SOU 2004:107
Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting
Till statsrådet och biträdande chefen för Finansdepartementet
Regeringen fastställde den 16 oktober 2003 kommittédirektiv (dir. 2003:97) för en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. Som särskild utredare utsågs kommunalrådet i Jönköping Peter Persson. Utredningen, som antagit namnet Utredningen om den kommunala revisionen, inledde sitt arbete den 1 november 2003.
Den 10 november förordnades som experter departementssekreteraren Johan Höök, departementssekreteraren Eva Olin, departementsrådet Barbro Rohdin, departementssekreteraren Emma Sterky och internrevisorn vid statsrådsberedningen Per Ödman. Som sakkunniga förordnades sektionschefen BoPer Larsson och utvecklingsledaren Karin Tengdelius från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Utredningen har knutit en särskild referensgrupp till sitt arbete. Till referensgruppen har olika experter inom revisionsområdet förordnats - biträdande revisionsdirektören Peter Ahnfeldt, auktoriserade revisorn Magnus Fagerstedt vid Ernst & Young, certifierade revisorn Jane Granström vid KPMG, juristkonsulten Lars Meyer, juristkonsulten Lars Munters, revisionsdirektören Kurt Westerback vid Komrev samt biträdande stadsrevisorn Lars-Erik Örsing. Elisabeth Englund och Maria Löfgren har varit sekreterare i utredningen.
Utredningen får härmed överlämna betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107).
Stockholm i oktober 2004
Peter Persson /Elisabeth Englund Maria Löfgren
Sammanfattning
Utredningens uppdrag och bakgrund
Denna utrednings uppdrag har varit att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. I uppdraget har bl.a. ingått att
- särskilt analysera om nuvarande regler för fullmäktiges ansvarsprövning har fungerat tillfredsställande och överväga möjliga åtgärder för att stärka denna process
- följa det arbete med certifiering av sakkunniga som pågår
- analysera och ge exempel på åtgärder för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting
analysera möjligheterna till samarbete kring revisionen mellan kommuner och landsting.
Följande utgångspunkter har gällt för utredningens arbete:
- Den kommunala revisionen skall även fortsättningsvis vara ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument.
- Fullmäktige skall som hittills slutligt avgöra frågan om ansvarsfrihet mot bakgrund av revisorernas rekommendationer.
De politiska partierna nominerar de förtroendevalda revisorerna.
Utredningen har eftersträvat ett öppet arbetssätt och en dialog med dem som berörs av utredningsarbetet. På så sätt har vi kommit i kontakt med förtroendevalda revisorer och sakkunniga i ett stort antal kommuner och landsting. I utredningen har också ingått en intervjuundersökning med fullmäktigeledamöter. Vi har även sammanträffat med företrädare för samtliga riksdagspartier.
Bakgrunden till denna utredning är främst några mycket uppmärksammade ansvarsprövningsprocesser under senare år. I dessa fall har revisorernas allvarliga och vanligen eniga kritik av styrelser
och nämnder inte tagits emot på ett bra sätt av fullmäktige. De politiska partierna har i vissa fall inte heller kunnat ta till sig den allvarliga kritiken. Detta har i några fall fått till följd att revisorer – som med oberoende och hög integritet genomfört sitt uppdrag – inte blivit nominerade av sitt parti för en ny period.
Det behövs en självständig demokratiskt förankrad kommunal revision
Den svenska modellen där förtroendevalda granskar förtroendevalda är unik och har en lång tradition. Länge bestod den kommunala revisionen enbart av räkenskapsgranskning. Undan för undan har dock revisionen allt mer inriktats mot att granska och bedöma hur nämnder, fullmäktigeberedningar och enskilda förtroendevalda följer fullmäktiges mål, beslut och politiska intentioner.
Denna utveckling understryker revisionens roll som ett av fullmäktiges viktigaste kontrollinstrument och som en väsentlig del i det lokaldemokratiska systemet. Revisionen har en central roll när det gäller att säkerställa insynen i och kontrollen av all verksamhet som kommunerna och landstingen ansvarar för.
I detta betänkande vill utredningen särskilt markera det demokratiska perspektivet på ansvarsprövningsprocessen och den kommunala revisionen. Avsikten är att ytterligare stärka och effektivisera den kommunala revisionen genom att förtydliga revisorernas roll samt fullmäktiges ansvar för att revisionen fungerar som lagstiftaren avsett. Utredningens rekommendationer och förslag handlar i huvudsak om revisionens oberoende, tydligheten i fullmäktiges ansvarsprövning samt om behovet av ökad kunskap, förstärkt dialog och ett utvecklat samarbete mellan fullmäktige och revisionen.
Enligt utredningen finns goda förutsättningar för en väl fungerande revision, men det är ytterst fullmäktige som avgör om den kommunala revisionen kan fungera som lagstiftaren har tänkt. Det är fullmäktiges förmåga, inställning och vilja som avgör om revisionen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontrollinstrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst.
Fullmäktige, och även de politiska partierna, behöver reflektera över revisionens roll som kommunaldemokratiskt kontrollinstrument. Det är självklart också viktigt att revisorerna själva är synliga
och aktivt verkar för att tydliggöra revisionens uppdrag, syfte och resultat.
Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas
I den absoluta majoriteten av alla ansvarsprövningsprocesser är revisorerna och fullmäktige helt överens. Det finns dock ett antal fall då revisorerna föreslår vägrad ansvarsfrihet, medan fullmäktige beslutar att bevilja detta. Det handlar i vissa fall om fullmäktiges suveräna rätt att väga in även andra omständigheter och göra en annan bedömning än revisorerna. Dessvärre har vi också sett några exempel på fullmäktigeförsamlingar och politiska partigrupper som inte klarat av att hantera revisorernas kritik på ett konstruktivt sätt.
Det senare är djupt otillfredsställande. Fullmäktigeförsamlingar och politiska partier som inte tar revisorernas förslag på allvar visar en stor brist på ansvar. Ett sådant agerande innebär en uppenbar risk för att revisionens ställning undergrävs och att revisionen förlorar sin mening och udd som demokratiskt kontrollinstrument – och därmed sin legitimitet. Ansvarsprövningsprocessen riskerar att uppfattas som meningslös och signalsystemet gentemot medborgarna blir otydligt.
Fullmäktige skall alltid motivera sina beslut i ansvarsfrågan.
Tydligheten i fullmäktiges ansvarsprövning förbättras väsentligt om fullmäktige måste motivera sitt beslut i ansvarsfrågan – oavsett om fullmäktige följer eller inte följer revisorernas förslag. Det är också angeläget att fullmäktige på ett tydligt sätt redovisar om de ställer sig bakom revisorernas anmärkning eller inte, samt klargör sina motiv för detta. Utredningen föreslår författningsändringar med denna innebörd.
Kravet på att fullmäktige klart skall motivera sitt ställningstagande innebär en viktig skillnad jämfört med dagens ordning. För styrelsen, nämnder och beredningar blir det tydligt hur fullmäktige bedömer att de tagit sitt ansvar. För kommun- och landstingsmedlemmarna innebär det en ökad öppenhet och insyn i den politiska processen.
Revisorerna skall alltid kunna yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen
Oavsett om revisorerna haft anledning att rikta allvarlig kritik eller inte, är det angeläget att fullmäktige behandlar revisionsberättelsen på ett tydligt sätt. Utredningen föreslår därför en författningsändring med innebörden att revisorerna alltid skall ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. Alla revisorer får således en ovillkorlig rätt att delta vid det fullmäktigesammanträde där revisionsberättelsen behandlas.
Omröstningen i ansvarsfrågan skall vara öppen
Sluten omröstning i ansvarsfrihetsfrågan skulle kunna vara en markering av att den kommunala revisionen i grunden handlar om sakfrågor och inte partipolitik. Utredningen föreslår dock inte detta, eftersom det av främst demokratiska skäl är svårt att motivera en sluten omröstning.
Nuvarande sanktionsmöjligheter är tillräckligt kraftfulla
Fullmäktiges sanktionsmöjligheter – entledigande och skadeståndstalan – är enligt utredningen tillräckligt kraftfulla. Någon skärpning föreslås därmed inte. Vi vill dock särskilt framhålla de politiska partiernas ansvar för att ansvarsprövningsprocessen skall fungera. Partierna måste agera på ett ansvarsfullt sätt när någon av de egna ledamöterna inte beviljas ansvarsfrihet.
Rätten att avstå bör ses över
Nämndledamöters rätt att avstå respektive rätt att reservera sig är en central fråga ur demokratisk synpunkt och också mycket viktig med hänsyn till ansvarsprövningsprocessen. Det är därför angeläget att frågan om rätten att avstå blir föremål för vidare överväganden.
Revisorernas ställning och status kan stärkas
En klar ansvars- och rollfördelning mellan beslutande, verkställande och kontrollerande funktioner är viktig. En tydlig ansvarsfördelning saknas dock ibland i praktiken. En otydlig ansvars- och rollfördelning kan försvåra såväl ansvarstagandet som ansvarsutkrävandet.
Revisorerna får inte ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag
Utredningen anser att det är viktigt att markera revisionens objektivitet och opartiskhet och föreslår därför en författningsändring med innebörden att en förtroendevald revisor inte skall kunna ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag inom samma kommun eller landsting. Detta får som konsekvens att val av revisorer bör ske före val av andra ledamöter, vilket bör regleras i fullmäktiges arbetsordning.
Revisorerna bör inte ha uppdrag i fullmäktige
Revisionens oberoende skulle kunna betonas ytterligare genom begränsningar i möjligheten att rekrytera revisorer ur fullmäktigegruppen. Utredningen är dock inte beredd att föreslå detta, främst med hänsyn till att det i mindre kommuner skulle kunna innebära praktiska problem att rekrytera revisorer med politisk erfarenhet och god kännedom om kommunal verksamhet. Utredningen förordar emellertid att kommuner och landsting om möjligt undviker att rekrytera revisorer bland fullmäktiges ledamöter.
Minimiantalet revisorer ökar och ersättare skall inte längre utses
Revisorsersättarna har sällan möjlighet att som revisorer delta i granskningen och ansvarsprövningen. Mot bl.a. denna bakgrund föreslår utredningen en författningsändring med innebörden att revisorsersättare inte längre skall utses. Samtidigt föreslås att minimiantalet revisorer ökar från nuvarande tre till fem. Fullmäktige kan dock behöva utse fler revisorer än minimiantalet – dels för att kunna bemanna uppdragen som revisorer och lekmannarevisorer i
de kommunala företagen, dels för att uppnå bredast möjliga representativitet.
Revisorernas möjlighet att anlita sakkunniga förtydligas
Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Tillägget innebär ett förtydligande av lagstiftarens avsikt och syftar till att understryka kravet på att sakkunniga skall anlitas för att tillgodose en fullgod revision. Det innebär också ett krav på en likvärdig bedömning över landet.
Även andra åtgärder för att stärka revisorerna är viktiga
I betänkandet rekommenderas även ett antal andra åtgärder för att stärka revisorernas ställning och status:
- För att markera revisorernas oberoende till den politiska majoriteten förordas att ordföranden i revisionen utses av minoriteten.
- Revisorernas anslag bör beredas av en särskild budgetberedning.
- Revisorerna måste tillförsäkras ett sådant ekonomiskt utrymme som gör det möjligt att utföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning, god revisionssed och revisionsreglemente.
Arvoden för revisorerna bör ligga i nivå med arvoden för andra omfattande uppdrag inom respektive kommun och landsting.
Goda kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt
Det är angeläget att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. En god kommunikation kan inte regleras genom lagstiftning. Det handlar istället om att både revisorerna och fullmäktige, särskilt fullmäktiges presidium, aktivt måste sträva efter en regelbunden, konstruktiv och respektfull kontakt och dialog. Båda parter har ett stort ansvar för detta.
Revisionsreglementet är ett instrument som kan utvecklas i olika avseenden, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellan
fullmäktige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäktiges arbetsordning.
Utredningen har noterat att det finns brister i kunskapen om revisionens uppdrag och roll – hos fullmäktigeledamöter och nämndledamöter samt hos de politiska partierna. Enligt vår mening är det i första hand fullmäktige som skall svara för att alla ledamöter har en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revisionens uppdrag och roll samt även en djup förståelse för det demokratiska innehållet i ansvarsprövningsprocessen.
Samverkan och samarbete i revisionen behöver stödjas
Revisorerna samverkar på olika sätt för att utveckla och stärka den kommunala revisionen. Det sker bl.a. i olika nätverk, i föreningar och i gemensamma projekt. En väl utvecklad samverkan mellan revisorer i kommuner och landsting har många fördelar. Det ger goda möjligheter till ökat kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Det är också ett sätt att få ut mer av begränsade revisionsresurser – särskilt i mindre och mellanstora kommuner.
Möjligheter till samarbete kring sakkunnigt biträde är angeläget. En ny bestämmelse föreslås med innebörden att kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandras revisorer. Bestämmelsen innebär en vidgning av den kommunala kompetensen. Lagen offentlig upphandling (LOU) är dock fortfarande tillämplig.
Revisorernas representativitet kan bli bättre
Den genomsnittlige revisorn är en 59-årig svensk man. Kvinnor, unga, utrikes födda, lågutbildade, låginkomsttagare och privatanställda är underrepresenterade bland de kommunala revisorerna.
Det är viktigt att personer med olika bakgrund och synsätt finns representerade bland de kommunala revisorerna och att den kommunala revisionen, liksom all annan kommunal verksamhet, har en representativitet som i huvudsak svarar mot befolkningen. Valet av revisorer måste ske med bredast möjliga representativitet i fråga om ålder, kön, etnicitet m.m. Samtliga partier i fullmäktige bör om möjligt vara representerade i revisionen.
Det är angeläget att de politiska partierna har en genomtänkt nomineringsstrategi som slår vakt om revisorernas erfarenhet och oberoende, men även leder till förnyelse, föryngring och en jämnare könsfördelning i revisionen.
Fortsatt utveckling av den kommunala revisionen behövs
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har sedan länge i uppdrag att arbeta med intressebevakning och service kring kommunala revisionsfrågor. Primär målgrupp är de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting samt fullmäktigeledamöter. Enligt utredningens mening genomför förbunden ett betydelsefullt arbete inom revisionsområdet, men resurserna för revisionsfrågor är alltför begränsade. Revisionsfrågorna har inte heller någon tydlig ställning i organisationen.
Utredningen anser att det är angeläget att förbunden tar ett tydligt och samlande ansvar för revisionsfrågorna på nationell nivå samt för tillskapandet av nödvändiga resurser för utveckling och stöd av den kommunala revisionen som fullmäktiges demokratiska kontrollinstrument. Dessa frågor bör bli föremål för fortsatt diskussion inom förbunden.
Revisorerna stärks av professionella sakkunniga
Det obligatoriska inslaget av professionella sakkunniga har stärkt den kommunala revisionen. Kravet på anlitande av sakkunniga har på ett påtagligt sätt bidragit till en större sakkompetens.
Ett system för certifiering av sakkunniga biträden har byggts upp på frivillig grund av SKYREV – Sveriges kommunala yrkesrevisorers förening. Det är vår bedömning att detta arbete bidragit till att höja den kommunala revisionens status. Ett lagreglerat krav på certifiering av de sakkunniga skulle eventuellt ytterligare säkerställa att de sakkunniga har nödvändig yrkeskompetens och erfarenhet. Det finns dock inte skäl att nu föra fram ett sådant förslag. Arbetet med certifieringen på frivillig grund bör fortsätta.
Vissa frågor som rör den samordnade revisionen
Personsambandet förtydligas
Ett förtydligande föreslås i kommunallagen med innebörden att fullmäktige alltid skall utse lekmannarevisor i bolag respektive revisor i verksamhetsstiftelse – ur kretsen av kommunens eller landstingets förtroendevalda revisorer. Det gäller således även i de fall lekmannarevisor utses i bolag där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan respektive i stiftelser som bildats tillsammans med någon annan för en kommunal angelägenhet.
Lekmannarevisorns rätt till sakkunniga förtydligas
Nuvarande lagreglering är enligt utredningens mening inte tydlig vad gäller lekmannarevisorernas möjlighet att själva välja i vilken omfattning sakkunniga behöver anlitas. Det finns därför anledning att reglera att lekmannarevisorerna skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning. En ny bestämmelse med denna innebörd föreslås i aktiebolagslagen.
Insynen i kommunalförbund och kommunala företag stärks
Kommunalförbund omfattas f.n. inte av revisionen i de i förbundet ingående kommunerna eller landstingen. Med hänsyn bl.a. till att styrelsen har uppsiktsplikt även över kommunalförbunden, bör det enligt vår mening finnas en upplysningsplikt mellan kommunalförbundets revisorer och revisorerna i de ingående kommunerna eller landstingen. Det bör finnas en direkt informationsskyldighet rörande förbundets egen verksamhet och en indirekt sådan när det gäller företag från vilka förbundets revisorer har rätt till upplysningar. En ny bestämmelse med denna innebörd föreslås i kommunallagen.
Med hänsyn till fullmäktiges övergripande ekonomiska ansvar anser utredningen att det också finns anledning att stärka fullmäktiges insyn i och kontroll över såväl kommunalförbund som aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse till vilken kommunen eller landstinget överlämnat vården av kommu-
nal angelägenhet – genom att revisionsberättelsen för dessa fogas till berättelsen från kommunens eller landstingets revisorer. En sådan ändring föreslås i kommunallagen.
En tidsmässig samordning av revisionen är viktig
Utredningen vill även markera vikten av att fullmäktige tillser att det i praktiken finns en samordnad tidplanering som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten, dvs. en planering som omfattar såväl årsredovisningar, revisionsberättelser och granskningsrapporter som stämmo- och fullmäktigebeslut.
Konsekvenser och ikraftträdande
Motiven för utredningens rekommendationer och förslag är att en oberoende och stark revision kan bidra till såväl effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verksamheten som en hög trovärdighet hos kommun- och landstingsmedlemmarna. Utredningen bedömer att de framförda förslagen innebär en totalt sett ringa kostnadsökning i kommuner och landsting.
De förslag som lämnats i detta betänkande bör kunna träda i kraft den 1 juli 2005. Vissa av de föreslagna lagändringarna tillämpas först fr.o.m. räkenskapsåret 2007.
Sammanfattning på engelska
En sammanfattning på engelska av betänkandet publiceras separat.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om ändring i kommunallagen
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen
1
(1991:900)
dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 9 kap. 8a och 22 §§ med följande lydelse,
dels att 3 kap 9, 17, 18 och 28 §§, 4 kap. 1, 5, 6, 17, 17a och 23a §§, 5 kap. 20a, 23, 25a, 31 och 46 §§, 6 kap. 19 §, 9 kap. 1, 2, 4, 8, 9, 16 och 19 §§ skall ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 5 kap. 25a § och 9 kap. 1 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
9 §
2
Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst
1. mål och riktlinjer för verksamheten,
2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,
3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,
4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
5. val av revisorer och revisors-
ersättare,
5. val av revisorer,
6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda,
7. årsredovisning och ansvarsfrihet, samt
8. folkomröstning i kommunen eller landstinget. Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar.
Lagen omtryckt 2004:93.
Senaste lydelse 1994:690.
17 §
Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier, skall fullmäktige
Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier, skall fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse samtliga styrelseledamöter,
3. se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.
Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.
Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige skall även utse minst en revisor i en sådan stiftelse.
Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen eller övriga nämnder verksamhet.
Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen eller övriga nämnder verksamhet.
18 §
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.
Detsamma gäller om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
3
Senaste lydelse 2002:249.
4
Senaste lydelse 1993:1295
I det fall fullmäktige utser lekmannarevisor i sådant bolag eller revisor i sådan stiftelse skall fullmäktige utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet.
I fråga om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), skall fullmäktige verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.
28 §
5
Förbundsordningen skall ange
1. kommunalförbundets namn och den ort där förbundet skall ha sitt säte, förbundets medlemmar och ändamål,
2. förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes förhållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbundsstyrelsen skall få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige,
3. antalet ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen och hur förbundsmedlemmarna skall vara representerade samt mandattiden i de fall som anges i 24 §,
4. antalet revisorer och revisorsersättare och deras mandattid,
5. i fråga om förbund med förbundsdirektion, på vilket sätt och vilken av förbundsmedlemmarna som skall utse revisorer och revisorsersättare,
4. antalet revisorer och deras mandattid,
5. i fråga om förbund med förbundsdirektion, på vilket sätt och vilken av förbundsmedlemmarna som skall utse revisorer,
6. om en förbundsmedlem skall ha rätt att väcka ärenden i den beslutande församlingen,
7. om det för beslut skall krävas kvalificerad majoritet i den beslutande församlingen och för vilka ärenden detta skall gälla,
8. om en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte är ledamot i den beslutande församlingen skall ha sådan yttranderätt som anges i 5 kap. 21§,
Senaste lydelse 1997:550.
9. om en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte är ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen eller någon annan nämnd skall ha sådan närvarorätt som anges i 4 kap. 23 §,
10. var förbundets kungörelser och andra tillkännagivanden skall anslås,
11. förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna,
12. förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet,
13. föreskrifter om förbundets budgetprocess, 14. förfarandet vid en förbundsmedlems utträde ur förbundet, 15. förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning samt grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar när förbundet upplöses,
16. ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar, samt
17. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i de beslutande församlingen samt i fråga om förbund med förbundsdirektion till revisorerna och revisorsersättarna.
17. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i de beslutande församlingen samt i fråga om förbund med förbundsdirektion till revisorerna.
4 kap
1 §
Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare.
Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer och revisorsersättare i ett
Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer.
Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund.
6
Senaste lydelse 1997:550.
kommunalförbund.
5 §
7
Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2 och 3 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna, fullmäktigeberedningarna samt valen av revisorer och revisorsersättare är, oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som vid tidpunkten för sådant val uppfyller de villkor som uppställs i 2 och 3 §§.
Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2 och 3 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna, fullmäktigeberedningarna samt valen av revisorer är, oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som vid tidpunkten för sådant val uppfyller de villkor som uppställs i 2 och 3 §§.
6 §
Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen är inte valbar.
Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden.
Den som är vald till revisor är inte valbar som ledamot eller ersättare i nämnd eller fullmäktigeberedning, eller som ledamot eller suppleant i sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ inom samma kommun eller landsting.
Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget är inte valbar som revisor eller revisorsersättare för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten.
Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget är inte valbar som revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten.
Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn, syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige.
Senaste lydelse 2002:249.
17 §
Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna. Revisorerna får väcka ärenden i en nämnd om ärendet rör granskningen av verksamheten i nämnden. När revisorsersättarna tjänstgör har de samma rätt att väcka ärenden som revisorerna.
Revisorerna får väcka ärenden i en nämnd om ärendet rör granskningen av verksamheten i nämnden.
17a §
Revisorerna får väcka ärenden i en fullmäktigeberedning om ärendet rör granskningen av verksamheten i fullmäktigeberedningen. När revisorsersättarna tjänstgör har de samma rätt att väcka ärenden som revisorerna.
Revisorerna får väcka ärenden i en fullmäktigeberedning om ärendet rör granskningen av verksamheten i fullmäktigeberedningen.
23 a §
En förbundsmedlem får till ledamot eller ersättare i ett kommunalförbunds beslutande församling välja endast den som är ledamot eller ersättare i förbundsmedlemmens fullmäktige. Ledamöter och ersättare i ett kommunalförbunds styrelse och andra nämnder samt revisorer och revisorsersättare i ett kommunalförbund väljs bland dem som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige.
Ledamöter och ersättare i ett kommunalförbunds styrelse och andra nämnder samt revisorer och i ett kommunalförbund väljs bland dem som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige.
5 kap. 20a §
Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget får inte delta i
1. val av revisor eller revisorsersättare för granskning av
1. val av revisor för granskning av verksamhet som omfat-
8
Senaste lydelse 1999:621.
9
Senaste lydelse 1997:550
10
Senaste lydelse 1999:621.
verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten, eller
tas av redovisningsskyldigheten, eller
2. handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten.
Detsamma gäller också make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige.
23 §
11
Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom motion,
3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,
3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det,
5. den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget, om fullmäktige har beslutat det (medborgarförslag), eller
6. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.
Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också väckas av mins fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser.
Prövning av frågan om ansvarsfrihet
Prövning av frågan om anmärkning och om ansvarsfrihet
25a §
12
Fullmäktige skall vid ett sammanträde före utgången av juni månad året efter det år som revisionen avser besluta om ansvars-
Fullmäktige skall vid ett sammanträde före utgången av juni månad året efter det år som revisionen avser besluta om ansvars-
Senaste lydelse 2002:249.
Senaste lydelse 1999:621.
frihet skall beviljas eller vägras. frihet skall beviljas eller vägras. Beslutet skall motiveras.
Om revisorerna enligt 9 kap. 17 § riktat anmärkning mot en nämnd, fullmäktigeberedning eller enskilda förtroendevalda i sådana organ skall fullmäktige besluta om anmärkningen även skall framställas från fullmäktiges sida. Beslutet skall motiveras.
Fullmäktige kan rikta anmärkning även om revisorerna inte gjort det. Beslutet skall motiveras.
Frågan om ansvarsfrihet för en gemensam nämnd skall prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.
Frågan om ansvarsfrihet och om anmärkning för en gemensam nämnd skall prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.
31 §
Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning. Fullmäktige skall dock inhämta förklaring över de anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen.
Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning. Fullmäktige skall dock inhämta förklaring över:
1. anmärkning som framställts i revisionsberättelsen och
2.revisorernas uttalande att inte bevilja ansvarsfrihet. Revisorerna skall alltid ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen.
Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag skall återkallas enligt 4 kap. 10 §.
13
Senaste lydelse 1999:621.
46 §
14
Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall följande val vara proportionella:
1. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
2. val av revisorer och revisorsersättare som avses i 9 kap. 1 och 2 §§,
3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisorssuppleanter som skall granska en sådan styrelses förvaltning och
2. val av revisorer som avses i 9 kap. 1 och 2 §§,
3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisorssuppleanter samt lekmannarevisorer som skall granska en sådan styrelses förvaltning och
4. val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen samt revisorer och revisorsersättare i kommunalförbund.
4. val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen samt revisorer i kommunalförbund.
Om inte något annat följer av förbundsordningen, skall det som sägs i första stycket tillämpas, när den beslutande församlingen i ett kommunalförbund väljer ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, andra nämnder, de beslutande organens beredningar samt revisorer och revisorsersättare.
Om inte något annat följer av förbundsordningen, skall det som sägs i första stycket tillämpas, när den beslutande församlingen i ett kommunalförbund väljer ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, andra nämnder, de beslutande organens beredningar samt revisorer.
6 kap.
19 §
15
En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en revisor eller en revisorsersättare, en anställd hos kommunen eller landstinget
En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en revisor, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sak-
Senaste lydelse 1997:550.
Senaste lydelse 1999:621.
eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar.
kunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar.
Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.
Val av revisorer och revisorsersättare
Val av revisorer
9 kap
1 §
Under år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall nyvalda fullmäktige välja revisorer och revisorsersättare för granskning av verksamheten under de följande fyra åren.
Under år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall nyvalda fullmäktige välja revisorer för granskning av verksamheten under de följande fyra åren.
2 §
Vid en samlad revision av hela verksamheten skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas.
Vid en samlad revision av hela verksamheten skall minst fem revisorer väljas.
Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder.
Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet skall minst fem revisorer väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder.
En gemensam nämnd skall granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.
4 §
I fråga om jäv för en revisor och en revisorsersättare skall bestämmelserna i 6 kap. 25 § om jäv tillämpas.
I fråga om jäv för en revisor skall bestämmelserna i 6 kap. 25 § om jäv tillämpas.
16
Senaste lydelse 1997:550.
17
Senaste lydelse 1999:621.
8 §
18
Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs.
Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed.
De sakkunniga skall ha den insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som fordras för att kunna fullgöra sitt uppdrag.
8a §
Kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandras revisorer.
9 §
Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företag enligt 3 kap. 17 och 18 §§, även verksamheten i de företagen.
Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig.
Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att brott av förmögenhetsrättslig karaktär förövats eller om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosätts, skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäk-
Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att brott av förmögenhetsrättslig karaktär förövats eller om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosätts, skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäk-
Senaste lydelse 2002:438.
tige. Detta gäller dock inte om anmälan avser misstanke om att brott förövats och nämnden finner att det inte föreligger en sådan misstanke.
tige. Revisorerna är dock inte skyldiga att anmäla misstanke om brott till fullmäktige om nämnden funnit att det inte föreligger sådan misstanke.
16 §
Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en berättelse med redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det föregående budgetåret.
De sakkunnigas rapporter skall fogas till revisionsberättelsen. Granskningsrapport enligt 11 kap. 6 § aktiebolagslagen (1975:1385) som har lämnats för ett aktiebolag som avses i 3 kap. 17 eller 18 § skall också fogas till revisionsberättelsen.
Revisionsberättelsen för sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget ingår i skall också fogas till revisorernas berättelse utom i det fall som avses i 9 kap. 20 §. Vidare skall revisionsberättelsen för aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse till vilken kommunen eller landstinget lämnat över vården av en kommunal angelägenhet enligt 3 kap. 16 § fogas till revisionsberättelsen
19 §
För kommunalförbund gäller inte 1 och 2 §§. I kommunalförbund med förbundsfullmäktige väljs revisorer och revisorsersättare av förbundsfullmäktige. I kommunalförbund med direktion väljs revisorer och ersättare i enlighet med vad som anges i förbundsordningen.
I kommunalförbund med förbundsfullmäktige väljs revisorer av förbundsfullmäktige. I kommunalförbund med direktion väljs revisorer i enlighet med vad som anges i förbundsordningen.
22 §
Revisorer i ett kommunalförbund är skyldiga att på begäran lämna upplysningar om kommunalförbundets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommun eller landsting som är medlem i kommunalförbundet. Detsamma gäller upplysningar om kommunalt företag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) till vilket kommunalförbundet enligt 3 kap 17–18 §§ lämnat över vården av en kommunal angelägenhet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2005
2. De nya föreskrifterna i 3 kap. 9, 17 5 st och 28 §§, 4 kap. 1, 5, 6, 17, 17a och 23a §§, 5 kap. 20a, 23 och 46 §§, 6 kap.19 §, 9 kap. 1, 2, 4 och 19 §§ skall tillämpas för de revisorer som väljs fr.o.m. räkenskapsåret 2007.
2. Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen
Härigenom föreskrivs i fråga om aktiebolagslagen (1975:1385)
att i lagen skall införas en ny paragraf med följande lydelse, dels att 10 kap. 42 § och 11 kap 19 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
42 §
Revisorn i är skyldig att lämna medrevisor, lekmannarevisor, särskild granskare som avses i 11 kap. 21 §, ny revisor och, om bolaget har försatts i konkurs, konkursförvaltaren de upplysningar som behövs om bolagets angelägenheter.
Revisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till undersökningsledaren under förundersökning i brottmål.
Revisorn i ett aktiebolag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) är även skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller landstinget. Lag (1999:622).
Revisorn i ett aktiebolag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) är även skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen, landstinget eller kommunalförbundet. Lag (1999:622).
11 kap.
11a §
Lekmannarevisorer i sådana företag som avses i 3 kap.17 och 18 §§kommunallagen (1991:900) skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning.
1
Lagen omtryckt 1993:150
.
19 §
Lekmannarevisorn är skyldig att lämna bolagets revisor, annan lekmannarevisor, särskild granskare som avses i 21 § och, om bolaget har försatts i konkurs, konkursförvaltaren de upplysningar som behövs om bolagets angelägenheter.
Lekmannarevisorn är dessutom skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till undersökningsledaren under förundersökning i brottmål.
Lekmannarevisorn i ett aktiebolag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) är även skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller landstinget. Lag (1999:622).
Lekmannarevisorn i ett aktiebolag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) är även skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen, landstinget eller kommunalförbundet. Lag (1999:622).
1. Denna lag föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.
1. Utredningens bakgrund och direktiv
Det behövs en självständig demokratiskt förankrad kommunal revision
Redan Lokaldemokratikommittén pekade i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) på behovet av en reformering av den kommunala revisionen. Reformeringen borde bl.a. inriktas på att trygga en hög kompetens. Kommunala förnyelsekommittén ställde sig bakom detta förslag i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169). En särskild översyn av revisorernas ställning och uppgifter efterlystes i syfte att stärka revisionens självständiga ställning som granskare i allmänhetens tjänst. I april 1997 tillsattes en parlamentarisk kommitté – Kommunrevisionsutredningen – med uppdrag att föreslå lagändringar och andra åtgärder för att öka effektiviteten och kompetensen i revisionsarbetet samt stärka de förtroendevalda revisorernas självständiga ställning.
De uppmärksammade ”skandalerna” i mitten på 1990-talet och behovet av att motverka ekonomisk misskötsel och oegentligheter inom kommunala verksamheter, var en utgångspunkt i direktiven till Kommunrevisionsutredningen. En annan viktig utgångspunkt var att den kommunala verksamheten ändrat karaktär under 1900talet – framför allt sedan 1960-talet – och blivit allt mer omfattande och komplex. Systemet med förtroenderevision i kommunal verksamhet hade också kommit att ifrågasättas i olika avseenden. I den allmänna debatten ställdes bl.a. krav på ökat inslag av professionell revision i den kommunala verksamheten.
Kommunrevisionsutredningens betänkande – Den Kommunala Revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71) följdes av propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66). I propositionen framhålls bl.a. att en demokratiskt förankrad revision har ett särskilt värde som, förutom att ge stadga
åt den kommunala självstyrelsen, tar till vara de förtroendevaldas kännedom om och engagemang för kommunal verksamhet.
I enlighet med förslag i propositionen genomfördes fr.o.m. år 2000 ett antal lagändringar som bl.a. innebar att revisionsuppgiften preciserades så att det tydligt framgår att all kommunal verksamhet skall revideras årligen. Varje revisor fick också rätt att i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar löpande under året väcka ärenden som rör granskningen. De förtroendevalda revisorerna blev även skyldiga att anmäla misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär till berörd nämnd. Samtidigt tydliggjordes nämndernas eget ansvar för internkontrollen.
Vidare infördes krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga samt att de sakkunnigas rapport(er) skall bifogas revisionsberättelsen. Regeringen gjorde dock bedömningen att något uttryckligt krav på certifiering av de sakkunniga inte skulle införas vid detta tillfälle. En samordnad revision mellan kommuner och kommunala företag skapades genom krav på att någon av de förtroendevalda revisorerna skall väljas till revisor eller lekmannarevisor i de helägda kommunala bolagen och i de stiftelser som kommunen eller landstinget ensamt bildar.
Ansvarsprövningsprocessen har inte alltid fungerat
Den skärpta lagstiftningen från år 2000 anses allmänt ha stärkt den kommunala revisionen och bidragit till att den utvecklats och blivit synligare. Detta har sammantaget med kravet på en ekonomi i balans samt problemen med stora underskott i många kommuner och landsting – i flera fall – lett till att revisorernas kritik blivit allvarligare och mer genomgripande.
Under senare år har det förekommit några mycket uppmärksammade ansvarsprövningsprocesser. Revisorernas allvarliga och vanligen eniga kritik av styrelsen och nämnder har i dessa fall inte tagits emot på ett bra sätt av fullmäktige. De politiska partierna har i vissa fall inte heller kunnat ta till sig den allvarliga kritiken, vilket ibland fått till följd att revisorer – som med oberoende och hög integritet genomfört sitt uppdrag – inte blivit nominerade av sitt parti för en ny period.
Hur kan ansvarsprövningsprocessen stärkas
Denna utrednings uppdrag (dir. 2003:97) är att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. I uppdraget ingår bl.a. att:
- särskilt analysera om nuvarande regler för fullmäktiges ansvarsprövning har fungerat tillfredsställande och överväga andra möjliga åtgärder för att stärka och utveckla denna process
- följa det arbete med certifiering av sakkunniga som pågår
- analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting
- analysera möjligheten till samarbete kring revisionen mellan kommuner och landsting
- lämna förslag till de lagändringar som kan behövas.
Följande utgångspunkter gäller enligt direktiven för utredningens arbete:
- Den kommunala revisionen skall även fortsättningsvis vara ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument.
- Fullmäktige skall som hittills slutligt avgöra frågan om ansvarsfrihet mot bakgrund av revisorernas rekommendationer.
- De politiska partierna nominerar de förtroendevalda revisorerna.
Storleken på kommuner och landsting varierar avsevärt, vilket ger helt olika förutsättningar för revisionen. En utgångspunkt för utredningen är därför också att försöka ta hänsyn till dessa skilda förutsättningar.
Utredningens direktiv bifogas (bilaga 1).
2. Utredningens arbetssätt
Ett öppet arbetssätt har eftersträvats
Utredningen har eftersträvat ett öppet och utåtriktat arbetssätt och en dialog med dem som berörs av utredningsarbetet. Genom detta sätt att arbeta har utredningen kommit i kontakt med förtroendevalda revisorer och sakkunniga i ett stort antal kommuner och landsting. Det har skett genom informations- och diskussionsträffar, seminarier, studiebesök m.m. I utredningen har även ingått en intervjuundersökning med ett nittiotal fullmäktigeledamöter (avsnitt 7). Vi har också sammanträffat med företrädare för samtliga riksdagspartier, representanter för revisionsbranschen m.fl. intressenter.
Utredningens frågeställningar har diskuterats av många
Som en första åtgärd inbjöd utredningen olika aktörer i revisionsbranschen att skriftligen kommentera utredningsdirektiven. Synpunkter lämnades av FAR (Föreningen Auktoriserade Revisorer), FFR (Föreningen Förtroendevalda Revisorer i Mellannorrland), SKYREV (Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer), STAREV (samarbetsorgan för förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting med egna revisionskontor) samt ÖSTREV (Nätverket för förtroendevalda revisorer i Östergötland).
Med utgångspunkt bl.a. från revisionsbranschens synpunkter sammanställdes ett ”frågepaket” som sedan diskuterats med ett stort antal förtroendevalda revisorer och även med sakkunniga i kommuner, landsting och kommunalförbund. De stora revisionsbyråernas företrädare i referensgruppen har deltagit i arbetet med att diskutera och förankra utredningens frågeställningar.
I de kommuner och landstingregioner som grå- respektive svarttonats på kartan har förtroendevalda haft möjlighet att diskutera frågor som varit aktuella för utredningen vid olika möten, nätverksträffar, konferenser etc.
Synpunkter har inhämtats från en stor del av landets kommuner och landsting
Av ovanstående karta framgår att ca 40 procent av kommunerna och ca 75 procent av landstingen på olika sätt beretts möjlighet att lämna synpunkter på frågeställningar i utredningen. Även Östergötlands respektive Kalmar läns landsting har haft möjlighet att medverka i utredningen, vilket dock inte tydligt framgår av kartan.
Seminarier och diskussioner har tillfört utredningen mycket information
I ett tidigt skede av utredningen sammanträffade vi med representanter för den tidigare Kommunrevisionsutredningen och representanter för den tidigare Ekonomiförvaltningsutredningen. Därutöver har vi anordnat två heldagsseminarier vid vilka förtroendevalda revisorer från sex kommuner och två landsting deltog.
Eftersom översynen inte haft formen av parlamentarisk utredning har vi bedömt det angeläget att i särskild ordning inhämta synpunkter från de politiska partierna. Företrädare för partiernas riksorganisationer inbjöds därför att diskutera olika frågor som rör den kommunala revisionen. Diskussionerna ägde rum i form av ett samtal med varje parti för sig.
Utredningen har också medverkat i olika sammanhang där frågor om kommunal revision diskuterats. Här kan nämnas Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets referensgrupp för kommunal revision respektive samrådsgrupp för förtroendevalda revisorer i landstingen, STAREVs årskonferens i Mora, KOMMEK-mässan i Malmö, Demokrativeckan i Sundsvall, den 56:e kommunala revisionskonferensen i Jönköping samt ett antal andra konferenser runt om i landet.
I juni 2004 gjorde utredningen en studieresa då vi besökte Bromölla respektive Lunds kommun och träffade företrädare för den politiska ledningen och revisorerna. Vi besökte även Indenrigs- og Sundhedsministeriet i Köpenhamn för att få kunskap om det danska revisionssystemet.
För att få en djupare inblick i arbetet med certifiering av sakkunniga har utredningen även samrått med företrädare för SKYREV och Certifieringsnämnden. Vi har också träffat före-
trädare för Nämnden för Offentlig upphandling (NOU) och Ansvarskommittén.
Hur ser fullmäktige på revisionens betydelse för den lokala demokratin
Som en särskild del i arbetet har utredningen anlitat Ann Britt Karlsson – doktorand vid Institutionen för statsvetenskap, Internationella Handelshögskolan i Jönköping. I hennes uppdrag har ingått att belysa revisionens betydelse för den lokala demokratin utifrån intervjuer med företrädare för ett antal fullmäktigeförsamlingar. Den sammanfattande rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå bifogas betänkandet som separat bilaga. Författaren ansvarar själv för analys och slutsatser. Rapporten utgör ett viktigt underlag för utredningens betänkande.
Hur ser revisorerna ut och hur ser de på sina villkor och arbetsformer
Under sommaren och hösten 2003 genomförde Statistiska Centralbyrån (SCB) på uppdrag av Justitiedepartementet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet en totalundersökning av alla förtroendevalda i kommuner och landsting. Med utgångspunkt från denna totalundersökning har vi som en särskild del i utredningsarbetet tillsammans med förbunden genomfört en specialstudie av de förtroendevalda revisorerna. Syftet med vår studie har varit att belysa de förtroendevalda revisorernas representativitet. Bilagan 3 innehåller en sammanställning av delar av resultatet från denna specialstudie.
År 2000 genomförde Svenska Kommunförbundet en enkätundersökning om den kommunala revisionen. Revisorerna i samtliga kommuner gavs då möjlighet att svara på ett antal frågor om bl.a. sina villkor och arbetsformer. Under sommaren 2004 har Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet förnyat enkätundersökningen som underlag till sin Faktabas Revision. Den nu genomförda enkäten har ställts till både kommuner och landsting. I enkäten har ingått frågor kring revisorernas förutsättningar och arbetsformer, revisorernas granskning, kommunikation och
rapportering, revisionsberättelsen och ansvarsprövningen, sakkunniga och upphandling samt revisorernas utbildning.
Vi har under hand kunnat ta del av det insamlade materialet, vilket varit värdefullt för utredningsarbetet. En sammanställning med kommentarer till delar av resultatet från enkätundersökningen redovisas i betänkandets bilaga 4.
3. Kort om den kommunala revisionen
Revisorernas uppdrag regleras i författningar och lokala föreskrifter – kommunallagen (främst 9 kap.), aktiebolagslagen (11 kap. om lekmannarevisorns uppdrag) och fullmäktiges revisionsreglemente samt andra eventuella särskilda föreskrifter.
Revisionen är fullmäktiges demokratiska kontrollinstrument
I kommuner och landsting utövas den yttersta beslutanderätten av fullmäktige medan ansvaret för beredning av ärenden, verkställighet och förvaltning ligger på förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar.
Revisionen är fullmäktiges instrument för granskning av den verksamhet som bedrivs i nämnder och fullmäktigeberedningar. I Kommunrevisionsutredningen (SOU 1998:71) betonades att revisionen är hela fullmäktiges verktyg och att man därmed kan säga att det är ett invånar- eller medborgarperspektiv som är satt i förgrunden.
Förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar agerar på uppdrag av fullmäktige och har därmed revisionsansvar inför fullmäktige. Fullmäktige agerar på direkt uppdrag av väljarna. Revisorernas granskning kan därför inte avse fullmäktiges beslut.
Revisorerna skall lämna en revisionsberättelse
Revisorerna skall årligen lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Berättelsen skall innehålla ett uttalande om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. Om revisorerna riktar anmärkning mot någon nämnd eller enskild förtroendevald skall anledningen anges i revisionsberättelsen. Revisorerna kan rikta anmärkning men ändå föreslå ansvarsfrihet.
Revisorerna väljs av fullmäktige
Fullmäktige väljer revisorerna. Lagen föreskriver inte några formella kompetenskrav för de förtroendevalda revisorerna annat än att de skall vara minst 18 år och därmed ha rösträtt i de kommunala valen. De förtroendevalda revisorerna väljs för en period av fyra år. Minst tre revisorer och lika många ersättare skall utses.
Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt
Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Det innebär att en revisor inte kan överröstas av de andra revisorerna t.ex. vid val av granskningsobjekt. Varje revisor har också rätt att anföra en egen mening till revisionsberättelsen. Det finns i princip inte heller några hinder mot att var och en av revisorerna kan lämna en egen revisionsberättelse.
Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs.
Revisorerna granskar all kommunal verksamhet
Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande samt om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Revisorerna skall på samma sätt granska verksamheten i de kommunala företagen genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i dessa företag.
Revisorernas granskning och prövning sker enligt god sed
Vad som kan anses vara god revisionssed är inte närmare preciserat i lagtexten och rättspraxis utan utvecklas successivt genom en växelverkan mellan teori, praktik och lagstiftning. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har som vägledning för de förtroendevalda publicerat skriften God revisionssed i kommunal verksamhet. God revisionssed kan ses som en ”levande” normering som växer fram fortlöpande genom de erfarenheter som vinns i den
kommunala revisionen. Hittills har förbunden dokumenterat sin syn på vad som utgör god revisionssed vid tre tillfällen med några års mellanrum, senast år 2002.
I den kommunala revisionen ingår både redovisnings- och förvaltningsrevision
Den övergripande revisionsuppgiften i kommuner och landsting är att granska om verksamheten följer fullmäktiges beslut och om verksamheten uppnår de politiska målen inom givna ekonomiska ramar.
Revisionsuppgiften omfattar såväl redovisningsrevision som förvaltningsrevision. En väsentlig del i revisorernas arbete är också att främja nämnderna i deras arbete med styrning och kontroll av verksamheten.
Revisorerna granskar om nämndernas interna kontroll är tillräcklig
Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål och riktlinjer samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Det är nämnderna själva – och inte revisorerna – som ansvarar för att det finns en tillräcklig intern kontroll. Däremot är det revisorernas uppgift att pröva om den interna kontroll som görs inom nämnderna är tillfredsställande.
Samordnad revision mellan kommunen och dess företag
Någon eller några av de förtroendevalda revisorerna eller revisorsersättarna som valts för granskning av nämndernas verksamhet skall utses till lekmannarevisor i helägda kommunala bolag samt i stiftelser som kommunen eller landstinget bildat ensam.
Den samordnade revisionen mellan kommunen och dess företag är ett av redskapen för fullmäktiges kontroll och uppföljning och därmed en del av en aktiv ägarstyrning. Ansvaret för ägarstyrningen vilar på fullmäktige som dock kan ge styrelsen i uppdrag att sköta uppgiften i viss omfattning. Granskningen av ägarstyrningen och
av hur styrelsen uppfyller sin uppsiktsplikt är central i den samordnade revisionen.
I betänkandets bilaga 2 ges en mer ingående redogörelse för den formella regleringen av den kommunala revisionen.
4. Demokrati bygger på förtroende
Utredningens bedömning Det är viktigt att det finns en väl utvecklad intern kontroll som säkerställer en hög säkerhet och effektivitet i verksamheten och en god hushållning med de tillgängliga resurserna.
Revisionen har en central roll i arbetet med att säkerställa insynen i och kontrollen av all verksamhet som kommunerna och landstingen ansvarar för.
Demokrati bygger på förtroende och förutsätter ansvarstagande och möjlighet att utkräva ansvar. Det är viktigt att fullmäktige och även de politiska partierna reflekterar över revisionens roll som kommunaldemokratiskt kontrollinstrument.
Det är fullmäktiges förmåga, inställning och vilja som avgör om revisionen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontrollinstrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst.
Det är viktigt att revisorerna själva är synliga och aktivt verkar för att tydliggöra revisionens uppdrag, syfte och resultat.
4.1. Förtroendet i samhället står i fokus
Förtroendet för den offentliga sektorn har debatterats
Under den senare hälften av 1990-talet uppdagades ett antal oegentligheter och ”skandaler” i den kommunala sektorn. Detta medförde att en del av den offentliga debatten kom att handla om den kommunala revisionens funktion och effektivitet och om behovet av en samlad översyn av den kommunala revisionen. Behovet av en sådan översyn betonades av bl.a. Justitiekanslern (JK) i rapporten Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning som överlämnades till regeringen i mars 1997. Detta var också en av anledningarna till att regeringen 1997 tillsatte Kommunrevisions-
utredningen, som hade till uppgift att öka effektiviteten och kompetensen i revisionsarbetet samt att stärka de förtroendevalda revisorernas självständiga ställning.
Den bild av förtroendeskadliga företeelser som målades upp i press och TV gav många gånger en allmänt dålig bild av det moraliska läget i landets kommuner och landsting. Frågan ställdes också om revisionen klarade sitt uppdrag. Medias rapportering innehöll emellertid sällan något om revisionens arbete ”i det tysta” för att förebygga såväl bristande styrning och kontroll som oegentligheter. För att få rätt proportion på 1990-talets ”kommunala skandaler” kan det därför vara viktigt att framhålla följande omständligheter.
De offentliggjorda skandalerna handlade om att ca 30 av totalt 55 000 förtroendevalda i kommuner och landsting hade gjort sig skyldiga till klandervärda handlingar. Den ekonomiska skada dessa förorsakade var förhållandevis begränsad. Bristande styrning och kontroll i kommunal verksamhet leder generellt sett till betydligt större förluster än de som förorsakas av oegentligheter.
Enligt en undersökning som Komrev AB genomförde i drygt 500 kommuner, landsting och kyrkokommuner i samband med skandalerna, upptäckte nämnden eller de förtroendevalda revisorerna och deras sakkunniga den absoluta merparten av alla oegentligheter och brister i den interna kontrollen. Endast en mycket liten del upptäcktes av massmedia, oftast efter ”tips från insidan”.
I ovan nämnda rapport från Justitiekanslern framhölls bl.a. att det inte finns några belägg för att det mera allmänt förkommer oegentligheter inom den offentliga förvaltningen. JK anförde också att den omständigheten att missförhållanden kunnat avslöjas i massmedier innan saken uppdagats inom myndigheten eller vid revision – inte behövde ses som ett systemfel, men det kunde tyda på brister i den interna kontrollen.
Förtroendet för svenskt näringsliv har också debatterats
Under senare år har ett antal företagsskandaler inträffat i USA och Europa där redovisningsfusk, ekonomisk brottslighet m.m. kommit i dagen. Mot bl.a. denna bakgrund tillsatte regeringen i september 2002 den s.k. Förtroendekommissionen för att granska förtroendeskadliga företeelser inom det svenska näringslivet. Av kommissionens betänkande (SOU 2004:47) framgår att förtroen-
det för storföretagen sjunkit kraftigt under de senaste tio åren, medan förtroendet för bankerna delvis återhämtats efter bankkrisen i början av 1990-talet. Enligt kommissionen kan förtroendeproblemen, som förstärkts av börsbubblan 1997–2002, främst förklaras av höga ersättningsnivåer och olämpliga ersättningssystem, felaktig eller missvisande information, otillbörligt utnyttjande av marknadsställning och informationsöverläge, oklara roll- och ansvarsgränser samt svagt underbyggda strategier och dåliga affärsbeslut.
Förtroendekommissionen redovisade i slutet av april 2004 sina förslag till åtgärder. Kommissionen bedömer att det inte råder någon allmän förtroendekris för svenskt näringsliv även om avarter i vissa företag och på vissa marknader – främst olämpliga ersättningar till företagsledningar – har tärt på förtroendet. Utöver självreglering föreslår kommissionen en kombination av skärpt lagstiftning, förbättrad tillsyn, effektivare sanktioner samt ökad öppenhet och tydligare ansvarsgränser. För att stärka självregleringen och den interna kontrollen i företagen har ett förslag till Svensk kod för bolagsstyrning tagits fram. Kommissionens förslag har nyligen remissbehandlats.
I detta sammanhang kan noteras att det f.n. pågår ett arbete inom Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet med syfte att utarbeta ett förslag till ”kod för bolagsstyrning” för de kommunala bolagen.
4.2. Lokal demokrati förutsätter kommunal självstyrelse
Kommunal självstyrelse är en grundval för lokal demokrati
I betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) finns utvecklingen av den kommunala självstyrelsen utförligt redovisad. Sammanfattningsvis beskrivs hur våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under första delen av 1800-talet och befästes genom 1862 års kommunalförordningar. Genom dessa blev kommunernas konstitutionella autonomi fastlagd samtidigt som utgångspunkten för lagstiftningen var att kommunerna fick all sin kompetens från staten. Den kommunala självstyrelsen som en del av folkstyrelsen slås fast i regeringsformen. Av kommunallagen (1 kap. 1 §) framgår att kommuner och landsting sköter sina angelägenheter på demokratins och den kommunala
självstyrelsens grund. I olika förarbeten till lagstiftning på det kommunala området (bl.a. prop. 1990/91:117) har den kommunala självstyrelsen också framhållits som en av grundvalarna för vårt demokratiska styrelseskick.
Under de drygt 140 år som förflutit sedan kommunalförordningarnas tillkomst har den kommunala sektorn genomgått en omvälvande förändring. Kommunerna och landstingen svarar i dag för merparten av de samhällsuppgifter som berör de enskilda medborgarna. De har efterhand givits allt större frihet att utforma verksamheten utifrån lokala förhållanden. Samtidigt med utvecklingen mot en minskad detaljreglering av den kommunala verksamheten har emellertid under senare år kunnat noteras en utveckling i motsatt riktning. Exempel härpå är den ökande andelen rättighetslagstiftning. Den ekonomiska krisen har även fört med sig ett ökat behov från statens sida att påverka den kommunala sektorns ekonomi.
Synsättet att kommunerna och landstingen får all sin kompetens – både den allmänna och den specialreglerade – genom delegation från staten har dock stått sig genom tiderna och har medfört att en viss statlig kontroll- och tillsynsmöjlighet över den kommunala verksamheten ansetts ofrånkomlig. I betänkandet (SOU 1996:129) konstateras emellertid att det också i ekonomiskt besvärliga tider har funnits en tendens att låta det övergripande intresset för samhällsekonomin väga tyngre än principen om kommunal självstyrelse.
I betänkandet framhålls vidare att kommunal självstyrelse och kommunal demokrati inte är synonyma begrepp. Kommunal självstyrelse kan finnas trots att det beslutande organet inte utses i demokratiska former. I betänkandet konstateras dock att det är svårt att tänka sig en fungerande kommunal demokrati om det inte samtidigt finns ett utrymme för kommunal självstyrelse. En väl utvecklad lokal demokrati förutsätter enligt betänkandet således att den kommunala självstyrelsen har en reell innebörd.
Demokrati, effektivitet och rättssäkerhet måste förenas
Kommunernas primära uppgift är att samtidigt förena och värna om demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Att på samma gång kunna förena de tre kraven är kommunalpolitikens grundläggande
dilemma. Detta flerdimensionella uppdrag har belysts och diskuterats i olika sammanhang
1
.
De tre uppgifterna är av olika karaktär – de har olika syften, de löses med olika metoder och de står delvis i konflikt med varandra. Demokratins politiska processer och ideologiskt grundade avgöranden är liksom rättssäkerhetens regelstyrda handläggning många gånger ”främmande” för verksamhetsansvarigas effektivitetsstyrda behov av snabba och praktiskt inriktade beslut.
De tre grundläggande uppgifterna måste dock förenas i politik och förvaltning. Det är viktigt att kommuner och landsting – liksom den offentliga sektorn i sin helhet – samtidigt kännetecknas av hög demokratisk legitimitet, god rättssäkerhet och stor effektivitet. Detta förutsätter bl.a. att det finns goda möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande för medborgarna.
I detta sammanhang har bl.a. den förtroendevalda revisionen i kommuner och landsting en central roll. Den kommunala revisionen har – i sin funktion som demokratiskt kontrollinstrument – som främsta syfte att granska och pröva den verksamhet som bedrivs och därigenom värna såväl demokrati som rättssäkerhet och effektivitet.
4.3. Den kommunala revisionen stärker den lokala demokratin
Revisionen är en del av det system som säkerställer att ansvar kan utkrävas
I Kommunala förnyelsekommitténs slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) framhålls bl.a. att de senaste årtiondenas förnyelsearbete lett till att fritidspolitikernas inflytande minskat kraftigt medan tjänstemännens – och då framför allt chefstjänstemännens – inflytande ökat liksom de heltidsarvoderade politikernas. Vidare konstateras i betänkandet att målstyrningen och resultatenheterna har fjärmat många förtroendevalda från verksamheten. Enligt kommitténs mening måste demokratiaspekten beaktas i betydligt större utsträckning i det fortsatta förnyelsearbetet. Ur demokratisk synpunkt är det viktigt att medbor-
1
Förnyelse av kommuner och landsting SOU 1996:169, Bäck (2000), Montin (2002),
Petersson (2002), Wallenberg (1996), Karlsson (2004) m.fl.
garna kan utkräva ansvar av de förtroendevalda för den förda politiken.
I sina slutsatser framhåller kommittén bl.a. att den mycket svåra, komplicerade och delvis motstridiga strävan att samtidigt demokratisera, effektivisera och rättssäkra kommuner och landsting inte bara måste fortsätta – utan också intensifieras för att inte de värden som utmärkt våra demokratiska arbetsformer skall gå förlorade.
Kommunala förnyelsekommittén uppmärksammar särskilt de kommunala revisorernas roll. Kommittén anger bl.a. att ”revisionen i kommuner och landsting är ett kompletterande led i det interna säkerhetssystem som skall ge allmänheten garantier för att den skattefinansierade verksamheten sker demokratiskt, effektivt, lagligt, offentligt och i övrigt i samklang med allmän moral och allmänt rättsmedvetande. Granskningen skall garantera att det politiska beslutsfattandet genomförs i enlighet med de uppställda reglerna”. Vidare anför kommittén att ”revisorerna bör ha en oberoende ställning som motverkar att den politiska makten koncentreras och försluts från insyn och debatt”. Kommittén konstaterar också att ”revisorernas verksamhet innebär en möjlighet till fortlöpande korrigering och utveckling av beslut och verksamhetsformer.”
Den kommunala revisionen som demokratiskt kontrollinstrument
Kommuner och landsting har skyldighet att säkerställa den demokratiska insynen i och kontrollen av all verksamhet som de ansvarar för. Det gäller verksamhet i såväl egen som enskild regi. Det gäller verksamhet i såväl förvaltningsform som företagsform. Revisionen har här en central roll.
I olika sammanhang – bl.a. i Kommunrevisionsutredningens betänkande Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71) och i propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66) framgår att revisionen är ett demokratiskt kontrollinstrument för bedömning av om nämnder, fullmäktigeberedningar och enskilda förtroendevalda lever upp till fullmäktiges politiska intentioner, mål och beslut. Det betonas också att revisionen är hela fullmäktiges verktyg och att det är ett invånar- eller medborgarperspektiv som bör sättas i förgrunden. Vidare betonas att fullmäktiges förhållningssätt till revisionen är avgörande
för revisionens förutsättningar och möjligheter att fungera som ett demokratiskt kontrollinstrument.
Hur fullmäktige ser på revisionen som ”sitt kontrollinstrument” belyses i denna utredning bl.a. av Ann Britt Karlssons rapport Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå. Rapporten ingår som separat bilaga till detta betänkande och sammanfattas i avsnitt 7 i det följande.
Vad kännetecknar ett meningsfullt demokratiskt kontrollinstrument
I avhandlingen Kommunal revision – en rättslig analys (1999) presenterar Olle Lundin tre grundläggande faktorer som måste finnas för att den kommunala revisionen skall betecknas som ett meningsfullt kontrollinstrument. Dessa är trovärdighet, bedömningsgrunder och återkoppling.
Kontrollinstrumentets trovärdighet beror på dess kompetens och oberoende. Kompetensen bedöms i form av rättslig, ekonomisk respektive kunskapsmässig kompetens. Oberoendet kan vara objektivt eller subjektivt. Det objektiva oberoendet innebär avsaknad av band till granskningsobjektet och granskningens intressenter. Det subjektiva oberoendet är mer svårfångat och utgörs av revisorns egen förmåga att bortse från ovidkommande fakta och endast beakta vad som är sakligt relevant. Lundins slutsats är att kommunrevisionen lider brist i fråga om det objektiva oberoendet och att orsakerna till detta är flera. En orsak är kopplingen till de politiska partierna och att revisorerna måste granska och eventuellt rikta kritik mot sina egna partikamrater. En annan orsak är att revisorerna utses av fullmäktige. En stor del av fullmäktiges ledamöter har även andra uppdrag inom kommunen eller landstinget och utgör därför en del av revisionens granskningsobjekt.
Den andra faktorn som krävs för att revisionen skall kunna betecknas som ett meningsfullt kontrollinstrument är att det finns bedömningsgrunder eller värderingskriterier som är kända. Revisionens bedömningsgrunder är enligt Lundin delvis tillfredställda genom kommunallagens regler om kommunens ekonomiska förvaltning och vid laglighetsgranskning i de specifika lagreglerna. Kommunallagen anger också att revisionen skall granska enligt god revisionssed, som ger viss vägledning. Den goda revisionsseden kritiseras dock för att inte vara tillfredsställande utvecklad och känd.
Den tredje faktorn som lyfts fram är återkoppling. För att revisionen skall bli meningsfull krävs att resultatet meddelas till uppdragsgivaren och att denna har möjlighet att reagera. Detta krav delas in i rapporteringsfrihet och ansvarsutkrävande. Den största bristen i fråga om återkoppling är – enligt Lundin att revisionsansvaret inte är klarlagt. Denna avsaknad av explicita rättsregler och rättspraxis gör att omfattningen av revisionsansvaret inte klart kan definieras.
Lundin drar den slutsatsen av sina resonemang att det beror på fullmäktiges vilja om kommunrevisionen är ett effektivt kontrollinstrument.
4.4. Utredningens bedömning
En väl utvecklad intern kontroll är viktig
Det är oerhört viktigt att allmänheten kan ha ett stort förtroende för såväl den offentliga verksamheten som näringslivet. I debatten om etik och moral i samhället ställs också med rätta stora krav på både förtroendevalda och näringslivsföreträdare om att dessa skall uppträda och verka på ett ansvarsfullt och förtroendeingivande sätt.
Självklart är det förödande för tilltron till det demokratiska systemet om inte omoraliska beteenden omedelbart och kraftfullt stoppas – oavsett om de är relativt sällsynta och handlar om begränsade belopp. Det är därför viktigt att återkommande diskutera frågor om etik och moral i varje kommun och landsting.
Minst lika viktigt är att det också finns en väl utvecklad intern kontroll som säkerställer en hög säkerhet och effektivitet i verksamheten och en god hushållning med de tillgängliga resurserna. Det huvudsakliga innehållet i den interna kontrollen kan med fördel fastställas av varje kommun och landsting i ett särskilt internkontrollreglemente som klargör behovet av riskanalys, åtgärdsplaner och åtaganden för de ansvariga m.m.
Den kommunala revisionen stärker den lokala demokratin
Kommunernas och landstingens verksamheter är centrala i välfärdspolitiken. Den kommunala nivån finns i medborgarnas vardag – skola, vård och omsorg m.m. – och beslutsfattarna är geografiskt nära. Den kommunala nivåns förmåga att förverkliga politiska
visioner i form av ändamålsenslig verksamhet och att möta medborgarnas krav på service och tillgänglighet är avgörande för hur demokratin utvecklas.
Demokrati bygger på förtroende och förutsätter ansvarstagande och möjlighet att utkräva ansvar. För att medborgarnas tilltro till förtroendevalda skall kunna upprätthållas, krävs bl.a. att de förtroendevaldas beslut och verkställigheten av dessa beslut granskas och bedöms. En väl fungerande revision och ett tydligt ansvarsutkrävande är därför viktiga delar i den lokala demokratin och i den kommunala självstyrelsen.
Det som Lundin ur ett kommunalrättsligt perspektiv ser som en bristande objektivitet i den kommunala revisionen – bl.a. den partipolitiska kopplingen – är enligt utredningens mening generellt sett en tillgång för revisionens kompetens sett ur ett demokratiskt perspektiv. För att bedöma om en nämnd har levt upp till fullmäktiges beslut och mål krävs politisk erfarenhet och kännedom om de lokala förhållandena i kommunen eller landstinget, något som de förtroendevalda revisorerna har och som bidrar till att skapa legitimitet för de bedömningar som revisorerna gör.
Den goda revisionsseden är väl känd
Med stöd av bl.a. den genomförda enkätundersökningen (bilaga 4) drar utredningen slutsatsen att den goda revisionsseden är såväl känd som utvecklad i kommuner och landsting. I Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet finns allmänna synpunkter och vägledande exempel som underlag för bedömningen i ansvarsprövningen. Där anges bedömningsgrunder som kan föranleda revisorerna att överväga anmärkning och/eller avstyrkt ansvarsfrihet. Det är dock viktigt att komma ihåg att den goda revisionsseden inte är en gång för alla given. Den formas och utvecklas successivt av revisorerna själva och utgår från den kommunala sektorns särskilda förhållanden, vilket också konstitutionsutskottet framhållit (bet. 1990/91:KU38).
God revisionssed betonar att revisionen måste grunda sin sammanfattande bedömning av om nämnder och fullmäktigeberedningar fullgjort sitt uppdrag på sakliga argument. Motsvarande krav på att fullmäktige skall lyfta fram sina bedömningsgrunder till insyn och debatt för allmänheten, finns däremot inte i författningar
eller doktrin – vilket ur ett demokratiperspektiv är anmärkningsvärt. I avsnittet Ansvarsprövningen kan stärkas (avsnitt 10) förslår därför utredningen att fullmäktige skall motivera sina beslut i ansvarsprövningsfrågan.
Revisionens roll som demokratiskt kontrollinstrument måste värnas
Den kommunala demokratin förutsätter att fullmäktige, styrelsen och nämnderna samt inte minst de politiska partierna diskuterar sättet att utöva, granska och bedöma ansvar. Ett otydligt ansvarsutkrävande kan undergräva förtroendet för den kommunala demokratin hos medborgarna, staten, media m.fl. intressenter.
Det är särskilt viktigt att fullmäktige reflekterar över revisionens roll som demokratiskt kontrollinstrument. Om fullmäktige sällan följer revisorernas förslag kan revisionen i medborgarnas ögon framstå som verkningslös. Uppdraget som revisor riskerar också att uppfattas som meningslöst.
Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att det egentligen finns goda förutsättningar för en välfungerande revision. Lagstiftarens avsikt är tydlig och i kommuner och landsting finns självständiga, erfarna revisorer med hög integritet. Lagen tillhandahåller instrumenten, men resultatet beror på hur reglerna faktiskt tillämpas. Det handlar nu om fullmäktiges förmåga, inställning och vilja om revisionen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontrollinstrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst.
Revisionens roll som kommunaldemokratiskt kontrollinstrument måste både värnas och vårdas. Det är fullmäktige som i princip helt bestämmer revisionens förutsättningar. Genom valet av revisorer, beslutet om ekonomiska resurser och andra villkor för revisionen samt inte minst genom sina ambitioner vad gäller kommunikation och dialog – påverkar fullmäktige i stor utsträckning hur revisionen skall fungera.
Det är självklart också viktigt att revisorerna är synliga i olika sammanhang och aktivt verkar för att tydliggöra revisionens uppdrag, syfte och resultat.
5. Den svenska kommunala revisionen är unik
Utredningens bedömning Den svenska modellen där förtroendevalda granskas av förtroendevalda har en lång tradition och är unik.
Den kommunala revisionen har successivt utvecklats till fullmäktiges viktigaste kontrollinstrument och utgör därmed en väsentlig del i det kommunaldemokratiska systemet.
Under senare år har den kommunala revisionen stärkts och blivit mer offensiv. Revisionen har blivit tydligare, skarpare och mer framåtblickande.
Revisionens trovärdighet handlar både om revisorernas oberoende och om fullmäktiges och de politiska partiernas förmåga att hantera ansvarsprövningsprocessen på ett konstruktivt sätt.
5.1. Revisionen har gamla anor
Den svenska kommunala revisionen är en förtroendevald revision. Den vilar på regeringsformens bestämmelser om kommunal självstyrelse och kan spåras tillbaka till och långt förbi 1862 års kommunalförfattningar.
I takt med att kommunernas uppgifter ökade kring förra sekelskiftet växte den ekonomiska förvaltningen. Den alltmer omfattande förvaltningen krävde ett kontrollinstrument – den kommunala revisionen. Lagregleringen av revisionen var dock från början mycket blygsam.
1930 års översyn av kommunallagarna medförde att revisorerna valdes för granskning av nästföljande års verksamhet. Det var en viktig förändring eftersom revisionen då kunde fungera både som kontroll- och rationaliseringsinstrument.
1953 års kommunallag innebar att lands- och stadskommuner kom att lyda under samma lag. Kommunerna ansågs emellertid så
olika att revisionsreglerna inte kunde göras för detaljerade. Regleringen fick därför karaktären av ramlag. Reglerna om revisionsberättelsen blev dock tydligare. Den skulle nu innehålla specifika uttalanden om anmärkningar och ansvarsfrihet.
1977 års kommunallag innebar att kommuner och landsting kom att regleras av samma lag. Revisionen gavs en ökad betydelse och revisionsreglerna samlades i ett eget kapitel för att markera dess självständighet och oberoende. Lagstiftaren såg det som positivt att revisionen i allt större utsträckning ägnade sig åt förvaltningsrevision istället för som tidigare enbart räkenskapsgranskning. Regleringen avsåg att underlätta revisorernas inriktning på förvaltningsrevision.
1991 års kommunallag medförde en rad förändringar som innebar nya förutsättningar för den kommunala revisionen – bl.a. större frihet för kommuner och landsting att bestämma sin organisation, införande av högre grad av målstyrning samt individuellt ansvar för nämndledamöter. Detta ställer större krav på en effektiv kontroll och granskning. Det visar också lagstiftarens vilja att ge ökade möjligheter till ansvarsutkrävande.
Andra förändringar som under senare år ökat intresset för och betydelsen av en effektiv revision är t.ex. det stora antalet kommunala företag och skärpta krav på en god ekonomisk hushållning.
5.2. Revisionen har stärkts och blivit mer offensiv
Från år 2000 har den kommunala revisionen stärkts ytterligare genom olika lagändringar. Detta har bl.a. motiverats med att förändringarna i den kommunala verksamheten sedan 1960-talet inneburit ökad volym och komplexitet samt större beslutsbefogenheter för kommunerna. Behovet av förstärkning var också en följd av 1990-talets allmänna demokratidebatt och den stundtals mycket livliga debatten om revisionens oberoende och kompetens.
Innehållet i den kommunala revisionen har under senare år också påverkats av kommunernas och landstingens allt mer ansträngda ekonomiska situation. Revisorernas farhågor kring den kommunala ekonomin har – tillsammans med deras stärkta ställning och en allt mer professionell kår av sakkunniga biträden – drivit på denna utveckling. Detta har lett till en mer offensiv och tydlig revision.
Mot bakgrund av en genomgång av senare års ansvarsprövningsprocesser och utredningens diskussioner med förtroendevalda kan
vi konstatera att detta inneburit att revisorerna allt oftare kritiserat nämnder som inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med fullmäktiges beslut, lag och förordning. Revisorernas kritik har även blivit skarpare och mer djupgående.
En viss omprioritering av revisionens inriktning har också genomförts från enbart bakåtblickande till mer framåtblickande. Det har bl.a. skett genom att revisorerna i många kommuner och landsting utvecklat sin dialog med ansvariga i nämnder för att förebygga och i god tid peka på risker och behov av åtgärder. Denna s.k. positiva revision kan numera sägas ha ett visst lagstöd genom revisorernas initiativrätt blivit lagfäst (4 kap. 17–17 a §§ och 5 kap. 23 § KL).
5.3. Revisionens uppdrag är omfattande och annorlunda
Revisorerna granskar all verksamhet
Revisionen är fullmäktiges instrument för granskning av hela den kommunala verksamheten. Revisorerna skall med oberoende, självständighet, saklighet och integritet granska och främja verksamheten och följa nämnders ansvarstagande, beslutsfattande och verkställighet.
Den kommunala revisionen är unik när den prövar såväl att nämnder sköter verksamheten på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt, som att den interna kontrollen och styrningen är tillräcklig och att räkenskaperna är rättvisande. Den kommunala revisionen är också unik i det avseendet att den – till skillnad från t.ex. den statliga revisionen – förser fullmäktige med underlag inför den slutliga ansvarsprövningen. Den kommunala revisionen kan sammanfattningsvis sägas ha tre syften:
- att tillvarata kommunens respektive landstingets intressen
- att ge underlag till fullmäktiges ansvarsutkrävande
- att bidra till legitimitet och förtroende till den kommunala eller landstingskommunala verksamheten.
Revisorerna utövar inte partipolitik
Att vara förtroendevald revisor är en speciell form av kommunalt uppdrag. De förtroendevalda revisorerna fattar inte några partipolitiska beslut. Revisorerna är en del av det politiska systemet – de rekryteras bland kommunmedlemmarna, nomineras av partierna och väljs av fullmäktige – men i sitt revisionsuppdrag utövar de inte partipolitik.
Den förtroendevalda revisorns kompetens består i att ha en politisk och ytterst medborgerlig förankring som grund för att pröva om den politik och de uppdrag som fullmäktige demokratiskt beslutar om också genomförs.
Revisionens kännetecken är oberoende och objektivitet
Revisorerna har genom kommunallagen fått det viktiga uppdraget att bedriva en oberoende och objektiv granskning av kommunens eller landstingets verksamhet. Vikten av oberoende markeras i de valbarhetsregler och jävsbestämmelser som gäller för revisorerna. Den s.k. objektivitetsprincipen regleras i regeringsformen och innebär att opartiskhet och saklighet alltid skall genomsyra revisorernas agerande, bedömningar och uttalanden.
Det är viktigt att varje revisor är oberoende i förhållande till såväl granskade nämnder och fullmäktigeberedningar som uppdragsgivaren fullmäktige. Enligt god revisionssed skall oberoendet i förhållande till de granskade och uppdragsgivaren beaktas genom revisorernas rätt att
- självständigt välja vad som ska granskas
- självständigt välja angreppssätt, metoder och sakkunniga för granskningens genomförande
- självständigt göra analyser och bedömningar och föra fram dessa.
Oberoendet i förhållande till den eller de granskade är ovillkorligt, medan oberoendet i förhållande till uppdragsgivaren handlar om att revisorerna inte kan acceptera direktiv från fullmäktige i sådan utsträckning att självständigheten äventyras.
Revisorn måste också ha en oberoende ställning i förhållande till det parti och den majoritet som hon eller han sympatiserar med. Revisorer får aldrig ta partipolitiska hänsyn.
5.4. Revisionen har flera intressenter
I kommunallagen och dess förarbeten anges ingen annan intressent för revisionen än kommunfullmäktige. I den kommunala revisionens fall är det således bara huvudmannen fullmäktige som är erkänd av rättsordningen. Den kommunala revisionen har dock fler intressenter. Förutom de som granskas är det främst medborgarna och staten. Andra intressenter är t.ex. anställda, entreprenörer, leverantörer, kunder/brukare och långivare.
Revision i fullmäktiges intresse
Fullmäktige har fått i uppdrag av väljarna att leda kommunens eller landstingets verksamhet. För detta har fullmäktige till sitt förfogande bl.a. en politisk organisation bestående av nämnder och beredningar samt en kommunal tjänstemannaorganisation. Fullmäktige har också suverän makt att pröva och utkräva ansvar, vilket är tämligen unikt i offentlig verksamhet. Fullmäktiges ansvarsprövning avser såväl hela nämnder och beredningar som enskilda förtroendevalda.
Gentemot medborgarna är fullmäktiges ansvarsprövning en process som visar fullmäktiges bedömning av hur nämnderna genomfört verksamheten – dvs. om den bedrivits i enlighet med fullmäktiges mål och beslut eller inte. I fullmäktiges mandat från kommuninvånarna ligger också ett krav på kontroll. Revisorerna är fullmäktiges redskap för att granska hela den kommunala verksamheten och för att få underlag för den årliga ansvarsprövningen.
Genom kommunikation och dialog, revisionsrapporter och granskningspromemorior etc. återkopplar revisorerna resultatet av sin granskning till dels den/de som granskats, dels fullmäktige. Den avslutande revisionsberättelsen är enbart kvittot på en oftast omfattande granskning och dialog som skett under året med de granskade och fullmäktige.
Som revisorernas uppdragsgivare råder fullmäktige till stor del över revisorernas förutsättningar. Fullmäktige ansvarar för att revisorerna kan genomföra den revision som lagstiftaren avser. Fullmäktiges inställning och relation till revisorerna har därför stor betydelse för revisionens arbetsförutsättningar.
Revision i medborgarnas intresse
Gentemot medborgarna är fullmäktiges prövning och beslut om ansvar inklusive beslut om vilka eventuella konsekvenser denna prövning skall leda till – en process som visar hur fullmäktige ser på den genomförda verksamheten, dvs. om den ligger i linje med fullmäktiges mål och beslut eller inte. Fullmäktiges diskussioner och beslut har betydelse för hur medborgarna bedömer situationen och för hur de agerar i kommande val. Revisionen, som på fullmäktiges uppdrag granskar hela den kommunala verksamheten, skall förse fullmäktige med underlag för denna slutliga ansvarsprövning.
Kommunala förnyelsekommittén framhåller i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) att kommunrevisionen i Sverige är ett viktigt demokratiskt instrument för kontroll och insyn. Kommittén anför bl.a. att ”revisionen i kommuner och landsting skall ge allmänheten garantier för att den skattefinansierade verksamheten sker demokratiskt, effektivt, lagligt och offentligt och i övrigt i samklang med allmän moral och allmänt rättsmedvetande”. Kommittén framhåller också att ”revisorernas opartiska ställning och politiska mod är av stor betydelse för medborgarnas tilltro till rättsäkerhet och demokrati”.
Revisionen har en viktig roll som kunskapsförmedlare i det politiska systemet och till medborgarna. Revisionens uppdrag handlar bl.a. om att utifrån ett invånar- och medborgarperspektiv granska hur de kommunala medlen används. Kommun- och landstingsmedlemmarna får genom revisorernas granskning oberoende och objektiv information om den kommunala verksamheten sköts på ett bra sätt.
Revision i statens intresse
Staten har det yttersta ansvaret för landets ekonomi. Den kommunala ekonomin utgör en betydande del av samhällsekonomin och den kommunala verksamheten finansieras delvis av statsbidrag. Staten har därmed ett intresse av att kommunerna har en god ekonomisk hushållning.
Staten har också det yttersta ansvaret för medborgarnas intressen. Oavsett om det är stat, kommun eller landsting som har ansvaret för viss verksamhet måste medborgarnas grundläggande krav på förutsebarhet och likvärdig behandling tillgodoses. Staten kan inte
heller acceptera att t.ex. medborgerliga fri- och rättigheter kränks i en enskild kommun eller landsting.
Under de senaste decennierna har inriktningen på den statliga styrningen förändrats även om bilden inte är helt entydig. Å ena sidan har utvecklingen gått mot att kommuner och landsting fått ökad frihet att bestämma över organisation, regeltillämpning och användningen av ekonomiska resurser. Å andra sidan har en utveckling i motsatt riktning kunnat iakttas. Exempel på det senare är bl.a. den ökade andelen rättighetslagstiftning och olika åtgärder från statens sida för att påverka den kommunala sektorns ekonomi. I dessa sammanhang har även de förtroendevalda revisorernas roll lyfts fram.
I enlighet med propositionen om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) har revisorerna från den 1 juli 2002 fått vidgade möjligheter att granska ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, t.ex. LSS-ärenden. I Ekonomiförvaltningsutredningens betänkande (SOU 2001:76) framhölls bl.a. att revisorerna bör få en utökad uppgift i fråga om bedömningen av kommunernas ekonomi. Det gäller bl.a. bedömningen av resultat och måluppfyllelse i delårsrapporter och årsbokslut. Regeringen har i denna del följt utredningens förslag (prop. 2003/04:105). Riksdagen har fattat beslut i ärendet den 27 oktober.
5.5. Utredningens bedömning
En klart positiv utveckling av den kommunala revisionen har kunnat iakttas under senare år. Den kommunala revisionen har stärkts och blivit mer offensiv. Revisionen har också blivit tydligare, skarpare och mer framåtblickande.
Den svenska modellen där förtroendevalda granskas av förtroendevalda är unik. Genom förtroendevalda revisorer som arbetar oberoende och objektivt, men på uppdrag av fullmäktige, markeras en kommunaldemokratisk vilja att garantera fullmäktige insyn i och kontroll över hur beslut fattas i verksamheten och hur de fattade besluten genomförs.
Revisionens trovärdighet handlar enligt utredningens mening framför allt om två saker. Dels handlar det om revisorernas oberoende, dvs. deras förmåga att förhålla sig självständiga, opartiska och sakliga. Dels handlar det om fullmäktiges, och även de politiska
partiernas, förmåga och vilja att hantera ansvarsprövningsprocessen på ett konstruktivt sätt.
Ifrågasättandet av revisionens oberoende och partipolitisering förefaller i huvudsak ha klingat av. Till detta har sannolikt det förhållandet bidragit att revisorerna som regel är eniga i sina bedömningar och ställningstaganden. Den successiva utvecklingen av den goda revisionsseden har också inneburit att tydligheten och öppenheten i revisionen har ökat. De sakkunnigas oftast kompetenta och sakliga rapporter har säkerligen också bidragit till denna utveckling.
Genom revisionsansvaret är alla förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar ansvariga inför fullmäktige för hur de själva och deras förvaltningar sköter sina uppgifter. Den kommunala revisionen är fullmäktiges organ för att kontrollera hur de förtroendevalda tar sitt ansvar.
Fullmäktige har ett självklart intresse av en väl fungerande revision samt en nära och god relation till revisorerna. Medborgarna har också ett intresse av en välfungerande revision med självständiga och kompetenta revisorer. En sådan revision har stor betydelse för medborgarnas tilltro till demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.
Statlig styrning brukar motiveras av hänsyn till väsentliga allmänna intressen och de centrala politiska organens behov av att kunna genomföra en fastställd politik för landet i dess helhet. Det är också bakgrunden till riksdagens nyligen fattade beslut om att revisionen skall granska delårsrapporterna i kommuner och landsting. Utredningen vill dock särskilt betona att det är revisorernas uppdrag att inom ramen för revisionsanslaget pröva helheten utifrån en risk- och väsentlighetsbedömning enligt god revisionssed. Det är viktigt att möjligheten att lagfästa uppdrag till revisorerna används sparsamt eftersom detta kan uppfattas inteckna utrymmet för en oberoende granskning.
6. Ansvar i olika perspektiv
6.1. Demokratiskt perspektiv på ansvar
Av regeringsformen och kommunallagen framgår att kommunernas verksamhet vilar på principen om kommunal självstyrelse och demokrati. En grundprincip i den kommunala verksamheten är att det är förtroendevalda som ansvarar för beslutsfattande, verkställighet och granskning. I kommunallagen ges också kommunalrättsliga instrument för förtroendevaldas enskilda och gemensamma handlande.
Fullmäktige är kommunernas och landstingens högsta och enda direktvalda beslutande församling. Som folkvalda representanter står fullmäktigeledamöterna till svars och utkrävs ansvar av väljarna vart fjärde år vid de allmänna valen.
Fullmäktige utser i sin tur ledamöterna i nämnder och fullmäktigeberedningar samt prövar och utkräver ansvar – revisionsansvar – av dessa indirekt valda ledamöter. Revisionsansvaret följer av det uppdrag som dessa förtroendevalda fått av fullmäktige. Uppdraget handlar om att genomföra och förverkliga fullmäktiges mål, beslut och politiska intentioner. Fullmäktiges prövning av de indirekt förtroendevaldas revisionsansvar sker årligen.
De förtroendevalda revisorernas ansvar är att på fullmäktiges uppdrag granska och bedöma hur och fullmäktigeberedningar uppfyller fullmäktiges beslut och de uppdrag som lämnats. Utgångspunkten är att granskningen både skall förebygga oönskade effekter och stärka de förtroendevaldas ansvarstagande sett ur ett demokratiskt, rättsligt och ekonomiskt perspektiv.
Anställda i den egna förvaltningen eller i enskilda driftformer – har inte revisionsansvar, oavsett det inflytande de reellt har i de olika politiska arbetsprocesserna.
6.2. Rättsligt perspektiv på ansvar
Nedan ges en översiktlig beskrivning av olika ansvarsformer. Flera ansvarsformer kan förekomma samtidigt för en och samma gärning eller underlåtenhet. En mer ingående redovisning finns bl.a. i Björkman-Riberdahl Det kommunala förtroendeuppdraget, 1997 samt i Lundin Kommunal revision – en rättslig analys, 1999.
Politiskt ansvar – juridiskt ansvar
De förtroendevalda i kommuner och landsting utövar sitt uppdrag under två typer ansvar – politiskt ansvar och juridiskt ansvar. Det kan därför vara viktigt att först skilja på dessa ansvarsformer.
Det politiska ansvaret utkrävs av väljarna vid valtillfället genom att förtroendevalda inte får förnyat förtroende, dvs. när den förtroendevalde inte väljs för en ny mandatperiod. Politiskt ansvar kan utkrävas för impopulära politiska beslut, även om de är juridiskt fullt korrekta.
Juridiskt ansvar förutsätter någon form av juridiskt felhandlande som ytterst kan prövas av domstol. Förutsättningarna för det juridiska ansvaret finns uttryckta i rättsregler. Tre former av juridiskt ansvar kan utkrävas av förtroendevalda – straffansvar, skadeståndsansvar och revisionsansvar.
Utkrävande av de två först nämnda ansvarformerna sker i domstol. I fråga om skadeståndsansvar krävs dock att fullmäktige tar initiativ till ansvarsutkrävande. Revisionsansvaret är reglerat i kommunallagen, varför även detta ansvar kan ses som ett juridiskt ansvar. Eftersom ansvarsutkrävandet av lagstiftaren i huvudsak överlåtits till fullmäktige kan det dock ses som ett blandat politiskt och juridiskt ansvar.
Olika ansvarsformer
Straffansvar
En förtroendevald kan liksom alla andra medborgare dömas till straffansvar som påföljd för ett begånget brott, men kan dessutom entledigas av domstol vid grövre brott. Det sistnämnda gäller om den förtroendevalde är ledamot eller ersättare i en nämnd som är myndighetsutövande. Det finns ingen rättslig immunitet för en
kommunalt förtroendevald. Till detta kommer ett särskilt straffansvar för offentliga funktionärer i 20 kap. brottsbalken som avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Detta ansvar kan utkrävas av både förtroendevalda och anställda.
Skadeståndsansvar
Enligt kommunallagen får fullmäktige besluta att skadeståndstalan skall väckas om ansvarsfrihet vägras (5 kap. 25 b §). Detta innebär att de förtroendevalda verkar under ett skadeståndsansvar som kan aktualiseras vid brott. I vad mån de förtroendevalda har ett skadeståndsansvar även i andra ur revisionssynpunkt intressanta fall – t.ex. vid vårdslös ekonomisk förvaltning – är oklart. I motsats till vad som gäller för t.ex. kommunala bolag finns inte något särskilt lagreglerat skadeståndsansvar för förtroendevalda. Den rättsliga problematiken har ingående behandlats av Lundin
1
.
Stat, kommun och landsting har ett långtgående skadeståndsansvar gentemot den enskilde vid vårdslös myndighetsutövning. Skadeståndsansvar drabbar dock i första hand kommunen eller landstinget, inte en enskild förtroendevald. En talan mot enskild förtroendevald skulle sannolikt vara meningslös eftersom denne sannolikt inte kan betala miljonförluster.
Revisionsansvar
Revisionsansvaret uppfattas, som framgått ovan, som ett blandat politiskt – juridiskt ansvar. Lagen anger formerna för ansvarsutkrävande och möjliga påföljder i form av entledigande eller skadeståndstalan samtidigt som fullmäktige själva avgör om och i vilka fall ansvar skall utkrävas. I praxis har vissa begränsningar utvecklats i fråga om att vägra ansvarsfrihet (avsnitt 10.9). Revisionsansvar kan utkrävas inte bara av nämnden som kollektiv utan också av en enskild politiker (9 kap. 17 § KL).
1
Kommunal revision – en rättslig analys, 1999.
Disciplinansvar
Disciplinansvaret är ett arbetsrättsligt grundat ansvar som bara kan utkrävas av de anställda.
7. Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen
7.1. Ökad kunskap behövs om ansvarsprövningsprocessen
Varje år fattar alla fullmäktigeförsamlingar i Sverige beslut om att bevilja eller vägra ansvarsfrihet för förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar. Trots att denna process upprepas varje år, finns inte någon samlad kunskap om vad som egentligen utgör underlag för fullmäktiges bedömning och beslut i ansvarsfrågan. Det är inte klarlagt varför fullmäktige väljer att följa eller inte följa den kommunala revisionens förslag vid sitt slutliga ställningstagande i ansvarsfrågan. Det finns inte heller någon samlad kunskap om vilken betydelse den kommunala revisionens kontrollfunktion har i praktiken.
Mot denna bakgrund har utredningen anlitat forskaren Ann Britt Karlsson – doktorand vid Institutionen för statsvetenskap, Internationella Handelshögskolan i Jönköping. I hennes uppdrag har ingått att intervjua förtroendevalda i ett antal fullmäktigeförsamlingar i kommuner och landsting. Syftet med undersökningen har varit att få en ökad kunskap om fullmäktiges syn på dels den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt, dels ansvarsprövningsprocessen – hur den fungerar och hur den borde fungera.
Intervjuundersökningen har genomförts under tiden mars till september 2004 och bygger på samtalsintervjuer med ett 90-tal fullmäktigeledamöter i tolv kommuner och landsting. Urvalet av kommuner och landsting har gjorts för att få en så allsidig information som möjligt, dvs. synpunkter från fullmäktigeledamöter med olika erfarenhet av ansvarsprövningsprocessen. De intervjuade ledamöterna representerar kommuner och landsting i olika delar av landet, av olika storlek samt med olika organisation och partipolitisk styrning.
I undersökningen har intervjuresultatet relaterats till aktuella samhällsvetenskapliga teorier, kommunernas och landstingens
institutionella förutsättningar och frågeställningar i offentliga utredningar och forskning om demokrati och politiskt ansvar på lokal nivå. Undersökningen redovisas i sin helhet i rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå, som ingår som separat bilaga till detta betänkande. Nedan ges en sammanfattning av intervjuresultatet och forskarens viktigaste slutsatser.
7.2. Hur är det och hur borde det vara
Den kommunala revisionen har stor betydelse i den lokala demokratin
De intervjuade fullmäktigeledamöterna framhåller att de förtroendevalda revisorerna är ansvariga för kontrollen av såväl demokratiska som ekonomiska värden inför fullmäktige. De anser att revisorernas bidrag i ansvarsprövningsprocessen är en avgörande förutsättning för att fullmäktige skall kunna upprätthålla det förtroende som de själva fått – nämligen att ta ansvar och verka för demokratins legitimitet ur ett lokalt perspektiv.
Ansvarsprövningsprocessens värde består i att fullmäktige får del av revisorernas samlade bedömning av hur nämnder och fullmäktigeberedningar tagit sitt revisionsansvar – en bedömning som bara revisorerna kan göra. Revisorernas revisionsberättelser och granskningsrapporter är viktiga underlag för fullmäktiges bedömning och beslut i ansvarsfrågan samt beslut om eventuella sanktioner.
Fullmäktigeledamöterna talar inte i första hand i termer av att öka revisorernas betydelse – deras betydelse är redan stor. Uppfattningen är att de förstärkningar som gjorts i lagstiftningen av revisionens funktion är bra och tillräckliga. Det som nu behöver ske är att byta ut gamla föreställningar och godtyckliga uttalanden om den kommunala revisionen mot kunskap om de förutsättningar som gäller för de olika politiska uppdragen.
Revisionen måste också ges mer utrymme i olika sammanhang. Fullmäktigeledamöterna vill ha mer dialog med revisionen om hur ansvaret bäst kan tas i de olika rollerna och vad som behövs i framåtsyftande bemärkelse för att revisionen skall kunna verka som granskare åt fullmäktige och allmänheten.
Det finns en stor respekt för de förtroendevalda revisorerna
De intervjuade anser att uppdraget som förtroendevald kommunal revisor är mycket viktigt och krävande. Till revisorer utses personer med gott omdöme och hög integritet och sådana andra goda egenskaper som gör att de kan arbeta med de olika delarna i revisionsarbetet utifrån fullmäktiges perspektiv och därmed också medborgarnas samlade perspektiv.
Fullmäktigeledamöterna framhåller att revisorernas intresse är kommunen eller landstinget och den lokala demokratin – inte ekonomisk vinning eller maktpolitik. Revisorerna är inte maktpolitiker – de är ansvarspolitiker.
Revisorernas granskning bidrar till att fullmäktiges vision ger avtryck i verksamheten
De intervjuade fullmäktigeledamöterna anser att den kommunala revisionens främsta funktion är att kontrollera och under hand stödja att de beslut som fullmäktige fattat blir genomförda, att verksamheten bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål, intentioner, anvisningar och ekonomiska ramar samt att nämnderna har en fungerande intern kontroll. Härigenom bidrar revisorerna till att fullmäktiges vision får avtryck i verksamheten.
Revisorernas arbete med att förekomma och förebygga oegentligheter och annan förtroendeskada anses också viktigt, inte minst med hänsyn till att det bidrar till allmänhetens förtroende för kommunpolitiker.
Revisorerna bör granska mer på djupet och säga ifrån till fullmäktige när det behövs
De intervjuade fullmäktigeledamöterna anser att revisorernas granskningsarbete bör inriktas mer på att djupgående analysera ansvarstagandet i de olika politiska ansvarsområdena, dess lokala förutsättningar, arbetsprocesser och resultat. Revisorernas uttalanden bör inte bara ge återblick utan också framåtblick. Fullmäktige vill gärna veta vilka resultat som deras beslut lett till i förhållande till vad som avsågs, sett ur olika perspektiv – ekonomiskt, laglighetsmässigt och demokratiskt.
Fullmäktigeledamöterna anser även att revisorernas återrapportering bör utformas så att den förmedlar vilka effekter som fullmäktiges beslut lett till. Sådan information kan användas som underlag för åtgärder i verksamheterna, som underlag för att förbättra fullmäktiges egna arbetsformer och för bedömning av de förtroendevaldas ansvarstagande. Det är därför viktigt att revisorernas rapporter är tydliga och att språket som används är riktat till de förtroendevalda och allmänheten.
Fullmäktigeledamöterna anser att revisionen alltför sällan ger någon konstruktiv kritik till fullmäktige, det borde revisorerna göra om fullmäktige t.ex. fattar helt orealistiska eller inkonsekventa beslut som försvårar genomförandet. De intervjuade vill att revisionen tydligare säger ifrån, även till fullmäktige när det finns anledning.
Fullmäktige kan tillvarata revisorernas information bättre
De intervjuade anser att fullmäktiges samtal med revisorerna blivit väsentligt bättre under senare år. Revisionens rapporter har också blivit bättre.
Mycket av det viktiga som revisorerna ägnar sig åt tillvaratas under tiden som granskningar och ansvarsprövningsprocess pågår. Fullmäktige kan dock bli ännu bättre på att använda informationen från revisorerna för att vid behov korrigera och förbättra.
Fullmäktigeledamöterna anser också att revisorernas återrapportering av granskningsresultat bör ges en särskild utformning, så att den inte blir ett ärende i mängden av alla andra ärenden vid fullmäktiges möten.
Fullmäktigeledamöterna efterfrågar även mer kommunikation och informationsutbyte med revisorerna – såväl innan revisorernas granskningsplan fastställs, som när det finns granskningsresultat att återrapportera. Detta kan bidra till ett förbättrat ansvarstagande från de förtroendevaldas sida.
Hur granskas verksamheter som inte drivs i förvaltningsform
Flera av de intervjuade fullmäktigeledamöterna är osäkra på vad som sker i olika former av företag och förbund – t.ex. entreprenader, kommunala företag och kommunalförbund – och vet inte
heller om de har rätt att få del av information om hur dessa sköter sig. För att kunna uttala sig i ansvarsfrågan vill fullmäktige få ökad insyn i och kunskap om vad som sker när uppgifter och makt delegeras att utföras i andra former än förvaltningsform.
Behovet av ökad kunskap och kontakt går som en röd tråd genom intervjuresultaten
De intervjuade fullmäktigeledamöterna är självkritiska och anser att det i första hand är de själva som saknar tillräcklig kunskap om hur man kan ta till vara och utveckla revisionen som fullmäktiges och allmänhetens kontrollfunktion. Alla fullmäktigeledamöter är inte medvetna om att det är efterlevnaden av deras egna beslut som revisionen granskar, och att de har rätt att få återkoppling på om deras beslut följs.
Om revisionens information skall leda till förändringar och förbättringar måste det finnas en ömsesidig kunskap om och förståelse för varandras uppdrag och ett ömsesidigt intresse av att ge och ta emot information. Det gäller oavsett om avsikten med informationen är att öka nämndernas eller fullmäktiges problemlösningsförmåga under pågående verksamhetsår eller om det är för att ta ställning i ansvarsfrågan.
En förbättring av revisionens dialog- och kommunikationsförmåga efterfrågas. En bra kommunikation mellan fullmäktige, revisorerna och de granskade är helt avgörande för att samtliga funktioner – beslutande, verkställande och kontrollerande – skall kunna ta ansvar för det förtroende de fått i sina olika uppdrag. Särskilt viktigt är det att kontakten mellan fullmäktige och de förtroendevalda revisorerna är bra när det gäller svåra politiska beslut.
Maktpolitiken försvårar ansvarsprövningsprocessen
I intervjuerna tar fullmäktigeledamöterna flera gånger upp ett särskilt problem. Det handlar om omfördelningen av makt från den direktvalda beslutande fullmäktigeförsamlingen till den indirekt valda verkställande styrelsen. Fullmäktigeledamöterna ger uttryck för att de känner sig i händerna på styrelsen och att fullmäktiges ställning har försvagats. Detta är enligt fullmäktigeledamöterna otillfredsställande ur demokratisk synpunkt, eftersom medlem-
marna i en kommun eller ett landsting – inte direkt kan utkräva ansvar av styrelsen och dess ledamöter – styrelsen är inte folkvald.
De intervjuade är självkritiska och menar att fullmäktiges presidium och fullmäktigeledamöterna själva måste se till att den ansvarsfördelning som gäller enligt kommunallagen verkligen följs. Avsaknaden av en tydlighet i beredning, kontroll och utvärdering av beslut ökar riskerna för maktmissbruk och minskar medborgarnas möjligheter till insyn.
Partipolitiken försvårar ansvarsprövningsprocessen
En del av fullmäktigeledamöterna uttrycker att de inte alltid klarar av att stå emot trycket från en kraftfull partipolitik. I sådana fall kan revisorernas information, i stället för att tillvaratas för åtgärder med syfte att förbättra det politiska ansvarstagandet för kommunens eller landstingets bästa, användas för att kritisera de olika partierna.
När detta sker – dvs. när fullmäktige viker sig för någons intresse i stället för det som beslutats av fullmäktige i det gemensamma intresset och när fullmäktige har svårigheter att balansera motstridiga intressen – då är behovet extra stort av en oberoende kommunal revision. Revisorerna får då absolut inte agera partipolitiskt i sin funktion.
Områden som fullmäktige lyfter fram för att förbättra ansvarsprövningsprocessen
Sammanfattningsvis lyfter de intervjuade fullmäktigeledamöterna fram ett antal områden som skulle kunna förbättra ansvarsprövningsprocessen och därmed även bidra till en ökad legitimitet och fördjupning av demokratin i samhället.
Fullmäktigeledamöterna betonar att den roll- och ansvarsfördelning som gäller mellan de olika funktionerna i den politiska organisationen måste tydliggöras och efterföljas i praktiken. Det handlar om att fullmäktige tar och tillåts ta sitt ansvar som det direktvalda högsta beslutande organet, att nämnderna tar sitt verkställande ansvar samt att revisionen utvecklas i sin lokalt kontrollerande funktion.
Fullmäktigeledamöterna anser vidare att det finns ett allmänt behov av ökad kunskap och kompetensutveckling i vad det innebär att vara förtroendevald i en kommunal demokrati. Det finns även ett stort behov av mer kunskap om revisionen och dess funktion som fullmäktiges kontrollorgan.
Fullmäktigeledamöterna framhåller dessutom att de själva måste ge mer utrymme för kommunikation och dialog med revisorerna, bl.a. i syfte att förbättra sina egna arbetsprocesser och sin egen problemlösningsförmåga.
Att bedöma de förtroendevaldas revisionsansvar är viktigt och svårt. För att detta skall ske på ett ansvarsfullt sätt måste fullmäktige öppet redovisa sina lokalt situationsanpassade bedömningsgrunder, vilket inte sker i dag. Detta tror de flesta kan bli svårt, men säger sig vara beredda att försöka. Förmågan att talas vid om det som är svårt och att kunna argumentera muntligt och skriftligt för de sakliga argument och bedömningar som ligger till grund för uttalanden i ansvarsfrågan, behöver tränas upp av såväl fullmäktige som revisorerna.
7.3. Forskarens viktigaste slutsatser av undersökningen
Den svenska kommunala revisionen är en demokratisk institution där förtroendevalda i en funktion granskar och bedömer förtroendevaldas ansvarstagande i en annan funktion. I revisionens uppdrag ingår granskning av de förtroendevalda som på fullmäktiges uppdrag tar politiskt ansvar för utveckling av demokrati, rättssäkerhet och ekonomi i kommunerna. Hittillsvarande uppmärksamhet och förstärkningen av revisionens betydelse i lagstiftning har främst skett för förbättrad kontroll sett ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Om revisionen särskilt uppmärksammar demokratiska aspekter och principer beror främst på fullmäktiges och revisionens lokala utformning.
Med ömsesidig respekt för de olika politiska funktionernas betydelse i samhället på lokal nivå, visar studien att revisionens funktion och ansvarsprövningsprocessen över lag kan utvecklas och tillvaratas bättre.
I fullmäktigeledamöternas beskrivningar är det inte alltid den konstitutionella principen om ansvarsfördelning, som i praktiken ytterst vägleder ansvarstagandet och ansvarsprövningsprocessen. Fullmäktigeförsamlingen kan dock bidra till att de förtroendevaldas
politiska ansvarstagande blir både ett medel och ett mål med ambitionen att de politiska arbetsformerna utvecklas och tydligt grundas på demokratiska principer som bygger på öppenhet.
De förtroendevalda revisorerna anger sina argument och på vilka grunder de bedömer de verkställande politikernas ansvarstagande. Om fullmäktige på motsvarande sätt i den lokala situationen öppet redovisar sina argument för bedömning och vilka åtgärder som vidtas för förbättring, så borde förutsättningarna för utveckling av såväl ansvarstagandet som ansvarsutkrävandet av de egna underlättas. Dessutom betyder det att väljarna får ökad insyn i politik och förvaltning samt en mer nyanserad återrapportering av vad som pågår mellan valperioderna.
8. Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar
Utredningens bedömning Innehållet i det av lagstiftaren fastställda revisionsuppdraget ger – sammantaget med fullmäktiges och revisionens inriktning mot att värna såväl demokrati och rättssäkerhet som effektivitet – en ram för fullmäktiges ansvarprövning.
Det är angeläget att frågan om rätten att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut blir föremål för vidare överväganden.
Den nuvarande ordningen där enbart förtroendevalda har revisionsansvar skall bibehållas.
8.1. Vem har revisionsansvar
Förtroendevalda har revisionsansvar
Av 9 kap. 17 § kommunallagen framgår den krets som revisorerna kan rikta kritik mot i revisionsberättelsen. Där anges indirekt att det är de förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar som verkar under revisionsansvar. Detta faktum speglar att kommuner och landsting är politiskt styrda organisationer.
Den som har revisionsansvar är ansvarig inför fullmäktige och det är fullmäktige som årligen beviljar eller vägrar ansvarsfrihet. Revisorerna skall till- eller avstyrka ansvarsfrihet för de revisionsansvariga i sin revisionsberättelse.
Revisorernas granskning kan inte avse fullmäktiges beslut. Fullmäktige agerar på direkt uppdrag av väljarna. Däremot omfattas beredningen av fullmäktiges beslut av revisorernas granskning. Fullmäktige kan utkräva revisionsansvar på fyra olika sätt:
- vägra ansvarsfrihet för den eller de berörda (”politisk prickning”)
- vägra ansvarsfrihet och entlediga den eller de berörda
- vägra ansvarsfrihet och väcka talan om skadestånd för den eller de berörda
- vägra ansvarsfrihet, entlediga och väcka talan om skadestånd för den eller de berörda.
Kommunallagen reglerar således revisionsansvaret för de förtroendevalda på ett sätt som tydligt markerar att det är dessa som har ansvaret för verksamheten. Av kommunallagen framgår också att revisionsansvaret kan vara kollektivt eller individuellt. Kommunens eller landstingets anställda är ”biträden” till de förtroendevalda, men har inget direkt ansvar gentemot fullmäktige. Det gäller även personer i chefsställning, t.ex. förvaltningschefer.
Anställda har inte revisionsansvar
Det kommunala förnyelsearbetet har inneburit en förskjutning i relationen mellan makt och ansvar. Makten över kommunens eller landstingets ekonomiska resurser har successivt förskjutits till verksamheten och främst dess ledande tjänstemän. Detta innebär enligt vad Kommunala förnyelsekommittén uttalade i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) dels att politikernas inflytande minskat, dels att anställda – främst chefstjänstemän – fått ett ökat inflytande. Frågan är därför om det finns anledning att på nytt överväga om kommunens eller landstingets ledande tjänsteman skall ha revisionsansvar på samma sätt som t.ex. verkställande direktören i ett aktiebolag.
Denna fråga diskuterades i den föregående utredningen om den kommunala revisionen. I utredningens betänkande Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71) framhölls bl.a. att en sådan utvidgning skulle leda till att den starka kopplingen mellan det politiska ansvaret och revisionsansvaret försvagades. Den klara rollfördelningen mellan förtroendevalda och anställda skulle också bli oklar. Vidare skulle det innebära en ytterligare maktförskjutning från de förtroendevalda till de anställda. I den efterföljande propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66) bedömde regeringen att något revisionsansvar inte skulle införas för chefstjänstemän eller övriga anställda. Riksdagen delade denna bedömning.
Utredningens bedömning
Revisionsansvaret har en direkt koppling till det politiska ansvaret i kommunal verksamhet. Förvaltningscheferna är – liksom övriga anställda – att betrakta som biträden eller rådgivare till den nämnd som de är underställda, medan verkställande direktören i de kommunala företagen har en självständig ställning som bolagsorgan. Det går därför inte att enkelt dra några paralleller mellan dessa poster.
Enligt vår mening skulle en utvidgning av revisionsansvaret till att även avse ledande tjänstemän innebära att den klara rollfördelning som råder i dag mellan förtroendevalda och anställda skulle bli otydlig. Det skulle också kunna innebära en icke önskvärd maktförskjutning. Vi kan därför inte se att det finns anledning att föreslå ett revisionsansvar för ledande tjänstemän. Däremot omfattas alla anställda av det ansvar som finns inom bl.a. arbets- respektive straffrätten.
8.2. Vad innebär revisionsansvaret
Revisionsansvaret kan, som framgått i avsnitt 6.2, betraktas som en blandform av juridiskt och politiskt ansvar eftersom det är rättsligt reglerat i kommunallagen samtidigt som ansvarsutkrävandet i stor utsträckning överlåtits till fullmäktige av lagstiftaren.
Det är ledamöterna i nämnder och fullmäktigeberedningar som har revisionsansvar, dvs. de indirekt valda ledamöterna. Fullmäktigeförsamlingens ledamöter omfattas inte av revisionsansvar. Det är vanligt att fullmäktigeledamöter också är ledamöter i nämnd eller fullmäktigeberedning. Det är därför viktigt för framför allt de förtroendevalda själva att hålla sina roller som fullmäktige- respektive nämndledamöter åtskilda.
De förtroendevaldas revisionsansvar visar att de har det yttersta ansvaret för verksamheten, även om de har delegerat beslutsbefogenheter till anställda inom förvaltningen. Att de anställda inte har revisionsansvar är en markering som visar att det formella ansvaret för den kommunala verksamheten är ett politiskt ansvar som följer av den politiska demokratin. Genom revisionsansvaret är de förtroendevalda ansvariga inför fullmäktige för hur de själva samt deras anställda och andra uppdragstagare sköter sina uppgifter i genomförandet av den kommunala verksamheten.
Den kommunala revisionen är en demokratisk kontrollfunktion som är till för att granska och bedöma hur nämnder och fullmäktigeberedningar fullgör sitt uppdrag. Innehållet i revisionsansvaret har dock inte närmare kommenterats i förarbeten eller doktrin. I Lokaldemokratikommitténs betänkande Förtroendevaldas särskilda ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) anges dock att det är den viktigaste formen av ansvar för de förtroendevalda.
Utredningens bedömning
I 9 kap. 9 § kommunallagen anges att revisorerna skall pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig.
Enligt utredningens mening måste det av lagstiftaren fastställda revisionsuppdraget (9 kap. 9 § KL) ses som ett uttryck för revisionsansvaret. Revisionsansvaret avser därmed såväl ändamålsenlighet och ekonomi som räkenskaper och intern kontroll. I sin egenskap av fullmäktiges kontrollinstrument har den kommunala revisionen inriktningen att värna demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Denna inriktning ger en ytterligare dimension till revisionsansvaret. Sammantaget ger detta en ram för fullmäktiges ansvarsprövning.
Vilken innebörd revisionsansvaret ges i enskilda fall kan variera. Det beror på fullmäktiges bedömningsgrunder i varje särskilt fall då ansvar prövas, samt på vilka sanktionsåtgärder som fullmäktige väljer att använda om ansvarsfrihet vägras samt på eventuell domstolsprövning .
Den faktiska innebörden i revisionsansvaret utvecklas således successivt genom att fullmäktige i ansvarsprövningen tydligt anger sina bedömningsgrunder inom ramen för det av lagstiftaren fastställda uppdraget till revisionen samt den allmänna inriktning som följer av kommunernas och landstingens grundläggande uppgift – att värna såväl demokrati och rättssäkerhet som effektivitet. Den utvecklas också genom domstolspraxis.
I rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå (separat bilaga till betänkandet) belyses frågan om revisionsansvaret.
8.3. Revisionsansvar vid reservationer och avståenden
Utredningen har uppmärksammats på frågan om fördelningen av revisionsansvaret mellan de individuella nämndpolitikerna. Problemet har ingående diskuterats av Riberdahl i en artikel i Förvaltningsrättslig Tidskrift 2003.
Bakgrunden är den utveckling som skett i en större kommun och som kan sägas innebära att oppositionens företrädare antigen reserverar sig mot nämndmajoritetens beslut, eller mer eller mindre systematiskt avstår från att delta i besluten. Det rör sig ofta om fall där det framgår att reservationen eller avståendet ytterst grundar sig på att oppositionen inte vill medverka till att nämnden genomför de målsättningar som fullmäktiges budgetbeslut eller andra riktlinjer innebär, vilka är bindande för nämnderna.
Det kommunala förtroendeuppdragets grunder
Enligt Riberdahl bör revisionsbedömningen utgå ifrån de skyldigheter som ingår i förtroendeuppdraget samt de aktionsmöjligheter som en enskild nämndledamot har för att leva upp till det ansvar som följer av uppdraget. Den enskilda ledamoten har flera instrument för att leva upp till sitt ansvar. Viktigast är initiativrätten och reservationsrätten.
Den grundläggande skyldigheten för en nämndledamot är att närvara vid nämndens sammanträden och att delta i beslutsfattandet. Det gäller ledamöter såväl från majoriteten som från minoriteten. Vidare ingår det en skyldighet att förbereda sig och sätta sig in i ärendena före sammanträdet.
De förtroendevalda har också rätt att väcka ett ärende hos nämnden (4 kap. 17 § KL). Därigenom har den enskilde förtroendevalde ansvar både för vad som inkluderas och vad som exkluderas när agendan sätts. De förtroendevalda har även ansvar för att ge direktiv eller ta fram alternativa lösningar så att det sker en tillfredsställande utredning och beredning av ett ärende innan det fattas beslut.
Rätten att avstå
Rätten att avstå från att delta i ett beslut regleras i kommunallagen (4 kap. 20 §). Av lagen framgår inte i vilka sammanhang denna rätt är avsedd att utnyttjas. Röstplikt föreligger enbart i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild (4 kap. § 21).
I kommunallagen finns inget stöd för att skylla på partipiskan, det är en faktisk företeelse, inte en juridisk skriver Riberdahl. ”Att i oträngt mål avstå partivis betyder att den förtroendevalde inte tar det ansvar som följer med uppdraget.” Tumregeln är att man deltar i beslutsfattandet också i de fall när man inte gillar majoritetens förslag eller bakomliggande fullmäktigebeslut.
Även om lagen inte gör någon skillnad mellan rätten att avstå från deltagande i beslut i fullmäktige och i nämnder, så finns det betydande olikheter mellan dessa organ. Fullmäktiges ansvar är i detta sammanhang begränsat. Något revisionsansvar finns inte. Fullmäktiges roll i beslutsfattandet är inriktad på övergripande politiska prioriteringar. Nämnderna har däremot ett juridiskt och revisionellt ansvar för förvaltningen och verkställigheten av fullmäktiges beslut. För nämnderna är därmed ansvaret stort och det partipolitiska handlingsutrymmet för verkställighet av fullmäktiges beslut begränsat.
Rätten att reservera sig
Rätten att reservera sig är också reglerad i kommunallagen (4 kap. 22 §). Denna rätt har två funktioner. Den kan utnyttjas för att markera en avvikande uppfattning på rent politiska grunder. Den kan också utnyttjas för att frita sig från juridiskt ansvar.
Den revisionella bedömningen
Rätten att reservera sig vid beslutsfattande har stor betydelse för bedömning av om revisionsansvar kan utkrävas eller inte. Det har även rätten att avstå från att delta i omröstning eller beslut. Om revisorernas kritik går ut på att en nämnd varit för passiv eller underlåtit att agera när detta krävts, kan den ledamot som sökt få nämnden att agera frias från revisionskritik.
Rätten att avstå är avsedd att användas endast undantagsvis, dels för att underlätta politiska markeringar, dels för att inte rubba den
partipolitiska balansen. Om en ledamot mer eller mindre systematiskt avstår från att delta i beslutsfattandet, fullgör hon eller han inte de skyldigheter som följer med uppdraget.
Utredningens bedömning
Tillämpningen av lagar och genomförandet av fullmäktiges beslut skall ske på ett sådant sätt att förtroende och legitimitet för det offentliga åtagandet inte skadas. De förtroendevalda har ansvar för att beslut bereds, fattas, verkställs och att den interna kontrollen inom nämnden är tillräcklig.
Nämndledamöters rätt att avstå respektive rätt att reservera sig är en central fråga ur demokratisk synpunkt och också mycket viktig som en del i ansvarsprövningsprocessen. Enligt utredningens mening innebär partivisa avståenden problem ur revisionell synpunkt, eftersom ansvarsfrågan blir otydlig. Att i ”oträngt mål” avstå partivis betyder att man inte tar det ansvar som följer av uppdraget.
Frågan om rätten att avstå kan dock inte endast ses ur ett revisionellt perspektiv, utan har en vidare kommunaldemokratisk betydelse. Utredningen anser därför att det är angeläget att frågan om rätten att avstå blir föremål för vidare överväganden.
9. God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt
Utredningens bedömning Det är grundläggande att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. Särskilt fullmäktiges presidium är en betydelsefull samtalspart för revisorerna. Det finns dock inte någon anledning att lagreglera formerna för kommunikation.
Revisionsreglementet är ett instrument som kan utvecklas i olika avseenden, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäktiges arbetsordning.
Fullmäktige har ett ansvar för att alla förtroendevalda får en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revisionens uppdrag och roll. Partierna har också ett ansvar i detta sammanhang.
9.1. Revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument
Som vi flera gånger konstaterat är revisorerna fullmäktiges instrument för den demokratiska kontrollen i kommuner och landsting. Revisorernas uppdrag är ytterst att pröva ansvarstagandet och uttala sig om detta till fullmäktige inför beslutet i ansvarsfrågan. Revisorerna bidrar härigenom till legitimitet och förtroende åt verksamheten. De är även förmedlare av väsentlig information och nödvändig kritik. Revisorerna kan dessutom genom sina insatser bidra till förbättring och utveckling av den kommunala verksamheten.
God revisionssed förutsätter en öppen kommunikation
Enligt Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommuner och landsting är det viktigt att revisorerna har ett öppet förhållningssätt i sin kommunikation och strävar efter att vara lättillgängliga. De förutsätts ha en förebyggande och fortgående kommunikation med fullmäktige och med dem som granskas. Kommunikationen med fullmäktige bör bl.a. ske genom regelbundna träffar med fullmäktiges presidium. Enligt den enkätundersökning som Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet nyligen genomfört träffar fullmäktiges presidium revisorerna i genomsnitt 1,7 gånger per år (bilaga 4).
Enligt god revisionssed bör revisorerna ha en ambition att närvara vid fullmäktiges sammanträden – främst för att följa hur nämnder och beredningar återrapporterar till fullmäktige, men också för att kunna och följa och delta i det egna partiets fullmäktigegrupp.
God revisionssed förutsätter även att revisorerna i sin funktion har återkommande sammanträffanden med styrelsen och med andra nämnder i den utsträckning som revisorerna bedömer nödvändig för ett allmänt informationsutbyte om verksamheten och dess utveckling.
Revisorernas initiativrätt och rätt att delta i fullmäktiges överläggningar
Revisorerna har genom initiativrätten i fullmäktige ett formellt redskap för kommunikation och information (5 kap. 23 § KL). Revisorerna har rätt att använda initiativrätten var för sig, men förutsätts enligt god revisionssed sträva efter att använda den gemensamt. Initiativrätten förutsätts vidare användas när det är fråga om grava iakttagelser och allvarliga situationer och där det finns behov av ett snabbt uppmärksammande. Revisorerna har även initiativrätt i ärenden som gäller den egna förvaltningen.
Den enkätundersökning som Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet nyligen genomfört visar att revisorerna använder initiativrätten restriktivt. Det är endast sexton kommuner och fem landsting som någon gång använt sig av initiativrätten i ett granskningsärende. Svaren tyder på att det finns en osäkerhet i vad som är
initiativrätt och vad som är annan överläggning eller kommunikation.
Det ligger numera i fullmäktiges hand att bestämma vilka andra än ledamöter som skall ha rätt att delta i fullmäktiges överläggningar men inte i besluten (5 kap. 21 § KL). Rätten att delta i överläggningarna skall regleras i arbetsordningen. I propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/9:66) framhölls att det för kommunerna och landstingen torde framstå som självklart att revisorerna – och om så behövs också de sakkunniga biträdena – ges en sådan närvarorätt. Regeringen fann därför inte att det behövdes någon särskild reglering av denna rätt att delta.
9.2. Behovet av ökad kunskap och kontakt är stort
Revisionens status inte alltid är hög och kunskapen om revisionens uppdrag och förutsättningar är ofta begränsad även hos uppdragsgivaren fullmäktige och hos de politiska partier som nominerar de förtroendevalda revisorerna.
Av rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå (separat bilaga till betänkandet) framgår att behovet av ökad kunskap och kontakt går som en röd tråd genom fullmäktigeledamöternas intervjusvar. Alla ledamöter i fullmäktige är inte medvetna om att det är verkställigheten av fullmäktiges beslut som revisionen granskar och att fullmäktige har rätt att få återkoppling om dess beslut fullföljs enligt de förutsättningar som är givna för genomförandet. Samma brist på kunskap är vanlig i nämnderna och i styrelsen.
Vid utredningens samtal med företrädare för riksdagspartierna betonade även dessa att utbildning för förtroendevalda är mycket betydelsefullt i alla typer av förtroendeuppdrag. Det är viktigt att de förtroendevalda är väl införstådda med vad det innebär att inneha ett uppdrag i t.ex. en kommunal nämnd eller beredning. Samtliga partiföreträdare ansåg även att det är mycket angeläget med information och utbildning om revisionens roll och uppdrag – både för revisorer och för andra förtroendevalda. Partierna hade dock som regel vare sig informerat eller utbildat sina medlemmar om revisorsuppdragets särskilda förutsättningar.
9.3. Revisionsreglementet kan utvecklas i olika avseenden
Fullmäktige kan utfärda anvisningar för revisionen i form av ett revisionsreglemente. Så gott som alla kommuner och landsting har ett revisionsreglemente. I reglementet regleras i första hand förvaltningsfrågor och inte frågor som har att göra med revisorernas granskningsuppdrag. Vanligen stadgas här de formella grunderna för revisorernas organisation, arbetsformer och samverkan – t.ex. antal revisorer, ordförandeskap, budgetberedning, krav på anteckningar. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har utformat ett underlag till revisionsreglemente.
I förbundens skrift Fullmäktige & Revisionen (2004) framhålls att det är viktigt att revisionsreglementet är uppdaterat och anpassat till den styrning som fullmäktige och revisorerna önskar. Att diskutera, ompröva och utveckla revisionsreglementet är därför en angelägen uppgift för fullmäktige och revisorerna i deras ömsesidiga dialog.
I själva granskningen är det emellertid grundläggande att revisorerna kan arbeta självständigt och välja inriktning på ett sätt som upprätthåller revisorernas oberoende ställning. Samtidigt är givetvis dialogen mellan fullmäktige och revisorerna viktig, liksom att revisorerna har ett öppet förhållningssätt och är lyhörda för fullmäktiges förslag och synpunkter.
9.4. Utredningens bedömning
God kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna är angeläget
Det är självklart grundläggande att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. Särskilt fullmäktiges presidium är en betydelsefull samtalspart för revisorerna – dels löpande under året för att ta upp viktiga frågor, dels för att förbereda slutrevisionen.
Med stöd av utredningens samtal och intervjuer med förtroendevalda kan vi konstatera att det förefaller ha hänt en hel del i detta avseende under senare år. Detta hänger sannolikt samman med revisorernas allt mer utåtriktade verksamhet. Enligt utredningens bedömning finns dock i många kommuner och landsting fortfarande ett påtagligt behov av att utveckla innehållet i och formerna för kommunikationen mellan fullmäktige och revisorerna, inte minst processen före själva ansvarsprövningen.
En god kommunikation kan inte regleras genom lagstiftning. Det handlar istället om att både revisorerna och fullmäktige, särskilt fullmäktiges presidium, aktivt måste sträva efter en regelbunden, konstruktiv och respektfull kontakt och dialog. Båda parter har ett stort ansvar för detta. Behovet av kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna kan tillgodoses på olika sätt, t.ex. genom:
- utbildning för fullmäktigeledamöter kring fullmäktiges roll som uppdragsgivare och revisionens roll som granskare
- återkommande möten med fullmäktiges presidium och gruppledarna för information och diskussion kring revisionens arbete och viktiga iakttagelser
- information till fullmäktige kring t.ex. revisionens fördjupade granskningar
- en stående punkt på fullmäktiges dagordning – t.ex. ”Revisionen informerar”.
Det är självklart också angeläget att revisorerna har en god kommunikation med dem som granskas, dvs. nämnderna och styrelsen. Det behövs för att få ett bra slutresultat och en god effekt av granskningen. En öppen dialog före, under och efter granskningarna underlättar också ansvarsprövningen efter verksamhetsårets slut och ger förutsättningar för ett förtroendefullt samarbete i de olika rollerna som uppdragsgivare, granskade och granskare.
Betydelsen av en god kommunikation och utbildning framgår tydligt av Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet. Revisionsreglementet kan också vara ett instrument som kan utvecklas i olika avseenden, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäktiges arbetsordning. Enligt utredningens mening finns det därmed inte någon anledning att ytterligare reglera formerna för kommunikation i kommunallagen.
Det behövs en ökad kunskap
Utredningen har noterat att det på många håll finns brister i kunskapen om revisionens uppdrag och roll, både hos fullmäktigeledamöter och hos nämndledamöter samt hos de politiska partierna.
För att den kommunala revisionen skall kunna fungera på det sätt som lagstiftaren avsett måste såväl fullmäktige, styrelsen och nämnderna som de politiska partierna reflektera över revisionsuppdragets särskilda karaktär och revisorernas ställning i det politiska systemet.
Fullmäktige måste bevaka att alla ledamöter har en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revisionens uppdrag och roll samt även en djup förståelse för det demokratiska innehållet i ansvarsprövningsprocessen. Återkommande information och utbildning om revisionen till såväl fullmäktige som de granskade är därför mycket angelägen för vidgad kunskap och förståelse. Enligt utredningens mening är det i första hand fullmäktige som skall svara för att sådan utbildning kommer till stånd.
Partierna har dock också ett ansvar i detta sammanhang, liksom revisorerna själva, när det gäller revisionens roll och uppdrag. De politiska partierna måste utbilda sina medlemmar och även genom mentorskap etc. stärka och stötta sina förtroendevalda i olika uppdrag. Revisorernas måste vara synliga och ”marknadsföra” sitt uppdrag. Det gäller inte minst gentemot det egna partiet.
Även revisorerna behöver återkommande satsningar på utbildning och erfarenhetsutbyte. En omfattande utbildning sker också främst genom Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, de stora revisionsföretagen samt STAREV (samarbetsorganet för förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting och regioner med egna revisionskontor).
10. Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas
Utredningens förslag Om revisorerna riktat anmärkning skall fullmäktige besluta om anmärkningen även skall framställas från fullmäktiges sida. Fullmäktiges beslut skall alltid motiveras.
Fullmäktige kan rikta anmärkning även om revisorerna inte gjort det. Även detta beslut skall motiveras
Fullmäktiges beslut att bevilja eller vägra ansvarsfrihet skall också alltid motiveras.
Revisorerna skall alltid ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen.
Utredningens bedömning Omröstningen i ansvarsfrågan skall även fortsättningsvis vara öppen.
Fullmäktiges nuvarande sanktionsmöjligheter vid vägrad ansvarsfrihet – entledigande och skadeståndstalan – är tillräckligt kraftfulla. Någon skärpning föreslås inte.
De politiska partierna har ett stort ansvar för att agera på ett ansvarsfullt sätt när någon av de egna ledamöterna inte beviljas ansvarsfrihet.
10.1. Vad säger lagen
Revisorernas granskning
Enligt 9 kap. 9 § kommunallagen granskar revisorerna årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområde.
I 9 kap. 16–17 §§ anges att revisorerna varje år skall avge en berättelse till fullmäktige med en redogörelse för sin granskning.
Om en anmärkning framställs, skall anledningen till denna anges i revisionsberättelsen. Anmärkning får riktas mot nämnder och fullmäktigeberedningar samt mot enskilda förtroendevalda. Revisionsberättelsen skall innehålla ett särskilt uttalande om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte.
Revisorerna skall enligt 9 kap. 9 § pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk utgångspunkt tillfredställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig.
Revisionsberättelsen kan ses som en speciell form av beredning i syfte att utgöra ett sakligt underlag för fullmäktiges ställningstagande vid ansvarsprövningen. Revisorerna har stor frihet att göra sina bedömningar i det konkreta fallet inom ramen för god revisionssed, men deras ställningstaganden måste vara sakligt grundade och de får inte vägledas av ovidkommande omständigheter, t.ex. partipolitiska ställningstaganden
.
Fullmäktiges prövning
Fullmäktige skall enligt 5 kap. 25 a § kommunallagen årligen pröva om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. Fullmäktige skall fatta sitt beslut i ansvarsfrågan före utgången av juni månad. Beslutet bör tidsmässigt ske före fullmäktiges beslut att godkänna årsredovisningen. Fullmäktige kan besluta i enlighet med revisorernas förslag, men också göra en annan bedömning. Fullmäktige har således suverän beslutanderätt i dessa frågor.
Om ansvarsfrihet vägras får skadeståndstalan väckas (5 kap. 25 b § KL) och/eller uppdraget återkallas för en enskild förtroendevald (4 kap. 10 § KL). Sammantaget leder detta i praktiken fram till följande valmöjligheter för fullmäktige:
- ansvarsfrihet beviljas
- ansvarsfrihet vägras utan annan påföljd (”politisk prickning”)
- ansvarsfrihet vägras och kombineras med entledigande
- ansvarsfrihet vägras och kombineras med skadeståndstalan
- ansvarsfrihet vägras och kombineras med entledigande och skadeståndstalan.
1
Kommunallagen – kommentarer och praxis; Hilborn m.fl.
I den juridiska litteraturen ses prövningen som ett blandat politiskt – juridiskt ansvar
. Kommunallagen anger inga kriterier för ansvarsprövningen. I princip har fullmäktige fria händer att bevilja ansvarsfrihet på vilka grunder som helst, även för olagligheter i verksamheten
. I fråga om att vägra ansvarsfrihet råder däremot inte full frihet. Frågan har prövats i två nyare rättsfall en Regeringsrättsdom (RÅ 1999 ref 5) samt en dom från Kammarrätten i Sundsvall (mål nr 4043–1998). Under avsnittet 10.9 nedan redovisas kortfattat konsekvenserna av dessa båda domar.
10.2. Revisorerna granskar enligt god revisionssed
Vad som kan anses vara god revisionssed är inte närmare preciserat i lagtexten och rättspraxis utan utvecklas successivt genom en växelverkan mellan teori, praktik och lagstiftning.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har som vägledning för de förtroendevalda publicerat skriften God revisionssed i kommunal verksamhet. Den goda revisionsseden kan ses som en ”levande” normering som växer fram fortlöpande genom de erfarenheter som vinns i den kommunala revisionen. Hittills har förbunden dokumenterat sin syn på vad som utgör god revisionssed vid tre tillfällen med några års mellanrum.
När det gäller frågan på vilka grunder som revisorer kan rikta anmärkning och/eller föreslå vägrad ansvarfrihet anges i skriften God revisionssed i kommunal verksamhet följande exempel:
- bristande måluppfyllelse, ohörsamhet till mål och riktlinjer fastlagda av fullmäktige eller i föreskrifter
- bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll
- förtroendeskada eller annan immateriell skada
- ekonomisk skada
- obehörigt beslutsfattande
- icke lagenlig verksamhet, brottslig verksamhet
- otillräcklig beredning av ärenden
- ej rättvisande redovisning
- tidigare påtalade brister.
Björkman-Riberdahl s. 130 och Lundin s. 313.
RÅ 1960 ref. 38, Lundin s. 342-344.
10.3. Ansvarsprövningen under senare år
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet sammanställer sedan år 2003 resultatet av ansvarsprövningsprocessen i kommuner och landsting i den s.k. ansvarsbanken. Syftet är bl.a. att ge stöd till revisorernas och fullmäktiges arbete med ansvarsprövningen.
Ansvarsbanken innehåller som första del den ansvarsprövning som ägde rum år 2003 och som avser verksamhetsåret 2002. Banken innehåller alla de ansvarsprövningar som föranlett anmärkning eller avstyrkande av ansvarsfrihet. I några fall redovisas även ansvarsprövningar som är äldre för att tydliggöra ett sammanhang som sträcker sig bakåt i tiden. Avsikten är att banken varje år skall fyllas på med aktuella fall.
Av sammanställningen i ansvarsbanken framgår att det för år 2002 fanns totalt 55 fall av anmärkningar och/eller avstyrkt ansvarsfrihet i 30 kommuner och fem landsting. Den grund som revisorerna oftast åberopat för att rikta anmärkning eller avstyrka ansvarsfrihet är ”bristande styrning, uppföljning och kontroll”. Det är också vanligt att flera av den goda revisionssedens kriterier finns med i en samlad bedömning.
I sex kommuner förekommer för år 2002 oenighet bland revisorerna när det gäller slutsatser i revisionsberättelsen. Det vanliga är då att den eller de revisorer som haft avvikande ståndpunkt lämnat en egen revisionsberättelse.
Av underlaget i ansvarsbanken kan vidare utläsas att revisorerna för år 2002 avstyrkte ansvarsfrihet i tio fall och att fullmäktige fattade beslut om ej ansvarsfrihet i tre fall – Stockholms läns landsting, Skåne läns landsting och Kristianstads kommun. I samtliga dessa tio fall har det varit debatt i fullmäktige. Av protokollen framgår vanligen endast vilka personer som yttrat sig. Av fullmäktiges protokoll framgår sällan att revisorerna haft kritik om revisorerna ”bara” riktat anmärkning – men ändå tillstyrkt ansvarsfrihet. Fullmäktige har inget krav på sig att föra upp sådana anmärkningar till dagordningen.
Enligt ansvarsbanken för år 2003 fanns totalt 38 fall av anmärkningar och/eller avstyrkt ansvarsfrihet i 24 kommuner och ett landsting. Revisorerna avstyrkte ansvarsfrihet i tolv fall och fullmäktige fattade beslut om ej ansvarsfrihet i tre fall – Norrköping, Vansbro och Västernorrlands läns landsting. Motsvarande uppgifter för landstingen har ännu inte sammanställts.
Utredningens bedömning
I utredningens arbete har ingått att studera senare års ansvarsprövningsprocesser i kommuner och landsting. Av det underlag som vi inhämtat och de diskussioner som vi fört med ett stort antal förtroendevalda kan vi dra slutsatsen att de kommunala revisorerna ”inte går i den politiska ledningens eller sina partiers ledband”. De förtroendevalda revisorerna är självständiga och oberoende och har hög integritet. Vi har över lag noterat en opartisk och saklig hållning hos de förtroendevalda revisorerna när det granskat och bedömt förtroendevalda i nämnder oavsett partitillhörighet. Det gäller inte minst i de fall när revisorerna varit tvungna att rikta allvarlig kritik.
Vi kan också konstatera att i den absoluta majoriteten av alla ansvarsprövningssituationer är revisorerna och fullmäktige helt överens, dvs. i alla de situationer där båda bedömer att ansvarsfrihet skall beviljas. Det finns dock ett antal fall då revisorerna föreslagit vägrad ansvarsfrihet, medan fullmäktige beslutat att bevilja detta. I några av dessa fall har fullmäktige vägt in andra omständigheter och gjort en annan bedömning än revisorerna. Det har också förekommit några exempel där fullmäktigeförsamlingar och partigrupper inte hanterat revisorernas kritik på ett konstruktivt sätt.
Vidare kan vi konstatera att vissa mönster kan iakttas i fullmäktiges ansvarsprövning i de fall revisorerna avstyrkt ansvarsfrihet. Vid ekonomisk brottslighet eller motsvarande blir prövningen relativt enkel liksom fullmäktiges beslut i ansvarsfrågan. Fullmäktige och revisorerna är då oftast helt överens. Om prövningen däremot handlar om att en nämnd eller enskild förtroendevald brustit i styrning och kontroll eller i övrigt i genomförandet av sitt uppdrag – är fullmäktige vanligen mer benägen att inte följa revisorernas linje och vägra ansvarsfrihet.
En orsak till detta är förmodligen att begreppet ansvarsfrihet är ”laddat”. En fullmäktigeförsamling kan ha svårt att använda ett så kraftfullt instrument som vägrad ansvarsfrihet mot en nämnd som fullmäktige själv utsett och mot förtroendevalda från egna partier. Vägrad ansvarsfrihet förknippas av många endast med oegentligheter. Vägrad ansvarsfrihet på grund av t.ex. bristande styrning kan kännas främmande för fullmäktige. I revisorernas samlade prövning ingår dock även andra aspekter än oegentligheter, främst styrning och kontroll samt måluppfyllelse. Oavsett orsaker är det djupt otillfredsställande om fullmäktige inte hanterar revisorernas kritik
på ett konstruktivt sätt. Ansvarsprövningsprocessen riskerar att uppfattas som meningslös. Signalsystemet gentemot medborgarna blir därigenom också otydligt.
Utredningen anser att det är nödvändigt att tydligheten i fullmäktiges ansvarsprövning förbättras. Ett sätt är att fullmäktige motiverar sitt ställningstagande i ansvarsfrågan – oavsett om fullmäktige följer eller inte följer revisorernas förslag. Av samma skäl är det angeläget att fullmäktige på ett tydligt sätt redovisar om de ställer sig bakom revisorernas anmärkning eller inte, samt klargör sina motiv för detta. En sådan ordning innebär att fullmäktige klargör sin syn på både de förhållanden som revisorerna kritiserat och på frågan om ansvarsfrihet.
Ett krav på att fullmäktige klart skall motivera sitt ställningstagande till revisorernas kritik innebär en viktig skillnad jämfört med dagens ordning. I ett antal fall där revisorerna i dag förefaller stå ensamma i sin kritik, kommer ett krav på motivering att ge en mer fullständig bild av fullmäktiges bedömning. Det blir också tydligt för nämnder och beredningar att de agerar på fullmäktiges uppdrag samt hur fullmäktige bedömer att de tagit sitt ansvar. För invånarna i kommunen eller landstinget innebär det en ökad öppenhet och insyn i den politiska processen.
Ett sådant innebär inte på något sätt en inskränkning i revisorernas oberoende granskningsuppdrag. Revisorerna prövar självständigt frågan om anmärkning skall riktas och skall även fortsättningsvis uttala sig i ansvarsfrihetsfrågan. Revisorernas bedömning och eventuella kritik kvarstår också alltid i revisionsberättelsen även om fullmäktige gör en annan bedömning.
10.4. Fullmäktige skall ta ställning till anmärkning från revisorerna
Revisorerna har enligt 9 kap.17 § KL möjlighet att framställa anmärkning mot nämnder och fullmäktigeberedningar samt mot enskilda förtroendevalda i sådana organ. Revisorerna kan rikta anmärkning utan att samtidigt föreslå vägrad ansvarsfrihet. Enligt kommunallagen skall fullmäktige besluta i fråga om ansvarsfrihet. Det finns däremot inte några lagkrav på att fullmäktige skall ta ställning till en anmärkning som revisorerna riktat mot någon nämnd eller enskild förtroendevald.
Om fullmäktige ställer sig bakom ett förslag från revisorerna om avstyrkt ansvarsfrihet anses dock den bakomliggande anmärkningen ”accepterad” av fullmäktige. Fullmäktiges hantering av revisorernas kritik kan dock se ut på olika sätt, vilka innebär att revisorernas kritik blir mer eller mindre synlig för medlemmarna i kommunen eller landstinget. Nedan ges en provkarta på olika tillvägagångssätt:
- Anmärkningen är ”osynlig” hos fullmäktige. Av fullmäktiges protokoll kan inte utläsas om anmärkning förekommit. En kommun- eller landstingsmedlem måste då veta att det finns anledning att leta efter revisionsberättelsen för att få information om revisorernas bedömning.
- Anmärkningen framgår av protokollet, men inte av beslutet.
- Fullmäktige beslutar att anmärkningen skall ”läggas till handlingarna”. Anmärkningen framgår därmed av fullmäktiges beslut. Det innebär en markering från fullmäktiges sida att anmärkningen har observerats.
- Fullmäktige beslutar att bevilja ansvarsfrihet, men även att rikta anmärkning mot en nämnd. Detta förekommer ibland och innebär en tydlig markering av att revisionsberättelsen innehåller kritik. Det kan diskuteras om denna formulering innebär att fullmäktige tagit ställning till anmärkningen, eller om formuleringen betyder att anmärkningen bara transporteras vidare.
- Fullmäktige beslutar att ta upp eller inte ta upp anmärkningen som sin. I detta fall har fullmäktige uppfattat sig ha uppgiften att ta ställning till anmärkningen.
Utredningens förslag
Det finns i och för sig inget lagligt hinder för fullmäktige att ta upp en anmärkning till behandling, men det är ovanligt. I normalfallet framgår därför revisorernas anmärkning enbart av revisionsberättelsen. Fullmäktige uttalar inte någon uppfattning i frågan och ställer sig än mindre bakom revisorernas kritik. Lagens krav är uppfyllda, men den allvarliga kritiken i revisorernas bedömning framgår inte på ett tydligt sätt. Fullmäktiges inställning till anmärkningen är formellt sett oklar, vilket kan leda till att revisorernas kritik kan uppfattas som betydelselös. Ur ett kommunaldemokratiskt perspektiv är det viktigt att revisorernas bedömningar blir synliga för kommun- eller landstingsmedlemmarna.
Enligt utredningens mening innebär nu beskrivna förhållanden en otydlighet i ansvarsutkrävandet, som kan försvaga innehållet i begreppet ansvarsprövning och i förlängningen undergräva den allmänna tilltron till ansvarsprövningssystemet. Vi föreslår därför att ansvarsprövningsprocessen förtydligas genom att en anmärkning från revisorerna alltid skall lyftas fram och att fullmäktige skall ta ställning till om de ställer sig bakom revisorernas kritik eller inte.
Utredningen föreslår således en lagändring med innebörden att om revisorerna enligt 9 kap. 17 § KL riktat anmärkning mot en nämnd, fullmäktigeberedning eller en enskild förtroendevald skall fullmäktige besluta om anmärkningen även skall framställas från fullmäktiges sida. Den föreslagna bestämmelsen innebär att när revisionsberättelsen behandlas på fullmäktiges sammanträde skall fullmäktige ta ställning till om de ställer sig bakom revisorernas anmärkning eller inte. Om fullmäktige inte delar revisorernas uppfattning kan fullmäktige avstå från att rikta anmärkning. Revisorernas anmärkning kvarstår dock även om anmärkning inte riktas från fullmäktiges sida. Både beslutet att följa respektive att inte följa revisorernas förslag om anmärkning skall motiveras.
Kravet på motivering innebär att fullmäktiges beslut skall innehålla en redovisning av de omständigheter som motiverar fullmäktiges ställningstagande. Omfattningen av fullmäktiges motivering får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I de fall fullmäktige avviker från revisorernas bedömning måste det av motiveringen framgå i vilket avseende fullmäktige gör en annan bedömning än revisorerna.
Av 5 kap. 31 § kommunallagen framgår att fullmäktige skall inhämta förklaringar över de anmärkningar som lämnats i revisionsberättelsen. Dessa förklaringar kan utgöra ett viktigt underlag för fullmäktiges motivering och ställningstagande. Fullmäktige måste dock alltid slutligt presentera en egen motivering baserat på det beredningsunderlag som finns. Det är ytterst fullmäktiges ordförande som skall tillse att beslutet är motiverat och att ärendet därmed kan behandlas av fullmäktige.
Om revisorerna inte riktat anmärkning, kan fullmäktige besluta att ändå rikta anmärkning mot förhållanden som fullmäktige för sin del anser oacceptabla. Ett sådant beslut skall motiveras. Utredningen föreslår att denna möjlighet förtydligas genom en ändring i lagtexten (5 kap. 25a § KL).
10.5. Fullmäktiges beslut i ansvarsfrågan skall motiveras
Den årliga granskningen avslutas med att revisorerna upprättar och lämnar sin revisionsberättelse för det gångna året. Revisorerna kan lämna en samlad revisionsberättelse för hela kommunens eller landstingets verksamhet eller avfatta en för varje nämnd. I revisionsberättelsen
- redogör revisorerna för resultatet av revisionen av det gångna året (9 kap. 16 § KL)
- framställer revisorerna eventuella anmärkningar och anger anledningen till dessa (9 kap. 17 § KL)
- uttalar sig revisorerna om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte
- uttalar revisorerna om de tillstyrker eller avstyrker att årsredovisningen godkänns (god revisionssed).
När revisionsberättelsen lagts fram för fullmäktige skall fullmäktige ta ställning till revisorernas förslag i ansvarsfrihetsfrågan. Fullmäktige har en exklusiv rätt att besluta i frågan. Fullmäktiges beslut kan bli ett annat än revisorernas förslag. Det kan finnas flera orsaker till att fullmäktige inte följer revisorernas förslag om vägrad ansvarsfrihet, t.ex. fullmäktiges egna iakttagelser och analyser samt resultatet av den kontroll som sker inom ramen för styrelsens och nämndernas berednings- och beslutsprocess.
Utredningens förslag
Vi vill börja med att understryka att frågan om att rikta anmärkning eller vägra ansvarsfrihet är mycket ingripande åtgärder. Det framstår därför som synnerligen viktigt att fullmäktige fattar sitt beslut i ansvarsfrihetsfrågan utifrån en omsorgsfull prövning i varje enskilt fall.
Ovan har utredningen föreslagit att fullmäktige alltid skall ta ställning till en anmärkning från revisorerna samt motivera detta beslut. Enligt utredningen är det rimligt att fullmäktige på samma sätt motiverar sitt beslut i ansvarsfrihetsfrågan.
En tänkbar möjlighet är att i lagstiftningen precisera på vilka grunder fullmäktige skall göra sin bedömning. En sådan precisering är dock svår att göra och kan medföra omfattande tolkningstvister i praktiken. Vilka omständigheter som skall kunna leda till beslut om
anmärkning eller vägrad ansvarsfrihet måste också kunna tillåtas följa den allmänna samhällsutvecklingen och utvecklingen av god revisionssed. En omfattande detaljreglering tenderar att inte kunna anpassas till utvecklingen och är även främmande för kommunallagens karaktär av ramlag.
Enligt utredningens mening är det således vare sig lämpligt eller möjligt att i lagen precisera vilka bedömningsgrunder som skall gälla för fullmäktiges ansvarsprövning. Utredningen anser ändå att det är rimligt att fullmäktige i sin prövning utgår från samma förhållanden som de som ligger till grund för revisorernas bedömning och som framgår av Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet.
Utredningen har också bedömt det rimligt att fullmäktige alltid skall motivera sitt ställningstagande med anledning av revisorernas berättelse. Ur ett medborgarperspektiv framstår det som viktigt att väljarna får information om hur deras folkvalda politiker bedömer revisorernas kritik och vilka slutsatser bedömningen leder till. Ett krav på motivering förtydligar också fullmäktiges roll som ytterst ansvarig för nämndernas hantering av sitt uppdrag.
Utredningen föreslår således att fullmäktiges beslut att bevilja eller vägra ansvarsfrihet alltid skall motiveras. Omfattningen av motiveringen skall bedömas på liknande sätt som anges i ovan vad gäller fullmäktiges ställningstagande till anmärkning från revisorerna.
Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald om denne vägrats ansvarsfrihet (4 kap. 10 § KL). Denna möjlighet infördes i 1991 års kommunallag. Fullmäktige har dock sällan valt att pröva frågan om entledigande i samband med vägrad ansvarsfrihet. Utredningen anser därför att det finns anledning att i detta sammanhang uppmärksamma fullmäktige på denna möjlighet (se även avsnitt 10.8).
10.6. Revisorerna skall alltid kunna yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen
Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om att fullmäktige skall ge revisorerna tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. I Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet förutsätts dock att revisorerna deltar vid detta tillfälle. Enligt god revisionssed
är det lämpligt att revisorernas ordförande, eller den som revisorerna utser, föredrar revisionsberättelse samt granskningsrapport och revisionsberättelse från de kommunala företagen. Revisorerna förutsätts också svara på frågor och delta i debatten, men inte i beslutsfattandet (5 kap. 21 och 22 §§ KL). De revisorer som eventuellt är fullmäktigeledamöter deltar dock i beslutsfattandet.
Enligt den enkätundersökning om revisionen i kommuner och landsting som Kommunförbundet och Landstingsförbundet nyligen genomfört föredrar revisorerna alltid eller ibland sin revisionsberättelse i 79 procent av kommunerna, medan det händer sällan eller aldrig i 21 procent. I landstingen föredrar revisorerna i stort sett alltid revisionsberättelsen (bilaga 4).
Utredningens förslag
Utredningen har i avsnitt 9 särskilt framhållit vikten av en väl fungerande kommunikation mellan revisorerna och fullmäktige. Regelbunden kontakt med möjlighet till informationsutbyte och diskussion behövs under hela verksamhetsåret. Fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen är dock det särskilda tillfälle när revisorernas granskning och prövning av det gångna verksamhetsåret slutligt skall redovisas och debatteras.
Oavsett om revisorerna haft anledning att rikta allvarlig kritik eller inte, är det angeläget att fullmäktige behandlar revisionsberättelsen på ett tydligt sätt. Såväl nämnder som allmänheten och övriga intressenter måste ges en god inblick i revisorernas iakttagelser och bedömningar, samt också i fullmäktiges ställningstaganden med anledning av revisorernas synpunkter.
Utredningen föreslår att revisorerna alltid skall ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. Bestämmelsen ger alla revisorer en ovillkorlig rätt att delta vid det fullmäktigesammanträde där revisionsberättelsen behandlas. Bestämmelsen ger revisorerna en möjlighet, men ingen skyldighet, att delta. Utredningen vill framhålla vikten av att revisorerna utnyttjar denna möjlighet och på ett samlat sätt redogör för sitt arbete med granskning och prövning samt för sina slutsatser.
10.7. Omröstningen i ansvarsfrågan skall vara öppen
Enligt 5 kap. 42 § kommunallagen skall omröstning ske öppet utom i ärenden som avser val eller anställning av personal. Bestämmelsen motiveras inte närmare i propositionen Den nya kommunallagen (prop. 1990/91:117) utan det konstateras endast att anställning av personal normalt beslutas av nämnd, men att det i mindre kommuner kan förekomma att detta beslut tas i fullmäktige. Inte heller i propositionen till den äldre kommunallagen från 1977 (prop. 1975/76:187) förs någon närmare diskussion kring varför omröstning skall ske slutet i dessa fall.
Enligt 5 kap. 6 § riksdagsordningen skall alla omröstningar i riksdagen ske öppet. Något undantag från denna princip finns inte. I föreningsstadgar finns ofta reglerat att om omröstning begärs vid val av enskilda personer skall detta ske slutet. I 10 kap. aktiebolagslagen finns regler som innebär att val till styrelse skall ske slutet under vissa omständigheter.
Utredningens bedömning
Enligt utredningens bedömning finns det inte något kommunalrättsligt hinder för att införa en möjlighet till sluten omröstning i samband med fullmäktiges ansvarsprövning.
Som skäl för sluten omröstning vid val och tjänstetillsättningar kan anföras att detta är personfrågor där integritetsskäl talar för att ingen skall behöva öppet redovisa sitt val mellan olika personer. Vid en omröstning om ansvarsfrihet skulle liknande skäl kunna anföras. Frågan om ansvarsfrihet handlar om förtroendet för enskilda personer. En vägrad ansvarsfrihet kan innebära att en fullmäktigeledamot måste uttala offentligt att hon eller han inte har förtroende för t.ex. en partikamrat. Den press detta kan innebära, talar för att en sådan omröstning bör ske slutet.
Ytterligare ett skäl för sluten omröstning är att det finns en risk att enskilda ledamöter utsätts för påtryckningar att följa partilinjen när förslag om vägrad ansvarsfrihet för en nämnd eller en enskild förtroendevald skall diskuteras. En sluten omröstning skulle markera att frågan skall prövas av varje ledamot utan partipolitiska hänsyn. Frågan om ansvarsfrihet är numera också mer känslig eftersom den kan leda till en påföljdsfråga – entledigande eller inte.
Samtidigt finns det tunga skäl som talar för offentlighet i ansvarsfrihetsomröstningar. I en representativ demokrati väljer medlemmarna i kommuner och landsting sina företrädare i fullmäktige, som i sin tur utser ledamöterna i nämnder och beredningar. Av fullmäktigeledamöter kan ansvar utkrävas i val, medan det är fullmäktige som skall utkräva ansvar av nämndledamöterna. Om revisorerna föreslår vägrad ansvarsfrihet och fullmäktige inte följer denna rekommendation, är det rimligt att kommun- och landstingsmedlemmarna får information om varför.
Ett problem med slutna omröstningar är således att väljarna inte vet hur de olika partiernas ledamöter röstade i frågan. Hypotetiskt skulle alla kunna ange att de röstade för att utkräva ansvar, men att ledamöter som representerar andra partier i fullmäktige röstade för ett beviljande av ansvarsfrihet. En sluten omröstning stämmer av detta skäl dåligt med grundtankarna i representativ demokrati. Kommun- och landstingsmedlemmarna har valt sina representanter och givit dem sitt förtroende att sköta de gemensamma angelägenheterna, för vilket de sedan står till svars i val. Väljarnas ansvarsutkrävande förutsätter att de kan informera sig om hur de förtroendevalda hanterat detta förtroende.
Sammanfattningsvis anser vi att en bestämmelse om sluten omröstning i ansvarsfrågan skulle innebära ett kraftfullt markerande av att varje fullmäktigeledamot har rätt att fatta beslut i ansvarsfrågan utan partipolitiska eller liknande hänsyn utan risk för att bli betraktad som illojal. En sådan bestämmelse skulle också vara en markering av att den kommunala revisionen i grunden handlar om sakfrågor och inte partipolitik.
Utredningen anser dock att det på ett principiellt plan är svårt att motivera en sluten omröstning. Huvudregeln är att omröstningar skall vara öppna. Öppenheten gör att fullmäktiges ställningstaganden blir kända för allmänheten, att de kan ifrågasättas och diskuteras och utgöra underlag för kommun- och landstingsmedlemmarnas ansvarsutkrävande vid nästa val. En bestämmelse om sluten omröstning skulle således stå i konflikt både med kommun- och landstingsmedlemmarnas krav på information och med kravet på möjlighet till ansvarsutkrävande i en representativ demokrati. Någon bestämmelse om sluten omröstning förslås därför inte.
10.8. Fullmäktiges sanktionsmöjligheter är tillräckliga
Enligt 4 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige entlediga en förtroendevald om den denne har vägrats ansvarsfrihet, eller genom en dom (som har vunnit laga kraft) har fällts för ett brott som ger fängelse i två år eller mer. Om fullmäktige inte beviljar ansvarsfrihet får fullmäktige också besluta att skadeståndstalan skall väckas (5 kap. 25 b § KL).
Revisorerna är inte skyldiga enligt kommunallagen att uttala sig i frågan om entledigande. Revisorerna kan dock om de så vill uttala sig i frågan.
Vid vägrad ansvarsfrihet får fullmäktige således ta ställning till om entledigande skall ske eller inte samt om skadeståndstalan skall väckas eller inte – dvs. om fullmäktige anser att det är rimligt med en sanktion utöver den ”politiska prickning” som den vägrade ansvarsfriheten innebär.
Vid bedömningen om en regel om entledigande skulle införas gjordes i förarbetena till 1991 års kommunallag (prop. 1990/91:117) jämförelser med misstroendeförklaring gentemot statsråd enligt regeringsformen och möjligheterna att entlediga ledamöter i bolagsstyrelser.
Ett system för utkrävande av ansvar kan enligt kommentaren till kommunallagen
4
motiveras med att det är viktigt för allmänhetens
förtroende för kommunalförvaltningen. Utkrävande av ansvar bör grundas på fullmäktiges förtroende för dem som de utsett att ha kommunala uppdrag. Det är därför som fullmäktige får befogenhet att entlediga förtroendevalda.
Utredningens bedömning
Utredningen har diskuterat nuvarande sanktionsmöjligheter samt behovet av eventuellt skärpt påföljd vid vägrad ansvarsfrihet, t.ex. automatiskt entledigande och/eller inskränkningar i valbarheten.
Vi kan konstatera att fullmäktiges rätt att entlediga förtroendevalda som inte fått ansvarsfrihet är en förhållandevis ny möjlighet samt att denna rätt hittills inte har utnyttjats i någon nämnvärd omfattning. Behovet av en sådan bestämmelse kan också vara mer principiellt än faktiskt. Erfarenheten visar att i de flesta fall när en
4
Hilborn, fl. Kommunallagen – kommentarer och praxis, 2001
förtroendevald inte beviljats ansvarsfrihet tar hon eller han det politiska ansvaret och avgår självmant.
Det finns en uppfattning om att det är olämpligt att en förtroendevald kvarstannar på sitt uppdrag om ansvarsfrihet inte beviljats. Denna uppfattning är såvitt utredningen kan bedöma allmänt utbredd och stöds av våra samtal och intervjuer under utredningens arbete.
Att införa en bestämmelse som innebär att den som vägras ansvarsfrihet med automatik entledigas är enligt vår mening att gå för långt. Vi anser att nuvarande sanktionsmöjligheter är tillräckliga, dvs. att fullmäktige får återkalla ett uppdrag vid vägrad ansvarsfrihet.
Utredningen har inte heller funnit anledning att föreslå några inskränkningar i valbarheten för en förtroendevald som inte fått ansvarsfrihet. Ett sådant förslag skulle enligt vår mening innebära att fullmäktige får en alltför stark sanktionsmöjlighet i sin hand. Ett sådant förslag skulle också kunna medföra särskilda problem i samband med ansvarsprövningen efter ett majoritetsskifte.
Sammanfattningsvis anser utredningen att fullmäktiges nuvarande sanktionsmöjligheter – entledigande och skadeståndstalan – är tillräckligt kraftfulla.
Vi vill också lyfta hålla fram partiernas ansvar för att ansvarsprövningsprocessen skall fungera. I partiernas nomineringsansvar ingår inte bara att utse lämpliga personer, utan också att överväga förtroendet om någon ledamot inte beviljas ansvarsfrihet.
10.9. Överklagande av beslut rörande ansvarsfrihet
Kommunallagen anger inte på vilken grund fullmäktige kan vägra ansvarsfrihet. I den juridiska litteraturen anses att revisionsansvaret är ett blandat politiskt – juridiskt ansvar
5
. Av olika uttalanden i lag-
text och doktrin
framgår också att möjligheten att överklaga ett
beslut av kommunfullmäktige om vägrad ansvarsfrihet skall prövas i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen.
Sedan år 1999 finns ett prejudicerande avgörande, det s.k. Borgholmsfallet, där Regeringsrätten prövat ett överklagande av ej beviljad ansvarsfrihet (RÅ 1999 ref 5). I ett annat fall, det s.k. Mora-
Björkman-Riberdahl, Hilborn, Riberdahl m.fl., Lundin.
HGF Sundberg (Kommunalrätt, 1954, s. 456 och 455), Kaijser-Riberdahl (Kommunal-
lagarna II, 1983, s. 573 och 574), Björkman-Riberdahl (Det kommunala förtroendeuppdraget, 1997, s. 130 f).
fallet, har Kammarrätten i Sundsvall år 2002 prövat ett överklagande av ej beviljad ansvarsfrihet.
”Borgholmsfallet”
En ledamot av kommunstyrelsen i Borgholms kommun hade ådömts ansvar för ringa misshandel för att ha slagit ordföranden i huvudet med sammanträdeshandlingar. I revisionsberättelsen föreslog revisorerna att ledamoten skulle vägras ansvarsfrihet för denna händelse och för att han vid ett flertal tillfällen skriftligt smädat och förnedrat kommunens förtroendevalda och tjänstemän på ett sådant sätt att verksamheten och kommunens rykte hade skadats. Fullmäktige vägrade ledamoten ansvarsfrihet och entledigade honom från uppdraget som ledamot av kommunstyrelsen.
Regeringsrätten ansåg att agerandet från ledamoten varit oförsvarligt från bl.a. ordningssynpunkt, men det hade inte haft någon reell betydelse för hur någon förvaltningsuppgift i kommunstyrelsen utförts. Det hade inte heller visats att kommunen lidit eller skulle komma att riskera att lida ekonomisk skada. Mot denna bakgrund upphävde regeringsrätten kommunfullmäktiges beslut.
”Morafallet”
Frågan om hur långt fullmäktiges ansvarsprövning skall sträckas har prövats i ett mål från Kammarrätten i Sundsvall i februari 2002 (mål nr 4043–1998). Ett kommunalråd hade vägrats ansvarsfrihet då han genomfört åtgärder han inte varit befogad till, bl.a. stöd till Vasaloppsarrangörerna. Vissa saker som revisorerna kritiserade hade dock inte hänt under det aktuella redovisningsåret. Frågan var då om detta faktum medförde att fullmäktige inte kunde vägra ansvarsfrihet. Länsrätten menade att så var fallet. Kammarrätten konstaterade att beslutet att ge stöd till bl.a. Vasaloppsarrangörerna var ett beslut som fattades under den tidsperiod som revisionsberättelsen avsåg. Det felaktiga beslutet var således ett skäl för revisorerna att rikta anmärkning.
I frågan om fullmäktige kunde vägra ansvarsfrihet anförde Kammarrätten att ”om det vid en revision framkommit skäl för anmärkning i sådana avseenden som innefattas i revisionsuppdraget, måste det enligt kammarrättens mening vara upp till kommunfullmäktige att avgöra om anmärkningen är av så allvarlig art att fullmäktiges förtroende skadats i sådan omfattning att ansvars-
frihet inte bör beviljas. Det kunde inte anses ankomma på förvaltningsdomstol att – efter att fog funnits för anmärkningen – göra någon bedömning av felets svårighetsgrad och låta en sådan bedömning av felets svårighetsgrad ligga till grund för frågan om att vägra ansvarsfrihet.”
Kammarrätten fann således att beslutet inte stred mot kommunallagen, varför den vägrade ansvarsfriheten stod fast. Kammarrättens dom överklagades till Regeringsrätten som inte beviljade prövningstillstånd.
Utredningens bedömning
Frågan är vilka slutsatser som kan dras av Regeringsrättens ovan refererade dom när det gäller omständigheter som kan motivera fullmäktige att vägra ansvarsfrihet. I den juridiska litteraturen har domen kommenterats av bl.a. Lundin
7
. Enligt Lundin kan Regeringsrättens dom tolkas på följande sätt: En förtroendevald kan vägras ansvarsfrihet i två fall. Det ena är då den förtroendevalde agerat så att utförandet av en kommunal förvaltningsuppgift störts. Det andra är då den förtroendevalde framkallat ekonomisk skada eller risk för ekonomisk skada för kommunen. Hilborn m.fl.
8
kom-
menterar på följande sätt: ”Slutsatsen blir att ansvarsfrihet kan vägras enbart på vissa objektiva grunder. Fullmäktiges beslut om ansvarsfrihet är därmed inte endast en förtroendefråga”.
Med ”förtroendeskada” avses i skriften God revisionssed i kommunal verksamhet situationer då ekonomisk skada eller risk för sådan skada bedöms vara liten eller försumbar, men där nämndens eller den granskades agerande bedöms som mycket olämpligt.
Slutsatsen av Regeringsrättens dom blir att det faktum att fullmäktiges majoritet inte känner förtroende för en enskild ledamot inte räcker som skäl för vägrad ansvarsfrihet – om denne inte kan påvisas ha stört utförandet av förvaltningsuppgift eller förorsakat (riskerat förorsaka) ekonomisk skada för kommunen.
Slutsatsen av Morafallet torde vara att fullmäktige har ett tämligen omfattande utrymme att göra lämplighetsbedömningar – så länge de vilar på relevanta omständigheter. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte finns anledning att förslå någon ytterligare precisering i kommunallagen.
Juridisk Tidskrift 1999-2000.
Kommunallagen - kommentarer och praxis.
11. Revisorernas representativitet kan bli bättre
Utredningens bedömning
Några särskilda kompetenskrav för revisorer som begränsar urvalet föreslås inte. Stor kommunal erfarenhet är en tillgång i det revisionella uppdraget.
Valet av revisorer skall ske med bredast möjliga representativitet i fråga om kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Samtliga partier som finns representerade i fullmäktige skall om möjligt vara representerade i revisionen.
Det är angeläget att de politiska partierna har en genomtänkt nomineringsstrategi som slår vakt om revisorernas erfarenhet och oberoende, men även leder till förnyelse, föryngring och en jämnare könsfördelning i revisionen.
11.1. Rekryteringen av förtroendevalda behöver breddas
En god representativitet är viktig
I propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66) framhåller regeringen att systemet med förtroendevalda revisorer förutsätter att fullmäktige kan utse personer med förmåga att medverka till en revision som fyller medborgarnas rättmätiga krav på oberoende, effektivitet och kompetens. Regeringen framhåller att det är viktigt med en god representativitet i fråga om ålder, erfarenhet, kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Det är viktigt inte minst mot bakgrund av att det är en väsentlig uppgift för revisorerna att granska ändamålsenligheten i verksamheterna.
Regeringen framhåller vidare att samtliga partier i fullmäktige bör ges möjlighet att antingen vara representerade i revisionen eller att på annat sätt kunna följa revisionens arbete. Detta minskar risken för ovidkommande lojaliteter.
Antalet förtroendevalda måste öka och snedrekryteringen brytas
Regeringens proposition Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) utgår från flera utredningar – bl.a. Demokratiutredningens slutbetänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1) och Kommundemokratikommitténs betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48).
I propositionen anges som en långsiktig målsättning att antalet förtroendevalda i kommuner och landsting skall öka. Propositionen pekar även på vikten av att snedrekryteringen bryts. Det är särskilt viktigt att fler personer med utländsk bakgrund väljs in och att åldersrepresentativiteten förbättras. Regeringen framhåller även den lokala nivåns och de politiska partiernas ansvar för att främja en sådan utveckling.
Kommundemokratikommittén redovisar ett antal studier av vilka framgår att antalet förtroendevalda har minskat kraftigt under hela den senaste 50-årsperioden och att flera medborgargrupper är underrepresenterade. Detta gäller särskilt yngre, äldre, personer med utländsk bakgrund och lågutbildade. Analysen visar också att kvinnor fortfarande är underrepresenterade, men sett över tiden har deras representation förbättrats avsevärt.
Kommundemokratikommittén genomförde även en undersökning av medborgarnas uppdragsvillighet. Studien visar att var sjätte medborgare skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett kommunalt förtroendeuppdrag. Denna andel har i stort varit konstant över de senaste åren. Partiernas tilltagande svårigheter att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag handlade enligt kommittén till stor del om partiernas minskande antal medlemmar. Kommitténs undersökning visade emellertid att det finns många uppdragsvilliga medborgare som kan tänka sig att gå med i ett parti. Det finns även en relativt stor grupp passiva partimedlemmar som är villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag, men som inte blivit tillfrågade.
Kommundemokratikommitténs studier visar också att förtroendeuppdrag i kommuner och landsting tar förhållandevis mycket tid i anspråk. Enligt enkätundersökningar till förtroendevalda hade tidsåtgången snarare ökat än minskat. Särskilt de som är yngre, heltidsarbetande och/eller småbarnsföräldrar upplevde problem att hinna med ett förtroendeuppdrag.
Kommundemokratikommittén menar att utvecklingen med minskat antal förtroendevalda måste vändas. I en demokrati har det ett särskilt värde att det finns en förhållandevis stort antal förtro-
endevalda – det bidrar till att underlätta folkviljans förverkligande, att öka den samlade demokratiska kompetensen i samhället och att minska risken för maktmissbruk. Fler förtroendevalda innebär också att uppdraget i sig bli mindre betungande, eftersom fler är med och delar på arbetsbördan.
Kommundemokratikommitténs slutsats är att de politiska partiernas rekryteringsarbete måste omfatta en vidare krets än dem som redan är aktiva i partierna. Förutsättningarna för att lyckas borde vara förhållandevis goda, eftersom det finns en reserv av intresserade. Det krävs dock ett stort arbete från partiernas sida med att bl.a. söka upp nya medlemmar och kandidater. Partierna måste också i större utsträckning än idag beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar till fullmäktige, nämnder och beredningar.
11.2. Representativiteten i kommuner och landsting
Statistiska centralbyrån (SCB) genomförde under 2003 på uppdrag av Justitiedepartementet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet en totalundersökning av förtroendevalda i kommuner och landsting. Resultatet av undersökningen har sammanställts och analyserats i rapporten Det nya seklets förtroendevalda – Om politikerantal och representativitet i kommuner och landsting 2003. Syftet med rapporten var att undersöka hur många förtroendevalda det finns i kommuner och landsting, samt att studera ”hur väl de lokala politikerna representerar det svenska folket”.
Förtroendevalda i kommuner och landsting – så ser de ut
Den nyss nämnda rapporten visar att kvinnor, unga, äldre, utländska medborgare, utrikes födda, lågutbildade, låginkomsttagare och privatanställda är underrepresenterade bland kommunernas förtroendevalda – och att män, medelålders, högutbildade, höginkomsttagare och offentliganställda är överrepresenterade. Ett liknande mönster finns bland de förtroendevalda i landstingen, även om kvinnorna inte är underrepresenterade i samma utsträckning.
Representativiteten varierar dock mellan partierna. I miljöpartiet och vänstern är kvinnor, unga och utrikes födda något bättre repre
senterade än i övriga partier. Snedfördelningen är störst i de borgerliga partierna, särskilt i moderata samlingspartiet. Där är såväl kvinnor som utrikes födda kraftigt underrepresenterade. Det samma gäller unga personer och låginkomsttagare.
Studien visar också att kvinnor är väl representerade i ”mjuka nämnder” (t.ex. vård, omsorg och sociala frågor), medan de är sämre representerade i ”hårda nämnder” (tekniska frågor). Detta visar att det finns en horisontell arbetsfördelning mellan könen. Det finns även en vertikal arbetsfördelning, som innebär att underrepresentationen ökar högre upp i den kommunala hierarkin. Kommunstyrelserna domineras av äldre, svenskfödda män. Det är även ovanligt att hitta yngre personer och utrikes födda på ordförandeposter i nämnder.
Förtroendevalda revisorer – så ser de ut
För att också få en aktuell bild av de förtroendevalda revisorerna, har utredningen tillsammans med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet gjort en specialstudie med utgångspunkt från nu nämnda totalundersökning. Studien har av förbunden sammanställts i en rapport som presenterar bilder av de förtroendevalda revisorerna, dels genom fakta dels genom analys av revisorernas representativitet. Jämförelser görs mellan kategorierna förtroendevalda kommun- och landstingsrevisorer, förtroendevalda i allmänhet samt befolkningen. Rapporten finns i sin helhet publicerad på Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundets hemsida www.lf.svekom.se. Ett utdrag ur rapporten finns i betänkandets bilaga 3.
Sammanställningen och analysen visar att den kommunala revisorn på flera sätt skiljer sig från såväl befolkningen som övriga förtroendevalda. Revisorn är – fortfarande – 59 år och man, därtill svensk, välutbildad och med goda inkomster. Andelen män är 77 % i landstingen och 79 % i kommunerna. Svenska folket består till 49 % av män och 51 % av kvinnor. Ingen förändring har skett sedan förra mandatperioden. Revisorerna har högre utbildningsnivå jämfört med såväl andra förtroendevalda som befolkningen. De har också väsentligen högre inkomster än både befolkningen och andra förtroendevalda.
11.3. De politiska partierna rekryterar och nominerar revisorer
Eftersom denna utredning inte haft formen av en parlamentarisk utredning har det varit viktigt att i särskild ordning inhämta synpunkter från de politiska partierna. Utredningen har därför haft samtal med företrädare för samtliga riksdagspartier. Exempel på frågeställningar som diskuterats vid dessa möten är:
- Hur ser partiet på de förtroendevalda revisorernas roll och ställning i den kommunala demokratin? Fungerar revisionen som ett demokratiskt kontrollinstrument? Är dagens revisorer tillräckligt oberoende?
- Vilken kunskap och erfarenhet bör en förtroendevald revisor ha?
- Hur ser partiet på ambitionerna att bredda rekryteringen så att personer med olika bakgrund finns representerade bland de kommunala revisorerna?
- Har partiet någon form av nomineringsstrategi för uppdraget som förtroendevald revisor.
- Finns det behov av att genom utbildning eller på annat sätt stärka de enskilda revisorerna för deras uppdrag?
I korthet förmedlade partiföreträdarna följande bild.
Grundinställningen var, med något undantag, att den förtroendevalda revisionen är ett viktigt inslag i den kommunala demokratin och att revisionen fungerar som ett demokratiskt kontrollinstrument – förutsatt att såväl fullmäktige som övriga nämnder och styrelsen lyssnar på revisionen och betraktar den som ett oberoende organ.
Alla var eniga om att revisionen är ett politiskt uppdrag – men inte ett partipolitiskt – vilket ansågs som en styrka. Det var en allmän uppfattning att revisorerna också klarar att hålla partipolitiken utanför – partiskiljande uppfattningar är mycket ovanligt. I de allra flesta fall är revisorerna eniga, trots att det händer att de utsätts för påtryckningar från sina respektive partier.
Partiernas företrädare var eniga om att revisionen har en hög integritet och kompetens, men att det finns ett stort behov av att öka kunskapen hos fullmäktige, nämnder och styrelsen om bl.a. ansvarsprövningsprocessen och vad den innebär. Revisionen ansågs förhållandevis okänd även hos allmänheten.
Vidare framhöll man att det är viktigt att revisorerna har erfarenhet av kommunal verksamhet. Kombinationen av de förtroendevaldas bredd och de sakkunnigas djup ansågs bra. Alla partiföreträdare underströk att revisionsuppdraget måste ha tyngd och status samt att revisionen inte får vara en reträttpost.
Flera av partiföreträdarna framhöll att revisionens ställning behöver stärkas ytterligare samt att revisionens instrument behöver utvecklas och förfinas. Det är viktigt att revisorernas ärenden och rapporter inte bara blir anmälningsärenden, utan att de föredras och debatteras i nämnder och i fullmäktige. Revisorerna måste ha en regelbunden kontakt med fullmäktige för att undvika dramatik i samband med ansvarsprövningen. Revisorerna bör helst också vara överens med fullmäktige om vilka bedömningsgrunder som är tillämpliga i ansvarsprövningen.
Vissa av partiföreträdarna tog upp revisionens inriktning. De menade att revisionen under senare år fått en inriktning mer mot helheten, dvs. såväl måluppfyllelse och ändamålsenlighet som ekonomi, räkenskaper och intern kontroll, vilket ansågs som mycket positivt.
De flesta ansåg att ett beslut om ej beviljad ansvarsfrihet måste få någon form av konsekvenser, annars är det ingen idé att ha någon ansvarsprövning. Flertalet partiföreträdare betonade att partierna har ett stort ansvar för att ansvarsprövningsprocessen skall fungera. I partiernas nomineringsansvar ingår inte bara att utse ”rätt” personer, utan också att agera på ett ansvarsfullt sätt när någon eller några ledamöter inte beviljats ansvarsfrihet. Det måste således finnas en fungerande prövning av förtroendet.
En särskilt formulerad nomineringsstrategi för revisorer fanns inte i något parti – ”det som gäller för andra förtroendevalda gäller också för revisorer, dvs. allmän duglighet, intresse för det aktuella uppdraget, medlemmarnas förtroende etc.”. Ett generellt mångfaldsarbete bedrivs inom partierna, men utan särskild inriktning mot vissa grupper av förtroendevalda.
Partiföreträdarna betonade att utbildning för förtroendevalda är mycket viktigt. Kompetens för att träda in i olika typer av uppdrag behövs på alla plan. Det är viktigt att vara väl införstådd med vad det innebär att ha ett uppdrag i en nämnd.
Partierna hade som regel inte särskilt informerat om vad revisorsuppdraget innebär. Samtliga partiföreträdare ansåg dock att det är mycket angeläget med information och utbildning om revisionens roll och uppdrag – både för revisorer och för andra förtroen-
devalda. Det är särskilt viktigt att betona oberoendet och kravet på hög personlig integritet, eftersom en revisor måste klara att ”granska sin partivän”.
Partiföreträdarna diskuterade även det generella problemet med rekrytering. Det var en allmän uppfattning att ”det inte finns någon kö av hugade partimedlemmar”. Uppdraget som revisor är inte heller det första som bemannas, eftersom det utestänger från andra uppdrag. Uppdraget som revisor uppfattades även som svårt och tidskrävande, vilket kan vara ett problem för t.ex. småbarnsföräldrar. Slutsatsen var att uppdraget som förtroendevald revisor behöver marknadsföras mer.
Sammanfattningsvis är det utredningens bild att partiföreträdarna vid samtalen hade en i stort sett gemensam syn på den förtroendevalda revisionens uppdrag, förutsättningar och sätt att fungera. Samtliga partiföreträdare insåg också vikten av att rekryterings- och nomineringsarbetet – när det gäller förtroendevalda i allmänhet och revisorer i synnerhet – måste utgå från en genomtänkt strategi och bygga på en god kunskap om de olika uppdragens karaktär och förutsättningar.
11.4. Utredningens bedömning
Det är bra om revisorerna har olika bakgrund
Mot bakgrund bl.a. av att det är en väsentlig uppgift för revisorerna att granska ändamålsenligheten i hela verksamheten är det också viktigt att personer med olika bakgrund och synsätt finns representerade bland revisorerna. Det är en fördel för revisionen, liksom för all annan kommunal verksamhet – om de förtroendevalda har en representativitet som i huvudsak svarar mot befolkningen.
De förtroendevalda revisorerna har en relativt hög medelålder. En förklaring till detta är att dessa ofta haft andra kommunala uppdrag tidigare. Vi vill särskilt betona att stor kommunal erfarenhet är en tillgång i det revisionella uppdraget. För att bedöma om en nämnd levt upp till fullmäktiges beslut och intentioner krävs både politisk erfarenhet och god kännedom om lokala förhållanden. För revisionsarbetets bredd och styrka är det dock viktigt att sträva efter en något bredare åldersfördelning. Det är också mycket angeläget att sträva efter en jämnare könsfördelning.
Såväl fullmäktige som de politiska partierna har ett ansvar för att undanröja olika hinder som kan finnas för att uppnå en bättre social representativitet. Det handlar bl.a. om attityder och värderingar. Det handlar också om att genom utbildning m.m. skapa goda villkor för förtroendevalda att utföra sitt uppdrag.
Sammanfattningsvis vill utredningen framhålla att valet av revisorer skall ske med bredast möjliga representativitet i fråga om kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Enligt vår mening är det också viktigt att sträva efter att samtliga partier i fullmäktige ges möjlighet att vara representerade i revisionen. Det kan dock vara svårt i vissa kommuner och landsting där det finns ett stort antal mindre partier i fullmäktige.
Kompetenskrav får inte begränsa urvalet av förtroendevalda revisorer
Lagen anger inte några krav på speciell kompetens för de förtroendevalda revisorerna. I utredningen har vi ibland stött på uppfattningen att en förtroendevald revisor bör ha en bakgrund som t.ex. yrkesrevisor, kamrer, bankman eller polis. Det kan därför behöva påpekas att uppdraget som förtroendevald revisor i likhet med andra förtroendeuppdrag inte kräver någon speciell yrkesbakgrund. Det viktiga är politisk erfarenhet och kunskap om den kommunala verksamheten samt personliga egenskaper som saklighet, oberoende och integritet. Därtill kommer också att uppdraget som förtroendevald revisor kräver mycket tid och engagemang.
I propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66) framhöll regeringen att det är viktigt att de förtroendevalda revisorerna har politisk erfarenhet och kunskap om den kommunala verksamheten. Utredningen anser i likhet med vad som anges i propositionen att fullmäktige även fortsättningsvis skall ha valfrihet när revisorer utses. Valet bör dock ske med bredast möjliga representativitet. Några särskilda kompetenskrav som begränsar urvalet bör därför inte införas.
Fullmäktiges ansvar för en god representativitet
Fullmäktige har det yttersta ansvaret för en god representativitet i nämnderna. När det gäller val av revisorer måste fullmäktige särskilt beakta tre faktorer – tillräckligt antal, lämplig kompetens och bredast möjliga sociala representativitet.
Kommunallagen anger det antal revisorer som minst skall väljas (kap. 9 § 2 KL). Fullmäktige kan dock besluta att utse fler revisorer, vilket enligt vår bedömning är nödvändigt om fullmäktige skall kunna leva upp till lagstiftarens ambition att om möjligt alla partier blir representerade. Den samordnade revisionens krav på personsamband mellan de förtroendevalda revisorerna och lekmannarevisorerna i de kommunala företagen förutsätter också att ett tillräckligt antal revisorer utses.
Under utredningens arbete har vi sett exempel på hur fullmäktige – som stöd till partierna vid deras nominering av förtroendevalda revisorer – låtit ta fram dels en översiktlig information om uppdraget som revisor, dels en ”checklista” med ett antal frågor som partierna bör ta ställning till. Sådana frågor är:
- Är den som nominerats som förtroendevald revisor jävig vid granskningen av någon nämnd?
- Är den som nominerats som lekmannarevisor tagen ur gruppen av förtroendevalda revisorer?
- Är den som nominerats som förtroendevald revisor/lekmannarevisor medveten om arbetsinsatsen?
- Har den som nominerats som förtroendevald revisor/lekmannarevisor en bred erfarenhet?
- Kan den som nominerats som förtroendevald revisor/lekmannarevisor bedriva uppdraget utan partipolitiska hänsynstaganden?
- Har gruppen revisorer sammantaget en god representativitet med hänsyn till partierna i fullmäktige samt allmänna jämställdhets- och integrationssträvanden?
Partiernas ansvar för en god representativitet
De politiska partierna måste nominera revisorer på ett medvetet och ansvarsfullt sätt så att revisionen kan fungera som det kommunaldemokratiska kontrollinstrument som lagstiftaren avsett. Enligt utredningens bedömning kan partierna – på såväl central som lokal
nivå – lägga betydligt större vikt vid rekryteringen och nomineringen av förtroendevalda revisorer, både för att få personer med bra kompetens och för att bredda den sociala representativiteten. Detta förutsätter en genomtänkt och utvecklad nomineringsstrategi som slår vakt om erfarenhet och oberoende, men även leder till förnyelse, föryngring och en jämnare könsfördelning i revisionen.
12. Revisorernas ställning och status kan stärkas
Utredningen förslag Revisorer får inte ha uppdrag som ledamot eller ersättare i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag. Detta får som konsekvens att val av revisorer bör ske före val av andra ledamöter, vilket bör regleras i fullmäktiges arbetsordning.
Minimiantalet revisorer som fullmäktige skall utse utökas till fem. Kravet på ersättare för revisorerna avskaffas.
Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed.
Utredningens bedömning Revisorerna bör inte vara ledamot eller ersättare i fullmäktige. Någon skärpning av valbarhetsreglerna föreslås emellertid inte.
Revisorerna skall även fortsättningsvis ha samma mandatperiod som övriga förtroendevalda.
För att markera revisorernas oberoende till den politiska majoriteten förordas att ordförande i revisionen utses av minoriteten.
Revisorernas anslag bör beredas av en särskild budgetberedning.
Revisorerna måste tillförsäkras ett sådant ekonomiskt utrymme som gör det möjligt att utföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning, god revisionssed och revisionsreglemente.
Arvoden för revisorer bör ligga i nivå med arvoden för andra mer omfattande förtroendeuppdrag i respektive kommun och landsting.
Någon revisorsed bör inte införas.
12.1. En tydlig ansvars- och rollfördelning behövs
En klar ansvars- och rollfördelning mellan beslutande, verkställande och kontrollerande funktioner är viktig. Detta saknas dock många gånger i praktiken, vilket kan innebära en otydlighet och även medföra problem i bl.a. ansvarsutkrävandet. Det är flera förhållanden som bidrar till denna otydlighet. Ett är att fullmäktigeledamöter har uppdrag i nämnder och beredningar. Ett annat är att revisorerna ibland har andra uppdrag i samma kommun eller landsting. Ett tredje är den försvagning av fullmäktiges ställning som många förtroendevalda upplever.
Enligt statistik från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet är ca 85 procent av fullmäktiges ledamöter också ledamöter i nämnder. Konsekvensen blir att fullmäktigeledamöter skall besluta i frågan om ansvarsfrihet för de nämnder som de själva är ledamot eller ersättare i. Då är det viktigt att skilja på de olika rollerna.
Även revisorer har ibland flera förtroendeuppdrag i kommuner och landsting. Enligt Kommunförbundets och Landstingsförbundets Faktabas Revision för år 2004 har 20 procent av de förtroendevalda revisorerna i kommunerna uppdrag som ledamöter i fullmäktige. I landstinget är motsvarande andel 41 procent. Av Faktabasen framgår vidare att nio procent av revisorerna i kommunerna också har uppdrag i nämnd och att motsvarande andel i landstingen är tre procent.
I intervjuerna som redovisas i rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå (separat bilaga till betänkandet) anger fullmäktigeledamöterna att ansvarsprövningsprocessen och revisionen skulle fungera bättre om ansvarsfördelningen mellan beslutande, verkställande och kontrollerande funktioner var tydligare.
Utredningens bedömning
Avsikten med den lagfästa ansvars- och rollfördelningen är att skilja på den politiska maktens tre funktioner – beslutande, verkställande och kontrollerande – för att på så sätt skapa en så sund politisk ordning som möjligt. En otydlig ansvars- och rollfördelning kan försvåra såväl ansvarstagandet som ansvarsutkrävandet.
Av rekryteringsskäl kan det vara nödvändigt att fullmäktigeledamöter har uppdrag i nämnderna. Det anses ibland även som en fördel att nämndledamöterna hämtas ur fullmäktigegruppen med hänsyn till behovet av god förankring i den kommunala verksamheten i stort. Fullmäktiges övergripande mål och riktlinjer för verksamheten är ju utgångspunkten för nämndernas verkställande uppdrag.
Enligt utredningen innebär den av fullmäktigeledamöterna upplevda otydligheten i ansvars- och rollfördelningen ett problem ur bl.a. ansvarsprövningssynpunkt. För att upprätthålla en tydlig ansvars- och rollfördelning även i de situationer där förtroendevalda har flera uppdrag är det nödvändigt att de förtroendevalda har en god kunskap om samt en djup förståelse och respekt för de olika politiska funktionernas uppdrag.
Revisorernas trovärdighet handlar bl.a. om oberoende. Detta innebär att en revisor helst inte skall ha andra politiska uppdrag i kommunen eller landstinget. I debatten om revisorernas oberoende har framhållits att det är ett betydande trovärdighetsproblem att revisorer ibland har uppdrag som nämndledamöter och relativt ofta även som fullmäktigeledamöter. Formellt sett är detta inte något problem eftersom jävsregler, valbarhetsbegränsningar och fullmäktiges suveränitet förhindrar att beroendesituationer uppstår. Det kan ändå lätt uppfattas som en otydlighet som minskar tilltron till revisionen som demokratiskt kontrollinstrument.
12.2. Revisorer bör inte ha uppdrag i fullmäktige
Frågan om en förtroendevald revisor skall kunna ha uppdrag som ledamot eller ersättare i fullmäktige har aktualiserats i utredningen utifrån en oberoende- och trovärdighetsaspekt. Denna fråga har ägnats relativt mycket uppmärksamhet under senare år. Frågan diskuterades i den föregående Kommunrevisionsutredningen (SOU 1998:71) och har även berörts i tidigare utredningar, bl.a. av Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90) och Förnyelsekommittén (SOU 1996:169). De båda statliga utredningarna kom till olika slutsatser.
Lokaldemokratikommittén ansåg att revisorer som inte har uppdrag i fullmäktige, saknar den nödvändiga personliga närkontakt med den kommunala verksamheten som följer med medlemskapet i
fullmäktige. Kommittén förordade därför att de politiska partierna skulle rekrytera revisorer med erfarenhet av fullmäktigearbete och med god kännedom om den kommunala verksamheten. För att undvika att revisionen skulle partipolitiseras menade Förnyelsekommittén däremot att det inte var lämpligt att rekrytera revisorerna bland fullmäktigeledamöterna, men gärna bland personer med goda erfarenheter av kommunal verksamhet. Kommunrevisionsutredningen ansåg att det inte var motiverat att införa en bestämmelse i kommunallagen som förhindrar rekrytering av fullmäktigeledamöter till revisorsuppdraget.
I propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66) framhöll regeringen att valbarheten till revisor skall vara begränsad på ett sådant sätt att den garanterar att revisionen är opartisk och tillförlitlig. Principiella motiv ansågs tala för en relativt sträng avgränsning av valbarheten. Regeringen ansåg dock inte att det fanns tillräckligt starka skäl för att utesluta fullmäktigeledamöter till uppdrag som revisorer. Fullmäktige måste självständigt bedöma vilka kandidater som har en sådan erfarenhet och integritet att revisorsuppdragets krav på opartiskhet kan förenas med vederbörandes uppdrag i fullmäktige.
Utredningens bedömning
Revisorernas oberoende ställning är av stor betydelse för kommun- och landstingsmedlemmarnas tilltro till rättssäkerhet, demokrati och en effektiv användning av resurser. Genom skärpta regler som begränsar möjligheten att rekrytera revisorer ur fullmäktigegruppen skulle objektiviteten och opartiskheten i revisionen ytterligare betonas. Utredningen avser dock inte att föreslå en sådan reglering, främst med hänsyn till att det då i mindre kommuner kan uppstå problem att rekrytera revisorer med politisk erfarenhet och god kännedom om kommunal verksamhet.
Utredningen förordar emellertid att kommuner och landsting så långt som möjligt undviker att rekrytera revisorer bland fullmäktiges ledamöter. Syftet är att markera att revisionens oberoende och självständighet. Fullmäktige bör därför eftersträva en tydlig uppdelning mellan den beslutande och den granskande funktionen vid val av revisorer. Det är också viktigt att varje enskild revisor är medveten om innehållet i sitt uppdrag och tydlig i sin roll. Det är viktigt att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. Enligt
utredningens bedömning finns dock goda möjligheter att upprätthålla en väl fungerande kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna, även om revisorerna inte har plats i fullmäktige (se avsnitt 9).
12.3. Revisorer får inte ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag
Det är inte ovanligt att revisorer även har förtroendeuppdrag som ledamot eller ersättare i en nämnd eller i ett kommunalt företag i den egna kommunen eller landstinget. Att ha uppdrag i en nämnd inom den egna kommunen eller landstinget innebär enligt huvudregeln, 9 kap. 4 § kommunallagen, att vederbörande inte kan vara revisor i den nämndens verksamhet. I de fall då någon är ledamot eller ersättare i nämnd och fullmäktige ändå vill välja personen till revisor, anger fullmäktige att revisorn undantas från granskning av den aktuella nämnden (det s.k. undantagssystemet). Revisorn väljs då för granskning av andra nämnders verksamhet.
Frågan om en revisor skall kunna ha uppdrag som ledamot eller ersättare i nämnd hänger nära samman med den nyss diskuterade frågan om revisor skall kunna rekryteras ur fullmäktigegruppen. Det handlar om vilka valbarhetsbegränsande regler som är rimliga, dvs. hur valbarheten till revisor bör vara begränsad för att i största möjliga utsträckning säkerställa att revisionen är oberoende och tillörlitlig.
Även denna fråga har tidigare diskuterats i olika sammanhang. I stort samma för- och nackdelar har anförts i denna fråga som i frågan om det är lämpligt att revisor är ledamot i fullmäktige. I propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66) ansåg regeringen att revisionen fungerar bäst om revisorer endast i undantagsfall har uppdrag i nämnd. Regeringen fann dock inte tillräckligt starka skäl för att förbjuda detta.
Utredningens förslag
Med hänsyn till behovet av att markera revisionens objektivitet och opartiskhet anser utredningen att det inte är lämpligt att en förtroendevald revisor har uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller i sådant företag som avses i 3 kap.17–18 §§kommunallagen. Utred-
ningen anser därför att det finns skäl att införa en valbarhetsbegränsande regel med innebörden att detta inte skall vara möjligt i samma kommun eller landsting. Undantagssystemet kvarstår dock i vissa delar, vilket närmare framgår av författningskommentaren (4 kap. 6 § KL).
När fullmäktige väljer ledamöter till nämnder, fullmäktigeberedningar och kommunala företag förekommer det att någon som blivit vald till sådant uppdrag också blir vald till revisor. Konsekvensen av den nya bestämmelsen blir då att revisorn automatiskt blir entledigad från sitt uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag. För att förhindra att en sådan situation uppkommer bör valet av revisorer ske före valet av ledamöter i nämnder, fullmäktigeberedningar eller kommunala företag. Detta bör regleras i fullmäktiges arbetsordning.
12.4. Antalet revisorer ökar och ersättare skall inte utses
Enligt 9 kap. 2 § kommunallagen skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas vid revision av verksamheten. Vid särskild revision av en viss eller vissa nämnders verksamhet skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder. Granskningsperioden omfattar fyra år. Det innebär att revisorerna slutfört sitt uppdrag först sedan de under det femte året efter valet har granskat det fjärde årets verksamhet.
Revisorsersättarnas tjänstgöring har inte reglerats i kommunallagen. Vanligen finns den istället reglerad i det revisionsreglemente som fullmäktige får utfärda. De revisorsersättare som fullmäktige väljer, tjänstgör för ordinarie revisor vid dennes långvariga frånvaro. Med långvarig frånvaro avses t.ex. långvarig sjukdom. Det kan också enligt praxis vara fråga om vistelse på annan ort där den ordinarie revisorn inte kan fullgöra sitt uppdrag, men inte frånsagt sig uppdraget.
Statistiken visar att kommunerna i genomsnitt har drygt fem revisorer. Landstingen har i genomsnitt drygt sju revisorer. Inget landsting och endast 60 kommuner har färre revisorer än fem.
Utredningens förslag
Av den enkätundersökning som Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet nyligen genomfört (bilaga 4) framgår att revisorsersättarna i endast ca hälften av kommunerna respektive landstingen ges möjlighet att delta i revisionens sammanträden och på så sätt följa granskningsarbetet. Enkätundersökningen visar också att revisorsersättarna mycket sällan har möjlighet att som revisorer delta i granskningen och ansvarsprövningen av nämnder. Det förekommer dock att revisorsersättarna har uppdrag som lekmannarevisor inom ramen för den samordnade revisionen av de kommunala företagen. Det är vidare sällsynt att ordinarie revisor är långvarigt frånvaro. Om ordinarie revisor av någon anledning avgår, förekommer det nästan aldrig att en ersättare väljs i dennes ställe vid fyllnadsval i fullmäktige.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att fullmäktiges skyldighet att välja att revisorsersättare avskaffas. Idag skall fullmäktige välja minst tre revisorer för att granska verksamheten. För att revisorerna även skall kunna bemanna uppdragen som revisorer och lekmannarevisorer i de kommunala företagen samt också för att kunna uppnå bredast möjliga representativitet vad gäller såväl partierna i fullmäktige som erfarenhet, kön, ålder, etnicitet m.m. – föreslås att det antal revisorer som väljs skall utökas till fem.
12.5. Revisorernas möjlighet att anlita sakkunniga förtydligas
Av 9 kap 8 § kommunallagen framgår att revisorerna i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs. Före år 2000 fanns inte något krav i kommunallagen på att de förtroendevalda skulle biträdas av sakkunniga i sitt revisionsarbete. På förslag av Kommunrevisionsutredningen (SOU 1998:71) infördes emellertid ett sådant krav i lagen.
I propositionen En stärkt kommunal revision 1998/99:66 anförde regeringen att ett lagfästande av krav på sakkunnigt biträde är ett sätt att markera den särskilda vikt som regeringen vill lägga vid revisorernas arbete med att se till att all kommunal verksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt, kvalificerat och rättssäkert sätt. Regeringen framhöll också att det är viktigt ur ett medborgar-
perspektiv att det ställs höga krav på att revisionen genomförs på ett kompetent sätt.
Utredningens förslag
Utredningen föreslår att bestämmelsen om att ”revisorerna i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs” – skall kompletteras med tillägget ”för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed”. Motsvarande tillägg föreslås i aktiebolagslagen för lekmannarevisorer i de kommunala företagen (se avsnitt 17.2).
Förslaget till tillägg är ett förtydligande av lagstiftarens avsikt. Tillägget syftar till att understryka kravet på att sakkunniga skall anlitas för att tillgodose en fullgod revision. Tillägget medför också ett krav på en likvärdig bedömning över landet. Behovet av sakkunnigas medverkan kan dock variera med hänsyn till kommunens eller landstingets storlek samt komplexiteten i verksamheten. Bedömningen måste i likhet med vad som i övrigt följer av god revisionssed utvecklas i praxis.
Förslaget kan i vissa fall innebära behov av ökade resurser till revisionen. Detta torde dock enligt utredningens mening i huvudsak uppvägas av effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verksamheten till följd av revisionens arbete.
12.6. Revisionens ordförande bör utses av minoriteten
Enligt 6 kap 15 § kommunallagen skall fullmäktige bland nämndens ledamöter välja en ordförande samt en eller två vice ordförande. Motsvarande bestämmelse finns inte för revisionen. Enligt 9 kap. 7 § kommunallagen fullgör varje revisor sitt uppdrag självständigt. I de flesta fall utses ändå en ordförande bland revisorerna för att bl. a samordna verksamheten och vara ordförande när revisorerna samfällt fattar beslut i förvaltningsärenden.
Av de enkätundersökningar som Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet genomfört under senare år (bilaga 4) framgår att det blivit allt vanligare att minoriteten innehar ordförandeposten. År 1996 hade drygt hälften av kommunerna valt att låta ordförandeskapet i revisionen innehas av minoriteten, år 2000 var det drygt 60 procent och år 2004 är det drygt 70 procent. I
landstingen innehar minoriteten ordförandeskapet i drygt 70 procent av landstingen år 2004. Uppgift för de tidigare åren saknas för landstingen.
Utredningens bedömning
Rent faktiskt saknar det betydelse om majoriteten eller minoriteten innehar ordförandeposten i revisionen eftersom samtliga revisorer kan agera självständigt i sitt granskningsuppdrag. Med hänsyn till att oberoende, objektivitet och opartiskhet skall känneteckna revisorernas uppdrag är valet av ordförande i revisionen egentligen en fråga om enbart kompetens och lämplighet.
Enligt utredningens mening kan det dock ur trovärdighetssynpunkt vara en fördel att markera revisorernas oberoende till den politiska majoriteten genom att låta ordföranden i revisionen utses av den politiska minoriteten.
12.7. Revisorerna mandatperiod ändras inte
I samband med ansvarsprövningen av 2002 års verksamhet var det flera revisorer vilka hade utfört sitt uppdrag med oberoende och hög integritet, som inte blev nominerade till en ny mandatperiod av sina partier – medan förtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet fick fortsatt uppdrag. Detta kan ur demokratisk synpunkt anses som mycket allvarligt.
Mandatperioderna är fyra år för alla förtroendevalda. Det gäller också de förtroendevalda revisorerna, även om dessa inte slutför sitt uppdrag förrän det fjärde årets verksamhet är granskad.
Utredningens bedömning
Utgångspunkten är att rekryteringen och nomineringen av revisorer sker genom de politiska partierna. Olika sätt att stärka de förtroendevalda revisorernas ställning har diskuterats av utredningen. Ett sätt kan vara att ändra revisorernas mandatperiod. Ett annat sätt kan vara att införa en längre mandatperiod för revisorer respektive att tillämpa s.k. saxade val under fyraårsperioden. Det senare kan t.ex. innebära att revisorerna inte utses vid samma tillfälle som
övriga förtroendevalda, utan att dessa utses i mitten av den mandatperiod som gäller för övriga förtroendevalda.
Utredningen anser dock att det är en fördel om revisorerna finns i samma system som övriga förtroendevalda. Vi anser det därför inte lämpligt att införa specialregler som innebär att revisorer har en längre, t.ex. dubbel mandatperiod. Uppdraget som revisor bygger på förtroende och bör därför omfattas av samma demokratiska regler, inklusive mandatperiodens längd, som övriga förtroendeuppdrag. Utredningen anser inte heller att saxade val skulle lösa några problem, utan snarare skapa nya. Saxade val skulle innebära många praktiska problem – bl.a. rekryteringsproblem och svårigheter för revisorerna att kunna uttala sig om hela mandatperioden. Sammanfattningsvis förordar utredningen därför att revisorerna skall ha samma mandatperiod som övriga förtroendevalda och att de skall väljas vid samma tillfälle. Utredningen föreslår således inte någon förändring mot nuläget.
Vi vill dock på nytt lyfta fram de politiska partiernas ansvar för att nominera förtroendevalda revisorer på ett ansvarsfullt sätt med respekt för revisorernas självständiga ställning och revisionens roll som demokratiskt kontrollinstrument.
12.8. En särskild budgetberedning behövs
Det är fullmäktige som beslutar om revisorernas budget. Såväl lagstiftaren som Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet understryker att revisorernas budget skall beredas av en av fullmäktige särskilt utsedd budgetberedning.
Av Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets nyligen genomförda enkätundersökning (bilaga 4) framgår att i drygt 85 procent av kommunerna bereds revisorernas budget av fullmäktiges presidium eller av en för detta ändamål särskilt utsedd budgetberedning. Det framgår dock också att det fortfarande förekommer att kommunstyrelsen bereder revisorernas budget. På landstingssidan är det endast i ett fall som revisorernas budget inte bereds av fullmäktiges presidium eller av en särskilt utsedd budgetberedning.
Utredningens bedömning
För att stärka och värna revisorernas oberoende är det enligt utredningens mening synnerligen angeläget att revisorernas anslag bereds av en särskild budgetberedning i vilken det om möjligt inte ingår några fullmäktigerepresentanter som själva granskas av revisorerna. Det är viktigt att formerna för beredningen av revisorernas budget regleras i kommunernas respektive landstingens revisionsreglemente.
12.9. Revisorerna måste få tillräckliga ekonomiska resurser
Revisorernas behov av ekonomiska resurser varierar mellan olika kommuner och landsting samt över tiden. Förutsättningarna vad gäller verksamhet, organisation och ekonomi är olika – liksom behovet av fördjupad revision, vilket i sin tur hänger samman med kvaliteten på den interna kontrollen och riskerna i verksamheten. Resursbehovet hänger också samman med bl.a. revisorernas arbetssätt, behovet av administrativt stöd, revisorernas utbildningsbehov samt inte minst nivån på revisorernas arvoden.
Utredningens bedömning
Utredningen vill särskilt framhålla vikten av att revisionen tillförsäkras det ekonomiska utrymme som ger dem möjlighet att utföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning, god revisionssed och revisionsreglemente – så att de kan avge sitt uttalande i frågan om ansvarsfrihet på tillräcklig grund.
12.10. Nivån på revisorernas arvode är viktig
Revisorernas arvoden utgår från olika modeller. Vanligt är att revisorerna har ett fast arvode plus sammanträdesersättning samt att ordförande, och ibland också vice ordförande, har en något högre nivå på sina ersättningar. Det är vanligt att ordförande endast har fast arvode. Arvodesnivån för revisorerna varierar dock en hel del mellan olika kommuner och landsting. Många gånger gäller dock
att nivån på revisorernas fasta arvoden är lägre än arvodena till ordförande och ledamöter i andra nämnder.
Utredningens bedömning
Utredningen anser att nivån på revisorernas arvoden är av stor vikt för uppdragets ställning och status och för förutsättningarna att rekrytera kompetenta personer med möjlighet att avsätta tid för uppdraget. Vi anser att nivån på revisorernas arvoden med hänsyn till uppdragets omfattning och särskilda betydelse bör ligga i nivå med andra mer omfattande uppdrag i kommunen eller landstinget. Enligt vår mening bör revisorernas arvoden beredas samtidigt med arvoden för övriga förtroendeuppdrag. Det bör lämpligen ske före den nya mandatperioden.
12.11. Revisors-ed bör inte införas
Utredningen har, som ett bland flera förslag för att stärka revisorernas ställning, diskuterat möjligheten att införa en särskild revisors-ed i likhet med domareden inom rättsväsendet.
Utredningens bedömning
Å ena sidan anser vi att den här typen av åtgärder av mer ceremoniell karaktär kan ha ett visst värde, å andra sidan har vi bedömt det mer angeläget att rekommendera åtgärder som på ett mer reellt sätt stärker revisorernas ställning och status. Någon särskild revisors-ed föreslås således inte.
13. Samarbetet i revisionen behöver stödjas
Utredningens förslag Kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandras revisorer. Lagen om offentlig upphandling (LOU) är dock tillämplig.
Utredningens bedömning En väl utvecklad samverkan mellan revisorer i kommuner och landsting bör eftersträvas. En sådan samverkan innebär goda möjligheter till kompetensutveckling och kvalitetssäkring samt ett bättre resursutnyttjande. Det är viktigt att fullmäktige uppmärksammar revisorernas behov av kvalificerat stöd vid upphandling av sakkunnigt biträde.
13.1. Revisorerna deltar i olika former av samverkan
Samverkan i nätverk
I arbetet med att stärka och utveckla den kommunala revisionen pekar de förtroendevalda revisorerna ofta på behovet av erfarenhetsutbyte och gemensam kompetensutveckling. Behovet av ”marknadsneutrala” mötesplatser och mötestillfällen betonas också, oavsett vilka sakkunniga biträden som revisorerna anlitar. Detta ger bl.a. möjlighet att diskutera frågor som gäller de sakkunniga, t.ex. samarbetsformer och upphandling.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har sett det som en viktig uppgift att bidra till etablering av nätverk mellan revisorer i kommuner och landsting. Förbunden har genom aktiva insatser medverkat vid tillkomsten av flera ”nätverksorganisa tioner” – t.ex. Östrev (Nätverket för förtroendevalda revisorer i
Östergötland) och Dalrev (dito för Dalarna). Flera andra fasta nätverk finns etablerade runt om i landet.
Syftet med dessa nätverk är bl.a. att främja god revisionssed genom att arbeta med kompetensutvecklingsfrågor och allmänt erfarenhetsutbyte, att vara ett stöd i samband med upphandling av sakkunniga biträden, att initiera gemensamma granskningar, att ge råd och stöd i frågor beträffande ansvarsprövningen samt att underlätta kommunikationen mellan revisorerna inom ett läns kommuner och landsting genom återkommande möten och konferenser.
De nätverk som hittills skapats har eftersträvat en enkel och informell struktur. Nätverken arbetar ofta med ett cirkulerande ansvar för nätverksträffarna mellan de deltagande kommunerna (stafettmodellen). Administrativt har nätverken ibland sökt samarbete med bl.a. de länsanknutna kommunförbunden.
Samverkan i föreningar
Inom revisionsområdet finns också exempel på samarbete i föreningsform. Här kan i första hand STAREV nämnas, samarbetsorgan för förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting med egna revisionskontor. Denna ideella förening har bl.a. som uppgift att vara ett forum för information och debatt, att vara ett samarbetsorgan för kvalitetsutveckling och dokumentation av god revisionssed samt att vara ett organ för utbildning och erfarenhetsutbyte för såväl förtroendevalda som yrkesrevisorer i kommunal revision. Av yngre datum men med samma inriktning är FFR, Föreningen för förtroendevalda revisorer i Mellannorrland. Även FFR har status som ideell förening.
Samverkan i projekt
En annan form av samverkan över kommun- och landstingsgränserna är gemensamma revisionsprojekt. Det främsta syftet med sådana projekt är vanligen att granska frågor som berör både kommunen och landstinget. Det kan t.ex. handla om att granska ett gemensamt område i ”gränslandet” mellan sjukvård och primärkommunal äldreomsorg.
Gemensamma projekt kan också handla om granskning av t.ex. redovisnings- eller internkontrollfrågor. Denna typ av projekt förespråkas ofta av de upphandlade yrkesrevisorerna, som vanligen har en praktisk fördel av att arbeta med samma granskningsuppgift i flera kommuner eller landsting. Sådan samverkan ger även en lägre kostnad, vilket är en fördel med hänsyn till de vanligen begränsade revisionsresurserna.
Utredningens bedömning
Utredningen kan konstatera att revisorerna samverkar på olika sätt för att utveckla och stärka den kommunala revisionen. Utredningen anser att en väl utvecklad samverkan mellan revisorer i kommuner och landsting har många fördelar. Det ger goda möjligheter till ökat kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Det är också ett sätt att få ut mer av begränsade revisionsresurser – särskilt i de mindre och mellanstora kommunerna. Att delta i föreningar, nätverk och andra samverkansformer är strategiskt viktigt för kompetensutveckling, kvalitetssäkring och ett högt resursutnyttjande inom den kommunala revisionen.
13.2. Samarbete om sakkunniga
Sju större kommunerna och cirka hälften av landstingen har egna revisionskontor med anställda sakkunniga. Flertalet kommuner och landsting upphandlar dock sina sakkunniga. Även de med egna kontor upphandlar externa tjänster.
I Väst-Sverige har fem kommuner – Munkedal, Orust, Sotenäs, Strömstad och Tanum – gemensamt bildat ”SAMREV – kommuner i revisionssamverkan”. I sitt samverkansavtal har de fem kommunerna lagt fast att syftet med denna samverkan är att uppnå en ökad effektivitet i revisionsarbetet, att skapa bättre förutsättningar för samverkan i revisionsfrågor, att begränsa kostnaderna för sakkunnigt biträde samt att höja beställarkompetensen vid upphandling av revisionstjänster och andra verksamhetsexperter. Bakgrunden till samarbetet är att dessa fem kommuner – liksom i princip alla kommuner utan egna revisionskontor – behöver tillgång till bl.a. upphandlingsstöd och annat administrativt stöd.
Som en del i kommunernas revisionssamverkan ingår gemensam finansiering av en sakkunnig. Denne är anställd av en av kommunerna, men biträder genom samarbetsavtalet alla de samverkande kommunernas revisorer. Den anställde sakkunnige har bl.a. till uppgift att administrera och även praktiskt utföra viss granskning, att stödja förtroendemannarevisionen, att sköta upphandling av externa tjänster för granskning av verksamheten i kommunerna samt att administrera revisorernas verksamhet.
Vad säger lagen
Av 9 kap. 8 § kommunallagen framgår att revisorerna i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs. Bestämmelserna möjliggör för kommuner och landsting att använda egen personal och/eller att efter upphandling anlita extern personal. Nuvarande bestämmelse innehåller ingen närmare reglering av möjligheten till samarbete mellan kommuner och landsting.
Hur mycket samarbete som är möjligt bestäms utifrån de allmänna kompetensreglerna i kommunallagen. Av 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner och landsting får handha sådana allmänna angelägenheter som har anknytning till kommunen eller landstingets territorium eller medlemmar (lokaliseringsprincipen). Bestämmelsen anger som en förutsättning för att samarbete skall vara möjligt, att alla de kommuner och landsting som samarbetar kan dra nytta av samarbetet.
Ett samarbete som innebär att en sakkunnig är anställd delvis i en kommun och delvis i en annan är enligt utredningens bedömning därför möjlig. Däremot kan en kommun inte ha en sakkunnigresurs som kommunen helt eller delvis erbjuder andra kommuner mot ersättning. Detta skulle innebära att kommunen bygger upp en permanent överkapacitet som inte har det främsta syftet att tillgodose de egna medlemmarnas intresse.
Utredningens förslag
Alla kommuner och landsting har inte behov av sakkunnigt biträde till revisorerna i den omfattning att det motiverar egen anställd personal. Det kan också vara en fördel att använda sig av utomstående
revisionstjänster för att säkerställa en hög kompetens. Att upphandla sådan extern hjälp kräver dock i sig kvalificerad upphandlingskompetens, vilket är resurskrävande och därmed också betungande i framförallt mindre kommuner.
En utifrån gällande rätt tänkbar lösning för samarbete om sakkunnigt biträde till revisorerna, är samverkan i form av ett kommunalförbund. Att använda ett kommunalförbund enbart för samarbete om sakkunnigresurser framstår dock som en komplicerad lösning. Möjlighet till samarbete bör därför finnas i enklare form.
I Samordnad upphandling (Ds 2004:37) föreslås att det skall bli möjligt för kommuner och landsting att överlåta till en annan upphandlade enhet att ingå ramavtal i en offentlig upphandling och fatta beslut om s.k. tilldelningsbeslut. Förslaget i promemorian kan eventuellt möjliggöra ökat samarbete kring upphandling av sakkunnigt biträde. Förslaget möjliggör dock inte att en kommun eller ett landsting direkt utnyttjar personal i en annan kommun eller landsting.
Mot denna bakgrund anser utredningen att en uttrycklig möjlighet för kommuner och landsting att erbjuda varandra tjänster som sakkunniga i revisionsarbetet bör införas. En ny bestämmelse föreslås med innebörden att kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandras revisorer. Bestämmelsen innebär en utvidgning av den kommunala kompetensen. Syften med bestämmelsen är främst att närliggande kommuner och landsting skall kunna bistå varandra.
Mot en sådan vidgning av kommuner och landstings möjlighet att samarbeta talar att detta kan tänkas få effekter för det privata näringslivet. Behovet av att köpa tjänster minskar om kommuner och landsting i större utsträckning samarbetar med gemensam personal. Mot detta kan dock invändas att nuvarande lagstiftning möjliggör för kommuner och landsting att ha egen anställd personal. Det är inte heller någon principiell nyhet att kommuner och landsting använder egen personal som sakkunniga i revisionen. Förslaget innebär därför inte någon inskränkning i det egentliga näringslivets område.
En vidgad möjlighet till samarbete skulle också vara frivillig. Om de tjänster som näringslivet tillhandahåller de enskilda kommunerna och landstingen bedöms som tillräckliga, så behöver inga gemensamma resurser skapas. En vidgad möjlighet till samarbete skulle därför kunna ha positiva effekter ur ett konkurrensperspektiv genom att de ökar kraven på de privata aktörerna att tillhanda-
hålla tjänster till sådant pris och sådan kvalitet att kommuner och landsting inte behöver bygga upp gemensamma resurser.
Utredningen anser sammanfattningsvis att samarbete kring sakkunnigt biträde till de förtroendevalda revisorerna skall bli möjligt och att kommuner och landsting därför skall få sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandra. Eftersom det kommer att ske ett utbyte av ekonomiska tjänster som skall regleras i ett avtal mellan parterna är lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) tillämplig.
13.3. God kompetens behövs vid upphandling av sakkunniga
Att upphandla revisionstjänster är komplicerat och tidskrävande
Revisorerna i kommuner och landsting anlitar vanligen revisionsföretag för uppdraget som sakkunnigt biträde. I och med tillkomsten av LOU skall upphandlingen av sakkunniga genomföras i konkurrens. Att upphandla revisionstjänster är komplicerat och tidskrävande. Upphandlingsreglerna i LOU förutsätter bl.a. en noggrann uppdragsbeskrivning och kravspecifikation samt tydliga utvärderingskriterier.
Uppdraget som sakkunnig är vanligen ett kvalificerat uppdrag med stor bredd i innehållet. Uppdraget förutsätter ett nära samspel med uppdragsgivaren – de förtroendevalda revisorerna – och även med dem som skall granskas – nämnder och styrelsen. De förtroendevalda revisorerna framhåller även ofta att relationen till de sakkunniga och att den mer personliga förmågan att samarbeta är en mycket viktig faktor vid val av revisionsföretag. Dessa dimensioner kan vara svåra att objektivt fånga såväl i en anbudsförfrågan som i den efterföljande bedömningen. Sammantaget innebär detta att det kan vara svårt att i alla delar tydligt definiera och avgränsa i en uppdragsbeskrivning.
Ett förhållande som ytterligare komplicerar revisorernas upphandling av sakkunniga är att det blir allt vanligare att kommuner och landsting vill ”hålla samman” upphandlingen av samtliga revisionstjänster. Upphandlingen skall således även omfatta uppdragen som sakkunnigt biträde till lekmannarevisorerna och uppdragen som auktoriserade revisorer i de kommunala företagen.
Sammanfattningsvis ställer detta stora krav på dem som skall upphandla, dvs. i detta fall de förtroendevalda revisorerna. Alla kommuner eller landsting har inte heller möjlighet att erbjuda den särskilda kompetens som är angelägen i upphandlingen av revisionstjänster.
Utredningens bedömning
Utredningen kan konstatera att upphandlingen av sakkunnigt biträde till de förtroendevalda revisorerna och lekmannarevisorerna oftast är en komplicerad fråga som ställer särskilda krav på kvalificerad kompetens. Att genomföra en bra upphandling förutsätter kunskap såväl om LOU som om den kommunala revisionen och de sakkunnigas uppdrag. Upphandlingsproceduren innehåller även många tidskrävande moment. De förtroendevalda revisorerna behöver därför som regel stöd i upphandlingsarbetet.
Utredningen anser att det är avgörande för tilltron till revisionens trovärdighet och kompetens att de förtroendevalda revisorerna har tillgång till god sakkunnig expertis. Detta förutsätter i sin tur att de förtroendevalda revisorerna har tillgång till kvalificerat stöd vid upphandlingen av sakkunnigt biträde. Vi anser därför att det är angeläget att fullmäktige särskilt uppmärksammar revisorernas behov av sådant stöd i upphandlingsarbetet samt även av annat administrativt stöd.
14. Revisorerna och deras förvaltning
14.1. Granskning respektive förvaltningsärenden
I 9 kap. 7 § kommunallagen anges att varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Bestämmelsen infördes genom 1991 års kommunallag. Enligt förarbetena (prop. 1990/91:117) innebär bestämmelsen att revisorerna skall vara självständiga både i förhållande till de granskade och till varandra. En revisor kan således inte överröstas av andra revisorer i granskningsärenden och revisorerna fattar inte majoritetsbeslut i sådana ärenden. Varje revisor har också rätt att anföra en egen mening i revisionsberättelsen. Det finns inte heller något hinder mot att var och en av revisorerna avger en egen revisionsberättelse.
Enligt 9 kap. 14 § kommunallagen svarar revisorerna för den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, om inte fullmäktige bestämmer något annat. Enligt 9 kap. 15 § skall de beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning och om jäv tas upp i protokoll. Föreskrifterna i 6 kap. 30 § kommunallagen om justering skall tillämpas också på revisorernas protokoll.
Sammantaget innebär detta att det finns en skillnad mellan det egentliga granskningsarbetet och den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. Beslut om sådan förvaltning som avses i 9 kap. 15 § kan överklagas med laglighetsprövning enligt 10 kap. 2 § 4 kommunallagen. Beslut som revisorerna fattar inom sitt granskningsarbete är dock inte överklagbara med laglighetsprövning.
Innehållet i förvaltningsuppdraget är inte närmare definierat. I rättsfallet RÅ 1971 ref 42 prövades frågan om revisorernas beslut att anställa och entlediga personal skulle ses som nämndbeslut och därmed vara överklagbara. Regeringsrätten slog fast att när revisorerna fullgör dessa förvaltningsuppgifter har de ställning av nämnd och deras beslut är då överklagbara. Detta fall är dock från tiden innan nuvarande bestämmelser om överklagande av revi-
sorernas förvaltningsbeslut fanns. Frågan är därför om det fortfarande är relevant.
I den juridiska litteraturen har frågan analyserats av Lundin som menar att förarbetena inte ger någon entydig ledning, men att en slutsats kan vara att om fullmäktige väljer att organisera revisorerna som en nämnd skall deras förvaltningsbeslut uppfattas som nämndbeslut. För sådana beslut har revisorerna revisionsansvar. Detta får som följd att särskilda revisorer måste väljas för att granska revisionsnämndens förvaltningsbeslut, eftersom revisorerna inte kan granska sig själva. Om revisorerna däremot är organiserade i s.k. kollegieform blir slutsatsen en annan, nämligen att deras förvaltningsbeslut inte skall ses som nämndbeslut i kommunallagens mening
1
. För sådana beslut har revisorerna inte något revisionsansvar. Rättsfallet RÅ 1971 ref 42 skulle i detta fall vara överspelat enligt Lundin.
Utredningens bedömning
Utredningen kan konstatera att det är endast i ett fåtal fall som revisorerna i kommuner och landsting är organiserade som nämnd genom beslut i fullmäktige. Det stora flertalet arbetar i kollegieform, även om detta begrepp inte används generellt. I kommuner och landsting tillämpas således olika mer eller mindre tydliga former av organisatoriska lösningar för att handha revisorernas förvaltning.
Av 9 kap. 18 § kommunallagen framgår att fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om revisionen. Bestämmelsen utgör ett stöd för att fullmäktige kan välja organisationsform för revisorerna. Lagen ger således en valmöjlighet och fullmäktige kan välja att låta revisorerna använda kollegieformen eller att utgöra en nämnd i förvaltningshänseende. Om revisorerna organiseras som nämnd genom beslut i fullmäktige, uppkommer dock problematiken med revisorernas eget revisionsansvar och särskilda revisorer måste väljas för att granska revisorernas förvaltningsbeslut.
Enligt utredningens bedömning förefaller nämndmodellen vara en komplicerad lösning som inte framstår som ändamålsenlig. Mot bakgrund av att lagstiftningen ger utrymme för en annan modell finns emellertid ingen anledning att föreslå lagändringar. Frågan får
1
Med kollegieform avses när revisorerna samfällt arbetar med och fattar beslut i förvaltning-
särenden.
lösas lokalt med hänsyn till förutsättningarna i varje kommun eller landsting. Utredningen kan dock se en pedagogisk fördel i att revisorerna i större utsträckning än idag använder begreppet kollegium (”Revisorskollegiet”) som enhetligt samlingsnamn när de arbetar samfällt med förvaltningsärenden.
14.2. Vilka ärenden är förvaltningsärenden
Vad som skall ingå i revisorernas förvaltningsuppdrag är som nämnts ovan inte definierat. Begreppet förvaltning är till sin natur tämligen vittomfattande och det finns inte någon generell definition av begreppet. Inom kommunalrätten används begreppet i en relativt snäv betydelse. Där avses med förvaltning sådana uppgifter som ankommer på nämnder, till skillnad från sådana uppgifter som skall avgöras av fullmäktige på grund av lag, eller på grund av deras vikt eller principiella betydelse. Gränsdragningen har belysts i en omfattande rättspraxis. Någon generell definition av begreppet går dock inte att läsa ut från denna praxis, utan saken måste i varje enskilt fall bedömas utifrån bl.a. beslutets principiella betydelse i förhållande till den kommunala kompetensen, beslutets ekonomiska betydelse för kommunen samt fullmäktiges övergripande instruktioner för verksamheten m.m.
Vilka beslut som skall ses som förvaltningsbeslut hos revisorerna framgår inte heller av förarbetena. En grundläggande distinktion måste dock göras mellan det egentliga granskningsarbetet och den förvaltning som har ett samband med revisionsuppdraget. Av det ovan nämnda rättsfallet RÅ 1971 ref 42 framgår att tjänstetillsättningar och entlediganden bör ses som förvaltningsåtgärd. I kommentaren till kommunallagen
anförs att upphandling av sak-
kunniga bör ses som en förvaltningsåtgärd. Revisorernas ställningstagande i frågan om ansvarsfrihet är däremot självklart ett granskningsbeslut.
Andra beslut kan vara svårare att bedöma. Ett beslut om hur revisorernas budget skall användas kan ses som ett led i deras granskning, dvs. som en följd av den revisionsplan de lagt fast. Likaledes är beslutet att anlita en sakkunnig med viss kompetens för en särskild granskning tydligt kopplat till den aktuella granskningsinsatsen. Samtidigt kan sådana beslut ses som förvaltningsbeslut rörande den interna budgeten.
Hilborn m.fl.
Utredningens bedömning
En möjlighet är att i lag exakt definiera vilka åtgärder som skall ses som förvaltning. Detta är dock enligt utredningens bedömning mycket svårt. Tolkningssvårigheter riskerar att uppkomma och troligtvis medföra behov av ändringar när nya situationer uppstår. En lagreglering skulle också strida mot kommunallagens generella ramlagskaraktär. Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att denna fråga måste lösas genom utveckling i praxis. De båda kommunalförbunden har också en roll i att genom rådgivning och stöd bidra med lösningsförslag i enskilda fall.
14.3. Är revisorerna en eller flera myndigheter
Enligt 4 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för bl.a. uppgift angående planläggning eller annan förberedelse för revision om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften avslöjas. Om en myndighet i samband med revision får in en sekretessbelagd uppgift, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. På grund av den självständiga ställning som revisorerna ges i lagstiftningen bör de ses som en myndighet i sekretesslagens mening och därmed omfattas av sekretesslagens bestämmelser.
Det faktum att revisorerna skall fullgöra sin granskning självständigt aktualiserar frågan om revisorerna skall ses som från varandra fristående myndigheter eller som en enda myndighet. När revisorerna beslutar i förvaltningsärenden, t.ex. om en anställning, fattar de beslut gemensamt som kollegium eller nämnd. Det är då naturligt att uppfatta revisorerna som en enda myndighet. Frågan är dock om de i sin granskning kan uppfattas som en enda myndighet med hänsyn till att varje revisor har en självständig ställning.
Om varje revisor skulle uppfattas som en egen myndighet innebär det att handlingar som utväxlas mellan revisorerna blir allmänna handlingar, eftersom det då är fråga om inkomna handlingar till myndigheten enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. Om revisorerna däremot ses som en enda myndighet är handlingar som de utväxlar mellan sig inte allmänna, eftersom handlingarna inte blir allmänna förrän ärendet de hänför sig till har expedierats enligt 2 kap 7 § tryckfrihetsförordningen.
I ett uttalande från Justitieombudsmannen (JO 1985/86) utgår denne ifrån att revisorerna i det diskuterade fallet är en myndighet. I kommentaren till kommunallagen
3
hänvisas i denna fråga till ett
opublicerat fall från kammarrätten i Sundsvall (Kammarrätten i Sundsvall dom 1982-05-13). Av denna dom framgår att minnesanteckningar från ett revisionssammanträde ansetts höra till ett revisionsärende som inte var slutbehandlat, eftersom revisionsberättelse ännu inte hade lämnats. Minnesanteckningarna ansågs således inte utgöra allmänna handlingar i detta fall. Även om denna dom inte explicit behandlar frågan om revisorerna skall ses som en eller flera myndigheter, ger den stöd för att se revisorerna som en enda myndighet, som tar gemensam ställning. Om varje revisor var en egen myndighet skulle en minnesanteckning de får del av ses som inkommen handling hos var och en av dem och därmed vara en allmän handling.
Utredningens bedömning
Mot bakgrund av ovanstående gör utredningen bedömningen att revisorerna i såväl granskningsarbetet som när de fattar förvaltningsbeslut bör ses som en enda myndighet. Detta innebär självklart inte någon inskränkning i den enskilda revisorns möjlighet och rätt att i granskningsärende ha och framföra sin egen uppfattning.
Hilborn m.fl.
15. God ekonomisk hushållning och ekonomisk balans
Utredningens bedömning En god ekonomisk hushållning och en ekonomisk balans är centrala mål för revisorernas arbete. Balanskravet och hanteringen av delårsrapporten är delfrågor i en god ekonomisk hushållning. Revisorernas uppdrag är att pröva helheten utifrån en risk- och väsentlighetsbedömning enligt god revisionssed.
Utredningsuppdraget
Enligt direktiven skall utredningen överväga om revisorerna skall bedöma resultatet i den delårsrapport som skall upprättas enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning och om det finns anledning att införa ett formellt krav på att fullmäktige skall behandla delårsrapporten.
Enligt 9 kap. 1 § lagen (1997:614) om kommunal redovisning skall kommuner och landsting upprätta delårsrapport minst en gång per år. Ekonomiförvaltningsutredningen föreslog i sitt betänkande God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) bl.a. att revisorerna skall bedöma om resultatet i delårsrapporten är förenligt med de mål fullmäktige beslutat om i årsbudgeten och planen för ekonomin. I betänkandet föreslogs också att delårsbokslutet skulle godkännas av fullmäktige. Förslaget hade vid beslutet om denna utrednings direktiv ännu inte lett till någon lagstiftning.
I maj 2004 beslutade regeringen om proposition God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (prop. 2003/04:105) som utgår från Ekonomiförvaltningsutredningen förslag.
Propositionen God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting
I propositionen föreslås ändringar i kommunallagen (1991:900) och i lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Förslagen till ändringar innebär att kommuner och landsting i sin budget skall ta fram särskilda mål och riktlinjer av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Det föreslås också att förvaltningsberättelsen skall innehålla en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Vidare föreslås att revisorerna skall bedöma om resultaten i delårsrapporten och årsbokslutet är förenliga med de mål fullmäktige beslutat om i budgeten och planen för ekonomin under perioden samt att delårsrapporten skall behandlas av fullmäktige. Revisorernas skriftliga bedömning skall biläggas delårsrapporten och årsbokslutet.
Som skäl för sitt förslag vad gäller revisorernas bedömning av delårsrapporten och årsbokslutet anför regeringen följande. ”Revisorernas ansvarsområde omfattar både förvaltningsrevision och redovisningsrevision. Redovisningsrevisionen syftar främst till att avgöra om räkenskaperna är rättvisande samt om nämnderna har en tillräcklig kontroll. Förvaltningsrevisionen syftar främst till att bedöma om verksamheten är ändamålsenlig och om fullmäktiges beslut efterlevs. I dag bedömer revisorerna oftast inte resultat i delårsrapporten. Ett viktigt skäl för att lagreglera upprättandet av delårsrapport var att balanskravet medförde stora krav på den ekonomiska uppföljningen. I arbetet för en god ekonomisk hushållning är det viktigt att tillvarata de kunskaper och erfarenheter som finns hos de kommunala revisorerna. Mot denna bakgrund anser regeringen att de uttryckligen bör få i uppgift att också bedöma om resultatet enligt delårsrapporten och årsbokslutet stämmer överens med kommunens eller landstingets mål för den ekonomiska förvaltningen. Vissa remissinstanser har menat att revisorerna kan granska detta enligt de regler som finns i dag. Avsikten med att i lag införa en sådan skyldighet är att revisionens ställning därigenom kommer att stärkas samt att revision av mål för den ekonomiska förvaltningen sker i landets alla kommuner och landsting.”
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2004 och skall tillämpas första gången avseende räkenskapsåret 2005. Riksdagen fattade beslut med anledning av propositionen den 27 oktober.
Utredningens bedömning
En god ekonomisk hushållning och en ekonomisk balans är självklart centrala mål för revisorernas arbete. Det kan därför vara naturligt att revisionen granskar delårsrapporten på samma sätt som årsbokslutet. Revisionen måste komma in tidigt och ge snabba signaler. Den samlade bild som vi fått i samband med utredningens arbete är att sådan granskning också sker i de allra flesta kommuner och landsting.
Det är dock viktigt att notera att balanskravet och hanteringen av delårsrapporten är delfrågor i en god ekonomisk hushållning. Revisorernas uppdrag är att inom ramen för revisionsanslaget pröva helheten utifrån en risk- och väsentlighetsbedömning enligt god revisionssed. Vi vill därför i detta sammanhang betona att det är viktigt att vara sparsam med generella uppdrag till revisorerna – av hänsyn till den kommunala självstyrelsen samt revisorernas oberoende och ekonomiska resurser.
16. Det behövs en fortsatt utveckling av revisionen
Utredningens bedömning Det är angeläget att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet tar ett tydligt och samlande ansvar för revisionsfrågorna på nationell nivå samt för tillskapandet av nödvändiga resurser för utveckling och stöd av den kommunala revisionen som fullmäktiges demokratiska kontrollinstrument.
Utredningen har diskuterat behovet av resurser och organisatoriskt stöd på nationell nivå för att säkerställa en jämn och god kvalitet i den kommunala revisionen i hela landet. Det handlar bl.a. om vidareutveckling av den goda revisionsseden samt annat revisionellt utvecklingsarbete, rådgivning och utbildning till de förtroendevalda samt intressebevakning och informationsspridning i allmänhet.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet arbetar med kommunala revisionsfrågor
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har sedan länge i uppdrag att arbeta med intressebevakning och service kring kommunala revisionsfrågor. Målet är att stödja och bidra till vidareutveckling av revisionen. Den primära målgruppen är de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting samt fullmäktigeledamöter. Förbunden har ett nära samarbete med marknadens professionella aktörer i dessa frågor.
Främsta uppgiften är att normera god revisionssed i kommuner och landsting. I förbundens arbete ingår även att bl.a. ta fram skrifter och publikationer för sakinformation och praktiskt stöd i revisionsarbetet, men också för att väcka diskussion och eftertanke. Vidare ingår rådgivning, utbildning, stöd till nätverksbyggande och annat erfarenhetsutbyte.
Till stöd för sitt arbete har förbunden en referensgrupp med sakkunniga och två samrådsgrupper med förtroendevalda revisorer – en för kommunerna och en för landstingen. Referensgruppens uppdrag är att vara rådgivande, att utveckla och främja god revisionssed, att verka för hög kvalitet och att sprida information om kommunal revision. Samrådsgruppernas syfte är främst kontakt och erfarenhetsutbyte mellan förtroendevalda revisorer.
Utredningens bedömning
I samband med utredningens diskussioner med förtroendevalda revisorer m.fl. har återkommande framförts att det saknas en motsvarighet till den samlade utvecklingsresurs som fanns inom den revisionsavdelning som före år 1997 tillhörde Svenska Kommunförbundet. I och med bolagiseringen av denna avdelning och försäljningen av bolaget till den privata marknaden förlorade revisionsfrågorna sin tidigare ställning och tyngd inom Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Förbundens nuvarande resurser för revisionsfrågor inom enheten för ekonomistyrning är kvalificerade – men mycket begränsade.
Enligt utredningens mening genomför förbunden ett betydelsefullt arbete inom revisionsområdet, men resurserna för revisionsfrågor är alltför begränsade. Revisionsfrågorna har inte heller någon tydlig ställning i organisationen.
I utredningens arbete har konstaterats att kunskapen om revisionens uppdrag och förutsättningar ofta är låg, även hos uppdragsgivaren fullmäktige och de politiska partier som nominerar de förtroendevalda revisorerna. Det har mycket tydligt framkommit att det allmänt behövs en ökad kunskap om vad det innebär att vara förtroendevald i en lokal demokrati samt om revisionen och dess funktion som fullmäktiges demokratiska kontrollorgan.
Utredningen anser att det är mest naturligt att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet tar ett tydligt och samlande ansvar för revisionsfrågorna på nationell nivå samt för tillskapandet av nödvändiga resurser för utveckling och stöd av den kommunala revisionen som fullmäktiges demokratiska kontrollinstrument. Dessa frågor bör bli föremål för fortsatt diskussion inom förbunden.
17. Vissa frågor som rör den samordnade revisionen
Utredningens förslag I de fall fullmäktige utser lekmannarevisor eller revisor i företag som avses i 3 kap. 18 § kommunallagen skall dessa väljas ur kretsen av kommunens eller landstingets förtroendevalda revisorer. Lekmannarevisorer i kommunala aktiebolag skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning.
Revisorerna i kommunalförbund skall vara skyldiga att på begäran lämna upplysningar om förbundets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommun eller landsting som är medlem i kommunalförbundet. Detsamma gäller upplysningar om kommunalt företag till vilket kommunalförbundet lämnat över vården av en kommunal angelägenhet.
Revisionsberättelsen för sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget ingår i, skall fogas till revisorernas berättelse (utom i de fall som avses i 9 kap 20 § kommunallagen). Vidare skall revisionsberättelsen för aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse till vilken kommunen eller landstinget överlämnat vården av kommunal angelägenhet, fogas till revisorernas berättelse. Utredningens bedömning
Fullmäktige måste tillse att det finns en samordnad process för hanteringen av revisionsberättelser, årsredovisningar m.m. som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten, dvs. såväl nämnder som kommunala företag.
17.1. Personsambandet förtydligas
Enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall fullmäktige till lekmannarevisor i helägt aktiebolag och revisor i verksamhetsstiftelse utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet. Enligt 3 kap. 18 § kommunallagen skall fullmäktige i delägt bolag (motsvarande) se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till omständligheterna.
Utredningens förslag
Av ovanstående följer att i de fall fullmäktige utser lekmannarevisor eller revisor i företag som avses i 3 kap. 18 § kommunallagen skall också dessa väljas ur kretsen av kommunens eller landstingets förtroendevalda revisorer. Detta gäller således oavsett om kommunen eller landstinget har ett rättsligt bestämmande inflytande eller inte.
Utredningen har uppmärksammats på att så inte alltid är fallet och att det därför kan behövas ett förtydligande av lagtexten. Utredningen föreslår därför ett tillägg i 3 kap. 18 § med denna innebörd.
17.2. Lekmannarevisorns rätt till sakkunniga förtydligas
Vare sig aktiebolagslagen (1975:1385) eller kommunallagen (1991:900) reglerar på ett tydligt sätt att lekmannarevisorerna skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs. I propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66) framhölls att det inte finns några hinder för att en lekmannarevisor anlitar ett biträde vid sin granskning. Någon ytterligare reglering ansågs emellertid inte nödvändig, utan varje kommun och landsting fick avgöra i vilken omfattning lekmannarevisorn skall biträdas av sakkunnig.
Aktiebolagslagen förutsätter att lekmannarevisorn kan använda sig av biträden – på samma sätt som yrkesrevisorerna kan använda sig av sådana. I 11 kap. 12 § aktiebolagslagen anges att den som lekmannarevisorn anlitar måste uppfylla de behörighetskrav som finns i 11 § samma kapitel.
Utredningens förslag
Enligt utredningen finns det en väsentlig skillnad mellan yrkesrevisorn och lekmannarevisorn, vilken är av betydelse för att bedöma behovet av sakkunnigt biträde till lekmannarevisorn. Medan yrkesrevisorn normalt själv har den kompetens som behövs för granskningen behöver lekmannarevisorn – som ju inte är yrkesman i revisorsfunktionen – på ett annat sätt tillgång till sakkunnigt biträde för sin granskning. I den kommunala förvaltningsrevisionen är det så gott som uteslutande sakkunniga som svarar för grundläggande utredning, analys och slutsatser – medan de förtroendevalda revisorerna med utgångspunkt från detta underlag gör sina bedömningar. Sådan granskning är i stort jämförbar med den granskning som lekmannarevisorn har i uppdrag att genomföra, varför lekmannarevisorn kan antas ha samma behov av sakkunnigt biträde som kommunens eller landstingets förtroendevalda revisorer.
Nuvarande lagreglering är enligt utredningens mening inte tydlig vad gäller lekmannarevisorernas möjlighet att själva välja i vilken omfattning de vill och kan utföra granskningen och till vad och i vilken omfattning sakkunniga behöver anlitas. Det förekommer att lekmannarevisorer inte haft tillgång till sakkunnigt biträde. Enligt utredningens mening finns det därför anledning att tydligt reglera att lekmannarevisorerna skall biträdas av sakkunniga på samma sätt som i dag gäller för förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting.
Utredningen föreslår därför ett tillägg i 11 kap. 11a § aktiebolagslagen med innebörden att en lekmannarevisor i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning.
17.3. Lekmannarevisorn skall inte uttala sig i ansvarsfrågan
Enligt 11 kap. 6 § aktiebolagslagen skall lekmannarevisorn efter varje räkenskapsår lämna en granskningsrapport till bolagsstämman. Bestämmelser om rapportens innehåll och tidpunkt då den skall avlämnas till bolagets styrelse finns i 11 kap.14 §aktiebolagslagen. Där framgår bl.a. att om lekmannarevisorn finner anledning till anmärkning mot styrelseledamot eller den verkställande direktören, skall han upplysa om detta i rapporten och redovisa anledningen till anmärkningen. Kommunens och landstingets hantering av granskningsrapporten regleras i 9 kap. 16 § kommunallagen. Där framgår att granskningsrapport som enligt 11 kap. 6 § aktiebolagslagen har lämnats för ett bolag skall fogas till de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse.
Lekmannarevisorns granskningsrapport är skild från den revisionsberättelse som de godkända eller auktoriserade revisorerna skall avlämna enligt 10 kap. 5 § aktiebolagslagen. Revisionsberättelsen får inte undertecknas av lekmannarevisorn enligt 11 kap. 7 § aktiebolagslagen, eftersom detta inte ansetts förenligt med föreskrifterna i revisorsdirektivet. Lekmannarevisorn är dock enligt aktiebolagslagen skyldig att i sin granskningsrapport upplysa om det finns anledning till anmärkning och om skälet till anmärkningen.
Lekmannarevisorns uppdrag är i huvudsak detsamma som de förtroendevalda revisorernas. Lekmannarevisorn skall granska om bolagets verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om bolagets interna kontroll är tillräcklig. Granskningen skall vara så ingående och omfattande som god sed vid detta slag av granskning kräver (11 kap. 4 § ABL).
Lekmannarevisorn och yrkesrevisorn arbetar sidordnat med sina respektive uppdrag, som delvis överlappar varandra. Det är viktigt att notera att de är två skilda bolagsorgan. Enligt Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet är dock samverkan och kommunikation nödvändigt i hela revisionsprocessen för att revisionsarbetet skall vara effektivt. Det gäller inte minst vid granskning av den interna kontrollen, som båda har i uppgift att granska och bedöma. Aktiebolagslagen ger också förutsättningar för ett fortlöpande informationsutbyte mellan yrkesrevisor och lekmannarevisor, bl.a. genom
den ömsesidiga upplysningsplikten (10 kap. 42 § och 11 kap. 19 § ABL).
Utredningens bedömning
Fån kommunaldemokratiska utgångspunkter är de kommunala företagen att betrakta som instrument för att driva kommunal verksamhet. Samma kommunalrättsliga begränsningar och principer som styr kommunal verksamhet i förvaltningsform styr också verksamhet som bedrivs i företagsform. I princip ställs således samma krav på styrning, insyn och kontroll, vilket skulle kunna motivera att lekmannarevisorns granskningsrapport – på samma sätt som de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse – skall innehålla ett särskilt uttalande om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte för den del som ingår i lekmannarevisorns uppdrag att granska.
Enligt utredningens bedömning innehåller emellertid denna fråga flera komplicerade juridiska aspekter både med hänsyn till de särskilda bolagsrättsliga direktiven i EG-rätten och till aktiebolagslagens regler om skadeståndsansvar m.m. Utredningen anser även att lekmannarevisorns nuvarande möjligheter att i sin granskningsrapport rikta anmärkning och lämna upplysningar är tillräckliga för att uppmärksamma såväl bolagsstyrelsen som ägaren fullmäktige på eventuella missförhållanden (11 kap. 14 § ABL). Sammanfattningsvis anser utredningen därför att nuvarande ordning där lekmannarevisorn inte uttalar sig i ansvarsfrågan är tillfyllest.
17.4. En tidsmässig samordning av revisionen är viktig
Av 11 kap. 14 § aktiebolagslagen framgår att granskningsrapporten skall lämnas senast tre veckor före den ordinarie bolagsstämma då styrelsen lägger fram årsredovisning och revisionsberättelse. Kommunallagen innehåller däremot inte någon bestämmelse om när granskningsrapporten senast skall överlämnas till fullmäktige. Av 9 kap. 16 § kommunallagen framgår endast att granskningsrapporten skall fogas till revisionsberättelsen.
Om fullmäktige – t.ex. med anledning av granskningsrapporten – önskar vidta åtgärder mot aktiebolaget måste beslut om detta fattas och uppdrag till bolagsstämmoombud formuleras. Av denna anledning måste fullmäktige tidsmässigt ta ställning till gransknings-
rapporten före respektive bolags stämma. Det är därför mycket angeläget att ta fram en samordnad tidplanering för hela den kommunala ”koncernen” som omfattar årsredovisningar, revisionsberättelser och granskningsrapporter samt stämmo- och fullmäktigebeslut.
I Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet betonas också är det väsentligt att ägaren samordnar planeringen och skapar ett reellt utrymme för sin ansvarsprövning av såväl företag och förvaltning som hela koncernen. Revisorerna medverkar till en sådan samordnad planering, men det är fullmäktige som ytterst ansvarar för en faktisk samordning.
Utredningens bedömning
Utredningen kan konstatera att samordnad revision mellan kommunen respektive landstinget och de kommunala företagen gäller sedan år 2000. Som skäl till reformen angavs i En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66) främst kommunens respektive landstingets behov och intresse av att kunna kontrollera och utvärdera även den verksamhet som bedrivs i företagsform
Samordningen har konstruerats genom krav på personsamband. Någon av de förtroendevalda revisorerna som valts för granskning av nämndernas verksamhet, skall alltid utses till lekmannarevisor i ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Den samordnade revisionen bygger också på upplysningsplikt för lekmannarevisorn till de förtroendevalda revisorerna samt på krav att lekmannarevisorns granskningsrapport fogas till de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse.
Enligt utredningens mening finns det anledning att ytterligare markera vikten av att fullmäktige i egenskap av ägare skall tillse att det i praktiken finns en samordnad planering som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten. Det innebär att fullmäktige behöver ta ställning till granskningsrapporter och revisionsberättelser för de kommunala företagen före bolagsstämmor (motsvarande).
Det kan i detta sammanhang framhållas att tidsfristerna ofta är mycket korta, vilket kan kräva särskilda lösningar för att klara den samordning som eftersträvas. Utredningen vill därför påpeka att bolagsstämman, i bolagsordningen eller genom direktiv till lek-
mannarevisorn, kan bestämma att granskningsrapporten skall avges tidigare än den tid om tre veckor före ordinarie stämma som anges i aktiebolagslagen. Det kan vara ett sätt att göra det möjligt att ta ställning till rapporten i kommunen eller landstinget före bolagsstämman.
17.5. Insynen i kommunalförbund och kommunala företag stärks
Kommuner och landsting kan vara medlem i kommunalförbund. Ett sådant förbund kan själv driva verksamhet, men kan också vara ägare till företag som bedriver verksamhet.
Styrelsens skyldighet att utöva uppsikt även över de kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i regleras i 6 kap. 1 § kommunallagen. Kommunen eller landstinget bär också enligt 8 kap. 23 § kommunallagen ett fullständigt ekonomiskt ansvar för ett sådant förbunds verksamhet, vilket inte är fallet om kommunerna eller landstingen valt att gemensamt arbeta i bolagsform. Kommunalförbundet omfattas emellertid inte av de i förbundet ingående kommunernas revision. Det innebär att förbundets revisorer inte har någon upplysningsplikt i förhållande till revisorerna i de kommuner och landsting som ingår i förbundet. Förbundsrevisorerna har inte heller någon rätt att informera om sekretessbelagda uppgifter i förbundet eller i de bolag som förbundet äger.
Detta innebär att när kommuner och landsting väljer den samverkansform som lagstiftaren rekommenderar, dvs. kommunalförbundet, blir insynen för kommunernas eller landstingens revision sämre än om kommunen eller landstinget istället gemensamt bildar t.ex. ett aktiebolag. Detta torde emellertid inte ligga linje med intentionerna i propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66). I denna framhöll regeringen att de offentligrättsliga aspekterna på bl.a. öppenhet och insyn gör sig gällande med större styrka desto större det kommunala inflytandet är i de kommunala företagen. Lättnader i tystnadsplikten skulle därför i vart fall gälla revisorer och lekmannarevisorer i helägda företag, dvs. sådana företag i vilka kommuner och landsting och kommunalförbund bestämmer ensamma samt i företag där de bestämmer tillsammans. Vidare angav regeringen att det finns skäl att gå längre och låta informationsplikten omfatta revisorer och lekmannarevisorer där
kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. I sådana bolag fanns det enligt regeringens mening med hänsyn till ägarandelen också anledning att på ett djupare sätt kunna granska hur styrelsen har utövat sin uppsiktsplikt enligt 6 kap. 1 § kommunallagen.
Utredningens förslag
Utredningen kan konstatera att antalet kommunalförbund ökar och att den aktualiserade frågan är angelägen att lösa. Enligt utredningens mening bör inte de offentligrättsliga systemen leda till en sämre information för kommunens eller landstingets revisorer än om verksamheten bedrivs i företagsform. Eftersom styrelsen har uppsiktsplikt även över kommunalförbunden, bör det finnas en upplysningsplikt mellan kommunalförbundets revisorer och revisorerna i de ingående kommunerna eller landstingen – på samma sätt som gäller för de kommunala företagen.
Det bör finnas en direkt informationsskyldighet rörande förbundets egen verksamhet och en indirekt sådan när det gäller företag från vilka förbundets revisorer har rätt till upplysningar. De senare kan således komma att få inhämta information från revisorer och/eller lekmannarevisorer i ett av kommunalförbundet ägt företag eller i en verksamhetsstiftelse därför att en kommuns revisorer begär sådan information. Uppgifterna får sedan föras vidare.
Eftersom kommun- eller landstingsstyrelsen enligt kommunallagen redan skall ha uppsikt uppkommer inte några särskilda sekretessproblem. All information som revisorerna inhämtar från förbundet antingen när det gäller förbundet självt eller ett av förbundet ägt företag avser revision i kommunen eller landstinget, nämligen hur styrelsen utövar sin uppsiktsplikt över kommunalförbund. Sekretesslagens 13 kap. 1 § blir således tillämplig med överförd sekretess.
Utredningen förslår således att revisorerna skall vara skyldiga att på begäran lämna upplysningar om kommunalförbundets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommun eller landsting som är medlem i kommunalförbundet. Detsamma gäller upplysningar om kommunalt företag som omfattas av sekretesslagens 1 kap. 9 § till vilket kommunalförbundet enligt kommunallagens 3 kap. 17 eller 18 §§ lämnat över vården av en kommunal angelägenhet.
Med hänsyn till fullmäktiges övergripande ekonomiska ansvar anser utredningen att det finns anledning att ytterligare stärka fullmäktiges insyn i och kontroll över såväl kommunalförbund som andra kommunala företag. Revisionsberättelsen för sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget ingår i, skall därför fogas till revisorernas berättelse, utom i de fall som avses i 9 kap 20 § kommunallagen. Vidare skall revisionsberättelsen för aktiebolag, stiftelse, handelsbolag och ekonomisk förening till vilken kommunen eller landstinget överlämnat vården av kommunal angelägenhet enligt 3 kap. 16 § kommunallagen, fogas till revisorernas berättelse.
17.6. Revision av stiftelser med anknuten förvaltning
Utredningen har särskilt uppmärksammats på att det finns behov av att se över formerna för revision av s.k. donationsstiftelser som förvaltas av kommunen, dvs. stiftelser med anknuten förvaltning. För dessa stiftelser gäller de allmänna reglerna i stiftelselagen (1994:1220). Enligt stiftelselagen skall förvaltarens högsta beslutande organ utse en revisor i stiftelser med anknuten förvaltning. Det innebär att för donationsstiftelser som förvaltas av en kommun, skall fullmäktige utse revisorer.
Om en sådan stiftelse har en förmögenhet på mer än tio basbelopp skall minst en revisor enligt stiftelselagen vara auktoriserad eller godkänd (yrkesrevisor). För stiftelser som har en förmögenhet på mindre än tio basbelopp gäller enligt 4 kap. 3 § stiftelselagen det allmänna kompetenskravet. Enligt 4 kap. 11 § är en ändamålsprövning också obligatorisk då revisorerna i revisionsberättelsen skall framföra anmärkning om tillgångarna används i strid med stiftelsens ändamål.
Utredningens bedömning
I förarbetena till stiftelselagen och kommunallagen är frågan om utseende av revisorer i stiftelser med anknuten förvaltning, s.k. donationsstiftelser inte tydligt behandlad. Det finns därför anledning att överväga om det finns skäl att utse förtroendevalda revisorer i alla de stiftelser som förvaltas av kommunen. Detta mot bakgrund bl.a. av att många kommunala donationsstiftelser avser
eller gränsar till ändamål som idag är reguljära kommunala verksamheter.
Enligt utredningens mening kan frågan om revision av stiftelser som förvaltas av kommuner och landsting behöva ses över. Det är dock inte möjligt att inom ramen för denna utredning göra en sådan översyn. Utredningen lämnar därför inte något förslag i denna del utan förordar att frågan prövas i annat sammanhang.
18. Revisorerna stärks av professionella sakkunniga
Utredningens bedömning Det obligatoriska inslaget av professionella sakkunniga har stärkt den kommunala revisionen. Lagens nuvarande krav på insikt och erfarenhet hos de sakkunniga är tillräckliga. Något lagfäst krav på certifiering bör därför inte införas.
Ett system för certifiering av sakkunniga biträden har byggts upp på frivillig grund. Det finns inte skäl att nu överväga någon offentligrättslig reglering av certifieringen.
Kriterier som ingår i en certifiering av sakkunniga kan vara ett krav vid offentlig upphandling av revisionstjänster.
18.1. De sakkunnigas kompetens
Vad säger lagen
De sakkunniga skall ha den insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som fordras för att fullgöra uppdraget (9 kap. 8 § KL). Vidare stadgas att de sakkunnigas rapporter skall fogas till revisionsberättelsen (9 kap. 16 § KL).
I propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66) påpekades särskilt att kravet på sakkunnigt biträde inte syftade till att förändra ansvarsfördelningen mellan förtroendevalda och anställda eller anlitade sakkunniga konsulter. De sakkunniga skall på de förtroendevalda revisorernas uppdrag självständigt göra och redovisa sina bedömningar. De förtroendevalda revisorerna gör sina bedömningar och fattar sina beslut på grundval av bl.a. de sakkunnigas rapporter.
Den kommunala revisionens särart innebär särskilda kompetenskrav
I den kommunala revisionsuppgiften ingår både redovisningsrevision och förvaltningsrevision. Redovisningsrevisionen syftar till att bedöma om god redovisningssed tillämpas, om räkenskaperna är rättvisande och kontrollen av förmögenhetsskyddet tillräcklig. Förvaltningsrevisionen i kommuner och landsting syftar till att bedöma om fullmäktiges beslut efterlevs och om verksamheten – inom ramen för de ekonomiska ramarna – uppnår de politiska målen vad gäller bl.a. kvalitet och effektivitet.
Alltsedan 1970-talet har olika statliga utredningar markerat att förvaltningsrevisionen ska prioriteras. I propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66) framhåller regeringen bl.a. att den kommunala förvaltningsrevisionens särart är tydlig. Den allmänna kompetens som enligt propositionen krävs för att utföra kommunal förvaltningsrevision är att den sakkunnige har grundläggande kunskaper om utredningsarbete, metoder för kommunal förvaltningsrevision samt erfarenheter av den kommunala verksamheten. Vidare framhålls att granskningarna i vissa fall kan ställa krav på särskild kompetens, t.ex. inom socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård. Redovisningsrevisionen beskrivs i propositionen som ett fundament vid de förvaltningsrevisionella bedömningarna. Enligt regeringens mening skall även redovisningsrevisionen genomföras utifrån ett förvaltningsrevisionellt perspektiv.
Det finns inte några formella kompetenskrav på de sakkunniga
Enligt propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66) bör kompetenskraven på de sakkunniga omfatta revisionsuppgiften i sin helhet. Om kompetenskrav endast skulle ställas beträffande t.ex. redovisningsrevision skulle detta enligt regeringen kunna leda till en uppdelning av revisionen i en professionell redovisningsrevision och en politisk förvaltningsrevision. Detta skulle försvåra förutsättningarna att göra helhetsbedömningar i den kommunala verksamheten.
Enligt propositionen fanns dock inga skäl att föreslå vilken formell kompetens i form av t.ex. utbildning som de sakkunniga skall ha. Däremot infördes en miniminivå (9 kap. 8 § KL) för det sakkunniga biträdets kompetens – ”de sakkunniga skall ha den
insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som fordras för att fullgöra uppdraget”. Det finns således inte några krav på de sakkunniga biträdena motsvarande de krav på godkännande eller auktorisation som aktiebolagslagen ställer på yrkesrevisorerna i aktiebolag.
Certifiering höjer kompetensen och statusen
I propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66) konstaterades att en särskild certifiering skulle kunna höja kompetensen och statusen ytterligare för de sakkunniga i kommuner och landsting och därmed också för de förtroendevalda revisorerna. Regeringen gjorde dock bedömningen att något uttryckligt krav på certifiering av de sakkunniga inte skulle införas vid detta tillfälle. Regeringen utgick ifrån att branschorganisationerna skulle ta ansvar för att ett sådant system kom till stånd.
Som skäl för att avvakta ett eventuellt lagkrav på certifiering anfördes bl.a. att de sakkunniga redan hade en förhållandevis god kompetens samt att branschen arbetade med att utveckla ett frivilligt certifieringssystem. Vidare anfördes att kravet på upphandling av revisionstjänster också ledde till att kraven på att de sakkunniga kunde förväntas bli mer konkreta.
I propositionen framhölls dessutom att frågan om ett lagreglerat krav på certifiering kunde övervägas på nytt om det skulle visa sig att ytterligare åtgärder var nödvändiga för att också på sikt garantera att de sakkunniga har erforderlig kompetens.
Sveriges kommunala yrkesrevisorers förening – SKYREV
Föreningen SKYREV bildades hösten 2000 och vänder sig till de som arbetar som sakkunniga inom kommunal revision eller på annat sätt har anknytning till kommunal revisionsverksamhet. I föreningen ingår således företrädare för kommuner, landsting och privata branschaktörer. Vid årsskiftet 2003/04 hade föreningen ca 325 betalande medlemmar, varav ca 130 var certifierade, vilket motsvarar ungefär 40 procent. I oktober 2004 uppgick antalet certifierade till 156 personer, varav ca 70 procent inom revisionsbyråerna ca 30 procent inom revisionskontor vid större kommuner och landsting.
SKYREVs ändamål och verksamhet
Certifieringen av yrkesrevisorer inom den kommunala sektorn har enligt SKYREV inrättats för att leva upp till målet om en högkvalitativ kommunal revision. För att bidra till utvecklingen av en god revisionssed inom sektorn skall föreningen tillgodose medlemmarnas behov av exempelvis fortbildning och erfarenhetsutbyte. SKYREV har fastställt följande mål för verksamheten:
- att bidra till att utveckla den kommunala revisionen
- att garantera att den kommunala yrkesrevisionen håller en hög kvalitet
- att bevaka de kommunala yrkesrevisorernas intressen
- att medverka i utvecklingen av god revisionssed och god revisorssed inom kommuner och landsting.
I samarbete med Förvaltningshögskolan i Göteborg startades under våren 2004 de två första 10-poängskurserna i SKYREVs utbildningsprogram. Kurserna vänder sig i första hand till sakkunniga som inte kan bli certifierade utan komplettering av den teoretiska bakgrunden. Utbildningen omfattar 40 universitetspoäng och är indelad i fyra block om vardera 10 poäng – kommunal ekonomi, kommunal förvaltning, granskning av kommunal verksamhet samt magisteruppsats.
SKYREVs etiska regler
Enligt kommunallagen skall den kommunala revisionen bedrivas i enlighet med god revisionssed. God revisionssed i kommunal verksamhet finns dokumenterad i en särskild skrift utarbetad av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Lagen och den goda revisionsseden är den viktigaste plattformen för såväl förtroendevalda revisorerna som deras sakkunniga. För SKYREVs medlemmar finns dessutom ett yrkesetiskt regelverk, dvs. en normsamling som de sakkunniga har enat sig om. Regelverket skall vara en ledstjärna i medlemmarnas yrkesutövning. Det ankommer i första hand på varje medlem att själv pröva sin efterlevnad av regelverket.
Regelverket har en portalparagraf om den kommunala särarten som en viktig utgångspunkt för arbetet som sakkunnigt biträde. Därutöver finns fem kompletterande regler som handlar om vissa
för revisionen viktiga grunder – nämligen oberoende och integritet, objektivitet och saklighet, kompetens, kollegialitet samt respekt och förtroende.
SKYREVs organisation
Föreningens angelägenheter handhas av en styrelse samt f.n. tre utskott som är underställda styrelsen – informationsutskottet, certifieringsutskottet och utskottet för god kommunal revisors- och revisionssed. Certifieringsutskottet utarbetar krav på och kriterier för certifiering. Utöver utskotten finns en intagnings- och examinationskommitté, som har i uppdrag att fungera som en lots för dels de medlemmar som inte beviljats certifiering, dels de som beviljats certifiering för en period av tre år. Certifiering av föreningens medlemmar prövas av en särskilt utsedd certifieringsnämnd (se nedan).
18.2. Certifiering av sakkunniga
Certifieringsreglerna utgår från kraven på auktorisation
Det av SKYREV utarbetade regelverket för certifiering tar sikte på att säkerställa yrkesrevisorernas förutsättningar att som sakkunnigt biträde till de förtroendevalda revisorerna självständigt åta sig och leda den yrkesmässiga revisionen i en kommun eller i enskilda granskningsobjekt. Reglerna baserar sig i huvudsak på de bestämmelser som gäller för auktoriserade revisorer. Certifieringsreglerna började gälla år 2001.
För att bli certifierad krävs en akademisk utbildning vilken garanterar kunskaper som lämpar sig inom kommunal revisionsverksamhet. Utbildningen skall vara kombinerad med handledd, praktisk erfarenhet av kommunal revision. Den sammanlagda praktiken skall omfatta minst fem år. Till viss del får den även bestå av yrkesverksamhet från privat revisionsverksamhet och annan kommunal verksamhet.
Kunskapskraven är desamma som för en auktoriserad eller godkänd revisor, men därutöver tillkommer ett krav på minst 20 poäng i offentlig förvaltning. Certifieringsnämnden kan dock medge certifiering till någon som inte uppfyller ovanstående krav på utbildning om den berörde genomgår en kompletterande utbild-
ning eller kan ange särskilda skäl. Kravet på praktisk erfarenhet är också det samma som för en auktoriserad revisor.
En särskild certifieringsnämnd prövar vilka medlemmar som kan certifieras
Certifieringen sköts av en särskild oberoende nämnd med fem ledamöter. Nämndens ordförande bör, enligt föreningens stadgar, vara jurist med domarerfarenhet. Nämndens ledamöter skall i övrigt sammansättas med företrädare för intressen som är av betydelse för den kommunala revisionen. I nämnden ingår inga sakkunniga. Nämnden beslutar även i disciplinärenden som rör certifierade revisorer.
Förnyelse av certifieringen görs vart femte år och kräver att yrkesrevisorn under perioden i betydande omfattning har varit yrkesverksam inom den kommunala sektorn.
18.3. Utredningens bedömning
De sakkunnigas kompetens
Enligt utredningens mening har det obligatoriska inslaget av professionella sakkunniga stärkt den kommunala revisionen. Kravet på anlitande av sakkunnig har på ett påtagligt sätt bidragit till en större sakkompetens, vilket är nödvändigt med hänsyn till att revisionsarbetet under årens lopp blivit allt mer komplicerat.
Genom att lagfästa kravet på sakkunniga ville regeringen lägga särskild vikt vid revisorernas arbete med att se till att kommunal verksamhet bedrivs på ett effektivt, rättssäkert och demokratiskt sätt. Kravet på sakkunniga avsåg dock inte att förändra ansvarsfördelningen mellan de förtroendevalda och anställda eller anlitade konsulter. De förtroendevalda har det yttersta ansvaret, medan det åvilar de sakkunniga att på de förtroendevaldas uppdrag självständigt göra och redovisa sina bedömningar som underlag för de förtroendevaldas ställningstaganden. Enligt vår mening har kravet på sakkompetens givit ökad tyngd för den kommunala revisionen, något som är väsentligt av både trovärdighets- och effektivitetsskäl.
Utredningen kan konstatera att ett system för certifiering av sakkunniga biträden på kort tid har byggts upp på frivillig grund av SKYREV – Sveriges kommunala yrkesrevisorers förening. Det är
vår bedömning att SKYREVs arbete med certifieringssystemet bidragit till att höja den kommunala revisionens status.
Efter några års verksamhet har 156 sakkunniga certifierats i föreningens regi och en fortsatt certifiering förutses. Ett utbildningsprogram är under genomförande i samarbete med Förvaltningshögskolan i Göteborg. Etiska grundregler har lagts fast och ett fortsatt kvalitetsarbete sker genom framtagande av normer och riktlinjer i tillämpningsfrågor. Föreningen har för avsikt att härnäst prioritera arbetet med att utveckla formerna för tillsynsuppgiften samt för kvalitetsutvecklande insatser i övrigt.
Certifiering av sakkunniga
Ett lagreglerat krav på certifiering av de sakkunniga skulle eventuellt ytterligare säkerställa att de sakkunniga har nödvändig yrkeskompetens och erfarenhet. Utredningen anser dock inte att det nu finns skäl att föra fram ett sådant förslag, eftersom arbetet med certifieringen på frivillig grund hittills varit framgångsrikt.
Det är också viktigt att framhålla att alla sakkunniga vare sig kan eller behöver vara certifierade eftersom det inom den kommunala revisionen behövs olika typer av kompetens – såväl certifierade och auktoriserade som specialister inom områden som t.ex. IT, telecom, finans, energi, miljö, logistik, upphandling och hälso- och sjukvård. Behovet av specialister kan antagligen också komma att öka allt eftersom den kommunala verksamheten blir mer komplex.
I ett granskningsteam bör det dock enligt vår mening som regel finnas en sakkunnig som är certifierad. Sammanfattningsvis anser vi således att det finns skäl att även fortsättningsvis följa och stödja den utveckling som f.n. pågår genom SKYREV. Det gäller såväl certifieringsförfarandet, som arbetet med tillsyn och kvalitetssäkring.
Nuvarande certifieringssystem på frivillig grund bör fortsätta
Utredningen har diskuterat behovet av en eventuell offentligrättslig reglering av certifieringsförfarandet och av formerna för tillsyn och kvalitetskontroll m.m. inom den kommunala revisionen. Som utgångspunkt för diskussionen har utredningen haft den statliga Revisorsnämnden (RN).
RN, som sorterar under Justitiedepartementet, är tillsynsmyndighet för landets godkända och auktoriserade revisorer samt registrerade revisionsbolag. Myndigheten inrättades år 1995 och tog då över ansvaret för revisorsfrågor från Kommerskollegiet. I förarbetena till 1995 års revisorslag framhölls bl.a. att överförandet av revisorfrågorna till en självständig organisation innebar en markering av verksamhetens betydelse för samhället och revisionens framträdande roll i kampen mot ekonomisk brottslighet. RN har även till uppgift att bevaka den internationella utvecklingen inom revisorsområdet.
Enligt utredningens mening kan det möjligen på sikt behövas någon form offentligrättsligt system, vilket säkerställer den professionella kompetensen inom den kommunala revisionen. Det kan bl.a. handla om certifieringsförfarandet, tillsyn och uppföljning, utveckling av den goda revisionsseden samt utbildning och stöd. Vi anser dock att det nuvarande systemet på frivillig grund måste få ytterligare tid för utveckling av dessa frågor.
18.4. Krav på certifiering vid upphandling
I utredningens uppdrag har ingått att analysera om systemet med frivillig certifiering medför några rättsliga problem bl.a. vad gäller kommuners och landstings möjligheter att ställa krav på certifiering och liknande i samband med upphandling av revisionstjänster, dvs. sakkunniga.
När kommuner och landsting köper revisionstjänster skall lagen om offentlig upphandling (LOU) tillämpas. När det gäller möjligheten att i samband med upphandling ställa krav på att det sakkunniga biträdet skall vara certifierat måste LOU och den bakomliggande EG-rätten beaktas.
Yrkesrevisorers verksamhet i bolag regleras genom revisorslagen (2001:883), som bl.a. innebär krav på att dessa är auktoriserade och godkända enligt revisorsnämndens regler. Av 6 § revisorslagen följer att även utländska revisorer som uppfyllt utländska revisorsexamen är behöriga att utföra revision i svenska bolag. Revisorslagen implementerar EG:s åttonde bolagsdirektiv.
När det gäller sakkunniga biträden saknas generella EG-bestämmelser om revision i kommunal verksamhet. Möjligheten att ställa särskilda krav på deras kompetens får därför ske utifrån de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna om icke-diskriminering,
likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.
Möjligheten att ställa krav på certifiering vid upphandling av revisionstjänster har inte behandlats närmare i gällande lagstiftning eller rättspraxis. I det nyligen antagna upphandlingsdirektivet för den s.k. klassiska sektorn, som bl.a. reglerar kommuners och landstings offentliga upphandling, anges som en möjlighet att medlemsstaterna får införa certifiering av leverantörer genom offentlig- eller privaträttsliga organ. En sådan certifiering får dock enligt samma direktiv inte åläggas leverantörer i andra medlemsstater för att de skall kunna delta i en offentlig upphandling (Dir. 2000/0115).
En annan möjlighet är att överväga vilka krav som kan ställas i samband med offentlig upphandling. Paralleller kan då dras till miljöområdet och möjligheten att tillämpa miljömärken i samband med offentlig upphandling. Kriterierna för miljömärkningen får, under förutsättning att de överensstämmer med gemenskapsrätten och LOU, användas som krav i samband med offentlig upphandling. Själva miljömärket kan användas som bevis på att ett eller flera miljökrav som ställts i upphandlingen är uppfyllda. Den upphandlande enheten får dock inte enbart godta intyg om miljömärkning som bevis utan även andra typer av bevis måste accepteras.
Utredningens bedömning
Utredningens bedömning är att motsvarande resonemang som för miljömärken även kan tillämpas när det gäller möjligheten att ställa krav på att de sakkunniga är certifierade, under förutsättning att kraven är förenliga med de grundläggande gemenskaphetsrättsliga principerna och LOU.
Detta innebär att de kriterier som ingår i SKYREVs certifiering av sakkunniga biträden kan användas som krav på leverantören vid offentlig upphandling. Certifikat kan användas som bevis på att ett eller flera av de kompetenskrav som ställts i upphandlingen är uppfyllda. Den upphandlande enheten får dock inte enbart godta SKYREVs certifikat som bevis, utan även andra typer av bevis måste accepteras.
19. Konsekvenser och ikraftträdande
Ekonomiska konsekvenser
Utredningens rekommendationer och förslag avser bl.a. att markera det demokratiska perspektivet på ansvarsprövningsprocessen och den kommunala revisionen. Avsikten är också att ytterligare stärka och effektivisera den kommunala revisionen genom att förtydliga revisorernas roll samt fullmäktiges ansvar för att revisionen fungerar som lagstiftaren avsett.
Utredningens förslag och rekommendationer handlar i huvudsak om revisionens oberoende, tydligheten i fullmäktiges ansvarsprövning samt om behovet av ökad kunskap, förstärkt dialog och ett utvecklat samarbete mellan fullmäktige och revisionen. Motiven för utredningens rekommendationer och förslag är att en oberoende och stark revision kan bidra till såväl effektiviseringar och kostnadsbesparingar som en hög trovärdighet hos kommun- och landstingsmedlemmarna.
Utredningen bedömer att de framförda förslagen totalt sett innebär en ringa kostnadsökning i kommuner och landsting. Förslaget om ökat antal ordinarie revisorer torde i huvudsak uppvägas av kravet på att utse revisorsersättare tas bort. Förslaget att lekmannarevisorerna skall kunna anlita sakkunnigt biträde på samma sätt som de förtroendevalda revisorerna, är ingen ändring i sak, utan ett förtydligande av lagstiftarens intentioner. Det kan dock finnas kommuner och landsting där detta förslag innebär ökade kostnader. Detsamma gäller utredningens förslag om ett tillägg i lagtexten med innebörden att revisorerna skall kunna anlita sakkunnigt biträde i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Eventuellt ökade kostnader för med anledning av dessa förslag torde dock uppvägas av effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verksamheten till följd av revisorernas arbete.
Enligt utredningens bedömning uppkommer inte några kostnader för statens del med anledning av förslagen.
Konsekvenser för jämställdheten m.m.
Den typiske förtroendevalde revisorn är idag en 59-årig svensk man. Kvinnor, yngre och personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade bland de förtroendevalda revisorerna. I utredningens uppdrag har mot denna bakgrund ingått att analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer. Som utgångspunkt för analysen har gällt att det fortfarande är de politiska partierna som nominerar de förtroendevalda revisorerna. Frågan om revisorernas representativitet har behandlats i betänkandets avsnitt 11.
Ikraftträdande
De förslag som lämnats i detta betänkande bör kunna träda i kraft den 1 juli 2005. Vissa av de föreslagna lagändringarna tillämpas först fr.o.m. räkenskapsåret 2007.
20. Författningskommentarer
20.1. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
3 kap.
9 §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4.
Ändringen i femte punkten är en följdändring av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
3 kap.
17 §
Ändringen i första stycket innebär att de krav som framgår av andra stycket blir tillämpliga även i ett aktiebolag som inte ägs direkt av kommunen eller landstinget utan av ett annat kommunalt bolag. Bestämmelsen syftar till att markera att kommunen alltid måste tillse att de krav som följer av andra stycket görs tillämpliga även i dotterbolag till kommunala bolag.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4 Ändringen i fjärde stycket är en följdändring av att kravet på att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
3 kap.
18 §
Förslaget behandlas i avsnitt 17.1.
Ändringen innebär ett förtydligande av att fullmäktige i de fall lekmannarevisor utses i bolag där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, alltid skall utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet. Detsamma gäller om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
3 kap.
28 §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4.
Ändringen i 4, 5 och 17 punkterna innebär att kravet på att välja revisorsersättare i kommunalförbund avskaffas. Av övergångsbestämmelserna framgår att bestämmelsen skall tillämpas från och med räkenskapsåret 2007. Förbundsordningen för redan existerande kommunalförbund måste därmed revideras senast vid denna tidpunkt.
4 kap.
1 §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4.
Ändringen i första stycket innebär att i legaldefinitionen av begreppet förtroendevald kommer inte längre revisorsersättare att ingå. Bestämmelsen är följdändring av att kravet på att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
Ändringen i andra stycket innebär att i legaldefinitionen av förtroendevalda i kommunalförbund kommer inte längre revisorsersättare att ingå. Bestämmelsen är följdändring av att kravet på att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
Ändringen i tredje stycket innebär att revisorsersättare inte längre kommer att uppräknas i valbarhetsreglerna. Bestämmelsen är följd-
ändring av att kravet på att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
4 kap.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4
5 §
Ändringen är en följdändring av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
4 kap.
6 §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.3.
Av det nya tredje stycket framgår att den som är vald till revisor inte är valbar som ledamot eller ersättare i nämnd eller fullmäktigeberedning, eller som ledamot eller suppleant i sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ inom samma kommun eller landsting.
Ändringen i fjärde, förutvarande tredje stycket, är en följdändring på grund av kravet på att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas. Av stadgandet i övrigt framgår att den som är redovisningsskyldig till kommunen inte är valbar som revisor för uppdrag som omfattas av redovisningsskyldigheten, t.ex. en ledamot i en kommunal nämnd. I praxis har dock revisorer valts för att granska verksamhet med undantag för sådan verksamhet där de är redovisningsskyldiga. Det nya tredje stycket innebär att val med ett sådant undantag, dvs. att inneha ett nämnduppdrag, inte längre är möjligt. Om en revisor väljs till t.ex. ett nämnduppdrag kommer denne – på grund av bestämmelsen i 4 kap. 8 § – automatiskt att entledigas från nämnduppdraget. Bestämmelsen i fjärde stycket är dock fortfarande tillämplig för att bedöma valbarhetsbegränsningar för andra redovisningsskyldiga till kommunen eller landstinget t.ex. anställda. Bestämmelsen är också tillämplig om revisor är redovisningsskyldig av andra skäl än förtroendeuppdrag. Av femte, förutvarande fjärde stycket framgår också att vissa närstående till revisorer skall bedömas enligt kriterierna i fjärde stycket.
4 kap.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4
17 §
Ändringen är en följdändring av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
4 kap.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4
17 a §
Ändringen är en följdändring av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
4 kap.
23a §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4.
Ändringen i andra stycket är en följdändring av att kravet på att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
5 kap.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4
20 a §
Ändringen är en följdändring av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
5 kap.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4
23 §
Ändringen är en följdändring av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
5 kap.
Förslaget behandlas i avsnitt 10.4 och 10.5.
Rubriken närmast föregående paragrafen har ändrats och anger att prövningen skall avse frågan om anmärkning och om ansvarsfrihet.
Ändringen i första stycket innebär att fullmäktiges beslut om ansvarsfrihet skall motiveras oavsett om ansvarsfrihet beviljas eller vägras. Kravet på motivering innebär att det av fullmäktiges beslut skall framgå vilka omständigheter som legat till grund för beslutet. Omfattningen av fullmäktiges motivering får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I de fall man följer revisorernas förslag kan fullmäktiges motivering bestå av en hänvisning till revisionsberättelsen. I de fall fullmäktige avviker från revisorernas bedömning måste det av fullmäktiges motivering framgå i vilket avseende man gör en annan bedömning än revisorerna. Av 5 kap. 31 § framgår att fullmäktige skall inhämta förklaringar över de anmärkningar som framställts i revisionsberättelsen. Detta kan utgöra ett viktigt underlag för fullmäktiges motivering och ställningstagande. Fullmäktige måste dock alltid slutligt presentera en egen motivering baserad på det beredningsunderlag som finns.
Av 5 kap. 45 § 2 st. framgår att ordföranden kan vägra att lägga fram ett förslag till beslut om ordföranden bedömer att detta strider mot lag. Eftersom kravet på motivering framgår av lag åvilar det ytterst fullmäktiges ordförande att tillse att beslutet är motiverat för att ärendet skall kunna behandlas av fullmäktige.
Av det nya andra stycket framgår att om revisorerna enligt 9 kap. 17 § riktat anmärkning mot en nämnd, fullmäktigeberedning eller enskilda förtroendevalda i sådana organ, skall fullmäktige besluta om anmärkningen även skall riktas från fullmäktiges sida. Bestämmelsen innebär att när revisionsberättelsen behandlas på fullmäktigesammanträde skall fullmäktige ta ställning till om de ställer sig bakom revisorernas anmärkning eller inte. Om fullmäktige inte delar revisorernas uppfattning kan fullmäktige avstå från att rikta anmärkning. Revisorernas anmärkning kvarstår dock även om anmärkning inte riktas från fullmäktiges sida. Både beslutet att ställa sig bakom och att inte ställa sig bakom revisorernas anmärkning skall vara motiverat. Omfattningen av motiveringen skall
bedömas på liknande sätt som anges i kommentaren till första stycket.
Av det nya tredje stycket framgår att fullmäktige kan rikta anmärkning även om revisorerna inte riktat någon anmärkning. Beslutet skall motiveras. Omfattningen av motiveringen får bedömas utifrån förhållanden i det enskilda fallet. Av motiveringen måste dock framgå vilka bedömningar och eventuella nya omständligheter som motiverar fullmäktiges beslut att rikta anmärkning.
Ändringen i fjärde, förutvarande andra stycket innebär att även anmärkning skall prövas för en gemensam nämnd. Ändringen är en konsekvensändring på grund av det nya kravet att fullmäktige skall pröva anmärkningar mot nämnder.
5 kap.
31 §
Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.
Ändringen i första stycket innebär att fullmäktige skall inhämta förklaring över anmärkning som revisorer lämnat i revisionsberättelsen och revisorernas uttalande att föreslå vägrad ansvarsfrihet. Ändringen syftar till att förtydliga att fullmäktige har en skyldighet att inhämta förklaring inte bara i det fall revisorer lämnat en anmärkning i revisionsberättelsen utan också i det fall revisorer föreslår att ansvarsfrihet skall vägras.
Av det nya andra stycket framgår att revisorernas alltid skall ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. Bestämmelsen ger alla revisorer en ovillkorlig rätt att delta vid det fullmäktigesammanträde där revisionsberättelsen behandlas. Bestämmelsen ger revisorerna en möjlighet, men ingen skyldighet att delta. Ett beslut kan inte upphävas efter laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen enbart på den grunden att revisorerna inte yttrat sig vid sammanträdet.
5 kap.
46 §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4.
Ändringarna i 1 st 2 och 4 punkterna är följdändringar på grund av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
Ändringen i 1 st 3 punkten innebär att lekmannarevisorer skall omfattas av kravet på proportionellt valsätt.
Ändringen i 2 st är en följdändring på grund av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
6 kap.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4
19 §
Ändringen är en följdändring av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
9 kap.
1 §
Förslaget behandlas i avsnitt12.4.
Rubriken närmast föregående paragrafen har ändrats och anger att val skall ske av revisorer.
Ändringen i stadgandet är en följdändring på grund av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
9 kap.
2 §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4.
Av ändringen i första stycket framgår att kravet på att välja revisorsersättare försvinner och att antalet revisorer skall vara minst fem. Bestämmelsen medför att det inte längre blir möjligt att välja ersättare till revisorerna. Kravet på att minst fem revisorer skall väljas är en minimibestämmelse. Ofta torde det vara lämpligt att välja fler än fem revisorer för att granska verksamheten. På
grund av att förhållandena kan skifta mellan olika kommuner och landsting fastställs i lagen endast ett minimiantal.
Av ändringen i andra stycket framgår att minst fem revisorer skall väljas för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet. Eftersom några ersättare inte längre kommer att väljas har minimiantalet ökats till fem. Detta innebär att i kommuner och landsting med fem revisorer måste alla revisorer ingå i en särskild granskning. Om revisorerna överstiger miniantalet kommer det även fortsättningsvis vara möjligt att låta en grupp av revisorer granska en viss verksamhet.
9 kap.
4 §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4.
Ändringarna i första stycket är en följdändring på grund av att kravet på att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
9 kap.
8 §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.5.
Förslaget i första stycket innebär att revisorerna i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Ändringen syftar till att understryka kravet på att sakkunniga skall anlitas för att tillgodose en fullgod revision. Hänvisningen till att de skall anlitas i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed medför också ett krav på en likvärdig bedömning över landet. Det exakta behovet av sakkunnigas medverkan kan dock variera med hänsyn till kommunen eller landstingets storlek och komplexitet. Bedömningen måste i likhet med vad som i övrigt följer av god revisionssed utvecklas i praxis.
9 kap.
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.2.
Den nya bestämmelsen innebär att kommuner och landsting ges kompetens att tillhandahålla sakkunnigt biträde till de förtroendevalda revisorerna i andra kommuner och landsting. Bestämmelsen innebär en vidgning av den kommunala kompetensen. Bestämmelsen ger formellt kommuner och landsting möjlighet att tillhandahålla sakkunnigt biträde över hela landet. Syftet med bestämmelsen är dock främst att närliggande kommuner och landsting skall kunna bistå varandra. Eftersom det kommer att ske ett utbyte av ekonomiska tjänster som skall regleras i ett avtal mellan parterna är lagen om offentlig upphandling (1992:1528) tillämplig.
Om ett avtal slutits följer av 9 kap. 8 § att de kommunala revisorerna avgör vilken person eller vilka personer som skall anlitas för att utföra sakkunniguppdraget.
9 kap.
9 §
Ändringen i tredje stycket är inte avsedd att innebära någon ändring i sak. Genom ändringen tydliggörs att det inte är någon skyldighet för revisorerna att anmäla misstanke om brott till fullmäktige om nämnden funnit att det inte föreligger någon misstanke om brott. Om revisorerna gör en annan bedömning än nämnden hindrar inte bestämmelsen att revisorerna ändå väljer att rapportera till fullmäktige.
9 kap.
16 §
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 17.
Det nya fjärde stycket innebär att revisionsberättelse som avges av de förtroendevalda revisorerna i ett kommunalförbund skall fogas till berättelsen från revisorerna i de i förbundet ingående kommunerna eller landstingen. Syftet med bestämmelsen är att tillförsäkra fullmäktige information om hur verksamheten i kommu-
nalförbundet bedrivs. Detta överensstämmer också med bestämmelsen i 6 kap. 1 § kommunallagen om styrelsens uppsikt över kommunalförbund. I kommunalförbund med direktion skall revisionsberättelsen avges direkt till de ingående kommunerna och landstingen enligt bestämmelsen i 9 kap. 20 §. I dessa fall kommer inte revisionsberättelsen att bifogas revisionsberättelsen från kommunens eller landstingets revisorer, utan behandlas direkt av fullmäktige
Även revisionsberättelsen för aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse till vilken kommunen eller landstinget överlämnat vården av en kommunal angelägenhet enligt bestämmelsen i 3 kap. 16 § skall fogas till berättelsen från revisorerna i kommunen eller landstinget. Syftet är att fullmäktige skall få en förbättrad information om den verksamhet som bedrivs i dessa organ.
9 kap.
19 §
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4 Ändringen är en följdändring av att kravet att välja revisorsersättare enligt 9 kap. 2 § avskaffas.
9 kap
22 §
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 21.4.
Av den nya bestämmelsen framgår att revisorerna i ett kommunalförbund på begäran av de förtroendevalda revisorerna i kommun och landsting som ingår i kommunalförbundet är skyldiga att lämna upplysningar. De upplysningar som avses är de uppgifter de förtroendevalda revisorerna behöver för att kunna granska att kommunstyrelsen fullgör sin uppsiktsplikt över kommunalförbundet enligt 6 kap. 1 § 2 stycket.
Av bestämmelsen framgår vidare att revisorer i sådana företag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) till vilket kommunalförbundet enligt 3 kap 17–18 §§ lämnat över vården av en kommunal angelägenhet är skyldiga att lämna upplysningar till de förtroendevalda revisorerna. Bestämmelsen innebär att både
auktoriserade och godkända revisorer samt lekmannarevisorer i företag ägda av kommunalförbund skall lämna upplysningar till de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller landstinget. I de fall upplysningar omfattas av sekretess kommer de förtroendevalda revisorerna att omfattas av kravet på sekretess enligt bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen (överförd sekretess).
Övergångsbestämmelser
Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.
De nya bestämmelserna i 3 kap. 9, 17 5 st och 28 §§, 4 kap. 1, 5, 6, 17, 17a och 23a §§, 5 kap. 20a, 23 och 46 §§, 6 kap.19 §, 9 kap. 1, 2, 4 och 19 §§ skall tillämpas för de revisorer som väljs fr.o.m. räkenskapsåret 2007. Bestämmelsen medför att äldre bestämmelser skall tillämpas för de revisorer och revisorsersättare som valts för innevarande mandatperiod och som avger revisionsberättelse för räkenskapsåren 2005 och 2006.
20.2. Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385)
10 kap.
Förslaget behandlas i avsnitt 17.5
42 §
Ändringen i tredje stycket är en följdändring av det nya kravet i 9 kap. 22 § kommunallagen.
11 kap.
11 a §
Förslaget behandlas i avsnitt 17.2.
Den nya bestämmelsen innebär att lekmannarevisorer i ett sådant företag som avses i 3 kap.17 och 18 §§kommunallagen(1991:900) i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att full-
göra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning. Bestämmelsen ger lekmannarevisorer rätt att anlita sakkunnigt biträde på motsvarande sätt som de förtroendevalda revisorerna har enligt 9 kap. 8 § kommunallagen.
11 kap.
Förslaget behandlas i avsnitt 17.5
19 §
Ändringen i tredje stycket är en följdändring av det nya kravet i 9 kap. 22 § kommunallagen.
Referenser
Björkman U, Riberdahl C. (1997), Det kommunala förtroendeupp-
draget. Rättsliga villkor och förutsättningar. Publica, Norstedts Juridik AB FAR. God Revisionssed i kommunal verksamhet 2002. Normer för
redovisning och revision i den offentliga sektorn. FAR Förlag Hilborn m.fl. (2001), Kommunallagen kommentarer och praxis.
Svenska kommunförbundet och Kommentus Förlag Indenrigs- og Sundhedsministeriet i Danmark. (2002), Insigt i den
kommunale administration for kommunalbestyrelsen, revisionen, kommunaltillsynet og Indenrigs- och Sundhedsministeriet (bet. nr.425) Justitiedepartementet, Svenska Kommunförbundet och Lands-
tingsförbundet. (2004), Det nya seklets förtroendevalda. Om politikerantal och representativitet i kommuner och landsting 2003 Justitiekanslerns rapport. (1997), Förstärkt skydd mot oegentligheter Lindquist U, Losman S. (2004), 1991 års kommunallag i dess lydelse
den 1 januari 2004. En handbok med lagtext och kommentarer. Norstedts Juridik AB Lundin O. (1999), Kommunal revision, en rättslig analys. Iustus
Förlag AB Riberdahl C. Nämndledamöters revisionsansvar vid reservationer
och avståenden. Förvaltningsrättslig tidskrift, november 2003 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. (2000),
Revisionsberättelse i kommuner och landsting & Granskningsrapport i kommunala aktiebolag Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. (2001),
Upphandling av revisionstjänster
Svenska Kommunförbundet. (2002), Den kommunala revisionen
har stort förtroende! Uppfattningar om attityder till den kommunala revisionen fångade i en undersökning Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. (2002),
Effektiv revision – vad är det och när? Rapport över projekt Effektiv revision 2000 - 2002 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. (2002), God
revisionssed i kommunal verksamhet 2002 Svenska Kommunförbundet. (2002), Vad tycker lokala partiorgani-
sationer om den kommunala revisionen. Uppfattningar fångade i en enkät till 7 partier i 28 kommuner Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. (2004),
Fullmäktige & revisionen. Fakta och frågor för reflexion och diskussion Svensson B, Danelius J. (2002), Aktiebolagslagen 15:uppl. Kom-
mentar och lagtexter. Tholin och Larsson Wallenberg J.(1996), Den instabila demokratin. En strategi för den
kommunala självstyrelsens framtid. Kommentus förlag
Offentliga tryck
Propositioner
Prop. 1990/91:117 Ny kommunallag Prop. 1998/99:66 En stärkt kommunal revision Prop. 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet Prop. 2001/02:142 Ändringar i lagen om offentlig upphandling mm. Prop. 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och
landsting
Promemorior
DS 2004:37 Samordnad upphandling
Utredningsbetänkanden
SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling. Slutbetänkande av
Lokaldemokratikommittén SOU 1993:109 Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lag-
trots. Delbetänkande av lokaldemokratikommittén SOU 1996:129 Den kommunala självstyrelsen och kommunal-
lagen. Betänkande av Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd SOU 1996:169 Förnyelse av kommuner och landsting. Slutbetän-
kande av Kommunala förnyelsekommittén SOU 1998:71 Den Kommunala Revisionen – ett demokratiskt
kontrollinstrument. Betänkande av Kommunrevisionsutredningen SOU 1999:76 Maktdelning. Demokratiutredningens forskar-
volym 1. Artiklar av Ahlbäck, Lundin, Riberdahl SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Betänkande från Demokrati-
utredningen SOU 2001:48 Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kom-
muner och landsting. Betänkande från Kommundemokratikommittén SOU 2001:76 God ekonomisk hushållning i kommuner och lands-
ting. Betänkande från Ekonomiförvaltningsutredningen SOU 2003:93 Internrevision i staten – förslag till en förstärkt
internrevision. Betänkande av Internrevisionsutredningen SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd. Delbetänkande
från Ansvarskommittén SOU 2004:46 Svensk kod för bolagsstyrning. Förslag från kod-
gruppen SOU 2004:47 Näringslivet och förtroendet. Betänkande från För-
troendekommissionen
Lagar och förordningar
Aktiebolagslagen1975:1385 Förordningen om revisorer 1995:665 Förvaltningslagen 1986:223
Kommunallagen 1991:900 Lagen om kommunal redovisning 1997:614 Lagen om offentlig upphandling 1992:1528 Lagen om (1993:387) stöd och service till vissa funktionshindrade Regeringsformen (1974:152)Revisorslagen 2001:883 Sekretesslagen (1980:100)Stiftelselagen 1994:1220 Tryckfrihetsförordningen (1949:105)
Kommittédirektiv
En översyn av den kommunala revisionens förutsättningar
Dir. 2003:97
Beslut vid regeringssammanträde den 16 oktober 2003.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. Utredaren skall analysera om nuvarande regler för ansvarsprövning i fullmäktige har fungerat tillfredsställande och överväga andra möjliga åtgärder som de förtroendevalda revisorerna kan vidta som kan stärka och utveckla denna process.
Utredaren skall vidare följa det arbete med certifiering av kommunala sakkunniga revisorer som pågår. Utredaren skall också analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer. Utgångspunkten för analysen skall vara att det fortfarande skall vara de politiska partierna som nominerar de förtroendevalda revisorerna.
Frågan om revisorerna skall granska delårsbokslut skall också övervägas.
Möjligheten till samarbete kring revisionen mellan olika kommuner och landsting skall också analyseras.
Bakgrund
Förtroendevalda är revisorer i kommuner och landsting
Enligt kommunallagen (1991:900) skall fullmäktige välja minst tre revisorer för att granska den kommunala verksamheten. Revisorerna är förtroendevalda i kommunallagens mening. Varje revisor utför sitt uppdrag självständigt. Revisorerna skall granska all kommunal verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhet och varje år avge en revisionsberättelse till fullmäktige. Om revisorerna
har någon anmärkning skall de ange det i revisionsberättelsen. Berättelsen skall också innehålla ett särskilt uttalande huruvida om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. Fullmäktige skall därefter ta ställning till om ansvarsfrihet skall beviljas eller inte.
Reformen av den kommunala revisionen
Efter förslag i propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66), genomfördes lagändringar i kommunallagen som bl.a. innebar att revisionsuppgiften preciserades så att det tydligt framgick att hela den kommunala verksamheten skall revideras årligen. Vidare fick varje revisor en rätt att i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar löpande under året väcka ärenden som rörde granskningen. De förtroendevalda revisorerna blev skyldiga att anmäla misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär till berörd nämnd. Nämndernas ansvar för internkontrollen tydliggjordes.
Vidare infördes krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga. Deras rapport skall bifogas de förtroendevaldas rapport när frågan om ansvarsfrihet behandlas i fullmäktige. En samordnad revision mellan kommuner och kommunala företag skapades genom krav på att någon av de förtroendevalda revisorerna skall väljas till revisor eller lekmannarevisor i de kommunala företagen.
Behovet av en utredning
Från kontokort till budgetöverskridande
Ett skäl till reformen av den kommunala revisionen var behovet av att motverka oegentligheter med kommunala medel som bl.a. aktualiserats på grund av s.k. kontokortsaffärer i vissa kommuner.
Revisorerna ansågs inte ha haft tillräcklig kompetens och befogenheter för att upptäcka tveksamt ekonomiskt agerande i den kommunala verksamheten. Flera av förslagen i propositionen, exempelvis krav på revisorerna att anmäla brott, syftade till att stärka revisionens roll att förhindra ekonomisk brottslighet och att förbättra revisorernas möjlighet till kontroll av oegentligheter. Förtydligandet av ansvaret för den interna kontrollen var därtill en viktig förändring.
Den kommunala revisionen kommer även framgent att ha en viktig roll för att motverka ekonomisk brottslighet i den kommunala verksamheten. Utvecklingen under de senaste åren visar dock att revisorerna avstyrkt ansvarsfrihet främst i de fall det handlat om nämnder som inte haft tillfredställande kontroll över sin verksamhet. Revisionens fokus kan sägas ha skiftat från olämpligt agerande till hur nämnderna utövar internkontroll över sin verksamhet.
Kommuner och landsting är sedan år 2000 skyldiga att upprätta en budget där intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna skall underskottet regleras inom två år, utom om det finns synnerliga skäl. Kravet på att upprätta en budget i balans har aktualiserat frågan om ledamöterna i kommunstyrelsen bör nekas ansvarsfrihet när dessa presenterar ett förslag på budget som inte är balans.
I flera fall där revisorerna har avstyrkt ansvarsfrihet har fullmäktige valt att inte följa revisorernas förslag utan beviljat ansvarsfrihet. Detta aktualiserar flera komplicerade frågeställningar. Om fullmäktige sällan följer revisorernas förslag kan revisionen i medborgarnas ögon framstå som verkningslös. Uppdraget som revisor riskerar också att uppfattas som meningslöst. Samtidigt är det enligt gällande lagstiftning fullmäktige som i sista hand avgör vilket slags agerande som skall motivera att ansvarsfrihet vägras.
Ytterligare en frågeställning i detta sammanhang är också på vilken grund revisorerna kan föreslå vägrad ansvarsfrihet. I praxis har Regeringsrätten slagit fast (RÅ 1999 ref 5) att vissa former av klandervärda beteenden av en förtroendevald inte kan utgöra skäl för vägrad ansvarfrihet. Det råder dock fortfarande viss osäkerhet kring vilka omständigheter i övrigt som fullmäktige kan lägga till grund för en vägrad ansvarsfrihet.
Certifiering av sakkunniga biträden till revisorerna
Revisorerna skall enligt 9 kap. 8 § kommunallagen biträdas av sakkunniga biträden i sin granskning i den omfattning som behövs. Regeringen gjorde i prop. 1998/99:66, bedömningen att något uttryckligt krav på certifiering av de sakkunniga inte skulle införas. Regeringen utgick ifrån att branschorganisationer skulle ta ansvar för att ett sådant system kom till stånd. Regeringen ansåg dock att uttryckliga krav på certifiering fick övervägas om inte frivilliga åtgärder visade sig vara tillräckliga.
I dag håller ett system för certifiering av de sakkunniga som biträder de kommunala revisorer på att byggas upp. Certifieringen är administrerad av en ideell förening där företrädare för kommuner, landsting och privata branschaktörer ingår. Något behov av att vid sidan av detta privaträttsliga system bygga upp ett offentligt system torde i dagsläget inte finnas. När kommuner och landsting köper revisionstjänster skall lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) tillämpas. Vid utformning av krav på certifiering måste LOU och den bakomliggande gemenskapsrätten beaktas.
Rekryteringen till revisionsuppdraget
Den typiske förtroendevalde revisorn är i dag en 58-årig man. Kvinnor, yngre och personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade bland de förtroendevalda revisorerna. En förklaring till den höga medelåldern bland revisorerna är att många haft andra kommunala uppdrag innan de åtagit sig uppdraget som revisor. Erfarenhet av den kommunala verksamheten kan vara en viktig kunskap i rollen som förtroendevald revisor. Detta får dock inte hindra rekryteringen av nya grupper till uppdraget.
Frågan om rekryteringen är främst en uppgift för de politiska partierna. Samtidigt är det viktigt att personer med olika bakgrund och synsätt finns representerade bland de kommunala revisorerna.
Revisionsgranskning av delårsrapporter
Enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning 9 kap. 1 § skall kommuner och landsting upprätta delårsbokslut minst en gång per år. Ekonomiförvaltningsutredningen (SOU 2001:76) har bl.a. föreslagit att revisorerna skall bedöma om resultatet i delårsrapporten är förenligt med de mål fullmäktige beslutat om i årsbudgeten och planen för ekonomin. Utredningen föreslog också att delårsbokslutet skulle godkännas av fullmäktige. Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning.
Resurser för revisionen
De förtroendevalda revisorerna skall i sin verksamhet biträdas av sakkunniga som de själva väljer i den omfattning som behövs. Vissa
kommuner och landsting har egna revisionskontor med anställd personal. De flesta upphandlar dock revisionstjänster från olika revisionsföretag. Budgeten för revisorerna varierar kraftigt mellan kommunerna och landstingen. För en god och effektiv revision är det viktigt att revisionen har tillräckligt med resurser för att kunna utföra sitt uppdrag. Samtidigt har dock kommunerna och landstingen begränsade resurser till sitt förfogande.
En möjlighet till bättre resursutnyttjande är att i större utsträckning samarbeta mellan olika kommuner och landsting. Samarbetsmöjligheten måste dock alltid vägas mot vikten av att det lokalt finns utrymme för de förtroendevalda revisorerna att göra egna prioriteringar.
Uppdraget
En särskild utredare får i uppdrag att utvärdera den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt och särskilt analysera om nuvarande regler för ansvarsprövning i fullmäktige har fungerat tillfredsställande. Utredaren skall även överväga alternativ till nuvarande möjligheter till ansvarsprövning samt lämna förslag till de författningsändringar som kan behövas. Utgångspunkten för förslagen skall vara att det fortfarande är fullmäktige som slutligt avgör frågan mot bakgrund av revisorernas rekommendation.
Utredaren skall vidare följa det arbete med certifiering av sakkunniga biträden till revisorerna som pågår. Utredaren skall närmare analysera om detta system för frivillig certifiering medför några rättsliga problem framför allt beträffande möjligheterna att ställa krav på certifiering och liknande i samband med upphandling av revisionstjänster. Vid behov bör utredaren ge förslag på hur ett sådant krav skall kunna utformas.
I uppdraget ligger vidare att analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer. Utgångspunkten för analysen skall vara att det fortfarande skall vara de politiska partierna som nominerar de förtroendevalda revisorerna.
Revisionsuppdragets karaktär och förutsättningar skall belysas. I detta sammanhang ligger att särskilt belysa revisorernas roll av att både vara enskild myndighet i granskningen och fungera som nämnd vad gäller förvaltningsärenden. Systemet med ersättare bör ses över i detta sammanhang.
Utredaren skall överväga om revisorerna skall bedöma resultatet i delårsrapporten som skall upprättas enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning och om det finns anledning att införa ett formellt krav på att fullmäktige skall behandla delårsrapporten.
Möjligheten till samarbete kring revisionen mellan kommuner och landsting skall också analyseras, och vid behov skall utredaren lämna förslag till de lagändringar som behövs. Utgångspunkten för analysen skall dock vara att revisionen även fortsättningsvis skall vara ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument.
Utredaren skall samråda med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet och andra berörda inom området.
I uppdraget ligger även att ta del av internationella, främst nordiska, erfarenheter av utformningen av den kommunala revisionen. Generellt står det också utredaren fritt att analysera och belysa även andra frågeställningar som berör den kommunala revisionen, samt lämna förslag till övriga författningsändringar som kan behövas.
Redovisningen av uppdraget
Uppdraget skall vara redovisat senast den 29 oktober 2004.
(Finansdepartementet)
Bilaga 2
Formell reglering av den kommunala
revisionen m.m.
Innehåll
1 Kort om olika slags revisorer i kommunal verksamhet ... 203
2 Den formella regleringen ........................................... 207
3 Revision av verksamhet i olika organisationsformer ...... 211
4 Statlig revision – en kort översikt och jämförelse.......... 217
5 Revisionen i Norden – en kort översikt och jämförelse .. 219
1 Kort om olika slags revisorer i kommunal verksamhet
Ordet revisor som professionell titel är inte skyddat. Det finns således inte några formella kompetenskrav som måste vara uppfyllda för att någon skall kunna kalla sig revisor. En uppdelning av gruppen revisorer kan göras i förtroendevalda revisorer (inkl lekmannarevisorer) och yrkesrevisorer (sakkunniga revisorer).
Förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting respektive lekmannarevisorer i kommunala bolag är nominerade av de politiska partierna och valda av fullmäktige. Det finns olika kategorier av yrkesrevisorer – främst auktoriserade, godkända och certifierade. Därutöver finns även vissa specialinriktade revisorer t.ex. IT-revisorer, miljörevisorer etc.
Vilka krav som ställs på de olika kategorierna skiljer sig en hel del. I den aktiebolagsrättsliga lagstiftningen ställs det, till skillnad mot vad som gäller i kommunallagen, uttryckliga krav på att revisionen utförs av personer med särskild kompetens.
Förtroendevald revisor
Kommunallagen innehåller inga regler med krav på att de förtroendevalda revisorerna skall ha viss kompetens utan stadgar enbart att revisorerna liksom övriga förtroendevalda skall vara lägst 18 år och ha rösträtt i kommunen.
I propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66) framhöll regeringen att det är viktigt att de förtroendevalda revisorerna har politisk erfarenhet och kunskap om den kommunala verksamheten. Regeringen ansåg dock inte att några särskilda kompetenskrav som begränsar valbarheten skulle införas i kommunallagen. Det ankommer på fullmäktige att självständigt bestämma vem som skall utses till revisor.
Enligt regeringen är det emellertid väsentligt att de förtroendevalda revisorerna erbjuds en till uppgiften anpassad utbildning och
att de också ges möjlighet till ett regelbundet erfarenhetsutbyte. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, STAREV och även de stora revisionsföretagen genomför återkommande olika utbildningsinsatser för de förtroendevalda revisorerna.
Lekmannarevisor
Kommunens respektive landstingets revision omfattar även de företag och stiftelser i vilka fullmäktige utsett lekmannarevisorer (aktiebolag) eller revisorer (främst stiftelser).
Fullmäktige utser lekmannarevisorn enligt kommunallagen och ger denne i uppdrag att granska verksamheten. Väl utsedd utövar denne uppdraget som bolagsorgan helt enligt aktiebolagslagens bestämmelser.
Lekmannarevisorn har inte ställning som kommunalt förtroendevald enligt kommunallagen. Uppdraget är dock i huvudsak detsamma som de förtroendevalda revisorernas vad gäller granskning av om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om den interna kontrollen är tillräcklig.
Auktoriserad respektive godkänd revisor
Enligt kap. 10 aktiebolagslagen skall varje aktiebolag utse minst en yrkesrevisor. Beroende på bolagets storlek skall revisorn vara antingen godkänd eller auktoriserad. För att bli auktoriserad respektive godkänd revisor ställs särskilda kunskapsmässiga kompetenskrav.
Det som krävs är dels en ekonomisk högskoleutbildning omfattande 160 poäng, dels en praktisk erfarenhet av revisionsarbete på fem år för de auktoriserade revisorerna respektive tre år för de godkända revisorerna samt dels avläggande av olika kunskapsprov. Enligt aktiebolagslagen skall den auktoriserade/godkände revisorn ha den insikt och erfarenhet av redovisning och ekonomiska förhållanden som fordras för att fullgöra uppdraget.
För att säkerställa att revisorsverksamheten är av hög kvalitet samt uppfyller de etiska kraven utövar den statliga Revisorsnämnden tillsyn över de auktoriserade och godkända revisorerna.
De flesta auktoriserade och godkända revisorer tillhör Föreningen auktoriserade revisorer (FAR). Föreningen har kvalitetskontrollprogram för sina medlemmar.
För auktoriserade och godkända revisorer gäller revisorslagen (2001:883), förordningen om revisorer (1995:665) samt särskilda revisorsföreskrifter som utfärdas av Revisorsnämnden. För att säkerställa revisorns opartiskhet och självständighet infördes den s.k. analysmodellen i den nya revisorslagen som trädde i kraft år 2002. Vägledande regler för god revisorssed har utfärdats av FAR. Revisorsnämndens tillsynspraxis ger också vägledning.
Enligt analysmodellen skall en revisor inför varje uppdrag i revisionsverksamheten pröva om det finns omständigheter som kan rubba förtroendet för hennes eller hans opartiskhet eller självständighet. Revisorn skall i så fall avböja eller avsäga sig ett sådant uppdrag. Hur denna modell skall tillämpas i praktiken har överlämnats till utvecklingen av god revisorssed och praxis.
Certifierad kommunal revisor
Ett system för certifiering av sakkunniga biträden till de förtroendevalda revisorerna har byggts upp på frivillig grund. Certifieringen administreras av en ideell förening, SKYREV – Sveriges kommunala yrkesrevisorers förening.
Kunskapskraven är desamma som för en auktoriserad/godkänd revisor, men därutöver tillkommer ett krav på minst 20 poäng i offentlig förvaltning. Certifieringsnämnden kan dock medge certifiering till någon som inte uppfyller ovanstående krav på utbildning om den berörde genomgår en kompletterande utbildning eller kan ange särskilda skäl. Kravet på praktisk erfarenhet är detsamma som för en auktoriserad revisor.
2 Den formella regleringen
För kommunerna finns ett lagstadgat krav på revision. I kommunallagen (3 kap. 8 § och 9 kap. 1 §) stadgas att det skall finnas revisorer för granskning av verksamheten.
Revisorernas granskningsuppdrag regleras i författningar och lokala föreskrifter – kommunallagen (främst 9 kap.), aktiebolagslagen (11 kap. om lekmannarevisorns uppdrag), fullmäktiges revisionsreglemente och särskilda föreskrifter.
För revisorerna gäller vad som stadgas i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen, förvaltningslagen och i det av fullmäktige utfärdade revisionsreglementet. När revisorerna utför sitt uppdrag skall det ske enligt god revisionssed (9 kap. 9§ KL). I skriften God revisionssed i kommunal verksamhet har Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet utvecklat vad förbundet avser med god revisionssed.
Revisionsuppdraget
Enligt uppdragsparagrafen 9 kap. 9 § kommunallagen skall revisorerna årligen granska all verksamhet som bedrivs av nämnder och fullmäktigeberedningar. Uppgiften är att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om kontrollen inom nämnderna är tillräcklig. I bestämmelsen anges också revisorernas skyldighet att anmäla misstanke om förmögenhetsrättsligt brott eller misstanke om att allmän förvaltningsdomstols avgörande har åsidosatts.
Revisorernas uppdrag framgår även indirekt av bestämmelsen i 6 kap. 7 § kommunallagen om nämndernas yttersta ansvar för verksamheten, och för verksamhet som lagts över på annan. Innehållet i 8 kap. kommunallagen om ekonomisk förvaltning påverkar även innehållet i revisorernas uppdrag.
Till revisorernas befogenhet hör också att granska lagligheten i förvaltningen i samband med förvaltnings- eller redovisningsrevisionen. Myndighetsutövning i enskilda ärenden ingår generellt inte i granskningsuppdraget. Granskning av myndighetsutövning kan dock ske i tre fall:
- när handläggningen har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust
- när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar eller
- när granskningen sker från allmänna synpunkter.
Revisorernas yttersta uppdrag är att ta fram underlag för fullmäktiges årliga ansvarsprövning av samtliga förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar. Av lagen framgår klart att revisorerna inte kan granska fullmäktiges åtgärder. Detta ligger i sakens natur eftersom fullmäktige är revisorernas uppdragsgivare.
Det förekommer att allmänheten gör framställningar till revisorerna om att dessa skall granska viss verksamhet. Eftersom revisorerna är en myndighet i förvaltningslagens mening blir de allmänna bestämmelserna om serviceskyldighet tillämpliga också på dem, t.ex. skyldigheten att besvara brev. Detta innebär emellertid inte att en framställning från allmänheten behöver påverka granskningsarbetets inriktning eller omfattning.
Förvaltningsrevisionen har successivt fått ökat utrymme. Frågan om revisorernas granskning av laglighet i förvaltningen har också uppmärksammats alltmer. Lagtexten ger dock mycket lite upplysning om detta är en revisionell uppgift. I tidigare utredningar (SOU 1993:109 och SOU 1996:169) framfördes att kommunrevisionen bör utvidgas till att omfatta obligatorisk laglighetsgranskning av nämnderna. Den förra Kommunrevisionsutredningens betänkande Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71) samt den efterföljande propositionen En stärkt kommunal revision (1998/99:66) tog dock bestämt avstånd från detta. Den 1 juli 2002 infördes dock en ny bestämmelse i 9 kap. 9 § kommunallagen med innebörden att revisorer har en anmälnings- och rapporteringsskyldighet om avgöranden i allmänna förvaltningsdomstolar åsidosätts.
Kommunallagen ger fullmäktige möjlighet att närmare reglera revisionen genom ett reglemente. Revisionen kan därför i viss mån anpassas till den egna kommunen eller landstinget.
Revisorernas ställning
Revisorsuppdraget är en särskild form av kommunalt förtroendeuppdrag. Varje revisor fullgör sitt granskningsuppdrag självständigt (9 kap. 7 § KL). En revisor kan således inte överröstas av de andra revisorerna, t.ex. vid valet av granskningsobjekt. Varje revisor har också rätt att anföra en egen mening till i revisionsberättelsen. Det finns inte heller några principiella hinder mot att var och en av revisorerna avger sin egen revisionsberättelse.
Nämnder, enskilda ledamöter och ersättare samt anställda är skyldiga att lämna revisorerna de upplysningar som behövs för revisionsarbetet (9 kap. 12 och 13 §§ KL). De är också skyldiga att låta revisorerna inventera tillgångar samt ta del av räkenskaper och andra handlingar som rör verksamheten. Revisorerna har också rätt att ta del av sekretessbelagt material för sin granskning.
Revisorerna får väcka ärenden i fullmäktige i två fall – i ärenden som rör förvaltningen och i granskningsärenden (5 kap 23 § KL). Initiativrätten i det senare fallet gäller sedan år 2000. Revisorernas initiativ kan leda till debatt och måste enligt 5 kap. 25 § kommunallagen resultera i ett beslut i fullmäktige.
Krav på revisorerna
Revisorerna skall med oberoende, självständighet, saklighet och integritet granska verksamheten i styrelsen och i nämnderna. Revisorerna skall genomföra sitt uppdrag så att det fyller fullmäktiges och därmed medborgarnas rättmätiga krav på objektivitet, kompetens och effektivitet. Den s.k. objektivitetsprincipen regleras i regeringsformen och innebär att saklighet och opartiskhet skall iakttas. Vikten av oberoende markeras i de valbarhetsregler och jävsbestämmelser som gäller för revisorerna (4 kap. 6 § och 9 kap. 4–6 §§ KL).
Enligt Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet skall oberoendet i förhållande till uppdragsgivaren och de granskade beaktas genom revisorernas rätt att:
- självständigt välja vad som skall granskas
- självständigt välja angreppssätt, metoder och sakkunniga för granskningens genomförande
- självständigt göra analyser och bedömningar och föra fram dessa.
Kommunallagen föreskriver inte några formella kompetenskrav för de förtroendevalda revisorerna annat än att de skall uppnått en ålder av 18 år och därmed ha rösträtt i de kommunala valen dvs. vad som gäller för förtroendevalda generellt (4 kap. 5 § KL). För att garantera en opartisk och tillförlitlig revision finns en valbarhetsbegränsande jävsregel (9 kap. 4 § KL). Revisorerna skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs (9 kap. 8 § KL).
Revisorerna är en del av den offentliga verksamheten och skall leva upp till samma krav som andra myndigheter på tillgänglighet och insyn. Revisorernas dokumentation är allmänna handlingar och som regel offentliga när granskningen är avslutad.
3 Revision av verksamhet i olika organisationsformer
Kommunal verksamhet bedrivs huvudsakligen i förvaltningsform. Under de senaste årtiondena har dock kommunal verksamhet i allt större utsträckning kommit att bedrivas även i andra organisationsformer – i hel- eller delägda kommunala företag, i kommunalförbund eller gemensamma nämnder, i stiftelseform samt mer undantagsvis i ekonomisk förening eller handelsbolag. Kommunal verksamhet bedrivs också på entreprenad.
Så länge kommunen eller landstinget ansvarar för eller äger verksamheten kvarstår ansvaret för att styra, följa och utvärdera verksamheten ytterst på fullmäktige. Ansvar vilar också på de nämnder som har att förvalta verksamheten och på styrelsen genom dess uppsiktsplikt över övriga nämnders verksamhet.
Idag gäller delvis olika regler – både med avseende på innehåll och terminologi – för revision av kommunal verksamhet som bedrivs i förvaltnings- respektive företagsform. Den verksamhet som bedrivs i förvaltningsform granskas enligt reglerna om revision som finns i kommunallagen. Sådan granskning utförs av förtroendevalda revisorer. De kommunala företagen granskas enligt de associationsrättsliga regler som gäller för respektive företagsform. Dessa regler ställer ofta krav på yrkesutbildade revisorer, dvs. auktoriserade eller godkända revisorer.
I både kommunallagen (1991:900) och aktiebolagslagen (1975:1385) används begreppet revisor. I kommunallagen avses med begreppet revisor en förtroendevald revisor, medan begreppet revisor i aktiebolagslagen avser en auktoriserad eller godkänd revisor. I aktiebolagslagen används begreppet lekmannarevisor för att beteckna en person utan krav på formell kompetens som kan utses för att utföra en allmän granskning av ett bolag.
Förvaltningsform
Den verksamhet som bedrivs i förvaltningsform granskas enligt de regler om revision som finns i kommunallagen. Sådan granskning utförs av förtroendevalda revisorer. Kommunallagens regler gäller för både kommuner och landsting. Reglerna om den kommunala revisionen finns huvudsakligen samlade i 9 kap. kommunallagen.
De förtroendevalda revisorerna granskar enligt 9 kap. 9 § kommunallagen årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Den kommunala revisionsuppgiften omfattar således både redovisningsrevision och förvaltningsrevision.
Under riksdagsbehandlingen av propositionen En ny kommunallag (prop. 1990/91:117) tillkom regleringen om god revisionssed i 9 kap. 9 § kommunallagen efter konstitutionsutskottets förslag (bet. 1990/91:KU38). Utskottet framhöll att god revisionssed inte är något en gång för alltid fastlagt begrepp, utan det förändras över tiden. Vidare angav utskottet att det är väsentligt att det tillämpas på ett sätt som tar hänsyn till den kommunala sektorns särart, dvs. där den kommunala revisionen utövas av förtroendevalda revisorer och under offentlig insyn.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har redovisat förbundens syn på god revisionssed i skriften God revisionssed i kommunal verksamhet. Förbunden har också inrättat en referensgrupp med syfte att fortlöpande utveckla den goda seden.
De förtroendevalda revisorerna skall varje år lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Om de riktar anmärkningar skall anledningen anges i revisionsberättelsen. Anmärkningar får riktas mot nämnder, fullmäktigeberedningar och enskilda förtroendevalda i sådana organ. Revisionsberättelsen skall också innehålla ett uttalande om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte (9 kap. 16 och 17 §§ KL).
Revisionsberättelsen kan inte innehålla några anmärkningar eller direkta uttalanden som specifikt rör de kommunala företagen. Däremot skall de förtroendevalda revisorerna uttala sig om kommun- eller landstingsstyrelsen skött sin tillsynsplikt över företagen (jfr 6 kap. 1 § KL). Granskningsrapport som lämnats för ett hel- eller
delägt aktiebolag skall fogas till revisionsberättelsen (9 kap. 16 § KL).
Kommunalförbund
Kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund (3 kap. 20 § KL). Ett kommunalförbund är en egen juridisk person. Ett förbund kan styras av en förbundsdirektion eller av ett förbundsfullmäktige. För ett kommunalförbund skall det finnas en förbundsordning. Den skall bl.a. ange antalet revisorer och revisorsersättare och deras mandatperiod (3 kap. 28 § KL). I ett förbund med direktion utses revisorer av de medverkande kommunerna (9 kap. 20 §). I ett förbund med fullmäktige utses revisorerna av förbundsfullmäktige (9 kap. 19 §).
Enligt 9 kap. 20 § kommunallagen skall i ett förbund med förbundsdirektion revisionsberättelse avges till var och en av förbundsmedlemmarnas fullmäktige, som prövar frågan om ansvarsfrihet. I ett förbund med fullmäktige är det förbundsfullmäktige som skall besluta i frågan om ansvarsfrihet.
Gemensam nämnd
Enligt 3 kap. 3 a § kommunallagen får kommuner och landsting genom gemensam nämnd fullgöra de uppgifter som hör till nämndernas ansvarsområde. Den gemensamma nämnden behörighet och befogenhet skall preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen. Den gemensamma nämndens ingår endast i en av de samverkande kommunernas eller landstingens organisation. Någon ny juridisk person bildas således inte.
Enligt kommunallagen 9 kap. 2 § skall en gemensam nämnd granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. Frågan om ansvarsfrihet skall prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.
Kommunala bolag
De kommunala bolagen granskas enligt aktiebolagslagen (ABL). I ABL ställs det, till skillnad mot vad som gäller enligt kommunallagen, uttryckliga krav på att revisionen utförs av personer med särskild kompetens. Endast den som är auktoriserad eller godkänd revisor kan vara revisor i ett aktiebolag och underteckna revisionsberättelsen. Detta krav, som gäller sedan den 1 januari 1999, har sin bakgrund i de krav som EG-rätten ställer genom det s.k. revisorsdirektivet. Det finns självklart också ett allmänt intresse av att garantera revisionens kvalitet och säkerställa riktigheten av och förtroendet för den reviderade ekonomiska informationen. Kravet på att utse auktoriserade eller godkända revisorer gäller oberoende av vem som äger aktiebolaget, dvs. det gäller även när det är kommuner och landsting som är ägare.
Regler om helägda kommunala aktiebolag – bolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier – finns i 3 kap 17 § kommunallagen. Där föreskrivs att fullmäktige skall utse minst en lekmannarevisor i ett sådant aktiebolag. Enligt förarbetena är avsikten med denna bestämmelse att komplettera den revision som föreskrivs i aktiebolagslagen med en förtroendemannarevision. I ett företag där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige enligt 3 kap. 18 § kommunallagen i varje enskilt fall – utifrån vad som rimligt med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt – tillse att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § kommunallagen.
Till lekmannarevisor i aktiebolag skall fullmäktige utse någon av de förtroendevalda revisorer som valts för granskning av den kommunala verksamheten. Fullmäktige utser lekmannarevisorn enligt kommunallagen och ger denne uppdrag att granska verksamheten.
Lekmannarevisorn utövar uppdraget som bolagsorgan enligt aktiebolagslagens bestämmelser. Lekmannarevisorns uppdrag är dock i huvudsak detsamma som de förtroendevalda revisorernas vad gäller prövningen av om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt gentemot ägarens beslut och direktiv, samt om den interna kontrollen är till räcklig.
Lekmannarevisorn granskar inte om räkenskaperna är rättvisande. Det gör den auktoriserade eller godkände revisorn i bolaget. Lekmannarevisorn och yrkesrevisorn arbetar sidoordnat
med sina respektive uppdrag, som delvis överlappar varandra. De är två skilda bolagsorgan. För att revisionsarbetet skall vara effektivt krävs dock att samverkan och kommunikation sker fortlöpande under revisionsprocessen. Aktiebolagslagen ger förutsättningar för ett löpande informationsutbyte mellan yrkesrevisor och lekmannarevisor, bl.a. genom en ömsesidig upplysningsplikt (10 kap. 42 § och 11 kap. 19 § ABL).
En lekmannarevisor har samma rätt till insyn och information som en auktoriserad eller godkänd revisor, vilket innebär att lekmannarevisorn har samma tystnadsplikt om aktiebolagets angelägenheter som en yrkesrevisor (10 kap. 37 § och 11 kap. 17 § ABL).
En lekmannarevisor får inte underteckna en revisionsberättelse, utan skall redovisa resultatet av granskningen i en egen granskningsrapport (11 kap. 6 och 7 §§ ABL) till stämman. Granskningsrapporten lämnas också till fullmäktige genom att den fogas till revisionsberättelsen från kommunens revisorer (9 kap. 16 § KL).
Lekmannarevisorer i aktiebolagen och förtroendevalda revisorer i andra företag väljer i vilken utsträckning de själva kan och vill utföra granskningen samt till vad och i vilken omfattning biträde behöver anlitas. De väljer själva vem eller vilka som skall anlitas som biträde, med beaktande av behörighetsreglerna i lagstiftningen (11 kap. 12 § ABL). Grundprincipen är att respektive företag bär sina egna kostnader för lekmannarevisorer eller förtroendevalda revisorer samt de biträden som dessa anlitar.
Kommunens eller landstingets revisorer kan begära upplysningar av lekmannarevisorerna eller de förtroendevalda revisorerna i företagen om uppgifterna behövs för deras revision (10 kap. 42 §, 11 kap. 19 § ABL).
Stiftelser
Stiftelsers verksamhet regleras i stiftelselagen (1994:1220). Enligt bestämmelserna i denna lag bildas en stiftelse genom att egendom från en eller flera donatorer avskiljs för att varaktigt förvaltas för ett visst ändamål. Om förvaltningen sköts av fysiska personer är detta enligt stiftelselagen egen förvaltning och om det sköts av juridiska personer är detta definierat som anknuten förvaltning. En
kommun eller ett landsting som förvaltar en stiftelse gör alltså alltid detta genom anknuten förvaltning.
Kommuner eller landsting kan fritt bilda stiftelser för verksamhet för vilket särskild ordning inte är föreskriven (3 kap. 16 § KL). Om en verksamhet överlämnas till en stiftelse som bildas ensamt av en kommun eller ett landsting skall fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet, utse samtliga ledamöter i styrelsen och se till att fullmäktige får yttra sig innan principiella beslut fattas. Fullmäktige skall också utse en revisor i stiftelsen. Denna skall utses bland någon av de förtroendevalda revisorerna (3 kap. 17 § KL). Kommuner och landsting kan också förvalta stiftelser i s.k. anknuten förvaltning (”donationsstiftelser”).
För stiftelser gäller att en ändamålsprövning är obligatorisk eftersom revisorerna i revisionsberättelsen skall anmärka om tillgångarna används i strid med stiftelsens ändamål (4 kap. 11§ stiftelselagen). Uppdraget för en av kommunen eller landstinget utsedd revisor är i övrigt detsamma som för yrkesrevisorn – att granska företagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och verkställande ledningens (VD eller motsvarande) förvaltning i enlighet med den lagstiftning som gäller för dessa företag.
Den förtroendevalde revisorn lämnar tillsammans med yrkesrevisorn en revisionsberättelse som ställs till stämman (eller motsvarande). För stiftelser gäller i allmänhet att deras förvaltande styrelse tar emot revisionsberättelsen. I stiftelser som en kommun eller ett landsting bildat kan stadgarna dock innehålla bestämmelser om att revisionsberättelserna skall lämnas till fullmäktige. Utöver vad revisionsberättelsen enligt lag skall innehålla, kan den liksom granskningsrapporten i aktiebolaget, innehålla ett särskilt uttalande om ändamålsenligheten i stiftelsen samt en redovisning av vilken granskning som har genomförts.
4 Statlig revision – en kort översikt och jämförelse
Riksdagen fattade i december 2000 beslut om att en sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen skulle bildas under riksdagen. Efter ytterligare beslut i riksdagen under år 2002 bildades den nya myndigheten – Riksrevisionen – den 1 juli 2003. Samtidigt avvecklades Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer.
Riksrevisionens granskningsområde motsvarar i huvudsak det som tidigare gällde för riksrevisionsverket och riksdagens revisorer. Det övergripande målet för Riksrevisionen är att bidra till god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten genom en oberoende granskning av all statlig verksamhet. Riksrevisionen har två huvuduppgifter – årlig revision och effektivitetsrevision. Det innebär i korthet att Riksrevisionen som myndighet under riksdagen granskar den verksamhet som staten bedriver och de årsredovisningar som upprättas av statliga myndigheter inklusive årsredovisningen för staten. Till detta kommer granskningen av vissa statliga aktiebolag och stiftelser.
Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer. En av dessa svarar för den administrativa ledningen av myndigheten. Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. De beslutar vidare gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning. Riksdagen och regeringen är de viktigaste mottagarna av resultatet av Riksrevisionens revisionsrapporter och revisionsberättelser. Riksrevisionens oberoende garanteras i regeringsformen genom att de tre riksrevisorerna beslutar om vad som ska granskas, hur granskningen ska gå till och vilka slutsatser som ska dras av granskningen.
Riksdagen utser en styrelse för Riksrevisionen bestående av elva ordinarie ledamöter och elva suppleanter. I styrelsen ingår representanter för samtliga riksdagspartier, vilket ger alla partier direkt insyn i granskningsverksamheten. Styrelsens roll regleras både i
regeringsformen (12 kap. 7 §) och i lagen med instruktion för Riksrevisionen (12 §). I konstitutionsutskottets betänkande (bet. 2002/03:KU12) om Riksrevisionen betonar utskottet vikten av en tydlig rollfördelning mellan styrelsen och riksrevisorerna.
Riksrevisionens styrelse följer granskningsverksamheten. Styrelsen beslutar också om förslag och redogörelser till riksdagen med anledning av riksrevisorernas beslut i granskningsärenden avseende effektivitetsrevisionen och den årliga rapporten.
Riksrevisionen företräder Sverige som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang.
Jämförelse mellan kommunal och statlig revision
Det finns tydliga likheter men också skillnader mellan den statliga och kommunala revisionen. Båda utför såväl redovisningsrevision som förvaltningsrevision. Detta hänger samman med kretsen av intressenter. På liknande sätt som kommunrevisionen arbetar också den nya riksrevisionen på direkt uppdrag av en folkrepresentation som utsetts i allmänna val. De kommunala revisorerna är dock, till skillnad från riksrevisorerna, förtroendevalda.
En skillnad mellan statlig och kommunal revision är att den statliga revisionen inte har någon direkt koppling till ansvarsutkrävande. I reglerna för kommunal revision stadgas en skyldighet för revisorerna att ta ställning i ansvarsfrågan, dvs. om de granskade skall beviljas ansvarsfrihet. Revisionens uppdragsgivare fullmäktige fattar sedan det slutliga beslutet i den frågan.
5 Revisionen i Norden – en kort översikt och jämförelse
Norge
I Norge reglerar kommunallagen den interna tillsynen och kontrollen. Därtill kommer statligt utfärdade instruktioner. Fullmäktige, kommunestyret eller fylkestyret, har det övergripande ansvaret för tillsyn av förvaltningen. Fullmäktige utser en sakkunnig revisor som är ansvarig för revisionen och chef för revisionspersonalen.
I kommunallagen från 1992 infördes krav på att inrätta ett s.k. kontrollutvalg (förtroendevalda revisorer) vid sidan av revisionen (sakkunniga revisorer). Revisionen samverkar med kontrollutvalget, men har ändå en självständig ställning. Kontrollutvalget tillsätter revisionspersonalen och är också den sakkunnige revisorns närmast överordnade organ. I revisionen ingår främst räkenskapsrevision, men i allt större utsträckning även förvaltningsrevision.
Det finns inga regler om revisionsansvar i kommunallagstiftningen. Ansvarsprövning sker inte heller i egentlig mening. Revisionens och kontrollutvalgets rapportering sker löpande under året och vid behov. Revisionsberättelsen behandlas av fullmäktige. Det finns möjligheter att genomföra gemensam revision för flera kommuner, s.k. distriktsrevision.
Sedan hösten 2003 finns en ny lag som reglerar revisionen. Föreskrifter med anledning av lagen har nyligen antagits. Den nya lagen innebär bl.a. att kontrollutvalget får ett större ansvar än tidigare för räkenskapsrevision, förvaltningsrevision och bolagsrevision.
Danmark
I Danmark har den kommunala revisionen tidigare varit en förtroendemannarevision. Denna avskaffades dock år 1971 och kompetenskrav infördes. Orsakerna var ökad storlek och komplexitet i kommunernas verksamhet samt en önskan att uppnå ökat oberoende hos revisionen. Den danska utvecklingen har således gått mot ökad professionalisering.
Kommunernas verksamhet kontrolleras huvudsakligen av ett tillsynsråd, som består av landshövdingen (statsamtsmanden) samt fyra personer som amtskommunen (landstinget) utser bland sina fullmäktigeledamöter. Detta råd kan upphäva kommunala beslut som strider mot lagen. Det kan också vitesförelägga kommunen.
Den kommunala revisionen regleras i kommunallagen. Det är kommunfullmäktige, kommunalbestyrelsen, som utser sakkunnig revisor. Valet skall godkännas av en statlig tillsynsmyndighet. Revisorerna skall vara sakkunniga men några formella kvalifikationskrav är inte lagstadgade.
Revisionsgranskningen omfattade före 1997 endast redovisningsrevision. Numera finns dock ett lagstadgat krav på förvaltningsrevision. Revisionen omfattar således laglighetsprövning, räkenskapsgranskning samt förvaltningsrevision. Det sker inte någon ansvarsprövning i egentlig mening. Revisionsberättelsen behandlas i fullmäktige och lämnas med fullmäktiges eventuella åtgärdsplan till tillsynsrådet.
Finland
I Finland ändrades revisionsorganisationen år 1997, då 1995 års kommunallag trädde i kraft. Det tidigare systemet hade stora likheter med det svenska systemet. Den nya kommunallagen kräver en uppdelning i dels en politiskt vald revisionsnämnd, dels yrkesrevisorer som skall vara certifierade.
Yrkesrevisorerna har en självständig ställning och agerar med yrkesansvar. De förutsätts arbeta med både redovisnings- och förvaltningsrevision, där tyngdpunkten är den revisionella laglighetsgranskningen. De förtroendevalda i revisionsnämnden förutsätts i första hand ägna sig åt förvaltningsrevision och bedöma ändamålsenlighet.
Ansvarsprövningen sker i fullmäktige på grundval av bl.a. revisionsberättelsen från yrkesrevisorerna. Revisionsberättelsen innehåller ett uttalande om förtroendevalda och ledande tjänstemän kan beviljas ansvarsfrihet. Revisionsnämnden upprättar en egen utvärderingsberättelse till fullmäktige. Revisionsnämnden kan ta ställning till om ansvarsfrihet skall beviljas, men lagen kräver inte det. Fullmäktige tar sedan slutligen ställning i ansvarsfrågan.
Jämförelse mellan Sverige och övriga Norden
En jämförelse mellan de nordiska länderna visar att både likheter och skillnader finns. Den svenska modellen är dock tämligen unik. Finland och Norge har också ett förtroendemannainslag i sin revision, men det är inte så uttalat och starkt som i Sverige.
Den norska och danska revisionen kan sägas vara en av staten reglerad revision, utförd av särskilt auktoriserade kommunrevisorer. De förtroendevaldas inflytande på revisionen är relativt begränsat. Till detta kommer även att den statliga tillsynen och kontrollen allmänt sett är omfattande.
De svenska och finska modellerna har större inslag av kommunalt självstyre. Det statliga inflytandet är här begränsat. I både Finland och Sverige är de förtroendevaldas inflytande på den kommunala revisionen avgörande, även om inslaget av sakkunnig kompetens är betydande. I båda länderna finns ett lagreglerat revisionsansvar och revisionen uttalar sig i frågan om ansvarsfrihet inför fullmäktiges ansvarsprövning.
Den svenska kommunrevisionen är den minst reglerade. I övriga nordiska länder har staten i olika grad tillskapat ”garantier” för ett effektivt revisionsorgan i kommunerna och landstingen, bl.a. genom krav på certifiering av sakkunniga och särskilda rekommendationer eller instruktioner för revisionens arbete.
Bilaga 3
Fakta om revisorerna
Fakta om revisorerna
1
Källa för samtliga tabeller i denna bilaga: FAKTABAS REVISION 2004.
Den fullständiga rapporten Förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting publiceras på Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets hemsida – www.lf.svekom.se.
Kommuner
Sammanfattande fakta
Uppgifter FAKTABAS 2004 FAKTABAS 2000
Antal ordinarie revisorer
1 534
1 513
Andel män
79 %
79 %
Andel kvinnor
21 %
21 %
Antal ersättare
1 405
1 468
Andel män bland ersättarna
72 %
74 %
Andel kvinnor bland ersättarna
28 %
26 %
Genomsnittlig ålder
59
59
Genomsnittligt antal ordinarie revisorer
5
5
Genomsnittligt antal mandatperioder
2,28
2,22
Andel kommuner med tre ordinarie revisorer
22 %
Ordförandeskap ur minoriteten
72 %
61 %
Andel fullmäktigeledamöter i styrelser/nämnder
85 %
Andel revisorer i fullmäktige
20 % Cirka 17,5 %
Andel revisorer i styrelser/nämnder
9 % Cirka 8,5 %
Uppdragskoncentration/förtroendevald
1,58
Uppdragskoncentration per revisor
1,31
Antal medborgare/förtroendevald totalt
212
Antal medborgare/revisor
5 828
Tabell 1. Fördelning av revisorer efter partitillhörighet
Parti Revisorer 2002 % Revisorer 1998 %
C 214 14 209 14
FP 154 10 124 8
Kd 117 8 115 8
Övriga 39 3 45 3
M 288 19 290 19
Mp 24 2 39 3
Op 14 1 24 2
S 604 39 590 39
V 83 5 76 5
Samtliga 1537 100 1513 100
Kommentarer
Det totala antalet kommunpolitiskt förtroendevalda är 42 226, som tillsammans har 66 604 förtroendeuppdrag. Varje förtroendevald har 1,58 uppdrag och representerar i genomsnitt 211,74 invånare. 60 % av de kommunpolitiskt förtroendevalda är män och 40 % är kvinnor.
Det finns 13 228 ordinarie fullmäktigeledamöter. 85 % av dessa har samtidigt uppdrag i styrelser och nämnder.
Antal ordinarie revisorer är 1 534, varav 79 % är män och 21 % är kvinnor.
År 2000 var antalet revisorer 1 513. 21 % var kvinnor och 79 % män. En försumbar förändring i antal revisorer har alltså skett mellan de två mättillfällena, men fördelningen mellan kvinnor och män kvarstår.
Antal ersättare är 1 405. Av revisorsersättarna är 72 % män och 28 % kvinnor.
Totalt finns alltså 2 929 ordinarie revisorer och ersättare. Genomsnittsåldern på den ordinarie revisorn är 59 år, med en spridning mellan 23 och 83 år. Endast 0,5 % är yngre än 30 år. 14 % är mellan 30 och 49 år och 55 % är mellan 50 och 64 år. 31 % är 65 år eller äldre. I 30 % av kommunerna finns ingen revisor äldre än 65 år.
Utbildningsnivån bland revisorerna visar att 50 % av dem har en eftergymnasial utbildning. 54 % har en inkomst som är högre än 271 000. 44 % av revisorerna är anställda inom den offentliga sektorn.
Varje revisor representerar 5 828 invånare i Sverige, och de har i genomsnitt 1,31 uppdrag. 72 % av kommunerna väljer revisionsordföranden ur minoriteten. Uppgift saknas för 7 av 290 kommuner. Enligt FAKTABAS REVISION 2000 valde 61 % revisionsordföranden ur minoriteten. Föregående mandatperiod uppgavs andelen vara 51%. Här sker en tydlig ökning mellan mätperioderna senast med 11 procentenheter.
I några få kommuner har revisorerna inte några andra förtroendeuppdrag parallellt med revisionsuppdraget.
Totalt är bilden att 9 % av revisorerna också har uppdrag i en eller flera nämnder, dvs. granskningsobjekt. I FAKTABAS REVI-SION 2000 uppskattades denna andel till 8,5 %.
20 % av revisorerna sitter i kommunfullmäktige. I FAKTABAS REVISION 2000 uppskattades andelen till 18 %. 7 % innehar också förtroendeuppdrag i ett landsting.
Landsting
Sammanfattande fakta
Uppgifter FAKTABAS 2004
Antal ordinarie revisorer
Andel män
77 %
Andel kvinnor
23 %
Antal ersättare
Andel män bland ersättarna
71 %
Andel kvinnor bland ersättarna
29 %
Genomsnittlig ålder
Genomsnittligt antal ord. revisorer/landsting
Genomsnittligt antal mandatperioder
2,09
Andel landsting med 5 ordinarie revisorer
25 %
Ordförandeskap ur minoriteten
70 %
Andel fullmäktigeledamöter i styrelser/nämnder
84 %
Andel revisorer i fullmäktige
41 %
Andel revisorer i styrelser/nämnder
3 %
Uppdragskoncentration per förtroendevald
1,56
Uppdragskoncentration per revisor
1,45
Medborgare/förtroendevald totalt
1 886
Medborgare/revisor 60 023
Tabell 3. Fördelning av revisorer efter partitillhörighet
Parti Revisorer % C 13 9 FP 18 12 Kd 14 9 Övriga 3 2 M 24 16 Mp 7 5 Op 1 1 S 55 37 V 14 9 Samtliga 149 100
Kommentarer
För landstingen finns inte jämförande uppgifter från år 2000.
Det totala antalet landstingspolitiskt förtroendevalda är 4 710, som tillsammans har 7 329 förtroendeuppdrag. Varje förtroendevald har 1,56 uppdrag. Varje förtroendevald representerar i genomsnitt 1 886 invånare. 52 % av de förtroendevalda är män och 48 % är kvinnor.
Det finns 1 642 ordinarie fullmäktigeledamöter. 84 % av dessa har samtidigt uppdrag i styrelser och nämnder.
Antal ordinarie revisorer är 148 varav 77 % är män och 23 % kvinnor.
Antal ersättare är 132, vilka tillsammans med ordinarie kommunrevisorer utgör 280 revisorer.
Av revisorsersättarna är 71 % män och 29 % kvinnor. Genomsnittsåldern på revisorn är 57 år, med en spridning mellan 26 och 76 år. 2 revisorer 1,4 % är yngre än 30 år. 13 % är mellan 30 och 49 år och 63 % är mellan 50 och 64 år. 22 % är äldre än 65 år. 20 % av landstingen har ingen revisor äldre än 65 år.
Utbildningsnivån bland revisorerna visar att 56 % av dem har en eftergymnasial utbildning. 78 % har en inkomst som är högre än 271 000. 59 % av revisorerna är anställda inom den offentliga sektorn.
Varje revisor representerar 60 023 invånare i Sverige och de har i genomsnitt 1,45 förtroendeuppdrag vardera.
75 % av landstingen väljer revisionsordföranden ur minoriteten, 15 st. Fem landsting väljer revisionsordföranden ur majoriteten.
41 % av revisorerna sitter i landstingsfullmäktige och 3 % har uppdrag även i en nämnd. Cirka 62 % av revisorerna har förtroendeuppdrag i en kommun.
Den kommunala revisionen
Urval av frågor och svar ur enkäten ”Den kommunala revisionen” till Utredningen om den kommunala revisionen