit att ganska detaljerade regler om aktiva åtgärder för att stödja s.k. positiv särbehandling skall ingå i en lag mot etnisk diskrimine— ring i arbetslivet. Enligt DU skulle dessa regler verka på frivillighetens grund och i samverkan mellan arbetsgivaren och arbetstagarna eller deras organisationer. DU föreslog dock inte någon särskild funktion för den övervakande myndigheten i detta sammanhang. Förslaget har fått ett splittrat mottagande i denna del.

Det är knappast kontroversiellt att hävda att mera generellt inriktade aktiva åtgärder för att motverka etnisk diskriminering i arbetslivet kan vara mycket betydelsefulla. Det gäller sådant som åtgärder för att motver— ka olika typer av s.k. indirekt diskriminering (uppställande av vissa villkor som utesluter vissa kategorier sökande etc.") och för att understödja sådana olika former av positiv särbehandling som inte kan sägas stå i strid mot principen om att undvika diskriminering. Arbete för att finna riktlinjer som underlättar meritvärderingen av t.ex. utbildningar i andra länder och av flerspråkighet är andra exempel. Med främjandelagen och jämställdhetsla— gen som förebilder kan aktiva insatser i sådana frågor med fördel initieras av ett särskilt samhällsorgan, Ett sådant organs arbete skulle på ett smidigt sätt kunna förenas med parternas eget gemensamma arbete på området.

DU: s betänkanden innehåller vidare värdefulla genomgångar av gällan— de rätt. Här belyses den ganska komplicerade bestämmelsen i 16 kap. 9 & BrB och det stora antalet stadganden på skilda rättsområden som tillsam— mans med viktiga principer utvecklade i praxis bildar ett inte oväsentligt, om än ej heltäckande rättsligt skydd mot etnisk diskriminering i vårt samhälle. Det finns anledning att här ta fasta på de intryck som denna redovisning ger. Med en så pass svår och speciell reglering fordras god överblick och goda kunskaper för att de möjligheter till rättsligt skydd mot etnisk diskriminering som finns redan idag skall kunna tas tillvara.

DU har vidare gjort en undersökning av rättsväsendets behandling av anmälningar om olaga diskriminering enligt 16 kap. 9 & BrB. Undersök— ningens resultat är mycket negativt till polisens och åklagarmyndigheter— nas handläggning av dessa ärenden. DU:s bedömning har mött mycket stark kritik av berörda remissinstanser.

DU har av sin undersökning bl. a. dragit slutsatsen att SIV bör tilldelas

en tillsynsroll på området. Även i sitt slutbetänkande har DU föreslagit Prop. 1985/86:98 olika uppgifter för SIV för att genom kontroll och aktiva åtgärder påverka rättstillämpningen på området. Remissvaren företer på denna punkt en ganska splittrad men övervägande negativ bild. Tanken på en tillsynsroll för SIV har bestämt avvisats bl.a. av JK.

Utfallet av remissbehandlingen av DU:s arbete i de två sist nämnda avseendena bör dock kompletteras med det i grunden positiva mottagandet DU: s förslag har fått såvitt gäller aktiva åtgärder och JämO som överva- kande myndighet. Flera remissinstanser är dock tveksamma inför förslaget att göra just JämO till övervakande myndighet.

Utan att värdera DU: s förslag i de här avseendena mera i detalj kan två allmänna slutsatser dras. nämligen att en tillsynsroll för SIV i förhållande till rättsväsendet inte är tänkbar i den föreslagna formen och att förslaget om ett organ med uppgifter att på ett samlat sätt övervaka eller på annat sätt aktivt stödja tänkt lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet har en god förankring bland remissinstanserna.

5.5 En ombudsman mot etnisk diskriminering?

5.5.1 Inledning

Av föregående avsnitt har framgått att det inte bedöms som möjligt att nu införa sanktionerade förbudsregler mot etnisk diskriminering i arbetslivet eller inom ramen för arbetsrätten. Ett förbud mot etnisk diskriminering på detta område förenat med en sanktion av typ straff eller skadestånd är därmed en ordning som inte behandlas vidare i denna promemoria. Ytterli- gare lagstiftningsåtgärder av sådant slag är förenade med svåra problem på centrala rättsområden. Det frnns vidare ett behov av att ytterligare under- söka om inte redan gällande rätt på området i högre utsträckning än hittills kan användas som ett skydd mot etnisk diskriminering. Ett ställningsta- gande till behovet av sådan lagstiftning. som nu diskuterats. måste därmed skjutas på framtiden.

DU har i flera sammanhang lagt fram förslag om aktiva åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet med bevakningsuppgifter för JämO och med en aktivare roll för SIV i form av service till enskilda, samverkan med myndigheter och en form av tillsyn av rättsväsendet. Remissinstanserna. som bedömt förslagen i olika sammanhang. har varit kritiska mot enskild- heter i dessa förslag. främst vad gäller SIV: s tänkta roll i förhållande till rättsväsendet. En samlad bedömning av remissutfallet och av vad som framkom under hearingarna visar dock att förslagen om aktiva åtgärder på arbetslivets område och om olika former av service och uppföljning lagda hos ett myndighetsorgan ansetts som viktiga inslag i arbetet att motverka etnisk diskriminering. Här har mottagandet varit övervägande positivt.

Mot denna bakgrund frnns det anledning att nu överväga åtgärden att tillskapa ctt myndighetsorgan med särskilda uppgifter för att i bred kontakt med enskilda och samhällslivets olika offentliga och privata organ aktivt bekämpa etnisk diskriminering i samhällslivet på både ett individuellt och kollektivt plan. Denna möjlighet skall behandlas närmare i detta avsnitt. 2 h) '.'.)

En sådan institution skulle kunna ges en viss likhet med de ombudsman- nainstitutioner som redan finns i Sverige och i mänga andra länder. De centrala frågorna är här vilka närmare uppgifter en sådan institution skulle ha och hur den skulle vara organiserad. Dessa frågor mäste därvid bedö- mas bl.a. mot bakgrund av den svenska rättsordningen och dess institutio- ner i övrigt.

En annan utgångspunkt för den fortsatta framställningen är att ett nytt myndighetsorgan av den skisserade typen åtminstone tills vidare inte skul- le ges någon processförande roll. Som framgått tidigare finns inte förutsätt- ningar för en lagstiftning med förbudsregler. Inte heller förefaller det lämpligt att inom ramen för de gällande materiella reglerna föra in någon ny processförande institution såsom en specialåklagare eller exklusivt rätts- hjälpsbiträde etc. ()mbudsmannens uppgifter skulle i stället i huvudsak bestå i att verka genom individuell rådgivning och olika pådrivande gene- rella insatser pä skilda samhällsområden. För arbetslivets del bör dock övervägas särskilda befogenheter lör—ombudsmannen främst för att garan— tera denne insyn.

5.5.2 Ombudsmannens verksamhetsområde

DU har i sitt slutbetänkande betonat vikten av insatser mot etnisk diskri- minering inom samhällslivets olika delar. Remissinstanserna delar denna grundläggande värdering. Ombudsmannens verksamhetsområde bör mot denna bakgrund avse hela samhällslivet. En naturlig gräns bildas därige- nom mot privatlivet. som helt bör hållas utanför den tänkta ordningen. Inom verksamhetsområdet faller naturligen sådana samhällsområden som skolan. boendet. hälso- och sjukvården och näringslivet. Ombudsmannen bör alltså som arbetsfält ha både statliga och kommunala myndigheter och enskilda organ med verksamhet inom helt olika områden. Emellertid visar utredningsarbetet att det är nödvändigt att genom särskilda regler betona vikten av att arbetslivet och dess förhållanden ägnas speciell uppmärksam- het av ombudsmannen. Inte heller därvid skall principiellt sett någon skillnad göras mellan den offentliga respektive den privata delen av arbets- marknaden. '

Som framgått av avsnitt 3.4 kan ombudsmannens arbete inom ett på detta sätt angivet verksamhetsområde till mycket väsentlig del bedrivas med direkt utgångspunkt i gällande straffrättslig och civilrättslig lagstift- ning och dc rättsliga prinbiper som på olika sätt utgör hinder mot etnisk diskriminering. Nuvarande rättsliga reglering täcker dock inte etnisk dis— kriminering vad gäller arbetssökande på den privata arbetsmarknaden och inte heller stora delar av föreningslivet. Även dessa delar av samhällslivet kan på ett naturligt sätt inbegripas i ombudsmannens verksamhet med stöd av en ändamålsbestämmelse om motverkande av etnisk diskriminering som knyter an till svenska konventionsåtaganden på området.

Denna teknik. att en myndighetsuppgift av här avsett slag delvis bedrivs utan direkt stöd av någon uttrycklig bakomliggande materiell förbuds- eller påbudsregel. ärinte helt okänd i svensk rätt. Den ursprungliga utformning— en av 1953 års lag om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning

inom näringslivet är ett exempel på sådan lagstiftningsteknik. Enligt den lagen hade näringsfrihetsrådet i uppgift att genom förhandling söka undan- röja skadlig verkan av konkurrensbegränsning även av annat slag än sådan som uttryckligen förbjudits i lagen (prop. 1953: l()3 jämförd med prop. 1966: 13). Regelsystemet i främjandelagen är uppbyggt efter delvis liknan- de mönster.

Den offentliga sektorn står under bl.a. JK: s och JO: s tillsyn. Även då myndigheter uppträder som arbetsgivare omfattas de av denna tillsyn. Det skulle kunna hävdas att tillskapandet av en ombudsman mot etnisk diskri- minering i fråga om den offentliga sektorn skulle kunna leda till kompe- tenskonflikter och i varje fall inte fylla någon funktion vid sidan av de på denna sektor verksamma tillsynsorganen. Men flera skäl talar i motsatt riktning. En ombudsman mot etnisk diskriminering, inordnad i systemet av statliga myndigheter, kommer. liksom bl.a. NO och JämO som för övrigt har uppgifter på både den offentliga och den enskilda sektorn — att vara underkastad JK:s och JO:s tillsyn. ”(:S och JO:s tillsyn av den offentlige arbetsgivaren är vidare väsentligen inriktad på en ansvarSpröv- ning av förfarandefrågor i individuella ärenden. En ombudsman mot etnisk diskriminering måste givetvis beakta de prövningsmöjligheter som redan finns och får därför främst syssla med rådgivning i individuella fall och med att initiera förändringar i generella frågor i kontakt med myndigheterna. JK och JO har tillsynsuppgifter som innefattar frågor av vitt skilda slag inom hela den offentliga sektorn. En ombudsman mot etnisk diskriminering skulle däremot få möjlighet att koncentrera sig på en fråga som fordrar alldeles särskilda insatser både i fråga om mål och medel. Härigenom kan ombudsmannen få en viktig roll även på hela den offentliga sektorn.

5.5.3 Ombudsmannens uppgifter Några utgångspunkter

Tanken på en ombudsman verksam mot etnisk diskriminering på både den offentliga och den enskilda sektorn av samhällslivet väcker en del frågor.

De ombudsmän. som med stöd av lagstiftning nu verkar i det svenska samhället, har alla, i allt fall ytterst och på någon del av verksamhetsområ- det. en roll som processförare. En tillsynsfunktion för ombudsmännen kan därmed på ett naturligt sätt knytas an till det undersökningsförfarande som de i egenskap av processförare har tillgång till. När ombudsmän. liksom andra tillsynsmyndigheter. verkar på den offentliga sektorn måste de beak- ta vissa krav som uppställts i regeringsformen. 'I bestämmelserna i l 1 kap. 2 och 7 55 RF skyddas domstolar och förvaltningsmyndigheter till sitt oberoende. Enligt dessa regler får ingen annan myndighet bestämma över hur de skall döma respektive besluta i det enskilda fallet.

[ fråga om ombudsmäns tillsynsfunktion på den privata sektorn måste beaktas att ombudsmannen liksom annan förvaltningsmyndighet enligt den svenska rättstraditionen inte skall slita tvister mellan enskilda utan att detta enligt ll kap. 3 & RF är något som ankommer på domstol om inte undantag från principen angivits genom lag. Inom ramen för eller i anknyt-

ning till den processförande rollen har dock ombudsmän som verkar inom Prop. 1985/86:98 den privata sektorn kunnat på ett informellt sätt i viss mån utveckla en roll som medlare.

DU föreslår dels att JämO skall ha en processförande roll i mål om etnisk diskriminering i arbetslivet och i övrigt vara en övervakare av lagens efterlevnad. dels att SIV bl.a. skall ha en tillsynsliknande funktion i fråga om tillämpning av de straffrättsliga reglerna mot etnisk diskriminering och ha förstärkta samrådsfunktioner på området med andra myndigheter.

Av skäl som tidigare redovisats är en särskild lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet med förbudsregler och sanktioner nu inte aktu- ell. Därmed behöver ombudsmannen inte någon uppgift som processfö- rare. Det finns heller inte anledning att överväga någon uppgift som spe- cialåklagare eller som företrädare i rättegång för en enskild part i diskrimineringsfrågor. Vad som därför bör övervägas är att söka förena en del nya uppgifter för en ombudsman med vissa av de uppgifter som ankommer på en myndighet med ansvar för vissa frågor på området. I avsnitt 5.5.5 redogörs närmare för denna organisationsfråga.

Närmare om uppgifterna

Ombudsmannens uppgifter föreslås vara inriktade på dels individuella. dels generella frågor. På arbetslivets område föreslås därutöver i det föl- jande vissa särskilda bevakningsuppgifter.

De individuella fallen

När det gäller ombudsmannens uppgifter i de individuella fallen är utgångs- punkten att det i den svenska lagstiftningen finns åtskilliga rättsregler som verkar till skydd mot etnisk diskriminering. Dessa regler är emellertid rätt svåra att överblicka bl.a. därför att de återfinns i olika rättskällor. Från invandrarorganisationernas sida har med särskild skärpa framhållits beho- vet av att ha någon instans dit man kan vända sig för att få råd. För invandrare i den första generationen. med begränsade kunskaper i svens- ka. är det givetvis en i det närmaste omöjlig uppgift att själva skaffa sig tillräcklig kännedom om rättsreglerna. För att stärka denna grupps re- surser fordras därför särskilda insatser.

Ombudsmannen skall alltså kunna ge personer som vänder sig till honom eller henne råd och information om hur den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt. Ombudsmannen skall därvid kunna ge grundläggande upplysning- ar om de regler som saken gäller och om hur man får rättshjälp. Vidare skall ombudsmannen kunna hänvisa till advokat. annan rådgivare eller kommunal invandrarbyrå etc. Även en rekommendation att söka biträde hos den fackliga organisationen, hos hyresgästföreningen etc. kan i en del fall ligga nära till hands. Ombudsmannen skall vidare kunna informera om httr en polisanmälan görs och vad man bör överväga i det sammanhanget. Ombudsmannen bör också i en del fall ha anledning att erinra om andra ombudsmäns prövningsmöjligheter.

Rådgivningen bör vara enkel och formlös men också aktiv. Hur pass

h) lx) 05

ingående rådgivningen bör vara får bedömas med utgångspunkt i det en- skilda fallet. Det kan vara lämpligt att ombudsmannen utarbetar upplys- ningsbroschyrer med bakgrundsmaterial som komplettering till ett mer eller mindre ingående brevsvar eller till ett telefonsamtal.

I vissa fall av principiell vikt eller av större betydelse för den enskilde kan ombudsmannen komma att behöva ta kontakt med myndigheter eller andra för att skaffa sig tillräckligt underlag för rådgivningen. Det kan här röra sig om både att få information om det enskilda fallet och om att inhämta mera allmänt kunskapsmaterial.

En grundläggande tanke är vidare att den erfarenhet som ombudsman- nen får av arbetet med individuella fall skall utnyttjas i den generellt inriktade verksamheten. Detta fordrar att ombudsmannen skaffar sig nå- gon sorts system för att kunna följa upp viktiga enskilda fall. Det är dock angeläget att i detta sammanhang framhålla att ombudsmannen inte skall vara en reguljär tillsynsmyndighet. Tanken att SIV skulle ha någon form av tillsynsliknande uppgifteri förhållande till rättsväsendet har mötts av kritik under remissbehandlingen och en sådan funktion skall inte heller ges ombudsmannen. Även utan en sådan tillsynsfunktion skall ombudsmannen emellertid på ett principiellt plan kunna bevaka utvecklingen på olika samhällsområden och därvid bl.a. följa vad som händeri viktiga enskilda ärenden.

Ombudsmannen skall även i de enskilda ärendena kunna hålla överlägg- ningar med den som påståtts ha agerat på ett diskriminerande sätt för att få upplysningari saken. Ombudsmannen bör därvid också kunna undersöka förutsättningarna för någon form av uppgörelse. Om han då finner att den som berörs av en anmälan ger uttryck för en vilja att söka lösa problemet eller på annat sätt gå den enskilde till mötes bör ombudsmannen aktivt kunna verka för någon form av uppgörelse mellan de berörda. Det kan också vara naturligt att ombudsmannen i en sådan eller liknande situation ställer sin sakkunskap i disknminedngsfrågor till förfogande för att på det sättet bidra till att uppkomna motsättningar får sin lösning. Aktiviteter från ombudsmannens sida i sådana sammanhang kan också vara ägnade att undanröja ev. missförstånd.

Ombudsmannen kan antas komma att ibland ställas inför frågan: Bör jag anmäla detta fall till polis eller åklagare för utredning? Jfr. prop. 1983/84: 142 som handlar om frågan om myndigheters möjligheter och skyldigheter att lämna uppgifter om brott till polis eller åklagare. Även om ombudsmannen inte skall ha en roll som en tillsynsmyndighet med skyldig- het att på tillsynsområdet anmäla till åtal. kan det ofta vara naturligt att ombudsmannen gör det när fråga är om brott som faller under allmänt åtal. Olaga diskriminering är ett exempel på den typen av brott. Ombudsman- nens bedömning om en anmälan till polis eller åklagare bör ske, får grundas på uppgifter genom massmedia eller genom en kontakt med en enskild eller när ombudsmannen eljest får veta något som tyder på att ett brott. med inslag av etnisk diskriminering, ägt rum. En förutsättning för en ansökan är, som nyss nämnts. att brottet faller under allmänt åtal och att kända omständigheter talar för att en förundersökning bör ske. På samma sätt kan det någon gång vara naturligt att ombudsmannen — i ett principiellt

viktigt fall — söker få en överprövning till stånd enligt de rutiner som gäller Prop. 1985/86:98 för detta när en polisanmälan inte leder till åtal. För dessa möjligheter fordras inte och bör inte ske någon lagreglering. Såvitt gäller brott. som inte faller under allmänt åtal, inskränker sig ombudsmannens uppgifter till att ge råd i samband med en förfrågan från den enskilde.

Ombudsmannens åtgärder i de enskilda ärendena skall givetvis doku- menteras på samma sätt som sker i den övriga svenska förvaltningen. Vidare kan erinras om att offentlighetsprincipen kommer att gälla för ombudsmannens och nämndens verksamhet. För vissa av de uppgifter som kommer fram i verksamheten kan det finnas ett behov av sekretes- skydd. Sekretessen kan behövas när det i ett ärende hos ombudsmannen eller nämnden kommer fram känsliga uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En särskild regel om sekretess hos om- budsmannen mot etnisk diskriminering och nämnden mot etnisk diskri- miering bör därför tas in i sekretesslagen (1980: 100). Seer. Bestämmel- sen bör utformas med den sekretessregel som förebild som gäller i dag hos jämställdhetsombudsmannen. se 9 kap. 21 & Seer.

De generella åtgärderna

Ombudsmannen avses enligt förslaget genom överläggningar med statliga och kommunala myndigheter. företag och organisationer samt genom opi- nionsbildning. information och på annat sätt främja likvärdig behandling med beaktande av etnisk tillhörighet. Ombudsmannen skall alltså vara ett samhällsorgan med uppgift att aktivt driva på utvecklingen på området i önskad riktning och att förebygga missförhållanden på bred front. En sådan funktion som för övrigt inte är helt ny. är en viktig myndighetsupp- gift i dagens samhälle. Liknande funktioner finns inom flera samhällssek- torer. Här kan allmänt erinras om sådana organ som konsumentverket. med den därtill anknutna konsumentombudsmannen. och brottsförebyg- gande rådet. Även myndigheter av typ SlV med de uppgifter som angivits i verksinstruktionen och i förordningen (1976: 3l0) om åtgärder för invand- rare m.fl. kan nämnas. Arbetslivet är ett viktigt område för ombudsman- nen. Därför är jämställdhetsombudsmannens funktioner och de funktioner som organ inom arbetsmarknadsverket har enligt främjandelagen goda förebilder för hur ombudsmannens uppgifter bör utformas.

Genom många olika medel på det generella planet kan ombudsmannen få en bred kontaktyta i samhället. Opinionsbildning och informationsverk- samhet eller med andra ord att delta i utbildning. konferenser. möten ochi massmediasammanhang är här naturliga inslag. En öppenhet från ombuds- mannens sida i förhållande till massmedia. folkrörelser, föreningslivet och utbildningsväsendets organ bör vara en av hörnstenarna i verksamheten.

Ett centralt inslag i ombudsmannens verksamhet avses också bli över- läggningar med statliga myndigheter, kommuner. företag och organisatio- ner. Utgångspunkten är i första hand frivillighet. Att myndigheterna och övriga bör ställa upp på initiativ av ombudsmannen för överläggningar i generella frågor liksom i individuella fall bör framgå i lagtexten. För myndigheternas del bör vikten av samråd också anges i samband med den 238

överarbetning av förordningen (1976: 310) om åtgärder för invandrare m.fl. som det är naturligt att göra i samband med reformen.

Överläggningar som ombudsmannen håller kan tänkas ha flera olika funktioner. De kan tjäna till erfarenhetsutbyte. insamling av fakta och andra upplysningar. ] mycket bör överläggningarna också kunna vara attitydbildande. Vid överläggningar med organisationer av olika slag bör diskussionen ibland kunna gälla utvecklandet av ”uppförandekoder" eller rekommenderande program i olika frågor som kan befordra likvärdigbe- handling med beaktande av etnisk tillhörighet. På olika områden finns sakkunniga myndigheter och organisationer som aktivt kan bidra till så- dant arbete. Ombudsmannen bör t.ex. i överläggningar med fastighets- ägarnas och hyresgästemas organisationer kunna utarbeta rekommenda- tioner i syfte att motverka etnisk diskriminering på bostadsmarknaden. Ett annat exempel på områden där ombudsmannen skulle kunna bidra är det arbete som SAF. LO och Privattjänstemannakartellen i samarbete med AMS och SIV nu bedriver för att revidera 1975 års handledning "Invand- rarfrågorna i företaget” '.

En ombudsman mot etnisk diskriminering. som utvecklar dessa utåtrik- tade kontakter och kan samla mycket erfarenhet på området, blir ett viktigt organ för att lämna underlag för politiska beslut. Ombudsmannen bör därför på sikt tas i anspråk i utrednings- och remissarbete i vitt skilda samhällsfrågor. Ombudsmannen bör också ta initiativ till förändringar när det gäller lagstiftning och annat. Den uppgiften. som är central, avses få en framträdande roll genom de förslag som i det följande lämnas beträffande nämnden mot etnisk diskriminering (se avsnitt 5.5.5).

Särskilt om ombudsmannens uppgifter på arbetslivets område

I en lagstiftning om åtgärder mot etnisk diskriminering är. som tidigare framhållits. det viktigt att särskild uppmärksamhet ägnas arbetslivets för- hållanden. .

I denna promemoria har redovisats vilka regler som finns till skydd mot etnisk diskriminering på arbetslivets område och hur de som söker anställ- ning i privat tjänst nu inte omfattas av något skydd i lag eller avtal. Ansvaret för att skyddet mot etnisk diskriminering i arbetslivet byggs ut och blir tillräckligt effektivt vilar givetvis i första hand på arbetsmarkna- dens parter. Med den inriktning som den nu föreslagna lagstiftningen har. bör dock arbetslivet vara ett viktigt område för ombudsmannen. Det markeras enligt lagförslaget både i en inledande ändamålsbestämmelse, som fokuserar arbetslivet. och i särskilda bestämmelser om ombudsman- nens uppgifter och arbetsgivarnas skyldigheter att medverka i ombuds- mannens arbete.

Begreppet arbetslivet, som också förekommer i medbestämmandelagen och i jämställdhetslagen bör uppfattas i en ganska vid mening. Under remissbehandlingen av DU: s betänkande och särskilt vid hearingen med invandrarrådets medlemmar har framförts synpunkten att regler mot et- nisk diskriminering på arbetslivets område inte bara borde gälla arbetsgi- vare utan även omfatta den enskildes relationer till arbetskamrater och

fackföreningar. Inom ramen för den här föreslagna lagstiftningen är det Prop. 1985/86:98 naturligt att söka tillgodose dessa önskemål. Det kan ske genom att be- greppet arbetslivet här ges en vid innebörd och anses innefatta. förutom relationen arbetsgivare arbetssökande och arbetstagare och allt som hör till arbetets organisation. också sådant som förhållandena på arbetsplatsen rent generellt liksom arbetsförmedlingens verksamhet och annan verksam- het knuten till arbetslivet, såsom förenings- och utbildningsverksamhet.

Ombudsmannen avses i sin verksamhet med arbetslivsfrågorna ha de uppgifter som beskrivits i det föregående såvitt gäller samhällslivet i stort. Härtill kommer att det i lagen särskilt bör anges två speciella frågor på arbetslivets område som ombudsmannen särskilt bör arbeta med, nämligen dels att arbetssökande inte diskrimineras på etnisk grund vid anställning. dels att goda relationeri arbetslivet mellan etniska grupper främjas.

Den första uppgiften. att motverka etnisk diskriminering beträffande arbetssökande. är central. Den kan beträffande det statliga och det kom- munala området bedrivas mot bakgrund av lag och gällande rättsprinciper. Där kan uppgiften främst inriktas på råd i enskilda fall, kartläggning av fakta och arbete på ett generellt plan efter mönster av JämO: s arbete och reglerna i främjandelagen.

På den privata sektorn av arbetsmarknaden är förhållandena annorlun- da. Här frnns ett behov av en aktiv bevakning från ombudsmannens sida även i enskilda fall. inte minst utanför det kollektivavtalsreglerade områ— det. Ombudsmannen bör även här ibland kunna nöja sig med att ge råd och sakupplysningar. Men inte sällan bör ombudsmannen gå vidare och söka kartlägga vad som faktiskt hänt i det enskilda fallet och skaffa in uppgifter om arbetsgivarens beslutsunderlag i ärendet och liknande. Vidare bör ombudsmannen hålla överläggningar med arbetsgivare för att utbyta infor- mation om och synpunkter på hur enskilda fall kan lösas. Överläggningar skall också kunna hållas i syfte att åstadkomma resultat på det generella planet.

För att säkerställa ombudsmannens uppgifter på området föreslås att ombudsmannen ges i lag angivna möjligheter att inhämta uppgifter och upplysningar och att hålla överläggningar med arbetsgivare. Dessa bör därför åläggas en skyldighet i dessa hänseenden. Givetvis bör en överlägg- ning. om både arbetsgivaren och ombudsmannen anser det lämpligt. kunna förenas med en överläggning med en facklig organisation, som i så fall deltar frivilligt.

Överläggningsmöjlighetcn med arbetsgivare i individuella ärenden är viktig inte minst för att ombudsmannen skall kunna bedöma om gällande ordning är tillräcklig för att motverka etnisk diskriminering i arbetslivet eller om ytterligare åtgärder måste övervägas. Det frnns nämligen anled- ning varför behöver inte utvecklas här — att se allvarligt på tendenser till etnisk diskriminering inte minst i anställningsförfaranden. Samtidigt måste betonas att företeelser som av någon kan uppfattas som uttryck för etnisk diskriminering inte behöver vara det. t. ex. där det i stället varit kunskaper i svenska språket som utgjort en i det enskilda fallet fullt korrekt urvals- grund. Om det i ombudsmannens verksamhet kommer fram att arbetsgiva- re konsekvent och utan att ta rättelse, ägnar sig åt diskriminering på etnisk

IQ '.») o

grund, då måste ombudsmannen inskrida kraftfullt. t. ex. genom kontakt med arbetsgivarens organisation eller på annat sätt. Uppnås inte resultat på den vägen. återstår för ombudsmannen i sista hand att föreslå lagstift— ningsåtgärder.

För att på ett allmänt plan arbeta mot attityder av nyss antytt slag är de generella åtgärderna givetvis av stor betydelse. Det arbetet kan bedrivas i nära kontakt med arbetsmarknadens organisationer och kan gälla både övergripande frågor som rör en särskild kommun eller arbetsplats eller sakfrågor av typ meritvärdering av utländska utbildningar. värdet av två— eller flerspråkighet. frågor kring svenskundervisningen etc. Här är JämO: s arbete en förebild. Även beträffande det generella arbetet bör ombudsman— nen ha rätt att påfordra uppgifter från och överläggningar med arbetsgiva— ren, som därför bör åläggas en skyldighet att medverka på sådant sätt. Här är främjandelagen förebilden. Mot denna bakgrund föreslås en lagregel om en sådan skyldighet. '

Några avslutande synpunkter på ombudsmannens verksamhet

Tanken med ombudsmannen är att denne genom särskild aktivitet skall ta itu med en viktig samhällsfråga. Förebilden är här närmast. som tidigare nämnts, vissa regler ijämställdhetslagen och i främjandelagen. JämO har i dag ett verksamhetsfält som omfattar även frågor som ligger vid sidan av uppgiften som processförare. Enligt främjandelagen har länsarbetsnämn- den och AMS en omfattande möjlighet att genom överläggningar med arbetsgivare och genom anvisningar etc. söka uppnå förbättringar för vissa kategorier av arbetstagare. De sanktioner i form av vite och straff som där förekommer spelari praktiken en ytterst underordnad roll. Det centrala är den möjlighet att påverka förhållandena som lagen ger. Att en ombudsman i Sverige tidigare ansetts kunna verka på ett område utan att ha förbuds- regler och traditionella sanktioner som straff och skadestånd framgår ock- så av vad som ovan (se avsnitt 5.5.2) redovisats om näringsfrihetsrådets ursprungliga uppgifter.

Flera drag hos den tänkta ombudsmannen frnns alltså företrädda i svensk förvaltning. Det kan dock hävdas att funktionen sedd som en ombudsmannauppgift — delvis är en nyhet. Men tanken att lägga funktio- ner av detta slag i en ombudsmannainstitution är sett i ett internationellt perspektiv inte något nytt.- Tvärtom skulle en ombudsman mot etnisk diskriminering i den tänkta utformningen ha väsentliga likheter med många ombudsmannainstitutioner. kommissioner och liknande organ i andra länder. inte minst när det gäller organ inrättade till skydd för olika minori- tetsgrupper. Med den föreslagna lösningen ges också en utgångspunkt för att i framtiden bygga ut institutionen med ytterligare rättsliga befogenheter (som processförare etc.) om samhällsutvecklingen skulle visa att en lag- stiftning med sådana inslag är nödvändig: en teknik som också tillämpats på det aktuella området i andra länder.

Det finns en del rättsskyddsfrågor som bör övervägas i sammanhanget. Hur tillförsäkras den som utpekas som diskriminerande ett tillfredsställan— de rättsskydd? Vad får ombudsmannens verksamhet för betydelse för en arbetsgivare som av en enskild påståtts fatta diskriminerande beslut?

Först några generella synpunkter. Det ligger i sakens natur att uppgiften som ombudsman mot etnisk diskriminering är mycket krävande och käns- lig. Ombudsmannen måstc uppträda så att han eller hon kan vinna förtro- ende och respekt både hos dem som ansett sig utsatta för diskriminering och dem som påståtts utöva diskriminering. Ombudsmannen har en upp- gift att aktivt ge den diskriminerade råd och annat stöd. Men den uppgiften måste förenas med ett sakligt och objektivt uppträdande på det sätt som föreskrivs i l kap. 9 & RF för alla myndighetsföreträdare. Vidare gäller att ombudsmannen kommer att stå under JO: s och JK: s tillsyn som alltså kan ingripa om ombudsmannen skulle bedriva sin verksamhet på ett olämpligt eller rent av rättsstridigt sätt.

Ombudsmannen kommer ofta att ställas inför känsliga avvägningsprob- lem. I frågor som är eller kan väntas bli föremål för domstols eller annan myndighets prövning bör ombudsmannen inte föregripa en sådan prövning genom att ge uttryck åt ett eget ställningstagande i saken. Helt allmänt måste ombudsmannen i sin verksamhet ta erforderlig hänsyn till att det kan föreligga motstående intressen i uppkommande frågor. Det nu sagda bety- der å andra sidan inte att ombudsmannen i frågor av det här slaget skulle vara förhindrad att aktivt ge råd och information, göra egna undersökning— ar o dyl. Det ligger i sakens natur att det inte går att närmare ange hur ombudsmannen skall kunna bemästra de avvägningsproblem som upp- kommer i verksamheten. Frågan är inte ny och bör inte överdimensio- neras. Liknande avvägningar måste t.ex. även JämO göra.

Ombudsmannens verksamhet i relation till myndigheterna måste bedri- vas med iakttagande av det nu sagda. Även om ombudsmannen alltså måste beakta att den rättsliga kontrollen av myndigheternas arbete sker i särskilt stadgade former. det må gälla en arbetsrättslig fråga eller annat. skall myndigheterna givetvis respektera den uppgift ombudsmannen ålagts och de medel han eller hon fått till sitt förfogande. Dessa bör självfallet lojalt ställa upp på de syften som ligger bakom lagstiftningen och bl.a. delta i de överläggningar som ombudsmannen önskar hålla. På arbetslivets område. där ombudsmannens roll är central, får de offentliga arbetsgivarna samma förpliktelser som de enskilda. vilket också är kännetecknande för vårt arbetsrättsliga regelsystem.

De enskilda subjektens rättsskydd vilar i mycket på de grunder som nu redovisats. Härtill kommer två ytterligare faktorer. Dels rätten för en arbetsgivare att få ett krav på överläggningar och uppgifter i sista hand prövat ] domstol i mål om utdömande av vite. dels sekretessregler till skydd för vissa uppgifter. Några regler om att ombudsmannen inte skall få ta del av affärshemligheter eller om att den uppgiftspliktige inte onödigt får betungas har dock här, liksom ijämställdhetslagen, ansetts kunna und- varas.

Förslaget har försetts med ytterligare ett inslag som bl. a. har funktionen att stödja ombudsmannen. En nämnd föreslås inrättad för vissa uppgifter, bl.a. för att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor. jfr avsnitt 5.5.4. Nämnden. som avses att ledas av en högt kvalificerad jurist, bör i väsentliga avseenden kunna bidra till att den nya ombudsmannafunktionen kan utövas på ett lämpligt och riktigt sätt.

5.5.4 Nämndens uppgifter

Av redogörelsen i föregående avsnitt framgår att uppgiften som ombuds- man mot etnisk diskriminering innehåller svåra bedömningsfrågor. för- utom i sak även vad gäller arbetets bedrivande. Starka skäl talar därför för att ombudsmannens verksamhet bör ges ökad tyngd genom att en särskild nämnd mot etnisk diskriminering inrättas. Ombudsmannen bör inte ställas ensam för att själv tolka innehållet i den ganSka vidsträckta fullmakt han eller hon ges genom den tänkta lagstiftningen. Det är rimligt att ombuds- mannen får tillgång till ett organ för formellt och informellt samråd. Det är vidare nödvändigt att ombudsmannen ges tillgång till kvalificerad juridisk kompetens.

Nämnden föreslås få tre ledamöter. Ordföranden bör vara en högt kvali- ficerad jurist med domarerfarenhet. De övriga två ledamöterna bör naturli- gen ha parlamentarisk förankring. Att även nämnden föreslås ha sin admi- nistrativa anknytning till SIV anges i avsnitt 5.5.5.

Nämndens huvudsakliga uppgifter avses bli att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor. att hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder för att motverka etnisk diskriminering och att pröva vissa ärenden om vite.

Nämndens uppgift att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor avses gälla både frågor om lagens sakområde och problem i samband med förfarandet. Men råden skall gälla principiella frågor som ombudsmannen hänskjuter och inte bestå i en prövning av individuella fall. Nämnden skall inte vara någon sorts överprövningsinstans eller uttolkare av vad som är rätt i enskilda fall utan ett organ som sysslar med rättsliga och i viss mån etiska frågor av generell betydelse i ombudsmannens verksamhet. Nämn- den bör dock ha rätt att begära yttranden från andra myndigheter för att kunna öka tyngden i sin rådgivning. Nämndens råd skall ges i skriftlig form och vara offentliga.

Nämnden föreslås uttryckligen ges en egen initiativrätt eller rätt att hos regeringen väcka frågor om lagstiftningsändringar och andra åtgärder för att motverka etnisk diskriminering. Uppgiften bör ges en framskjuten ställning och skrivas in i lagen. Ombudsmannen bör också ha en motsva- rande befogenhet. Den bör dock inte ges samma centrala funktion utan regleras i instruktionen för ombudsmannen. Denne bör vidare ha som uppgift att liksom nämnden årligen avge en berättelse över sin verksamhet till regeringen. I samband därmed kan ombudsmannen lämpligen lämna sina förslag till olika åtgärder. Beredningen av viktigare initiativfrågor bör ske i nämnden som därmed kan ge regeringen tillgång till ytterst värdefullt material av betydelse för bedömningen av om den föreslagna lagstiftningen är tillräcklig eller behöver skärpas.

Att nämnden ges uppgiften att pröva frågor om föreläggande av vite i ärenden om uppgifts- och överläggningsskyldighet är naturligt på grund av dess centrala ställning i den tänkta lagstiftningen. Genom att nämnden med dess kvalificerade juridiska expertis avses pröva dessa frågor inskärps allvaret kring förfarandet och ges en garanti för att berörda arbetsgivare inte onödigt betungas.

Slutligen bör nämnas att en tanke som övervägts har varit att föreslå att nämnden ges ställning av nationellt organ för mottagande och prövning av framställningar från sådana enskilda personer eller grupper av enskilda som påstår sig ha blivit utsatta för kränkning av någon av de i FN:s rasdiskrimineringskonvention angivna rättigheterna och som uttömt till- gängliga inhemska rättsmedel (konventionens art. l4:2). Här framläggs dock, inte minst med hänsyn till de remissynpunkter som lagts på DU: s förslag i samma fråga. inte något förslag i den riktningen. Nämnden och ombudsmannen bör först få finna sina arbetsformer innan saken prövas närmare. Att nämnden som remissorgan åt regeringen och eljest särskilt bevakar konventionsfrågorna i sammanhanget är däremot högst naturligt.

5.5.5 Organisation och kostnader

En väsentlig fråga är om ombudsmannen och nämnden bör inrättas som egna nya myndigheter eller om de på något sätt bör ges anknytning till en redan existerande myndighet. Oavsett vilken organisatorisk lösning som väljs, är det av central betydelse att ombudsmannen och nämnden får en självständig ställning. Den organisation som behövs för den nya verksam— heten är liten. Detta talar mot att man inrättar nya myndighetsorgan. Praktiska och administrativa skäl gör i stället att en anknytning till en redan existerande myndighet ter sig naturlig. Här kan flera alternativ tänkas. En administrativ anknytning av ombudsmannen och nämnden till SIV förefaller dock vara den bästa lösningen även om det finns etniska grupper i landet vars förhållanden inte har någon egentlig beröring med SlV:s verksamhet. Såväl nämnden som ombudsmannen avses med en sådan lösning i sakligt hänseende stå helt självständiga i förhållande till SIV. Varken styrelsen eller verksledningen skall alltså kunna ingripa i verksamheten i sak. Det bör härvid inte vara helt uteslutet att uppgiften som ombudsman. om så bedöms sakligt möjligt och personellt lämpligt, under en verksamhetsperiod läggs samman med en befattning i SlV:s verksledning. liksom är förhållandet beträffande KO. Inte heller bör det anses föreligga något principiellt hinder mot att en styrelseledamot i SIV samtidigt har förordnande som ledamot av nämnden.

I SlV:s ordinarie verksamhet. främst på området för flyktingmottag- ning. kan SIV tänkas komma i beröring med generella frågor eller enskilda fall som ombudsmannen också berörs av. SIV kommerju i huvudsak att ha kvar sina tidigare uppgifter på området även sedan en ombudsmannainsti— tution införts. Här linns_en inbyggd risk för kompetenskonflikter i den föreslagna lösningen. det skall inte förnekas. Problemet bör dock inte förstoras upp. Om saken rör SIV: s myndighetsutövning eller om det eljest ifrågasatts att något fel begåtts får det ankomma på myndighetens ledning att uppmärksamma saken. Möjligheter för tillsynsorgan som JK och JO att gripa in finns i sådana situationer alltid.

Ombudsmannen bör förordnas på viss tid. förslagsvis som JämO på tre år. Vid ombudsmannens kansli fordras biträde av en handläggare i avdel- ningsdirektörs/byrådirektörs ställning och en assistent. Vid medelstilldel- ningen bör särskilt beaktas det behov av medel som föreligger för tjänste-

resor i samband med informationsmöten och överläggningar samt för tolk- och översättningsarbete.

För nämndens arbete fordras en sekreterare. som bör ha genomgått frskalstjänstgöring i hovrätt eller kammarrätt. Ombudsmannens kansli bör biträda med nämndens kansliuppgiftcr.

Följande kostnader beräknas för ombudsmannens och nämndens verk- samhet.

Stat . 1. Förvaltningskostnader 1 400 945 (därav lönekostnader) (708 941) 2. Del av statens invandrarverks förvaltningskostnader, förslagsvis 152 000 3. Engångsanvisning 100000

| 652945

Anslagspost ]

Under anslagsposten har medel beräknats för löner inkl. lönekostnadspå- lägg, personalutbildning, arvoden för nämndens ledamöter och sekretera- re. resor. informationsverksamhet. tolk- och översättningskostnader. re- presentation.

Anslagspost 2

Under anslagsposten har medel beräknats för ombudsmannens kanslis andel av statens invandrarverks förvaltningskostnader i fråga om lokaler. lokalvård, kontorsservice och övriga kostnader.

Anslagspost 3

Under anslagsposten har medel beräknats för utrustning av kontorslo- kaler.

6 Kommentar till lagförslaget Förslag till Lag mot etnisk diskriminering

Lagens ändamål ] & Denna lag har till ändamål att motverka varje form av etnisk diskrimi- nering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet.

I denna paragraf anges ändamålet med lagen. Bestämmelsen är en pro- gramförklaring som anger att lagen har till ändamål att motverka varje form av etnisk diskriminering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet. Denna programförklaring uttrycker statsmakternas bestäm— da avståndstagande från alla former av diskriminering och särbehandling som har sin grund i någons etniska tillhörighet.

Lagen gäller i arbetslivet och samhällslivet i övrigt. Arbetslivet fram- hålles särskilt i ändamålsbestämmelsen beroende på att det inom detta område av samhällslivet är av särskild betydelse att åtgärder sätts in mot etnisk diskriminering. Skälen för detta har utvecklats i avsnitt 5.5.3. Lagen innehåller i 5 s" bestämmelser om sådana särskilda åtgärder.

Begreppet arbetslivet har en vidsträckt innebörd. Till arbetslivsområdet hör sådant som är eller brukar vara reglerat i avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras organisationer. Att söka anställning direkt hos en arbetsgivare eller genom arbetsförmedlingen hör till arbetslivet. Det- samma gäller relationen mellan arbetstagare och grupper av arbetstagare. Fackföreningarnas verksamhet på arbetsplatserna är också en del av ar- betslivet.

Utanför lagens tillämpningsområde faller sådant som hör till privatlivet. Någon skarp gräns mellan samhällslivet och privatlivet är svår att dra. Med den konstruktion som lagen föreslås få är det dock inte nödvändigt att närmare ange gränsema för tillämpningsområdet. Att privatlivet hålls utanför betyder inte att samhället har en annan syn på den diskriminering som kan förekomma där. Det kan emellertid inte anses rimligt att lagen får direkt tillämplighet på privata handlingar. I stället får man utgå från att åtgärder som syftar till att motverka diskriminering i samhällslivet får indirekta återverkningar även i privatlivet. Det kan för övrigt tilläggas att vissa handlingar på privatlivets område med inslag av etnisk diskrimine- ring kan vara straffbelagda, t. ex. som ofredande eller som förolämpning.

Etnisk diskriminering

2 5 Med etnisk diskriminering avses i denna lag att en person eller en grupp av personer missgynnas i förhållande till andra eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande handling på grund av ras. hudfärg. nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

Denna paragrafinnehåller lagens bestämning av begreppet etnisk diskri- minering. Avsikten är att definitionen skall omfatta sådana handlingar som enligt bestämmelser i annan lag eller enligt allmän rättsuppfattning utgör etnisk diskriminering.

Etnisk diskriminering består i att någon missgynnas eller särbehandlas i förhållande till någon annan. Det kan också vara fråga om att missgynna en grupp av människor. Ett missgynnande innebär att någon får stå tillbaka för annan eller får en sämre behandling än annan på grunder som är osakliga. Diskriminering kan vara såväl direkt som indirekt. Med indirekt diskriminering menas att ett krav eller ett villkor uppställs som formellt gäller alla men vars effekt blir att vissa missgynnas. Om någon blir positivt särbehandlad på godtagbar grund anses det inte som ett missgynnande.

Uttrycket missgynnande förutsätter enligt normalt språkbruk en jämfö- relse mellan olika handlingssätt eller åtgärder. Etnisk diskriminering kan emellertid även bestå i att någon behandlas illa eller kränkande utan att behandlingen direkt kan jämföras med hur någon annan blir behandlad. För att täcka in även sådana fall har i denna paragraf angetts att med etnisk

diskriminering avses även att någon utsätts för orättvis eller kränkande behandling (på grund av sin etniska tillhörighet). Med orättvis behandling avses i detta sammanhang en behandling som naturligen framstår som osaklig eller orättfärdig.

Diskrimineringsgrunderna är ras. hudfärg. nationellt eller etniskt ur- sprung eller trosbckännelse. Dessa diskrimineringsgrunder finns i bl.a. brottsbalkens bestämmelser om olaga diskriminering och hets mot folk- grupp. De knyter därmed an till gällande rätt och blir lätta att förstå. I sak skiljer sig diskrimineringsgrunderna från DU: s förslag därigenom att även trosbekännelse utgör en diskrimineringsgrund.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

3 5 En ombudsman mot etnisk diskriminering skall verka för att diskrimi- nering på etnisk grund inte förekommer i samhällslivet. Ombudsmannen utses av regeringen.

I denna paragraf presenteras den särskilda ombudsman vars uppgift är att genom sin verksamhet motverka etnisk diskriminering i enlighet med lagens ändamål. Liksom bestämmelserna i 1. 5 skall även denna paragraf ses som ett uttryck för samhällets inställning till etnisk diskriminering.

Ombudsmannens ställning som myndighetsorgan har beskrivits i avsnitt 5.5 . I likhet med vad som gäller för JämO, har något krav på att ombuds- mannen skall vara lagfaren inte uppställts. Ombudsmannens uppgifter anges i de följande två paragraferna.

4 & Ombudsmannen skall genom råd och på annat sätt se till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter.

Ombudsmannen skall vidare genom överläggningar med myndigheter, företag och organisationer samt genom opinionsbildning, information och på annat sätt ta initiativ till åtgärder mot etnisk diskriminering.

Denna paragraf anger vilka övergripande arbetsuppgifter som ombuds- mannen skall ha på hela verksamhetsområdet.

Enligt första stycket skall ombudsmannen hjälpa enskilda som blivit utsatta för etnisk diskriminering. En utgångspunkt för denna verksamhet är den enskildes uppfattning av att ha blivit diskriminerad. Även om ombudsmannen inte delar denna uppfattning skall han ge erforderliga råd och upplysningar eller på annat sätt stödja dem som vänt sig till honom. Det kan många gånger finnas anledning för ombudsmannen att göra närma- re efterforskningar i ett visst ärende innan han tar ställning till på vilket sätt han bäst kan se till att den enskilde kommer till sin rätt.

Andra stycket anger vilka uppgifter ombudsmannen har på ett generellt plan. Statliga myndigheter, kommuner, företag. organisationer och enskil- da skall inte bara förmås att själva upphöra med sådant som kan innefatta etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall även initiera aktiva åtgärder som förebygger och motverkar diskriminering.

5 & Ombudsmannen skall särskilt motverka att arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering i samband med anställning. Ombudsmannen skall också i kontakt med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet.

Denna paragraf är ett uttryck för att arbetslivet är ett område inom vilket det är av särskild betydelse att ombudsmannens verksamhet når ut.

I tider av arbetslöshet och konkurrens om arbetstillfällena finns det klara risker för diskriminering av invandrare och andra personer som tillhör etniska minoriteter. Många tecken tyder helt allmänt på att det inom arbetslivet förekommer att anställda och arbetssökande missgynnas på grund av sin etniska tillhörighet i en inte obetydlig omfattning. Att många upplever sig som diskriminerade är det knappast någon som förnekar. Utmärkande för arbetslivet — i motsats till de flesta andra områden av samhällslivet är vidare att det för närvarande inte finns något heltäckan- de förbud i gällande rätt mot etnisk diskriminering. Ombudsmannens erfa- renheter från arbetslivets område får mot denna bakgrund särskild betydel- se när det gäller framtida ställningstaganden till behov av ytterligare lag- stiftning. Enligt andra meningen i paragrafen skall ombudsmannen även i arbetslivet på ett generellt plan verka mot etnisk diskriminering. Denna uppgift följer redan av 4 & andra stycket. men med hänsyn till arbetslivets betydelse framhålls den genom en särskild regel.

Nämnd mot etnisk diskriminering

6 & Regeringen utser en nämnd mot etnisk diskriminering som skall bestå av tre ledamöter. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare.

Nämndens uppgifter är att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor om tillämpning av denna lag och att hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade att motverka etnisk diskriminering. Nämnden skall vidare pröva ärenden enligt 8 år.

Denna paragraf fordrar ingen särskild kommentar utöver vad som an- förts i avsnitt 5.5.4.

Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden 7 5 En arbetsgivare är på,ombudsmannens uppmaning skyldig att delta i sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som behövs för om— budsmanenns verksamhet på arbetslivets område.

Även andra bör delta i överläggningar och lämna upplysningar till om- budsmannen. om ombudsmannen önskar det.

I första stycket av paragrafen anges arbetsgivares obligatoriska skyldig- het att på ombudsmannens uppmaning delta i överläggningar och att lämna uppgifter. Om arbetsgivaren inte fullgör sin skyldighet kan ombudsmannen ingripa enligt 8 5.

Andra stycket är en erinran om att ombudsmannens önskemål om över- läggningar och upplysningar även i övrigt bör respekteras.

8 5 Om en arbetsgivare inte rättar sig efter ombudsmannens uppmaning enligt