SOU 1992:130

Vinna eller försvinna? : folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden : slutbetänkande

folkrörelsernas lotterier och spel 2 framtiden

quwwmwwefmv -__ 'na:

sw

7111," O "7 'T'! N 03 05 7—4

&& 1992zl30

Civildepartementet

&

Vinna eller försvinna ?

— folkrörelsemas lotterier och spel i framtiden

Slutbetänkande av Iiotteriutredningen Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förla- get ombesörjer också. på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsänd- ningar av SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13240-0 Graphic Systems AB, Göteborg 1992 ISSN 0375—250X

"||. 'I ”| . .. .. '_""- ' ' fl” '|.|| . | |, I I '|' |. "'I .' Hll ||||| " ' | ;'.|' | |,||I"||1k '." ' '- ;?..jMTÅ'f. i?” mf: | "||| ..' ||1||||| Ät!.|||||||.q]t '; ' ||| | gn| | ' || .. - || | |”| | J || 1||ll'| :? '.'-'.": ":|". .'='—|g.. =:. '='... ...g $%. ' . um K.,. _. .".”H' 3) 31 '.'.'||ll . m..-' .' ' - u . ' 't . ' . , ': ...-.... . .. ll|| .||||||_ ... || |'. .M |||-| | | .. f.||;||| _|..|.||||||=ts || ff."; |. .. | ., . | ., .||.. ||| I . ::Lllwi ;?I'lå-Ml [|G-|||. ?. | &" ;uäé WW; ||" :*?Kw !. ”| | .' 9 | ||! . | ' || Juul- _||| n' n' i" . . "'.. .-- "'_'. . _||"-- '. ' " .. %M'Wå'

' . |' || init-35 'l.'.'|'| .- ..|".'-'... .. | ||... 1|||||h KMJ!" *w' |Qr' l |...

km. '?

. . | ”L .H.?" .."|n..'_”.| | |'.| '|'||'||'||..'|-I|I|| '-|

._.' .. :;å .' . _ .. W " ||| .

' ' "klh|:'lr.'lé'—'.l' | 3... .|..|' .fr-f.-.

= |.

. .. ' '....

Hauho! 'f "n' '.. u||.||l .. || |||||.'_||5

.:... 'i'.?” " ["ni"'|-'.'.||||'||'.|||'.'|1;.|F'”l

ill.. .!

"..,? .| II..åå'."-I=I'ås.'.t|ål " i

»" ':...i" ååå" '

Till statsrådet och chefen för civildepartementet

Genom beslut den 11 april 1991 bemyndigade dåvarande regeringen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om lotterier m.m. att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med högst åtta ledamöter, sakkunniga och experter med uppdrag att se över lotterilagstiftningen. Genom beslut den 13 juni 1991 utvidgades antalet ledamöter till högst nio och förordnades att kommittén bör avsluta sitt arbete före utgången av september 1992.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 11 april 1991 och den 13 juni 1991 som ledamöter försäkringstjänstemannen Christer Lindström, tillika ordförande, riksdagsledamoten Stig Bertilsson, f riksdagsledamoten Alexander Chrisopoulos, riksdagsledamoten Stina Gustavsson, riksdagsledamoten Åke Gustavsson, riksdagsledamoten Anders Nilsson, f riksdagsledamoten Sylvia Pettersson, f riksdagsledamoten Kjell-Arne Welin och adjunkten Lennart Rundqvist.

Som sakkunniga förordnades departementssekreterarna Anita Bergenstråhle-Lind, Tomas Johansson och Bo Netz. Som experter förordnades avdelningsdirektören Torsten Fagerlund, länskronodirektören Kjell Glennert, chefsjuristen Sture Hermansson och kommunsekreteraren Gunnel Månsson.

Genom beslut den 19 december 1991 entledigades ordföranden Christer Lindström och förordnades som ledamot och tillika ny ordförande riksdags- ledamoten Rose-Marie Frebran. Samtidigt entledigades ledamoten Lennart Rundqvist och förordnades som ledamot direktören Hans Birger Ekström samt som expert hovrättsassesorn Hugo Melander.

SOU 19922130

Genom beslut den 14 januari 1992 entledigades ledamoten Alexander Chrisopoulos och förordnades som ledamot lanthandlaren Jan-Olof Karlsson. Genom beslut den 26 mars 1992 förordnades att kommittén bör avsluta sitt arbete före utgången av november månad 1992. Genom beslut den 5 maj 1992 förordnades som expert kanslirådet Kent Ivarsson.

Till utredningens sekreterare förordnades fr.o.m. den 15 maj 1991 förbundsjurist- en Thomas Hallgren och fr.o.m. den första januari t.o.m den 31 mars 1992

jur. kand. Torbjörn Borg. I sekretariatet har även assistenten Anita Olsson arbetat. Utredningen har antagit namnet lotteriutredningen. Utredningen har publicerat delrapporten Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst? SOU 199233. En sammanfattning av denna finns i bilaga 2.

Lotteriutredningens arbete överlämnar härmed sitt huvudbetänkande med titeln

Vinna eller försvinna? Folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden.

Rose-Marie Frebran

Stig Bertilsson Hans Birger Ekström Stina Gustavsson Åke Gustavsson Jan-Olof Karlsson Anders Nilsson Sylvia Pettersson Kjell-Arne Welin

/Thomas Hallgren

SOU 1992: 130

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING

FÖRFATI'NINGSFÖRSLAG

1. Förslag till Lotterilag

2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1972:820) om skatt på spel 3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt 1. Inledning

1.1 Direktiven

1.1.1 Uppdraget

1.1.2 Avgränsning av uppdraget

1.2 Arbetets bedrivande

1.3 Lotterier och spel som samhällsfenomen 1.3.1 Människan har alltid intresserat sig för spel

1.3.2 Behövs lotterier och spel?

1.3.3 Etik, moral och samhällsnytta

1.4 Historik

1.4.1 Tiden före 1939 års lotteriförordning

1.4.2 Lotteriförordningen

1.4.3 Lotterilagen

SOU 1992:130

17

47 63 64

65

65 65 66 67 68 68 72 73 74 74 77 8 1

1.4.4 Särskilt om kasinospelsverksamhet 86 2. Gällande rätt 97 2.1 I.,otterilagstiftningens huvudsakliga utformning 97 2.1.1 Rättskälloma 97 2.1.2 Ramlagskaraktären 98 2.1.3 Regleringens syften 98 2.1.4 Tillståndskravet 100 2.1.5 Myndighetsutövning 100 2.1.6 Handläggning av lotteriärenden 101 2.1.7 Delegering 101 2.2 Definitionsfrågor 102 2.2.1 Lotteribegreppet 102 2.2.2 Kedjebrevsspel 103 2.2.3 Egentliga lotterier 104 2.2.4 Traditionella lotterier 104 2.2.5 Tillståndslotterier 104 2.2.6 Registreringslotterier 105 2.2.7 Stimulanslotterier 105 2.2.8 Reklamlotterier 105 2.2.9 Frisektorslotterier 105 2.2.10 Förhandsdragning/efterhandsdragning 106 2.2.11 Vadhållning 106 2.2.12 Kasinospel 107 2.2.13 Bingospel 107 2.2.14 Automatspel 108 2.2.15 Folkrörelsebegreppet 110 2.3 Förutsättningar för tillstånd eller registrering 112 2.3.1 Lotteri om pengar eller pengars värde 112 2.3.2 Inom landet 113 2.3.3 För allmänheten 114

SOU 1992:130

2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.3.7 2.3.8 2.3.9 2.3.10 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.5 2.5.1 2.5.2 2.5.3 2.6 2.7 2.7.1 2.7.2 2.7.3 2.7.4 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 2.13.1 2.132 2.133 2.14 2.15

Förvärvssyfte

Från allmän synpunkt lämpligt sätt Föreståndare

Kontrollanter

Skälig avkastning Vinståterbetalning Tillstånd av regeringen

Tillståndsgivning för Folkrörelsernas lotterier och spel

Lotterilagens urvalskriterier Tillståndsgivning för egentliga lotterier

Registrering av föreningar som avser att bedriva lotterier

Tillståndsgivning för bingospel Tillståndsgivning för kommersiella spel Spel på varuautomater Roulettspel och tärningsspel Kortspel Tillståndsgivningens orga Den fria sektorn Gemensamma bestämme Den fria sektorn (17 &) Den fria sektorn (17a &) Den fria sektorn (17b 5)

Lotterier och spel i närradio och kabeltelevision Massmedielotterier Överklagandebestämmels Tillsyn och kontroll Avgifter Ansvarsbestämmelser BrottsbalkenLotterilagenSkattebrottslagen Främjandereglerna Skattebestämmelser

nisation

lser

er

SOU 1992:130

115 115 116 116 117 118 119 119 119 124 124 126 129 129 130 132 133 135 135 136 137 138 138 139 140 140 141 142 142 144 144 145 145

2.15.1 2.152 2.153 2.15.4 2.15.5

3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.2.1 3.2.2

3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.3

3.3.1 3.3.2 3.4

3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.4.6 3.5

3.6

botteriskattelagen

Lagen om skatt på spel Lagen om statlig inkomstskatt Kommunalskattelagen

Mervärdeskattelagen

Folkrörelsernas behov av ökade intäkter av

lotterier och spel

Avgränsningar Folkrörelsernas egentliga verksamhet Folkrörelsernas egentliga intäktskällor Självfinansiering

Folkrörelsernas intäkter av lotterier och spel Lotteriernas ekonomiska betydelse i förhållanden till andra intäktskällor

Medlemsavgifter Sponsring

Biljettförsäljning, näringsverksamhet m.m. Samhällets bidragsformer

Statsbidrag Bidrag från kommuner och landsting Folkrörelsernas kostnader Kostnadsfördelningen Lokaler, planhyror m.m. Personalkostnader

Portokostnader Ökat samhällsansvar

Effekter av skatteomläggningen Sammanställning av egentliga intäkter och kostnader Slutsatser beträffande intäktsbehovet

SOU 1992:130

145 146 147 148 148

149

149 149 151 151 151

154 156 157 158 159 159 162 163 163 164 165 166 167 167 167 168

4.1

4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4

4.1.5 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4 4.5 4.6

5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6 5.3

Folkrörelsernas andel av den svenska

lotteri- och spelmarknaden

Den svenska lotteri - och spelmarknaden Kartläggningen

Omfattningen

Översikt av marknadsutvecklingen 1970-1991 Utvecklingen för folkrörelsernas lotterier och spel 1989-1991

Rikslotteriet BingoLotto Konkurrensen på lotteri- och spelmarknaden

Lotteri- och spelmarknadens aktörer Folkrörelserna

De statliga spelbolagen och ATG Kommersiella spelanordnare

Serviceföretagen Den illegala spelmarknaden Svenskarnas utlägg på utländska lotterier och spel Orsaker till folkrörelsernas minskade andel

Internationella jämförelser

Omfattningen

Reglering och uppdelning av lotteri- och spelmarknaden

Motiv för reglering Traditionella lotterier, lotto och tips Vadhållning på hästar

Kasinospel Spelautomater

Bingo m.m. EG-länderna

SOU 1992:130

171

171 171 172 174

175 176 177 178 178 180 182 183 184 185 185

187

187 188 188 188 189 190 190 191 191

5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.5 5.3.6 5.3.7 5.3.8 5.3.9 5.3.10 5.3.11 5.3.12 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.9.1 5.9.2 5.9.3 5.10 5.11

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Belgien

Danmark

Frankrike

Tyskland

Grekland

Irland

Italien

Luxemburg Nederländerna

Portugal Spanien Storbritannien

Finland

Norge

USA

Kanada

Australien Harmonisering inom EG Romfördraget EG—kommissionens aktiviteter EG-anpassning Internationell konkurrens

Utvecklingstendenser

Lotteri och spelteknik

Den tekniska utvecklingen Spelautomater Videospelsautomater Videolotterier

Aktiva kort (smart card) Bostaden som spelplats

SOU 1992:130

191 192 194 195 197 198 199 201 201 202 203 203 205 208 209 210 210 211 211 212 213 213 214

215

215 216 216 217 222

231

7. Forskning om spelberoende 233 7.1 Det totala utbudet 233 7.1.1 Nettoförbrukningen av lotterier och spel 233 7.1.2 Genomsnittskonsumtionen 234 7.1.3 Sambandet mellan konjunktur och spelande 234 7.2 Forskning om spelberoende 236 7.2.1 Vad är spelberoende? 236 7.2.2 Jämförelser mellan spelberoende och alkoholberoende 239 7.2.3 Hur många spelberoende finns det? 241 7.2.4 Spelberoendets sociala konsekvenser 241 7.2.5 Vilka spelformer skapar mest spelberoende? 242 7.2.6 Olika slags spelare 242 8. Utvärdering av 1989 års ändringar

i lotterilagstiltningen 245 8.1 Kartläggningen 245 8.2 Utfallet för folkrörelserna 246 8.3 Kommunernas hantering av lotteriärenden 250 8.4 Lotterinämnden 250 8.5 Avgifter 250

SOU 1992:130

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

9.1

9.2

9.3

9.4

9.5

9.6

9.7

10.

10.1 10.2

10.3 10.4 10.5 10.6

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

Lotteri— och spelmarknaden bör alltjämt i princip vara förbehållen folkrörelserna och staten Samhället bör alltjämt utöva en effektiv tillsyn och kontroll över lotteri- och spelmarknaden Folkrörelserna bör ges ökade möjligheter att finansiera sin verksamhet med intäkter av egna lotterier och spel Folkrörelselotterierna bör ges möjlighet att anordna attraktivare traditionella lotterier med en större andel penningvinster

Folkrörelserna bör tillåtas anordna nya spel inom ramen för ett folkrörelsedominerat spelföretag Vissa regler som försvårar utvecklandet av befintliga lotterier och spel bör slopas

Samarbetsformer mellan folkrörelserna och statens

spelföretag bör underlättas

Den nya lotterilagstittningens utformning

Den lagtekniska utformningen

Lotterier och spel som förutsätter att bostaden eller arbetsplatsen används som spelplats förbjuds Traditionella lotterier

Bingospel Automatspel

Den fria sektorn

SOU 1992:130

251

251

251

251

252

254

255

258

259

261

261

262 263 264 265 266

10.7 10.8

10.9

10.10 10.11 10.12

10.13 10.14 10.15 10.151 10152

11.

Tillståndsgivningens organisation

Tillståndshavare för restaurangkasinospel och

spel på varuspelsautomater

Den centrala tillsynsfunktionen förstärks Överklagandebestämmelser

Avgifter Bingoskatten och momsen på servicetjänster avseende folkrörelsernas lotterier avskaffas.

Lotterier i radio och TV

Reklamlotterier

Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag leder inte till ökad spelberoende Utredningens förslag kan leda till att statens intäkter ökar långsammare

Specialmotivering

SÄRSKILT YTTRANDE

BILAGOR

Bilaga 1 Bilaga 2

Bilaga 3 Bilaga 4 Bilaga 5

Kommittédirektiv (Dir 1991:22) Sammanfattningen ur delrapporten SOU 1992:33, KasinospeLrver/csamhet i folkrörelsernas tjänst? Lotterier och spel 1989 — 91, SCB

Spel-Sverige i siffror 1970 - 1991, SCB Spel-Sverige och konjunkturen, SCB

SOU 1992:130

15 267

268 269 271 271

272 273 274 275 275

276

277

287

295

299 307 337 369

Bilaga 6 Statens stöd till allmännyttiga ideella organisationer, Statskontoret . 379

Bilaga 7 Spel på värdeautomater och skicklighetsautomater, Organisationsförslag - Kostnads— och intäktsanalys 393

SOU 1992:130

SAMMANFATTNING

BAKGRUND

]. Uppdraget

Vårt uppdrag har varit att undersöka, i vad mån folkrörelserna i högre grad än för närvarande kan finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel och i vad mån det ur kontrollsynpunkt är möjligt att förenkla eller avreglera vissa lotteriformer. Översynen bör leda till förslag om ändringar som gör att lagstiftningen blir enklare att förstå, överblicka och tillämpa.

I uppdraget har ingått att särskilt undersöka om lotteriintäkterna kan öka genom att folkrörelserna i högre grad än för närvarande ges möjligheter att använda sig av modern lättkontrollerad teknik och att öppna ytterligare möjligheter till

lotterier med penningvinster.

Till uppdraget har hört att utvärdera de ändringar i bl.a. lotterilagen som trädde i kraft den 1 januari 1989 och i samband därmed redovisa folkrörelselotteriernas utveckling jämfört med de statliga lotteriernas utveckling. Det har även stått kommittén fritt att utöver vad som direkt angetts i direktiven utreda och lägga fram förslag till andra åtgärder som positivt kan påverka folkrörelsernas möjligheter att skaffa sig intäkter genom lotterier och spel.

SOU 1992:130

18 2. Gällande rätt

Regler om lotterier finns i lotterilagen (1982:1011) och lotteriförordningen (1982:1012). Reglernas syfte är främst att säkerställa att lotterier inte anordnas för obehöriga ändamål och att behållningen av lotterierna kommer de avsedda ändamålen tillgodo i tillräcklig omfattning. Konsumentintresset är principiellt underordnat ändamålen men vissa minimikrav måste upprätthållas när det gäller insatsernas storlek, vinsternas storlek, antal och kvalitet samt fördelningen av vinsterna. Lagstiftningen skall också försöka motverka att lotterier och spel orsakar för stora sociala skadeverkningar.

I princip skall behållningen av lotterier och spel tillfalla det allmänna eller allmännyttiga ändamål. Kommersiella intressen tillåts dock inom t.ex. restaurang- kasinoverksamhet samt marknads- och tivolinöjen.

Liksom i den gamla lotteriförordningen (1939z207) är utgångspunkten att lotterier och spel för allmänheten inte får anordnas utan tillstånd av myndighet. Tillstånd kan beviljas av kommunerna, länsstyrelserna, Lotterinämnden och regeringen.

Tillstånd till anordnande av egentliga lotterier och bingospel förutsätter som regel att sökanden är en svensk juridisk person som är en ideell förening. Föreningen måste i sin verksamhet främja ett allmännyttigt ändamål och inte vägra någon inträde som medlem om det inte finns särskilda skäl för det. Det finns inte något krav på att föreningen måste ingå i en folkrörelse men tillstånd bör inte ges till föreningar som bedriver en verksamhet som uppenbart står i strid med det demokratiska statsskickets grundidéer.

Tillstånd till lotterier med penningvinster kan endast ges i begränsad omfattning. För lokala och regionala egentliga lotterier får vinst som utgörs av pengar uppgå till högst 500 kronor. Rikslotterier får inte ha några penningvinster alls. För bingospel är det som regel tillåtet med penningvinster uppgående till ett basbelopp. Om det föreligger särskilda skäl får tillståndsmyndigheten medge att värdet av en vinst får uppgå till tre basbelopp.

SOU 1992:130

Lokala allmännyttiga ideella föreningar har möjlighet att utan tillstånd men efter en registrering anordna lotterier om de sammanlagda insatserna under en treårsperiod uppgår till högst 300 000 kronor.

Vissa lotterier, s.k. frisektorslotterier, får anordnas utan vare sig tillstånd eller registrering. Lotteriet skall i sådant fall vara anordnat i samband med en offentlig tillställning eller sammankomst. Exempel på frisektorslotterier är . marknads- och tivolinöjen inom en nöjespark eller ett tivoli, men också lotterier i samband med en tävling eller annat arrangemang som en allmännyttig ideell förening anordnar eller deltar i. Vidare får massmedielotterier anordnas utan tillstånd.

Vissa lotteriformer är uttryckligen förbjudna i lotterilagen. Tillstånd kan således inte i något fall ges till kedjebrevsspel och spel på utbetalningsautomater inom landet. Lotterier som anordnas utomlands får inte marknadsföras i Sverige.

Lotterilagen gäller för alla spelanordnare, alltså även för de statliga spelbolagen och ATG. Regeringen kan emellertid ge särskilt tillstånd till lotteri om pengar eller pengars värde i andra fall eller i annan ordning än som anges i lagen. De statliga spelbolagens och ATG:s tillstånd (koncessioner) bygger på denna undantagsbestämmelse. Klassiskt kasinospel med internationella regler ryms inte inom lagen, men regeringen kan med stöd av undantagsbestämmelsen ge tillstånd till sådan verksamhet.

Lotterinämnden utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av lotterilagen. Tillsyn över de lotterier som anordnas efter särskilt tillstånd av regeringen utövas

av de myndigheter som regeringen bestämmer.

3. Folloörelsemas behov av ökade intäkter av lotterier och spel

Folkrörelsernas verksamhet bygger till största delen på att hundratusentals människor frivilligt utför oavlönat arbete som ledare och funktionärer. Det

SOU 1992:130

ekonomiska värdet av dessa arbetsinsatser överstiger sannolikt summan av alla de intäkter som erhålles genom egna aktiviteter och stöd från samhället. Det oavlönade arbetet är främst inriktat på organisationernas egentliga verksamhet men åtskillig energi åtgår till att skapa intäkter för att användas i den egentliga

verksamheten.

Sedan årtionden utgör olika former av bidrag från staten, kommunerna och landstingen ryggraden i folkrörelsernas ekonomi. Bidragen kompletteras därutöver med intäkter av lotterier och spel. I dagsläget uppgår intäkterna av lotterier och spel till omkring 900 miljoner kronor eller cirka 18 procent av de samlade intäkterna. Vissa folkrörelser kan tillföras intäkter av näringsverksamhet, biljettintäkter, reklamintäkter och sponsring. Dessa intäktskällor är ofta osäkra och kan endast delvis användas för den egentliga verksamheten.

Statsbidragen till folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet har enligt Statskontoret ökat med i genomsnitt 29 procent mellan 1989 och 1991. Detta innebär att det även skett en viss real ökning av bidragen till vissa folkrörelser. Bidragen från kommuner och landsting har under samma tid ökat betydligt

långsammare och realt sett varit i stort sett oförändrade.

Sammantaget har folkrörelsernas intäkter inte ökat tillräckligt för att ge kompensation för ökade momskostnader till följd av skattereformen, ökade lokalkostnader, ökade portokostnader m.m.

Utredningen bedömer att även om folkrörelserna genomför omfattande besparingsprogram och drar ned på sina verksamhetsambitioner kommer intäkter av lotterier och spel att behöva öka väsentligt i framtiden.

Folkrörelsernas intäkter av lotterier och spel är små i förhållande till statens motsvarande intäkter. Enligt Statistiska centralbyrån har nettointäkterna minskat på grund av ökade kostnader för att anordna lotterier och spel.

Statens intäkter från de statliga spelbolagen och ATG uppgick 1991 till cirka 4,1

SOU 1992:130

miljarder kronor. Intäkterna bestod av lotterivinstskatt, totalisatorskatt1 och utdelning från de helägda företagen Tipstjänst och Penninglotteriet. Jämfört med 1970 ökade intäkterna med 750 %. Med hänsyn till inflationen har statens intäkter ökat med 50 % under perioden 1970 - 1991.

Staten får dessutom intäkter i form av spelskatt med ca 100 miljoner kronor per år (bingo och restaurangkasino), inkomstskatt från konsult, service och spelföretag

samt mervärdeskatt.

4. FolloöreLrernas andel av den svenska lotteri - och spelmar/ataden

Utredningen har i samarbete med Lotterinämnden och Statistiska centralbyrån kartlagt den svenska lotteri och spelmarknaden. Den legala lotteri och spel- marknaden uppgår totalt till ca 20,3 miljarder kronor. Folkrörelsernas andel har minskat successivt mellan åren 1970 och 1991. Statens andel har ökat från ca 61 % (1,5 miljarder kronor) till ca 80 % (16 miljarder kronor). Folkrörelsernas andel har sjunkit från ca 31 % (800 miljoner kronor) till ca 17 % (3,5 miljarder kronor). I fasta priser har omsättningen för statliga lotterier och ATG ökat med 100 % samtidigt som omsättningen för folkrörelsernas lotterier ökat med endast 3 %.

5. Internationella jämförelser

Organiserade lotterier och spel förekommer i nästan alla länder på jorden. Verksamheten kan beräknas omsätta flera tusentals miljarder kronor per år. Bara i Europa omsätts omkring 500 miljarder kronor. Inom den gemensamma marknadens tolv länder är marknaden för lotterier och spel större än data - och kontorsvarumarknaden. Enligt en rapport från EG-kommissionen, som avser förhållandena år 1989, omsatte traditionella lotterier, lotto och tips 122 miljarder

1Lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster och lagen (1984:351) om totalisatorskatt har från och med den 1 januari 1992 upphävts och ersatts med lagen (1991:1482) om lotteriskatt.

SOU 1992:130

kronor (36 %), Hästkapplöpningar och annan vadhållning 106 miljarder kronor (31 %), kasinospel 57 miljarder kronor (16,7 %), spelautomater 38 miljarder kronor (11,2 %) och bingospel 16 miljarder kronor (4,85 %).

I de flesta EG-länderna används intäkterna från traditionella lotterier, lotto och tips för välgörande och allmännyttiga ändamål. Oftast är det staten eller statligt ägda företag som bedriver verksamheten. I tio medlemsländer är förenings- lotterier tillåtna.

Motsvarighet till våra rikslotterier finns i Danmark, Tyskland, Nederländerna och Spanien. I Danmark, Finland och Norge öronmärks större delen av de statliga spelföretagens intäkter för välgörande, kulturella, idrottsliga och andra allmän- nyttiga ändamål.

I Finland och på Åland har folkrörelserna (frivilligorganisationerna) genom s.k. penningautomatföreningar ensamrätt till kasinospel och spel på penningautomater.

Idag finns ingen enhetlig reglering av lotterier och spel inom EG. Samtliga medlemsländer har uttalat att spelverksamheten alltjämt bör vara reglerad i nationell lagstiftning. Även om verksamheten i vissa avseenden kan jämföras med t.ex. bank- och försäkringsväsendet anser man det vara viktigt att kunna kontrollera spelets omfattning och vad överskottet används till. Romfördragets principer om fri rörlighet för kapital och tjänster anses av regeringsföreträdare inte vara tillämpliga inom en verksamhet som har till syfte att tillföra medel till det allmänna eller allmännyttiga ändamål och dessutom är en fråga om "public order" som faller utanför fördraget. EG-kommissionen har tidigare övervägt en harmonisering i liberaliserande riktning. Det tycks nu stå klart att kommissionen inte kommer att utfärda direktiv i ämnet. Det kan dock inte uteslutas att saken kommer i ett annat läge om EG-domstolen prövar bl.a. brittiska postverkets vägran att befordra reklamförsändelser för tyska Klassenlotteriet.

SOU 1992:130

23 6. Lotteri- och speltekniken

Den moderna spelindustrin har genomgått en snabb teknisk utveckling. På marknaden finns idag en rad produkter som medfört ett säkrare och snabbare spel. Införandet av on-line baserade spelterminaler har inneburit väsentligt minskade personalkostnader samtidigt som omsättningen kunnat öka. Datateknik- ens utveckling har medfört att det blivit möjligt att placera ut små datorer i hushållen som kan användas för spel. Det svenska företaget Teleguide räknar med att en miljon svenska hushåll kommer att ha tillgång till en sådan anordning före år 2000.

Den snabba tekniska utvecklingen har paradoxalt nog medfört att det både är lättare och svårare att utöva en effektiv tillsyn och kontroll över spelverksam— heten. Det har blivit lättare såtillvida att manipulering inom ramen för givna tillstånd kan förhindras genom on-line tekniken. Det har å andra sidan blivit svårare att förhindra rent illegala spel genom telekommunikationstekniken.

7. Forskning om spelberoende

Svenskarna lägger i genomsnitt ut c:a 2,8 procent av sin disponibla inkomst på spel. Om man tar hänsyn till vinståterbetalningen blir den genomsnittliga nettoförbrukningen c:a 1,4 procent av den disponibla inkomsten. Trots att den totala marknaden ökat har inte de enskilda hushållens utlägg för lotterier och spel ökat i förhållande till deras disponibla inkomster mellan åren 1970 och 1991. Detta tyder på att den genomsnittlige konsumenten inte spelar för mer än vad

han anser sig ha råd till.

I Sverige är forskning om spelberoende i sin linda. Det saknas därför vetenskap- liga belägg för omfattningen av spelberoendet i vårt land. Undersökningar i USA, Kanada och Australien har visat att mellan 0,25 och fyra procent av befolkningen kan karakteriseras som spelberoende. Den tyska välgörenhetsorganisationen Caritas beräknade att det fanns omkring 160 000 tyskar som behövde rådgivning

SOU 1992:130

och behandling mot sitt spelberoende 1989. Översatt till svenska förhållanden skulle detta innebära att omkring 23 000 svenskar (0,3 %) skulle vara i behov av rådgivning för spelberoende och/eller behandling. Enligt beräkningar som utförts av sociologiska institutionen vid Stockholms universitet på grundval av en kartläggning av spelberoende i Stockholms län kan antalet spelberoende enligt DSM-III-R uppskattas till 1900 för hela riket.

8. Utvärdering av 1989 års ändringar i lotter-[lagstiftningen

Utredningen har mot bakgrund av uppdraget att utvärdera de ändringar i lotterilagen som trädde i kraft den 1 januari 1989 och att redovisa folkrörelse- lotteriernas utveckling efter de senaste lagändringarna genomfört enkätundersök- ningar i samarbete med Lotterinämnden och Statistiska centralbyrån. Uppgifter har inhämtats från de statliga spelföretagen och ATG, kommuner, länsstyrelser, tillverkare och importörer av lotter samt åklagarmyndigheter och polismyndig-

heter.

Undersökningen visar att lotteri- och spelmarknaden efter en kraftig volymtillväxt under sjuttio och åttiotalen nu har stagnerat. Folkrörelsernas andel av marknaden har, som ovan redovisats, minskat betydligt. Mellan åren 1989 och 1991 har försäljningen av traditionella folkrörelselotter ökat med omkring 20 procent i löpande priser. Med hänsyn till inflationen innebär detta en real minskning med en procent. Nettobehållningen har till följd av ökade kostnader minskat med omkring nio procent i fasta priser.

Utvecklingen för rikslotterierna är belysande. Mellan 1989 och 1991 ökade den beviljade omslutningen med ca 50 procent i löpande priser. Den till Lotteri- nämnden redovisade verkliga försäljningen ökade med ca 26 procent. Netto- behållningen var oförändrad under perioden och minskade därför med ca 17 procent i fasta priser.

SOU 1992:130

År 1989 1990 1991 Tillstånd, milj. kr 631 709 946 Försäljning, milj. kr 551 538 696 Netto,milj. kr 200 157 202 Netto i % 36 29 28

Källa: Lotterinämnden

Mellan 1989 och 1991 har bingospelet ökat omsättningen med omkring 28 procent i löpande priser. Detta innebär en real ökning med ca sex procent. Även för denna spelform har dock nettobehållningen minskat.

Utredningen konstaterar att 1989 års lagändringar inte har medfört att folkrörelsernas nettointäkter av lotterier och spel kunnat öka.

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

9. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

9.1 Lotteri- och spelmarknaden bör alltjämt i princip vara förbehållen folkrörel-

serna och staten

Utredningen anser att den nuvarande grundläggande principen om att lotteri- och spelmarknaden skall vara förbehållen folkrörelserna och staten alltjämt skall gälla. Marknaden bör vara reglerad och uppdelad mellan anordnare som tillgodoser allmännyttiga ändamål eller det allmänna. Endast i undantagsfall kan accepteras att allmänhetens spelbenägenhet används för att gynna privata vinstintressen. Kommersiella intressen kan tolereras inom vissa väl avgränsade områden som t.ex. restaurangkasino och marknads- och tivolinöjen. Kommersiella serviceföretag som biträder lotteri - och spelanordnare är ofta nödvändiga för att verksamheten

skall kunna genomföras.

SOU 1992:130

9.2 Samhället bör alltjämt utöva en effektiv tillsyn och kontroll över lotteri— och spelmarknaden

Lotteri- och spelverksamhet fordrar liksom bank och försäkringsverksamhet en noggrann tillsyn och kontroll. Förklaringen till detta är helt enkelt de stora penningsummor som omsätts i verksamheten. Såväl den egna personalen som kunderna utsätts ofta för frestelser. En effektiv tillsyn och kontroll är nödvändig både för att skydda verksamheten mot förluster och för att bevara allmänhetens förtroende för marknaden som sådan. De aktörer som verkar på lotteri- och spelmarknaden måste därför finna sig i vissa begränsningar av handlingsutrymmet.

Lotteri- och spelmarknadens ökade omfattning har i sig ökat behovet av en tillsyn och kontroll. Utredningens förslag i liberaliserande riktning får inte innebära att samhället förlorar sina möjligheter att gripa in mot oseriösa marknadsaktörer. Den moderna datateknikens "aktiva kort" gör det möjligt att delta i on-linespel som anordnas utomlands eller av inhemska företag eller privatpersoner som inte uppfyller kraven för tillstånd. Bostaden och arbetsplatsen kan komma att förvandlas till okontrollerade Spelplatser med sociala skador som följd. De legala spelanordnarna riskerar dessutom att bli utsatta för otillbörlig

konkurrens.

Utredningens förslag innebär i flera avseenden skärpningar av kraven på hur lotterier och spel skall anordnas. En uppstramning av lotterilagstiftningen utgör i viss mån en anpassning till de regelverk som är förhärskande bl.a. i Storbritan- nien och USA. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att balansera vidgade intäktsmöjligheter med ökade möjligheter för samhället att gripa in där det behövs.

9.3 Follaörelsema bör ges ökade möjligheter att finansiera sin verksamhet med

intäkter av egna lotterier och spel

Folkrörelsernas verksamhet har varit betydelsefull för demokratin och den

SOU 1992:130

moderna välfärdsstatens utveckling. De ideella organisationerna kommer av allt att döma spela en Viktig samhällsnyttig roll även i framtiden. Människor sluter sig samman i föreningar för att lösa gemensamma frågor och odla sina intressen. Barn och ungdom får inom folkrörelsernas ram en vettig sysselsättning och en ovärderlig skolning i demokratins arbetsformer. I många fall kan föreningsdriven verksamhet vara ett viktigt komplement till det offentliga huvudmannaskapet.

Utredningen anser att olika former av stöd från staten, landstingen och kommunerna är betydelsefullt för att finansiera folkrörelsernas verksamhet. Krympningen av den offentliga sektorn kan dock påverka utrymmet för direkta bidrag till folkrörelserna. Intäkter från reklam och sponsring, som minskat som en följd av lågkonjunkturen, kan inte ersätta ett eventuellt bortfall från den

offentliga sektorn.

Folkrörelserna måste därför i högre utsträckning än för närvarande förlita sig på alternativa finansieringsformer såsom lotterier och spel. Ökade intäkter av lotterier och spel kan åstadkommas enligt följande: * förutsättningarna för att anordna attraktivare traditionella lotterier förbättras genom att folkrörelserna ges möjlighet att anordna lotterier med

en större andel penningvinster

* nya spelformer tillåts inom ramen för ett folkrörelsedominerat

spelföretag

* reglerna förenklas så att det blir möjligt att göra befintliga spel

attraktivare och minska kostnaderna * bingoskatten slopas * samarbetsformer med statliga spelföretag underlättas

Utredningen anser i likhet med 1972 års och 1987 års lotteriutredningar att det

SOU 1992:130

är otillfredsställande att de statliga spelföretagens och ATG:s lotterier har brett ut sig på bekostnad av de ideella organisationernas spel. Denna utveckling måste nu brytas genom att folkrörelserna i första hand ges större utrymme och bättre förutsättningar för Självfinansiering genom egen lotteri - och spelverksamhet.

Ökade möjligheter till Självfinansiering medför inte endast ökade intäkter utan också ett minskat bidragsberoende och ett ökat utrymme för det enskilda initiativet i samhället. Statlig företagsamhet på lotteriområdet kan motiveras med behovet av en effektiv samhällskontroll av verksamheten. Det finns dock inget som tyder på att folkrörelsernas verksamhet skulle vara mindre effektiv än den

statliga om särbehandlingen minskade.

De statliga företagens och ATG:s dominerande ställning på spelmarknaden kommer sannolikt att bestå under överskådlig tid även om förslag i liberaliser- ande riktning genomförs. Det finns därför ett behov av att fördjupa det samarbete mellan folkrörelserna och spelföretagen som redan äger rum. Samarbetet kan bl.a. bestå i gemensam teknik - och produktutveckling,

samutnyttjande av on-line terminaler m.m.

9.4 Folkrörelselotterierna bör ges möjlighet att anordna attraktivare traditionella

lotterier med en större andel penningvinster

I konkurrensen med det stora utbudet av statliga lotterier kommer folkrörelsernas lotterier oftast till korta. De begränsade möjligheterna att anordna lotterier med penningvinster har av ett flertal folkrörelser angetts vara huvudorsaken till att det blivit allt svårare att få avsättning för egna lotterier. Anledningen till detta kan vara ett ändrat konsumtionsmönster hos den lottköpande allmänheten. Allt färre konsumenter köper lotter endast av det skälet att de vill stödja en viss förening eller en viss verksamhet. Möjligheten att vinna en vara eller ett presentkort upplevs ofta som mindre lockande av konsumenterna. Varor som inte behövs eller passar den enskildes krav kan undvaras. Presentkort ger visserligen större valfrihet att handla varor i en viss butik eller butikskedja men en möjlighet att

SOU 1992:130

t.ex. betala av skulder skulle för många motsvara ett mera angeläget behov. En

vinst i form av pengar ger frihet att använda vinsten där den bäst behövs.

För lotterianordnaren har varuvinster den fördelen att inköpsrabatter bidrar till lotteriets lönsamhet genom att vinstvärdet i allmänhet är högre än inköpsvärdet. Marknadsföringen av lotteriet kan också underlättas om den fokuseras till verkligt attraktiva vinster som t.ex. "drömbilen" och "drömresan". På senare år har dock kostnaderna för hanteringen och distributionen av varuvinster ökat betydligt genom allt större personal-, frakt- och portokostnader.

Utredningen föreslår att folkrörelserna i större utsträckning än för närvarande ges möjlighet att anordna traditionella lotterier med en större andel penningvinster i vinstplanerna. För de som önskar kvarstår givetvis möjligheten att endast erbjuda varuvinster.

Utredningen anser att andelen penningvinster i folkrörelsernas lotterier inte får vara så stor att förutsättningarna för nuvarande marknadsuppdelning blir väsentligt ändrade. En fullständig frihet kan vara svårförenlig med nuvarande regler om skattebefrielse för folkrörelsernas traditionella lotterier. Om lotteri- skattelagen skulle vara tillämplig skulle omsättningen behöva öka markant för att inte nettobehållningen skall minska. Utredningen anser att en sådan omsättnings- ökning är osannolik endast till följd av att penningvinsterna släpps fria.

9.5. Folkrörelserna bör tillåtas anordna nya spel inom ramen för ett folkrörelse- dominerat spelföretag

Även om penningvinster tillåts i högre utsträckning än för närvarande gör utredningen den bedömningen att de statligt dominerade spelbolagen alltjämt kommer att ha ett försteg på lotterimarknaden. Decennier av upparbetad kompetens, inarbetade produkter, lyhördhet för marknadssignaler och inte minst en väl fungerande försäljningsorganisation gör att marknaden för traditionella

lotterier inte kommer att undergå några dramatiska förändringar till folkrörelser-

SOU 1992:130

nas fromma.

Utredningen anser att folkrörelsernas intäkter av egna lotterier och spel inte kan öka väsentligt med mindre än att folkrörelserna ges förutsättningar att introdu- cera nya spelformer som i större utsträckning motsvarar konsumenternas ändrade

spelvanor och önskemål.

Utredningen har i delrapporten "Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst ?" SOU 1992:33 lämnat en utförlig redogörelse för hur en svensk kasinospelsverk- samhet skulle kunna utformas. En sammanfattning av utredningens överväganden

i denna fråga och en organisationsskiss finns i bilaga 2.

I rapporten övervägs bl.a. att det bildas en fristående stiftelse där folkrörelserna och staten finns representerade i styrelsen. Stiftelsen skall ha till ändamål att främja folkrörelsernas lokala barn- och ungdomsverksamhet genom att fördela överskottet från ett av stiftelsen majoritetsägt spelföretag.

Med hänsyn till att regeringen valt att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå regler för en eventuell svensk kasinospelsverksamhet avstår utred- ningen från vidare överväganden och förslag om sådan spelverksamhet.

De nya spelformer som då kan komma i fråga är olika former av automatspel som idag är förbjudna i Sverige. Med hänsyn till den debatt och opinion som föregick 1979 års förbud mot utbetalningsautomater är utredningen inte beredd att föreslå ett generellt upphävande av förbudet mot utbetalningsautomater. Den nuvarande utformningen av förbudet har dock gjort det omöjligt för folkrörelser- na att utnyttja sig av modern lättkontrollerad teknik för försäljning av sina lotteriprodukter. Den nuvarande regleringen har också lämnat utrymme för en snabbt växande illegal spelverksamhet.

Utredningen föreslår därför att nuvarande förbud endast skall gälla sådana spelautomater som är konstruerade för att betala ut vinst uteslutande i form av pengar och där _vinstmöjligheten uteslutande beror av slumpen (penning-

SOU 1992:130

automater). Detta innebär att utredningen föreslår att spelautomater som är konstruerade för att betala ut vinst huvudsakligen i form av värdebevis, spelpoletter eller liknande skall tillåtas (värdeautomater). Kravet på lottsedel som bevis för deltagande i lotteriet slopas. Vinst skall kunna användas för återspel. Smärre vinster upp till hundra kronor skal] av hanteringstekniska skäl kunna utbetalas från automaten. Tillstånd kommer därmed att kunna ges för spel på

t.ex. Videolotterier.

Vidare föreslås att folkrörelserna skall ges rätt att anordna spel på sådana spelautomater som är konstruerade för att betala ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av deltagarens skicklighet (skicklighets- automater). Tillstånd kommer därmed att kunna ges för spel på t.ex. Pajazzo-

automater.

Utredningen föreslår att för värdeautomater skall insatsen vara begränsad till 1/6000 basbelopp (c:a fem kronor). Högsta vinsten får inte överstiga 1/15 basbelopp (c:a 2000 kronor) varav 1/300 basbelopp (c:a 100 kr) får utbetalas i

pengar.

Utredningen föreslår vidare att för skicklighetsautomater skall insatsen vara begränsad till 1/6000 basbelopp (c:a 5 kronor). Högsta vinsten får inte överstiga 1/300 basbelopp (c:a 100 kr).

Överskottet föreslås oavkortat tillföras det lokala föreningslivets barn - och

ungdomsverksamhet.

Tillstånd till spel på dessa spelformer får endast ges till ett folkrörelsedominerat spelföretag med lokal förankring.

Utredningen har erbjudit sex av spelmarknadens aktörer att lämna förslag till hur ett sådant företag skulle kunna organiseras. Cherryföretagen AB, Knutssonbolagen AB och Folkrörelsernas Spel och Lotteri AB, FSLAB, har inkommit med utförliga beräkningar och organisationsförslag. Utredningen har med utgångspunkt

SOU 1992:130

från dessa uppgifter låtit utföra en investeringsbedömning och analys av kostnads- och intäktsposter. Se bilaga 7.

Fullt utbyggt kan spel på dessa slags spelautomater beräknas tillföra folkrörelser-

na minst 600 miljoner kronor per är.

9.6 Vissa regler som försvårar utvecklandet av befintliga lotterier och spel bör

slopas

Lotterilagen och Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd innehåller vissa regler som onödigtvis försvårar utvecklandet av de befintliga lotteri- och spelformerna. Regler om skälig avkastning och minsta andel vinster i ett lotteri har kommit till för att motverka att en för stor del av omsättningen tas om hand av konsultföretag och att olönsamma lotterier inte skall lägga beslag på marknadsutrymmet för lönsamma lotterier samt att konsumenterna skall ha en rimlig vinstchans. Utredningen anser det vara befogat att ge marknaden ett större utrymme i dessa frågor. Bedömningen av om det är meningsfullt att anordna ett lotteri bör normalt inte ligga på tillståndsmyndigheten. När det gäller bingospelet bör tillståndsmyndigheten emellertid ha ett lagligt stöd för att motverka överetablering. Särskilt i tätorter kan ett för stort antal Spelplatser medföra att kostnaderna för att anordna spelet blir oacceptabla. Utredningen föreslår därför att kravet på skälig avkastning modifieras på så sätt att tillståndsmyndigheten får avslå en ansökan på denna grund endast om det föreligger särskilda skäl för det.

I vissa fall är konsumentens beslut att köpa en lott inte i första hand motiverat av att vinna utan av att stödja en viss verksamhet. Vetskapen om att lotteriets behållning går oavkortat till ett allmännyttigt ändamål av något slag kan vara ett bättre försäljningsargument än en attraktiv vinstplan. I sådana fall bör anordnaren få bestämma andelen vinster i förhållande till insatserna. I lagen bör dock finnas ett krav på att minst 35 % av insatserna skall användas för vinster samt att

anordnaren,som konsumentupplysning, skall ange insatsernas fördelning på ett

SOU 1992:130

tydligt sätt. Detta kan göras genom att uppgifterna trycks på en lottsedel eller anslås i spellokal.

9.7. Samarbetsformer mellan follaörelserna och statens spelföretag

Riksdagen har bemyndigat riksdagens ombud till AB Tipstjänst bolagsstämma att godta ett stöd till idrotten med 55 miljoner kronor per år. Stödet till idrotten motsvarar något mer än en procent av statens intäkter av lotterier och spel. Penninglotteriet AB får enligt regeringsbeslut anordna ett ändamålslotteri per år vars behållning oavkortat går till konst, teater och andra kulturella ändamål. Utredningen har övervägt om en viss andel av de statliga spelföretagens behållning bör öronmärkas för utbetalning till folkrörelserna. I andra länder är det vanligt att en viss bestämd procentsats av ett statligt spelföretags behållning avsätts för t.ex. idrottsändamål. Fram till och med 1949 avsatte både AB Tipstjänst och Penninglotteriet AB bestämda delar av sin behållning till idrottens

främjande respektive allmännyttiga ändamål.

Utredningen anser att användningen av statens intäkter av lotterier och spel som regel skall bestämmas på samma sätt som andra intäkter i statsbudgeten. Riksdagen bör inte frånhändas rätten att väga olika behov mot varandra. Stödet till folkrörelserna bör ej heller göras beroende av om spelverksamheten går bra eller dåligt. Utredningen förutsätter dock att överskottet från en eventuell

kasinospelsverksamhet med internationella regler tillförs folkrörelserna.

Utredningen förutsätter vidare att det samarbete som nu förekommer mellan folkrörelserna och de statliga spelföretagen kommer att bestå i framtiden. Utredningen anser dessutom att de statliga spelföretagen och ATG i sin planering skall ta hänsyn till folkrörelsernas behov av intäkter av lotterier och

speL

SOU 1992:130

10. Lotterilagstiftningens huvudsakliga utformning

10.] Den lägre/miska utformningen

Utredningen anser att lotterilagen bör bli enklare att förstå och tillämpa genom att flera materiella regler tas in i lagen. För att få en större flexibilitet bör beloppsgränser knytas till förändringar av basbeloppet. För att öka läsbarheten bör lagen delas in så att lagen inleds med att tillämpningsområde och definition- er redovisas. Otillåtna lotterier och förfaranden med en s.k. förbudskatalog följs av ett avsnitt med allmänna förutsättningar för tillstånd. För första gången införs åldersgräns för deltagande i vissa spel samt begränsningar för anställda och funktionärer att delta i det "egna" lotteriet. Marknadsuppdelningen avspeglas därefter i speciella bestämmelser för folkrörelserna, statliga spelbolag, ATG, banklotterier och kommersiella spelanordnare.

Utredningen anser att nuvarande ordning med en särskild lag om visst automatspel (förströelseautomater) har medverkat till att det illegala spelet på dessa automater utvecklats okontrollerat. Den kartläggning av det illegala spelet som utredningen genomfört i samarbete med Rikspolisstyrelsen och SCB visar att förströelseautomater ofta missbrukas för illegalt spel. Utredningen föreslår därför att automatspelslagen arbetas in i lotterilagen och att Lotteriinspektionen skall utfärda typgodkännande även för förströelseautomater. Detta gör det möjligt att förbjuda s.k. pokermaskiner som idag är tillåtna som förströelseautomater. En annan konsekvens blir att lotterilagens straffbestämmelser görs tillämpliga även

vid överträdelser mot bestämmelser om förströelseautomater. Lotterinämndens möjligheter att styra och kontrollera lotteri - och spelmarknaden förstärks genom att nämndens "uppgraderas" till en Lotteriinspektion med rejält utökade befogenheter.

SOU 1992:130

10.2 Lotterier och spel som förutsätter att bostaden eller arbetsplatsen används som spelplats förbjuds

Datatekniken gör det möjligt att anordna lotterier och spel som förutsätter att bostaden och arbetsplatsen används som spelplats. En grundläggande utgångs- punkt för lotteriregleringen är att motverka socialt oacceptabla spelformer. Utredningen föreslår att insatser i ett lotteri som anordnas för allmänheten inte skall få erläggas på sådant sätt att lotteriet kommer att bedrivas med bostaden eller arbetsplatsen som spelplats. Förbudet omfattar insatser som erläggs i omedelbar anslutning till dragningen genom överföring av medel på konto i bank, annat kreditinstitut eller genom ianspråktagande av tillgodohavande hos spelföretag. Genom denna regel förbjuds användningen av s.k. smarta kort som

är konstruerade för att helt eller delvis kunna användas för att erlägga insats i

speL

Om förbudet skall kunna få effekt krävs att främjandereglerna byggs ut så att ansvar kan komma att utkrävas av den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte ställer tele - eller databaserad kommunikationsanordning till förfogande för eller förmedlar betalning till sådana lotterier.

10.3 Traditionella lotterier

Utredningen föreslår att det skall vara tillåtet för folkrörelserna att anordna egentliga lotterier med penningvinster uppgående till högst ett basbelopp per vinst om det är fråga om ett lokalt eller regionalt tillstånds- eller registrerings- lotteri och annars tio basbelopp. Några bärande motiv för att inte tillåta värdepapper som vinster i lokala och regionala lotterier finns inte och bör därför tillåtas.

Utredningens förslag innebär ingen principiell förändring när det gäller gränsdragningen mellan folkrörelsernas och statens lotterier. Varuvinster kommer även i fortsättningen att dominera folkrörelselotteriernas vinstplaner.

SOU 1992:130

För traditionella lotterier föreslås att lotteriet skall betala ut minst 35 procent av insatserna som vinster. Ett obligatoriskt krav är att lotterianordnaren på lottsedeln anger hur insatserna fördelas.

Registreringslotterierna omsätter betydligt mer än de lokala tillståndslotterierna. Utredningen föreslår att utrymmet för registreringslotterier utvidgas. Registrerings- lotterierna kommer dock att benämnas treårstillståndslotterier som är en mera adekvat benämning. Den sammanlagda omslutningen under en treårsperiod utökas till högst 20 basbelopp. Under denna period får föreningar anordna egentliga lotterier utan särskilt tillstånd för varje lotteri. Vinst får utgöras av värdepapper och vinst som utgörs av pengar får uppgå till högst ett basbelopp. Kravet på obligatoriska kontrollanter behålls men ansvaret för information till kommunen om insatsernas sammanlagda belopp under året och vid periodens slut överförs på kontrollanten.

10.4 Bingo

Utredningen konstaterar att bingospelet, som är Sveriges största enskilda spel, fick en rejäl omsättningsökning när det blev tillåtet med penningvinster. Utredningen anser att vinsterna bör få utgöras av värdepapper och om särskilda skäl föreligger, t.ex. om man vill stimulera till ett ökat intresse för bingospelet genom ett enstaka riksomfattande bingospel, bör värdet av högsta vinsten få uppgå till 10 basbelopp.

Utredningen anser att handikapporganisationer bör ges vidgade tillståndsmöjlig- heter genom att i lagen införa en bestämmelse om att vid prövning av ansökningar om bingotillstånd från handikapporganisationer skall länsstyrelsen även beakta verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av handikappade barn och ungdomar i samhället.

Utredningen föreslår vidare att bingoallianser skall kunna bli tillståndshavare.

Detta förutsätter att alliansen är en juridisk person. Bingoalliansen fördelar

SOU 1992:130

nettobehållningen bland alliansens medlemmar och beslutar om inträde av nya medlemmar. Vid fördelningen skall med undantag av vad som sagts ovan om handikapporganisationer, hänsyn främst tas till ungdomsverksamhet. En förening som anordnar lotterier eller kvällsbingo skall inte missgynnas vid fördelningen

av alliansens överskott.

Tillståndstiden föreslås bli förlängd till tre år utan någon begränsning av

omsättningen.

10.5 Den fria sektorn

Regleringen av den fria sektorn har med åren blivit allt mer invecklad. Uppdelningen på tre olika lagrum (17, 17a, 17b) gör att bestämmelserna är svåra att förstå och tillämpa. Utredningen anser att reglerna kan förenklas betydligt samtidigt som folkrörelserna bör ges ett ökat utrymme för lotterier som varken kräver tillstånd eller registrering.

Utredningen förslår att reglerna om folkrörelsernas frisektorslotterier samlas i ett lagrum under rubriken folkrörelsernas lotterier. Den kommersiella fria sektorn

flyttas till ett lagrum under rubriken kommersiella lotterier.

Insatsen får vara högst 1/6 000 basbelopp (cirka fem kronor). Värdet av högsta vinsten får i folkrörelsernas fria sektor uppgå till högst 1/6 basbelopp (cirka 5 000 kronor).

Kravet på samband med tillställning uppmjukas på så sätt att försäljning med lottlistor får äga rum fyra veckor före tillställningen. Bruket att anordna utlottning på entrébiljett, programblad eller deltagarbevis i t.ex. motionslopp

legaliseras inom ramen för den fria sektorn.

SOU 1992:130

38 10.6 Tillståndsgivningens organisation

Tillståndsgivningen är enligt nuvarande ordning uppdelad på fyra myndigheter; regeringen, lotterinämnden, länsstyrelserna och kommunerna. Utredningen anser att tillståndgivningens organisation bör underlätta kravet på likformiga bedöm- ningar av lokala, regionala och riksomfattande lotterier och spel. Utredningen anser det vara principiellt felaktigt att regeringen dels har att ta till vara ett ägarintresse i förhållande till de statliga spelbolagen dels beslutar om tillstånd för dessa bolag. Utredningen föreslår därför att tillståndsgivningen för samtliga riksomfattande lotterier och spel överförs till en central oberoende myndighet; Lotteriinspektionen.

Tillståndsgivningen för restaurangkasinospel och spel på varuautomater är kopplad till tillståndsgivningen för servering av alkoholdrycker. I direktiven (Dir 199268) till utredningen om översyn av tillståndsgivning enligt lagen om handel med drycker (LHD) och handläggning enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) anges att utredaren skall göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt LHD överförs till kommuner-

na.

Lotteriutredningen har övervägt om det finns förutsättningar att överföra tillståndsgivning för restaurangkasinospel och spel på varuautomater till

kommunerna.

Motivet för att tillståndsgivningen för lokala egentliga lotterier lades över på kommunerna 1989 var kommunernas förtrogenhet med det lokala föreningslivet (prop. 1987/88:141 s. 23). Kommunens handläggare kan även förutsättas ha lättare att skaffa sig kännedom om de spellokaler som finns inom kommunens gränser än regionalt eller centralt placerade handläggare. Om speltillstånd meddelas spelanordnaren får dock lokalkännedomen en underordnad betydelse. För tillståndsgivning, tillsyn och kontroll kan det i stället vara av större betydelse

med möjlighet till en vidare överblick av marknaden.

SOU 1992:130

Den bästa överblicken över restaurangkasinospelsmarknaden finns idag inom Lotterinämnden. Marknaden omsätter över 500 miljoner kronor om året. Antalet tillstånd har ökat kraftigt under senare år. Frekvensen är dock inte tillräcklig för att upprätthålla erforderlig kompetens inom en mindre eller medelstor kommun. Även länsstyrelserna har i många fall svårigheter att tillgodose krav på en effektiv tillsyn och kontroll av tillståndshavarna.

Utredningen föreslår därför att tillstånd till restaurangkasinospel och spel på

varuautomater flyttas till Lotteriinspektionen.

Tillståndsgivningens organisation i övrigt behålls enligt nuvarande ordning.

10.7 Tillståndshavare för restaurangkasinospel och spel på varuautomater

Lotteriutredningen har övervägt huruvida det finns skäl att bibehålla kopplingen mellan serveringstillstånd och tillstånd för restaurangkasinospel och spel på

varuautomater.

Utredningen anser att det är otillfredsställande att speltillstånd inte kan ges till den som normalt bedriver restaurangkasinospelet eller varuatomatspelet utan till den som innehar serveringstillståndet, dvs. innehavaren av spellokalen. Såväl tillståndsgivning som tillsyn och kontroll skulle underlättas om tillstånd kunde

meddelas spelanordnaren.

Kopplingen till serveringstillstånd innebär att kommunens vetorätt enligt 61 & lagen om handel med drycker kan få betydelse även för länsstyrelsens hand- läggning av speltillståndet. Ett kommunalt veto skall oavsett motiv efterföljas av länsstyrelsen. Även om länsstyrelsen har möjlighet att meddela tillstånd i fall där det saknas serveringstillstånd kan spelanordnaren oförskyllt komma att drabbas av ett indraget serveringstillstånd.

Utredningen föreslår att tillstånd till roulettspel, tärningsspel och kortspel skall

SOU 1992:130

meddelas den som anordnar spelet och inte den som innehar spellokalen.

Tillstånd bör även i framtiden förutsätta att spelet anordnas i samband med a) offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning, b) hotell och restaurangverksamhet. Vid tillståndsprövningen bör alltjämt vikt läggas på sådana omständigheter som tillgodoser kravet på att spelet behåller sin förströelse-

karaktär och inte lockar till sig barn och ungdom.

10.8 Den centrala tillsynsfunktionen förstärks

Utredningen anser att lotteri och spelverksamheten måste vara underkastad en effektiv statlig tillsyn och kontroll. Den centrala tillsynsfunktionen bör vara utrustad med befogenheter och resurser att stävja överträdelser av givna regler men även att tillhandagå lägre tillståndsmyndigheter, lotteri och spelanordnare med utbildning, information och service. En viktig uppgift är att se till att inga

omotiverade skillnader görs mellan olika lotterianordnare.

Lotteriinspektionen föreslås bli det nya namnet på Lotterinämnden och skall utöva central tillsyn över samtliga lotterier och spel i riket, inklusive de som

anordnas av de statliga spelbolagen och ATG.

I likhet med vad som gäller för Finansinspektionen bör Lotteriinspektionen utrustas med möjlighet att förelägga vite och döma ut vitet om det är fråga om att 1) till inspektionen lämna upplysningar eller sända in handlingar som behövs för tillsynen 2) upphöra med otillåten verksamhet.

10.9. Överklagandebestämmelser

Utredningen föreslår att nuvarande instansordning behålls i princip. Om en kommun avslår en ansökan om tillstånd överklagas beslutet till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen

SOU 1992:130

får dock inte pröva ett överklagande om inspektionen inte gett prövningstillstånd. Syftet med denna regel är att renodla inspektionens roll som prejudikatinstans.

I ärenden där Lotteriinspektionen beslutar i första instans t.ex. tillstånd för

riksomfattande lotterier och spel överklagas beslutet till regeringen.

Beslut av regeringen och Lotteriinspektionen i sista instans bör kunna bli föremål för rättsprövning i regeringsrätten om det är fråga om ett avslag på en ansökan om en kommersiell spelform. Rätt till sådan prövning torde följa av rätts- prövningslagen och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.

Beslut om vite som förelagts eller dömts ut av Lotteriinspektionen skall kunna

överklagas hos kammarrätten genom besvär.

] 0.1 0 Avgifter

De avgifter som tas ut med stöd av lotterilagen är väsentligt lägre än de som gäller enligt avgiftsförordningen. Myndigheternas kostnader för tillståndsgivning, tillsyn och kontroll uppgår till mer än 40 miljoner kronor per år. De intäkter som inlevereras i form av avgifter täcker knappt tio procent av kostnaderna. Det kan ifrågasättas om det finns skäl att bibehålla ett avgiftssystem vars hanterings- kostnader sannolikt överstiger intäkterna. En avgift kan dock fungera avhållande för obefogade ansökningar. Den nya avgiftsförordningen syftar till en bättre kostnadstäckning för statliga myndigheter. När det gäller rikslotterier, regionala lotterier och bingospel bör avgiftslagen göras tillämplig. För kommuner bör avgifterna bestämmas av kommunen i enligt med den kommunala självkostnads-

principen.

SOU 1992:130

10.1] Bingoskatten och momsen på konsulttjänster avseende folkrörelsemas lotterier avskajfas

Utredningen anser att beskattningen av folkrörelsernas lotterier och spel bör vara likformig och förslår därför att den nuvarande skattefriheten för folkrörelsernas egentliga lotterier utvidgas till att även gälla bingospel och andra spel som kan komma att anordnas av folkrörelserna. Härigenom kan folkrörelserna på ett enkelt sätt tillföras omkring 63 miljoner kronor per år. Förslaget förutsätter ändringar i lagen (1972:820) om skatt på spel.

I mervärdeskattelagen föreskrivs att lotterier inte är momsskattepliktiga. Bestämmelsen omfattar inte moms på konsulttjänster avseende lotterier. Ett serviceföretag som sköter en bingohall eller egentligt lotteri på uppdrag av föreningar är skyldigt att debitera moms på sina tjänster om det är fråga om ett skattepliktigt tillhandahållande åt en förening med eget tillstånd att anordna bingo eller egentligt lotteri. Detta kan undvikas genom att serviceföretaget meddelas tillstånd till bingo- eller egentligt lotteri med stöd av en undantags- bestämmelse i lotterilagen. Denna nödlösning har praktiserats för att inte belasta föreningarna med en betungande momskostnad. Ur principiell synpunkt är det dock betänkligt att meddela tillstånd till kommersiella företag. Motiven för lotterilagens undantagsmöjlighet var att lämna utrymme för t.ex. stiftelsen Litteraturfrämjandet och Folkets husföreningar i glesbygd att få tillstånd. Utredningen anser det dessutom tveksamt att lotterilagens regler skall utgöra grund för befrielse från mervärdeskatt. Det kan därför diskuteras att införa en

särskild skattebefrielse för sådana konsulttjänster.

Som princip bör särlösningar i mervärdeskattelagen vara motiverade av tekniska svårigheter att bestämma skatteunderlaget. En utvidgning av undantaget för lotterier i mervärdeskattelagen kan få "smittoeffekter" på andra verksamheter. Ett ytterligare skäl mot att undanta dessa slags konsulttjänster från skatteplikt är att det inte finns stöd för undantag i EG:s sjätte mervärdeskattedirektiv.

Utredningen anser vid en samlad bedömning att fördelarna med en särskild

SOU 1992:130

skattebefrielse överväger nackdelarna. Utredningen föreslår därför att mervärde- skattelagen kompletteras så att tjänst som avser ett lotteri och som tillhandahålls en allmännyttig ideell organisation skall vara fri från mervärdeskatt. Förslaget medför ingen ytterligare kostnad för staten. Utredningen föreslår dessutom att lotterilagen bör kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om att ett serviceföretag med Lotteriinspektionens tillstånd får bedriva verksamheten i

tillståndshavarens ställe.

10.12 Lotterier i radio och TV

Idag råder förbud mot att bedriva egentliga lotterier och bingospel i närradio och kabeltelevision. Något motsvarande förbud finns inte när det gäller rundradio- sändningar. Radiolagens regler om programföretags skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet medger inte programinslag där enskilda lotterianordnare gynnas framför andra. På grund av sitt nyhetsvärde har emellertid dragningar som sker hos Tipstjänst och Penninglotteriet accepterats av radionämnden. Folkrörelsernas BingoLotto-spel torde vara att bedöma på motsvarande sätt. Satellitsändningar faller helt utanför det lagreglerade området.

Utredningen anser det inte vara befogat att vidmakthålla ett totalförbud mot lotterier i närradio och kabeltelevision. Folkrörelserna, statliga spelbolag och ATG bör efterntillstånd av Lotteriinspektionen ges möjlighet att bedriva t.ex. BingoLotto i radio och TV under förutsättning att den lokala bingoverksamheten inte störs. Om det är fråga om lokalradio eller kabeltelevision får tillstånd endast ges till en sammanslutning (allians) av ideella föreningar.

10. 13 Reklamlotterier

Anordnande av renodlade kommersiella reklamlotterier är straffbart enligt lotterilagen. Enskilda företags utlottningar beivras mycket sällan. Utredningen

anser att denna illegala lotteriform i vissa fall konkurrerar med folkrörelsernas

SOU 1992:130

traditionella lotterier. Utredningens förslag att Lotteriinspektionen ges befogenhet att förelägga och döma ut vite bör ge möjligheter att stävja bruket av illegala

reklamlotterier.

En särskild form av reklamlotterier får regelmässigt tillstånd av regeringen. Lotterier som anordnas under Sparbankernas s.k. sparbanksveckor och bankernas s.k. vinnarkonton utgör exempel på lotterier som har ett sparfrämjande ändamål. Dessa lotterier är inte att betrakta som allmännyttiga i den nuvarande lotterilagens mening. Utredningen anser dock att de inte inkräktar på det tillgängliga marknadsutrymmet för lotterier och bör därför kunna tolereras även i fortsättningen. Eftersom Lotteriinspektionen föreslås besluta om tillstånd till alla

riksomfattande lotterier krävs en uttrycklig bestämmelse i lotterilagen.

10.14 Konsekvenser av utredningens förslag

10.14.1. Utredningens förslag leder inte till ökat spelberoende

Utredningen är medveten om att våra förslag kan få till följd att den totala konsumtionen av lotterier och spel ökar i vårt land. Den relativt kraftiga volymtillväxten under sjuttio och åttiotalen har emellertid inte ökat hushållens spelbenägenhet i förhållande till deras disponibla inkomster. Utvecklingen visar att konsumenterna har förmåga att fatta väl avvägda beslut på en redan variationsrik och tekniskt utvecklad spelmarknad. Det kan inte förnekas att vissa konsumenter har sämre omdöme än andra och utvecklar ett tvångsmässigt beroende av spel. Ett sådant beteende kan emellertid utvecklas på alla

marknader med fria konsumentval.

Utredningens förslag om en utbyggd och sammanhållen tillsyn och kontroll över lotteri och spelmarknaden genom att Lotterinämnden byggs ut till Lotteriinspek- tionen och att nya spelformer endast får bedrivas av ett folkrörelsedominerat företag och att den svarta marknaden kan förväntas minska samt att lotterier och

spel som anordnas för allmänheten med bostaden som spelplats förbjuds talar för

SOU 1992:130

att antalet spelberoende inte ökar.

Utredningen anser att en svensk forskning om spelberoende är lika angelägen som forskning om andra beroendeskapande aktiviteter. En sådan forskning skulle kunna finansieras genom en särskild avgift på försålda lotter. Utredningen vill dock inte föregripa Folkhälsoinstitutets kommande överväganden och föreslår därför inte någon sådan avgift.

10.14.2. Utredningens förslag kan leda till att statens intäkter ökar långsammare

Våra förslag syftar till att återställa balansen på lotterimarknaden till folkrörelser- nas favör. Större delen av den beräknade intäktstökningen kommer att tjänas in genom spel på nya spelformer och genom att den illegala spelmarknaden minskar. Den föreslagna relativt måttliga ökningen av andelen penningvinster i folkrörelsernas traditionella lotterier kommer sannolikt inte annat än marginellt påverka försäljningen av de statliga spelbolagens och ATG:s produkter. Vår bedömning är att statens intäkter av lotterier och spel inte kommer att uppvisa samma enastående ökningstakt som under sjuttio och åttiotalen.

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1994.

SOU 1992:130

.it. ' " ” Qing—m pinsam.» h - = t .— ' .. fira?-a egenart.: ] mat?;

lullll ' "1' -"'r .

Mt.:gläiåjéäh, .. m...: .Tt. ;;ag " iwtf'gäi "gästa—atti relät.

.' #51 -'. 'r' , t'. t'. ,i_ (1,31,th gitarrstil? ar.-J; .. _ , . " lågt;-v grillarna,» l enn " - .' —' :.” , uti wpflj. till "H;? matlag "i, näiäatå J'IJU 183-133511 = ” ,.yw. :- . - alähhit-W'uz »;er nu I- _ fl -1. U,- , '--.'Q;il-gfjttrgl 412451

r ”* "l i . ..". _-' ' | | . - äär—:>; menm- .. _, ..il l Ewa-. '" . , I | &, Illilm '_'-'_' Lil .. 1: Jin.»

.] ' gänge-;t M_vr gi]

r

&;

LOTTERILAG (1993:0000)

Allmänna bestämmelser

Tillämpningsområde

1 & Denna lag gäller för lotteri om pengar, varor eller annat som har ett ekonomiskt värde. Lagen gäller även för automatspel som ger vinst endast i form av frispel på automaten.

Lagen är inte tillämplig på svenska statens premieobligationslån.

Definitioner

2 5 Med lotteri avses en verksamhet, där en eller flera deltagare genom lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande, med eller utan insats, kan erhålla en vinst till högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få.

Vid bedömning av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksam- hetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som föreligger i det enskilda fallet.

3 & Som lotterier, som kan ge vinst enligt 2 & första stycket skall också anses;

1. marknads- och tivolinöjen, såsom automatspel och bollkastning, även om vinstmöjligheterna inte till någon del beror på slumpen,

2. kedjebrevsspel och liknande spel i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som inträder i spelet.

4 & Rätt till fortsatt spel är att anse som vinst enligt denna lag.

5 5 Med egentliga lotterier avses traditionella lotterier, vadhållning och annat lotteri som inte är kedjebrevsspel, eller liknande spel eller bingospel, roulettspel, tärningsspel, kortspel eller automatspel.

Med traditionella lotterier avses lotterier som bedrivs med lottsedlar eller liknande deltagarbevis eller med lottlistor och där antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt i förväg fastställd vinstplan.

6 & Med bingospel avses lotterier som förutsätter att deltagaren är närvarande på

SOU 1992:130

spelplatsen och där köper en lottsedel (bingobricka). Vinstmöjligheterna skall vara beroende av om de nummer som dras sammanfaller med bingobrickan och att deltagaren genast gör anspråk på sin vinst.

7 & Med automatspel avses spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som är konstruerade för att betala ut vinst med ett ekonomiskt värde eller ge vinst i form av frispel på automaten.

En penningautomat är en spelautomat som är konstruerad för att betala ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av slumpen.

En värdeautomar är en spelautomat som är konstruerad för att betala ut vinst huvudsakligen i form av värdebevis, spelpoletter eller liknande och där vinstmöjlig- heten huvudsakligen beror av slumpen.

En skicklighetsautomat är en spelautomat som är konstruerad för att betala ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheten helt eller delvis beror av spelarens skicklighet.

En förströelseautomat är en spelautomat som är konstruerad för att ge vinst endast i form av frispel på automaten och där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av spelarens skicklighet.

En vamspelsautomat är en spelautomat som är konstruerad för att betala ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheten helt eller delvis beror av slumpen.

8 & Med basbelopp enligt denna lag avses basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Vid tillämpning skall avrundning ske till belopp som bestäms av Lotteriinspektionen.

Otillåtna lotterier och förfaranden

9 & Det är inte tillåtet att

1. anordna kedjebrevsspel eller liknande spel,

2. anordna spel på penningautomater på andra platser än ombord på fartyg i internationell trafik,

3. anordnaren av ett lotteri eller ombud för denne erbjuder deltagare i lotteriet att från hemmet eller arbetsplatsen erlägga insats i omedelbar anslutning till dragningen genom överföring av medel på konto i bank, annat kreditinstitut eller genom ianspråktagande av tillgodohavande hos spelföretag,

SOU 1992:130

4. anordnaren av ett lotteri eller ombud för denne lämnar kredit för insatser i lotteriet.

Särskilda föreskrifter om penningautomater finns i 44-48 55%.

Främjanderegler 10 5 Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte

1. ställa tele- eller databaserat kommunikationssystem till förfogande för, förmedla betalning till eller på något annat sätt främja deltagande i - ett inom landet anordnat lotteri, som inte är tillåtet eller saknar erforderligt tillstånd,

- ett utom landet anordnat lotteri,

2. utan medgivande av anordnaren tillhandagå annan vid deltagande i ett lotteri som är tillåtet,

3. utan medgivande av anordnaren avyttra andel i bevis om delaktighet i ett lotteri som avses i 2 eller tillförsäkra annan särskild rätt till på beviset utfallande vinst eller andel däri eller

4. utan medgivande av anordnaren vid försäljning av delaktighetsbevis som avses i 3 sälja beviset mot betalning i särskilda poster eller innehålla beviset som säkerhet för köpeskillingen.

Tillstånd för att anordna ett lotteri

11 i? Om inte annat följer av denna lag skall den som vill anordna ett lotteri för allmänheten ansöka om tillstånd för det. Detsamma gäller i fråga om sådant bingospel, roulettspel, tärningsspel, kortspel och automatspel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte.

12 & Ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten om inte den krets som lotteriet riktar sig till är på en gång liten, sluten och har en påvisbar gemenskap.

13 & Tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.

14 & Om inte annat följer av denna lag skall, om det behövs, för verksamheten finnas en föreståndare som tillståndsmyndigheten godkänner och en av tillstånds- myndigheten förordnad kontrollant.

SOU 1992:130

15 & Om det inte finns särskilda skäl eller annat följer av denna lag får tillstånd att anordna egentliga lotterier och bingospel endast lämnas om värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar minst 35 procent av insatsernas värde.

Vinstandelen skall anges på lottsedel, eller anslås i spellokalen.

16 å Tillstånd att anordna lotteri får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämrnelser. Sådana villkor och bestämmelser får inte göras onödigt betungande för tillståndshavaren.

17 5 Tillstånd att anordna automatspel får endast lämnas, under förutsättning

1. att varje spelautomat förses med tillståndshavarens märke eller känne- tecken,

2. att det kan antas att god ordning råder inom den lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas,

3. att det kan antas att barn eller ungdom inte otillbörligen lockas att delta i spelet. Typgodkännande 18 & Förslutna lotter, bingobrickor och spelautomater skall vara av godkänd typ. Teknisk utrustning som används för insatser, dragningar och kontroll skall likaså vara av godkänd typ.

Lotteriinspektionen prövar frågor om typgodkännande. Ett beslut om typ- godkännande får förenas med villkor. Annan tillståndspliktig verksamhet 19 5 Tillstånd erfordras för 1. att biträda tillståndshavare att anordna lotteri, 2. att tillverka, importera eller saluföra lotter, bingobrickor, spelautomater samt teknisk utrustning som skall användas för insatser, dragningar och kontroll i lotteriverksamhet,

3. att inneha penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat.

SOU 1992:130

51 Villkor för deltagande i vissa lotterier

20 5 Den som inte fyllt 18 år får inte delta i roulett-, tärnings- och kortspel eller i annat automatspel än spel på förströelseautomater.

21 & Anställda eller funktionärer i bingospel eller i sådana lotterier som avses i 20 & får inte delta i lotteriet.

Folkrörelsernas lotterier Bingospel och egentliga lotterier

22 & Tillstånd att anordna bingospel eller egentligt lotteri, som inte utgör vadhållning i samband med hästtävling, får lämnas till svensk juridisk person som är ideell förening och som

1. har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet, 2. i sin verksamhet huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål samt

3. inte vägrar någon inträde som medlem såvida det inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av annan orsak finns särskilda skäl för detta.

Om det finns särskilda skäl, får tillstånd att anordna lotterier som avses i första stycket meddelas för annan juridisk person än ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål utom landet.

Den som har fått tillstånd att anordna lotteriet får anlita ett serviceföretag för att i tillståndshavarens ställe bedriva verksamheten. Ett sådant serviceföretag skall ha Lotteriinspektionens tillstånd.

23 & Tillstånd att anordna bingospel får ges till en juridisk person som utgör en sammanslutning av sådana ideella föreningar som uppfyller villkoren i 22 & första stycket 1 - 3. Ett sådant tillstånd får lämnas för tre år åt gången.

24 5 I egentliga lotterier som anordnas med stöd av 22 & får vinst som utgörs av pengar uppgå till högst ett basbelopp om lotteriet skall bedrivas inom en eller flera kommuner i ett län och i annat fall högst tio basbelopp.

25 & I bingospel som anordnas med stöd av 22 å och 23 & får värdet av högsta vinsten inte överstiga ett basbelopp.

I syfte att främja bingospelets utveckling eller om det annars finns särskilda skäl får

SOU 1992:130

Lotteriinspektionen medge att värdet av högsta vinsten får uppgå till högst tio basbelopp.

26 & Vid tillståndsprövning enligt 22 å och 23 & skall särskild hänsyn tas till vilket behov av lotteriinkomster som sammanslutningen kan antas ha för sin verksamhet.

Vid bedömningen av behovet av inkomster från bingospel skall hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sammanslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet samt till sådan verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av handikappade ungdomar i samhället.

27 5 Om det kan antas att lotteriet inte kommer att lämna sammanslutningen skälig avkastning på grund av för höga kostnader eller överetablering på marknaden får tillståndsmyndigheten avslå en ansökan om tillstånd.

28 & En sådan sammanslutning som avses i 22 å och som är verksam huvudsakligen inom endast en kommun får ges tillstånd att under en treårsperiod anordna egentliga lotterier (treårstillstånd) under förutsättning

1. att lotterierna bedrivs endast inom den eller de kommuner där samman- slutningen är verksam,

2. att insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som sammanslutningen med stöd av denna paragraf anordnar under en treårsperiod uppgår till högst 20 basbelopp,

3. att vinst som utgörs av pengar uppgår till högst ett basbelopp,

4. att det finns en av tillståndsmyndigheten godkänd föreståndare för lotte- rierna och

5. att lotteriet inte bedrivs från sådan fast försäljningsplats, som tillhandahålls av ett serviceföretag.

Spel på värdeautomater 29 & Spel på värdeautomater får anordnas efter tillstånd, under förutsättning 1. att värdet av spelarens insats uppgår till högst 1/6 000 basbelopp per spel,

2. att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/ 15 basbelopp varav högst 1/300 basbelopp får utbetalas i pengar,

SOU 1992:130

3. att högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats. 4. att samtliga intäkter som återstår sedan kostnaderna frånräknats skall tillföras det lokala föreningslivet i förhållande till behov och gjorda arbetsinsatser.

Tillstånd får endast lämnas till en svensk juridisk person,— som till övervägande del ägs av sådana sammanslutningar som avses i 22 5. Innan tillstånd lämnas skall kommunen beredas tillfälle att yttra sig över placeringen av värdeautomater inom kommunen.

Spel på skicklighetsautomater

30 & Spel på skicklighetsautomater får anordnas efter tillstånd, under förutsättning 1. att värdet av spelarens insats uppgår till högst 1/6 000 basbelopp per spel, 2. att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/300 basbelopp, 3. att högst fem skicklighetsautomater får placeras på varje spelplats, 4. att samtliga intäkter som återstår sedan kostnaderna frånräknats skall tillföras det lokala föreningslivet i förhållande till behov och gjorda arbetsinsatser.

Tillstånd får endast lämnas till en svensk juridisk person, som till övervägande del ägs av sådana sammanslutningar som avses i 22 5. Innan tillstånd lämnas skall kommunen beredas tillfälle att yttra sig över placeringen av skicklighetsautomater inom kommunen.

Lotterier som får anordnas utan tillstånd

31 & En sådan sammanslutning som avses i 22 5 får anordna egentliga lotterier utan tillstånd, under förutsättning

1. att lotteriet anordnas i samband med

a) offentlig tillställning till förmån för allmännyttigt ändamål, om hela behållningen tillförs detta ändamål,

b) allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk till förmån för allmännyttigt ändamål om hela behållningen tillförs detta ändamål,

SOU 1992:130

c) tillställning eller sammankomst som sammanslutningen anordnar eller deltar i eller

d) bingospel.

2. att lotteriet bedrivs endast inom det för tillställningen, sammankomsten eller bingospelet avsedda området,

3. att värdet av varje insats uppgår till högst 1/6 000 basbelopp, 4. att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 basbelopp,

5. att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent av insatsernas värde, om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt uppgjord plan,

6. att lottköparen, om vinstdragningen inte redan har ägt rum, vid lottköpet får veta var och när vinstdragningen skall ske och på vilket sätt resultatet av dragningen görs tillgängligt för allmänheten,

7. att lottlistor - om sådana används - inte får vara utlagda tidigare än fyra veckor före det att tillställningen eller sammankomsten äger rum samt att dragning förrättas offentligt före tillställningens eller sammankomstens slut,

8. att dragningen, om utlottning sker på entrébiljett, programblad eller deltagarbevis avseende tillställningen eller sammankomsten, förrättas offentligt före tillställningens eller sammankomstens slut.

Lotterier i radio och television

32 & Sammanslutning som avses i 22 & får efter särskilt tillstånd av Lotteri- inspektionen anordna dragning eller presentera dragningsresultat av egentligt lotteri i radio och television. Om tillståndet avser närradio eller kabeltelevision får det lämnas endast till en allians av föreningar och om det kan antas att marknaden för lokala lotterier inte försämras.

Statliga lotterier och ATG

33 & Penninglotteriet Aktiebolag får efter särskilt tillstånd anordna egentligt lotteri utom vadhållning.

34 & Aktiebolaget Tipstjänst får efter särskilt tillstånd anordna egentligt lotteri utom annan vadhållning än i samband med hästtävlingar.

SOU 1992:130

55 35 & Aktiebolaget Trav och Galopp får efter särskilt tillstånd anordna vadhållning i samband med hästtävlingar. Lotterier i radio och television 36 & Ett statligt lotteri får efter särskilt tillstånd av Lotteriinspektionen anordna dragning eller presentera dragningsresultat av egentligt lotteri i radio och television, dock inte i närradio eller kabeltelevision. Lotterier i sparfrämjande syfte 37 & Bank som avses i bankrörelselagen (1987:617) får efter särskilt tillstånd anordna egentligt lotteri utom vadhållning. Kommersiella lotterier Spel på varuspelsautomater

38 & Spel på varuspelsautomater får anordnas efter tillstånd, under förutsättning

1. att spelet anordnas i samband med a) offentlig nöjestillställning,

b) hotell- och restaurangverksamhet, c) bingospel, 2. att värdet av spelarens insats uppgår till högst 1/6 000 basbelopp samt

3. att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/300 basbelopp. Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall avse viss tid.

Spel på förströelseautomater

39 & Spel på förströelseautomater får anordnas efter tillstånd, under förutsättning att det kan antas

1. att spelet inte kommer att ske om pengar, varor eller annat som har ett ekonomiskt värde,

SOU 1992:130

2. att spelet inte anordnas i en miljö som är olämplig för barn och ungdom.

Tillstånd behövs inte för uppställning av en förströelseautomat och spel på en sådan automat i samband med offentliga tillställningar av tillfällig karaktär.

Tillstånd att anordna spel på förströelseautomater får förenas med föreskrifter om lägsta ålder för tillträde och tider när spelverksamheten får bedrivas samt andra föreskrifter som behövs för att motverka att spelverksamheten förorsakar bristande ordning eller bedrivs i en miljö som är olämplig för barn och ungdom. Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall avse viss tid. Tillstånd får inte meddelas om inte polismyndigheten hörts i ärendet. Roulett- och tärningsspel 40 & Roulett- och tärningsspel får anordnas efter tillstånd, under förutsättning

1. att spelet anordnas i samband med

a) offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning eller

b) hotell och restaurangverksamhet,

2. att värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/6 000 basbelopp, samt

3. att värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/200 basbelopp.

Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall avse viss tid.

Kortspel 41 & Kortspel får anordnas efter tillstånd, under förutsättning

1. att spelet anordnas i sådant sammanhang som avses i 40 & första stycket 1.

2. att värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/600 basbelopp samt

3. att värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/400 basbelopp.

SOU 1992:130

Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall avse viss tid.

Lotterier som får anordnas utan tillstånd

42 & Egentliga lotterier får anordnas utan tillstånd, under förutsättning 1) att lotteriet anordnas i samband med offentlig nöjestillställning såsom offentlig danstillställning, cirkusföreställning, marknads- och tivolinöjen, utomhusmarknad samt motortävlingar, 2) att lotteriet endast bedrivs inom det för tillställningen avsedda området, 3) att vinsterna utgörs endast av varor, 4) att värdet av varje insats uppgår till högst 1/6 000 basbelopp, 5) att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 basbelopp,

6) att vinstfördelningen sker i omedelbar anslutning till deltagande i lotteriet samt att

7) att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent av insatsernas värde, om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt uppgjord plan.

Massmedielotterier

43 & Utan tillstånd får i samband med utgivande av tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio och television eller trådsändning som sker med stöd av tillstånd av regeringen eller Kabelnämnden anordnas lotteri, varigenom utses pristagare som har deltagit i en tävling som har anordnats i skriften eller i

sändningen, under förutsättning

1. att det som villkor för deltagande i lotteriet inte fordras att skriften innehas eller att insats erläggs, samt

2. att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 basbelopp.

Särskilda föreskrifter om penningautomater

44 & Lotteriinspektionen får ge tillstånd till spel på penningautomater som anordnas på fartyg i internationell trafik. Tillstånd meddelas för spelanordnaren och skall avse

SOU 1992:130

58 viss tid.

45 å Penningautomat får innehas endast efter tillstånd av Lotteriinspektionen. Dock får utan särskilt tillstånd sådan automat innehas

1. av den som har tillstånd enligt 44 å att anordna automatspel, om automaten omfattas av speltillståndet,

2. av automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet och av automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats eller

3. av den för vilken tillstånd som medför rätt att inneha automaten har återkallats, intill dess tre månader har förflutit från det att lagakraftvunnet beslut om återkallelsen föreligger.

Tillstånd får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordnings- bestämmelser.

46 å Införsel till landet av en penningautomat är tillåten endast för den som har rätt att inneha automaten enligt 45 å första stycket första meningen eller andra meningen 1.

47 å Lotteriinspektionen får föreskriva undantag från 45 å första stycket första meningen och 46 å i fråga om penningautomater som innehas

1. på fartyg i internationell trafik för spel på fartyget eller

2. i och för sådan yrkesmässig verksamhet som tillverkning, reparation eller liknande.

48 å I fråga om rätten att hantera oförtullad penningautomat gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.

Tillståndsmyndigheter

49 å Den kommunala nämnd som kommunen bestämmer prövar frågor om tillstånd enligt 22 och 28 åå till egentligt lotteri, som inte skall dras eller presenteras i radio eller television och som skall anordnas av en sammanslutning som är verksam huvudsakligen inom endast en kommun.

50 å Frågor om tillstånd enligt 39 å till spel på förströelseautomater, prövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.

SOU 1992:130

51 å Länsstyrelsen i det län där lotteriet skall bedrivas prövar frågor om tillstånd enligt 22 å till bingospel och egentligt lotteri, som inte skall dras eller presenteras i radio eller television och skall bedrivas inom flera kommuner men inom länet.

52 å Frågor om tillstånd i andra fall än som avses i 49 - 51 å prövas av Lotteri- inspektionen.

53 å Tillstånd skall avse viss tid samt visst område där lotteriverksamhet får bedrivas. Om det inte finns särskilda skäl till annat, skall området utgöras av det område där sammanslutningen huvudsakligen är verksam.

Tillsyn och kontroll

54 å Lotteriinspektionen utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Varje annan tillståndsmyndighet utövar den närmare tillsynen över sådana lotterier som får anordnas efter tillstånd av myndigheten.

Länsstyrelse och kommun skall biträda Lotteriinspektionen vid utövandet av den centrala tillsynen.

55 å Den kommunala nämnd som kommunen bestämmer skall utse kontrollant för sådana lotterier som avses i 28 å. Kommunen skall fastställa arvodet till kontrollanten. Arvodet skall betalas av den som anordnar lotterierna.

Tillståndshavare skall årligen avge redovisning till kontrollanten för de lotterier som har anordnats med stöd av 28 å. Kontrollanten skall årligen och vid utgången av varje tillståndsperiod lämna kommunen uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats under perioden.

56 å Den kommunala nämnd som kommunen bestämmer har rätt att få tillträde till lokaler och platser där spel på förströelseautomater anordnas eller där sådana automater finns uppställda och att infordra upplysningar från den som anordnar spelet eller låtit ställa upp automaten.

För att bereda sig tillträde får nämnden vid behov anlita biträde av polisen. 57 å Den som har tillstånd enligt denna lag är skyldig att efter anmodan av tillsynsmyndigheten lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar eller annat som behövs för tillsynen.

58 å Lotteriinspektionen får föreskriva att räkenskaper och årsbokslut utformas på sådant sätt att tillståndsgivning, tillsyn och kontroll underlättas.

SOU 1992:130

59 å Om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrift i denna lag eller föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen får varning meddelas honom eller tillståndet återkallas.

Tillståndet får också återkallas om förutsättningar för tillståndet inte längre föreligger.

Beslut om varning och återkallelse av tillstånd skall gälla omedelbart, om inte annat bestäms.

60 å Lotteriinspektionen får vid vite förelägga tillståndshavare eller den som kan antas bedriva otillåtet lotteri

1. att till inspektionen lämna upplysningar eller sända in handlingar som behövs för tillsynen,

2. att upphöra med otillåten verksamhet.

Lotteriinspektionen får förena även annat föreläggande enligt denna lag än som avses i första stycket med vite.

Lotteriinspektionen skall pröva frågan om utdömande av ett vite som har förelagts enligt första stycket. I övriga fall prövas frågan av länsrätten enligt lagen (1985:206) om viten.

61 å Kommunen får vid vite förelägga den som anordnar spel på förströelse- automater eller som har låtit ställa upp automaterna att lämna tillträde eller tillhandahålla upplysningar enligt 56 å.

Straffbestämmelser

62 å Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. olovligen anordnar lotteri, 2. olovligen innehar penningautomat, värdeautomat, skicklighetsautomat,

3. underlåter att vidta åtgärder mot att underåriga deltar i roulett, tärnings- och kortspel samt annat automatspel än spel på förströelseautomater,

4. underlåter att fullgöra skyldighet enligt 56 och 57 åå eller lämnar oriktig uppgift i ansökan om tillstånd enligt denna lag eller vid fullgörande av uppgiftsskyldighet enligt lagen eller

SOU 1992:130

5. bryter mot annan föreskrift i denna lag eller mot föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen

I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

63 å Till ansvar enligt 62 å skall inte dömas, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

Om olovlig införsel av vara och försök därtill finns bestämmelser i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

64 å Insatser som har uppburits vid brott enligt 62 å samt utrustning, handlingar och annan egendom som har använts vid eller varit föremål för sådant brott skall förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Förverkande kan, utöver vad som framgår av 36 kap. 5 å brottsbalken, ske hos den som yrkesmässigt tillhanda— hållit egendomen.

Förverkas en spelautomat skall även dess innehåll förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

Överklagande 65 å En kommunal nämnds beslut enligt denna lag får överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut i fråga om vitesföreläggande får inte överklagas.

Talan mot länsstyrelsens beslut i övrigt enligt denna lag får prövas av Lotteri- inspektionen endast efter prövningstillstånd.

Talan får inte föras mot Lotteriinspektionens beslut i en dit överklagad fråga. 66 å Lotteriinspektionen får meddela prövningstillstånd endast om 1. det är av vikt för rättstillämpningen att talan prövas av inspektionen, 2. anledning förekommer till ändring av länsstyrelsens beslut, 3. det annars föreligger synnerliga skäl att pröva talan.

67 å Lotteriinspektionens beslut att döma ut ett av inspektionen förelagt vite får överklagas hos kammarrätten.

SOU 1992:130

Lotteriinspektionens övriga beslut i första instans får överklagas hos regeringen.

Avgifter

68 å Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om statliga myndigheters avgifter i ärenden enligt denna lag. En kommun får enligt grunder som kommunen bestämmer ta ut skälig avgift i ärenden om sådana tillstånd som avses i 22, 28 och 39 åå.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994 då lotterilagen (1982:1011) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel skall upphöra att gälla.

2. Äldre föreskrifter gäller i fråga om tillstånd som meddelats före den 1 januari 1994. Om treårstillstånd ges enligt de nya föreskrifterna i 28 å upphör dock registreringen att gälla.

3. Lagen skall tillämpas för tillstånd till lotteri som skall anordnas från och med den 1 januari 1994 om tillståndet beviljas efter den 31 oktober 1993.

4. Överklagade beslut som meddelats av länsstyrelsen före den 1 januari 1994 skall avgöras utan prövningstillstånd.

5. I fråga om brott som har begåtts före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter.

SOU 1992:130

Förslag till Lag om ändring i lagen (1972:820) om skatt på spel

Härigenom föreskrivs att 1, 6, 10 och 11 åå lagen (1972:820) om skatt på spel skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

1 å Spelskatt betalas enligt denna lag till staten för sådant roulett- eller bingospel som kräver tillstånd enligt lotterilagen (1982:1011).

Skatt betalas dock inte för sådant bingo- spel som får anordnas med stöd av 11 å lotterilagen om vinsterna endast utgörs av annat än pengar.

Kortspel och tärningsspel jämställs i denna lag med roulettspel.

6 å Skattskyldighet för roulettspel in- träder med den kalendermånad då spelet påbörjas och upphör vid utgången av den kalendermånad då spelet upphör.

Skattskyldighet för bingospel inträder när insats göres i spelet.

10 å Spelskatt utgår i fråga om

1. roulettspel, för varje kalendermånad då skattskyldighet föreligger, med 6 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel minst tre dagar varje vecka och med 2 000 för tillstånd i annat fall. Om ett tillstånd avser fler än ett spelbord skall dock nämnda belopp höjas med 3 000 kronor respektive 1 000 kronor för varje spelbord utöver ett.

Ny lydelse

1 å Spelskatt betalas enligt denna lag till staten för sådant roulett-, tärning och kortspel som kräver tillstånd enligt lotteri- lagen (1993:0000).

6 å Skattskyldighet inträder med den kalendermånad då spelet påbörjas och upphör vid utgången av den kalender- månad då spelet upphör.

10 å Spelskatt utgår för varje kalender- månad då skattskyldighet föreligger, med 6 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel minst tre dagar varje vecka och med 2 000 för tillstånd i annat fall. Om ett tillstånd avser fler än ett spelbord skall dock nämnda belopp höjas med 3 000 kronor respektive 1 000 kronor för varje spelbord utöver ett.

SOU 1992:130

2. bingospel med 3 procent av värdet av erlagda spelinsatser och entréavgifter eller andra avgifter i den mån avgifterna berättigar till deltagande i spelet.

11 å Redovisning för skatt på roulettspel 11 å Redovisning för skatt lämnas för varje lämnas för varje kalendermånad. Skatt kalendermånad. på bingospel redovisas för redovisnings- perioder om två kalendermånader.

När det finns särskilda skäl får riks- skatteverket besluta för viss skattskyldig att redovisningsperioden för skatt på bingospel tills vidare skall vara sex kalendermånader.

Deklaration skall lämnas för varje spel- Deklaration skall lämnas för varje spelplats. plats. Riksskatteverket får medge att en Riksskatteverket får medge att en gemen- gemensam deklaration lämnas för flera sam deklaration lämnas för flera spel- spelplatser. platser.

Förslag till Lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt Härigenom föreskrivs att 8 å 17 lagen (1968:430) om mervärdeskatt skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Ny lydelse

8 å Från skatteplikt undantas 8 å Från skatteplikt undantas

17) lotterier, däri inräknat vadhållning 17) lotterier och servicetjänst, avseende och andra former av spel, sådana lotterier som tillhandahålls samman-

slutning som avses i 22 å lotterilagen,

SOU 1992:130

1. INLEDNING 1. 1 Kommittédirektiven 1.1.1 Uppdraget

Vårt uppdrag har varit att undersöka, i vad mån folkrörelserna i högre grad än för närvarande kan finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel och i vad mån det ur kontrollsynpunkt är möjligt att förenkla eller avreglera vissa lotteriformer. Översynen bör leda till förslag om ändringar som gör att lagstiftningen blir enklare att förstå, överblicka och tillämpa.

I uppdraget har ingått att särskilt undersöka om lotteriintäkterna kan öka genom att folkrörelserna i högre grad än för närvarande ges möjligheter att använda sig av modern lättkontrollerad teknik och att öppna ytterligare möjligheter till

lotterier med penningvinster.

Till uppdraget har hört att utvärdera de ändringar i bl.a. lotterilagen som trädde i kraft den 1 januari 1989 och i samband därmed redovisa folkrörelselotteriernas utveckling jämfört med de statliga lotteriernas och ATG:s utveckling.

Kommittén bör i anslutning till den lagtekniska översynen se över överklagande- bestämmelser, regler om avgifter, tillsyn och kontroll. Förslagen i betänkandet

SOU 1992:130

SOU 1988:24, Lotterier i radio och TV, bör beaktas. När det gäller restaurang- kasinospelet bör övervägas höjningar av insats- och vinstbelopp.

Det har stått kommittén fritt att utöver vad som direkt angetts i direktiven utreda och lägga fram förslag till även andra åtgärder som positivt kan påverka folkrörelsernas möjligheter att skaffa sig intäkter genom lotterier och spel.

För kommittén har gällt regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir 1984:5) och beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (Dir 1988143).

1.1.2. Avgränsning av uppdraget

Direktivens och därmed utredningens utgångspunkt är att arbetet skall leda till förslag som ökar folkrörelsernas intäkter av lotterier och spel. Någon precisering av intäktsbehovet ges inte. Utredningen anser dock att en målsättning bör vara att ökade intäkter från lotterier och spel dels skall ge kompensation för ökade kostnader och ett minskat samhällsstöd dels ge utrymme för en ökad grad av Självfinansiering. Betydande intäktsökningar av egna lotterier och spel förutsätter att folkrörelsernas andel av den totala spelmarknaden ökar väsentligt.

Moraliska och socialpolitiska överväganden är inte någon förstahandsuppgift för utredningen. Det ankommer inte på utredningen att ta ställning till lämpligheten av lotterier och spel som samhällsfenomen och finansieringskälla för folkrörelser-

na.

Direktiven begränsar inte utredningen på så sätt att våra förslag inte får leda till att den totala spelmarknaden ökar. Eftersom det inte förutsätts att de grundlägg- ande principerna bakom lotterilagstiftningen skall omprövas bör förslagen emellertid utformas så att sociala skadeverkningar om möjligt undviks.

Direktiven förutsätter att det skall göras en lagteknisk översyn av hela

SOU 1992:130

lotterilagstiftningen. Uppdraget är alltså inte begränsat till de regler som avser

folkrörelsernas lotterier och spel.

I kommittédirektivet till samtliga kommittér och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning anges att förslagen från kommittéerna inte får öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Kommittéerna skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att kommittéerna anger konkreta förslag till rationaliser- ingar eller omprövningar som innebär besparingar inom utredningens område eller närliggande områden. Förslagen skall således kunna genomföras med

oförändrade eller minskade resurser.

1.2 Arbetets bedrivande

Utredningen har intervjuat ett stort antal folkrörelserepresentanter, företrädare för statliga myndigheter och spelföretag m.fl. Hearings har anordnats för att ge kommitténs ledamöter ytterligare underlag för överväganden och förslag. Ett stort antal skrivelser har inlämnats till utredningen. Utredningen har avgett yttranden om insats- och vinstbelopp avseende roulett- och kortspel i Sverige samt till

Justitiekanslern avseende BingoLotto i kabel-TV.

Studieresor med möjlighet till deltagande av hela utredningen har företagits till Danmark och Finland. Sekretariatet har därutöver på plats tagit del av erfarenheter från myndigheter och företag i Norge, Storbritannien, USA och Tyskland. Sekretariatet har med biträde av EG-delegationen tagit initiativ till möte med representanter för EG-kommissionen i syfte att inhämta kompletter- ande information rörande arbetet med en uniform reglering av lotterilagstift-

ningen inom EG.

För att få en bild av folkrörelsernas intäktsbehov har utredningen uppdragit åt Statskontoret att beräkna statens stöd till folkrörelsernas egentliga verksamhet. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har lämnat uppgifter om det lokala och regionala stödet.

SOU 1992:130

I samarbete med Lotterinämnden och Statistiska centralbyrån har genomförts enkätundersökningar som tillställts kommuner, länsstyrelser, polismyndigheter och åklagarmyndigheter för att kartlägga den svenska legala och illegala lotteri— marknaden och få underlag till utvärdering av de ändringar i lotterilagen som

trädde i kraft 1989.

Utredningens överväganden om kasinospelsverksamhet av internationellt slag har publicerats i delrapporten "Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst" SOU

1992:33

1.3 Lotterier och Spel som samhällsfenomen

1.3.1. Människan har alltid intresserat sig för lotterier och spel

Uppgifterna i detta avsnitt har hämtats ur 1917 års Bibelöversättning, Koranen i översättning av Åke Ohlmarks 1960 och Tärningskast om liv och död, Birger Wedberg 1935.

Spelet och behovet av spel kan sägas vara lika gammalt som människan själv. I Indien, Egypten och det nuvarande Irak har man funnit speltärningar som kan uppskattas vara ca 5000 år gamla. Speltärningar där summan av ögonen på

motstående sidor är sju har förekommit ca 3500 år.

Som medel att i tvivelaktiga fall utforska Guds vilja omnämns i gamla testamentet (2 Mos. 28:30, 4 Mos. 27:21, 5 Mos 33:8, 1 Sam. 2826, Esr. 2:63, Syr. 45:10) vissa heliga föremål som förvarades i bröstsköldsfickan på Översteprästens

efod "Urim och Tummim".

Dessa föremål kan ha varit utformade som tärningar. I gamla testamentet nämns vidare att Herren uppmanade Moses att fördela landet åt Israels folk genom lottkastning (4 Mos. 26:55, 33:54).

SOU 1992:130

Varken i gamla eller nya testamentet finns några levnadsföreskrifter som förbjuder människorna att anordna eller delta i spel. Avsaknaden av ett sådant förbud ger vid handen att det inte finns stöd i bibeln för att lotterier och spel skulle vara syndigt.

Enligt koranen är däremot lotterier och spel om pengar förbjudet. I kons sura nr två, Al-Baqarah, sägs följande om förbud mot vin och hasardspel:

"I bådadera ligger svår och farlig försyndelse, visserligen blandad med

någon nytta för människorna - men nackdelen överväger gagnet"

I bordets sura nr fem, Al-Maida, sägs följande om förbud mot vin, hasardspel,

avgudabilder och lottkastning:

"Ni rättrogna, i sanning är vin, hasardspel avgudabilder och lottkastning avskyvärda och Satans verk. Undvik sådant på det att det må gå er väl Med vin och hasardspel vill Satan bara stifta fiendskap och hat mellan er och föra er bort från tanken på Allah

och förrättandet av bönerna"

Det fundamentalistiska prästerskapet i Iran har i enlighet därmed helt förbjudit

allt spel om pengar.

De romerska kejsarna Augustus och Nero använde lotter när de fördelade land och slavar. Augustus, som själv var en ivrig spelare, lät även anordna ett offentligt lotteri för att bekosta staden Roms renovering och utbyggnad. Att de romerska soldaterna fördrev tiden med tärningsspel framgår av uppgiften i nya testamentet om knektarna som spelade om Kristi klädnad (Matt. 27:35, Mark.

15:24, Luk. 23:27 och Joh. 19:24).

Historiens mest berömda symboliska tärningskast "Alea iacta est" (tärningen är kastad) utfördes av Julius Caesar år 49 f . Kr. då han gick över floden Rubicon

för att möta senaten och Pompejus i den kraftmätning som senare gjorde honom

SOU 1992:130

till diktator.

Germanerna var enligt den romerske historieskrivaren Tacitus begivna på spel. I Germania från år 98 e.Kr. skriver han:

'Tämingsspel bedriva de förunderligt nog [ nyldert tillstånd såsom någon sorts allvarlig syssla och ådagalägga därvid en sådan dumdristighet, när det gäller vinst eller förlust, att de, sedan de blivit av med allt, sätta sin frihet och sin person på spel i det oåterkalleligen sista kastet"

I Olav den Heliges saga berättar Snorre Sturlasson hur Olof Skötkonung och Olav Tryggvasson möttes i Kungahälla och spelade tärning om Hisingen.

'Men Olav skakade tärningarna i sin hand och sade - Fortfarande finns det två sexor på tärningarna och det är en ringa ting för Gud min Herre att låta dem komma upp en gång till Så kastade han och båda sexorna kom upp. Då kastade Olov sveakonung en andra gång och på nytt två sexor. Även nordmannekungen kastade för andra gången och då var det sex på den ena tärningen men den andra brast sönder av slaget och där var då sju. Så lade han bygden under sig. Icke har vi hört flera tidender omtalas från detta"

Inom rättskipningen har lottkastning praktiserats fram till början av arton- hundratalet. Ett av de salomoniska ordspråken lyder: "Lottkastning gör en ände på trätor, den skiljer mellan mäktiga män" (Ords. 18:18). Ett annat lyder: "Lotten varder kastad i skötet, men den faller alltid vart Herren vil " (Ords. 16:33). Genom lottningen vanns en gudsdom genom att Herren låter den skyldige träffas av

lotten.

I den romerska militärstraffrätten tillämpades en bestraffningsform kallad decimatio när en hel trupp gjort myteri, visat feghet eller dylikt. Decimationen innebar att överbefälhavaren inför den samlade hären lät de skyldiga kasta lott om vem av dem som skulle avrättas. De som hade tur fick ett lindrigare straff

eller slapp undan med blotta förskräckelsen.

SOU 1992:130

De äldsta svenska lagbuden om straffprocessuell lottning finns i Gustav Adolfs krigsartiklar av den 15 juli 1621 som för vissa fall av fantlykt (art. 74) stadgade att "av de gemene tages var tionde man med lott ut och hänges".

I 1734 års lag fanns en bestämmelse om decimation. I 6 kap. 2 & missgärm'nga- balken (om myteri och uppror) stadgades att upphovsmannen till myteri hade förverkat både liv och gods "och av de andra miste, efter lott, var tionde man liv sitt, och plikten de övrige vardera med fyratio par spö eller en månads häkte

vid vatten och bröd".

Genom kungliga brev av den 17 januari 1724 och den 3 juni 1752 förordnades att lottningsdom kunde avkunnas "när tvenne burit en våldsam hand på en person, vilken därpå ljutit döden, och de bägge finnas så like brottslige att man intet annat kan utröna än de bägge varit lika vållande till dödsbanen, desamme då igenom tärningskastande måtte ställas under dödsdomen så att den ene umgäller till livet och den andre med ett straff som skattas näst dödsstraffet, helst emedan det blodet som genom en människas livs spillande är utgjutit, efter Guds och Sveriges lag, genom dråparens blods utgjutande tillbaka, bliver försont. Även ock kan den casus hända att 3, 4 eller flere kunna vara lika brottslige uti någons död, då det synes betänkligen, för den ömhet domaren bör hava för så många människors liv, att låta dem alla lida högsta straffet".

Ett exempel på en lottkastningsdom är Göta hovrätts utslag av den

18 december 1754. I målet var utrett att bonden Erland Ingemarsson och hans hustru Botil Arvidsdotter råkat i ordväxling med sin gårdbo Udde Andersson p.g.a. att denne mot överenskommelse släppt sina hästar lösa på gården. "Om aftonen uppstod åter någon träta mellan Udde och Botil; hon slog honom med ett vedträ vid högra tinningen; Erland kom ut att hjälpa hustrun och gav Udde - som redan av Botils slag varit på vägen att besvimma - ett svårt slag i huvudet med en gärdesskida, av vilket slag Udde döden ljutit". Den 4 januari 1755 konstaterade landshövdingen i Växjö att Botil "fått minsta tärningekastet och kommer således det henne ålagde dödsstraffet att undergå, vartill jag utsett dag

den 5 nästkommande febr".

SOU 1992:130

Den sista avrättningen i vårt land på grund av tärningsspel mellan två som dömts som gärningsmän i samma dråpmål ägde rum den 10 januari 1776. De två gärningsmännen var bonden Carl Hindrichsson Hjort och torparen Erik Jakobsson som av Svea hovrätt dömts för att de i december 1774 på Värmdön dräpt extra lanttullbesökaren Anders Wiberg. Lottkastningen ägde rum på landskansliet i Stockholm den 21 november 1775. "De båda dömda kastade med tvenne tärningar utur en trädbägare; första gången fingo de nio ögon vardera, men vid andra kastet fick Jakobsson sju och Hjort tio ögon. Jakobsson skulle alltså undergå dödsstraffet, mista högra hand, halshuggas och steglas."

I modern tid har domstolar, myndigheter och beslutande församlingar i princip övergett lottkastning som medel för att skipa rätt, lösa tvister och politiska meningsskiljaktigheter. Under perioden 1973-1976 fattades dock beslut i Sveriges riksdag med hjälp av lottkastning.

1.3.2. Behövs lotterier och spel?

Anledningarna till människans intresse för spel är många. En gemensam nämnare är det grundläggande behovet hos de flesta människor att livet inte får te sig alltför inrutat och förutbestämt. Detta behov kan förvisso tillfredsställas genom resor till främmande länder, politik, sport eller affärsverksamhet. För de som inte har möjlighet att ägna sig åt sådana aktiviteter blir tillvaron ofta mera spännande när slumpen får avgöra. Redan som barn deltar de flesta i tärningsspel och andra spel där slumpen har en större eller mindre roll för utgången. Många behåller intresset för lotterier och spel under hela livet. Lockelsen kan vara att för en ringa insats vinna en större penningsumma eller någon eftertraktad vara. För de flesta utgör dock spelet endast en stunds avkoppling och förströelse. Möjligheten att få vara tillsammans med andra människor kan vara drivfjädern till spelintresset. För vissa människor ter sig lotterier och spel som ett tilltalande sätt att understödja ideellt arbete.

Som finansieringskälla för folkrörelserna och staten fyller lotterier och spel en

SOU 1992:130

73 betydelsefull roll.

1.3.3. Etik, moral och samhällsnytta

Från etiska och moraliska utgångspunkter kan hävdas att spel om pengar tilltalar människans primitiva instinkter och skymmer sikten för livets bestående värden. Vad som är primitivt och vad som är bestående värden i livet måste avgöras av den enskilde. Den moraliska huvudfrågan blir motsättningen mellan de goda och onda ting som spelandet medför. Majoriteten av befolkningen kan hantera sitt spelintresse och uppfattar alltför långtgående restriktioner som kränkande. Solidariteten med den som inte kan inse att spelet endast är ägnat att ge en stunds spänning och avkoppling och som drabbas av spelberoende talar för

restriktioner.

I likhet med andra samhällsfenomen kan organiserad spelverksamhet diskuteras mot bakgrund av samhällsnytta och samhällsskadlighet. Spelet skapar betydande intäkter för staten och folkrörelserna. Spel ger upphov till tusentals arbets-

tillfällen. Den koncentration som många spelformer kräver motverkar eller dämpar spelarens alkoholkonsumtion. För flertalet människor är spel förknippat med lustupplevelser som höjer livskvalitén.

Som argument mot spel kan anföras att spelet tar i anspråk resurser som istället kunde ha utnyttjats för produktiva investeringar. Spel kan vara skadligt för arbetsmoralen i samhället om spelinkomster upplevs som ett fullgott alternativ till arbetsinkomster. Spel kan medföra skadeverkningar för spelaren och hans

familj om hans spelvanor urartar till spelberoende.

I kommunistländerna betraktades spel med misstro. Makthavarna ansåg att t.ex. spelkasinon och spelautomater var olämpliga för de styrdas arbetsmoral och skulle därför vara förbjudna. I väst har sociala och religiösa skäl anförts som motiv för förbud. En förbudsmodell tar inte hänsyn till att spelandet och behovet

av spel är lika gammalt som människan själv. Samhällets uppgift bör vara att

SOU 1992:130

kanalisera spelintresset till socialt acceptabla former utan att därför ta död på spelets idé. I praktiken är det dessutom ställt utom allt tvivel att en förbuds— modell tvingar de spelintresserade (däribland de "sjukligt" spelberoende) att

uppsöka socialt ohälsosamma och kriminella miljöer.

1.4 Historik

1.4.1 Tiden före 1939 års lotteriförordning

Under 1600 och 1700 talen var spelintresset stort bland den svenska allmogen. Detta utnyttjades av "fröjdepappor" och andra enskilda lotterianordnare. Lösörelotterier förekom i stor mängd. Genom K plakat den 12 november 1719 stadgades förbud mot spel. Förbudet gällde allt spel med kort och tärning på källare och värdshus. I hemmen tilläts andra spel än "bazett och alle andre äventyrlige spel". Lotterier till enskildas förmån förbjöds genom kungligt brev 1739 och tilläts endast till "pios usus och publici nytta". Tillstånd till det första svenska lotteriet till förmån för välgörande ändamål "fattigas gagn och bästa" gavs 1699.

Organiserade lotterier som en inkomstkälla för det allmänna har sina rötter i det medeltida Europa. Behållningen användes till försvarsändamål, iståndsättning av hamnar och andra offentliga arbeten. Efter det amerikanska frihetskriget 1776- 1783 anordnades en rad lotterier för att få medel till byggande av universitet, skolor och kyrkor m.m. Lotterierna betraktades som frivilliga skatter.

Merkantilismens idéer låg bakom att lotterier skulle tjäna även den svenska statsnyttan. Det äldsta svenska statslotteriet anordnades 1758 för att få medel till det s.k. pommerska kriget. Gustaf den III inrättade år 1772 ett nummerlotteri (i vilket skalden Bellman utnämndes som sekreterare), som anordnades fram till och med 1840. Berömda byggnadsföretag som bekostades med lotterimedel är Serafimerlasarettet och Gustaf II Adolfs staty i Stockholm. Senare byggdes

SOU 1992:130

Trollhätte kanal med hjälp av lotteriinkomster.

På grund av de olägenheter som främst nummerlotteriet framkallat framfördes i riksdagen krav på förbud mot lotterier. Ett sådant förbud infördes genom kunglig förordning den 21 mars 1844 angående förbud mot lotteriinrättningar samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers räkning. Lands- hövdingen kunde dock för särskilda fall, "då omständigheterna kunde anses böra därtill föranleda", medge tillstånd till bortlottning av lösören för välgörande ändamål eller av konstsaker till svenska konstidkares understödjande och

uppmuntran.

Genom kunglig förordning den 6 augusti 1881 angående förbud mot lotterier och andra dylika företag samt mot försäljning av lotter för in- och utländska lotteriers räkning eller andra sådana företags räkning utvidgades det förbjudna området.

I 1 & stadgades:

"Lotteri om penningar eller penningars värde må ej för allmänheten inrättas och öppnas; och vare ej heller någon tillåtet att, för egen eller annans rälating, utbjuda eller avyttra lott eller annat bevis om rätt till delaktighet i dylikt, inom eller utom riket anordnat företag eller att kungöra försäljning av sådant bevis. "

I 2 & introducerades det lotteribegrepp som än idag i något moderniserad form

är gällande:

"Vad i ] å i avseende å lotteri är stadgat gälle ock om annat företag, varigenom åt en eller flere av de däruti deltagande erbjudes i penningar eller penningars värde utfäst och efter lottning eller därmed jämförlig anordning utgående vinst till högre belopp än det, som erbjudes åt en var av del-

tagame. "

Genom kungörelse den 14 december 1923 infördes en värdegräns om 3000

SOU 1992:130

kronors omslutning beträffande lotterier som kunde beviljas av länsstyrelserna. Samtidigt bemyndigades länsstyrelserna att ge tillstånd till lotterier för andra allmännyttiga ändamål än välgörenhet och konst, t.ex. främjande av nykterhet,

idrott och folkbildning samt stipendieresor, kyrklig verksamhet m.m.

Genom särskilda förordningar den 22 juni 1928 och den 21 maj 1931 inne- fattande tillägg till 1881 års lotteriförordning meddelades förbud mot yrkesmässigt avyttrande av andelar och vinsträttigheter i premieobligationer, lottsedlar och dylika bevis ävensom mot yrkesmässig avbetalningshandel med handlingar av ifrågavarande art.

Lotteribegreppet ansågs inte innefatta vadhållning. Den 4 februari 1898 utfärdades en förordning angående förbud mot anordnande av vadhållning med totalisator. Denna förordning upphävdes genom kungörelse (1923:87) om vadhållning. I denna öppnades möjlighet för Kungl. Maj:t att ge vadhållnings- tillstånd till föreningar eller andra sammanslutningar med ändamål att för hästavelns främjande hålla offentliga kapplöpningar.

Genom förordning (1934:237) angående vadhållning i samband med tävlingar effektiviserades förbudsreglerna särskilt beträffande det då florerande illegala fotbollstipset. Samtidigt öppnades möjlighet för Kungl. Maj:t att ge tillstånd för tippning. Samma år gavs det då privatägda företaget AB Tipstjänst tillstånd enligt nämnda förordning.

AB Tipstjänst förstatligades 1943 (prop. 1943:163). Enligt bolagsordningen skulle behållningen sedan 50 % använts för vinstutdelning och 25 % för bolagets

kostnader användas huvudsakligen idrottens främjande.

Penninglotterier anordnades från 1897 till 1938 i privat regi med tillstånd av chefen för handelsdepartementet. Statslotteriutredningen avgav 1937 ett betänkande med förslag till ett svenskt statslotteri (SOU 1937:4). Syftet var bl.a. att "förhindra kapitalflykten till utländska lotterier. Året efter tillskapades Svenska penninglotteriet AB. I en bilaga till propositionen (prop. 193824)

SOU 1992:130

angående svenskt penninglotteri beräknades vinnarnas andel till 58,8 %, bolagets kostnader till 2,6 %, allmännyttiga ändamål till 14,9 % och statens andel till 23 %.

I en proposition år 1948 (prop. 1948z9) angående ökning av statsverkets andel i totalisator-, tips- och lotterimedel föreslogs att lottpris och radpris skulle höjas och att de genom höjningen inflytande beloppen oavkortade skulle tillfalla

statsverket.

1.4.2. Lotteriförordningen

Statslotteriutredningen lämnade 1938 ett betänkande med förslag till lotteri- förordning m.m. (SOU 1938:17). Förslaget innebar att reglerna om lotterier och spel sammanfördes till en förordning, erhöll en modernare och mer stringent språklig utformning och förlorade den gamla lotteriförordningens formella karaktär av generella förbudsregler.

Förslaget kom med smärre ändringar att ligga till grund för Kungl. Maj:ts förslag (prop. 1939z76) till lotteriförordning och trädde i kraft den 1 januari 1940.

Förordningen innehöll i huvudsak följande.

Tillståndskmvet

Lotteri som anordnades för allmänheten förutsatte som tidigare tillstånd av myndighet. Detta framgick av första paragrafens första stycke:

"Lotteri om penningar eller penningars värde må ej utan tillstånd av Kungl. Maj:t för allmänheten anordnas i andra fall eller i annan ordning än som

stadgas i denna förordning'i

Anledningen till kravet på tillstånd som villkor för att lotteri skulle få anordnas

var att härigenom få möjlighet att hindra olämpliga lotterier. I samband med att

SOU 1992:130

tillstånd lämnades kunde uppställas krav på lotteriets beskaffenhet i olika

avseenden, kontrollföreskrifter och dylikt.

Lotteri till förmån för välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål eller till svenska konstidkares understöd och uppmuntran kunde enligt 3 5 b) efter tillstånd av länsstyrelsen anordnas under förutsättning att lotteriet endast bedrevs inom länet, att vinsterna inte utgjordes av penningar eller värdepapper samt att insatserna under kalenderåret icke uppgick till högre än belopp än 3000 kronor.

När det gällde lokala lotterier med små insatser och vinster i form av varor fanns inte anledning till samma rigorösa kontroll. Under vissa förutsättningar var krav på särskilt tillstånd för dylika företag över huvud icke erforderligt.

Någon samhällskontroll ansågs dock nödvändig. Anmälan skulle därför ske till polismyndigheten minst sju dagar innan lotteriet anordnades. I 2 & förutsattes att lotteriet anordnades i samband med offentlig nöjestillställning (t.ex. ett tivoli) eller tillställning för välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål (t.ex. en föreningsbasar), att lotteriet endast bedrevs inom tillställningsområdet, att eventuell insats icke översteg 25 öre, att vinsterna uteslutande utgjordes av varor eller av anvisningar, gällande endast inom området, att värdet av högsta vinsten inte översteg 5 kronor samt att vinstfördelning ägde rum i omedelbar anslutning

till deltagande i lotteriet.

Om det var fråga om ett lotteri där insatser fordrades och vinsterna bestämda till antal och storlek enligt uppgjord vinstplan (traditionellt lotteri) krävdes inte heller tillstånd även om förutsättningarna i 2 5 inte var uppfyllda. I 3 & a) förutsattes att lotteriet anordnades i samband med tillställning till förmån för välgörande, kulturellt eller allmännyttigt ändamål, att lotteriet bedrevs endast inom tillställningsområdet, att vinsterna icke utgjordes av penningar eller värdepapper, att behållningen för avsett ändamål samt att de sammanlagda insatserna vid en tillställning icke översteg 1 000 kronor.

I 4 & stadgades att varor vilka användes såsom vinster i lotteri enligt 3 55 skulle,

SOU 1992:130

med undantag av skänkta föremål, vara frambragta eller tillverkade i landet.

När det gällde anordnande av tidningslotterier krävdes varken tillstånd eller anmälan. I 5 & förutsattes dock att anordnande av lotterier icke ingick som ett väsentligt led i utgivandet av skriften, att deltagande i lotteriet stod öppet för en var utan erläggande av insats samt att värdet av högsta vinsten icke översteg 100 kronor. Lotteribegreppet

Lotteribegreppet gavs ett delvis nytt innehåll. Vid sidan av lottning nämndes nu gissning och vadhållning. Avgörande för om ett företag skulle betraktas som ett lotteri skulle nu inte vara den större eller mindre graden av slump som var för handen i det enskilda fallet utan hänsyn skulle tas till den allmänna karaktären hos den anordning, på vilket företaget byggde. Såsom lotteri skulle anses:

'irarje företag, däri efter lottning, gissning, vadhållning eller jämförlig av slumpen helt eller delvis beroende anordning kan av en eller flera deltagare

erhållas vinst till högre värde än det, som erhålles av en var deltagare."

Departementschefen ansåg att tivolinöjen med mekaniska anordningar måste anses inbegripna i utredningsförslaget men fann det välbetänkt att till undvikande av varje tveksamhet att låta denna tanke komma till uttryck i författningstexten. Enligt utredningens förslag föll sådana slag av tivolinöjen som skjutbanor och ringkastningsanordningar utanför lagstiftningens tillämpningsområde. Av praktiska skäl ansåg emellertid departementschefen att även dessa skulle omfattas av

lotteribegreppet (s.18) och föreslog en utvidgning: ”Mar/atads- och tivolinöjen, såsom mekaniska spelapparater, ringkastnings- anordningar och skjutbanor; vilka äro förenade med vinstmöjligheter som nu sagts, skola betraktas såsom lotterier oavsett företagens beskajfenhet i övrigt".

SOU 1992:130

Åndamålen

Ändamålsramen utvidgades genom att lotterier nu kunde anordnas för kulturella ändamål oavsett om ändamålet var att betrakta som allmännyttigt.

Ändringar i lottenförordningen 1939-1983

Lotteriförordningen gällde fram till den 1 januari 1983 då den ersattes av den nuvarande lotterilagen. Under dessa 43 år gjordes ett flertal ändringar särskilt i fråga om beloppsgränser. År 1949 beslöt statsmakterna (prop. 1949z97) att beloppsgränsen när det gällde länsstyrelses behörighet att meddela lotteritillstånd skulle höjas till 15 000 kronor och att polismyndighet skulle äga rätt att meddela tillstånd för lotteri inom polisdistriktet om den sammanlagda insatssumman inte översteg 5000 kronor. Samtidigt höjdes gränsen för anmälningslotterier till 3000 kronor. Den år 1964 tillsatta lotteriutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1970:52) att det högsta insatsbeloppet för länsstyrelselotterier skulle höjas till 200 000 kronor vilket också genomfördes (prop.1971:171). I prop. 1978/79:20 föreslogs en höjning av värdegränsen till 400 000 kronor. Förslaget antogs av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 1979.

En viktig ändring infördes genom beslutet att lotteri skulle få anordnas till förmån för partipolitisk verksamhet (prop. 1960:43). Tidigare hade lotteritillstånd endast kunnat meddelas för de politiska partiernas Studieverksamhet.

I 1969 års punktskatteutrednings betänkande Skatt på spel (Ds Fi 1972:2) föreslogs att bingospel, automatspel och roulettspel skulle bli tillståndspliktiga vilket också genomfördes 1973 och 1974( prop. 1972:128 och prop.1974:51). Tillstånd till bingospel skulle i fortsättningen beslutas enbart av länsstyrelserna. Automatspel behövde nu inte längre bedrivas med poletter och kravet på att det endast fick förekomma i samband med tillställning slopades när det gällde restauranger. Gränserna för högsta insats och vinstbelopp höjdes till en krona resp 20 kronor. I förordningen (1972:82) om skatt på spel infördes bestämmelser om skatt på automatspel och roullettspel samt modifierades bingoskatten.

SOU 1992:130

På förslag av trav- och galoppsportutredningen Trav-galoppsporten i Sverige (Ds Jo 197218) bildades 1974 AB Trav och Galopp, ATG. Enligt prop. 1973:113 var syftet att samordna totalisatorverksamheten vid trav- och galopptävlingar under ett av hästsportens organisationer bildat centralt bolag. Genom avtal skulle staten tillförsäkras inflytande i bolaget genom styrelserepresentation. Tolv procent av spelarnas insatser skulle inlevereras till statsverket.

Efter förslag från punktskatteutredningen bildades Lotterinämnden på försök 1974 (prop. 1974:51). Nämnden skulle lämna anvisningar och råd, utforma ändamålsenliga kontrollsystem och medverka vid utbildning av kontrollanter. En

viktig uppgift skulle vara att avlasta regeringen med besvärsärenden.

I prop. 1978/79:20 föreslog regeringen förbud mot spel på utbetalningsautomater inom landet. Riksdagen antog förslaget och förbudet trädde i kraft den 1 januari 1979 (Se vidare nedan).

1.4.3. Lotterilagen

1972 års lotteriutredning avgav sitt huvudbetänkande 1979 Lotterier och spel (SOU 1979:29 och 30). Betänkandet låg till grund för förslaget till lotterilag (prop. 1981/82:170). Den nya lagen trädde i kraft den 1 januari 1983. Ändring— arna jämfört med lotteriförordningen var främst att kedjebrevsspel förbjöds och att lotterinämnden kunde ge tillstånd till rikslotterier. Vidare slopades anmäl— ningslotterierna och tillstånd behövdes inte längre för smärre tillställningslotterier. Slutligen gjordes den på försök inrättade lotterinämnden permanent. Efter förslag från lotterinämnden möjliggjordes tillställningslotterier med efterhandsdragning (prop. 1983/84:45). I samma lagstiftningsärende fick lotterinämnden möjlighet att ge tillstånd till roulettspel på fartyg i internationell trafik.

I betänkande av 1987 års lotteriutredning Folkrörelsernas lotterier och spel (SOU 1987:52) föreslog utredaren att:

SOU 1992:130

1) Egentliga lotterier skulle få anordnas med penningvinster utan beloppsgränser. För bingospel föreslogs att högsta vinsten skulle begränsas till ett basbelopp. 2) ett system med registreringslotterier skulle införas. 3) Folkrörelserna skulle få anordna spel på vissa slags utbetalningsautomater, konstruerade som s.k. skicklighetsspel t.ex. av typen "Pajazzo". 4) Utredaren föreslog vidare att folkrörelserna skulle få möjlighet att bilda ett fjärde spelbolag. Detta bolag skulle i samarbete med de statliga spelföretagen eller med ensamrätt få bedriva:

' Ett antal extraomgångar per år av Trisslotteriet.

* Ett utvecklat samarbete mellan Tipstjänst och idrottsrörelsen avseende Stryktipset, Måltipset och Oddset.

* Globelotter. Ett nytt automatspel som under en tid (1988—1989) bedrevs på försök av Riksidrottsförbundet i samarbete med bl.a. Penninglotteriet. * Kasinospel

* Förströelsespel

* Kasinospel och automatspel i internationell båttrafik

* Skicklighetsspel

I prop. 1987/88:141 föreslog regeringen att penningvinster om högst 500 kronor skulle få tillåtas i andra lotterier än rikslotterier. Tillståndsplikten slopades för vissa lokala lotterier och ersattes med en registreringsskyldighet (registrerings- lotterier). Tillståndsgivningen avseende lokala lotterier fördes över till kommuner- na. Vid prövningen av bingotillstånd skulle främst barn och ungdomsverk— samheten beaktas. Förslagen antogs av riksdagen. Vid utskottsbehandlingen (Kru 1987/88:22) anfördes följande beträffande penningvinster:

"Enligt lotterilagen får för närvarande vinster i sådana lotterier som anordnas av ideella föreningar inte utgöras av pengar eller värdepapper. När det gäller rikslotterier, dvs. sådana lotterier som får bedrivas inom flera län efter tillstånd av lotterinämnden, får dock medges att vinsterna i viss utsträckning utgörs av värdepapper. Lotterier med penningvinster får

för närvarande inte anordnas utan regeringens tillstånd.

SOU 1992:130

Traditionellt sett har lotterier och spel med penningvinster huvudsakligen varit förbehållna staten. Detta har sin grund i spelens attraktivitet. Det har nämligen ansetts att det vid spel med penningvinster kan finnas särskild risk för sociala skadeverkningar. Det har förutsatts att samhället vid utformning av statliga spel och lotterier beaktar dessa risker. Likaså har det ansetts kunna förutsättas att statliga lotterier och spel utformas så att lottköparnas och spelarnas berättigade intressen tillgodoses.

I propositionen föreslås att penningvinster i viss utsträckning skall tillåtas i lokala lotterier, i lotterier som bara bedrivs i ett län samt i bingospel, allt under förutsättning att lotteriet eller bingospelet anordnas av ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. För rikslotterier föreslås däremot inte att penningvinster skall tillåtas. Enligt propositionen skall alltså för sådana lotterier även i fortsättningen gälla att endast varuvinster tillåts eller - om tillståndsmyndigheten medger det - vinster i form av värde- papper. Sammanfattningsvis innebär således förslaget i propositionen i fråga om lotterier som anordnas av ideell förening med allmännyttigt ändamål (föreningslotterier) att penningvinster skall tillåtas i andra lotterier än rikslotterier. Högsta vinsten i pengar skall dock i andra lotterier än bingospel inte få uppgå till mer än 500 kr. För bingospel ges genom förslaget i propositionen möjlighet till penningvinster upp till ett värde motsvarande ett halvt basbelopp, eller för närvarande 12900 kr.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i fråga om penningvinster i bingospel. Sådant spel svarar för den övervägande delen av folkrörelsernas inkomster från spelmarknaden. År 1986 omsatte bingospelet 1 563 milj. kr. Förslaget i denna del i förening med de i det följande behandlade förslagen om att skatten på bingospel med varuvinster - vilken för år 1986 uppgick till 85 milj. kr. - tas bort och att ett flertal förenklingar av olika slag införs bör leda till att spelet blir mer attraktivt och ge föreningarna betydande möjligheter till ökande inkomster.

Frågor om penningvinster i lotterier tas upp i fyra motioner, nämligen

SOU 1992:130

motionerna Kr20 (fp), Kr21 (m), Kr22 (c) och Kr23 (c). De här aktuella motionsyrkandena har det gemensamt att motionärerna vill att betydligt högre penningvinster skall tillåtas i lotterierna än vad regeringen föreslagit. Motionsyrkandenas innehåll framgår av följande sammanställning.

Motion Lotteri Penningginst Kr20 rikslotterier högst 100 000 kr. Kr21 riks—, läns- och utan begränsning

lokala lotterier Kr22 riks- och länslotterier utan begränsning

Kr23 riks-, läns- och högst 500 000 kr. lokala lotterier

Utskottet konstaterar att möjligheten till penningvinster i föreningslotterier

tveklöst bör kunna medverka till att öka föreningslotteriernas attraktivitet.

Med hänsyn till reformbehovet biträder därför utskottet förslaget att en begränsad jämkning av den princip i fråga om penningvinster som hittills gällt bör göras när det gäller lokala och regionala lotterier. Vid övervägande av i vilken utsträckning som detta bör kunna ske måste man dock, enligt utskottets uppfattning, beakta de sociala konsekvenser som kan bli följden av ett omfattande spel med sådana vinster. Till detta kommer att starka skäl talar för att - med hänsyn till de kontrollsvårig- heter som är förenade med skatteplikten för lotterivinster - vinsterna bör begränsas så att de inte uppgår till skattepliktiga belopp. Enligt utskottets uppfattning är de överväganden som ligger till grund för regeringens

förslag i fråga om penningvinster välgrundade. När det gäller rikslotterier föreslås som tidigare anförts inte något införande av penningvinster. Enligt lotterilagen får lotterinämnden medge

att vinster i viss utsträckning utgörs av värdepapper. Det ankommer på

SOU 1992:130

lotterinämnden att från fall till fall pröva i vilken utsträckning som detta kan tillåtas. I lagens förarbeten har uttalats att utgångspunkten bör vara att vinsterna i dessa lotterier i allt väsentligt inte skall utgöras av värdepapper. I betänkandet KrU 1985/86:1 konstaterade utskottet att lotterinänmden då tillämpade en praxis som innebar att ca 20 % av vinstvärdet fick utgöras av premieobligationer. Utskottet uttalade därvid att lagstiftningen torde ge visst utrymme för en ökning av procentsatsen och att detta sannolikt skulle öka lotteriernas attraktivitet. Vad utskottet sålunda uttalat bör vara vägledande för den framtida bedömningen i detta avseende. Med hänsyn till möjligheten till vinster i form av värdepapper, och då sådana vinster inte är skattepliktiga, anser inte heller utskottet att

det finns skäl att införa penningvinster i rikslotterier."

I betänkande av utredningen angående viss lotteriverksamhet i närradio Lotterier i radio och TV (SOU 1988:24) föreslog utredaren att sådana traditionella eller

egentliga lotterier som regleras i lotterilagen inte får bedrivas i radio eller TV.

I betänkande av spelskatteutredningen Skatt på lotterier och spel (SOU 1990:56) föreslogs en höjd och likformig beskattning av de statliga spelföretagen. Förslaget innebar att skatt skulle utgå med 35 procent av bruttoöverskottet sedan vinsterna frånräknats. Regeringen föreslog i prop. 1991/92:1 att utredningens förslag skulle antas av riksdagen. Nu gällande bestämmelser finns i lagen (1991:1482) om

lotteriskatt.

I betänkande av spelmarknadsutredningen Den statliga spelmarknaden (Ds 1991:51) föreslogs att nuvarande organisationsmodell med AB Tipstjänst, Svenska Penninglotteriet och AB Trav och Galopp bibehålls som fristående bolag samt att koncessionsgivaren definierar gränsen mellan de olika spelbolagens verksam- hetsområden vid beslut om speltillstånd för bolagen. Gränsdragningen innebär att Svenska Penninglotteriet skall svara för traditionella lotterier samt s.k. nummer- spel av lågvinstkaraktär och fasta vinstplaner. Vidare svarar AB Tipstjänst för idrottsanknutna spel och nummerspel av högvinstkaraktär och rörliga vinstplaner.

ATG svarar liksom tidigare för spel på hästar.

SOU 1992:130

Efter förslag från lotterinämnden och tillstyrkande av lotteriutredningen föreslog regeringen (prop.1991/92:156) att maximiinsatsen skulle höjas till fem kronor beträffande automat-, roulett- och tärningsspel, 50 kronor i kortspel samt att värdet av en vinst i bingospel fick överstiga ett basbelopp dock inte i något fall över tre basbelopp. Förslagen antogs av riksdagen. Vid utskottsbehandlingen föreslogs nuvarande maximiinsats på fem kronor och maximivinst på 500 kronor för vissa tillställningslotterier.

1.4.4. Särskilt om kasinospelsverksamhet

Spelverksamhet som ryms under den sammanfattande termen kasinospelsverksam- het dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel samt automatspel har varit föremål

för åtskilliga utredningar under årens lopp.

I betänkandet Om lotterier (SOU 1970:52) ansåg 1964 års lotteriutredning att automatspelet i många fall utgjorde en oskyldig form av förströelse och några påtagliga olägenheter hade inte framkommit på nöjesfält och i folkparker. Ursprungligen fick automatspel endast förekomma i samband med offentlig tillställning eller tillställning till förmån för välgörande, kulturellt eller allmän- nyttigt ändamål. Insatser och vinstvärden begränsades till helt obetydliga belopp. Dessa höjdes sedermera till 50 öre respektive tio kronor.Vinsterna fick bara utgöras av anvisningar (poletter) gällande som betalningsmedel endast inom området för tillställningen. Uppfylldes dessa förutsättningar fick automatspelet anordnas efter anmälan till polismyndighet minst sju dagar i förväg. Emellertid hade spelet trots restriktiva bestämmelser i lotteriförordningen kommit att bre ut sig på ett delvis inte önskvärt sätt. Spelautomater hade placerats på hotell, motell, restauranger, konditorier, bensinstationer, färjor, biografer och andra lokaler som besöktes av allmänheten i större omfattning. Vidare fanns ett stort antal automater i privata lokaler, såsom kontor, verkstäder, butiker och klubblokaler. Enligt utredningen uppgick antalet spelautomater till mellan 10 000 och 20 000. Befarade sociala vådor var beroende av under vilka former ock i

vilken utsträckning spelet bedrevs. Ett legaliserat automatspel, som fick bedrivas

SOU 1992:130

i allt större omfattning, kunde få till följd en ökning av sociala missförhållanden. Utredningen framhöll särskilt de uppenbara olägenheterna av att spelhallar växte fram, där socialt missanpassade personer och ungdomar utan inskränkning kunde hänge sig åt hasardspel. Något generellt förbud mot automatspel ansågs dock inte befogat om garantier kunde fås för att spelet bedrevs i begränsad utsträckning och under betryggande kontroll. Utredningens förslag som bl.a. innefattade tillståndsplikt för automatspel lades inte till grund för lagstiftning.

I betänkandet Skatt på spel (Ds Fi 1972:2) lade 1969 års punktskatteutredning fram förslag om reglering och beskattning av automatspelet. Utredningen uttalade att det rådde allvarliga missförhållanden beträffande roulett- och automatspel på grund av ett oklart regelverk och begränsade polisiära resurser. Utredningen föreslog att automatspel skulle få anordnas endast efter tillstånd av polis- myndighet. För att motverka förekomsten av illegalt spel förordades att en inte alltför snäv tillståndsgivning. Vidare föreslogs att penningvinster skulle tillåtas, vilket också skulle bidra till att det legala spelet fick ökad attraktionskraft på bekostnad av det illegala spelet. Högsta insatsen borde höjas från då gällande 50 öre till en krona och högsta vinstchansen till 20 gånger insatsen. I övrigt uttalade utredningen att starka skäl talade för att utreda de organisatoriska och skattemässiga villkoren för ett svenskt kasinospel av internationell typ. Legaliserat sådant spel kunde till skillnad mot det illegala spelet förenas med regler och föreskrifter till förhindrande av sociala skadeverkningar. Utredningen pekade också på att arrangörerna av det illegala spelet gjorde betydande vinster som inte blev föremål för beskattning. Det hade också visats att dessa vinster i betydande utsträckning användes för annan brottslig verksamhet. Från såväl fiskal som social synpunkt ansågs det vara ett väsentligt intresse att få till stånd en ändring av förhållandena. En statlig eller av staten på särskilda villkor sanktionerad kasinoverksamhet av internationell typ ansågs vara ett effektivt medel i detta syfte. Svensk kasinoverksamhet ansågs vidare kunna gynnsamt påverka betalnings- balansen genom att öka intresset för turism i Sverige med därav följande valuta- tillskott samtidigt som en begränsning kunde påräknas av utflödet av svensk valuta för kasinospel i utlandet. Utredningens förslag om reglering och beskattning av automatspelet godtogs i huvudsak av statsmakterna och infördes

SOU 1992:130

88 från och med den 1 april 1973 (prop. 1972:128, rskr. 19722342). Den av

utredningen skisserade kasinoverksamheten av internationell typ resulterade i

tilläggsdirektiv.

I betänkandet Kasinoverksamhet i Sverige (Ds Fi 1974:7) redogjorde sålunda punktskatteberedningen för hur en svensk kasinoverksamhet skulle kunna organiseras och beskattas, om statsmakterna beslutade om att tillåta kasinon av internationell typ i Sverige. Utredningen slog fast att det fanns skäl för kasinoverksamhet av internationell typ i Sverige. Legal kasinoverksamhet skulle säkerligen effektivt bidra till att minska det illegala spelet. Svenska kasinon kunde förväntas få en gynnsam effekt på det s.k turistnettot genom att locka utländska turister till Sverige och genom att svenskar inte behövde åka utomlands för att spela på kasino. Vidare kunde en legaliserad kasinoverksamhet skapa förutsättningar för en effektiv beskattning som skulle komma att tillföra det allmänna betydande intäkter.

Utredningen utgick från att verksamheten skulle bedrivas under statligt överinseende och i övrigt på sådant sätt att vinsten av verksamheten väsentligen skulle tillfalla staten. Staten borde därför få ett avgörande inflytande över och full insyn i verksamheten. Verksamheten borde vidare bedrivas så att sociala olägenheter undveks och undanröjdes i möjlig mån. Svenska kasinon borde i princip vara öppna för alla. Tillträde till kasino skulle dock kunna vägras av sociala skäl, ordningsskäl och andra liknande skäl. Ett i princip generellt legitimationstvång borde därför gälla i förening med registrering av personer som inte skulle få inträde. Något krav på en specialdestinering av statens intäkter från kasinoverksamheten ansågs inte motiverad.

Utredningen ansåg att det inte fanns förutsättningar för och inte heller borde finnas mer än ett fåtal kasinon och att dessa borde lokaliseras så att samtliga de syften tillgodoses som svensk kasinoverksamhet avsågs uppfylla, nämligen att motverka det illegala spelet, främja turismen och tillföra det allmänna intäkter. Detta innebar enligt utredningen att verksamheten i första hand borde lokaliseras

till storstadsområdena. Förslaget ledde inte till lagstiftning.

SOU 1992:130

I betänkandet Statligt spelautomatföretag (Ds H 1975:1) konstaterade 1972 års lotteriutredning att automatspelet hade utvecklats från att från början ha varit ett förströelsespel vid tillställningar till en kommersiell spelverksamhet av stor omfattning. Behållningen tillföll huvudsakligen spelanordnare som bedrev spelet i enskilt vinstsyfte och företag som upplät spelautomater s.k. utställarföretag. Ordningen på automatspelsområdet ansågs stå i strid mot den huvudprincip i lotterilagstiftningen som innebär att behållningen bör tillfalla det allmänna eller användas för ideell verksamhet. Vidare ansågs det uppkomma motsättningar mellan å ena sidan de kommersiella intressenterna som bedrev spelverksamheten efter företagsekonomiska riktlinjer och å andra sidan de myndigheter som sköter lotteriregleringen och därvid har att beakta bl.a. sociala synpunkter. Mot bakgrund härav lade lotteriutredningen fram ett principförslag om en monopol- isering av spelautomatbranschen innebärande att automatspel inte skulle få anordnas med andra spelautomater än sådana som tillhandahölls av ett statligt spelautomatföretag. Detta företag skulle få ensamrätt att upplåta spelautomater för anordnande av automatspel. Vidare borde införas förbud mot privat innehav av spelautomater. Man kunde utgå från att det statliga företagets övertagande av utställarverksamheten innebar att garantier skapades för betryggande kontroll av spelautomaternas konstruktion och funktion och för att de inte manipulerades till förfång för allmänheten, t.ex. i fråga om vinstmöjligheterna. Förslaget remiss— behandlades men blev inte föremål för någon proposition till riksdagen. Av remissvaren framgick bl.a. att det sågs som en fördel att det enskilda vinst- intresset minskade och att kontrollmöjligheterna förbättrades. Det framfördes dock kritik mot att förslaget inte skulle lösa de sociala problem som automat— spelet förorsakade. Vidare ifrågasattes om det vore lämpligt att staten eller ett statligt företag med ensamrätt skulle tillhandahålla "enarmade banditer".

I näringsutskottets betänkande NU 1975/76:6 med anledning av motioner om spelautomater uttalades att utskottet i allt väsentligt instämde i motionärernas bedömning av automatspelets negativa sociala verkningar. Automatspelets form och omfattning ansågs inte acceptabelt. Det fanns otvivelaktigt starka skäl som talade för att automatspel borde förbjudas. I en av motionerna, författad av herr Lövenborg (vpk) anfördes att de enarmade banditerna blivit en legaliserad form

SOU 1992:130

av utplundring, där potten delades av staten och de enskilda spelföretagen. Utskottet var dock inte berett att begära ett förslag om ett omedelbart förbud mot spelautomater. Frågan måste först belysas av lotteriutredningen. Lotteriutred- ningen borde därför skyndsamt utreda frågan om förbud mot spelautomater. Riksdagen beslöt i enlighet med näringsutskottets betänkande (rskr. 1975/76233).

I betänkandet Enarmade banditer (Ds H 1976:3) ansåg 1972 års lotteriutredning (under ordförandeskap av dåvarande konsumentombudsmannen Sven Heurgren) att den kritik som spelet på enarmade banditer utsatts för var berättigad. Även om majoriteten av spelare inte drabbades, orsakade spelet på enarmade banditer betydande problem för många människor. Särskilt gällde detta inkomstsvaga grupper och dem som i sitt arbete kom i kontakt med spelapparaterna. Risk fanns för att spelare drabbades av ekonomisk misär. För restaurangnäringen hade de enarmade banditerna fått en avsevärd ekonomisk betydelse. Det ansågs dock ohållbart att branschen stöttades upp med intäkter från enarmade banditer vilket påverkade strukturen inom branschen på ett oriktigt sätt och på sikt kunde leda till nya och större svårigheter. Från arbetsmiljösynpunkt ansågs dessutom de enarmade banditerna på restauranger vara besvärande. De var enligt utredningen i många fall ett främmande och störande element på restauranger. Särskilt enkronasautomater ingav betänkligheter från social synpunkt. Dessutom ansågs det vara principiellt otillfredsställande och stötande att allmänhetens spel- benägenhet utnyttjades i enskilt vinstsyfte på det sätt och i den omfattning som då gällande regler medgav. Vid en internationell jämförelse visade sig de svenska reglerna vara anmärkningsvärt liberala. Dessa omständigheter talade enligt utredningens mening för ett förbud mot allt annat spel med enarmade banditer än sådant som hade karaktär av förströelsespel av ringa ekonomisk betydelse för såväl spelare som anordnare. Utredningens förslag innebar i huvudsak att spel på s.k. enarmade banditer och liknande apparater skulle få anordnas - efter tillstånd - bara på tivolin och i samband med offentliga nöjestillställningar i folkparker, att högsta tillåtna insats skulle utgöra 25 öre, att högsta vinsten inte skulle få överstiga 20 gånger insatsen, dvs. högst fem kronor och att s.k. förhöjd vinstchans inte skulle få förekomma. Utredningen förordade vidare att regeringen

skulle söka få till stånd överenskommelser med andra länder i syfte att spel på

SOU 1992:130

fartyg i trafik på Sverige skulle inskränkas. Utredningen var medveten om att det fanns risk för att det illegala spelet ökade i omfattning vid en begränsning av då tillåtna former av automatspel. Denna risk borde dock kunna motverkas genom begränsning i rätten att inneha enarmade banditer och genom kontroll av sådant innehav. Även insatser från polisens sida mot illegalt spel borde kunna bidra till

att sådant spel inte ökade.

Utredningens förslag remissbehandlades. En grupp remissinstanser tillstyrkte uttryckligen eller motsatte sig i vart fall inte utredningens förslag. En andra grupp menade att allt spel på s.k. enarmade banditer borde förbjudas. En tredje, mindre grupp menade att det var möjligt att genom mindre långtgående regleringar komma till rätta med spelets negativa följder utan att begränsa det så hårt som utredningen föreslog. Till denna grupp hörde bl.a. RÅ, Kommers- kollegium och näringsfrihetsombudsmannen. Gemensamt för nästan samtliga remissinstanser var att de ansåg att spelet borde och kunde saneras. Branschföre-

trädarna menade att utredningen var bristfällig och tendentiös.

På uppdrag av Sveriges Hotell- och Restaurangförbund utförde fil.dr. Sten Tellenback, sociologiska institutionen vid Lunds universitet, en sociologisk analys av det faktamaterial som utredningen byggde sina slutsatser på. Analysen bifogades förbundets remissvar. Tellenbacks analys innefattade allvarlig kritik mot att utredningen inte hade presterat ett allsidigt och förutsättningslöst besluts- underlag samt att tolkningen av framlagda data varit ovederhäftig. I det samlade material som åberopats hade bl.a. inte framkommit några "övertygande belägg" för att automatspelet orsakade "betydande problem för många människor" och särskilt för "inkomstsvaga grupper". Något faktamaterial som stödde påståenden om att "många" blivit så beroende av spelet att de inte kunde sluta och att anledningen till att spelet utövade sådan lockelse på vissa spelare var förhopp- ningar om höga penningvinster hade inte presterats.

I prop. 1977/78:9 framhöll regeringen att det var lämpligast att i lag reglera allt automatspel i ett sammanhang. Gränsdragningsfrågor gentemot övrigt automat-

spel, riskerna för illegalt spel, ekonomiska konsekvenser av ett förbud samt

SOU 1992:130

svårigheter att av utredningens material dra några bestämda slutsatser av automatspelets sociala skadeverkningar talade för att inte forcera fram en för- budslagstiftning. I stället förordades en sanering genom verkställighetsföreskrifter i lotteriförordningen (förbud mot förhöjd vinstchans, maximering av antalet spelautomater och inflytande för kommunerna vid tillståndsgivningen) och

fördubblade skattesatser.

Näringsutskottet framhöll i sitt betänkande NU 1977/78:15 att sociala synpunkter var avgörande för bedömningen. En övervägande del av remissopinionen hade stött utredningens förslag eller uttalat sig för totalförbud. Utskottet var av samma mening alltså att spel på s.k. enarmade banditer och liknande apparater helt borde förbjudas. Förbudet skulle således även omfatta s.k. 25-öresautomater även om ett förbud mot dessa knappast - annat än i undantagsfall - kunde motiveras med risker för sociala skadeverkningar. Det eventuella förströelsevärdet hos s.k. 25-öresautomater kunde enligt utskottets uppfattning inte vara ett tillräckligt starkt skäl för att motivera avsteg från principen att enarmade banditer och liknande apparater borde vara förbjudna. Från kontrollsynpunkt var det dessutom angeläget med enhetliga bestämmelser. För att motverka illegalt spel föreslogs

förbud mot innehav av enarmade banditer.

På hemställan av näringsutskottet beslutade riksdagen att avslå propositionen och att hos regeringen begära förslag till lagstiftning om förbud mot spel på s.k.

enarmade banditer och liknande apparater från den första januari 1979.

I prop. 1978/79:20 föreslog regeringen att de "enarmade banditerna" skulle förbjudas från den första januari 1979. I lagtexten beskrevs det förbjudna området som "sådant spel på mekaniska eller elektroniska apparater (automatspel) som erbjuder vinst i form av penningar, värdebevis, spelpoletter eller liknande". Den enda form av sådant spel som kunde tillåtas i fortsättningen var spel på fartyg i anslutning till internationella avtal härom. Vidare föreslogs förbud mot innehav av utbetalningsautomater samt att spelskatten på automatspel slopades. Slutligen föreslogs att högsta insatsbeloppet vid roulettspel höjdes från 50 öre till en krona

samt att tillstånd endast skulle ges för viss tid.

SOU 1992:130

I näringsutskottets betänkande NU 1978/79:11 hemställde utskottet med avslag på vissa kritiska motioner, som bl.a. pekat på det inte framkommit något material som visade att automatspelet skulle ha sociala skadeverkningar av någon större omfattning, att riksdagen skulle anta regeringens förslag.

I sitt slutbetänkande Lotterier och spel (SOU 1979:29) ansåg 1972 års lotteri- utredning att det alltjämt fanns belägg för att automatspel om pengar, värdebevis, spelpoletter eller liknande kunde ge sociala skadeverkningar. Utredningen ansåg därför att sådant spel även i fortsättningen skulle vara förbjudet, dock att spelet borde få anordnas på fartyg i internationell trafik. Vidare ansåg utredningen att det borde vara förbjudet att inneha utbetalningsautomater. Automatspel med varuvinster kunde dock accepteras. Beträffande roulett-, kort- eller tärningsspel hade inte utredningen kunnat finna några sociala skadeverkningar så länge spelen bedrevs i de former som lotteriförordningen angav. Spel av detta slag förekom dock på illegala spelklubbar. Beträffande roulettspel anförde utredningen att reglerat och kontrollerat spel kunde verka som en regulator för det spelintresse som tveklöst fanns och annars kunde kanaliseras till de illegala klubbarna. Roulettspel borde få anordnas även i fortsättningen så länge spelet bibehöll sin relativt oskyldiga karaktär. Från bl.a. social synpunkt var det viktigt att spelet kunde begränsas och inte göras alltför lättillgängligt. Spel borde få anordnas endast på restauranger och inom fasta nöjesanläggningar. Även kortspel borde enligt utredningens mening förbli tillåtet med motsvarande begränsningar. Det enda tillåtna kortspelet borde vara Black Jack där vinstmöjligheten normalt uppgick till en och en halv gånger insatsen. För att ge spelet karaktär av förströelsespel borde vidare högsta insatsen bestämmas till tio kronor. Tärnings- spel borde enligt utredningen förbjudas med hänsyn till risker för sociala skadeverkningar och att roulett- och kortspel borde utgöra tillräckliga för- ströelseinslag på restauranger och i nöjesparker.

I prop. 1981/82:170 anslöt sig regeringen i allt väsentligt till utredningens förslag. Tärningsspel ansågs dock kunna tillåtas under kontrollerade former. Med hänsyn till penningvärdesförsämringen förordades höjningar av högsta insats vid roulettspel och tärningsspel till två kronor. Insatsen på varje särskild vinstmöjlig-

SOU 1992:130

het i kortspel borde få uppgå till högst tio kronor och högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet till högst en och en halv gånger insatsen.

I betänkande av 1987 års lotteriutredning Folkrörelsernas lotterier och spel (SOU 1987:52) föreslog utredaren att vissa slags utbetalningsautomater, konstruerade som s.k. skicklighetsspel t.ex. av typen "Pajazzo", skulle tillåtas. Spelet skulle endast få anordnas av folkrörelserna. Skicklighetsspelen kännetecknades av att det inte enbart är slumpen som avgör om vinst utbetalas. En viss skicklighet kunde övas upp så att vinstutbetalningen kunde påverkas. Utplaceringen skulle ske på hotell och restauranger på sådant sätt att gästerna uppfattade spel-automaterna som en förströelsedetalj och inte som en enarmad bandit. Utredaren föreslog vidare att folkrörelserna skulle få möjlighet att bilda ett fjärde spelbolag. Detta bolag skulle i samarbete med de statliga spelföretagen eller med ensamrätt få bedriva bl.a. kasinospel och spel på utbetalningsautomater av skicklighetskaraktär.

Utredningens förslag om tillåtande av utbetalningsautomater av skicklig- hetskaraktär tillstyrktes av flertalet remissinstanser. En majoritet av folkrörelserna såg positivt på möjligheten att bedriva verksamhet med skicklighetsspel. Till denna grupp hörde bl.a. Handikappförbundens centralkommitté, IOGT-NTO- rörelsen och Sveriges riksidrottsförbund. Sveriges frikyrkoråd, Unga örnars riksförbund och riksförbundet Hem och skola m.fl. var avvisande. Rikspolis- styrelsen trodde inte att de skäl som anfördes vid införandet av spelförbud på utbetalningsautomater fortfarande var bärande. Bl.a. förutsågs inte att automat- spelet skulle fortsätta i så betydande omfattning i illegala former. De sociala vådorna torde främst ha vållats av den lockelse som möjligheten till s.k. Jack Pott-vinst innebar. Det spel som anordnades t.ex. ombord på Finlandsbåtarna föreföll däremot ske under helt acceptabla former. Brottsförebyggande rådet ansåg inte att utredaren presenterat några skäl som motiverade ett upphävande av förbudet mot utbetalningsautomater. Socialstyrelsen ville inte motsätta sig spel- verksamhet med spelautomater om verksamheten åtföljdes av lämpliga bestämmelser till förebyggande av spelverksamhet i socialt icke acceptabla miljöer, särskilt ungdomsmiljöer och en effektiv tillsyn. Lotterinämnden hade vid flera tillfällen framfört att inkomster från automatspel i form av förströelsespel

SOU 1992:130

och utbetalningsautomater borde komma de ideella organisationerna till godo och därvid pekat på de finska penningautomatföreningarna som en möjlig modell.

I frågan om ett folkrörelseägt spelbolag var opinionen delad såväl bland myndigheter som inom folkrörelserna. Näringsfrihetsombudsmannen bedömde att utredningens förslag inte i någon större utsträckning skulle få några konkurrens- begränsande effekter. Riksrevisionsverket ansåg att förslaget innebar ett onödigt riskfyllt och dyrt sätt att tillföra folkrörelserna pengar. Samarbete med de statliga spelbolagen skulle vara ett mer rationellt sätt att skapa bättre förutsättningar för folkrörelserna att finansiera sin verksamhet. Statens ungdomsråd ville peka på risken för att bara de stora folkrörelserna hade resurser att engagera sig lotteribolaget. Alla organisationer, även de små, måste ges praktiska förutsätt- ningar att delta. Ett framtida spelbolags intäkter fick vidare inte inverka på samhällsbidragen. Sveriges riksidrottsförbund, IOGT-NTO-rörelsen och de handikappades riksförbund m.fl. var positiva till förslaget. Inget hindrade dock att det folkrörelseägda spelbolaget köpte tjänster från de statliga bolagen och på så sätt utnyttjade den kompetens och datautrustning dessa företag förvärvat. Sveriges frikyrkoråd hade inget intresse av att ingå i eller medverka till ett folkrörelseägt spelbolag. Riksförbundet Sveriges 4 H ansåg att ett spelbolag kunde leda till konflikter mellan olika folkrörelser i ekonomiskt svåra tider. Förbundet Vi unga avvisade bestämt tanken på delägarskap i ett spelbolag då trovärdigheten skulle gå förlorad.

I prop. 1987/88:141 ansåg regeringen att det inte framkommit tillräckligt starka skäl för att nu upphäva det gällande förbudet mot automatspel. Det ankom inte på regeringen att ta ställning till frågan huruvida folkrörelserna skulle bilda ett gemensamt spelbolag eller inte. Det stod emellertid folkrörelserna fritt att göra detta.

I betänkandet Turismen i Norrland - att utveckla affärs- och privatresandet (SOU 1990:103) omnämndes bl.a. att inrättandet av kasinon av internationellt slag skulle kunna befrämja turismen på Gotland och i Norrbotten. Enligt utredningen borde inte etableringen ske i storstadsområdena.

SOU 1992:130

Kulturutskottet avstyrkte i betänkandena 1990/91:KrU8, 1990/91:KrU18 och 1991/92:KrU14 motioner om tillåtande av spel på utbetalningsautomater och kasinospel av internationell typ. Utskottet uttalade i betänkandet KrU 8, s. 5, att lotterilagen behöver ses över och att detta bör göras av en utredning vari ingår representanter för de i riksdagen företrädda partierna. Utskottet noterade att motionärerna pekade på en rad omständigheter som leder till slutsatsen att den nuvarande lagstiftningen inte ger folkrörelserna tillräckliga möjligheter att utveckla och förnya den spel- och lotteriverksamhet som bedrivs av dem och att ta till vara de tekniska landvinningar som redan utnyttjas av de statliga

spelbolagen.

I betänkande av arbetsgruppen för kartläggning av viss kasinoverksamhet Kartläggning av kasinOSpel enligt internationella regler (SOU 1992:28) lämnas vissa uppgifter om förhållandena i Finland, Danmark, Storbritannien, Tyskland och Polen samt föreslogs att arbetsgruppen skulle omvandlas till en kommitté för att kunna ta fram ett mer detaljerat beslutsunderlag.

I delrapporten "Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst ? (SOU 1992:33) ansåg lotteriutredningen att det vid en samlad bedömning är försvarligt att överväga införandet av kasinospelsverksamhet av internationellt slag i Sverige. I rapporten ges en utförlig redogörelse för hur en svensk kasinospelsverksamhet kan utformas. I en bilaga finns en principskiss till kasinoreglering inom ramen

för lotterilagen.

SOU 1992:130

2. GÄLLANDE RÄ'IT 2.1 Lotterilagstiftningens huvudsakliga utformning 2.1.1 Rättskällorna

Regler om lotterier finns i lotterilagen (1982:1011) och lotteriförordningen (1982:1012). Spel på förströelseautomater regleras i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. De viktigaste förarbetena finns i prop. 1981/82:170 med förslag till lotterilag m.m., prop. 1983/84:45 om ändring i lotterilagen och prop. 1987/88:141 om ändring i lotterilagen.

I åtskilliga avseenden överensstämmer lotterilagen i sak med sin föregångare, den gamla lotteriförordningen (19392207). I sådana fall hänvisas i prop. 1981/82:170 s. 115 till lotteriförordningens förarbeten främst, till prop. 1939276 med förslag till lotteriförordning, prop. 1972:128 med förslag till förordning om skatt på spel samt till prop. 1978/78:20 om förbud mot visst automatspel m.m.

Lotterinämndens föreskrifter ges ut i Kommerskollegiets författningssamling (KFS). En sammanställning av viktiga beslut och yttranden från Lotterinämnden och regeringen finns i Lotterinämndens praxis som utkommit sedan 1977. Den

senaste praxissamlingen utkom 1991.

SOU 1992:130

Förarbeten till automatspelslagen finns i prop. 1981 /82:203 om kontroll över visst

automatspel.

2.1.2 Ramlagskaraktären

Lotterilagen är i allt väsentligt en ramlag. Flertalet bestämmelser är av den karaktären att dess närmare innebörd endast framgår av förarbeten och praxis. I 25 & lotterilagen anges att Lotterinämnden, med undantag av sådana lotterier som anordnas efter särskilt tillstånd av regeringen, utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden över lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I 4 & lotteriförordningen sägs att Lotterinämnden meddelar ytterligare föreskrifter för verkställigheten av lotterilagen. Enligt 3 & förordningen (1988:1135) med instruktion för Lotterinämnden åligger det nämnden särskilt att fullgöra de uppgifter som anges i lotterilagen och lotteriförordningen och i anslutning härtill meddela rekommendationer för tillämpning av dessa, att verka för en enhetlig tillämpning av lotterilagen och lotteriförordningen, samt att i övrigt verka för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över efterlevnaden av lotteribestämmelserna,

bl.a. genom utbildning av kontrollanter.

Lotterinämnden har tolkat bestämmelserna på så sätt att den dels har befogenhet att meddela verkställighetsföreskrifter, dvs. föreskrifter som utgör normgivning av bindande karaktär, dels kan lämna allmänna råd som endast innehåller

rekommendationer eller uttolkningar av gällande rätt.

2.1.3 Regleringens syften

En grundläggande princip i lotterilagstiftningen har sedan gammalt varit att behållningen av lotterier och spel skall tillfalla det allmänna eller allmännyttiga ändamål. Endast i undantagsfall kan accepteras att allmänhetens spelbenägenhet används för att gynna privata vinstintressen (jfr. prop. 1981/82:170 s. 21).

SOU 1992:130

Kommersiella intressen har tolererats beträffande s.k. restaurangkasino samt marknads- och tivolinöjen såsom automatsspel och bollkastning.

Lagstiftningens syfte är först och främst att säkerställa att lotterier inte anordnas för obehöriga ändamål och att behållningen av lotterierna kommer de avsedda ändamålen tillgodo i tillräcklig omfattning.

Vidare finns ett konsumentintresse att bevaka. Lotterier lämnar i sig ett visst utrymme för bedrägerier och andra ohederliga förfaranden. Lottköparna och speldeltagarna bör skyddas genom en offentlig kontroll beträffande insatsernas

storlek, vinsternas storlek, antal och kvalitet samt fördelningen av vinsterna (prop. 1981/82:170 s. 23)

Lotterier och spel kan i många fall föra med sig sociala skadeverkningar av ekonomisk, social och personlig natur genom att deltagarna till följd av spelberoende spelar i en omfattning som överskrider deras ekonomiska möjligheter. Lagstiftningen bör därför så långt det är möjligt försöka motverka sociala skadeverkningar. Detta är särskilt viktigt när det gäller barn och ungdom.

En annan viktig uppgift är att försöka motverka det omfattande illegala spelet genom att kanalisera spelintresset till sådana lotterier och spel som kan

kontrolleras.

Lotterier och spel är en viktig inkomstkälla för både staten och folkrörelserna. Det är därför viktigt att regleringen underlättar en effektiv beskattning och i övrigt inte är onödigt betungande eller kostsam för de berörda. Således måste

eftersträvas regler som förenar effektivitet med administrativ enkelhet. Reglerna tillämpas slutligen ofta av personer som har begränsad tillgång till

förarbeten och andra rättskällor. Reglerna bör därför om möjligt vara enkla att

förstå, överblicka och tillämpa.

SOU 1992:130

100 2.1.4 Tillståndskravet

Liksom i den gamla lotteriförordningen (1939:207) är utgångspunkten i lotterilagen att lotterier och spel för allmänheten inte får anordnas utan tillstånd av myndighet. Tillstånd kan beviljas av kommunerna, länsstyrelserna, Lotteri-

nämnden och regeringen.

Motivet för att uppställa krav på tillstånd som villkor för att lotteri skall få anordnas är att detta gör det möjligt att förhindra olämpliga lotterier. I samband med att tillstånd lämnas kan också uppställas krav på lotteriets beskaffenhet i olika avseenden, kontrollföreskrifter och dylikt (SOU 1938:17 s. 51).

Vissa lotteriformer är uttryckligen förbjudna i lotterilagen. Tillstånd kan således inte ges till kedjebrevsspel och spel på utbetalningsautomater inom landet. Kasinospel med internationella regler och reklamlotterier är enligt huvudregeln inte tillåtna. Lotterier i närradio och kabeltelevision är inte tillåtet. Lotterier som

anordnas utomlands får inte marknadsföras i Sverige.

Vissa smärre lotterier inom den s.k. fria sektorn, får anordnas utan vare sig tillstånd eller registrering. Detta gäller oavsett om lotteriet anordnas i kommer- siellt syfte, till exempel inom en nöjespark eller ett tivoli, eller i ideellt syfte till exempel om en allmännyttig ideell förening anordnar ett lotteri i samband med

en tävling eller annat arrangemang som den anordnar eller deltar i.

Även s.k. massmedielotterier får under vissa förutsättningar anordnas utan tillstånd.

2.1.5 Myndighetsutövning

Beslut om tillstånd, registrering och andra beslut enligt lotterilagen utgör myndighetsutövning. Enligt 11 kap. 6 & regeringsformen kan förvaltningsuppgift

som innefattar myndighetsutövning inte överlämnas till bolag, förening,

SOU 1992:130

samfällighet, stiftelse eller enskild individ om det inte finns stöd i lag. länsstyrel- sen eller en kommun är skyldig att handlägga lotteriärenden i den egna organisationen och kan således inte överlämna ansvaret till föreningslivet.

För staten eller kommunen gäller enligt 3 kap. 2 & skadeståndslagen ett strikt

ansvar vid ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Missvisande upplysningar eller felaktiga "goda råd" kan föranleda ansvar.

En arbetstagare kan enligt 20 kap. 1 & brottsbalken dömas för tjänstefel om han uppsåtligen eller av oaktsamhet genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften.

2.1.6 Handläggning av lotteriärenden

Förvaltningslagen är tillämplig på tillståndsmyndigheternas handläggning av lotteriärenden. Detta medför bl.a att beslut skall motiveras om det går sökanden

emot (20 å). Sökanden skall underrättas om innehållet i beslut om det inte är uppenbart obehövligt. Om det går sökanden emot och kan överklagas skall myndigheten lämna uppgift hur beslutet kan överklagas (21 5).

2.1.7 Delegering

Kommunen

Frågor om tillstånd eller registrering prövas enligt 13 ä 1 st och 15 ä 1 st av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer. Lotteriärenden beslutas ofta med stöd av delegering. Av 6 kap. 33 å och 34 ä 3 p kommunallagen framgår att en anställd kan besluta på nämndens vägnar om ärendet inte är av principiell

beskaffenhet eller annars av större vikt. Det måste sålunda vara fråga om rena

rutinärenden. Nämnden kan när som helst återkalla delegeringsbeslut. Det kan

SOU 1992:130

göras generellt men det kan också göras i ett särskilt ärende. Nämnden har också

rätt att utan vidare ta över ett delegerat ärende och fatta beslut i ärendet. Länsstyrelsen

Av 32 i") förordningen (1988:971) med länsstyrelseinstruktion och 21 & verksförordningen (1987:1100) framgår att tjänstemännens beslutsbefogen- heter skall framgå av länsstyrelsens arbetsordning.

2.2 Definitionsfrågor

2.2.1 Lotteribegreppet

Enligt 1 ä 1 st lotterilagen avses med lotteri i lagen en verksamhet, i vilken en eller flera deltagare kan få en vinst till högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få och i vilken vinstmöjligheterna helt eller delvis beror

på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande.

Till lotteri hänförs även marknads- och tivolinöjen såsom automatspel och bollkastning, som kan ge sådan vinst även om vinstmöjligheterna inte till någon del beror på slumpen (1 & 2 st). Rätt till fortsatt spel är att anse som vinst (2 5 2 st).

För att det skall föreligga ett lotteri krävs sålunda: 1) Vinster skall kunna utgå till en eller flera deltagare 2) Alla deltagare skall inte kunna få lika värdefulla vinster även om alla vinster skulle vara värda lika mycket (prop.1981/82:170 5.116) 3) Vinstmöjligheterna skall vara helt eller delvis beroende av slumpen dvs. utgången kan inte nämnvärt påverkas av deltagarna 4) Verksamheten skall bygga på lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfarande

SOU 1992:130

Det krävs inte: 1) att deltagarna betalar någon insats 2) att anordnaren åsyftar ekonomisk vinning

3) att slumpmomentet överväger eventuellt skicklighetsmoment

Frågan om en verksamhet skall bedömas som ett lotteri avgörs inte av den större eller mindre grad av slump som föreligger i det enskilda fallet utan med hänsyn till den allmänna karaktären hos den anordning på vilken verksamheten bygger (prop. 1939:76 s. 11).

Som lotteriverksamhet anses t.ex. traditionella lotterier , gissningstävlingar,

vadhållning vid hästtävlingar (totalisatorspel) och fotbollsmatcher (tips), kasinospel och bingo.

Skicklighetsspel, som inte kan räknas som marknads- och tivolinöjen, t.ex. biljard, bridge och schack, räknas inte som lotteri. Inte heller idrottstävlingar räknas som lotterier trots att ett visst slumpmoment ibland kan spela in. Detsamma gäller tävlingar av konstnärlig eller litterär beskaffenhet, tävlingar beroende på yrkesskicklighet eller särskild utbildning eller liknande tävlingar även om slutresultatet avgörs genom lottning (prop. 1939:76 s. 13 och SOU 1938:17 s. 48).

Frånvaron av krav på insats innebär att s.k. reklamlotterier, Stimulanslotterier och

massmedielotterier faller under lagens tillämpningsområde.

Genom en särskild undantagsbestämmelse föreskrivs att lagen inte är tillämplig på svenska statens premieobligationslån. Anledningen till detta är att det vore mindre lämpligt om regeringen kunde meddela tillstånd till en verksamhet som omhänderhas av ett riksdagsorgan, riksgäldskontoret (SOU 1938:17 5.50).

2.2.2 Kedjebrevsspel

Till lotterier hänförs även kedjebrevsspel och liknande spel som kan ge vinst som

SOU 1992:130

i ett lotteri och i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som inträder i spelet (1 & 3 st). Dessa spel skiljer sig från lotterier i allmänhet genom att utdelningen inte beror på slumpen utan på möjligheten att

förmå nya personer att satsa pengar i spelet.

Kedjebrevsspel om pengar eller pengars värde är förbjudna. Utanför förbudet faller således kedjebrevsspel där deltagarna endast skall skicka vykort till varandra (prop. 1981/82:170 s. 118).

2.2.3 Egentliga lotterier

Med egentliga lotterier avses lotterier som inte är kedjebrevsspel eller liknande spel eller automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel eller bingospel (2 & 1 st). Förutom traditionella lotterier avses också sådana lotterier i vilka antalet insatser och vinster samt värdet av dessa inte är bestämda enligt uppgjord plan. Även sådant som t.ex. pilkastning och bollkastning omfattas således av begreppet (prop. 1987/88:141 s 35). Vadhållning är likaså ett egentligt lotteri.

2.2.4 Traditionella lotterier

Med traditionella lotterier avses lotterier som bedrivs med lottsedlar eller liknande deltagarbevis eller med lottlistor och där antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt i förväg fastställd vinstplan (KFS 1990:32). Traditionella lotterier kallas också sedellotterier. Något krav på att vinsterna endast får utgöras av varor torde inte längre upprätthållas. Penning- lotterier och numrnerlotterier är därför hänförliga till denna kategori.

2.2.5 Tillståndslotterier

Med tillståndslotterier avses egentliga lotterier som endast får anordnas efter

SOU 1992:130

tillstånd enligt 11 5. Vid tillståndsgivningen skall det ske en prövning av föreningens behov av lotteriinkomster samt det utrymme för lotterier som kan antas finnas på marknaden.

2.2.6 Registreringslotterier

Med registreringslotterier avses egentliga lotterier som inte kräver tillstånd men väl en registrering innefattande kontroll av att föreningen uppfyller kraven i 11 &. Behov och marknadsutrymme skall inte prövas.

2.2.7 Stimulanslotterier

Med Stimulanslotterier avses lotterier vars huvudsakliga syfte är att sporra till viss verksamhet utan att lotteriet ger behållning till anordnaren (KFS 1990:32).

2.2.8 Reklamlotterier

En med stimulanslotteriet närbesläktad lotteriform är reklamlotteriet som enligt huvudregeln är förbjudet. Med reklamlotteri avse ett kommersiellt lotteri som anordnas i säljfrämjande syfte. Som regel krävs inte någon insats för att delta i

lotteriet. Tillstånd kan endast lämnas av regeringen.

2.2.9 Frisektorslotterier

Med frisektorslotterier avses egentliga lotterier som utan tillstånd eller registrering får bedrivas inom ramen för den fria sektorn (17, 17a och 17b åå). Marknadsnöjen och tivolinöjen såsom bollkastning, pilkastning tillhör denna kategori men även traditionella lotterier som anordnas i samband med tillställningar och sammankomster hör hit.

SOU 1992:130

106 22.10 Förhandsdragning/efterhandsdragning

Vinstfördelningen kan ske före eller efter försäljningen av lotterna. Av Penninglotteriets lotterier är idag flertalet förhandsdragna, t.ex. Trisslotteriet. Även folkrörelsernas lotterier är i allmänhet förhandsdragna. Snabblotterier med lottsedlar i form av kvicklotter och skraplotter förutsätter förhandsdragning. Penninglotteriet, Bellmanlotteriet och socialdemokratiska Kombilotteriet är

exempel på efterhandsdragna lotterier.

2.2. 11 Vadhållning

Vadhållning är en form av avtal mellan olika parter att t.ex. satsa en penning- summa på olika möjliga utfall av en viss händelse. I betänkandet SOU 1938:17 5.21 återges ett uttalande av professorn Nils Stjernberg som belyser skillnaden

mellan spel och vad i äldre rätt:

"Från spel har man att särhålla vadet. Det avgörande är här icke, huruvida i avtalet deltagande förutsättas skola genom egen verksamhet inverka på utgången eller ej. Ty så kan vara förhållandet även vid ett vad. Det för vadet utmärkande är fastmera, att avtalet i fråga objektivt sett framstår såsom ett uttryck för en strid mellan olika meningar eller uppfattningar hos deltagarna angående vissa existenta eller i framtiden inträffande sakförhållanden. I fråga om existenta sakförhållanden får så anses vara fallet, därest de deltagande vid avtalets ingående ägt möjlighet att konstatera sakförhållandet i fråga, varemot rena gissningstävlingar äro att hänföra till spelets område; jfr rättsfall 1909 5.29 (gissningstävlan angående beloppet av en i flaska innesluten penningsumma ansedd såsom lotteri, icke såsom vadhållning. I fråga om framtida sakförhållanden får så anses vara fallet, även om slumpen därvid förutsättes kunna spela in, men utfallet likvisst objektivt sett, framstår såsom väsentligen grundat i redan konstaterbara sakförhållanden. Ett anordnande vid kapplöpningar eller

tävlingar av s.k. totalisator är därför icke att anse som anordnande av

SOU 1992:130

spel."

Enligt gällande rätt räknas såväl tipsvadhållning som totalisatorvadhållning till egentliga lotterier.

2.2.12 Kasinospel

Med kasinospel avses roulett-, kort- och tärningsspel samt spel på utbetalnings- automater. En beskrivning av några klassiska kasinospel görs i delrapporten Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst ? SOU 1992:33, bilaga 4.

2.2. 13 Bingospel

Med bingospel menas ett spel där spelaren är närvarande på spelplatsen och där köper sin lott (bingobricka) på vilken ett antal nummer är ordnade på visst sätt, exempelvis fem nummer horisontellt och vertikalt. Spelaren är närvarande då dragning förrättas nummer för nummer. När han vid dragningen kunnat markera nummer i viss ordning ropar han bingo (KFS 1991:2). Bingo bedrivs i tre olika former; variantbingo, storbingo och automatbingo.

Variantbingo (dagbingo, ritbingo m.m) bedrivs kontinuerligt med möjlighet för spelaren att delta i varje dragning för sig.

Storbingo (bygdebingo, kvällsbingo, drive-in-bingo m.m.) bedrivs i form av en tillställning där spelaren deltar i en omgång dragningar, oftast bara en omgång per kväll. Spelaren deltar alltså i samtliga dragningar för vilka han köper brickor

i ett block eller endast en bricka för hela omgången.

Automatbingo spelas som variantbingo fastän insatsen erläggs i myntinkast framför spelaren där också en fast bricka finns, på vilken spelaren markerar

SOU 1992:130

dragna nummer.

2214 Automatspel

Med automatspel avses spel på mekaniska eller elektroniska spelapparater (2 & 2 st).

Spelautomater kan indelas i tre huvudformer; utbetalningsautomater, förströelse- automater och varuautomater. Lottförsäljningsautomat räknas inte som en spelautomat eftersom det inte är automaten i sig som påverkar vinstmöjligheten. Inte heller anses en jukebox eller en apparat, som används i samband med automatbingo, eller försäljningsautomat för varor, som spelautomat (SOU 1979:29 s. 401 och prop. 1981/82 5. 62).

En utbetalningsautomat är en mekanisk eller elektronisk spelapparat som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpoletter eller liknande. Den får efter tillstånd av regeringen eller Lotterinämnden endast opereras på fartyg i internationell trafik (7 55). Med utbetalningsautomat avses i första hand en s.k. enarmade bandit, dvs. en typ av utbetalningsautomat som är försedd med en dragarm, med vilken automatens hjul kan sättas i rotation. Numera är det vanligare med utbetalningsautomater där spelaren i stället skall trycka på en knapp. Hjulet i automaten är försett med olika symbolmarkeringar. Vissa i förväg bestämda kombinationer av symboler ger vinst. Automaten kan vara konstruerad för att ge förhöjd vinstchans för efterföljande spel

I prop. 1978/79:20 beskriver föredraganden det förbjudna området. En allmän karaktäristik är att regleringen i lagen är heltäckande vilket även bekräftats av rättstillämpningen avseende tillståndsgivning för den s.k. Globelottermaskinen (se

nedan).

Automatspel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpoletter eller liknande kan exempelvis anordnas i anslutning till Spelresultat vilka de spelande

SOU 1992:130

uppnår på ett vanligt Flipperspel, som i sig kanske inte kan ge vinst ens i form av frispel. Apparater av typen Penny Fall och Pajazzo saknar startmekanism och symbolmarkeringar och spelaren kan med viss färdighet påverka spelresultatet. Med hänsyn till den relativa snabbhet med vilket spelet kan bedrivas på dessa apparater och de olika utbud av penningvinster som de kan erbjuda är de att bedöma som med "enarmade banditer" liknande apparater. För att undvika kringgåenden förs vidare till vinstbegreppet värdebevis. Uttrycket omfattar här till en början handling, märke eller annat som är bärare av ett penningvärde. Som exempel kan tas ett presentkort som är inlösbart i pengar. Vidare täcks det fallet att ett presentkort eller dylikt går att lösa in mot annan prestation av ekonomiskt värde, t.ex. varor eller tjänster. En särskild form av värdebevis anges uttryckligen, nämligen spelpoletter. Det kan inträffa att vinsten i något fall utformas så att den inte direkt träffas av den nu lämnade beskrivningen. Innebär konstruktionen att ett penningvärde kan överföras i former som liknar dem som nyss har

beskrivits bör detta jämställas med de beskrivna vinsterna.

I beslut den 14 september 1989 Dnr. 135/1989 avslog Lotterinämnden Sveriges riksidrottsförbunds ansökan om lotteri enligt Globelotteriidén. Lotteriidén gick bl.a. ut på att en lottförsäljningsautomat automatiskt skulle kunna betala ut vinster värda mindre än 20 kronor i form av en ny lott. I skälen för beslutet anförde Lotterinämnden: Hittills har accepterats att i rikslotterier en lågvinst får bytas mot ny lott i lotteriet. Att en vinnare inte skall tvingas eller lockas till ökat spel är en gammal praxis som hänger ihop med principerna för lotterilagen i förhållande till brottsbalkens bestämmelser om dobbleri. Att en vinst betalas ut automatiskt är otillåtet redan på grund av lotterilagens förbud mot utbetalnings- automater. Det är tveksamt om en lott kan anses vara värdebevis men den faller

ändå in under lagens begrepp "eller liknande" i 4 & 3 st.

Förströelseautomater regleras i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. I 1 & föreskrivs att lagen är tillämplig på spel som anordnas i förvärvssyfte på sådana mekaniska eller elektroniska spelautomater som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Lagen gäller inte spel

som anordnas på fartyg i reguljär trafik.

SOU 1992:130

Den som anordnar detta slags spel får inte obehörigen locka barn eller ungdom att delta i spelet (2 5). Tillstånd för spel krävs och söks hos socialnämnden i den kommun där spelverksamheten skall anordnas om det inte är fråga om spel i samband med offentliga tillställningar av tillfällig karaktär (3 5). Exempel på förströelseautomater är mekanisk eller elektronisk flipper, skjutare, målspel, elektroniska TV-spel samt övriga spel. Till sistnämnda grupp hör poängspel, som inte beror av skicklighet t.ex. s.k. pokermaskiner. Dessa maskiner används ofta

för illegalt spel.

Varuautomater är sådana spelautomater som slumpvis delar ut vinst i form av varor. Exempel på varuautomater är bl.a. s.k. lyftare, varvid varan kan fås om en gripklo styrs på rätt sätt och s.k. pushers, som kan ge Vinst om en arm puffar

varan över en kant.

2.2.15 F olkrörelsebegreppet

Vad som är en folkrörelse finns inte definierat i någon lag. I lotterilagstiftning och praxis har hittills folkrörelsebegreppet undvikits som urvalskriterium för or- ganisationer som bör kunna meddelas lotteritillstånd. I prop. 1987/88:141 5.15 sägs emellertid att med folkrörelser avses sådana sammanslutningar som anges i 11 & lotterilagen (1982:1011), dvs. ideella föreningar som har till huvudsakligt

syfte att främja allmännyttiga ändamål inom landet.

I en utredningsrapport med titeln Ej till salu utgiven av en arbetsgrupp inom

Statens ungdomsråd 1981 ges med hänvisning till L. Svedberg följande definition:

1. En folkrörelse skall ha en ideologi, dvs. en logiskt utvecklad idé. De idéer som en folkrörelse driver måste sättas in ett sammanhang — en helhetssyn på samhället och vara en idé om hur samhället utvecklas.

2. En folkrörelse måste bilda opinion - opponera sig - motsätta sig det de tycker är fel i samhället och kräva den förändring som de tror på. Hur stark en opinion är, dvs. i vilken utsträckning beslutsfattare tar hänsyn till

SOU 1992:130

den, är beroende av hur många som ställer sig bakom de krav som förs fram. Kampen måste inriktas på att vinna många för rörelsens idé.

3. För att en folkrörelse skall få ett inflytande på samhällsutvecklingen måste den utgöra en viss numerär - bestå av en stor mängd medlemmar. Det exakta medlemsantalet kan inte uttryckas i siffror, men rörelsen måste omfatta en stor del av folket — därav folkrörelse - för att dess krav skall uppfattas som uttryck för folkets vilja. Den rörelse som räknar några tusen medlemmar kan sällan förmå samhället att lyssna på deras krav. Däremot kan den rörelse som räknar hundratusen medlemmar förvänta sig att samhälletskall ta större hänsyn till vad denna del av folket ger uttryck för.

4. En folkrörelse måste ha en geografisk spridning - en organisation med lokalföreningar runt om i landet. Den rörelse som finns tillgänglig endast för en liten och begränsad del av landet (byalag, lokala aktionsgrupper) kan inte räknas till folkrörelser.

5. En folkrörelse skall vara öppen för alla. Ingen skall förhindras medlemskap i en folkrörelses verksamhet förutsatt att man vill omfatta ideologin. De organisationer som erbjuder medlemskap endast till vissa

individer, t.ex. Lions Club och Rotary, kan inte betraktas som folkrörelser.

6. En folkrörelse arbetar demokratiskt. Det innebär att var och en - varje medlem - skall ha samma möjlighet att väcka förslag och påverka beslut. Arbetsformerna skall bygga på de grundvärderingar som vår demokrati vilar på. Härmed blir folkrörelserna en demokratisk skola för med- borgarna och ett forum där demokratin kan utvecklas vidare. Samhällsför- ändringar genom opinionsbildning sker med stöd av demokratiskt fattade

beslut.

7. Folkrörelsen skall stå i en oberoende ställning till stat och kommun. En oberoende ställning innebär att rörelsen har full handlingsfrihet, bestämmer helt om sin egen verksamhet, inom ramen för samhällets

SOU 1992:130

demokratiska principer och funktioner.

8. Folkrörelser skall innebära gemenskap. Det förutsätter att de som kommer samman har något gemensamt som binder dem samman. En folkrörelse måste omfatta ideologisk gemenskap - värdegemenskap.

9. Verksamheten i en folkrörelse skall ha en kontinuitet i tiden. Tillfälliga

aktionsgrupper är alltså i den meningen inga folkrörelser.

2.3 Förutsättningar för tillstånd eller registrering

2.3.1 Lotteri om pengar eller pengars värde

För att det skall vara fråga om ett lotteri i lotterilagens mening skall det vara fråga om ett lotteri om pengar eller pengars värde. Den vinst som någon kan erhålla måste således ha ett visst ekonomiskt värde (prop. 1981/82:170 s. 116). Det kan vara pengar, värdepapper, varor eller anvisningar på varor s.k. värdebevis eller presentkort. Rätt till fortsatt spel (återspel, frispel) är att anse som vinst enligt lotterilagen (2 & 2 st 2 p).

Tillstånd till lotterier med vinster i form av pengar och värdepapper kan endast ges i begränsad omfattning. För lokala och regionala egentliga lotterier får enligt

12 & lotterilagen:

1) vinsterna inte utgöras av värdepapper, t.ex. premieobligationer, 2) vinsterna inte utgöras av pengar om lotteriet skall bedrivas i flera län och 3) vinst som utgörs av pengar uppgå till högst 500 kronor.

För rikslotterier (lotterier som får bedrivas inom flera län), får tillståndsmyndig- heten (Lotterinämnden) medge att vinster utgörs av värdepapper. Regeringen har lämnat tillstånd till penningvinster om maximalt 500 kronor i BingoLotto.

SOU 1992:130

För bingospel är det som regel tillåtet med penningvinster uppgående till ett basbelopp. Om det finns särskilda skäl får tillståndsmyndigheten medge tre

basbelopp.

För spel på varuautomater är insatsen begränsad till fem kronor per spel och värdet av högsta vinsten får uppgå till högst tjugo gånger insatsen.

I roulettspel och tärningsspel är värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet begränsad till fem kronor och vinstmöjligheten till högst trettio gånger insatsen. I kortspel får insatsen vara högst 50 kronor och värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst en och en halv gånger

insatsen.

I den fria sektorn får vinst inte utgöras av värdepapper. Varuvinster föreskrivs i 17 och 17a åå. Penningvinster är tillåtna under vissa förutsättningar (17 å b). Insatsen är i vissa fall maximerad till fem kronor och vinsten till 500 kronor (17,

17b åå).

För massmedielotterier tillåts penningvinster så länge värdet av högsta vinsten inte överstiger 500 kronor (18 å).

2.3.2 Inom landet

Lotterilagen gäller endast inom svenskt territorium. Svenska myndigheter har således inte någon kontroll över lotterier och spel som anordnas på inter- nationellt vatten och luftrum. När det gäller spel på utbetalningsautomater och roulettspel och tärningsspel som anordnas på fartyg i internationell trafik (till och från Sverige) lämnas tillstånd av Lotterinämnden (7 och 9 åå lotterilagen jfr med 1 å lotteriförordningen). Spel på fartyg i inhemsk trafik (även till och från Gotland) följer svensk lag.

SOU 1992:130

1 14 2.3.3 För allmänheten

Lotterilagen gäller som regel endast sådana lotterier som anordnas för allmänheten. Ett lotteri får betraktas som anordnat så snart som detta marknadsförts till allmänheten (prop. 1981/82:170 s. 128). Vad som är att betrakta som allmänheten har sysselsatt både 1964 års och 1972 års lotteriutred- ningar. Ett lotteri anses inte vara anordnat för allmänheten om den krets lotteriet riktar sig till är på en gång 1) liten 2) sluten och 3) om deltagarna i kretsen har en påvisbar inbördes gemenskap till varandra (SOU 1979:79 s. 62).

I SOU 1970:52 s. 27 f. lämnas följande vägledning:

"Lotteri som anordnas i samband med en privat tillställning för en sluten krets torde i regel icke kunna anses vara anordnat för allmänheten. Vad nu sagts gäller emellertid inte i sådana fall då avsikten med tillställningen varit att anordna spel och inbjudan till denna riktats till personer utan inbördes gemenskap. Under sist angivna förhållanden syns lotteriet vara att anse såsom anordnat för allmänheten.

Om lotteri anordnas enbart för en förenings medlemmar i en av denna disponerad lokal, torde spelet vanligen icke kunna betraktas som anordnat för allmänheten. Detta torde gälla även om medlemmarna får ta med familjemedlemmar eller privata gäster i begränsad omfattning. Samma får anses gälla även för det fall att lotteri på angivet sätt anordnas gemensamt för medlemmarna i flera föreningar."

Ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet eljest, såsom med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande, är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten (4 å 3 st).

Lotterier och spel som anordnas endast för föreningsmedlemmar men där

SOU 1992:130

föreningen bildats med huvudsakligt ändamål att anordna spel eller om medlemskapet kan vinnas så lätt att det framstår som en formalitet anses sålunda vara att jämställa med lotteri anordnat för allmänheten och kräver därför till- stånd (Jfr. NJA 1923 s. 97, NJA 1944 s. 256 och NJA 1964 C 375).

Om lotteriet anordnas inom ett sluten personkrets men det inte är fråga om en privat tillställning eller föreningsfest, t.ex. lotterier för anställda i ett visst företag. krävs att personkretsen är relativt liten för att inte lotteriet skall bli att anse som anordnat för allmänheten. Personkretsen skall i dessa fall m.a.o. vara både sluten

och liten.

2.3.4 Förvärvssyfte

Automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel och bingospel som inte anordnas för allmänheten kräver tillstånd om spelet anordnas i förvärvssyfte (4 å 1 st 2 p).

Åsyftas ett ekonomiskt överskott blir lagen tillämplig även om den krets för vilken lotteriet anordnas är mycket liten. Rena sällskapsspel som anordnas i familjer och liknande omfattas dock inte av tillståndskravet även om mindre penningvinster förekommer, eftersom den som tar initiativet till spelet knappast har något förvärvssyfte (jfr. SOU 1979:29 s. 466).

2.3.5 Från allmän synpunkt lämpligt sätt

Tillstånd att anordna lotteri får meddelas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser (5 å 1 st). Dessa krav kan, enligt prop. 1981/82:170 s. 118, ses mot bakgrund av det allmänna ändamålet med lotterilagstiftningen, som bl.a. syftar till att så långt det är möjligt motverka att lotterier för med sig skadeverkningar av ekonomisk, social och

personlig natur.

SOU 1992:130

Till äventyrligt spel skall inte lotteritillstånd ges. Kasinospel av typen roulett- och tärningsspel samt kortspel är typiskt sett äventyrliga i det att utgången av spelet beror på slumpen (fr. hasard). Detta är dock inte ensamt avgörande. Visserligen behöver för att äventyrligt spel skall föreligga insatser och vinster inte i och för sig uppgå till stora belopp. Men bedömningen av om spelet är äventyrligt påverkas av om dess regler är så konstruerade att de lockar till större eller flera insatser under spelets gång. Om så inte är fallet bedöms spelet inte som äventyrligt. De regler som lotterilagen uppställer och som kompletteras av Lotterinämndens föreskrifter om begränsningar av insatser och vinstmöjligheter gör att spel som bedrivs i enlighet därmed får en sådan karaktär att de inte

betraktas som äventyrliga.

2.3.6 Föreståndare

I tillståndslotterier bör det som regel finns en föreståndare som är godkänd av tillståndsmyndigheten (5 å). En godkänd föreståndare behöver inte finnas om detta är obehövligt t.ex. om tillstånd meddelats ett statligt bolag som har bildats särskilt för att bedriva lotteriverksamhet (prop. 1981/82:170 s. 119).

För registreringslotterier skall det enligt 14 å p 8 finnas en av registrerings-

myndigheten godkänd föreståndare.

Föreståndaren bör förutom redbarhet och lämplighet ha en viss erfarenhet av ekonomisk förvaltning och redovisning, särskilt om lotteriet är av större

omfattning. Det är önskvärt att föreståndaren tar aktiv del i lotteriets skötsel.

2.3.7 Kontrollanter

Kontrollanter bör som regel utses i tillståndslotterier (prop.1981/82:170 s. 101). Stöd för detta finns i 6 å som ger tillståndsmyndigheten rätt att föreskriva villkor

samt kontroll- och ordningsbestämmelser.

SOU 1992:130

Kontrollant skall alltid utses för registreringslotterier (15 å 2 st). Kontrollanten bör förordnas för respektive förenings samtliga lotterier under en viss tidsperiod (prop. 1987/88:141 s. 29).

Kontrollantarvode bestäms av tillståndsmyndigheten men betalas av lotteri- anordnaren. I Lotterinämndens allmänna råd (KFS 1990:32) förordas att tillståndshavaren betalar in arvodet till kommunen senast två månader efter försäljningens början och att kommunen betalar ut arvodet till kontrollanten vid

avlämnad redovisning.

Kontrollanter bör ha den kunskap och de erfarenheter som behövs för att fullgöra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. För bingospel bör förordnas antingen en auktoriserad eller godkänd revisor eller någon annan person med erfarenhet av revisionsverksamhet. Det förutsätts dock att kontrollanten utför

arbetet som fritidsuppdrag.

I Lotterinämndens allmänna råd (KFS 1990:32) rekommenderas att det inom varje kommun skall finnas en väl utbildad grupp av kontrollanter. Kommunerna bör vara ansvariga för kontrollanternas utbildning. Nämnden anser att kontrollant skall erhålla arvode för varje lotteri. Arvodet skall sättas i förhållande till lotteriets beräknade omslutning normalt 3 procent av inklusive sociala avgifter.

Vid stora lotterier bör arvodet maximeras.

2.3.8 Skälig avkastning

Om det inte finns särskilda skäl till annat, får tillstånd enligt 11 å meddelas endast när det kan antas att lotteriet kommer att lämna sammanslutningen skälig avkastning. (12 å 4 st). Enligt Lotterinämndens föreskrifter (KFS 1990:32) för egentligt lotteri skall nettobehållningen uppgå till minst 25 procent av lotteriets intäkter, vid automatlotteri (lotteri där lotter försäljs med automat) till minst 30

procent. I Lotterinämndens föreskrifter (KFS 199112) för bingospel anges att nettobehållningen skall anses tillfredsställande så länge spelet ger ett verkligt

SOU 1992:130

bidrag till föreningens verksamhet och inte negativt påverkar resultatet i ortens bingospel. Som allmänna råd anges:

"I de fall bingospelet kontinuerligt börjar ge en ej tillfredsställande nettobehållning bör länsstyrelsen ompröva tillståndet. I sådant fall och om flera bingospel finns på orten bör länsstyrelsen, tillsammans med föreningslivet på orten, aktivt verka för att finna former för ett effektivt bedrivet bingospel med höjd nettobehållning som målsättning."

En tidigare intagen föreskrift om att nettobehållningen skall vara minst 15 procent som huvudregel och minst 10 procent i undantagsfall har numera slopats.

2.3.9. Vinståterbetalning

I lotterilagen finns inte någon allmän bestämmelse om lägsta vinstandel eller vinståterbetalningsprocent. För registreringslotterier och frisektorslotterier krävs dock en återbetalningsprocent på minst 50 procent. I Lotterinämndens föreskrifter (KFS 1990:32) för tillståndslotterier anges att det sammanlagda värdet av

vinsterna i ett lotteri skall utgöra minst hälften av insatsernas värde, vid försäljning med automat och minst 45 procent vid manuell försäljning av lotterna. Avsteg kan göras om det finns särskilda skäl t.ex. om det är fråga om ett stimulanslotteri. Med insatsernas värde avses beräknad omslutning om det för

lotteriet finns en i förväg fastställd plan. I annat fall avses faktisk omslutning.

Tillståndsmyndigheten kan medge att lågvinst i lotteri får bytas mot lotter i samma lotteri. Värdet av sådana vinster får uppgå till högst 40 procent av totala

vinstvärdet. Lotter i annat lotteri kan ej tillåtas som vinster.

För bingospel gäller enligt Lotterinämndens föreskrifter (KFS 1991:2) att för tillståndsperioden skall minst 50 procent av insatserna utlottas i form av vinster. Varje månad skall minst 40 procent av insatserna utlottas och i varje särskild insatsomgång skall minst 30 procent av insatsbeloppet utbetalas. Vid blandade

SOU 1992:130

insatsomgångar kan godtas att vinstplanen är så konstruerad, att den i genomsnitt ger 30 procents vinstutdelning i varje insatsomgång.

2.3. 10 Tillstånd av regeringen

Lotterilagen gäller för alla spelanordnare alltså även för de statliga spelbolagen och ATG. Regeringen kan emellertid ge särskilt tillstånd till lotteri om pengar eller pengars värde i andra fall eller i annan ordning än som anges i lagen (4 å 1 st 1 p). De statliga spelbolagens och ATG:s tillstånd (koncessioner) bygger på denna undantagsbestämmelse. Regeringen kan likaså ge tillstånd till klassiskt internationellt kasinospel och reklamlotterier. Lagrummet innebär att det

huvudsakligen är regeringen som lämnar tillstånd för lotterier med penningvinster.

Regeringen är till skillnad från lägre tillståndsmyndigheter inte bunden av lagens föreskrifter utom såvitt gäller kedjebrevsspel och spel på utbetalningsautomater som inte ens regeringen kan ge tillstånd till inom landet. Regeringen skulle således redan idag utan någon ändring i lotterilagen kunna ge tillstånd till internationellt kasinospel innefattande roulettspel, tärningsspel och kortspel. Ett sådant tillstånd skulle inte strida mot det straffsanktionerade förbudet mot dobbleri i 16 kap. 14 å brottsbalken (se nedan).

2.4 Tillståndsgivning för folkrörelsernas lotterier och spel

2.4.1 Lotterilagens urvalskriterier

Tillstånd till anordnande av egentliga lotterier och bingospel förutsätter som regel att sökanden är en svensk juridisk person som är en ideell förening. Föreningen måste i sin verksamhet främja ett allmännyttigt ändamål och inte vägra någon inträde som medlem om det inte finns särskilda skäl för det. Det finns inte något

krav på att föreningen måste ingå i en folkrörelse men tillstånd bör inte ges till

SOU 1992:130

föreningar som bedriver en verksamhet som uppenbart står i strid med det demokratiska statskickets grundidéer.

Lotterilagen innehåller inte något krav på att lotterianordnare skall ha alla de kännetecken som kan anses karakterisera en folkrörelse. Av 11 å lotterilagen framgår att tillstånd till bingospel eller annat lotteri (varmed inte avses statliga spelföretags och ATG:s lotterier samt tillåtet kasinospel) kan lämnas om följande förutsättningar (rekvisit) är uppfyllda.

1. Sökanden är en juridisk person som är en ideell förening,

2. Sökanden har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet,

3. Sökanden skall i sin verksamhet huvudsakligen tillgodose det allmännytt- iga ändamålet (fullföljandekravet),

4. Sökanden får inte vägra någon inträde som medlem såvida det inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av annan orsak finns särskilda skäl för detta och

5. Sökandens verksamhet skall ha eller kunna bedömas få en viss varaktighet.

Svensk ideell förening

Någon legaldefinition av associationsformen ideell förening finns inte eftersom civilrättslig lagstiftning saknas. I rättspraxis anses en ideell förening ha rätts- kapacitet och utgöra en juridisk person då den antagit stadgar av erforderlig kvalitet och valt en styrelse. Av punkt 1 följer att en sektion av en förening inte kan få tillstånd. Utländska föreningar kan inte få tillstånd.

SOU 1992:130

Allmännyttigt ändamål

Det räcker inte att sökanden kan åberopa ett allmännyttigt ändamål. Det krävs också att sökandens huvudsakliga syfte är att främja det allmännyttiga ändamålet. En viss egennytta accepteras således men får inte dominera över allmännyttan.

Någon närmare precisering av kravet på allmännyttigt ändamål är knappast möjlig. I prop. 1981/82:170 s. 44 angavs dock att viss ledning kunde hämtas från reglerna om begränsad skattskyldighet för ideella föreningar (nu i 7 Så 5 mom. lagen om statlig inkomstskatt). Som en allmän utgångspunkt anfördes att i begreppet allmännyttigt ändamål kunde inrymmas "ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja". Detta innebär att innebörden av vad som är allmännyttigt växlar från tid till annan. I det följande anges exempel på

ändamål som är att bedöma som allmännyttiga

1. Politik och opinionsbildning

2. Stöd till invandrare

3. Kyrkliga ändamål som inte tillgodoses av skattemedel

4. Frivilligt försvar

5. Sociala ändamål

6. Nykterhet och annan drogfrihet

7. Handikapp

8. Pensionärer

9. Hälso- och sjukvård som inte skall bekostas av det allmänna. 10. Humanitär verksamhet t.ex. Röda korset, Rädda Barnen, 11. Fredsrörelser

12. Välgörenhet 13. Konst och kultur (ej till enskilda)

_ & . Idrott och sport

>..- Ul

. Ungdomsverksamhet

>.. ON

. Utbildning som inte skall bekostas av det allmänna

,,.t x] . Hem och skola föreningar

... 90

Sportfiske

SOU 1992:130

19. Segling, motorbåtsklubbar 20. Flygklubbar 21. Foto- och radioamatörer

22. Jaktföreningar

23. Brukshundsklubbar

24. Schack, Bridge

25. Folkets Hus-föreningar i glesbygd 26. Hembygdsföreningar 27. Kooperativa konsumentgillen

28. Hemvärnets Centrala Förtroenderåd

I det följande ges exempel på ändamål som inte anses vara allmännyttiga.

1. Arbetsgivare och branschsammanslutningar 2. Fackföreningar och fackförbund 3. Verksamhet som uteslutande förbehållits offentliga organ eller

uppenbarligen borde tillgodoses av det allmänna 4. Verksamhet över vilken kommun har ett dominerande inflytande

5. Kommersiellt eller annat ekonomiskt syfte t.ex. reklamlotterier

6. yrkesföreningar

7. villaägare och hyresgästföreningar

8. Större investeringar t.ex. byggande av klubbhus och spelarköp

9. Intresseföreningar som syftar till att tillgodose medlemmarnas ekonomiska eller andra intressen som t.ex. deras trevnad.

10. Stödföreningar, t.ex. supporterklubbar

F ullföljandelaavet

Det är inte tillräckligt att en förening har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål. Det krävs också att föreningen i sin verksamhet huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål. Om en ideell förening t.ex. bedriver näringsverksamhet och den ideella verksamheten endast utgör en mindre del av den totala verksamheten skall lotteritillstånd inte meddelas (jfr. Lotterinämndens

SOU 1992:130

123 beslut 1983-06-15).

Kravet på öppenhet

En förening får i princip inte vägra någon inträde såvida det inte med hänsyn till arten av eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av annan orsak finns särskilda skäl för detta. Medlemsintagningen får sålunda inte grundas på godtycke. Om det finns särskilda skäl till begränsningar t.ex. medlemskap i en yrkesförening som verkar för fred och avrustning accepteras

detta. Undantag I: annan jwidisk person än ideell förening

Om det finns särskilda skäl kan även juridisk person som inte är ideell förening t.ex. stiftelse, aktiebolag eller ekonomisk förening få lotteritillstånd. I praxis har stiftelser som Litteraturfrämjandet och Konstfrämjandet fått lotteritillstånd. Ett särfall är Hemvärnets Centrala Förtroendenämnd som fått lotteritillstånd med hänvisning till gammal regeringspraxis. Professionella bingo - och lotterikonsult-

företag ges numera tillstånd för bingoalliansers och föreningars räkning. Undantag II: ändamål utom landet

Rädda Barnen, Röda korset och Amnesty International utgör exempel på föreningar som av särskilda skäl har meddelats lotteritillstånd trots att deras huvudsakliga syfte är att främja allmännyttigt ändamål utom landet.

Varaktighetskravet

Det måste visas att en förenings verksamhet skall bli bestående. Enligt Lotterinämndens praxis gäller att verksamhetsberättelse skall kunna uppvisas vilket i praktiken betyder att föreningen varit verksam i minst ett år. Undantag kan medges för vissa tillfälliga aktionsgrupper.

SOU 1992:130

2.4.2 Tillståndsgivning för egentliga lotterier

I 12 å lotterilagen stadgas att vid tillståndsprövning enligt 11 å skall särskild hänsyn tas till vilket behov av lotteriinkomster som sammanslutningen kan anses ha för sin verksamhet samt till det utrymme för lotterier som kan antas finnas på marknaden. I prop. 1981/82:170 s. 49 anförde föredraganden att enligt hans uppfattning "bör man kunna utgå från att utrymmet för lotterier i viss mening är begränsat. Sannolikt bör man dock kunna räkna med att det för olika lotterier

finns olika marknader, vars storlek torde kunna variera från tid till annan. En

ökning av ett lotteri på en marknad behöver långtifrån medföra en minskning av lotterierna på andra marknader. Givetvis kan endast ungefärliga uppskattningar göras av det utrymme som finns för lotterier på de olika marknaderna". När det gäller behovet av lotteriinkomster ansåg föredraganden att vid bedömningen borde i princip alla inkomster vägas in, även försäljning från andra lotterier. Lotterinämnden har inte utfärdat några föreskrifter som närmare belyser behovsprövningen vid ansökan om tillstånd till egentliga lotterier.

2.4.3 Registrering av föreningar som avser att bedriva lotterier

Kommunerna prövar frågor om registrering av föreningar som önskar anordna egentliga lotterier utan att behöva begära tillstånd för varje lotteri (14 å). Vid registreringen prövas endast om den som vill bli registrerad är behörig att anordna lotterier, dvs. i princip endast allmännyttiga ideella föreningar kan komma i fråga, samt att föreningen är verksam huvudsakligen endast i den kommun som ansökan avser. Någon prövning av behov eller marknadsutrymme

skall inte göras. Tillståndet avser en tid om tre år varefter ny registrering får

göras (15 å 1 st).

När registrering skett får föreningen anordna lotterier under förutsättning:

1) att antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt

SOU 1992:130

uppgjord plan. Enligt prop. 1981/82:170 5.128 förutsätts att det skall vara fråga om traditionella lotterier dvs. lotterier som bedrivs med lottsedlar och enligt i förväg fastställda vinstplaner. Det finns ingen begränsning av värdet av varje insats.

2) att lotteriet inte bedrivs från fasta försäljningsplatser, som görs tillgängliga genom ett serviceföretag. Med fasta försäljningsplatser avses främst lottkiosker placerade på torg eller affärsgator samt lottstånd och lottautomater i varuhus och andra affärslokaler (prop. 1987/88:141 5.39)

3) att vinsterna inte utgörs av värdepapper

4) att vinst som utgörs av pengar uppgår till högst 500 kronor. Varuvinster får således ha ett högre vinstvärde.

5) att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst hälften av

insatsernas värde

6) att lotteriet bedrivs endast inom den eller de kommuner där föreningen

är verksam

7) att insatsernas sammanlagda belopp i de registreringslotterier som föreningen anordnar under en treårsperiod uppgår till högst 300 000 kronor. Enligt prop.1987/88zl41 s. 39 avser beloppet enligt de för lotterierna uppgjorda planerna. Den faktiska försäljningen saknar följaktligen betydelse. Om föreningen vill anordna lotterier i en sådan omfattning att beloppsgränsen överskrids får den söka tillstånd enligt 11 å. Lotterier som anordnas inom ramen för den fria sektorn (se nedan)

behöver inte medräknas.

8) att det finns en av kommunen godkänd föreståndare för lotteriet

Enligt 15 å skall kommunen utse kontrollant för lotteriet (se ovan)

SOU 1992:130

I Lotterinämndens föreskrifter (KFS 1988z24) anges att ansökan om registrering skall göras på en av Lotterinämnden utarbetad blankett. Förslutna lotter skall vara av Lotterinämnden godkänd typ och med anordnare, lottpris, typ- godkännandenummer och datum för registrering hos kommunen tryckt på lotten. Under rubriken "dragning" föreskrivs följande:

2.4.4

"I efterhandsdraget traditionellt lotteri skall slumpmässig dragning förrättas av kontrollant efter försäljningstidens slut.

I förhandsdraget lotteri med lotter numrerade i en följd eller i serier skall dragning ske slumpmässigt av kontrollant efter det att lotterna omsorgsfullt blandats under överinseende av denne om inte Lotterinämnden beslutat annat i typgodkännandet. För övriga förhandsdragna lotterier gäller vad Lotterinämnden har fastlagt i typgodkännandet av lott.

I lotteri med förhandsdragning där lotteriet har vinster vars värde överstiger 2 000 kronor skall dragning ske i efterhand mellan de högsta vinsterna, s.k. fördelningsdragning. I fördelningsdragningen skall 10 till 20 vinster ingå beroende på lotteriets vinstplan. Om samtliga högvinster är av samma värde kan fördelningsdragningen utgå.

I lotteri som innefattar endast några få vinster exempelvis en bil och ytterligare någon eller några vinster, skall efterhandsdragning ske. Högsta vinsts värde i förhandsdraget lotteri får vara högst 25 procent av totala

vinstvärdet. Alla lottnummer som ingår i ett lotteri skall läggas till grund för dragningen och samma vinstnummer får endast förekomma en gång i ett

lotteri eller i en serie."

Tillståndsgivning för bingospel

I 12 å Lotterilagen anges att vid bedömningen av behovet av inkomster från bingospel skall hänsyn främst tas till omfattningen av ungdornsverksamheten i

SOU 1992:130

sammanslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet.

I Lotterinämndens föreskrifter (KFS 199122) under rubriken "behovsprövning" har nämnden gett uttryck för hur prövningen skall gå till:

"Tillståndets storlek får inte överstiga vad organisationens verksamhet skäligen motiverar. I fråga om föreningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet vad ungdomsverksamheten skäligen motiverar. Länsstyrelsen fördelar spelmarknaden på orten mellan de olika föreningarna med hänsyn till verksamhetens respektive ungdomsverk- samhetens omfattning och föreningens behov. Underlag för bedömningen av en förenings behov inhämtas från redovisning av lokalt aktivitetsstöd och från redovisning av antal aktiva medlemmar 7 - 25 år samt verksam- hetsberättelse och ekonomisk redovisning för det senast avslutade verksamhetsåret.

Vid prövning av ansökningar om bingotillstånd från nykterhetsrörelsens föreningar eller handikapporganisationer skall länsstyrelsen poängsätta aktiviteter för ungdom även om aktiviteten inte kvalificerar till lokalt aktivitetsstöd. Med aktivitet menas i detta sammanhang information i form av föredrag, utställningar, utskick av informationsmaterial, sammankomster, utflykter, läger m.m.

Vid beräkning av en förenings behov får kostnader ej medtagas för övergångsersättningar, personliga ersättningar till idrottsutövare (spelarlöner etc), omotiverade träningsläger och affärsverksamhet. Inte heller skall kostnaderna för speciella arrangemang eller tävlingar som ger överskott

medräknas (motionslopp, maratonlopp etc.)

Kostnader för verksamhet till vilken det utgår direkt riktade statliga, kommunala eller enskilda bidrag skall minskas med bidraget. Investeringar t.ex. byggande av klubbhus, idrottshall eller inköp av bingohall får inte

medräknas. En mindre investering som har direkt samband med den

SOU 1992:130

löpande ideella verksamheten får dock medräknas om kostnaderna fördelas på ett lämpligt antal år.

Kostnader som tillståndsmyndigheten eljest anser oskäliga skall ej heller beaktas.

I samband med tillståndsprövningen skall länsstyrelsen verka för att nya föreningar beredes plats på bingomarknaden. Därvid skall främst verksamhet bland ungdomar tillmätas betydelse."

Under rubriken allmänna råd lämnas följande förslag:

"När det gäller idrottsföreningar bör länsstyrelsen höra distriktsidrotts—

förbunden innan tillstånd lämnas.

Lotterinämnden har utarbetat en modell för behovsprövningen enligt 12 å LL. Den avser att prioritera föreningar med ungdomsverksamhet genom att väga in denna på grund av utbetalt lokalt aktivitetsstöd och med hänsyn till antal ungdomsmedlemmar. Lokalt aktivitetsstöd utanordnas enligt vissa beräkningsgrunder av riksidrottsförbundet och Statens ungdomsråd. För att korrigera vissa nackdelar i beräkningssättet för aktivitetsstödet och för att ge ökad tyngd åt ungdomsverksamheten räknas även antalet aktiva ungdomsmedlemmar.

En förening som inte har ungdomsverksamhet får endast bingotillstånd i förhållande till skäliga kostnader.

Nedanstående modell ger föreningen ett antal poäng som av länsstyrelsen skall omvandlas till ett tillståndsbelopp. 1. Lokalt aktivitetsstöd räknas för helt år och antal aktiviteter ger

motsvarande poäng.

2. Antalet aktiva medlemmar mellan 7 och 25 år ger motsvarande antal poäng. SOU 1992:130

3. Kostnader som får täckas med intäkter från bingospel divideras med 1/25 av gällande basbelopp, avrundat till närmast högre 100-tal. Kvoten

ger antal poäng. 4. Högst 50 procent av de framräknade kostnaderna får täckas med intäkter från bingospel och lotterier."

2.5 Tillståndsgivning för kommersiella spel

2.5.1 Spel på varuautomater

Tillstånd för spel med varuautomater krävs och söks hos länsstyrelsen i det län där spelet huvudsakligen skall bedrivas. Enligt 8 å lotterilagen får detta slags spel

anordnas under förutsättning

1. att spelet anordnas i samband med a) offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning, b) restaurangrörelse med tillstånd att servera spritdrycker, vin eller starköl eller annan restaurang om tillståndsmyndigheten annars anser det lämpligt att spelet anordnas i samband med restaurang- rörelsen eller c) bingospel som inte är automatbingo

2. att värdet av spelarens insats uppgår till högst fem kronor per spel samt 3. att värdet av högsta Vinsten uppgår till högst tjugo gånger insatsen.

Med offentlig nöjestillställning avses t.ex. offentliga danstillställningar, cirkusföre- ställningar samt tivoli- och marknadsnöjen. Välgörenhetsbasarer, syförenings- auktioner, idrottstävlingar och konserter utgör exempel på tillställningar som inte anses vara offentliga nöjestillställningar (prop. 1981/82:170 s. 60). Den offentliga

SOU 1992:130

nöjestillställningen skall anordnas inom nöjespark eller liknande anläggning. I propositionen anges (s. 120) att detta begrepp bl.a. innefattar folketsparkanlägg- ningar och liknande permanenta nöjesanläggningar men inte föreningslokaler och andra samlingslokaler.

Tillståndsprövningen för spel med varuautomater i samband med restaurang- rörelse som saknar serveringstillstånd avser samma förutsättningar som krävs för tillstånd att servera sprit m.m. enligt lagen (1977:293) om handel med drycker. I propositionen anges (s. 121) att tillståndsmyndigheten skall särskilt beakta bl.a. sökandens lämplighet och serveringsställets tjänlighet för ändamålet. Vidare gäller som en huvudregel att tillstånd till servering får meddelas endast om det kan antas att tillhandahållandet av lagad mat kommer att utgöra en betydande del av rörelsen. En allmän utgångspunkt bör vara att tillstånd till automatspel inte

ges till en restaurangrörelse som företrädesvis besöks av barn och ungdom.

2.5.2 Roulettspel och tärningsspel

Tillåtet roulett-, tärnings- och kortspel följer i stort internationella regler bortsett från att insatser och vinstmöjligheter är kraftigt reducerade. Enligt prop. 1981/82:170 s. 68 bör detta slags spel vara reglerade på sådant sätt att de bevarar karaktären av förströelse. Tillstånd till anordnande av roulettspel och tärningsspel söks hos länsstyrelsen i det län där spelet huvudsakligen skall bedrivas (9 å).

Tillstånd förutsätter:

1. att spelet anordnas i samband med a) offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning eller b) restaurang med tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl eller till annan restaurang om tillståndsmyndigheten annars

anser det lämpligt att spelet anordnas i samband med restaurang-

SOU 1992:130

rörelsen

2. att värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst fem kronor samt

3. att värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst trettio gånger insatsen.

Av Lotterinämndens föreskrifter KFS 1990:35 framgår att i fråga om vilka restauranger som bör kunna få tillstånd till spel skall följande beaktas:

- Spelet skall syfta till att ge restaurangens gäster förströelse

- Spelet skall ske under uppsikt och ordning

- Tillstånd skall ges till restauranger av sådan storlek att spelet inte blir ett dominerande inslag i verksamheten

- Tillstånd skall ej ges till restaurang där spelet kan antas bli lätt tillgängligt för barn och ungdom eller för personer som ej är gäster i

restaurangen.

Speltillstånd bör förutom mycket stora restauranger inte avse mer än två roulettspel utöver ett kort- eller tärningsspel. Tillstånd meddelas för viss tid, i normalfallet tre år. Tillstånd kan dras in om spelet bedrivs i strid med gällande

bestämmelser eller om tillståndshavaren inte fullgör sina betalningar av spelskatt och kontrollkostnad.

I en bilaga till föreskrifterna föreslår Lotterinämnden att speltillstånd förenas med villkor för själva spelet. Villkoren för roulett- och tärningsspel är följande:

1. Spelet skall bedrivas med spelmarker, värda högst fem kronor styck. Om spelet bedrivs med olika valörer skall det tydligt framgå av markerna

vad dess värde är.

2. Spelare får inte för egen eller annans räkning placera spelmarker till

SOU 1992:130

större värde än fem kronor på varje insatsmöjlighet, som avser nummer

eller kombination av nummer.

3. Tillåtna insatsmöjligheter och vinstutdelningen på dessa framgår av särskild bilaga. Av denna framgår t.ex. att på vinstmöjligheten Straight/Plein i roulettspel (ett markerat nummer) maximeras vinstut- delningen till trettio gånger insatsen. Satsad spelmark återgår till spelaren vid vinst. 4. Olika spelare får markera samma insatsmöjlighet.

5. För att insats skall anses gjord skall spelmark ha placerats på spelplanen. Insats som görs muntligen gäller inte. Så kallad annonsering är således ej tillåten.

6. Olikfärgade marker för varje deltagare bör användas.

2.5.3 Kortspel Anordnande av kortspel kräver tillstånd som söks hos länsstyrelsen i det län där spelet huvudsakligen skall bedrivas (10 å). Tillstånd förutsätter:

1. att spelet anordnas i sådant sammanhang som även gäller för roulett-

och tärningsspel (se ovan)

2. att värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 50 kronor samt

3. att värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till

högst en och en halv gånger insatsen.

SOU 1992:130

Tillstånd meddelas för innehavaren av spellokalen och skall avse viss tid.

Enligt Lotterinämndens föreskrifter KFS 1990:35 bör annat kortspel än Black Jack inte tillåtas. Detta spel skall spelas enligt internationella regler med följande

undantag:

1. Spelet skall bedrivas med spelmarker

2. Spelares insats på varje särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst 50

kronor

3. Värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst en och en halv gånger insatsen. Satsad spelmark återgår till spelare

vid vinst.

4. Dubbling skall rymmas inom insatsen 50 kronor.

5. Bakomspel där spelare satsar på annan spelare får bedrivas om bakomspelaren själv gör sin insats vid bordet.

Begreppet "varje särskild vinstmöjlighet" torde innebära att det inte är meningen att det i samma spelomgång skall kunna satsas mer än 50 kronor. Däremot kan varje spelare satsa i flera "boxar" samtidigt.

2.6 Tillståndsgivningens organisation

Tillståndsgivningen för lotterier och spel är fördelad mellan kommunerna, länsstyrelserna, Lotterinämnden och regeringen.

Kommunerna kan meddela tillstånd till egentliga lotterier som anordnas med stöd av 11 å och som skall bedrivas huvudsakligen inom en kommun (13 å 1 st). Kommunerna prövar även frågor om tillstånd till spel på förströelseautomater

enligt 3 å automatspelslagen.

SOU 1992:130

Länsstyrelserna kan meddela tillstånd till egentliga lotterier som skall bedrivas inom flera kommuner i ett län och till bingospel (13 å 2 st). Länsstyrelserna handlägger även ärenden om tillstånd till spel på varuautomater (8 å) och kasinospel (9, 10 åå).

Lotterinämnden kan meddela tillstånd till rikslotterier, dvs. lotterier som skall bedrivas inom flera län (13 å 2 st). Nämnden prövar som första instans frågor om tillstånd till spel på utbetalningsautomater på fartyg i internationell trafik (7 å 2 st). Nämnden prövar även frågor om tillstånd till roulettspel och tärningsspel i sådan trafik (9 å sista st). Trots att det inte framgår av lagtexten anser sig Lotterinämnden även kunna ge tillstånd till kortspel på fartyg i internationell trafik.

Regeringen handlägger frågor om koncessioner till de statliga spelbolagen och ATG samt övriga tillstånd till lotterier som anordnas i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen (4 å 1 st). Tillstånd till ett rikslotteri med penningvinster måste sökas hos regeringen. Även tillstånd att anordna lokala eller regionala lotterier kan komma att prövas av regeringen om lotterilagens förutsättningar på någon punkt inte är uppfyllda (prop. 1981/82:170 s. 96).

Tillstånd skall avse viss tid samt visst område där lotteriverksamheten får bedrivas. Om det inte finns särskilda skäl till annat, skall området utgöras av det område där tillståndshavaren huvudsakligen är verksam (13 å 3 st). I Lotteri- nämndens allmänna råd för länstyrelses och kommuns tillståndsgivning (KFS 1990:32) anges att det normalt inte bör beviljas en längre försäljningstid än tre månader. Förlängning av försäljningstid bör ges endast i undantagsfall. Nämnden

ger följande skäl:

"Den lottköpande allmänheten skall underrättas om vilken tid lotter får säljas, när dragning beräknas ske och under vilken tid vinster kan hämtas ut. Även ur kontrollsynpunkt är det viktigt att ett lotteri är avgränsat i tiden. Om förlängningar blev vanliga skulle osäkerhet uppstå på lotterimarknaden och allmänhetens tillit till föreningslivets lotterier

SOU 1992:130

minska."

Försäljningsområdet bör enligt huvudregeln vara det område, vanligtvis kommunen, där föreningarna bedriver sin verksamhet och har sina medlemmar. Undantag bör kunna medges om en förening bedriver verksamhet till ungefär

lika stor del i två kommuner eller om en förening bedriver verksamhet i en kommun vars mest besökta köpcentrum ligger i en annan kommun (prop. 1981/82:170 s. 50)

2.7 Den fria sektorn

2.7.1 Gemensamma bestämmelser

Lotterier som anordnas inom ramen för den fria sektorn fordrar varken tillstånd eller registrering hos kommunen. Tanken är att underlätta för bl.a. nöjesarran-

görer och lokala föreningar som vill anordna mindre lotterier i samband med tillställningar och sammankomster. Systemet med den fria sektorn syftar också till att minska administrationen inom lotteriområdet (prop. 1981/82:170 s. 54). Enligt allmänna ordningsstadgan krävs i allmänhet att föreningen ansöker om tillstånd för tillställningen eller sammankomsten hos polismyndigheten eller i varje fall gör

en anmälan om arrangemanget.

Den fria sektorn rymmer både kommersiella lotterier och lotterier för allmän- nyttiga ändamål. Lagtekniskt är bestämmelserna uppdelade i tre parallella

sektorer (17, 17a och 17b åå) som har det gemensamt att lotterierna förutsätts 1) vara egentliga lotterier 2) vara anordnade i samband med tillställning eller sammankomst

Endast i 17b å ställs krav på att lotterianordnaren måste vara en allmännyttig

SOU 1992:130

ideell förening.

2.7.2 Den fria sektorn (17 å)

Enligt 17 å punkterna 2-7 gäller därutöver att vinsterna endast får utgöras av varor (inte presentkort), att maximiinsatsen får uppgå till högst fem kronor, att maximivinsten får vara värd högst 500 kronor, att efterhandsdragning inte är tillåten och att utbetalningsprocenten skall vara minst 50 procent om det finns en uppgjord vinstplan.

I 17 å punkt 1 anges att det skall vara fråga om lotterier som anordnas i

samband med:

a) offentlig nöjestillställning,

b) offentlig tillställning till förmån för allmännyttigt ändamål,

c) allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk till förmån för allmännyttigt ändamål eller

d) bingospel (ej automatbingo) som anordnats av den som har tillstånd att anordna bingospelet enligt 11 å dvs. i praktiken oftast en professionell

bingoarrangör

Begreppet offentlig tillställning skall enligt prop. 1981/82: 170 5.130 ha samma innebörd som i allmänna ordningsstadgan (1956:617). Begreppet allmän sammankomst skall ha samma innebörd som i regeringsformen och i lagen om

allmänna sammankomster (1956:618).

Med offentlig nöjestillställning avses exempelvis offentliga danstillställningar, cirkusföreställningar, marknads- och tivolinöjen, utomhusmarknader samt motortävlingar. Vinstplanerna kan vara fastställda i förväg exempelvis om det är fråga om sedvanliga tombolalotterier. Men lotterierna kan också sakna uppgjord vinstplan, exempelvis chokladhjul, lyckohjul, bollkastning, pilkastning och

skjuttävlingar.

SOU 1992:130

Dessa slags lotterier anordnas ofta inom folkparker och andra fasta nöjesanlägg- ningar såsom Liseberg, Gröna Lund och Sommarland och utgör ett bland många inslag i det totala nöjesutbudet.

Det normala förhållandet vad gäller offentliga nöjestillställningar som exempelvis ambulerande tivolin är att ett särskilt nöjesföretag arrangerar verksamheten och tillhandahåller utrustning. Ideella föreningar som anordnar lotterier i samband med tivolin hjälper som regel till med att sköta hela verksamheten och får en viss andel av intäkterna från hela verksamheten oberoende av lotteriernas omsätt- ning. Enligt Tivoliägarföreningen är det vanligt att föreningen erhåller 1/3 av

intäkterna.

Med offentlig tillställning till förmån för allmännyttiga ändamål avses förutom offentliga nöjestillställningar, exempelvis Välgörenhetsbasarer, syföreningsauktioner,

gymnastikuppvisningar och idrottstävlingar.

Med allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk till förmån för allmännyttigt ändamål avses exempelvis allmän teaterföreställning, konsert och

biografföreställning. Något krav på konstnärlig verkshöjd uppställs inte.

För att bestämmelserna skall vara tillämpliga bör i princip krävas att tillställ- ningen eller sammankomsten till förmån för allmännyttigt ändamål för allmänhet— en framstår som huvudattraktionen och att lotterierna endast utgör ett av flera inslag i tillställningen eller sammankomsten. Sålunda torde det i allmänhet inte vara tillåtet att utan särskilt tillstånd anordna lotterier exempelvis i samband med

ett enstaka musikframträdande på allmän plats (prop.1981/822170 s. 131).

2.7.3 Den fria sektorn (17a å)

Enligt 17a å gäller att, behållningen uteslutande skall användas för avsett ändamål, att en uppgjord vinstplan skall finnas och att denna finns tillgänglig inom området, att endast varuvinster är tillåtna, att lotterna skall säljas

SOU 1992:130

FÖRUI'SÄTI'NINGAR FÖR DEN FRIA SEK'DORN

Typ av Lotteriform frisektors- lotteri

17 å LL egentligt lotteri

17 a & LL egentligt lotteri med uppgjord vinstplan = traditio- nellt lotteri

17 b å LL egentligt lotteri

Typ av till- ställning] samman— komst

I samband med:

1) offentlig nöjestill- ställning 2) offentlig tillställning 3) allmän samman- komst för framförande av konst- närligt verk 4) Bingospel (ej automat- eller variant- bingo)

I samband med:

1) offentlig tillställning 2) allmän samman- komst för framförande av konstnär- ligt verk 3) Bingospel (ej automat- eller variant- bingo)

I samband med: tillställning eller sam— mankomst (behöver inte vara offentlig tillställning eller sam- mankomst)

Typ av ändamål

kan vara kommer- siellt om offentlig nöjestill- ställning eller bingo' annars allmän-

nyttigt

allmän- nyttigt utom betr. bingo'

allmän- nyttigt

' Jfr. dock Lotterinämndens föreskrifter KFS 1991:2 LN 1 s. 12

Typ av anordnare

ingen begräns- ning

ingen begränsning

allmän- nyttig ideell förening

Behållning- cns använd— ning

ingcn begränsning

uteslutande för ända- målet för tillställ- ningen/sam- mankomsten /bingospelet

ingen begränsning

Typ av försäljare

ingen begränsning

inte service- företag

ingen begränsning

I'örsälj- Insatsvärdc ningsområdc

inom högst 5 kr området för tillställ-

ningen/sam-

mankomsten

/bingospelet

inom ingen området för begräns- tillställ— ning ningen/sam- mankomsten /bingospelet

ingen högst 5 kr begränsning

Vinstvärdc

högst 500 kr

ingen begräns- ning

högst 500 kr

Typ av dragning

direkt- dragning

under till- ställningen

före, under eller efter tillställ- ningens slut

Typ av vinster

varuvinster

varuvinster

inte värde- papper = penning- vinster och presentkort tillåtet

Maximal omslutning

ingen be- gränsning

högst

10 000 kr för ett eller flera lotterier under samma till- ställning/ samman— komst/ bingospel

ingen begränsning

Utbetal- ningsf procent

minst 50 % om det finns vinstplan

minst 50 %

minst 50 %

uteslutande genom anordnarens försorg (serviceföretag tillåts ej), att efter- handsdragning är tillåten om den förrättas offentligt före tillställningens eller sammankomstens slut och att de sammanlagda insatserna inte överstiger 10 000

kronor. Till skillnad mot 17 å krävs inte att insats och vinstvärde skall vara maximerat. I 17a å anges att det skall vara fråga om lotterier som anordnas i samband med:

a) offentlig tillställning till förmån för allmännyttigt ändamål

b) allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk till förmån för allmännyttigt ändamål eller

c) bingospel (ej automatbingo) som anordnats av den som har tillstånd att

anordna bingospelet enligt 11 å.

Bestämmelserna är inte tillämpliga för lotterier som anordnas i samband med

offentlig nöjestillställning om inte avsikten är stödja ett allmännyttigt ändamål.

2.7.4 Den fria sektorn (17b å)

Enligt 17b å gäller att en ideell förening med allmännyttigt ändamål har frihet att utan tillstånd anordna lotterier i samband med tillställning eller sammankomst som föreningen anordnar eller deltar i. Utöver de två för den fria sektorn gemensamma förutsättningarna krävs att insatsen är högst fem kronor och högsta vinsten uppgår till högst 500 kronor. Vinsterna får inte utgöras av värdepapper

vilket innebär att penningvinster är tillåtna.

2.8 Lotterier och spel i närradio och kabeltelevision.

Enligt 15a å får bingospel eller egentligt lotteri som anordnas med stöd av 11

å inte bedrivas i närradio eller kabeltelevision. Vad som menas med begreppet

SOU 1992:130

"bedriva" är oklart. I prop. 1987/88:141 5.36 sägs endast att möjligheten att ge tillstånd flyttats till regeringen. I betänkande av utredningen angående viss lotteriverksamhet i närradio (SOU 1988:24, Lotterier i radio och TV), där det bl.a. föreslogs att förbudet skulle utvidgas till radio och trådsändning anfördes på 5.72 följande:

"Ett lotteri kan anses bedrivet i radio- eller trådsändning om sändningen tas till hjälp i lotteriet på så sätt att vissa lotterideltagare, nämligen lyssnare och tittare, erbjuds vinstmöjligheter som inte står öppna för andra än dem som tar del av programmet. Själva sändningen är då ett nödvändigt led i lotteriet eller i en del av lotteriet, och det är en förutsättning för att få vinstchans att man lyssnar till eller ser på sändningen. Med denna bestämning faller en rad aktiviteter i lotteri— sammanhang som till äventyrs kan förekomma i radio och TV utanför regleringen. Denna träffar sålunda inte meddelanden av dragningsresultat eller upplysningar om lotteriet som sådant (t.ex. om försäljningsställen, lottpris, dragningstidpunkt eller vinster). Bestämningen gäller t.ex. inte heller det fallet att ett program byggs upp kring dragningen i ett vanligt lotteri utan att vinstfördelningen sker i programmet. Man skulle kunna tänka sig att TV-sändning skedde från en bingohall— och att lotter sålts i förväg som kunde ge vinst på vissa nummer, att avhämtas i efterhand. Dessa lottköpare behöver ju inte se på programmet och "ropa av" någon vinst. Förfarandet är bara ett annat, mera jippobetonat sätt att meddela

dragningsresultatet."

2.9 Massmedielotterier

Massmedielotterier enligt 18 å får utan tillstånd anordnas i samband med utgivande av periodisk skrift eller i samband med rundradiosändning eller trådsändning som sker med tillstånd av regeringen eller kabelnämnden. Det måste vara fråga om ett lotteri varigenom utses pristagare som har deltagit i en

tävling som har anordnats i skriften eller i sändningen. Det får inte ställas krav

SOU 1992:130

på att skriften innehas eller att insats erläggs. Penningvinst är tillåten men den

är maximerad till 500 kronor.

2.10. Överklagandebestämmelser

I 31 å stadgas att en kommunal nämnds beslut enligt lotterilagen får överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till Lotterinämnden. Nämndens beslut i sådant fall får inte överklagas.

Nämndens beslut i andra frågor om tillstånd och godkännande får överklagas till

regeringen i följande fall:

1) Typgodkännande av förslutna lotter och bingobrickor (6a å) 2) Tillstånd till spel på utbetalningsautomater i internationell färjetrafik

(7 ä)

3) Tillstånd till roulettspel på fartyg i internationell trafik (9 å andra stycket andra meningen) 4) Tillstånd till rikslotterier (13 å andra stycket andra meningen) 5) Tillstånd till innehav av utbetalningsautomat (21 å)

2.11 Tillsyn och kontroll

Lotterinämnden utövar enligt 25 å den centrala tillsynen över efterlevnaden av

lotterilagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Tillståndsmyndighet (länsstyrelse eller kommun) utövar den närmare tillsynen över sådana lotterier som får anordnas efter tillstånd av myndigheten. Registrer- ingsmyndighet (kommun) utövar den närmare tillsynen över registreringslotteri—

erna.

Tillsyn över de lotterier som anordnas efter särskilt tillstånd av regeringen utövas

SOU 1992:130

av den myndighet som regeringen bestämmer.

Lotterinämndens tolkning av begreppet central tillsyn framgår bl.a. genom att

verksamheten inriktats mot:

2.12

utbildning av personal hos länsstyrelser och kommuner som hanterar lotteriärenden

utbildning av kontrollanter för lotterier och bingospel

rekrytering, utbildning och förordnande av kontrollanter för kasinospel

administration av kontrollverksamheten för allt kasinospel typgodkännande av lotter, bingobrickor och kontrollutrustning för bingospel samt kontroll att villkor som föreskrivits i typ- godkännandet efterlevs

utgivning av föreskrifter och allmänna råd för lotterier spridning av Lotterinämndens praxis

rådgivning till organisationer som avser att anordna lotterier

Avgifter

Enligt 33 å får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

meddela föreskrifter om avgifter enligt lotterilagen.

Enligt 3 å lotteriförordningen skall avgifter betalas med följande belopp:

1) Bevis om typgodkännande enligt 6a å 800 kronor 2) Bevis om tillstånd att anordna 800 kronor automatspel och kasinospel 3) Bevis om tillstånd att anordna 800 kronor lotteri som avses i 11 å om de

sammanlagda insatserna kan antas

överstiga 300 000 kronor

SOU 1992:130

4) Bevis om tillstånd att anordna 800 kronor lotteri, meddelat av regeringen

5) Bevis om tillstånd i annat fall 300 kronor t.ex. ett lokalt tillståndslotteri

6) Bevis om registrering enligt 14 å 300 kronor

Om samma bevis avser flera tillstånd, betalas avgift endast för det tillstånd som har den högsta avgiften. Om ett tillstånd till bingospel avser flera föreningar betalas endast en avgift.

När kommunen beslutar skall avgiften betalas till kommunen. Om det finns särskilda skäl, får kommunen besluta att inte ta ut någon avgift.

2.13 Ansvarsbestämmelser

2.13.1 Brottsbalken

Enligt 16 kap. 14 å brottsbalken kan den som olovligen för allmänheten anordnar spel eller liknande verksamhet, vars utgång helt eller till väsentlig del beror på slumpen, och som med hänsyn till sin art, insatsernas ekonomiska värde och övriga omständigheter framstår som äventyrlig eller ägnad att tillföra anordnaren en betydande ekonomisk vinning dömas för dobbleri till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som tillåter en sådan verksamhet i en lägen- het eller ett annat utrymme som han upplåtit till allmänheten.

Rekvisitet olovligen innebär att det inte är straffbart att anordna äventyrligt spel eller tillägna sig betydande ekonomisk vinning om spelet bedrivs inom ramen för erhållet tillstånd. Det är numera inte straffbart att delta i kriminellt spel.

Rekvisitet äventyrlig innebär huvudsakligen att utgången av spelet skall bero av slumpen. Detta utesluter inte att även spel som inrymmer möjlighet för

SOU 1992:130

deltagarna att genom sin skicklighet påverka utgången trots detta räknas som äventyrliga. I rättspraxis har t.ex. kortspelet poker bedömts som äventyrligt spel. Dobbleri-bestämmelsen tar emellertid sikte på spel eller liknande verksamhet som med hänsyn till sin art, insatsernas ekonomiska värde och övriga omständigheter framstår som äventyrlig. Hasardspel som inte är förenade med några egentliga risker faller utanför brottsbalken men kan dock vara straffbart enligt lotterilagen. Avgörande för bedömningen är framför allt insatsernas storlek. Även om insatserna är blygsamma kan emellertid spelet vara upplagt på sådant sätt att spelarna lockas till allt djärvare satsningar. Detta kan kvalificera spelet som dobbleri.

Rekvisitet ekonomisk vinning innebär att rena skicklighetsspel kan bli att bedöma som dobbleri om insatsernas storlek gör det oacceptabelt från allmän synpunkt.

Rekvisitet allmänheten innebär som tidigare berörts i samband med redogörelsen för lotterilagstiftningen att det är tillåtet att anordna äventyrligt spel för en personkrets som är på en gång liten och sluten. Så snart den krets av personer som i praktiken haft möjlighet att delta i spelet inte varit begränsad eller utgjort ett i verklig mening slutet sällskap skall emellertid spelet anses vara anordnat för

allmänheten.

Den som tillåter dobbleri i en lägenhet eller annat utrymme som han upplåtit till allmänheten dömes också för dobbleri. En restaurangägare kan dömas för

dobbleri om han haft vetskap om vad som förevarit på restaurangen.

Om verksamheten bedrivits yrkesmässigt, omfattat avsevärda belopp eller eljest varit av särskilt farlig art skall gärningsmannen dömas för grovt dobbleri till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år (16 kap. 14a å).

En fastighetsägare är enligt 16 kap. 18 å brottsbalken skyldig att vidta åtgärder för upplösning av t.ex. hyreskontrakt om han får vetskap om att det förekommer dobbleri eller grovt dobbleri eller försök eller förberedelse därtill hos någon av hans hyresgäster. Underlåter han detta skall han dömas för medverkan till brott.

SOU 1992:130

2.132. Lotterilagen

Lotterilagens ansvarsbestämmelser för illegalt spel tar sikte på sådana förfaranden som inte är att bedöma som dobbleri enligt brottsbalken. I 29 å 2 st lotterilagen föreskrivs att ansvar enligt 28 å inte skall dömas, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken. Lotterilagens ansvarsbestämmelser är med andra

ord subsidiära i förhållande till brottsbalken. I 28 å lotterilagen stadgas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. olovligen anordnar lotteri eller olovligen innehar utbetalningsautomat, 2. bryter mot föreskrift i lotterilagen eller mot föreskrift, villkor eller

bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller

3. underlåter att fullgöra skyldighet enligt 26 å (lämnar inte nödvändiga upplysningar eller handlingar till tillsynsmyndigheten), eller lämnar oriktig uppgift i ansökan om tillstånd enligt denna lag eller vid fullgörande av uppgiftsskyldighet enligt lagen döms till böter eller fängelse i högst ett år.

I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

I 30 å lotterilagen stadgas att uppburna insatser, utrustning och annan egendom skall förklaras förverkade, om inte detta är uppenbart obilligt. Förverkas en utbetalningsautomat kan även dess innehåll förverkas, om inte detta är uppenbart obilligt. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

Ett exempel på när lotterilagens ansvarsbestämmelser är tillämpliga vid äventyrligt spel är när roulettspel med måttliga insatser anordnas i förvärvssyfte för en personkrets som på en gång är liten och i verklig mening sluten. 2.133 Skattebrottslagen

Överträdelser mot såväl lotteriskattelagen som lagen om skatt på spel (se nedan)

SOU 1992:130

kan föranleda ansvar enligt skattebrottslagen (1971:69). Den som till ledning för myndighets beslut i fråga om skatt eller avgift uppsåtligen avger handling med oriktig uppgift och därigenom föranleder att skatt eller avgift påföres med för lågt belopp eller tillgodoräknats med för högt belopp dömes för skattebedrägeri till fängelse i högst två år.Om brottet är ringa dömes för skatteförseelse till

böter.

2.14 Främjandereglerna

I 19 å föreskrivs förbud mot att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja ett otillåtet lotteri eller i ett utom landet anordnat lotteri. Utländska lotterier får inte främjas även om lotteriet skulle vara tillåtet i det land som det anordnas. Utan medgivande av anordnaren är det förbjudet att tillhandagå annan vid deltagande i ett lotteri som är tillåtet. Utan tillstånd av regeringen är det vidare förbjudet att avyttra andel i bevis om delaktighet i ett tillåtet lotteri eller idka avbetalningshandel med dylika andelar.

2.15 Skattebestämmelser

2.15.1. Lotteriskattelagen

Enligt 1 å lagen (1991:1482) om lotteriskatt skall lotteriskatt betalas till staten för svenskt lotteri. Skatt tas ut med 35 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinsterna enligt vinstplan eller annat beslut om att viss andel av insatserna skall utbetalas som vinster avräknats från de sammanlagda

insatserna.

Numera beskattas Penninglotteriet, Tipstjänst och ATG på samma sätt. Skatten tas således ut på insatserna efter avdrag för beräknad utdelning till vinnarna i

lotteriet (bruttoöverskotts-beskattning). Skattskyldig är den som anordnar lotteriet.

SOU 1992:130

Skatt tas inte ut om det är fråga om sådant lotteri som avses i lagen om skatt på spel, lotteri som anordnats av sådan sammanslutning som avses i 11 å lotterilagen (se avsnitt 2.2.1) och lotterier där vinsterna inte utgörs av pengar. Beteckningen lotteri har samma betydelse som i 1 å lotterilagen. Detta medför

att bingospel och spel på varuautomater samt förströelseautomater är skattefria.

2.152. Lagen om skatt på spel

Enligt lagen (1972:820) om skatt på spel skall skatt till staten betalas för roulett, tärnings- och kortspel samt bingospel som kräver tillstånd enligt lotterilagen.

Enligt 10 å tas spelskatt ut för

1. roulettspel (och tärningsspel och kortspel), för varje kalendermånad då skattskyldighet föreligger, med 6 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel minst tre dagar varje vecka och med 2 000 kronor för tillstånd i annat fall. Om ett tillstånd avser fler än ett spelbord skall dock nämnda belopp höjas med 3 000 kronor respektive 1 000 kronor för varje spelbord

utöver ett.

2. bingospel med tre procent av värdet av erlagda spelinsatser och entréavgifter eller andra avgifter i den mån avgifterna berättigar till

deltagande i spelet.

Enligt riksskatteverkets punktskatteenhet uppgick den samman-lagda spelskatten på roulett—, tärningsspel och kortspel till 34 miljoner år 1991. Spelskatten på bingo med kontantvinster uppgick 1991 till sammanlagt 64 miljoner kronor.

Bingospel med varuvinster är skattefritt.

SOU 1992:130

2153 Lagen om statlig inkomstskatt

Enligt 7 å 4 mom. 5 st lagen (1928:370) om statlig inkomstskatt är Svenska penninglotteriet Aktiebolag, Aktiebolaget Tipstjänst och Aktiebolaget Trav och Galopp frikallade från skattskyldighet för all annan inkomst än inkomst av fastighet.

Enligt 7 å 5 mom. 1 st i samma lag är allmännyttiga föreningar däribland folkrörelser frikallade från skattskyldighet för inkomst av näringsverksamhet som inte hänför sig till inkomst av fastighet eller till rörelse.

Skattebefrielsen gäller om:

a) föreningen har till huvudsakligt syfte att - utan begränsning till viss familjs, vissa familjers, föreningens medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen - stärka rikets försvar, främja vård och uppfostran av barn eller lämna understöd för beredande av undervisning eller utbildning eller utöva hjälpverksamhet bland behövande eller främja vetenskaplig forskning eller andra allmännyttiga ändamål, såsom religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, idrottsliga eller därmed

jämförliga kulturella ändamål,

b) föreningen i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande

tillgodoser angivna ändamål,

c) föreningen inte är sluten,

d) föreningen bedriver en verksamhet som skäligen svarar mot avkast-

ningen av föreningens tillgångar.

Inkomst av fastighet och rörelse som till huvudsaklig del härrör från verksamhet med naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller av hävd utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete är också skattefri.

SOU 1992:130

Till verksamhet som av hävd utnyttjas för att finansiera ideellt arbete räknas bl.a.

anordnande av bingo och andra lotterier.

2.15.4. Kommunalskattelagen

Enligt 19 å 2 st kommunalskattelagen (1928:370) är vinst i svenskt lotteri inte skattepliktig inkomst. Detsamma gäller vinst i utländskt lotteri som uppgår till högst 100 kronor.

2155. Mervärdeskattelagen

Av 2 å lagen (1968:430) om mervärdeskatt följer att skatt-skyldighet för mervärdeskatt gäller för den som inom landet i yrkesmässig verksamhet omsätter skattepliktiga varor eller tjänster. Skatteplikten gäller generellt med vissa undantag uppräknade i 8 å.

Enligt 8 å 17) mervärdeskattelagen är lotterier däri inräknat vadhållning och andra former av spel undantaget från skatteplikt.

Företag som yrkesmässigt tillhandahåller servicetjänster för t.ex. bingoallianser eller föreningslotterier omfattas av skatteplikten. Lotterinämnden har emellertid i samförstånd med riksskatteverket (se skrivelse 1991-01-14 Dnr. 260/1990) med stöd av 11 å sista stycket lotterilagen meddelat bingo- och lotteritillstånd till serviceföretag som anordnar lotterier och spel för ideella föreningars räkning. Härigenom uppkommer inget skattepliktigt tillhandahållande av tjänst. Förfar- andet har kritiserats mot bakgrund av att lagstiftaren knappast tänkt sig att inbegripa kommersiella företag bland de juridiska personer som avses i bestämmelsen.

SOU 1992:130

3 FOLKRÖRELSERNAS BEHOV AV ÖKADE INTÄKTER AV LO'I'I'ERIER OCH SPEL

3.1 Avgränsningar

3.1.1 Folkrörelsernas egentliga verksamhet

Folkrörelsernas verksamhet bygger till största delen på att hundratusentals människor frivilligt utför oavlönat arbete som ledare och funktionärer. Det ekonomiska värdet av dessa arbetsinsatser överstiger sannolikt summan av alla de intäkter som erhålles genom egna aktiviteter och stöd från samhället. Det oavlönade arbetet är främst inriktat på organisationernas egentliga verksamhet men åtskillig energi åtgår till verksamheter som främst syftar till att dra in pengar till den egentliga verksamheten. Vad som är att betrakta som egentlig verksamhet varierar mellan olika slags folkrörelser. För idrottsrörelsen omfattar den egentliga verksamheten ideell breddverksamhet bland egna medlemmar i enlighet med organisationens målsättning. Kommersiell elitverksamhet med helt eller delvis professionella deltagare och där medlemmarna huvudsakligen är aktiva som åhörare eller åskådare kan inte räknas till den egentliga verksam- heten. För andra folkrörelser kan utåtriktad hjälpverksamhet vara själva kärnan i organisationens målsättning.

SOU 1992:130

3.1.2 Folkrörelsernas egentliga intäktskällor

Folkrörelsernas intäkter bör analyseras i förhållande till de aktiviteter som kan anses utgöra den egentliga allmännyttiga verksamheten i organisationer som avses

i 11 å lotterilagen.

Självfinansiering är en sammanfattande benärrming på de intäktskällor som skapas genom eget arbete eller egna ekonomiska uppoffringar.

De medlemsavgifter, intäkter av lotterier och spel samt näringsverksamhet, som används för finansiering av den egentliga verksamheten bör räknas som egentliga

intäktskällor.

De flesta föreningar anordnar auktioner, basarer och smärre lotterier. Många föreningar organiserar insamlingar av tidningar och tomglas. Vid publika arrangemang kan intäkter från biljettförsäljning, programblad och kringaktiviteter såsom kiosk och serveringsverksamhet vara förhållandevis betydande.

Idrottsrörelsen och nykterhetsrörelsen är exempel på folkrörelser som av tradition har kompletterat sina intäkter genom att anordna mera omfattande lotterier och

spel som riktar sig till en större krets.

Åtskilliga lotterier anordnas helt eller delvis för att t.ex. lämna understöd till forskning eller bistånd till behövande. Nettobehållningen av lotteriet används i sådana fall inte för att bekosta den egna organisationen. Intäkter av dessa slags lotterier bör därför strängt taget inte hänföras till folkrörelsernas intäktskällor. Med hänsyn till praktiska svårigheter att särskilja lotteriintäkternas användning har utredningen valt att betrakta samtliga lotteriintäkter som intäktskällor för

folkrörelserna.

Intäkter från reklam och sponsorer har under "rekordåren" under åttiotalet uppgått till betydande belopp för vissa idrottsföreningar. Merparten av dessa intäkter har använts och förutsätts användas för att bekosta Spelarövergångar och

SOU 1992:130

elitsatsningar inför olympiska spel och världsmästerskap m.m. Det är därför befogat att separera dessa intäkter från de intäktskällor som är till för att bekosta folkrörelsernas egentliga verksamhet.

Samhällets bidragsgivning till folkrörelserna innefattar bidrag från staten, kommunerna och landstingen.

När det gäller bidragsgivning bör framhållas att det i detta sammanhang endast är relevant att beakta stöd till allmännyttiga ideella organisationer, dvs. sådana ideella föreningar som avses i 11 å lotterilagen. Stöd till fackföreningar, studieförbund m.fl. räknas inte dit. Vidare bör bidrag som huvudsakligen lämnas till annat än organisationens egentliga verksamhet inte medräknas. Lönebidrag och uppdragsersättningar t.ex. bidrag för biståndsverksamhet, bör således inte

räknas in i samhällsstödet.

Partistöd redovisas vanligen inte som bidrag till föreningar. Politiska partier anses vara allmännyttiga organisationer och har möjlighet att ansöka om lotteritillstånd. Partistödet avser att bekosta löner och arvoden till ledamöter i beslutande församlingar, politiska sekreterare och kostnader i samband med allmänna val. Partistödet bör bedömas på samma sätt som uppdragsersättningar och inte räknas

som en egentlig intäktskälla för folkrörelserna.

3.2. Självfinansiering

3.2.1 Folkrörelsernas intäkter av lotterier och spel

Utredningen har i samarbete med Statistiska centralbyrån och Lotterinämnden kartlagt den svenska lotteri och spelmarknaden utveckling (se kap 4). Under— sökningen visar att lotteri- och spelmarknaden efter en kraftig volymtillväxt under sjuttio— och åttiotalen stagnerade 1988 och minskade efter 1989. Folkrörelsernas

andel av marknaden har minskat betydligt även om enstaka lotterier ökat

SOU 1992:130

omsättningen.

Mellan 1989 och 1991 ökade den beviljade omslutningen för rikslotterierna med cirka 50 procent. Den till Lotterinämnden redovisade verkliga försäljningen ökade dock endast med 26 procent. Nettobehållningen ökade inte under perioden och minskade därför med 17 procent i fasta priser. Kostnadsökningar för administra— tion av varuvinster och marknadsföring har uppgetts vara orsaken till den

negativa utvecklingen.

Nettobehållningen uppgick 1989 till 200 miljoner kronor eller cirka 36 procent av den verkliga försäljningen. 1991 var nettobehållningen 202 miljoner kronor eller cirka 28 procent av den verkliga försäljningen. Ett flertal mindre rikslotteri- er har lagts ned eller kommer att läggas ned till följd av minskad omsättning och

ökade kostnader.

Tabell 3:1 Rikslotterierna 1989 - 1991, miljoner kronor

År 1989 1990 1991 Tillstånd 631 709 946 Försäljning 551 538 696 Netto 200 157 202 Netto i procent 36 29 28

Källa: Lotterinämnden

Mellan 1989 och 1991 har bingospelet ökat omsättningen med omkring 28 procent i löpande priser och omkring 6 procent i fasta priser. Även för denna spelform har nettobehållningen minskat.

Utredningen bedömer att folkrörelsernas nettointäkter av tillstånds - eller registreringspliktiga lotterier och spel uppgår till mellan 750 och 900 miljoner kronor per år. Denna bedömning bygger på en redovisad genomsnittlig

nettobehållning på 26 procent av den totala omsättningen för egentliga lotterier

SOU 1992:130

och bingo som kan beräknas uppgå till mellan 3,1 och 3,5 miljarder kronor (se avsnitt 4.3). Tillförlitliga uppgifter om den fria sektorn saknas. Gissningsvis uppgår folkrörelsernas andel av den fria sektorn till omkring 150 miljoner kronor per år.

Den genomsnittliga nettobehållningen varierar mellan olika slags lotterier och spel. Av folkrörelsernas lotterier är det, enligt SCB, registreringslotterierna som ger den högsta nettobehållningen (62 procent). Bingo med penningvinster ger den sämsta nettobehållningen (19 procent). Detta bör jämföras med de statliga spelen som ger en nettobehållning på 35 procent (inkl. lotteriskatt).

Tabell 3:2 Nettobehållningen 1991 Registreringslotterier 62 procent Lokala tillståndslotterier 38 procent Regionala tillståndslotterier 35 procent Bingo med penningvinster 19 procent Bingo med varuvinster 20 procent Rikslotterier 28 procent

Källa: Lotterier och spel 1991

Den redovisade extremt höga nettobehållningen för registreringslotterier kan bero på brister i kommunernas rapportering. I annat fall torde förklaringen vara låga kostnader för vinster, distribution, ej avhämtade vinster m.m.

En betydlig del av folkrörelserna anordnar inte några lotterier eller spel överhuvudtaget. Religiösa organisationer anser sig ofta inte kunna ta emot spelpengar och förlitar sig i huvudsak på bidrag från samhället och medlemmar- nas offervilja. Vissa handikapporganisationer betraktar intäkter av lotterier som en form av välgörenhet som inte kan accepteras i ett samhälle där välfärden är till för alla.

SOU 1992:130

3.2.2 Lotteriernas ekonomiska betydelse i förhållande till andra

intäktskällor

Lotteriintäkternas andel av de totala intäkterna är mycket svår att uppskatta av flera skäl. Till att börja med finns ingen allmän registreringsskyldighet för ideella föreningar. Även om de lämnar uppgifter om intäkter och kostnader till ledning för bedömning av skattskyldighet (endast ett fåtal ideella föreningar behöver avge allmän självdeklaration) sker ingen samlad bearbetning genom skattemyndigheter— nas försorg. Länsstyrelserna skall i samband med tillståndsgivning för bingospel göra en bedömning av enskilda föreningars behov av intäkter. Dessa föreningar kan emellertid inte sägas vara representativa för folkrörelserna i sin helhet. Ingivna årsredovisningar är ofta utformade på olika sätt och gör det svårt att dra

säkra slutsatser.

Vidare är uppgifter om det regionala och lokala föreningslivets egentliga lotterier i de flesta fall mycket osäkra. Orsaken till detta är främst brister i den rapportering som skall göras beträffande tillstånds- och registreringslotterier men givetvis också att den fria sektorn inte kräver någon som helst rapportering.

För att få en uppfattning om storleken av de olika intäktskällorna har såväl riksdagens revisorer som tidigare utredningar använt sig av enkätundersökningar till ett urval av föreningar. Lokala föreningar har genomgående haft svårigheter att precisera och fördela sina intäkter och kostnader. Anledningen till det är att föreningarnas bokföring skett i former som, försvårat eller gjort en uppdelning

enligt enkätfrågorna omöjlig (Halldén; Idrottsrörelsen i samhället, 1983).

1972 års lotteriutredning genomförde en enkätundersökning avseende förhåll- andena 1973, 1974 och 1975. Ett frågeformulär tillställdes 39 riksorganisationer. Av de tillfrågade organisationerna besvarade 33 enkäten. Formuläret var indelat i tre avdelningar, varav den första gällde riksorganisationen, den andra de regionala organisationerna och den tredje de lokala föreningarna. Uppgifterna om de lokala och regionala organisationernas beroende av lotteriintäkter var mycket

bristfälliga.

SOU 1992:130

Även om undersökningen inte kan sägas ha uppfyllt vetenskapliga krav på statistisk signifikans gav den vid handen att lotteriernas andel av de totala intäkterna varierade betydligt mellan anordnarna. Största betydelse tycktes lotterierna ha haft för nykterhetsrörelsen och Sveriges Socialdemokratiska Ungdomsförbund (SSU). Inom IOGT/NTO svarade lotteriintäkterna för omkring 35 procent av intäkterna. Bland organisationens ungdomsförbund var dock denna andel lägre. Av SSU:s intäkter utgjordes omkring 24 procent av lotterier. För åtta riksorganisationer som anordnade lotterier svarade lotteriintäkterna för mindre

än tio procent av de totala intäkterna.

I en granskningspromemoria av riksdagens revisorer (Stödet till idrotten 1981:2) redovisades resultatet av en enkät till 500 idrottsföreningar. Av svaren framgick att föreningarnas viktigaste inkomstkälla var bingo och lotterier vilket utgjorde nästan en tredjedel (29 procent) av intäkterna. I en enkät som redovisades i Halldén framgår att 650 idrottsföreningar uppgav att lotterier och bingo gav

upphov till 26 procent av intäkterna.

Lotteriutredningen har frågat samtliga riksorganisationer som har tillstånd till

rikslotterier om betydelsen av lotterier i förhållande till andra intäktskällor.

Av svaren framgår att de centrala organisationerna i de flesta fall har begränsade kunskaper om den lokala och regionala nivån. Försäljningen av rikslotterierna sker ofta lokalt. Intäkter från försäljningen kommer därför ofta inte den centrala organisationen till godo. Även Statsbidragen fördelas ofta lokalt. Av de riksorganisationer som kunnat besvara frågorna framgår följande.

SOU 1992:130

Tabell 3z3 Lotteriernas ekonomiska betydelse för riksorganisationer 1991

ORGANISATION 1989 1990 1991

Bowlingförbundet

BRIS

Båtunionen Cancerfonden Centern Diabetes Frisksport

4 H Hemvärnet Hjärt— och lung— sjuka 7 IOGT 57 KDS 12

Korpen PRO

Polisidrott 6 Psoriasis 13 Röda Korset O 9 0

03 I

m H

u ucuu>c>p 0 | m

q qc»aamin—Jh:p

GJwtum—Jdew

H b)

x]

H F-m

OkDOFoOkdl oxow H OxJO(DOv>| mcnm

Skolidrott Stadsmissionen

3.2.3 Medlemsavgifter

Medlemsavgifter syftar i allmänhet till att täcka föreningarnas kostnader för administration utskick m.m. och är liksom startavgifter och andra avgifter som tas ut i samband med tävlingar, utflykter och interna sammankomster oftast inte tillräckligt höga för att motsvara självkostnaden men tillför förvisso resurser till

den egentliga verksamheten och bör därför räknas som intäktskällor.

För att inte utestänga stora grupper från deltagande i folkrörelsernas aktiviteter har organisationerna i allmänhet strävat efter att hålla medlemsavgifterna på en låg nivå. Sannolikt understiger den genomsnittliga medlemsavgiften 100 kronor per år. När det gäller föreningar som bygger sin verksamhet på mera kostnads-

SOU 1992:130

krävande aktiviteter som t.ex. idrottsföreningar är medlemsavgifterna högre.

] Halldén anges att medlemsavgifterna uppgick till 9,6 procent av intäkterna. Om de allmännyttiga folkrörelsernas medlemmar uppgår till fem miljoner (inkl dubbelanslutning) kan de totala medlemsavgifterna uppskattas till 500 miljoner

kronor.

3.2.4 Sponsring

Föreningslivets intäkter av sponsring är mycket ojämnt fördelade. De större företagen satsar helst på verksamheter med ett massmedialt uppmärksamhets- värde som t.ex. tennis och golfturneringar. Enskilda företagsledares intresseinrikt- ning tycks ibland varit avgörande. Inte minst på det lokala planet kan det

kommersiella värdet för en enskild sponsor vara av underordnad betydelse.

Även om intäkter från sponsorer kan vara betydande för enskilda föreningar och idrottsutövare ligger det i sakens natur att denna finansieringskälla är beroende av växlande konjunkturer och vad som för tillfället fångar det massmediala intresset. Den mindre glamorösa breddverksamheten bland barn och ungdom får sällan del av dessa pengar.

Företagens kostnader för reklam uppgick 1989 till drygt 26,5 miljarder kronor per år. Av detta belopp användes 1,15 miljarder kronor till sponsring dvs. ekonomiskt stöd i utbyte mot reklaminsatser. 1991 hade reklamkostnaderna ökat till omkring 27,3 miljarder kronor men kostnaderna för sponsring minskat till 950 miljoner kronor.

SOU 1992:130

Tabell 3:4 Företagens kostnader för reklam och sponsring 1985-1991

År Företagens totala Sponsring reklamkostnader

1984 12,5 miljarder kr 500 milj kr 1985 14,0 - " - " 600 " " 1986 16,5 - " - " 700 " " 1987 19,5 - " - " 850 " " 1988 24,5 - " - " 1 000 " " 1989 26,5 - " - " 1 150 " " 1990 28,4 - " - " 1 105 " " 1991 27,3 - " - " 950 " "

Källa: Annonsörsföreningens verksamhetsberättelse 1991

Under 1992 uppges intäkter från sponsorer ha minskat ytterligare som ett resultat av lågkonjunkturen. En sannolik utveckling är att löpande kontrakt inte förnyas i samma utsträckning som tidigare. Eftersom det kan antas att huvuddelen av sponsorintäkterna inte kommer den ideella verksamheten till del är det befogat

att endast ange dessa "inom linjen".

3.2.5 Biljettförsäljning, näringsverksamhet m.m.

Intäkter av biljettförsäljning och programblad vid publika arrangemang, kiosk och serveringsverksamhet, tidnings- och tomglasinsamling, granplantering m.m. är störst inom idrottsrörelsen. Intäkterna kan antas ha minskat kraftigt som en följd

av lågkonjunkturen.

Några exakta uppgifter om dessa intäkter finns inte att tillgå. Med ledning av SCB:s levnadsnivåundersökningar har idrottens biljettintäkter uppskattats till omkring 250 miljoner kronor. Övriga intäkter av näringsverksamhet m.m. uppskattar utredningen till omkring 250 miljoner kronor vilket således innebär en sammanlagd nettointäkt på omkring 500 miljoner kronor av biljettförsäljning,

näringsverksamhet m.m.

SOU 1992:130

3.3 Samhällets bidragsformer

3.3.1 Statsbidrag

När folkrörelserna ännu stod i motsatsställning till det etablerade samhället var de i större utsträckning än idag hänvisade till medlemmarnas uppoffringar för att täcka sina kostnader. Sedan årtionden utgör olika former av bidrag från staten, kommunerna och landstingen ryggraden i folkrörelsernas ekonomi.

Motiven för den statliga bidragsgivningen utvecklas i folkrörelseutredningens betänkande Mål och resultat - nya principer för det statliga stödet till föreningslivet SOU 1988:29 s.11. Utredningen kunde slå fast att samhällets demokratiska utveckling och välfärdsstaten kräver aktiva och fria folkrörelser men också att folkrörelserna präglas av vissa funktioner.

- Folkrörelserna har en viktig ideologisk funktion. Genom folkrörelserna kommer olika medborgarintressen till uttryck. Individer och grupper i samhället sluter sig samman och blir en självständig kraft i samhället. Man driver idéer i ett större sammanhang och man har en helhetssyn på

samhället.

- Folkrörelserna måste också ha en opinionsbildande funktion. ] föreningslivet kan en stor del av befolkningen delta i folkbildningsarbetet och söka kunskap och samtidigt ta ett större ansvar för olika verksam-

heter.

- Folkrörelserna har därför en viktig demokratisk funktion. Folkrörelserna skolar människorna i att fatta demokratiska beslut och att ta ansvar. Detta

är grundläggande i en livskraftig demokrati.

- Folkrörelserna har också en social funktion genom sin unika förmåga att bryta människors vanmakt och isolering och skapa sociala kontakter

och gemenskap.

SOU 1992:130

Den statliga bidragsgivningen måste således spegla en aktuell bild av förenings— livets situation och utveckling där bidragsgivningen har som grund de ovan redovisade funktionerna.

I Statskontorets rapport Statligt föreningsstöd - en kartläggning 1991:6 s. 52 beskrivs statens motiv mera krasst:

"Inom föreningslivet är det naturligt att se verksamheten i sig som värdefull och att det därför finns skäl för staten att stödja den. Ur ett mottagarperspektiv är det vidare av intresse att erhålla bidrag som medger så fri användning av medlen som möjligt. Vi har bland företrädare för föreningslivet, som tidigare framhållits, stött på uppfattningen att staten i vissa fall villkorslöst stöder ett fritt föreningsliv. Vi har emellertid inte vid vår kartläggning funnit belägg för förekomsten av något sådant bidrag.

De motiv som legat bakom statens bidragsgivning är vanligtvis nytto- betingade. Man har velat uppnå socialpreventiva effekter, höja bildnings- nivån, stärka försvarsviljan etc. Föreningsbidragen har med andra ord varit ett ekonomiskt styrmedel med syfte att uppnå vissa politiska mål.

Förklaringen till uppfattningen att det skulle finnas villkorslösa organisa— tionsstöd kan vara att målen för bidragen inte förändrats med utvecklingen i samhället eller att prövningen av bidragen skett i första hand mot regler och ]inte mot målsättningen."

Statsbidragen kan enligt folkrörelseutredningen indelas i tre huvudgrupper; allmänna bidrag, resultatinriktade bidrag samt uppdragsersättningar. Till detta kommer lönebidrag för anställning i allmännyttiga organisationer.

SOU 1992:130

Tabell 3.5 Statsbidrag till folkrörelserna 1989

Bidragstyp Belopp Andel i Mkr i procent Allmänna bidrag 315,3 4,2 Resultatinriktade bidrag 3.011,4 40,2

Uppdragsersätt—

ningar 2.070,0 27,7 Summa 5.396,7 72,1

Tillkommer

Lönebidrag 2.088,0 27,9

Totalt 7.484,7 100

Källa: Statskontoret 1991:6

Bidragen fördelas till ett mycket stort antal frivilliga organisationer. I tabell 3:6 framgår fördelningen mellan olika ändamål.

Tabell 3:6 Statbidragets fördelning mellan oilka ändamål

Ändamål/mottagare Belopp i miljoner kronor Humanitär verksamhet 1891,0 Trossamfund 54,3 Försvarsanknutna org. 207,9 Idrott 261,5 Studieförbund 1453,2 Ungdomsorg. 177,3 Handikapporg. l37,6 Föreningsdaghem 315,0 Arbetsmarknadsorg. 110,3 _Qbundna bidrag 501,4 Ovriga 287,1 Lönebidragsanställda 2088,0

Källa:Statskontoret 1991:6

Av dessa bidrag är det i första hand bidragen till trossamfund, försvarsanknutna

organisationer, idrottsrörelsen, ungdomsorganisationeroch handikapporganisationer

SOU 1992:130

som kan anses utgöra intäktskällor för folkrörelsernas egentliga verksamhet.

Statskontoret har på uppdrag av lotteriutredningen analyserat statens bidrag till sådana folkrörelser som avses i 11 & lotterilagen. Analysen visar att statsbidragen under perioden 1989/90 --1991/92 har Ökat uttryckt i såväl löpande som fasta priser. Budgetåret 1989/90 uppgick statsbidragen till folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet till 989 miljoner kronor. Budgetåret 1991/92 hade statsbidragen ökat till 1280 miljoner kronor (inkl.kompensation för skatte- reformen). I löpande priser ökade bidragen med omkring 29 procent. I fasta priser uppgick ökningen till 7,9 procent.

3.3.2 Bidrag från kommuner och landsting

De kontanta utbetalningarna från kommuner till föreningar har enligt kommunernas bokslut ökat från 1,6 miljarder kronor 1989 till 1,9 miljarder kronor 1991. I löpande priser ökade de totala bidragen med cirka 19 procent. Detta innebär en minskning med cirka 1 procent i fasta priser. Enligt Kommun— förbundet (Framtidens föreningsstöd 1992 5.4) uppgick det totala kommunala stödet till föreningarnas barn- och ungdomsverksamhet till cirka 4,5 miljarder kronor 1991. Detta belopp motsvarade ungefär hälften av de medel som förbrukades på den kommunala fritidsverksamheten.

Av det totala föreningsstödet utgjorde cirka 3,3 miljarder kronor skattesub— ventionerade tider i lokaler och anläggningar medan cirka 1,2 miljarder kronor bestod av kontant stöd i skilda former. Kontantstödet fördelades mellan stöd till föreningarnas verksamhet och stöd till deras lokaler och anläggningar. Bidragen för verksamhet uppgick till 850 miljoner kronor och bidragen för lokaler, anläggningar och drift av dessa uppgick till 350 miljoner kronor. Bidragen till kulturföreningar, invandrarorganisationer m.fl. kan enligt Kommunförbundets kultur - och fritidssektion uppskattas till omkring 200 miljoner kronor per år. Restposten på 500 miljoner kronor utgjordes av uppdragsersättningar t.ex. bidrag till fritidsgårdar i föreningsregi.

SOU 1992:130

Landstingsbidragen till regionala distriktsorganisationer uppgick under 1991 till cirka 500 miljoner kronor. Enligt Landstingsförbundet fördelade stödet enligt

följande.

Tabell 3:7 Landstingsbidrag 1991

Idrottsorganisationer 70 782 000 kronor Länsbildningsförbund 18 466 00 -"- Pensionärsorganisationer 12 534 00 -"- Studieförbunden 266 078 000 -"- Ungdomsorganisationer 113 142 000 -"- Ovriga organisationer 15 658 000 -"- Totalt 496 660 00

Källa: Landstingsbidrag till distriktsorganisationer, Landstings— förbundet 1992.

Bidragen till sådana allmännyttiga ideella föreningar som avses i 11 & lotterilagen uppgick till cirka 200 miljoner kronor.

3.4 Folkrörelsernas kostnader

3.4.1 Kostnadsfördelningen

Uppgifter om folkrörelsernas kostnader är om möjligt ännu mera oklara än uppgifter om dess intäkter. I den ovan refererade undersökningen om 650 idrottsföreningars ekonomi avseende förhållandena 1979 fördelades kostnaderna

på femton olika rubriker:

SOU 1992:130

Tabell 3.8 Kostnadsfördelning inom idrotten

Materiel 13,4 procent Reparation Tvätt 4,3 procent Reseomkostnader 9,7 procent Logi, måltider 7,6 procent Startavgifter 7,6 procent Hyror, plan, hall 8,9 procent Hyror, klubblokal, expedition 2,8 procent Porto, tel., skrivmateriel 2,2 procent Löner; styrelse ersättn. kommitté 2,7 procent Ersättning -

traktamente - aktiva 6,6 procent Ersättning - domare

funktionärer 1,8 procent Försäkring, licenser 3,2 procent Avgifter till förbund 2,1 procent Affär - försäljning 2,9 procent Ovrigt 24,1 procent

Källa: Halldén; Idrottsrörelsen i samhället, 1983.

Kostnadsfördelningen kan tas som utgångspunkt för en mera generell diskussion om folkrörelsernas nuvarande kostnader. Jämfört med 1979 har ett antal kostnadsposter ökat sin relativa betydelse. Skattereformen innebar t.ex. att reseomkostnader och kostnader för inköp m.m. ökade betydligt. Avregleringen av inrikesflyget har dock medfört att biljettpriserna stabiliserats på en lägre nivå än

tidigare.

3.4.2 Lokaler, planhyror m.m.

Samhällets kostnader för subventioner till föreningslivet kan ses antingen som en intäktskälla eller "negativ kostnad" för folkrörelserna. På senare år har det förhållandet att alltfler kommuner övergivit den s.k. nolltaxepolitiken vid lokalupplåtelser medfört att kostnaderna för föreningslivet ökat markant. Enligt en undersökning som utfördes av Kommunförbundet 1991 hade avgifterna (hyror

SOU 1992:130

och arrenden) för idrottshallar, ishallar, simhallar och gräsplaner ökat med mer än inflationen mellan åren 1988 och 1991.

Tabell 3:9 Ökade hyror m.m. för upplåtelse av idrottsanläggningar 1988 - 1991

Anläggningstyp Ökning i procent Idrottshall, vuxna 54 Idrottshall, ungdom 67 Ishall, vuxna 74 Ishall, ungdom 89 Simhall, vuxna 63 Simhall, ungdom 67 Gräsplan, vuxna 56 Gräsplan, ungdom 86

Det bör framhållas att de hyror som kommunerna tar ut motsvarar en ringa del av de faktiska kostnaderna. De genomsnittliga avgifter som tas ut av föreningar för upplåtelse av vissa anläggningar framgår av tabell 3:10. De subventioner som utgår från kommunerna och som är direkt hänförliga till föreningslivet uppgår till

cirka 3,3 miljarder kronor.

Tabell 3:10 Avgifter (hyra) per timme för upplåtelse av vissa kommunala

anläggningar Anläggningstyp Avgift i kr Avgift i kr 1988 1991 Idrottshall, vuxna 36 52 Idrottshall, ungdom 26 35 Ishall, vuxna 104 149 Ishall, ungdom 63 87 Gräsplan, vuxna 79 89 Gräsplan, ungdom 35 45 3.4.3 Personalkostnader

Kostnader för löner och sociala avgifter tar i allmänhet i anspråk en mycket liten

andel av en förenings resurser. Arvoden och traktamenten till ledare och

SOU 1992:130

funktionärer utgör skattepliktig inkomst för den enskilde men om arvodet understiger ett halvt basbelopp per år utgår inte några sociala avgifter.

I samband med skattereformen höjdes de sociala avgifterna för anställda som pensionerats men som önskar komplettera sina pensioner med att t.ex. sälja lotter till förmån för folkrörelserna. Lönebidragssystemet har blivit mindre förmånligt för föreningslivet genom att staten betalar en mindre del av de lönebidrags- anställdas löner. Sammantaget har de senaste åren inneburit ökade personal-

kostnader och därmed en minskad nettobehållning av lotteriverksamheten.

3.4.4 Portokostnader

Portokostnader är som helhet en relativt blygsam kostnadspost men är betydande i lotteriverksamheten. Rikslotteriernas marknadsföring bygger till stor del på utskick av masskorsband till hushållen. Hanteringen av varuvinsterna medför betydande portokostnader. Portokostnaderna har ökat kraftigt mellan år 1989 och 1991.

Tabell 3:9 Brevportots utveckling 1989 - 1991 Inte skrymmande

Vikt gr Feb 1989 Jan 1991 Höjning i procent 20 gr 1,90 2,40 26 100 gr 3,30 4,80 46 250 gr 6,20 8,50 37 500 gr 10,00 13,00 30 1000 gr 13,00 18,00 39

Skrymmande 20 gr 8,30 12,80 54 100 gr 8,30 12,80 54 250 gr 11,20 16,50 47 500 gr 15,00 21,00 40 1000 gr 18,00 26,00 44

Källa: Lottericentralen

SOU 1992:130

3.4.5 Ökat samhällsansvar

Folkrörelsernas kostnader och därmed förenade intäktsbehov är en följd av de uppgifter och förväntningar som tar sig uttryck i den bedrivna verksamheten. Motiven för att engagera sig i folkrörelsearbetet är ofta en kombination av egennytta och samhällsansvar. Frivilliga och ideella krafter förebygger och avlastar samhället från kostnader av olika slag. I direktiven till utredningen om bidrag till ideella organisationer (Dir 1922:81) sägs att "vid utformningen av principerna för statsbidragen bör utredaren beakta möjligheten att stimulera de frivilliga organisationernas ansvarstagande inom olika områden". Det förväntas således att folkrörelsernas skall ta ett ökat samhällsansvar och därmed utöka sin verksamhet.

Detta kommer i sin tur att medföra ökade kostnader.

3.4.6. Effekter av skatteomläggningen

Skatteomläggningen medförde enligt riksidrottsförbundet att idrottsrörelsens kostnader ökade med minst 650 miljoner kronor. Trots olika åtgärder såsom begränsningar av idrottsrörelsens skyldigheter att betala sociala avgifter samt momssänkningen den 1 januari 1992 återstår enligt RF "kompensationskrav" på

minst 250 miljoner kronor.

3.5 Sammanställning av egentliga intäkter och kostnader

Med utgångspunkt från de avgränsningar som gjorts i det föregående kan följande schablonmässiga sammanställning göras av folkrörelsernas intäkter och kostnader. Som intäktskällor upptas endast Självfinansiering (medlemsavgifter, lotterier och näringsverksamhet) samt samhällets bidragsgivning (direkta bidrag från staten, kommunerna och landstingen).

Kostnaderna bygger på uppgifter från 650 idrottsföreningar 1979 men torde likväl kunna ge en ungefärlig bild av folkrörelsernas kostnader för den egentliga

SOU 1992:130

verksarrheten år 1991. De totala intäkterna 1991 förutsätts vara uppdelade enligt idrottens mönster för kostnadsfördelning 1979.

Tabell 3.10 Folkrörelsernas egentliga intäktskällor (bortsett från uppdrags- ersättningar, lönebidrag, sponsring och subventioner)

Intäktskälla Intäkter/år 1 miljoner kronor Självfinansiering (38,8 procent) 1900 Varav Lotterier, bingo 900 (18,4 procent) Medlemsavgifter 500 (10,2 procent)

Biljetter, näringsverksamhet 500 (10,2 procent)

m.m.

Samhällets bidrag (61,2 procent) 3000 Varav statsbidrag 1400 (28,6 procent) Kommun/landstingsbidrag 1600 (32,6 procent) Totalt 4900 (100 procent)

Tabell 3:11 Folkrörelsernas kostnader (bortsett från kostnader som täcks av uppdragsersättningar, lönebidrag, sponsring och subventioner)

Kostnadsslag i procent Kostnader/år milj.kr Porto, telefon m.m. (2,2 procent) 108 Hyror för lokaler m.m. (11,7 procent) 573 Utrustning (17,7 procent) 867 Resor (9,7 procent) 475 Personal (11,1 procent) 544 Logi, måltider (7,6 procent) 372 Startavgifter (7,6 procent) 372 Medlemsavgifter, försäkringar (5,3 procent) 260 Affär - försäljning (2,9 procent) 142 Ovrigt (24,1 procent) 1181 3.6 Slutsatser beträffande intäktsbehovet

Folkrörelserna har som helhet under den tid som förflutit sedan lotterilagen

SOU 1992:130

ändrades 1989 fått vidkännas betydande kostnadsökningar samtidigt som intäkterna varit i stort sett oförändrade eller ökat något. Vissa folkrörelser har

drabbats mycket hårt medan andra klarat sig bättre.

Bidragsminskningar till följd av krympningen av offentliga sektorn har till och med 1991 varit relativt måttliga. Statens bidrag i löpande priser har ökat från cirka en miljard kronor per år till 1,3 miljarder kronor per år eller med cirka 27 procent mellan budgetåren 1989/90 och 1991/92. De kontanta utbetalningarna från kommunerna och landstingen har under samma period ökat från cirka 1,3 miljarder kronor per år till 1,6 miljarder kronor per år eller med 23 procent i löpande priser. I fasta priser innebär detta att statsbidragen ökat med cirka 5,3

procent och kommun - och landstingsbidragen med cirka en procent.

Intäkterna av lotterier och spel har trots vikande marknadsandelar och en lägre nettobehållning för många folkrörelser ökat sin relativa betydelse i takt med att andra intäktskällor minskat. Intäkter av lotterier och spel motsvarar idag cirka

18 procent av de totala intäkterna.

Från och med 1992 uppges flertalet kommuner och landsting ha vidtagit drastiska nedskärningar av bidragen. Med en oförändrad verksamhetsambition kan folkrörelsernas ökade behov av finansiering genom lotterier och spel beräknas uppgå till flera hundra miljoner kronor. Till detta skall läggas de förväntningar på ett ökat frivilligt folkrörelseengagemang inom områden som tidigare under lång tid uteslutande hänförts till den offentliga sektorn.

SOU 1992:130

w ' mmaWMWWWn hum mmm maan-mm immmuwim nu mu . nu». ||an?

. * . Milld nin annu m nam hi!-:l IW! marina: Talieh. Mi) Satin-drämma- urnulul MM malm,: MI M»

..M m: End' *w'b WWWWHW &?"me

Mil" ma» mf mm mot 1' Wild MB m Niini-51 mit-w Mi ham

ewwät mmwa mm-lm-VWM 'ad mm,: w ».mmm mm men swim. mmm. .. hindrar-ya "fr.; ' "I? " . WW? "”'"” Worma! man ' ;. mas mm mamma—www.... Milli—m malm 'lub'lnlllm £.! man alltför-ia anamma .a; man mammi mej man i mhn olmqöl . w» mmm några:-namram: utan - armani dm Hmm-q

lim ruuit-äcklig lil-['if Han url-mn WC mu &me' mtl ml lidit Maanantai. unna-mitt

nu "bam Hmm-pad nvimtea' nig ma Ninaw waiwhnin Sal-Hå. Hihi ammar.-m låta M WWE! tm ”HIM Martim "familia”!!! |!!be

www slum pl,- wr. hunnit; &!

I'M sin mmm-nu homin- lll—Mt Sihi hmm-.:- i.u-a Mein ||| .. . '.*-:.;... JWWMW

”MSM WWW man mmm'möuunl

”flm Wilma" mimmi mill nu him" .. . mani Mmmm smärtfri.» wifi ne Eq ' " " pbuumwmuumbbanm

I. nillidila "' """'f ' Stim.-1.3hur 3,6 pinne-'n? .: ' Mit-Jim: (muffin. Il'rll'li'usglu HUS gummi ' - MH In:-ultimo" 'a'-| mwlI'Ju "I 42 tillurjl'l'l mormj ".jlil |.

16. » Siurwm mamman mamman.-pl

emm.-nemi har som lll-LIM. under mm uni. nm gammalt u'dlti lul_*._'|ii|||:u

W

4 FOLKRÖRELSERNAS ANDEL AV DEN SVENSKA LOTI'ERI OCH SPELMARKNADEN

4.1 Den svenska lotteri och spelmarknaden

4.1.1 Kartläggningen

Enligt direktiven skall utredningen redovisa folkrörelselotteriernas utveckling efter de lagändringar som trädde i kraft den 1 jan 1989. Jämförelser bör även göras

med utvecklingen för de statliga lotterierna och ATG.

Utredningen har i samarbete med Lotterinämnden och Statistiska centralbyrån kartlagt folkrörelsernas andel av den svenska lotteri- och spelmarknaden (se bilaga 3). För att kunna fastställa folkrörelsernas andel och utveckling är det nödvändigt att studera den totala marknadens omfattning och utveckling.

Omfattningen av den svenska lotteri och spelmarknaden är beroende av hur den definieras. En naturlig utgångspunkt är de lotterier och spel som är tillåtna enligt lotterilagen. Det bör dessutom vara lotterier och spel som anordnas eller

marknadsförs i Sverige.

Svenskarnas satsningar på utländska lotterier och spel är sannolikt omfattande men bör inte räknas som en del av den svenska marknaden. Utredningen har

valt att inte heller hänföra det illegala spelet till den svenska marknaden. Med

SOU 1992:130

ledning av uppgifter från landets polis och åklagarmyndigheter görs dock en ungefärlig skattning av det illegala spelets omfattning.

Svenska statens premieobligationslån och automatspel som ger vinst endast i form av frispel faller utanför lotteriregleringen och skall därför inte räknas in. Utlottnzngar inom bankernas vinstsparande brukar inte hänföras till lotteri och spelmarknaden. Inte heller "spel" på fastighets- och aktiemarknaden bör räknas

med.

De lotterier och spel som anordnas inom ramen för den fria sektorn utgör otvivelaktigt en del av den svenska lotteri- och spelmarknaden. Omfattningen av denna har aldrig undersökts systematiskt. Några exakta uppgifter går inte att få fram. Det är därför befogat att endast ange den fria sektorn "inom linjen". Folkrörelsernas andel kan skattas mot bakgrund av ett antagande att 30 000 allmännyttiga ideella föreningar i Sverige anordnar fria lotterier med en omsättning på 5000 kronor vardera. Skattningen av den kommersiella delen, som omfattar marknads- och tivolinöjen, bygger på uppgifter från Folkparkerna i Sverige och Tivoliägarnas riksförbund.

4.1.2 Omfattningen

Lotteri- och spelmarknaden kan analyseras i förhållande till förekommande spelformer och spelanordnare. Fördelningen mellan olika spelformer är följande:

SOU 1992:130

Tabell 4:1 Den svenska lotteri- och spelmarknaden

Spelform (marknadsområde) Omsättning i milj. kronor Svenska egentliga lotterier 17 550

Traditionella lotterier: 4 770 Varav uteslutande penningvinster; Penninglotteriet, Bellmanlotteriet, Triss- lotteriet m.m. 3 562 Uteslutande varuvinster; rikslotterier som t.ex. Trippellotteriet 696 Blandade vinstplander; lokala tillståndslotterier 205 registreringslotterier 255 regionala tillståndslotterier 52 Nummerspel; Lotto, Joker, Flax 3 039 Vadhållning; 9 741 Varav idrottsanknutet 2 921 Hästsportsanknutet 6 820 Övriga svenska spel 2 781 Bingo med penningvinster 2 137 Bingo med varuvinster 144 Restaurangkasinospel; roulett, kort- och tärningsspel 500 Totalt 20 331 Tillställningslotterien' (400) Varav traditionella föreningslotterier

(30 000 föreningar x 5 000 kronor) (150) Kommersiella marknads- och tivolinöjen (250)

Tabell 4:2 Fördelning mellan olika Iotteri- och spelanordnare

Anordnare Andel i procent Omsättning i miljoner kronor Folkrörelserna 17,2 3 489 Statliga spelbolag och 80,4 16 342 ATG Kommersiella anordnare 2,4 500 Totalt 100 20 331

SOU 1992:130

174 Spelbolagen (ATG, Tipstjänst, Fi r 4:1 gu Penninglotteriet) 16 341 Folkrörelsernas lotterier och __spel 3 489 _ Restaurangkasino 500 4.1.3 Översikt av marknadsutvecklingen 1970-1991

Bedömningar av den framtida omsättningsutvecklingen är med nödvändighet behäftade med stora svårigheter. Den historiska utvecklingen kan med några undantag fastställas med relativt stor precision. För att få en rättvisande bild av den långsiktiga utvecklingen bör enligt utredningens mening göras jämförelser i längre tidsintervall än ett fåtal år. Utredningen har först och främst valt att studera perioden från och med 1970 till och med 1991. Utvecklingen mellan 1989 och 1991 är av särskilt intresse eftersom folkrörelserna genom lagändring 1989 gavs större möjligheter att använda sig av penningvinster än tidigare. Inflationen mellan 1970 och 1991 var 450 procent. Mellan 1989 och 1991 uppgick inflationen till 21 procent.

Den totala lotteri och spelmarknaden växte kraftigt under sjuttio- och åttiotalen. Mellan 1970 och 1991 växte den totala omslutningen av svenska spel och lotterier från cirka 2,4 miljarder kronor till cirka 20,5 miljarder kronor. Detta innebär en ökning med 754 procent i löpande priser och 55 procent i fasta priser. 1988 stagnerade marknaden och sedan 1989 har den totala marknaden minskat i fasta

priser.

De statliga spelbolagens och ATG:s marknadsandelar ökade från cirka 61 procent

SOU 1992:130

(1,5 miljarder kronor) 1970 till cirka 80 procent (16 miljarder kronor) 1991. Mellan 1989 och 1991 ökade försäljningen med 18 procent i löpande priser.

Folkrörelsernas andel sjönk från cirka 31 procent (800 miljoner) 1970 till cirka 17 procent (3,5 miljarder) 1991. Försäljningen av folkrörelsernas lotterier och spel ökade med cirka 338 procent mellan 1970 och 1991. Med hänsyn till inflationen innebär detta en real minskning med 21 procent. Mellan 1989 och 1991 ökade försäljningen med 20 procent vilket innebär en minskning med en (1) procent i fasta priser.

De kommersiella spelföretagens andel är oförändrad, cirka 2,4 procent (90 miljoner kronor 1970 och 500 miljoner kronor 1991).

Det illegala spelet ökade sannolikt (i och med förbudet mot utbetalnings— automater 1979) till omkring 4 procent av den totala marknaden (900 miljoner

kronor).

4.1.4 Utvecklingen för folkrörelsernas lotterier och spel 1989-1991

Rikslotterierna ökade från 551 miljoner kronor 1989 till 696 miljoner kronor 1991 eller med cirka 26 procent i löpande priser. Detta innebär en real ökning med cirka 4 procent. Under 1992 rapporterar flera stora rikslotterier kraftiga

tillbakagångar.

De regionala egentliga lotterierna har under perioden 1989 till 1991 sannolikt minskat med undantag för det BingoLottospel som anordnas i Göteborgs kabeltelevision. Med hänsyn till att det statistiska underlaget på denna punkt är osäkert kan inte anges något procenttal för utvecklingen mellan 1989 och 1991. Utredningen bedömer att omsättningen uppgick till mellan 17 och 52 miljoner

kronor under 1991.

De lokala egentliga lotterierna (tillstånds- och registreringslotterier) ökade

SOU 1992:130

omsättningen från intervallet 203 - 414 miljoner kronor under 1989 till intervallet 229 - 460 miljoner kronor under 1991 eller med cirka 13 resp 11 procent i löpande priser. Detta innebär en real minskning med cirka 8 resp 7 procent.

Bingo med penningvinster omsatte omkring 167 miljoner kronor under 1970 och ökade till cirka 2,1 miljarder kronor under 1991 eller med 1 160 procent i löpande priser. Mellan 1989 och 1991 ökade omsättningen från 1,7 miljarder kronor 1989 till 2,1 miljarder kronor 1991 eller med cirka 28 procent. Om

siffrorna rensas från inflationen innebär detta en real Ökning med sex procent.

Figur 4:2 Folkrörelsernas lotterier

|__—.. Regionala lotterierl,5

Bingo med varuvinster 4,1

Lokala lotterier 13,2

Rikslotterier 19,9

4.1.6 Rikslotteriet BingoLotto

BingoLotto är ett traditionellt lotteri där dragningsresultatet presenteras i samband med ett TV-program av underhållningskaraktär. Lottsedlarna är tryckta som bingobrickor men lotteriet uppfyller i övrigt inte bingospelets karakteristika. Ursprungligen bedrevs BingoLotto endast i Göteborgs kabeltelevision. Nu

SOU 1992:130

anordnas lotteriet som ett rikslotteri med presentation i TV 4.

BingoLotto i TV 4 startade i mitten av oktober 1991. Första veckan såldes 70 000 lotter a 20 kronor. Under hösten 1992 har försäljningen uppgått till 1,2 miljoner lotter per vecka. Den ekonomiska kalkylen för våromgången 1992 hade

följande utseende:

Intäkter Kostnader

Lotter 200 000 000 Vinster 90 000 000 Lotter, tryck 15 000 000 Annonser 2 500 000 Provisioner 20 000 000 Administration 2 200 000 Marknadsföring 1 400 000 Distribution 10 000 000

Vinstutlämning 900 000 Kontrollanter 50 000

Lösen av till- stånd 2 000 Summa 200 000 000 Summa 200 000 000

Kalkylen visade sig stämma med verkligheten. Under våren 1992 slogs försälj- ningsrekord varje vecka. Inför höstomgången 1992 utökades tillståndet till sammanlagt 680 miljoner kronor.

BingoLotto är ett exempel på att folkrörelserna har förmåga att anordna framgångsrika rikslotterier.

4.2 Konkurrensen på lotteri- och spelmarknaden

Lotteri- och spelmarknaden är en starkt reglerad och uppdelad marknad. Marknadsaktörerna tillåts verka inom relativt väl avgränsade sektorer. Den konkurrens som förekommer mellan olika anordnare går ut på att styra konsumenterna till sina respektive sektorer och spelformer. Som helhet möter

branschen konkurrens från andra branscher i kampen om konsumenternas

SOU 1992:130

konsumtionsutrymme. De statliga spelbolagen och ATG konkurrerar inbördes i kampen om spelare. Mellan folkrörelser, statliga bolag, ATG och kommersiella spelanordnare råder också en konkurrens om spelarnas intresse.

Regleringen och uppdelningen av lotteri- och spelmarknaden är en förutsättning för de i vissa fall extremt höga avkastningsnivåerna i branschen. Fri konkurrens skulle ofelbart leda till lägre avkastning och därmed minskade intäkter för folkrörelserna och staten. Anledningen till detta är att om flera aktörer tilläts konkurrera om samma spelformer skulle kostnaderna i form av vinstutbetalningar, marknadsföring och försäljningskommissioner öka väsentligt. Konsumentintresset är i detta fall underordnat producentintresset. I konsumentens "kalkyl" bör dock även räknas de nyttigheter som kan bekostas med lotterimedel.

4.3 Lotteri och spelmarknadens aktörer

4.3.1 Folkrörelserna

Folkrörelserna har en lång tradition som spelanordnare. Vissa större folkrörelser har på central nivå bildat särskilda lotteribyråer med heltidsanställd personal. Socialdemokraternas lotteribyrå och IOGT-NTO lotteribyrå har länge framgångs-

rikt anordnat en stor del av folkrörelsernas rikslotterier.

1989 bildades Folkrörelsernas samarbetsorgan i lotterifrågor, FSL. FSL representerar en rad "tunga" folkrörelser med sammanlagt 3,3 miljoner medlemmar. För närvarande har FSL följande tjugo riksomfattande folkrörelser

som medlemmar;

SOU 1992:130

Riksorganisation Antal medlemmar De handikappades riksförbund 43 200 Hemvärnets Centrala Förtroendenämnd 123 200 IOGT-NTO 134 400 KFUM/KFUK Riksförbund 72 000 Motorförarnas Helnykterhetsförbund 148 800 Riksförbundet mot Astma/Allergi 28 800 Riksförbundet för Hjärt- och Lungsjuka 30 400 Riksförbundet mot Reumatism 49 600 Riksförbundet Sveriges Lottakårer 49 600 Svenska Psoriasisförbundet 24 000 Svenska Röda Korset 435 200 Svenska Scoutförbundet 81 600 Sveriges Blåbandsförbund 24 000 Sveriges Riksidrottsförbund 1 955 200 Riksförbundet Unga musikanter 17 000 Hörselskadades Riksförbund 43 700 Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar 17 000 Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna 30 600 Summa 3 308 300

Följande organisationer uppfyller villkoren för medlemskap och kommer att

antas som medlemmar.

Svenska Diabetesförbundet 30 000 Svenska Frimärksförbundet 50 000 Föreningen Föräldrar mot Narkotika 10 000 Sportfiskarna 100 000 Svenska Schackförbundet 20 000 4 H 120 000 Svenska Brukshundsklubben 70 000 Länkarnas Riksförbund 10 000 Summa 410 000

Det sammanlagda antalet medlemmar kommer således inom kort att vara drygt

3,7 miljoner.

FSL har sedan januari 1991 fått regeringens tillstånd att anordna rikslotteriet

SOU 1992:130

BingoLotto. Sedan 1990 fördelas överskottet av gemensamt bedrivna lotterier

enligt följande:

Fördelningsnyckel

1. Antalet föreningar/ avdelningar (procent av samtliga)

n

.. Antalet föreningsmedlemmar (procent av samtliga)

u) . Intäkter av egna lotterier och spel (procent jämfört med samtligas)

4. Statsbidrag (lägst ger högst poäng)

5. Hur länge har organisationen bedrivit rikslotterier (1 poäng för 50 år, 0,8 poäng för 40 år osv)

6. Grundpoäng

Idrottsrörelsen är i kraft av sin storlek den folkrörelse som får den högsta poängen och därmed det största stödet från FSL. Om 100 procent av överskottet

fördelas mellan medlemsorganisationerna får riksidrottsförbundet omkring 2/3.

Folkrörelsernas spel och lotteri AB, FSL AB bildades under hösten 1992 med ovanstående organisationer som stiftare. Företaget ägs således till hundra procent av folkrörelserna. Företagets uppgift är att handha strategiska frågor om spelutveckling m.m. och att vara moderföretag i en koncern med tre dotterbolag som tilldelats operativa uppgifter; Skandinaviska Lotterigruppen AB, Svensk TV- Bingo AB och Skandinaviska Videolotto AB.

4.3.2 De statliga spelbolagen och ATG

Motiven för att staten engagerat sig i spelmarknaden är flera. Förutom det fiskala intresset har det ansetts nödvändigt att säkerställa insyn och kontroll i spelverksamheten och att tillse att verksamheten bedrivs i ändamålsenliga former. Vidare anses staten ha möjlighet att beakta sociala risker vid utformningen av olika spelformer.

Spelverksamheten regleras för bolagen genom tillstånd (koncession) som beviljas

SOU 1992:130

av regeringen. I dessa fastställer regeringen bland annat vilken typ av spelformer

som bolagen får bedriva och hur stor del av insatserna som skall återbetalas till

spelarna i form av vinster.

Den totala omsättningen på den statliga spelmarknaden har tiofaldigats mellan 1970 och 1991, även om ökningen med hänsyn till penningvärdesförsämringen stannat på mera blygsamma 100 procent. År 1988 stagnerade marknaden och den ökning i nominella belopp som skett 1989 - 1991 har i stort sett motsvarat

penningvärdesförsämingen.

Sedan 1986 har spelmarknaden förändrats genom att efterfrågan förskjutits från de etablerade högvinstspelen mot mer frekventa spel med lägre vinster men högre vinstchans och ofta större kunskapsinnehåll. Äldre spelformer som penninglotter, lotto, tips och V 65 har minskat i popularitet medan t.ex. Trisslotter, oddset och dagens dubbel ökat kraftigt.

De statliga spelbolagen är formellt sett organiserade som privaträttsliga juridiska personer. Detta innebär bl.a'att regeringen har en mera direkt kontroll över verksamheten jämfört med en organisation enligt gängse förvaltningsmodell. Den privaträttsliga formen medför att kontakterna mellan ägare och företagsledningar kan göras smidiga och informella utan besvärande insyn från allmänheten. Statens ägarroll utövas av regeringen genom bemyndigande av ansvarigt statsråd, eller den han utser i sitt ställe, att på bolagsstämma utöva statens rösträtt. Regeringen lämnar vidare bolagen tillstånd (koncession) att bedriva lotterirörelse och fastställer därvid Villkor för denna. Dessutom bestämmer regeringen om tillsyn och kontroll av bolagens verksamhet.

AB Tipstjänst, Svenska Penninglotteriet AB och AB Trav och Galopp (ATG) brukar alla räknas som statliga spelbolag. Det är emellertid endast Tipstjänst och Penninglotteriet som är helägda av staten. Aktiekapitalet i dessa uppgår till endast 100 000 kronor i vardera bolaget. Aktiekapitalets storlek understryker att de statliga spelbolagens karaktär av självständiga juridiska personer endast är av formell natur. Som jämförelse kan nämnas att ATG:s aktiekapital uppgår till

SOU 1992:130

20 miljoner kronor.

Penninglotteriet AB

Penninglotteriet startade i privat regi 1897 och förstatligades 1939. Bolaget har sedan 1975 sitt säte i Visby. Bolagets uppgift förutom att generera intäkter till statskassan är att "dels bjuda effektiv konkurrens med de utländska lotterierna och dels tjänstgöra som regulator på det inhemska lotterispelets område" (SOU

193714).

AB Tipttjänst

Aktiebclaget Tipstjänst som grundades 1934 fick samma år tillstånd att anordna vadhållning i samband med idrottstävlingar, dock inte i samband med hästtävling- ar. Företaget var ursprungligen privatägt och förstatligades 1943.

AB Tra) och galopp

ATG ägs till 90 procent av Svenska travsportens centralförbund (STC) och till ' 10 procent av Svenska galoppsportens centralförbund (SGC). Genom avtal mellan staten och STC/SGC utser regeringen hälften av styrelseledamöterna däribland ordföranden med utslagsröst. Staten har således en majoritetsroll i styrelsen utan att äga några aktier i företaget. Konstruktionen liknar den som gäller för de finska och åländska penningautomatföreningarna.

4.3.3 Kommersiella spelanordnare

Det kommersiella spelet består av restaurangkasino (roulettspel, tärningsspel och kortspel) samt marknads- och tivolinöjen. Mellan 1970 och 1991 ökade restaurangkasinot sin omsättning med 285 procent från 130 till 500 miljoner kronor. De höjningar av högsta tillåtna insatsbelopp som trädde i kraft den 1 juli 1992 har enligt branschföreträdare ökat omsättningen med omkring 20 procent.

SOU 1992:130

Restaurangkasinospelet anordnas formellt sett av spellokalens innehavare dvs. restaurangföretaget är tillståndshavare om det inte är fråga om nöjespark eller liknande anläggning. I flertalet fall bedrivs spelet av serviceföretag mot att spellokalens innehavare får en del av omsättningen som ersättning för upplåtelsen

av spelplatsen.

Marknads- och tivolinöjen anordnas dels inom permanenta anläggningar som t.ex. folkparker och dels av ambulerande tivoliföretag. Den totala omsättningen är vansklig att uppskatta eftersom denna spelform inte kräver tillstånd. Med ledning av uppgifter från intresseorganisationerna Folkparkerna i Sverige och Tivoliägar— nas riksförbund skattar utredningen omsättningen till 250 miljoner kronor per år. Trots att denna spelform kan karaktäriseras som i huvudsak kommersiell bör uppmärksammas att en viss del av nettobehållningen kommer folkrörelserna tillgodo. Vissa folkparker ägs eller drivs i nära samarbete med folkrörelser. Ambulerande tivolin samarbetar ofta med lokala föreningar.

4.3.4 Serviceföretagen

Inom lotteri- och spelbranschen verkar en rad serviceföretag. I allmänhet är det fråga om kommersiella serviceföretag som anordnar lotterier och bingospel för föreningslivets räkning. Stivéns Konsult & Föreningsservice AB har bedrivit verksamhet sedan 1982 och är det största serviceföretaget med inriktning på föreningslotterier. Bolaget administrerar huvudsakligen egentliga lotterier enligt & 11. Hos bolaget finns registrerat 3.255 föreningar. Under 1991 administrerades 1.300 lotterier. Föreningarna erhöll under 1989 utdelning med 10,1 miljoner kronor, 1990 med 9,6 miljoner kronor och 1991 med 9,2 miljoner kronor.

Lotterigruppen i Göteborg AB bildades 1988 av Göteborgs Distriktsidrottsförbund och IOGT-NTO. Företaget är numera ombildat och ingår som dotterbolag till Folkrörelsernas Spel och Lotteri AB och är således folkrörelseägt. Bolaget tillhandahåller traditionella lotteriprodukter, främst lottautomater och lottsedlar och har dessutom fram till och med augusti 1992 genomfört BingoLotto i TV 4.

SOU 1992:130

Från och med höstomgången 1992 av BingoLotto har denna verksamhet flyttats till ett mnat av FSL AB:s dotterbolag - Svensk TV Bingo AB. Koncernen (FSL AB med dotterbolag) förfogar över en försäljningsorganisation med över 6000 ombud.

Bingospelet arrangeras i såväl privatägda som föreningsägda bingohallar. Svebico, Sveriges Bingoarrangörers Centralorganisation bildades 1980. Svebico organiserar flertalet bingoarrangörer i Sverige och fungerar som en bransch och service- organisation för sina 51 medlemsföretag som representerar 86 bingohallar, varav drygt hälften är föreningsdrivna.

Restaurangkasinobranschen domineras av Cherryföretagen AB med säte i Solna. Cherryföretagen är en helsvensk spelkoncern med verksamhet i Sverige, Finland, Polen, Ryssland m.fl länder. Bland övriga företag i branschen kan nämnas Knutsson Casino AB. Dessa företag bedriver restaurangkasinoverksamhet över hela Sverige. Under sextio- och sjuttiotalen opererade dessa företag tusentals utbetalningsautomater inom Sverige. Efter förbudet 1979 har särskilt Cherry- företagen expanderat kraftigt utomlands. Cherryföretagen har mer än 25 års erfarenhet av att operera spelautomater. För närvarande uppges företaget operera mer än 5 000 spelautomater. Även Knutssonbolagen har en långvarig erfarenhet

av att operera spelautomater.

Förströelseautomater opereras av en rad mindre företag i allmänhet anslutna till Automazägarnas riksförbund.

4.4 Den illegala spelmarknaden

Den illegala spelmarknaden är av naturliga skäl mycket svår att uppskatta. Mörkertalet är stort. Sannolikt är det illegala spelet vanligast i storstäderna. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) beräknade år 1976 att det fanns ett hundratal illegala spelklubbar i landet. Enligt rikspolisstyrelsen finns anledning till antagance att antalet spelklubbar inte minskat. Sedan 1979 har tusentals utbetal-

SOU 1992:130

ningsautomater varit i drift i landet. Även spelautomater av förströelsekaraktär utnyttjas för illegalt spel. Enligt uppgift från polismyndigheten finns det bara i Göteborg mellan 400 och 500 illegala spelautomater i drift.

Åren 1987 till och med 1991 avkunnade domstolsväsendet sammanlagt 117 fällande domar avseende brott mot lotterilagen och 44 fällande domar avseende dobbleri enligt 16 kap. 14 & brottsbalken.

År Brott mot lotterilagen Dobbleri 1987 32 6 1988 33 13 1989 10 8 1990 24 12 1991 18 5 Summa 117 44 Källa:SCB

En försiktig beräkning gav vid handen att den illegala spelmarknaden omsatte cirka 325 miljoner kronor 1976. Trots skärpta straffsatser i både lotterilagen och brottsbalken kan på goda grunder antas att omsättningen inte understeg 900 miljoner kronor 1990. Detta skulle innebära att den illegala spelmarknaden utgör omkring 4 procent av den totala spelmarknaden.

4.5 Svenskarnas utlägg på utländska lotterier och spel

Enligt Statistiska Centralbyråns skattningar köper omkring 2 procent av den vuxna svenska befolkningen utländska lotter, spelar på utländska kasinon eller deltar i andra former av utländska spel. Schablonmässigt och genomsnittligt kan värdet av detta spel beräknas uppgå till cirka 270 miljoner kronor för år 1991.

4.6 Orsaker till folkrörelsernas minskade andel

I vilken utsträckning den förlorade marknadsandelen beror av framgångarna för

SOU 1992:130

de statliga spelföretagen och ATG är svårbedömt. Totalmarknadens tillväxt har till stor del sin grund i den allmänna välståndsutvecklingen och en tillströmning av nya kundkategorier genom att nya spelformer introducerats. Det torde dock inte kunna uteslutas att folkrörelselotteriernas traditionella kundunderlag tilltalats av de statliga spelföretagens och ATG:s stora och varierade utbud av spel med penningvinster som dessutom tillgodoser den moderna människans behov av snabba resultat. Vadhållningen som är "förbjuden mark" för folkrörelserna står för en stor del av omsättningsökningen för de statliga spelen och ATG. Det

massmediala intresset har här spelat en betydelsefull roll.

De statliga spelföretagens och ATG:s aggressiva marknadsföring, målmedveten uppbyggnad av distributionskanaler jämsides med en "tillåtande" tillståndsgivning har bidragit till att folkrörelsernas marknadsandel har minskat. De tidigare mycket framgångsrika "kvicklotterna" har idag i det närmaste trängts ut av

penninglotteriets "skraplotter".

Folkrörelsernas bristande resurser och möjligheter att skapa attraktiva spel är också en del av förklaringen. Först på senare tid har öppnats möjligheter för folkrörelserna att konkurrera med egna skraplotter. När folkrörelserna fått möjligheter att anordna nya spel som t.ex. BingoLotto har gensvaret från marknaden blivit starkt. Det återstår dock ännu att se om BingoLotto kommer

att bidra till en ökning av folkrörelsernas marknadsandel.

SOU 1992:130

5. INTERNATIONELLA JÄMFÖRELSER

5.1. Omfattningen

Organiserade lotterier och spel förekommer i alla länder på jorden. Verk- samheten kan beräknas omsätta tusentals miljarder kronor per år. Bara i Europa kan den totala omsättningen beräknas uppgå till omkring 500 miljarder kronor. Enligt en rapport som utarbetats på uppdrag av EG-kommissionens general- direktorat III är den legala EG-marknaden för lotterier och spel större än data - och kontorsvarumarknaden. Totalt sett uppgick bruttoomsättningen (turnover) för 1989 till minst 339 miljarder kronor vilket var större än BNP för Grekland detta år. Traditionella lotterier, lotto och tips omsatte 122 miljarder kronor (36 procent), hästkapplöpningar och annan vadhållning 106 miljarder kronor (31 procent), kasinospel 57 miljarder kronor (16,7 procent), spelautomater 38 miljarder kronor (11,2 procent) och bingospel 16 miljarder kronor (4,85 procent).

I USA uppgår den totala lotteri och spelmarknaden till omkring 200 miljarder kronor. Traditionella lotterier, Videolotterier, Lotto och Tips omsätter omkring

120 miljarder kronor per år.

Uppgifterna om lotterier och spel i detta kapitel har hämtats från The Whole World Lottery Guide, från Handbook of Lottery Operations & Statistics, från spelmarknadsutredningens betänkande, Ds 1991:51 och från EG:s Study of the

SOU 1992:130

Legal and Market Situation in all Member States concerning Betting, Lottery and Similar Activities in View of the Completion of the International Market (av Coopers and Lybrand Europe). Med hänsyn till att uppgifterna hämtats från olika källor och till variationer i växelkurser bör siffrorna tolkas med viss försiktighet.

5.2 Reglering och uppdelning av lotteri- och spelmarknaderna

5.2.1. Motiv för reglering

I de flesta länder är lagstiftarens utgångspunkt att lotterier och spel är olagliga om det inte finns uttryckliga lagregler som säger annat. Oftast krävs någon form av tillstånd för att anordna lotterier och spel. I alla länder är marknaden uppdelad mellan staten, allmännyttiga organisationer och kommersiella spelanordnare. Varje marknad är i hög grad statligt styrd och kontrollerad. Motiven för lagstiftningen varierar mellan olika spelformer men kan samman- fattas enligt följande:

1) Lotteri- och spelindustrin spelar en viktig roll som finansieringskälla för det allmänna och allmännyttiga ändamål, 2) Lotteri- och spelindustrin får inte utsättas för kriminell infiltration, 3) Allmänhetens spelintresse bör tillgodoses i för samhället acceptabla

former,

4) Konsumenterna bör få en rimlig andel av insatserna, 5) Sociala skadeverkningar till följd av överdrivet spel bör undvikas, 6) Kasinospel kan främja tillströmning av turister, 7) Vadhållning på hästar kan främja hästaveln,

5.2.2. Traditionella lotterier, lotto och tips

Traditionella lotterier är den äldsta formen av turspel. Det äldsta ännu

SOU 1992:130

fungerande statslotteriet är holländska "Staatsloterij" som tillkom 1750. I de flesta EG-länderna används intäkterna från traditionella lotterier, lotto och tips för välgörande och allmännyttiga ändamål. Oftast är det staten eller statligt ägda företag som bedriver verksamheten. I tio av EG:s medlemsländer är förenings- lotterier tillåtna. I Grekland, Italien och Portugal är föreningslotterier inte tillåtna. Motsvarighet till våra rikslotterier finns i Danmark, Tyskland, Neder- länderna, Norge och Spanien. I Storbritannien är riksomfattande lotterier

förbjudna.

I Belgien, Danmark, Finland, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Norge och Portugal öronmärks större delen av de statliga spelföretagens intäkter för välgörande, kulturella, idrottsliga och andra allmännyttiga ändamål.

I USA finns delstatliga lotteriföretag i 34 stater. I 20 talet stater öronmärks

överskottet och distribueras till skolor, universitet, åldringsvård m.m.

Den statliga kontrollen över spelmarknaden utövas genom lagstiftning, auktorisa— tion av spelföretag, inflytande över lotterimedlens användning, prövning av nya spelformer samt genom att bedriva spelföretag i statlig regi.

5.2.3. Vadhållning på hästar

Hästkapplöpningar och vadhållning i samband med hästkapplöpningar har förekommit i mer än två tusen år. Hästkapplöpningsindustrin är mest utvecklad i Storbritannien, Irland, Frankrike och Tyskland. Vadhållningen anordnas genom vadhållningsagenter (bookmaking) eller genom totalisator. I det första fallet slår varje spelare vad med vadhållningsagenten om vilken häst som skall vinna. I det andra fallet slår spelarna vad med varandra. Vadhållningsagenter är i regel privata företag. Totalisatorspelet anordnas antingen av statliga företag eller av privata företag på uppdrag av staten.

Främjande av hästaveln är ofta ett skäl för att tillåta spel på hästar. I Belgien,

SOU 1992:130

Storbritannien och Irland går överskottet till statskassan. 1 Italien och Tyskland slussas överskottet via jordbruksministerierna till hästavel. Spelet är ofta noggrant reglerat och övervakat. Tillstånd till totalisatorspel förbehålls i allmänhet ett företag. Även vadhållningsagenturer har tenderat att bli centraliserade.

5 .2.4 Kasinospel

Kasinospel med internationella regler förekommer i elva av EG:s medlemsländer och i ytterligare tio europeiska länder däribland Finland, Polen, Estland och Ryssland. I USA är kasinospel tillåtet i tolv stater (inkl. Puerto Rico). I flertalet länder är det tillåtet för privata företag att bedriva kasinoverksamhet på kommersiell grund. I Holland och i fyra förbundsländer i Tyskland (Bayern, Bremen, Niedersachsen och Nordrhein-Westfalen har staten eller statliga företag

monopol på spelkasinoverksamheten.

I Finland och på Åland har folkrörelserna (frivilligorganisationerna) genom s.k. penningautomatföreningar ensamrätt till kasinospel och spel på penningautomater.

I Finland, Frankrike och Tyskland används överskottet helt eller delvis för

allmännyttiga ändamål.

5.2.5. Spelautomater

Spelautomater i någon form förekommer i nästan alla länder. För sådant automatspel som ger vinst i pengar (slotmachines, ruffles) finns dock restriktioner. I Europa är utbetalningsautomater (penningautomater) tillåtna överallt utom på Gibraltar. Tillgängligheten för spel är begränsad i Frankrike och Portugal eftersom de endast förekommer inom spelkasinon. Inom EG opereras totalt

omkring 700 000 utbetalningsautomater.

Utbetalningsautomater är tillåtna i fem delstater i USA och två provinser i

SOU 1992:130

Kanada. Spel på videlotterier anordnas i Louisiana, Montana, Oregon, South Dakota och West Wirginia samt i de kanadensiska provinserna Manitoba, New Brunnswick, Newfoundland, Nova Scotia och Prince Edward Island. I Australien är utbetalningsautomater tillåtna. I New South Wales, Queensland och Victoria anordnas spel på Videolotterier. I Europa pågår för närvarande ett försöksprojekt

med Videolotterier i Frankrike.

Spelautomater betraktas i de flesta länder som en relativt oskyldig spelform. Där det finns restriktioner motiveras detta med att automatspelet utövar dragnings- kraft på unga människor och kan ge upphov till spelberoende.

Australien och Finland är exempel på länder där överskottet av verksamheten används för allmännyttiga ändamål.

5.2.6 Bingo m.m.

Bingospel anordnas i 13 länder i Europa däribland Finland, Irland Storbritannien, Portugal och Spanien. På Irland är bingospelet en viktig intäktskälla för lokala ideella organisationer. Den främsta organisatören är katolska kyrkan. I USA är bingospel tillåtet i 45 delstater. Spelet arrangeras av ideella organisationer och intäkterna tillfaller i allmänhet välgörenhetsorganisationer. I vissa stater spelas bingo enbart i kyrkor. I såväl Australien som Kanada spelas bingo.

5.3 EG-länderna

5.3.1. Belgien

I Belgien råder ett generellt förbud mot lotterier sedan 1851. Undantag gäller för lotterier som anordnas för välgörande ändamål och det statliga lotteriet. Enligt en lag om turspel från 1902 är det förbjudet att anordna turspel om inte

SOU 1992:130

vinstmöjligheterna till någon del beror av skicklighet. Kasinospel är således förbjudet men är "officiellt tolererat". Nettobehållningen av det statliga lotteriet är öronmärkt för bistånd, kultur, vetenskap, handikappade osv. Förbudsregeln innebär att tillståndsmyndigheterna har goda möjligheter att utöva en effektiv tillsyn och kontroll. Speciellt för Belgien är att trots den stränga lagstiftningen

är det inte förbjudet att marknadsföra utländska lotterier och spel.

5.3.2 Danmark

Danska lotterier och spel regleras i ett flertal lagar och förordningar. Den ännu gällande loven 1869-03-06 om klassenlotteriet og forbud mod andet lotteri m.m. utgör tillsammans med justitieministerns cirkuläre 1990:16 om bortlodning regelverket för traditionella lotterier. I lagen 1989:187 om tipning og lotto och lagen 1990:186 om totalisatorspel regleras vadhållning och nummerspel. I loven 1990:397 om spillekasinoer regleras kasinospel av internationellt slag. Marknads- och tivolinöjen däribland spelautomater som inte ger vinst i pengar regleras i justitieministerns cirkuläre den 4 februari 1988 om offentlige forlystelser.

Filosofin bakom Danmarks lagstiftning är att reglerna om lotterier och spel skall vara restriktiva. Spel är ett socialt icke önskvärt fenomen och kan endast tolereras om överskottet används för att täcka statens utgifter eller styrs till välgörenhetsorganisationer och idrott.

Endast staten får anordna ett klasselotteri; Det Danske Klasselotteriet. Lotteriet säljs två gånger per år om sexmånadersperioder. Dragning sker en gång per månad. Klasselotteriet omsatte år 1990 283 miljoner danska kronor. Behållningen tillfaller statskassan. Klasselotteriet har cirka 470 försäljningsställen (kollektörer). Med Klasselotteriet konkurrerar framför allt det ickestatliga Varelotteriet vars

överskott tillfaller ideell verksamhet. Varelotteriet är uppbyggt ungefär som klasslotteriet. Det omsatte 63 miljoner danska kronor år 1989.

SOU 1992:130

Det danska tipsbolaget, Dansk Tipstjeneste A/S, anordnar Stryktips och Lotto. Av bolagets aktier ägs 80 procent av staten och 10 procent av vardera Dansk Idraetsförbund och De danske Skytte-, Gymnastik og Idrzetsföreninger. År 1990 omsattes på Stryktips 1 255 miljoner danska kronor och på Lotto 929 miljoner danska kronor. Både Stryktips och Lotto är kupongspel som bedrivs både on- line och off-line. Av överskottet tillfaller 2,5 procent den danska olympiska kommittén och 3,5 procent danska Röda Korset. Resterande behållning tillfaller aktieägarna.

Ansvaret för banspel på hästar ligger på de enskilda trav- och galoppbanorna som tidigare också ansvarat för ett mindre förtidsspel. Under 1991 har ett av hästsporten ägt företag "Dantoto" inlett riksomfattande ombudsspel med terminaler till banornas traditionella spelformer och i slutet av året introducerad- es ett riksspel som kallas "Fyrklöver", där man efter franskt mönster spelar på de fyra första hästarna i ett lopp. Totalisatoromsättningen för spel på hästar var år 1990 drygt 424 miljoner danska kronor. I Danmark är kasinospel med internationella regler tillåtna. Sedan den 1 januari 1991 har sex kasinon etablerats på sex olika hotell i lika många städer; Köpenhamn, Helsingör, Odense, Vejle, Århus och Ålborg. Kasinospelet spelade in cirka 200 miljoner danska kronor 1991. Förhoppningar om en starkt positiv inverkan på turismen

har inte infriats.

För att driva ett kasino i Danmark krävs licens av det danska justitiedeparte- mentet. Licens gäller i 10 år. Skattesatsen är så hög som 65 procent. Detta anses

vara en av förklaringarna till kasinospelets måttliga popularitet.

Omsättningen för de spelformer som motsvarar de svenska spelbolagens spelformer uppgick år 1990 till följande belopp i miljoner kronor:

Klasselotteriet 264 Stryktips 1 173 Lotto 868 Hästspel 399 Totalt 2 704

Av sammanställningen framgår att den danska spelmarknaden är måttligt

SOU 1992:130

utvecklad både vad gäller spelformer och omfattning jämfört med den svenska

marknaden.

5 .3.3 Frankrike

Den franska lagstiftningens grundinställning är att spel om pengar är en farlig och amoralisk aktivitet eftersom spelet bygger på slumpen. I likhet med vad som gäller i Sverige kan inte en privat spelskuld utkrävas med rättsliga medel. Detta finns reglerat i den franska code civil från 1804. Under Napoleontiden förekom ett utbrett spel om pengar. 1836 infördes en förbudslagstiftning. Enligt den franska strafflagen code penal (artikel 410) var alla slags spel kriminaliserade utom mindre lotterier vartill tillstånd kunde sökas hos guvernementets prefekt. Förbudet hade ringa verkan på allmänhetens spelintresse och en rad undantag fick göras. Börsen undantogs 1885, hästkapplöpningar 1891, kasinospel 1907, statliga lotterier 1933 och spelautomater 1987.

Den nuvarande regleringen kan sägas bygga på att staten accepterar allmänhetens spelbenägenhet men att spelarna bör skyddas och spelanordnarna bör övervakas samt att undantag från en restriktiv inställning kan rättfärdigas om överskottet tillförs välgörande och filantropiska ändamål.

I Frankrike är det spel på hästar som har de äldsta traditionerna och som kraftigt dominerar. Ombudsspelet på hästar bedrivs av ett företag i vars styrelse ingår representanter för hästsportbanorna i Paris och för den franska staten. Som ombud utnyttjas i stor utsträckning kaféer.

I Frankrike anordnas Lotto, tips och andra lotterier av det statliga France Loto. Lotterier till förmån för ideella ändamål, kultur, sport m.m. kan även anordnas efter tillstånd (folkrörelselotterier).

I Frankrike finns 135 kasinon med en sammanlagd omsättning på över 15

miljarder kronor per år. Utbetalningsautomater är endast tillåtna på kasinon.

SOU 1992:130

Omsättningen på olika produktgrupper som har sin motsvarighet i Sverige uppgick år 1990 till följande ungefärliga belopp i miljoner kronor.

Hästar 40 000 Lotto 14 000 Tips 1 000 Statliga lotterier 4 300 Totalt 57 300

Av spelet på hästar utgör spel hos ombud cirka 90 procent. Hästspel är dominerande medan fotbollstips utgör en liten del av den franska spelmarknaden

jämfört med den svenska.

5.3.4. Tyskland

Den tyska lotteri och spelmarknaden är i stor utsträckning reglerad på delstatsnivå. Varje förbundsland har makt att organisera och licensiera lotterier, Lotto och Toto inom sitt territorium. I varje land finns en särskild spelkasinolag "Spielbankengesetz". I denna föreskrivs vem som får operera ett kasino, i vilka städer som etablering får ske, spelskatt till staten, vilka spel som är tillåtna, öppettider och åldergräns.

Vadhållning på hästar och automatspel utanför kasinon är däremot frågor för riksdagen. Enligt Rennwett- und Iotterigesetz från 1922 får endast hästsportens och hästavelns organisationer ges tillstånd att anordna totalisatorspel. Automat-

spel faller under die Gewerbeordnung. Tillstånd söks hos kommunen.

Tyskland har världens tredje största lotterimarknad efter USA och Spanien. I teorin är det möjligt att efter tillstånd sälja utländska lotteriprodukter. Det finns inget enhetligt spelbolag. De Nordvästtyska och Sydvästtyska Klassenlotterierna bedrivs i samarbete mellan olika delstater. Nordwestdeutsche Klassenlotterie (NKDL) bildades 1947 och kontrolleras av Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Hamburg, Bremen och Saarland. Suddeutsche Klassenlotterie

SOU 1992:130

bildades 1948 och kontrolleras av Bayern, Baden-Wurttemberg, Hessen och Rheinland-Pfalz.

Vardera bolaget arrangerar två Klassenlotterier per år. Attraktionskraften i ett klasslotteri ligger dels i höga toppvinster dels i att sannolikheten är hög att vinna tillbaka åtminstone insatsen. Detta kräver en viss storlek på marknaden.

I Tyskland har statliga spelbolag i elva länder bildat en gemensam organisation - Tyska Lotto och Tipsblocket - som administrerar cirka 65 procent av det totala spelandet i hela Tyskland.

Följande statliga bolag som opererar på spelmarknaden hade år 1990 en omsättning enligt följande i miljoner kronor.

Nordtyska Klassenlotteri 1 150 Sydtyska Klassenlotteri 2 250 Tyska Klassenlotteri (Berlin) 1 600 Sport Toto, Koblenz 1 950 Västtyska lotteriet 9 000 Statliga Sport-Toto 5 100 Bayerische Fussball 5 190 Bremer Toto o Lotto 350 NordLotto, Kiel 1 350 Lotteri-Trevhand 3 000 Niedische Fussball Toto 3 450 Saarland Sporttoto 630 NordLotto, Hamburg 1 040 Totalt 36 060

I Tyskland förekommer även vadhållning i samband med hästkapplöpningar. Centralförbunden för hästsporten svarar för den sportsliga verksamheten. Totalisatorspelet tar 80 procent av marknaden medan bookmakingen har en liten omfattning (20 procent). Hästspelet utgör cirka 8 procent av den tyska spelmarknadens omsättning. Kasinospelet växer starkt i Tyskland. 1989 fanns det 32 internationella kasinon som spelade in omkring 18 miljarder kronor per år. Efter inkorporeringen av DDR (där kasinospel var förbjudet) har flera nya anläggningar öppnats.

SOU 1992:130

En förutsättning för automatspel utanför kasinomiljö är att automaten testats och godkänts av Physikalisch-Technische Bundesanstalt och att operatören kan uppvisa ett fläckfritt förflutet genom ett intyg från Bundeskriminalamt. Utbetalnings- automater får endast ställas upp på särskilda Spelplatser - arkader - och maximalt

tio maskiner per spelplats. Automaten skall uppfylla följande krav:

* vinstchansen skall vara densamma i varje spel,

* automaten skall inte kunna påverkas av spelaren,

* det skall dröja minst 15 sekunder mellan varje spel,

* återbetalningsprocenten skall vara minst 60 procent, * antalet frispel i rad får inte överstiga 150, * maximiinsatsen får inte överstiga cirka 1 krona 50 öre och vinsten får

inte överstiga cirka 15 kronor per spel.

5.3.5. Grekland

I Grekland finns tre statliga lotteribolag med identiska spel; Laiko, Ethniko och Kratiko. Behållningen överförs till statskassan. En viss del är öronmärkt för stöd till handikappade, sjukhus etc.

Fotbollstips anordnas genom ett statskontrollerade spelföretag OPAP. Överskottet fördelas till olika idrottsliga ändamål. Banspel på hästar förekommer endast på en hästkapplöpningsbana nära Aten.

Grekland har tre spelkasinon som tillsammans spelar in cirka 365 miljoner kronor per år. Kasinospel betraktas främst som ett medel att uppmuntra turism. Grekiska medborgare får inte antas som medlemmar i ett kasino om inte de kan bevisa att de har en viss minsta årsinkomst.

Det är förbjudet för ideella organisationer att anordna lotterier.

SOU 1992:130

198 5.3.6 Irland

Utgångspunkten för den irländska lagstiftningen är skydd för den som deltar i spel mot att bli lurad och kontroll av en verksamhet som förekommer oavsett

lagstiftning samt behovet att tillföra staten medel. De lagar som styr lotteri och spelmarknaden är följande:

" Betting Act, 1931

* Racing Board and Racecources Act, 1945 * Gaming and Iotteries Act, 1956 och

* National lottery Act, 1986

Den största enskilda spelformen är vadhållning i samband med häst och hundkapplöpningar. Enligt Betting Act är verksamheten noga kontrollerad av det irländska justitiedepartementet, tull och skattemyndigheten (Customs & Excise) och den irländska polismakten (Garda Siochana).

Enligt Gaming & Iotteries Act är lotterier förbjudna utom i speciella fall. Fyra slags lotterier är tillåtna:

1. Privata lotterier som anordnas av föreningar och klubbar för sina medlemmar, t.ex. bingospel

2. Enstaka lotterier

3. Periodiska lotterier

4. Lotterier som anordnas för särskilda funktioner

Periodiska lotterier får anordnas med tillstånd av lokal domstol. I övriga fall krävs tillstånd av polisen. Tillstånd till ett periodiskt lotteri får endast lämnas om

följande krav är uppfyllda:

1. Lotteriets ändamål måste vara välgörande eller filantropiskt

2. Inget personligt vinstintresse får finnas

SOU 1992:130

3. Värdet av det totala antalet vinster får inte överstiga cirka 100 000 kronor per vecka 4. Värdet av varje vinst skall anges på varje lottsedel Högst 45 procent av insatserna får användas för omkostnader

I samband med tillställningar och sammankomster får lotterier anordnas utan tillstånd.

An Post National Lottery Company är namnet på Irlands motsvarighet till Penninglotteriet AB. Något formellt statligt operativt monopol finns inte men koncession att bedriva ett nationellt lotteri kan endast ges till en operatör i taget. Den nuvarande operatören ägs till 80 procent av Postverket och till 20 procent av Finansdepartementet. Det årliga överskottet på mer än 400 miljoner kronor används till sport och annan rekreation, nationell kultur (inklusive det irländska språket) hälso- och socialvård eller annat ändamål som regeringen bestämmer

från tid till annan.

På Irland är spelkasinon inte tillåtna. Automatspel är däremot tillåtet på Irland. För utbetalningsautomater krävs tillstånd av lokal domstol. Spelet skall bedrivas i en särskild lokal. Tillståndet får villkoras med bestämmelser om vilka tider på dygnet som spelet får anordnas, begränsningar av spelformer, fördelningen mellan olika spelformer begränsning av insatser och vinster samt åldersgränser.

5.3.7 Italien

Statsorganiserade lotterier har sitt ursprung i Italien. Den första lottoliknande dragningen gjordes i Genua 1515 när sex namn drogs för val till övre senaten och vad ingicks om vem som skulle bli vald. I Florens startades 1530 ett

nummerlotteri med penningvinster.

Det finns sex statliga lotterier i Italien som anordnas från olika städer och vid olika tillfällen under året. Två lotterier är traditionella; Lotteria d'Italia och

SOU 1992:130

Solidaritå Nazionale. Tre lotterier är förknippade med olika slags sport- evenemang. Det sjätte lotteriet förknippas med ett evenemang som från tid till annan bestäms genom dekret av finansministeriet. Privata nationella lotterier är

strängt förbjudna. Regionala och lokala lotterier får anordnas efter tillstånd av

finansdepartementet under följande förutsättningar:

* Lotterier får anordnas av institutioner med kulturella och andra allmännyttiga ändamål,

* Tombolalotterier får anordnas av institutioner med kulturella och andra allmännyttiga ändamål,

* Välgörenhetsspel, automatspel etc. får anordnas av institutioner med kulturella och andra allmännyttiga ändamål

Utländska lotterier får inte säljas i Italien.

Liksom i många andra länder tillkom den italienska lotterilagstiftningen för att försöka reglera en redan existerande illegal lotterimarknad.

Den mest populära lotteriformen i Italien är Totocalcio som inbegriper vadhållning i samband med fotbollsmatcher. Totosport inbegriper vadhållning i samband med cykeltävlingar. Enalotto är en kombination av traditionell lotto och vadhållning. Lotterierna organiseras eller sanktioneras av Italiens Olympiska Kommitté (CONI).

Vadhållning i samband med hästar anordnas av UNIRE (Union Nazionale Incremento Razze Equine) som är en enhet inom det italienska jordbruks- ministeriet. Både totalisatorspel och bookmaking förekommer.

I Italien finns fyra kasinon som tillsammans spelar in drygt två miljarder kronor per år. Anläggningarna finns i San Remo, Saint Vincent, Venedig och Campione. Ursprungligen bedrevs spelet i kommunernas regi men verksamheten har succesivt övertagits av privata företag. Fortvarande skall en viss del av överskottet inlevereras till kommunen. Inga formella spärrar finns mot utländska operatörer.

SOU 1992:130

5.3.8 Luxemburg

Enligt Luxemburgs strafflag är all organiserad lotteri och spelverksamhet förbjuden med undantag för lotterier som anordnas för välgörande ändamål och det allmänna. Oeuvre National de Secours Grande Duchesse Charlotte har monopol på det allmännas lotterier. Utländska organisationer har rätt att anordna lotterier på samma villkor som inhemska organisationer. Två tyska lotteriföretag har justitieministeriets tillstånd att verka i Luxemburg.

Nettoöverskottet (efter skatt) av den riksomfattande lotteriverksamheten tillförs sociala, kulturella, idrottsliga och välgörande ändamål. Lokala lotterier får anordnas för välgörande ändamål och för att främja industriell utveckling och

konst.

Kasinospel är tillåtet i Luxemburg. Det finns ett kasino i Mondorf - les Bains som omsätter omkring 365 miljoner kronor. Utbetalningsautomater är tillåtna

inom ramen för kasinoverksamheten.

5.3.9 Nederländerna

Den holländska lotterilagstiftningen syftar till att få kontroll på människornas spelbegär, bekämpa illegalt spel och att kanalisera överskottet till offentliga välfärdsanordningar. I en lag från 1964 - Wet op de kansspelen - (lotteri- och spellag) sägs att huvudprincipen är att det är olagligt att anordna och delta i spel om pengar om tillstånd saknas. Tillstånd får lämnas till fotbollstips, totalisator- spel, lotto och andra lotterier, kasinospel samt spel på utbetalningsautomater. Lagen gäller inte för små privata lotterier. För dessa lotterier gäller att 60 procent av överskottet måste tillföras välgörande och allmänyttiga ändamål. Vissa försäkrings och låneformer klassas som lotterier. Staatsloterij organiserar tolv lotterier per år. Varje lotteri består av tre klasser som dras under en vecka. Överskottet överförs till statsbudgeten utan specialdestinering.

SOU 1992:130

Lotto och Toto anordnas med ensamrätt för Stichting de Nationale Sport- totalisator (SNS). Överskottet fördelas mellan sport, fysisk träning, sociala, kulturella och hälsofrämjande ändamål.

Giro Loterij och Bank Loterij anordnas av Algemeine Loterij Nederland. Detta lotteri är inte kopplat till bankväsendet. 60 procent av överskottet används för välgörande ändamål.

Kasinospel är tillåtet i Holland. Det finns åtta statsägda spelkasinon som spelar in omkring 1,2 miljarder kronor per år.

Totalisatorspel på hästar är tillåtet. Hälften av verksamheten sköts av det brittiska företaget Ladbroke.

Spel på utbetalningsautomater är tillåtet. Tillstånd att anordna automatspel söks hos finans och ekonomiministerierna. För utplacering av automater krävs dessutom tillstånd av kommunen.

5.3. 10 Portugal

I Portugal har staten monopol på lotteri och spelverksamheten även om det operativa ansvaret alltsedan sjuttonhundratalet delegerats till en Välgörenhets- organisation - Santa Casa da Misericördia i Lissabon. Organisationen driver det statligt lotteriet, Totobola (fotbollstips) och Totolotto (lotto). Verksamheten övervakas av Inspeccao Geral de Financas. Santa Casa har rätt till en tredjedel av det statliga lotteriets överskott och 21,5 procent av de övriga verksamheterna överskott. Resterande del tillförs idrottsändamål, handikappade, kultur m.m. Det finns elva spelkasinon i Portugal som sammanlagt spelar in omkring 600 miljoner kronor. Utbetalningsautomater är tillåtna inom spelkasinon.

SOU 1992:130

5.3.11 Spanien

Statlig lotteriverksamhet infördes ursprungligen redan 1763 av sociala skäl för skydda spelarna mot skrupelfria lotterianordnare och för att få slut på illegalt spel. På senare år har statens och organisationslivets behov av medel stått i

förgrunden.

Det finns 22 spelkasinon i Spanien. Dessa spelar in cirka 2,5 miljarder kronor per år. Utbetalningsautomater är tillåtna inom spelkasinon.

I Spanien anordnas statliga lotterier av det statliga bolaget Servicio Nacional de Loterias och tips av det likaledes statliga bolaget Patronato de Apuestas Mututas Deportivas Beneficas. Behållningen av lotterierna och tipset (större delen) tillfaller det allmänna. Bolagens verksamhet är i hög grad samordnad vad gäller kuponghantering, tryck, ombudsnät m.m. och huvudkontoret är samlokaliserade i Madrid.

Ett stort ideellt lotteri är "ONCE". Det är ett dagligt lotteri som administreras

av den spanska nationalorganisationen för blinda.

Hästspelen i Spanien är av liten omfattning. Banspelet bedrivs på ett fåtal banor. Förtidsspel på hästar har tidvis prövats i olika regioner. Tillstånd till bingospel får lämnas till organisationer med ett idrottsligt, kulturellt eller välgörande ändamål. Bingospel får även anordnas inom spelkasinon.

5.3. 12 Storbritannien

Storbritanniens lotterilagstiftning avviker på viktiga punkter från det allmänna mönstret. Utgångspunkten för lagstiftarens är att kontrollera och reglera spel som det finns ett allmänt (uppdämt) behov av. En följd av denna ambition är även

att staten tillförs skatteintäkter.

SOU 1992:130

De viktigaste lagarna är följande:

* The Betting, Gaming and Lotteries Act 1963 * The gaming Act 1968 ' The Lotteries and Amusement Act 1976

I Storbritannien liksom i Frankrike är spel på hästar av tradition den helt dominerande spelformen. Alltsedan 1600 talet har vadhållning i samband med

hästkapplöpningar ansetts vara en socialt accepterad aktivitet. Bookmaking är den dominerande vadhållningsformen. Från början var bookmakers ofta fristående,

men de har nu i stor utsträckning gått upp i större företag av vilka de största är Ladbrokes, Coral och William Hill. Bookmakers tar även emot vad på hundkapplöpning, olika idrottsspel och på dagsaktuella händelser, t.ex. av politisk natur. Bookmakers inriktar sig inte bara på den engelska marknaden utan agerar också internationellt mot kunder i utlandet och även genom att etablera sig i

andra länder.

Fotbollstips arrangeras av några privata företag. Den dominerande spelformen är Treble Chance, som påminner om den numera i Sverige nedlagda spelformen Poängtipset. De stora spelföretagen för tips i Storbritannien är Littlewoods och

Vernons Pool.

Trots att såväl Karl I som Karl II anordnade lotterier under 1600-talet för att bekosta krig och allmänna byggnadsarbeten förekommer det för närvarande inte några statliga lotterier i Storbritannien. Enligt uppgift överväger den brittiska regeringen att inom kort inrätta ett nationellt lotteri. Omsättningen på de spelformer som har en motsvarighet i Sverige uppgick år 1990 till följande belopp i miljoner kronor:

SOU 1992:130

Totalisatorspel hästar

Banspel 702 Ombudsspel 1 063

Bookmakerspel hästar

Banspel hästar 4 570 Utanför banorna 47 835 Totalt hästar 54 170 Bookmakerspel, idrott 3 189 Fotbollstips 7 856 Lotterier, lotto 0 Totalt 65 215

I Storbritannien finns 119 spelkasinon som beräknas spela in omkring 16

miljarder kronor per år.

Kommersiellt bingospel är tillåtet i Storbritannien. Spelet anses främst vara en social aktivitet. Hela 90 procent av insatserna återbetalas till spelarna som

vinster.

Ideella organisationer har möjlighet att anordna lokala lotterier. Lotterier som omsluter mer än två miljoner kronor och där högsta vinsten överstiger 130 000

kronor anses inte vara lokala och är därför olagliga.

5.4 Finland

I Finland finns tre spelarrangörer, det statsägda OY Veikkaus AB, Suomen Hippos och Penningautomatföreningen. Kasinon av internationell typ är tillåtna.

Veikkaus anordnar Stryktips, Lotto, Joker, skraplotterierna Ässä och Casino samt ett förtidsspel på hästar kallat V 5 som liknar det svenska V 65. Därutöver anordnar Veikkaus ett on-linespel, Las Vegas, med dragning på onsdagar.

SOU 1992:130

(Överskottet från Veikkaus öronmärks för bl.a. idrottsliga och kulturella ändamål. &Soumen Hippos administrerar banspelet på hästar, vars överskott tillfaller

lhästsporten.

lDen offentligrättsliga föreningen Penningautomatföreningen (RAY) har monopol [på automatspel, restaurangkasinospel och kasinospel av internationellt slag.

Verksamheten och Penningautomatföreningens monopolställning har sedan starten '1938 varit reglerad i den finska lotterilagen och penningautomatförordningen.

lFöreningens styrelse utses till lika delar av statsrådet (regeringen) och av lföreningens årsmöte. Statsrådet utser ordförande och vice ordförande.

Penningautomatföreningen har cirka 90 medlemsorganisationer. Bland dessa :'återfinns Finlands Röda Kors, ett stort antal handikapporganisationer, Barna- wårdsföreningen i Finland, Förbundet Hem och Skola i Finland, Pedagogiska

Föreningen i Finland m.fl.

Under 1990 hade PAF en marknadsandel på 27 procent av den totala finska spelmarknaden. Föreningens avkastning var år 1990 1 563 miljoner mark och 1991 1 754 miljoner mark varav cirka 60 procent utbetalades till olika allmän- niyttiga ändamål t.ex. åldringsvård 22,6 procent, invalidvård 22,2 procent, lfolkhälsoarbetet 18,8 procent, semesterhemsverksamhet 9,9 procent, barnavård 8,3

procent och missbruksvård 5,7 procent.

lUnderstöd får inte beviljas för utgifter som enligt lag eller förordning skall ifinansieras av staten eller kommunen. Med denna begränsning har man velat iframhålla att Penningautomatföreningen år 1938 grundades som en organisation wars syfte är att anskaffa medel till frivilligorganisationer. Av avkastningen betalas 2,8 procent i stämpelskatter. I övrigt är verksamheten skattebefriad.

lFördelningen av överskottet från spelverksamheten bereds av Penning- zatomatföreningen och lämnar årligen ett fördelningsförslag till social- och lhälsovårdsministeriet. Statsrådet (regeringen) fattar slutligt beslut.

SOU 1992:130

Fördelningsnycklar bestäms på så sätt att ministeriet ger underhandsinformation om sin syn på aktuella tyngdpunktsområden och prioriteringar på basis av den nationella planeringen av social- och hälsovården i Finland. Vid beredningen av understödsansökningar sker kontinuerliga kontakter mellan penning— automatföreningen, ministeriet och centrala ämbetsverk.

Penningautomatföreningens avkastning och understöd budgeteras årligen i inkomster och utgifter i statsbudgeten (inom linjen). Förslag har funnits om att avkastningen skulle få användas för statens allmänna utgifter utan någon koppling till understödsverksamhet. Sådana förslag har hittills avvisats främst med hänvisning till att Penningautomatföreningen bildats för att anskaffa medel till frivilliga organisationer.

Kasinospel med begränsade insatser och vinstmöjligheter försiggår på hotell och restauranger samt på ett tiotal s.k. Täyspotti-hallar eller minikasinon. Den sammanlagda avkastningen på detta spel (191 Spelplatser) uppgick 1990 till 101,2 miljoner mark. Den största och mest lönsamma delen av Penning- automatföreningens verksamhet utgörs av spel med 12 400 penningautomater. Dessa ägs och tillverkas av PAF. Avkastningen uppgick 1990 till 1.4 miljarder mark eller 87,2 procent av den totala avkastningen.

Den 2 december 1991 invigdes Finlands första internationella kasino av internationell typ i Helsingfors. På detta kasino finns 12 spelbord och 90 penningautomater. Den 120-hövdade personalen beräknas under 1992 kunna räkna in ett överskott på cirka 60 miljoner mark. Verksamheten regleras i 1, 3 och 5 åå lotterilagen samt 2 och 6 åå penningautomatförordningen.

I regeringens proposition med förslag till lagstiftning om kasinospelverksamhet framhålls att meningen är att genom kasinoverksamheten samla in medel för allmännyttiga ändamål. Ett kasino bedöms ha gynnsamma verkningar för turismen och laglig kasinoverksamhet har utomlands befunnits ha en dämpande effekt på olagligt hasardspel, som också har förekommit i Finland.

SOU 1992:130

År 1990 var omsättningen på de spelformer som motsvaras av de svenska

spelbolagens verksamhetsområden följande (miljoner kronor):

Stryktips 383 Lotto 2 785 Ioker 394 Assä 707 kasino 347 V 5 247 Banspel 1 399 Totalt 6 263

Alla spelformer utom banspelet administreras av Veikkaus som kraftigt dominerar på den finska marknaden. Lotto är större än i Sverige medan Stryktips och hästspel är av betydligt mindre omfattning.

5.5. Norge

Den norska lotteriloven från 1939 reglerar lotterier med allmännyttiga eller välgörande ändamål. Huvudregeln är att en lotterianordnare skall söka tillstånd hos polismyndighet. Om lotteriet skall säljas i fler än tre polisdistrikt skall tillstånd sökas hos justitiedepartementet. Det sammanlagda värdet av vinsterna skall utgöra minst 25 procent av insatsernas belopp. Penningvinster upp till 250 000 norska kronor är tillåtna. Renodlade penningautomater är inte tillåtna. Däremot förekommer automatspel av typen Pajazzo som bl.a. opereras av norska röda korset.

Det Norske Pengelotteri anordnar dels det traditionella Penninglotteriet dels skraplotteriet Flaks. Överskottet av spelen går till statskassan.

Norsk Tipping A/S, som ägs av staten och idrotten, anordnar Stryktips, Måltips och Lotto. Av nettointäkterna fördelas en avsevärd del till idrottsliga ändamål.

SOU 1992:130

I Norge får vadhållning med totalisator på hästar anordnas av travsällskap som godkänts av Lantbruksdepartementet. Norsk Jockeyklubb har dessutom tillstånd att arrangera totalisatorspel vid galopptävlingar. V 6-spelet anordnas av stiftelsen Rikstoto som har bildats med representanter för staten och trav- och galopp- sporten. Uppläggningen av V 6-spelet motsvarar i stort det svenska V 65-spelet

med postverket som huvudombud.

År 1990 var omsättningen på de olika spelformerna följande i miljoner kronor:

Pengelotteriet 114 Flax 1 127 Stryktips 2 562 Lotto 1 751 Måltips 293 V 6/Rikstoto 361 Banspel, trav 944 Banspel, galopp 34 Totalt 6 637

(Det saknas uppgifter om omfattningen av de norska folkrörelsernas lotterier)

5.6 USA

Under kolonialtiden utgjorde lotterier en viktig intäktskälla för att kunna finanisera anläggandet av vägar, broar, skolor och kyrkor. The First Great Virginia Lottery anordnades 1612. Inkomsterna täckte hälften av budgeten för nybyggarna i Jamestown. 1775 fick den kolonialarmén tillstånd att anordna lotterier. Under 1800 talet bidrog lotterier till att finansiera byggandet av universitet som t.ex. Harvard, Yale, Princeton och Dartmouth. 1826 beskrev Thomas Jefferson lotterierna som "a salutary instrument and a tax laid on the willing only, that is to say, on those who can risk the price of a ticket without sensible injury for the possibility of a higher prize". Från 1790 fram till inbördeskriget uppfördes 50 universitet, 300 skolor och 200 kyrkor med lotterimedel. Lotteriverksamheten kom emellertid efter hand i vanrykte. Efter att

SOU 1992:130

Louisiana Lottery drabbats av en mut - och svindelskandal förbjöds lotterierna i 36 stater. På grund av detta förbud krävs i många stater en folkomröstning

innan ett lotteri kan införas.

Det första moderna amerikanska delstatslotteriet startades i New Hampshire 1964. Idag finns det 34 delstatliga lotterier i USA. Verksamheten regleras och kontrolleras på delstatsnivå. Det årliga överskottet uppgår till omkring 120 miljarder kronor. Kasinospel är tillåtet i tolv delstater. Spel på utbetalnings- automater är tillåtet i fem delstater. Dessutom förekommer vadhållning i samband med hästkapplöpningar samt bingospel. Videolotterier har införts i Louisiana, Montana, Oregon, South Dakota och West Wirginia.

Den amerikanska lotteri och spelmarknaden är som helhet relativt outvecklad. Kasinospelet i Las Vegas, Reno, Atlantic city och i vissa indianreservat lockar visserligen miljontals besökare varje år men i de flesta stater finns en mycket restriktiv lagstiftning om spel.

5.7 Kanada

I Kanada avkriminaliserades spel så sent som 1970. Den sammanlagda omsättningen för samtliga lagliga spelformer kan uppskattas till omkring 20 miljarder kronor. I Kanada finns statliga lotterier och bingospel i samtliga provinser. Kasinospel är tillåtet i Alberta, British Columbia och Manitoba. Utbetalningsautomater tillåts i British Columbia och Manitoba. Videolotterier har introducerats i Manitoba, New Brunnswick, Newfoundland, Nova Scotia och

Prince Edward Island.

5.8 Australien

Spelmarknaden i Australien är i förhållande till folkmängden bland de största i

världen.

SOU 1992:130

Queensland State Lottery bildades 1917. I Australien är kasinon och utbetalnings- automater tillåtna. I New South Wales, Queensland och Victoria anordnas spel

på Videolotterier.

5.9 Harmonisering inom EG

5.9.1. Romfördraget

Den ovan redovisade genomgången visar att principerna bakom lotterilagstift- ningen är likartade inom EG:s medlemsländer. Samtliga länder har eller har haft förbudslagstiftningar som successivt kommit att liberaliserats. Överallt krävs särskilt tillstånd att bedriva lotteriverksamhet. Där det inte finns statliga monopol är marknaden i varje fall noggrant reglerad och kontrollerad. Endast i ett fåtal

länder tillåts marknadsföring av utländska lotterier.

Idag finns ingen enhetlig reglering av lotterier och spel inom EG. Några direktiv som binder medlemsländerna finns inte. EES-avtalet tar inte upp frågan. Det är ytterst tveksamt om det går att dra några slutsatser av de allmänna principer som uttrycks i EG:s grundlag - Romfördraget. Romfördragets principer om etablerings- rätt (artikel 52) innefattar rätt att uppta och utöva förvärvsverksamhet som egen företagare samt rätt att bilda och driva företag särskilt bolag som bildats i överensstämmelse med en medlemsstats lagstiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudanläggning inom gemenskapen (artikel 58) på de

villkor som etebleringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.

Bland företrädare för myndigheter och konsumentorganisationer i samtliga medlemsländer finns en utbredd uppfattning att regleringen av spelverksamheten alltjämt bör vara förbehållen nationell lagstiftning. De huvudsakliga argumenten

för detta är följande:

SOU 1992:130

1. Lotterier och spel kan inte jämställas med näringsverksamhet eftersom ett lotteri eller spel ur konsumentens synpunkt är en extremt riskfylld verksamhet. Risken består framförallt i att insatsen kan gå förlorad. Denna risk blir ännu större om inte lotterianordnaren hålls under sträng

uppsikt,

2. I lotteri och spelverksamhet hanteras enorma penningbelopp som i sig utövar lockelse på kriminella element. Reglering av verksamheten är därför till stor del en fråga hänsyn till allmän ordning som inte lämpar sig för övernationell reglering (Romfördraget artikel 56),

3. Varje medlemsland måste ha rätt att avgöra vilka spelformer som är lämpliga med utgångspunkt från kulturella skillnader,

4. Varje medlemsland måste ha möjlighet att begränsa spelet för att begränsa sociala skadeverkningar,

5. De nationella regeringarna och allmännyttiga organisationer är till stor

del beroende av intäkter av lotterier och spel.

5.9.2. EG-kommissionens aktiviteter

EG-kommissionen har som ovan redovisats genomfört en omfattande kartläggning av marknadsförutsättningarna för lotterier och spel inom EG. Under 1991 och 1992 har kommissionen genomfört hearings med representanter för EG-ländernas myndigheter och marknadsaktörer. Resultaten av dessa har endast delvis offentliggjorts. Sekretariatet har med biträde av den svenska EG-delegationen tillställt kommissionen frågor om hur den ser på en framtida harmonisering av lotterilagstiftningen. Sekretariatet har vidare framfört önskemål om samman- träffanden med representanter med EG-kommissionens generaldirektorat III i bryssel. Kommissionen har av sekretesskäl inte ansett sig kunna tillmötesgå sekretariatets önskemål. Sekretariatet har emellertid inhämtat följande.

SOU 1992:130

EG-kommissionen har tidigare övervägt en harmonisering i liberaliserande riktning. Samtliga medlemsländer har hittills bestämt avvisat kommissionens strävanden. Det tycks nu stå klart att kommissionen inte kommer att utfärda direktiv i ämnet. Det kan dock inte uteslutas att saken kommer i ett annat läge om EG-domstolen prövar bl.a. brittiska postverkets vägran att befordra reklamförsändelser för tyska Klassenlotteriet.

5.9.3. EG-anpassning

Lagregler som innebär monopol för vissa lotteriföretag och förbjuder främjandet av utländskt spel finns i nästan alla EG-länder. Den svenska lagstiftningen kan därför sägas vara väl anpassad till de övriga ländernas lagstiftning. Det bör framhållas att det inte finns något som hindrar att ett utländskt serviceföretag biträder svenska folkrörelser med att anordna lotterier, bedriver restaurang— kasinospel, spel på varuautomater och förströelseautomater.

5.10 Internationell konkurrens

Av lotterilagens främjanderegler följer att det inte är tillåtet att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter, uppbära eller förmedla insatser och vinster i utländska spel. Även annonsering eller annan spridning av meddelanden faller under dessa bestämmelser (prop. 1981/82:170).

Trots dessa regler förekommer utländska spel i inte obetydlig utsträckning i

Sverige.

De spelformer som framför allt förekommer är tyska klasselotterier och engelsk tips och vadhållning på fotbollsmatcher och hästar.

De tyska klassenlotterierna och de engelska spelbolagen vänder sig till den svenska marknaden på likartade sätt. Dessa aktörer utnyttjar posten genom

SOU 1992:130

neutrala kuvert som adresseras personligt samt telefonservice. I försändelserna sänds reklammaterial och tipskuponger - tryckta på svenska - tillsammans med returkuvert med adress till arrangören. Spelaren uppmanas att betala insatser på internationell postanvisning, bankanvisning eller check. Utbetalning av vinst kan ske i resp. land eller genom personlig avhämtning. Till skillnad mot vad som är fallet i många andra länder görs inga ingripanden från polis och åklagare för

att stävja dessa lagbrott.

5.11. Utvecklingstendenser

Den ökade internationaliseringen och den snabba teknikutvecklingen inom bl.a. mediaområdet innebär att konkurrensen från utländska bolag kan komma att öka på den svenska marknaden. Även den genomförda valutaavregleringen i Sverige

bidrar till denna utveckling.

En annan faktor som talar för ökad konkurrens från utlandet på kort sikt är att spelmarknaden i Storbritannien har mättats under de senaste åren och de stora bookmaking-företagen förbereder tämligen expansivt en internationalisering av verksamheten.

Rent tekniskt är det redan i dag möjligt att t.ex. öppna ett konto hos ett engelskt spelbolag och via persondator, videotexterminal eller med tonvalsfunktionen på sin hemtelefon spela på olika utländska spelobjekt. I och med utbyggnaden av TV-paraboler kan spelarna därefter följa t.ex. en galopptävling över TV-nätet. Det blir vidare allt vanligare att de utländska spelbolagen inför kostnadsfria telefonnummer (s.k. 020-nummer) som gör det möjligt att kostnadsfritt kontakta bolaget. De engelska spelbolagen kan bl.a. på grund av andra skatteregler ge större nettoandel till spelarna och högre vinster än svenska spel. Både folk- rörelsernas och de statliga spelbolagens marknader kan härigenom komma att

utsättas för en allvarlig konkurrens.

SOU 1992:130

6. LOTTERIER OCH SPELTEKNIK

6.1. Den tekniska utvecklingen1

Den moderna spelindustrin har genomgått en snabb teknisk utveckling. På marknaden finns i dag en rad produkter för säkrare och snabbare spel, t.ex. on- line-baserade spelterminaler. Den tekniska utvecklingen har paradoxalt nog medfört att det är både lättare och svårare att utöva en effektiv tillsyn och kontroll över spelverksamheten. Det har blivit lättare så till vida att manipulering inom ramen för givna tillstånd kan förhindras. Det har å andra sidan blivit svårare att förhindra otillåtet och illegalt spel med hjälp av tekniken för tele- och datakommunikation. Trots att den tekniska utvecklingen med visst fog kan sägas ha förändrat förutsättningarna för lotterier och spel finns det fortfarande lotteriautomater av den gamla, mekaniska, typen kvar på marknaden. Dessa maskiner fungerar så att vanliga lotter matas ur maskinen sedan ett mynt lagts ned i myntinkastet. Maskiner av detta slag skall närmast ses som ett medium för försäljning av traditionella lotter och inte som egentliga spelautomater.

1 Avsnitten 6.1 — 6.5 har författats av Torbjörn Borg

SOU 1992:130

6.2 Spelautomater

Spelautomater har funnits i mer än 100 år. Vinstmöjligheten har förändrats genom åren, från vinster i form av cigaretter till miljontals dollar i Jackpotvinster. 1930 utvecklades den första elektroniska spelautomaten. Nyheten med denna var att en arm på maskinen starta mekanismen gjordes detta istället med hjälp av en elektrisk knapp. Armen, som fortfarande monterades på maskinerna, hade genom förändringen helt kopplats bort från spelapparatens mekaniska systern. I början av 1960-talet hade tekniken utvecklats ytterligare genom att den första utbetalningsmaskinen med elektromagnetiska kretsar togs i bruk. Från omkring 1980 och framåt har utbetalningsmaskinerna faktiskt kommit att "ta över golvet" från det traditionella kasinospelsverksamheterna i USA, dvs. tärnings- , roulett- och Black Jack-borden. År 1983 översteg intäkterna från utbetalningsmaskinerna för första gången intäkterna från utbetalningsmaskiner värdet av vinsterna från de traditionella bordsspelen vid kasinona i Nevada. 1989 hade spelautomaternas andel av spelvinsten ökat till hela 59 procent av kasinonas totala vinster.

6.3 Videospelsautomater

I början av 1980-talet introducerades de första videospelsautomaterna i USA. Dessa maskiner gjorde det möjligt för spelaren att med egna beslut påverka utfallet av spelet. Det var i första hand poker som kunde spelas på dessa automater. Spelarna mötte till att börja med de nya maskinerna med viss tvekan. Men sedan det initiala motståndet brutits har dessa Videospelsautomater kommit för att stanna, nära 70 procent av maskinerna på kasinona i Nevada är videospelsmaskiner i dag. Även de traditionella mekaniska utbetalnings- maskinerna har ersatts av videospel.

1986 introducerades i Nevada spelet Megabucks, vilket är ett s.k. progressivt automatspel. Med progressivt spel menas att en viss procentandel av allt spel från de automater (spelterminaler), som är uppkopplade till den gemensamma centraldatorn, avsätts till en eller flera högvinster, som utfaller efter slumpmässiga

SOU 1992:130

dragningar. Dragningen av de s.k. Jackpotvinstema görs på elektroniska väg i

en centraldator.

6.4 Videolotterier

I USA har under de senaste fyra åren en ny typ av lottautomater börjat introduceras. Dessa kallas för Video Lottery Terminals (VLT). VLT är ett automatiserat egentligt lotteri med en i förväg bestämd vinstplan. Videolotteri- systemet fungerar så att spelterminaler placeras ut på olika försäljningsställen som barer, restauranger och andra liknande publika inrättningar.

En videolottoterminal är i grunden en liten dator för spel. Alla spelfunktioner och kontroll av myntinkast, utbetalning av mynt, statistik över spelet, information om spelarnas val av spel övervakas av en mikroprocessor. Datorn har också till uppgift att övervaka och registrera samtliga funktioner i maskinen, upptäcka fel och brister samt att kunna lämna information om försök till angrepp mot själva maskinen, som inbrottsförsök och försök att använda annat än mynt och sedlar

till spel.

Spelaren har möjlighet att välja mellan olika spel som finns lagrade i envar av maskinerna, t.ex. Bingo, Keno, olika kortspel, nummerspel eller elektroniska skraplotter. De spel som finns tillgängliga på varje spelterminal kan väljas av spelaren från en meny på dataskärmen. Valet görs vanligen genom att spelaren med ett finger pekar direkt på det val som han vill göra. Därigenom kommer just det spelet upp på skärmen och spelet aktiveras. Själva terminalen består av en TV-skärm, en elektronikdel som innehåller en slumpvalsgenerator, en skrivare samt mynt- eller sedelmekanism. I USA har spelarrangörerna valt att ha en utbetalningsprocent på omkring 90 procent eller mer, dvs. på en satsad krona kommer teoretiskt cirka 90 öre att återbetalas till spelaren. Maskinerna tillåter i det amerikanska utförandet möjligheter till s.k. återspel. Det innebär att spelaren kan välja att fortsätta att spela istället för att begära utbetalning av vinstpengarna.

SOU 1992:130

Det centrala datorsystemet

I det centrala datorsystemet lagras all information från samtliga spelterminaler. Centraldatorsystemet gör det också möjligt att kommunicera med CVT- terminalerna, dvs. kontrollterminalerna på varje ställe på vilka det ställts ut VLT- maskiner. När en spelare presenterar en vinstlott från någon av terminalerna kontrollerar den för spelet ansvarige lotten genom att överföra data från lottsedeln till de centrala datorn. Kontroll sker av att lotten verkligen är en vinstlott och inte ett falsarium. Informationen från CVT—kontrollen kan göras antingen genom att den direkt knappas in på terminalen eller att den läses av via en optiskt läsbar streckkod. När informationen sänds från spelplatsen kontrolleras uppgifterna mot informationen i centraldatorn. Godkänns lottsedeln meddelas detta av centraldatorn tillbaka till CVT—kontrollen och vinsten kan då omedelbart betalas ut till spelaren. Skulle det visa sig att lottsedeln inte är giltig eller att den är förfalskad betalas inte några pengar ut till spelaren. Kontroll- terminalen lämnar upplysningar till och larmar den ansvarige i spellokalen.

I centraldatorsystemet kontrolleras även om spelterminalens dörr öppnats, pengar hämtats, om service eller på annat gjorts för att påverka maskinens funktioner. Centraldatorsystemet registrerar även alla sådana händelser. Vanligen finns tre olika nivåer för tillträde till olika delar av respektive spelterminal. Avsikten är att göra systemet så säkert som möjligt och förhindra fusk. Det är också möjligt att från centraldatorn få kunskap om något fel uppstått av teknisk natur på någon av spelterminalerna. Det är också möjligt att styra de enskilda terminaler- nas funktioner från den centrala datorn. De olika terminalerna startas från centraldatorsystemet och de kan också stängas av, med mycket kort varsel, från

den centrala enheten.

Grundsystemet i det amerikanska VLT-spelet är uppbyggt i sju nivåer; program- varan, terminal, uppsamlingsterminal, telefonlinjer, vinstplan, databasen och

redovisningssystem.

Programvaran är de olika spelen som förprogramrnerats i terminalen. Spelen

SOU 1992:130

startas antingen med hjälp av knappar eller genom att spelaren pekar på skärmen. Terminalen har ett eget internminne med ett tryggad försörjning av elektricitet (backup) med hjälp av batterier för lagring av uppgifter vid eventuella strömavbrott eller andra fel som slår mot maskinernas funktioner. Med hjälp av internminnet kan återspelning av tidigare genomförda spelomgångar också granskas i efterhand.

Terminalerna innehåller en skrivare och en "hopper", dvs. mynt- eller sedel-

utbetalningsapparat för att betala ut vinster eller med ett kvitto bekräfta en förlust i spelet. En uppswnlingstenninal fordras för att slussa sådan information från videoterminalerna vidare till centraldatorsystemet. Normalt kan en sådan uppsamlingsterminal hantera upp till 225 VLT-maskiner. Dessa terminaler samlar all tillgänglig information från envar av de anslutna terminalerna och lagrar dem antingen genom överföring till centraldatorn eller, vid fel, strömavbrott, telefel eller liknande spara informationen i uppsamlingsterminalens egna centralenhet. Även uppsamlingsterminalerna är inkopplade till kontrollterminalen. Kom- munikationen sker antingen med hjälp av telefonmodem för uppringande

kommunikation eller genom s.k. onlinesystem. Terminalerna

Spelautomaterna kopplas samman i ett centraldatorsystem on-line eller off-line. Sammankopplingen sker med hjälp av vanliga telefonledningar eller fiberoptik- kablar. Innan en vinst kan utbetalas måste en kontroll göras med hjälp av en s.k. clerk validation terminal (CVT). Terminalen gör det möjligt att på plats kontrollera utfallande vinster och dessutom få fram bokföringsrapporter dvs. beskrivningar av hur spelet på respektive maskin fortlöpt.

All spelinformation lagras i ett Random Access Memory (RAM) i terminalen. Denna information skyddas av särskilda batterier i händelse utav strömavbrott. Hela mikroprocessorn är uppbyggd kring ett enda datakort, vilket placerats i ett låst utrymme inne i själva maskinen. Säkerhetssystemet i datorn ger möjlighet att

återspela tidigare genomförda spel och återaktivera informationer av annat slag,

SOU 1992:130

som om maskinen kopplats bort från det elektriska nätet. Skulle maskinen ha varit bortkopplad från nätanslutningen kommer information om vad som skett under den tid som frånkopplingen bestod, som att maskinen öppnats, att mynt

tagits ut ur myntinkastet eller liknande att registreras av centralenheten.

Videolottoterminalerna innehåller även en funktion som gör det möjligt att jämföra mynt och sedlar, för att förhindra spel med annat än pengar, som brickor, fotokopierade sedlar och liknande. Registrering sker av alla mynt eller sedlar som matas in i och ut ur maskinen. Datorn kontrollerar om inga pengar alls lämnar maskinen i samband med vinstutbetalning. Fel kan uppstå om mynten eller sedlarna är slut i maskinen eller genom något direkt tekniskt fel. Vid sådana fel stängs maskinen automatiskt av efter mindre än tio sekunder och på terminalens skärmen skrivs ett felmeddelande ut, som att maskinen är torn på pengar. I samma ögonblick släcks även maskinens spelfunktion ner för att förhindra att ytterligare spel kan genomföras innan felet har åtgärdats. Information om felet överförs automatiskt till den person som är ansvarig i lokalen för spelet. Denne person kan dels göra en kontantutbetalning till spelaren, dels reparera eller felanmäla maskinen.

Skulle terminalen å andra sidan av misstag eller genom yttre åverkan betala ut ett större belopp än den vinst som spelaren faktiskt erhållit släcks också maskinen ner. Det faktiska spelförloppet på den trasiga terminalen kan också

kontrolleras med hjälp av RAM-minnet.

I allmänna ordalag kan VLT-maskinernas säkerhetssystem beskrivas på följande sätt. Mikroprocessorn skyddas av ett stål- eller metallskal och datorn är inlåst i särskilt fack. I terminalen finns en automatiskt fungerande optisk avläsning och registrering av öppningar och stängningar av terminalens dörr. Registreringen av sådana händelser sker genom att en kodad infraröd ljussignal sänds till en optisk mottagare. Ljussignalen gör att spelet på maskinen stängs av respektive kan startas igen. Det finns även ett optiskt system för kontroll av mynt och sedlar. Utrustningen för jämförelse av mynt har en automatisk utkastare för blyattrapper,

brickor och felaktiga mynt. Det finns även en optisk läsare för att förhindra att

SOU 1992:130

mynt "fiskas" ur myntinkastet. Om maskinen inte varit nätansluten under en tid kommer maskinen att automatiskt ställa in samma position som den hade i det

sist spelade spelet, dvs. innan nätförbindelsen bröts.

Progressivt spel

Med hjälp av datorstyrningen kan flera VLT-maskiner kopplas samman för spel om en och samma Jackpotvinst. De mest kända progressiva spelen i Nevada, USA, är Megabucks, Quarter Mania och Nevada Nickels. Attraktionskraften i det progressiva spelet ligger i möjligheterna att erhålla vinster på många miljoner

kronor.

Något om VLT-Spelen

Videolottoterminalernas pokerspel klarar av att variera de fem korten på mer än 6,7 miljarder olika varianter. Sannolikheten för att få en s.k. Royal fiush är i genomsnitt en på 160.000 gånger. Normalt fordras mellan 20.000 och 50.000 pokergivar innan nästa Royal flush faller ut i maskinen. I det progressiva spelet så ökar hela tiden Jackpotvinsten. De maskiner som kopplats samman har också en gemensam informationstavla som visar hur stor den faktiska högsta vinsten vid varje tillfälle är. Så snart någon vunnit den högsta vinsten förändras informa- tionen på tavlan och en ny Jackpotvinst visas vid en lägre nivå. Det progressiva spelets vinster skapas av att mellan en och fem procent av de pengar som spelas på terminalerna avsätts till vinsten. Datatekniskt kopplas de olika maskinerna samman med hjälp av en s.k. controller, vars uppgift just är att ackumulera vinst- procenterna vid envar av terminalerna som ingår i det progressiva spelet. Denna datautrustning skall också automatiskt återställa Jackpotvinsten efter utbetalning till det nya, lägre, vinstvärdet. Vidare har controllerutrustningen till uppgift att lämna information om all den service som de uppkopplade terminalerna behöver. Controllerutrustning kan normalt klara 30 maskiner och 200 tavlor för visning av Jackpotvinster. Dessa kan också seriekopplas för att hantera ett större antal

terminaler.

SOU 1992:130

6.5 Aktiva kort (smart card)

Det aktiva kortet är utrustat med ett datachips som är en komplett datorfunktion med processor, minne och in- och utmatningsorgan. Detta ger kortet egenskaper som ännu inte finns hos vanliga betal- och kreditkort. Kortet används i en

kortläsare som kan mata in information i och ur kortet samtidigt som det förses med ström. På baksidan av kortet kan finnas en magnetremsa, på samma sätt som på ett bankomatkort, men i motsats till vanliga magnetremsekorten kan det

aktiva kortet bl.a. utföra egna beräkningar.

Kon? teknisk bakgrund

Det aktiva kortet är ursprungligen en fransk uppfinning från 1974. Kortet är ett intelligent och interaktivt kommunikationsmedium som har bidragit till utvecklingen av kommunikationstekniken genom att effektivisera och trygga informationsutbyte i datasystem. Tanken bakom uppfinningen var att ersätta magnetremsan på de traditionella korten, t.ex. bankomatkort, med ett lagrings- system som bygger på att en statisk läsning kan göras från ett bärbart objekt. Problemet löstes genom att ett elektroniskt minne i form utav en integrerad krets, PROM (Programmable Read Only Memory) bakades in i själva kortet. Det amerikanska dataföretaget BULL tog 1978 fram den första prototypen av ett aktivt kort för bankapplikationer. Det första med mikroprocessor presenterades av företaget 1981 och vidareutvecklingen av aktiva kort fortsatte med stor hastighet. Redan 1984 började användningen av telefonkort i hela Frankrike. Samma år gjordes det möjligt att elektroniskt överföra pengar mellan affärer och banker i några franska städer. Experimentet, som genomfördes av några banker utföll väl och samma år så bildades ett företag med namnet GIE CB (Cartes

Bancaires) gemensamt av samtliga franska banker.

Utvecklingen av det nya kortet med mikroprocessor gick snabbt och redan 1988 hade alla bankkortinnehavare Rhöne-Alpes och Cöte d'Azur sina utrustade med mikroprocessorer. För bankkundernas del innebar det att man kunde utföra uttag

från bankomater i vilken bank som helst och betala med bankkort i de affärer

SOU 1992:130

som hade anslutits till systemet. 1990 hade alla bankkortinnehavare i Frankrike

ett mikroprocessorer i sina bankomatkort.

Det aktiva kortets funktionssätt I dag finns tre stycken typer av aktiva kort. Dessa är

1. Minneskort vars minne kan läsas och skrivas utan särskilt skydd. Säkerhetsgraden på dessa kort är låg och korten kommer till användning huvudsakligen där säkerhetskraven inte ställs högt. Exempel på sådana enkla minneskort är förbetalda telefonkort, som i dag användas också i Sverige. Den som telefonerar med kortets hjälp har ett visst antal telefonperioder inmatat på kortet och under samtalens gång förbrukas

markeringarna automatiskt.

2. Aktiva kort med programmerbar logik och vars minne är skyddat av speciella kretsar. Kortinnehavaren tilldelas ett identifieringsnummer och kort har vissa funktioner förprogrammerade. Ett sådant kort kan inte förändras beträffande möjliga tillämpningar och funktioner. Även säkerhetsfunktionernas omfattning och karaktär är begränsade på dessa

kort.

3. Mikroprocessorkortet är ett s.k. intelligent kort som kan utföra olika funktioner som t.ex. läsa eller skriva ut lagrad information från kortets minnesenhet, utföra matematiska beräkningar, kommunicera med omvärlden. Möjligheterna att manipulera ett mikroprocessorkort är små bl.a. registreras försök till brott och försök till brott kan också begränsas eller hindras genom kortets inbyggda "intelligens". Genom att kombinera elektronik, datateknik och kryptering skapas en hög säkerhetsgrad i denna typ av kort. Tekniken gör det möjligt att identifiera en användare eftersom denne är tvungen att presentera den rätta personliga koden. Vidare är det möjligt att i kortets minne lägga in en funktion som gör att andra centrala enheter i datasystemet inte kopplas in än de som vid kontroll visar sig

SOU 1992:130

vara behöriga. Det fordras också att den information som överförs skyddas i själva transaktionen mellan de behöriga dataenheterna så att inte informationen kan spridas till andra obehöriga enheter i systemet. Slutligen medger tekniken att information inte ändras i och med att den överförs mellan enheter i kommunikationssystemet eller när det lagrat i ett

datorminne.

Det finns statiska säkerhetsfunktioner i det inbyggda programmet FROM-minnet i varje aktivt kort. Informationen på kortet är skyddat och endast tillgängligt efter det att rätt nyckelkod eller identifieringskod slagits in av användaren. Användaren har endast tre försök att slå in den rätta koden. Misslyckas han så kommer kortet att blockeras automatiskt för vidare användning. Det är svårt eller omöjligt att manipulera kortets mikroprocessor genom att försöka skriva in ny information i minnet och ett sådant försök kan kontrolleras i efterhand.

De aktiva korten har även dynamiska säkerhetsfunktioner vilka är avsedda att skydda informationsutbytet mellan två parter, t.ex. en bank och en bankkund. Meddelandet mellan parterna kan skyddas genom att informationen kodas och avkodas på visst sätt med hjälp av en speciell elektronisk nyckel. Informations- utbytet kan också skyddas genom kryptering, granskning av avsändarens elektroniska signatur på det aktiva kortet och genom att den centrala dator- enheten kontrollerar att anslutningen från det aktiva kortet görs från en behörig kortläsarenhet. Vidare är det möjligt att jämföra den information som finns på kortet med den som överförs, t.ex. en finansiell transaktion som lagrats på kortet jämförs med den information som skickats till den centrala datorenheten för debiteringar eller krediteringar av kortinnehavarens bankkonto. Det är även möjligt att lägga en elektronisk signatur av hela den information som sänds från en lokal kortläsarenhet till den centrala datorn med hjälp av det aktiva kortet. Den elektroniska signaturen garanterar informationens källa och integritet.

Det aktiva kortet ger säkerhet för transaktioner genom sin förmåga att inte kunna manipuleras eller förfalskas. Det kan i framtiden visa sig att sådana kort är det medel som reducerade bedrägerier orsakade genom förfalskade, förlorade

SOU 1992:130

eller stulna, traditionella, bankkort med magnetremsa eller genom manipuleringar av datorsystemen av "hackers" eller andra. Det aktiva kortets höga säkerhet skapas genom att det är kortets mikroprocessor själv som kontrollerar att innehavaren matar in den hemliga koden korrekt eftersom informationen lagrats i kortets minne. Detta betyder att den personliga koden inte finns tillgänglig i de datorsystem som används och därför inte heller kan åtkommas av obehörig

person.

Telmisk utrustning kartläsaren

Det är med hjälp av den s.k. kortläsaren som det aktiva kortet öppnar de tekniska systemen för användaren. Läsaren gör det möjligt för innehavare att komma i kontakt med centraldatorsystemet. Men kommunikation sker även i den

andra riktningen, centraldatorn kommunicerar med kortets mikroprocessor.

Det finns två typer av läsare; den ena läsaren kan ta emot alla typer av kort och dialogen mellan datorn sker med hjälp av den mjukvara som finns i t.ex. den persondator som används som läsare. Läsaren är i detta fall bara länken mellan det aktiva kortet och omvärlden. Den andra typen av kortläsare är en s.k. intelligent läsare som antingen har mjukvaran inlagd i mikroprocessorn eller

som kan aktivera programvaran över telefonnätet.

När det aktiva kortet sätts in i kortläsaren trycks "chipset" mot ett kontaktdon och en identifiering av användaren och behörighet görs automatiskt. Det enda

som behöver göras är att slå in den personliga koden, Personal Identification Number (PIN).

Om den automatiska kontrollen av kortet och den personliga koden godkänns öppnas den service man eftersöker. Den personliga koden kan också ändras eller bytas av användaren. Huruvida denna möjlighet kommer att stå öppen för de framtida systemen kommer att vara beroende av den säkerhet som eftersträvas i systemet. Det har visat sig att många personer väljer att använda sig av enkla

och okomplicerade koder för att nå tillträde till datorer, vilket gör att säkerheten

SOU 1992:130

inte garanteras vid förluster av korten.

Systemet bakom det aktiva kortet

Kopplingen av kortläsarna till annan utrustning, t.ex. Videotex-terminaler, mikrodatorer, centraldatorer och kopplingarna mellan dessa olika enheter bildar systemet bakom det aktiva kortet. System kan arbeta på två sätt. Det ena är det s.k. autonoma systemet, som själv kan utföra de funktioner för vilka systemet är avsett utan att behöva kommunicera med andra datorer. De autonoma systemen kan kopplas samman med ett centralt datorsystem via det ordinarie telenätet. Det andra systemet bygger på nätverk organiserade kring en central datorenhet. I* ett sådant nätverk kopplas en eller flera datorer samman till individuella arbetsposter

eller grupper av poster via det offentliga publika telenätet. Ett sådant system gör det möjligt att överföra hemlig information eller data via kommunikationslinjer med hjälp av dynamiska säkerhetsåtgärder. Transaktioner som sänds mellan t.ex. bankkontona skyddas av en s.k. MAC (Message Authentication Code). Detta elektroniska sigill verifierar att ingen förvanskning eller eliminering har skett under s_rälva transaktionstillfället.

Program-faror

För att kunna använda och styra utrustningarna fordras särskild programvara för t.ex. de uppgifter som utförs av kortläsare, terminaler och den centrala enheten. Men det fordras även särskild programvara för säkerhetsprogrammen och för att utföra ce arbetsuppgifter och de funktioner som kortinnehavaren vill ha utförda i det speciella fallet. Det kan t.ex. röra sig om överföring av pengar från

bankgiro till postgiro.

Det aktiva kortets användningssätt

Ett aktvt kort är inte möjligt att förfalska. Det är heller inte möjligt att "förfalska" själva transaktionen i datorsystemen. Med hjälp av systemet bakom det

aktiva kortet kan en kortinnehavare för- eller efterbetala fordringar och krav.

SOU 1992:130

Sådana kort som finns i dag är betalkort, bankkort och kreditkort. Med hjälp av ett aktivt kort kan innehavaren betala tjänster som rör mindre belopp, restaurangnotor, telefonkostnader, parkeringsavgifter eller för att betala för insatser i spel och lotterier. Tekniken gör det också möjligt att fakturera en kortinnehavare via telefonnätet av tjänster eller varor som han tagit i anspråk, som vid postorderförsäljning, bokningar av teaterbiljetter. Överföringen av pengar kan även göras från en kortläsare i hemmet. I Frankrike är det möjligt att med det aktiva kortet utföra banktjänster från hemmet som t.ex. överföring av pengar

mellan konton.

Det är också möjligt att göra s.k. efterbetalningar med hjälp av det aktiva kortet. Kortet används då som ett elektroniskt checkhäfte och lagrar i sitt minne samtliga utförda överföringar av pengar. Kortet kan även användas som ett rent kreditkort dvs. att göra inköp på en kredit. Det aktiva kortet kan också användas för att betala för telefonering från telefonautomater. Telefonavgiften kan debiteras direkt på kortinnehavarens telefonräkning i hemmet. Det är möjligt att med aktiva kort betala ett kollektivtrafikbolags månadsavgifter med att kortets minne programmeras med betalningen så att inget särskilt färdbevis längre behövs. I Stockholmstrafiken skulle detta innebära att man inte köper särskilda månadsbiljetter på bussar och tunnelbanor utan använder då istället det aktiva kortet för att styrka betalningen. Det är också möjligt att använda kortet som en kontroll vid inpassering till skyddade områden, där kortläsarna anpassats så att de styr öppning och stängning av dörrar. Inom områden där inpasserings- kontroller genomförs kan dels kortinnehavarens identitet kontrolleras men _det är också möjligt att ange var kortinnehavaren har rätt att uppehålla sig om det finns olika säkerhetsnivåer på platsen. Om mycket höga säkerhetskrav ställs vid inpassering kan det aktiva kortet också kombineras med s.k. biometriska parametrar. I kortets mikroprocessor har då lagrats digitaliserade fingeravtryck,

som tekniskt kan kopplas kortets innehavare.

Det aktiva kortet gör det också möjligt att garantera garantera säkerheten då datainformation överförs i datanät, t.ex. för att skydda elektronisk post. Skyddet kan grundas på kortets elektroniska signatur och genom kryptering.

SOU 1992:130

Aktiva kort som infonnationsbärare

Det aktiva kortet kan också användas som ett informationsbärande medium; läkar- eller sjukjournaler kan överföras i sin helhet till kortets mikroprocessor. Kortet kommer då att fungera som patientens sjukjournal.

Det aktiva kortets användningsområden begränsas egentligen bara av den mänskliga fantasin.

Framtidens aktiva kort

För att ytterligare förbättra de aktiva kortens säkerhetsnivå förefaller utvecklings- tendenserna peka på att användningen av biometriska parametrar kommer att öka. Det kan då röra sig om igenkännande av kortinnehavarens röst, dennes fingeravtryck och/eller namnteckning. Denna typ av utrustning existerar redan i dag men är kostsam, vilket gör att introduktionen av detta system bromsas.

I hårt smutsbelastade eller fuktiga miljöer är det svårt att använda aktiva kort med dagens teknik. Det pågår en utveckling av nya kort, som arbetar med en metod som innebär att processen genomförs utan fysisk kontakt mellan kortet och kartläsaren. Sådana system öppnar nya vägar för att användningen, då det är möjligt att fjärravläsa korten. Tanken bakom systemet är att det aktiva kortet antingen stoppas in i en kortläsare och då debiteras t.ex. kortinnehavaren för en resan med kollektivtrafiken. Men "stämpling" av kortet sker även då kort- innehavaren bara passerar spärren utan att placera kortet i läsaren. Detta sker

även om kortet inte tas ur fickan eller handväskan. Aktiva kort som förses med magnetisk högdensitetsmedium gör det även möjligt att fjärravläsa kortet på relativt stora avstånd. Det gör det möjligt att kontrollera bilförare som passerar vägtullar eller parkeringsplats som är avgiftsbelagd.

Telefonins aktiva kort

På flera håll i Sverige har de gamla telefonautomaterna bytts mot sådana som

SOU 1992:130

tar emot kort i stället för mynt. Kronorna ersätts av ett s.k. aktivt kort som är programmerat för 40 eller 80 markeringar. Det avmagnetiseras efter hand som

markeringarna tickar iväg.

De första svenska telefonkorten är av den enklaste varianten av aktiva kort. Teknikutvecklingen gör att datachipsen blir allt mindre och kraftfullare och det finns snart inga gränser för hur mycket information som kan lagras i ett korts

mikroprocessor.

Med ett aktivt kort kan vilken telefon som helst användas om den försetts med en kortläsare, SLIT, och samtalen kommer att debiteras på kortinnehavarens

"hemtelefon".

Kort med dessa funktioner används redan idag; för att ta ut pengar, tanka bilen eller få tillträde till en databas. I en framtid kan man tänka sig ett kort som kan användas i alla sammanhang, som ID-kort, bankomatkort, bensinkort, telefonkort, kreditkort, inträdeskort, busskort... . Det gäller att inte tappa bort kortet eller

glömma PIN-koden, som är den personliga behörighetskoden!

Det internationella standardmåttet på de aktiva korten är 8,5 x 5,2 cm. De allra flesta är av plastmaterial - kodade för en viss mängd telefonsamtal i automater med kortläsare. Det finns tre olika sätt koda korten; optiskt, magnetiskt och med

mikroprocessor för kodning och avläsning.

I det nya mobiltelefonsystemet GSM (Global System for Mobile Communications) fordras aktiva kort för att telefonen skall fungera. Kortet är ett s.k. Subscriber Identity Modulecard (SIM-kort). Kortet gör att telefonnumret inte längre är knutet till en viss mobiltelefon, utan går att använda på alla GSM-anpassade telefoner. Den telefon till vilken kortet kopplats kommer att ta mot det samtal som har abonnentens nummer. Det aktiva kortet fungerar alltså som en elektronisk intelligent nyckel. Telefonnumret knyts till en människa i stället för till en apparat. Man kan också säga att kortet ger en absolut och kontrollerbar identifikation av användaren genom ett elektroniskt "fingeravtryck".

SOU 1992:130

Istället för att ett nummer är knutet till en apparat är det bundet till en människa. Och numret är detsamma, oavsett om det gäller telefonen på jobbet,

i bostaden, i sommarstugan, faxen, telexapparaten eller data.tnodemet.

Spel och lotterier kan distribueras via telenäten eller de särskilda datanäten. Möjligheterna att tekniskt nå kontakt med spelplatser är inte begränsade till Sveriges territorium utan kontakter kan kopplas till hela världen. Ekonomiska

transaktioner utförs på elektronisk väg.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan sägas att det aktiva kortet är både enkelt att använda och har stora säkerhets- och sekretessegenskaper. Med kortet kan man betala för olika varor och tjänster, föra pengar mellan olika konton, lagra relativt stora informationsmängder m.m. Som en extra säkerhetsåtgärd kan kortet spärras efter tre felslag av den personliga koden, precis som ett vanligt bankomatkort. Då informationen för identifiering och användningssätten finns lagrade i kortets mikroprocessor har det fått en bred användning redan i dag.

Informationen på de aktiva korten kan bytas ut och förnyas för olika funktioner och användningssätt. Kortets inbyggda mikroprocessor har en minneskapacitet som ger möjlighet att lagra en relativt stor mängd information. Det är t.ex. möjligt att lagra hela sjukjournaler i kortets minne.

Ett aktivt kort kan komma att användas i en lång rad funktioner i framtiden. I kortet finns möjlighet att lagra information om tjänster som man har betalat för, som inträde till teatrar, konserter eller olika sportevenemang. När kortet sticks in i biljettautomaten, detta är en kortläsare som installerats på teatern, får innehavaren sin numrerade och betalda platsbiljett direkt utskriven. Om det gäller onumrerade platser, t.ex. insläpp på travbanor, skulle det räcka att dra

kortet genom en avläsare vid entréns vändkors.

Motsvarande förfarande kan bli möjligt hemma vid TV-apparaten. Sedan TV-

SOU 1992:130

avgifterna betalats kan, med kortet och kortläsaren på betal-TV-apparaten, dekodern öppnas för att visa betalda programinslag. Korten kan användas i många andra olika sammanhang, t.ex. som bankkort, busskort, betalkort, bensinkort, kreditkort, passerkort, telefonkort. Den lagrade datainformationen kan också användas som en "vanlig" diskett till en persondator, som försetts med kortläsare. Lagrade textfiler eller annan information kan läggas in i eller tas ut

ur persondatorer.

Avslutningsvis kan sägas att det snarast är fantasin och inte tekniken som begränsar användningsmöjligheterna av aktiva kort. Dessa kort gör det möjligt att överföra kontanter mellan olika kontoinnehavare från platser där det finns behöriga kortläsare. Sådana kan inom en snar framtid komma att finnas i många människors hem vilket öppnar möjligheten att delta i spel och lotterier.

6.6 Bostaden som spelplats

Många nya tjänster distribueras via datanät till allmänheten. Det kan vara fråga om att tillhandahålla aktuella tidtabeller, aktuella valutakurser, medicinska råd, uppslagsinformation, varujämförelser, bostäder, lediga jobb. Det kan också vara fråga om att beställa en biljett, teckna en försäkring eller att verkställa ett post- orderköp.

I det franska systemet Minitel och det svenska TeleGuide kan sådana tjänster utföras med hjälp av ett hemterminalsystem som redan nått många tusen abonnenter, och som på sikt kan väntas nå många svenska hushåll.

Med hjälp av hemterminalsystemet eller en enkel persondator och ett aktivt kort kan användaren via banker, finansinstitut och post utföra ekonomiska trans- aktioner hemifrån. Man kan på ett synnerligen enkelt sätt betala för beställningar av alla de slag, genom att överföra pengar från sitt konto till olika betalnings-

mottagare.

SOU 1992:130

Det är fullt möjligt att använda det egna hemmet för att delta i nationella och internationella spel och lotterier i en snar framtid. Denna utveckling har också förutskickats av företaget TeleGuide. I en skrivelse till Lotteriutredningen uppger företaget att

"Teleguide kan ses som en "galleria" där många olika tjänster görs tillgängliga för allmänheten - en elektronisk marknad. På sådana elektroniska marknader blir det vanligt att varva "saklig" information och beställningar med underhållning, inklusive lekar och spel. Dagens lotterier är en bland flera sådana typer, som kan väntas förekomma i många skepnader i samband med och inom olika tillämpningar i TeleGuide."

SOU 1992:130

7. FORSKNING OM SPELBEROENDE 7.1 Det totala utbudet 7.1.1 Nettoförbrukningen av lotterier och spel

Det totala mängden skador av spel i samhället är troligen relaterat till det totala utbudet av spel. Något säkert bevis för detta samband finns inte men de forskare som intresserat sig för spelberoendeproblematiken (bl.a. professor Sten Rönnberg, institutionen för socialt arbete och professor Eckart Kiihlhorn, sociologiska institutionen, båda vid Stockholms universitet) utgår från hypotesen att totalkonsumtionsmodellen på alkoholområdet kan tillämpas även på spelkonsum- tion. Eftersom den totala spelmarknaden vuxit med cirka 55 procent i fasta priser mellan 1970 och 1991 bör antalet spelberoende ha ökat i motsvarande grad.

Om denna hypotes är riktig bör något sägas om vad en spelmarknad på 20,3 miljarder kronor innebär i real konsumtion. De uppgifter som angivits för att beskriva omfattningen av lotteri - och spelmarknaden har i första hand tagit sikte på bruttoomsättningen som i stort sett motsvarar försäljningen av lotter, bingobrickor och insatser vid vadhållning och restaurangkasinospel. För att få en relevant jämförelse med annan konsumtion bör emellertid den återbetalning som sker i form av Vinståterbetalning frånräknas bruttoomsättningen. Vinståterbetal- ningen till spelarna varierar mellan 45 och 70 procent men kan schablonmässigt

SOU 1992:130

anges till 50 procent. Nettoförbrukningen kan således skattas till 50 procent av 20,3 miljarder eller cirka 10 miljarder kronor per år.

Utslaget på varje invånare innebär en totalmarknad på 20,3 miljarder kronor att svensken i genomsnitt bruttospelar för mer än 2 400 kronor per år. Genomsnitts- svensken nettoförbrukar således cirka 1 200 kronor per år eller 100 kronor i

månaden på spel.

7.1.2 Genomsnittskonsumtionen

Svenskarna lägger i genomsnitt ut c:a 2,8 procent av sin disponibla inkomst på spel. Om man tar hänsyn till vinståterbetalningen blir den genomsnittliga nettoförbrukningen c:a 1,4 procent av den disponibla inkomsten. Trots att den totala marknaden ökat har inte de enskilda hushållens utlägg för lotterier och spel ökat i förhållande till deras disponibla inkomster mellan åren 1970 och 1991. Detta tyder på att den genomsnittlige konsumenten inte spelar för mer än vad han anser sig ha råd till. Detta konstaterande innebär inte något ställnings- tagande till huruvida spel kan ge upphov till ett skadligt spelberoende.

7.1.3 Sambandet mellan konjunktur och spelande

Utredningen har med hjälp av Statistiska centralbyrån jämfört konjunkturstatistik med den statistik som finns tillgänglig för utvecklingen av lotteri och spelmark- naden. En måhända förvånande slutsats är att det inte tyckas finnas något entydigt samband mellan "dåliga tider" och ökat spelande. Däremot finns ett klart samband mellan sjuttio- och åttiotalens tillväxt och reallöneutveckling och den totala spelmarknadens tillväxt.

SOU 1992:130

235 Figur 7:1 Hushållens utgifter för konsumtion totalt och för spel (ATG, tipstjänst, penninglotteriet och bingo med skatteuppbörd) enligt SCB:s nationalräkenskaper. 1985 års priser. Säsongrensade kvartalsdata 1980-92.

Volymindex 1985 = 100 140

130 120 110 100

90

80

70

60 1980 1985 1990 1992

Nya spel som introducerades: 1. Lotto 1980 2. Måltipset 1983 3. Joker 1984 4. Oddset 1986 5. Triss 1986 6. Dagens Dubbel 1987 7. Flax 1989 8. Spader 1991 9. Keno 1992

» Stark lågkonjunktur ,. Svag lågkonjunktur

Hushållens utgifter är definerade som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten.

SOU 1992:130

7.2 Forskning om spelberoende 1

7.2.1 Vad är spelberoende ?

Utredningen konstaterar att det sannolikt finns personer som kan bedömas vara spelberoende i vårt land. Genast inställer sig frågan vad som krävs för att karakterisera någon som beroende. Gränsen mellan en regelbunden vana, starkt intresse, beroende och missbruk är flytande och delvis subjektivt. Att vara beroende av något behöver inte i och för sig innebära att beroendet är ett skadligt problem. I likhet med vad som gäller för alkoholberoende finns inte någon absolut kvantitativ gräns för vad som kan betecknas som skadlig konsumtion Det är beroendets sociala eller medicinska konsekvenser som är

skadliga för individen eller dennes omgivning.

Inom psykiatrin har American Psychiatric Association and Statistical Manual (DSM) utformat kriterier för vad som skall räknas som ett problem. I DSM III 1980 beskrivs spelberoende eller sjukligt spelbegär enligt följande:

1. "En kronisk och tilltagande oförmåga att motstå impulser till hasard- spel." Spelberoende är ett tillstånd som inte går över av sig självt utan behandling eller andra åtgärder från omgivningen. Dessutom karakteriseras tillståndet av en tilltagande oförmåga att motstå impulser att spela. Det blir värre och värre med åren; man ökar tid, inriktning och insatser på spelandet med åren.

2. "Hasardspelet" skämmer ut, splittrar eller skadar familj och personliga och yrkesmässiga strävanden, vilket visar sig i form av minst tre av följande:

1. polisingripande på grund av förfalskning, bedrägeri, förskingring eller

Detta avsnitt bygger på en föreläsning av professor Sten Rönnberg på spelakademin i Visby 1992.

SOU 1992:130

skattefusk som gjorts i syfte att skaffa pengar till spel,

2. försummelser av skulder eller andra ekonomiska åtaganden,

3. allvarliga konflikter i familj eller äktenskap på grund av spelandet,

4. lån av pengar illegalt eller till ockerränta,

5. oförmåga att redovisa spelförluster eller spelvinster,

6. förlust av arbete på grund av frånvaro som hänger samman med hasardspel,

7. behov av hjälp med pengar från andra för att klara upp en desperat ekonomisk situation."

Det framgår av denna beskrivning att spelberoende är ett problem som i hög grad innefattar den spelberoendes familj, nära vänner och bekanta. Det finns amerikanska studier som visar, att 8 - 9 personer i allmänhet påverkas kraftigt negativt av en spelberoende person. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande siffror om alkoholmissbrukares påverkan på sin sociala omgivning ligger på 4- 5 personer.

Av beskrivningen framgår också att man kräver att minst tre av ovanstående kategorier skall stämma in för att man skall klassa någon som spelberoende. Erfarna behandlare av spelberoende påstår också, att ju fler av ovanstående kategorier som stämmer in, desto svårare spelberoende.

3. "Hasardspelet beror ej på en antisocial personlighetsstörning." Även om man som spelberoende kommit i klammeri med rättvisan, så menar man, att spelberoende personer i allmänhet inte är kriminella eller antisociala i sin personlighetsstruktur. Överdrivet spelande förekommer naturligtvis också hos s.k. antisociala personligheter, men det är inte då fråga om spelberoende en DSM III:s mening. Det är i dessa fall snarare fråga om ett sekundärfenomen, som försvinner om den kriminella identifikationen

eller antisociala personlighetsstörningen kan elimineras.

Man kan notera att den här beskrivningen av spelberoende inte ger en beskrivning av spelaren som att han besitter speciella personlighetsdrag eller

SOU 1992:130

personlighetsstörningar. I stället så är fokus på levnadsproblem och bristande impulskontroll, som man kallar detta att man har låg grad av självstyrning eller självkontroll i samband med spel.

Den senaste versionen av DSM utkom 1987 och kallas som sagt DSM III-R. Där

beskrivs spelberoende på följande sätt. Missanpassat spelbeteende kännetecknas av åtminstone fyra av nedanstående:

1. Frekvent sysselsättning med spel eller med att försöka få pengar att spela med,

2. Frekvent spelande med stora summor eller under längre tid än som ursprungligen avsetts,

3. Ett behov av att öka insatsen och hur ofta man spelar för att nå den önskade upphetsningen eller "höga" känslan,

4. Rastlös och irriterad om man inte spelar,

5. Upprepade förluster av pengar genom spel och återkomst dagen därpå för att vinna tillbaka vad som förlorats,

6. Upprepade försök att reducera eller sluta spelandet, 7. Frekvent spelande när det förväntas att man skall sköta sociala och

yrkesmässiga plikter,

8. Offrar viktiga sociala, yrkesmässiga eller fritidsaktiviteter för att spela, 9. Fortsätter att spela trots oförmåga att betala skulder, trots andra plikter i arbete och fritid eller trots legala problem som personen vet ökar genom

spelandet.

Beskrivningen av spelberoende liknar motsvarande beskrivning av alkohol-

beroende.

1. Man dricker för ofta och sysslar med alkoholhaltiga drycker litet för ofta, 2. Dricker mer än man avser,

3. Man behöver öka dosen,

SOU 1992:130

4. Man får abstinensbesvär om man slutar,

6. Man har gjort upprepade försök att sluta eller minska ner,

7. Man dricker i stället för att umgås med familjen eller sköta jobbet, 8. Man sätter alkoholen före arbete, fritid och socialt umgänge,

9. Man fortsätter att dricka trots att man vet att problemen som

drickandet skapat bara ökar.

Den enda kategori som inte återfinns också i en beskrivning av alkoholmissbruk är 5, att återvända för att vinna igen det man förlorat. DSM III-R beskriver sålunda den beroende spelaren som en person som lever i ett beroende jämförbart med alkoholism. Fortfarande finns dock spelmani beskrivet under

huvudrubriken impulskontrollstörning.

Sammanfattningsvis kan spelberoende sägas vara kännetecknat av ett mer eller mindre okontrollerat beteende hos en i övrigt normal person som består av en kronisk och tilltagande oförmåga att motstå impulser till hasardspel på bekostnad av sin egen eller familjens ekonomiska och sociala trygghet.

7.2.2 Jämförelser mellan spelberoende och alkoholberoende

Forskarna har utifrån kliniska iakttagelser observerat följande likheter mellan spelare och alkoholister:

Både alkoholister och spelare är missnöjda med sig själva. Detta gör att de söker förändringar av sina upplevda sinnestillstånd. Dessa förändringar vill de skall

komma snabbt och de förväntar sig positiva ejjfekter av att dricka eller spela.

Bakgrunden till att de blivit vad de blivit har stora likheter, likaså effekterna av bruket. Så är t.ex. kraftiga abstinenssymtom (svettningar, darrningar, kräkningar, oro, ångest, huvudvärk, ont i magen, gap och skrik, apati, etc.) mycket påtagliga

hos minst en femtedel av spelarna.

SOU 1992:130

Faktorer som styr bruk och återfall är tämligen likartade. För analysen av missbruket verkar principerna om det som styr alkoholvanor vara relevant. Såväl spelare som alkoholister väljer situationer som kan stimulera till eller ge skäl för missbruk. Att ställa till bråk med sin man för att i ilskan rusa ut genom dörren och fara i väg till bingo är et exempel på detta. Både spelare och alkoholister har "sug" och svårigheter att sluta. De jagar "kicken". De flyr problemen och obehagen i omgivningen till förmån för spelet. De upplever också stora obehag till följd av sitt missbruk. Lögner och fömekanden är typiska för båda.

Vissa personlighetsdrag och beteendemönster verkar i högre utsträckning förekomma hos både alkoholister och spelare. De känner igen sig i skildringar om varandras liv. Behandlingen blir i många hänseenden likartad.

Det som skiljer är framför allt att spel medför andra typer av sociala sanktioner. Det märks inte utanpå att någon är spelare. Man försummar inte sitt yttre lika mycket som spelare. Spel luktar inte. Lidandet hos anhöriga blir mera dolt och svårupptäckt. Medan sanktionerna från omgivningen för en alkoholist ofta kommer långsamt och stegvis, så kommer de tvärt för en spelare. Spelaren springer s.a.s. in i en vägg. Det som också tydligt skiljer alkoholisten från spelaren är att problematiken i det ena fallet är förknippad med något man dricker medan det i det andra fallet inte är fråga om någon kemisk påverkan utan en som åstadkom med beteenden och psykologiska skeenden.

En spelare gör också av med mycket mer pengar än vad en drinkare vanligen gör.

Lidandet är större hos spelarens anhöriga. Spelaren lånar pengar, bedrar och är

irriterad när han inte vinner.

En skillnad finns också i att spelarens förhållande till Iaiminalitet. En spelare själ aldrig - han bara lånar. Spelaren har sträng moral. Han tror sig kunna klara av problemen utan att begå brott. När spelaren ställs inför kravet att betala en spelskuld ligger självmordet inte långt borta. Spelare betraktas ofta som överlägsna i sitt sätt att umgås. Han betraktar sig själv som lite bättre och

SOU 1992:130

smartare än andra men märkligt otursförföljd. Magiskt tänkande är mera vanligt bland spelare särskilt om det är fråga om att spela in förluster.

7.2.3 Hur många spelberoende finns det?

Enligt en nyligen genomförd undersökning av sociologiska institutionen vid Stockholms universitet finns det 16 000 personer som kan betraktas som storkonsumenter av spel. Dessa personer spelar för mer än 50 000 kronor per år. Bland dessa återfinns personer som är i behov av kvalificerad behandling för att kunna komma ifrån sitt spelberoende. Sådan behandling kan idag endast

erbjudas en handfull personer om året.

I Sverige är forskning om spelberoende i sin linda. Det saknas därför vetenskap- liga belägg för omfattningen av spelberoendet i vårt land. Undersökningar i USA, Kanada och Australien har visat att mellan 0,25 och fyra procent av befolk- ningen kan karakteriseras som spelberoende. Den tyska välgörenhetsorganisa- tionen Caritas beräknade att det fanns omkring 160 000 tyskar som behövde rådgivning och behandling mot sitt spelberoende 1989. (G. Meyer, Journal of Gambling Studies vol 8 5.11). Översatt till svenska förhållanden skulle detta innebära att omkring 23 000 svenskar (0,3 procent) skulle vara i behov av rådgivning för spelberoende och/eller behandling. Enligt beräkningar som utförts av sociologiska institutionen vid Stockholms universitet på grundval av en kartläggning av spelberoende i Stockholms län kan antalet spelberoende enligt DSM-III-R uppskattas till 1900 för hela riket.

7.2.4 Spelberoendets sociala konsekvenser En spelmissbrukare löper i likhet med andra missbrukare risk att drabbas av social utslagning. Mlssbruket kan medföra ekonomiska och andra problem för närstående.

SOU 1992:130

7.2.5 Vilka spelformer skapar mest spelberoende ?

Några entydiga belägg för vilka spelformer som skapar mest spelberoende har ännu iite presenterats. Enligt den amerikanske psykiatern Robert Custer kan följande beroendeskapande faktorer identifieras:

,. Graden av skicklighet som krävs för deltagande i spelet, '.'. Tiden mellan insats och vinst (belöning),

3. Möjligheten att öka insatserna,

L. Frekvensen av vinster (belöningar),

. Tillgång till spelplatser och spelmöjligheter,

(. Graden av social acceptans,

. Spelplatsens utformning

Med utgångspunkt från de ovan nämnda faktorerna gör Custer en indelning i tre grupper av spelformer och därmed besläktade aktiviteter:

1) Ger starkt spelberoende ---------- Aktier,opti0ner,handel Tärningsspel Black Jack Poker Hästkapplöpning Vadslagning Roulett

2) Ger nåttligt spelberoende ---------- Hundkapplöpning Snabblotter

3) Ger itet spelberoende ---------- Spelautomater Lotto Veckolotter

Bridge Bingo

7.2.7 Olika slags spelare

Custer beskrev sina resultat i boken When luck runs out. Help for compuslive

SOU 1992:130

gamblers and their families. Han delade in klienteletv i sju kategorier.

]. Professionella spelare Det finns ett antal professionella spelare i Sverige. Räknas aktie, valuta och fastighetsspekulanter är kretsen inte obetydlig. En professionell spelare har inte mycket nöje av sitt spel. Spel är arbete.

2. Kriminella spelare Kriminella spelare ägnar sig på heltid åt illegalt spel

3. Tillfälliga sociala spelare Tillfälliga sociala spelare är de flesta som spelar. De spelar när tillfälle bjuds. De kan "dra" en spader med kompisar, spela på bingo-lotto etc. Dessa spelare kan spela eller låta bli.

4. Seriösa sociala spelare Denne deltar regelbundet i spel. Han läser spelbilagorna i tidningarna och åker gärna iväg till Helsingfors eller Köpenhamn för att spela.

5. Sociala flyktspelare Dessa spelare spelar för att bli av med spänningar, oro, ilska, besvikelse eller annan upplevd frustration.

6. Patologiska spelare Dessa spelare har ett sjukligt spelberoende och behöver omedelbar behandling.

SOU 1992:130

8. UI'VÄRDERING AV 1989 ÅRS ÄNDRINGAR I LO'I'I'ERI- LAGSTIFTNINGEN 8.1 Kartläggningen

Utredningen skall enligt kommittédirektiven utvärdera 1989 års ändringar i lotterilagstiftningen. För att kartlägga omfattningen och utvecklingen av folkrörelsernas lotterier och dess andel av den totala lotterimarknaden samt att få en uppfattning om hur de nya tillståndsmyndigheterna och den centrala tillsynmyndigheten hanterat sina nya uppgifter har utredningen i samarbete med Statistiska centralbyrån och Lotterinämnden dels bearbetat tillgängligt statistiskt material dels genomfört en omfattande enkätundersökning till landets samtliga kommuner, länsstyrelser, polis och åklagarmyndigheter samt lotteritillverkare. Svarsfrekvensen var mycket god även om myndigheterna i vissa fall hade påfallande svårt att besvara frågorna.

Någon exakt kunskap ger inte undersökningen men genom att ingående analysera materialet i samarbete med Lotterinämndens experter tror vi oss i de flesta fall ligga mycket nära sanningen. När det gäller försöket att kartlägga den illegala spelmarknaden har vi dock fått ett mycket bristfälligt underlag.

Undersökningens resultat redovisas utförligt i bilaga 3.

SOU 1992:130

8.2 Utfallet för folkrörelserna

Kartläggningen av folkrörelsernas andel av lotteri och spelmarknaden visar att den i stort sett varit oförändrad eller ökat något under perioden 1989-1991. Omsättningen i fasta priser har minskat med cirka en procent. Statens lotterier har nnirskat med cirka två procent. Förklaringen till att folkrörelserna hållit ställningarna är framförallt bingospelet och rikslotterierna som ökat med sex proceint respektive fyra procent i fasta priser. De lokala och regionala lotterierna har miirskat betydligt. De relativa framgångarna för folkrörelserna har dock inte motsv'ant förväntningarna från 1989 då man allmänt räknade med att kunna vinna tillbaka förlorade marknadsandelar. Folkrörelsernas behållning av lotteriverksamheten har dessutom minskat med nio procent i fasta priser.

Tillståindsbelopp, verklig försäljning och nettobehållning för rikslotterierna under åren 19å9, 1990 och 1991 redovisas i tabell 8.1, 8.2 respektive 8.3.

SOU 1992:130

Tabell 8.1

RIKSLOTTERIER 1989 (Mkr) + (96) ORGANISATION TILL— VERKLIG

STÅNDS- FÖRSÄLJN BELOPP

Astma—Allergi 50 47 (94) Blå Band 1 0,7 (70) Barncancer 0,1 0,1 (100) Båtunionen 1 0,7 (70) Cancerfonden 37,5 29,2 (78) Centern 8 8 (100) DHR 2,5 2,2 (88) Diabetes 1,25 1,2 (96) Esperanto 0,1 0,1 (100) Folkkamp. mot kärn— kraft 0,1 0,1 (100) Frisksport 0,2 0,2 (100) 4 H 1,2 0,8 (67) Gymnastik 1 0,9 (90) Hemslöjdsförbundet 0,2 0,1 (30) Hemvärnet 1,2 1,2 (100) Hjärt— och lungsjuke 2 1,9 (95) IOGT 50 46,6 (93) —"— 62,5 61,2 (98) JUF 0,3 0,3 (100) KDS 4 3,2 (80) KFUM 10 6,7 (67) Litteraturfrämjandet 18 16,7 (93) Malmö Industriförbund 2,75 2,8 (100) Moderaterna 5 2,7 (54) —H— 2 0,5 (25) MHF 2 1,7 (85) PRO 3 3 (100) Polisidrott 0,25 0,2 (80) Psoriasis 2,5 2,4 (96) Ridsportens Cent. 1 1 (100) Röda Korset 2 1,9 (95) Skolidrott 1 0,9 (90) Sociald. A-lott 135 107 (79) —"— Kombi 150 127 (85) -"- Kvick 70 69,2 (99) Stadsmissionen 1 1 (100) VPK 1,5 1,3 (87)

S()ll 1992:130

OOONXDOOOkO ———— _— OAU10'N NO

Ul

Nl—l pumpa—loeumuOHui—lo

_ ————x———x—x—x——

NUILJ ODI—'l—lOOOOHOHOOOOL—JOOOQOOOOOOOO

x—s———————

xlNNkOLnb-hmhp—l

NETTO- BEHÅLLNING

N 01

Ul

N

U

Ul

(62)

Tabell 8.2

RIKSLOTTERIER 1990 (Mkr) + (%)

ORGANISATION

Astma—Allergi BRIS

Blå Band

_"—

Barncancer Bowlingförbundet Bridgeförbundet Brottn.förbundet Båtunionen Cancerfonden Centern DHR Diabetes Esperanto Folkkamp. mot kraft Frisksport 4 H

Gymnastik Hemvärnet Hjärt och lungsjuka IOGT

_"—

JUF KDS KFUM Konserthuset Litteraturfrämjandet Malmö Industriförbund Moderaterna MHF PRO

Polisidrott Psoriasis

Röda Korset Skolidrott Sociald. A-lott -"- Kombi —"— Kvick Stadsmissionen Tennisförbundet

kärn—

TILL— STÅNDS- BELOPP

———— CDI—'Nw

Ul

F*w orawrawruc>oraocoo—4w

CNN) HU OHNOXleOHi—IOI—IHU'ICJ ——— ——— _ Ul NWN HNU') N 01 U'lxl

).: HNNOWNUIMOWOU'IONU'INHHHOO ut:-U'!

N H

010”thme U1

——s—s

).: N 0

162,5

j_: U'Ival HHOLJOXONNIwHUmeOLJ-D-ONIHHOOOOO

|_- 0

HFJW m

SOU 1992:130

HUIU'li—lma'txlm

————————

_ w

__ F'H

mm-DUINUJI—lkowmmUI-I

—————————x———

=— kDU'l-PINM

———

__ _ wm-H

vgnxnre FORSALJN

01

(93) (71) (46) (67) (100) (83) (50) (75) (100) (85) (71) (80) (88) (100)

(50) (100) (67) (80) (20) (95) (95) (93) (63) (90) (34) (27) (94) (100) (60) (52) (100)

(96) (100) (90) (63) (88) (54) (100) (100)

Mb.) OOU'll-IOOOOOO

Ul)-J OONNhOOl—l l HOOO l ' (.c-JO

00. |

OOONOOO'

. ———s ääs— XX—äx —— ——— . _||_.

äs—

s—s—s—sx—xxx—s

50' 080"!

.IN.IN.|NL)BJI"

o Ul

|.) |.» 0

_IOIJ

K1.'X—|>J>||Jh!xlllx|.

In t.) t.)

NETTO— BEHÅLLNING

N Ul

Ul

'_|

(13) (23) (15) (41)

(58) (16) (45) (19) (36)

(4) (25) (50)

Tabell 8.3

RIKSLOTTERIER 1991 (Mkr) + (%)

ORGANISATION

Astma—Allergi

BRIS Blå Band Barncancer Bingolotto Båtunionen Cancerfonden Centern DHR Diabetes En Rökfri Generation Esperanto

Frisksport

4 H Hemslöjdsförbundet Hemvärnet

Hjärt— och lungsjuka IOGT Ishockey

JUF KDS Litteraturfrämjandet Lokalrevyer i Samverkan Lotteriservice PRO Läkare mot kärnvapen Malmö Industriförbund PRO

Polisidrott Psoriasis RF

Röda Korset skidskytte Skolidrott Sociald. Kombi —"— Kvick —"— Trippel Stadsmissionen

TILL- VERKLIG STÅNDs- FÖRSÄLJN BELOPP 3 2,6 (87) 25 16,7 (67) 0,1 0,1 (100) 48 1 0,7 (70) 37,5 29,3 (78) 16 9,4 (59) 12,5 2,6 (21) 0,1 0,0 (50) 0,3 0,3 (100) 0,5 0,5 (100) 1 _ 1,1 0,8 (73) 2,5 1,9 (76) 75 58,8 (78) 30 6,6 (22) 0,4 0,2 (50) 8 4,9 (61) 20 15,4 (77) 5 1 (20) 10 12,5 6,1 (48) 3 3 (100) 3,5 3,5 (100) 0,3 0,3 (100) 2,5 2,4 (96) 10 8,5 (85) 3 2,9 (97) 0,5 0,2 (40) 1 0,9 (90) 282,5 275 (97) 90 40,5 (45) 150 1,2 1,2 (100)

S(DIJ 1992:130

NETTO- BEHÅLLNING 0,1 (4) 5,3 (32) 0,05 (50) 0,1 (14) 7,7 (26) 2,4 (26) ./. 0,03 (60) 0,1 (33) 0,1 (20) 0,2 (25) 0,7 (37) 22,2 (38) 2,2 (33) 0,01 (5) 0,5 (10) 1,3 (9) ./. 1,5 (24) 0,3 (10) 1,1 (32) 0,1 (33) 1,6 (67) 5,3 (62) 0,5 (17) 0,05 (25) 0,4 (45) 68 (25) 0,3 (1) 0,5 (42)

8.3 Kommunernas hantering av lotteriärenden

Lotterifrågorna handläggs i allmänhet av fritidskontoren. Antalet kommuner som uppgett att frågorna handläggs av kommunkansliet är dock förvånansvärt stort (78 st). De flesza kommuner uppger att kontakten med föreningarna fungerat bra och att föreningarna uppfattat kommunernas roll i lotteriärenden som positivt. ] de flesta kommuner hanteras lotteriärenden av en halv årsarbetskraft. I kommunerna fanns sammarlagt 2100 kontrollanter. Många kommuner har upplevt att övertagandet av ansvaret— för tillståndsgivning till lokala lotterier endast medfört enstaka problem som har kräVt mycket tid. Sammantaget har dock inte mycket tid krävts för att hantera de problerr som uppstått.

8.4 Lotterinämnden

Både kommuner och länsstyrelser uppger sig vara nöjda med Lotterinämndens utbildningsinsatser ifråga om kvalitet, innehåll och uppläggning. De flesta är överens om att Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd är tydliga och inte för

detaljerade.

8.5 Avgifter

De totala kostnaderna för kommunernas lotterihantering uppgick till cirka 20 miljoner kronor för 1991. För länsstyrelserna uppgick motsvarande kostnad till omkring tre miljoner kronor. Intäkterna i form av avgifter uppgick till omkring tio procent av kostnaderna.

SOU 1992:130

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

9. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

9.1 Lotteri- och spelmarknaden bör alltjämt i princip vara

förbehållen folkrörelserna och staten

Utredningen anser att den nuvarande grundläggande principen om att lotteri- och spelmarknaden skall vara förbehållen folkrörelserna och staten alltjämt skall gälla. Marknaden bör vara reglerad och uppdelad mellan anordnare som tillgodoser allmännyttiga ändamål eller det allmänna. Endast i undantagsfall kan accepteras att allmänhetens spelbenägenhet används för att gynna privata vinstintressen. Kommersiella intressen kan tolereras inom vissa väl avgränsade områden som t.ex. restaurangkasino och marknads- och tivolinöjen. Kommersiella serviceföretag som biträder lotteri och spelanordnare är ofta nödvändiga för att verksamheten

skall kunna genomföras.

9.2 Samhället bör alltjämt utöva en effektiv tillsyn och kontroll

över lotteri- och spelmarknaden

Lotteri- och spelverksamhet fordrar liksom bank och försäkringsverksamhet en

noggrann tillsyn och kontroll. Förklaringen till detta är helt enkelt de stora

SOU 1992:130

penningsummor som omsätts i verksamheten. Såväl den egna personalen som kunderna utsätts ofta för frestelser. En effektiv tillsyn och kontroll är nödvändig både för att skydda verksamheten mot förluster och för att bevara allmänhetens förtroende för marknaden som sådan. De aktörer som verkar på lotteri- och spelmarknaden måste därför finna sig i vissa begränsningar av handlingsutrymmet.

Lotteri- och spelmarknadens ökade omfattning har i sig ökat behovet av en tillsyn och kontroll. Utredningens förslag i liberaliserande riktning får inte innebära att samhället förlorar sina möjligheter att gripa in mot oseriösa marknadsaktörer. Den moderna datateknikens "aktiva kort" gör det möjligt att delta i on-linespel som anordnas utomlands eller av inhemska företag eller privatpersoner som inte uppfyller kraven för tillstånd. Bostaden och arbetsplatsen kan komma ltt förvandlas till okontrollerade spelplatser med sociala skador som

följd. De legala spelanordnarna riskerar dessutom att bli utsatta för otillbörlig

konkurrens.

Utredningens förslag innebär i flera avseenden skärpningar av kraven på hur lotterier och spel skall anordnas. En uppstramning av lotterilagstiftningen utgör i viss mån en anpassning till de regelverk som är förhärskande bl.a i Stor- britannien och USA. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att balansera vidgade intäktsmöjligheter med ökade möjligheter för samhället att gripa in där det behövs.

9.3 Folkrörelserna bör ges ökade möjligheter att finansiera sin

verksamhet med intäkter av egna lotterier och spel

Folkrörelsernas verksamhet har varit betydelsefull för demokratin och den moderna välfärdsstatens utveckling. De ideella organisationerna kommer av allt att dörra spela en viktig samhällsnyttig roll även i framtiden. Människor sluter sig samman : föreningar för att lösa gemensamma frågor och odla sina intressen. Barn och ungdom får inom folkrörelsernas ram en vettig sysselsättning och en ovärderig skolning i demokratins arbetsformer. I många fall kan föreningsdriven

SOU 1992:130

verksamhet vara ett viktigt komplement till det offentliga huvudmannaskapet.

Utredningen anser att olika former av stöd från staten, landstingen och kommunerna är betydelsefullt för att finansiera folkrörelsernas verksamhet. Krympningen av den offentliga sektorn kan dock påverka utrymmet för direkta bidrag till folkrörelserna. Intäkter från reklam och sponsring som minskat som en följd av lågkonjunkturen, kan inte ersätta ett eventuellt bortfall från den

offentliga sektorn.

Folkrörelserna måste därför i högre utsträckning än för närvarande förlita sig på alternativa finansieringsformer såsom lotterier och spel. Ökade intäkter av lotterier och spel kan åstadkommas enligt följande:

* förutsättningarna för att anordna attraktivare traditionella lotterier förbättras genom att folkrörelserna ges möjlighet att anordna lotterier med

en större andel penningvinster

* nya spelformer tillåts inom ramen för ett folkrörelsedominerat

spelföretag

* reglerna förenklas så att det blir möjligt att göra befintliga Spel attraktivare och minska kostnaderna

* bingoskatten slopas

* samarbetsformer med statliga spelföretag underlättas Utredningen anser i likhet med 1972 års och 1987 års lotteriutredningar att det är otillfredsställande att de statliga spelen brett ut sig på bekostnad av de ideella organisationernas spel. Denna utveckling måste nu brytas genom att folkrörelser— na i första hand ges större utrymme och bättre förutsättningar för självfinansier—

ing genom egen lotteri och spelverksamhet.

SOU 1992:130

Ökade möjligheter till Självfinansiering medför inte endast ökade intäkter utan också ett minskat bidragsberoende och ett ökat utrymme för det enskilda initiativet i samhället. Statlig företagsamhet på lotteri och spelområdet kan motiveras med behovet av en effektiv samhällskontroll av verksamheten. Det finns dock inget som tyder på att folkrörelsernas verksamhet skulle vara mindre effektiv än den statliga om särbehandlingen minskade.

De statliga spelföretagens dominerande ställning på spelmarknaden kommer sannolikt att bestå under överskådlig tid även om förslag i liberaliserande riktning genomförs. Det finns därför ett behov av att fördjupa det samarbete mellan folkrörelserna och spelföretagen som redan äger rum. Samarbetet kan bl.a. bestå i gemensam teknik - och produktutveckling, samutnyttjande av on-lineterminaler

m.m.

9.4 Folkrörelselotterierna bör ges möjlighet att anordna attraktivare traditionella lotterier med en större andel

penningvinster

I konkurrensen med det stora utbudet av statliga lotterier och spel kommer folkrörelsernas lotterier oftast till korta. De begränsade möjligheterna att anordna lotterier med penningvinster har av ett flertal folkrörelser angetts vara huvud- orsaken till att det blivit allt svårare att få avsättning för egna lotterier. Anledningen till detta kan vara ett ändrat konsumtionsmönster hos den lottköpande allmänheten. Allt färre konsumenter köper lotter endast av det skälet att de vill stödja en viss förening eller en viss verksamhet. Möjligheten att vinna en vara eller ett presentkort upplevs ofta som mindre lockande av konsumenterna. Varor som inte behövs eller passar den enskildes krav kan undvaras. Presentkort ger visserligen större valfrihet att handla varor i en viss butik eller butikskedja men en möjlighet att t.ex. betala av skulder skulle för många motsvara ett mera angeläget behov. En vinst i form av pengar ger frihet

att använda vinsten där den bäst behövs.

SOU 1992:130

För lotterianordnaren har varuvinster den fördelen att inköpsrabatter bidrar till lotteriets lönsamhet genom att vinstvärdet i allmänhet är högre än inköpsvärdet. Marknadsföringen av lotteriet kan också underlättas om den fokuseras till verkligt attraktiva vinster som t.ex. "drömbilen" och "drömresan". På senare år har kostnaderna för distributionen av varuvinster ökat betydligt genom allt större

personal- och portokostnader.

Utredningen föreslår att folkrörelserna i större utsträckning än för närvarande ges möjlighet att anordna attraktivare traditionella lotterier med en större andel penningvinster i vinstplanerna. För de som önskar kvarstår givetvis möjligheten att endast erbjuda varuvinster.

Utredningen anser att andelen penningvinster i folkrörelsernas lotterier inte får vara så stor att förutsättningarna för nuvarande marknadsuppdelning blir väsentligt ändrade. En fullständig frihet kan vara svårförenlig med nuvarande regler om skattebefrielse för folkrörelsernas traditionella lotterier. Om lotteri- skattelagen skulle vara tillämplig skulle omsättningen behöva öka markant för att inte nettobehållningen skall minska. Utredningen anser att en sådan omsättnings- ökning är osannolik endast till följd av att penningvinsterna släpps fria.

9.5 Folkrörelserna bör tillåtas anordna nya spel inom ramen för ett

folkrörelsedominerat spelföretag

Även om penningvinster tillåts i högre utsträckning än för närvarande gör utredningen den bedömningen att de statliga spelbolagen alltjämt kommer att ha ett försteg på lotterimarknaden. Decennier av upparbetad kompetens, inarbetade produkter, lyhördhet för marknadssignaler och inte minst en väl fungerande försäljningsorganisation gör att marknaden för traditionella lotterier inte kommer att undergå några dramatiska förändringar till folkrörelsernas fromma.

Utredningen anser att folkrörelsernas intäkter av egna lotterier och spel inte kan öka väsentligt med mindre än att folkrörelserna ges förutsättningar att introdu-

SOU 1992:130

cera nja spelformer som i större utsträckning motsvarar konsumenternas ändrade spelvanor och önskemål.

Utredringen har i delrapporten Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst? SOU 1992:33 lämnat en utförlig redogörelse för hur en svensk kasinospelsverk- samhet slulle kunna utformas. En sammanfattning av utredningens överväganden i dennt tåga och en organisationsskiss finns i bilaga 2.

I rapporten övervägs bl.a. bildandet av en fristående stiftelse där folkrörelserna och stztei finns representerade i styrelsen. Stiftelsen skall ha till ändamål att främja folkrörelsernas lokala barn och ungdomsverksamhet genom att fördela överskottet från ett av stiftelsen majoritetsägt spelföretag.

Med hinsyn till att regeringen valt att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå. regler för en eventuell svensk kasinospelsverksamhet avstår utred—

ningen frin vidare överväganden och förslag om sådan spelverksamhet.

De nya s3elformer som då kan komma i fråga är olika former av automatspel som idag är förbjudna i Sverige. Med hänsyn till den debatt och opinion som föregic; 2979 års förbud mot utbetalningsautomater är utredningen inte beredd att föreslå ett generellt upphävande av förbudet mot utbetalningsautomater. Den nuvarande utformningen av förbudet har dock gjort det omöjligt för folkrörelser- na att utnyttja sig av modern lättkontrollerad teknik för försäljning av sina lotteriprodukter. Den nuvarande regleringen har också lämnat utrymme för en snabbt vätande illegal spelverksamhet.

Utredn'ngen föreslår därför att nuvarande förbud endast skall gälla sådana spelautmater som är konstruerade för att betala ut vinst uteslutande i form av pengar och där vinstmöjligheten uteslutande beror av slumpen (penning- automater). Detta innebär att utredningen föreslår att spelautomater som är konstrtertde för att betala ut vinst huvudsakligen i form av värdebevis, spelpoletter eller liknande skall tillåtas (värdeautomater). Kravet på lottsedel som bevis för ieltagande i lotteriet slopas. Vinst skall kunna användas för återspel.

SOU 1992:130

Smärre vinster upp till hundra kronor skall av hanteringstekniska skäl kunna utbetalas från automaten. Tillstånd kommer därmed att kunna ges för spel på

t.ex. Videolotterier.

Vidare föreslås att folkrörelserna skall ges rätt att anordna spel på sådana spelautomater som är konstruerade för att betala ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av deltagarens skicklighet (skicklighets- automater). Tillstånd kommer därmed att kunna ges för spel på t.ex. Pajazzo-

automater.

Utredningen anser att denna form av automatspel inte behöver ge några sociala skadeverkningar om verksamheten utsätts för en effektiv tillsyn och kontroll. Förutom begränsningar i fråga om högsta tillåtna automater per spelplats och begränsningar av insatser och vinstmöjligheter föreslår utredningen att tillstånd endast får ges till ett folkrörelsedominerat spelföretag. Om det skulle vara möjligt för enskilda föreningar att få tillstånd finns en risk för att kortsiktiga vinst-

intressen kommer att få ett för stort utrymme.

Utredningen anser att överskottet av detta spel oavkortat skall tillföras det lokala föreningslivets barn och ungdomsverksamhet. Yrkesmässig idrotts - eller kulturutövning bör normalt inte finansieras med lotterimedel. Utredningen avhåller sig dock från att i detalj beskriva de aktiviteter som skall få stöd. Tidigare erfarenheter har visat att sådana "pekpinnar" kan försvåra en rationell

fördelning av givna resurser.

Hälften av överskottet föreslås bli fördelat efter en behovsprövning. För att undvika administrativa merkostnader anser utredningen att denna del fördelas mellan folkrörelsernas centrala organisationer enligt principer som t.ex. överensstämmer med det statliga aktivitetsstödet. Huvudorganisationerna får på eget ansvar besluta om den närmare fördelningen av överskottsmedlen till lokala föreningar. En flexibel fördelningsnyckel bör utformas så att hänsyn kan tas till kvalitetsaspekter och att stödet inte medverkar till att cementera statiska och

byråkratiska strukturer eller motverkar nödvändig förändring och förnyelse.

SOU 1992:130

Fördelnhgen mellan huvudorganisationerna bör göras av en fristående instans, t.ex. en :tiftelse, som förutsätts tillgodose hela det aktuella folkrörelsekollektivet.

I en sådtn instans kan både folkrörelserna och staten vara representerade.

Det lokala föreningslivet skall genom egna insatser kunna påverka intäkterna. Utrednirgen föreslår därför att hälften av överskottet tillförs lokala föreningar i förhållmde till gjorda insatser. En förening skall kunna ges visst ansvar för utplacerng, marknadsföring, tillsyn och skötsel av en eller flera automater och

direkt tilföras en viss del av intäkterna.

Utrednirgen har erbjudit sex av spelmarknadens aktörer att lämna förslag till hur ett folkrörelsedominerat spelföretag skulle kunna organiseras. Cherryföretagen AB, Knussonbolagen AB och Folkrörelsernas Lotteri- och Spel AB, FSL AB, har inkommt med utförliga beräkningar och organisationsförslag. Utredningen har med utgingspunkt från dessa uppgifter låtit utföra en investeringsbedömning och

analys av kostnads- och intäktsposter.

Fullt utlyggt kan spel på dessa slags spelautomater beräknas tillföra folkrörelser- na min51 600 miljoner kronor per år. (se bilaga 7)

9.6 Vissa regler som försvårar utvecklandet av befintliga lotterier

och spel bör slopas

Lotterilagen och Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd innehåller vissa regler S')m onödigtvis försvårar utvecklandet av de befintliga lotteri- och spelformerna. Regler om skälig avkastning och minsta andel vinster i ett lotteri har komnit till för att motverka att en för stor del av omsättningen tas om hand av konsrltföretag och att olönsamma lotterier inte skall lägga beslag på marknadsutrymmet för lönsamma lotterier samt att konsumenterna skall ha en rimlig viistchans. Utredningen anser det vara befogat att ge marknaden ett större utrymmei dessa frågor. Bedömningen av om det är meningsfullt att anordna ett lotteri bör normalt inte ligga på tillståndsmyndigheten. När det gäller bingospelet

SOU 1992:130

bör tillståndsmyndigheten emellertid ha ett lagligt stöd för att motverka överetablering. Särskilt i tätorter kan ett för stort antal spelplatser medföra itt kostnaderna för att anordna spelet blir oacceptabla. Utredningen föreslår därför att kravet på skälig avkastning modifieras på så sätt att tillståndsmyndigheten får avslå en ansökan på denna grund endast om det föreligger särskilda skäl för det.

I vissa fall är konsumentens beslut att köpa en lott inte i första hand motiverat av att vinna utan av att stödja en viss verksamhet. Vetskapen om att lotteriets behållning går oavkortat till ett allmännyttigt ändamål av något slag kan vara ett bättre försäljningsargument än en attraktiv vinstplan. I sådana fall bör anordnaren få bestämma andelen vinster i förhållande till insatserna. I lagen bör dock finras ett krav på att minst 35 procent av insatserna skall användas för vinster samt ltt anordnaren, som konsumentupplysning, skall ange insatsernas fördelning på ett tydligt sätt. Detta kan göras genom att uppgifterna trycks på en lottsedel eler anslås i spellokal.

9.7 Samarbetsformer mellan folkrörelserna och statens spelföretag

Riksdagen har bemyndigat riksdagens ombud till AB Tipstjänst bolagsstämma itt godta ett stöd till idrotten med 55 miljoner kronor per år. Stödet till idrotten motsvarar något mer än en procent av statens intäkter av lotterier och spel. Penninglotteriet AB får enligt regeringsbeslut anordna ett ändamålslotteri per år vars behållning oavkortat går till konst, teater och andra kulturella ändamål. Utredningen har övervägt om en viss andel av de statliga spelföretagens behållning bör öronmärkas för utbetalning till folkrörelserna. I andra länder är det vanligt att en viss bestämd procentsats av ett statligt spelföretags behållniig avsätts för t.ex. idrottsändamål. Fram till och med 1949 avsatte både AB Tipstjänst och Penninglotteriet AB bestämda delar av sin behållning till idrottens främjande respektive allmännyttiga ändamål.

Utredningen anser att användningen av statens intäkter av lotterier och spel Sklli

SOU 1992:130

Riksdagen bör inte frånhändas rätten att väga olika behov mot varandra. Stödet till folkrörelserna bör ej heller göras beroende av om spelverksamheten går bra eller dåligt. Utredningen förutsätter dock att överskottet från en eventuell

kasinospelsverksamhet med internationella regler tillförs folkrörelserna.

Utredningen förutsätter vidare att det samarbete som nu förekommer mellan folkrörelserna och de statliga spelföretagen kommer att bestå i framtiden. Utredningen anser dessutom att de statliga spelföretagen och ATG i sin

planering skall ta hänsyn till folkrörelsernas behov av intäkter av lotterier och

spel.

SOU 1992:130

10. DEN NYA LO'I'I'ERILAGSTIFI'NINGENS UTFORMNING

10.1 Den lagtekniska utformningen

Utredningen anser att lotterilagen bör bli enklare att förstå och tillämpa genom att flera materiella regler tas in i lagen. Detta innebär att ramlagskaraktären till stor del försvinner. De nya reglerna om statliga lotterier, ATG och ett

folkrörelsedominerat spelföretag anger dock endast den yttre ramen för tillstånd,

Regelförenkling behöver inte innebära att antalet paragrafer i en lag minskar. I utredningens förslag har lotterilagen fått dubbelt så många paragrafer.

Den nuvarande lotterilagen är i vissa avseenden ett lappverk som utvecklats mot fullständig obegriplighet. Den fria sektorn utgör ett sådant exempel. Den nya lotterilagen kommer förhoppningsvis att uppfattas som mera överblickbar och

lättillämplig.

Tydligheten och läsbarheten ökar oftast om antalet rekvisit i varje lag- bestämmelse begränsas. Negativa formuleringar och bruket av paragrafhänvis- ningar underlättar för lagskrivaren men knappast för den som skall använda sig av lagen.

För att få en större flexibilitet bör beloppsgränser knytas till förändringar av basbeloppet. För att öka läsbarheten bör lagen delas in så att lagen inleds med

SOU 1992:130

att tillänpningsornråde och definitioner redovisas. Otillåtna lotterier och förfaranten med en s.k. förbudskatalog följs av ett avsnitt med allmänna förutsättringar för tillstånd. Därefter har intagits nya regler om åldergräns för deltaganle i vissa spel samt begränsningar för anställda och funktionärer att delta i det "egna" lotteriet om det är fråga om bingospel och kasinospel. Marknads- uppdelnngen avspeglas därefter i speciella bestämmelser för folkrörelserna, statliga spelbolag, banklotterier och kommersiella spelanordnare.

Utrednirgen anser att nuvarande ordning med en särskild lag om visst automatspel (förströelseautomater) har medverkat till att det illegala spelet på dessa auomater utvecklats okontrollerat. Den kartläggning av det illegala spelet som utreiningen genomfört i samarbete med Rikspolisstyrelsen och SCB visar att förströeleautomater ofta missbrukas för illegalt spel. Utredningen föreslår därför att autonatspelslagen arbetas in i lotterilagen och att Lotteriinspektionen skall utfärda Vpgodkännande även för förströelseautomater. Detta gör det möjligt att förbjuda s.k. pokermaskiner som idag är tillåtna som förströelseautomater. En annan konsekvens blir att lotterilagens straffbestämmelser görs tillämpliga även vid överrädelser mot bestämmelser om förströelseautomater. Detta innebär att straffsatsen höjs till maximalt ett års fängelse för vissa otillåtna förfaranden som

idag faller under automatspelslagen.

Reglerna om tillsyn och kontroll utökas med befogenheter för den centrala tillsynsm/ndigheten att föreskriva hur räkenskaper och årsbokslut skall utformas samt möligheter att förelägga och döma ut vite.

10.2 Lotterier och spel som förutsätter att bostaden eller arbetsplatsen används som spelplats förbjuds

Datatekriken gör det möjligt att anordna lotterier och spel som förutsätter att bostäder och arbetsplatsen används som spelplats. En grundläggande utgångs- p-inkt fir lotteriregleringen är att motverka socialt oacceptabla spelformer. L'trednirgen föreslår att insatser i ett lotteri som anordnas för allmänheten inte

SOU 1992:130

skall få erläggas på sådant sätt att lotteriet kommer att bedrivas med bostaden eller arbetsplatsen som spelplats. Förbudet innebär att anordnaren av ctt lotteri eller ombud för denne inte får erbjuda kunderna att från hemnet eller arbetsplatsen erlägga insats i omedelbar anslutning till dragninger genom överföring av medel på konto i bank, annat kreditinstitut eller genom ianspråk- tagande av tillgodohavande hos spelföretag. Genom denna regel förbjuds användningen av s.k. smarta kort för erläggande av insats för direkt spel från

bostaden eller arbetsplatsen.

Om förbudet skall kunna få effekt krävs att främjandereglerna byggs ut så att ansvar kan komma att utkrävas av den som i yrkesmässig verksamhet el'er annars i förvärvssyfte ställer tele- eller databaserat kommunikationssystem till förfogande för, förmedlar betalning till eller på något annat sätt främja deltagande otillåtna lotterier, lotterier som saknar tillstånd, eller utländska lotterier.

10.3 Traditionella lotterier

Utredningen föreslår att det skall vara tillåtet för folkrörelserna att anordna egentliga lotterier med penningvinster uppgående till högst ett basbelopp per vinst om det är fråga om ett lokalt eller regionalt tillstånds - eller regstrerings- lotteri och annars tio basbelopp. Några bärande motiv för att irte tillåta värdepapper som vinster i lokala och regionala lotterier finns inte och bör därför tillåtas. När det gäller folkrörelsernas frisektorslotterier föreslås att värdet av

högsta vinsten får uppgå till 1/6 basbelopp.

Utredningens förslag innebär ingen principiell förändring när (et gäller gränsdragningen mellan folkrörelsernas och statens lotterier. Varuvinster kommer även i fortsättningen att dominera folkrörelselotteriernas vinstplaner.

För traditionella lotterier föreslås att lotteriet skall betala ut minst 25 procent av insatserna som vinster. Ett obligatoriskt krav är att lotterianordnaren på

lottsedeln anger hur insatserna fördelas.

SOU 1992:130

Registreringslotterierna omsätter betydligt mer än de lokala tillståndslotterierna. Utredningen föreslår att utrymmet för registreringslotterier utvidgas. Registrerings- lotterierna kommer dock att benämnas treårstillståndslotterier som är en mera adekvat benämning. Den sammanlagda omslutningen under en treårsperiod utökas till högst 20 basbelopp. Under denna period får föreningar anordna egentliga lotterier utan särskilt tillstånd för varje lotteri. Vinst får utgöras av värdepapper och vinst som utgörs av pengar får uppgå till högst ett basbelopp. Kravet på obligatoriska kontrollanter behålls men ansvaret för information till kommunen om insatsernas sammanlagda belopp under året och vid periodens slut

överförs på kontrollanten.

10.4 Bingospel

Utredningen konstaterar att bingospelet, som är Sveriges största enskilda spel, fick en rejäl omsättningsökning när det blev tillåtet med penningvinster. Utredningen anser att vinsterna bör få utgöras av värdepapper och om särskilda skäl föreligger, t.ex. om man vill stimulera till ett ökat intresse för bingospelet genom ett enstaka riksomfattande bingospel, bör värdet av högsta vinsten få uppgå till 10 basbelopp.

Utredningen anser att handikapporganisationer bör- ges vidgade tillståndsmöjlig- heter genom att i lagen införa en bestämmelse om att vid prövning av ansökningar om bingotillstånd från handikapporganisationer skall länsstyrelsen även beakta verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen

av handikappade barn och ungdomar i samhället.

Utredningen föreslår vidare att bingoallianser skall bli tillståndshavare. Detta förutsätter att alliansen är en juridisk person. Bingoalliansen fördelar netto- behållningen bland alliansens medlemmar och beslutar om inträde av nya medlemmar. Detta förutsätter att kriterierna för fördelningen blir enklare och mera enhetliga. Lotteriinspektionen bör utfärda föreskrifter om fördelningsprincip-

er. Enligt utredningen bör den s.k. omkostnadsfaktorn eller "ekonomin" successivt

SOU 1992:130

reduceras. Begreppet "ungdom" bör förbehållas åldrarna 7 - 20 år. Behovs- prövningen kommer i sådant fall att grundas på fyra kriterier:

1. antal aktiviteter för medlemmar 7 - 25 år

2. antal betalande medlemmar 7 - 20 år

3. fast del, exempelvis fem procent av omsättningen

4. särskild beräkningsgrund för handikappade och Korpen utformas av Lotteriinspektionen.

Tillståndstiden föreslås bli förlängd till tre år utan någon begränsning av omsättningen. Vid tillståndsprövningen skall länsstyrelsen, med undantag av vad som sagts ovan om handikapporganisationer, hänsyn främst tas till barn och ungdomsverksamhet (7 - 20 år). En konsekvens av ovanstående är att övriga lotteriintäkter t.ex. föreningsdriven kvällsbingo inte kommer att påverka en förenings andel av bingointäkterna.

10.5 Automatspel

Utredningen föreslår att nuvarande regler för förströelseautomater och varuspelsautomater skall vara i huvudsak oförändrade. Driften av sådana automater är alltför kostnadskrävande för att vara ett intressant område för folkrörelserna. De nya former av automatspel som omtalats i föregående kapitel är enligt utredningens bedömning attraktiva för konsumenterna och därmed kommersiellt intressanta. Genom de begränsade möjligheterna till penningvinster kan, bortsett från snabbheten i spelet, värdeautomaten karakteriseras som en modifierad form av lottautomat och skicklighetsautomaten som en modifierad

form av förströelseautomat.

För allt slags automatspel föreslås att varje spelautomat skall förses med tillståndshavarens märke eller kännetecken, att det kan antas att god ordning råder inom den lokal eller på den plats där spelet skall bedrivas samt att det

kan antas att barn eller ungdom inte otillbörligen lockas att delta i spelet.

SOU 1992:130

Utredningen föreslår att för värdeautomater skall insatsen vara begränsad till 1/6 000 basbelopp (cirka fem kronor). Högsta vinsten får inte överstiga 1/ 15 basbelopp (cirka 2 000 kronor) varav 1/300 basbelopp (cirka 100 kronor) får utbetalas i pengar. Vinst får användas för återspel.

Utredningen föreslår vidare att för skicklighetsautomater skall insatsen vara begränsad till 1/6 000 basbelopp (cirka 5 kronor). Högsta vinsten får inte överstiga 1/300 basbelopp (cirka 100 kronor). Vinst får användas för återspel.

Högst fem värdeautomater respektive skicklighetsautomater skall få placeras på varje spelplats. En ytterligare förutsättning för tillstånd är att samtliga intäkter som återstår sedan kostnaderna frånräknats skall tillföras det lokala föreningslivet i förhållande till behov och gjorda arbetsinsatser. För bedömning av en förenings behov förutsätts att Lotteriinspektionen fastställer en central fördelningsnyckel mellan folkrörelsernas riksorganisationer. Varje riksorganisations ansvarar för fördelningen till sina respektive lokalorganisationer. Genom att föreningens arbetsinsats skall beaktas vid intäktsfördelningen åstadkoms en lokal förankring

av automatspelet.

Tillstånd (koncession) för spel på dessa spelformer får endast ges till ett folkrörelsedominerat spelföretag. Inget bör hindra att detta företag anlitar ett

serviceföretag för driften av automatspelet.

10.6 Den fria sektorn

Regleringen av den fria sektorn har med åren blivit allt mer invecklad. Uppdelningen på tre olika lagrum (17, 17a, 17b) gör att bestämmelserna är svåra att förstå och tillämpa. Utredningen anser att reglerna kan förenklas betydligt samtidigt som folkrörelserna bör ges ett ökat utrymme för lotterier som varken kräver tillstånd eller registrering. Utredningen förslår att reglerna om folkrörelser- nas frisektorslotterier samlas i ett lagrum under rubriken folkrörelsernas lotterier. Den kommersiella fria sektorn flyttas till ett lagrum under rubriken kommersiella

SOU 1992:130

lotterier.

Insatsen får vara högst 1/6 000 basbelopp (cirka fem kronor). Värdet av högsta vinsten får i folkrörelsernas fria sektor uppgå till högst 1/6 basbelopp (cirka 5 000 kronor).

Kravet på samband med tillställning uppmjukas på så sätt att försäljning med lottlistor får äga rum fyra veckor före tillställningen. Bruket att anordna utlottning på entrébiljett, programblad eller deltagarbevis i t.ex. motionslopp legaliseras inom ramen för den fria sektorn.

10.7 Tillståndsgivningens organisation

Tillståndsgivningen är enligt nuvarande ordning uppdelad på fyra myndigheter; regeringen, Lotterinämnden, länsstyrelserna och kommunerna. Utredningen anser att tillståndgivningens organisation bör underlätta kravet på likformiga bedöm- ningar av lokala, regionala och riksomfattande lotterier och spel. Utredningen anser det vara principiellt felaktigt att regeringen dels har att ta till vara ett ägarintresse i förhållande till de statliga spelbolagen dels beslutar om tillstånd för dessa bolag. Utredningen anser att tillståndsgivningen för samtliga riksomfattande lotterier och spel och tillsynen av dessa bör ligga på en från regeringen fristående myndighet.

Utredningen föreslår att Lotterinämnden byggs ut till en Lotteriinspektion som bland annat skall svara för tillståndsgivning till riksomfattande lotterier.

Tillståndsgivningen för restaurangkasinospel och spel på varuautomater är kopplad till tillståndsgivningen för servering av alkoholdrycker. I direktiven-(Dir 1992:68) till utredningen om översyn av tillståndsgivning enligt lagen om handel med drycker (LHD) och handläggning enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) anges att utredaren skall göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt LHD överförs till kommuner-

SOU 1992:130

na.

Lotteriutredningen har övervägt om det finns förutsättningar att överföra tillståndsgivning för restaurangkasinospel och spel på varuautomater till

kommunerna.

Motivet för att tillståndsgivningen för lokala egentliga lotterier lades över på kommunerna 1989 var kommunernas förtrogenhet med det lokala föreningslivet (prop. 1987/88:141 s. 23). Kommunens handläggare kan även förutsättas ha lättare att skaffa sig kännedom om de spellokaler som finns inom kommunens gränser än regionalt eller centralt placerade handläggare. Om speltillstånd meddelas spelanordnaren får dock lokalkännedomen en underordnad betydelse. För tillståndsgivning, tillsyn och kontroll kan det i stället vara av större betydelse med möjlighet till en vidare överblick av marknaden.

Den bästa överblicken över restaurangkasinomarknaden finns idag inom Lotterinämnden. Marknaden omsätter över 500 miljoner kronor om året. Antalet tillstånd har ökat kraftigt under senare år. Frekvensen är dock inte tillräcklig för att upprätthålla erforderlig kompetens inom en mindre eller medelstor kommun. Även länsstyrelserna har i många fall svårigheter att tillgodose krav på en effektiv tillsyn och kontroll av tillståndshavarna.

Utredningen föreslår därför att tillstånd till restaurangkasinospel och spel på varuautomater flyttas till Lotteriinspektionen. Tillståndsgivningens organisation i övrigt behålls enligt nuvarande ordning.

10.8 Tillståndshavare för restaurangkasinospel och spel på

varuautomater

Lotteriutredningen har övervägt huruvida det finns skäl att bibehålla kopplingen mellan serveringstillstånd och tillstånd för restaurangkasinospel och spel på varuautomater. En sådan koppling finns om spelet skall bedrivas på andra ställen

SOU 1992:130

än i samband med offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning. Enligt gällande regler finns visserligen inte något krav på att innehavaren av speltillståndet måste ha serveringstillstånd. Om sådant saknas skall dock länsstyrelsen göra en lämplighetsbedömning enligt samma kriterier.

Kopplingen till serveringstillstånd innebär att kommunens vetorätt enligt 61 & lagen om handel med drycker kan få betydelse även för länsstyrelsens hand- läggning av speltillståndet. Ett kommunalt veto skall oavsett motiv efterföljas av länsstyrelsen. Även om länsstyrelsen har möjlighet att meddela tillstånd i fall där det saknas serveringstillstånd kan spelanordnaren oförskyllt komma att drabbas av ett indraget serveringstillstånd.

Utredningen föreslår att tillstånd till roulettspel, tärningsspel och kortspel skall meddelas den som anordnar spelet. Den nuvarande ordningen som förutsätter att spellokalens innehavare är tillståndshavare även om spelverksamheten är upplåten till ett spelföretag är otillfredsställande. Såväl tillståndsgivning som tillsyn och kontroll skulle underlättas om tillstånd kunde meddelas spelanordnaren.

Tillstånd bör även i framtiden förutsätta att spelet anordnas i samband med a) offentlig nöjestillställning inom nöjespark eller liknande anläggning, b) hotell och restaurangverksamhet. Vid tillståndsprövningen bör alltjämt vikt läggas på sådana omständigheter som tillgodoser kravet på att spelet behåller sin förströelsekarak- tär och inte lockar till sig barn och ungdom.

10.9 Den centrala tillsynsfunktionen förstärks

Utredningen anser att lotteri och spelverksamheten måste vara underkastad en effektiv statlig tillsyn och kontroll. Den centrala tillsynsfunktionen bör vara utrustad med befogenheter och resurser att stävja överträdelser av givna regler men även att tillhandagå lägre tillståndsmyndigheter, lotteri och spelanordnare med utbildning, information och service. En viktig uppgift är att se till att inga omotiverade skillnader görs mellan olika lotterianordnare.

SOU 1992:130

Lotterinämnden inrättades 1974 på försök i avvaktan på den då sittande lotteriutredningens ställningstagande. En anledning till inrättandet var att länsstyrelsernas beslut överklagades till regeringen och i samband med att bingospelet växte i omfattning kom ett stort antal ärenden att handläggas på departementsnivå. Det fanns även ett behov av att reglera ock kontrollera bingospelet på ett effektivare sätt. I och med att lotterilagen trädde i kraft 1983 permanentades nämnden. Tillståndsgivning till rikslotterier och tillsynen av dessa överfördes från regeringen till nämnden. Nämnden blev sista instans i ärenden som överklagats från länsstyrelserna. Nämndens uppgifter utökades 1989 då det infördes krav på typgodkännande av förslutna lotter, bingobrickor och kontroll-

utrustning.

Lotterinämnden har sedan den 1 juli 1991 tagit Över tillsynen och kontrollen över restaurangkasinospelen. Bakgrunden till det var att kontrollen inte var effektiv och att spelet inte bedrevs enligt gällande regler. Nämnden svarar nu för rekrytering och utbildning av kontrollanter. Detta har medfört att det illegala spelet minskat. Seriösa spelanordnare har framfört önskemål om att nämnden utökar kontrollen till att även avse kontroll av penningflöde, redovisning av spelinsatser, löneutbetalningar och redovisning av skatter.

Lotterinämnden föreslås bli uppgraderad till en Lotteriinspektion som skall utöva central tillsyn över samtliga lotterier och spel i riket, inklusive de som anordnas av de statliga spelbolagen och ATG. Förslaget att Lotteriinspektionen tar över tillståndsgivningen till alla lotterier och spel utom lokala och regionala lotterier samt bingospel förstärker ytterligare den centrala tillsynsfunktionen.

I likhet med vad som gäller för Finansinspektionen bör Lotteriinspektionen utrustas med möjlighet att förelägga vite och döma ut vitet om det är fråga om att 1) till inspektionen lämna upplysningar eller sända in handlingar som behövs för tillsynen 2) upphöra med otillåten verksamhet.

Utredningens förslag innebär att Lotteriinspektionen får väsentligt utökade uppgifter både i fråga om tillstånds- och tillsynsverksamhet.

SOU 1992:130

10.10 Överklagandebestämmelser

Utredningen föreslår att nuvarande instansordning behålls i princip. Om en kommun avslår en ansökan om tillstånd överklagas beslutet till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen får dock inte pröva ett överklagande om inte inspektionen gett prövningstillstånd.

Syftet med denna regel är att renodla inspektionens roll som prejudikatinstans.

I ärenden där Lotteriinspektionen beslutar i första instans t.ex. tillstånd för

riksomfattande lotterier och spel överklagas beslutet till regeringen.

Beslut av regeringen och Lotteriinspektionen i sista instans bör kunna bli föremål för rättsprövning i Regeringsrätten om det är fråga om ett avslag på en ansökan om en kommersiell spelform. Rätt till sådan prövning torde följa av rättspröv-

ningslagen och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.

Beslut om vite som förelagts eller dömts ut av Lotteriinspektionen skall kunna överklagas till kammarrätten.

10.11 Avgifter

De avgifter som tas ut med stöd av lotterilagen är väsentligt lägre än de som gäller enligt avgiftsförordningen. Myndigheternas kostnader för tillståndsgivning, tillsyn och kontroll uppgår till mer än 40 miljoner kronor per år. De intäkter som inlevereras i form av avgifter täcker knappt tio procent av kostnaderna. Det kan ifrågasättas om det finns skäl att bibehålla ett avgiftssystem vars hanterings- kostnader sannolikt överstiger intäkterna. En avgift kan dock fungera avhållande för obefogade ansökningar. Den nya avgiftsförordningen syftar till en bättre kostnadstäckning för statliga myndigheter. När det gäller rikslotterier, regionala lotterier, bingospel, spel på varuspelsautomater och restaurangkasino bör avgiftsförordningen göras tillämplig. Detta medför att avgiften kommer att tas ut

när ansökan ges in. Om avgift enligt avgiftsklass tre (750 kronor) tas ut blir

SOU 1992:130

avgifterna i stort sett oförändrade jämfört med dagens förhållanden. För kommuner bör avgifterna bestämmas av kommunen i enligt med den kommunala

självkostnadsprincipen.

10.12 Bingoskatten och momsen på konsulttjänster avseende

folkrörelsernas lotterier avskaffas

Utredningen anser att beskattningen av folkrörelsernas lotterier och spel bör vara likformig och förslår därför att den nuvarande skattefriheten för folkrörelsernas egentliga lotterier utvidgas till att även gälla bingospel och andra spel som kan komma att anordnas av folkrörelserna. Härigenom kan folkrörelserna på ett enkelt sätt tillföras omkring 63 miljoner kronor per år. Förslaget förutsätter ändringar i lagen (1972:820) om skatt på spel.

I mervärdeskattelagen föreskrivs att lotterier inte är momsskattepliktiga. Bestämmelsen omfattar inte moms på konsulttjänster avseende lotterier. Ett serviceföretag som sköter en bingohall eller egentligt lotteri på uppdrag av föreningar är skyldigt att debitera moms på sina tjänster om det är fråga om ett skattepliktigt tillhandahållande åt en förening med tillstånd att anordna bingo eller egentligt lotteri. Detta kan undvikas genom att serviceföretaget meddelas tillstånd till bingo- eller egentligt lotteri med stöd av en undantagsbestämmelse i lotterilagen. Denna nödlösning har praktiserats för att inte belasta föreningarna med en betungande momskostnad. Ur principiell synpunkt är det dock betänkligt att meddela tillstånd till kommersiella företag. Motiven för lotterilagens undantagsmöjlighet var att lämna utrymme för t.ex. stiftelsen Litteraturfrämjandet och Folkets husföreningar i glesbygd att få tillstånd. Utredningen anser det dessutom tveksamt att lotterilagens regler skall utgöra grund för befrielse från mervärdeskatt. Det kan därför diskuteras att införa särskild skattebefrielse för

sådana konsulttjänster.

Som princip bör särlösningar i mervärdeskattelagen vara motiverade av tekniska svårigheter att bestämma skatteunderlaget. En utvidgning av undantaget för

SOU 1992:130

lotterier i mervärdeskattelagen kan få "smittoeffekter" på andra verksamheter. Ett ytterligare skäl mot att undanta dessa slags konsulttjänster från skatteplikt är att det inte finns stöd för undantag i EG:s sjätte mervärdeskattedirektiv.

Utredningen anser vid en samlad bedömning att fördelarna med en särskild skattebefrielse överväger nackdelarna. Utredningen föreslår därför att mervärdeskattelagen kompletteras på så sätt att tjänst som avser ett lotteri och som tillhandahålls en allmännyttig ideell organisation skall vara fri från mervärdeskatt. Förslaget medför ingen ytterligare kostnad för staten. Utredningen föreslår dessutom att lotterilagen bör kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om att ett serviceföretag med Lotteriinspektionens tillstånd får bedriva

verksamheten i tillståndshavarens ställe.

10.13 Lotterier i radio och TV

Idag råder förbud mot att bedriva egentliga lotterier och bingospel i närradio och kabeltelevision. Något motsvarande förbud finns inte när det gäller rundradio- sändningar. Radiolagens regler om programföretags skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet medger inte programinslag där enskilda lotterianordnare gynnas framför andra. På grund av sitt nyhetsvärde har emellertid dragningar som sker hos AB Tipstjänst och Penninglotteriet AB accepterats av radionämnden. Folkrör- elsernas BingoLotto-spel torde vara att bedöma på motsvarande sätt. Satellit-

sändnlngar faller helt utanför det lagreglerade området.

I betänkandet Lotterier i radio och TV (SOU 1988:24) föreslog utredaren att i sådana egentliga lotterier som får anordnas med stöd av 11 & lotterilagen får lotteriverksamheten inte bedrivas i rundradiosändning eller trådradiosändning som sker med stöd av tillstånd av regeringen eller kabelnämnden. Innan betänkandet överlämnats beslöt riksdagen att förbjuda bingospel och egentliga lotterier i

närradio och kabeltelevision.

Skälen för förbud var enligt utredaren att lotterilagens tillämpning kunde

SOU 1992:130

förväntas bli oenhetlig och omöjlig att förutse. Vidare kunde vissa föreningar genom radio och TV-sändningarna få ett orättvist försteg på lotterimarknaden p.g.a skillnader i fråga om personliga och ekonomiska förutsättningar.

Flertalet remissinstanser, däribland Närradionämnden, Kabelnämnden, länsstyrel- serna i Malmö och Stockholms län och Sveriges riksidrottsförbund, avstyrkte utredarens förslag. Bl.a. framfördes att de tillstånd till lotterier som beviljats i närradio inte påverkat andra lotterier eller bingospel i negativ riktning. Risken för oenhetlig tillämpning och oförutsebarhet kunde enligt länsstyrelsen i Malmö lösas genom prövning av Lotterinämnden som kan överblicka utvecklingen och fatta enhetliga beslut. Vidare borde alla lotteriberättigade föreningar med sändningstillstånd i närradion få anordna radio— och TV-lotterier i allians med

varandra.

Utredningen anser det inte vara befogat att vidmakthålla ett totalförbud mot lotterier i närradio och kabeltelevision. Utredningen föreslår därför att folkrörelserna och statliga spelbolag efter tillstånd av Lotteriinspektionen ges möjlighet att bedriva t.ex. BingoLotto i radio och TV under förutsättning att den lokala bingoverksamheten inte störs. Om det är fråga om lokalradio eller

kabeltelevision får tillstånd endast ges till en allians av föreningar.

10.14 Reklamlotterier

Anordnande av renodlade kommersiella reklamlotterier är straffbart enligt lotterilagen. Enskilda företags utlottningar beivras mycket sällan. Utredningen anser att denna illegala lotteriform i vissa fall konkurrerar med folkrörelsernas traditionella lotterier. Utredningens förslag att Lotteriinspektionen ges befogenhet att förelägga och döma ut vite bör ge möjligheter att stävja bruket av illegala

reklamlotterier.

En särskild form av reklamlotterier får regelmässigt tillstånd av regeringen.

Lotterier som anordnas under Sparbankernas s.k. sparbanksveckor och bankernas

SOU 1992:130

s.k. vinnarkonton utgör exempel på lotterier som har ett sparfrämjande ändamål. Dessa lotterier är inte att betrakta som allmännyttiga i den nuvarande lotterilagens mening. Utredningen anser dock att de inte inkräktar på det tillgängliga marknadsutrymmet för lotterier och bör därför kunna tolereras även i fortsättningen. Eftersom Lotteriinspektionen föreslås besluta om tillstånd till alla riksomfattande lotterier krävs en uttrycklig bestämmelse i lotterilagen.

10.15 Konsekvenser av utredningens förslag

10.151 Utredningens förslag leder inte till ökat spelberoende

Utredningen är medveten om att våra förslag kan få till följd att den totala konsumtionen av lotterier och spel ökar i vårt land. Den relativt kraftiga volymtillväxten under sjuttio- och åttiotalen har emellertid inte ökat hushållens spelbenägenhet i förhållande till deras disponibla inkomster. Utvecklingen visar att konsumenterna har förmåga att fatta väl awägda beslut på en redan variationsrik och tekniskt utvecklad spelmarknad. Det kan inte förnekas att vissa konsumenter har sämre omdöme än andra och utvecklar ett tvångsmässigt beroende av spel. Ett sådant beteende kan emellertid utvecklas på alla marknader med fria konsumentval.

Utredningens förslag om en utbyggd och sammanhållen tillsyn och kontroll över lotteri och spelmarknaden genom inrättande av en ny myndighet - Lotteri- inspektionen - och att nya spelformer endast får bedrivas av ett folkrörelse- dominerat företag och att den svarta marknaden sannolikt minskar samt att lotterier och spel som anordnas för allmänheten med bostaden som spelplats förbjuds talar för att antalet spelberoende inte ökar.

Utredningen anser att en svensk forskning om spelberoende är lika angelägen som forskning om andra beroendeskapande aktiviteter. En sådan forskning skulle kunna finansieras genom en särskild avgift på försålda lotter. Utredningen vill

SOU 1992:130

dock inte föregripa Folkhälsoinstitutets kommande överväganden och föreslår därför inte någon sådan avgift.

10.152 Utredningens förslag kan leda till att statens intäkter ökar

långsammare

Våra förslag syftar till att återställa balansen på lotterimarknaden till folkrörelser— nas favör. Större delen av den beräknade intäktsökningen kommer att tjänas in genom spel på nya spelformer och genom att den illegala spelmarknaden minskar. Den föreslagna relativt måttliga ökningen av andelen penningvinster i folkrörelsernas traditionella lotterier kommer sannolikt inte annat än marginellt påverka försäljningen av de statliga spelbolagens produkter. Vår bedömning är att statens intäkter av lotterier och spel inte kommer att uppvisa samma enastående ökningstakt som under sjuttio- och åttiotalen.

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1994.

SOU 1992:130

1 1. SPECIALMOTIVERING

Tillämpningsområde och definitioner

1-85å

I 1 5 1 st 1 p ges den centrala upplysningen att för att det skall vara fråga om ett lotteri i lotterilagens mening måste vinsten bestå av pengar, varor eller något annat som har ett ekonomiskt värde. I 1 & 1 st anges att lagen skall tillämpas på automatspel som ger vinst endast i form av frispel på automaten dvs. spel på

förströelseautomater.

Lotteribegreppet avses inte bli förändrat. Anledningen till att definitionen ändrats i 2 & är att den tidigare utformningen kunde ge intryck av att det skulle föreligga ett krav på insats. Av pedagogiska skäl är det viktigt att på ett annat sätt än tidigare betona att slumpen inte är avgörande för om det skall föreligga ett lotteri. I 2 st har intagits en anvisning för bedömningen som ansluter till ett motivuttalande till den gamla lotteriförordningen (prop. 1939:76 s. 11). Även en pristävling kan vara att bedöma som ett lotteri om dess allmänna karaktär är att likna vid ett lotteri. Om "tävlingen" går ut på att besvara ett antal frågor av enklare eller svårare beskaffenhet och pristagaren utses genom lottning är det självfallet fråga om ett lotteri. Om pristagaren utses på så sätt att det först

öppnade rätta svaret eller den som hinner först med att svara vinner pris är det

SOU 1992:130

likaså fråga om ett lotteri. För en närmare belysning av lotteribegreppet hänvisas

till avsnitt 2.2.1.

I 4 & anges att rätt till fortsatt spel är att anse som vinst. Tidigare var denna bestämmelse kopplad till definitionen av automatspel. Bestämmelsen är emellertid av generell natur och förtjänar därför ett eget lagrum. Om en vinst utgörs av t.ex. en ny lott är det fråga om rätt till fortsatt spel. Vinst får inte utgöras av lott

i annat lotteri.

I 5 & definieras egentliga och traditionella lotterier. I 1 st klarläggs att traditionella lotterier och vadhållning ryms under begreppet egentliga lotterier.

Begreppet vadhållning innefattar en form av avtal mellan olika parter att t.ex. satsa en penningsumma på olika möjliga utfall av en viss händelse (se vidare avsnitt 22.11). Till egentligt lotteri räknas även sådant som pilkastning och bollkastning.

Traditionella lotterier är lotterier som bedrivs med lottsedlar eller liknande deltagarbevis eller med lottlistor och där antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt i förväg fastställd plan. Vinst kan utgöras av såväl

varor som pengar. Penninglotterier och nummerlotterier hör till denna kategori.

Bingospel definieras i 6 5. För att det skall vara fråga om bingospel krävs att spelaren är närvarande på spelplatsen (bingohallen) och erlägger insats genom att där köpa en lottsedel (bingobricka). En förutsättning för rätt till vinst, förutom att de nummer som dras sammanfaller med bingobrickan, är att deltagaren (innehavaren av bingobrickan) genast gör anspråk på sin vinst genom att ropa "bingo!". Det på senare tid så populära BingoLotto-spelet i TV är inte upplagt som ett bingospel utan är ett traditionellt efterhandsdraget lotteri där

dragningen (som äger rum före TV-sändningen) presenteras i ett TV-program.

I 7 & 1 st definieras begreppet automatspel. Med automatspel avses spel på

mekaniska eller elektroniska spelautomater som är konstruerade för att betala

SOU 1992c???

ut vinst med ett ekonomiskt värde eller ge vinst i form av frispel på automaten. Ordet spelapparat har bytts ut mot spelautomat. Musikautomater s.k. juke—boxar och varuförsäljningsautomater är inte att betrakta som spelautomater.

En lottförsäljningsautomat är inte heller att betrakta som en spelautomat eftersom den inte är konstruerad för att betala ut vinst med ett omedelbart ekonomiskt värde. Deltagare i ett automatlotteri erhåller en lottsedel som kan vara en vinstlott eller en nitlott. Vinstplanen måste vara fastställd i förväg och vinst får inte bytas mot ny lott (återspel) utan måste lösas i kassa eller liknande. Automaten får inte vara försedd med en slumpvalsgenerator.

Begreppet utbetalningsautomat utmönstras i den nya lagen. I stället införs tre nya begrepp; penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat. Spel på penningautomater ("enarmade banditer") skall alltjämt vara förbjudet utom på fartyg i internationell trafik. Spel på värdeautomater och skicklighetsautomater skall likaså vara förbjudet om inte spelet anordnas av ett folkrörelsedominerat

spelföretag.

Varuautomater föreslås i fortsättningen kallas för varuspelsautomater.

Otillåtna lotterier och förfaranden

9.5?

I 9 & 3 p slås fast att det är förbjudet att anordna ett lotteri som förutsätter att deltagaren erlägger insats från sin bostad eller arbetsplats i omedelbar anslutning till dragningen genom överföring av medel på konto i bank, annat kreditinstitut eller genom ianspråktagande av tillgodohavande hos spelföretag. Bestämmelsen syftar till att motverka ett okontrollerat spelande i miljöer och situationer som kan medföra sociala olägenheter. I 9 5 4 p förbjuds en anordnare av ett lotter eller ombud för denne att lämna kredit för insatser i lotteriet. Det är enbart anordnaren eller ombud för denne som berörs av förbudet. Inget hindrar att

insatsen betalas med kreditkort eller liknande.

SOU 19922???

Främjanderegler

105

Främjandereglerna har med några viktiga undantag förts över från gällande lotterilag. Det är endast sådant främjande som sker yrkesmässigt eller i förvärvssyfte som åsyftas. Det nya rekvisitet att "ställa tele- eller databaserat kommunikationssystem till förfogande för" innebär att t.ex. Televerket kan förpliktas att se till att 020 och 071 nummer inte används för otillåtet lotteri. Om rättelse inte sker kan Lotteriinspektionen vid vite förelägga Televerket att se till att lotteriet upphör. Likaså kan ett företag som upplåter utrymme i ett databaserat medium till en kund som utnyttjar mediet för att anordna ett otillåtet lotteri åläggas att se till kunden upphör med sin verksamhet. Förmedling av betalning för deltagande i ett otillåtet lotteri skall räknas som främjande. Med dagens tekniska möjligheter torde det inte vara något oöverstigligt problem att spärra konton som används för betalningar till anordnare av lotterier som inte är tillåtna eller saknar tillstånd.

I 3 och 4 punkterna har den ändringen gjorts att det för yrkesmässigt bedrivet s.k. bolagsspel inte skall behövas regeringens tillstånd. Enligt ATG och Tipstjänst finns ingen anledning att förhindra ett ombud att som en service för kunderna erbjuda bolagsspel på av ATG eller Tipstjänst anordnade spel. För kunderna ökar vinstmöjligheterna och för bolagen ökar omsättningen. I fortsättningen skall det räcka med att ett spelföretag lämnar medgivande till ombudet eller kommissionären. Det bör observeras att ett medgivande inte automatiskt medför att spelföretaget ikläder sig något ansvar gentemot deltagarna för det fall att

anordnaren av bolagsspelet förorsakar skada.

SOU 1992z???

Tillstånd för att anordna ett lotteri

11 - 17 åå

Utgångspunkten i såväl den gällande som den föreslagna lagen är att det krävs tillstånd för att anordna ett lotteri som riktar sig till allmänheten. Motivet för tillståndskravet och vad som menas med "allmänheten" och "från allmän synpunkt

lämpligt sätt" redovisas i avsnitt 2.1.4, 2.3.3 och 2.2.5.

15 & är ny. Någon allmän bestämmelse om hur stor del av insatserna som skall återbetalas till deltagarna i lotteriet i form av vinster finns inte idag. Den föreslagna procentsatsen om lägst 35 procent gäller endast egentliga lotterier och bingospel. Med insatsernas värde avses beräknad omslutning om det för lotteriet

finns en i förväg fastställd plan. I annat fall avses faktisk omslutning.

I 17 & anges vissa grundförutsättningar som skall gälla för tillstånd till automat- spel. Syftet med den första punkten är att varje spelautomat skall kunna identifieras på ett enkelt sätt. Därmed underlättas kontrollen av att det inte förekommer några illegala spelautomater. Punkterna 2 och 3 ger en vid ram för tillståndsgivningen. Lotteriinspektionen förutsätts utfärda riktlinjer för utplacering och behöver inte ta ställning till varje spelplats för sig. Anmärkas bör att kommunen skall beredas tillfälle att yttra sig innan tillstånd lämnas. Tillstånd bör därför lämnas kommunvis. Vid byte av spelplats inom kommunen bör likaså

kommunen beredas tillfälle att yttra sig.

Typgodkännande

185

Jämfört med nuvarande lag utökas kravet på typgodkännande till all slags teknisk utrustning som används för insatser, dragningar och kontroll.

SOU 1992z???

Annan tillståndspliktig verksamhet 19 å

Bestämmelsen är en anpassning till vad som gäller i t.ex. Storbritannien och USA. Lotteriinspektionen får genom tillståndskravet en bättre insyn i service- företag och andra företag som vänder sig till lotterianordnare. Kravet på tillstånd till innehav av penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat syftar till

att underlätta kontrollen.

Villkor för deltagande i vissa lotterier 20 - 21 åå

Åldersgränsen i 20 å gäller endast restaurangkasinospel och annat automatspel än spel på förströelseautomater. Särbehandlingen av anställda och funktionärer i 21 å syftar till att bibehålla och förstärka allmänhetens tilltro till att allt går rätt till.

Folkrörelsernas lotterier 22 32 åå

22 å är oförändrad så när som på sista stycket. Där anges att ett serviceföretag får anlitas i tillståndshavarens ställe för att bedriva verksamheten. Med "i tillståndshavarens ställe" menas något mer än biträde. Serviceföretaget förutsätts vara huvudansvarig för driften. I övrigt hänvisas till den allmänna motiveringen.

SOU 1992z???

Statliga lotterier och ATG 33 - 36 åå I 33 - 35 åå anges en grov uppdelning av uppgifterna för de statliga spelbolagen och ATG. Lotteriinspektionen förutsätts utfärda koncessioner för statens räkning. Lotterier i sparfrämjande syfte 37 å Lotteriinspektionen förutsätts vara ytterst återhållsam vid tillståndsgivningen. Grunden för bestämmelsen finns i den allmänna motiveringen.

Kommersiella lotterier

38 - 48 åå

Förändringarna är marginella i förhållande till den nuvarande lagen. I 39 å regleras emellertid spel på förströelseautomater. Reglerna är inte helt nya utan har i huvudsak hämtats från automatspelslagen. Reglerna för varuspelsautomater, roulett - tärning och kortspel har överförts i stort sett oförändrade. Detsamma gäller den kommersiella fria sektorn.

Tillståndsmyndigheter

49 - 53 åå

Bestämmelserna innebär att det kommer att finnas tre tillståndsmyndigheter. Regeringen kommer inte att kunna ge tillstånd till något lotteri i första instans.

SOU 1992z???

Regeringen kan dock pröva ett tillståndsärende efter överklagande av Lotteri- inspektionens beslut.

Lotteriinspektionen övertar regeringens roll när det gäller tillståndsgivning till de statliga spelbolagen, ATG och vissa banklotterier. Någon motsvarighet till regeringens allmänna rätt att besluta "i andra fall eller i annan ordning" än som

anges i lagen kommer inte att finnas för Lotteriinspektionen.

För motiveringen till Lotteriinspektionens ökade roll vid tillståndsgivningen hänvisas till den allmänna motiveringen.

Tillsyn och kontroll 54 - 61 åå

Bestämmelserna har överförts från den nuvarande lotterilagen och automatspels- lagen. 58 å och 60 å är nya. I 58 å ges Lotteriinspektionen möjlighet att utfärda föreskrifter om räkenskaper och årsbokslut. Inspektionen skall kunna föreskriva att en förenings räkenskaper måste vara utformade så att tillståndsmyndigheten kan göra en meningsfull bedömning av intäktsbehovet. Inspektionen skall vidare kunna föreskriva detaljerade anvisningar för redovisning av löpande restaurang- kasinospel. I 60 å ges föreskrifter om inspektionens möjligheter att förelägga och

döma ut vite.

Straff'bestämmelser

62 - 64 åå

I 62 å ges exempel på straffbara förfaranden. Enligt 5 p är alla föreskrifter i lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, t.ex. Lotteri- inspektionens föreskrifter, straffsanktionerade.

SOU 1992z???

Överklagande 65 - 67 Så

Instansordningen är densamma som i den nuvarande lagen. Kravet på prövnings- tillstånd är en nyhet. Förutsättningarna för prövningstillstånd är desamma som enligt 49 kap. 13 å rättegångsbalken. Lotteriinspektionens beslut får överklagas till regeringen i de fall där inspektionen fattat beslut i första instans och det inte är fråga om att döma ut ett av inspektionen förelagt vite. De beslut som kan komma i fråga är

1. Beslut om tillstånd till riksomfattande lotterier

2. Beslut om tillstånd till lotteri i radio och TV

3. Beslut om tillstånd till spel på värdeautomater och skicklighetsautomater 4. Beslut om tillstånd till innehav av penningautomat, värdeautomat och skicklighetsautomat '

5. Beslut om tillstånd till roulett—, tärning och kortspel samt spel på penningautomater i internationell färjetrafik.

6. Beslut om tillstånd till serviceföretag, lottillverkare m.fl.

7. Beslut om typgodkännande

Avgifter 68 å Bestämmelsen innebär att de statliga myndigheternas avgifter kommer att regleras

i avgiftsförordningen. De kommunala avgifterna begränsas av självkostnads-

principen.

SOU 19921???

SÄRSKILT YTTRANDE

Särskilt yttrande av sakkunnig Bo Netz

Ansvaret för tillståndsgivningen för "de statliga spelbolagen" bör ligga kvar på regeringen. Utredningens förslag att överföra ansvaret på en oberoende myndighet innebär

- minskade statliga inkomster från spelbolagens verksamhet. Finansieringsförslag saknas. - försämrad politisk insyn och kontroll - försämrade möjligheter till politisk styrning av spelmarknadens fördelning med hänsyn till föreningslivets behov

Slutsats: Regeringen bör även fortsättningsvis ha ansvaret för till- ståndsgivningen för de statliga spelen. Undantagsbestämmelsen (4 å) i nuvarande lotterilag bör således ligga kvar även efter en revidering av lagen. Avsnittet Statliga lotterier (33 - 36 åå) i utredningens lagförslag bör därför utgå.

Utredningens uppdrag:

Utredningens uppdrag har varit att "undersöka och lägga fram. förslag till åtgärder som positivt kan påverka folkrörelsernas möjligheter att öka sina intäkter från

lotterier och spel".

För kommitténs arbete har vidare gällt bl.a. regeringens direktiv (dir 1984:05) angående utredningsförslagens inriktning. I dessa slås fast att: "Förslagen från

SOU 1992:130

kommittéerna får inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna". Förslagen skall således "kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser". ”Kostnadsberäkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter, såväl direkta som indirekta".

Utredningen borde således enligt min mening koncentrera förslagen till sådana som skapar förutsättningar för föreningslivet att öka sina inkomster från lotteriverksamhet utan att förslagen samtidigt innebär minskade statsinkomster t.ex genom negativ påverkan på de statliga företagens förutsättningar. Förslag som innebär regleringar för, eller som på annat sätt negativt påverkar förutsätt- ningarna för, de statliga spelbolagen torde således ligga utanför utredningens ram, åtminstone såvida inte finansieringsförslag presenteras.

Statliga spelbolag:

Med statliga spelföretag avser jag Penninglotteriet AB och AB Tipstjänst, som båda ägs av staten, samt det statligt styrda AB Trav & Galopp (ATG). Bolagen tillför staten drygt 4 mdkr (1991) i form av skatt och utdelning. ATGs verksamhet möjliggör självfiansiering av trav- och galoppsporten i Sverige, vilken måste betraktas som en folkrörelse med stort samhällsekonomiskt värde. Av det

skälet kan även ATGs överskott betraktas vara av "statligt fiskalt intresse".

Utredningens förslag:

Utredningen har lagt fram en rad förslag, som om de genomförs, kommer innebära att möjligheter skapas till betydande inkomstförstärkningar för föreningslivet. Det gäller framför allt förslagen om införande av visst automatspel, om ökade möjligheter att använda penningvinster samt om avregleringar och förenklingar vid tillståndgivning m.m. Dessa förslag kan enligt min mening genomföras utan att statens inkomster från spelsektorn nödvändigtvis behöver

minska.

SOU 1992:130

Utredningen har dock också lagt förslag som innebär minskade statliga inkomster utan att beräkna eller uppskatta bortfallets storlek och utan att lägga finans- ieringsförslag. Utredningen konstaterar summariskt att: "Den relativt måttliga ökningen av andelen penningvinster i folkrörelsernas traditionella lotterier kommer sannolikt inte annat än marginellt påverka försäljningen av de statliga spelbolagens produkter." Utredningen bedömer att "statens intäkter av lotterier och spel inte kommer uppvisa samma enastående ökningstakt som under sjuttio och åttiotalen."

Att möjliggöra för föreningslivet att använda penningvinster i högre utsträckning än för närvarande är både rimligt och önskvärt, inte minst för att minska kostnaderna för distribution av vinster till lotterivinnare. I denna del saknar jag dock analys över hur höga penningvinster som bör kunna tillåtas utan att konkurrenssituationen på marknaden blir sådan att statens inkomster från spelbolagen kan förväntas minska kraftigt. Tillståndsgivningen:

Vad jag vänder mig emot är dock förslaget att överföra ansvaret för tillstånds-

givningen avseende de statliga bolagen från regeringen till "Lotteriinspektionen".

Utredningen anser "att tillståndsgivningens organisation bör underlätta kravet på likformiga bedömningar av lokala, regionala och riksomfattande lotterier och spel. Utredningen anser det vara principiellt felaktigt att regeringen dels har att tillvarata ett ägarintresse i förhållande till de statliga spelbolagen dels beslutar om tillstånd för dessa bolag. Utredningen föreslår därför att tillståndsgivningen för samtliga riksomfattande lotterier och spel överförs till en ny central oberoende myndighet; Lotteriinspektionen."

Förslaget kan på intet sätt stärka föreningslivets inkomster från lotteriverksamhet, såvida det inte sker genom att de statliga företagens förutsättningar försämras som en följd av förslaget och därmed på bekostnad av statliga inkomster från

SOU 1992:130

dessa. Följden blir att föreningslivet tillförs en mindre del av de inkomster staten mister och att det samlade resultatet försämras.

I vilken grad förslaget leder till minskade statliga intäkter beror på utformningen av Lotteriinspektionens instruktion och på de kriterier eller den praxis som inspektionen direkt eller på sikt lägger fast för tillståndsgivning till olika aktörer och för olika sektorer av spelmarknaden. Oavsett detta kommer med största sannolikhet det faktum att ägandet inte kan vägas in i bedömningarna inför beslut om tillstånd att leda till minskade statsinkomster från spelbolagen. Innan jag går in närmare på sambandet mellan ägandet och tillståndsgivningen vill jag kort ge min syn på marknadsförutsättningarna. De avgör i vilken mån det är möjligt att, inom olika segment av marknaden, tillåta fler aktörer utan att det samlade resultatet kan förväntas försämras.

M arknadsförutsättningar:

Det relativt sett stora bidraget till statens inkomster från spelbolagen beror till stor del på att bolagen, inom sina respektive marknadssegment, tillåtits utveckla teknik och spelformer som marknaden efterfrågat. Effektiva distributionsnät/ försäljningsnät har byggts ut. Samtidigt har nya spelformer ökat den totala marknaden och möjliggjort att hålla kostnadsandelen nere. De statsägda företagens lönsamhet är generellt sett betydligt högre än lönsamheten i förenings— livets rikslotterier. Det beror naturligtvis till stor del på att spelbolagen under lång tid haft betydligt bättre förutsättningar än föreningslivet att utveckla och

lansera attraktiva spelformer.

Oavsett vem/vilka som genom politiska beslut är huvudmän, spelanordnare och överskottsmottagare på spelmarknaden bör de aktörer som konkurrerar med riksomfattande, kostnadskrävande spelformer vara ett fåtal för att lönsamheten och säkerheten skall kunna maximeras. Konkurrensen mellan ATG och Tipstjänst på vadhållningsområdet liksom mellan Penninglotteriet och Tipstjänst på nummer- spelsområdet har stimulerat teknisk utveckling och produktutveckling, Under det

SOU 1992:130

senaste året har en mer påtaglig konkurrenssituation uppstått även på det traditionella lotteriområdet sedan Bingo-Lotto lanserades som riksspel. Enligt min bedömning är svensk spelmarknad, inorn idag tillåtna marknadssegment, nära gränsen för vad som kan betraktas som "nyttig" konkurrens. Gränsen nås när försäljningsprovisioner och påtryckningar hos tillståndsmyndighet om högre vinståterbetalningsandel används som konkurrensmedel snarare än som variabler för vinstmaximering och när kraftigt ökade marknadsföringsinsatser i första hand leder till att överföra spel från en produkt till en annan. Tendenser till denna

utveckling finns på marknaden idag.

Ägande och tillståndsgivning:

Spelbolagens samlade produktutbud är i förhållande till rikslotterierna relativt brett och variationsrikt. Det kan förenklat delas in i skicklighetsbaserade, högvinstinriktade poolspel (V65, V5, Måltips, Stryktips), nummerspel av högvinstkaraktär med rörliga vinstplaner (Lotto, Flax), snabba vadhållningsspel (Vinnare, Plats, Oddset), traditionella lotterier med fasta vinstplaner (Penning, Bellman) samt vadhållning med fasta odds (Oddset). De flesta spelformer är dessutom möjliga att anordna on—line vilket ger "snabbhet" respektive off-line vilket möjliggör större spridning.

Föreningslivets rikslotterier har störst likhet med Penninglotteriets traditionella produkter. I dessa skall enligt bolagets koncession 49 % av insatserna utgöra vinster. För övriga spelformer varierar den tillåtna utdelningen mellan 80 % (Vinnare, Plats) och 40 % (Lotto, Extratips). Det går inte att schablonmässigt fastställa vinståterbetalningsandelar för ett så varierat utbud och samtidigt bibehålla lönsamheten. Lågvinstspel (t.ex Vinnare, Oddset, Spader) lockar med

stor vinstchans. De är ofta konstruerade så att de genererar en stor andel lågvinster. Dessa omsätts i nya spelomgångar vilket leder till den höga omsätt- ning som krävs för att några högre vinster skall kunna delas ut och locka nya deltagare. Dessa spelformer kräver normalt en högre vinståterbetalningsandel för

att vara lönsamma än de mer renodlade högvinstspelen. De senare (Lotto,

SOU 1992:130

Måltips) är ofta av pool-karaktär och bygger på stort underlag av deltagare som betalar ett högre vinstavdrag för att vara med i jakten på en högvinst. Vidare ligger normalt optimal återbetalningsandel högre för "skicklighetsspel" än för

rena "turspel".

Vinståterbetalningen är den mest avgörande variabeln för en spelforms lönsamhet. En procentenhets högre utbetalning på Lotto innebär 25 mkr i förlorade inkomster (inklskatt) förutsatt oförändrad omsättning. För att betala en ökning av vinsterna med en procentenhet krävs omvänt en omsättningsökning på knappt 3 %.

Hänsyn till hur ett bolags införande av/förändring av en spelform kan tänkas påverka ett annat bolags spelformer är nödvändiga att ta för att inte det samlade resultatet i "koncernen" skall suboptimeras. I den analysen är det inte minst viktigt att bedöma hur olika vinstutbetalningsnivåer påverkar den "interna kannibalismen". Särskilt tydligt är detta när det gäller förhållandena mellan de statsägda företagens konkurrens på nummerspelsområdet. Om inte ägar- ekonomiska hänsyn kan läggas till andra hänsyn (hänsyn till konkurrens gentemot aktörer utanför staten, sociala hänsyn m.m.) vid tillståndsgivningen är risken uppenbar att de statliga inkomsterna från spelmarknaden minskar.

Jag anser däremot, i likhet med utredningen, att tillsynsfunktionen bör förstärkas och att Lotteriinspektionen bör ha ansvar för kontroll och tillsyn över även de statliga spelbolagens verksamhet. Idag utövas tillsynen av ett flertal olika myndigheter. En samlad tillsynsfunktion bör kunna bidra till såväl högre

effektivitet som förstärkt förtroende för branschen.

Politisk styrning och kontroll:

Regeringen kontrollerar genom bolagen allt spel för allmänheten om höga penningvinster, vilket motsvarar merparten av all lotteriverksamhet i Sverige. Genom att lägga ansvaret för tillståndsgivningen hos en oberoende myndighet

SOU 1992:130

mister regering och riksdag det direkta inflytande över verksamheten som enligt min uppfattning alltid haft ett brett stöd i riksdagen.

Föreningslivets behov:

Idag finns politiska möjligheter att, via tillståndsgivningen till bolagen, direkt styra spelmarknadens utveckling både vad gäller total omfattning och vad gäller fördelning av förutsättningar mellan aktörerna på marknaden. Genom regeringens beslut om tillstånd kan hänsyn tas till föreningslivets behov. En oberoende, konkurrensneutral myndighet kan och bör inte göra dessa överväganden. Inte heller spelbolagen kan eller bör ta sådana hänsyn vilket utredningen anser.

SOU 1992:130

Kommittédirektiv &

&??? Ei

Dir. 199122

En översyn av lotterilagstiftningen

Dir. l99lz22

Beslut vid regeringssammanträde 1991—04-11

Statsrådet Wallström anför.

I Mitt förslag

En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att se över lotteri- lagstiftningen.

2 Uppdragets huvudsakliga innehåll

Kommittén bör undersöka, i vad mån folkrörelserna i högre grad än för närvarande kan finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel och i vad mån det ur kontrollsynpunkt är möjligt att förenkla eller avreglera vissa lotteriformer.

Oversynen bör samtidigt leda till förslag om förändringar som gör att lag— stiftningen blir enklare att förstå. överblicka och tillämpa.

3 Bakgrund

Lotterilagen (1982:1011. ändrad senast 1988c839) trädde i kraft den I ja- nuari 1983. Lagen bygger i väsentliga delar på den tidigare gällande lotteri— förordningen (19391207, upphävd l982:l012). En huvudregel i lotterilagen är att behållningen av ett lotteri skall tillfalla ideella ändamål eller det all— männa.

Vissa ändringar i lagen trädde i kraft den i januari 1989 (SFS 1988z839). Syftet med ändringarna var främst att underlätta för folkrörelserna att finan- siera sin verksamhet genom lotterier och spel (prop. 1987/88:1415. 15). Änd- ringarna innebär att penningvinster i viss utsträckning har blivit tillåtna i lot- terier och bingospel. Vidare har det tidigare tillståndstvånget för sådana lot-

terier som anordnas huvudsakligen inom endast en kommun. ersatts med registrering. Samtidigt med dessa lagändringar sänktes skatten på bingospel med penningvinster från 5,5 procent till 3 procent av omsättningen och vi— dare togs skatten bort på alla varulotterier. även bingo med enbart varuvins— ter.

Den nuvarande lotteriförordningen (1982:1012, ändrad senast 19891274) reglerar avgifter för bevis om tillstånd till lotterier. typgodkännanden av lot— ter och bingobrickor samt godkännande av kontrollutrustning. Den 15 juni 1989 trädde vissa ändringar i kraft som bl.a. innebar att avgiften för bevis om registrering sänktes från 800 till 300 kr. (SFS 1989:274)_

Sveriges Riksidrottsförbund och Folkrörelsernas Samarbetsorgan för lot— terifrågor har i skrivelser till regeringen den 11 juni 1990 respektive den 10 september 1990 (C90/1318/FU, C90/l820/FU) påtalat att gällande bestäm- melser hindrar en angelägen utveckling och förnyelse av den lotteri- och spelverksamhet som bedrivs av folkrörelserna. De anser sig därför inte kunna ta till vara de tekniska landvinningar som redan utnyttjas av de stat- liga spelbolagen. Dessa förhållanden har påtalats även i motioner till riksda- gen (bet. 1989/901Kr502 och bet. 1990/91:1(r509).

Riksdagens kulturutskott har i sitt betänkande om lotterifrågor (bet. 1990/91 :KrU8 s. Sf) uttalat att lotterilagen behöver ses över. Enligt utskottet bör översynen göras av en utredning vari ingår representanter för de i riksda— gen företrädda partierna. Riksdagen beslöt att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet hade anfört i denna del (rskr. 31).

Regeringen hari årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 15 s. 102) föreslagit att den övre gränsen för vinsternas storlek i bingospel höjs från ett halvt till ett helt basbelopp. En sådan ändring skulle öka intresset för bingo- spel och ge folkrörelserna möjlighet att öka sina intäkter av bingospel.

Riksdagens kulturutskott har hemställt att riksdagen beslutar om denna ändring genom ett tillägg till 12å lotterilagen (1990/9lzKrU18). Riksdagen har antagit det vid betänkandet fogade förslaget till ändring i lotterilagen (rskr. 231).

4 Problem

För folkrörelserna har lotterier av tradition varit en betydande inkomst- källa vid sidan av statligt och kommunalt ekonomiskt stöd. Omsättningen på den totala spelmarknaden har ökat under åttiotalet. Den tidigare kraftiga tillväxten på det statliga lotteriområdet har mattats av under senare år. De statliga lotterierna står ändå för huvuddelen av ökningen medan folkrörelse- lotteriernas andel ax omsättningen. relativt sett. har minskat sedan år 1975. En viss återhämtning för folkrörelsernas del kan noteras under senare år. Omsättningen på bingospel har ökat tack vare de tidigare nämnda ändring—

arna i bl.a. lotterilagen som trädde i kraft år 1989. Dessa förhållanden ger anledning att undersöka vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att för— bättra möjligheterna för folkrörelserna att skaffa sig intäkter genom lotterier och spel.

Frågan om hur spelmarknaden utvecklas för föreningarna är bl.a. bero— ende av i vilken utsträckning dessa förmår att utnyttja de möjligheter till ökade intäkter av lotterier och spel som de senaste ändringarna i lotterilag— stiftningen ger. Man har kunnat konstatera att omsättningen i bingospel har ökat påtagligt och att nettobehållningen har blivit betydligt större än tidi- gare. Det torde framför allt vara idrottsrörelsen som genom sin stora andel av bingoverksamheten dragit fördel av de ökade intäktsmöjligheterna.

Den nuvarande lotterilagen behöver förbättras i olika avseenden, inte minst i formellt och redaktionellt hänseende. Den är svåröverskädlig och har visat sig svår att tillämpa. Lagen behöver därför arbetas Om och ses över i språkligt hänseende. Oklarheter vid tillämpningen har uppstått bl.a. ifråga om vilken myndighet som beslutar om tillstånd till lotterier som bedrivsi nu,-| än en kommun. Det gäller t.ex. frågor om lotteriallianser och bedrivande av lotteri i lokal-TV och liknande medier.

5 Uppdraget

Inledningsvis har jag angett uppdragets huvudsakliga innehåll. Jag vill i det följande peka på några frågor som översynen bör omfatta. Kommittén bör undersöka och lägga fram förslag till åtgärder som positizt kan påverka folkrörelsernas möjligheter att öka sina intäkter från lotten: . och spel. Kommittén bör därvid särskilt undersöka om lotteriintäkterna kan öka genom - att folkrörelserna i högre grad än för närvarande ges möjligheter att an— vända sig av modern lättkontrollerad teknik, att ytterligare förenkla eller avreglera vissa lotteriformer, om det är möj- ligt från kontrollsynpunkt, och

att öppna ytterligare möjligheter till lotterier med penningvinster.

Kommittén bör utvärdera de ändringar i bl.a. lotterilagen som trädde ?. kraft den 1 januari 1989. I samband med detta bör kommittén även redow, I folkrörelselotteriernas utveckling efter de senaste lagändringarna och över- väga om man kan dra några slutsatser utifrån detta. Jämförelser bör göras med utvecklingen av de statliga lotterierna.

Kommittén bör i anslutning till den lagtekniska översynen se över överklav gandchcstämmclscrna och. om det behövs efter en jämförelse med andra likartade förvaltningsärenden. föreslå sådana förändringar som kan medföra en enkel och snabb beslutshantering.

Kommittén bör även se över reglerna om avgifter Och i mån av behov före— slå de förbättringar och förenklingar-som kan behövas.

Kommittén bör särskilt beakta hur behovet av tillsyn och kontroll skall tillgodoses på ett enkelt och ändåmålsenligt sätt.

Kommittén bör beakta de förslag som lagts fram i betänkandet (SOU 1988:24) Lotteri i radio och TV.

Efter en överenskommelse år 1990 mellan finska och svenska regering- arna har insats— och vinstbeloppen vid spel på fartyg i internationell trafik höjts. Kommittén bör överväga om motsvarande höjning kan göras också vad gäller roulett— och kortspel i Sverige.

Det bör stå kommittén fritt att utöver vad som direkt anges här utreda och lägga fram förslag till även andra åtgärder som positivt kan påverka folkrö- relsernas möjligheter att skaffa sig intäkter genom lotterier och spel.

6 Arbetets bedrivande

Kommittén bör avsluta sitt arbete före utgången av mars 1992. För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommit- téer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 198405), dels beaktande av EG—aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

7 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be— myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om lotterier m.m.

— att tillkalla en kommitté — omfattad av kommittéförordningen

(19761119) med högst 8 ledamöter, med uppdrag att se över lotterilag-

stiftningen,

— att utse en av ledamöterna att vara ordförande, samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femtonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. 8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Civildepartementet)

SAMMANFATTNING

I delrapporten konstateras att folkrörelsernas möjligheter att finan- siera sin verksamhet genom lotterier och spel blivit allt sämre under senare år. En av orsakerna är den hårdnande konkurrensen från statliga lotterier och spel. Folkrörelsernas produkter har svårt att hävda sig på marknaden.

Samtidigt har bl.a. skattereformen medfört väsentligt ökade kostnader för folkrörelserna. Statliga och kommunala bidrag kan inte förväntas öka i samma utsträckning som tidigare. Besparings- kraven i den offentliga sektorn talar snarare för neddragningar. Det samlade utökade finansieringsbehovet för idrottsrörelsen, nykterhets- rörelsen och andra folkrörelser kan med oförändrad verksamhets- ambition uppskattas till flera miljarder kronor.

Lotterier och spel kommer i framtiden att bli en allt viktigare inkomstkälla för folkrörelserna. För att kunna öka intäkterna krävs emellertid att lotterilagstiftningen reformeras. Smärre justeringar inom ramen för nuvarande regelsystem i form av t.ex. vissa regel- förenklingar kan enligt utredningens mening inte ge några mera betydande inkomstförstärkningar.

Det som behövs är främst att folkrörelserna ges förutsättningar att introducera nya spel och lotteriprodukter som i större utsträck- ning motsvarar konsumenternas ändrade spelvanor och behov. För detta krävs ett nytänkande och omprövning av äldre föreställningar om vissa förbjudna spelformers skadlighet i och för sig.

Inkomsten från spel och lotterier bör alltjämt betraktas som en huvudsakligen kompletterande inkomstkälla för finansiering av folkrörelsernas egentliga aktiviteter.

SOU 1992:130

Utredningen anser att det vid en samlad bedömning är försvarligt att överväga införandet av kasinospelsverksamhet av internationellt slag i Sverige. Det bör även övervägas att upphäva förbudet mot ut- betalningsautomater inom ramen för den internationella kasinospels- verksamheten. Folkrörelserna bör ges ensamrätt till hela överskottet från kasinospelsverksamheten.

Som argument för en svensk kasinospelsverksamhet av inter- nationellt slag kan anföras:

att överskottet kan bli en ny betydande inkomstkälla för folkrörelserna och minska deras bidragsberoende,

att statens behov av skatteintäkter begränsas,

att ett vikande turistnetto kan förbättras och därmed begränsa valutautflödet,

att ett antal arbetstillfällen skapas, att sverigebilden långsiktigt förändras,

att kasinospelsverksamheten kan vara ett steg i integrationen med det övriga Europa samt

att den illegala spelmarknaden saneras.

Även om motiven för etablering av internationell kasinoverksamhet och tillåtande av utbetalningsautomater är bärkraftiga finns anled- ning att överväga eventuella negativa konsekvenser.

Grunden för 1979 års riksdagsbeslut om förbud mot enarmade banditer var att detta slags spel ansågs medföra risker för sociala skadeverkningar. Det ansågs dessutom stötande att allmänhetens spelbenägenhet kunde få utnyttjas i enskilt vinstsyfte. Internationell kasinoverksamhet kan kritiseras på motsvarande sätt. Utredningen anser att dessa synpunkter fortfarande är beaktansvärda.

Debatten som ledde fram till 1979 års riksdagsbeslut om förbud

SOU 1992:130

mot utbetalningsautomater var emellertid enligt utredningens mening till stora delar osaklig och präglad av då förhärskande idéer om behovet av statliga förbud. Enskilda fall av spelberoende upp- förstorades i massmedia och kom att prägla opinionen. De negativa följderna av ett förbud beaktades inte i tillräcklig grad. Den illegala spelmarknaden har t.ex. utvecklats på ett ur allmän synpunkt oro- väckande sätt. Den okontrollerade illegala spelmarknaden tar inte några som helst sociala hänsyn. Den kan tvärtom vara förödande för den enskilde och utgöra en inkörsport till annan kriminalitet.

Kasinospelsverksamhet kan i enstaka fall leda till risk för spel- beroende och därmed förknippade sociala konsekvenser. En sådan risk finns emellertid redan idag när det gäller t.ex. statliga lotterier och spel. Alla slags konsumtionsbeslut som fattas av enskilda individer innebär risker för oöverlagda ställningstaganden. Frågan är om samhället skall intervenera med förbud och därigenom förhindra valfriheten för den enskilde.

Någon form av begränsning är dock befogad för att motverka sociala skadeverkningar. En sådan begränsning, som är vanlig även internationellt, är krav på åldersgräns för deltagande i spel. Andra begränsningar kan vara krav på inträdesavgift för tillträde till kasino och legitimering. Slutligen kan givetvis själva spelet begränsas i fråga om insatser och vinstmöjligheter.

Från etiska och moraliska utgångspunkter kan hävdas att spel om pengar tilltalar människans primitiva instinkter och skymmer sikten för livets bestående värden. Solidariteten med dem som inte kan inse att spelet endast är ägnat att ge en stunds avkoppling och som drabbas av spelmani talar onekligen för restriktioner.

En förbudsmodell tar dock inte hänsyn till att spelandet och behovet av spel är lika gammalt som människan själv. Samhällets uppgift bör därför vara att kanalisera spelintresset till socialt acceptabla former utan att därför ta död på spelets idé.

Internationella erfarenheter visar att inkomster från turister är marginella för kasinospelsverksamheten. Däremot kan en långsiktigt förändrad sverigebild medföra en viss tillströmning av utländska turister och även få svenskar att spela på svenska kasinon i stället för utländska. Motivet för turister att förlägga sin semester i Sverige

SOU 1992:130

torde dock som regel inte i första hand vara grundat på en svensk kasinoverksamhet. Detta innebär att kasinospelsverksamhet av internationellt slag inte kan få någon regionalpolitisk betydelse.

Utredningen bedömer på grundval av internationella jämförelser att det finns utrymme för tre lönsamma klassiska kasinon av inter- nationellt slag i Sverige. Intäktsmöjligheterna är beroende av de ramar som lagstiftningen utstakar. Det årliga överskottet från tre internationella kasinon i t.ex. Stockholm, Göteborg och Malmö kan uppskattas till mellan 200 och 300 miljoner kronor.

Utredningen anser att hela överskottet skall fördelas mellan de olika folkrörelserna. Det är endast folkrörelser med ett allmän- nyttigt ändamål som kan komma ifråga som mottagare. Mottagna medel skall uteslutande användas för icke-kommersiell bredd— verksamhet bland barn och ungdomar på lokal nivå.

Utredningen anser att överskottet bör fördelas mellan folk- rörelsernas centrala organisationer enligt i lag angivna grunder, t.ex. enligt principer som överensstämmer med det statliga aktivitets- stödet. En fördelningsnyckel bör utformas så att stödet inte perma- nentar statiska och byråkratiska strukturer eller motverkar nöd- vändig förändring och förnyelse. Huvudorganisationerna får därefter på eget ansvar besluta om den närmare fördelningen av erhållna medel till lokala föreningar.

Utredningen tar inte ställning till huvudmannaskapsfrågan utan diskuterar ett flertal alternativ. Utredningen anser dock att det ur allmän synpunkt är viktigt att all kasinospelsverksamhet i Sverige bedrivs under överinseende av en huvudman. Denna huvudman skall sålunda ges ensamrätt att för folkrörelsernas räkning bedriva eller låta bedriva kasinospelsverksamhet. Den operativa funktionen kan utföras av en eller flera entreprenörer som upphandlas i konkurrens.

Ett renodlat folkrörelsealternativ skulle kunna innebära att folkrörelserna ges möjlighet att bilda ett nytt spelbolag med en- samrätt att bedriva kasinoverksamhet. För detta alternativ talar att folkrörelserna får ett maximalt inflytande över verksamheten. En nackdel kan vara att bolagets aktier rimligtvis måste kunna ägas av ett mycket stort antal organisationer och att styrelsearbetets affärs-

SOU 1992:130

mässiga beslut försvåras. Enligt den modellen drivs i Finland och på Åland den internationella kasinospelsverksamheten av s.k. Penning- automat-föreningar vars medlemmar utgörs av folkrörelser.

Ett renodlat statligt alternativ skulle kunna innebära att staten bildar ett kasinobolag som oavkortat överför överskottet till folkrörelserna. I några länder drivs kasinospelsverksamheten i statlig regi. Vanligare är emellertid att verksamheten bedrivs av privata företag men under noggrann statlig kontroll.

Motivet för ett statligt engagemang i lotterier och spel är dels att staten kan förväntas bedriva verksamheten under säkra och socialt sett betryggande former, dels att verksamhetsöverskottet kan utgöra en inte obetydlig inkomstkälla för staten. Vidare kan sägas att de statliga spelbolagen har utvecklat ett gediget kunnande beträffande teknik, säkerhet och marknadsföring inom sina områden. Detta förhållande talar för att de kan spela en roll även när det gäller kasinospelsverksamhet. En utvidgning av det statliga företagandet är emellertid svårförenligt med kraven på neddragningar av den offentliga sektorn och innebär ett förstatligande av kasinospels- verksamheten.

Ett renodlat privat alternativ skulle kunna innebära att ett privat företag får inrätta kasinon vars överskott till en del överförs till folkrörelserna.

De två senare alternativen är att föredra om det bedöms som väsentligt att folkrörelserna inte belastas med något ansvar för driftfrågor och finansiella risktaganden. Utan ett direkt engagemang finns dock en risk för att folkrörelsernas andel av överskottet successivt minskas.

En kompromisslösning skulle kunna vara att en fristående instans, t.ex. en stiftelse eller en ideell förening enligt finskt möns- ter där folkrörelserna och staten är representerade, ges möjlighet att äga 51 % av aktierna i ett kasinospelsaktiebolag som i övrigt till 49 % ägs av ett statligt spelföretag. Detta bolag skulle ges ensam- rätt (koncession) att bedriva eller låta bedriva kasinospelsverksam- het för folkrörelsernas räkning. Detta skulle kunna ske genom detta bolag eller genom särskilda dotterbolag för varje kasino. Dotter- bolagen skulle i sin tur kunna ägas till 49 % av svenska eller

SOU 1992:130

utländska operatörsföretag.

Folkrörelsernas lotterier och spel är i stor utsträckning undan- tagna från beskattning. Utredningen anser att överskottet från kasinospelsverksamheten bör vara helt skattebefriat.

I likhet med vad som gäller för de statliga spelbolagen bör ett eventuellt folkrörelseanknutet bolag vara frikallat från skattskyl- dighet till staten enligt lagen om statlig inkomstskatt.

Om en entreprenör anlitas för den operativa verksamheten bör entreprenörens ersättning vara befriad från mervärdeskatteplikt.

Med hänsyn till verksamhetens natur kan inte komma ifråga att gemarknadskrafterna fritt spelrum. Statlig tillståndsgivning, tillsyn och kontroll är viktiga faktorer för en sund kasinospelsverksamhet. Härvid förutsätts Lotterinämnden få en betydligt utvidgad roll.

I samtliga alternativ bör verksamheten regleras i lotterilagen och lotteriförordningen. Omfattning och spelformer m.m. anges i ett särskilt tillståndsbeslut av regeringen (koncessionen). Detaljerade föreskrifter och anvisningar fastställs av tillsynsmyndigheten.

SOU 1992:130

Stiftelsen Folkrörelserna i Sverige

Statli tS elbola 5|%

49%

Övrig spel- Kasinospel Övrig spel- verksamhet verksamhet AB

5I% |00%

e % B 49%

SOU 1992:130

xxx l ////

ÖVERSKOTT ATT FÖRDELA TILL FÖLKRÖRELSERNAS BARN- OCH UNGDÖMSVERKSAMHETER

Stiftelsen Folkrörelserna i Sverige

Kasinospel AB Kasino B

SOU 1992:130

Övrig spel- Övrig spel- verksamhet verksamhet

SEB SlAllSlllllA ttnnmrntn

På uppdrag av Lotteriutredningen och Lotterinämnden

Lotterier och spel 1989 -1991 Resultat av 1992 års enkät

Förfrågningar: Brian Wicklin Tel. 08-783 4309 Fax 08- 661 52 61

Uppdraget

Statistiska centralbyrån (SCB) genomförde på uppdrag av Lotteriutredningen och Lotterinämnden en undersökning av lotterier och spel på regional och lokal nivå 1989-1991. Undersökningen baserades på uppgifter från samtliga kommuner och länsstyrelser.

Undersökningen omfattade även den illegala spelmarknaden. I detta fall baserades undersökningen på polis- och åklagaremyndigheternas bedömning av den illegala spelmarknaden 1989-1991. Därutöver gjordes en kartläggning över tillverkning, införsel och försäljning av lottsedlar, lottsatser rn rn 1989-1991. Den omfattade samtliga företag som distribuerar lottsedlar, lottsatser mm för folkrörelsernas lotterier och spel.

Syftet har varit att - kartlägga omfattningen av folkrörelsernas regionala och lokala lotterier och spel

- möjliggöra en utvärdering av gällande regler om tillståndsgivning och konsekvenserna av de ändringar i lotterilagen som trädde i kraft 1989

— ta fram beslutsunderlag för Lotteriutredningens överväganden och förslag till ändringar av lagen som reglerar folkrörelsernas lotterier och spel

- möjliggöra en utvärdering av det illegala spelets omfattning.

Rapporten har skrivits av Brian Wicklin, SCB. Lotteriutredningens sekreterare Thomas Hallgren och avdelningsdirektör Torsten Fagerlund, Lotterinämnden har medverkat under arbetets gång.

Detta är den tredje rapporten om "Spel - Sverige". De tidigare rapportena är Spel Sverige i siffror 1970 - 1991 (1992 05 05) och Spel - Sverige och konjunkturen (1992 1 1 10).

Lotterinämnden har beviljat folkrörelsernas Riks-Bingo-Lotto spel tillstånd för försäljning upp till ett belopp av 200 miljoner kronor under perioden januari-maj 1992 respektive 400 miljoner för perioden september-december 1992. Folkrörelserna har begärt en utökning till 600 miljoner för den sist nämnda perioden.

Datainsamlingen genomfördes under perioden juli-oktober 1992. Den gjordes i form av en postenkät med två skriftliga och en muntlig påminnelse, utöver den första utsändningen.

Frågeblanketten till polismyndigheterna godkändes av Rikspolisstyrelsen (RPS), som också bistått med distributionen. Frågeblanketten till åklagarmyndigheten distribuerades av lotteriutredningen.

Undersökningen var en totalundersökning. Frågeblanketten utsändes till - samtliga kommuner (286 st) varav 246 har svarat

- samtliga länsstyrelser (24 st) och samtliga har svarat - samtliga polisdistrikt (117 st) varav 102 har svarat - samtliga åklagarmyndigheter (103 st) varav 93 har svarat

- samtliga tillverkare och importörer (18 st) av spelsatser och lottsedlar m m och samtliga har svarat.

Svarsblanketter har granskats manuellt och uppgifterna tabulerats maskinellt.

Resultatredovisning

I rapporten redovisas resultaten för varje fråga i absoluta tal. Alla som har inkommit med svar har dock inte svarat på alla frågor i enkäten (partiella bortfallet). Eftersom svarsfrekvensen på de olika frågorna har varierat mycket kraftigt, återges antalet som inte har svarat på frågorna inom de rastrerade fälten. Det bör poängteras att det partiella bortfallet omfattar de som har lämnat frågorna obesvarade, besvarade med streck eller med noll. Häri ligger den största osäkerheten vid tolkning av resultaten. Det kan här nämnas att många kommuner och länsstyrelser har lämnat frågor om beviljad omslutning, redovisad försäljning och nettobehållning av lotterier och spel obesvarade. Detta kan bero på brister i uppföljningsrutiner och dokumentation på olika nivåer. Kommunerna tog över hanteringen av lokala lotterier från polismyndigheterna i januari 1989 och har inte hunnit med att anpassa redovisningen fullt ut. Enkäten är dessutom den första i sitt slag som har genomförts bland kommuner och länsstyrelser varför de är ovana uppgiftslämnare.

Redovisningen av myndigheternas svar följer frågenumrnrering i blanketterna. Viss reservation bör göras för att de erhållna resultaten inte alltid är jämförbara mellan åren pga att det förekommer stora variationer i antalet som har svarat på de olika frågorna. Med undantag för uppgifter avseende verklig försäljning av bingo med kontantvinster har det inte funnits alternativa källor för att bedöma tillförlitligheten i de insamlade uppgifterna.

Redovisad försäljning av folkrörelsernas lotterier och spel var istorleksordningen 8 500 till 9 500 miljoner kronor sammantaget för åren 1989-1991, vilket innebär ett nettotillskott på mellan 2 000 och 2 500 miljoner kronor till kassan. Den genomsnittliga vinstmarginalen (netto) låg enligt en överslagsberäkning på mellan 24-26%.

1 Bingo med kontantvinster Antal inkomna och beviljade ansökningar har i stort sett varit oförändrade åren 1989-1991.

Av allt att döma föreligger det en underskattning av verklig försäljning. Flera faktorer tala för detta. Riksskatteverkets (RSV) uppgifter om beskattningsbar försäljning ligger betydligt högre än enkätsiffrorna för 1990 och 1991. Dessutom har Sveriges Bingoarrangörers Centralorganisation (Svebico) rapporterat att Svebico—hallarnas försäljning också är högre än enkätsiffrorna (Svebico svarar för ungefär 70 % av försäljningen). En stor del av skillnader mellan RSV:s och enkätens uppgifter är 1991 kan sannolikt förklaras av att 7 länsstyrelser inte har svarat på just denna fråga. RSV:s uppgifter är en mer tillförlitlig skattning av verklig försäljning än enkätsiffrorna 1989-1991.

2 Bingo med varuvinster Såväl antal ansökningar, beviljade tillstånd och omslutning bekräftar en minskning av denna spelform över åren 1989 - 1991.

3 Egentliga lotterier som bedrivs inom flera kommuner Resultaten bekräftar i stort sett att denna spelform också har legat mer eller mindre på samma nivå mellan åren 1989—1991. Uppgifter för Bingo—Lotto inom Göteborgs— och Bohus län saknas för 1991. Det är därför svårt att göra en bedömning av utvecklingen 1989—1991.

4 och 5 Kommunala beslut som överklagats till länsstyrelser Antalsmässigt har överklagandena minskat mellan 1989—1991. Det är ett fåtal fall av överklagandena som bifallits.

6 Roulett-, tärnings- och kortspel Roulett-, tärnings- och kortspel är spelformer som har ökat kraftigt mellan 1989-1991.

7 Varuautomatspel Intresset för att anordna varuautomatspel har minskat 1989-1991.

8 Personalresurser och arbetsinsatser I de flesta länsstyrelser åtgår endast en halv årsarbetskraft för att hantera samtliga lotteriärenden.

Den totala lönekostnaden för samtliga länsstyrelser beräknas uppgå till ca 3 miljoner kronor år 1991 medan intäkterna från tillståndssavgifter är ungefärligen 1,5 miljoner (lotteriavgifter från länsstyrelserna enligt Rikrevisionsverkets Inkomstliggare 1991/92).

9 Tillsyn och kontroll Det föreligger olika uppfattningar om möjligheter för tillsyn och kontroll är tillräckliga..

10 Lotterinämndens utbildning De flesta anser att Lotterinämndens utbildning för handläggarna är tillräcklig och är nöjda med dess kvalitet, innehåll och uppläggning. Samtliga anser att de fått erforderlig information, stöd och service.

11 Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd De flesta är överens om att föreskrifter och allmänna råd är tydliga och att de inte är för detaljerade.

De flesta anser att kravet på nettobehållning av lotterier vid manuell resp. automatförsäljning bör bibehållas.

12 Behov av ändringar i nuvarande lagstiftning 8 länsstyrelser anser att det föreligger behov av ändringar, 3 svarar nej medan 13 inte har besvarat frågan.

Kommunernas svar

1 och 2 Registreringslotterier och tillståndslotterier Det är svårt att bedöma utvecklingen av antal sökande p g a att ansökningar beviljas över ett tre- årsintervall och år 1989 var början på en ny period. Lagändringen den 1 januari 1989 ledde till en kraftig ökning av ansökningar 1989.

Antal avslagsbeslut och återkallade ansökningar har kraftigt minskat mellan 1989-1991.

Det har också varit svårt att bedöma utvecklingen av verklig försäljning och nettobehållning p g a de stora variationerna i svarsfrekvensen.

Av de som svarade på frågan om fördelningen av antal registreringar/tillstånd för perioden i sin helhet (1989-1991) på olika slags föreningar framgår av följande tablå:

Registreringslotterier Tillståndslotterier Idrott 6 451 3 839 Kultur 870 429 Handikapp 638 88 Nykterhet 387 100 Övriga 5 664 1 474 Totalt 14 010 5 930

Sammantaget svarade idrottsföreningar för ungefär hälften av lotterierna. Kulturen svarade för ca 6 %., handikapp 4 %, nykterhet 2 % och gruppen övriga dvs frikyrkliga syföreningar, Rädda Barnen och politiska föreningar m m för 35 %.

3 och 4 Organisationsfrågor och avgifter Inom 78 kommuner hanteras lotteriärenden av kommunstyrelsen (kommunkansliet) och inom 142 av fritids- och kulturnämnden.

I de flesta kommuner hanteras lotteriärenden av en halv årsarbetskraft. De totala lönekostnaderna uppskattas till ungefär 20 miljoner kronor år 1991 medan ansökningsavgifter för registreringar och tillstånd uppgick ungefärligen till 2 miljoner. De flesta kommuner svarade dock ja på frågan om huruvida avgifterna täcker kommunernas kostnader för handläggningen av lotteriärenden. Av ' de som svarat nej uppger en tredjedel att avgifterna behöver höjas.

De flesta kommuner har tagit ut avgifter enligt lotteriförordningen. många uppger också att kontakterna med föreningarna har fungerat bra och att föreningarna uppfattat kommunernas roll i lotteriärenden som positiv.

De flesta anser att nuvarande gräns om försäljning för 300 000 kronor per ansökan skall vara kvar. 22 kommuner föredrar att gränsen slopas helt medan 12 tycker att gränsen bör höjas.

5 Lotterinämndens utbildning De flesta anser att de har fått - tillräcklig utbildning av Lotterinämnden och bedömer att kvalitet, innehåll och uppläggning varit bra

- erforderlig information, stöd och service från Lotterinämnden.

6 Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd De flesta är överens om att föreskrifter och allmänna råd är tydliga och inte för detaljerade.

137 kommuner tillämpar Lotterinämndens rekommenderade system för kontrollantarvoden medan 97 inte gör det.

Flertalet av kommunerna anser att kravet på nettobehållning av lotterier med manuell resp. automatförsäljning bör bibehållas.

7 Allmänna frågor De flesta är överens om att nuvarande tillsyn och kontroll är tillräcklig.

Många kommuner har upplevt att övertagandet av ansvaret för lokala lotterier från polismyndigheterna har medfört enstaka problem som har krävt mycket tid. Sammantaget har dock inte mycket tid krävts för att hantera de problem som har uppstått.

8 Tillstånd för automatspel Svaren är svårtolkade på frågorna rörande tillstånd för automatspel. Antalet ansökningar har legat praktiskt taget oförändrat mellan 1989 och 1991. Antalet avslagsbeslut och överklaganden till högre myndighet har minskat mellan åren. Samtidigt bör det poängteras att antalet avslagsbeslut och överklaganden trots minskningen är relativt sett högt i förhållande till antalet beviljade ansökningar.

Det föreligger olika uppfattningar om huruvida automatspelslagen fyllt sitt syfte eller inte, och om gällande regler bör avskaffas eller om gällande regler bör underordnas lotterilagen.

Det går inte åt särskilt mycket tid för att pröva tillståndsfrågor. Avgifterna täcker sannolikt de direkta personalkostnaderna för handläggningen av ärendena.

Polismyndigheternas svar

1. Registrerade ärenden avseende misstanke om brott Antal registrerade ärenden avseende misstanke om brott har ökat från 30 till 59 mellan 1989 och 1991. De flesta av dessa avser spel i illegala klubbar och spel på otillåtet automater.

Antal ärenden som överlämnats till åtalsprövning har ökat.

2. Den illegala spelverksamhetens omfattning Av de som har svarat anger de flesta att inom varje distrikt finns minst en illegal spelplats med en omsättning understigande en halv miljon kronor (hälften av svaren bygger på utredningar).

I övrigt bör nämnas att den låga svarsfrekvensen tyder på att polismyndigheternas intresse för och kunskaper om den illegala spelmarknaden är mycket begränsad

Åklagarmyndigheternas svar

1 och 2 Registrerade ärenden avseende misstanke om brott och resultat av åtalsprövning. Antal registrerade ärenden har ökat från 23 till 31 mellan 1989 och 1991 och antal ärenden som lett till åtal har ökat från 15 till 26 .

Merparten av brott avser spel på utbetalningsautomater (enarmade banditer).

3 Den illegala spelmarknadens omfattning Även här är svarsfrekvensen mycket lågt och det är svårt att bedöma åklagaremyndigheternas bedömning.

Tillverkare och importörer (distributörer)

1. Försäljning

Försäljningsvärdet av lottsedlar, lottsatser m m exkl moms var i storleksordning 100 miljoner kronor 1991, varav exporten uppgick till 14 miljoner. Införselvärdet uppgick till 8 miljoner kronor. Av uppgifterna framgår att ca 80% av inhemsk tillgång (dvs värdet av försäljning minus export plus import) förmedlas genom återförsäljare. En mindre del säljes direkt till föreningar medan 15% säljes till övriga. Vi vet dock inte vilka.

Sammanfattande bedömning av folkrörelsernas lotterier och spel 1989-1991

På begäran av Lotteriutredningen och Lotterinämnden har SCB gjort en bedömning av marknadens storlek utifrån de insamlade uppgifterna (se tabell 1 - 2 och figur 1 - 4).

I alternativ 1 Enkätuppgifterna har sammanställts utan nivåkorrigering för bortfallet (partiellt och totalt).

I alternativ 2 Uppgifterna har korrigerats för att kompensera för bortfallet. Nivåkorrigeringen har gjorts genom att multiplicera de erhållna genomsnittliga talen för verklig försäljning resp. nettobehållning för de kommuner och länsstyrelser som lämnat svar på frågorna med totala antalet kommuner och länsstyrelser i Sverige (286 resp 24). Det antages här att kommuner och länsstyrelser som inte har svarat på frågorna har samma genomsnittsvärde för de aktuella variablerna som de som har svarat. Detta kan vara både en över- och/eller underskattning av verkligheten.

När det gäller bingo med kontantvinster har RSVs uppgifter ersatt enkätuppgifter för redovisad försäljning. Uppgift om nettobehållning har beräknats utifrån nettomarginalen (%) enligt enkätsvaren från länsstyrelserna.

spel 3 489 Folkrörelsernas lotterier och Illegalt spel 900 Spelbolagen (ATG ) Penninglotteriet) 16 341

Tipstjänst,

21 500 miljoner kronor 1991

Uppskattad försälj

Ill

ng för spelmarknaden

nettovinsten av folkrörelsernas lotterier och spel 1991. Bingospel med kontantvinster svarade för ca 60 % av den totala försäljningen och 45 % av rimligen närmare Skattningen enligt alternativ 2 än alternativ 1. Den faktiska värdena bör med stor sannolikhet ligga någonstans mellan dessa två alternativ och

El

Lotterianordnare

Svenska penninglotteriet AB, AB Tipstjänst och AB Trav och galopp

Rikslotterier

Bin go—lotto

Regionala lotterier (i mer än en kommun)

Lokala lotterier (inom en kommun)

Bingo med kontantvinster

Bingo med varuvinster

Spel ombord på fartyg i internationell trafik men i svensk territorial vatten

Kasino spel

Fria lotterier (# 17 LL)

Myndighet Finansdepartementet (Skatteuppbörd till riksskatteverket)

Lotterinämnden (Avgifter betalas till lotterinämnden)

Lotterinämnden (Avgifter betalas till lotterinämnden)

Länsstyrelserna (Avgifter betalas till länsstyrelserna)

Kommunerna (Avgifter betalas till kommunerna)

Länsstyrelserna (Avgifter betalas till länsstyrelserna och skatteuppbörd till riksskatteverket)

Länsstyrelserna (Avgifter betalas till länsstyrelserna)

Lotterinämnden (Avgifter betalas till lotterinämnden och skatteuppbörd till riksskatteverket)

Länsstyrelserna (tillståndsgivning) Lotterinämnden (tillsyn)

(Avgifter betalas till länsstyrelserna och skatteuppbörd till riksskatteverket)

Lotterinämnden utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av lotterilagen. Dock att tillsynen över lotterier som anordnas efter tillstånd av regeringen utövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

Det finns idag 8 tillverkare av lotter i Sverige och 12 importörer. F örsäljningsvärdet av lottsatser och lottsedlar mm exkl moms var i storleksordning 100 miljoner kronor år 1991, varav exporten uppgick till 14 miljoner. I nförselvärdet uppgick till 8 miljoner kronor

Lokala lotterier (kommuner) Redovisad försäljning för registreringslotterier 142 262 141 259 140 255 Redovisad nettobehållning för registreringslotterier 78 141 80 142 89 157 Vinst marginalen (netto) % 55 54 57 55 64 62

Redovisad försäljning för tillståndslotterier 61 152 78 210 89 205

Redovisad nettobehållning för tillståndslotterier 25 59 3 3 81 36 78

Vinst marginalen (netto) % 41 39 42 39 40 38

Regionala lotterier (länsstyrelser) Redovisad försäljning för

bingo med kontantvinster 1536 1666 1348 1917 1179 2137 Nettobehållning för bingo med kontantvinster 320 (349) 261 (364) 222 (406) Vinstmarginalen (netto) % 21 21 19 19 19 19 Redovisad försäljning för bingo med varuvinster 142 244 65 142 42 144 Nettobehållning för bingo med varuvinster 28 48 12 26 8 28 Vinstmarginalen (netto) % 20 20 18 18 19 19 Lotterier som bedrivs inom flera kommuner: Redovisad försäljning 24 32 52 69 (17) . (52) Netobehållning 10 13 18 24 (6) ( 18) Vinstmarginalen (netto) % 41 41 35 35 (35) (35) Rikslotterier (Lotterinämnden) Redovisad försäljning (551) 551 (538) 538 (696) 696 Nettobehållning (200) 200 (157) 157 (202) 202

Redovisad försälj

Lokala lotterier 203 414 219 469 229 460 Bingo med varuvinster 142 244 65 142 42 144 Bingo med kontant vinster (1666) 1666 (1917) 1917 (2137) 2137 Regionala lotterier 24 32 52 69 (17) (52) Rikslotterier (551) 551 (538) 538 (696) 696 Totalt 2586 2907 2791 3135 3121 3489 Nettobehållning Lokala lotterier 103 200 1 13 223 125 235 Bingo med varuvinster 28 48 12 26 8 28 Bingo med kontantvinster (349) 349 (364) 364 (406) 406 Regionala lotterier 10 13 18 24 6 18 Rikslotterier ( 200) 200 ( 1 5 7) 157 (202) 202 Totalt 690 810 664 794 747 889 Vinstmarginalen (netto) % 27 28 24 25 24 25

Redovisad försäljning för spelbolagen (ATG, Tipstjänst och Penninglotteriet) 1991 var 16,3 miljarder kronor, folkrörelsernas lotterier och spel var i storleksordning 3,1 till 3,5 och uppskattade utgifter för utländskt och illegalt spel 1,1 samt restaurangkasino 0,5 miljarder.

(Uppskattad försäljning 3 489 MSEK enligt alternativ 2 för 1991)

ntuell fördelning av folkröre

Figur 1 Proce

Figur 2 Folkrörelsernas lotterier och spel. Redovisad försäljning 1989-1991 enligt alternativ 2

Miljoner kronor

4000

3000

2000

1000

Regionala lotterier

Bingo med varuvinster

Lokala lotterier

Rikslotterier Bingo med kontantvinster

Totalt

Figur 3 Folkrörelsernas lotterier och spel. Nettobehållning för redovisad försäljning 1989-1991 enligt alternativ 2

Miljoner kronor

Regionala B'ngo med Lokala Rikslotterier Bingo med Totalt lotterier varuvinster lotterier kontantvinster

Figur 4 Folkrörelsernas lotterier och spel. Redovisad försäljning och nettobehållning 1991 enligt alternativ 2

Miljoner kronor 4000

Nettobehållning & Redovisad försäljning

3000

2000

1 000

0 =:1 %% %

Regionala Bingo med Lokala Rikslotteriet Bingo med Totalt lotterier varuvinster lotterier kontantvinster

Tabeller

DLD FILEUN Inu reuov lU mal

1 Registreringslotterier enligt 14 ! lotterilagen (LL).

1.1 Antal inkomna ansökningar om registrering under året

1.2 Antal beviljade registreringar (beslutsår) .....................

1.3 Antal avslagsbeslut (bes!utsår) ....................................

14 Antal återkallade ansökningar under året ....................

15 Totalt redovisad försäljning för registreringar enligt 15 & 3 st LL ......................................................

1.6 Totalt redovisad nettobehållning för föreningarna ......

Resultat redovisas i absoluta tal. Antal som inte har svarat på frågorna dvs. lämnat frågorna obesvarade, ifylld med streck eller noll anges inom de rastrerade fälten.

2 Fliståndslotterier enligt 11 & LL

2.1 Antal inkomna ansökningar om tillstånd under året

2.2 Antal beviljade tillstånd (beslutsårl .............................

2.3

24 Antal återkallade ansökningar under året ...................

2.5 Totalt beviljad omslutning ..........................................

2.6

2.7 Totalt redovisad nettobehållning för redovisad försäljning ...................................................................

Antal bevil'ade ren-istrerinarltillstånd för

A Registreringslotterier ..........................

B Tillståndslotterier ................................

Antal avslagsbeslut (beslutsårl ....................................

Totalt redovisad försäljning för beviljade ansökningar [

Kultur Fritid fritid styrelsen Annan 3.1 Vilken nämnd hanterar och bereder ärendena? 1 84 58 78 17 3.2 Ange antal årsarbetskrafter som åtgår för att hantera uppg", lotteriärenden i kommunen (årsmedeltal): ( 0,5 o,e-1,0 1,1-2,0 2.1 > saknas 1989 186 10 3 1 32 1990 188 9 2 1 32 1991 195 9 1 1 29 Mindre Ganska Mycket 3.3 Hur bedömer Ni att kontakterna (information, bra Bra bm bra Vet ei utbildning, m.m.) med föreningarna har varit under åren 1989—1991? 21 90 78 41 11

3.4 Hur bedömer Ni att föreningarna uppfattar kommunens roll som tillstånds/registrerings— myndighet? 6 84 67 47 34 3.5 Ange antal förordnade kontrollanter: 1989 2 1.61 1990 2 074 1991 2 122 Ja Nej Vet ej 3.6 Anser Ni att kontrollanterna har den kunskap och de erfarenheter som behövs? 162 39 38

3.7 Anser Ni att nuvarande gräns om 300 000 kronor i 14 & P 7 LL skall vara kvar? 178 33 26 _ Behövs ingen Om svaret är NE] på fråga 3.7 Höja: Sänkas gräns 3.8 Tycker Ni att gränsen bör 12 0 21

4 Avgifter enligt lotteriförordningen

Ja. Ja, enstaka Nej,

4.1 Har kommunen någon gång utnyttjat möjligheten att ofta tillfällen aldrig Vet ej inte ta ut avgifter enligt 3 & sista stycket lotteri- förordningen? 15 30 179 14 Ja Nej Vet ej 4.2 Anser Ni att avgifterna täcker kommunens kostnader för handläggning av lotteriärenden? 114 86 36

Om svaret är Nej på fråga 4.2

4.3 Anser Ni att avgiften behöver höjas? 25 54

Hur bedömer Ni att Lotterinämndens utbildning har Mind,, varit beträffande kvalitet, innehåll och uppläggning? bra

Kvalitet 16

Innehåll 11

Uppläggning 21

5.3 Övriga synpunkter på utbildningsfrågor:

109

100

68

70

36

31

19

20

Ja 54 Har Ni fått erforderlig information, stöd och service från Lotterinämnden? 227

6 Lotterinämndens föreskrifter och allmänna råd

6.1 Är föreskrifterna och de allmänna råden tydliga? 171

62 Är föreskrifterna och de allmänna råden för detaljerade? 44

6.3 Tillämpar kommunen det av Lotterinämnden rekommenderade systemet för kontrollantarvode (KFS 1990:32)? 137

Om Nej, beskriv med egna ord det system som kommunen använder:

52

170

97

12

22

5.4 Anser Ni att kravet på nettobehållning av lotterier Bibehållas med manuell försäljning på 25 % bör bibehållas, höjas eller sänkas? 118

5.5 Anser Ni att kravet på nettobehållning av lotterier med försäljning genom automat på 30 % bör bibehållas. höjas eller sänkas? 100 27

7.2 Besvara följande frågor som gäller kommunens övertagande av ansvaret för lokala lotterier:

Ja Nai Vet ej A Har enstaka problem uppstått som krävt mycket tid i varje enskilt fall? 101 136 3 B Har många problem uppstått som sammanlagt krävt mycket tid? 15 217 6 7.3 Föreligger behov av ändringar i nuvarande A Til'ständs'ot'e'lef

lotterilagstiftning?

7.4 Övriga synpunkter om registrerings- och tillståndslotterier:

8.2 Antal avslagsbeslut ....................................................

8.3 Antal överklaganden till socialstyrelsen och/eller länsstyrelserna och kammarrätten .............................

Ja Nej Vet ei

8.4 Anser Ni att automatspelslagen fyllt sitt syfte t.ex. att motverka olämplig ungdomsmiljö? 40 31 81 8.5 Anser Ni att gällande regler för automatspel bör avskaffas? 24 65 63 8.6 Anser Ni att gällande regler för automatspel skall tas in i lotterilagen? 28 36 85

Socialnämnd Annan nämnd Styrelsen 87 Vilken nämnd/styrelse inom kommunen handlägger tillståndsärenden för automatspel? 131 18 6

8.8 Ange antal årsarbetskrafter som åtgår under ett år för Uppgift att pröva frågor om anordnande av automatspel i ( o,5 c.a-1,0 1.1-2.0 2,1 > saknas kommunen (årsmedeltal): '

1989 102 1 0 0 48 1990 104 0 0 0 47 1991 107 0 0 0 46

89 Övriga sunpunkter på automatspelslagen:

1 Bingo med kontantvinster

'.1 Antal inkomna ansökningar under året ....................... Antal beviljade ansökningar (beslutsår) ...................... Antal avslagsbeslut (beslutsår) ...................................

Antal återkallade ansökningar under året ...................

Totalt beviljad omslutning .......................................... Totalt red0visad försäljning för beviljade ansökningar' .............................................................. Totalt redovisad nettobehållning för redovisad försäljning ...................................................................

' Som jämförelse redovrsas Riksskatteverkets uppskattning av verklig försäljning (summan av alla insatser I miljoner kronor)

2 Bingo med varuvinster

Antal inkomna registrerade ansökningar under året Antal beviljade tillstånd (beslutsår) ............................. Antal avslagsbeslut (beslutsår) ....................................

Antal återkallade ansökningar under året ...................

Totalt beviljad omslutning ..........................................

Totalt redovisad försäljning för beviljade ansökningar Totalt redovisad nettobehållning för red0visad försäljning ...................................................................

SCB FILEDN 141. resultat 10 1992

Resultat redovisas i absoluta tal. Antal som inte har svarat på frågorna anges inom de rastrerade fälten.

Belopp miljoner kronor i.e. _

1917 2137

j .............

Vänd!

3.2 Antal beviljade tillstånd (beslutsår) .............................

3.3 Antal avslagsbeslut (beslutsår) ...................................

3.4 Antal återkallade ansökningar under året ....................

Totalt beviljad omslutning ................................................................ Totalt redovisad försäljning för beviljade ansökningar ................................................................ Totalt redovisad nettobehållning för redovisad """"""""""""""""""""""" försäljning ...................................................................

1)Uppglfter for bingo lotto inom göteborgs och 4 Kommunala beslut som överklagats till länsstyrelsen fåmåe'fgääggsl åfgåägggbfåf'fånmgaf ”Ch avseende tillståndslotterier enligt 11 & LL ' Beslut som fattades under år

4.1 Antal överklagade beslut ............................................ Därav A Antal överklagade beslut som bifallits ...................

8 Antal överklagade beslut som avslagits ................

5 Kommunala beslut som överklagats till länsstyrelsen avseende registreringslotterier enligt 14 & LL

Beslut som fattades under år

5.1 Antal överklagade beslut ............................................ Därav A Antal överklagade beslut som bifallits ...................

B Antal överklagade beslut som avslagits ................

6 Roulett-, tärnings- och kortspel 9—10 &&

61 Antal inkomna ansökningar under året ........................

6.2 Antal beviljade ansökningar (beslutsår) ......................

6.3 Antal avslagsbeslut (beslutsår) ...................................

6.4 Antal återkallade beslut under året .............................

Antal beviljade ansökningar (beslutsårl ......................

Antal avslagsbeslut (beslutsår) ...................................

Antal återkallade beslut under året .............................

8 Personalresurser och arbetsinsatser Ange antal årsarbetskrafter som åtgår för att hantera samtliga lotteriärenden (årsmedeltal):

9 Tillsyn och kontroll

Anser Ni att nuvarande regler för tillsyn och kontroll är tillräckliga?

10 Lotterinämndens utbildning m.m. Ja Nej Vet ej 10.1 Anser Ni att handläggarna fått tillräcklig utbildning av Lotterinämnden? 18 2 2 10.2 Hur bedömer Ni att Lotterinämndens utbildning har ”lind"= Ganska Mycket varit beträffande kvalitet. innehåll och uppläggning? bra Bra bra bra Vet ej Kvalitet 3 8 10 1 0 Innehåll 4 10 7 1 O Uppläggning 2 10 8 2 0 10.3 Övriga synpunkter på utbildningsfrågor: _______________________________________________________________________________________________________ JaNe| """""""""""" tal;". """""""""""""""""""""""" 10.4 Har Ni fått erforderlig information, stöd och service från Lotterinämnden? 21 1 O .. 2

11.2Är föreskrivterna och de allmänna råden för detaljerade? 1

1 1.3 Tillämpar länsstyrelsen det av Lotterinämnden rekommenderade systemet för kontrollantarvode (KFS 1990:32)? 14

Om Nej, beskriv med egna ord det system som kommunen använder:

11.4 Anser Ni att kravet på nettobehållning av lotterier Bibehållas med manuell försäljning på 25 % bör bibehållas, höjas eller sänkas? 18

11,5 Anser Ni att kravet på nettobehållning av lotterier med försäljning genom automat på 30 % bör bibehållas, höjas eller sänkas? 16

12 Behov av ändringar i nuvarande lotterilagstiftning Ja Nej Vet ej

Föreligger behov av ändringar? 8 3 11

SCB F/LEDH 142. ledov 101992

1 Registrerade ärenden avseende misstanke om brott mot 16 kap 14, 143 och 18 && brottsbalken samt 28 & lotterilagen

1.1 Antal registrerade ärenden totalt ................................ Därav A Illegala spelklubbar .................................................. B Spel på utbetalningsautomater, dvs. enarmade banditer ...................................................................

C Kedjebrevsspel ....................................................... D Tillståndspliktiga lotterier som bedrivits utan tillstånd t.ex. reklamlotterier ...................................

E Otillåtna massmedielotterier ...................................

F Otillåten vadhållning ................................................ G Främjande av utländska/otillåtna lotterier ...............

i Övriga .......................................................................

1.2 Antal ärenden som överlämnats för åtalsprövning .....

102 polismyndigheter har svarat, vilket motsvarar en svarsfrekvens av 87 %.

Resultat redovisas i absoluta tal. Antal som inte har svarat på frågorna dvs. lämnat frågorna obesvarade. ifylld med streck eller noll anges inom de rastrerade fälten.

Beslut som fattades under år

[ 30.

i ...........

[ ...........

|. ..........

Vänd! Blankettutgivare Kontaktperson Telefon Telefax SBB llllltrlxll tllllllillll F—Ledninq Brian Wicklin 08 783 43 09 03.551 52 51

2.2

!.3

5.4

Vad bygger uppskattningen sig på?

Hur många personer satsade pengar på illegalt spel enligt Er bedömning?

Hur många kända illegala spelplatser fanns på fast adress?

Hur många tillfälliga illegala spelplatser fanns det?

Hur många otillåtna utbetalningsautomater fanns det?

Hur många tillåtna förströelseautomater t.ex. pokermaskiner användes för illegalt spel:

Restaurangkasinon; förekommer det spel med för höga insatser och vinstmöjligheter i spellokaler där tillstånd till roulettspel, tärningsspel eller kortspel meddelats?

Vilken är Er bedömning av det illegala spelet mellan 1989—1991 ? Har det ökat, minskat eller varit oförändrat?

Synpunkter på behovet av ändringar i lotterilagstiftningen:

16

(5

2

(2

20

16

10 42

12

Aldrig 1 1

Ökat

6

6—10

3-5

Sällan

12

Minskat

11

11—20

5>

5>

Ofta

2

Oförändrat

16

21>

14

Vet ej

31

31

36

Vet ej

44 Mycket ofta

Vet ej

46

Vet ej

53

Vet ej

47

Resultat redovisas i absoluta tal. Antal som inte har svarat på frågorna dvs. lämnat frågorna obesvarade, ifylld med streck eller noll anges inom de rastrerade fälten.

1 Registrerade ärenden avseende misstanke om brott mot 16 kap 14, 143 och 18 && brottsbalken samt 28 & lotterilagen [___—_ 1.1 Antal registrerade ärenden totalt ................................ l _______________________________ Därav A Illegala spelklubbar .................................................. [ __________ Q _______________ B Spel på utbetalningsautomater, dvs. enarmade banditer ............................................................................ 15 ' ________ C Kediebrevsspel ...................................................................................... D Tillståndspliktiga lotterier som bedrivits utan [ tillstånd t.ex, reklamlotterier ................................... [ ______________________________ E Otillåtna massmedielotterier ................................... [ ........... ........... F Otillåten vadhållning ................................................ r ______________________ G Främiande av utländska/otillåtna lotterier ............... | _________________________ | Övriga ....................................................................... * ___________

2 Resultatet av åtalsprövningen

2.1 Antal ärenden som föranlett åtal ........................................... ' _______________

93 åklagarmyndigheter har svarat, vilket motsvarar en svarsfrekvens av 90 %.

2.2 Antal ärenden som inte föranlett åtal ________________________________________________ i » i

2.3 Antal "öppna" ärenden ................................................

SCB F/LEDN 143 redov. 101992

Vad bygger uppskattningen sig på? 5 2 2 ( 5 6—10 11-20 21 > Vet ei 2 Hur många personer satsade pengar på illegalt spel enligt Er bedömning? 2 0 O 2 39 ( 2 3-5 5 > Vet ei 3 Hur många kända illegala spelplatser fanns på fast adress? 10 1 0 28 ( 2 3-5 5 > Vet ei 4 Hur många tillfälliga illegala spelplatser fanns det? 5 0 0 34 ( 2 3—5 10 > Vet ei 5 Hur många otillåtna utbetalningsautomater fanns det? 3 2 1 33 c 2 3—5 10 > Vet ei 6 Hur många tillåtna förströelseautomater t.ex. pokermaskiner användes för illegalt spel: 3 3 1 31 7 Restaurangkasinon; förekommer det spel med för Mycket höga insatser och vinstmöjligheter i spellokaler där Aldrig Sällan om om Vet ei tillstånd till roulettspel, tärningsspel eller kortspel meddelats? 2 O 1 0 39 8 Vilken är Er bedömning av det illegala spelet mellan Ökat Minskat Olörändrat Vet ei 1989—1991? Har det ökat, minskat eller varit oförändrat? 1 O 0 42

9 Synpunkter på behovet av ändringar i lotterilagstiftningen:

Samtliga har svarat. AB Tumba bruk ingår inte i redovisningen.

Resultat redovisas i absoluta tal.

Svarsblanketten insänds tillsammans med ett exemplar av årsredovisning för 1990.

1 Försälining

Belopp miljoner kronor

1.1 Försäljning av lottsedlar, lottsatser m.m exkl. moms . 86 91 99 ......................... i”” ] Varav export ............................................................................ 1 _4_ _____ T1314 ______ ] 1.2 Försälining av lottsedlar, lottsatser m.m. enligt punkt 1.1. med uppdelning på:

A Försäljningtillföreningarna 4_66 ______ ] B Försäljning till återförsäljare _59 __________________ 5.4... _ .. 74 _ C Försäljningtillövriga ............................................................. 29 _____ _1815 _______

1.3 Införselvärdet (cifl av lotter, lottsatser exkl.

införselmoms ............................................................. m m 2 9 > 0 "U 2 a' Z 2 O Lu _l i?. (D U (I) Blankettutglvare Kontaktperson Telefon Telefax

Spel-Sverige i siffror 1970—1991

På uppdrag av lotteriutredningen

li anim: 1992—;)595. _; l' ef: _BriaaWiéklin el. os—783j4309' j _ ,.

» ax lis-6651; 5261 " , ndra upplagan 1992 II 25,

SHB SllllISlllllll ElNllllllBlHllN

Syftet med denna undersökning har varit att med befintlig statistik beskriva utvecklingen av spelmarknaden i Sverige under perioden 1970-91. Uppgifterna har i huvudsak hämtats från spelbolagens årsredovisningar, riksskatteverkets dokumentation över skatteuppbörden och lotterinämndens dokumentation över tillståndsgivningen. Det är alltså inte fråga om en traditionell statistisk enkätundersökning med möjligheter att ange exakt precision och kvalitet i materialet. Redovisade slutsatser framgår av det framtagna dataunderlaget. Siffrorna har granskats och bearbetats manuellt.

Undersökningen har genomförts på uppdrag av lotteriutredningen. Rapporten har utarbetats av Brian Wicklin.

Det statistiska materialet

1. Spelbolagen

Siffrorna för de tre spelbolagen Svenska Penninglotteriet AB, AB Tipstjänst och AB Trav och galopp har hämtats från årsredovisningar. I förekommande fall har kompletterande uppgifter inhämtats från ekonomiansvarig personal. Statistiken täcker samtliga redovisningsaktuella variabler för de tre spelbolagen.

2. Bingo och kasinospel med skatteuppbörd Siffrorna för bingo med kontantvinster (folkrörelsernas spel) och kasinospel har samman- ställts i huvudsak från det administrativa material som ligger till grund för beräkning av avgifter och skatter hos riksskatteverkets (RSVs) beskattningsavdelning i Ludvika. Bruttoomsätmingen för bingo och kasinospel har beräknats med ledning av inbetald skatt och är därför något osäker. Osäkerheten gäller främst bedömning av populationens storlek och kvaliteten på uppbördsdeklarationerna. Det saknas statistik över totala antalet skattskyldiga i landet för att avstämma eventuella bortfall av redovisningsskyldiga från RSVs register och information för avstämning och granskning av pn'märmaterialet. De framtagna siffrorna för bruttoomsättningen är därför avhängiga av kvaliteten på inkom— mande uppgifter om inbetald skatt och antal inkomna deklarationer. Något kvantitativt mått på osäkerheten i Skattningen är svårt att ange, men i det stora hela bör siffrorna ge en ganska bra beskrivning av verkligheten.

3. Varulotterier och bingo med varuvinster (folkrörelsernas spel) Till folkrörelsernas spelverksamhet räknas förutom bingo med kontantvinster även varu- lotterier och bingo med varuvinster (fram till 1988 var vinsterna knutna till varor och från och med 1989 har också kontantvinster upp till 500 kronor per vinst tillåtits).

Bruttomsättningen för lotterier och spel i den här gruppen (varulotterier med regional och lokal anknytning) och bingo med varuvinster har uppskattats till 656 MSEK för 1991. Skattningen bygger på uppgifter från samtliga länsstyrelser och kommuner, insamlade av SCB (Rapport: Lotterier och spel 1989-1991 - resultat av 1992 års enkät).

Lotterinämnden har med ledning av primärmaterialet för tillståndsgivning uppskattat värdet av rikslotteriemas beviljade omslutning till 1 009 MSEK för 1991 och den beräknade försäljningen till 696. Motsvarande uppgifter för perioden 1975-91 har

Det bör påpekas att Riks—Bingo-Lotto spel introducerades 1992 i TV—4. Lotterinämnden har beviljat tillstånd för försäljning upp till ett belopp av 200 MSEK under perioden januari- maj 1992 respektive 400 för perioden september—december 1992. Folkrörelserna har begärt en utökning till 600 MSEK för den sist nämnda perioden.

4. Utländskt spel Någon statistik som kan bekräfta storleken på hushållens utgifter för utländskt spel, dvs köp av utländska lotter och satsning på andra spelformer, finns inte. Uppgiften för 1991 har därför uppskattats med ledning av följande information:

Ungefär 2% av den vuxna befolkningen i åldrarna 16-74 år har köpt utländska lotter och/ eller satsat på andra former av spel under ett år (årliga publikundersökningar som genomförts av TEMO på uppdrag av Svenska Penninglotteriet AB). Bortsett från den statistiska precisionen i skattningsförfarandet tyder siffrorna på att ca 120 000 individer satsar pengar på utländska spel i varierande omfattning. Antalet individer har sedan grupperats i tre olika spelklasser med ledning av penninglotteriets försäljningsstatistik:

]. 60 000 som satsar i genomsnitt ca 500 kr per person och år för utländskt spel 2. 60 000 som satsar i genomsnitt ca 3 000 kr per person och år för utländskt spel 3. 6 000 som satsar i genomsnitt ca 10 000 kr per person och år för utländskt spel.

Med ledning av dessa uppgifter och antaganden har bruttoomsättningen för utländska spelformer (schablonmässigt och genomsnittligt) uppskattats till ca 270 MSEK under 1991.

5. Illegalt spel Det saknas statistik och annan information för skattning av storleken av illegalt spel i Sverige. Gissningsvis antas att ca 10 000 personer satsar ca 10 000 kronor per person och månad på illegalt spel under en 9 månadersperiod av året. Det uppskattade värdet av bruttomsättningen för 1991 är alltså ca 900 MSEK.

6. Övrigt spel Fria lotterier (# 17 LL) och spel ombord på fartyg i internationell trafik men i svensk territorial vatten ingår inte i statistiken.

Det bör ånyo påpekas att statistiskt underlag saknas för siffror avseende bruttoomsättningen för följande kategorier av spel:

- utländskt spel - illegalt spel.

Den uppskattade bruttoomsättningen för ovannämnda spelkategorier är endast avsedd för att få siffermässig uppsättning av den totala spelmarknaden för 1991.

Spelbolagens bruttoomsättning 1991 uppgick till 16 341 MSEK och motsvarar ungefär 76 procent av den totalskattningen på 21 500 MSEK. För bingo med skatteuppbörd dvs bingo med kontantvinster var motsvarande siffra 2 137 MSEK (10%) och kasinospel 500 MSEK (2%). Sammantaget svarade alltså spel med skatteuppbörd för 18 978 MSEK (88 % ) av den sammanlagda bruttoomsättningen på spelmarknaden i Sverige. Sett ur ett annat perspektiv svarade bolagssektom (spelbolag och kasino) för 16 841 MSEK (78 %). folkrörelsernas spel för 3 489 MSEK (16 %) och utländskt och illegalt spel för 1 170 MSEK (5.5 %) av den svenska spelmarknaden.

Fördelningen av bruttoomsätmingen av spelmarknaden återges här nedan i tablå 1 och i figur 1.

MSEK Spelbolag 16 341 Bingo med skatteuppbörd 2 137 Kasinospel med skatteuppbörd 500 Bruttoomsättning med skatteuppbörden 18 978 Folkrörelsernas rikslotterier 696 Folkrörelsemas övriga lotterier och bingo med varuvinster 656 Utländskt spel 270 Illegalt spel 900 Bruttoomsättning utanför skatteuppbörd 2 522 Totalt 21 500 Därav: Spelbolag och kasinospel 16 841 Folkrörelsernas lotterier och spel 3 489 Utländskt och illegalt spel 1 170

Figur 1 Uppskattad bruttoomsättning för den svenska spelmarknaden 21 500 Miljoner kronor 1991

ATG

Tipstjänst

Penninglotteriet

Bingo med skatteuppbörd

Illegalt spel

Folkrörelsernas rikslotterier Folkrörelsernas övriga lotterier och spel Kasinospel

”lllllllllllli311331?lllllillilil311213llilllll!!!lllilill?lill!lill?!llllliilälllliiäillälläå lillan tilllllllilllilllilllillill11lilllllill???lill131331lllllllälllllilläillållilälåiiiillil5961 =ällålåääälällllllilalili?llilllillllllillillilliäii 3561 %lillllill!lillilllillllllllläll2137 Tillfälligt? 900 llllllällim llllllllllösö lilliläåsoo lillm

Ovannämnda siffror bekräftarm a o att bruttoomsättningen på den svenska spelmarknaden 1991 var i storleksordningen 21,5 miljarder kronor och utgjorde ungefär 2,8 % av hushållens disponibla inkomster detta år. Därav svarade de tre spelbolagen för 16 miljarder kronor och bingo (med skatteuppbörd) för 2 miljarder. Utslaget per invånare innebär detta att svenskarna satsade i genomsnitt 2 500 kronor på spel 1991, varav 1 920 kronor på spelbolagens olika spelformer, 410 kronor på folkrörelsernas och 190 på övriga.

De privata hushållens nettosatsning på de tre bolagens spelformer och bingo med skat- teuppbörd har för 1991 beräknats till 7 503 MSEK, enligt SCBs nationalräkenskaper (NR). Privatkonsumtion är definerad som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten. Utslaget per invånare och år motsvarar detta ungefär 880 kronor. Totalskattnin gen på 7 503 MSEK mostvarar alltså ca 1 % av den totala privata konsumtionen och denna andel har legat praktiskt taget oförändrad under hela perioden 1970—9 l . I figur 2 illustreras utvecklingen av privat konsumtion av spel i löpande och fasta priser samt prisutvecklingen 1970-91. Detaljerade uppgifter om privat konsumtion av spel återges i tabell 1—3 i tabellbilagan.

Figur 2 Utvecklingen av privat konsumtion av spel enligt nationalräkenskaperna 1970-91 (1970=100)

1000 mé ! ; Löpande priser 800 i i 600 Prlslndex 400 200 ' _ ___,.__.___. 1970 års priser ___—___- _ 0 ”% ***”WWWWWWMWWWW [970 1975 1980 1985 1990

Nationalräkenskapernas beräkning bekräftar också att hushållens nettosatsning på spel med skatteuppbörd (spelbolagens spel och bingo med kontantvinster) justerat för inflatio- nen har ökat med 2,1 % per år i genomsnitt under perioden 1970-91. Motsvarande ökning för tipstjänst var 3,7 %, penninglotteriet 2,2 % och för totalisatorspel 3,5 %. ITablå 2 här nedan återges siffror om förändringstal för 1970-91.

Svenskarna satsade 21,5 miljarder kronor på spel under 1991. Utslaget per invånare innebär detta i genomsnitt 2 500 kronor, varav 1 920 kronor på spelbolagens olika spelformer, 410 på föreningsrörelsernas och 190 på övriga.

Penning- Tipstjänst Totalisator Bingo med Totalt lotteriet kontantvinster Löpande priser + 772 + 1076 + 1027 + 360 + 757 1970 års priser + 59 + 114 + 107 - 17 + 56 Årlig ökning i genomsnitt i 1970 års priser +2,2 +3,7 +3,5 -0,9 +2,1

Källa: Tabell 1-3

Spelbolagens omsättning

Spelbolagens omsättning ökade från 1 482 MSEK år 1970 till 16 341 MSEK år 1991 (+ 1000), medan ökningen i 1970 års priser var ungefär en tiondel av detta (+100). Den genomsnittliga årliga volymökningen var 3,4 % för hela perioden 1970-91. Utvecklingen av bruttoomsättningen 1970-91 illustreras i figur 3 och detaljerad information återges i tabell 4-5 (se tabellbilagan).

Figur 3 Bruttoomsättningen for spelbolagen 1970-91. MSEK

20000 »—_

Löpande priser 1970 års priser

0 å.".._n.._,._z,_w.(mr 1970 1975 1980 1985 1990

Statens inkomster (vinster och skatter) i förhållande till spelbolagens bruttoomsättning uppgick till 33 % år 1970. 29 % under 1980, 1985 och 1991 hade den fallit till 25 %. Utvecklingen av statens inkomster från spelbolagen illustreras i figur 4 och detaljerad information återges i tabell 6 i tabellbilagan.

5000 '? 4000 -—

3000'

2000 (

1000

1970 1975 1980 1985 1990

Den procentuella förändringen av bruttoomsättningen 1970—91 framgår av tablå 3 (se nedan).

Löpande priser 1970 års priser Ärlig ökning i 1970 års priser Penninglotteriet + 830 + 69 2,5 Tipstjänst + 1360 + 165 4,8 Trav och galopp + 890 + 80 2,8

Källa: Tabell 4—5.

Detaljerade information över spelbolagens bruttoomsättning 1970-91 återges i tabell 4-5 itabellbilagan. Det framgår av siffrorna i tabell 5, att AB Tipstjänst har redovisat en dubbelt så stor ökning av omsättningen i 1970 priser jämfört med de två övriga bolagen. Det är svårt att avgöra om det har inneburit en förskjutning av marknadsandelar eller om satsningen på nya produkter och förnyelse av spelformer påverkat konsumenternas långsiktiga intresse inriktning. Siffrorna tyder dock entydigt på att spelbolagen har väl anpassat priserna till förändringarna i de allmänna prisnivån, mätt med konsumentprisindex (KPI). NRs sam- manvägt prisindextal för fastprisberäkning av omsättningen har t ex ökati samma takt som KPI, vilket bekräftar ovannämnda påståendet (se tabell 3 i tabellbilagan).

I ett separat avsnitt efter tabellbilagan redovisas tidserier data för spelbolagens bruttoom- sättning fördelade på olika produkter 1970-91.

Bruttoomsättningens utveckling i löpande priser ochi 1970 års priser 1970—91 för de tre spelbolagen illustreras i figur 5-7.

4000 Löpande priser

"___" 1970 års priser

3000 "

2000

1000

1970 1975 1980 1985 1990

Figur 6 Bruttoomsättningen för AB Tipstjänst 1970-91. MSEK

6000 », Löpande priser 5000 _; _____ 1970 års priser 4000 » 2000 ”* r_— _. 1000 "# ___—___...z'm'", _ 0 "%.nu........—....'...."r.."............mm.,'i'.".uuv'.u.nunu."gun-v.unuu—v-u-uu-Tuu 1970 1975 1980 1985 1990

Figur 7 Bruttoomsättningen för AB Trav och galopp 1970-91. MSEK

8000 Löpande priser 7000 ___—' 1970 års priser

6000 5000 4000 3000 2.000

l000

..... Å.WWÅM.WÅ.MMMRMWW1WWWZWMLWNJ

6

W : » 1970 1975 1980 198 1990

Direkta kostnader för ombudens förmedling av speltjänster framgår av siffrorna i tablå 4. Den förhållandevis låga andelen som redovisas för AB Trav och galopp beror på att banspelet svarade för ungefär hälften av totalisatoromsätmingen.

MSEK Andel (%) av bruttoomsättningen Penninglotteriet 278 8 Tipstjänst 613 10 Trav och galopp (190) 3

Källa: Årsredovisningar.

Utbetalning av vinster till vinnarna och vinstskatter till staten framgår av följande siffror i tablå 5. För AB Trav och galopp gäller totalisatorskatten istället för vinstskatt.

Vinster Vinstskatter Andel (%) av MSEK MSEK bruttoomsättningen: Vinster Vinstskatter Penninglotteriet 1 745 262 49 7 Tipstjänst 2 627 817 44 14 Trav och galopp 4 982 657 73 10

Källa: Årsredovisningar.

Den förhållandevis låga siffra som redovisas för penninglotteriets vinstskatter kan beror på att en stor andel av vinstlotter avser småvinster som är befriade från vinstskatt (100 kronor eller lägre). Den höga Vinstandelen för trav och galopp kan till viss del förklaras med att vinst inte beskattas på samma sätt som för de två övriga bolag. Fr o m 1992 gäller dock enhetliga beskattningsregler för samtliga tre spelbolag.

Bingospel med skatteuppbörd

Enligt SCBs undersökning av hushållens utgifter 1978 utgjorde ungefär 10 % av hushållens satsning på spel insatser för bingospel (tyvärr finns inte aktuellare uppgifter).

Bruttoomsättningen för bingo med kontantvinster hade fördubblats i löpande priser (+205) åren 1974—9 1. Dock har omsättningen rensad från prisförändringarna (+310) minskat med 26 % under samma period. Det är svårt att avgöra om detta beror på en förskjutning av efterfrågan från bingo till andra spelformer tex rikslotterier, trisslotter m fl, eller om bingo har fört en felaktig prispolitik. Utvecklingen av bruttoomsättningen för bingo med kontantvinster 1970-91 illustreras i figur 8. Detaljerad information om bruttoomsättningens utveckling l970-91återges i tabell 7 i tabellbilagan.

Löpande priser

_____ 1970 års priser

%

0 ..,..............m.m.....t".................,...mg..................

1970 1975 1980 1985 1990

Som framgår av tablå 6 här nedan svarade SVEBICO-hallarna för 73 % av bruttoomsätt— ningen för bingo med skatteuppbörd 1991.

År Antal hallar Omsättning Andel av totala MSEK omsättningen 1986 54 725 46 1987 . . . . . . 1988 54 875 53 1989 70 1144 69 1990 86 1362 71 1991 86 1554 73

Källa: Svebico.

Varulotterier och bingo med varuvinster

Någon samlad statistik över bruttoomsättnin gen för folkrörelsernas varulotterier och bingo med varuvinster finns inte. För lotterier som säljes utan regionalanknytnin g dvs rikslotterier finns uppgifter om beviljade omslutningsbelopp för tillståndsgivning hos lotterinämnden i Strängnäs. Den sammanlagda omslutningsbelopp för 1991 har uppskattats till 1 009 MSEK och försäljningen till 696 eller 69 % av beviljad tillståndsbelopp detta år.

Lotterinämndens uppgifter för beviljade omslutning för rikslotterierna åren 1975-91 återges i tabell 8 i tabellbilagan, där även omslutningen omräknade till 1970 års priser återges i en separat kolumn. Utvecklingen 1975 illustreras i figur 9.

SCB genomförde en undersökning av lotterier och spel på regional och lokal nivå åren 1989 till 1991 och resultatet av denna undersökning har sammanställts i en särskild rapport (Lotterier och spel 1989-1991 - resultat av 1992 års enkät).

1200 *": Löpande priser 1000 esi _____ 19'70årspriser ? soo % 600 ”i % 400 "i 200 % C 0 "”E : % 1970 1975 1980 1985 1990

Kasinospel

Bruttoomsättningen för kasinospel har ökat med + 300 i löpande priser och med + 50 % i 1970 års priser under perioden 1979-91. Utvecklingen av bruttoomsätmingen 1979-91 illustreras i figur 10 här nedan. Detaljerad information återges i tabell 9 i tabellbilagan.

Figur 10 Bruttoomsättningen för kasinospel 1970-91. MSEK

600 ... Löpande priser 500 ..; 1970 ars priser 400 .; 300 -% i 200 ; % 100 "i "___—__ E _thvf 0 Min.-nplAAlL—IAIAWJuu.—u!-lA-Au-nu.A.-nul..I»lyx!—MI»)IMAlth—uA—uv.'A-AAIu—ul—ll—AUAUTW. 1970 1975 1980 1985 1990

Bingo och kasinospel med skatteuppbörd en jämförelse: Kasinospelet är ungefär en fjärdedel så stort som bingo med skatteuppbörd, räknat efter bruttoomsättningen. och hade 320 licensinnehavare jämfört med 460 för bingo. Statens inkomster av kasinospel är ungefär hälften så stor som skatteuppbörden från bingo.

Utvecklingen av statens inkomster av bingo och kasinospel 1970-91 illustreras i figur 11. Nedgången i statens inkomster från bingo 1989 berodde på sänkningen av punktskatten (se tabell 7 i tabellbilagan).

Bingospel Kasinospel

1970 1975 1980 1985 1990

Jämfört med bingo har kasinospelet ökat i omfattning (se tablå 7 här nedan).

Löpande priser 1970 års priser Bingo + 90 - 26 Kasino + 285 + 50

Källa: Tabell 7 och 9.

Fakta om spel Sverige

Intresset för deltagandet i organiserade spelformer är stort enligt publikundersökningar som genomförts på uppdrag av spelbolagen. Bortsett från den statistiska precisionen i skattningar mm tyder siffrorna på att ungefär 8 av 10 har satsat på spel någon gång under ett år (varannan spelar lite, var tredje spelar mycket och var femte är helt ointresserade av spel).

Enligt SCBs undersökning om hushållens utgifter för 1988 (se tablå 8 här nedan och tabell 10 i tabellbilagan) satsade hushållen i genomsnitt 1 900 kronor per år på olika spelformer i Sverige. Låginkomsttagama (arbetare och lägre tjänstemän) liksom företagare, stude- rande och pensionärer satsade i genomsnitt 1,5 till 2 gånger så mycket som höginkomsttagarna (högre tjänstemän och tjänstemän på mellannivå).

Hushållen i norra Mellansverige (Värmland, Kopparberg och Gävleborgs län) satsade dubbelt så mycket på spel som hushållen i Sydsverige (Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län).

Arbetare 2 180 Stockholm 1 820 Lägre tjänstemän 2 047 Göteborg, Malmö 1 784 Tjänstemän på mellannivå 1 683 Småland med öarna 1 786 Högre tjänstemän ] 194 Sydsverige 1 528 Lantbrukare 855 Västsverige 1 786 Företagare 1 967 Norra mellansverige 2 865 Pensionärer 1 870 Mellersta Norrland 1 957 Studerande mm 1 974 Övre Norrland 1 652

Källa: Tabell 10.

SCBs undersökning om levnadsförhållanden 1982 —83 visar att endast 4 % av den vuxna befolkningen spelat bingo och automatspel (flipper mm) under ett år. De flesta som spelar är yngre (automatspel) och äldre (bingo). och bland yrkeskategoriema är det arbetare och studerande som tycks ha satsat på bingo. Detaljerade uppgifter om vilka som deltagit i bingospel återges i tabell 11 itabellbilagan.

Benämning Avser Spelbolag Svenska penninglotteriet AB, AB Tipstjänt och AB Trav och galopp

Folkrörelsernas lotterier och spel Bingo med kontantvinster, bingo med vauvinster och varulotterier

Varulotterier Folkrörelsernas lotterier på riks-, regional- och lokalnivå

Kasino spel Kommersiellt driven verksamhet under fast adress

Utländskt spel Satsning från Sverige på utländskt anordnat lotterier och spel

Illegalt spel Kommersiellt anordnat spelverksamhet utan tillstånd

Bolagssekton Spelbolag och kasino spel

Bruttoomsättning Bruttointäkter av försäljning

Lotterianordnare - Myndighet

Svenska penninglotteriet AB, Finansdepartementet AB Tipstjänst och AB Trav och galopp (Skatteuppbörd till riksskatteverket)

Rikslotterier Lotterinämnden (Avgifter betalas till lotterinämnden)

Bin go-lotto Lotterinämnden (Avgifter betalas till lotterinämnden)

Regionala lotterier (i mer än en kommun) Länsstyrelserna

(Avgifter betalas till länsstyrelserna)

Kommunerna (Avgifter betalas till kommunerna)

Lokala lotterier (inom en kommun)

Bingo med kontantvinster Länsstyrelserna (Avgifter betalas till länsstyrelserna och skatteuppbörd till riksskatteverket)

Bingo med varuvinster Länsstyrelserna (Avgifter betalas till länsstyrelserna)

Spel ombord på fartyg i internationell trafik Lotterinämnden men i svensk territorial vatten (Avgifter betalas till lotterinämnden och skatteuppbörd till riksskatteverket)

Kasino spel Länsstyrelserna (tillståndsgivning) Lotterinämnden (tillsyn) (Avgifter betalas till länsstyrelserna och skatteuppbörd till riksskatteverket)

Fria lotterier (# 17 LL)

Lotterinämnden utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av lotterilagen. Dock att tillsynen över lotterier som anordnas efter tillstånd av regeringen utövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

Det finns idag 8 tillverkare av lotter i Sverige och 12 importörer. F örsäljningsvärdet av lottsatser och lottsedlar mm exkl moms var i storleksordning 100 miljoner kronor år 1991, varav exporten uppgick till 14 miljoner. Införselvärdet uppgick till 8 miljoner kronor

Tabellavdelning

Uppgr inte anganghg eller alltför mak ( ) Framralmad uppgift '

Tabell 1 Privat konsumtion av spel (penninglotteriet, totalisator, tipstjänst och bingo med skatteuppbörd) såsom den har beräknats i nationalräkenskapema (NR) 1970—91. Löpande priser. MSEK

År

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Tipstjänst Totalisator

232 312 371 394 407 440 498 552 549 585 734 1105 1205 1438 1594 1802 2153 2204 2316 2336 2396 2729

163 177 177 183 219 246 283 341 398 510 575 636 666 788 878 1024 1122 1228 1398 1577 1730 1837

Penning- lotteriet

176 193 202 206 236 264 287 320 334 356 462 449 457 493 573 579 850 1284 1277 1361 1344 1534

Bingo

(305) (335) (351) (358) 410 477 533 561 525 649 707 687 695 837 913 981 1022 1065 1128 1277 1277 1403

Totalt

876 1017 1101 1141 1272 1427 1601 1774 1806 2100 2478 2877 3023 3556 3958 4386 5147 5781 6119 6551 6747 7503

Andel (%) avpnvm konmnndon

(L95 L02 L01 095 092 091 038 039 032 036 090 094 038 096 097 098 L04 197 L04 L03 097 096

Privat konsumtion defineras i NR såsom hushållens utgifter för spel inkl spelskatter minus återbetalda vinster och vinstskatter. Uppgifterna inhämtas av SCB med

specialenkät från spelbolagen. Källa: SCBs nationalräkenskapem.

År

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Källa: SCBs nationalräkenskapema.

Tipstjänst Totalisator

100 125 141 140 131 129 133 132 119 119 131 176 177 194 199 209 240 336 234 221 205 214

100 101

95 92 101 103 107 116 123 147 146 144 139 151 156 169 177 187 203 215 213 207

Penning- Bingo

lotteriet

100 102 101 96 100 102 101 101 96 95 109 94 89 88 94 89 125 181 170 169 152 159

100 102 101 96 100 106 108 102 87 100 96 83 77 86 86 87 87 87 87 92 83 83

Totalt

100 108 110 107 109 111 113 112 104 113 117 121 117 127 131 135 152 164 164 164 153 156

Tabell 3. Privat konsumtion av spel enligt nationalräkenskapema 1970—91. Indextal (1970=100) över utvecklingen i löpande och 1970 års priser samt prisutveck- lingen under perioden 1970-1991

År Löpande 1970 års Implicit Konsumentpris- priser priser prisindex index (KPI) årsmedeltal

1970 100 100 100 100 1971 1101 1073 107,7 107,6 1972 125,7 1104 1139 1139 1973 1303 1069 1219 121,6 1974 145,2 108,6 133,7 1339 1975 1629 1 10,9 1469 147,0 1976 1823 112,8 162,1 1619 1977 202,5 1123 1803 1805 1978 2002 1039 198,5 1987 1979 239,7 1129 212,3 212,7 1980 2829 117,1 241,6 242,0 1981 328,4 121,2 271,0 2712 1982 345,1 117,4 294,0 2945 1983 4059 1207 3204 3208 1984 4513 1305 346,2 3466 1985 5007 1343 371,0 372,0 1986 587,6 151,6 387,6 387,7 1987 6599 163,6 403,4 404,2 1988 698,5 164,1 425,7 427,5 1989 747,8 164,4 4549 455,1 1990 7702 153,3 502,4 502,1 1991 856,5 155,5 5503 5496

Implicitprisindex är ett sammanvägt indextal som framräknas genom att dividera värdet ilöpande priser med värdet i basårs priser.

Källa: SCBs nationalräkenskapema.

År

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

___—___—

1) Trisslotteriet introducerades i september 1986. 2) Lotto introducerades 1980.

Svenska penning— lotteriet AB

383 428 435 447 492 554 608 710 772 811 1121 1114 1147 1211 1387 1430 19341) 2817 2797 2883 3013 3561

AB Tipstjänst

409 555 659 701 724 796 905 1003 1065 1170 1468 2) 2212 2407 2876 3281 3876 44803) 5071 5093 5098 5537 5961

ABvamm gäopp

690 721 727 749 8784) 1009 1153 1366 1563 1989 2205 2438 2581 2965 3273 3759 4155 4525 53605) 5864 6424 6819

3) Lågmarginalspelet Oddset introducerades i början av 1986. 4) V 65 introducerades hösten 1974. 5) Dagens Dubbel introducerades hösten 1987.

Bellmanlotten med skrapdelen introducerades i december 1979.

Måltipset introducerades i början av 1983. Jokerinnoduceradesunderhösmn 1984. Flax introducerades i mitten av 1989.

Källa: Spelbolagens årsredovisningar.

Summa

1482 1704 1821 1897 2094 2359 2666 3079 3400 3970 4794 5764 6135 7052 7941 9065 10569 12413 13250 13845 14974 16341

År Svenska AB Tipstjänst AB Trav och Summa penning- galopp lotteriet AB 1970 383 409 690 1482 1971 398 516 670 1584 1972 382 579 638 1599 1973 368 576 616 1560 1974 367 541 656 1564 1975 377 542 686 1605 1976 376 559 712 1647 1977 393 556 757 1706 1978 389 536 787 1712 1979 381 550 935 1866 1980 463 607 911 1981 1981 411 816 899 2126 1982 389 817 876 2082 1983 377 897 924 2198 1984 400 947 944 2291 1985 384 1042 1010 2436 1986 499 1156 1072 2727 1987 697 1255 1 120 3072 1988 654 1191 1254 3099 1989 633 1120 1289 3042 1990 600 1103 1279 2982 1991 648 1085 1241 2974

___—___!—

Källa: Se tabell 4.

År Sv Penning— AB Tipstjänst AB Trav Summa Andel i % lotteriet AB och galopp av omsättningen 1970 200 208 (82) 490 33,1 1971 21 1 290 (86) 587 34,4 1972 222 342 (87) 651 35,7 1973 226 356 (90) 672 35,4 1974 251 360 106 717 34,2 1975 269 394 121 784 33,2 1976 298 448 127 873 32,7 1977 332 495 137 964 31,3 1978 350 494 156 1000 29,4 1979 372 518 199 1089 27,4 1980 514 641 221 1376 28,7 1981 517 1009 244 1770 30,7 1982 526 1096 258 1880 30,6 1983 546 1312 297 2155 30,6 1984 611 1444 324 2379 30.0 1985 631 1633 379 2643 29,2 1986 828 1828 414 3070 29,0 1987 1213 1992 454 3659 29.5 1988 1187 2011 523 3721 28,1 1989 1193 2029 564 3686 26,6 1990 1227 2099 619 3945 26,3 1991 1317 2162 657 4136 35,3

Källa: Se tabell 4

År Antal Löpande priser 1970 års priser

Skatt- Omsättningen Statens Omsättningen Statens skyldiga MSEK inkomster 1) MSEK inkomster 1)

MSEK MSEK

1970 .. (167) (8) (167) (8) 1971 .. (183) (9) (170) (9) 1972 .. (192) (10) (169) (9) 1973 (2593) (220) (1 1) (181) (9) 1974 3450 700 35 523 26 1975 3982 820 41 558 28 1976 4369 920 46 568 28 1977 4613 960 48 532 27 1978 .. 960 (48) 483 24 1979 1386 1120 56 527 26 1980 1204 1180 59 488 24 1981 1107 1280 64 472 24 1982 1107 1280 64 435 22 1983 1050 1540 77 480 24 1984 1050 1545 85 446 25 1985 1050 1490 82 401 22 1986 1017 1563 86 403 22 1987 .. 1655 91 409 23 1988 787 1654 91 387 21 1989 2) 320 1666 50 3) 366 11 1990 450 1917 56 382 11 1991 460 2137 64 389 12

1) Nettouppbörden av skatten. 2) Fr o m 1989 avser siffrorna enbart skattepliktigt spel, dvs spel med kontantvinster. Om vinsterna består av både kontanter och varuvinster utgår skatt på hela omsättningen. 3) 3-procentig punktskatt infördes för spel med kontantvinster (spel med varuvinster befriades från punktskatten). Åren 1970-82 var skattesatsen 5 % och mellan 1983-1988 var den 5,5 %.

Källa: Riksskatteverket (RSV), beskatmingssavdelningen.

Löpande 1970 priser års priser 1970 1971 1972 1973 1974 .. .. 1975 76 51 1976 73 45 1977 84 46 1978 104 52 1979 99 47 1980 123 51 1981 136 50 1982 166 56 1983 200 62 1984 201 58 1985 206 55 1986 393 101 1987 405 97 1988 581 136 1989 751 165 1990 768 153 1991 1009 184

Enligt lotterinämnden uppgick den beräknade försäljningen år 1989 till 551 MSEK, 1990 till 538 och 1992 till 696 miljoner eller 70 % av den beviljade bruttoomslutningen.

Nettobehållningen från försäljningen uppgick till 29 %, eller 202 MSEK år 1991.

Källa: Lotterinämnden.

År Antal Löpande priser 1970 års priser tillstånd Omsättningen Statens Omsättningen Statens och/eller MSEK inkomster 1) MSEK inkomster 1) spelplatser MSEK MSEK

1970 1971

1972 .. .. ..

1973 506 .. 23 1974 600 .. 31

1975 710 .. 35 1976 854 .. 50 1977 909 .. 48

1978 .. .. .. .. ..

1979 2) 115 130 9 61 4 1980 97 160 11 66 5 1981 120 145 10 53 4 1982 120 145 10 49 4 1983 150 190 13 59 4 1984 244 175 12 50 4 1985 321 265 18 71 5 1986 500 3) 295 20 76 5 1987 .. 355 24 88 6 1988 473 410 28 96 7 1989 470 440 30 97 7 1990 501 455 31 91 6 1991 510 500 34 91 6

1) Nettouppbörden av skatten. 2) Uppgifterna avser t o m 1978, både roulettspel och automatspel. Automatspel förbjuds fr o rn 1979. 3) T 0 m 1985 avser siffrorna antal innehavare av tillstånd och fr o m 1986 antal spelplatser.

Omsättningen har beräknats på följande sätt: Med ledning av RSVs månatliga skatteuppbörd på roulett har omsättningen per spelbord och dag uppskattats till 10 000 kronor, antal spelbord till 250 st och antal spel- dagar till 200. Ornsätmingen för 1991 blir alltså 10 000 laonor x 250 x 200 eller 500 MSEK.

Den uppskattade siffran för 1991 har kedjats bakåt i tiden med ledning av uppgifter om nettouppbörden av skatten.

Källa: RSV, beskattningsavdelningen.

HUSHÅLLSTYP Per hushåll Antal hushåll

Ensamstående utan barn

upp till 64 år kvinnor 831 459 300 män 2197 575 500 Totalt 1591 1 034 800 65 år och äldre 1142 197 400 Ensamstående med barn 796 152 000

Sammanboende utan barn

upp till 64 år 2545 662 500 65 år och äldre 2173 320 100 Sammanboende med barn 1705 750 500 Övriga 2432 349 900

YRKESKATEGORIER

Arbetare 2180 1 092 800 Lägre tjänstemän 2047 449 200 Tjänstemän på mellannivå 1683 612 300 Högre tjänstemän 1194 390 900 Lantbrukare 855 51 100 Företagare 1967 180 200 Pensionärer 1870 5.2 300 Ovriga 1974 137 600

GEOGRAFISKA OMRÅDEN Per hushåll Antal hushåll Stockholm 1820 614 100 Östra mellan sverige 1784 637 600 Småland med öarna 1786 290 600 Sydsverige 1528 462 900 Västsverige 1786 709 500 Norra mellan sverige 2865 377 100 Mellersta Norrland 1957 179 300 Övre Norrland 1652 196 100 Och Stockholm 1820 614 100 Göteborg och Malmö 1583 494 600 Större städer 1985 1 171 500 Södra mellanbygden 1957 698 600 Norra tät- och glesbygden 1862 501 400 BOSTADSTYP

Ägt småhus 1970 1 465 300 Bostadsrätt 1915 404 100 Hyresrätt 1820 1 259 900 Övriga 1629 338 000

Det totala utlägget beräknas till 6 504 654 800 kronor eller 774 kronor per invånare.

Källa: SCBs undersökning Hushållens utgifter 1988.

Geogra'liSka"omiåde '

Område Omfattning

Stockholm Stockholms län

Östra mellan Sverige Uppsala, Södermanlands, Östergötlands. Örebro och Västmanlands län

Småland med öarna Jönköping, Kronobergs, Kalmar och Gotlands län Sydsverige Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län

Västsverige Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län Norra mellan Sverige Värmland, Kopparbergs och Gävleborgs län

Mellersta Norrland Västernorrlands och Jämtlands län Övre Norrland Västerbottens och Norrbottens län

Tabell 11. Fritidsvanor i olika befolkningsgrupper. Andelen (%) av befolkningen som deltagit i bingospel och automatspel mer än 5 ggr per per år.

%

Män Kvinnor Män och kvinnor

Arbetare Tjänstemän, lägre mellan högre Företagare Studerande

Förgymnasial utbildning Gymnasial Eftergymnasial

Stockholm Göteborg och Malmö Större kommuner

Södra mellanbygden Norra tätbygden Norra glesbygden

Åldersklass Befolkningen 16-24 25-44 45—64 65-74 16-74 16-74 (1000-(31) 13,2 1,7 3,2 5,1 4,6 3 028 2,5 2,1 3,6 4,5 3,0 3 032 8,0 1,9 3,5 4,7 3,8 6 060 4,5 2 734 2,4 846 0,9 850 0,5 443 2,9 542 9,4 488 6,3 4,7 5,9 5,7 2 444 3,3 2,8 3,6 3,1 2 537 0,9 0,6 1.0 0,8 1 087 2,9 1 115 3,2 874 3,8 1 891 3,9 1 307 5,1 483 5,3 390

___—__ Källa: SCBs Levnadsförhållanden 1982—83. Fritid. Rapport 56.

Män Kvinnor Män och kvinnor

Förgymnasial utbildning Gymnasial Eftergymnasial

16-24

526 502 1 028

25—44 45-64

1213 1 155 2 368

907 930 1 837

91 1 672 254

Detaljetabeller och diagram

Spelbolagens bruttoomsättning fördelad på produktgrupper 1970-91

TABELL Dl SVENSKA PENNINGLOTTERIET AB OMSÄTTNING 1970—1991

PENNING— BELLMAN- TRISS— LOTTERIET LOTTERIET LOTTERIET SPADER öVRlGA TOTALT ÅR MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK 1970 335 41 0 0 24 400 1971 338 27 0 0 21 386 1972 346 76 0 0 14 436 1973 354 78 0 0 15 447 1974 369 111 0 0 13 493 1975 390 149 0 0 15 554 1976 415 176 0 0 17 608 1977 507 183 0 0 20 710 1978 623 130 0 0 19 772 1979 671 123 0 0 17 811 1980 754 345 0 0 24 1123 1981 754 342 0 0 18 1114 1982 756 357 0 0 33 1146 1983 786 400 0 0 25 1211 1984 786 511 0 0 90 1387 1985 778 557 0 0 95 1430 1986 840 685 360 0 49 1934 1987 787 636 1315 0 78 2816 1988 750 618 1384 0 45 2797 1989 718 620 1462 0 84 2884 1990 727 735 1494 0 56 3012 1991 689 915 1660 126 172 3562

KÄLLA: ÅRSREDOVISNINGAR

POÄNG 0 SIFFER TOTAL

TABELL DZ AB TlPSTJÄNST OMSÄTTNING 1970—1991 STRYK O

EXTRA MÅL LOTTO JOKER ODDSET FLAX AR MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK MSEK 1370 350 0 O 0 0 0 971 484 0 0 0 0 O 972 583 0 0 0 O O -973 621 0 O O 0 0 1974 648 0 0 0 0 0 1975 707 0 0 0 O 0 976 804 0 0 0 O 0 977 898 0 0 0 0 0 1978 957 0 0 O 0 0 1979 1057 0 0 0 0 0 1980 1063 0 304 0 0 0 1981 1026 0 1111 0 0 0 1982 1024 0 1322 0 0 0 .983 1064 286 1518 0 0 O -584 1073 384 1657 166 0 0 _985 1097 320 1880 578 0 0 _986 1292 438 2133 529 88 0 98 1416 497 2010 515 633 0 1988 1318 507 1899 543 827 0 1989 1270 450 1693 651 887 148 1990 1328 454 1896 569 1096 194 1991 1304 704 2343 538 913 158

(ALLA: ÅRSREDOVISNINGAR

axl OOOOOOOOQNU'I

TABELL 03 AB TRAV OCH GALOPP OMSÄTTNING 1970—1991 FÖRTIDS— TRAV— GALOPP— SPEL BANORNA BANORNA TOTALT ÅR MSEK MSEK MSEK MSEK 1970 0 655 35 690 1971 0 687 3 722 1972 0 695 32 727 1973 0 715 34 749 1974 57 789 3 879 1975 142 837 31 1010 1976 181 940 32 1153 1977 291 1040 35 1366 1978 397 1128 3 1563 1979 643 1300 46 1989 1980 673 1477 54 2204 1981 760 1614 64 2438 1982 808 1703 70 2581 1983 1005 1879 80 2964 1984 1138 2054 81 3273 1985 1380 2282 98 3760 1986 1409 2643 103 4155 1987 1837 2585 103 4525 1988 2713 2544 103 5360 1989 3179 2584 102 5865 1990 3705 2611 108 6424 1991 4300 2422 98 6820

KÄLLA: ÅRSREDOVISNINGAR

Brian Wicklin Utredning Fig. 1-5 Tel 08-783 4309 Fax 08-661 52 61

Spel - Sverige och konjunkturen Syftet med utredningen har varit att undersöka om hushållens utgifter för spel har följt ett fast tidsmönster och om utgifterna samvarierat med konjunkturen. Utredningen har genomförts av

Brian Wicklin, Statistiska centralbyrån (SCB), på uppdrag av Lotteriutredningen.

Den långsiktiga utvecklingen av spelmarknaden har tidigare kartlagts i en utredning som genomfördes på uppdrag av Lotteriutredningen (Spel - Sverige i siffror 1970-1991, SCB:s rapport

1992 05 05).

Det statistiska materialet

Uppgifterna har huvudsakligen hämtats från Statistiska centralbyråns nationalräkenskaper och

andra konjunkturindikatorer.

Hushållens utgifter för spel är definierade som utgifter för spel (ATG, Tipstjänst, Penninglotteriet och folkrörelsernas bingospel med kontantvinster) inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten. Det är med andra ord hushållens nettoutgifter för spel

som mäts. Redovisningen i fasta priser hänförs till 1985 års nivå.

Säsongrensade värden och indextal har beräknats efter samma metod som använts i national—

räkenskaperna och konjunkturindikatorerna.

Tillförlitliga statistiska uppgifter saknas f n för folkrörelsernas spel "Riks-Bingo—Lotto" som

introducerades i början av 1992.

1992 11 10 2(9) Brian Wicklin Utredning Fig. 1-5 Tel 08-783 4309 Fax 08—661 52 61

Utvecklingen 1980-1991

I figur 1 återges en indexserie för hushållens utgifter för spel samt disponibel inkomst för åren 1980-1991 i såväl löpande som i fasta priser. Indexserien bekräftar bilden av en mycket stark samvariation mellan spelutgifterna och hushållens samlade köpkraft mätt som disponibel inkomst., Utvecklingen mellan åren 1986-1989 visar dock ett trendbrott: Spelutgifterna ökade snabbare än disponibelinkomst i såväl löpande som i fasta priser trots det rådande allmänt svaga konjunktur-

läget under hela 1986 och fram till mitten av 1987.

Utvecklingen av spelutgifterna i löpande och fasta priser i absoluta tal kvartalsvis återges i figur 2. Den trendmässiga utvecklingen har beräknats utifrån säsongrensade värden. Utvecklingen över tiden bekräftar i stort sett ett stabilt mönster, med undantag för en

accelererande utvecklingen från mitten av 1986 till slutet av 1989.

I figur 3 jämförs hushållens spelutgifter med konsumtionsutgifterna totalt kvartalsvis i fasta priser (1985 års priser). Kvartalsdata har säsongrensats för att åskådliggöra den trendmässiga

utvecklingen.

Den säsongrensade indexserien är svårtolkad beroende främst på osäkerhet på grund av nya spelformer som har introducerats under perioden 1980-1992 påverkar spelutgifterna och förändringen i inriktningen av hushållens köpkraftsutveckling under olika faser i konjunkturen. Sålunda tycks introduktionen av Lotto ha brutit den nedåtgående trenden i spelutgifterna 1980- 1982 under en period av stark lågkonjunktur medan t ex introduktion av Måltipset tycks ha

påverkat den uppåtgående trenden i spelutgifterna under 1983 trots stark lågkonjunktur.

1992 11 10 3(9) Brian Wicklin Utredning Fig. 1-5 Tel 08-783 4309 Fax 08-661 52 61

Spelutgifterna har i stort sett ökat i takt med konsumtionen totalt under den påföljande

högkonjunkturen 1983-85.

Från ungefär mitten av 1986 till mitten av 1990 har spelutgifterna ökat mycket kraftigt och betydligt snabbare än totalkonsumtionen. Det bör dock poängteras att det rådde en allmän högkonjunktur under hela denna period med kraftig värdestegring på t ex fastigheter och aktier. Introduktion av Triss 1986 och Dagens Dubbel 1987 tycks ha påverkat utvecklingen i uppåtgående riktning. Ökningstakten har dock därefter ha minskat och följt den trendmässiga

utvecklingen i totalkonsumtionen.

Sammantaget kan sägas att den säsongrensade indexserien visar en mycket svag samvariation mellan spelutgifter och den allmänna konjunkturutvecklingen samtidigt som introduktion av nya spelformer har påverkat konsumenternas utlägg för spel i uppåtgående riktning. Det är dock omöjligt att avläsa från statistiken om ökningen beror på att antalet spelare har stigit och därmed

den totala spelinsatsen, eller om det är samma antal spelare som satsat mer än tidigare.

Spelutgifternas andel av den totala konsumtionen i löpande priser återges i figur 4. Det framgår av utvecklingstrenden i att de svenska hushållens satsning på spel (netto) är en mycket liten del av de totala konsumtionsutgifterna. Andelen spelutgifter av den totala konsumtionen är ungefär 1% och denna kvot har under de senast gångna 22 åren legat praktiskt taget oförändrad. Vidare - och det är viktigare — kan detta faktum förklara till stor del varför spelutgifterna på lång sikt tycks

vara "okänsliga" för konjunkturvariationerna.

Slutligen jämförs spelutgifternas volymutveckling (värdeutveckling rensad från prisförändringar)

Brian Wicklin Utredning Fig. 1-5 Tel 08-783 4309 Fax 08-661 52 61

med industrikonjukturen i figur 5. Det är svårt att spåra några direkta samband.

Avslutande kommentarer Statistiken som här har presenterats bekräftar att det finns en mycket svag samvariation mellan utvecklingstrenden av hushållens spelutgifter och konjunkturen på kort sikt. Introduktion av nya

spelformer har påverkat efterfrågeutvecklingen i uppåtgående riktning. D

Hushållens disponibela inkomst och utgifter för spel i löpande (LP) och fasta (FP) priser enligt SCB:s nationalräkenskaper åren 1980-1991

Index 1980 = 100

400

Spel utgifter LP

Disponibel inkomst LP

Spel utgifter FP Disponibel inkomst FP

0 . 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Stark lågkorriunktur Svag lågkonjunktur

Utgifter för spel är definerad som netto spelinsatser dvs utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten.

Löpande priser i miljoner kronor

2000 Utgifter för spel löpande priser

Utgifter för spel löpande priser säsöngrensade

1500

1000

0

1985 ås priser i miljoner kronor 2000

_ Utgifter för spel 1985 års pri.er

—— Utgifter för spel 1985 års priser säsongrensade

1500

1000 I

500

1980 1985 1990 1992

Hushållens utgifter är definerad som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten

Figur 3 Hushållens utgifter för konsumtion totalt och för spel (ATG, tipstjänst, penninglotteriet och bingo med skatteuppbörd) enligt SCB:s nationalräkenskaper. 1985 års priser. Säsongrensade kvartalsdata 1980-92.

Volymindex 1985 = 100 140

130

120

110

100

90

80

70

60 1980 1985 1990 1992

Nya spel som introducerades: !. Lotto 1980 2. Måltipset 1983 3. Joker 1984 4. Oddset 1986 5. Triss 1986 6. Dagens Dubbel 1987 7. Flax 1989 8. Spader 1991 9. Keno 1992

Stark lågkonjunktur Svag lågkonjunktur

Hushållens utgifter är definerade som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten.

Figur 4 Hushållens utgifter för spel i förhållande till deras konsumtion totalt i löpande priser. Procentuella andel 1970-1991.

1,1

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Stark lågkonjunktur Svag lågkonjunktur

Hushållens utgifter är definerade som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten

Figur 5 Jämförelse mellan spelutgifteri fasta priser enligt SCB:s nationalräkenskaper och industrikonjunkturen enligt Konjunkturinstitutet. Kvartalsdata 1970-1992.

Index 1985 = 100.

150 Industrikoniunkturen

(konjunkturbarometern)

120

90

60

Utgifter för spel i fasta priser

30

1970 1975 1980 1985 1990 1992

Hushållens utgifter är defrnerade som utgifter för spel inkl spelskatter minus återvunna vinstmedel och vinstskatter, som levereras till staten

. - w 11.144 ". 4,1—”ggg Tal: .. T 131-,. 514" ,

n lh' ” .1 v ] | . WWW museum WoW-dm Iuhwv-tsnlv -. f

c: & e:

1992—12—03 Dnr 525/92—5

Statens stöd till allmännyttiga ideella organisa- tioner

Uppdraget

Lotteriutredningen bör enligt sina direktiv (Dir 1991 :22) undersöka i vilken utsträckning folkrörelserna i högre grad än för närvarande kan finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel.

För att belysa föreningarnas nuvarande finansiella situation har Lotteriutred- ningen i en skrivelse av den 16 september 1992 hemställt om biträde av Statskontoret för en beräkning av statens stöd till föreningar och folkrörelser. Statskontoret har tidigare i en utredning (rapport 1991:6 Statligt förenings- stöd - en kartläggning) redovisat ett sådant underlagsmaterial. För Lotteri- utredningens arbete behövs aktualiserade uppgifter med ny beräkning och analys.

För aktualiseringen bör enligt uppdraget följande utgångspunkter gälla: . den definition av förening som överensstämmer med lotterilagstiftningens

krav på lotterianordnare - i huvudsak föreningar med allmännyttig verk— samhet - skall användas

. en totalsiffra bör beräknas för budgetåren 1989/90, 1990/91 och 1991/92

. arbetet skall bedrivas med i huvudsak officiella källor som grund (Statsliggaren, propositioner m m)

Av uppdraget framgår också att redovisningen av Statskontorets arbete bör ske senast den 15 oktober 1992 i sådan form att den vid behov kan bifogas Lotteriutredningens betänkande. Statskontoret överlämnade en promemoria

den 15 oktober. Därefter har på begäran av utredningen vissa komplette- ringar gjorts.

Inriktning och avgränsning Definitioner

Med folkrörelser avses sådana sammanslutningar som anges i 11 & lotterila- gen (19821101 1), dvs ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål inom landet. Enligt Lotteriutredningens av- gränsning bör vår analys avse statens bidrag till de aktiviteter som kan anses utgöra den egentliga allmännyttiga verksamheten i sådana organisationer. Den egentliga verksamheten omfattar ideell breddverksamhet bland egna medlemmar i enlighet med organisationens målsättning.

Samhällets bidragsgivning

Samhällets bidragsgivning innefattar bidrag från staten, kommunerna och landstingen, som syftar till att användas i den egentliga verksamheten. Stats- kontorets redovisning avser endast det direkta statliga stödet. Stöd i form av beredskapsarbete, lokaler, uppdragsfrnansierad verksamhet m m ingår ej. Lö— nebidrag redovisas i korthet i slutet av promemorian.

Mottagare/ändamål

Mottagarna av det statliga bidraget till föreningar är ett mycket stort antal frivilliga organisationer. I Statskontorets rapport 1991:6 redovisas bidragens fördelning till olika mottagare eller ändamål enligt följande gruppering:

- humanitär verksamhet . trossamfund . försvarsanknutna organisationer . idrott

. studieförbund

. ungdomsorganisationer . handikapporganisationer . föreningsdaghem . arbetsmarknadsorganisationer . obundna bidrag . övriga

Av dessa år det enligt Lotteriutredningen i första hand bidragen till trossam- fund, försvarsanknutna organisationer, idrottsrörelsen, ungdomsorga- nisationer och handikapporganisationer som kan anses utgöra intäktskäl-

1992—12—03 Dnr 525/92—5

lor för folkrörelsernas egentliga verksamhet. Även s k obundet bidrag samt övriga bidrag kan anses utgöra en sådan intäktskälla. Dessa två bidrag be— handlas här som Q grupp, i vilken ingår mottagarorganisationer som t ex freds- och kulturorganisationer samt nykterhetsrörelsen. Ett urval av bi- dragsmottagare har gjorts enligt Lotteriutredningens kriterier. Därför kan in- te en jämförelse med uppgifterna i Statskontorets rapport 1991:6 göras.

Metodik

E&ersom arbetet i huvudsak skulle bedrivas med ofliciella källor som grund har vi för samtliga tre budgetår utgått från Statsliggaren för respektive bud- getår. De bidragsbelopp som redovisas avser således anvisade belopp enligt regleringsbrev - ej utfallet. I de fall särredovisning saknas i regleringsbreven har kontakt tagits per telefon med bidragsgivarorganisationerna. När det gäller gruppen "övriga organisationer" har i vissa fall en prognos gjorts.

Metoden innebär en viss awikelse jämfört med den metod som Statskontoret använde i den tidigare kartläggningen (1991:6). Vid den kartläggningen sändes en enkät ut till 108 statliga myndigheter. I enkätsvaren, som inkom från samtliga, redovisades då nämligen utbetalade belopp. Skillnaden mellan anvisade belopp och utbetalade belopp torde bero på både överskridanden av anslag och underutnyttjanden av anslag.

Uppgifterna om bidragen har dataregistrerats, Beräkningar har gjorts i såväl löpande som fasta priser. För omräkningen till fastpris har använts konsu- mentprisindex (KPI) omräknat till 1989 års priser.

Resultatet av undersökningen

Sammantaget under perioden 1989/90 -- 1991/92 har statsbidragen till folk-

rörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet ökat uttryckt i såväl löpande som fasta priser.

Statsbidragens utveckling under de tre budgetåren, 1989/90, 1990/91 och 1991/92, for folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet framgår av sammanställningen nedan och redovisas i sin helhet i bilagan.

Tabell 1. Statsbidrag till folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet 1989/90-—1991/92 i löpande priser (miljoner kronor resp procent)

Yrouam fund 55,52i 57,74

Förlndrl mk! Förindr [ mkr ' Förindll % Förändvl % ""

jaaa/so ' .' aslso--91i'sz.*89/90—91'/9z '89190-411192 89/90—91I92

'=' mu kom- Inld kom - —

Försvar. om 184,66] 206,15 namn 337.311 411,32 413,13 Ungdoms om 95,41l 98,18 102,10 Handikapp org | 70.62! 79,05 100,24

Övrluaorg . _| 245.201 271.se| 253;1€l,___

Toan" ** ”Deaf/"f ””i 1"2'471'5'?71"1ss '75 "1 279.98

Som framgår av denna sammanställning har det skett en ökning av statsbi- dragen med i genomsnitt 21 %, men det finns variationer. Stödet till handikapporganisationema har ökat med 42% medan stödet till ung- domsorganisationer endast har ökat med 7 %, vilket i det senare fallet huvudsakligen torde bero på en anslagsteknisk omföring av stödet. Det lokala stödet till ungdomsorganisationema, inklusive det lokala stödet till idrotten, har tidigare redovisats under anslaget H3 under trettonde huvudtiteln. Fr o m budgetåret 1990/91 har det lokala stödet till idrotten förts över till anslaget El under elfte huvudtiteln. Även vid vår redovisning av budgetåret 1989/90 har vi tagit hänsyn till denna anslagstekniska omföring av stödet. Av anvisade 99,6 mkr till lokal ungdomsverksamhet under anslaget H3 har därför i tabellen ovan 75,8 mkr redovisats under idrott och 23,8 mkr under ungdomsorganisationer, trots att det anvisade beloppet är ofördelat i regleringsbrevet.

Vid årsskiftet 1990/91 genomfördes en skattereform som innebar vissa eko- nomiska försämringar för folkrörelserna, bl a blev de under vissa förutsätt- ningar momsskyldiga, En del föreningar begärde kompensation för de eko- nomiska förluster som de ansåg att skatteomläggningen innebar. l budget- prop 1990/91:100 bil 15 föreslogs ett särskilt bidrag till folkrörelser som be- driver barn- och ungdomsverksamhet av olika slag för att kompensera deras ökade kostnader till följd av skattereformen. Medel anvisades i reglerings- brev för budgetåret 1991/92 under särskilt samlingsanslag (H 7. Bidrag till folkrörelserna) under trettonde huvudtiteln. Vi har därför i våra tabeller angett förändringarna under de tre åren både med och utan detta kompensa- tionsbidrag.

Som helhet under de tre senaste budgetåren har statsbidragen för folkrörel- sernas egentliga allmännyttiga verksamhet totalt ökat med 291,27 mkr - från 988,71 mkr budgetåret 1989/90 till 1279,98 mkr budgetåret 1991/92. Det är en ökning med 29 % i löpande priser. Beräknat i fasta priser är det en ökning av bidraget med 7,19 %. Utan kompensationsanslaget är ökningen av bidra-

1992—12—03 Dnr 525/92—5

get 21 % i löpande priser. Uttryckt i fasta priser minskades bidraget med 0,03 %.

Trossamfund utanför svenska statskyrkan erhåller bidrag via Samarbets- nämnden för statsbidrag till vissa trossamfund (SST), som är ett statligt or— gan med huvuduppgift att administrera bidrag till frikyrkliga organisationer. Bidragen uppgick under budgetåret 1989/90 till 55,5 mkr, 1990/91 till 57,7 mkr och 1991/92 till 67,7 mkr.

Statsbidrag kan beviljas andra trossamfund än svenska kyrkan eller försam- lingar inom sådana trossamfund för:

1) religiös verksamhet (verksamhetsbidrag) 2) lokaler till religiös verksamhet (lokalbidrag) 3) teologiska seminarier m m (utbildningsbidrag)

F örsvarsorganisationer. Det finns ett flertal frivilliga försvarsorganisationer som mottar bidrag. Bidragen fördelas av Överbefälhavaren, cheferna för resp vapenslag, Försvarets civilförvaltning, Statens räddningsverk och Arbets— marknadsstyrelsen. Förutom de ekonomiska bidragen ställs materiel och 10- kaler till dessa organisationers förfogande. De ekonomiska bidragen uppgick budgetåret 1989/90 till 184,7 mkr, 1990/91 till 206,2 mkr och 1991/92 till 227,6 mkr, varav 0,3 mkr i form av särskilt bidrag som kompensation för skattereformen.

Idrottsorganisationer. Bidrag till idrottsföreningar fördelas främst via Sve- riges Riksidrottsförbund (RF). Enligt prop 1970:79 träder RF i "myndighets ställe" för att fördela statliga medel mellan olika specialidrottsförbund.

RF sammanställer även anslagsyrkanden från ett flertal organisationer som ej är medlemmar i förbundet, t ex Friluftsfrämjandet, Simfrämjandet samt Sve- riges sportfiske- och fiskevårdsförbund. Fördelningen av medel till dessa or- ganisationer sker enligt direktiv i regleringsbrev. I budgetprop 1989/902100 bil 13, s 77 lämnas en redogörelse över andra bidrag till idrotten än anslaget i statsbudgeten. Det statliga stödet till idrotten överstiger enligt denna källa 600 mkr per år. Förutom anslaget är då även bl a ersättning för lönebidrags— anställda inräknad i de 600 mkr. Bidraget till idrotten har under de två föl- jande åren ökat till över 800 mkr enligt budgetprop 1990/91:100 bil 13, s 98. De statliga bidrag till idrotten som omfattas av vår undersökning upp- gick budgetåret 1989/90 till 337,3 mkr, 1990/91 till 411,3 mkr och 1991/92 till 478,1 mkr, varav 10 mkr engångsvis och 65 mkr i form av särskilt bidrag som kompensation för skattereformen. Målsättningen för det statliga stödet till idrotten är bl a att stimulera motion och breddidrott.

1992—12—03 Dnr 525/92-5

Ungdomsorganisationer stöds av staten genom Statens ungdomsråds (SUR) bidrag till centrala ungdomsorganisationer samt aktivitetsstöd till lokala nivån. SUR fördelar medlen enligt ett av statsmakterna fastställt regelverk. Bidragen skall bl a stimulera till att rekrytera föreningslös ung- dom. Till sitt förfogande har rådet även medel som kan fördelas som särskilt bidrag till organisationer som inte uppfyller kraven för annat bidrag. Bidra— gen till ungdomsorganisationema uppgick under budgetåret 1989/90 till 95,4 mkr, 1990/91 till 98,2 mkr och 1991/92 till 116,1 mkr, varav 14 mkr i form av särskilt bidrag som kompensation för skattereformen.

Handikapporganisationer erhåller bidrag från Socialstyrelsen enligt beslut som Socialdepartementet meddelar. Bidragen riktar sig till centrala han— dikapporganisationer och deras verksamhet. Bidragen uppgick under bud- getåret 1989/90 till 70,6 mkr, 1990/91 till 79,1 mkr och 1991/92 till 101,4 mkr, varav ca 1,2 mkr i form av särskilt bidrag som kompensation för skattereformen.

Övriga bidrag Förutom de mottagargrupper som vi redovisat ovan finns också en stor grupp mottagarorganisationer som sorterar under grupperna övriga och obundna bidrag. Övriga bidrag är vanligtvis enskilda organisatio- ner som erhåller medel för att bedriva verksamhet med anknytning till någon sektormyndighets verksamhet. De 5 k obundna bidragen kännetecknas av att bidragen inte är bundna till några särskilda mottagare. Bidraget ges istället till den verksamhet som skall stödjas. Bidragsmottagarna för bidragen finns bl a inom områdena nykterhets-, kultur-, freds— och pensionärsorganisationer. Bidragen fördelas av olika fackdepartement och av myndigheter. Samman- lagt uppgick bidragen till dessa organisationer budgetåret 1989/90 till 245,2 mkr, 1990/91 till 271,7 mkr och 1991/92 till 289 mkr, varav 5,7 mkr i form av särskilt bidrag som kompensation för skattereformen.

Lönebidrag utbetalas av Arbetsmarknadsstyrelsen. För lönebidrag gäller förmånligare ersättningsregler för de organisationer man definierar som all- männyttiga. Vi har fått en uppgift på det totala lönebidraget till allmännyttiga organisationer och alltså inte enbart för de mottagarorganisationer vi här redovisat. Vi väljer ändå att redovisa bidraget eftersom det har stor betydelse för föreningsrörelsen. Att vi särredovisar bidraget beror på den arbetsmarknadspolitiska karaktär bidraget har. Bidragen hör närmast till typen uppdragsersättningar, men bör i första hand ses som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Budgetåret 1989/90 uppgick bidraget till 2088 mkr, 1990/91 till 2217 mkr och 1991/92 till 2515 mkr.

Tabell 1. Statsbidrag till folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet 1989/90-1991/92 i löpande priser (miljoner kronor resp procent)

l l

Trossam fund Försvars org Idrott Ungdoms org Handikapp org

Övr' & org

Tabell 2. Statsbidrag till folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksa 1989/90—1991/92 i fasta priser (miljoner kronor resp procent)

mottagare , Trossamfund Birsvars org * Idrott 372,65l 342,07 *

Ungdoms org 88,95 84,54 Handikapp org 70,62I 71,65 Övriga org

E 1989/90 5 1989/90 & 1991/92 & 1991/92

': .! 5

Figur 1 Totala statsbidraget till folkrörelserna i löpande priser

% 1939/90 % 1990/91

g

(mkr) r (mkr)

anslaget i löpande priser slaget i fasta prise

kl k mp '( exkl kompensationsan

Figur 4 Statsbidrag till folkrörelserna

(0 C 0 (U m C 0.) 0 X 0 (0 C .. d) 1.” G) _ 10 l- 5 0 1.— E U) (U L- 2 _D U) .. (B .J (I) ("1 l- 3 .? LI.

Tabell 3 Statsbidrag__ till folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet 1989/90—-1991/92

' I" (I "ser

Trossamfund

Trossamfund utom Sv statskyrkan

"Försvarsanknutna org

verbefälhavaren Överbefälhavaren

Ledning och förbandsverksamhet __a försvarsorganisationer

1 990 006]— 110 840 000

1 950 000 125 687 000

57 736 000"

2 000 000 140 000 000

300 000

El F16,F14,F14

Arkivering__m m av FV-filmer

22 000

se 0230 47 300

Sv M ära Idrottsförb, SMI, armén

643 000 675 000 700 000

SMI, marinen

_Chefen för flygvapnet

Eli/il, flygvapnet 212 000'

212 000 225 000 236 600

225 000 234 000

Chefen för flygvapnet

Försvarets c f_örvaltnirlg

Sydkustens marinko_mando Sydkustens marinkomando

. el av bidr till förb Folk o försvar ' ' a försvarsgrganisationer

KA 2 IF och |Flottans IF, inkl hyresbidr

Fr ga föstarsorganisationer D

1_0 000 000

8 000 000 6 600 000 04 "01

2 858 301 1 280 000 290 000 2 910 000 i 449 000 399 000 3 089 ooo 1 500 000 390 000

K8,L7,L7

39 000 090 43 350 900 49 150 000

,IG l6_

21 200 000 23 340 000

gencupen, Flygvap-encupen m (|

1 100 000

950 000 550 009

87 IS |6

540 600 750 009

847 200

60 000 60 000

befrämjande verks___

475 ooo, 259 344 000 _1) 376_ 000 000

Bostadsdep (RF)

?)

23 439 000 190 000 " Åo1 028 ooq

0

, _s5 ooo ooo _ "

Bostadsdep (RF)

lgfän, FoU m m _l._okaLungdomsverksgrlhgt (idrott) 9 700 000 10 1_op ooo

0.

Sv polisidrottsförb o anslutna fören

350 000

Sida 1

350 000

Ungdomsorg

Statens ungdomsråd Statens ungdomsråd Statens ungdomsråd St t d äd

Central ungdomsorg, generellt bidr 50 500 000 52 551 000 Central ungdomsorg, särsk bidrag 16 184 000 16 700 000 | Lokal ungdoms verksamhet 1) 23 800 000 1) 23 800 000 |Drogförebyggande projekt 4 928 000 5 125 000

74 188 449 22 584 551

0 5 330 000

14 000 000 C C

S

1 | |

H2 H2 H3, H2 H3

Handikapporg

Handikapporganisationer 70 619 ooo| 79 075 oool 1) Det lokala stödet'till ungdomsorganisationema, inkl det lokala stödet till idrotten, har tidigare redovisats under anslaget 113 under trettonde huvudtiteln. Fr o m budgetåret 1990/91 har det lokala stödet till idrotten förts över till anslaget El under elfte huvudtiteln. Även vid vår redovisning av budgetåret 1989/90 har vi tagit hänsyn till denna anslagstekniska omföring av stödet. Av anvisade 99,6 mkr till lokal ungdomsverksamhet har därför i denna tabell 75,8 mkr redovisats under rubriken Idrott och 23,8 mkr under rubriken Ungdomsorg, trots att det anvisade beloppet är ofördelat i regleringsbrevet.

Fr o m budgetåret 1990/91 har benämningen på anslaget HZ under trettonde huvudtiteln ändrats till "Bidrag till central och lokal ungdomsverksamhet m m". 2) Tilläggsbudget ll; slutreglering för aktiviteter under bå 1989/90 avseende stöd till lokal ungdomsverksamhet inom idrottsområde! rn m.

Sida 2

100 238 000

1 200 000 S

Tabell 4. Statsbidrag till folkrörelsernas egentliga allmännyttiga verksamhet budgetåren 1989/90-1991/92, löpande priser; Övriga och obundna bidrag till föreningar

T

Socialstyrelsen

Org f utsatta barn 0 deras familjer

Socialstyrelsen Socialstyrelsen

F d alkoholmissbrukare Läkemedelsmissbrukare

Fri Iliga org

|

1 000 oool 2 040 000

2122 000

Länkorg Ideella org

6 399 000 3 359 000 6 900 000 4 940 000

7186 000 5130 000

275 000

1 230 000 H3 H3p4 L1:133114

Socialstyrelsen Socialstyrelsen Socialstyrelsen

F d narkotikamissbrukare

Länkorg f narkotika

4 745 000 6 252 000

C- förb f alkohol—.narkotikauppl Nykte rhetsorg

7 814000

9 167 000 6 500 000 10 542 000

H3p4 H1

Org stöd I vissa nykterhetsorg

Nykterhetsorg

19 271000

20 042 000 21 172 000

575 000

H3p5-6

Socialstyrelsen

Drogföreb verks

Föreningar, org

—f

7 896 000 8 212 000 8 212 000

800 000

H3p2

Socialstyrelsen Socialdepartementet

Insatser mot AIDS Insatser mot AIDS

FriV| ga org Föreningar, org

14 000 000 10 226 000

1 3 000 000

13 000 000

A5 A5

SOCI Idepartemantet

Hälsovårdsupplvsning

Riksantikvarieämb m fl Sv Filminstitutet Sv Filminstit/ Visningsn

3 620 000

12 000 000 15 300 000 3 764 000 4 035 000

Org och föreningar Visningsstöd

Hälsofrämjande

Kultur

530 000

1 100 000

Kultur

5 982 000 8 697 000

lmp o lans av kvalitetsfilm

Sv Filminstitl Visningsn

Lokal filmkultur för barn 0 ungdom

Filmföre ningar

2 435 000 1 700 000

1 400 000 10 651 000

_'_____

wwmwwwwmmw

513,E13,512

750 000

__).

F28p3 GZp3,H2p3,H2p3

DD

1 700 000

GZp3,H2p3,H2p3

Frivr "ga föreningar

6 230 000 6 755 000

7 025 ooo]— 600 000

GZ,H2,G2 2.1

Statens kulturråd

Utveckl. folkpark centrala org mfl

Kulturorg

5 627 000

[Statens kulturråd

Centrala amatörorg

Kultur

3 284 000 7 351 000 5 355 000 7 645 000 5 570 000

F2p3—6,G2p3-6,62 G2,2J

Statens kulturråd

Kulturella ändamål

Statens kulturråd Statens naturvårdsverk

Arrangerande musikföreningar Hembygdsv f naturv uppl

Statens naturvårdsverk

Sv naturskyddsf f naturuppl Kulturföreningar m fl

20 000 000 19 656 000 17 736 000

Kultur Riksf f hembygdsv

4 153 000 572 000 7 800 000 628 000 8 100 000 900 000 G2 G16 BZp3,82p11,92J

1 144 000 1 257 000 2 000 000

33333322

82p2,82p10,BZI

Sv natu rskvddsför r..

Chefen för flygvapnet

Bevakningshundsutbildning

Fri 'Ilig org 1 800 000 2 200 000 1 875 000

:o LI.

Statens invandrarverk

Invandrarnas riksorg

Invandr riksorg

1 1 780 000

__1___

12 251 oooT 13 754 000

E3p1,03p1,03p1

Socialdepartementet

Pansionärsorg

Civuldepartemantet

Kvinnoorg centr verksamhet

Pensionärsorg

1 694 000 2 262 000 2 352 000

Glp3