SOU 1995:58

Kompetens och kunskapsutveckling : om yrkesroller och arbetsfält inom socialtjänsten : delbetänkande

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom beslut den 13 juni 1991 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Bengt Lindqvist att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en allmän Översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Översynen skall bl.a. inne— fatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden.

Kommittén antog namnet Socialtjänstkommittén och har tidigare avlämnat följande rapporter och betänkanden.

— Kommunernas socialbidrag - en kartläggning av normer, kostnader m.m. (SOU 1992:98),

Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993:30), Frivilligt socialt arbete kartläggning och kunskapsöversikt (SOU 1993:82), Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete - en kunskaps— översikt och ett diskussionsunderlag (SOU 1993:91), Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag (SOU 1994:46).

I oktober 1994 överlämnades kommitténs huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994: 139).

Iuppdraget till Socialtj änstkommittén ingick att belysa utbildnings- och kompe- tensfrågor. Kommittén har valt att behandla dessa frågor i ett särskilt betänkan- de, vilket härmed överlämnas.

I arbetet med detta betänkande har deltagit som ordförande generaldirektören Carl-Anders vaarsson (fp) och som ledamöter vice primärvårdsordföranden Anders Andersson (kds), förbundsordföranden Alec Carlberg (v), socialnämnds- ordföranden Torgerd Jansson (s), kommunalrådet Lars Johansson (s), riksdags- ledamoten Göte Jonsson (m), riksdagsledamoten Rinaldo Karlsson (s), riksdags- ledamoten Maj-Inger Klingvall (s), riksdagsledamoten Roland Larsson (0),

riksdagsledamoten Ragnhild Pohanka (mp) samt barnläkaren Ingrid Ronne- Björkqvist (fp).

Som sakkunniga har deltagit socialdirektören Ulf Andersson, Föreningen Sveriges Socialchefer, ombudsmannen Jerker Björkman, TCO, förbundsord- töranden Agneta Bygdell, SACO, departementsrådet Håkan Ceder, Socialdepar- tementet, sekreteraren Karl—Axel Johansson, Svenska Kommunförbundet, ut- redningssekreteraren Inger Lenas, LO, utredaren Margareta Liljeqvist, Lands- tingsförbundet, avdelningsdirektören Marita Minell, Socialstyrelsen, kammar- rättsassessorn Bo Nordelius, Socialdepartementet, departementssekreteraren Gun—Marie Pettersson, Socialdepartementet samt generaldirektören Kerstin Wigzell, Ungdomsstyrelsen. Som experter har deltagit byråchefen Britt-Marie Arne—Hellström, Datainspektionen, förbundsjuristen Leif Petersén, Svenska Kommunförbundet, ADB-chefen Kristina Stenqvist, Statens Institutionsstyrelse samt juristen Kristina Widgren, Socialstyrelsen.

Betänkandet har utarbetats av avdelningsdirektören Marita Minell, Socialstyrel— sen och departementssekreteraren Kristina Jennbert, Socialdepartementet.

Stockholm i maj 1995

Carl-Anders vaarsson

Anders Andersson Maj—Inger Klingvall Alec Carlberg Roland Larsson Torgerd Jansson Ragnhild Pohanka

Göte Jonsson Ingrid Ronne-Björkqvist

Rinaldo Karlsson

Sammanfattning

1. Socialtjänstkommitténs uppdrag

1.1. Direktiven och tidigare betänkanden 1.2 Fortsatt utredningsarbete och avgränsning

2. Tidigare utredningsarbete kring utbildnings- och kompetensfrågor

2.1. Socialutredningen 2.2 Socialstyrelsens syn på kompetenskrav och utbildningsbehov

3. Allmänt om kompetens och utbildning

4 Ny socialtjänstlag - nya krav på den framtida socialtjänsten

4.1. Inledning 4.2 Socialtjänstens insatser på samhällsnivå

4.3 Socialtjänstens insatser på grupp— och områdesnivå 4.4 Socialtjänstens insatser på individnivå 4.5 Allmänna krav på socialtjänsten 4.6 Nya bestämmelser 4.7 Behovet av ny kompetens inom socialtjänsten

5. Personal inom socialtjänsten

5.1. Kommunal personal år 1993 5.2 Socialsekreterare

11

17

17 17

21

21 22

25

29

29 29 30 31 31 32 35

37

37 38

6 Innehållsförteckning 5.3 Ledningspersonal och hemtjänsten 6 Individ— och familjeomsorgen 6.1 Det sociala arbetets historiska rötter 6.2 Individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden 6.3 Personalens sammansättning 6.4 Utvecklingen inom individ— och familjeomsorgen 6.5 Individ— och familjeomsorgens organisation 6.6 Socialsekreterarnas yrkesroller 6.7 Socialsekreterarnas arbetsvillkor och arbetsmiljö 6.8 Professionalitet och amatörism 6.9 Behovet av "bamkompetens" inom individ— och familje— omsorgen 6.10 Sammanfattande bedömning 7 Socionomutbildningen 7.1 Inledning 7.2 Kort historik 7.3 Socionomutbildningen i dag 7.3.1 Högskolereformen 7.3.2 Allmänt om socionomutbildningen 7.3.3 Inträdeskrav 7. 3. 4 Resurstilldelning 7.3.5 Examenskrav 7.3.6 Lärarkårens sammansättning och kompetens 7. 3. 7 Några huvuddrag i dagens socionomutbildning 7.4 Synpunkter och önskemål från olika intressenter 7. 4. ] Utbildningsinstitutionerna 7.4.2 Studenterna 7.4.3 Kommunerna 7.4.4 Andra intressenter 7.5 Vissa internationella jämförelser

7.5. I Storbritannien 7.5.2 Tyskland 7.5.3 Frankrike

7. 5. 4 Halland 7.5.5 Norden

39

41 42

43 45 46 47 48 50 53

56 58

63

64 64 66 66 66 67 68 69 70 70 75 75 76 78 80 81 82 84 84 85 85

8.4 8.5

8.6

9.4 9.5

9.6

9.7

10

10.1

Sammanfattande bedömning

Fortbildning och vidareutbildning

Några utgångspunkter Fortbildningens inriktning och omfattning

Utbudet av fristående kurser, påbyggnads-/magister— utbildning samt uppdragsutbildning inom institutionerna 8.3.1 Fristående kurser

8. 3. 2 Uppdragsutbildning

8. 3. 3 Påbyggnads—/magisterutbildning Att utbilda sig till legitimerad psykoterapeut Institutet för kunskapsutveckling inom missbrukar- vården (IKM) Sammanfattande bedömning

Forskning och utvecklingsarbete

Inledning

En tillbakablick Forskning i socialt arbete

9.3.1 Delegationen för social forskning (DSF) 9.3.2 Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) 9.3.3 Forskning i ämnet Socialt Arbete FoU—verksamhet på lokal och regional nivå Några reflektioner kring drivkrafterna bakom lokala och regionala FoU—organisationer Forskningens betydelse för resultaton'enterad kunskapsutveckling i socialt arbete 9.6.1 Mål och inriktning på CUS verksamhet 9.6.2 T engvalds rapport till Socialtjänstkommitte'n

9.6.3 Fortsatt behov av stöd till en resultatorienterad kunskapsutveckling inom socialtjänsten

Sammanfattande bedömning

Handläggare och administratörer inom äldre- och handikappområdet

Från fattighusföreståendare till hemvårdsassistent - framväxten av en yrkesutbildning

86

95

96 96

97 97 98 98 99

100 102

107

108 108 110 110 110 111 112

113

115 115 116 121 122

127

128

10.2

10.3

10.4

10.5

10.6

10.7

Hemtjänstassistentens arbetsuppgifter och yrkesroll 10.2.1 Arbetsuppgifter och funktioner

10.2.2. Okänd eller osynlig — upplevelser om en mångsidig

yrkesroll

10.2.3. Om brister kring behovsbedömning och dokumentation

10.2.4. Synpunkter på kompetens och utbildningsbehov Yrkesrollen och nya organisatoriska förutsättningar 10.3.1 Adel-reformen

10.3.2. Alternativa styr— och driftsfonner inom äldreomsorgen

Hemtjänstassistentens arbetsfält - nya verksamheter

och ny lagstiftning 10.4.1 Förändringar på äldreområdet 10.4.2 Förändringar på handikappområdet 10. 4.3 Förändring inom psykiatrin

Utbildning till social omsorgsexamen en nuläges—

beskrivning

Sociala omsorgslinjen - översyn av organisation och innehåll

Sammanfattande bedömning 10. 7.1 Inledning 10. 7.2 Behovet av kompetens och utbildning 10. 7.3 Behov av medicinska kunskaper i utbildningen 10. 7.4 Allmänt om utbildningens kvalitet och organisa— toriska tillhörighet

Särskilt yttrande

129 129

130

131 133 136 137

138

140 140 141 143

144

146 152 152 153 155

157

159

Bilagor 1 Schematiska beskrivningar med kommentarer till socionomutbildningens innehåll på olika utbildningsorter 161 2 Synpunkter framförda vid Socialtjänstkommitténs hearing den 7 december 1994 i Riksdagshuset 181 3 Uppdragsutbildning och påbyggnads/mag. 193 4 Kommentarer till den forskning som bedrivs vid institutionerna för socialt arbete/motsvarande 199 5 Exempel på lokala och regionala FoU-organisationer 207 6 Karin Tengvalds rapport: Behov av resultatorienterad

kunskapsutveckling i socialt arbete 219

Sammanfattning

Uppdraget

Socialtjänstkommittén tillsattes år 1991 och har till uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (19801620). Översynen skall bl.a. innefatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden.

Enligt direktiven (dir. 1991:50) skall arbetet inriktas mot ett antal huvudom- råden. Ett av dessa rör socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret, vistelsebegreppet, överklagande av beslut och kommunernas socialbidragsnormer. Överväganden och förslag på detta område återfinns i betänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 199320).

I kommitténs huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994: 139) behandlas bl.a. socialtjänstens framtida inriktning och organisation, privat bedriven verk- samhet inom socialtjänstens område samt frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering.

Genom ett tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) uppdrog regeringen åt Socialtjänst— kommittén att även utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde.

I uppdraget till Socialtjänstkommittén ingick också att belysa utbildnings— och kompetensfrågor. I direktiven uppmärksammas särskilt socialsekreterarnas komplexa och sammansatta yrkesroll. Kommittén bör enligt direktiven "ta ställ— ning till vilka uppgifter som individ— och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska förutsättningar". Vidare bör förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas arbetsuppgifter och ansvarsområden analyseras och kompetensfrågorna särskilt uppmärksammas.

Mot bakgrund av kritiska röster om socionomutbildningen bör kommittén också "förbereda en kommande översyn av utbildningen genom att summera de krav och önskemål om en förändrad utbildning som finns hos kommunerna och de fackliga organisationerna. Kommittén bör därutöver vara oförhindrad att anlägga principiella synpunkter på den framtida socionomutbildningens

innehåll och inriktning".

I direktiven betonas alltså särskilt arbetet inom socialtjänstens individ— och familjeomsorg och behovet av en mer fördjupad kartläggning av socialsekrete— rarnas yrkesroll och utbildning. I kommitténs huvudbetänkande konstateras att förutsättningarna för äldreomsorgens organisation ändrats dramatiskt under det senaste decenniet vilket tillsammans med nya reformer på äldre- och handikapp— området ställer ökade krav på handläggarnas kompetens. Mot denna bakgrund har kommittén valt att även belysa hemtjänstassistentens yrkesroll, arbetsfält och utbildning.

1 föreliggande delbetänkande berörs i de inledande avsnitten något om tidiga— re utredningsarbete kring utbildnings- och kompetensfrågor med underlag från Socialutredningen och en rapport från Socialstyrelsen. Med utgångspunkt från Kompetensutredningens slutbetänkande (SOU 1992:7) redovisas i kapitel 3 ett allmänt resonemang kring begreppet kompetens och kring arbetsorganisationens och utbildningens betydelse för kompetensutveckling i arbetslivet. Kraven på den framtida socialtjänsten med utgångspunkt från förslaget till Ny socialtj änst- lag redovisas i kapitel 4. I kapitel 5 ges en översiktlig beskrivning av personal inom socialtjänsten och med särskild inriktning på de två yrkesgrupper som behandlas i betänkandet; socialsekreterarna och hemtjänstassistenterna.

I det följande sammanfattas mer utförligt betänkandets innehåll i de kapitel som rör individ- och familjeomsorgen och socionomutbildningen (6-9) samt det avslutande kapitlet (10) som handlar om hemtjänstassistenternas kompetens och utbildning.

Individ— och familjeomsorgens uppgifter och arbetsområden

Arbetet inom individ— och familjeomsorgen omfattar både allmänt förebyggande verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. Arbetet definieras med utgångspunkt i lagstiftningen och är i hög grad ärendecentrerat. Personalen inom individ- och familjeomsorgen är till övervägande del social— sekreterare med socionomexamen eller annan beteendevetenskaplig utbildning på högskolenivå.

De ekonomiska förutsättningarna för kommunernas verksamhet har förändrats under senare år och bidragit till en förnyelse av arbetet inom individ— och familjeomsorgen. Nya former för stöd och behandling - "mellanvärd" och "vård på hemmaplan" - för ungdomar och missbrukare har vuxit fram.

I kapitlet beskrivs den mångfacetterande och konfliktfyllda socialarbetarrol- len. Socialsekreterarnas arbete styrs av juridiska krav och utförs i huvudsak enligt delegation från de förtroendevalda politikerna. En socialsekreterare måste handskas med många motstridiga intressen och ekonomiska realiteter begränsar

möjligheterna att tillämpa bestämmelserna ] socialtjänstlagen. Socialsekreterar— nas arbetsvillkor och arbetsmiljö har under årens lopp studerats av flera fors— kare. I återkommande studier redovisas allvarliga brister i socialsekreterarnas arbetsvillkor och arbetsmiljö. Socialsekreterarna är också en av de yrkesgrupp- er som mest utsatts för våld och hot om våld i tjänsten.

I ett avsnitt om professionalitet och amatörism utvecklas ett resonemang om skilda former av kunskap; "påståendekunskap", "färdighetskunskap " och "för— trogenhetskunskap" liksom om skillnaderna mellan amatörism och professiona- litet. Behovet av "barnkompetens" inom individ- och familjeomsorgen lyfts fram särskilt och beskrivs med utgångspunkt från en norsk rapport om kompe— tens och utbildningsbehov i arbetet med utsatta barn.

I en sammanfattande bedömning diskuteras hur det traditionella socialbyrå- arbetet kan behöva förändras. Det kan t.ex. finnas skäl att överväga behovet av en mer heterogent sammansatt personal grupp med avseende på utbildningsbak— grund, ålder, kön och nationalitet. Det kan också finnas skäl att överväga möjligheten att kombinera tjänster för handläggning av enskilda ärenden med en flexibel projektorganisation för det förebyggande och behandlande arbetet och att skapa utrymme för arbetsbyte mellan olika verksamheter. Rapporter som redovisas i avsnitt 6.7 visar att socialbyrån är en riskfylld arbetsmiljö. En viktig uppgift blir därför att på olika sätt lindra socialsekreterarnas arbetsbörda och att allmänt sett skapa goda arbetsförhållanden.

Socionomutbildningen

I detta kapitel ges en beskrivning av socionomutbildningens ställning inom högskoleväsendet med en utförlig redovisning av dagens utbildningssystem och innehållet i de lokala utbildningarna. Synpunkter och önskemål om en förändrad utbildning som förts fram till kommittén i skilda sammanhang redovisas i avsnitt 7.4.

Kartläggningen av nuvarande utbildningsorganisation och innehåll visar att samtliga skolor lagt ner ett stort arbete på att anpassa utbildningen till den verklighet som möter studenterna. Kommittén gör dock bedömningen att vissa moment i utbildningen behöver förstärkas men att socionomutbildningens grundprotil av en generalistutbildning med både yrkesförberedande och forsk- ningsförberedande inslag bör bibehållas. Några av de moment som behöver förstärkas är bl.a. kunskaper om samhället och välfärdspolitiken, om hand— läggning och dokumentation och om det professionella förhållningssättet. Frågan har väckts om införande av någon form av AT-tjänstgöring istället för eller som ett komplement till den nuvarande handledda studiepraktiken. I denna fråga uttalar kommittén att formerna för fältförlagda studier och handledd studieprak— tik bör utvärderas och relateras till de önskemål som förts fram om betald AT—

tjänstgöring. I frågan om särskild behörighet uttalar sig kommittén dels för att yrkeserfarenhet bör betraktas som en merit för tillträde till utbildningen, dels för försök med intagning av studenter enligt ett system som tillämpas för intag- ning av medicinstudenter i Stockholm och Linköping.

Fortbildning och vidareutbildning

I detta kapitel behandlas frågor om fortbildning och vidareutbildning för perso- nal som arbetar med klientinriktat arbete inom individ- och familjeomsorgen. Socialhögskolornas utbud av fristående kurser, uppdragsutbildning och påbygg- nadsutbildning redovisas liksom villkoren för intagning till den statliga psyko- terapiutbildningen. Dessutom redovisas den verksamhet som bedrivs av Institutet för Kunskapsutveckling inom Missbrukarvården (IKM) med bl.a. ett utbild— ningsprogram som leder fram till Högskoleexamen i missbrukarvård (80 poäng). Kommittén uttalar att behovet av systematiskt genomförd introduktion och inskolning av nyutexaminerade socionomer måste tas på större allvar i kommu— nerna. Särskilda krav på kompetens i form av fortbildning och vidareutbildning kan behöva ställas för att få utföra och handlägga vissa uppgifter inom social- tjänsten. Sådana krav bidrar dessutom till att skapa nya karriärvägar inom socialtjänsten. Kommittén anser att socialhögskolornas kursutbud bör breddas till att även omfatta kurser i grupp- och områdesorienterat socialt arbete, kurser med anknytning till socialtjänstens nya uppgifter på samhällsnivå, kurser om uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete samt ledarskapsutbildning. Vidare efterlyses en motsvarighet till IKM:s verksamhet med inriktning på arbetet med utsatta barn.

Forsknings- och utvecklingsarbete

I detta kapitel redovisas en kartläggning av den forskning som bedrivs i ämnet Socialt arbete vid landets socialhögskolor samt på lokal och regional nivå. Underlag för en diskussion om forskningens roll och utveckling har också inhämtats från ordföranden i Sveriges Socialförbund - Birger Stark — samt från professor Karin Tengvald, chef för Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS). Enligt kommitténs bedömning är förutsättningarna för ett nära samspel mellan forskning och praktik helt annorlunda i dag. Mer än 200 personer är inskrivna som doktorander vid forskarutbildningen och ett 50—tal personer har redan doktorerat i ämnet Socialt arbete. Det finns också ett stort intresse för forskningsförberedande kurser vilka ingår i grundutbildningen på nästan alla utbildningsorter. Samtidigt som intresset för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete ökar i kommunerna håller också en ny arbetsmarknad

för forskare att växa fram i form av regionala och lokala FoU—organisationer.

Birger Stark och Karin Tengvald har från skilda utgångspunkter lyft fram betydelsen av forskning och utvecldingsarbete för kunskaps- och kompetens- utveckling inom socialtjänsten. Stark har haft uppdraget att kartlägga och ge sin syn på olika modeller för samverkan mellan forskning och praktik ur ett verksarnhetsperspektiv. Tengvalds uppdrag har begränsats till att belysa for- skningens betydelse för en resultatorienterad kunskapsutveckling i socialt arbete. I avsnittet förs ett resonemang om olika moment i den process som utmärker kompetens-och kunskapsutveckling; att skapa kunskap, att sprida kunskap och att använda kunskap. Kommittén gör bedömningen att det finns betydande ekonomiska resurser för FoU—arbete på nationell nivå och att ekonomiskt stöd till ett färre antal stora longitudinella projekt skulle kunna leda till en mer effektiv kunskapsutveckling än stöd till många små projekt.

Handläggare och administratörer inom äldre— och handikappområdet

Det avslutande kapitlet utgör en kunskapsöversikt om äldre— och handikapp- omsorgens handläggare och administratörer - om hemtjänstassistentens yrkes— roll, utbildning och om nya krav på kompetens. Samhällets insatser och ansvar för äldre personer och personer med funktionshinder har genomgått en betydan— de utveckling under 1900—talet. Det senaste decenniet har inneburit omfattande förändringar av bl.a. organisation, behovsutveckling och samhällsekonomi. Arbetsfältet har vidgats genom tillkomsten av nya verksamheter, ny lagstiftning och ett ökat ansvar för nya målgrupper. Sammantaget ställer dessa nya förut- sättningar helt nya krav på utbildning och kompetens.

I ett avslutande avsnitt redovisas en generell beskrivning - en "önskelista" på kunskapsområdet — som indikerar behovet av en kvalificerad och bred genera- listutbildning. Kommittén gör bedömningen att en sådan utbildning måste ligga på samma utbildningsnivå som utbildningen av handläggare inom individ— och familjeomsorgen.

Behovet av medicinsk kompetens inom den kommunala hälso- och sjukvården berörs också av kommittén. Kommittén gör bedömningen att en väl utvecklad samverkan mellan flera olika yrkesgrupper ger en bred och djup kompetens och är en mycket viktig förutsättning för en god kvalitet inom äldre— och handi- kappomsorgen och ett förverkligande av Adel—reformens intentioner.

Tillgängligt underlag kring hemtjänstassistenternas upplevelse av yrkesroll och arbetssituation ger bilder av en problematisk yrkeskår men också av en ytterst mångsidig och splittrad yrkesroll. Från många håll framförs kritik mot brister i yrkesutövning med avseende bl.a. på handläggning av ärenden, doku— mentation, behovsbedömning och arbetsledning. Detta gav anledning till reflek—

tion kring utbildningens kvalitet och dess framtida organisatoriska tillhörighet.

Sedan slutet på 1970-talet har vårdhögskolornas sociala omsorgsutbildning diskuterats i återkommande statliga utredningar och översyner vilka redovisas i betänkandet. Översynerna har lett till en successiv förlängning av utbildningen. Trots detta konstaterar kommittén att utbildningen nästan aldrig tycks ha varit helt i fas med verksamhetens kontinuerliga förändring och krav på kompetens- utveckling. Som ett starkt genomgående drag framgår att vårdhögskolorna sak- nar eller har bristfällig anknytning till forskarvärlden. Med det underlag som kommittén tagit del av framtonar bilden av en utbildning som präglas både av kvantitativa och kvalitativa brister. Kommittén gör bedömningen att det förelig— ger ett stort behov att öka kvaliteten i utbildningen och att höja dess status. Kommittén gör därför, i likhet med Huvudmannaskapsutredningen, bedömning— en att sociala omsorgsprogrammet bör överföras till de universitet och högsko— lor som i dag har utbildningsprogram i socialt arbete och integreras med denna utbildning.

1 Socialtj anstkommitténs uppdrag

Socialtjänstkommittén tillsattes hösten 1991 (dir. 1991:50) och har haft till uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (l980:620). Översynen innefattar bl.a. en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syftar till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsom— råden. Enligt direktiven skall kommitténs arbete inriktas mot ett antal huvudom- råden. Ett av dessa rör socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret, vistelsebegreppet, överklagande av beslut och kommunernas socialbidragsnormer. Överväganden och förslag på detta område återfinns i betänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993120), som över— lämnades till regeringen i april 1993.

I det fortsatta arbetet har två stora och övergripande områden behandlats av kommittén. Det gäller dels frågan om socialtjänstens framtida inriktning och organisation som belysts avseende bl.a. avvägningen mellan strukturinriktat, allmänt inriktat och individuellt inriktat arbete, dels frågor om tillsyn, uppfölj- ning och utvärdering. Dessa frågor har behandlats i Socialtjänstkonnnitténs huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994zl39), som överlämnades till regeringen i oktober 1994.

1.2. Fortsatt utredningsarbete och avgränsning

Genom ett tilläggsdirektiv beslutade regeringen i juni 1993 (dir. 1993:72) att uppdra åt Socialtjänstkommittén att även utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. Uppdraget att utreda och författningsreglera personregister inom socialtjänsten kommer att redovisas senare tillsammans med förslag till nya bestämmelser om

socialtjänstens och privata vårdgivares skyldighet att dokumentera sin verksam— het.

I uppdraget till Socialtjänstkommittén ingick också att belysa utbildnings— och kompetensfrågor. I direktiven uppmärksammas särskilt socialsekreterarnas komplexa och sammansatta yrkesroll. Mot bakgrund av de organisatoriska för- ändringar som skett inom individ- och familjeomsorgen bör kommittén enligt direktiven "ta ställning till vilka uppgifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska förutsätt- ningar. Kommittén bör vidare analysera förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas arbetsuppgifter och ansvarsområden och därvid särskilt uppmärksamma kompetensfrågorna".

Vidare framgår av direktiven att socionomutbildningen fortfarande är utsatt för stark kritik från såväl kommunerna i deras egenskap av arbetsgivare som från de fackliga organisationerna. "Kommittén bör inom ramen för sitt arbete förbe— reda en kommande översyn av utbildningen genom att summera de krav och önskemål om en förändrad utbildning som finns hos kommunerna och de fack- liga organisationerna. Kommittén bör därutöver vara oförhindrad att anlägga principiella synpunkter på den framtida socionomutbildningens innehåll och in— riktning".

Det har inte varit möjligt att i huvudbetänkandet behandla alla de frågeställ— ningar som berördes i kommittédirektiven. Bl.a. gäller detta frågorna om kompetens och utbildning vilka nu redovisas i föreliggande delbetänkande.

I direktiven betonas särskilt arbetet inom socialtjänstens individ- och familje— omsorg och behovet av en mer fördjupad kartläggning av socialsekreterarnas yr— kesroll och utbildning. I kommitténs huvudbetänkande redovisas också utveck- lingen på äldre- och handikappområdet. I en sammanfattande bedömning kon- stateras att förutsättningarna för äldreomsorgens organisation och innehåll ändrats dramatiskt under framförallt det senaste decenniet. Befolkningsutveck— lingen och den under senare år alltmer ansträngda samhällsekonomin innebär ökade krav på effektiv resursanvändning och samordning av insatserna över huvudmannaskapsgränsen. En förskjutning från övervägande servicebetonade insatser under kontorstid till mer personlig omvårdnad och kvalificerad sjukvård dygnet—runt ställer starkt ökade krav på kvalitet och kompetens i handläggning och i vårdarbetet hos den enskilde. Dessa ökade krav gäller på samma sätt hand— läggning av ärenden och behovsbedömning avseende personer med olika slag av funktionshinder.

Kompetens— och utbildningsbehoven med avseende på socialtjänstens verksam- het för äldre och funktionshindrade berörs alltså inte specifikt i Socialtj änstkom- mitténs direktiv. Mot bakgrund av de mycket omfattande organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar som skett på dessa områden, har kommittén bedömt det vara angeläget att också belysa hemtjänstassistentens yrkesroll, ar- betsfält och utbildning.

Kommittén har alltså valt att inrikta arbetet på två handläggargrupper inom socialtjänsten; socialsekreterarna och hemtjänstassistenter/motsvarande inom äldre— och handikappomsorgen. Till kommittén har inkommit skrivelser från Sveriges Socionomers Riksförbund och från Föreningen Social Omsorg vilka tar upp frågan om legitimation eller andra behörighetsbestämmelser. Då dessa frågor behandlas av den särskilda Behörighetskommittén (S 1994101) har de lämnats utanför Socialtjänstkommitténs arbete. Behörighetskommitténs uppdrag skall redovisas före utgången av år 1995.

Till kommittén har också inkommit en skrivelse från Föreningen Social Om- sorg angående huvudmannaskapet för sociala omsorgsprogrammet. I skrivelsen framförs en önskan om att huvudmannaskapet för utbildningarna inom sociala omsorgsprogrammet överförs från landstingen till statens socialhögskolor som ett eget utbildningsprogram omfattande 120 p, integrerat med socionomutbild— ningen. Vidare framförs att huvudmannaskapet för forskning och utveckling inom sociala omsorgsfältet - äldre— och handikappomsorgen, förstatligas och utvecklas tillsammans med socialhögskolornas forskningsfält "socialt arbete".

2 Tidigare utredningsarbete kring utbildnings- och kompetensfrågor

I Socialutredningens principbetänkande Socialvården Mål och medel (SOU 1974:39) redovisas synpunkter på socialarbetarnas funktion, kompetens och vissa principiella krav på utbildningen som följer av övergång till ny sociallag- stiftning. Socialarbetarnas framtida roll och funktion förutsågs bli väsentligt för— ändrad med en sociallagstiftning som inte längre detaljreglerade verksamheten. Detta skulle ställa ökade krav på kunskap och förmåga att handla självständigt och att utnyttja erfarenheterna i det praktiska arbetet. Socialarbetarnas förmåga att utnyttja sin personlighet i relationen till klienten betonades men också att en yrkesmässig hållning skulle eftersträvas.

Socialutredningen redovisar i betänkandet vissa principiella krav på utbild— ningen vilka följer av bl.a. övergången till den nya sociallagstiftningen. Pro- blemlösningsprocessen betonas i vilken socialarbetaren inträder som medageran— de och som tillsammans med klienten sätter upp behandlingsmål och gemensamt planerar hur målet skall uppnås. Träning i en sådan arbetsprocess liksom kän— nedom om socialvårdens mål och medel, socialvårdsmetoderna och deras för— tjänster och begränsningar, måste bli viktiga inslag i socialarbetarutbildningen. "De nya inslagen i det sociala arbetet, exempelvis betoningen av socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen, bör också uppmärksammas. Det sociala arbetet kräver en yrkesmässig kompetens som förutsätter bred teoretisk kun- skap sammansmält med praktiska erfarenheter". Vidare beskrivs behovet av praktisk erfarenhet, att utbildningen bör belysa även andra verksamheters förut- sättningar och metoder och ge träning i socialt grupparbete.

I slutbetänkandet Socialtjänst och socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40) berörs behovet av utbildning för förtroendevalda och anställda i samband med

den nya lagstiftningens genomförande. Socialutredningen förutsatte att Socialsty— relsen och de båda kommunförbunden skulle svara för en omfattande utbild— ningsverksamhet vilken också borde påverka utformningen av grund- och vidareutbildningen. Frågorna om utbildning och informationsinsatser i samband med den nya socialtjänstlagens genomförande berörs också översiktligt i rege— ringens proposition Om socialtjänsten (1979/80zl).

2.2. Socialstyrelsens syn på kompetenskrav och utbildningsbehov

Inom ramen för Socialstyrelsens projekt "Personal- och utbildningsfrågor inom socialtjänsten" utarbetades rapporten Socialtjänst i förändring — kompetenskrav och utbildningsbehov (SoS-rapport 1990115).

Sammanfattningsvis konstateras att personalen inom socialtjänsten behöver få bättre kunskaper inom ett flertal områden. Bl.a. anses socialtjänsten ha haft svårt att lämna den traditionella socialvårdens metoder och brustit i att samla in och beskriva människors levnadsvillkor. Särskilt när det gäller invandrare och flyktingar är det en belastning att man gör sociala problem till individproblem i stället för strukturproblem. Det redovisas i rapporten också brister när det gäller den uppsökande verksamheten. Utvärdering och analys av verksamheten liksom av kvalitet och metoder förekommer sparsamt och metodutvecklingen är också ett försummat område. Det finns brister i handläggningen av bistånds— ärenden och problemet är särskilt påtagligt inom äldre- och handikappomsorgen. Mer diskussion om socialarbetares sätt att möta människor och om etiken i det sociala arbetet tycks också behövas.

För att rätt kunna tillämpa socialtjänstlagen krävs det enligt Socialstyrelsen kunskaper om såväl lagstiftningen som om handläggningregler, utrednings- teknik, sekretess, dokumentation och utvärdering. Andra kunskapsbrister som uppmärksammas gäller barns behov och utveckling, kriser och krisbehandling, samhällets resurser inom och utom socialtjänsten samt "aktuella företeelser i samhället, som våld inom familjen, HIV/aids m.m. " Ofta saknas också metoder för strukturellt arbete, för arbete med grupper, t.ex. föräldrautbildning, och för samverkan med t.ex. skola och polis. Även datoriseringen inom socialtjänsten medför krav på ny kunskap som måste beaktas i utbildningen.

Socialstyrelsens fann att utbildningen för socialtjänstens olika verksamhetsom— råden var otillräcklig och dåligt anpassad till de behov som finns. Enligt Social— styrelsen finns det mycket som talar för att den snabba samhällsutvecklingen och de problem som socialtjänsten ställs inför under 1990—talet kommer att kräva en väsentligt höjd beredskap hos utbildningsanordnarna. Det konstaterades att arbe- tet med att förändra utbildningarna inom socialtjänstens olika verksamhetsom- råden delvis påbörjats bl.a. genom förändringar inom gymnasieskolan, men att

det också behöver fullföljas på högskolenivå. "Det är angeläget", framhåller styrelsen "att förändringarna i utbildningen kan ske snabbt och få genomslag på alla relevanta utbildningsnivåer så att nuvarande och kommande personal får bättre förutsättningar att medverka i socialtjänstens utveckling. Det ankommer påutbildningsansvariga, verksamhetsansvariga, personalansvarigaoch fackorga- nisationer att se till att detta sker."

3 Allmänt om kompetens och utbildning

Kompetensutredningen tillsattes år 1990 med uppgift att lämna förslag till åtgärder för att stimulera kompetensutveckling i arbetslivet, särskilt vad avser personalutbildning. I ett delbetänkande Kompetensutveckling - en utmaning (SOU 1991 :56) redovisar utredningen sin uppfattning om kompetenssutveckling som problemområde. Denna analys utgör grunden för det åtgärdspaket som presenteras i slutbetänkandet (SOU 1992:7).

Vissa resonemang som förs kring begreppet kompetens, arbetsorganisationens och utbildningens betydelse för kompetensutveckling i arbetslivet har intresse också för socialtjänstens verksamhet och återges därför kortfattat.

Begreppet kompetens

Begreppet kompetens är ett mångtydigt begrepp. I stället för att avgränsa begreppet med en strikt definition har utredningen valt att beskriva hur kompe— tens sammanhänger med verksamhetsidé, arbetsorganisation och teknologi och hur ordets innebörd har förändrats över tid.

Förr användes begreppet kompetens ofta i betydelsen formell behörighet. Detta uttryck svarar närmast mot "tillräckliga kunskaper för en viss befattning ". Att någon är t.ex. domarkompetent innebär att personen ifråga har formella meriter genom sin utbildning och yrkeserfarenhet genom praktisk verksamhet. Utredningen konstaterar att de formella kompetenskraven vanligen är så strikt formulerade att de använda kriterierna utan större svårighet skiljer kompetenta från icke kompetenta.

I dag hänför sig begreppet mer till förmåga att klara de olika krav som ställs i en viss situation i en viss verksamhet. I dagligt tal syftar det inte bara på formell behörighet utan innefattar många olika kvaliteter. Ibland används ordet kompetens samtidigt med andra ord som t.ex. kvalifikation, utbildningsnivå, kunskap, erfarenhet, förmåga, lärande och färdighet. Förmåga och vilja anses

vara de ord som kanske bäst fångar upp kompetensbegreppet. Med förmåga menar utredningen att kunna använda en fond av kunskaper och erfarenheter av olika slag praktiskt i en viss situation. I den meningen är kompetens ett relativt begrepp vilket ytterligare betonas av viljemomentet. Det är i relation till en viss situation som någon är kompetent. Beroende på omständigheterna kan någon aspekt på kompetens överväga, t.ex. yrkesmässig kompetens, både teoretisk och praktisk, administrativ kompetens, t.ex. ledarförmåga, personlig kompetens som egenskaper och förhållningssätt och social kompetens. Med social kompe- tens menar utredningen förmåga och vilja att skapa meningsfulla relationer till andra människor, att kunna kommunicera med andra, att fungera socialt med andra och att ha ett fungerande socialt nätverk. Den sociala kompetensen kom— mer att bli allt viktigare i det framtida arbetslivet, menar utredningen. Ju breda- re kontaktytor många får i en organisation, desto viktigare blir den sociala kompetensen för verksamhetens kvalitet.

Ett annat sätt att beskriva vad kompetens år tar fasta på den enskildes möjlig— heter att kombinera sin fysiska och psykiska energi med

färdigheter, att kunna göra, att kunna hantera verktyg — kunskaper, att veta fakta och att kunna metoder — erfarenheter, att förmå lära av misstag och framgång kontakter, social förmåga, inflytande värderingar, att vilja göra, att anse riktigt, att ta ansvar

Det är uppenbart, framhåller utredningen, att dessa aspekter av en människas kompetens utvecklas och förstärks i olika sammanhang, inte bara i arbetslivet. Alla de livsmiljöer som en människa har befunnit sig i är betydelsefulla.

Arbetsorganisationens betydelse

En central slutsats i kommitténs delbetänkande är att kompetensutveckling i första hand måste ske på de enskilda arbetsplatserna och att den är oupplösligt förbunden med en förändrad arbetsorganisation och ny teknik. Olika sätt att organisera arbetet skapar olika förutsättningar för kompetensutveckling. Kom- petensutveckl ing i arbetet betyder att man kopplar förändring av arbetsorganisa- tion och teknisk förnyelse med verksamhetsmål och affärsidé. Det är detta integrerade lärande som sammanfattas i begreppet en "lärande organisation". Kärnan i en lärande organisation är enligt utredningen att hierarkier och specia- lisering bryts ned, att arbetsinnehåll vidgas och att ansvar och befogenheter delegeras.

En lärande organisation förutsätter att alla i organisationen ges möjlighet till ett vidgat arbetsinnehåll. Det handlar inte bara om att kunna utföra flera ar- betsuppgifter utan också om högre kompetens. En lärande organisation förutsät- ter dessutom ett annat slags ledarskap. Den traditionella chefsrollen måste enligt

utredningen helt förändras. I en lärande organisation handlar chefens roll om att skapa utvecklingsmöjlighet för de anställda - inte om att ge order och kontrolle- ra.

Lärande i arbetet förutsätter enligt utredningen att man får möta och lösa pro- blem som är viktiga för verksamheten. En lärande organisation måste därför utveckla en strategi för att formulera problem, för hur de skall värderas och var i organisationen de skall lösas. Men lärande i arbetet präglas även av personliga förhållningssätt. Att lära nytt kan vara både känslomässigt och personligt svårt. Utredningen refererar bl.a. till den norske forskaren i vuxenutbildning, Åke Dalin, som karaktäriserar det lärande arbetet på följande sätt:

1. Arbetet är tryggt

2. Arbetet är meningsfullt

3. Arbetet har klara mål

4. Förväntningarna på arbetets resultat är tydliga

5. Arbetet har inslag av nya krav och utmaningar

6. Förhållandet mellan överordnad och underordnad präglas av öppenhet och tillit

7. Det finns ett kunskapsmässigt stöd

8. Det finns ett bra mänskligt stöd

9. Det är tillåtet att använda tid till att hjälpa andra 10. Arbetsresultatet värderas och återförs 11. Värderingen av resultatet följs upp 12. Det formella belöningssystemet stimulerar lärande 13. Informella belöningar stimulerar lärande 14. De enskildas initiativ till att lära är viktiga

Dessa faktorer ger enligt utredningen en bra utgångspunkt för att bedöma om arbetet ger möjligheter till lärande och kompetensutveckling.

Två skilda synsätt på utbildning

Utredningen konstaterar att samhällets utbildningssystem syftar till att åstad— komma förändringar på lång sikt och att det inte är anpassat för att på kort sikt skapa förändring på en arbetsplats. Man kan se det så att samhället eller företa- get genom utbildningen gör en slags investering i en individ. Men kompetens- utveckling och utbildning kan också ses som en del i en underhålls— och för- nyelseprocess. I ett sådant perspektiv måste den pågå ständigt och utgöra en integrerad del av verksamheten.

Utredningens arbete utgår ifrån att arbetsgivaren har huvudansvaret för kom- petensutvecklingen i företag och förvaltningar. På arbetsplatserna är utbild— ningsaktiviteterna inte motorn till förändring utan härledda ur förändringar i arbetsorganisation och i jobbens förändrade innehåll.

4. Ny socialtjänstlag - nya krav på den framtida

socialtjänsten

4.1 Inledning

Förslagen i Socialtjänstkommitténs huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994: 139) innebär att strukturen på nuvarande lagstiftning setts över, att vissa områden lyfts fram genom nya lagbestämmelser och att tidigare bestämmelser om bl.a. socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen skärps. Förslagen in— nebär att nya krav ställs på den framtida socialtjänsten och på dess handläggares behov av kompetens och utbildning.

Förslaget till ny socialtjänstlag innebär att intentionerna i nu gällande lag kvar- står och att socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden preciseras på tre olika nivåer; insatser på samhällsnivå, insatser på grupp— och områdesnivå samt in— satser på individnivå.

I det följande görs en kortfattad genomgång av förslagen.

4.2 Socialtjänstens insatser på samhällsnivå

Förslaget till ny socialtjänstlag innebär att socialtjänstens uppgifter på sam- hällsnivå preciseras till att gälla

en rapporteringsskyldighet till kommunfullmäktige om behov av samordna- de insatser för att förebygga eller åtgärda sociala problem eller brister i livsmiljön (socialtjänstens larmfunktion) en årlig social rapport till kommunfullmäktige deltagande i kommunens planering samt

ett ansvar för att sociala konsekvensanalyser kommer till stånd innan ett kommunalt beslut om större förändring av fysisk miljö eller verksamhet om beslutet kan antas medföra betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden.

Kommitténs förslag till ny bestämmelse om socialtjänstens deltagande i sam— hällsplaneringen innebär att socialtjänsten skall tillföra den kommunala plane- ringen systematiserad kunskap om sociala förhållanden samt verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla.

Om det föreligger behov av samordnade insatser för att förebygga eller åt- gärda sociala problem eller brister i livsmiljön skall socialtjänsten rapportera detta till fullmäktige. Utöver denna larmfunktion behövs det också redskap för att mer systematiskt sammanställa kunskap om sociala förhållanden i syfte att ge underlag för kommunens långsiktiga planering.

Socialtjänsten ansvarar för att uppgifter om sociala förhållanden samlas in, bearbetas och ställs till den kommunala planeringens förfogande. Med en årlig social rapport till fullmäktige skapas ett instrument för att bevaka de sociala konsekvenserna av både genomförda och uteblivna insatser i bebyggelsemiljön och den kommunala verksamheten. Den årliga sociala rapporten blir därigenom ett verksamt redskap för uppföljning och utvärdering av kommunens insatser på samhälls—, grupp- och områdesnivå.

Sociala konsekvensanalyser syftar till att klarlägga sociala konsekvenser av en förändrad bebyggelse eller en förändrad kommunal verksamhet. Sådana ana— lyser behövs för att väga nyttan av föreslagna åtgärder mot kostnaderna och för att kunna bedöma eventuella negativa effekter för kommuninvånarna. En social konsekvensanalys kan också vara värdefull som underlag för diskussioner med dem som berörs av de planerade åtgärderna.

4.3 Socialtjänstens insatser på grupp- och områdesnivå

Grupp— och områdesinriktat socialt arbete kan bedrivas både i form av upp- sökande, rådgivande, informerande, stödjande och behandlande verksamhet. Det kan t.ex. gälla socialpedagogisk verksamhet bland ungdomar, dagvård för äldre människor som behöver tillsyn och omvårdnad eller sysselsättningsmöjlig- heter för yngre människor med omfattande funktionshinder.

Socialtjänstens skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet avgränsas i för— slaget till att gälla barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt samt andra grupper som behöver samhällets särskilda stöd. Någon skyldighet att generellt sett bedriva uppsökande verksamhet i syfte att kartlägga och analy-

sera den sociala situationen i kommunen föreslås inte. Syftet med den uppsökan- de verksamheten skall vara att få kontakt med enskilda och grupper som inte förmår eller vill ta kontakt med socialtjänsten för att hävda sina hjälpbehov men där riskerna för allvarliga sociala konsekvenser eller ohälsa är överhängande. Den uppsökande verksamheten syftar också till att identifiera och kartlägga ut— satta gruppers behov för att på den vägen bidra med underlag till planeringen av olika verksamheter.

Socialtjänsten skall också vidta åtgärder på grupp- och områdesnivå för att främja en gynnsam social utveckling i kommunen. Åtgärderna skall särskilt inriktas på att förebygga och avhjälpa drogmissbruk, ohälsa och social isole— ring.

4.4 Socialtjänstens insatser på individnivå

Socialtjänstens skyldigheter att tillhandahålla insatser på individnivå preciseras i vissa avseenden i lagtexten. Lagförslaget innebär bl.a. en skyldighet för social- tjänsten att tillhandahålla färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer för människor som på grund av "åldrande, sjukdom funktions— hinder eller annan liknande orsak" behöver sådana insatser.

Vidare förtydligas socialtjänstens skyldighet att medverka till att människor med funktionshinder får arbete eller meningsfull sysselsättning.

4.5 Allmänna krav på socialtjänsten

Kommittén har föreslagit en ny bestämmelse i vilken det föreskrivs att social— tjänstens verksamhet generellt sett skall bedrivas målinriktat och planmässigt. I lagen uppställs dock inte några krav på särskilda plandokument eller till sta- ten redovisade planer. I det nya lagförslaget införs också en skyldighet för so- cialtjänsten att följa upp och utvärdera verksamheten. I detta ingår att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete.

Att begreppen tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring används i många olika betydelser har skapat en viss förvirring i den allmänna debatten. I huvudbetänkandet ges dessa begrepp följande innehåll:

Begreppet tillsyn har reserverats för statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter.

Med uppföljning menas att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva behov, verksamheter och resursåtgång i termer av behovstäckning/tillgänglig— het, prestationsvolymer, produktivitet, kvalitetsindikatorer samt personella och ekonomiska nyckeltal. Detta arbete syftar till att ge en översiktlig bild över verksamhetens utveckling som kan tjäna som ett signalsystem för att uppmärk-

samma avvikelser mot tidigare verksamhet eller verksamheter som bedrivs av andra huvudmän.

Med utvärdering menas uppgiften att analysera och värdera kvalitet, effekti— vitet och resultat av en verksamhet i relation till de för verksamheten fastställda målen. Detta arbete kräver en komplettering och en fördjupning av de rutin- mässigt insamlade uppgifterna genom bl.a. specialinriktade undersökningar.

Med kvalitetssäkring menas den process i vilken personalen i en viss verk- samhet fortlöpande och systematiskt beskriver, mäter och värderar kvaliteten i den egna verksamheten i relation till uppställda mål samt utifrån detta arbete vid behov förbättrar kvaliteten. Kvalitetssäkringsarbete kan liknas vid en " inifrån" eller "underifrån" kommande kontroll och värdering av det egna arbetets kvalitet till skillnad från utvärdering som görs av utomstående. Kvalitetssäkringsarbe- tet involverar all personal inom socialtjänsten i ett kontinuerligt förbättrings— arbete av kvaliteten.

Arbetet med uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring är nödvändigt för kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten och för att enskilda skall få vård och service i enlighet med lagens bestämmelser.

4.6 Nya bestämmelser

Bland de nya bestämmelserna i förslaget till Ny socialtjänstlag lyfts behovet av tidiga insatser fram, stödet till anhöriga, det frivilliga sociala arbetet och barn— perspektivet. I det följande redovisas förslagets delar i dessa avseenden mer ut— förligt.

Tidiga insatser

I förslaget finns en särskild bestämmelse om att socialtjänsten i sin verksamhet särskilt skall beakta behovet av tidiga insatser. Betydelsen av förebyggande verksamhet och tidiga insatser har hittills främst diskuterats i anslutning till socialtjänstens insatser för barn och ungdomar. Även inom missbrukarvården har man länge framhållit betydelsen av tidig upptäckt och tidiga insatser mot be— gynnande missbruksproblem.

Begreppen förebyggande och tidiga insatser har hittills knappast alls använts i anknytning till äldre— och handikappomsorgen eller diskuterats medvetet i samma mening som inom individ— och familjeomsorgen. Även om begreppen inte använts finns det också på detta område verksamheter som kan sägas ha funktionen av förebyggande eller tidiga insatser som t.ex. väntjänstarbete, kontakt— och besöksgrupper, trygghetslarm och dagverksamheter vilka kan spela en viktig roll för att hindra eller uppskjuta behov av mer omfattande insatser.

Betydelsen av anhörigas insatser har allt mer uppmärksammats. Insatserna bedöms vara mycket omfattande men anhörigomsorgen sker ofta i det tysta. Många äldre och personer med funktionshinder vårdas av en anhörig som har liten eller ingen kontakt med t.ex. hemtjänsten och det tycks inte vara självklart att få stöd och hjälp av samhället. I en ny bestämmelse föreskrivs att social- tjänsten genom stöd och avlastning bör underlätta situationen för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre och personer med funktionshinder.

Frivilligt socialt arbete

Frivilligt socialt arbete bygger på värdegemenskap och personligt engagemang. I detta ligger ett särskilt värde som motiverar ett nytt förhållningssätt till de frivilliga organisationernas verksamhet. Med frivilligt socialt arbete menas dels social verksamhet som avlönat eller oavlönat bedrivs av humanitära hjälporga— nisationer, kyrkor och andra religiösa samfund, pensionärsorganisationer, in— vandrarorganisationer, handikapp—, patient— och klientorganisationer, dels in— satser som oavlönat eller mot en symbolisk ersättning utförs av enskilda inom den offentliga sektorn.

Frivilligt socialt arbete skall i första hand vara ett komplement i betydelsen "välfärdsförstärkare" till den offentliga sektorns insatser. Det hindrar inte att de frivilliga organisationernas verksamhet ibland också kan vara ett alternativ till verksamhet i offentlig regi. Socialtjänstkoanittén sätter stort värde på socialt inriktade verksamheter som vänder sig till enskilda individer och grupper utan direkt medverkan från socialtjänstens sida. Samtidigt är det angeläget att socialt— jänsten tar tillvara möjligheterna att komplettera den egna verksamheten med insatser som utförs inom ramen för frivilliga organisationer eller oorganiserat.

Samverkan

Socialtjänsten kan inte klara sina uppgifter utan bred samverkan med både for— mella och informella grupperingar i samhället. En av socialtjänstens viktigaste uppgifter är därför att medverka till att mobilisera de samlade resurserna i samhället och att stöjda nätverk som kan fungera problemlösande.

Förtroendevalda och anställda inom socialtjänsten måste tillämpa en helhets- syn i arbetet med enskilda individer och grupper en helhetssyn som inte bara innefattar kunskaper om verksamheter som bedrivs av andra myndigheter utan också kunskap om de anhörigas situation, de frivilliga organisationernas verk- samhet och de privata vårdgivarnas verksamhet. Vikten av bred samverkan slås fast i en ny bestämmelse där det föreskrivs att socialtjänsten skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda för att fullgöra de uppgifter som åvilar socialtjänsten.

Barnspektivet i den nya lagen

Barnens ställning stärks i den nya socialtjänstlagen och två nya bestämmelser föreslås. Den ena bestämmelsen ger uttryck för principen att barnets bästa skall sättas i främsta rummet när åtgärder inom socialtjänsten rör barn. En bestäm— melse med detta innehåll tillfogas portalparagrafen för att markera att respekten för den vuxnes självbestärnmanderätt och integritet får vika för barnets bästa när barns och vuxnas intressen står emot varandra. Det nya tillägget svarar mot innehållet i artikel 3 i FN:s barnkonvention.

Den andra bestämmelsen tillförsäkrar barnet en rätt att uttrycka sin åsikt i saker som rör barnet personligen. Barn som har fyllt 15 år har enligt 56 & SoL rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag. I andra stycket sägs att barn som är yngre bör höras om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det. I förslaget ersätts sistnämnda med en ny bestämmelse som svarar mot innehållet i artikel 12 i FN:s barnkonvention. Den nya bestärmnelsen har ett vidare tillämpningsområde och gäller även andra situationer än utredningsarbete. Det kan gälla både vardagliga och traumatiska händelser som berör barnet på ett eller annat sätt. Det viktiga är att socialtjänst— ens företrädare alltid försöker sätta sig in i hur barnet upplever sin situation och att man lyssnar på barnet. För barn som t.ex. berörs av vårdnads— och um- gängestvister kan samtal med en utomstående person betyda mycket för barnets möjligheter att anpassa sig till en ny livssituation. Kommittén har därför särskilt framhållit betydelsen av metodutveckling inom detta område.

Barnens ställning inom socialtjänsten stärks också genom förslaget om social— tjänstens skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet bland barn och ung- domar som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Nya bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet för vissa grupper av yrkesverksamma i privat tjänst syftar till att ge barn som far illa ett starkare samhällsskydd liksom nya regler om socialtjänstens rätt och skyldighet att genomföra en utredning utan vårdnads- havarens samtycke i ett sådant ärende. Socialtjänstens skyldigheter mot barn och föräldrar inom familjehemsvården skärps genom nya bestämmelser och möjlig- heterna att överflytta vårdnaden om ett familjehemsplacerat barn från de biolo— giska föräldrarna till familjehemsföräldrarna underlättas genom förslag till ändringar i föräldrabalken.

4.7 Behovet av ny kompetens inom socialtjänsten

I huvudbetänkandets avsnitt om personalen inom socialtjänsten framgår (s. 314) följande med anknytning till kommitténs fortsatta uppdrag att belysa utbildnings- och kompetensfrågor:

"Det ligger i sakens natur att socialtjänsten med sitt breda mandat att verka på samhälls—, grupp- och individnivå behöver personal med skiftande utbildning och erfarenhet. Kunskapsfrågorna är viktiga inom hela socialtjänstens verksamhet. I dag behövs det specialistkunskaper inom nästan alla områden. Frågor om kunskapsutveckling är enligt vår uppfattning av central betydelse för socialtjänstens möjligheter att erbju— da insatser av god kvalitet. Som tidigare framgått återkommer vi till kompetens- och utbildningsfrågor senare i vårt arbete."

Ett förverkligande av intentionerna i det nya lagförslaget ställer krav på hög kompetens inom socialtjänsten. Det krävs både kunskaper om behoven hos olika målgrupper och metodutveckling på alla nivåer av verksamheten. Att barnper— spektivet stärks i den nya lagstiftningen innebär t.ex. högt ställda krav på kunskaper om barns behov och utveckling och ett förhållningssätt som sätter barnets bästa i främsta rummet. Den kritik som riktats mot socialtjänstens arbete med barn och unga handlar om brister i båda dessa avseenden men gäller också handläggning och dokumentation av enskilda ärenden. Det saknas också metoder och rutiner för samtal och möten med barn i olika åldrar. På liknande sätt har socialtjänsten kritiserats för bristfällig kompetens på en rad andra områden, inte minst när det gäller stöd och behandling av människor med missbruksproblem.

Socialtjänstens uppgifter på samhällsnivå gör det också nödvändigt att utveck- la nya metoder och samverkansformer på en mera övergripande nivå. Tidigare erfarenheter av socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen har t.ex. visat på svårigheter att överbrygga skilda professionella kulturer. Kompetenshöj ande insatser och samverkan på övergripande nivå kan också bli nödvändiga i arbetet med sociala konsekvensanalyser. Kunskaper om olika planerings— och analys- metoder finns i dag inom flera kommunala förvaltningar medan kunskaperna om sociala förhållanden och sociala processer finns främst inom socialtjänsten. För att uppnå goda resultat i arbetet med sociala konsekvensanalyser krävs det sam— verkan mellan dessa båda världar.

Som exempel på andra uppgifter som kräver kompetenshöjande insatser kan nämnas de nya krav som ställs på socialtjänstens inre verksamhet med lagstad— gade krav på uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av verksamheten. Det yttersta syftet med kvalitetssäkringsarbetet inom socialtjänsten är att genom en fortgående process systematisera kunskaper och erfarenheter som grund för att kontinuerligt förbättra kvaliteten i arbetet. För socialtjänsten i kommunerna in—

nebär de föreslagna bestämmelserna om kvalitetssäkring att politiker och perso— nal kommer att engageras i utvecklingarbete bl.a när det gäller att formulera operativa kvalitetsmål på verksamhetsnivå och att finna relevanta kriterier för att mäta och kontrollera kvalitet och måluppfyllelse. Här handlar det både om att kontrollera den kvalitet som har direkt betydelse för socialtjänstens klienter och den "inre" kvaliteten, bl.a. styrsystem, organisation, personalutveckling och ledarskap. Frågor om utvärdering måste beredas plats både i grundutbildning, fortbildning och vidareutbildning.

För en effektiv uppföljning och utvärdering och för kvalitetssäkringsarbetet är frågan om dokumentation av stor betydelse. Denna fråga har i sin tur ett nära samband med möjligheterna att använda modern informationsteknik inom social— tjänstens verksamhet. Ihuvudbetänkandet framhålls särskilt att kvalitetssäkrings- arbetet förutsätter en fortlöpande och systematisk dokumentation både av utförda tjänster, arbetsprocessen och uppnådda resultat. Förslag till hur dessa frågor bör lagregleras avses lämnas i ett separat betänkande.

5 Personal inom socialtjänsten

5 .1 Kommunal personal är 1993

År 1993 var drygt 726 000 personer sysselsatta i kommunerna. Stora delar av konununens verksamhet riktar sig mot unga och äldre. Under senare år har båda dessa grupper antalsmässigt ökat. I diagram 1 beskrivs personalutveck— lingen i kommunerna mellan åren 1981 och 1993:

Antal 300000

250000 I/ &

200000

1 50000

, 100000

50000

/j .

r/ä %% %

Källa: Kommunal personal 1993, Svenska Kommunförbundet

En successiv minskning av personal har skett sedan 1981 och då framförallt av övrig personal som kontors—ekonomi- och städpersonal samt kommunalarbeta— re. Den kraftiga ökningen inom äldreomsorgen år 1992 förklaras av Ädel— reformen som innebar att 60-65 000 personer överfördes från landstingen till kommunerna.

Av kommunernas totalt ca 576 600 årsarbetare år 1993 arbetade ca 288 000

eller 50 % inom socialtjänsten. Följande diagram visar socialtjänstens personal fördelad efter verksamhetsom- råden den 1 nov 1993:

. (41 ,6%)

...illlllllllllll"lill

(53,7%)

(05%) (4,1 %)

_ Socialtjänst—gemene. verksh. [11111 Barnomsorg

Äldreomsorg

individ- och familjeomsorg

Källa: Kommunal personal 1993, Svenska Kommunförbundet

Vi kommer i det följande att särskilt inrikta vår beskrivning på två handläggar- grupper inom socialtjänsten; socialsekreterarna och hemtjänstassistenterna. Redovisningen avser förhållandena år 1992 från vilket år uppgifter om dessa yrkesgruppers utbildningsbakgrund föreligger.

5 .2 Socialsekreterare

Totalt fanns den 1 november 1992 drygt 8 000 förste socialsekreterare och socialsekreterare varav 78 % var kvinnor. Utvecklingen av antalet sysselsatta sedan år 1985 framgår av nedanstående tabell:

9000

8500 8000 7500 7000

6500

6000 L 1__,,,. ._ 1 _ l _ l i i nu - | 85 86 87 88 89 90 91 92 93

Källa: Svenska Kommunförbundet

Av sammanlagt 720 förste socialsekreterare var ca 55 % under 44 år och drygt 96 % hade högskoleutbildning som lägsta utbildningsnivå. Drygt 70 % av de 7 327 socialsekreterarna var under 44 år och 92 % hade högskoleutbildning. Utbildningsnivån är högst i storstadsområdena och varierade mellan 86,5 % i landsbygdskommuner och 94,3 % i storstäder. Det förekommer stora regiona— la skillnader i personaltäthet - från 0,51 socialsekreterare per 1 000 invånare i mindre kommuner till 1,33 i storstäderna. Bland socialsekreterarna slutade drygt 10 % mellan åren 1991 och 1992.

5.3 Ledningspersonal inom hemtjänsten

I begreppet hemtjänstpersonal ingår hemtjänstinspektörer, föreståndare/ålder— domshemföreståndare och hemtjänstassistenter. Utvecklingen av antalet syssel- satta ökade mellan åren 1985 och 1991 och har därefter minskat kraftigt:

6000 - --

5800 5600 —A 5400

5200 _1

5000, ,, _4 1 1 1 -. , 1 _a

Källa: Svenska Kommunförbundet

Den 1 november 1992 fanns totalt 5 300 sysselsatta som hemtjänstpersonal var- av ca 600 benämndes hemtjänstinspektörer, 1 000 utgjordes av föreståndare och ca 3 400 var hemtjänstassistenter. 45 % var under 44 år och hemtjänstperso— nalen har alltså en högre medelålder än socialsekreterarna. Andelen högskole— utbildade är drygt 80 %. Av dessa hade 72 % (ca 3 100 totalt) genomgått ut— bildning för social service. Omkring 12 % hade olika former av sjuksköterske— utbildning och drygt 5 % socionomutbildning. En femtedel av hemtjänstperso- nalen har alltså enbart grundskola eller gymnasieutbildning. Högst andel hög- skoleutbildad personal finns i storstäderna (86 %) och lägst i landsbygdskom- muner (67 %). Personaltätheten skiljer mellan 0.38 årsarbetare per 1 000 in- vånare i förortskommuner till 0.91 årsarbetare i glesbygdskommuner. Perso— nalomsättningen bland hemtjänstpersonalen uppgick till 20 % mellan åren 1991 och 1992.

6

Individ- och familjeomsorgen

Vår bedöming: Individ- och familjeomsorgens organisation är en kom— munal angelägenhet. Varje kommun bestämmer själv om och i så fall hur det traditionella socialbyråarbetet bör förändras. Vilka uppgifter som bör specialiseras respektive integreras måste styras av problembild och åren— demängd i den enskilda kommunen.

Innehållet i detta kapitel syftar till att tjäna som inspiration i detta arbe— te. Det kan t.ex. finnas skäl

att överväga en mer heterogent sammansatt personalgrupp med avseende på utbildningsbakgrund, ålder, kön och nationalitet att särskilt utbilda och anställa personer med invandrarbakgrund för olika uppgifter inom individ- och familjeomsorgen att stimulera fler män att söka arbete inom socialtjänsten att kombinera tjänster för handläggning av enskilda ärenden med en flexibel projektorganisation för det förebyggande och behandlande arbetet att skapa utrymme för arbetsbyte samt att utnyttja modern informationsteknik i syfte att stimulera kompe— tens- och kunskapsutveckling inom verksamheten.

Rapporter som redovisas i avsnitt 6.7 visar att socialbyrån är en riskfylld arbetsmiljö. En viktig uppgift blir därför att på olika sätt lindra social- sekreterarnas arbetsbörda och att allmänt sett skapa goda arbetsförhållan— den. Vi menar att detta är ett grundkrav för att garantera god kvalitet på insatserna.

6.1 Det sociala arbetets historiska rötter

Utvecklngen av det sociala arbetet har följt två olika huvudlinjer - en sam- hällsorimterad och en individorienterad linje - som bottnar i olika syn på uppkomsten av eller orsaken till sociala problem.

Den samhällorienterade linjen med inriktning mot att påverka och förändra samhället har sitt ursprung i England och den s.k. settlement-rörelsen. Idén i denna rirelse var att bosätta sig (settle) i fattiga områden och skapa sociala och kulturela centra (i Sverige kallade hemgårdar) för att förändra och förbättra förhållaiden som genererade sociala problem. Ledande pionjär för denna in- riktningav professionellt socialt arbete var Jane Addams.

Den ildividorienterade linjen med inriktning mot att förändra individen har sitt ursrrung i USA med Mary Richmond som ledande pionjär. Richmond var först med att försöka formulera en beskrivning av och en metod för professio— nellt, irdividinriktat socialt arbete. Hennes bok Social Diagnosis, utgiven år 1917, presenterade - med utgångspunkt i medicinsk metodik en metod som kom attbetecknas som social case—work. Richmond betonade starkt behovet av att göra en bedömning (diagnos) av varje enskilt fall (case) men såg också tydligt iehovet av att genom indirekta åtgärder påverka klientens omgivning och livsituation.

Fram till början av 1950-talet var också det sociala arbetet i Latinamerika präglat av inflytandet från USA och social case-work-modellen. I början av 1950—taet startade en rörelse bland socialarbetare och socialhögskolor för att skapa en egen latinamerikansk identitet för socialt arbete. Denna utveckling kom attta starka intryck från politiska rörelser och från pedagogiska teorier om samhälkförändring. På många håll i Latinamerika blev socialt arbete involverat i och senare starkt drivande för mobiliserings-/aktiveringsprojekt i fattiga områdei. Pedagogen Paulo Freire kom, med sin i Sverige mest kända bok "Pedagigik för förtryckta" och andra böcker, att få stor betydelse för utveck- lingen av sociala arbetsmetoder. Centralt i hans teorier var insikten att utsatta och fattga grupper måste "göras medvetna" för att olika reformprogram skulle vara framgångsrika. Dessa teorier och metoder utgjorde grunden för utveck- lingen av metoder i socialt arbete såsom s.k. lokal utveckling (desarollo local), som nämast är att likna vid grannskaps- eller samhällsarbete i europeisk tradi- tlon.

Sociat arbete i Sverige har sina rötter i liknande filantropiska rörelser som i andra linder. År 1903 bildades Centralförbundet för Socialt Arbete, CSA, för att sarrurdna den verksamhet som förekom inom olika socialt inriktade före— ningar.CSA startade både en social upplysningsbyrå och en tidskrift och bedrev också kursverksamhet i egen regi. Kursverksamheten byggdes så småningom ut till terninslånga utbildningar som slutligen, år 1921, ledde till att Institutet för socialpilitisk och kommunal utbildning och forskning startades.

Institutets verksamhet var framför allt inriktad på utbildning i ekonomi, juri- dik och förvaltning. Först under 1950-talet kom den amerikanska case—work- traditionen att få ett starkt inflytande på den svenska utbildningen och prakti- ken.

I dag är de flesta överens om att sociala problem måste angripas både på in- dividuell nivå och på samhällsnivå. Enligt Europarådets definition av socialt arbete (Resolution 67/16) är socialarbetarnas funktion att befrämja ömsesidig anpassning hos individer, familjer, grupper och den sociala omgivning i vilken de lever.

Den internationella socialarbetarfederationen, IFSW (International Federation of Social Workers), med 57 medlemsländer i fem regioner över hela världen, har antagit en egen definition av socialt arbete. Denna internationellt acceptera- de definition av socialt arbete från år 1982 är tydligt inriktad på det sociala ar— betets grundläggande värden och värderingar.

"Social work is a profession whose purpose is to bring about social changes in society in general and in its individual forms of develop- ment."

6.2 Individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden

Arbetet inom individ- och familjeomsorgen omfattar både allmänt förebyggan- de verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. Arbetet definieras med utgångspunkt från lagstiftningen och är i hög grad ärendecentrerat.

Barn- och ungdomsverksamhet

I arbetet med barn, ungdomar och familjer ingår att ge råd, stöd och annan hjälp som kan behövas för att barn och ungdomar skall växa upp under trygga och goda förhållanden. Det allmänt förebyggande arbetet bland ungdomar har i många kommuner bedrivits av fältassistenter eller fältsekreterare som rört sig ute bland ungdomarna och som haft ett mer eller mindre formaliserat samarbete med skolan, kultur— och fritidsverksamheten och polisen. I samma syfte har socialsekreterare samarbetat med mödra— och barnhälsovården, barnomsorgen och skolan kring de yngre barnens situation.

Socialtjänsten skall med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. Finns det tecken som tyder på att barn far illa är socialtjänsten skyldig att utreda det enskilda

barnets situation och att erbjuda familjen olika stöd- och hjälpinsatser. Det kan t.ex. gälla plats i förskolan, kontaktperson/kontaktfamilj, terapeutiska behand- lingsinsatser eller ekonomisk hjälp. Men det kan också vara nödvändigt att — med eller utan vårdnadshavarens samtycke - placera barnet för vård utanför det egna hemmet. Varje sådan placering kräver ett omfattande förberedelse- och uppföljningsarbete. En underårig får inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Socialtjänsten ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Socialtjänsten är också skyldig att genom per— sonliga besök och på annat sätt fortlöpande hålla sig väl förtrogen med för- hållandena i hemmen och ge dessa behövligt stöd.

Socialbidrag

Rätten till bl.a. socialbidrag regleras i 6 & SoL. Enligt denna paragraf — som inte gäller bara socialbidrag - har den enskilde rätt till bistånd av socialnämn— den för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan till- godoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.

Biståndsprövningen förutsätter en grundlig utredning av den sökandes ekono- miska och andra förhållanden och gör det ofta nödvändigt att samarbeta med både försäkringskassan och arbetsförmedlingen. I arbetet ingår även att svara för hushållsekonomisk rådgivning, skuld— och budgetrådgivning samt medverka i handläggningen av ärenden enligt den nya skuldsaneringslagen.

Drogförebyggande verksamhet och vård av missbrukare

En av socialtjänstens viktigaste uppgifter är att motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Missbruksarbetet är både allmänt och individuellt inriktat. Socialtjänsten är skyldig att genom information till myndig- heter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. I det enskilda fallet skall socialnämnden "aktivt sörja för att den enskilde missbruka- ren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och värden och noga bevaka att planen fullföljs."

Utmärkande för de individuellt inriktade insatserna är att de grundas på frivillighet. De frivilliga insatserna kompletteras dock med möjligheter till tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Syftet med vård enligt LVM är att motivera missbrukaren till att frivilligt medverka till fortsatt behandling och att ta emot stöd för att komma ifrån missbruket. Många av de missbrukare som kommer i kontakt med socialtjänsten är utslagna människor som saknar både arbete och bostad. För att kunna för- bättra livsvillkoren för denna grupp krävs ett väl utvecklat samarbete med både offentliga myndigheter och frivilliga organisationer.

Familj erättsliga frågor

Handläggarna inom individ— och familjeomsorgen utför också en rad uppgifter på det familjerättsliga området.

Utländska barn får inte tas emot i adoptionssyfte utan socialnämndens med— givande. Medgivandet skall inhämtas innan barnet lämnar sitt hemland och får inte lämnas utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Socialnämnden skall också kontrollera att för- medlingen av barnet sker på ett tillförlitligt sätt.

För barn som föds utanför äktenskapet skall faderskapet fastställas genom erkännande eller dom. Socialnämnden skall i båda fallen medverka till att fa— derskapet fastställs. Denna skyldighet följer av bestämmelser i 2 kap. föräldra— balken. Är föräldrarna sammanboende får det sammanboende paret skriftligen intyga att mannen är barnets far och att mannen och kvinnan levt tillsammans under konceptionstiden. Till domstol går ärendet när det är oklart vem som kan vara far till barnet. Här krävs det oftast ett mera omfattande utredningsarbete från socialtjänstens sida.

I mål där socialnämnden medverkat till att faderskapet fastställts ankommer det också på nämnden att se till att barnet tillförsäkras underhåll. Socialnämnd— en medverkar dessutom ofta - på begäran av föräldrar — vid tillkomsten av avtal om underhållsbidrag.

När det gäller vårdnad och umgänge med barn medverkar socialtjänsten fram— för allt med samarbetssamtal och med vårdnadsutredningar åt domstolarna. Kommunen skall enligt socialtjänstlagen (12 a 5 SoL) sörja för att föräldrar erbjuds samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande umgänge och vårdnad. Samarbetssamtal förekommer både i ärenden där ett domstolsförfarande inletts och i ärenden som inte går vidare till domstol.

6.3 Personalens sammansättning

Personalen inom individ— och familjeomsorgen är till övervägande del social— sekreterare med socionomexamen eller annan beteendevetenskaplig utbildning på högskolenivå. Inom den institutionella vården finns också personal med

examen från vårdhögskolornas socialpedagogiska linje. En del kommuner har även anställt vårdutbildad personal som hemterapeuter eller hemma—hos—arbeta- re i arbetet med barnfamiljer och tunga missbrukare.

Andra professioner, t.ex. psykologer, är ovanliga. Enligt uppgifter som lämnats av Sveriges Psykologförbund finns det en särskild yrkesförening - Föreningen för socialtjänstpsykologer - för psykologer som är anställda inom socialtjänsten. Föreningen känner till ett 40-tal psykologer som huvudsakligen arbetar med handledning, konsultation och behandling (individ, par, familj och grupp) samt i vissa fall utredning/bedömning i LVU- och LVM-ärenden. Det förekommer också att psykologer medverkar vid bedömningen av familjehem.

Det är också ovanligt att socialtjänsten har jurister och ekonomer anställda för uppgifter som rör individ- och familjeomsorgens verksamhet.

Som tidigare visats i avsnitt 5.2 är individ— och familjeomsorgen kraftigt kvinnodominerad. Nästan 80 % av socialsekreterarna är kvinnor. De flesta är yngre än 44 år och har i allmänhet svensk bakgrund.

6.4 Utvecklingen inom individ— och familjeomsorgen

Kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg uppgick år 1993 till ca 21 miljarder kronor. Det motsvarar ungefär 20 % av socialtjänstens kostnader. Under perioden 1991-93 ökade kostnaderna för individ- och familjeomsorgen med drygt 25 %. Det beror på att allt fler människor under senare år har hänvisats till socialbidrag för att klara sin försörjning. De flesta som får social- bidrag är ensamstående män och kvinnor utan barn (ca 65 %). De flesta som får socialbidrag är också yngre människor. År 1993 var hälften av bidragstagar- na under 25 år och endast 3 % äldre än 65 år. Ungefär en fjärdedel av bidrags— hushållen är utländska hushåll (inklusive flyktinghushåll).

Kostnaden för socialbidrag låg år 1993 på ca 8,8 mdkr. Officiell statistik som nyligen publicerats av Socialstyrelen visar att kostnaden ökat med ytterligare 1,7 mdkr till ca 10,5 mdkr år 1994.

Under 1990—talet har många kommuner försökt minska kostnaderna för social- bidrag genom bl.a. insatser för att få arbetslösa i arbete. I en enkät som Sven- ska kommunförbundet sände ut till samtliga kommuner år 1994 (JOBB i stället för BIDRAG, Svenska Kommunförbundet 1994) redovisade drygt 60 % av de kommuner som besvarade enkäten (189 kommuner) att de erbjöd sysselsättning som alternativ till socialbidrag. De flesta kommunerna riktade sina insatser till ungdomar och/eller långtidsarbetslösa. Kommunernas kostnader för sådana verksamheter uppgick till nästan 200 miljoner kronor. De finansierades till 70 % helt av kommunala medel och till 4 % av statliga medel.

Att de ekonomiska förutsättningarna för kommunernas verksamhet under

senare år förändrats har bidragit till en förnyelse av arbetet inom individ- och familjeomsorgen. På många håll prövas också andra miljöer än socialkontoret som plattform för socialt arbete. Som exempel kan nämnas öppna förskolor som på vissa håll i landet utvecklats till "famiijecentraler" i samverkan med mödra— och barnhälsovården, fältstationer med övernattningsmöjligheter och dagverk- samheter med varierande innehåll för olika målgrupper. Inte minst inom vården av ungdomar och missbrukare har nya former för stöd och behandling utveck— lats i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Man talar om "mellanvärd" eller "vård på hemmaplan".

Kommunernas kostnader för institutionsplaceringar av vuxna missbrukare minskade med 8 % mellan åren 1992 och 1993. Socialstyrelsens studie av förhållandena i Stockholms län (Missbrukarvårdens utveckling i Stockholms län. Aktiv uppföljning 1994) visar en tydlig tendens mot att antalet institutions— placeringar minskar och att institutionsvård alltmer förbehålls de "tyngre" miss— brukarna. Den slutsats Socialstyrelsen drar är att de relativt kraftiga neddrag- ningarna för missbrukarvården i hög grad har drabbat den frivilliga institutions- vården, vilket också bekräftas av studier som gjorts av Alkoholpolitiska kom- missionen.

Socialtjänstens arbete med barn och unga har sannolikt inte drabbats av lika stora besparingar som vården av vuxna missbrukare. Socialstyrelsens under— sökning av förhållandena i 27 kommuner (Socialstyrelsen följer upp och utvär- derar 1994z4) visar t.ex. att individ— och familjeomsorgens resurser för arbete med barn och ungdomar minskat ganska marginellt. I flertalet kommuner låg kostnadsminskningarna i genomsnitt på ca 3 %. De tendenser som kunde mär- kas var omprioriteringar från institutionsvård till familjehemsvård, förstärkta öppenvårdsinsatser och prioritering av förebyggande verksamhet för ungdomar.

6.5 Individ- och familjeomsorgens organisation

Beroende på kommunens eller kommundelens storlek är socialsekreterarnas arbetsuppgifter mer eller mindre funktionsuppdelade. I små kommuner eller kommundelar kan ansvaret för alla socialsekreteraruppgifter vila på en och samma person. I större kommuner är arbetsuppgifterna mer specialiserade och i allmänhet uppdelade på olika arbetsgrupper med ansvar för t.ex. ekonomiskt bistånd, insatser för barn och ungdomar och insatser för vuxna missbrukare. Särskilda mottagningsfunktioner och funktioner för familj ehemsutredningar och rekrytering av familjehem förekommer också liksom särskilda handläggare för det familjerättsliga arbetet.

Under den senaste tioårsperioden har kommunerna fått många nya arbetsupp- gifter. Särskilda flyktinghandläggare eller flyktingsekreterare har anställts för

att arbeta med flyktingmottagning i den enskilda kommunen. Handläggarnas uppgifter motsvarar i stort sett de arbetsuppgifter som åvilar vanliga socialsek— reterare men med särskild inriktning på rådgivning och stöd utifrån flyktingar— nas specifika behov.

I vissa kommuner förekommer också beställar—utförarmodeller inom individ— och familjeomsorgen. Sådana modeller kan innebära att utredning och beslut skiljs från genomförandet av beslutade insatser och att socialsekreterarnas arbetsuppgifter renodlas mot antingen myndighetsutövning eller mot stöd och behandling.

Det finns även kommuner som valt att samordna individ— och familjeomsor- gens biståndsprövningar med behovsbedömningar och beslut om bistånd inom äldre- och handikappomsorgen. I kommitténs huvudbetänkande redovisas också en utveckling mot lokalmässig samverkan mellan olika huvudmän som syftar till att åstadkomma samlade lösningar för enskilda individer. Det kan t.ex. gälla gemensamma mottagningar för arbetslösa med personal från försäkringskassan, arbetsmarknadsmyndigheterna och socialtjänsten i samma lokaler. Ett annat exempel är Familjecenter i Hagalund i Solna kommun med gemensamma lokal— er för mödra— och barnhälsovård, en öppen förskola och socialtjänstens individ—

och familjeomsorg.

6.6 Socialsekreterarnas yrkesroll

Socionomyrket kan mycket förenklat delas in i två olika yrkesroller: rollen som socialsekreterare med ansvar för myndighetsutövning och rollen som kurator/- behandlare. Dessa två yrkesroller uppvisar stora, grundläggande olikheter.

Kuratorsrollens historiska bas är tydlig. Den har sitt ursprung i den filan- tropiska rörelsen och har därifrån utvecklats och renodlats till case—work-metod- en. Kuratorsrollen är också den klarast professionellt utvecklade och entydiga. Kuratorn inom t.ex. hälso- och sjukvården eller skolan är den som skall vara expert på sociala och psykosociala frågor.

Rollen som socialsekreterare har en betydligt mer komplicerad struktur. I denna är rollen som expert i sociala och psykosociala frågor inte den enda och centrala. Socialsekreterarens arbete styrs av juridik och politik men innehåller också en etisk konflikt som berör frågan om det sociala arbetet är och skall vara renodlat stödjande eller också ha inslag av tvång och kontroll.

Socialsekreterarna måste också handskas med andra motstridiga intressen. Barns intressen kan t.ex. stå i konflikt med föräldrarnas önskemål, klienternas intressen kan stå i konflikt med omgivningens osv. Ekonomiska realiteter begränsar dessutom socialsekreterarnas möjligheter att fullt ut förverkliga socialtjänstlagens intentioner. Att arbetet är konfliktfyllt värdeladdat och stän- digt bevakat av massmedia bidrar till att rollen som socialsekreterare av många

betraktas som en mycket komplicerad yrkesroll.

Karsten Åström, forskare i socialt arbete vid Stockholms universitet, har i sin doktorsavhandling granskat vilka faktorer som styr det sociala arbetet i fem svenska kommuner (Socialtjänstlagstiftningen i politik och förvaltning. En stu- die av parallella normbildningsprocesser. Lund 1988). Studien har syftat till att öka förståelsen för lagstiftningens roll och betydelse i genomförandet av politiska beslut.

Socialtjänstlagen tillämpas av många aktörer med olika bakgrund i form av utbildning, erfarenhet och anknytning till den sociala verksamheten; politiker, professionella inom socialt arbete och jurister. Kompetensfördelningen mellan lagens användare, eller annorlunda uttryckt "makten över socialtjänstlagens tillämpning", regleras dels i socialtjänstlagen och i andra lagar, dels i social— nämndernas delegationsordningar. De viktigaste reglerna finns i 1-4 åå SoL, där det stadgas att varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område och att socialnämnden skall fullgöra dessa uppgifter. Socialnämndens ledamöter utses av kommunfullmäktige och socialnämndens budget fastställs av kommun— styrelsen. Det betyder att socialnämndens överordnade politiska organ, kom- munfullmäktige och kommunstyrelse, har ett stort inflytande över socialnämnd— ens verksamhet. Genom besvärsreglerna i socialtjänstlagen ges också förvalt- ningsdomstolarna mandat att i vissa fall tolka och tillämpa lagen. Socialsekrete— rarna konstitueras inte någon egen makt över beslutsfattandet i själva lagen utan får sin makt genom socialnämndens delegation av beslut till tjänstemännen.

Mot denna bakgrund använder Åström nedanstående "makttriangel" för att illustrera det formella regelsystemet.

POLITISK SoL

HSL

(__BrB——> Xi

JURIDISK PROFESSIONELL

Triangeln kan enligt Åström användas för att beskriva all lagstiftning. Brotts- balken (BrB) t.ex. skulle hamna i det nedre vänstra hörnet och hälso— och sjukvårdslagen (HSL) någonstans på axeln mellan politisk och professionell makt. I hälso— och sjukvårdslagen delas ansvaret över sjukvården i två delar. Den ena delen gäller det övergripande ansvaret för verksamheten och den andra beslut kopplade till behandling av enskilda patienter. I det förra fallet ligger ansvaret hos den landstingskommunala nämnd, som ansvarar för hälso— och sjukvårdsfrågor. I det senare fallet har läkare och annan legitimerad personal inom hälso- och sjukvården ett eget besluts— och handlingsmandat, som är självständigt i förhållande till det övergripande ansvaret för verksamheten.

Socialtjänstlagen skiljer sig från hälso— och sjukvårdslagen vad gäller den pro- fessionella makten och får enligt Åström placeras någonstans på axeln mellan politisk och jurdisk makt men med en viss dragning mot det professionella hörnet. Placeringen är lite osäker, menar Åström, och visar dessutom att den kan variera utifrån faktiska förhållanden.

Även om socialsekreterarna formellt sett har ett svagt inflytande över social- tjänstlagens tillämpning visar Åströms undersökning i fem svenska kommuner att socialsekreterarna reellt sett har ett betydande inflytande över besluten i enskilda ärenden. Bland de individärenden som avgjordes i nämnd eller arbets- utskott överensstämde i de allra flesta fall det förslag till beslut som tjänstemän- nen gav med det beslut som nämnden fattade. Att det förhöll sig på det sättet behöver inte nödvändigtvis betyda att det är tjänstemännen som styr politikerna, menar Åström, och fortsätter (s. 266):

Tjänstemännen är mer eller mindre bundna av de riktlinjer som nämn- den drar upp, och anpassar sitt beslutsfattande därefter. Intervjuerna med socialsekreterare visar att det också föreligger vissa skillnader mellan de olika kommunerna. I en av kommunerna ställdes också makt- frågan på sin spets vid en öppen konflikt mellan nämndens ordförande och en chefstjänsteman. I det fallet vann den politiska makten. I det formellt rättsliga hänseendet är det helt klart att lagen ger makten åt politikerna i nämnden.

Relationen mellan socialsekreterare och de politiskt ansvariga för verksamheten bygger på arvet från den tid då fattigvården var ett ansvar och en konkret ar- betsuppgift för sockenstämmans och senare fattigvårdsnämndernas förtroende- valda. Tjänstemännen anställdes för att avlasta och assistera de politiskt valda då arbetsuppgifterna blev för många.

För att rationalisera och effektivisera arbetet delegerades beslutanderätten från politiker till tjänstemän. Att denna ordning skulle leva kvar framgår bl.a. av socialtjänstlagens förarbeten (prop. 1979/80:l s. 130):

Socialarbetarna har kommit att genom delegation få hand om allt mer av det individuella behandlingsarbetet, som inte kräver principiella

beslut. Denna utveckling är motiverad från effektivitetssynpunkt och bör få fortsätta.

Att ansvar och beslutanderätt ligger kvar hos de förtroendevalda innebär alltså att socialsekreteraren inte har något formellt, eget professionellt ansvar. For— mellt sett omfattas socialsekreterarna endast av det tjänstefelsansvar som regle- ras i brottsbalken.

Socialsekreterarnas yrkesroll påverkas inte bara av juridik och politik utan också av hur arbetsuppgifterna inom individ- och familjeomsorgen organiseras och fördelas mellan olika tjänstemän.

I boken Socialtjänstens klientarbete. Från vision till marknad? (Ulla Petterson red. 1994) granskas den utveckling som skett ifråga om individ- och familjeom— sorgens organisation efter socialtjänstreformen.

I socialtjänstlagens förarbeten förespråkas en organisation som bygger på integration i stället för uppdelning. En sådan organisation betraktades i det närmaste som en förutsättning för att kunna tillämpa en helhetssyn i det sociala arbetet. En av författarna i boken hävdar att socialtjänstens organisation har utvecklats i rakt motsatt riktning och att denna utveckling förstärkts genom 1992 års kommunallag. Flera av författarna är oroade över den utveckling som har ägt rum men Ulla Petterson, som under sin tid som forskare vid Social- högskolan i Stockholm, särskilt intresserat sig för socialtjänstens organisation, ser också nya möjligheter. Hon menar att många av problemen i klientarbetet hänger samman med att uppgifterna är så komplexa och att myndighetsutövning blandas med andra insatser på ett sätt som gör det svårt att urskilja de olika beståndsdelarna. Ett sätt att gripa sig an med problemen i klientarbetet skulle då vara att skilja ut vad Pettersson kallar "informellt socialt arbete" från myn- dighetsutövningen och låta dessa båda delar utvecklas utifrån sina egna förut- sättningar. Hon ser flera fördelar med en sådan renodling av funktioner: klarare socialarbetarroller, lättare för klienterna att urskilja socialtjänstens många olika funktioner samt ökade möjligheter till kunskaps— och kvalitetsutveckling inom klientarbetet.

6.7 Socialsekreterarnas arbetsvillkor och arbetsmiljö

Individ— och familjeomsorgens handläggare arbetar ofta under stark press. Den höga arbetsbelastningen är psykiskt påfrestande och riskerar att skapa en dålig arbetsmiljö. Socialsekreterarnas arbetsvillkor och arbetsmiljö har under årens lopp studerats av flera forskare.

Det första forskningsprojektet (Göransson m.fl. 1983) visade att tre faktorer hade särskilt stor betydelse för socialsekreterarnas upplevelser av arbetsmiljön:

arbetsbelastningen, arbetet med tunga barnavårdsärenden samt bristande stöd och uppskattning från ledningen. Rapporten visade också att fysiska och psykis- ka besvär relaterade till arbetet var vanliga hos socialsekreterarna och att be- svären hade konsekvenser för privatlivet.

Liknande resultat framkommer också i andra undersökningar. En undersök- ning i Göteborg (Personalbarometern 1991) visade t.ex. att socialsekreterarna var den grupp som avvek mest från medelvärdet när det gäller arbetstillfreds- ställelse. Socialsekreterarna efterlyste bl.a. tydliga mål för arbetet, avgränsade arbetsuppgifter och bättre återkoppling från arbetsledarna.

Otillräckliga möjligheter till kompetensutveckling, bristande stöd och uppskatt- ning går också som en röd tråd igenom en annan undersökning (Akademiker under 1990—talet. En studie av SACO-medlemmarnas arbetsvillkor). Socialsek- reterare som medverkade i undersökningen kände sig ofta eller ibland så trötta efter arbetet att de inte orkade företa sig någonting alls. Nästan hälften av socialsekreterarna uppgav att de drogs med trötthetsperioder som de hade svårt att ta sig ur.

Att socialsekreterare är en av de yrkesgrupper som utsätts allra mest för våld och hot om våld i tjänsten bekräftas dessutom i flera undersökningar (SSR 1988, SCB 1992, ASS 1993 m.fl.) SSR:s undersökning, som var den första i sitt slag, visade att närmare två tredjedelar utsattes för någon form av våld eller hot under en sexmånadersperiod.

Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) har i sin undersökning visat att tendensen till ökat våld är störst i just denna yrkesgrupp.

Preliminära resultat från ett forskningsprojekt om den psykosociala arbets- miljön inom individ- och familjeomsorgen (Söderfeldt/Söderfeldt/Ohlsson/Warg 1994-06—06) visar att 87 % av personalen trivs mycket bra eller ganska bra men att det finns problem som måste uppmärksammas. Undersökningen inleddes i slutet av augusti 1993 och omfattade all personal, sammanlagt 3 700 personer, på 170 lokalkontor inom individ- och familjeomsorgen. Drygt 66 % har be- svarat enkäten.

Den preliminära rapporten visar att personalen inom individ— och familjeom- sorgen ofta utsätts för hot och våld, att personalen i vissa avseenden har låg kontroll, främst när det gäller arbetets resultat och planeringen av arbetet, men att dessa potentiellt stressframkallande faktorer till viss del kompenseras av stöd från ledning och arbetskamrater.

I fråga om personalens hälsa framkom dock anmärkningsvärda resultat. An- delen med psykologiskt betingade symtom var nästan dubbelt så hög som för andra jämförbara yrkesgrupper. De påfrestningar man utsätts för tycks också resultera i ett visst mått av utbrändhet, särskilt vad gäller emotionell utmattning och avpersonalisering. Som exempel på frågor som väger tungt för begreppet emotionell utmattning kan nämnas "Jag känner mig känslomässigt uttömd av mitt arbete". Avpersonalisering mäts med frågor som "Jag har blivit kylig mot

människor sedan jag tog det här jobbet".

Socialsekreterarnas yrkesroll och arbetsvillkor har också analyserats av Social- styrelsen i det s.k. socialbyråprojektet. Projektet resulterade i ett tiotal rappor— ter som ingående beskriver socialbyråarbetets villkor. I slutraporten Behövs socialbyrån (SoS-rapport 1990:27) ges en relativt mörk bild av det sociala arbetets praktik.

Socialstyrelsen pekar bl.a. på att sociallagstiftningen med sina högt ställda mål, inriktning på allmänt förebyggande arbete samt djupa och ingående krav på individuella insatser ställer socialsekreterarna inför orimliga krav. Man fann att avsaknaden av realistiska mål i kombination med en tydlig prioritering av socialbyråns viktigaste uppgift - att i första hand tillgodose de mest utsatta gruppernas behov och rättigheter - avspeglade sig i förvirring, otillfredsställelse och starka upplevelser av otillräcklighet hos många socialsekreterare. Vidare ansågs den administrativa kontorstraditionen med blanketter och rutiner, som socialbyrån ärvt från fattigvårdens dagar, markera socialsekreterarnas makt och revir och försvåra möjligheterna till ett öppet och förtroendefullt samarbete med klienterna. Bristande kompetens uppfattades inte som ett huvudproblem utan mer det snäva utrymmet för att använda och utveckla professionell kunskap. Socialstyrelsen ansåg att individ- och familjeomsorgens funktioner och organisa— tion behöver ifrågasättas och i rapporten diskuteras olika framtidsalternativ som

att till andra myndigheter överföra uppgifter dominerade av regelstyrd social administration t.ex. handläggning av socialbidrag, underhållsbidrag och faderskapsfastställanden,

att förstärka den psykosociala kompetensen inom andra offentliga institu- tioner, arbetsplatser, fackliga och ideella verksamheter som människor möjligen föredrar att vända sig till då de behöver råd, stöd, service eller bara information,

— att flytta ut det långsiktiga relationsbaserade sociala arbetet i projektliknan— de former, där arbetets organisation och konkreta innehåll, personalens sammansättning, lokalernas läge och utformning, öppettider, telefontider etc. kan anpassas efter behoven hos de människor som skall betjänas.

6.8 Professionalitet och amatörism

I Socialbyråproj ektet uppfattades inte bristande kompetens hos socialsekreterar— na som ett huvudproblem utan mer det snäva utrymmet för att använda och utveckla professionell kunskap. Vilka är då de kunskaper som socialsekreterar- na inte ges möjligheter att använda och utveckla i socialbyråarbetet på grund av ogynnsamma arbetsvillkor?

Denna fråga behandlas av bl.a. Jenner i boken Pygmalion i missbrukarvård—

en. Om förväntningar mellan behandlare och klient (Studentlitteratur 1992). Jenner refererar bl.a. till litteratur där man skiljer mellan "påståendekunskap" , "färdighetskunskap " och "förtrogenhetskunskap" (Josefsson 1984). Han an- vänder också begreppet "vardagskunskap". Med påståendekunskap menas teo- retisk kunskap eller kunskap i form av påståenden. F ärdighetskunskap handlar om att kunna utföra olika saker och förtrogenhetskunskap inbegriper de erfaren— heter och den kunskap man fått genom praktisk verksamhet. Men förtrogen- hetskunskap är inte detsamma som "vardagskunskap". Förtrogenhetskunskap förvärvas inom en bestämd praktik, t.ex arbete med missbrukare. "Vardags- kunskap " får man i det dagliga livet, genom de relationer man har till anhöriga. vänner och arbetskamrater.

Skillnaderna mellan arnatöristisk och professionell verksamhet har tidigare belysts av Beckman (Kärlek på tjänstetid. 1981). J enner har i sin bok skärskå- dat Beckmans argument och funnit att de inte håller för en närmare prövning. "Det är säkert en vanlig uppfattning", skriver Jenner "att basen för amatörer- nas verksamhet utgörs av vardagskunskap och sunt förnuft, medan den för proffsen utgörs av påståendekunskap". I sin bok visar Jenner att detta är en sanning med modifikation även om professionell verksamhet naturligtvis kräver en annan kompetens än arnatöristisk verksamhet. Som professionell tvingas man av olika skäl till ett annat beteende, ett annat sätt att förhålla sig till den hjälp- sökande och dennes problem.

Vari består då den professionella kompetensen? Tillitsfulla relationer är enligt Jenner A och 0 i yrken där någon har till uppgift att vägleda, motivera eller be- handla människor. Professionaliteten består i att ha sådana kunskaper, knep och tekniker att en bra relation kan skapas. Den professionelle kan inte lita till slumpen, eller annorlunda uttryckt, till att "personkemin" stämmer.

En professionell behandlare utmärker sig enligt Jenner på följande sätt: En professionell behandlare har kunskaper och förmåga att se klientens behov — och då både behovet av relationer och av avskildhet. En professionell behand- lare vet också hur djup och nära relationen bör bli. Sådan kunskap kan man inte kräva av amatören.

En professionell behandlare kan problemformulera på ett bra sätt, eller med ett annat ord "diagnosticera", och välja rätt metod för klientens specifika pro- blem.

En professionell behandlare har en kunskapsinriktad hållning till klientens pro- blem inte en ideologistyrd.

En professionell behandlare kan lyssna på klientens egen problemformulering och tolka den rätt.

En professionell behandlare har förmåga att bedöma människor och hjälpa dem att ställa upp realistiska mål, men är noga med att aldrig döma människor. Detta är inte bara en önskvärd personlig egenskap utan ett yrkeskrav.

En professionell behandlare har självkännedom och reflekterar över sin män-

niskosyn. För en professionell behandlare är en sådan självreflektion inte bara en fråga om allmänmänsklig utveckling utan också ett yrkeskrav. Nedanstående schema visar hur J enner uppfattar skillnader och likheter mel— lan amatöristisk och professionell verksamhet.

Syfte

Metod

Relationens karaktär

Krav på behandlaren Ledstj årna

Kunskapssyn

Maktbalans Samhällsroll

Motiv/verksamhetens intresse

Andras syn på arbetet

Ansvar

Amatöristisk verksam- het

Hjälpa människor till ett anständigt liv.

Tillitsfull relation utifrån spontan och naturlig ge— menskap.

Bestående relation.

Lyhördhet etc. önskvärt.

Verksamhetens ideologi och värderingar.

Vardagskunskap viktig- ast.

Relationen ganska jamhk Stötta och hjälpa genom gemenskap och socialt nätverk.

Personliga vinster, soli- daritetskånsla, m.m.

I grunden positiv inställ— ning .

Moraliskt ansvar.

Professionell verksam- het

Hjälpa människor till ett anständigt liv.

Tillitsfullrelationutifrån medvetet skapande av denna.

Relationen skall så små- ningom upphöra.

Lyhördhet etc. önskvärt.

Kunskaper om "diagnos- tik" och behandling m.m.

Påståendektmskap viktig— ast (med vissa reserva- tioner).

Relationen ojämlik.

Stötta och hjälpa genom behandling och rehabli- tering.

Att vara god Atgärdernas moraliska innehåll viktigast.

Att vara nyttig Atgärdernas praktiska resultat viktigast.

Dito + yrkesstolthet. Kritiskt värderande in- ställning.

Moraliskt + juridiskt ansvar.

Sammanfattningsvis menar J enner att skillnaden mellan amatörer och proffs i vården inte alls ligger i syftet, på så sätt att någon grupp skulle ha högre eller ädlare mål än en annan. Han menar inte heller att det amatörerna gör generellt sett är bättre än vad proffsen gör — eller tvärtom. Vad man på sin höjd kan säga är att "amatörerna gör det annorlunda" och tvärtom, skriver J enner och fortsätter:

"Det är i metoden, i vad som styr arbetet och relationens varierande grad av jämbördighet som de avgörande skillnaderna mellan amatörer och professionella finns. Skillnader finns också i varför man gör det man gör, dvs. i motiven, och i hur andra ser på och värderar ens verk-

samhet. "

Jenner arbetar i dag med kompetensutveckling inom missbrukarvården inom ramen för IKM:s verksamhet (Institutet för Kunskapsutveckling inom Miss- brukarvården). Institutets verksamhet redovisas utförligare i kapitel 8.

6.9 Behovet av "barnkompetens" inom individ- och familjeomsorgen

Det finns inte bara skillnader i kompetens mellan arnatöristisk och professionell verksamhet. Det måste också finnas skillnader i kompetens mellan olika befatt- ningshavare inom socialtjänsten. Den som arbetar inom missbrukarvården behöver — utöver vad som ovan sagts - också andra kunskaper för att bli fram- gångsrik i arbetet med missbrukare. Det krävs bl.a. kunskap om olika preparat och deras inverkan på kropp och själ, kunskap om olika behandlingsmetoder och om vilka resultat de leder till, kunskap i arbetsmarknads- och utbildnings- frågor, kunskap om lagstiftning som tillämpas i arbetet m.m. Den som arbetar med flyktingar och invandrare behöver ha "kulturkompetens" och den som arbetar med barn behöver kunskaper om barns behov och utveckling osv. Det skulle föra för långt att i detalj analysera vad som faktiskt krävs av olika befattningshavare inom individ- och familjeomsorgens mångskiftande verksam- het. I huvudbetänkandet föreslås emellertid en rad nya bestämmelser som syftar till att stärka barnens ställning inom socialtjänsten. Reglerna om socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet kompletteras t.ex. med en ny bestämmelse om socialtjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall genomföra en utredning utan vårdnadshavares samtycke. Det föreskrivs att socialtjänsten, för bedömningen av behovet av insatser, får göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon 0— nödigt utsätts för skada eller olägenhet och skall inte göras mer omfattande än vad som är betingat av omständigheterna i ärendet. Denna utredningsskyldighet förenas med vissa tidsfrister. Utredningen skall inledas omedelbart. Den skall

bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får socialtjänsten besluta att förlänga utredningen för viss tid.

Den aktuella bestämmelsen (7 kap. 6 5) har utformats med den norska barne— vernloven som förebild, vilket gör det motiverat att här redovisa några slutsat- ser ur den norska rapporten Kompetense- og utdanningsbehov i barnevernet (Asplan Analyse, Desember 1992). Denna rapport har utgjort ett viktigt under- lag för Barne- og F amil jedepaitementets kraftfulla satsningar på "barnevernets " utveckling i Norge.

Rapporten bygger på litteratur— och aktstudier, intervjuer med utvalda resurs- personer och en analys av förhållandet mellan uppgifter, kompetenskrav, perso— nalsammansättning och utbildning. Uppgifter och kompetenskrav beskrivs med utgångspunkt från en tredimensionell modell som skiljer mellan

1. tre olika faser i arbetet; registrering, utredning och åtgärd

2. tre olika problemtyper; barnets "välfärd", barnets beteende och föräldrar- nas funktionsförmåga

3. tre olika kompetensområden; fackkompetens, personlig kompetens och organisatorisk kompetens.

Undersökningen visar att utredningsfasen är behäftad med de största bristerna. Tjänstemännen har enligt rapporten svårt att bedriva utredningsarbetet på ett målinriktat och systematiskt sätt. De är dåligt tränade i observationsmetodik, i synnerhet i fråga om bedömning av barn men också när det gäller föräldrarnas funktionsförmåga och omsorgsförmåga. Bedömningar och beslutsunderlag saknar inte sällan ett analytiskt grepp där systematiska observationer och psyko- logisk fackkunskap knyts samman och prövas mot kriterierna i barnavårdsla- gen.

Kritiken känns igen också i Sverige och har gång efter annan lyfts fram i olika rapporter. Det kan därför vara av intresse att redovisa författarnas slut- satser när det gäller kraven på kompetens i utredningsarbetet.

Denna fas ställer enligt författarna krav på

— specifik beteendevetenskaplig kunskap om barns utveckling, om föräldrars omsorgsförmåga och om samspelet mellan barn och föräldrar, förmåga att precisera undersökningens mandat, metod och omfång och att bedöma när kraven är uppfyllda, — förmåga att strukturera och driva utredningsarbetet framåt färdigheter i observations— och samtalsmetodik i förhållande till både barn och vuxna, tillräcklig personlig trygghet och terapeutisk förmåga för att kunna hantera aggressiva, ängsliga och depressiva reaktioner, kunskap och färdigheter i handläggning av ärenden och juridisk metod,

tillräcklig analytisk förmåga för att kunna värdera vad som har kommit fram i utredningsarbetet och att pröva detta mot kriterierna i barnavårdsla- gen.

6.10 Sammanfattande bedömning

Kommittén bör enligt utredningsdirektiven "ta ställning till vilka uppgifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska förutsättningar. Kommittén bör vidare analysera förut- sättningarna för en förändring av socialsekreterarnas arbetsuppgifter och an- svarsområden och därvid särskilt uppmärksamma kompetensfrågorna".

Den första frågan är delvis besvarad genom det förslag till ny lag som kom— mittén lagt fram i huvudbetänkandet och som utgör ramen för socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. Vissa delar av lagen är mer detaljerade än andra. Det gäller bl.a. vissa bestämmelser om vård och behandling utanför hemmet i 5 kap. men också 6 kap. om rätten till bistånd och 7 kap. om särskil- da regler till skydd för underåriga. Nämnda bestämmelser har direkt relevans för arbetet inom individ— och familjeomsorgen i traditionell bemärkelse.

Som tidigare framgått i kapitel 4 ställer förslaget till ny socialtjänstlag också krav på insatser av god kvalitet och på uppföljning, utvärdering, och kvalitets— säkringsarbete. Dessa bestämmelser måste naturligtvis också iakttas inom den verksamhet som här behandlas och är av stor betydelse för personalens möjlig- heter att upprätthålla och utveckla sin yrkeskompetens.

Sedan direktiven skrevs har emellertid förutsättningarna för kommitténs arbete förändrats. 1992 års kommunallag lämnar stor frihet åt kommunerna att själva bestämma på vilket sätt verksamheten skall organiseras och styras på lokal nivå. Vidare har nya reformer beslutats av riksdagen som innebär ett ökat ansvarstagande för kommunerna (LSS-reformen och Psykiatrireformen). Refor- merna väcker bl.a. frågan om hur dessa uppgifter skall integreras med övriga delar av socialtjänstens verksamhet.

Vad kommittén bl.a. har att ta ställning till är om myndighetsutövningen — här definierad som utredning och beslut av individuellt behovsprövade insatser jämlikt SoL, LVU eller LVM samt yttranden till åklagare och domstolar i ärenden som rör barn och unga, missbrukare, psykiskt störda m.fl. och det allmänt förebyggande arbetet — här definierat som information, rådgivning samt uppsökande verksamhet bland barn, ungdomar och utsatta grupper i samhället - kräver särskilda organisatoriska förutsättningar.

I denna fråga har kommittén redan gjort vissa uttalanden i huvudbetänkandet, bl.a i anslutning till den nya bestämmelsen om att socialtjänsten i sitt arbete skall särskilt beakta behovet av tidiga insatser (2 kap. 3 5).

" Avslutningsvis vill vi särskilt stryka under vikten av att socialtjänsten är lätt tillgänglig och att dess verksamhet utformas på ett sådant sätt och tillhandahålls i sådana miljöer att människor i ett tidigt skede gärna vänder sig till socialtjänsten. Med tillgänglighet avser vi som ovan näm- nts både en geografisk tillgänglighet och flexibla öppethållandetider. Även uppsökande verksamhet och områdesinriktat socialt arbete är av stor betydelse för socialtjänstens möjligheter att tidigt få kontakt med människor som behöver stöd och hjälp." (SOU l994:139 s. 362).

Kommittén har också uttalat sig om de önskemål som förts fram både i fråga om ett kommunalt huvudmannaskap för alkoholrådgivningsbyråer och en lag- stadgad skyldighet för socialtjänsten att erbjuda hushållsekonomisk rådgivning.

"Även om erfarenheten har visat att kommunerna gör klokt i att satsa på sådana verksamheter anser vi oss inte nu ha tillräckligt underlag för att föreslå ett uttryckligt lagstöd. Vi lägger alltså inte fram något förslag i detta hänseende.

Det ligger emellertid i sakens natur att socialtjänstens stöd till enskilda i stor utsträckning handlar om missbruksproblem och hushållsekonomis- ka frågor. Det kan inte uteslutas att man skulle nå en bättre effekt om sådana verksamheter renodlades och organiserades fristående från den vanliga socialbyråverksamheten. Det lämnas dock till varje kommun att själv bedöma vilken organisation som är mest ändamålsenlig för råd- givningsverksamheter som inte innehåller inslag av myndighetsutöv— ning." (SOU l994:139 s. 425).

Kommittén har också intagit en positiv attityd till familjerådgivning i kommu— nal regi.

"Även familjerådgivningen spelar en viktig roll för många barns och ungdomars familjesituation. Framtiden för denna verksamhet har länge varit oviss men har nu säkerställts genom riksdagens beslut om ett kom- munalt huvudmannaskap. Att kommunen nu blir ansvarig för verksam— hetens innehåll innebär också att den kan vidareutvecklas till rådgiv- ningsbyråer med större bredd än tidigare. Det kan exempelvis ske genom att den traditionella familjerådgivningen tillförs juridisk och barnpsykologisk expertis. " (SOU l994:139 s. 155).

Sammanfattningsvis kan tidigare uttalanden anses stödja en tydligare åtskillnad mellan myndighetsutövning och rådgivning. Enligt vår mening behövs det verksamheter som allmänheten kan vända sig till i förvissning om att det inte förs några register eller akter över enskilda individer. Den som vänder sig till familjerådgivningen förväntar sig t.ex. inte att familjerådgivaren skall utreda

hans situation eller fatta några formella beslut om insatser. Verksamheten är i stället programinriktad och har ett existensberättigande endast om tjänsterna efterfrågas av allmänheten.

I huvudbetänkandet har kommittén också gjort vissa uttalanden om gränsdrag— ningen mellan lekmän och professionella och om tendenserna till ökade sats— ningar på s.k mellanvärd.

"Vad gäller frågan om avvägningen mellan professionella insatser och insatser av lekmän är vi för vår del inte beredda att lämna några närma— re anvisningar. Här måste omständigheterna i det enskilda fallet avgöra var gränsen skall gå.

Vi vill dock understryka betydelsen av att lekmän som anlitas för olika uppgifter inom socialtjänsten tillförsäkras det stöd och den hjälp som de behöver för att kunna utföra sitt uppdrag. Det finns rapporter som visar att denna uppgift tidigare har försummats inom socialtjänsten. Det finns också rapporter som visar att anhöriga som vårdar äldre, långvarigt sjuka och funktionshindrade personer ofta behöver personligt stöd för att orka med sin uppgift. Båda dessa uppgifter ställer enligt vår be- dömning krav på metodutveckling inom socialtjänsten.

Till sist vill vi också framhålla betydelsen av fortsatt metodutveckling när det gäller mellanvärd inom såväl barn— och ungdomsarbetet, miss- brukarvården som äldre- och handikappomsorgen. Vi räknar med att sådana insatser på sikt kan komma att ersätta mycket av den värd som idag ges utanför det egna hemmet." (SOU l994:139 s. 427).

Socialsekreterarens yrkesroll bestäms i stor utsträckning av hur kommunerna väljer att organisera arbetet. Olika organisationsmodeller ger t.ex. olika förut— sättningar för specialisering inom verksamheten. Enligt vår bedömning är det inte realistiskt att räkna med att en och samma person kan behärska alla om- råden. Någon avgränsning måste ske.

Vi anser att individ— och familjeomsorgens organisation måste bottna i en analys av de sociala förhållandena i varje kommun. Vilka uppgifter som skall specialiseras respektive integreras måste styras av problembild och ärende— mängd i den enskilda kommunen. Det betyder att varje kommun själv måste bestämma om och i så fall hur det traditionella socialbyråarbetet bör förändras. Enligt vår bedömning kan innehållet i detta kapitel tjäna som inspiration och ledning i detta arbete. Det kan t.ex. finnas anledning att överväga en mer heterogent sammansatt personalgrupp med avseende på utbildningsbakgrund, kön, ålder och nationalitet. De personer som kommer i kontakt med socialtjän- stens verksamhet har ofta invandrarbakgrund. Mötet med dessa människor skulle sannolikt underlättas om fler socialarbetare hade invandrarbakgrund. Möjligheterna att särskilt utbilda och anställa personer med invandrarbakgrund för olika uppgifter inom socialtjänsten bör därför tas tillvara. Det är också

angeläget att på olika sätt stimulera män att söka anställning inom socialtjäns— ten. Vidare kan det finnas skäl att överväga hur handläggningen av enskilda ärenden kan kombineras med en flexibel projektorganisation för det förebyg- gande och behandlande arbetet. Att socialsekreterarna i stor utsträckning är låsta vid sina skrivbord hindrar enligt vår bedömning en förnyelse av arbetet inom individ— och familjeomsorgen. Enligt vår mening är det också viktigt att skapa utrymme för arbetsbyte och samverkan både inom den egna kommunen och mellan kommunerna. I huvudbetänkandet föreslås en bestämmelse som gör undantag från lokaliseringsprincipen i kommunallagen och som syftar till att underlätta samarbete mellan kommunerna. Enligt denna bestämmelse (] kap. 10 5) får en kommun för att effektivt utnyttja sina resurser, genom avtal tillhanda- hålla tjänster åt en annan kommun. Det pris som en kommun får ta ut för tjänsten åt en annan kommun får inte understiga självkostnaden. Denna möjlig- het kan vara av stort värde för mindre kommuner som inte har tillräckligt underlag för att själv bedriva vissa verksamheter som ställer krav på specialist- kunskap. Möjligheterna att utnyttja modern informationsteknik inom social- tjänsten bedöms också vara av stor betydelse för kompetens och kunskapsut- veckling inom verksamheten.

Rapporter som redovisats i avsnitt 6.7 visar att socialbyrån är en riskfylld arbetsmiljö. En viktig uppgift blir därför att på olika sätt lindra socialsekrete- rarnas arbetsbörda och att allmänt sett skapa goda arbetsförhållanden. Vi menar att detta är ett grundkrav för att garantera god kvalitet på insatserna.

7

Socionomutbildningen

Vår bedömning: Socionomutbildningens profil av generalistutbildning bör bestå. Utbildningen bör vara både yrkesförberedande och forsknings- förberedande och som i dag vara inriktad mot socialt arbete på indi— vid—, grupp- och samhällsnivå. Metoder för arbete med enskilda individer och grupper bör särskilt fokuseras.

Yrkeserfarenhet bör betraktas som en merit för tillträde till utbildning- en. Möjligheten att på försök tillämpa ett intervjuförfarande vid antag— ningen till utbildningen bör övervägas. Vidare bör formerna för fält— förlagda studier och handledd studiepraktik utvärderas och relateras till de önskemål som förts fram i fråga om betald AT—tjänstgöring. Det kan också finnas skäl att uppmärksamma utbildningsinstitutionernas önskemål om en formell möjlighet att kunna stänga av uppenbart olämpliga studen- ter från fortsatt undervisning.

Vissa moment i utbildningen bör förstärkas och fördjupas. Det gäller bl.a. undervisningen om den samlade välfärdens organisation och finans— iering, handläggning och dokumentation av enskilda ärenden samt "labo- rativa moment" som syftar till ökad självkännedom och träning i ett pro- fessionellt förhållningssätt. Det finns också skäl som talar för att socio— nomutbildningen bör omklassificeras i det centrala resursfördelnings— systemet.

7.1 Inledning

Detta kapitel inleds med en kort historik över socionomutbildningens ställning i det statliga högskoleväsendet och tidigare central styrning av utbildningens innehåll. Därefter följer ett avsnitt om socionomutbildningen i dag med fakta om bl.a. inträdeskrav, resurstilldelning och examenskrav. I detta avsnitt redovi- sas också några huvuddrag i de förändringar som genomförts av utbildningen på 90—talet. I avsnitt 7.4 redovisas synpunkter och önskemål om en förändrad utbildning som förts fram till kommittén i skilda sammanhang. Kapitlet innehål- ler även en utblick mot vissa andra länder och avslutas med kommitténs prin- cipiella synpunkter på den framtida socionomutbildningens innehåll och in— riktning.

Innehållet i kapitlet bygger på en enkät som besvarats av samtliga utbildnings- institutioner vid årsskiftet 1993/94. Enkäten innehöll bl.a. frågor om lärarkår- ens sammansättning och kompetens, innehållet i socionomutbildningen, utbudet av fristående kurser, påbyggnads—/magisterutbildning, uppdragsutbildning och forskarutbildning. Enkätsvaren följdes upp vid besök på samtliga utbildnings- orter under våren 1994 och har också kompletterats med vissa uppgifter i januari 1995.

För att kunna göra vissa jämförelser mellan den svenska socionomutbildning- en och motsvarande utbildning i andra länder har kommittén uppdragit åt ordföranden i Internationella Socialarbetarfederationen, Elis Envall, att belysa socionomernas arbetsfält och yrkesroll i ett internationellt perspektiv.

Utbudet av fristående kurser, påbyggnads- och magisterutbildning behandlas i kapitel 8 och forskarutbildningen i kapitel 9. Båda dessa kapitel avslutas med kommitténs sammanfattande bedömning.

7.2 Kort historik

Den 1 juli 1964 fick utbildningen för socialarbetare högskolestatus. Den 1 juli 1977 införlivades Socialhögskolorna med universheten/högskolorna på respekti- ve utbildningsorter. Samtidigt inrättades två professurer, en i socialt arbete och en i vårdforskning med särskild inriktning på alkoholmissbruk. Vid denna tid hade Socialhögskolan både en social linje och en förvaltningslinje.

År 1983 delades institutionen upp i två institutioner; Institutionen för socialt arbete eller Socialhögskolan med utbildning på sociala linjen och forskning i socialt arbete och vårdforskning respektive Institutionen för förvaltningslinjen - Förvaltningshögskolan med utbildning på en nyinrättad förvaltningslinje.

Socionomutbildningens innehåll reglerades tidigare av centrala utbildnings— planer. Enligt den utbildningsplan som gällde från år 1985 och framåt skulle studierna inledas med en grundläggande samhällsvetenskaplig utbildning på 40

poäng. Det ställdes också krav på två handledda praktikperioder. Varje period skulle omfatta 20 poäng. Yrkeserfarenhet av betydelse för utbildningen som förvärvats innan studierna påbörjats och som omfattade minst 15 månader fick tillgodoräknas som 20 poängs studiepraktik. I övrigt kunde studenten antingen välja fördjupade studier i ämnet socialt arbete eller studier inom angränsande samhälls—, rätts- och beteendevetenskapliga ämnesområden. Samtliga studerande skulle dessutom genomföra ett uppsats/projektarbete, enskilt eller i grupp. 1985 års centrala plan föregicks av en snarlik plan från år 1977.

År 1987 fick en särskild utredare i uppdrag att för UHÄ:s räkning se över den sociala linjen och att lägga fram förslag om en påbyggnadsutbildning i anslutning till utbildningen. I uppdraget ingick att pröva vilka förändringar som kunde anses vara påkallade när det gäller utbildningens innehåll, organisation, dimensionering och lokalisering. Även finansieringsfrågorna skulle penetreras. Uppdraget genomfördes i nära kontakt med universitet, högskolor och externa intressenter och har tidigare redovisats i UHÄ-rapport 1988: ]. Översynen ut- mynnade så småningom i en ny central studieplan (1990-11—29).

Enligt denna plan, som format socionomutbildningen på 1990—talet, skall utbildningen utifrån en helhetssyn på sociala behov och möjligheter ge de teoretiska och praktiska kunskaper samt den praktiska förmåga som krävs för socialt arbete på individ-, grupp- och samhällsnivå. Den skall dessutom ge kompetens i att medverka i utvärdering och utveckling av det sociala verk— samhetsområdet samt utgöra en förberedelse för forskarutbildning i socialt arbete. Om mål och kunskapskrav sägs bl.a. följande i planen:

Utbildningen skall särskilt ge kunskap om under vilka förhållanden sociala problem uppstår samt om möjligheterna till åtgärder kring dessa. Kunskaperna skall omfatta bl & följande områden:

— arbetsliv och arbetslöshet; arbetsmiljöproblem och rehabilitering;

— inkomster, utgifter och problem i den privata ekonomin;

samlevnads- och familjerelationer; barns behov och utveckling samt hinder och förutsättningar för en sund uppväxt; — segregationsprocesser, minoritetskonflikter och invandring; bruk och missbruk av beroendeframkallande medel.

De studerande skall under utbildningen utveckla sin förmåga att kommunicera i utrednings—, behandlings- och förebyggande sammanhang samt sin förmåga att ta fram, analysera och värdera information, fakta och underlag för bedöm- ningar och att presentera sådant material muntligt och skriftligt.

Ämnet socialt arbete är enligt planen centralt i utbildningen. Ämnesvalet i övrigt skall syfta till bredd och perspektiv. Minst 10 poäng av utbildningen skall bestå av fältförlagda studier. Utbildningen skall dessutom omfatta 20

poängs sammanhängande handledd studiepraktik vid en av utbildningsinstitutio- nen godkänd praktikplats. Alla studerande skall utöver den handledda praktiken genomgå kurser om minst 60 poäng i socialt arbete. Studierna skall avslutas med fördjupningssstudier. Det ställs också krav på ett självständigt uppsats/- projektarbete på minst 10 poäng.

7.3 Socionomutbildningen i dag

7 .3.1 Högskolereformen

I den nya högskolelagen som trädde i kraft den 1 juli 1993 anges de grund- läggande målen och förutsättningarna för utbildning och forskning. Den centralt reglerade linjeorganisationen, med vilken regering och riksdag kunde detaljsty— ra utbildningen, avskaffades fr.o.m. budgetåret 1993/94. I framtiden skall all grundläggande högskoleutbildning bedrivas i form av kurser. För en utbildning som är avsedd att leda fram till examen kan enskilda kurser få sammanföras till utbildningsprogram.

Inom den grundläggande högskoleutbildningen kan fyra generella examina utfärdas; magisterexamen (160 poäng), kandidatexamen (120 poäng) och hög- skoleexamen (80 poäng). Utöver dessa generella examina finns ytterligare 43 yrkesinriktade program. Hit hör bl.a. socionomprogrammet, som leder fram till socionomexamen och sociala omsorgsprogrammet, som leder fram till social omsorgsexamen. Regeringen anger grundläggande bestämmelser om examina, vilka framgår av högskoleförordningen. I dessa föreskrifter anges bl.a. vilka examina som får utfärdas, vilka krav som skall uppfyllas för att få en viss examen samt vilka universitet och högskolor som har rätt att utfärda examen. Den slutliga prövningen av rätten att utfärda examen görs av regeringen på förslag av Kanslersämbetet.

7.3.2 Allmänt om socionomutbildningen

Socionomutbildningen är förlagd till institutionen för socialt arbete/socialhög— skolan vid universiteten i Lund, Göteborg, Stockholm och Umeå, samhälls— vetenskapliga institutionen vid Högskolan i Örebro, Mitthögskolan i Östersund och Sköndalsinstitutet i Stockholm. Antal nybörjarplatser 93/94, utexaminera- de socionomer VT 94 och kostnad per helårsplats 93/94 framgår av nedan- stående tabell.

Lund Göte— borg

Örebro Stock— Öster— Umeå Skön- Totalt holm sund dal

___—___—

tal nybörjar—

tser 93/94 180 210 150 210 120 120 45 1 035 tal utexami- 'ade socio—

ner VT 94 58 76 55 77 67 64 23 420 'av; år eller yngre 16 17 14 17 20 23 0 107 -34 år 31 43 27 39 34 29 18 221 år eller äldre 11 16 14 21 12 12 5 91 stnad per helårs— ts 93/94 23 180 20 520 26 000 22 800 18 400 23 700 35 375

Socionomutbildningen omfattar 140 poäng motsvarande studier under sju termi- ner. Utbildningen vid Sköndalsinstitutet är en termin längre och omfattar bl.a kurser i etik, tros- och livsåskådningsfrågor, diakoni etc. som är integrerade med den sociala utbildning som ges under de åtta terminerna. Denna del av undervisningen syftar till att få studenterna att reflektera kring sin egen person och till att medvetandegöra värderingar och förhållningssätt i socialt arbete.

7.3.3 Inträdeskrav

Behörig att antas till socionomutbildningen är den som dels uppfyller de villkor som gäller för allmän behörighet (kunskaper i svenska och engelska motsvaran— de 2—årig gymnasielinje), dels har kunskaper i ämnena matematik och samhälls- kunskap motsvarande 2 åk på tvåårig social linje i gymnasieskolan. Sköndalsin- stitutet ställer dessutom krav på yrkeserfarenhet motsvarande minst 5 månaders sammanhängande heltidsarbete.

Följande kvoter tillämpas vid antagning av studenter:

Bl = 3- eller 4—årigt gymnasium B2 = 2—årigt gymnasium B3 = 3-årigt yrkesinriktat gymnasium B4 = folkhögskola BS = utländsk utbildning Pl = högskoleprovet enbart P2 = högskoleprov + 0,5 poäng för minst 5 års arbetslivserfarenhet

Ungefär 80 % av alla studenter som HT 93 skrevs in på socionomutbildningen i Lund, Örebro, Stockholm, Östersund och Umeå var kvinnor. Drygt hälften av studenterna antogs enligt kvoterna B1 och B2. Kvoterna P1 och P2 svarade tillsammans för nästan 40 procent medan andelen B3— och B5-studenter låg runt 3 procent. De uppgifter som lämnats från Göteborg och Sköndalsinstitutet, och som gäller samtliga inskrivna studenter HT 93, visar inga större avvikelser från de siffror som redovisats ovan.

Det betyder att nästan inga av de studenter som kommer in på socionomut- bildningen har utländsk utbildning. I detta sammanhang kan nämnas att Social— högskolan i Stockholm har goda erfarenheter av kompletteringskurser som på uppdrag av AMS anordnats för utländska studenter. I dag håller man på att planera ett nytt utvecklingsprogram för studenter med invandrarbakgrund. Arbetet bedrivs i nära samarbete med Södertälje kommun och andra invandrar— täta kommuner i stockholmsregionen. Utvecklingsprogrammet syftar till att dels rekrytera studenter med invandrarbakgrund till socionomutbildningen, dels öka profileringen av utbildningen mot mångkulturella perspektiv. I utvecklings- programmet ingår också att arrangera återkommande kompletteringsutbildning för invandrare som har en lämplig utländsk akademisk grundutbildning. Tanken är att dessa utbildningar skall lokaliseras till Södertälje kommun med start vt 96 (för linjer) och ht 96 (för kompletteringsutbildningen). Finansieringen är dock ännu inte löst.

7.3.4 Resurstilldelning

Den 1 juli 1993 infördes ett nytt system för resursfördelning inom högskolan. Resursfördelningen utgår från det utbildningsuppdrag som utarbetas inom Utbildningsdepartementet som i sin tur grundar sig på den fördjupade anslags- framställan som respektive högskola har lämnat in. I utbildningsuppdraget dokumenteras omfattningen av den grundutbildning som skall genomföras under den kommande treårsperioden. I uppdraget anges bl.a.

de examina som universitetet har rätt att utfärda det minsta antal av vissa examina som bör avläggas under treårsperioden det högsta antal helårsprestationer som kan ge ersättning under treårsperio- den det högsta antal helårsstudenter som kan utgöra underlag för betalning av studentpeng under treårsperioden

den högsta sammanlagda ersättningen för helårsprestationer och student- peng - takbeloppet - för vart och ett av budgetåren under perioden. Beloppen för studentpeng och ersättning för helårsprestationer växlar mellan olika utbildningsområden enligt följande (93/94):

Utbildningsområde Studentpeng Ersättning för helårs- prestation

Humanistiskt, teologiskt, juridiskt, 13 357 14 450

samhällsvetenskapligt

Naturvetenskapligt, tekniskt, 30 062 34 089 farmaceutiskt, vård

Odontologiskt 33 934 42 331

Medicinskt 46 048 59 732

Undervisnings- 26 789 33 784 Övrigt 30 331 26 966

Socionomutbildningen tillhör det humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhälls— vetenskapliga utbildningsområdet men har förstärkts med en "vårdpeng" mot— svarande 20 procent av de ersättningar som gäller för vårdblocket. Varje hög— skola är fri att själv bestämma hur centralt tilldelade resurser skall fördelas mellan olika verksamheter. Det betyder att kostnaden per helårsplats varierar mellan olika utbildningsorter.

7.3.5 Examenskrav

Socionomexamen tillhör de yrkesexamina som regleras i högskoleförordningen (SFS 1994:1101). De krav som ställs för examen är följande:

Omfattning

Socionomexamen uppnås efter fullgjorda kursfordringar om sammanlagt I 40 poäng. Mål (utöver de allmänna målen i I kap. 9 & högskolelagen) För att erhålla socionomexamen skall studenten ha förvärvat de kunskaper och den praktiska förmåga som kråvsför socialt arbete på individ—, grupp- och samhällsnivå.

uppnått kompetens att medverka i förebyggande socialt arbete och socialt föråndringsarbete på olika nivåer. utvecklat förmågan att analysera och förstå sociala processer och pro- blem samt kunna identifiera och strukturera behov av åtgärder och lösningar på olika nivåer. uppnått förmåga att relatera olika typer av åtgärder inom verksamheten till de rättsregler och till de övergripande principer som styr lagstift— ningen bl.a. inom det sociala området.

Härutöver gäller de mål som respektive högskola bestämmer.

Under senare år har utbildningsinstitutionerna successivt anpassat sina lokala utbildningsplaner efter innehållet i 1990 års centrala utbildningsplan. Högsko- lornas frihet att själva forma utbildningen har lett till både större skillnader och likheter. En genomgång av litteraturlistorna visar t.ex. att inte en enda titel är obligatorisk för samtliga utbildningsinstitutioner.

I det följande presenteras några huvudrag i 90—talets socionomutbildning. För mer detaljerad information hänvisas till bilaga 1.

7 .3.6 Lärarkårens sammansättning och kompetens

Vissa frågor i enkäten har besvarats individuellt av lärarna. Totalt inkom svar från 171 personer; 76 kvinnor och 95 män. Svaren visar bl.a. att två tredjede- lar av lärarna är över 45 år, att nästan lika många är tillsvidareanställda och att drygt en tredjedel undervisar minst 200 timnmar per termin. Många har lång anställningstid. Ungefär en tredjedel har varit knutna till undervisningen sedan 1970-talet eller tidigare. Endast ca 20 % av de lärare som besvarat enkäten har anställts under 1990—talet. Drygt hälften av lärarna undervisar i ämnet socialt arbete. Majoriteten av lärarna i socialt arbete är socionomer med lång och varierad erfarenhet av praktiskt socialt arbete. De flesta har vidareut- bildat sig efter sin examen och en stor grupp bedriver forskning parallellt med sin undervisning.

7.3.7 Några huvuddrag i dagens socionomutbildning

Yrkesförberedande och forskarförberedande utbildning

Socionomutbildningen skall inte bara vara yrkesförberedande utan också ge formell behörighet att söka till forskarutbildningen. Samtidigt som det ställs krav på kurser i vetenskaplig teori och metod har socialt arbete som ämnes- disciplin lyfts fram som navet i socionomutbildningen. Kurserna i socialt arbete har utökats till 60 poäng och är i stor utsträckning inriktade på att förmedla kunskaper som är tillämpbara på olika nivåer i det sociala arbetet. Den utveck— ling som skett betyder att studenterna får mindre undervisning i de gamla kärnämnena samhällsekonomi, sociologi, psykologi och juridik än tidigare.

Längre kurser och sammanhållna undervisningsblock

Kurserna har blivit längre och omfattar i allmänhet 10 eller 20 poäng. Flera institutioner har valt att föra samman kurserna till tre block i undervisningen -

ett block för grundläggande studier, ett fortsättningsblock och ett fördjupnings— block.

F ältförlagda studier

En av de obligatoriska praktikterminerna har ersatts av fältförlagda studier på minst 10 poäng. Under de fältförlagda studierna vistas studenterna ute i arbets- livet för att studera och reflektera över det sociala arbetets praktik. Under de fältförlagda studierna är studenterna mer observatörer än handläggare. Det ställs i allmänhet krav på att studenterna enskilt eller i grupp utarbetat en rapport kring sina iakttagelser och reflektioner. I detta arbete ställer både skolan och arbetsplatsen upp med handledning. Rapporterna används sedan som underlag vid seminariediskussioner på skolan.

Formerna för de fältförlagda studierna växlar. I Göteborg splittras studierna på 2+2+6 veckor under de tre första terminerna. Varje klass knyts till en stadsdel i Göteborg eller till en närbelägen kommun. Under termin 3 har alla studenter en praktikarbetsplats dit de går varje dag under sex veckor. För denna period utses individuella handledare. Socialhögskolan i Stockholm har nästan 10 års erfarenheter av fältförlagda studier. Studierna har bedrivits i nära samarbete med två socialdistrikt i Stockholm dit en stor del av undervisningen har varit förlagd. Särskilt utsedda kontaktpersoner har lett samtalsgrupper med studenterna och har också i övrigt funnits till hands för råd och stöd. För ungefär ett år sedan startade liknande studier i Södertälje kommun.

I Östersund har de fältförlagda studierna av främst praktiska skäl samma längd som den handledda praktiken. Det sammanhänger med svårigheterna att ordna med bostad på två håll under en och samma termin.

Handledd studiepraktik

Den handledda studiepraktiken kommer in på termin 6 utom i Lund (termin 5) och Östersund (termin 3). Lund, Stockholm och Östersund har i dag stora svårigheter att få fram bra praktikplatser. Örebro och Umeå rapporterar inte lika stora svårigheter och Göteborg har till och med ett överskott på handleda— re. Att Göteborg inte har någon brist på praktikplatser sammanhänger fram— förallt med att kullen som skall ha en hel termins handledd studiepraktik min— skat till hälften.

Ungefär hälften av de studenter som var ute i praktik HT 93 hade valt social— byråpraktik. Ett 60-tal studenter praktiserade utomlands.

Utbildningsinstitutionerna har lagt ner mycket arbete på att höja kvaliteten på den handledda praktiken. I dag ställs det höga krav både på praktikarbetspla- tserna och på de individuella handledarna. Handledarna inbjuds både till intro-

duktionsdagar, internatträffar och "handledning på handledning" tre-fyra gång— er per termin. Vissa skolor erbjuder också särskilda kurser i praktikhandled— ning på 5-10 poäng. Flera skolor har också infört "mitterminsutvärdering" av den handledda praktiken.

Arvodet till handledarna varierar något men ligger i de flesta fall på 50 kro— nor per dag. Östersund och Umeå har förhållandevis höga kostnader för den handledda praktiken. Kostnaden för ett läsår ligger där runt 1 mkr och är framförallt betingade av dryga reskostnader för både studenter, praktikhand- ledare och lärare.

Studenternas valfrihet under grundutbildningen

Studenternas valfrihet gäller framförallt fördjupningsstudierna i slutet av ut- bildningen.

Lund tillämpar en policy som innebär att studenten skall ges största möjliga valfrihet under sin utbildning. På termin 6 erbjuder man tre alternativa 20- poängskurser, av vilka två är direkt inriktade mot praktiskt socialt arbete. Studierna på termin 7 gäller tre alternativa inriktningar:

1. Socialt förändringsarbete 2. Behandlingsarbete med individer och familjer 3. Grupper, institutioner och organisationer Göteborg och Örebro har gått i andra riktningen. I Göteborg har fyra valfria 20-poängskurser med inriktning mot psykosocialt arbete, samhällsarbete och socialpolitik, socialrätt respektive psykosociala arbetsmiljöer ersatts med två obligatoriska kurser; Socialt arbete och sociala problem ll (termin 6) och Socialt arbete och kunskapsproduktion (termin 7). Den valfrihet som finns i den nya utbildningsplanen gäller olika moment inom ramen för en och samma kurs, t.ex. projektarbeten under basblocket, den handledda studiepraktiken och

uppsatsarbetet. I Orebro har två alternativa kurser på termin 7 ersatts av en obligatorisk

fördjupningskurs som gäller dels teorier och metoder i socialt arbete, dels vetenskapsteori och forskningsmetod. I Stockholm har studierna på termin 7 fyra alternativa inriktningar:

1. Family structure and family policies an international perspective 2. Samhällsplanering och samhällsarbete

3. Juridik 4. Socialt behandlingsarbete

I Östersund har studierna på termin 5 och 7 tre alternativa inriktningar; samhällsarbete, socialtjänst eller behandlingsarbete. I Umeå avslutas studierna på termin 7 med tre valfria C—kurser med inrikt—

ning mot behandlingsarbete, förebyggande arbete eller rättsvetenskap. På Sköndalsinstutet följs studenterna åt under hela utbildningen.

Undervisningsformer och examination

Antalet undervisningstimmar per poäng/vecka varierar både mellan institutio- nerna och mellan olika kurser inom en och samma institution. En vanlig siffra är 10 timmar per poäng/vecka men med variationer från 7 upp till 15.

De pedagogiska modellerna växlar från storföreläsningar, klassundervisning, grupparbeten, tillämpningsövningar (t.ex. rollspel och ITV-övningar), pro- jektarbeten, handledning och seminarier. Vissa skolor erbjuder också samtals- grupper och annat stöd till studenterna som syftar till att tydliggöra förhåll- ningssätt i socialt arbete och till att belysa den egna personens betydelse i arbetet.

Examination sker genom skriftliga prov individuellt eller i grupp, muntliga förhör, hemskrivningar och på annat sätt.

Lokal samverkan med andra högskolelinjer -/institutioner

Flera skolor har ett nära samarbete med vårdhögskolorna. Lund ger t.ex. forskningsförberedande kurser i samarbete med vårdhögskolorna i Malmö, Växjö och Jönköping och i Stockholm planeras ett kompetenshöjande projekt för lärare på Vårdhögskolan. Vissa av de lärare som undervisar på socionomut— bildningen tillhör andra moderinstitutioner. Det gäller framförallt lärare som undervisar i juridik och statsvetenskap. Att ämnet socialt arbete har en domi- nant ställning i utbildningen har emellertid lett till att antalet inlånade lärare minskat i omfattning under senare år.

Samverkan med yrkesverksamma och förtroendevalda på fältet

Kontakten med fältet upprätthålls framförallt av de lärare som ansvarar för den handledda studiepraktiken. De fältförlagda studierna har emellertid lett till att fler lärare kommer i kontakt med den praktiska verksamheten. Vissa lärare har också genom handledningsuppdrag och eget forskningsarbete kontakt med olika delar av fältet. Det förekommer också att yrkesverksamma med specialkompe— tens medverkar som lärare i olika delar av undervisningen.

I och med att linjenämnderna lagts ner och ersatts av institutionsstyrelser har skolorna förlorat ett naturligt samverkansorgan med yrkeslivsrepresentanter. Vissa skolor har redan i dag och andra planerar att inrätta ett särskilt yrkesråd som ersättning för de nedlagda linjenämnderna.

Socialhögskolan i Stockholm har sedan lång tid tillbaka ett yrkesråd. I rådet

finns representanter från socialtjänsten, hälso— och sjukvården, skolan etc. men också representanter för myndigheter som t.ex. Socialstyrelsen. Yrkesrådet har kallats till sammanträde en gång per termin då också lärarna deltagit. Fr.o.m. VT 95 stärks yrkesrådets funktion genom tätare kontakt med institutionsstyrel— sen.

Även andra lösningar förekommer. Örebro har t.ex. bildat en resursgrupp för Fält, Utbildning och Forskning, den s.k. FuF-gruppen. En speciell FoU- tjänst skall för detta ändamål inrättas i samarbete med Örebro stad läsåret 1995/96.

Internationellt utbyte

I dag har flera av skolorna ett omfattande internationellt samarbete. Socialhög- skolan i Lund är t.ex. med i fyra s.k. ERASMUS—nätverk. Ett nätverk riktar sig mest mot studier i sociologi/socialpolitik och gäller samverkan med univer- sitet i Rotterdam, Tilburg, Bilbao, Madrid, Bryssel, Berlin, Leipzig, Glasgow, Manchester och Teesside. Ett annat nätverk består av socialhögskolor i Berlin, Culemburg/Amersfoort (Holland) och Aarhus.

Det tredje ERASMUS—nätverket innehåller en tre månader lång intensivkurs på temat "Social Security in Europe". Ett 80-tal studenter från 12 olika natio- ner deltar i denna kurs, som ges varje vår och flyttar mellan de olika deltagan- de länderna. Från Lund deltar förutom socialhögskolan även sociologiska och juridiska institutionerna, både med studenter och lärare. Från och med läsåret 94/95 deltar socialhögskolan i Lund också i ett stort nätverk med bl.a. Univer— sity of Sunderland i England. Detta nätverk innehåller inte något studerandeut- byte. Meningen är att man först skall arbeta med gemensamma kursplaner inom temat barn, ungdom och familjer. Så småningom hoppas man sedan på Studentutbyte.

För dem som är intresserade av studier inom Norden har socialhögskolan i Lund ett intensivt Nordplusutbyte med Den sociale högskole i Aarhus. Detta utbyte innehåller såväl lärarutbyte som Studentutbyte.

Socialhögskolan i Stockholm är med i ett ERASMUS-nätverk med Irland, Köpenhamn och Wales. Samarbetet gäller både utbyte av lärare och studenter. Det internationella samarbetet sker även inom ramen för Nordplus. Danska studenter har varit här och visst lärarutbyte har även förekommit med Island. Institutionsledningen föredrar intensivkurser framför utbyte av enstaka studen- ter. Intensivkurser har genomförts i Frankfurt och Amsterdam (8+ 8 elever och två lärare) och i Norge med 10+ 10 elever. Socialhögskolan i Stockholm har också varit mycket engagerad i fortbildning av administratörer från Estland, Litauen och Lettland. Sexton personer har varit här i två omgångar. Skolan har också haft en hel del kontakter med Ungern, Tjeckoslovakien och Polen.

Institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet deltar i två ERASMUS—

nätverk för utbyte av lärare med Tyskland och England. Utbyte av lärare har också förekommit med Grekland och Polen.

Även Östersund försöker på olika sätt stimulera och premiera utlandsstudier och är också ensam om en kurs i interkulturellt socialt arbete.

7.4 Synpunkter och önskemål från olika intressenter

7.4.1 Utbildningsinstitutionerna

Samtliga institutioner utom Socialhögskolan i Lund förespråkar en förlängd socionomutbildning för att tillgodose kraven på både djup och bredd. En ut- bildning på 3,5 år som tilldelas förhållandevis knappa resurser anses inte kunna infria förväntningar på att utbildningen skall ge både allmänna samhällskunska- per och fördjupade kunskaper inom olika sakområden, tillfälle till praktik, "färdighetsträning" samt formell behörighet att söka till forskarutbildnigen.

Göteborg framhåller bl.a. betydelsen av att studenterna får utveckla skicklig- heten i det sociala arbetet; att göra bedömningar och analyser, kunna möta och relatera till människor, svara för dokumentation och utvärdering etc. Samtidigt måste studenterna också ges möjlighet att reflektera över sig själva och den egna personens betydelse i det sociala arbetet. För att kunna tillgodose sådana behov måste undervisningen mer än i dag bedrivas' 1 små grupper. En förläng- ning av utbildningen skulle därför 1 första hand användas till att fördjupa vissa moment i undervisningen samtidigt som en bättre pedagogisk situation skulle bli följden.

En förlängd utbildning skulle i Örebro användas till att fördjupa studenternas kunskaper i socialt arbete och till att föra upp utbildningen till en magister- examen i socialt arbete. Flera olika fördjupningsalternativ förordas, t. ex. psy— kosocialt arbete, samhällsarbete/samhällsplanering, socialrätt och komperativ socialpolitik inkluderande ett forskningsarbete på 10 poäng.

Stockholm skulle satsa på ökad tematisering och specialisering inom t.ex. områden som socialt arbete med barn, invandrare och flyktingar, handikappa— de, äldre, frivilligt socialt arbete och socialt grupparbete. Tanken är att kurser av detta slag skulle fokusera socialt arbete både ur individ-, grupp-, organisa- tions- och samhällsperspektiv. Fördjupade kunskaper om psykiska störningar hos människor liksom mera tid och resurser för personlighetsutvecklande moment i utbildningen står också på önskelistan.

Svaret på frågan om hur ett resurstillskott motsvarande en extra termin skulle användas 1 Östersund blir nästan "mer av allt". Man vill gärna att kommittén arbetar på att både förlänga utbildningen och att öka antalet timmar per poäng (s.k. klientrelaterad tilldelning eller vårdpeng). Det skulle möjliggöra ökad

specialisering inom olika problemområden i stället för att man som nu tvingas lägga upp utbildningen efter mer generella principer. De pedagogiska formerna skulle dessutom kunna ändras till mer undervisning som bygger på studenter— nas egen aktiva inlärning, tränar deras samarbetsförmåga och som är problem— baserad. En sådan pedagogik anses bättre stämma överens med socionomers sätt att arbeta. Ökade resurser skulle också göra det möjligt att mer aktivt kunna arbeta med studenternas personlighetsutveckling, förhållningssätt och empatiska förmåga.

Skall socionomerna kunna hävda sig bättre i mötet med förtroendevalda och andra yrkesgrupper måste utbildningen förlängas menar man i Umeå. Att det ställs krav på en förlängd utbildning betyder mer än att det ställs krav på ut— bildningens innehåll. Innehållet måste kunna växla i takt med tidens krav. Institutionsledningen i Umeå förespråkar en 5-årig utbildning med hänsyn socionomernas komplexa yrkesroll. Ett resurstillskott motsvarande en termins förlängning av socionomutbildningen skulle i Umeå användas till att föra upp utbildningen på magisternivå. Det skulle betyda att D—kursen i socialt arbete skulle läggas till utbildningen, vilket bedöms leda till en avsevärd fördjupning. En sådan förändring skulle i sin tur innebära att helheten måste diskuteras och ses över.

Lund förespråkar en socionomutbildning av samma längd som i dag. Man anser att det redan nu finns möjligheter att läsa valfria fördjupningskurser med olika inriktningar som ger studenten möjligheter att — allt efter önskemål - förlänga och fördjupa sin socionomutbildning. Även påbyggnadskursen på 40 poäng bedöms ge ett gediget utbildningstillskott för de socionomer som önskar fördjupa och utveckla sina kunskaper och färdigheter i socialt behandlings— arbete. Utbudet av kurser som kan räknas in i en magisterexamen bör dock utökas.

7 .4.2 Studenterna

I början av december 1994 samlades studenter från avgångsklasserna i Lund, Göteborg, Örebro, Stockholm, Östersund och Sköndalsinstitutet för att dis- kutera sina samlade erfarenheter av socionomutbildningen. Seminariet hade initierats av några studenter vid Socialhögskolan i Lund och genomfördes i form av en framtidsverkstad. Seminariet syftade till att fokusera brister och förtjänster ur ett studentperspektiv och skulle utmynna i förslag till angelägna förändringar i framtiden.

För mycket "korvstoppning" och för lite diskussioner om människosyn och förhållningssätt i socialt arbete. Så kan den huvudsakliga kritiken från studen— terna sammanfattas. Men kritiken gällde också lärarnas kompetens, bristande integration mellan teori och praktik och svaga samband mellan forskningen i socialt arbete och undervisningen på grundutbildningen.

De önskemål som fördes fram om en förändrad utbildning gällde bl.a. följan- de:

Individ—, grupp— och samhällsperspektivet bör genomsyra hela utbildning- en. — Frågor om moral och etik måste diskuteras under hela utbildningen. Krav på handledning under hela utbildningen. Nya pedagogiska metoder som gör studenten till en kunskapsproducent i stället för en kunskapskonsument. Individuell i stället för hunden studiegång. — Betald AT—tjänstgöring i stället för inbyggd praktik.

Under seminariet arbetade deltagarna i mindre grupper kring vissa centrala frågeställningar.

En av grupperna föreslog bl.a. en ny procedur för intagningen av nya studen— ter. Gruppen ansåg bl.a. att ansökningshandlingarna borde kompletteras med ett personligt brev där den sökande redovisar sina motiv för att söka till utbild— ningen, tidigare yrkeserfarenhet etc. De sökande skulle därefter kallas till en "anställningsintervju" för ömsesidigt informationsutbyte i syfte att förhindra intagning av studenter som inte lämpar sig för socionomyrket. Att det saknas ett system för gallring av olämpliga studenter sågs för övrigt som ett stort problem av vissa studenter. De hävdade att lärarna i allmänhet inte vill befatta sig med problemet utan skjuter det framför sig till nästa kurs eller till praktik— handledarna på fältet.

Gruppen ansåg dessutom att det första läsåret borde betraktas som ett prövo- år och att studierna under denna tid skulle inriktas på att ge studenterna en ordentlig orientering om socionomernas breda yrkesfålt. Det skulle kunna ske genom en kombination av fältförlagda studier och och teoretiska studier av samhället ur ett välfärdsperspektiv. Ett första läsår med ett sådant innehåll bedömdes väsentligt kunna underlätta studenternas möjligheter att hitta fram till rätt yrkesval.

Kritiken mot lärarna handlade mycket om deras möjligheter att kombinera sin undervisning med egen forskning. Studenterna ville ha goda pedagoger som tar sin undervisningsskyldighet på allvar - inte lärare som är tvingade att undervisa för att kunna finansiera sin egen forskning. Helst av allt ville man ha disputerade lärare som kombinerar sin undervisningsskyldighet med for— skning och handledningsuppdrag, som väljer forskningsämnen som är relevanta för det sociala arbetets praktik och som är intresserade av att föra tillbaka resultaten från sin forskning till grundutbildningen.

En av grupperna arbetade på temat Studenterna som en resurs i utbildningen. Studenterna var klart missnöjda med att bli betraktade som en homogen grupp och klagade över att deras tidigare erfarenheter och kunskaper inte togs tillvara i undervisningen. Behovet av handledning under hela utbildningen betonades

dessutom mycket starkt.

Studenterna förväntade sig att skolan skulle ge dem de redskap som är nöd- vändiga för att kunna agera i olika yrkesroller. För studenterna var skolans uppgift snarare att omgestalta och bygga vidare på studenternas tidigare kun- skaper och erfarenheter än att ersätta gamla kunskaper med nya.

En av grupperna arbetade med innehållet i utbildningen. Gruppens presenta- tion handlade inte så mycket om behovet av faktakunskaper utan mer om för- väntningarna på en färdigutbildad socionom. Hos en sådan person bör man kunna förvänta sig att möta

kreativitet och arbetsglädje — optimism och framtidstro — ett analytiskt och kritiskt tänkande — förmåga att söka kunskap — samarbete och solidaritet

självkännedom

kunskap om grupprocesser — kunskap om maktstrukturer

Gruppen förordade dessutom fältförlagda studier i stället för "korvstoppnings- metoden".

En annan grupp arbetade på temat omvärldsrelationer och liknade skolan vid ett träd med rötter i både fält och forskning och med förgreningar i både natio- nella och internationella nätverk. Betydelsen av att man ständigt återvänder till trädet för att hämta ny näring betonades också mycket starkt.

En väsentligt förbättrad kvalitet på socionomutbildningen ansågs ställa krav på en i grunden omstrukturerad utbildning. Studenterna efterlyste bl.a. ökad valfrihet och såg nationella prov i avgångsklasserna som en möjlig garanti för att studenterna - trots ökad valfrihet tillägnat sig vissa minimikunskaper. Sådana prov bedömdes dels kunna visa vilka utbildningar som inte håller måt- tet, dels kunna leda till en positiv konkurrens som i sig leder till högre kvalitet i utbildningen.

Innan studenterna skildes åt enades man om att arbeta vidare med några frågor som bedömdes vara viktigare än alla andra. Det gällde bl.a. kravet på obligatorisk handledning, den betalda AT—tjänstgöringen och kravet på att det finns dokumention om vilket innehåll utbildningen har på olika utbildnings- orter.

7 .4.3 Kommunerna

En av de frågor som diskuterades vid de regionala seminarier som kommittén anordnade hösten 1993 var socionomutbildningen. Diskussionen utgick från ett citat hämtat ur den tidigare omnämnda UHA—rapporten (Socionomutbildningen

- översyn och förslag, UHÄ—rapport 1988:1) och som sammanfattade den kritik som riktats mot utbildningen från avnämarna. Av citatet framgick bl.a. att man från socialtjänsthåll bedömde att de nyutexaminerade socionomerna saknade såväl förmåga att möta och kommunicera med människor som förmåga att ta fram och skriftligt strukturera fakta. De ansågs också ha för lite kunskap om andra verksamheter, t.ex. barnomsorgen, äldreomsorgen och hälso— och sjukvården. Andra brister som påtalades gällde socionomernas förmåga att hantera grupprocesser.

De synpunkter som fördes fram vid de regionala seminarierna bekräftade till viss del de brister som påtalats i UHÄ-rapporten. Flera talare ansåg t.ex. att socionomerna har otillräckliga kunskaper i utredningsmetodik och dokumenta- tion och att de har svårt att handskas med språket överhuvudtaget. Det fram- fördes också att nyutbildade socionomer ofta har låg stresstolerans. Deras förmåga att kommunicera med andra människor uppfattades däremot vara god.

De flesta som yttrade sig ansåg att socionomutbildningen med sin bredd ger en god teoretisk grund för socialt arbete. Att de nyutexaminerade socionomer- na har svårt att klara jobbet som socialsekreterare ansågs till stor del bero på kommunerna själva. Det framkom bl.a. att kommunerna har svårt att ställa upp med bra praktikplatser. Man ansåg sig varken ha tid eller ork att ta sig an praktikanterna på det sätt som de förtjänar. Majoriteten av de kommuner som deltog vid seminarierna tillämpade inte heller några särskilda rutiner för inskol— ning av nyanställda socialsekreterare. Endast några få kommuner hade t.ex. utarbetat särskilda introduktionsprogram. Det betyder att unga, oerfarna socio— nomer kan bli ställda inför uppgiften att handlägga komplicerade ärenden som de inte är kapabla för. I sådana situationer behöver de handfast arbetsledning. Det fanns emellertid en oro för att socialsekreterarna inte heller får tillräckligt stöd av sina arbetsledare sedan deras ansvarsområde utvidgats med nya admi- nistrativa och ekonomiska arbetsuppgifter. I anslutning därtill pekades också på behovet av en utbildningslinje för arbetsledare. Behovet av extern handledning föreföll dock vara väl tillgodosett.

Av de personer som yttrade sig om socionomutbildningens längd och innehåll ansåg majoriteten att utbildningen bör vara minst 3—årig och att den bör ha ett brett innehåll där teori och praktik varvas. Det bör dessutom finnas en stark koppling både till fält och forskning.

Socionomutbildningen uppfattades allmänt som en utbildning för generalister. Den verklighet socionomerna möter ansågs i allmänhet kräva mer än vad en generalist kan ge. Om behovet av och formerna för en specialisering fanns olika uppfattningar.

En del hävdade att utbildningen bör vara mer specialiserad och att den av den anledningen bör förlängas. Majoriteten uppfattade emellertid läkarutbildningen med krav på AT—tjänstgöring som en bättre modell. Man menade att sociono— merna bör ha yrkesarbetat några år innan de specialiserar sig. Någon föreslog

3 års yrkesverksamhet med krav på 2 års specialistutbildning för legitimation. Modellen fick en bred uppslutning även om det fanns delade meningar om kravet på legitimation.

Man menade också att kommunerna själva måste ta ett stort ansvar för social— sekreterarnas kompetensutveckling genom att ständigt bygga på med handled— ning och fortbildning på betald arbetstid. Specialistkompetensen ansågs viktig för socialtjänstens status i samhället och för socialsekreterarnas möjligheter att hävda sig i kontakten med psykologer, läkare och andra legitimerade yrkes- utövare.

Det gamla kravet på förpraktik fördes också på tal. I samband därmed väcktes bl.a. frågan om en statlig finansiering av sådana praktikplatser. Andra önske- mål som fördes fram gällde en nedre åldersgräns för tillträde till grundutbild- ningen samt krav på viss arbetslivserfarenhet.

En annan fråga som togs upp var yrkeskårens homogena sammansättning. Man menade att det är svårt för unga socialsekreterare med begränsad livserfa- renhet att vinna allmänhetens förtroende. Just därför ansågs det viktigt att ha åldersblandade arbetsgrupper och gärna också en blandning av olika yrkeskate— gorier. Socionomer bör t.ex. kunna arbeta sida vid sida med ekonomer i stället för att själva skaffa sig all den kunskap som behövs. En av kommunerna redo— visade också goda erfarenheter av att anställa gamla LO—arbetare för fältverk- samhet och olika former av projektverksamhet. Finland beskrevs som en före- gångare på detta område.

7 .4.4 Andra intressenter

I december 1994 inbjöd kommittén företrädare för kommunsidan, statliga verk och frivilliga organisationer till en hearing för att diskutera behovet av kunska- per och färdigheter hos socionomutbildad personal inom olika yrkesområden. Den kommunala verksamheten var representerad av Svenska kommunförbun- det, Skolkuratorernas förening, Familjerådgivarnas förening, Fältarbetarnas förening och Cesam 1 Örebro, som representerade samhällsarbetarnas förening På plats fanns också representanter för Statens institutionsstyrelse (SiS), Ar- betsmarknadsverket (AMV), Riksförsäkringsverket (RFV), Kriminalvårdssty- relsen (KV), Statens invandrarverk (SIV) och Svensk kuratorsförening, som i detta sammanhang representerade hälso— och sjukvården. De frivilliga organi- sationerna var representerade av branschorganisationen Forum för frivilligt socialt arbete, som har 17 medlemsorganisationer samt Stadsmissionen och Frälsningsarmén.

En av de frågor som skickades ut med inbjudan hade formulerats på följande sätt:

Vilken policy för kompetensutveckling skulle Du föredra att man tillämpade inom Ditt yrkesområde?

a) Att högskolan examinerar "färdig" personal som relativt självständigt kan utföra de arbetsuppgifter som åvilar de anställda på Din arbetsplats.

b) Att högskolan examinerar " grundutbildad" personal som successivt inskolas på Din arbetsplats parallellt med fortsatta högskolestudier alternativt intern utbildning.

I stort sett samtliga deltagare förordade alternativ b. Många var också eniga om att socionomutbildningen som tidigare bör omfatta två handledda praktik- perioder.

Svenska kommunförbundets representant presenterade en idéskiss om en radi- kalt annorlunda studiegång - en bred 2—årig grundutbildning med ökad betoning på utredning, utvärdering och dokumentation. De teoretiska studierna skulle enligt Kommunförbundets idéskiss följas av ett par års avlönad allmäntjänst— göring - eller annorlunda uttryckt "handledd klinisk praktisk tjänstgöring" — närmast motsvarande AT—tjänstgöringen inom läkarutbildningen. En sådan breddutbildning skulle kompletteras med möjligheter till specialisering i form av vidareutbildning. Som exempel på lämpliga inriktningar på vidareutbildning nämndes

psykosocialt förändringsarbete rehabilitering för anställningar inom försäkringskasseväsendet forskningsförberedande kurs

social administration

— kvalificerat utrednings— och utvärderingsarbete

Svenska kommunförbundets representant framhöll också betydelsen av en ny policy för introduktion och handledning av såväl socionomer under utbildning som nyutexaminerade socionomer. Han underströk bl.a. betydelsen av att arbetsgivarna avsätter särskilda resurser för introduktion som gör det möjligt att anpassa arbetsuppgifterna efter individens förutsättningar. Vad som i övrigt kom fram redovisas närmare i bilaga 2.

7.5 Vissa internationella jämförelser

Det är av naturliga skäl inte möjligt att fullt ut jämföra socialt arbete i Sverige med socialt arbete i andra länder. Travail Social i Frankrike har t.ex. en betydligt mer omfångsrik, delvis lik den svenska, betydelse än Social Work i Storbritannien. Den franska termen omfattar ett flertal olika yrken medan Sozialarbeiter och Sozialpedagog i Tyskland är likvärdiga och utbytbara utbildningar och kompetenser. Skillnader i lagstiftning gör det också mycket

svårt att göra jämförelser mellan olika länder.

På samma sätt är det naturligtvis svårt att jämföra utbildningar mellan länder- na. Det går inte att exakt fastställa vilka skolor och utbildningar som skall räknas in vid en jämförelse med den svenska socionomutbildningen.

Som framgår av den schematiska bilden på nästa sida finns det trots allt ganska stora likheter mellan t.ex. europeiska utbildningar vad avser utbild- ningens längd, innehåll och krav på praktik. Det visar också kommenterarna på följande sidor.

7.5.1 Storbritannien

Den brittiska högre utbildningen av socialarbetare, motsvarande svensk socio- nomexamen, har under senare år genomgått stora förändringar. Tidigare fanns utbildningen både inom universiteten och på de s.k. "polytechnics"—högskolor- na som för några år sedan inlemmades i universitetssfären. Trots denna för— ändring finns det olika vägar att gå för den som vill utbilda sig till (kvalifice- rad) socialarbetare i Storbritannien.

Om man uppfyller vissa krav för högskolestudier jämförbara med kraven för högskoleprovet i Sverige kan man söka till någon av de fyraåriga kurserna i socialt arbete (degree course). Denna utbildning kan betraktas som den egent- liga motsvarigheten till den svenska socionomutbildningen och ges av samtliga 33 universitet. Platsantalet är dock mycket begränsat. De flesta universitet tar endast in 25-30 studenter varje termin.

Om den som vill utbilda sig till socialarbetare redan har en högskoleexamen (Bachelor/fil.kand.) i ett samhällsvetenskapligt ämne kan denna utbildning kompletteras med en ettårig "post-graduate"-kurs i socialt arbete.

Den som har en grundexamen/-utbildning i ämnen som inte ryms inom sam- hällsvetenskaperna måste komplettera sin examen med en tvåårig "post—gradua— te"-utbildning för att godkännas som socialarbetare.

Det fjärde alternativet innebär att man under vissa förutsättningar, om man har fyllt 25 år och har viss mognad etc., går en tvåårig utbildning utan före— gående högskolestudier (non—graduate). Denna utbildning kan kombineras med deltidsarbete.

Avgörande i utbildningssystemet av socialarbetare är en central godkännande— ordning för utbildning i kvalificerat socialt arbete kallad Diploma in Social Work (DipSW) som nyligen ersatt den gamla CQSW (Certificate of Qualifica— tion in Social Work), och som administreras av Central Council for Education and Training in Social Work. Detta diplom är en förutsättning för anställning på de allra flesta tjänster för kvalificerade socialarbetare i Storbritannien.

Studiepraktik är obligatorisk i alla utbildningar med inriktning mot DipSW. Praktiken upptar ungefär halva studietiden i de tvååriga kurserna och drygt ett år i den fyraåriga utbildningen. Vid något enstaka universitet finns det också

Storbri- Frankrike Tyskland Holland Danmark Norge Finland Sverige tannien

Utbildningens längd 41 3 3/42 4 3/3,53 3 3 ,5/54 3 ,5 Akademisk status Ja J a/ Nej5 Nej Ja Nej Nej Ja Ja

Forskning i socialt arbete Ja Nej Nej Nej Nej Nej Ja Ja

Studiepraktik antal månader 126 14 14/18 12 5 6 10 12

Antal skolor/ utbildningsinstitut 86 52 60 36 6 6 7 7

Antal utbildnings- platser/intagna/år 3500 2000 8000 7200 340 600 230 1 100

Första skolan 1896 1907 1899 1896 1937 1920 1918 1921

1 Avser den vanligaste utbildningstiden. Varianter mellan 1-2 år förekommer beroende på förkunskaper/utbildning.

2 Den längre utbildningstiden avser praktiktjånstgön'ng efter utbildningen.

3 Den längre utbildningen avser utbildningen vid universitet. 4 Den kortare avser utbildning vid Svenska kommunal och Socialhögskolan i Helsingfors, den längre studietiden avser övriga utbildningen vid universiteten.

5 Ja, avser utbildningar inom universitet.

6 Avser den fyraåriga utbildningen. Övriga cirka 50 % av studietiden.

möjlighet att erhålla en fil.kand.—examen i socialt arbete (Bachelor of Social Work) som inte omfattar någon praktik.

7.5.2 Tyskland

Utbildningen för socialarbetare i Tyskland är en fyraårig högskoleutbildning vid s.k. Fachhochschulen, som ligger utanför universiteten. Studierna kan bedrivas på två sätt.

Dels finns det möjlighet att studera tre år vid högskolan och därefter själv ordna en praktikplats för godkänd praktik under ett år. Dessa praktikanter har en avtalsreglerad anställning med en lön som motsvarar ungefär 60 % av lönen för en färdig socionom. Det andra alternativet är utbildningar som inkluderar det fjärde praktikåret då den studerande försörjer sig på vanlig studielön. För- utom det avslutande praktikåret ingår också annan praktik i utbildningen. Fjärde terminen inleds med en sex veckor lång praktik. Därefter varvas studi- erna med praktik två dagar 1 veckan under ett år. Även om lokala variationer kan förekomma mellan de sexton förbundsländerna är de former som här beskrivs i princip gemensamma för socialarbetarutbildningen i Förbundsrepu- bliken Tyskland.

Studierna avslutas med examen som Diplom—Sozialarbeiter eller Diplom- Sozialpädagoge. Efter avslutad praktik (ett år med praktiklön), såvida praktiken inte ingått i studierna före examen, ges de examinerade ett statligt erkännande på uppnådd kompetens som kvalificerad socialarbetare i form av ett slags certifikat, Staatliche Anerkennung, som är ett krav för offentlig anställning och en skyddad titel.

7 .5 .3 Frankrike

I Frankrike kan socialt orienterade yrken delas in i två huvudgrupper. Den ena gruppen har huvudsakligen pedagogiska uppgifter och ger stöd åt barn och ungdomar som inte får tillräckligt stöd inom familjen. [ denna grupp ingår daghemspedagoger, personal vid lekskolor, speciallärare och liknande yrkes— grupper men också Délégué a la liberté surveillée som ungefar motsvarar svenska frivårdsinspektörer.

Den andra gruppen är inriktad på yrken som ger stöd till enskilda eller grupp- er av individer. Bland dessa finns Assistant(e) de service social (socialassis- tenter), Counseiller (e) en économie sociale et familiale (familjerådgivare) och s.k. Animateur social (ungefär sociala påverkare).

Assistant social är den grupp som ligger närmast svenska socialsekreterare. Det finns 52 socialhögskolor för utbildning av franska socialassistenter. De allra flesta är privata men beroende av statligt eller annat offentligt ekonomiskt

stöd. Varje skola har i allmänhet plats för mellan 100 och 200 elever. För att komma in på utbildningen måste man ha gymnasiekompetens eller ha fyllt 25 år och ha 5 års yrkeserfarenhet. Det ställs också krav på särskilda inträdes— prov. Inträdesprovet genomförs av ca 11 000 sökande varje år, av vilka unge— fär 2 000 får tillträde till utbildningen.

Utbildningens längd för socialassistenter, familjerådgivare och "animateur" är tre år. En gemensam studieplan för utbildningarna fastställs av en statlig myndighet. Studiepraktiken omfattar 14 månader. Den kan delas upp på olika sätt men omfattar normalt tre perioder. Vid examinationen erhåller studenten ett särskilt diplom Diplöm d'Etat de Assistannt(e) de Service Social.

7.5.4 Holland

Den holländska utbildningen är svår att överblicka och jämföra med svenska förhållanden. Holländska studenter kan välja att utbilda sig antingen i socialt arbete, kultur (ellt socialt) arbete, ungdoms— och samhällsarbete eller socialt arbete i arbetslivet. Det finns 36 högskolor som erbjuder sådana studier. Alla är privata och 21 är sociala "akademier". Till dessa utbildningar räknas också utbildningar för fritidsledare och ungdomsfrågor.

Utbildningen år fyraårig. Studiepraktiken omfattar ett år av hela utbildning— en. Efter avslutad utbildning och en avslutande examination erhåller studenten ett diplom.

7.5.5 Norden

Island är det enda nordiska land som har en statlig legitimation för sociono— mer/socialrådgivare.

Socionomutbildningen i Finland är knuten till åtta universitet där utbildnings- tiden normalt är 4,5 år. Utbildningen ger en magistergrad med yrkestiteln "socialarbetare". Vid Den svenska kommunal- och socialhögskolan i Helsing- fors är utbildningen efter svensk modell 3,5 år och ger socionomexamen. Socialt arbete utgör drygt en fjärdedel av studierna. Vetenskaplighet i utbild— ningen är ett viktigt mål och prioriteras när det gäller lärarnas kompetens. Utbildningen ger en bred, generell kompetens, med vissa möjligheter till speci— alisering i t.ex. nätverksarbete och rehabilitering. Fältförlagda studier prövas för att nå en högre grad av integration mellan teori och praktik.

Utbildningen i Danmark är knuten till fem självständiga högskolor. Utbild— ningstiden är 3 år utom vid Ålborgs universitetscenter där den är 3,5 år. Ut— bildningen leder fram till en examen som "socialrådgiver". Innehåll och upp- läggning liksom krav på lärargruppens sammansättning är centralt fastställt i en kungörelse från 1978. Utbildningen innehåller i stort sett tre lika stora huvud—

delar: samhällsvetenskap, juridik samt beteendevetenskap med teorier och metoder i socialt arbete. Integration av teori och praktik är centralt i utbild— ningen. Under den första terminen arbetar studenterna med olika proj ekt utifrån sociala och samhällsmässiga förhållanden. Studiepraktiken omfattar en termin.

Grundutbildningen för "sosionomer" i Norge ges vid elva högskolor. Utbild— ningen är treårig och omfattar utifrån en av Rådet for högskoleutdanning innen helse- och sosialfag för alla högskolor fastställd gemensam ramplan: samhälls— vetenskap 20 veckor; juridik och socialpolitik 20 veckor; beteendevetenskap drygt 16 veckor samt socialt arbete 64 veckor inklusive praktik 28 veckor, varav 20 veckor skall vara klientarbete.

7.6 Sammanfattande bedömning

Allmänna utgångspunkter

Socionomutbildningen har en unik profil inom högskolan. Utbildningen är tvärvetenskaplig och innehåller många akademiska discipliner. Teori och prak— tik skall integreras liksom forskning och ämnesteori. Socionomernas breda yrkesfält komplicerar saken ytterligare. Det finns så mycket som studenterna behöver läsa och träna sig i och som gör utbildningsuppdraget till ett av de mer komplexa inom högskolan. Det är naturligtvis svårt att skapa en fungerande utbildningsstruktur som någorlunda tillgodoser alla dessa krav.

Vår genomgång visar att samtliga skolor har lagt ner ett stort arbete på att anpassa utbildningen till den verklighet som möter studenterna. Utbildningen har t.ex. organiserats så att studenterna tidigt får kontakt med yrkesverksamma på fältet och många kurser har ett innehåll som knyter direkt an till socialtjäns— tens uppgifter. I dag ställs det också krav på att studenterna skall tillägna sig kunskaper i vetenskaplig teori och metod. Sådana kunskaper kan tyckas onödi- ga för den som inte tänker bli forskare men behövs enligt vår bedömning både i det individuellt inriktade utredningsarbetet och i arbetet med att följa upp och utvärdera socialtjänstens insatser.

Det finns enligt vår bedömning ingen anledning att i grunden förändra socio- nomutbildningens profil. De synpunkter som förts fram från lärare och studen- ter, kommuner och andra intressenter vittnar dock om att vissa moment i utbildningen behöver förstärkas.

Den syn på utbildningssystemet som har vuxit fram under senare år innebär att tyngdpunkten i grundutbildningarna har förskjutits från färdigutbildning till generalistutbildning. En sådan inriktning skapar möjligheter för varje människa att få en arbetsplatsanpassad kompetens samtidigt som möjligheten att relativt snabbt komma in i arbetet på en annan arbetsplats bibehålls. Enligt vår upp- fattning bör utbildningssystemet stödja en sådan utveckling. Det medför dock

att gränsen mellan utbildningsinstitutionernas och arbetsgivarnas ansvar för färdigutbildning måste klargöras.

Vi anser att socionomutbildningen även i framtiden bör utformas som en generalistutbildning och som i dag vara både yrkesförberedande och forsk— ningsförberedande. I denna fråga har vi också stöd både av kommunala och statliga arbetsgivare som sagt sig föredra att högskolan examinerar grundut- bildad i stället för "färdigutbildad" personal.

Socionomernas yrkesfält spänner över ett stort område och omfattar både uppgifter på samhällsnivå, grupp- och individnivå. Det gör det nödvändigt att ändå säga något om vilka arbetsuppgifter som i första hand bör förberedas under utbildningen.

Socionomutbildningen skall enligt vår uppfattning ha tyngdpunkten lagd vid arbete med enskilda individer och grupper i samhället. Det betyder att utbild- ningen bör fokusera på rollen som handläggare i vid bemärkelse, rollen som kurator/behandlare och rollen som "fältarbetare" med ansvar att bedriva grupp- och områdesinriktat socialt arbete.

Vårt förslag till ny socialtjänstlag innebär att socialtjänstens uppgifter på sam- hällsnivå preciseras till att i huvudsak gälla en årlig social rapport, fortsatt medverkan i kommunens planering och ett ansvar för att sociala konsekvens— analyser kommer till stånd i samband med beslut om större förändringar av fysisk miljö eller kommunal verksamhet. Dessa uppgifter är enligt vår bedöm- ning inga "nybörjaruppgifter" för en socionom. Det finns många andra utbild— ningar som ger en lika god eller ännu bättre grund för sådana arbetsuppgifter. De bör därför kunna tonas ner under grundutbildningen och i stället uppmärk— sammas inom ramen för fortbildning och påbyggnadsutbildning.

I det följande redovisar vi vår syn i några principiellt viktiga frågor.

Särskild behörighet

I dag är det möjligt att komma in på socionomutbildningen direkt efter gym— nasiet. Det finns många som tycker att detta är olämpligt. Kritikerna har olika uppfattningar om vad som bör gälla i stället. En del vill införa krav på tidigare yrkeserfarenhet. Andra tycker att det räcker med livserfarenhet och förespråkar en minimiålder för tillträde till utbildningen. Studenterna på seminariet i Rön— ninge (se 5. 76) säg gärna att ansökningshandlingarna kompletterades med per— sonliga brev och " anställningsintervjuer" som ger lärare och studenter en möj— lighet att tillsammans reflektera över studentens framtida yrkesval.

Varje skola är fri att själv bestämma vad som skall gälla i fråga om särskild behörighet. Ändå tillämpas samma urvalskriterier överallt med undantag för Sköndalsinstitutet. Sköndal kräver tidigare yrkeserfarenhet motsvarande minst fem månaders sammanhängande heltidsarbete och ställer dessutom krav på studenten att skriftligt redovisa sina motiv för att söka till utbildningen. Såvitt

känt fungerar detta system till belåtenhet för alla parter.

Att införa "anställningsintervjuer" skulle vara att gå ett steg längre. Här finns det erfarenheter att hämta från t.ex. polisutbildningen och prästutbildningen men också från läkarutbildningarna på Karolinska institutet i Stockholm och Hälsouniversitetet i Linköping. De båda universiteten har i några år haft en lokal antagning genom särskilt urval, där en del av studenterna på läkarlinjen tas in efter kompletterande skriftligt prov och intervjuer. Syftet är att studen- ternas personliga förutsättningar för yrket och förväntningar på utbildningen skall vägas in. De sökande får genomgå ett skriftligt prov som omfattar en uppsats, en levnadsbeskrivning och en motivering till varför man vill bli läka- re. Därefter går ungefär hälften vidare till intervju. Studenter som antagits till utbildningen på detta sätt har lägre snittbetyg än övriga. De lägre betygen har dock inte påverkat studieresultatet. De klarar sina tentamen minst lika bra som andra studenter, studieuppehållen är färre och några avhopp existerar knappast alls. Det nya intagningsförfarandet har också lett till att personer som saknar empati och intresse för människor och som ser utbildningen enbart som en karriärväg, har gallrats bort. Man funderar nu på att ta steget fullt ut så att alla medicinstudenter tas in på detta sätt. Även läkarutbildningen 1 Umeå och Göte- borg planerar att ta in studenter på liknande sätt.

Vi anser att yrkeserfarenhet bör betraktas som en merit men är inte beredda att ställa formella krav på tidigare yrkeserfarenhet för tillträde till socionomut— bildningen. Även andra erfarenheter, t.ex. längre utlandsvistelser kan enligt vår bedömning vara värdefulla i det sociala arbetet. Samtidigt är det viktigt att diskutera hur man från skolans sida kan undvika att för socialt arbete olämpli- ga personer söker sig till och fullföljer utbildningen. Vi skulle önska att man på försök prövar ett system för intagning av studenter till socionomutbildningen liknande det system som tillämpas för intagning av medicinstudenter i Stock- holm och Linköping. Möjligheten att genomföra ett sådant försök är till stor del en resursfråga men det kan också finnas andra problem. Det kan t.ex. vara svårt att finna bra urvalskriterier och att organisera intervjuer i stor skala men detta bör inte hindra att man prövar sig fram. Även om ett sådant försök på kort sikt skulle kräva en resursförstärkning kan det på lång sikt bli en bespa- ring om det leder till ett minskat antal studieavbrott.

I dag har skolorna inga formella möjligheter att avstänga "olämpliga" student- er från undervisningen. Studenter som kan följa med i undervisningen men som av personliga skäl inte är lämpade för arbete med människor kan inte hindras från att fullfölja sina teoretiska studier och kan inte heller vägras praktik. Detta förhållande upplevs som ett problem bland både lärare och studenter och dis- kuteras också inom andra utbildningar. Problemet är inte stort numerärt sett men kan ytterst leda till allvarliga konsekvenser i arbetet med enskilda klienter. Enligt vår bedömning kan det finnas skäl att överväga en ny ordning som innebär en formell möjlighet för skolans ledning att på vissa villkor avstänga

uppenbart olämpliga studenter från fortsatta studier. Ett sådant beslut kan naturligtvis få mycket långtgående konsekvenser för studenten i fråga och kräver därför klara riktlinjer som inte ger utrymme för godtyckliga bedöm— ningar. Beslut om avstängning bör också kunna överklagas i särskild ordning.

Innehållet i utbildningen

Socionomutbildningen måste ligga steget före praktiken för att kunna tillgodose behovet av generella kunskaper med anknytning till nationell och internationell forskning. Verkligheten förändras emellertid snabbt och ställer krav på nya kunskaper. Man kan knappast förvänta sig att socionomutbildningen också kan hålla jämna steg med behovet av praktiska kunskaper inom olika verksamhets— områden. Behovet av sådana kunskaper måste i första hand tillgodoses genom den fortbildning som arbetsgivarna erbjuder sina anställda.

Att i detalj diskutera vad socionomutbildningen skall innehålla är inte me— ningsfullt. Ändå väljer vi att lyfta fram vissa moment i utbildningen som vi bedömer är av grundläggande betydelse för möjligheterna att utöva socionom— yrket. Vi vill också understryka betydelsen av att det skapas forum som ger avnämarna möjligheter att diskutera behovet av förändringar av både grundut- bildningen, fortbildningen och vidareutbildningen.

Välfärdspolitisk grundkurs

En sådan komponent är studier i samhällskunskap och välfärdspolitik. Oavsett vilket yrkesområde man väljer som socionom krävs det att man samverkar med andra yrkesgrupper för lösa sina uppgifter och för att effektivt utnyttja sam- hällets resurser. I ett sådant perspektiv är det viktigt att känna till hur välfär— den är organiserad, vilka uppgifter som åvilar stat, landsting och kommuner och vilka villkor som gäller för olika yrkesroller. Vi skulle gärna se att studi— erna i samhällskunskap och välfärdspolitik koncentrerades till det första läsåret och som idag integrerades med fältförlagda studier. Sådana studier skulle syfta till att ge studenterna en överblick över de verksamheter som bedrivs av olika huvudmän; vilka mål som gäller för verksamheten, vilka lagar som styr, vilka grupper som kommer i kontakt med verksamheten, i vilka yrkesroller sociono— mer rekryteras till verksamheten osv. Denna "välfärdspolitiska" grundkurs skulle i så fall närmast omfatta statens ansvar för arbetsmarknadspolitik, in— vandrar— och flyktingpolitik samt kriminalvårdspolitik men också försäkrings- kassornas verksamhet, landstingets ansvar för hälso— och sjukvård, kommunens ansvar för olika grupper i samhället och sist, men inte minst, det frivilliga sociala arbetets ställning och omfattning. Enligt vår bedömning skulle en kurs med en sådant innehåll vara värdefull både för val av praktikplats och för

inriktningen på de fortsatta studierna. Den skulle också ge studenterna goda möjligheter att fundera en extra gång över sitt framtida yrkesval.

Handläggning och dokumentation

De flesta socionomer arbetar inom den offentliga sektorn. Det betyder att socionomer också måste känna till vad som gäller för en myndighet i fråga om offentlighet och sekretess, handläggning och dokumentation, serviceskyldighet osv. Enligt vår bedömning behöver utbildningen förstärkas i denna del. Det gäller inte minst handläggning och dokumentation av enskilda ärenden. Socialsekreterarna har enligt vår bedömning generellt sett otillräckliga kunska— per på detta område. Det visar bl.a. tillsynsmyndigheternas genomgångar av personakter inom socialtjänsten. Att socialtjänstens insatser dokumenteras är av stor betydelse för den enskildes rättsäkerhet. Men dokumentationen behövs också av andra skäl. Den behövs både i arbetet med att följa upp och utvärde— ra verksamheten och som en grund för statens tillsynsarbete. Det gäller också andra verksamheter med inslag av myndighetsutövning.

Ökad självkännedom och ett professionellt förhållningssätt

Faktakunskap eller "påståendekunskap" är nödvändiga i alla yrken. Men det behövs inte bara faktakunskap utan också empatisk förmåga och personlig mognad hos dem som väljer socionomyrket. Det gör det nödvändigt att dis- kutera hur man inom ramen för socionomutbildningen kan tränas i ett profes- sionellt förhållningssätt som bygger på självkännedom och empatisk förmåga.

Denna frågeställning har bl.a. behandlats av Lisbeth Johnsson vid Institutio— nen för socialt arbete i Göteborg (Att utbilda socialarbetare. En diskussion om förhållandet mellan utbildningsmodell och professionsmodell, Rapport 199023). Enligt Johnsson måste det finnas ett samband mellan sättet att undervisa och det man undervisar på. Hon refererar bl.a. till Charlotte Towle, en av case- workmetodikens företrädare, som redan på 1950—talet betonade att pedagogiken i en utbildning till en profession måste utformas med hänsyn till vad professio— nen kräver. 1 en yrkesutbildning kan man inte undervisa på samma sätt som man gör i en allmän eller generell utbildning. Irrlärningsteorier eller pedagogis— ka teorier baserade på kunskap och erfarenhet från allmän skolundervisning kan inte utan särskild prövning föras över till yrkesutbildningen. Varje yrkes- utbildning är dessutom speciell. Det innebär i sin tur att en utbildningsmodell kan passa bra för en profession men inte för en annan. I det sociala arbetet är relationen mellan socialarbetare och klient central. Därför är också relationen lärare-elev central, menar Towle. Det sociala arbetet syftar till att befrämja klientens växt och utveckling. Undervisningen i socialt arbete måste därför också befrämja elevens växt och utveckling. Vad Towle beskriver är, att hur

man lär ut i hög grad påverkar hur den studerande senare i utövandet av sin profession kommer att bete sig. Genom den pedagogik man väljer lär man ut mönster att förhålla sig. De kvaliteter som är viktiga i utövandet av en pro— fession måste utvecklas i undervisningen. Detta gör man bäst genom att under— visningen utformas på ett till professionsutövningen likartat sätt. Så långt Towle.

En av de slutsatser som Johnsson drar är följande: "Kanske är det så att varje kurs måste analyseras noga, dess syfte och innehåll, innan de pedagogiska metoderna bestäms." Den slutsats vi själva drar är att studenternas kunskaper och erfarenheter måste tas tillvara i utbildningen, att vissa delar av undervis- ningen bör bedrivas processinriktat i små grupper och att studenternas behov av handledning måste tillgodoses i rimlig omfattning.

De synpunkter som förts fram av lärare och studenter visar att utbildningen behöver fördjupas i denna del. Det behövs mer av samtalsövningar och "labo— rativa" moment men också ökat utrymme för diskussioner i moraliska, etiska, tros— och livsåskådningsfrågor. Undervisningen på Sköndalsinstitutet anses allmänt vara ett föredöme i detta avseende.

Att utbildningen skall innehålla moment som syftar till ökad självkännedom och ett professionellt förhållningssätt grundat på empatisk förmåga bör enligt vår bedömning även komma till uttryck i högskoleförordningen. Det betyder att kraven för en socionomexamen i vissa avseenden bör kompletteras med krav som redan i dag gäller för en examen på sociala omsorgslinjen och som lyder:

"För att erhålla social omsorgsexamen skall studenten ha förvärvat de kunskaper och färdigheter, den personliga utveckling och den empatiska förmåga samt det kritiska tänkande som krävs för det sociala omsorg— sarbetet."

Ett sådant tillägg skulle enligt vår bedömning kunna motivera en förstärkt resurstilldelning.

Vägen är viktigare än målet

Att veta hur man skaffar sig kunskaper är viktigare än att tillägna sig detalje— rade kunskaper som snabbt blir inaktuella. Samtidigt måste också behovet av grundläggande faktakunskap tillgodoses. Det betyder att rena föreläsningar måste varvas med handledda självstudier. Det ligger i sakens natur att vissa moment i undervisningen kräver medverkan av lärare som har ett nära för— hållande till den sociala praktiken och att andra moment kräver medverkan av lärare från helt andra kunskapsområden. Det viktiga är att undervisningen som helhet betraktad bygger på ständig växelverkan mellan teori och praktik och att forskningen i socialt arbete återförs till grundutbildningen.

Handledd studiepraktik och/eller betald AT—tjänstgöring ?

Den handledda studiepraktiken är enligt vår uppfattning ett av de viktigaste inslagen i socionomutbildningen. Vår genomgång visar att skolorna prövar sig fram till olika modeller för att tillgodose behovet av praktik. Enligt vår be— dömning är det emellertid för tidigt att dra några bestämda slutsatser om de modeller som prövas i dag. Det går inte att säga om det nya systemet med fältförlagda studier i kombination med en enda termins handledd praktik är bättre eller sämre än det gamla systemet med två handledda praktikterminer.

Vår genomgång visar att frågan om betald AT—tjänstgöring i stället för eller som ett komplement till handledd oavlönad studiepraktik har väckts av både Svenska kommunförbundet, enskilda kommunföreträdare och studenter under arbetets gång. Även vi tilltalas av tanken på en motsvarighet till AT—tjänst— göringen inorn läkarutbildningen men inser att en sådan praktik kan vara svår att både organisera och finansiera. Samtidigt skulle en sådan modell kunna bidra till att skapa en ny karriärväg som handledare för AT-studenter. Det faktum att skickliga socialarbetare lämnar socialtjänsten eller försvinner in i en administrativ karriär ser vi som ett stort hinder för kompetens- och kunskaps— utveckling inom socialtjänsten. Olika vägar måste därför prövas för att hindra en sådan utveckling.

Vi har uppfattat att kravet på betald AT-tjänstgöring har ett nära samband med möjligheten att anpassa arbetsuppgifterna efter individens förutsättningar. För oss är det självklart att en nyutexaminerad socionom varken kan eller bör ha samma ansvar för komplicerade ärenden som en mera erfaren kollega. Olika omständigheter bidrar emellertid till att man i praktiken gör många undantag från denna princip.

Det ger oss anledning att vända blicken mot arbetsgivaren och att ställa krav på introduktion, handledning och fortbildning av nyutexaminerade socionomer. Här kommer arbetsgivarens ansvar för färdigutbildning in. I ett sådant perspek— tiv kan frågan om AT—tjänstgöring likaväl ses som en arbetsorganisatorisk fråga som en utbildningsfråga. Oavsett vilken ståndpunkt man intar i frågan ser vi det som angeläget, att formerna för de fältförlagda studierna och den handledda studiepraktiken utvärderas och övervägs närmare i ett annat sammanhang.

Behovet av fördjupade kunskaper

Den kritik som riktats mot socionomutbildningen har i stor utsträckning hand— lat om att utbildningen inte tillräckligt väl tillgodoser behovet av specialist- kunskaper inom olika verksamhetsornråden. Det krävs både kunskaper om behoven hos olika grupper i samhället och kunskaper om teorier och metoder i socialt arbete. Arbetet med barn som far illa kräver t.ex. goda kunskaper om barns behov och utveckling och ett förhållningssätt som sätter barnets bästa i främsta rummet. Behandling av missbrukare kräver "behandlarkompetens",

dvs. kunskaper om vilka preparat som används av missbrukarna, vilka effekter de ger, vilka behandlingsideologier som styr vården och vilka behandlings— metoder som leder till goda resultat. Arbetet med funktionshindrade personer kräver kunskaper om fysiska och psykiska funktionshinder osv.

Det är naturligtvis inte möjligt att tillgodose alla dessa behov inom ramen för en grundutbildning. För att bli specialist krävs det både fortsatta studier och gedigen praktisk erfarenhet. Vi föredrar ökade satsningar på fortbildning i stället för en förlängd grundutbildning. Det måste finnas möjlighet att återvän— da till högskolan efter några år för att specialisera sig inom olika verksamhets— områden, för att forska eller för att satsa på en karriär som handledare i psyko— socialt arbete.

Men vi ser också behovet av fördjupade studier under grundutbildningen. Det räcker inte med bara allmänna kunskaper hos nyutexaminerade socionomer. Att man behärskar åtminstone något eller några kunskapsområden är av stor be— tydelse för självkänslan. Vi anser att studenterna precis som i dag bör ha stor frihet att välja inriktning på de fördjupade studierna. Även nya valmöjligheter bör prövas. Det kan gälla metoder för utredning och handläggning av enskilda ärenden, metoder för rollen som kurator/behandlare eller "fältarbetare", meto— der för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete eller fördjupade studier om livsvillkoren för utsatta grupper i samhället.

Utbildningens längd och resurstilldelning

Vi har funnit att den svenska socionomutbildningen hävdar sig väl vid jämförelser med förhållandena i andra länder. Den har ungefär samma längd och struktur som motsvarande utbildningar i Norden och Västeuropa och om— fattar till skillnad mot flera andra länder också forskning i socialt arbete. Under arbetets gång har två alternativ till den 3,5—åriga utbildningen förts fram.

— Majoriteten av skolorna vill förlänga utbildningen. I Umeå skulle man t.ex. gärna se att utbildningen förlängdes till 5 år. I Lund har man en annan uppfattning. Där menar man att 3,5 år räcker med hänsyn till att studenterna redan i dag kan profilera sig genom att välja olika kurser.

Vid hearingen i december 1994 förordade Svenska kommunförbundets representant en kortare teoretisk grundutbildning i kombination med för— längd praktik. Den kombination som skisserades var en 2—årig teoretisk grundutbildning med efterföljande betald AT-tjänstgöring på ca 2 år.

Vi har svårt att bedöma om utbildningen måste förlängas för att tillgodose de önskemål och synpunkter som vi har fört fram. Enligt vår uppfattning bör man först pröva hur dessa önskemål kan tillgodoses inom ramen för tillgängliga resurser innan man tar ställning till frågan om en förlängd grundutbildning.

Det finns dock starka skäl som talar för att socionomutbildningen bör omklassi- ficeras i det centrala resursfördelningssystemet. Vi ser större likheter än skill— nader mellan socionomutbildningen och andra utbildningar tillhörande vård— blocket, vilket gör det motiverat att mer än i dag utjämna de stora skillnader som finns i fråga om resurstilldelningen.

8

Fortbildning och vidareutbildning

Vår bedömning: Behovet av systematiskt genomförd introduktion och inskolning av nyutexaminerade socionomer måste tas på större allvar i kommunerna. Inskolningsperiodens innehåll och längd får anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet.

Ansvaret för kompetensutveckling vilar ytterst på den som är ansvarig för verksamheten, dvs. arbetsgivaren. Hur de anställdas behov av kom- petensutveckling på kort och lång sikt skall tillgodoses får planeras med utgångspunkt från de krav som ställs på verksamhetens resultat. Nu är tiden mogen för att diskutera vilka krav på särskild kompetens i form av fortbildning och vidareutbildning som bör kunna ställas för att få utföra vissa uppgifter inom socialtjänsten. Särskilda kompetenskrav bidrar dess- utom till att skapa nya karriärvägar inom socialtjänsten.

Utbildningsinstitutionerna bör dels kunna erbjuda "stående" kurser som formas efter praktikens villkor, dels kurser som kvalificerar för nya arbetsuppgifter. Utbudet bör breddas till att även omfatta

kurser med anknytning till socialtjänstens nya uppgifter på samhälls— nivå kurser i grupp- och områdesinriktat socialt arbete kurser om uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete samt kurser i ledarskap.

På barnområdet efterlyses en motsvarighet till det utbildningsprogram som Institutet för kunskapsutveckling inom Missbrukarvården (IKM) har utvecklat.

8.1 Några utgångspunkter

Som framgår av de principiella synpunkter som redovisats i föregående kapitel anser kommittén att socionomutbildningens profil av generalistutbildning bör behållas i framtiden. Den verklighet som möter socialsekreterarna ställer emel- lertid höga krav på fördjupade kunskaper och specialisering. Detta behov kan enligt kommittén i princip tillgodoses på två olika sätt; 1. förlängd grundutbild- ning eller 2. grundutbildning av samma längd med möjligheter till fortbildning och vidareutbildning. I valet mellan dessa två alternativ har kommittén förordat alternativ 2. Det förda resonemanget innebär att nyutexaminerade socionomer bör betraktas som "ofärdiga" för många av de arbetsuppgifter som ligger i den traditionella socialsekreterarrollen. Tabellen i kapitel 7 visar dessutom att ungefär en fjärdedel av de socionomer som utexaminerades VT 94 var 24 år eller yngre. Av deras ålder kan utläsas att en icke obetydlig andel av studenter- na går direkt från gymnasiet rakt igenom socionomutbildningen. De saknar alltså både arbetslivserfarenhet och kunskaper i viktiga avseenden.

För att kompensera dessa brister krävs det insatser av arbetsgivaren i form av introduktion, handledning och fortbildning. Det kräver i sin tur att behovet av fortbildning kan tillgodoses genom utbildning som anordnas av olika huvud- män. Vidare gäller att den anställde måste vara införstådd med att socionomut— bildningen inte är en "färdigutbildning" och vara beredd att själv söka kunskap inom sitt fack.

I detta kapitel behandlas frågor om fortbildning och vidareutbildning för personal som arbetar med klientinriktat arbete inom inom individ- och familje- omsorgen. Kapitlet bygger bl.a. på uppgifter som lämnats av institutionerna för socialt arbete/motsvarande, uppgifter som inhämtats från Socialstyrelsen och som rör socionomernas möjligheter att vidareutbilda sig till legitimerade psyko- terapeuter samt underlag som lämnats av Institutet för Kunskapsutveckling inom Missbrukarvården (IKM). Kapitlet avslutas med några reflektioner kring önsk— värda förändringar i framtiden.

8.2 Fortbildningens inriktning och omfattning

Den fortbildning som erbjuds på betald arbetstid kan mycket förenklat sägas omfatta internutbildning, handledning under medverkan av externa konsulter, kurs- och konferensverksamhet som anordnas centralt av Svenska Kommun- förbundet och på länsnivå eller av privata arrangörer samt utbildning som anordnas inom ramen för högskolans verksamhet. Internutbildningen styrs av aktuella frågeställningar och problem och fokuserar bl.a. ekonomi- och perso- nalfrågor, juridiska, administrativa och datatekniska frågor. Handledningen är i allmänhet s.k. processhandledning, som ges återkommande med bestämda

tidsintervall. Svenska kommunförbundets kurs— och konferensverksamhet är i huvudsak inriktad på idé- och erfarenhetsutbyte med aktiviteter som i allmänhet omfattar en, två eller högst tre dagar. Kommunförbunden på länsnivå är viktiga informatörer i allt reformarbete men arbetar också med att utveckla socialtjäns— ten inom länet. Som exempel kan nämnas länsförbunden i Malmöhus län, Gävleborgs län och Örebro län som under senare år medverkat till att "lyfta" individ— och familjeomsorgen genom att bl.a. skapa nätverk mellan olika be- fattningshavare i kommunerna. [ dessa frågor samarbetar länsförbunden ofta med länstyrelsernas sociala enheter.

8.3 Möjligheter till fortbildning och vidareutbildning vid institutionerna för socialt arbete/motsvarande

8.3.1 Fristående kurser

En genomgång av inkomna enkätsvar från institutionerna i socialt arbete/motsv- arande visar att de bedriver en omfattande verksamhet. Vid sidan av socionom- programmet erbjuder utbildningsinstitutionerna ett stort utbud av fristående kurser, bl.a. kurser med inriktning mot fil.kand.-examen.

Institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet har t.ex. ett fristående kursprogram i socialt arbete som består av A, B, C och D-kurser. Detta fil.— kand.—program går på sitt femte år. Fristående C—kurser kommer enligt planerna att ges första gången HT 95. D-kursen har funnits länge.

HT 93 gav socialhögskolan i Lund för första gången en A—kurs i socialt arbete med inriktning mot fil.kand.-examen. Kursen vände sig till olika yrkesgrupper som behöver tillägna sig kunskaper i socialt arbete. Kursen går på helfart och är mycket populär. En variant på halvfart planeras inför HT 95 .

Även Göteborg erbjuder sedan HT 93 ämneskurser i socialt arbete på A—nivå. Den första kursen har inriktats på familjemönster och barns levnadsvillkor. Kursdeltagarna är i stor utsträckning unga studenter som inte har kommit in på socionomprogrammet. Fr.o.m. VT 94 ges också en allmänt inriktad kurs i socialt arbete. Av enkätsvaret framgår att man inom en relativt snar framtid sannolikt kommer att utveckla kurser på B—nivå. Man är däremot tveksam inför möjligheten att ge C-kurser som samtidigt skulle ge behörighet till forskarut— bildningen. Institutionsledningen vill att studenterna på forskarutbildningen skall ha erfarenhet av eget socialt arbete.

Utbudet av fristående kurser omfattar framförallt kurser i "Socialt arbete" men också forskningsförberedande kurser, handledarutbildning och temakurser av varierande längd. Temakurserna har för det mesta anknytning till individ-

och familjeomsorgens verksamhet. Lund är t.ex. ensam om kurser inriktade mot äldre- och handikappomsorgen (HT 94). Under HT 94 genomfördes i hela landet ett 30—tal kurser med sammanlagt ca 600 deltagare. Ungefär hälften av kurserna omfattade minst 20 poäng.

8.3.2 Uppdragsutbildning

Uppdragsutbildningen omfattar två slag av kurser, dels kurser som ingår i ordinarie verksamhet, dels kurser som anpassas efter beställarnas önskemål. Efterfrågan på sådan utbildning växlar med konjunkturerna samtidigt som möjligheterna att tillgodose efterfrågan är beroende av tillgången på lärare. Lund, Örebro och Umeå rapporterar t.ex. en minskad volym jämfört med tidigare trots att utbudet av kurser är stort. Under HT 94 deltog minst 250 personer i olika uppdragsutbildningar (uppgifter om antalet deltagare saknas från Örebro och Umeå). För mer detaljerad information om uppdragsutbild— ningen hänvisas till bilaga 3.

8.3.3 Påbyggnads-lmagisterutbildning

UHÄ:s översyn av socionomutbildningen (se avsnitt 7.2) resulterade bl.a. i att den tidigare påbyggnadslinjen Fortbildning i socialt behandlingsarbete på 30 poäng, som fanns i Stockholm och Lund, ersattes av en ny allmän påbygg- nadslinje på 40 poäng. Den nya påbyggnadslinjen ersatte också lokala påbygg— nadslinjer på 60 poäng, som vid denna tid fanns i Göteborg och Örebro.

Nu pågår en utveckling som innebär att den allmänna påbyggnadslinjen på 40 poäng successivt omarbetas till magisterprogram. De nya magisterprogram— men ger utrymme för val av olika kurser och kommer på sikt att ersätta den gamla påbyggnadsutbildningen som tills vidare ges parallellt. Stockholms magisterprogram omfattar 60 poäng med möjlighet till etappavgång vid 40 poäng. Övriga magisterprogram ligger på 40 poäng. lnträdeskraven ser lite olika ut på olika utbildningsorter och kan också variera för olika magisterkur— ser. Behörig att antas till det nya magisterprogrammet i Stockholm är den som dels uppfyller villkoren för allmän behörighet, dels har socionomexamen eller motsvarande utbildning samt två års yrkesverksamhet efter sin examen. I övriga landet ställs det inte något motsvarande krav på tidigare yrkesverksamhet. Det är alltså fullt möjligt att gå vidare till 160 poäng direkt efter grundutbildningen. HT 94 bedrev sammanlagt 350 personer studier inom ramen för påbyggnadsl— magisterutbildningen. För mer detaljerad information om innehållet i utbild- ningarna hänvisas till bilaga 3.

8.4 Att utbilda sig till legitimerad psykoterapeut

Att vilja hjälpa andra människor är troligen det starkaste motivet för att söka till socionomutbildningen även om det också finns andra motiv både medvet- na och omedvetna. De flesta som söker till utbildningen har sannolikt en före- ställning om att de skall ägna sig åt kvalificerat behandlingsarbete i någon form. Många blir besvikna på den verklighet som möter. Att arbeta som socialsekrete— rare under ständig press är ingenting man drömmer om på sikt även om man inte vill vara utan sådan praktik.

Ändå blir många socionomer kvar i yrket. En del finner arbetstillfredsställelse med de villkor som gäller medan andra har siktet inställt på att en dag få ägna sig åt kvalificerat behandlingsarbete i en annan miljö. I denna senare grupp är det många som skaffar sig psykoterapeutisk utbildning i någon form efter sin examen. Det är t.ex. ganska vanligt att socionomer som arbetar inom den institutionella vården och inom avgränsade delar av socialbyråarbetet, t.ex. med vårdnads- och umgängesfrågor, har psykoterapeutisk påbyggnad. Sådan utbild- ning krävs också av dem som arbetar inom familjerådgivningen. Det kan därför finnas anledning att översiktligt redovisa vilka vägar som står till buds för socionomer som vill vidareutbilda sig till legitimerad psykoterapeut.

För att få kalla sig psykoterapeut måste man vara legitimerad psykoterapeut. Legitimation för psykoterapeuter infördes den 1 januari 1985 i Lag om behörig- het att utöva yrke inom hälso- och sjukvården m m (SFS 1984:542). Legitima- tionen är ett kompetensbevis och skall inför allmänheten utgöra en garanti för att yrkesutövaren uppfyller de krav som samhället fastställt för yrkesutövning- en. För att undvika missförstånd anges i lagen att den legitimerade psykotera- peuten i sin yrkesverksamhet skall uppge sin grundläggande yrkesutbildning. Kompetensbeviset erhålls genom ansökan hos Socialstyrelsen. Av beviset framgår emellertid inte vilken inriktning studierna haft. Som exempel på olika inriktningar kan förutom analytiskt orienterad individualterapi nämnas beteende— terapi, gruppsykoterapi, familjeterapi och kognitiv psykoterapi.

Den kompetens som från början och alltjämt ligger till grund för legitimatio- nen är statlig psykoterapeutexamen. Övriga legitimationsgrundande påbygg- nadsutbildningar i psykoterapi har vid sakkunnigbedömning ansetts vara jäm— ställda med den statliga utbildningen.

För tillträde till utbildning i psykoterapi som avses vara legitimationsgrundan— de gäller att vissa förkunskaper skall kunna dokumenteras av den sökande. Universitets- och Högskoleämbetet har i föreskrifter 1989-12-19 (Regnr 300- 4716-89) fastställt villkoren för behörighet att antas till påbyggnadsutbildningen Utbildning i psykoterapi.

Utbildningen, som är förlagd till Lund, Stockholm och Umeå, omfattar 3 år och genomförs parallellt med yrkesarbete. För att komma in på utbildningen

måste den sökande ha kunskaper motsvarande den gamla Steg 1-utbildningen. Den sökande skall också, antingen inom ramen för sin grundutbildning eller på annat sätt, ha genomgått egen psykoterapi (50 timmar individualterapi eller 120 timmar gruppsykoterapi) och handledning (60 timmar individuell hand— ledning eller 120 timmar handledning i grupp om högst fyra deltagare). Vidare ställs det krav på att den sökande efter erhållen Steg l-kompetens har varit yrkesverksam under minst tre år och därvid har haft möjlighet att tillämpa psykoterapeutiskt arbetssätt i större delen av arbetsuppgifterna. Detta krav skall dock anses vara uppfyllt av den som har genomgått specialistutbildning i allmän psykiatri eller barn- och ungdomspsykiatri enligt 1985 års studieordning.

För behörighet att antas krävs slutligen att den sökande kan uppvisa intyg från arbetsgivare som visar att den sökande under utbildningstiden kommer att ha arbetsuppgifter med inslag av psykoterapi som kan utgöra grund för handled— ning.

Statistik som redovisats av Socialstyrelsen per den 1 januari 1994 visar att det vid denna tidpunkt fanns 2 599 legitimerade psykoterapeuter. Drygt 60 % av samtliga var legitimerade psykologer. Andelen med socionomexamen som grundutbildning var endast 17 % (432 personer). De flesta socionomer har inriktat sina studier mot familjeterapi.

Siffrorna bekräftar att vägen från socionom till legitimerad psykoterapeut i allmänhet är både svår och lång. Den är också ofta förenad med stora kost— nader. Svårigheterna sammanhänger till stor del med socionomernas möjligheter att skaffa sig kunskaper motsvarande den gamla Steg l—utbildningen men också med hård konkurrens om ett mycket begränsat antal platser på den statliga psykoterapiutbildningen. Socionomerna är i dag hänvisade till de utbildnings- möjligheter som erbjuds inom ramen för landstingens verksamhet eller verk- samhet som bedrivs av Studieförbunden, i privat regi eller i stiftelseregi, t.ex. St Lucas-stiftelsen och Erica—stiftelsen. Samtidigt har socialhögskolorna i bl.a. Lund och Stockholm fört långa förhandlingar om de mycket långtgående krav som ställs på socionomer för att komma in på den statliga utbildningen. För närvarande anses emellertid inte de kurser som erbjuds inom ramen för social- högskolornas påbyggnads-lmagisterutbildning ha ett sådant innehåll, att de kan jämställas med den gamla Steg 1-utbildningen.

8.5 Institutet för Kunskapsutveckling inom Missbrukarvården (IKM)

I detta avsnitt redovisas den verksamhet som bedrivs av Institutet för Kunskaps- utveckling inom Missbrukarvården (IKM) och som utformats med utgångspunkt från de krav på kompetens som ställs på personal inom ungdoms— och miss- brukarvård. Framställningen syftar till att illustrera ett exempel på en annorlun-

da studiegång.

IKM består dels av ett centralt kansli med fyra anställda och med Statens institutionsstyrelse (818) som "värdmyndighet" (IKM—Stockholm), dels en centrumbildning för högskoleutbildning och pedagogiskt utvecklingsarbete med 4,5 tjänster vid Vårdhögskolan i Växjö (IKM-Växjö).

IKM—Stockholm finansieras av staten, IKM—Växjö finansieras av Kronobergs läns landsting. Därutöver kommer intäkter från uppdragsutbildningar, m.m.

Syftet är att verka för att personal inom ungdoms— och missbrukarvården (öppenvård och institutionsvård, frivillig vård och tvångsvård) erbjuds möjlig— heter till god fortbildning, handledning och stöd i arbetet med att utvärdera de egna insatserna.

Arbetet sker inom fyra huvudområden:

— kompetensutveckling genom utbildning — kompetensutveckling genom självutvärdering forskning om och för kompetensutveckling kunskapsförmedling och forskningsinformation

Den grundläggande tanken är att utveckla erfarenhetsbaserad kunskap som socialarbetare och behandlare erhåller genom sitt praktiska arbete. Denna typ av kunskap är vad man ofta kallar förtrogenhetskunskap (ibland "tyst" eller "dold" kunskap) och är en viktig bas för socialt arbete och behandling. Den måste dock medvetandegöras och utsättas för kritisk reflektion. Annars finns det en risk för att personalen fastnar i "förtrogenhetsfällan", dvs. att arbetet baseras på icke ifrågasatta traditioner, trender och ideologier. Kompetensutveckling blir med detta synsätt en fråga om att låta erfarenhets— baserad kunskap och teoretisk/generell kunskap prövas och speglas mot varand- ra.

En av de större insatserna i fråga om utbildning har gällt att utveckla en 80- poängs distansutbildning i missbrukarvård med vårdhögskolor som bas. Denna utbildning är upplagd som fristående 20—poängskurser som bygger på varandra:

0 Kurs A (1-20 poäng) Att utveckla behandlarrollen i missbrukarvården; o Kurs B (21-40 poäng) Att utveckla behandlingsmetoder i missbrukar- vården; o Kurs C (41—60 poäng) Att utvärdera behandlingsresultat i missbrukar- vården.

Det finns även en variant med rubriken Att handleda i missbrukarvården.

o Kurs D (61-80 poäng) Att bedriva forsknings- och utvecklingsarbete i missbrukarvården.

Kurserna har nyligen sammanförts till ett utbildningsprogram som leder fram till en Högskoleexamen i missbrukarvård.

Den pedagogiska metoden bygger på arbete parallellt med studier, studiehand— ledningar, lokala studiegrupper och centrala samlingar. Studierna bedrivs parallellt med yrkesarbete vilket möjliggör direkta kopplingar mellan teori och praktik. Studiehandledningarna anvisar såväl litteratur som problemområden som skall fördjupas. Individuella studier kompletteras med regelbundna träffar i lokala studiegrupper. På de centrala samlingarna, slutligen, träffas alla stude— rande för diskussioner, föreläsningar och examination.

Hittills har nästan 700 personer utbildats med gott resultat. Den modell som valts för fortbildning prövas nu också för grundutbildning. I det försök som inletts år 1994 använder man tidigare IKM-utbildade som mentorer. Eleverna knyts till en praktikplats under sin utbildning, vilket också ger möjligheter att tidigt uppmärksamma elever som av olika skäl inte passar för arbete inom missbrukarvården.

8.6 Sammanfattande bedömning

Vårt uppdrag har varit att fokusera individ— och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden. Det har emellertid inte varit möjligt att gå in på alla de frågor som har betydelse för kompetens— och kunskapsutveckling inom denna verksam— het. Det gäller framförallt ledningsfrågor som handlar både om arbetsledarnas kompetens och uppgifter och om ansvarsfördelningen mellan arbetsledare och externa handledare. Enligt vår mening är dessa frågor av central betydelse för socialsekreterarnas möjligheter att erbjuda insatser av god kvalitet. Behovet av handfast arbetsledning påtalades också vid de seminarier som kommittén anord- nade hösten 1993 (se avsnitt 7.4.3). Det fanns en oro för att socialsekreterarna inte får tillräckligt professionellt och personligt stöd av sina arbetsledare sedan deras ansvarsområde utvidgats med nya administrativa och ekonomiska arbets- uppgifter. I anslutning därtill uttalades också önskemål om en särskild utbild- ningslinje för arbetsledare. Mot denna bakgrund gör vi den bedömningen att frågor om arbetsledning och handledning behöver analyseras närmare i ett annat sammanhang.

Vårt arbete har koncentrerats till att belysa socialsekreterarnas möjligheter till fortbildning och vidareutbildning. Men innan vi går in på dessa frågor vill vi helt kort beröra arbetsgivarens ansvar för introduktion av nya socialsekrete- rare.

Vi menar att det finns starka motiv som talar för att kommunerna generellt sett måste utveckla en policy i denna fråga som grundar sig på ett erkännande av att nyutexaminerade socionomer är "ofärdiga" för många av de uppgifter som ligger inom ramen för individ— och familjeomsorgens arbetsområde. Som vi tidigare framhållit i kapitel 7 betraktar vi det som självklart att en nyutexami- nerad socionom varken kan eller bör ha samma ansvar för komplicerade ären-

den som en mera erfaren kollega. Det innebär att en oerfaren socialsekreterare självständigt bör kunna ta ansvar för vissa arbetsuppgifter men inte för andra under en inskolningsperiod.

Vilka arbetsuppgifter som kan bli aktuella under en inskolningsperiod och hur lång denna period bör vara måste anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet. Att introducera en medelålders socionom med familj och kanske tidigare yrkeserfarenhet från det sociala arbetsområdet är t.ex. inte samma sak som att introducera en socionom som har gått rakt igenom utbildningen efter gymnasiet. Det viktiga är att behovet av systematiskt genomförd introduktion av nyanställd personal uppmärksammas.

Ansvaret för kompetensutveckling vilar ytterst på den som är ansvarig för verksamheten, dvs. på arbetgivaren. Enligt vår uppfattning bör det ske en ständig bedömning av verksamhetens och de anställdas behov av kompetens på kort och lång sikt. Det bör leda till en planering av kompetensutvecklingen på varje arbetsplats utfrån de krav som ställs på verksamhetens resultat.

Många av de uppgifter som utförs inom individ- och familjeomsorgen kräver mer än bara grundutbildning och praktisk erfarenhet. Det gäller inte minst uppgiften att handskas med anmälningar om barn som far illa och som tidigare redovisats i avsnitt 6.9. Men det gäller också arbetet med LVM-utredningar, med vårdnadsutredningar och umgängestvister, hemutredningar i internationella adoptionsärenden - kort sagt alla de uppgifter där socialtjänsten kan initiera tvångsåtgärder eller på annat sätt har ett påtagligt inflytande över enskildas livssituation.

Vi menar att tiden nu är mogen för att diskutera vilka krav på särskild kompe- tens i form av fortbildning och vidareutbildning som bör kunna ställas för att få utföra vissa uppgifter inom socialtjänsten. Ett införande av särskilda kompe- tenskrav för vissa befattningar skulle samtidigt skapa nya karriärvägar inom socialtjänsten. Detta kan vara nödvändigt om man vill behålla duktiga socialar- betare som inte är intresserade av administrativt inriktade chefsbefattningar.

Det skulle emellertid föra för långt att här diskutera vilka särskilda krav på kompetens som bör gälla för arbete inom olika delar av individ- och familjeom— sorgens verksamhet. Detta skulle kräva en fördjupad analys av olika moment i arbetet som knappast ryms inom ramen för vårt uppdrag. Denna fråga bör därför uppmärksammas i ett annat sammanhang.

Vad gäller utbudet av fristående kurser, uppdragsutbildning och påbyggnadsut— bildning inom ramen för högskolans verksamhet kan först konstateras att det rör sig om en ansenlig volym. HT 94 deltog ungefär 1 200 personer i sådan utbildning (600 fristående kurser, 250 uppdragsutbildning och 350 påbyggnadsl— magisterutbildning). Studierna bedrivs i allmänhet på deltid och ofta på distans vilket betyder att kurserna är tillgängliga också utanför studieorten. Eftersom vi inte har gjort några jämförelser tillbaka i tiden kan vi inte uttala oss om hur antalet platser har förändrats över tid.

Varje högskola bestämmer själv över innehållet i de kurser som ges inom ramen för programmen för fristående kurser, påbyggnads-Imagisterutbildning och uppdragsutbildning även Uppdragsutbildningen styrs mera direkt av efter— frågan.

Vår redovisning visar att innehållet i de kurser som erbjuds har en nära anknytning till individ- och familjeomsorgens verksamhet. Kurser med ett annat innehåll förekommer i mycket begränsad omfattning. Under senare år har Lund satsat på ett visst utbud av kurser för personal inom äldre— och handikappom— sorgen. I detta avseende skiljer sig Lund från övriga utbildningsorter.

Vi ser mycket positivt på de nya magisterprogram som vuxit fram under de allra senaste åren och har erfarit att intresset för sådan utbildning är mycket stort. Enligt vår mening bör behovet av kurser med ett innehåll som ger be— hörighet att söka till den statliga psykoterapiutbildningen i framtiden kunna tillgodoses inom ramen för magisterutbildningen. Att socionomer i dag är uteslutna från möjligheten att till rimliga kostnader uppnå behörighet att söka till den statliga utbildningen måste anses otillfredsställande. Många socionomer önskar dessutom förvärva de kunskaper som den tidigare Steg 1—utbildningen gav utan att ha siktet inställt på att bli legitimerade psykoterapeuter. För vissa befattningar inom vården, t.ex. kurator inom den barnpsykiatriska och vuxen— psykiatriska verksamheten, krävs i dag Steg l-utbildning eller motsvarande kun- skaper för behörighet att söka sådan tjänst.

Även om magisterutbildningen framstår som attraktiv för många har långt ifrån alla tid och möjligheter att satsa på en så gedigen utbildning. För alla andra är det viktigt att högskolan har kapacitet att erbjuda kurser som knyter direkt an till problem som man möter i den praktiska verksamheten. Ur den synpunkten är det viktigt att högskolan är lyhörd för avnämarnas önskemål. Det måste vara möjligt för personalen att både fördjupa sina kunskaper inom det egna arbetsområdet och att fortbilda sig för nya uppgifter som ligger utom räckhåll på kort sikt. Kurser för socialsekreterare som arbetar med barn— och familjefrågor, med missbrukare, med invandrare eller med ekonomiskt bistånd - och som vill fortsätta med sådant arbete - måste bygga på de villkor som gäller för deras praktik om det skall vara möjligt att omsätta nya kunskaper i det praktiska arbetet. Samtidigt finns det också ett stort behov av kurser för personal som vill kvalificera sig för nya arbetsuppgifter.

Att komponera ett program för fortbildning och vidareutbildning är ingen lätt uppgift om alla önskemål skall tillgodoses. Enligt vår mening skulle det vara av stort värde om institutionerna för socialt arbete/motsvarande kunde erbjuda "stående" kurser inom områden som traditionellt hör till individ— och familje— omsorgens verksamhet men också kurser med anknytning till arbete med flyk— tingar och invandrare respektive äldre och funktionshindrade personer. Innehål- let i kurserna måste naturligtvis anpassas efter tidens krav och förändras i takt med att ny kunskap växer fram. Distansundervisning och möjligheter till sänkt

studietakt underlättar dessutom för många att delta i sådan utbildning.

Utöver kurser med en sådan inriktning bedömer vi att det finns ett stort behov av kurser med inriktning mot ledarskap men också kurser med inriktning mot grupp— och områdesinriktat socialt arbete. Det följer bl.a. av vårt förslag till ny socialtjänstlag som innebär att arbete med sådan inriktning tillmäts ökad betydelse. Av vårt förslag till ny socialtjänstlag följer också ett stort behov av kurser med inriktning mot uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete. I avsnitt 7.6 har vi också ansett att behovet av kunskaper för att handskas med socialtjänstens uppgifter på samhällsnivå bör tillgodoses inom ramen för fort— bildning och vidareutbildning.

] vilka former kunskaperna skall förmedlas påverkas naturligtvis av kursens innehåll. Fakta kan förmedlas på utbildningsinstitutionerna men yrkesrollen kan bara utvecklas i nära kontakt med fältet. IKM:s utbildning för personal inom missbrukarvården har visat sig vara en effektiv och uppskattad modell. Model- len som sådan kan naturligtvis också tillämpas inom ramen för "Socialhögsko— lans" verksamhet. I förslaget till ny socialtjänstlag stärks barnens ställning i flera viktiga avseenden. För att socialtjänsten skall kunna leva upp till den nya lagens krav krävs det enligt vår bedömning betydande utvecklingsinsatser med inslag av omfattande utbildningsinsatser. Vi skulle därför gärna se en motsva- righet till IKM på barnområdet.

9

Forskning och utvecklingsarbete

Vår bedömning: I dag är förutsättningarna för ett nära samspel mellan forskning och praktik mycket gynnsamma. Ett 50—tal personer har dokto- rerat i ämnet Socialt arbete, mer än 200 personer är inskrivna som doktorander vid forskarutbildningen och en ny arbetsmarknad for forsk- are håller på att växa fram i form av regionala och lokala FoU-organi— sationer. Samtidigt ökar intresset för uppföljning, utvärdering och kvali- tetssäkringsarbete i kommunerna till följd av ekonomiska åtstramningar inom hela den offentliga sektorn.

Det finns också betydande ekonomiska resurser för FoU- arbete på nationell nivå. Ändå finns det skäl att ompröva den policy som hittills gällt för stöd till lokalt utvecklingsarbete. Ekonomiskt stöd till ett färre antal stora, longitudinella projekt skulle sannolikt leda till en mer effektiv kompetens-och kunskapsutveckling nationellt sett än stöd till många små projekt.

Det behövs både tvärsektoriell fältanknuten "beställningsforskning " och nationellt initierade vetenskapliga metodstudier, s.k. klinisk forskning för att stimulera kompetens— och kunskapsutveckling inom socialtjämsten. Vi skulle därför gärna se att de medel som finns tillgängliga för FoU—arbete inom Socialstyrelsen och andra centrala myndigheter i ökad utsträckning används för att skapa och vidmakthålla en FoU—struktur på regional och lokal nivå samtidigt med ökade satsningar på s.k. klinisk forskning inom socialtjänstens område.

9. 1 Inledning

I direktiven för kommitténs arbete berörs inte frågan om forskning och utveck- lingsarbete inom socialtjänsten. Med hänsyn till att forskning och utvecklings— arbete har ett nära samband med kompetensfrågor inom individ— och familjeom— sorgen har kommittén ändå valt att kartlägga den forskning som bedrivs i ämnet socialt arbete vid landets socialhögskolor/motsvarande. I övrigt har arbetet begränsats till att inhämta underlag från ytterligare två personer. Förre social— chefen i Sundsvall Birger Stark, tillika ordförande i Sveriges Socialförbund och stark anhängare av FoU—arbete på lokal nivå, har fått i uppdrag att kartlägga och ge sin syn på olika modeller för samverkan mellan forskning och praktik. Professor Karin Tengvald, chef för Centrum för utvärdering av metoder i so— cialt arbete (CUS), har fått i uppdrag att ge sin syn på behovet av och forsk— ningens betydelse för en resultatorienterad kunskapsutveckling i socialt arbete.

Detta kapitel har tonvikten lagd vid forskning och utvecklingsarbete inom individ- och familjeomsorgen men tangerar hela socialtjänstens verksamhet. Framställningen syftar till att ge underlag för en diskussion om forskningens betydelse för kompetens— och kunskapsutveckling inom socialtjänsten och om hur samspelet mellan forskning och praktik kan utvecklas och stärkas i framti— den.

9.2 En tillbakablick

Som tidigare framgått i kapitel 4 innehåller kommitténs huvudbetänkande (SOU 1994: 139) lagförslag som förtydligar socialtjänstens arbete med planering, uppföljning och utvärdering av verksamheten. En av de nya bestämmelserna ställer krav på att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. I en annan, generellt utformad bestämmelse anges att socialtjänstens verksamhet skall bedrivas målinriktat och planmässigt. Vidare föreslås en skyldighet för social- tjänsten att följa upp och utvärdera verksamheten. I detta arbete ingår även att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete.

Kraven på uppföljning, utvärdering och ständig uppmärksamhet på kvaliteten i arbetet är principiellt sett inga nya krav. De formulerades redan av Socialut- redningen inför genomförandet av den socialtjänstlag som gäller i dag. I syfte att kunna visa vilka resultat som har uppnåtts borde forskningen och utveck- lingsarbetet bedrivas mot bakgrund av en kontinuerlig uppföljning och utvärde- ring av socialvårdens verksamhet, ansåg utredningen och gjorde bl.a. följande uttalande om uppföljningsverksamhetens roll:

Uppföljningsverksamheten har som ett viktigt inslag systematisering och bearbetning av socialarbetarnas erfarenheter från fältarbetet. Genom att

vunna erfarenheter tas tillvara och nödvändiga justeringar görs kan socialvårdsarbetet förbättras och graden av måluppfyllelse successivt höjas. (SOU 197439 5. 363).

I principbetänkandet redovisade Socialutredningen också sin syn på forsknings— och utvecklingsarbete. Utredningen ansåg det viktigt att ett väl förankrat och utvecklat forsknings-och utvecklingsarbete kunde etableras inom den blivande socialtjänsten och att kommunerna också skulle engageras starkt i ett sådant FoU-arbete. I betänkandet pekade utredningen bl.a. på svårigheterna att kunna förverkliga en ny inriktning på socialvårdens verksamhet med ökad betoning på samhällspåverkande och förebyggande insatser utan ett kunskapsmässigt stöd. Samtidigt framhölls betydelsen av att det individuellt inriktade sociala arbetet baseras på successivt förbättrade kunskaper om hur individuella för— hållanden påverkas av faktorer i den sociala miljön.

Socialutredningen pekade på att forsknings— och utvecklingsarbetet måste be- drivas inom en rad områden och gav följande exempel.

Kontinuerlig kartläggning av den sociala situationen. Analys av orsakssambanden bakom problemen. Successiv metodutveckling.

Uppföljning och utvärdering.

Q-Oo'p:

Socialutredningen fäste stora förhoppningar vid de ökade forskningsinsatser inom social forskning som vid denna tid kunde överblickas och vid den roll Socialstyrelsen kunde spela i kunskapsbildningsprocessen (SOU:1974:39 s. 360— 367). Även om kunskapsbildningen i socialt arbete sågs som en gemen— sam uppgift för forskningen och praktiken tonades praktikens roll ner, vilket bl.a. framgår av följande citat:

Genom en fortlöpande analys av egna insatser och erfarenheter kan socialarbetarna bli av betydelse som impulsgivare till utvecklingsprojekt och försöksverksamhet men även som medverkande vid den praktiska utformningen av projekten. Genom att låta socialarbetarna delta i forsk— nings- och utvecklingsproj ekt vidgas också möjligheterna att nya kunska- per snabbt kan komma det praktiska socialvårdsarbetet tillgodo.

Det kan emellertid knappast räknas till socialarbetarnas arbetsuppgifter att bedriva självständigt utvecklingsarbete. Å andra sidan kan det vara lämpligt att socialarbetare med intresse och läggning för sådana frågor utnyttjas i bl a det utvecklingsarbete som den primärkommunala social- vårdsorganisationen förutsätts bedriva som deltagare i referensgrupper men också för mer självständiga uppgifter. (SOU 1974:39 s. 364).

I betänkandet förs också en diskussion om Socialdepartementets, Socialstyrel— sens, Socialforskningsinstitutets och kommunernas roll i FoU—arbetet. Det är väsentligt, skrev utredningen, att socialvårdsorganisationen successivt tillförs

nya kunskaper och erfarenheter beträffande bl.a. socialvårdsmetoderna. De olika metoderna borde "prövas dels från vetenskapliga synpunkter, dels med utgångspunkt i de principiella riktlinjer för verksamheten som angivits i målka— pitlen" (s. 366).

Sammanfattningsvis ansåg alltså Socialutredningen att ett aktivt FoU—arbete var nödvändigt för utvecklingen av socialtjänsten och arbetsmetoder inom verksamheten.

9.3 Forskning i socialt arbete

I början av 1970—talet fördes en intensiv diskussion om behovet av forskning inom den saudade välfärdssektorn. Denna diskussion ledde fram till inrättandet av Institutet för social forskning (SOFI) som kom att förläggas till Stock- holms Universitet.

9.3.1 Delegationen för social forskning (DSF)

Vid samma tid avsattes inom Socialdepartementet ekonomiska resurser för social forskning och ett sektorsorgan under departementets ansvarsområde - Delegationen för social forskning (DSF) - inrättades. Delegationens verksam- het syftade till att stödja social forskning över ett brett fält och med en tydlig "samhällsrelevans". Detta innebar att såväl politiker, socialarbetare och forskare ingick i styrelse och prioriteringsorgan. Genom den tydliga inriktning mot en forskning kring frågor som hade en klar fältanknytning kom DSF att bli ett organ där forskning och fält kunde mötas.

9.3.2 Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR)

Den 1 juli 1990 upphörde DSF som ett sektorsorgan och ersattes av det nya Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR). Det nya rådet kom att ersätta både delegationen för social forskning och delegationen för invandrarforskning. Rådet tillfördes 58 mkr för budgetåret 1990/91. Enligt regeringens forsknings- proposition (prop. 1989/90:90) skulle anslaget under en period successivt öka och motsvara en anslagsnivå av 70 mkr vid ingången av budgetåret 1993/94. Vad gäller inriktningen på rådets verksamhet underströks betydelsen av att det socialvetenskapliga forskningsrådets insatsområde avgränsas i förhållande till de humanistisk-samhällsvetenskapliga och medicinska forskningsråden. Det socialvetenskapliga forskningsrådet borde enligt propositionen i första hand inrikta sin verksamhet på grundforskning och tillämpad forskning inom de

social- och invandrarpolitiska områdena.

I samma proposition föreslogs också kraftigt ökade resurser för forskning om äldre. Tre nya professurer i psykologi, sociologi och socialt arbete, samtliga tre med inriktning mot äldreområdet, skulle utlysas och tillsättas under den kommande treårsperioden.

9.3.3 Forskning i ämnet Socialt Arbete

Som en konsekvens av de krav på social forskning som formulerades under 1970—talet kom också de tidigare Socialhögskolorna att få egna forskningsresur— ser. Ämnet Socialt Arbete blev en vetenskaplig disciplin och professurer kom att inrättas. Först 1 Göteborg och därefter 1 Stockholm, Umeå och Lund.

Inför tillsättningen av den första professuren i socialt arbete år 1979 formule- rades en ämnesbeskrivning för professuren och forskningen i socialt arbete. I denna beskrevs ämnet som studiet av sociala problem och av åtgärder för att lösa dessa. Verksamheten skulle också omfatta utveckling av praktiskt använd- bara kunskaper inom områdena sarnhällsplanering, grannskapsarbete, social service och behandlingsarbete.

Nedanstående tabell ger en bild av forskningen i socialt arbete vid landets socialhögskolor/motsvarande. Tabellen bygger på uppgifter som lämnats av

forskningsinstitutionerna.

Lund Göte- Stock- Umeå Totalt borg holm

Professurer 2 4 3 1 10 ;extemt finansierade 2 Lektorat 1,5 2 4 1 8,5 ;exterut finansierade 2 Doktorandtjänster 5 10 7 —— 22 ;externt finansierade 2 1 Forskarassistenter 1 3 7 2 13 ;externt finansierade 0,5 4 Antal inskrivna doktorander HT 94 39 80 44 42 205 Antal personer som doktorerat vid in- stitutionen 10 19 17 12 58

Inriktningen på den verksamhet som bedrivs på de fyra orter som har fasta professurer varierar men handlar företrädesvis om forskning i socialt arbete -

samhällsarbete. Forskning med anknytning till äldre— och handikappomsorgen har hittills förekommit i mycket begränsad omfattning. För mer detaljerad information hänvisas till bilaga 4, som också innehåller en förteckning över de doktorsavhandlingar som har lagts fram vid respektive institutioner.

9.4 FoU-verksamhet på lokal och regional nivå

Utöver den forskning som bedrivs inom institutionerna för socialt arbete/mot- svarande bedrivs forsknings- och utvecklingsarbete även i andra former.

Som inledningsvis nämnts har kommittén uppdragit åt förre socialchefen i Sundsvall, Birger Stark, att kartlägga FoU—organisationer på regional och lokal nivå. 1 sin rapport till kommittén påpekar Stark inledningsvis att Sverige sedan slutet av 1940-talet har haft en forskningsorganisation med en klar koppling till praktisk social verksamhet. Som exempel på forskare med ett sådant engage- mang nämns Gunnar Inghe, Gustav Jonsson och John Takman i Stockholm samt Carl Gustav Berglin i Göteborg. Stark menar att deras engagemang för människor som levt under svåra sociala förhållanden har betytt mycket inte bara för kunskapsutveckling och metodutveckling utan också för att förändra levnadsvillkoren för människor som pressats av ogynnsamma levnadsvillkor.

Starks kartläggning av regionala och lokala FoU—organisationer är inte hel- täckande utan syftar närmast till att exemplifiera den utveckling som har skett efter socialtjänstreformen.

SOFU i Sundsvall, Mimer i Norrköping och FoU—byrån i Stockholm är tre exempel på lokala utvecklingsenheter. SOFU och FoU-byrån har egna forskare anställda. Mimer har valt en annan lösning och har i stället tecknat avtal om samarbete kring FoU-frågor med Linköpings universitet, Hälsouniversitet i Linköping och Institutet för Gerontologi i Jönköping. Det finns också skillnader i fråga om mål och inriktning, styrformer och finansiering. Dessa skillnader beskrivs utförligare i bilaga 5.

Som exempel på regionala FoU— —organisationer har Stark valt Stiftelsen Stock- holms läns Äldrecentrum, Dalarnas forskningsråd och Blekinge FoU- enhet Också här finns det skillnader i fråga om verksamhetens inriktning, organisa- tion och finansiering.

Stiftelsen Äldrecentrum skall enligt stadgarna "ta tillvara och praktiskt om— sätta erfarenheter och forskningsresultat inom områden av särskild betydelse för de äldres situation i samhället". I uppgifterna ingår också att själv initiera och genomföra forskning och utveckling avseende äldres förhållanden.

Dalarnas forskningsråd har ett bredare mandat. Här är huvuduppgiften att "initiera, stimulera och stödja forskningsprojekt kring problemområden som är väsentliga för Dalarna samt att själv bedriva sådan forskning. Teknik, Re-

gional utveckling, Kultur respektive Vård och omsorg är några exempel på områden som har engagerat forskningsrådet.

Blekinge FoU-enhet med underrubriken "för socialtjänst och primärvård" har en annan huvuduppgift. Denna verksamhet syftar till att dels främja samverkan mellan vård— och serviceorganisationerna, dels bidra till metod-, organisations- och personalutveckling inom socialtjänst och primärvård. Enheten skall också främja samarbete med lokala organisationer, som samverkar inom socialtjäns— tens och primärvårdens område och därigenom främja befolkningens hälsa och välbefinnande.

För mer detaljerad information om de regionala FoU—organisationerna hän- visas likaså till bilaga 5.

Utöver de lokala och regionala FoU—organ som mer utförligt redovisas i bilaga 5 finns liknande verksamheter också i andra kommuner, t.ex. Umeå, Borås, Göteborg, Eskilstuna, Halmstad, Karlstad och Lund.

Vid socialförvaltningen i Umeå inrättades 1994 en särskild enhet för utveck— lings- och fältforskning (UFFE) efter ungefär samma mönster som SOFU i Sundsvall. Enheten skall under de två första åren betraktas som ett projekt och skall utvärderas innan man tar ställning till fortsatt verksamhet.

Den verksamhet som bedrivs i övriga kommuner är i viss utsträckning specia- liserad på vissa frågor och har också olika organisatoriska lösningar med olika huvudmän. Så finns t.ex. i Lund och Göteborg regional forskning kring ekono- mi och verksamhet, i Karlstad ett nationellt och internationellt centrum för forskning kring hälsofrågor och i Eskilstuna ett regionalt Centrum för Välfärds— forskning med ett brett internationellt kontaktnät. I Göteborg har man lokalt arbetat med forskarcirklar för att stimulera fältpersonal till ett djupare och bredare engagemang i forskning om verksamhetsfrågor.

9.5 Några reflektioner kring drivkrafterna bakom lokala och regionala FoU-organisationer

I sin rapport till kommittén urskiljer Stark flera faktorer bakom etableringen av lokala/regionala FoU-verksamheter och anger fem tänkbara huvudsakliga motiv.

1. Senare års debatt om den offentliga sektorns roll och uppgifter har gjort det angeläget att vetenskapligt pröva verksamheters innehåll, organisationens effek— tivitet, politiska lösningar och samspelet mellan förtroendevalda och anställda. Sådana frågor har i allmänhet inte engagerat det traditionella forskarsamhället. För många politiker och tjänstemän med ansvar för verksamheter som har

ifrågasatts har det i stället varit naturligt att initiera ett samarbete med andra forskare.

2. Den ekonomiska utvecklingen har ställt ökade krav på produktivitet och effektivitet inom den offentliga sektorns verksamheter. För att belysa sådana faktorer har man i många fall valt att engagera forskare i stället för att genom- lysa verksamheten med de utredningsresurser som finns tillgängliga internt.

3. Forskningen måste vara aktuell för att uppfattas som intressant och möjlig att ta tillvara i utvecklingsarbetet. Kravet på snabb kunskapsspridning är också mycket högt ställt. Erfarenheten har visat att den kunskap som skapas i det traditionella forskarsamhället har svårt att nå ut på fältet. Det kan bero på att processen är långsam men också på att de frågeställningar som uppmärksam- mas inte är relevanta för kommunernas utvecklingsarbete.

4. Det finns ett regionalt intresse för att utveckla FoU-verksamhet på den egna orten. Av flera betraktas detta som en viktig regionalpolitisk motor i den egna regionen.

5. Den forskning som bedrivs vid lokala/regionala FoU-enheter har en bredd och innefattar forskningsstöd som kan betraktas som sektorsövergripande inom socialtjänsten. Det ligger i sakens natur att forskning med en sådan ansats kan befrämja samarbete mellan olika intressenter och också stimulera till samlade lösningar både i fråga om organisation, arbetssätt och arbetsformer. Den äm- nesuppdelning som finns inom det traditionella forskarsamhället försvårar denna form av ämnesöverskridande forskning.

Stark menar att det finns en påtaglig önskan från praktiskt verksamma att få del av kunskap om den egna verksamheten som är väl underbyggd, som har en förankring i vetenskaplig forskning och som också utsätts för kritisk gransk- ning från vetenskapssamhället. De praktiskt verksamma behöver ett sådant stöd för metod- och arbetsutveckling. Men det är också viktigt att få kunskap som möjliggör egna reflektioner om arbetet, om situationer man möter i sitt dagliga arbete och som gör det möjligt att ställa viktiga frågor om den verksamhet man är engagerad i.

Enligt Starks uppfattning har den universitets- och högskoleanknutna forsk- ningen i ämnet Socialt arbete egentligen inte medfört någon påtaglig förnyelse av forskning och kunskapsutveckling jämfört med tidigare. Han menar att den forskning som tidigare bedrevs kring sociala frågor i ämnena psykologi och pedagogik och i andra ämnen också var kunskapsutvecklande för socialarbeta- ren.

Att förväntningarna på ett närmande mellan forskning och praktik bara delvis har infriats har enligt Stark också att göra med attityder till forskning och kunskap hos politiker och tjänstemän i kommunerna. Betydelsen av att det finns en förståelse för och respekt för forskningens särart både hos den politiska

ledningen, förvaltningsledningen och övrig personal betonas särskilt. Det måste finnas både en lust och en vilja att stimulera forskningen om det egna området, att respektera forskarens rätt att använda vetenskapliga metoder och arbetssätt utan bindningar av ekonomisk eller annan natur, att ta aktiv del i arbetet med att identifiera angelägna forskningsområden och att få forskarens stöd i arbetet med att formulera forskningsbara frågeställningar. För forskare som bedriver fältanknuten forskning finns risken att hamna utanför det egentliga forskarsam- hället, att få den vetenskapliga integriteten ifrågasatt och därigenom riskera att presentera forskningsrön som ifrågasätts, inte på grund av sitt innehåll, utan på grund av den organisation i vilken den kommit till. Stark menar att det därför krävs ett stort mått av mod hos en forskare för att ägna sig åt forskning som har denna närhet till fältet.

9.6 Forskningens betydelse för resultatorienterad kunskapsutveckling i socialt arbete

Som tidigare framgått har kommittén uppdragit åt professor Karin Tengvald, chef för Centrum för Utvärdering av Socialt arbete (CUS), att belysa forsk- ningens betydelse för resultatorienterad kunskapsutveckling inom socialtjänst- en. I detta avsnitt återges kortfattat huvuddragen i Tengvalds rapport till kom- mittén som i sin helhet återfinns i bilaga 6. Men först några ord om mål och inriktning på CUS verksamhet.

9.6.1 Mål och inriktning på CUS verksamhet

CUS är ett fristående centrum med egen styrelse inom Socialstyrelsen. Verk— samheten startade under våren 1993 med Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik (SBU) som förebild. CUS tillkom för att möta behovet av sakligt underbyggd kunskap om effekterna av olika metoder och arbetssätt inom socialtjänsten för klienterna och i ett bredare samhällsperspektiv. CUS uppdrag har hittills varit

att på saklig och så långt möjligt vetenskaplig grund sammanställa och be— döma värdet av olika metoder och arbetssätt inom individ- och familjeom— sorgen och andra delar av socialtjänstens verksamhet, — att sprida kunskap om värdet och effekterna av olika metoder och arbetssätt inom socialtjänsten och informera om utvärderingsmetoder samt

att utveckla olika former av nationellt och internationellt samarbete om ut— värdering i socialt arbete.

Arbetet sker i samarbete med expertgrupper, forskare och sakkunniga och skall resultera i en löpande utgivning av publikationer i form av kunskapsöversikter, sammanfattande utvärderingar samt skrifter om utvärderings— och dokumenta— tionsmetoder.

CUS arbetar främst med breda och långsiktiga program. Vården av miss- brukare är ett högt prioriterat område som behandlas i CUS första publikation. Denna första publikation (Mats Berglund m.fl. Liber Förlag 1994) innehåller en översikt över aktuella kunskaper om behandlingsresultat inom olika former av alkoholvård. Rapporten bygger på svenska och internationella erfarenheter och har publicerats i samarbete med CUS expertgrupp för missbrukarvård. Under 1995 väntas ytterligare två rapporter med anknytning till missbrukar— vården, bl.a. en handbok för lokal uppföljning och utvärdering inom missbru— karvården.

Andra pågående studier berör bl.a. metoder och arbetssätt i arbetet med barn som far illa, olika "modeller" för handläggning av socialbidragsärenden, erfa- renheter av kooperativt organiserad personlig assistans, dokumentation, upp- följning och kvalitetssäkring inom både äldreomsorgen och individ— och famil- jeomsorgen.

CUS huvuduppdrag att sammanställa erfarenheter av vilka resultat man upp- når med olika metoder och arbetssätt inom socialtjänsten har hittills starkt begränsats av bristen på sakligt underbyggda studier av det inre arbetet. Teng- valds rapport koncentreras kring möjligheterna att minska dessa kunskapsbris- ter.

9.6.2 Tengvalds rapport till Socialtjänstkommittén

Under det senaste decenniet har resultat- och effektivitetstänkandet i ökad utsträckning börjat vinna insteg även i s.k "mjuka" verksamheter som social- tjänsten. I debatten om den offentliga sektorn söker man svar på frågor om bl.a. socialtjänstens kostnadseffektivitet: "Vad blir det för resultat för pengar- na som medborgarna satsar på socialtjänsten?"

Tengvald menar att intresset för resultat med denna fokusering är ett relativt nytt fenomen. Under lång tid rådde det stor enighet om att resultaten av social- tjänstens verksamhet varken kunde mätas eller dokumenteras. Volymökningar och ökade ekonomiska resurser uppfattades då i stort sett som liktydigt med resultatförbättringar. I dag är det den offentliga sektorns begränsade ekonomis- ka resurser, förändringar i synen på den statliga styrningen av kommunal verk- samhet och ökade marknadsinslag i den kommunala verksamheten som främst motiverar ökade krav på uppföljning, kvalitetssäkring och utvärdering.

Tengvalds rapport till kommittén återfinns som bilaga 6. Den är koncentrerad på det mer begränsade problemet med bristen på kunskap om vilka effekter socialtjänstens insatser får för klienterna. Under den svårbesvarade frågan om socialtjänstens kostnadseffektivitet ligger den typ av frågeställningar som perso— nalen inom socialtjänsten alltid bör ställa sig: Blir min klient bättre/får han det bättre genom de åtgärder som vidtas? Kan jag uppnå bättre resultat genom andra åtgärder för honom/henne?

I detta avseende är kraven på uppföljning, utvärdering och ständig uppmärk- samhet på kvaliteten i arbetet ingenting nytt. De uttalades t.ex. redan av Socia- lutredningen för mer än 20 år sedan (se avsnitt 9.2).

De två frågorna hänger intimt samman. Studier av en verksamhets kostnads- effektivitet är visserligen möjliga att genomföra utan kännedom om hur resul— taten uppnåtts men de blir verkligt intressanta först när de kombineras med kunskaper om arbetsprocessen. Om dessa kunskaper är alltför begränsade saknar personalen möjligheter att säkerställa att likvärdiga resultat kan uppre- pas och framförallt möjlighet att lokalisera och åtgärda eventuella brister i verksamheten.

I praktiken saknas i dag någorlunda tillförlitliga svar på frågan om det sociala arbetets resultat ur klientsynpunkt i alldeles för stor utsträckning, hävdar Teng- vald och fortsätter. "Det är inte bara så att vi saknar svar i en form som kan tillfredsställa och övertyga uppdragsgivarna, medborgarna och deras företräda— re, politikerna, om vad som åstadkoms i socialt arbete. Dessvärre saknas också i stor utsträckning svar i en form som skulle utgöra en gemensam kunskaps— massa, giltig eller i varje fall väl känd för hela gruppen yrkesverksamma so- cialarbetare, och på vars bas en fortsatt inomprofessionell dialog kring utveck— lingen av arbetssätten i socialt arbete skulle kunna föras."

Tengvalds analys och förslag fokuseras kring detta. Hon utpekar tre viktiga arenor för utvecklingen av en resultatorienterad professionell kultur/kompetens— struktur

praktiken forskningen utbildningen

Tengvald anser att den professionella strukturen, dvs. praktiken, utbildningen och forskningen bör ta ett gemensamt ansvar för uppgiften att utveckla och långsiktigt underhålla en gemensam kunskapsbas för olika delar av det sociala arbetet och att kontinuerligt söka förbättra verksamheten genom vetenskapligt arbete och lokalt utvecklingsarbete. Tengvald berör inte utbildningen i sin rapport med hänsyn till att denna uppmärksammats av kommittén på annat sätt. Denna uppgift innebär

att utveckla och pröva teorier och begrepp för behandlingsarbete och andra åtgärder inom socialtjänsten

att genom forskning och utvärdering av deras praktiska tillämpning erbjuda systematiska kunskaper om insatsernas värde för klienterna och — att använda dessa kunskaper som underlag för utbildningsinsatser samt för val av behandlingsmetoder och arbetssätt i det praktiska arbetet.

Ett sådant tillvägagångssätt skulle enligt Tengvald främja en mer systematisk process av prövning och utvärdering av metoder och arbetssätt än den som i dag ofta tillämpas i det lokala arbetet "där oprövade och subjektiva uppfatt— ningar, snarare än sakliga och jämförande undersökningar av gamla och nya metoders resultat, avgör vilka arbetssätt som tillämpas och sprids." En nog- grann utprövning av arbetsmetoderna, särskilt nya arbetsmetoder, har enligt Tengvalds bedömning betydelse på mer än ett sätt.

Dels ligger här det instrumentella värdet av att man inte utan fog, i form av belagt förbättrade resultat, byter arbetssätt med de kostnader i form av om- organisation, personalutbildning m.m sådant kan innebära. Dels finns också det behandlingsetiska värdet av att endast en mindre del av klienterna utsätts för "experiment" med nya arbetssätt och då under rigorös kontroll i stället för att alla klienter utsätts för vad Tengvald kallar "stora naturliga experiment" med ej utvärderade nya arbetssätt.

En utveckling av teorier och begrepp på nationell nivå bedöms också under— lätta utvecklingen av lokalt kvalitetssäkringsarbete samt förbättra kvaliteten i den nationella verksamhetsstatistiken på socialtjänstens område.

Tengvald menar att bristerna i den resultatorienterade kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten i huvudsak kan knytas till problem på dessa tre "tunga" arenor samt till det bristande samspelet mellan dem.

Frågan om forskningens och praktikens roll i skapandet av systematiska kunskaper kan knytas samman med en förändrad syn på verksamhetsutveckling som skett inom den moderna organisationsforskningen. Under 1980—talet bör— jade en omvärdering av hur verksamhetsutveckling kan och bör bedrivas. I dag framträder två till synes konkurrerande grundidéer eller modeller för verksam- hetsutveckling.

Det traditionella synsättet innebär att förnyelsearbetet sker "uppifrån och ner" och inleds genom inititativ och planeringsarbete utfört av organisationens ledning.

På senare tid har man alltmer betonat en praktikstyrd utvecklingsmodell, "ner— ifrån och upp", där utvecklingsarbetet inte längre är förbehållet organisationens ledande skikt utan kontinuerligt involverar hela personalen. Enligt denna orga- nisationsmodell betonas den interna kunskapsbildningsprocessens betydelse. Det är ur dessa tankegångar som särskilt värdet av s.k. egenutvärdering emanerar, men även den mer allmänna betoningen av lokal verksamhetsuppföljning och kvalitetssäkringsarbete som grund för verksamhetsutveckling.

Dessa två modeller för verksamhetsutveckling och kunskapsbildning bör enligt Tengvald ses som två samexisterande och potentiellt kompletterande och be-

fruktande snarare än alternativa och konkurrerande utvecklingsmodeller. Hon menar att systematiska empiriska studier av vilka resultat som uppnås ur klient- synpunkt med olika metoder och arbetssätt inom socialtjänsten är ett nödvän- digt komplement till de lika nödvändiga ansträngningarna att förstärka resultat— orienteringen i den lokala verksamheten.

Genomförandet av sådana studier kräver enligt Tengvald både vetenskaplig kompetens, vad gäller deras uppläggning och metodologiska systematik och sakkompetens, vad gäller relevansen i undersökningens problemställning. Att denna typ av utvärderingar nästan undantagslöst är att betrakta som forskning på grund av de speciella, experimentliknande villkor under vilka den studerade verksamheten lever medan studien pågår och på grund av de krav på vetenska- pligt arbetssätt som ställs, poängteras också i rapporten.

Den ovan beskrivna forskningstraditionen är främst representerad genom s.k klinisk forskning eller behandlingsforskning som med delvis varierande desig— ner tillämpas inom flera discipliner, t ex psykologi, medicin, omvårdnadsfor- skning och i någon mån inom utbildningsområdet. Generellt sett gäller att denna typ av tillämpad forskning utvecklats inom vetenskapliga discipliner som har en praktik knuten till sig.

Trots att även forskning i socialt arbete har en praktik knuten till sig och att forskningsinstitutionerna nyligen förstärkts, visar Tengvald att studier av det sociala arbetets resultat med tillämpning av denna forskningstradition i stort sett inte har fått genomslag inom disciplinen. Organisationsforskning, allmän- na samhällsvetenskapliga frågeställningar inklusive samhällskritisk och kun- skapsteoretisk forskning är istället framträdande. Ett viktigt empiriskt forsk— ningsområde med viss bredd utgör studiet av sociala problem. Sådan forskning motsvarar andra viktiga kunskapsbehov men bidrar inte direkt till en utveckling av sociala arbetsmetoder.

Kunskapssanunanställningar inom CUS pekar också mot att svensk forskning om arbetsmetodernas klienteffekter antingen bedrivs inom andra discipliner eller är begränsade och svårjämförbara till sin uppläggning. En genomgång av Socialvetenskapliga forskningsrådets (SFR) kataloger över projekt som bevil— jats anslag 1991-94 inom områdena socialtjänst, barn och familj, missbruk, äldre samt handikapp pekar mot att utvärderingsforskning av direkt relevans för socialtjänstens klienter och brukare utgör en mindre del av de ca 300 pro— jekten. Totalt förekommer någon form av utvärderingar av tekniker och arbets- sätt i ca 15 procent av projekten. Hänsyn får då tas till att vissa prioriterings— områden är mycket vida. De projekt som erhållit stöd inom missbruksforsk— ningen bestod till dryga 40 % av forskning kring olika behandlingsmetoder. Inom det tydligt verksamhetsinriktade omrädet "socialtjänst" utgjorde å andra sidan andelen klientutvärderingsprojekt endast 11 %.

Det finns enligt Tengvald flera tänkbara förklaringar till att forskarna i socialt arbete har valt en annan forskningsinriktning — förklaringar som sammanhäng—

er med problem på kunskapsbildningens tre arenor och som utvecklas närmare i bilaga 6.

Ett viktigt skäl till att omfattningen på sådan forskning begränsats och som enligt Tengvalds bedömning inte har uppmärksammats tillräckligt gäller prak— tikens tillgänglighet för systematiska utvärderingar av metodernas effekter för klienter och brukare. En förutsättning för att det sociala arbetet skall kunna "beforskas utifrån" och att forskningsinsatserna skall kunna ge vetenskapligt hållbara resultat, är att det i den praktiska verksamheten råder en någorlunda enhetlig uppfattning om såväl olika metoders och arbetssätts innehåll och om vilka mål/resultat man eftersträvar att uppnå i klientarbetet. Sådan är inte situationen i dag.

Från den vetenskapliga sidan skulle därför betydande ansträngningar behöva läggas ner i förberedelsearbete och kontinuerlig utbildning av de involverade praktikerna, i samband med varje forskningsprojekt, för att under forsknings— perioden säkerställa en så att säga tillfällig enighet om hur olika "insatser" och "resultat" skall definieras. Sådana insatser går vida utöver de arbetsinsatser som är förenade med annan typ av empirisk forskning och skulle bl.a av detta skäl kräva betydligt större ekonomiska resurser än t.ex. motsvarande forskning på det medicinska området.

Ett annat problem sammanhänger med brister i uppföljning och utvärdering av socialtjänstens verksamhet på lokal nivå. Detta behov påtalades redan av Socialutredningen för mer än 20 år sedan. Enligt Tengvald har de praktiskt verksamma i alltför liten utsträckning bidragit med "sin del " i skapandet av en professionell kultur - ett synliggörande av de "tysta" kunskaperna genom syste— matisk bearbetning av egna erfarenheter, egenutvärdering och lokalt kvalitets— säkringsarbete. Denna brist får rimligen konsekvenser för utvecklingen av det praktiska arbetet och bidrar även till att försvåra forskningen om det sociala arbetet.

I rapporten påpekas också att karriärtjänsterna inom socialtjänsten i huvudsak har en administrativ profil och att en "professionell hierarki" i allmänhet sak- nas. Det betyder att ansvaret för utvecklingsarbete och för utveckling av pro- fessionell sakkompetens i realiteten läggs på den personal som befinner sig i eller mycket nära det dagliga klientarbetet. Denna omständighet kan också antas bidra till att försvåra kommunikationen med forskarsamhället.

Dessa brister i både vetenskapligt styrd kunskapsbildning och i lokal kun— skapsutveckling inom det sociala området är enligt Tengvald långtifrån unika för Sverige. I en nyligen utgiven antologi om internationellt socialt arbete sammanfattar några tongivande forskare inom området situationen på följande sätt:

" . . . .the profession lacks systematic empirical validation of its practice strategi- i es. Ongoing evaluation of social work interventions seems to be a desperate I need all over the world." (Hokenstad, Kinduka, Midgley 1993:187)

9.6.3 Fortsatt behov av stöd till en resultatorienterad kunskapsutveckling inom socialtjänsten

Tengvalds problemanalys pekar mot ett behov av fortsatt stöd i olika former till utvecklingen av mer systematiska kunskaper om det sociala arbetets värde för klienter och brukare. De svagheter i fråga om kunskapsbildning och resul- tatorienterad verksamhetsutveckling som Tengvald påvisar gäller både den lokala verksamheten och forskningens och forskarutbildningens inriktning. Tengvald talar här om en " gemensam kraftlöshet" inför kraven på konstruktivt utvecklingsarbete.

Enligt hennes bedömning krävs det relativt omfattande insatser för att på lång sikt vända denna utveckling. Erfarenheten har visat att det dynamiska samspe- let mellan forskning, utbildning och praktik är en viktig drivkraft i denna typ av utvecklingsprocesser. Det betyder att insatser bör riktas mot samtliga dessa verksamheter.

Enligt Tengvald finns det anledning att särskilt betona behovet av insatser inom två med varandra sammanhängande områden av grundläggande betydelse för ett mer resultatorienterat socialt arbete.

1. Gemensam begreppsapparat Utvecklingen av gemensamma begrepp för "insatser" och "resultat" är enligt Tengvald absolut nödvändig. För närvarande saknas i långa stycken en enhetlig, bland de yrkesverksamma någorlunda gemensamt accepterad, och någorlunda varierad terminologi för att beskriva innehållsliga variationer i dessa begrepp. I detta avseende hänvisar Tengvald till att den officiella verksamhetsstatistiken och handläggarnas doku- mentation av insatser inom individ- och familjeomsorgen i allmänhet uttrycks som beslut enligt socialtjänstlagen. Hon hänvisar också till att studier som gjorts av t.ex. Minnesotamodellen inom missbrukarvården eller Uppsalamodel- len inorn ekonomiskt bistånd, antyder stora innehållsliga variationer inom ett och samma " arbetssätt". Detta språkbruk minskar naturligtvis möjligheterna att dra slutsatser om metodernas egentliga resultat.

2. Systematiska vetenskapliga utvärderingar av det sociala arbetets resultat ur klientsynpunkt Det andra och mer komplicerade området som Tengvald lyfter fram gäller försök att genomföra systematiska empiriska studier av vilka resultat ur klient- synpunkt som uppnås med olika metoder och arbetssätt inom socialtjänsten. Det handlar alltså om vetenskapliga utvärderingar av det sociala arbetets resul— tat som i princip tillåter svar på frågor som: (När/för vilka grupper) är insatser att föredra framför icke-insatser? (När/för vilka grupper) är vissa typer av

insatser att föredra framför andra?

Huvudsyftet är att utveckla generell kunskap som är användbar i utbildnings— sammanhang och i det praktiska arbetet och som därmed är av nationellt intres— se. Det ärinte givet att forskning med denna inriktning kan knytas till särskilda lokala intressen eller önskemål om utvärderingsinsatser även om studierna måste bedrivas lokalt. Detta påverkar både forskningens organisation och finansiering.

Eftersom det inte är fråga om "beställningsforskning" från enskilda kommu- ner kan man knappast förvänta sig att kommunerna skall svara för de kostnader som följer av sådana projekt. Det kan tvärtom bli aktuellt att kompensera kommunerna för deras medverkan.

Enligt Tengvald kan man knappast heller tänka sig att institutionerna i socialt arbete skall ta på sig dessa kostnader via sina prograrnanslag. Det är också tveksamt om berörda forskningsråd kan motiveras att göra så kraftfulla insat- ser för forskning i socialt arbete, där en betydande del av resurserna behövs som kompensation till den praktiska verksamheten.

Vad slutligen gäller ansvaret för initiering och genomförande av forsknings— insatserna förordar Tengvald en strategi som på sikt leder till att institutioner— na i socialt arbete tar på sig ett stort ansvar. Hon menar att denna ordning är en förutsättning för en kontinuerlig utveckling av en professionell kultur och ett fungerande samspel mellan forskning, praktik och inte minst utbildningen. Hon utesluter emellertid inte möjligheten att verksamheten förläggs till särskil- da forskningsinstitut med betoning på utvärderingsforskning eller på annat sätt organiserad specialdestination av medel och hänvisar till att detta är en vanlig utvecklingstendens internationellt i länder som USA, England, Tyskland och Norge. Även finska Socialstyrelsens omvandling till STAKES kan ses som ett exempel härvidlag.

9.7 Sammanfattande bedömning

Enligt vår bedömning är förutsättningarna för ett nära samspel mellan forsk- ning och praktik helt annorlunda i dag än för bara några år sedan. Som framgår i avsnitt 9.3.3 är mer än 200 personer inskrivna som doktorander vid forska— rutbildningen i socialt arbete. Det finns ett stort intresse för forskningsförbere— dande kurser och sådana kurser ingår numera också i grundutbildningen på nästan alla utbildningsorter. Ett 50-tal personer har redan doktorerat i ämnet Socialt arbete och representerar tillsammans ett värdefullt tillskott av meritera- de forskare på området. En ny arbetsmarknad för forskare håller också på att växa fram i form av regionala och lokala FoU-organisationer. Samtidigt ökar intresset för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete i kommunerna till följd av ekonomiska åtstramningar inom hela den offentliga sektorn. När

pengarna inte räcker till allt ställs det ökade krav på behovsstyrd resursfördel- ning, produktivitet och effektiv resursanvändning. Man måste kort sagt försäk— ra sig om att tillgängliga resurser används optimalt.

Stark och Tengvald har från skilda utgångspunkter lyft fram betydelsen av forskning och utvecklingsarbete för kunskaps-och kompetensutveckling inom socialtjänsten. Stark har haft uppdraget att kartlägga och ge sin syn på olika modeller för samverkan mellan forskning och praktik ur ett verksamhetsper- spektiv. Tengvalds uppdrag har begränsats till att belysa forskningens betydel— se för en resultatorienterad kunskapsutveckling i socialt arbete. Hennes infalls— vinkel har sålunda varit en annan än Starks och har ett samband med CUS upp— drag att utvärdera metoder i socialt arbete.

I det följande knyter vi än till olika moment i den process som utmärker kom- petens- och kunskapsutveckling: att skapa kunskap, att sprida kunskap och att använda kunskap.

Att skapa kunskap

Stark förespråkar en modell med lokala och regionala FoU—enheter utanför högskolans ram för tvärsektoriell, fältanknuten "beställningsforskning". Teng— vald anser att det finns goda skäl att stödja sådan forskning, men att den måste kompletteras med annan forskning för att det skall bli möjligt att skapa generell kunskap om resultatet av olika metoder och arbetssätt. Denna kompletterande forskningsmodell innebär att den universitets- och högskoleanknutna forskning— en i ämnet Socialt arbete ökar i betydelse. Hennes vision om s.k klinisk forsk— ning eller behandlingsforskning inom socialtjänstens område bottnar i en över— tygelse om att sådan forskning är nödvändig för att socialtjänstens insatser i en framtid skall kunna bygga på "vetenskap och beprövad erfarenhet". Hon är kritisk till "stora naturliga experiment" som kännetecknas av att "oprövade och subjektiva uppfattningar, snarare än sakliga och jämförande undersökningar av gamla och nya metoders resultat, avgör vilka arbetssätt som tillämpas och sprids." Hon ser emellertid flera svårigheter på vägen och nämner både hinder inom vetenskapssamhället, särskilt forskning i socialt arbete (ung disciplin, forskare med begränsade erfarenheter av både praktiskt socialt arbete och vetenskapliga metoder för klinisk forskning m.m.), och hinder i den praktiska verksamheten, särskilt individ- och familjeomsorgen (avsaknaden av en "pro- fessionell" hierarki, svagt utvecklad begreppsapparat, bristfällig dokumentation m.m.).

Stark å sin sida framhåller nyttan av forskningsprojekt med en tvärsektoriell ansats och förordar en regional och lokal FoU-struktur. Han menar att valet av forskningsbara frågor och problem påverkas av närheten till en praktisk verksamhet och att ett mera genomtänkt samspel mellan forskare och verk- samhetsansvariga sannolikt skulle bidra till många spännande forskningsproj ekt.

Enligt hans uppfattning skulle ett sådant samspel vara till fördel för teori— och metodutveckling men skulle troligen också leda till en stimulans och ett stöd för den praktik som varit föremål för forskning. Detta stöd behöver inte enbart vara ett stöd till utveckling av det praktiska arbetet, menar Stark. Det stöd till egen reflektion och olika överväganden som forskningen ger är samtidigt stimu— lerande för den personal som finns inom olika verksamhetsområden. Erfaren— heten har också visat att resultat från den lokala/regionala forskarmiljön snab- bare tränger ut till verksamhetsansvariga,

Enligt vår bedömning behövs båda modellerna. Den ena modellen utesluter inte den andra utan här är det fråga om både ock. Hur forskningen bör bedrivas och av vem måste från tid till annan avgöras med utgångspunkt från de fråge- ställningar som skall belysas.

Behovet av kliniskt forsknings- och utvecklingsarbete har för övrigt också uppmärksammats i tillåggsdirektiven (dir. 19942152) till HSU 2000 (Kommit— tén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation). En av de frågor som tas upp i direktiven är primärkommunernas ansvar för kliniskt forsknings-

och utvecklingsarbete. I direktiven konstateras bl.a. att det inte finns några studier som belyser hur kommunerna ser på sitt ansvar för vårdforskning efter Ädelreformen. Detsamma gäller i fråga om psykiskt långtidssjuka som kommu— nerna har ett lagstadgat ansvar för fr.o.m. den 1 januari 1995. Mot denna bakgrund ges kommittén bl.a. i uppdrag att "belysa Ädelreformens och den senaste psykiatrireformens konsekvenser för utvecklingen inom vårdforskning— en och den kliniska medicinska forskningen och därvid särskilt uppmärksamma primärkommunernas engagemang på området. " Kommittén skall också övervä— ga ansvarsfördelningen mellan staten och sjukvårdshuvudmännen i fråga om finansieringen av vårdforskning och i vilka former stöd kan ges till vårdforsk— ningens utveckling. I det sammanhanget bör bl.a. behovet av att forskning och utveckling inom området få en starkare förankring i vård och vårdutbildning beaktas. Behovet av regional och nationell samordning bör också övervägas.

De medel som finns tillgängliga på nationell nivå för forskning och utveck- lingsarbete inom socialtjänstens område är betydande. Socialstyrelsen förfogar innevarande år över 58 mkr för utvecklingsarbete inom barnomsorgen, individ- och familjeomsorgen respektive äldre- och handikappomsorgen. Till detta kom- mer ytterligare 50 mkr som fördelas av länsstyrelserna för utvecklingsarbete inom den öppna missbrukarvården och ungdomsvården. Även F olkhälsoinstitu- tet, som har till uppgift att främja hälsa och förebygga ohälsa, förfogar över särskilda medel för utvecklingsinsatser. Under 1993/94 fördelades sammanlagt ca 45 mkr till sådana ändamål. Ungefär hälften av dessa medel fördelades till drogförebyggande projekt. Tidigare har också Arbetsmiljöfonden lämnat be- tydande bidrag till utvecklingsarbete på lokal nivå och under senare år har stora summor pengar avsatts för utvecklingsinsatser i anslutning till olika reformer (Ädel-reformen, LSS-reformen och senast Psykiatrireformen). SFR:s forsk—

ningsanslag, slutligen, uppgår till 86 mkr 1994/95.

Även om det finns betydande ekonomiska resurser på nationell nivå kan det enligt vår bedömning finnas anledning att ompröva den policy som hittills gällt för stöd till lokalt utvecklingarbete. Det är möjligt att stöd till ett färre antal stora, longitudinella projekt skulle leda till en mer effektiv kompetens— och kunskapsutveckling nationellt sett än stöd till många små utvecklingsprojekt. Enligt vår bedömning bör denna fråga övervägas närmare i ett annat samman- hang.

Vi skulle dock gärna se att de medel som finns tillgängliga för forskning och utvecklingsarbete inom Socialstyrelsen och andra centrala myndigheter i ökad utsträckning används till att skapa och vidmakthålla en FoU-struktur på regio- nal och lokal nivå samtidigt med ökade satsningar på s.k. klinisk forskning inom socialtjänstens område.

Att sprida kunskap

Uppgiften att sprida den kunskap som skapas i FoU-arbetet är förenad med problem som sammanhänger både med svårigheten att överblicka FoU-arbetet och att tillgodose kravet på snabb information. Även om det saknas kunskap inom vissa områden finns det betydande kunskaper inom andra områden som aldrig når fram till dem det berör. Det betyder att redan existerande kunskap blir "tyst" även om den finns tillgänglig i olika dokument. Här krävs det enligt vår bedömning betydande insatser för att åstadkomma en bättre ordning. Ett stort ansvar vilar naturligtvis på "kunskapsproducenterna" som måste söka olika vägar för att nå ut med sin information. Rapporter som skrivs måste kunna läsas av en bred publik om innehållet skall påverka den praktiska verksam- heten. Det behövs också tidskrifter och sammanställningar som gör det enkelt för användarna att söka kunskap. Här kan Socialstyrelsen med sitt lagfästa ansvar att "följa och vidareutveckla" socialtjänsten spela en viktig roll som samordnare på nationell nivå. Det gäller både den kunskap som skapas inom ramen för projekt som Socialstyrelsen helt eller delvis finansierar och den kunskap som skapas inom ramen för regionala och lokala FoU—organisationer men som inte erhåller ekonomiskt stöd från Socialstyrelsen. Genom att syste- matisera och sammanställa sådan kunskap på nationell nivå kan Socialstyrelsen effektivt bidra till att användarna tillgodogör sig den kunskap som redan finns. Till användarna räknar vi inte bara förtroendevalda och tjänstemän i kommun- erna utan också personer som är verksamma inom lokala/regionala FoU-en— heter, forskarna vid den universitets- och högskoleanknutna forskarutbildningen i socialt arbete, lärarna på grundutbildning och fortbildning vid samma och andra liknande utbildningsinstitutioner samt massmedia, som har till uppgift att bevaka socialtjänstens utveckling ur ett medborgarperspektiv.

Att använda kunskap

Även om kunskap från FoU-arbete görs tillgänglig för användarna är det långt ifrån säkert att den används. Det finns många naturliga förklaringar till att det förhåller sig på det sättet. Erfarenheten har visat att individ- och familjeomsor— gen är en mycket trendkänslig verksamhet. Ovetenskapliga arbetsmetoder som lanserats av externa konsulter har tid efter annan svept som en väg över landet och har utifrån betraktat - anammats okritiskt av många socialarbetare men också av ledningspersonal och ansvariga politiker. Den kritik som riktats mot verksamheten har bl.a. handlat om just detta.

Ny kunskap kan användas på olika sätt. Den kan stå modell för nya arbets— modeller men kan också bekräfta att gamla oc