SOU 2006:43

Översyn av atomansvaret

Till Statsrådet Lena Sommestad

Regeringen beslutade den 18 november 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av vissa atomansvarsfrågor med anknytning till den inom OECD utarbetade, och numera reviderade, Pariskonventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område och dess tilläggskonvention (dir. 2004:160). Till särskild utredare förordnades byråchefen Håkan Rustand.

Som experter har fr.o.m. den 18 mars 2005 medverkat ämnessakkunniga Karin Berkestad, rättssakkunniga Susanne Gerland, departementssekreteraren Ansi Gerhardsson, ämnesrådet Maria Gårding Wärnberg, numera vice ordföranden i Allmänna reklamationsnämnden Thomas Johansson, chefsjuristen Ingvar Persson och direktören Hans Thofelt. Kanslirådet Maria Hallqvist har medverkat som expert fr.o.m. den 20 juni 2005. Sedan januari 2006 har direktören Robert Havel biträtt utredningen.

Som sekreterare förordnades den 1 februari 2005 hovrättsassessorn Li Wallén.

En referensgrupp med företrädare för E.ON Sverige AB, Fortum Oyj och Vattenfall AB har knutits till utredningen. E.ON har därvid företrätts av direktören Gert Lyngsjö, Fortum av Senior Adviser Heikki Raumolin och Vattenfall av bolagsjuristen Sven Ordéus.

Regeringen beslutade genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:6) att förlänga tiden för redovisningen av utredningens betänkande till den 28 april 2006.

Utredningen har antagit namnet Atomansvarsutredningen (M 2004:04).

Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43).

Till betänkandet fogas två yttranden av företrädare för E.ON Sverige AB och Fortum Oyj.

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i april 2006

Håkan Rustand

/Li Wallén

Förkortningar

a. anfört/anförd bet. betänkande dir. direktiv Dnr diarienummer Ds betänkande i departementsserien EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen, numera EG EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EEZ Exclusive Economic Zone, exklusiv ekonomisk zon EG Europeiska gemenskapen EGT Europeiska gemenskapens officiella tidning EU Europeiska unionen FN Förenta Nationerna IAEA International Atomic Energy Agency, FN:s atomenergiorgan INLA International Nuclear Law Association NEA Nuclear Energy Agency, OECD:s atomenergiorgan NJA Nytt Juridiskt Arkiv Avd. 1 NLC Nuclear Law Committee, underorgan till OECD/NEA OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling p. punkt/paragraph prop. proposition RB rättegångsbalken RF regeringsformen Rp den finska Regeringens proposition till Riksdagen rskr. riksdagsskrivelse

SDR Särskilda dragningsrätter, valutaenhet som fastställs av Internationella valutafonden SFS Svensk författningssamling SKI Statens kärnkraftinspektion SSI Statens strålskyddsinstitut SOU Statens offentliga utredningar SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter

Sammanfattning

Utgångspunkten för utredningens uppdrag

Utredningens övergripande uppgift har varit att göra en översyn av regleringen i svensk rätt om ansvaret för skador som har orsakats av radiologiska olyckor och att kartlägga vilka finansieringslösningar som skulle kunna ligga till grund för att säkerställa ansvaret för innehavare av kärntekniska anläggningar så långt som möjligt. Uppdraget tar sin utgångspunkt i de internationella åtaganden som Sverige är bundet av på området och vilka under de senaste åren har varit föremål för en mer genomgripande översyn.

Den nuvarande svenska regleringen av ansvaret för skador som uppkommer till följd av radiologiska olyckor i kärntekniska anläggningar och under transport av vissa typer av kärnämnen eller kärnavfall finns i atomansvarighetslagen (1968:45)

1

. Denna lag bygger

på Sveriges internationella åtaganden.

De konventioner som binder Sverige, och som har arbetats fram inom OECD, är Pariskonventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område från 1960 och den därtill kompletterande tilläggskonventionen från 1963 (med ändringsprotokoll antagna 1964 och 1982). En motsvarande internationell ansvarsreglering på området är Wienkonventionen om skadeståndsansvar för atomskada, vilken har tagits fram inom ramen för FN:s atomenergiorgan IAEA. Till den konventionen är endast stater som står utanför Paris- och tilläggskonventionen parter.

1

Av utredningens förslag följer att atomansvarighetslagens definitioner ändras. Utredningens

förslag innebär att begreppen atombränsle och det första ledet i begreppet atomsubstans ersätts av begreppet kärnämne, att det andra ledet i begreppet atomsubstans samt begreppet radioaktiv produkt ersätts med begreppet kärnavfall, att atomskada och atomolycka skall ersättas av begreppen radiologisk skada och radiologisk olycka samt att atomanläggning skall ersättas av kärnteknisk anläggning. Vidare föreslår utredningen att förstavelsen “atom-” skall bytas ut mot “kärn-” i definitionen av atomreaktor. I sammanfattningen används de nya definitioner som utredningen föreslår.

Paris- och tilläggskonventionen har nu, genom ändringsprotokoll som antogs 2004, ändrats på flera viktiga punkter. Revisionsarbetet har i stor utsträckning påverkats av den översyn som redan tidigare har gjorts av Wienkonventionen om skadeståndsansvar för atomskada.

I de reviderade konventionerna är den grundläggande ansvarsregleringen oförändrad. Detta innebär att en innehavare av en kärnteknisk anläggning (anläggningsinnehavare) har ett strikt ansvar. Anläggningsinnehavaren ansvarar alltså oberoende av eget vållande, dvs. på objektiv grund, för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen. Ansvaret för radiologiska skador är kanaliserat till anläggningsinnehavaren. Detta betyder, med få undantag, att endast innehavaren av den kärntekniska anläggningen kan bli ersättningsskyldig för radiologiska skador.

Vidare utgör Paris- och tilläggskonventionen även efter ändringsprotokollen ett ersättningssystem i tre steg.

Det första steget uttrycker liksom tidigare vilken nivå som gäller för anläggningsinnehavarens ansvar enligt Pariskonventionen, men ansvarsnivån höjs avsevärt och uttrycks nu som ett lägsta godtagbart belopp (“referensbeloppet”). Detta måste vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. Denna lösning innebär att det numera finns en uttrycklig möjlighet för konventionsstaterna att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare.

I det andra steget, som enligt tilläggskonventionen utgörs av intervallet mellan 700 och 1 200 miljoner euro, är utgångspunkten att staten där den ansvariga anläggningsinnehavarens anläggning är belägen bär ansvaret. Detta ansvar kan minska, eller till och med bortfalla, beroende på hur långt anläggningsinnehavarens eget ansvar i det första steget sträcker sig.

Enligt det tredje steget ansvarar konventionsstaterna med stöd av tilläggskonventionen tillsammans för ersättningen i intervallet mellan 1 200 och 1 500 miljoner euro.

Betänkandets huvudpunkter

Sveriges tillträde till ändringsprotokollen och konventionen om supplerande ersättning för atomskada (radiologisk skada)

Utredningens uppgift har varit att utreda förutsättningarna för ett svenskt tillträde till ändringsprotokollen.

Utredningens överväganden har lett fram till slutsatsen att Sverige bör tillträda ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen eftersom de medför en uppenbar förbättring av det ersättningsrättsliga skyddet vid radiologiska olyckor. Detta innebär att lagstiftningen måste anpassas och flera centrala bestämmelser ändras (transformering) för att svensk rätt skall stå i överensstämmelse med de helt eller delvis nya åtaganden som följer av de reviderade konventionerna.

I utredningens uppdrag har också ingått att bedöma om Sverige bör tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada (radiologisk skada). Denna fjärde konvention på ansvarsområdet har utarbetats inom IAEA och reglerar ersättning av statsmedel utanför tilläggskonventionen. Konventionen har ännu inte trätt i kraft.

Enligt utredningens uppfattning finns det för närvarande inte skäl för Sverige att tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada (radiologisk skada).

Förslaget till en ny lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor

De ändringar i lagstiftningen som utredningen anser vara nödvändiga berör ett stort antal bestämmelser i atomansvarighetslagen. Bland annat påverkas lagens tillämpningsområde, definitionerna av vissa begrepp, ansvarsregleringen och ansvarsnivåerna, nivån på den obligatoriska försäkringen, reglerna om ersättning av statsmedel och reglerna om domstols behörighet.

Utredningen har också haft i uppdrag att föreslå eventuella åtgärder för att modernisera atomansvarighetslagen och göra den mer lättillgänglig. Härav följer att åtskilliga bestämmelser behöver justeras i bl.a. språkligt hänseende.

Utredningen har vidare funnit skäl att anpassa de nuvarande definitionerna av centrala begrepp till ett modernare och numera mer vedertaget språkbruk. Detta innebär att begreppen atomolycka och

atomskada ersätts med radiologisk olycka respektive radiologisk skada. Vidare föreslås att begreppen atombränsle, atomsubstans och radioaktiv produkt ersätts av begreppen kärnämne och kärnavfall.

Ändringarna är så pass omfattande att detta förhållande i sig, och därutöver behovet av en ny författningsstruktur, har föranlett utredningen att föreslå en helt ny lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor.

Utgångspunkten har varit att, med den nuvarande regleringen i atomansvarighetslagen som grund, analysera vilka lagändringar som krävs eller bedöms lämpliga till följd av att Sverige tillträder ändringsprotokollen och på grundval av detta skapa en modernare och mer lättillgänglig lagstiftning. Av utredningens förslag följer att den nuvarande atomansvarighetslagen upphävs.

Utredningen föreslår ett obegränsat ansvar med en garanterad finansiering upp till 1 500 miljoner euro

Bland annat i det senaste lagstiftningsärendet, som behandlade frågan om ett utökat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare, framhöll regeringen att skadeståndsansvaret i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin och att ett obegränsat ansvar därför bör införas så snart som möjligt (prop. 2000/01:43).

I utredningens uppdrag har ingått att särskilt överväga hur ett obegränsat ansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar bör genomföras i svensk rätt samt att föreslå till vilken nivå detta ansvar skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet.

Utredningen föreslår att det för innehavaren av en kärnteknisk anläggning i Sverige som huvudregel skall införas ett obegränsat skadeståndsansvar med finansiell täckning upp till 1 500 miljoner euro. Utredningen föreslår vidare att regeringen skall ges en möjlighet att i de fall radiologiska skador uppkommer utanför Sverige förordna att anläggningsinnehavarens ersättningsansvar skall begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till Sverige (reciprocitet). En sådan begränsning av ersättningsansvaret kan dock, enligt utredningens förslag, aldrig aktualiseras i förhållande till stater som saknar kärntekniska anläggningar på sitt territorium.

Den nivå till vilken ansvaret skall vara täckt av försäkring och vilka andra säkerheter och ersättningssystem som har bedömts kunna finansiera det obegränsade ansvaret redovisas i det följande.

Det första steget för att finansiera ansvaret: Ansvarsförsäkring

Enligt den reviderade Pariskonventionen är en anläggningsinnehavare som huvudregel skyldig att ha en ansvarsförsäkring eller annan godtagbar säkerhet som uppgår till minst 700 miljoner euro.

Utredningen har kunnat konstatera att det för närvarande saknas försäkringskapacitet på den privata marknaden utöver 550 miljoner euro. Ansvarsförsäkringen omfattar då också skador orsakade av terrorhandlingar. Även om terrorhandlingar undantas har det konstaterats att försäkringskapaciteten inte kan ökas. Härav följer att det, redan för att nå upp till Pariskonventionens referensbelopp, krävs att anläggningsinnehavaren ställer annan godtagbar säkerhet från 550 miljoner euro till i vart fall 700 miljoner euro.

För vissa typer av mindre riskfyllda anläggningar och för transporter som med hänsyn till de kärnämnen eller det kärnavfall som transporteras bedöms vara mindre riskfyllda är det emellertid enligt utredningens mening väsentligt att det finns en möjlighet för regeringen att besluta att det belopp som skall täckas av försäkring eller annan finansiell säkerhet kan sättas lägre än till 700 miljoner euro. En bestämmelse som i dessa fall kan ligga till grund för lägre försäkringsnivåer har därför föreslagits i den nya lagen. Med utgångspunkt i den reviderade Pariskonventionen får nivån på försäkring dock aldrig understiga 80 miljoner euro. Utredningens förslag i denna del innebär att staten i andra hand ansvarar för skador i intervallet mellan den lägre försäkringsnivån och 700 miljoner euro.

Ytterligare steg: Kompletterande finansiering till ansvarsförsäkring och finansiella lösningar som kan säkerställa anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar

Ett viktigt led i utredningens uppdrag har varit att överväga vilka finansiella eller rättsliga lösningar på den privata marknaden som i första hand skulle kunna utgöra ett komplement till ansvarsförsäkring i syfte att nå så höga ersättningsnivåer som möjligt.

Med hänsyn till nivån på den tillgängliga ansvarsförsäkringen har utgångspunkten för utredningen varit att det finns ett behov av ett system där ekonomiska säkerheter eller statliga avgiftsbelagda åtaganden utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkringen från 550 miljoner euro.

Som ett led i en rättslig lösning har primärt frågan om s.k. ansvarsgenombrott övervägts. Utredningen har bedömt att det för närvarande saknas rättsliga möjligheter att säkra ytterligare tillgångar vid sidan av anläggningsinnehavarnas aktiekapital. De principer om ansvarsgenombrott som har vuxit fram i rättspraxis innebär enligt utredningens mening inte att en aktieägare kan bli personligt ansvarig för aktiebolagets skulder eller att moderbolaget kan tvingas ansvara för dotterbolagets skulder i de situationer där anläggningsinnehavaren saknar möjlighet att kompensera de eventuella skadelidande efter en radiologisk olycka. Utredningen har vidare gjort den bedömningen att det skulle föra för långt att i nuläget införa en sådan ordning enbart på atomansvarsområdet.

De finansiella lösningar i övrigt som utredningen har övervägt är säkerhetsrätter genom borgensåtaganden eller pantavtal, system med fondering av ersättningsmedlen, riskspridning genom poolsamarbeten eller bilaterala avtal och ett system med s.k. katastrofobligationer. Efter en genomgång av dessa finansieringslösningar på den privata marknaden gör utredningen bedömningen att det saknas fungerande lösningar som kan anses utgöra ett fullgott alternativ till försäkring. Visserligen är det tänkbart att anläggningsinnehavarens moderbolag går in med ett borgensåtagande i intervallet mellan 550 och 700 miljoner euro, men ett sådant åtagande är endast en partiell lösning eftersom åtagandet inte realistiskt kan sträcka sig till avsevärt högre nivåer. Utredningen har däremot funnit att det finns ett underlag för en avgiftsbelagd finansiering inom ramen för den statliga garantimodellen som kan komplettera den nivå som för närvarande är möjlig att försäkra.

Utredningen föreslår att regeringen av riksdagen skall bemyndigas att mot en riskavspeglande avgift ikläda staten ekonomiska förpliktelser på atomansvarsområdet. En sådan förpliktelse bör enligt utredningens uppfattning i första hand utformas som ett återförsäkringsåtagande. Utredningen gör bedömningen att en sådan finansiering av anläggningsinnehavarens ansvar kan vara motiverad upp till 1 200 miljoner euro. Denna finansieringsnivå har utredningen funnit vara rimlig med hänsyn till de överväganden som gjorts internationellt med beaktande av å ena sidan de kostnader som kan vara förbundna med en radiologisk olycka och å andra sidan risken för en sådan olycka samt vidare med hänsynstagande till kärnkraftsindustrins sammanlagda skatte- och avgiftspålagor. En annan omständighet som utredningen beaktat är att ett på förhand avgränsat belopp ökar

möjligheten att i framtiden finna försäkring på den privata marknaden.

Utöver den nivå upp till 1 200 miljoner euro, som utredningen föreslår att anläggningsinnehavaren till följd av det obegränsade ersättningsansvaret själv skall finansiera, gäller i händelse av en olycka med katastrofala följder att det s.k. gemensamma statsansvaret enligt tilläggskonventionens tredje steg träder in i intervallet 1 200 till 1 500 miljoner euro. Detta innebär att samtliga stater anslutna till tilläggskonventionen bidrar i förhållande till respektive stats kraftproduktion (baserad på kärnteknik) och till en mindre del i förhållande till bruttonationalprodukten. Om skadorna efter en olycka skulle överstiga även denna nivå kan det bli aktuellt att ta i anspråk anläggningsinnehavarnas samtliga tillgångar inom ramen för det obegränsade ansvaret. Någon garanti för hur långt dessa förslår finns inte och bedöms inte realistiskt kunna tillskapas av skäl som nyss har nämnts. På samma sätt som gäller för närvarande föreslår utredningen härutöver att riksdagen ges en möjlighet att fastställa eventuell kompletterande ersättning efter särskilt beslut. Sådan ersättning kan aktualiseras om en olycka får så extrema skadeverkningar att även nivån över tilläggskonventionen passeras och anläggningsinnehavarens samlade tillgångar inte förslår eller staten bedömer att de lämpligen inte bör tas i anspråk inom ramen för en konkurs.

Utredningens förslag innebär alltså sammanfattningsvis att ett obegränsat skadeståndsansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar som huvudregel skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet upp till 1 200 miljoner euro.

Skadereglering

I utredningens uppdrag har det också ingått att behandla frågor som hör samman med regleringen av skadorna vid en eventuell radiologisk olycka.

Efter en genomgång av de bestämmelser i gällande rätt som är av betydelse för skaderegleringen vid en radiologisk olycka konstaterar utredningen att det i stort sett, liksom i de flesta andra konventionsstaters rättsordningar, saknas särskilda regler om hur skador efter en allvarlig radiologisk olycka skall regleras.

Utredningen anser att detta är en brist och att det är att föredra att det finns ett på förhand utarbetat system för skadereglering. Inte minst är samordningen av ersättningsmedlen viktig eftersom dessa

som nämnts kommer från olika källor. Utredningen konstaterar att en sådan samordning kan ske endera genom att staten ansvarar för skaderegleringen i dess helhet eller att ansvaret för skaderegleringen knyts till försäkringsgivaren. Det är också enligt utredningens mening möjligt att låta var och en av de aktörer som ställer ersättningsmedel till förfogande svara enbart för regleringen av skador hänförliga till de egna medlen och att komplettera denna ordning med en skyldighet att samråda. En sådan samrådsskyldighet skulle kunna regleras i författning.

Om ansvaret knyts till staten har utredningen funnit att ett system där skaderegleringen hanteras i domstol inte kan förordas. Enligt utredningens mening är det ett bättre alternativ att låta en myndighet eller nämnd sköta skaderegleringen. Utredningen konstaterar emellertid att det inte finns någon på förhand given myndighet för detta ändamål och finner därför också denna lösning mindre lämplig.

Även om utredningen i och för sig anser att en skaderegleringsmodell med en samrådsskyldighet skulle kunna vara en fullt tänkbar lösning förordar utredningen ett alternativ med en skadereglering där ersättningsmedlen koncentreras till Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan i framtiden verksam direkt försäkringsgivare. Denna koncentration av ersättningsmedel kan ske naturligt genom att staten uppträder som återförsäkringsgivare inom ramen för den statliga garantimodellen. Den direkta försäkringsgivaren svarar då för skaderegleringen upp till 1 200 miljoner euro. När det gäller den ersättning av gemensamma statsmedel som eventuellt kan komma att betalas därutöver och upp till 1 500 miljoner euro krävs en avtalsreglering på förhand mellan försäkringsgivaren och staten som mot en skälig avgift binder regleringen av skador även för dessa ersättningsmedel till den direkta försäkringsgivaren. Utredningen har vidare övervägt en kompletterande författningsreglering som i första hand skulle samla ersättningsmedlen för det fall någon ny svensk eller utländsk försäkringsgivare, annan än Nordiska Kärnförsäkringspoolen, skulle aktualiseras i framtiden. Utredningen har emellertid funnit att detta inte är någon framkomlig väg.

Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag

Utredningens bedömning är att förslagen i betänkandet inte omedelbart medför några ökade kostnader för det allmänna. För den enskilde anläggningsinnehavaren medför förslagen däremot ökade kostnader

avseende försäkringspremier och statens avgiftsbelagda åtagande inom ramen för den statliga garantimodellen. Dessa kostnader bedöms, jämfört med de stora belopp som kraftproduktionen i landet genererar, bli måttliga och kan inte anses annat än marginellt påverka den svenska industrins konkurrenskraft.

Den nya lagen som föreslås och övriga lagändringar som aktualiseras skall träda i kraft den dag då 2004 års ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen träder i kraft för Sverige. När detta kommer att ske är för närvarande inte möjligt att fastställa. Regeringen bör därför av riksdagen bemyndigas att bestämma dagen för ikraftträdandet.

Summary

Basis of the Inquiry’s remit

The Inquiry’s overall assignment has been to conduct a review of the regulations given in Swedish law on liability for damage caused by radiological accidents and to identify financial solutions that could provide a basis for covering the liability of operators of nuclear installations as far as possible. The Inquiry sets out from the international commitments that Sweden is bound by in the area and that have also been subjected to quite far-reaching review in recent years.

The present Swedish regulations on liability for damage arising as a result of radiological accidents at nuclear installations and during carriage of certain types of nuclear materials or nuclear waste are provided in the Nuclear Liability Act (Atomansvarighetslagen, 1968:45)

1

.

This Act is based on Sweden’s international commitments.

The conventions that bind Sweden, and that have been drawn up within the OECD, are the 1960 Paris Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy and the 1963 Supplementary Convention (as amended by the protocols adopted in 1964 and 1982). Corresponding international liability regulations in the area are given in the Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage, developed under the auspices of the United Nations International Atomic Energy Agency, the IAEA. Only states that

1

It follows from the Inquiry’s proposals that the definitions given in the Nuclear Liability

Act (Atomansvarighetslagen) will be changed. Under the Inquiry’s proposals, the concept atombränsle (nuclear fuel) and the first element of the concept atomsubstans (nuclear substance) will be replaced by the concept kärnämne (nuclear material), the second element of the concept atomsubstans and the concept radioaktiv produkt (radioactive product) will be replaced by the concept kärnavfall (nuclear waste), atomskada (nuclear damage) and atomolycka (nuclear incident) will be replaced by the concepts radiologisk skada (radiological damage) and radiologisk olycka (radiological accident), and atomanläggning (nuclear installation) will be replaced by kärnteknisk anläggning (nuclear installation). Further, the Inquiry proposes that the prefix “atom-“ shall be replaced by “kärn-“ in the definition of a nuclear installation. The expression is the same in English, i.e. ”nuclear”. This summary uses the new definitions proposed by the Inquiry.

are outside the Paris Convention and the Supplementary Convention are parties to the Vienna Convention.

The Paris Convention and the Supplementary Convention have now been amended in several important points by a protocol adopted in 2004. The process of revision has been greatly influenced by the previously conducted review of the Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage.

The basic liability regulation remains unchanged in the revised conventions. This means that an operator of a nuclear installation (an operator) is liable without fault. The operator is therefore liable irrespective of culpability, i.e. on objective grounds, for damage that arises in connection with operation of the plant. The liability for radiological damage is channelled to the operator. With few exceptions, this means that only the operator of the nuclear installation can be liable to pay compensation for radiological damage.

In addition, even after the amending protocols, the Paris Convention and Supplementary Convention constitute a three-stage system of compensation.

As previously, the first stage expresses the level of operator liability that applies under the Paris Convention, but the level of liability is considerably raised and is now expressed as a lowest acceptable amount (“reference amount”). This must be covered by insurance or some other financial guarantee. This solution means that Convention States now have the explicit option to introduce unlimited third party liability for operators.

The second stage, which under the Supplementary Convention consists of the interval between 700 and 1 200 million euro, assumes that liability rests with the state in which the liable operator’s installation is located. This liability can diminish, or even disappear, depending on how far the first-stage liability of the operator itself extends.

In the third stage, the Convention States are jointly liable under the Supplementary Convention for compensation in the interval between 1 200 and 1 500 million euro.

Main points of the report

Sweden’s accession to the amending protocols and the Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage (radiological damage)

The task of the Inquiry has been to investigate the conditions for Swedish accession to the amending protocols.

The Inquiry’s deliberations have led it to conclude that Sweden should accede to the protocols amending the Paris Convention and the Supplementary Convention as they entail an obvious improvement of compensation protection in the event of radiological accidents. This means that the legislation must be adjusted and several central provisions amended (transformation) in order to bring Swedish law into line with the partially or completely new commitments that follow from the revised conventions.

The Inquiry has also been instructed to assess whether Sweden should accede to the Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage (radiological damage). This fourth convention in the area of liability has been developed at the IAEA and regulates compensation from public funds outside the Supplementary Convention. The convention has not yet entered into force.

In the Inquiry’s view there is not sufficient reason at present for Sweden to accede to the Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage (radiological damage).

Proposed new act on liability and compensation in the event of radiological accidents

The legislative amendments that the Inquiry considers necessary relate to a large number of provisions in the Nuclear Liability Act. They affect, for example, the scope of the Act, the definitions of certain concepts, the regulation of liability and levels of liability, the level of obligatory insurance, the rules on compensation out of public funds and the rules about competent courts.

The Inquiry has also been instructed to propose possible measures to modernise the Nuclear Liability Act and make it more accessible. Consequently some provisions need adjustment in linguistic and other respects.

The Inquiry has furthermore found there is reason to bring the present definitions of central concepts into line with more modern

and more current usage. This means that the concepts atomolycka (nuclear accident) and atomskada (nuclear damage) will be replaced by radiologisk olycka (radiological accident) and radiologisk skada (radiological damage) respectively. The Inquiry also proposes replacing the concepts atombränsle (nuclear fuel), atomsubstans (nuclear substance) and radioaktiv produkt (radioactive product) with the concepts kärnämne (nuclear material) and kärnavfall (nuclear waste).

The changes are so extensive that this in itself – added to which the need for a new legislative structure – has led the Inquiry to propose a completely new act on liability and compensation in the event of radiological accidents.

The basic approach has been to start out from the present regulations given in the Nuclear Liability Act, analyse the amendments that are required or are considered appropriate following accession by Sweden to the amending protocols and, based on this, create more modern and more accessible legislation. It follows from the Inquiry’s proposals that the present Nuclear Liability Act will be repealed.

The Inquiry proposes unlimited liability with guaranteed funding up to 1 500 million euro

In the latest relevant legislative matter, which concerned the issue of increased third party liability for operators, the Government emphasised, as it has done elsewhere, that liability should rest in the first instance with the nuclear energy industry and that unlimited liability should therefore be introduced as soon as possible (Govt. Bill 2000/01:43).

The Inquiry’s remit has included giving special consideration to how unlimited liability for operators of nuclear installations should be implemented in Swedish law and to propose the level up to which this liability must be covered by insurance or other financial security.

The Inquiry proposes that as a general rule, unlimited third party liability with financial coverage up to 1 500 million euro shall be introduced for operators of nuclear installations in Sweden. The Inquiry proposes further that in cases where radiological damage arises outside Sweden the Government shall have the option of directing that the operator’s liability to compensate shall be limited to the amount of liability that applies in the other state with regard

to Sweden (reciprocity). Under the Inquiry’s proposal, however, such a limitation of the liability to compensate can never be considered with regard to states that have no nuclear installations in their territory.

The following sections describe the level up to which liability must be covered by insurance and the other securities and systems of compensation that have been considered capable of financing the unlimited liability.

The first step towards funding liability: liability insurance

Under the revised Paris Convention the general rule is that an operator is obliged to have liability insurance or other acceptable financial security up to a sum of at least 700 million euro.

The Inquiry has been able to establish that at present there is a lack of insurance capacity in the private market above a level of 550 million euro. This liability insurance then also covers damage caused by acts of terror. It has been established that even if acts of terror are excluded, the insurance capacity cannot be increased. It follows from this that in order to reach the reference amount set by the Paris Convention, the operator is required to provide other acceptable security from 550 million euro up to at least 700 million euro.

However, for certain types of less risky installations and for carriage that in view of the nuclear material or nuclear waste in carriage is considered to involve less risk, the Inquiry considers it essential that the Government has the option of deciding that the amount to be covered by insurance or other financial security can be set lower than 700 million euro. A provision providing a basis for lower insurance levels in these cases has therefore been proposed in the new act. On the basis of the revised Paris Convention, however, the level of insurance must never be less than 80 million euro. The Inquiry’s proposals in this area mean that the state bears secondary liability for damage in the interval between the lower insurance level and 700 million euro.

Additional steps: Funding to supplement liability insurance and financial solutions that can guarantee the operator’s unlimited liability

One important element of the Inquiry’s task has been to consider what financial or legal solutions in the private market could principally serve to supplement liability insurance so as to achieve the highest possible levels of compensation.

In view of the level of liability insurance available, the Inquiry has proceeded on the assumption that there is a need for a system in which financial guarantees or public commitments provided subject to charges are used as a supplement to liability insurance from 550 million euro upwards.

As part of a legal solution the primary issue considered has been ‘piercing the corporate veil’. The Inquiry has arrived at the assessment that there is no legal possibility at present of securing additional assets alongside the operators’ share capital. In the opinion of the Inquiry, the principles concerning piercing the corporate veil that have developed in the case law do not imply that shareholders can become personally liable for the debts of the company in which they hold shares, or that the parent company can be forced to assume responsibility for the subsidiary’s liabilities in situations where the operator is unable to compensate any persons suffering damage after a radiological accident. In addition, the Inquiry has made the assessment that at present introducing such an arrangement exclusively in the area of nuclear liability would have too far-reaching implications.

The other financial solutions that the Inquiry has considered are security interests provided by guarantees or pledges, systems in which compensation funds are built up, risk-spreading by pooling arrangements or bilateral agreements and a system of ‘catastrophe bonds’. After examining these financing solutions in the private market, the Inquiry concludes that there are no working solutions that can be regarded as a satisfactory alternative to insurance. To be sure, an operator’s parent company may conceivably provide a guarantee for the interval between 550 and 700 million euro, but such a commitment is only a partial solution as it cannot realistically extend to substantially higher levels. The Inquiry has found, on the other hand, that there is a basis for financing subject to charges within the framework of the state guarantee model, which can supplement the level that is currently possible to insure.

The Inquiry proposes that the Government be authorised by the Riksdag to shoulder the state with financial commitments in the area of nuclear liability, against charges that reflect the risk. In the Inquiry’s view, such a commitment should preferably take the form of a reinsurance commitment. The Inquiry makes the assessment that such financing of the operator’s liability may be warranted up to 1 200 million euro. The Inquiry has found this level of financing reasonable with reference to the deliberations that have taken place internationally, taking into account on the one hand the costs that may be associated with a radiological accident and on the other hand the risk of such an accident, as well as the total burden of charges and taxes on the nuclear energy industry. Another factor that the Inquiry has taken into account is that having an amount that is limited in advance increases the likelihood of finding insurance on the private market in future.

Above the level up to 1 200 million euro, which the Inquiry proposes the operator itself should finance as a consequence of the unlimited liability for compensation, the situation is that in the event of an accident with disastrous consequences the joint public responsibility provided for in the third stage of the Supplementary Convention kicks in for the interval between 1 200 and 1 500 million euro. This means that all States Parties to the Supplementary Convention contribute in proportion to each state’s energy production (based on nuclear technology) and to a lesser extent in proportion to their gross national product. If the damage after an accident should exceed even this level, the question may arise of claiming all the operators’ assets within the framework of their unlimited liability. There is no guarantee of how far these assets would suffice and for reasons just discussed it is not considered realistically possible to obtain any such guarantee. Just as is now the case, the Inquiry proposes in addition to this that the Riksdag be given the option of setting any supplementary compensation by special decision. The issue of such compensation may arise if an accident has such extremely harmful effects that even the level above the Supplementary Convention is passed and the total assets of the operator do not suffice or the state considers it would be inappropriate to claim these assets in a bankruptcy situation.

To sum up, the effect of the Inquiry’s proposals is therefore that an unlimited third party liability for an operator of a nuclear installation should in general be covered by insurance or other financial security up to 1 200 million euro.

Settlement of claims

The Inquiry’s remit has also included addressing issues associated with the settlement of claims in the event of a radiological accident.

After going through the provisions in current law that are relevant to the settlement of claims in the event of a radiological accident, the Inquiry notes that by and large, as in the legal systems of most other Convention States, there is a lack of special rules for how to settle claims after a serious radiological accident.

The Inquiry considers this to be a deficiency and believes it would be preferable to have a system for settling claims worked out in advance. The coordination of compensation funds is particularly important, since as mentioned these come from different sources. The Inquiry notes that such coordination can be achieved either by the state assuming overall responsibility for the settlement of claims or by the responsibility for settlement of claims being tied to the insurer. Another possibility, in the opinion of the Inquiry, would be to let each of the actors making funds available for compensation responsible exclusively for the settlement of claims pertaining to their own funds and to supplement this arrangement by an obligation for them to consult one another. Such an obligation to consult could be regulated in legislation.

If the responsibility is tied to the state the Inquiry has found that a system in which a court handles the settlement of claims cannot be recommended. In the opinion of the Inquiry, a better alternative is to let a government agency or board take care of the settlement of claims. However, the Inquiry notes that there is no agency that is obvious for this purpose in advance and therefore does not find this solution very appropriate either.

Even though the Inquiry certainly considers that a claims settlement model involving an obligation to consult could be a fully conceivable solution, the Inquiry advocates an alternative model for settling claims in which the funds for paying compensation are consolidated in the Nordic Nuclear Insurers or some other direct insurer operating in the future. A natural way to arrange this consolidation of compensation funds is for the state to take on the role of reinsurer within the framework of the state guarantee model. The direct insurer is then responsible for the settlement of claims up to 1 200 million euro. With regard to the compensation out of joint public funds that may be paid above this limit and up to 1 500 million euro, an agreement must be made in advance between the insurer

and the state, tying the settlement of claims for these compensation funds to the direct insurer as well, in return for a reasonable charge. The Inquiry has also considered supplementary legislation designed in the first place to gather the compensation funds together in case some new Swedish or foreign insurer other than the Nordic Nuclear Insurers were to emerge in future. However, the Inquiry has found that this is not a practicable way forward.

Consequences and implementation of the Inquiry’s proposals

The Inquiry’s assessment is that the proposals in the report do not immediately entail any increased public costs. For individual operators, on the other hand, the proposals lead to increased costs with regard to insurance premiums and the state’s commitment subject to charges within the framework of the state guarantee model. These costs are expected to be modest compared with the large sums generated by energy production in this country and cannot be thought to have any more than a marginal impact on the competitiveness of the Swedish industry.

The new act that is proposed and other legislative amendments that arise are to enter into force on the day on which the 2004 Protocol amending the Paris Convention and the Supplementary Convention enters into force for Sweden. It is not now possible to establish when this will happen. The Government should therefore be authorised by the Riksdag to determine the date of entry-intoforce.

Författningsförslag

Förslag till lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om skadeståndsansvar vid radiologiska olyckor och om skyldighet att försäkra eller på annat sätt ekonomiskt säkerställa ett sådant ansvar. Lagen anger också i vilka situationer ersättning kan betalas av statsmedel.

Lagens tillämpningsområde

2 § Bestämmelserna i denna lag tillämpas på radiologiska skador som har uppkommit i Sverige eller inom dess ekonomiska zon eller i en annan konventionsstat eller dess ekonomiska zon eller motsvarande havsområden.

I fråga om radiologiska skador som uppkommer i en stat som inte är konventionsstat skall bestämmelserna tillämpas endast om en sådan stat

1. har tillträtt Wienkonventionen och det gemensamma protokollet,

2. vid tidpunkten för den radiologiska olyckan inte har någon kärnteknisk anläggning på sitt territorium eller inom den ekonomiska zonen eller motsvarande område, eller

3. vid tidpunkten för den radiologiska olyckan har en lagstiftning som erbjuder motsvarande ersättningsförmåner och som bygger på

samma principer som bestämmelserna i Pariskonventionen och tilläggskonventionen.

Bestämmelserna i denna lag tillämpas också om en radiologisk skada uppkommer på ett fartyg eller ett luftfartyg som är registrerat i en sådan stat som avses i första eller andra stycket. Detta gäller under förutsättning att fartyget eller luftfartyget när skadan uppkommer befinner sig inom ett område som tillhör en sådan stat som avses i första stycket.

3 § Skall skadestånd betalas av statsmedel enligt de åtaganden som följer av tilläggskonventionen finns särskilda bestämmelser om lagens tillämpningsområde i 16 §.

Vad som avses med radiologisk olycka och radiologisk skada

4 § I denna lag betyder radiologisk olycka en händelse eller serie av händelser med samma ursprung som orsakar radiologisk skada.

Med radiologisk skada avses

1. personskada, sakskada eller ekonomisk förlust som är en direkt följd av sådan skada,

2. inkomstförlust som i annat fall direkt orsakats av skada på ett ekonomiskt intresse knutet till miljön till följd av att miljön i betydande mån försämrats,

3. kostnader för rimliga åtgärder som har vidtagits eller skall vidtas för att återställa eller kompensera miljöskador av betydelse, om åtgärderna har godkänts av den myndighet som regeringen bestämmer, eller

4. kostnader för rimliga förebyggande åtgärder och skada till följd av sådana åtgärder.

För att ersättning skall betalas för en skada enligt andra stycket punkterna 1–3 skall skadorna ha orsakats av eller följa av

a) joniserande strålning från en strålningskälla i en kärnteknisk anläggning,

b) radioaktiva egenskaper hos kärnämne eller kärnavfall,

c) radioaktiva egenskaper i förening med giftiga, explosiva eller andra farliga egenskaper hos kärnämne eller kärnavfall, eller

d) orsakats av joniserande strålning från annan strålningskälla i en kärnteknisk anläggning än kärnämne eller kärnavfall.

Övriga definitioner

5 § I denna lag betyder

1. kärnteknisk anläggning: kärnreaktor med undantag av kärnreaktor som infogats i fartyg eller annat transportmedel och där används eller är avsedd att användas som kraftkälla; anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning av kärnämne; anläggning för hantering, bearbetning av kärnavfall; anläggning för slutförvaring av kärnämne eller kärnavfall; anläggning för förvaring eller lagring av kärnämne eller kärnavfall om anläggningen inte är avsedd endast för tillfällig uppläggning under transport; kärnteknisk anläggning som är under avveckling eller rivning samt annan anläggning som regeringen bestämmer, i vilken finns kärnämne eller kärnavfall,

2. anläggningsinnehavare: i fråga om kärnteknisk anläggning i Sverige den som med tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eller i övrigt driver eller innehar anläggningen och i fråga om anläggning utanför landet den som enligt lagen i anläggningsstaten är att anse som anläggningens innehavare,

3. kärnämne: uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår, dock vid transporter eller tillfällig uppläggning med undantag av naturligt uran och utarmat uran; använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar och annat klyvbart material som regeringen anger,

4. kärnavfall: använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar; radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål; material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre skall användas i en sådan anläggning och radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas samt annat radioaktivt kontaminerat material som regeringen anger,

5. kärnreaktor: anordning som innehåller kärnbränsle under sådana förhållanden att klyvning av atomkärnor i en självunderhållande kedjereaktion kan uppkomma i anordningen utan tillskott av neutroner från annan källa,

6. anläggningsstat: för varje kärnteknisk anläggning den konventionsstat inom vars område anläggningen ligger eller, om anläggningen inte ligger inom någon stats område, den konventionsstat som driver eller har godkänt anläggningen,

7. Pariskonventionen: den i Paris den 29 juli 1960 avslutade konventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område i dess lydelse enligt det i Paris den 28 januari 1964 avslutade tilläggsprotokollet eller nämnda konvention i dess lydelse enligt detta protokoll och de i Paris den 16 november 1982 och den 12 februari 2004 avslutade ändringsprotokollen,

8. tilläggskonventionen: den i Bryssel den 31 januari 1963 avslutade tilläggskonventionen till Pariskonventionen i den lydelse som nämnda tilläggskonvention har fått genom det i Paris den 28 januari 1964 avslutade tilläggsprotokollet och de, likaledes i Paris, den 16 november 1982 och den 12 februari 2004 avslutade ändringsprotokollen,

9. Wienkonventionen: den i Wien den 21 maj 1963 avslutade konventionen om civilrättsligt ansvar för atomskada eller denna konvention i dess lydelse enligt det den 29 september 1997 avslutade ändringsprotokollet, 10. det gemensamma protokollet: det i Wien den 21 september 1988 undertecknade protokollet rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen, och 11. konventionsstat: stat som tillträtt Pariskonventionen.

Fler än en kärnteknisk anläggning

6 § Kärntekniska anläggningar i Sverige betraktas vid tillämpningen av denna lag som en enda anläggning under förutsättning att

1. anläggningarna har samma innehavare, och

2. den anläggning som uppförts först och den eller de anläggningar som är belägna inom en radie av 1 000 meter från den först uppförda anläggningen och vilka definieras som kärntekniska anläggningar eller utan att vara en kärnteknisk anläggning förvarar radioaktivt material.

Vissa undantag från lagens tillämpning

7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att en kärnteknisk anläggning, kärnämne eller kärnavfall får undantas från tillämpningsområdet för denna lag om den risk som är förenad med anläggningen, bränslet eller produkten är liten.

Grundläggande regler om ansvar och skyldigheter för anläggningsinnehavare

Vem som kan bli ersättningsskyldig

8 § Om inte annat följer av denna lag får anspråk på ersättning med anledning av en radiologisk olycka i en kärnteknisk anläggning, och som omfattas av ersättningsreglerna i lagen eller motsvarande lagstiftning i annan stat, riktas endast mot anläggningsinnehavaren.

9 § Utöver vad som sägs i 8 § kan annan än anläggningsinnehavaren bli ersättningsskyldig endast om detta följer av Sveriges internationella åtaganden.

Strikt och obegränsat ansvar

10 § Anläggningsinnehavaren skall ersätta radiologisk skada även om varken innehavaren eller någon som innehavaren ansvarar för har vållat skadan (strikt ansvar).

Ersättningsansvaret för en anläggningsinnehavare här i landet är obegränsat.

Innehavare av en kärnteknisk anläggning utanför Sverige

11 § För en anläggningsinnehavare utanför Sverige bestäms ansvarsnivån enligt anläggningsstatens lag. I övrigt gäller bestämmelserna i denna lag.

Begränsning av ersättningsansvaret

12 § Om en radiologisk skada uppkommer utanför Sverige får regeringen, utan hinder av vad som sägs i 10 § andra stycket, i varje enskilt fall besluta att anläggningsinnehavarens ersättningsansvar skall begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till Sverige.

Detta gäller dock inte i förhållande till stater som saknar kärntekniska anläggningar på sitt territorium.

Ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet

13 § En anläggningsinnehavare i Sverige är skyldig att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet som vid varje tidpunkt täcker ersättningsansvaret enligt denna lag upp till ett belopp som motsvarar 1 200 miljoner euro.

Regeringen får med hänsyn till slaget av anläggning och den sannolika omfattningen av en radiologisk olycka i varje enskilt fall besluta att det belopp som skall täckas av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet får vara begränsat till lägst 80 miljoner euro för varje sådan olycka.

Transporter

14 § Om transporter och uppläggning av kärnämnen eller kärnavfall finns särskilda regler i 27–38 §§.

Statens ersättningsansvar

15 § Staten skall betala ersättning till en skadelidande som har rätt till skadestånd enligt denna lag och som visar att han eller hon inte kan få betalt i enlighet med 13 § ur anläggningsinnehavarens ansvarsförsäkring eller genom annan säkerhet som anläggningsinnehavaren ställt.

Staten är också ersättningsskyldig mot skadelidande till den del en radiologisk skada överstiger det belopp som regeringen beslutat enligt 13 § andra stycket eller 36 §.

Ersättning av statsmedel enligt tilläggskonventionen

16 § Om det belopp som gäller enligt 13 § inte förslår till ersättning skall ytterligare ersättning upp till 1 500 miljoner euro, utöver ränta och rättegångskostnader, betalas av de stater som är anslutna till tilläggskonventionen.

Sådan ersättning betalas på de grunder som anges i 19 § under förutsättning att

1. den ansvariga anläggningsinnehavarens anläggning är belägen här i landet eller i en annan stat som tillträtt tilläggskonventionen,

2. anläggningen används för fredliga ändamål, och

3. svensk domstol enligt 46 § är behörig att pröva ett ersättningsanspråk mot anläggningsinnehavaren.

Dessutom krävs att den radiologiska skadan har uppkommit

1. i Sverige eller annan stat som tillträtt tilläggskonventionen,

2. i eller ovanför en stats havsområden, oavsett om staten är ansluten till tilläggskonventionen, om skadan

a) inträffat ombord på ett fartyg som seglar under en konventionsstats flagg,

b) inträffat ombord på ett luftfartyg registrerat i en konventionsstat,

c) inträffat på en konstgjord ö, anläggning eller konstruktion som omfattas av nämnda stats jurisdiktion, eller

d) drabbat en medborgare i Sverige eller annan stat som tillträtt tilläggskonventionen

3. i eller ovanför Sveriges eller annan stat som tillträtt tilläggskonventionen exklusiva ekonomiska zon eller på en sådan stats kontinentalsockel i samband med utvinning eller forskning av naturtillgångar inom den ekonomiska zonen eller på en sådan kontinentalsockel.

Med medborgare i andra stycket 2 d likställs i en stat som tillträtt tilläggskonventionen

1. bolag, förening eller annat samfund, stiftelse eller annan sådan inrättning som är hemmahörande eller på annat sätt etablerad i en sådan stat, eller

2. en person som är stadigvarande bosatt i en annan stat som tillträtt tilläggskonventionen än Sverige och enligt den statens lagstiftning i fråga om rätten till ersättning jämställs med medborgare i samma stat.

Preskription av rätt till ersättning

17 § Rätten till ersättning enligt denna lag går förlorad (preskriberas) om den skadelidande inte anmäler sitt anspråk eller väcker talan mot en anläggningsinnehavare, den som meddelat ansvarsförsäkring eller ställt annan ekonomisk säkerhet för anläggningsinnehavarens ansvarighet eller staten inom tre år efter det att han eller hon fått kännedom om eller rimligen borde ha fått kännedom om skadan och vem som är ansvarig för den. En sådan talan måste dock alltid väckas, när det gäller personskada, senast 30 år, eller, för övriga skador, senast 10 år efter den radiologiska olyckan.

Utan hinder av första stycket får regeringen besluta att en skadelidande skall ha kvar rätten att väcka talan om det mellan staterna tvistas om vilken domstol som är behörig.

Ersättning kan betalas av staten för personskador som visar sig först efter tio år men inom trettio år från dagen för den radiologiska olyckan i den mån anläggningsinnehavaren inte har försäkring eller annan ekonomisk säkerhet som täcker ersättningsansvaret.

Ersättning av statsmedel efter särskilt riksdagsbeslut

18 § Riksdagen kan på de villkor som fastställs i en särskild lag besluta att ersättning skall betalas av statsmedel om de framställda skadeståndskraven överstiger 1 500 miljoner euro och om ersättningen då inte kan betalas av anläggningsinnehavaren.

Ytterligare ansvarsreglering

Skador som inte omfattas av ersättningsansvaret

19 § Ersättningsskyldigheten enligt denna lag gäller inte skada

1. på den kärntekniska anläggningen eller en sådan anläggning under uppförande eller en annan kärnteknisk anläggning som är belägen inom samma område,

2. på egendom som fanns inom ett anläggningsområde och som användes eller var avsedd att användas i anslutning till en kärnteknisk anläggning inom området, eller

3. som är en direkt följd av en krigshandling eller en liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror.

Skador som inträffar samtidigt med en radiologisk skada

20 § Med en radiologisk skada enligt denna lag likställs andra skador som uppkommer vid samma radiologiska olycka och som inte går att särskilja från den radiologiska skadan.

Detta gäller inte i fråga om ansvar som någon annan än anläggningsinnehavaren kan ha med stöd av bestämmelser om skador till följd av joniserande strålning som finns i särskild lag.

Solidariskt ansvar

21 § Om två eller flera anläggningsinnehavare ansvarar för samma skada är ansvaret solidariskt. Anläggningsinnehavarnas inbördes ansvar bestäms med utgångspunkt i respektive anläggnings andel i skadans uppkomst och övriga omständigheter.

Detta gäller också om ansvarigheten avser transport eller kärnämne eller kärnavfall som har lagts upp tillfälligt under en transport.

Regressrätt

22 § En anläggningsinnehavare eller staten har rätt att kräva tillbaka ersättning som har betalats med stöd av reglerna i denna lag endast av

1. en fysisk person som har vållat skadan uppsåtligen,

2. den som i ett skriftligt avtal med anläggningsinnehavaren har åtagit sig att ersätta skadan, eller

3. annan innehavare av en kärnteknisk anläggning om rätt till inbördes återkrav föreligger.

Betalning av ersättning

23 § Ersättning enligt denna lag betalas till de skadelidande i förhållande till deras fordringar.

Om anläggningsinnehavarens försäkring eller den säkerhet som i övrigt ställts eller den ersättning som skall betalas enligt 16 § inte räcker för att betala full ersättning till samtliga skadelidande, skall ersättningen fördelas på ett sådant sätt att förhållandet mellan varje fordran och det ersättningsbelopp som den skadelidande faktiskt får enligt denna lag är detsamma för alla skadelidande. Om ytterligare medel ställs till förfogande därefter skall dessa betalas ut enligt samma fördelning.

24 § Om det efter ett inträffat skadefall kan befaras att ersättningen måste sättas ned enligt 23 §, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att ersättningen tills vidare endast skall betalas med den fördelning som anges i den paragrafen.

Ersättning som redan har betalats till en skadelidande innan nedsättning skett med stöd av 23 § får inte krävas tillbaka.

25 § När ersättning skall bestämmas enligt denna lag tillämpas, om inte annat följer av lagen, allmänna skadeståndsrättsliga regler.

26 § Ersättning enligt denna lag får jämkas efter vad som är skäligt, om den skadelidande medverkat till skadan uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet.

Särskilda regler om ansvarsövergången vid radiologiska olyckor som sker under transporter och uppläggning

Transporter från en anläggning i Sverige eller annan konventionsstat

27 § Inträffar en radiologisk olycka under transport eller en tillfällig uppläggning under transport av kärnämne eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning här i landet eller i annan konventionsstat är den anläggningsinnehavare som är avsändare av transporten ansvarig om inte annat följer av 28–38 §§ nedan.

Transporter till en anläggning i Sverige eller annan konventionsstat

28 § Inträffar en radiologisk olycka under en transport till en kärnteknisk anläggning här i landet eller annan konventionsstat, eller inträffar en sådan olycka under en tillfällig uppläggning av kärnämne eller kärnavfall, övergår ansvaret för en radiologisk skada på den mottagande anläggningsinnehavaren vid den tidpunkt som skriftligen avtalats mellan den mottagande anläggningsinnehavaren och avsändaren. Finns inget sådant avtal övergår ansvaret när den mottagande anläggningsinnehavaren övertar kärnämnet eller kärnavfallet.

Transporter från Sverige eller annan konventionsstat till en icke-konventionsstat

29 § Inträffar en radiologisk olycka under transport eller en tillfällig förvaring under transport av kärnämne eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning här i landet eller i annan konventionsstat till en icke-konventionsstat övergår ansvaret när kärnämnet eller kärnavfallet lossats från det transportmedel med vilket kärnämnet eller kärnavfallet anlänt till den statens territorium.

Transporter från en icke-konventionsstat till Sverige eller annan konventionsstat

30 § Inträffar en radiologisk olycka under transport från en icke-konventionsstat till en kärnteknisk anläggning här i landet eller någon annan konventionsstat och har den mottagande anläggningsinnehavaren skriftligen samtyckt till transporten svarar mottagaren för en radiologisk skada till följd av en radiologisk olycka som inträffar under transporten från det att kärnämnet eller kärnavfallet har lastats på det transportmedel med vilket kärnämnet eller kärnavfallet skall transporteras.

Transporter mellan icke-konventionsstater

31 § Om det vid transporter mellan icke-konventionsstater eller under tillfällig uppläggning av kärnämne eller kärnavfall uppkommer en radiologisk skada till följd av en radiologisk olycka som inträffar här i landet är den som har tillstånd till transporten ersättningsskyldig. De bestämmelser i denna lag som avser innehavare av en kärnteknisk anläggning i Sverige gäller i sådant fall innehavaren av tillståndet.

Krav på ett direkt ekonomiskt intresse i transporten

32 § En anläggningsinnehavare får överta ansvaret för en transport från en annan anläggningsinnehavare bara om han eller hon har ett direkt ekonomiskt intresse i de kärnämnen eller det kärnavfall som transporteras.

Ansvar för transportören efter särskilt beslut

33 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan på ansökan av en transportör i varje enskilt fall besluta att transportören i stället för en eller flera innehavare av en kärnteknisk anläggning skall ansvara för en radiologisk skada som inträffar till följd av en radiologisk olycka under eller i anslutning till transporten. Transportören ansvarar på samma villkor som en anläggningsinnehavare.

Ett beslut enligt första stycket får meddelas endast under förutsättning att

1. anläggningsinnehavaren samtyckt till detta, och

2. transportören kan visa att försäkring tecknats enligt 13 § eller att säkerhet ställts.

34 § Ett beslut som har meddelats enligt någon annan konventionsstats lag när det gäller ansvaret för en innehavare av en kärnteknisk anläggning i en sådan stat och som motsvarar ett sådant förordnande som avses i 33 § är giltigt även om svensk lag tillämpas på ersättningsanspråket.

Transporter till eller från reaktordrivna transportmedel

35 § För transport till en kärnreaktor som används som kraftkälla i ett fartyg eller annat transportmedel upphör anläggningsinnehavarens ansvar när kärnämnena eller kärnavfallet övertas av den som driver eller innehar en sådan reaktor.

För transport från en sådan kärnreaktor till en kärnteknisk anläggning i Sverige eller i en annan konventionsstat ansvarar den mottagande anläggningsinnehavaren för en radiologisk skada som uppkommer under transporten från det att denna övertagit kärnämnena eller kärnavfallet.

Ansvarsförsäkring för skada under transport

36 § Vid transport av kärnämnen eller kärnavfall får regeringen med beaktande av ämnenas eller avfallets karaktär och de risker som är förbundna med transporten besluta att försäkringsnivån skall vara lägre än den som anges i 13 § första stycket, dock lägst 80 miljoner euro.

Om en radiologisk skada överstiger den försäkringsnivå som fastställts genom ett sådant beslut svarar staten gentemot den skadelidande för det belopp som fattas.

Ansvaret för skada under transport får täckas av särskild försäkring.

Ansvaret vid uppläggning utanför eller i en kärnteknisk anläggning

37 § Om en radiologisk olycka orsakas av kärnämnen eller kärnavfall som kommit från en kärnteknisk anläggning i Sverige eller i annan konventionsstat eller tidigare transporterats från en icke-konventionsstat till Sverige och som utan att vara under transport befinner sig utanför en kärnteknisk anläggning är den anläggningsinnehavare ansvarig som vid tidpunkten för olyckan hade ämnena eller avfallet i sin besittning eller som senast haft ämnena eller avfallet i sin besittning.

Första stycket gäller inte om en innehavare av en kärnteknisk anläggning genom ett skriftligt avtal har övertagit ansvaret för en sådan radiologisk skada.

38 § Om en radiologisk olycka orsakas av kärnämnen eller kärnavfall som har lagts upp tillfälligt i en kärnteknisk anläggning under transport till eller från en annan kärnteknisk anläggning kan den anläggningsinnehavare där kärnämnena eller kärnavfallet förvaras ansvara endast om detta skriftligen har avtalats.

Solidariskt ansvar

39 § Utöver vad som anges i 21 § gäller, om en skada har uppkommit under transport av flera partier kärnämnen eller kärnavfall på ett och samma transportmedel eller under tillfällig uppläggning i en och samma kärntekniska anläggning av flera partier kärnämnen eller kärnavfall under transport, att ersättningsansvaret för anläggningsinnehavarna är begränsat till det högsta belopp som gäller för någon av dem.

Transportcertifikat

40 § Den ansvariga anläggningsinnehavaren är skyldig att lämna över ett särskilt certifikat till transportören, utställt av försäkringsgivaren eller den som har ställt annan ekonomisk säkerhet för anläggningsinnehavarens ersättningsansvar.

Ett sådant certifikat skall innehålla

1. uppgifter om anläggningsinnehavarens namn och adress,

2. säkerhetens belopp, typ och varaktighet, och

3. uppgifter om vilka slag av kärnämnen eller kärnavfall och vilken transport försäkringen eller säkerheten avser.

Allmänna bestämmelser om försäkring eller annan ekonomisk säkerhet

Villkor som gäller för försäkring

41 § Anläggningsinnehavarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet skall godkännas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Försäkringsgivarens ansvar mot den skadelidande enligt denna lag gäller trots att försäkringsavtalet sagts upp om en radiologisk olycka inträffar inom två månader från det att en skriftlig uppsägning kommit in till den myndighet som regeringen bestämmer eller om en transport påbörjats före uppsägningen fram till dess transporten avslutats.

Krav mot försäkringsgivaren

42 § Den som är berättigad till ersättning enligt denna lag har, när talan får väckas här i landet, alltid rätt att få ut ersättningen direkt av försäkringsgivaren eller den som har ställt säkerhet av annat slag för ersättningsansvaret.

Försäkringsgivaren kan inte för att befria sig från sitt ansvar mot den skadelidande åberopa omständigheter som beror på någon annan än den skadelidande.

43 § Om försäkringsgivaren eller den som har ställt säkerhet för ansvarighet enligt denna lag inte har gjort något annat förbehåll, gäller försäkringen eller säkerheten för anläggningsinnehavarens ansvar enligt bestämmelserna i denna lag eller motsvarande lagstiftning i en annan konventionsstat.

Första stycket gäller även när utländsk lag är tillämplig och den kärntekniska anläggningen ligger utanför Sverige om talan får väckas här i landet.

Straffansvar

44 § En anläggningsinnehavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sin skyldighet att ha ansvarsförsäkring eller att ställa säkerhet upp till den nivå som anges i 13 §, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Rätten till återkrav

45 § Den som har betalat ersättning för en radiologisk skada som omfattas av

1. rådets förordning (EG) nr 2027/97 av den 9 oktober 1997 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar avseende lufttransport av passagerare och deras bagage,

2. luftfartslagen (1957:297),

3. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor,

4. internationellt fördrag, eller

5. lagstiftning i annan stat än Sverige skall inträda i den skadelidandes rätt till ersättning av anläggningsinnehavaren eller staten enligt denna lag.

Regler om rättegång

Behörig domstol

46 § Talan om ersättning med stöd av denna lag får väckas i Sverige, om

1. den radiologiska olyckan helt eller delvis inträffat i Sverige,

2. den radiologiska olyckan inträffat inom Sveriges ekonomiska zon enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, eller

3. den kärntekniska anläggningen är belägen här och den radiologiska olyckan i sin helhet inträffat utanför en konventionsstats områden eller det inte är möjligt att med säkerhet bestämma platsen för olyckan.

47 § Talan enligt 46 § skall väckas vid Stockholms tingsrätt.

Handläggning av mål

48 § Även i annat fall än som avses i 14 kap.17 §§rättegångsbalken får mål enligt denna lag handläggas i en och samma rättegång om de har samma skadelidande som part.

Ersättning för ränta och rättegångskostnader

49 § Ränta och ersättning för rättegångskostnader som följer av domstols dom eller beslut i mål om ersättning enligt denna lag omfattas inte av de försäkringsbelopp som följer av 13 och 16 §§.

Verkställighet

50 § Har en dom i ett mål om ersättning för radiologisk skada meddelats i en annan konventionsstat och var domstolarna i den staten behöriga att pröva den tvist som domen avser, gäller följande. Domen skall, när den har vunnit laga kraft och kan verkställas i den stat där den har meddelats, på ansökan verkställas i Sverige utan att en ny prövning sker av den sak som avgjorts genom domen.

Ansökan om verkställighet görs hos Svea hovrätt. Till ansökan skall fogas

1. domen i original eller i kopia som har bestyrkts av en myndighet

2. en förklaring av en behörig myndighet i den stat där domen har meddelats att domen avser ersättning enligt Pariskonventionen samt att domen har vunnit laga kraft och kan verkställas i den staten.

Handlingarna skall vara försedda med bevis om utfärdarens behörighet. Beviset skall vara utställt av en svensk beskickning eller konsul eller av chefen för justitieförvaltningen i den stat där domen har meddelats. Är en handling i ärendet skriven på ett annat främmande språk än danska eller norska, skall till handlingen fogas en översättning till svenska. Översättningen skall vara bestyrkt av en diplomatisk eller konsulär tjänsteman eller av svensk notarius publicus.

En ansökan om verkställighet får inte bifallas utan att motparten haft tillfälle att yttra sig över ansökan.

Övriga bestämmelser

Stat eller del av stat kan likställas med en konventionsstat

51 § Regeringen får meddela föreskrifter om att en stat eller en del av en stat som inte är konventionsstat skall likställas med en konventionsstat vid tillämpningen av denna lag.

Omvandling till svenska kronor

52 § Omräkning till svensk valuta skall göras efter kursen den dag när den radiologiska olyckan inträffade.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Genom lagen upphävs atomansvarighetslagen (1968:45).

Uppdraget och dess genomförande

Uppdraget

Enligt Atomansvarsutredningens direktiv (dir. 2004:160 och tilläggsdir. 2006:6, se bilaga 1–2) ankommer det på utredningen att undersöka förutsättningarna för ett svenskt tillträde till de reviderade versionerna av Pariskonventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område och dess tilläggskonvention (den s.k. Brysselkonventionen). Konventionerna reglerar bl.a. ersättningsansvaret i händelse av en atomolycka. Regeringen har i direktiven förklarat att det är önskvärt att Sverige kan tillträda de reviderade konventionerna och som skäl för detta anfört att konventionerna fyller en viktig funktion när det gäller skyddet av skadelidande i händelse av en atomolycka.

Utredningen skall lämna förslag till hur konventionerna skall införlivas med svensk rätt och föreslå de lagändringar som bedöms nödvändiga eller i övrigt lämpliga i samband med ett svenskt tillträde.

Därutöver skall utredningen enligt direktiven lämna förslag till hur ett obegränsat ansvar för innehavare av atomanläggningar bör genomföras i atomansvarighetslagen samt föreslå till vilken nivå ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet. I denna del av uppdraget ingår att utreda vilka typer av försäkringslösningar och finansiella säkerheter som finns att tillgå eller kan skapas och, i syfte att nå så höga ersättningsnivåer som möjligt, föreslå ett eller flera system där ekonomiska säkerheter eller garantier utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkring.

Vidare skall risken, att anläggningsinnehavare använder olika juridiska konstruktioner för att undgå att behöva stå för sådana ersättningskrav som överstiger försäkringsnivån, utredas och eventuella lagändringar för att förebygga detta övervägas.

Utredningen skall därutöver undersöka hur andra länder, som inte enbart använt sig av ansvarsförsäkring, har ordnat system för finansiell säkerhet och lämna förslag till lösningar i den mån till-

fredställande lösningar finns. I detta sammanhang skall utredningen också beakta eventuella relevanta statsstödsregler och lösningar i andra länder där staten uppträder som försäkringsgivare eller återförsäkrare. Utredningen skall också undersöka vilken betydelse risken för terroristangrepp har för svenska förhållanden.

I utredningens uppdrag ingår vidare att överväga hur eventuella ersättningsanspråk skall hanteras och skaderegleringen skall fungera.

Därutöver skall utredningen enligt direktiven göra en generell översyn av atomansvarighetslagen för att modernisera denna och göra den mer lättillgänglig.

Avslutningsvis skall utredningen också ta fram ett underlag och bedöma om Sverige bör underteckna och tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada.

Genomförandet

Utredningen, som inledde sitt arbete i februari 2005, har haft åtta sammanträden med experterna.

Vid två tillfällen har utredningen sammanträffat med den referensgrupp som knutits till utredningen. I referensgruppen har ingått representanter från E.ON Sverige AB, Fortum Oyj och Vattenfall AB. Utredningens experter närvarade vid ett av dessa möten.

Utredningen har därutöver sammanträffat med företrädare för Riksgäldskontoret för att diskutera statliga garantiåtaganden och andra finansieringsfrågor.

Utredningen har gjort ett studiebesök på Forsmarks kärnkraftverk.

För att få en närmare inblick i hur skaderegleringen hanteras enligt nuvarande system, både nationellt och internationellt, och för att få synpunkter på vilka frågor rörande skadereglering som det kan finnas skäl att reglera redan på förhand har utredningen vid ett tillfälle sammanträffat med Nordiska Kärnförsäkringspoolen.

Utredningen har därutöver haft två möten med företrädare för Justitsministeriet i Danmark och Justisdepartementet i Norge samt Handelsministeriet i Finland rörande införlivandet av de reviderade Paris- och tilläggskonventionerna i de nationella nordiska lagstiftningarna. Utredningen har också haft kontakter under hand med företrädare för Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und

Reaktorsicherheit i Tyskland och ministerie van Financiën i Nederländerna.

Därutöver har utredningen under tre dagar deltagit i ett seminarium i Bratislava, Slovakien. Seminariet, ”Second International Workshop on the Indemnification of Nuclear Damage in the Event of a Nuclear Accident” (INEX II), anordnades av bl.a. OECD:s atomenergiorgan NEA. Det främsta syftet med seminariet var att utifrån två fiktiva olycksscenarier med gränsöverskridande effekter, som aktualiserade en tillämpning av såväl Paris- som Wienkonventionen och det gemensamma protokollet, ge staterna möjlighet att reflektera över olika lösningar i de nationella lagstiftningarna samt tillämpningen och effekterna av det gemensamma protokollet. En annan viktig fråga som behandlades var samarbetet vid skadereglering om en gränsöverskridande atomolycka skulle inträffa och involvera flera stater.

Under två dagar i november 2005 hölls i Paris ett sammanträde i OECD/NEA Nuclear Law Committee (NLC). NLC är en permanent kommitté som lyder under OECD:s Nuclear Energy Agency (NEA) och som normalt sett sammanträder två gånger per år. I kommitténs uppgifter ingår att behandla olika rättsliga frågor på kärnenergiområdet, bl.a. frågor som uppkommer vid tillämpningen av Paris- och tilläggskonventionen. På mötet presenterade utredningen sitt arbete, med fokus på finansieringsfrågorna, och viss diskussion följde (se avsnitt 3.1).

Utredningen har haft fortlöpande kontakter med NEA:s sekretariat.

Inledning

I atomansvarighetslagen regleras bl.a. skadeståndsansvaret för innehavare av atomanläggningar. Enligt atomansvarighetslagen är innehavaren av en atomanläggning i Sverige ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret är kanaliserat till anläggningsinnehavaren.

För närvarande finns det i Sverige fyra anläggnings- eller reaktorinnehavare som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha och driva kärnkraftsreaktorer och därför omfattas av atomansvarighetslagens ansvarsreglering. Dessa tillståndsinnehavare är Barsebäck Kraft AB (avser Barsebäck 1, stängd 1999, och Barsebäck 2, stängd 2005), Ringhals AB (avser reaktorerna Ringhals 1–4), OKG AB (avser reaktorerna Oskarshamn 1–3) och Forsmarks Kraftgrupp AB (avser reaktorerna Forsmark 1–3).

Anläggningsinnehavarens ansvar är för närvarande begränsat till ett visst belopp, 300 miljoner särskilda dragningsrätter

1

(SDR) för

varje atomolycka. Detta ansvar skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. I praktiken täcks ansvaret av försäkring som ställs ut av Nordiska Kärnförsäkringspoolen.

Vid åtskilliga tillfällen under senare år har regeringen och riksdagen behandlat frågan om omfattningen och utformningen av anläggningsinnehavarens ansvar

2

. Det främsta målet har konstaterats vara att tillgodose eventuella skadelidandes berättigade krav på ersättning för skada vid en atomolycka. Det har framhållits att det ekonomiska ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av

1

Särskilda dragningsrätter är benämningen på en beräkningsenhet som används av Inter-

nationella valutafonden. Värdeförhållandet mellan särskilda dragningsrätter och nationella valutor bestäms enligt en metod som är baserad på en ”korg” med de fem viktigaste världshandelsvalutorna. Var och en av valutorna har tilldelats ett reduktionstal som bestämmer valutans relativa betydelse i korgen (prop. 1981/82:163 s. 29).

2

Se bl.a. prop. 1987/88:139 s. 8 och prop. 1994/95:134 s. 9 samt bet. 1989/90:LU29,

1992/93:LU39, 1994/95:LU25 och 1997/98:LU27. Se även bet. 1991/92:LU12 s. 6, 1991/92:LU29 och 1994/95:LU25.

kärnkraftsindustrin. Detta kan ses som en följd av att synen på kärnkraften som sådan har förändrats. Hänsynen till kärnkraftsindustrins tekniska och ekonomiska utveckling får nu stå tillbaka för hänsynen till presumtiva skadelidande.

Regeringen behandlade frågan om omfattningen och utformningen av ansvarsregleringen senast i propositionen 2000/01:43 och föreslog då bl.a. att ett obegränsat ansvar borde införas så snart som möjligt. Eftersom ett så långtgående ansvar ansetts stå i strid med den nuvarande lydelsen av Pariskonventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område har övergången till ett obegränsat ansvar fått anstå i avvaktan på att Pariskonventionen reviderats. Ett sådant förhandlingsarbete påbörjades 1997 och avslutades genom en s.k. final act som konventionsstaterna undertecknade vid en diplomatkonferens i februari 2004.

Genom ändringsprotokollet till Pariskonventionen höjs nivåerna på den ersättning som en anläggningsinnehavare kan bli skyldig att betala till skadelidande i händelse av en atomolycka. Ansvarsnivån uttrycks som en lägsta godtagbar nivå – som huvudregel 700 miljoner euro – och det står numera helt klart att det är möjligt för konventionsstaterna att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren. Under alla förhållanden skall det finnas försäkring eller annan ekonomisk säkerhet som svarar mot det nya referensbeloppet på 700 miljoner euro. Att skapa ekonomiska garantier som svarar mot denna betydande skärpning av ansvaret blir därför en viktig fråga som följer av den reviderade Pariskonventionen. Hittills har ansvarsförsäkring varit den typ av ekonomisk garanti som har kommit att utnyttjas för att säkerställa anläggningsinnehavarnas åligganden enligt atomansvarighetslagen. I den mån försäkringsmarknaden inte förmår att tillskapa kapacitet som kan motsvara de nya åtagandena krävs emellertid lösningar som innebär att andra ekonomiska säkerheter eller garantier kan utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkringen. För svenskt vidkommande är det därutöver – eftersom det finns en klart uttalad politisk vilja att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för svenska anläggningsinnehavare – intressant att diskutera i vilken utsträckning det skall ställas ytterligare krav på finansiering av ett sådant obegränsat skadeståndsansvar.

Utöver det skärpta ersättningsansvaret för anläggningsinnehavarna innebär ändringsprotokollet till Pariskonventionen att de skadelidandes rätt till ersättning stärks. Detta sker bl.a. genom att de skadetyper som kan berättiga till ersättning med stöd av reg-

leringen på atomansvarsområdet utvidgas och genom att konventionens tillämpningsområde utökas. Högre ersättningsnivåer och ett utvidgat tillämpningsområde följer också av ändringsprotokollet till den konvention som reglerar supplerande ersättning av statsmedel, den s.k. tilläggskonventionen. Tilläggskonventionen kompletterar Pariskonventionen och reglerar två ytterligare ersättningsnivåer som utöver Pariskonventionen kan berättiga skadelidande till ersättning av statsmedel och som föreskriver ett gemensamt statsansvar för skador i ett visst intervall.

Det är den svenska regeringens avsikt att Sverige skall tillträda ändringsprotokollen till Pariskonventionen och tilläggskonventionen

3

. Utöver att föreslå den lagstiftning som krävs för att Sverige skall uppfylla de åtaganden som direkt följer av ändringsprotokollen är det emellertid en viktig uppgift för utredningen att finna ett system för finansiering av anläggningsinnehavarnas obegränsade skadeståndsansvar. Utredningens arbete har mynnat ut i detta betänkande som består av 15 avsnitt. Betänkandet innehåller också sammanfattning, författningsförslag, redovisning av utredningens arbete och direktiv samt bilagor. I avsnitt 1 redogör utredningen för gällande bestämmelser om ansvarighet och ersättning vid atomskada. Avsnitt 2 behandlar förändringarna i den internationella atomansvarsregleringen. Utöver Pariskonventionen och tilläggskonventionen, och ändringsprotokollen till dessa, behandlas konventionen om supplerande ersättning för atomskada. I avsnitt 3 presenteras översiktligt andra konventionsstaters arbete med ändringsprotokollen och redovisas vidare atomansvarsregleringen i ett antal utvalda stater. Utredningens egentliga överväganden och förslag inleds i avsnitt 4 med frågan om Sverige bör tillträda ändringsprotokollen till Pariskonventionen och tilläggskonventionen. I detta avsnitt behandlas också frågan om Sveriges tillträde till konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Avsnitt 5 anknyter till det föregående avsnittet och behandlar formen för införlivandet av ändringsprotokollen med svensk rätt.

3

I utredningens direktiv, dir. 2004:160, konstaterar regeringen bl.a. under rubriken ”Upp-

draget” att det är ”önskvärt att Sverige kan tillträda ändringsprotokollen till Pariskonventionen och tilläggskonventionen som genom bland annat de väsentligt höjda ansvarsbeloppen och möjligheten till ett obegränsat ansvar medför en uppenbar förbättring av det ersättningsrättsliga skyddet vid atomolyckor”.

I vilken mån det krävs ny lagstiftning för att Sverige skall uppfylla de reviderade konventionsåtagandena, och hur gällande svensk rätt i övrigt förhåller sig till ändringsprotokollen, behandlar utredningen framförallt i avsnitten 6 och 7.

I de följande avsnitten, avsnitten 8 och 9, gör utredningen en inventering av finansiella och rättsliga lösningar som kan skapa förutsättningar för högre ansvarsnivåer samt lämnar sitt förslag till finansieringslösning.

Avsnitt 10 behandlar frågor rörande skadereglering och innehåller utredningens förslag till hur ett system för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering kan utformas.

En särskild fråga om Pariskonventionens tillämpning i Hong Kong behandlas i avsnitt 11.

I avsnitt 12 kommenteras den översyn av atomansvarighetslagen som ingått i utredningens uppdrag och som resulterat i ett förslag till en ny författning samt delvis nya definitioner.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas i avsnitt 13 samt ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag i avsnitt 14. Betänkandet avslutas med en författningskommentar i avsnitt 15. En svensk icke-officiell översättning av ändringsprotokollen samt de autentiska engelska texterna har fogats som bilagor till betänkandet. Som en bilaga återfinns också konsoliderade texter på engelska.

1. Gällande bestämmelser om ansvarighet och ersättning vid atomskada

1.1. En introduktion till den internationella atomansvarsregleringen

Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som har orsakats av atomolyckor finns i fyra olika konventioner, varav tre har trätt i kraft.

Pariskonventionen

Den första konventionen på området är 1960 års Pariskonvention om skadeståndsansvar på atomenergins område

1

(Pariskonven-

tionen). Denna konvention har utarbetats inom organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och binder majoriteten av de västeuropeiska staterna. Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning ansvarig oberoende av eget vållande (strikt ansvarig) för atomskador upp till ett visst belopp för varje olycka. Anläggningsinnehavaren är skyldig att ställa säkerhet för sitt ansvar upp till vissa angivna nivåer.

Tilläggskonventionen

Pariskonventionen kompletteras av 1963 års Brysselkonvention om supplerande statsansvar (tilläggskonventionen eller Brysselkonventionen)

2

. Denna konvention innehåller bestämmelser om en civilrättslig reglering av frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor. Enligt tilläggskonventionen betalas kompletterande ersättning av statsmedel om ansvarsbeloppet enligt Pariskonventionen inte räcker till full ersättning åt de skadelidande. Tilläggskonven-

1

Ändrad senast 1982.

2

Ändrad senast 1982.

tionen utgör ett komplement till Pariskonventionen och står öppen för tillträde bara för stater som har tillträtt Pariskonventionen.

Pariskonventionen och tilläggskonventionen bildar tillsammans det s.k. Paris-Brysselsystemet.

Sverige har tillträtt både Paris- och tilläggskonventionen. Regleringarna i de båda konventionerna ligger därför till grund för de svenska bestämmelserna om ansvarighet för atomskador i atomansvarighetslagen (1968:45).

För närvarande har totalt 15 stater tillträtt Pariskonventionen. Dessa är Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Turkiet och Tyskland. Schweiz, som signerat konventionen vid dess tillkomst, avser tillträda inom kort. Av de nämnda staterna är alla utom Grekland, Portugal och Turkiet också anslutna till tilläggskonventionen.

Paris- och tilläggskonventionen har tidigare varit föremål för vissa ändringar. Ändringsakterna, tilläggsprotokollet av den 28 januari 1964 och protokollet av den 16 november 1982, har inarbetats i konventionerna och utgör deras nuvarande lydelser som också införlivats med svensk rätt.

Wienkonventionen och det gemensamma protokollet

Utöver de konventioner som utarbetats inom OECD finns det ytterligare en världsomfattande konvention om ansvarighet för atomskador, nämligen 1963 års Wienkonvention om civilrättsligt ansvar för atomskada (Wienkonventionen). Denna konvention har utarbetats inom det internationella atomenergiorganet IAEA.

Sammanlagt är för närvarande 33 stater parter i Wienkonventionen. Ingen stat har tillträtt både Pariskonventionen och Wienkonventionen. Senast anslöt sig Ryssland till konventionen. Som framgått ovan är Sverige, Danmark, Finland och Norge parter i Paris- och tilläggskonventionen.

Genom det s.k. gemensamma protokollet

3

som upprättades inom

IAEA 1988 har Wienkonventionen och Pariskonventionen länkats samman. Detta innebär i huvudsak följande.

Som huvudregel följer av den internationella atomansvarsregleringen att en anläggningsinnehavare i en stat ansluten till Pariskonventionen inte är skyldig att ersätta en skadelidande som drabbas av en atomskada i en stat ansluten till Wienkonventionen. Omvänt gäller samma inskränkning för en anläggningsinnehavare i en stat ansluten till Wienkonventionen. Konsekvensen av det gemensamma protokollet blir emellertid att tillämpningsområdena för de båda konventionerna utvidgas så att en anläggningsinnehavare i en stat ansluten till Pariskonventionen blir ersättningsskyldig också för en skada i en stat ansluten till Wienkonventionen och vice versa.

Sammanlagt 24 stater är parter i det s.k. gemensamma protokollet, däribland Sverige, Finland, Danmark och Norge. Det kan också särskilt noteras att tre av de s.k. Östersjöstaterna Estland, Lettland och Polen – vilka är anslutna till Wienkonventionen – också är anslutna till det s.k. gemensamma protokollet.

Konventionen om supplerande ersättning för atomskada

En fjärde atomansvarighetskonvention är konventionen om supplerande ersättning för atomskada

4

som reglerar ersättning av stats-

medel utanför tilläggskonventionen. Konventionen, som för närvarande endast tillträtts av tre stater och därför inte trätt i kraft, har utarbetats inom IAEA och antogs 1997.

De grundläggande principerna i konventionerna

Pariskonventionen och Wienkonventionen bygger på samma grundläggande principer och överensstämmer i stor utsträckning till sitt sakliga innehåll. Konventionerna har utarbetats i nära samråd mellan OECD och det internationella atomenergiorganet IAEA.

De båda konventionerna vilar på fyra huvudprinciper:

1. innehavaren av en atomanläggning är ansvarig oberoende av

vållande, dvs. ansvaret för atomskador är strikt,

3

Joint Protocol Relating to the Application of the Vienna Convention and the Paris

Convention. Protokollet finns översatt till svenska i bilagan till prop. 1991/92:31.

4

Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage.

2. anläggningsinnehavarens ansvar är begränsat till visst belopp

för varje skadeorsakande händelse,

3. ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk

säkerhet och

4. ansvaret ”kanaliseras” till vederbörande anläggningsinnehavare,

dvs. i princip skall ingen annan än denne kunna åläggas ersättningsskyldighet.

1.2. Pariskonventionens huvudsakliga innehåll

Framställningen i detta avsnitt hänför sig till konventionen i nu gällande lydelse, så som den ligger till grund för regleringen i atomansvarighetslagen (1968:45). I avsnitten 2.1–2.3 redovisar utredningen revisionsarbetet inom OECD under senare år och kommer också att närmare redogöra för de stora ändringar som antogs 2004 efter en omfattande översyn av Paris- och tilläggskonventionen.

Pariskonventionen reglerar ansvaret för skador som uppkommer till följd av atomolyckor i atomanläggningar och under transport av atomsubstanser.

Definitioner av begrepp

Konventionens första artikel innehåller definitioner av vissa begrepp, bl.a. atomolycka, atomanläggning och atomsubstanser. Kärnkraftsreaktorer och anläggningar för framställning eller behandling av atomsubstanser eller för förvaring av sådana substanser är alla atomanläggningar i konventionens mening.

Tillämpningsområdet

Av bestämmelsen rörande tillämpningsområdet (artikel 2) framgår motsatsvis att konventionen enbart gäller om en atomolycka inträffar i en konventionsstat eller om skadan uppkommer i en konventionsstat. Pariskonventionen är också tillämplig om atomolyckan inträffat på eller över ett område som inte utgör statligt territorium (det fria havet) och atomskada uppkommit i en konventionsstat eller på eller över det fria havet. Genom konventionen ges dessutom konventionsstaterna möjlighet att utvidga den nationella lagens tillämpningsområde till atomskador som uppkommer i

en icke-konventionsstat. Sverige har, i likhet med de övriga nordiska länderna, utnyttjat den möjligheten

5

. Detta innebär att ansvarsreglerna kan tillämpas också om atomskadan uppkommer i en sådan stat som inte anslutit sig till Pariskonventionen.

Strikt ansvar

Anläggningsinnehavaren har ett strikt ansvar för atomskador (artikel 3). Detta betyder att anläggningsinnehavaren svarar oberoende av vållande för atomskada som har orsakats av en atomolycka i samband med verksamheten vid anläggningen. Ansvarigheten omfattar emellertid inte skador på själva anläggningen eller på egendom inom anläggningsområdet som används eller var avsedd att användas i förbindelse med anläggningen (s.k. ”on-site property”). Detta undantag har enligt konventionens motiv

6

tillkommit för att

förhindra att skadeståndsersättning används för att kompensera skador på anläggningen eller tillbehör till denna i stället för att användas för att ersätta utomstående skadelidande.

Kanaliserat ansvar

Ansvaret för en atomskada kanaliseras till vederbörande anläggningsinnehavare och anspråk på ersättning får i princip inte riktas mot någon annan än denne eller dennes försäkringsgivare (artikel 6). Detta innebär att t.ex. en leverantör (”supplier”) eller tillverkare (”manufacturer”) av utrustning i princip inte kan hållas ansvarig om inte annat särskilt överenskommits

7

. Kanalisationsprincipen är nödvändig för att inte huvud- eller underleverantörer skall tvingas teckna atomansvarsförsäkringar till betydande belopp. Vissa undantag från kanalisationsprincipen förekommer. Bl.a. kan ersättningsanspråk utan hinder av kanalisationsreglerna riktas mot fysisk person som uppsåtligen har orsakat skada på s.k. on-site property och på transportmedlet vid transportolyckor. Inte heller skador till följd av krigshandlingar och dylikt eller naturkatastrofer omfattas av kanalisationsregeln (artikel 6 (c) 1). Att stater som inte omfattas av

5

Se 3 § atomansvarighetslagen.

6

OECD/NEA, Paris Convention Decisions, Recommandations, Interpretations, Exposé

des Motifs for the Paris Convention.

7

Ulf K. Nordenson, Svensk och internationell atomansvarighetslagstiftning, Svensk För-

säkrings-Årsbok 1968, s. 35.

Pariskonventionen eller Wienkonventionen saknat regler om ett s.k. kanaliserat ansvar har fått återverkningar på uppbyggnaden av säkrare atomanläggningar i Central- och Östeuropa eftersom leverantörer och tillverkare varit rädda för att bli indragna i komplicerade skadeståndsprocesser

8

.

Ansvaret vid transporter

Anläggningsinnehavaren ansvarar också för atomskada som inträffar under transport av atomsubstans till eller från anläggningar (artikel 4). Vid transport av atomsubstanser mellan atomanläggningar i konventionsstaterna är den avsändande anläggningsinnehavaren ansvarig för skador till följd av en atomolycka under transporten till dess att ansvaret har övertagits av den mottagande anläggningsinnehavaren enligt bestämmelser i ett skriftligt avtal mellan avsändare och mottagare gällande detta. Finns inget sådant avtal, övergår ansvaret på mottagaren när denne fysiskt övertar atomsubstansen. Sker transporten till en mottagare i icke-konventionsstat, upphör avsändarens ansvarighet när atomsubstansen lossas från det transportmedel med vilket substansen har anlänt till den staten. Vid transport till en atomanläggning i konventionsstat från en avsändare i icke-konventionsstat blir mottagaren, under förutsättning att han skriftligen samtyckt, ansvarig från det att atomsubstansen lastas på det transportmedel som används. Reglerna om ansvarighet vid transport gäller också beträffande olyckor som inträffar under en tillfällig uppläggning av atomsubstanser i anslutning till transporten (artikel 5).

Annan ansvarsreglering utesluten

En anläggningsinnehavare är i princip inte ansvarig för skador på grund av atomolyckor enligt andra bestämmelser än dem som finns i konventionen (artikel 6 (c)(ii)).

8

Håkan Rustand, Liability Problem´s Related to Backfitting of Nuclear Installations in

Eastern Europe.

Rätt att inträda i den skadelidandes ställe

Den som har tvingats betala ersättning för atomskada enligt en internationell konvention på transportområdet eller enligt lagen i en icke-konventionsstat inträder i den skadelidandes rätt mot den anläggningsinnehavare som är ansvarig för skadan enligt konventionerna (s.k. subrogationsrätt, se artikel 6 (d)).

Regressrätt

En anläggningsinnehavare har regressrätt bara mot en fysisk person som orsakat skadan uppsåtligen eller mot någon som genom avtal uttryckligen åtagit sig att svara för skadan (artikel 6 (f)).

Anläggningsinnehavarens ansvar är begränsat

För skada orsakad av en atomolycka skall det sammanlagda ersättningsbelopp som utbetalas vara begränsat (artikel 7 (a)). Enligt samma artikel kan anläggningsinnehavarens ansvar bestämmas till 15 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR). Ansvarsbeloppet bestäms ytterst av lagen i anläggningsstaten och får sättas högre eller lägre bl.a. med hänsyn till möjligheten för anläggningsinnehavaren att erhålla försäkring eller annan ekonomisk garanti. Beloppet får emellertid aldrig understiga fem miljoner SDR. Mot bakgrund av att ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavare har kommit att variera kraftigt mellan de stater som är parter till Pariskonventionen antog OECD:s atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency) 1990 en rekommendation enligt vilken konventionsstaterna bör sträva efter att i sina nationella lagstiftningar höja anläggningsinnehavarnas ersättningsansvar till 150 miljoner SDR

9

.

Vid transport av atomsubstans och för s.k. lågriskanläggningar, t.ex. laboratorier och mindre forskningsanläggningar, gäller ett lägre minsta belopp som uppgår till 5 miljoner SDR.

Det ansvarsbelopp som har fastställts med stöd av konventionen omfattar inte ränta eller rättegångskostnader (artikel 7 (g)).

Det står varje konventionsstat fritt att genom nationell reglering införa högre ersättningsnivåer än de nivåer som konventionen föreskriver (artikel 15 (a)). När det gäller statliga medel får enligt

9

Rekommendation av OECD:s styrelse för atomenergifrågor (Steering Committee) den

20 april 1990 [NE/M(90)1].

artikel 15 (b) nationella regler genomföras under villkor som avviker från konventionens bestämmelser, om och i den mån allmänna medel tas i anspråk för ersättning utöver det belopp om fem miljoner SDR som anges i artikel 7.

Preskription

Konventionen innehåller särskilda regler om preskription (artikel 8). Talan om ersättning måste väckas inom tio år, räknat från dagen för atomolyckan. Staterna kan utsträcka tiden i sin nationella rätt, men bara under förutsättning att det finns försäkringsteckning eller annan ekonomisk garanti och att förfarandet inte inkräktar på den rätt till ersättning för personskada som tillkommer de skadelidande som har väckt ersättningstalan före tioårstidens utgång.

En särskild preskriptionstid som uppgår till 20 år gäller i de fall en atomolycka har orsakats av atomsubstans, som vid tiden för olyckan hade stulits, på annat sätt gått förlorad eller övergivits.

I nationell lag kan dessutom införas regler om s.k. korttidspreskription (artikel 8 (c)). Preskriptionstiden skall i så fall utgöra minst två år, räknat från det att den skadelidande fick eller skäligen hade bort få kännedom om skadan och om den ansvarige.

Undantag från ersättningsansvaret

Det finns särskilda undantag från anläggningsinnehavarens ansvar. Anläggningsinnehavaren ansvarar inte för skador orsakade av en atomolycka, som är en direkt följd av krigshandlingar eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror (artikel 9). För sabotagehandlingar som inte kan anses falla under de nu uppräknade händelserna är anläggningsinnehavaren ensam ansvarig gentemot eventuella skadelidande, men anläggningsinnehavaren har regressrätt gentemot den tredje man som har orsakat skadan uppsåtligen.

Obligatorisk försäkring

I konventionen föreskrivs ett krav på obligatorisk försäkring. Anläggningsinnehavaren är skyldig att täcka sin ansvarighet enligt konventionen med försäkring eller annan ekonomisk garanti till det

belopp som fastställts såsom ansvarighetsbelopp enligt artikel 7 (artikel 10). Anläggningsstaten bestämmer de närmare villkoren för en sådan försäkring eller garanti.

Konventionen innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om att anläggningsstaten svarar gentemot skadelidande i det fall då medel inte står till förfogande för att täcka skadestånd inom ansvarsbeloppet, t.ex. på grund av att försäkringsgivaren eller den som har ställt ekonomisk garanti har gått i konkurs. Ytterst anses dock konventionsstaten, som enligt artikel 10 har att bestämma villkoren för anläggningsinnehavarens försäkring eller garanti, ha ett folkrättsligt ansvar för att beloppet ställs till den skadelidandes förfogande.

För att kunna upprätthålla tillräcklig försäkringskapacitet har försäkringsbolagen bildat gemensamma nationella eller internationella försäkringsföreningar på atomansvarighetsområdet. Ett exempel på ett sådant samarbete mellan försäkringsbolag är Nordiska Kärnförsäkringspoolen (tidigare Svenska Atomförsäkringspoolen).

Den närmare regleringen av skadeståndsvillkoren

De närmare villkoren för skadestånd och skadeståndens omfattning avgörs enligt nationell lag (artikel 11).

Överföring av ersättningsmedel

En bestämmelse som behandlar överföring av skadeståndsbelopp, som betalas med stöd av konventionen, försäkringspremier och återförsäkring mellan konventionsstaterna har tillkommit för att underlätta den praktiska tillämpningen av konventionen (artikel 12).

Behörighetsregler

Konventionen innehåller bestämmelser om vilken konventionsstats domstolar som är behöriga att pröva ersättningsanspråk i anledning av en atomolycka (artikel 13). Enligt konventionens huvudregel tillkommer behörigheten domstolarna i den stat på vars territorium – vilket också omfattar territorialhavet – olyckan har inträffat. Om olyckan har inträffat utanför en konventionsstats område gäller i stället att behörigheten tillkommer domstolarna i den stat där den

ansvarige operatörens anläggning är belägen. Härutöver finns bestämmelser i de fall då enligt dessa regler flera staters domstolar skulle vara behöriga. OECD:s styrelse för atomenergifrågor har i en rekommendation utfärdad 1990 rekommenderat att varje konventionsstat utser en domstol som är behörig att med stöd av Pariskonventionen besluta om alla ersättningskrav som följer av en och samma atomolycka, den s.k. principen om en ”singel competent court”

10

. Härigenom blir antalet behöriga domstolar ytterligare begränsat.

Verkställighet

En dom på ersättning som har meddelats av behörig domstol i en konventionsstat skall som huvudregel verkställas i övriga konventionsstater (artikel 13 (d)). Ny saklig prövning får inte äga rum.

Diskrimineringsförbud

En viktig princip är icke-diskrimineringsprincipen. Konventionen och nationell lagstiftning som bygger på konventionen skall tillämpas utan diskriminering med hänsyn till nationalitet, hemvist eller uppehållsort (artikel 14 (a) och (c)).

Styrkommittén (Steering Committee)

I artikel 16 regleras frågan om beslutsförhet för OECD:s styrkommitté för atomenergifrågor, the Steering Committee.

Slutbestämmelser

Artiklarna 17–24 innehåller sedvanliga slutbestämmelser och reglerar bl.a. tvistelösningsförfarandet, reservationer, förfarandet vid ändringar i konventionen och staternas tillträde till konventionen. För ändring i Pariskonventionen krävs enligt artikel 20 överenskommelse mellan samtliga konventionsstater. En ändring träder i kraft när den har ratificerats av två tredjedelar av konventionsstaterna.

10

Rekommendation av styrelsen för atomenergifrågor den 3 oktober 1990 [NE/M(90)2], se OECD/NEA, Paris Convention, Decisions Recommendations, Interpretations.

1.3. Tilläggskonventionen (Brysselkonventionen)

Tilläggskonventionen (Brysselkonventionen) syftar till en civilrättslig reglering av frågan om supplerande ersättning av statsmedel vid katastrofolyckor. Den utgör, vilket också direkt framgår av artikel 1 i konventionen, ett komplement till Pariskonventionens ersättningssystem. Enligt tilläggskonventionen betalas kompletterande ersättning av statsmedel om ansvarsbeloppet enligt Pariskonventionen inte räcker till full ersättning åt de skadelidande. Bestämmelserna i Pariskonventionen gäller även beträffande ersättningar som utgår enligt tilläggskonventionen, om inte annat uttryckligen anges. Enligt tilläggskonventionen gäller således också Pariskonventionens grundläggande regler bl.a. i fråga om att anläggningsinnehavarens ansvar är strikt och alltså gäller utan eget vållande samt att ansvaret är kanaliserat till anläggningsinnehavaren.

Nedan följer en översiktlig genomgång av tilläggskonventionen.

Tillämpningsområdet

Tilläggskonventionen gäller bara beträffande atomolyckor för vars skadeverkningar anläggningsinnehavaren i en stat som har tillträtt tilläggskonventionen (s.k. Brysselstat) är ansvarig enligt Pariskonventionen (artikel 2 (a)). En ytterligare förutsättning är att anläggningen utnyttjas för fredliga ändamål och vid tiden för olyckan fanns upptagen på en förteckning som förs av Belgiens regering (i egenskap av depositarie för konventionen) enligt vissa regler i konventionen (artikel 13). Tilläggskonventionen är enligt artikel 2 tillämplig beträffande

1. skador som uppkommer i en stat som tillträtt tilläggskonven-

tionen,

2. skador som uppkommer ombord på ett fartyg eller luftfartyg

som är registrerat i en stat som tillträtt tilläggskonventionen under det att fartyget eller luftfartyget befinner sig på eller över det fria havet, eller

3. skador som i övrigt uppkommer på eller över fria havet och

drabbar medborgare i en stat som tillträtt tilläggskonventionen, varvid dock skada på fartyg eller luftfartyg ersätts bara om fartyget eller luftfartyget är registrerat i den stat som tillträtt tilläggskonventionen.

Ett ersättningssystem i tre steg

Tillsammans bildar Paris- och tilläggskonventionen ett ersättningssystem som är indelat i tre steg (artikel 3 (a) och (b) samt artikel 8). Sammanlagt kan ersättning betalas med högst 300 miljoner SDR per olycka.

Enligt det första steget svarar anläggningsinnehavaren med stöd av Pariskonventionen och ersättning betalas av medel som utgår ur anläggningsinnehavarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Beloppet skall vara lägst fem miljoner SDR och bestäms i övrigt av anläggningsstaten. Staten har ett subsidiärt ansvar i den mån anspråk på ersättning inte kan utgå ur anläggningsinnehavarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet.

Ersättning enligt det andra steget betalas i intervallet mellan den övre gränsen för anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp enligt det första steget (minst fem miljoner SDR) och 175 miljoner SDR. Ersättningen inom detta steg, som alltså kan variera från konventionsstat till konventionsstat beroende på hur högt staten har satt anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp, utgår som supplerande ersättning av statsmedel och betalas av anläggningsstaten.

Enligt det tredje steget kan ersättning betalas i ett intervall mellan 175 miljoner SDR och 300 miljoner SDR. Detta tredje steg tillför alltså 125 miljoner SDR. De stater som har anslutit sig till tilläggskonventionen svarar gemensamt för att ersätta atomskador i intervallet 175–300 miljoner SDR enligt de särskilda fördelningsprinciper som återfinns i artikel 12 i tilläggskonventionen. Fördelningsreglerna innebär att staterna inom tredje steget skall bidra till 50 procent av det erforderliga beloppet i förhållande till sin bruttonationalprodukt. Bidraget till de återstående 50 procenten fördelas mellan staterna i förhållande till deras respektive på kärnteknik baserade kraftproduktion uttryckt i s.k. termisk effekt.

Närmare om ersättningsnivån och tillhandahållande av ersättning i det tredje steget

Beloppen i det tredje steget fastställdes 1982 i samband med en översyn av ersättningssystemet och genom en ändring av tilläggskonventionen. Därefter genomförde vissa konventionsstater höjningar av anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp till nivåer som överstiger det andra ersättningssteget, och i vissa fall t.o.m. det

tredje ersättningssteget. Höjningarna gav upphov till frågan i vilken utsträckning konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla ersättning enligt det tredje ersättningssteget om en olycka orsakar skador överstigande 300 miljoner SDR och om ansvarsbeloppet för den ansvarige anläggningsinnehavaren är högre än tilläggskonventionens andra ersättningssteg, dvs. 175 miljoner SDR. Frågan behandlades i början av 1990-talet vid flera sammanträden med OECD:s atomenergiorgans expertgrupp för atomansvarighetsfrågor. Expertgruppen ansåg det bäst förenligt med tilläggskonventionens syfte att i den uppkomna situationen tolka konventionen på så sätt att hela beloppet från det tredje ersättningssteget är tillgängligt för ersättning även om ansvarsgränsen för den ansvarige anläggningsinnehavaren överstiger 175 miljoner SDR. Expertgruppen föreslog därför att i ett sådant fall ianspråktagandet av det tredje ersättningssteget skall skjutas upp till dess att anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp har utnyttjats till fullo och att således därefter konventionsstaterna ska tillskjuta allmänna medel för att ersätta de återstående skadorna med ytterligare högst 125 miljoner SDR. Denna lösning ansågs också stå i överensstämmelse med tilläggskonventionens artikel 9 (c) som föreskriver att ingen konventionsstat är skyldig att tillhandahålla allmänna medel innan den ansvarige anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp har utnyttjats till fullo. Mot denna bakgrund antog OECD:s råd den 26 november 1992 en rekommendation angående tillämpningen av tilläggskonventionen. Rekommendationen anger att de stater som är anslutna till tilläggskonventionen skall avge en förklaring med innebörden att de inte skall åberopa artikel 3 i konventionen för att vägra att tillsammans med övriga stater anslutna till tilläggskonventionen tillhandahålla högst 125 miljoner SDR i de fall en konventionsstat har ålagt anläggningsinnehavaren ett ansvar som överstiger 175 miljoner SDR.

Kompletterande nationell reglering

I artikel 8 anges att skadelidande som är ersättningsberättigade enligt konventionen i princip också ”äger rätt till full ersättning för den lidna skadan enligt nationell lagstiftning”. Vidare anges att varje konventionsstat i sin nationella lagstiftning kan ”bestämma grunder för ersättningsbeloppens rättvisa fördelning” i de situationer

när de totala skadorna överstiger eller kan beräknas överstiga 300 miljoner SDR.

En konventionsstat har i princip rätt att fritt reglera de frågor som har överlämnats åt nationell lagstiftning enligt Pariskonventionen (jfr artikel 14). Eftersom tilläggskonventionens konstruktion kan medföra att en stats beslut i sådana frågor får följder för andra staters skyldighet att bidra till kostnader för en olycka enligt konventionen görs dock vissa undantag. Härigenom förhindras att en konventionsstat ådrar andra konventionsstater ökade ekonomiska förpliktelser.

Diskrimineringsförbud

Det är förbjudet att diskriminera på grund av nationalitet, hemvist eller uppehållsort. Inte heller får olika kriterier tillämpas allteftersom ersättning skall utgå inom första, andra eller tredje stegen. Den skadelidande skall inte behöva föra ersättningstalan enligt skilda procedurregler allteftersom ersättning skall utgå inom de olika stegen (artikel 9 (c)).

Utbetalning av ersättning

Endast den konventionsstat som är behörig att pröva en skadeståndstalan med stöd av Pariskonventionen (jurisdiktionsstaten) kan påkalla att övriga konventionsstater ställer ersättningar av statsmedel inom det tredje steget till förfogande (artikel 10 (b)). De skadelidande kan alltså inte rikta anspråk direkt mot varje konventionsstat.

1.4. Atomansvarighetslagen

1.4.1. Inledning

I Sverige, Danmark, Finland och Norge tillsattes redan 1958 utredningskommittéer med uppdrag att utarbeta särskilda atomansvarighetslagar. Utredningsarbetet bedrevs parallellt med det konventionsarbete inom OECD som ledde fram till Pariskonventionen och tilläggskonventionen (Brysselkonventionen). Redan den första nationella lagstiftningen på området, som genomfördes

1960, kom att bygga på samma huvudprinciper som Pariskonventionen och tilläggskonventionen, dvs. objektivt ansvar, kanalisationsprincipen, ansvarsbegränsning och försäkringsplikt

11

.

Den ursprungliga atomansvarighetslagen från 1960 upphörde att gälla när Sverige 1968 ratificerade Pariskonventionen och tilläggskonventionen (Brysselkonventionen). Samma år trädde atomansvarighetslagen (1968:45) – som införlivat båda dessa instrument med svensk rätt – i kraft

12

. I fråga om sitt sakliga innehåll överensstämmer därför atomansvarighetslagen i huvudsak med konventionsregleringen. Atomansvarighetslagen innehåller emellertid vissa regler som går utöver eller kompletterar Sveriges åtaganden enligt Pariskonventionen och tilläggskonventionen (se framställningen nedan).

1.4.2. Det närmare innehållet i atomansvarighetslagen

Atomansvarighetslagen inleds med vissa grundläggande definitioner (1 § första stycket) som motsvaras av artikel 1 i Pariskonventionen.

Den svenska lagen innehåller dessutom vissa definitioner som saknar direkt motsvarighet i konventionen, nämligen begreppen ”atomreaktor”, ”anläggningsstat”, ”atomskada” och ”konventionsstat”. Definitionerna redovisas utförligt i förarbetena till atomansvarighetslagen

13

.

Begreppet ”atomskada”, som är centralt för möjligheten att få ersättning, omfattar enligt Pariskonventionen endast person- eller sakskada. Med stöd av nationella regler är det möjligt att därutöver låta begreppet omfatta även andra typer av skador. Enligt svensk rätt omfattas inte bara person- eller sakskada. I förarbetena till atomansvarighetslagen har uttalats att lagen omfattar person- och sakskada samt ”direkt tillfogad allmän förmögenhetsskada”, dvs. ren förmögenhetsskada

14

. I avsnitt 6.2.1 återkommer utredningen till den närmare gränsdragningen av begreppet atomskada enligt nuvarande regler och hur det svenska begreppet förhåller sig till den reviderade Pariskonventionens atomskadebegrepp.

11

Ulf K. Nordenson, Svensk och internationell atomansvarighetslagstiftning, Svensk Försäkrings-Årsbok 1968, s. 37.

12

Lagen har ändrats senast genom SFS 2002:1131.

13

Prop. 1968:25 och prop. 1981/82:163.

14

Prop. 1968:25 s. 82 f.

Med konventionsstat avses i atomansvarighetslagen en stat som har tillträtt Pariskonventionen. Eftersom ingen stat kan vara ansluten till tilläggskonventionen utan att samtidigt vara ansluten till Pariskonventionen kommer uttrycket att omfatta inte bara de stater som har tillträtt enbart Pariskonventionen utan också samtliga de stater som dessutom har antagit tilläggskonventionen.

Flera anläggningar kan betraktas som en enhet

Enligt bestämmelsen i 2 § kan två eller flera atomanläggningar som har samma innehavare och som ligger i varandras omedelbara närhet behandlas som en enda anläggning vid tillämpningen av atomansvarighetslagen. Som en följd av bestämmelsen blir det möjligt att teckna en gemensam försäkring för samtliga anläggningar som är att betrakta som en enhet. I praktiken innebär bestämmelsen att vart och ett av de numera tre reaktorområden med kärnkraftsanläggningar i drift som finns i Sverige, dvs. de i Oskarshamn, Forsmark och Ringhals, kommer att utgöra en anläggning i atomansvarighetslagens mening

15

.

Lagens tillämpningsområde

Genom bestämmelsen i 3 § atomansvarighetslagen har Sverige utnyttjat den möjlighet som Pariskonventionen ger att utöka konventionens tillämpningsområde. Lagen omfattar atomolyckor som inträffar på svenskt territorium eller på eller över det fria havet. Lagen är dessutom tillämplig på skador i icke-konventionsstater när den skadevållande atomolyckan inträffat i Sverige och en svensk anläggningsinnehavare är ansvarig, dvs. i transportsituationer.

Regeringen kan dock enligt 3 § tredje stycket förordna att ersättning inte skall betalas för skada i en sådan stat, om inte ersättning i den staten skulle utgå för en atomskada som uppkommer i Sverige (reciprocitetsprincipen). Denna möjlighet för regeringen har inte utnyttjats. Ett sådant förordnande får vidare inte tillämpas i den mån tillämpningen skulle vara oförenlig med Sveriges internationella förpliktelser.

Utformningen av bestämmelsen i 3 § har möjliggjort Sveriges tillträde till det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av

15

Prop. 1981/82:163 s. 56.

Wienkonventionen och Pariskonventionen

16

. I fråga om ansvar för innehavare av atomanläggningar i utlandet gäller beträffande ansvarets utsträckning i rummet vad som föreskrivs i anläggningsstatens lag. Detta innebär att en svensk domstol aldrig kan bli behörig att handlägga anspråk i anledning av en olycka i en ickekonventionsstat för vilken en utländsk anläggningsinnehavare ansvarar

17

.

Enligt 4 § kan regeringen, med iakttagande av Sveriges förpliktelser enligt Pariskonventionen, förordna att en stat som inte är konventionsstat skall likställas med en konventionsstat vid lagens tillämpning.

Anläggningsinnehavarens ersättningsansvar

Enligt huvudregeln i 5 § är atomanläggningens innehavare ansvarig för en atomskada som orsakats av en atomolycka. Från huvudregeln undantas det speciella fallet att en olycka orsakas uteslutande av atomsubstans som har lagts upp tillfälligt i anläggningen i anslutning till en transport av substansen till eller från en annan atomanläggning. I den situationen svarar den som är ansvarig för transporten, dvs. som huvudregel den avsändande anläggningsinnehavaren (se nedan).

Anläggningsinnehavarens strikta ansvar och ansvarsundantagen

Anläggningsinnehavaren har ett objektivt (strikt) ansvar som innebär att ersättning utgår enligt atomansvarighetslagen även om atomanläggningens innehavare inte är vållande till skadan (11 §).

Från det strikta ansvaret görs undantag för atomolyckor som är en direkt följd av krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror eller som har orsakats av en allvarlig naturkatastrof av osedvanlig art. Reglerna är enligt Pariskonventionen tvingande, förutom när det gäller undantaget för naturkatastrofer som kan åsidosättas genom föreskrift i anläggningsstatens lag. I atomansvarighetslagen har därför införts en bestämmelse som innebär att – om möjligheten att undanta naturkatastrofer utnyttjats – den föreskriften måste respekteras när den

16

Ds 1991:6 s. 29 f. och prop. 1991/92:31 s. 13 ff.

17

Prop. 1968:25 s. 87.

svenska atomansvarighetslagen skall tillämpas på en olycka för vilken anläggningsinnehavare i den staten är ansvarig (11 § andra stycket sista punkten). Bestämmelsen kan aktualiseras bl.a. i förhållande till Tyskland.

Objekt som undantas från ansvaret

En atomolycka kan resultera i mycket omfattande skador på själva anläggningen eller på egendom inom anläggningsområdet. För att inte riskera att ansvarsbeloppet endast räcker till för att täcka denna typ av skador, med följden att övriga skadelidande skulle bli utan ersättning, undantas skada på anläggningen eller på egendom som finns inom dess område som används eller var avsedd att användas i förbindelse med denna, s.k. on-site property (12 § atomansvarighetslagen).

En situation som liknar den nu beskrivna kan uppkomma vid atomolycka under transport av atomsubstans när det gäller skada som drabbar själva transportmedlet. Enligt Pariskonventionens ursprungliga lydelse omfattade anläggningsinnehavarens ansvar vid transportolyckor inte skada på transportmedlet om inte annat angavs i anläggningsstatens lag

18

. Sverige utnyttjade möjligheten att låta anläggningsinnehavarens ansvar omfatta även skada på transportmedlet. Genom 1981 års ändringsprotokoll till Pariskonventionen upphävdes undantaget för skador på transportmedel och anläggningsinnehavarens ansvar vid transportolyckor kom att omfatta skada på transportmedel

19

. Den svenska regleringen finns i 12 §

andra stycket.

Frågor om skadeståndsberäkning och jämkning vid medvållande

Ersättning som utgår enligt atomansvarighetslagen bestäms som huvudregel med tillämpning av allmänna skadeståndsregler (13 § första stycket). En avvikelse är emellertid att jämkning av skadestånd i anledning av medvållande på den skadelidandes sida endast sker vid uppsåtlig eller grovt vårdslös medverkan från den skadelidande (13 § andra stycket).

18

Artikel 3 (a)(ii) 2 i Pariskonventionen i dess lydelse före 1981 års ändringsprotokoll.

19

Prop. 1981/82:163 s. 58 f.

Kanalisationsprincipen

Anspråk på ersättning för atomskada får i princip inte göras gällande mot annan än innehavaren av atomanläggningen eller den som meddelat ansvarsförsäkring. Denna princip om kanalisering av ansvaret till anläggningsinnehavaren finns i 14 §.

Kanalisationsprincipen skall tillämpas även beträffande skada på själva atomanläggningen och s.k. on-site-property. Den omfattar dessutom anläggningsinnehavarens ansvar för atomskada som har orsakats av krigshandling. Däremot gäller kanalisationsprincipen inte om en fysisk person vållat en skada uppsåtligen.

14 a § innehåller en allmän bestämmelse som avser att lösa konflikter i fråga om atomansvarighetslagens kanalisationsregler och svenska folkrättsliga förpliktelser. Kanalisationsreglerna i 14 § skall inte tillämpas om en sådan tillämpning skulle vara oförenlig med Sveriges internationella förpliktelser.

Ansvarsgränser

Anläggningsinnehavarens ersättningsansvar uppgår enligt 17 § atomansvarighetslagen numera till 300 miljoner SDR för varje atomolycka

20

. För en anläggning som är avsedd enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran, samt vid transport av sådant uran, är motsvarande belopp 10 miljoner SDR för varje olycka. För innehavare av atomanläggning i utlandet bestäms ansvarighetsbeloppet enligt anläggningsstatens lag. Det förhållandet att en anläggningsinnehavare med en anläggning i Sverige svarar för skador upp till 300 miljoner SDR innebär att de två första stegen i ersättningssystemet enligt artikel 7 i Pariskonventionen och artikel 3 i tilläggskonventionen för svensk del är reducerade till ett steg.

Försäkring

Bestämmelser om obligatorisk ansvarsförsäkring finns i 22–27 §§.

Enligt 22 § skall försäkring tecknas så att försäkringsbeloppet antingen täcker ansvarigheten för varje inträffad atomolycka och

20

Den 1 april 2001 höjdes det högsta belopp som innehavaren av en atomanläggning i Sverige ansvarar för från 175 miljoner SDR till 300 miljoner SDR, se prop. 2000/01:43 och bet. 2000/01:LU7.

uppgår till minst det ansvarsbelopp som gäller enligt 17 § eller så att försäkring tecknas för anläggningen under en viss period. Den förstnämnda försäkringsformen har aldrig tillämpats. Detta innebär att ansvarsförsäkring i realiteten tecknas så att försäkringsgivarna ansvarar för ett försäkringsbelopp under en viss period, vilken vanligen uppgår till ett år. Försäkringsbeloppet skall då emellertid enligt 23 § andra stycket atomansvarighetslagen uppgå till 120 procent av ansvarsbeloppet. Försäkringsbeloppet uppgår för närvarande till 360 miljoner SDR. Skulle en skada inträffa ersätts dock maximalt 300 miljoner SDR. Tanken är emellertid att det skall finnas en reserv för ytterligare skador som under alla förhållanden uppgår till minst 60 miljoner SDR. På så sätt garanteras ytterligare ersättning intill dess att anläggningsinnehavaren fullgjort sina skyldigheter enligt lag att ordna tilläggsförsäkring för att återupprätta det ursprungliga försäkringsbeloppet (23 § andra stycket atomansvarighetslagen).

Vidare har anläggningsinnehavaren en skyldighet att teckna tilläggsförsäkring om försäkringsfall har inträffat som kan antas ensamt eller i förening med tidigare försäkringsfall medföra nedskrivning av försäkringsbeloppet under det ansvarsbelopp som gäller för anläggningsinnehavare. Tilläggsförsäkring skall tas så att försäkringen åter bringas upp till minst etthundratjugo procent av sistnämnda belopp.

Försäkringen skall godkännas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (Finansinspektionen). Skyldigheten att ha försäkring är straffsanktionerad i 40 §.

Ansvarigheten för skada under transport får täckas av särskild försäkring, 22 § tredje stycket.

Den ersättningsberättigade har enligt 24 § rätt att få ut ersättning direkt av försäkringsgivaren. Frågan om det skall vara möjligt att rikta talan direkt mot en försäkringsgivare avgörs med stöd av nationell rätt

21

. Denna bestämmelse tillämpas också i de fall en talan om ersättning får väckas i Sverige, men utländsk lag är tillämplig på förhållandet mellan försäkringsgivaren och innehavaren av atomanläggningen eller om denna ligger utanför svenskt territorium. Försäkringsplikt gäller inte för staten (27 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan också befria en enskild anläggningsinnehavare från försäkringsplikten. Ett sådant beslut förutsätter emellertid att anläggningsinnehavaren ställer godtagbar säkerhet, t.ex. genom bankgaranti eller deposition av

21

Se artikel 14 i Pariskonventionen.

värdehandlingar, för sina förpliktelser enligt lagen eller motsvarande lagstiftning i en annan konventionsstat

22

. Anläggningsinnehavaren skall också uppfylla kraven på en fungerande skadereglering.

Ersättning av statsmedel

Svenska staten har ett subsidiärt ansvar för anläggningsinnehavarens ersättningsskyldighet (28 §). Bestämmelsen innebär att staten träder in och betalar ersättning om någon som är berättigad till ersättning av innehavaren av en atomanläggning i Sverige visar att han inte har kunnat få ut ersättningen av anläggningsinnehavarens försäkringsgivare. Sådan ersättning utgår aldrig med högre belopp än det som svarar mot det ansvarsbelopp som gäller för anläggningsinnehavaren.

Ersättning av statsmedel kan också utgå vid katastrofolyckor (29–31 §§). Dessa bestämmelser grundas på tilläggskonventionen (se avsnitt 1.2). Ersättning betalas för skador som har uppkommit i Sverige eller i andra stater anslutna till tilläggskonventionen eller på eller över det fria havet ombord på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i Sverige eller någon annan stat ansluten till konventionen. Vidare ersätts skador som har uppkommit på eller över det fria havet i andra fall, om skadan har tillfogats en stat ansluten till tilläggskonventionen eller en medborgare i en sådan stat, varvid dock ersättning för skador på fartyg eller luftfartyg betalas endast om fartyget vid tiden för atomolyckan var registrerad i en sådan stat (29 §). Enligt 31 § är det sammanlagda belopp som skall betalas till följd av en atomolycka begränsat till ett belopp motsvarande 425 miljoner SDR.

Utöver ersättningsreglerna i 17 § och 28–31 §§, vilka föranletts av Paris- och tilläggskonventionen, infördes 1982 ett fjärde ersättningssteg i atomansvarighetslagen. Enligt detta skall den svenska staten, i de fall en anläggningsinnehavare här i landet är ansvarig och de ersättningar som utgår enligt första till tredje ersättningsstegen inte räcker till för att ersätta uppkommen skada, betala en ersättning som numera uppgår till 6 miljarder kronor (31 a §). Detta extra statsansvar är emellertid underkastat vissa inskränkningar. Svenska statens ansvar omfattar bara skador i Danmark, Finland, Norge och Sverige samt skador som har uppkommit ombord på

22

Bankgaranti och deposition av värdehandlingar anges som exempel på ekonomisk säkerhet i förarbetena, se SOU 1959:34 s. 53, SOU 1962:14 s. 82 f. och prop. 1968:25 s. 147 f.).

fartyg eller luftfartyg som är registrerade i något av dessa länder. Därutöver ersätts skador som svenska medborgare eller svenska juridiska personer har lidit, oavsett var skadan har inträffat. Även skador i en annan stat ansluten till tilläggskonventionen ersätts, men endast enligt reciprocitetsprincipen.

Om det, efter att en atomolycka har inträffat, visar sig att ansvarsbeloppen enligt första till fjärde stegen (dvs. 17 §, 28–31 §§ och 31 a §) inte räcker för att ersätta uppkommen skada, bereds ersättning av statsmedel enligt grunder som bestäms i en särskild lag (33 §). Någon viss ersättningsnivå garanteras inte genom bestämmelsen. Bestämmelsen är inte begränsad till fall då skador har uppkommit i Sverige eller har orsakats av en atomolycka för vilken innehavaren av en atomanläggning i Sverige är ansvarig.

När det gäller ersättningsbeloppets storlek för en atomolycka innebär sålunda atomansvarighetslagens reglering sammanfattningsvis att atomanläggningens innehavare enligt steg 1 (inom vilket steg 2 inryms) har rätt att begränsa sitt ansvar till 300 miljoner SDR, se 17 §. I det tredje steget har staten gemensamt med samtliga stater som är anslutna till tilläggskonventionen, i enlighet med tilläggskonventionens regler, ett supplerande ansvar med 125 miljoner SDR. Därutöver finns det ovan nämnda fjärde steget med ett särskilt statsansvar för atomolyckor i intervallet mellan 425 miljoner SDR (det sammanlagda tillgängliga beloppet för de skadelidande vid atomolycka) och 6 miljarder kr (högsta nivån på det särskilda statsansvaret).

Statens regressrätt

Har staten utgett ersättning inom ramen för anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp får staten återkräva ersättningen av anläggningsinnehavaren, dennes försäkringsgivare och den mot vilken anläggningsinnehavaren har regressrätt.

Statens rätt att återkräva ersättning som i övrigt utgetts av statsmedel är starkt begränsad. I huvudsak föreligger regressrätt endast mot fysisk person som har orsakat skadan uppsåtligen (35 §)

23

.

23

Ds Ju 1981:5 s. 33 och prop. 1981/82:163 s. 24.

Särskilt om ansvaret för atomolyckor under transport

I 68 och 10 §§atomansvarighetslagen regleras ansvaret för atomolyckor som inträffar under transport. Vidare regleras i 9 § ansvaret vid atomolyckor som orsakats av atomsubstanser som befinner sig utanför atomanläggningen utan att vara under transport.

Inträffar en olycka under transport av atomsubstans gäller i princip ett avsändaransvar och huvudregeln är att den avsändande anläggningsinnehavaren skall svara för olyckan. Denna regel har sin förklaring i att det regelmässigt är avsändaren ensam som kan övervaka och kontrollera ämnenas emballering och sändningens lastning på transportmedlet.

Vid en transport mellan anläggningar inom konventionsstaternas territorier kan avsändande och mottagande anläggningsinnehavare skriftligen komma överens om att ansvarigheten skall övergå till mottagaren vid en viss tidpunkt. Även om inget sådant avtal ingåtts övergår enligt 6 § andra stycket ansvaret på mottagaren när denne övertar atomsubstansen. När övertagande skall anses ha ägt rum framgår inte uttryckligen av lagtexten, men uppges bygga inte bara på den egentliga besittningsgången utan även på visst hänsynstagande till andra omständigheter

24

.

Vid transport mellan anläggning i en konventionsstat och avsändare eller mottagare i en icke-konventionsstat är anläggningsinnehavaren i konventionsstaten ansvarig för varje olycka som inträffar under transporten och sker inom lagens geografiska tillämpningsområde. Det saknas möjlighet för anläggningsinnehavaren att befria sig från ansvarigheten genom t.ex. skriftligt avtal.

Sker transporten till eller från en atomreaktor i ett transportmedel, t.ex. ett atomfartyg, följer av 6 § tredje stycket och 7 § andra stycket att den landbaserade anläggningens innehavare är ansvarig så länge ämnena finns i dennes direkta eller indirekta besittning.

Atomskador vid transporter som går i transit över svenskt territorium mellan atomanläggningar i icke-konventionsstater ersätts enligt 7 § tredje stycket av den som innehar tillstånd till transporten.

Olyckor som inträffar under en tillfällig uppläggning av atomsubstansen under transporten regleras i 8 § och följer transportansvarighetsreglerna i 6 och 7 §§. Har uppläggningen skett i en atomanläggning och anläggningsinnehavaren uttryckligen påtagit sig ansvaret gäller emellertid det åtagandet (5 § andra punkten).

24

Ulf K. Nordenson, a.a., s. 41.

Särskilt om ansvaret för atomolyckor utanför atomanläggningar eller vid en avbruten transport

Inträffar en atomolycka utanför en atomanläggning utan att det är fråga om en olycka under transport gäller som huvudregel att det är den anläggningsinnehavare som senast hade ämnena i sin besittning som är ansvarig (9 §). Bestämmelsen kan aktualiseras t.ex. om ett fartyg med last av atomsubstanser förliser och behållaren med atomsubstans i samband därmed sjunker till havsbottnen men sedermera fräts sönder, vilket får till följd att en atomskada uppkommer

25

. Inträffar en sådan olycka i anslutning till en avbruten transport bär den ansvaret som vid tiden för avbrottet var ansvarig enligt reglerna om transporter, dvs. den som hade ämnena i sin besittning eller som ansvarar till följd av ett skriftligt avtal som ingåtts med stöd av lag.

Ansvar för transportören i vissa fall

Enligt 10 § finns det en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att på ansökan av transportören (fraktföraren) förordna att transportören skall ansvara för olyckor under transporten i stället för anläggningsinnehavaren. Åtgärden förutsätter att transportören och anläggningsinnehavaren är överens om åtgärden och att transportören har tecknat ansvarsförsäkring eller ställt annan likvärdig säkerhet. Ansvarsregeln har tillkommit mot bakgrund av att transporter av atomsubstans i stor utsträckning utförs av företag som specialiserat sig på denna typ av transporter och har särskilt utbildad personal samt specialutrustade transportmedel

26

.

Regressrätt mot anläggningsinnehavare

I 15 § ges vissa regler om rätt till återkrav mot anläggningsinnehavaren. Om annan än anläggningsinnehavaren med stöd av andra regler än Pariskonventionen blir ansvarig för en atomskada i en icke-konventionsstat kan den som blivit ersättningsskyldig inträda i den skadelidandes rätt mot anläggningsinnehavaren (subrogation).

25

Ulf K. Nordenson, a.a., s. 42.

26

Ulf K. Nordenson, a.a., s. 42 f.

Kumulation av skador

Stora bevissvårigheter kan uppkomma när det gäller att särskilja atomskador från andra skador. I 16 § anges därför att atomansvarighetslagens regler skall tillämpas även på annan skada som inträffar samtidigt med en atomskada när de båda slagen av skador inte kan särskiljas. Detta innebär också att bl.a. kanalisationsprincipen blir tillämplig på skadan i sin helhet.

Solidariskt ansvar, nedsättning av skadeståndet och innehavarens regressrätt

Frågor om solidariskt ansvar och om ansvarets slutliga fördelning när två eller flera anläggningsinnehavare är ansvariga för samma skada regleras i 18 §. Det föreligger emellertid endast ett inskränkt solidariskt ansvar eftersom ansvaret är solidariskt endast inom ramen för det lägsta ansvarsbelopp som gäller för någon av de berörda anläggningsinnehavarna.

Om den ersättning som betalas ut med stöd av lagen inte räcker till som ersättning åt de skadelidande skall deras ersättningar och den ränta som löper på beloppet sättas ned med samma kvotdel (19 §).

Anläggningsinnehavarens regressrätt, dvs. rätt att av annan återkräva vad han har utgett enligt atomansvarighetslagen eller motsvarande lagstiftning i annan konventionsstat, regleras i 20 §. Regressrätten är starkt begränsad. Regressrätt föreligger enbart mot fysisk person som har orsakat skadan uppsåtligen eller mot den som genom skriftligt avtal med anläggningsinnehavaren uttryckligen åtagit sig att svara för skadan, t.ex. en leverantör av utrustning.

Preskriptionsregler

I 21 § finns särskilda preskriptionsregler. Ersättningsanspråk mot anläggningsinnehavare preskriberas om inte den skadelidande anmäler sitt anspråk hos innehavaren inom tre år från den dag då han fick eller med iakttagande av skälig aktsamhet hade bort få kännedom om att han lidit skada som medför rätt till ersättning enligt atomansvarighetslagen och om den för skadan ansvarige eller från

den dag då ersättningsanspråk riktades mot honom (s.k. korttidspreskription).

Talan om ersättning skall under alla omständigheter väckas mot innehavaren eller dennes försäkringsgivare inom tio år från den dag atomolyckan inträffade. Har skadan orsakats av en atomsubstans som har tillgripits olovligen, förlorats eller övergivits utan att åter ha tillvaratagits, får talan dock inte väckas efter det att tjugo år har förflutit från dagen för tillgreppet, förlusten eller övergivandet.

Ersättning av statsmedel för s.k. sena skador

Preskriptionsreglerna i 21 § första och andra styckena kompletteras av den särskilda regeln om ersättning av statsmedel för s.k. sena skador som återfinns i 32 §. Denna regel har ingen motsvarighet i Pariskonventionen, men Sverige har i likhet med flertalet andra stater funnit att det skadeståndsrättsliga regelsystemet bör kompletteras eftersom det vid en atomolycka kan uppkomma skador som visar sig först lång tid efter olyckan

27

. Bestämmelsen är tillämplig på atomskador som har uppkommit i Sverige i följd av en atomolycka för vars skadeverkningar innehavaren av en atomanläggning i Sverige är ansvarig. Ersättning av statsmedel utgår för skador som har visat sig först efter det att anläggningsinnehavarens ansvarighet har preskriberats, men inom trettio år från dagen för olyckan. Beträffande ersättningsskyldigheten för sena skador gäller samma korttidspreskription på tre år som för atomskador i allmänhet.

Behörig domstol m.m.

Talan mot innehavaren av en atomanläggning eller dennes försäkringsgivare får väckas i Sverige, om atomolyckan helt eller delvis har inträffat i Sverige eller atomanläggningen är belägen här och atomolyckan i sin helhet har inträffat utom konventionsstaternas område eller om platsen för olyckan inte kan bestämmas med säkerhet. Om det är nödvändigt för att uppfylla åtagandena i Pariskonventionen får regeringen förordna om inskränkning av den behörighet som tillkommer svensk domstol (36 §).

27

DsJu 1981:5 s. 32 f. och prop. 1981/82:163 s. 24.

Talan mot anläggningsinnehavaren eller dennes försäkringsgivare eller mot staten skall väckas vid rätten i den ort där atomolyckan inträffade. Är två eller flera domstolar behöriga, väcks talan vid någon av dem. Saknas behörig domstol skall talan väckas vid Stockholms tingsrätt (37 §).

I 38 § ges vissa bestämmelser om verkställighet av dom i mål om ersättning för atomskada.

Transportcertifikat

Bestämmelser om transportcertifikat vid transport av atomsubstans finns i 39 §.

Straffansvar om försäkringsplikten försummas

Den som försummar försäkringsplikten enligt denna lag kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (40 §).

2. Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen

2.1. Vägen mot en förnyad internationell reglering avseende atomansvarsfrågor

En länk mellan OECD:s och IAEA:s atomansvarsregleringar

Åren efter Paris- och tilläggskonventionens tillkomst på 1960-talet och fram till slutet av 1980-talet skedde inga stora förändringar i den internationella atomansvarsregleringen. Inom OECD:s atomenergiorgan NEA och FN:s motsvarande organ IAEA såg man emellertid redan några år efter Paris- och Wienkonventionens tillkomst att det vore eftersträvansvärt att åstadkomma en koppling mellan de båda grundläggande konventionsregleringarna avseende ansvarighet för skador som orsakats av atomolyckor. Som framgått av tidigare avsnitt (avsnitt 1.1) överensstämmer Paris- och Wienkonventionen i fråga om de grundläggande principerna och i stor utsträckning även när det gäller utformningen av de enskilda bestämmelserna. Trots detta saknades det emellertid en länk mellan konventionsregleringarna som ytterligare skulle kunna förbättra de skadelidandes möjligheter att få ersättning vid atomolyckor. Först efter den svåra olyckan i kärnkraftverket i staden Tjernobyl i dåvarande Sovjetunionen 1986 tog förhandlingsarbetet fart

1

.

Förhandlingarna ledde fram till att det gemensamma protokollet antogs vid en diplomatkonferens i september 1988 (se även avsnitt 1.1)

2

.

1

Julia Schwartz, Modernising the International Regime Governing Nuclear Third Party

Liability, Presentation to the International School of Nuclear Law (2001 session), s. 4 f.

2

Den engelska konventionstexten och en svensk översättning finns i prop. 1991/92:31 om

vissa internationella åtaganden på atomansvarsområdet, m.m.

Principerna i det gemensamma protokollet

Det gemensamma protokollet vilar på två huvudprinciper. Enligt den första principen skapas det en länk eller en ”bro” mellan de två konventionerna genom att protokollet – när det gäller stater som är anslutna till någon av konventionerna – avskaffar skillnaden mellan konventionsstater och icke-konventionsstater i förhållande till de operativa bestämmelserna i endera konventionen. Detta innebär att om en atomolycka inträffar i en atomanläggning som är belägen i en stat som är ansluten till Pariskonventionen och olyckan orsakar skador på t.ex. personer eller egendom i en stat som är ansluten till Wienkonventionen, så är anläggningsinnehavaren ansvarig också för dessa skador. Motsvarande gäller om anläggningen ligger i en stat som är ansluten till Wienkonventionen och skadan inträffar i en stat som är ansluten till Pariskonventionen. Den andra principen innebär att antingen Wienkonventionen eller Pariskonventionen görs exklusivt tillämplig på en atomolycka genom lagvalsregler.

Den fortsatta moderniseringen av atomansvarsregleringen och antagandet av konventionen om supplerande ersättning för atomskada

Även efter antagandet av det gemensamma protokollet fortsatte arbetet med att skapa en modernare internationell reglering avseende atomansvarsfrågor. Förändringsarbetet kom i det första skedet att koncentreras till Wienkonventionen, vilken till skillnad från Pariskonventionen inte tidigare hade ändrats eller kompletterats. Revisionsarbetet ledde fram till att ett tilläggsprotokoll till Wienkonventionen antogs 1997. Vid samma tillfälle antogs konventionen om supplerande ersättning för atomskada

3

. Syftet med denna konvention är att skapa ett kompletterande ersättningssystem och konventionen innehåller bestämmelser om ersättning av statsmedel. Konventionen har ännu inte trätt i kraft och har inte undertecknats av Sverige. Arbetet med att revidera Paris- och tilläggskonventionen påbörjades 1998 respektive 1999 och kan ses som en naturlig följd av arbetet med att revidera Wienkonventionen. Revideringen av konventionerna har resulterat i tämligen omfattande ändringar av ersättningssystemen.

3

Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage.

I avsnitten 2.2 och 2.3 behandlas ändringarna i Paris- och tilläggskonventionen mer översiktligt. I avsnitt 2.4 redovisas också innehållet i konventionen om supplerande ersättning för atomskada översiktligt.

I samband med utredningens överväganden och förslag (främst avsnitt 6) behandlas ändringarna till Paris- och tilläggskonventionen och hur dessa förhåller sig till atomansvarighetslagens regler mer ingående. I avsnitt 4.2 återkommer utredningen till konventionen om supplerande ersättning för atomskada.

2.2. Det huvudsakliga innehållet i 2004 års ändringsprotokoll till Pariskonventionen

Ändringsprotokollet till Pariskonventionen innebär att flertalet av Pariskonventionens sammanlagt 24 artiklar ändras. I flertalet fall rör det sig om sakligt sett små förändringar. Några av bestämmelserna ändras emellertid markant. De mest påtagliga förändringarna som följer av den reviderade Pariskonventionen kan sammanfattas enligt följande

4

.

Väsentligt höjda ansvarsbelopp och möjligheten att införa ett obegränsat ansvar

Genom ändringsprotokollet höjs ansvarsbeloppen väsentligt. Enligt Pariskonventionen i dess nuvarande lydelse (artikel 7 b) är ansvarsbeloppet satt till 15 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR), även om NEA:s styrelse för atomenergifrågor 1990 rekommenderade konventionsstaterna att höja ansvarsnivåerna till lägst 150 miljoner SDR. Även med beaktande av denna rekommendation innebär ändringsprotokollet till Pariskonventionen att ansvarsbeloppen höjs påtagligt. Ansvarsbeloppen uttrycks nu också i euro i stället för beräkningsenheten SDR. Enligt ändringsprotokollet skall ansvarsbeloppen vara lägst 700 miljoner euro per anläggningsinnehavare och olycka. Det står vidare helt klart att konventionen nu medger att staterna inför ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren. En särskild bestämmelse har införts som anger att en

4

En sammanfattning av ändringarna finns bl.a. i Draft Report 26 February 2002,

NEA/LEG/CPPC(2002)3/REV1 och i Julia Schwartz, Modernising the International Regime Governing Nuclear Third Party Liability, Presentation to the International School of Nuclear Law (2001 Session).

stat som ansluter sig till Pariskonventionen får fastställa ett lägre belopp, 350 miljoner euro, under en femårsperiod från tillträdet till konventionen (s.k. ”phasing-in” bestämmelse).

Också de särskilda ansvarsbeloppen för transporter av nukleärt material och s.k. lågriskanläggningar har höjts. Den lägsta godtagbara ansvarsnivån har höjts från 5 miljoner SDR till 70 respektive 80 miljoner euro.

Nivåerna på den obligatoriska försäkringen höjs

Anläggningsinnehavaren är även fortsättningsvis skyldig att ta och vidmakthålla försäkring för att täcka sitt ansvar enligt konventionens referensbelopp. En nyhet som följer av staternas uttryckliga möjlighet att införa ett obegränsat ansvar är dock att försäkringsbeloppet knyts till det referensbelopp som gäller för ett begränsat ansvar, dvs. 700 miljoner euro. Om obegränsat ansvar gäller vid transport och för s.k. lågriskanläggningar skall försäkringen motsvara det ansvarsbelopp som gäller enligt konventionen i dessa fall, dvs. 70 respektive 80 miljoner euro.

Konventionsstaterna ansvarar för att täcka skadorna i den mån försäkring inte finns eller är otillräcklig för att täcka anläggningsinnehavarens ansvar (försäkringsbelopp).

Undantagen från anläggningsinnehavarens objektiva ansvar inskränks

Från anläggningsinnehavarnas skadeståndsansvar undantas inte länge skador till följd av naturkatastrofer. Numera är endast skador orsakade av krigshandlingar undantagna från anläggningsinnehavarens skadeståndsansvar.

Nya och ändrade definitioner

Ändringsprotokollen innebär också att vissa definitioner har ändras och att nya begrepp har förts in i konventionen, bl.a. utvidgas begreppen atomolycka och atomanläggning.

Anläggningar för slutförvar och atomanläggningar som nedmonteras och är under avveckling omfattas uttryckligen av begreppet atomanläggning.

Ytterligare en viktig förändring är att skadebegreppet har utvidgats och att termen atomskada (”nuclear damage”) definieras uttryckligen i konventionen och får en vidare betydelse.

Konventionens definition av begreppet atomskada omfattar nu, utöver person- och sakskada samt ren förmögenhetsskada som direkt har orsakats av sådan skada, även inkomstförlust som i annat fall direkt orsakas av en betydande försämring av miljön, kostnader för rimliga åtgärder som har vidtagits eller skall vidtas för att återställa eller kompensera miljöskador av betydelse, såvida åtgärderna har godkänts av den myndighet som regeringen bestämmer och kostnader för rimliga förebyggande åtgärder och skada till följd av sådana åtgärder.

Ett utökat tillämpningsområde

En annan påtaglig förändring som följer av ändringsprotokollet är att tillämpningsområdet utökas. Pariskonventionen blir efter ändringsprotokollets ikraftträdande inte bara tillämplig i fråga om atomskada som uppkommer i en konventionsstats territorium eller havsområden eller ombord på ett fartyg eller flygplan registrerat i en konventionsstat, utan också i fråga om sådan skada som inträffar i en icke-konventionsstat eller ombord på fartyg eller flygplan registrerat i en sådan stat. Det utökade tillämpningsområdet förutsätter emellertid att staten

a) är part till Wienkonventionen och det gemensamma protokollet,

b) inte har någon atomanläggning på sitt territorium eller i ett till

staten hörande havsområde, eller

c) har en gällande atomansvarslagstiftning som tillhandahåller ömse-

sidiga förmåner och grundas på principer som överensstämmer med Pariskonventionens. Därutöver är en konventionsstat alltid fri att utsträcka tillämpningsområdet ytterligare.

Förlängd preskriptionstid för personskada

Preskriptionstiden för personskada förlängs till 30 år. För andra skador gäller oförändrat att preskriptionstiden uppgår till tio år. Staterna har – under förutsättning att anläggningsstaten kan garantera att ekonomisk säkerhet finns tillgänglig för tilläggstiden – möjlighet

att införa längre preskriptionstider så länge detta inte påverkar möjligheten för de skadelidande att framställa anspråk enligt huvudreglerna.

Transportören skall ha ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som transporteras

Möjligheterna att avtala om transporter begränsas så, att det numera krävs att transportören har ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som transporteras för att avtal rörande ansvarsfrågorna skall kunna ingås.

Domstols behörighet

Också reglerna om domstols behörighet har ändrats och anger nu att anspråk till följd av en olycka som inträffat i en konventionsstats exklusiva ekonomiska zon (EEZ) skall prövas av domstolarna i den stat till vilken den ekonomiska zonen hör (olycksstaten). Detta innebär att domsrättsfrågan i sådana fall hanteras på samma sätt som olyckor som inträffar på en stats territorium.

2.3 2004 års ändringsprotokoll till tilläggskonventionen

Tilläggskonventionen innehåller till stora delar en reglering av närmast mellanstatlig karaktär. Av väsentlig betydelse för ansvarsregleringen är emellertid den kompletterande ersättning av i första hand statsmedel som tilläggskonventionen kan berättiga till vid en atomolycka om anläggningsinnehavarens ersättningsansvar enligt Pariskonventionen är uttömt.

Ersättningssystemet i tre steg bibehålls men med markant högre ansvarsnivåer

Som en konsekvens av Pariskonventionens höjda ansvarsbelopp och strävandena att stärka de skadelidandes skydd i händelse av en atomolycka höjs också ansvarsbeloppen markant i ändringsproto-

kollet till tilläggskonventionen. Konventionens uppbyggnad, med ett ersättningssystem i tre steg, är emellertid oförändrad.

Enligt det första steget ansvarar anläggningsinnehavaren precis som tidigare med det ansvarsbelopp som gäller enligt Pariskonventionen. Detta innebär alltså numera att ersättning enligt det första steget i första hand skall betalas av anläggningsinnehavaren upp till lägst 700 miljoner euro (med mindre ett lägre belopp skall gälla för nya konventionsstater under en övergångstid).

Om skadorna överstiger den första ersättningsnivån skall enligt det andra steget ersättning tillhandahållas av den stat på vars territorium den ansvarige innehavarens anläggning är belägen med ett belopp som utgör skillnaden mellan första stegets belopp och numera upp till 1 200 miljoner euro, dvs. 500 miljoner euro. Om anläggningsinnehavarens belopp är högre än 700 miljoner euro minskas det andra steget i motsvarande mån. Detta innebär alltså att statens primära ersättningsansvar enligt det andra steget i tilläggskonventionen till och med helt kan försvinna.

Det tredje steget utgörs enligt ändringsprotokollet av skillnaden mellan 1 500 miljoner euro och ersättningsnivån i det andra steget. För detta belopp ansvarar konventionsstaterna, precis som tidigare, gemensamt. En skillnad är dock att statsmedel enligt det tredje steget alltid skall betalas när skadorna överstiger 1 200 miljoner euro och därmed gäller oberoende av om konventionsstaterna infört höga ansvarsnivåer eller kanske till och med ett obegränsat ansvar. En annan förändring av det tredje steget är att det belopp som skall hållas tillgängligt enligt det tredje steget kan öka i takt med att nya stater ansluter sig till konventionen. Vidare ändras beräkningsmetoden för att bestämma storleken på det särskilda statsansvaret så att en större kvotdel hänför sig till den termiska effekten.

Andra förändringar i den reviderade tilläggskonventionen

De mest påtagliga ändringarna i tilläggskonventionen i övrigt kan sammanfattas enligt följande.

Den reviderade tilläggskonventionens geografiska tillämpningsområde utvidgas, men inte i samma utsträckning som i den reviderade Pariskonventionen.

Under förutsättning att en stat är part i tilläggskonventionen är denna med stöd av ändringsprotokollet tillämplig på atomskada som inträffar

1. på en konventionsstats territorium,

2. på eller ovan en konventionsstats havsområden, oavsett om

staten är ansluten till tilläggskonventionen, om skadan

a) inträffat ombord på ett fartyg som seglar under en konven-

tionsstats flagg,

b) inträffat ombord på ett luftfartyg registrerat i en konven-

tionsstat,

c) inträffat på en konstgjord ö, anläggning eller konstruktion

som omfattas av en konventionsstats jurisdiktion,

d) tillfogas en medborgare i Sverige eller annan konventions-

stat, eller

3. inom eller ovanför en konventionsstats exklusiva ekonomiska

zon eller på en sådan stats kontinentalsockel i samband med utvinning eller forskning av naturtillgångar inom den ekonomiska zonen eller på en sådan kontinentalsockel.

2.4. Konventionen om supplerande ersättning för atomskada

Utöver det arbete med att revidera och länka samman Wien- och Pariskonventionen som följde efter olyckan i kärnkraftverket i Tjernobyl blev man medveten om behovet av ett motsvarande system som kunde täcka in sådana stater som stod utanför de befintliga ansvarssystemen. Arbetet med att försöka få till stånd ett globalt ersättningssystem ledde fram till att konventionen om supplerande ersättning för atomskada antogs vid en diplomatkonferens i IAEA:s regi den 12 september 1997.

Konventionen har ännu inte trätt i kraft

Som framgått inledningsvis i detta avsnitt har konventionen om supplerande ersättning för atomskada ännu inte trätt i kraft. Konventionen har hittills endast ratificerats av Argentina, Marocko och Rumänien. För att konventionen skall träda i kraft krävs att minst fem stater med en sammanlagd anläggningskapacitet som uppgår till minst 400 000 enheter tillträtt konventionen.

Konventionen om supplerande ersättning för atomskada är en fristående konvention som står öppen för undertecknande av alla stater, oavsett om staten är ansluten till Paris- eller Wienkonventionen eller står utanför dessa. Eftersom flera av världens största kärnkraftsnationer

5

varken är anslutna till Pariskonventionen eller

Wienkonventionen så är det av stor betydelse att kunna skapa ett världsomfattande ersättningssystem för atomskador som bygger på samma grundläggande principer.

Konventionens ersättningsreglering

Genom konventionen åtar sig respektive konventionsstat som ett första steg att se till att minst 150 miljoner SDR tillhandahålls för tiden fram till den 29 september 2007 och minst 300 miljoner SDR för tiden därefter

6

. Medlen skall fördelas med beaktande av en ickediskrimineringsprincip, som emellertid inte gäller i förhållande till icke-medlemsstater. Hur en stat skall försäkra att detta belopp finns tillgängligt i händelse av en olycka reglerar konventionen inte. Genom bidrag från alla konventionsstater skapas vidare som ett andra steg en gemensam internationell fond på cirka 300 miljoner SDR. Med vilka belopp respektive stat skall bidra framgår av artikel IV 1 (a) i konventionen. Bidrag till den internationella fonden behöver endast lämnas om behov uppstår

7

. Bidragen baseras på vilken kapacitet konventionsstatens atomanläggningar har upp till en högsta gräns. Stater som saknar atomanläggningar på sitt territorium behöver inte lämna bidrag till fonden

8

.

Fonden skall utgöra ett komplement till den ersättning som är tillgänglig med stöd av nationell rätt. Hälften av dessa fonderade medel är tillgängliga enbart för gränsöverskridande skador, dvs. skador utanför anläggningsstaten. Den andra hälften är tillgänglig endera för skador i det egna landet eller gränsöverskridande skador. Om emellertid en stat tillhandahåller 600 miljoner SDR eller mer enligt det första steget reserveras inte längre hälften av medlen i det andra ersättningssteget för gränsöverskridande skador.

Också medlen i det andra steget skall fördelas så att de skadelidande inte diskrimineras och fördelas under förutsättning att

5

Bedömningen grundar sig på den sammanlagda termiska effekten uttryckt i megawatt. De

länder som numera avses är Canada, Japan, Korea och USA.

6

Artikel III.1.

7

Artikel VII.1.

8

Artikel IV.1 och artikel IV.1(b).

skadan uppkommit inom konventionens geografiska tillämpningsområde. Detta överensstämmer med regleringen enligt tilläggskonventionen (se avsnitt 1.1).

Det finns ingen särskild gemensam fond för de supplerande ersättningsmedlen motsvarande t.ex. oljeskadefonderna och det krävs inte att staterna skall sätta av medel särskilt för ändamålet. I stället är tanken att – om en atomolycka skulle inträffa och konventionen aktualiseras – den behöriga domstolen skall informera de andra konventionsstaterna så snart det står klart att skadorna överstiger eller troligen kommer att överstiga de nationella ersättningsnivåerna med följden att de supplerande fondmedlen måste tas i anspråk. Den behöriga staten är ensam behörig att distribuera fondmedlen

9

.

De grundläggande principerna i konventionen

Konventionen bygger på samma grundläggande principer som Paris- och Wienkonventionen, dvs. att ansvaret är kanaliserat till anläggningsinnehavaren, att anläggningsinnehavaren har ett strikt ersättningsansvar, att domstolarna i olycksstaten är behöriga eller – om olyckan inträffar utanför en konventionsstat domstolarna i anläggningsstaten – och slutligen att ansvaret begränsas till belopp och tid.

Begreppet atomskada är utformat så att det uttryckligen upptar samtliga skadetyper och överensstämmer med motsvarande begrepp i den reviderade Paris- och Wienkonventionen.

För att tillgodose kuststaterna har reglerna beträffande domstols behörighet utformats så, att om en olycka inträffat i en stats exklusiva ekonomiska zon (EEZ) tillkommer behörigheten den staten.

Staternas möjligheter att ansluta sig till konventionen

Det är möjligt att ansluta sig till konventionen som ”Annex State”. Detta innebär att stater som inte är anslutna till Paris- eller Wienkonventionen kan tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskador om de i sina nationella rättsordningar har vissa grundläggande principer som motsvarar de principer som kon-

9

Artikel VII.1.

ventionen bygger på. Genom bilagan föreskrivs också att stater som saknar atomanläggningar på sitt territorium endast behöver uppfylla konventionens minimikrav för att konventionen skall gälla i den staten.

Genom en särskild bestämmelse i artikel 2.1 i konventionens bilaga, den s.k. grandfather clause, är det möjligt för en stat, som per den 1 januari 1995 och fortsättningsvis har ersättningsregler som bygger på ekonomisk kanalisering och i övrigt uppfyller vissa särskilt angivna kriterier, att ansluta sig till konventionen som en s.k. annex-stat och därmed anses uppfylla villkoren i bilagan

10

. I praktiken är det endast USA som uppfyller kraven i denna artikel. Avsikten med bestämmelsen är att USA skall kunna bibehålla sitt system med ekonomisk kanalisering (se avsnitt 3.9) – vilket system i praktiken leder till samma resultat som Paris- och Wienkonventionens bestämmelser om kanalisering av ansvaret till anläggningsinnehavaren – och trots detta omfattas av ett globalt ansvars- och ersättningssystem vid atomolyckor

11

.

10

Ben Mc Rae, The Compensation Convention: Path to a Global Regime for Dealing with Legal Liability and Compensation for Nuclear Damage, Nuclear Law Bulletin No. 61 s. 25 ff.

11

Vladimir Boulanenkov, Main Features of the Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage – an Overview, Reform of Civil Nuclear Liability, OECD/NEA Budapest Symposium 1999, s. 166.

3. Utländska förhållanden

3.1. En kort presentation av det nordiska och det övriga internationella samarbetet på atomansvarsområdet

Sedan många år tillbaka förekommer ett samarbete i frågor rörande atomsäkerhet och atomansvar mellan de nordiska länderna. Danmark, Finland och Norge är också parter till Paris- och tilläggskonventionen. Inte minst mot denna bakgrund, men även med beaktande av de likartade rättstraditionerna och ländernas geografiska närhet, är det intressant att särskilt uppmärksamma hur dessa stater avser att införliva ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen med nationell rätt. Representanter från de nordiska länderna har mot den redovisade bakgrunden också träffats vid två tillfällen för att diskutera vissa bestämmelser i ändringsprotokollen och för att utbyta erfarenheter kring implementeringsarbetet.

För utredningen har det naturligtvis också varit av stor betydelse att följa implementeringsarbetet i övriga stater anslutna till Pariskonventionen. Detta har skett inom ramen för OECD

1

. De länder som är medlemmar av OECD, däribland alltså Sverige, samarbetar inom denna organisation i ett särskilt atomenergiorgan, Nuclear Energy Agency (NEA). Allt arbete sker under ledning av en styrelse för atomenergifrågor, the Steering Committee for Nuclear Energy, vilken rapporterar direkt till OECD:s råd. Av NEA:s stadga

2

framgår att organisationens syfte är att ut-

veckla produktionen och användningen av atomenergin på fredlig väg genom samarbete mellan organisationens stater samt harmonisering av åtgärder vidtagna på nationell nivå. NEA skall bl.a. bidra till främjandet av ett ersättningssystem för atomskador.

1

Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisationen för ekono-

miskt samarbete och utveckling).

2

Antagen av OEEC:s råd (numera OECD) i december 1957 och godkänd av OECD:s råd i

september 1961. Stadgan har ändrats vid flera tillfällen, senast den 13 juli 1995.

Organisatoriskt är NEA uppbyggt kring åtta permanenta och specialiserade kommittéer, vilka består av experter från medlemsländerna. En sådan kommitté är Nuclear Law Committee (NLC) som sammanträder regelbundet, vanligen två gånger per år

3

.

Utredningen deltog i det sammanträde som hölls i november 2005 och fick ta del av en kortfattad redogörelse för de närvarande staternas arbete med att införliva bestämmelserna i den reviderade Pariskonventionen och tilläggskonventionen med nationell rätt.

I det följande redovisas dels en sammanställning av ansvarsnivåerna i ett urval av de stater som ingår i OECD (avsnitt 3.2), dels en översiktlig presentation av staternas rapportering i fråga om implementeringsarbetet (avsnitt 3.3). I detta avsnitt redovisas också atomansvarsregleringar i ett urval av stater. Urvalet har gjorts så, att stater med obegränsat ansvar eller höga ansvarsnivåer, stater med särskilt intressanta finansieringslösningar eller stater med näraliggande geografisk anknytning omfattas. Några av dessa stater är inte anslutna till någon konvention på atomansvarsområdet. Förhållandena är nämligen sådana att flera av de stater som har den största andelen kärnkraftsproduktion, t.ex. Japan, Korea och USA

4

, inte är

parter till Pariskonventionen eller Wienkonventionen. Trots detta har de emellertid nationella rättsordningar som till stora delar bygger på samma grundläggande principer som Wienkonventionen och Pariskonventionen.

3.2. En sammanställning av ansvarsnivåer i stater som ingår i OECD

Av stort intresse – inte bara för det fall en eventuell atomolycka skulle få gränsöverskridande effekter utan också när höjda ansvars- och försäkringsnivåer diskuteras – är vilka ansvarsnivåer som gäller i andra stater.

Nedan återfinns en sammanställning över anläggningsinnehavarnas ansvarsnivåer i de stater som ingår i OECD.

Det bör emellertid noteras att det av sammanställningen inte framgår att storleken på försäkring eller annan finansiell säkerhet –

3

Övriga kommittéer är Radioactive Waste Management Committee, Committee on

Radiation Protection and Public Health, Committee on the Safety of Nuclear Installations, Committee on Nuclear Regulatory Activities, Committee for Technical and Economic Studies on Nuclear Energy Development and the Fuel Cycle, Nuclear Science Committee and Executive Group for the Data Bank.

4

Inte heller Canada, Indien och Kina är anslutna till Wienkonventionen eller Pariskonven-

tionen.

som närmare redovisas i redogörelsen för respektive stats nationella atomansvarsreglering – i några fall avviker från ansvarsbeloppen.

Följande ansvarsnivåer gällde per den 1 januari 2006.

Stat Pariskonventionen (PC) eller Wienkonventionen (VC)

Ansvarsnivåer i nationell valuta eller särskilda dragningsrätter (SDR) med USD som motvärde

Nivå på försäkring eller annan säkerhet om detta avviker från ansvarsnivån med USD som motvärde

Australien Saknar särskild lagstiftning

Belgien PC SDR 300 miljoner (USD = 438 M)

Canada CAD 75 miljoner (USD = 63 M)

Danmark PC SDR 60 miljoner (USD = 87,6 M)

Finland PC SDR 175 miljoner (USD = 255,5 M)

Frankrike PC SDR 76 miljoner (USD = 111,5 M)

Grekland PC Saknar särskild lagstiftning

Island Saknar särskild lagstiftning

Irland Saknar särskild lagstiftning

Italien

PC SDR 5 miljoner (USD = 7,3 M)

Japan Obegränsat YEN 60 miljarder (USD = 538,8 M)

Korea SDR 300 miljoner (USD = 438 M)

Luxembourg Saknar särskild lagstiftning

Mexico

VC MXN 100 miljoner (USD = 9,3 M)

Nederländerna PC SDR 285 miljoner (USD = 416 M)

Nya Zeeland Saknar särskild lagstiftning

Norge

PC SDR 60 miljoner (USD = 87,6 M)

Polen

VC SDR 150 miljoner (USD = 219 M)

Portugal PC Saknar särskild lagstiftning

Schweiz Obegränsat CHF 1,1 miljarder (USD = 866,5 M)

Slovakien VC SKK 2 miljarder (USD = 64,2 M)

Spanien PC ESP 25 miljarder (USD = 183,8 M)

Storbritannien PC SDR 150 miljoner (USD = 219 M)

Sverige PC SDR 300 miljoner (USD = 438 M)

Tjeckien VC CZK 6 miljarder (USD = 252,8 M) CZK 1,5 miljarder (USD = 63 M)

Turkiet

PC Saknar särskild lagstiftning

Tyskland PC Obegränsat EUR 2,5 miljarder (USD = 3 B)

Ungern VC SDR 100 miljoner (USD = 146 M)

USA USD 10,4 miljarder USD 300 miljoner

PC: 1960 års Pariskonvention om skadeståndsansvar på atomenergins område i dess lydelse enligt tilläggsprotokoll 1964 och 1982

VC: 1963 års Wienkonvention om ansvarighet för atomskada

* 1 SDR = 1,46 USD

3.3. Implementeringsarbetet i stater anslutna till Pariskonventionen

Europeiska rådet har i ett beslut den 8 mars 2004 (2004/294/EG) förklarat att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att samtidigt kunna ratificera ändringsprotokollet till Pariskonventionen. Detta bör, om möjligt, ske före den 31 december 2006. Före den 1 juli 2006 skall dessutom var och en av medlemsstaterna underrätta kommissionen om vid vilken tidpunkt deras respektive parlament kan förväntas godkänna de åtgärder avseende ratificering eller tillträde som krävs för att staten skall bli bunden av den reviderade Pariskonventionen. På grundval av de uppgifter som staterna lämnar kommer ett datum att fastställas för den tidpunkt då anslutningsinstrumenten kan deponeras hos OECD:s generalsekreterare.

Beträffande ändringsprotokollet till tilläggskonventionen finns det inte något motsvarande beslut om en gemensam ratificering av ändringsprotokollet.

Det kan konstateras att flertalet stater, med någon eller några månaders fördröjning, uppgett att de avser att kunna efterleva rådets rekommendation enligt ovan. Majoriteten av stater har dock vid muntlig förfrågan från utredningens sekretariat inte särskilt kunnat besvara hur referensbeloppet 700 miljoner euro skall täckas finansiellt

5

. Det kan emellertid noteras att det i Belgien uppges finnas en försäkringskapacitet nationellt som uppgår till 700 miljoner euro inklusive terrorhandlingar. I Frankrike finns en försäkringskapacitet upp till 700 miljoner euro, men endast utan täckning för terrorhandlingar. Försäkringskapaciteten i Storbritannien är också begränsad och kräver att andra finansiella lösningar utnyttjas för att referensbeloppet skall kunna nås. Schweiz, som ännu inte är part i Pariskonventionen men avser att tillträda konventionen inom kort, har upplyst att anläggningsinnehavarens skyldigheter att finansiera sitt ansvar kommer att höjas från 1 miljard till 2,25 miljarder schweizer franc. På mötet i Nuclear Law Committe närvarade också representanter från den europeiska försäkringssammanslutningen European Committee of Insurance. Av de uppgifter som lämnades framgår att det för närvarande inte är möjligt att på någon marknad finna ansvarsförsäkring upp till 700 miljoner euro, vilken täcker såväl atomskador orsakade av terrorhandlingar, preskriptionstider längre än 10 år och ersättning för kostnader för återställandeåtgärder vid

5

Möte i OECD/NEA Nuclear Law Committee, Paris 2–3 november 2005.

miljöskador. Täckning upp till referensbeloppet kan däremot finnas om försäkringen undantar nu nämnda faktorer.

I det följande övergår utredningen till att mer ingående presentera atomansvarsregleringen i vissa stater anslutna till Pariskonventionen och därutöver motsvarande reglering i några andra stater.

3.4. Danmark

Danmark producerar ingen kärnkraft, men har en forskningsreaktor på Risø. Denna är under avveckling.

Närmare bestämmelser om ersättning för atomskada finns i loven nr 332 af 19/06/1974 om erstatning for atomskade (nukleare skader). Denna lag införlivar såväl Paris- som tilläggskonventionens bestämmelser. Frågor rörande tillsyn och godkännande av verksamheten i atomanläggningar regleras i loven nr 170 af 16/05/1962 om nukleare anlæg (atomanlæg) (Atomanlægsloven).

Anläggningsinnehavarens ansvar är enligt § 21 loven nr 332 af 19/06/1974 om erstatning for atomskade (nukleare skader) begränsat till 60 miljoner SDR för en och samma olycka. Anläggningsinnehavaren är skyldig att teckna och vidmakthålla försäkring eller ställa annan godtagbar säkerhet upp till ansvarsbeloppet, vilken säkerhet också skall godkännas av justitsministeren (§ 26 och § 28).

Staten har enligt §§ 30–32 ett subsidiärt ansvar att ersätta skador upp till maximalt 300 miljoner SDR för det fall det skulle saknas försäkring eller annan godtagbar säkerhet.

Det danska justitsministeriet arbetar för närvarande med att se över den nuvarande loven nr 332 af 19/06/1974 om erstatning for atomskade (nukleare skader) för att senast i oktober/november 2006 kunna lägga fram ett förslag till riksdagen med de ändringar och tillägg som bedöms nödvändiga och som också i övrigt bör följa med tillträdet till den reviderade Paris- och tilläggskonventionen. Avsikten är att båda konventionerna skall kunna ratificeras vid utgången av 2006.

3.5. Finland

I Finland finns det för närvarande fyra kärnkraftverk och en forskningsreaktor ägd av staten. Ett femte kärnkraftverk håller på att byggas. Den nya reaktorn avses tas i drift 2009

6

.

Den finska riksdagen har godkänt en proposition

7

i vilken reger-

ingen föreslår att den finska riksdagen skall godkänna ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen.

I propositionen föreslås att ansvarsregleringen i atomansvarighetslagen ändras så, att en finländsk anläggningsinnehavares ansvar, till skillnad från vad som gäller i dag, skall vara obegränsat i fråga om skador som uppkommer i Finland. Ansvaret skall i första hand täckas av ansvarsförsäkring upp till 700 miljoner euro. Därefter träder tilläggskonventionens ersättningsregler in. Om en atomolycka skulle få så allvarliga följder att skadorna överstiger 1 500 miljoner euro kan emellertid anläggningsinnehavaren bli tvungen att svara för skadorna också med sina tillgångar. De skadelidande skall alltså vara berättigade till ersättning för skador lidna i Finland även för belopp överstigande anläggningsinnehavarens försäkring, och vilka inte heller täcks av statens ersättningsansvar eller av det sammanlagda ersättningsansvaret för vissa stater som följer av tilläggskonventionen.

Regeringen konstaterar att förslagen i propositionen innebär att de försäkringspremier som innehavarna av atomanläggningar i Finland betalar kommer att stiga. Försäkringsbeloppen anges stiga till mer än det tredubbla och innehållet i försäkringarna ändras. Det konstateras emellertid vidare att även om försäkringspremierna höjs markant kommer de inte heller i fortsättningen att belasta priset på elektricitet producerad med kärnkraft i någon högre grad

8

.

Riksdagen och presidenten har godkänt propositionen. Avsikten är att de föreslagna ändringarna i atomansvarighetslagen skall träda i kraft i två etapper i den takt som ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionerna träder i kraft internationellt och tidigast vid utgången av 2006. De lagar som reglerar ändringsprotokollens införlivande med finsk rätt skall träda i kraft vid den tidpunkt som regleras av republikens president i en förordning. Lagen

6

Artikel publicerad i Svenska Dagbladet, Näringsliv, tisdagen den 23 augusti 2005.

7

RP 2/2005 rd och bygger på ett betänkande (E 46/2003 rd) som överlämnades den

31 december 2002 av en av regeringen tillsatt atomansvarighetskommission. Propositionen godkändes av riksdagen i maj 2005.

8

RP 2/2005 avsnitt 3.1, s. 18.

om ändring av atomansvarighetslagen skall träda i kraft vid samma tidpunkt.

3.6. Norge

Norge producerar ingen kärnkraft, men på territoriet finns det två små forskningsreaktorer: en i Halden och en på Kjeller utanför Lillestrøm.

Paris- och tilläggskonventionens bestämmelser har införlivats i loven 1972-05-12 nr 28 om atomenergivirksomhet.

I § 16 i den norska lagen har Pariskonventionens tillämpningsområde utvidgats på motsvarande sätt som i den svenska atomansvarighetslagen.

Anläggningsinnehavarens ansvar är begränsat till 60 miljoner SDR för en och samma atomolycka. För beloppet skall anläggningsinnehavaren teckna och upprätthålla försäkring eller ställa annan säkerhet som departementet godkänner.

Staten svarar subsidiärt för skador enligt Paris- och tilläggskonventionen. Vidare gäller ett särskilt statsansvar för vissa s.k. sena skador som inträffar efter att den tioåriga preskriptionstiden löpt ut men inom 30 år efter atomolyckan. Staten kan också betala ut ersättning i de fall ersättningsnivåerna – på grund av lagstiftningen i sådana andra stater vars rättsordningar grundas på Pariskonventionen eller Wienkonventionen – överstiger de ansvarsnivåer som gäller enligt norsk rätt.

Det norska justisdepartementet har utarbetat ett høringsbrev om ratifikation och ändringar i den norska atomenergiloven. Høringsbrevet sändes ut på remiss i april 2006. Efter remisstidens utgång i juni 2006 kommer regeringens lagförslag och remissinstansernas synpunkter att tillställas Stortinget i en Odelstingsproposition.

3.7. Tyskland

För närvarande finns det sammanlagt 17 stycken atomanläggningar i Tyskland. Ägarförhållandena är sådana att anläggningarna är koncentrerade till fyra koncernbolag

9

.

9

Uranum Information Centre Ltd, Nuclear Issues Briefing Paper 46, Nuclear Power in

Germany, May 2005, http://www.uic.com.au/nip46.htm.

Tyskland, som är part i bl.a. Pariskonventionen, införde redan 1986 ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare i de fall en atomskada inträffar i Tyskland till följd av en atomolycka vid en tysk anläggning. Om olyckan är en direkt följd av en krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt eller har orsakats av en allvarlig naturkatastrof är ansvaret emellertid begränsat till den högsta nivån på statsgarantin, dvs. 2,5 miljarder euro.

I Tyskland har ett obegränsat ansvar ansetts vara förenligt med Pariskonventionen redan i dess nuvarande lydelse. Detta har satts i fråga av de övriga staterna anslutna till Pariskonventionen, vilka inte delat den tyska uppfattningen.

Om en atomolycka uppkommer i en annan stat är ansvaret begränsat med hänsyn till reciprocitetsprincipen, dvs. i vilken mån den staten har motsvarande ersättningsregler i förhållande till Tyskland. När det gäller stater som saknar atomanläggningar på sitt territorium motsvarar den tyska anläggningsinnehavarens ansvar det som följer av tilläggskonventionen.

Enligt den tyska atomansvarighetslagstiftningen skall varje anläggningsinnehavare per reaktor ha en godkänd ekonomisk säkerhet, i första hand bestående av ansvarsförsäkring, som uppgår till 0,256 miljarder euro. Den tyska Atomförsäkringspoolen täcker detta belopp.

Skadekrav överstigande 0,256 miljarder euro och upp till maximalt 2,5 miljarder euro täcks genom en frivillig gemensam ansvarsöverenskommelse mellan samtliga tyska anläggningsinnehavare, det s.k. solidaritetsfördraget som de fyra moderbolagen Energie Baden-Württemberg AG, E.ON Energie AG, Hamburgische Electricitäts-Werke AG och RWE AG ingått.

Vilka säkerhetsbelopp som gäller för respektive anläggningsinnehavare och hur detta åtagande skall finansieras framgår av en särskild lag

10

. Tillståndsmyndigheterna ansvarar för att fastställa formen för, och omfattningen av, den särskilda säkerheten. Som en följd av det s.k. solidaritetsfördraget och att detta godtas som en finansiell säkerhet har behovet av ett statsansvar bortfallit i denna del. Anläggningsinnehavarna svarar alltså gemensamt för ekonomisk säkerhet som uppgår till 2,24 miljarder euro per år. Om ersättningskraven överstiger nivån för den finansiella säkerheten eller om säkerheten inte kan tas i anspråk för skadan träder emellertid den tyska staten in och betalar – ersättningskravet skall

10

BGBI 1977 I p. 220; 2002 I p. 1869, 1906.

alltid riktas mot denna – intill ett sammanlagt belopp om 2,5 miljarder euro per skada

11

.

Den tyska lagen är nu under omarbetning för att anpassas till den reviderade Paris- och tilläggskonventionen.

3.8. Schweiz

Schweiz har undertecknat men inte anslutit sig till Paris- och tilläggskonventionen och har undertecknat och avser att också ratificera den reviderade Pariskonventionen

12

. Schweiz har emellertid en lagstiftning som bygger på samma principer som Pariskonventionen, med undantag för principen att anläggningsinnehavarens ansvar skall vara begränsat

13

. Den främsta orsaken till att Schweiz avstått från att tillträda Pariskonventionen har varit att principen om ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare vägt tungt för den schweiziska regeringen. Schweiz har i sin nationella lagstiftning redan tidigare infört ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare och detta har inte ansetts vara förenligt med Pariskonventionen i dess nuvarande lydelse. Eftersom det saknas möjligheter att finansiera ett obegränsat ansvar har anläggningsinnehavarens skyldigheter att ha finansiell täckning begränsats. Genom en särskild lagreglering kan emellertid miniminivån för den finansiella täckningen av anläggningsinnehavarnas obegränsade ansvar höjas så snart det finns tillgång till ytterligare finansiella medel på marknaden. Det schweiziska parlamentet har vid flera tillfällen använt sig av denna. Det belopp som primärt skall täckas av en privat ansvarsförsäkring uppgår enligt lagen

14

till 300 miljoner schweiziska franc

(motsvarande knappt 1,8 miljarder svenska kronor), men i lagen anges också att beloppet skall höjas så snart kapaciteten ökar. Höjningarna sker genom reglering i förordning. Det är alltså i själva verket förordningsregleringen som styr och anger nivån på det belopp som anläggningsinnehavaren är skyldig att teckna ansvarsförsäkring för. I förordningsregleringen uppgår nu det belopp som primärt skall täckas av en privat försäkring till 1 miljard schweiziska

11

Enligt § 34 och § 36 i Atomgesetzt ansvarar det Land i vilket atomanläggningen är beläget tillsammans med staten för 500 miljoner euro och staten därutöver ensam för resterande ersättning upp till 2,5 miljarder euro.

12

Uppgifter lämnade till utredningen av Sebastiaan Reitsma, Swiss Nuclear Insurance Pool.

13

OECD/NEA, Julia Schwartz, Nuclear Civil Liability Regimes in Non-Convention Countries, Presentation to the International School of Nuclear Law (2004 Session), p. 9.

14

Kernenergiehaftplichtgesetz.

franc. Staten har ett sekundärt ansvar upp till detta belopp (se nedan). I beloppet är inte ränta och övriga kostnader inräknade, vilka måste kunna täckas därutöver intill 100 miljoner schweiziska franc i händelse av en atomolycka på en atomanläggning. För transporter är motsvarande belopp 50 miljoner respektive 5 miljoner schweiziska franc.

Den schweiziska atomförsäkringspoolen tillhandahåller ansvarsförsäkring som täcker hela detta belopp, men vissa skador får undantas från ansvaret

15

.

För skador till följd av terrorhandlingar medger regleringen i förordningen dock att anläggningsinnehavarnas ansvar begränsas till 500 miljoner schweiziska franc. Resterande belopp som skall täckas av ansvarsförsäkring, 500 miljoner schweiziska franc, garanteras av den schweiziska staten.

Staten garanterar ersättning för s.k. sena skador och anspråk som framställs efter 10 år men inom ramen för den 30-åriga preskriptionstiden. En treårig s.k. korttidspreskription gäller emellertid.

Om ersättningsanspråken överskrider den ovan redovisade nivån för den privata försäkringen eller om försäkringen inte täcker den aktuella situationen är den schweiziska staten skyldig att tillhandahålla försäkring som täcker anläggningsinnehavarnas ansvar upp till 1 miljard schweiziska franc. För denna försäkring betalas full ersättning. Premierna flyter in i en fond som staten upprättat för ändamålet och som har byggts upp genom premieinbetalningar av anläggningsinnehavare och transportörer. Avgift tas ut per anläggning med särskilt fastställda belopp

16

.

Eftersom anläggningsinnehavarnas ansvar är obegränsat svarar de med sina tillgångar för det fall ersättningsanspråken inte täcks av de nu redovisade två stegen. I sista hand kan ett speciellt katastrofsystem tillgripas.

3.9. Österrike

Österrike, som saknar andra atomanläggningar på sitt territorium än någon mindre s.k. lågriskanläggning för forskningsändamål, har infört ett obegränsat ansvar för innehavare av atomanläggningar och för transporter av atomsubstanser. Österrike är inte part till

15

Se artikel 4 i Kernenergiehaftplichtverordnung 732.441 vom 5. Dezember 1983.

16

Se artikel 12 i Kernenergiehaftpflichtgesetz och artikel 5.1 i Kernenergiehaftplichtverordnung.

någon atomansvarighetskonvention, men har undertecknat Paris- och tilläggskonventionen utan att senare ratificera konventionerna.

Atomansvarsfrågor regleras i en ny och omfattande lag som trädde i kraft den 1 januari 1999

17

. Lagen bygger till mycket stor del på andra principer än de som normalt kännetecknar den internationella atomansvarslagstiftningen. De enda egentliga likheterna är att anläggningsinnehavaren har ett strikt ansvar och att anläggningsinnehavaren skall ha en finansiell säkerhet som uppgår till ett visst belopp av ansvaret. Ansvaret är emellertid inte kanaliserat till anläggningsinnehavaren ensam. Såväl anläggningsinnehavaren, transportören av atomsubstans som licenstagaren kan bli ersättningsskyldiga. Däremot är möjligheterna att väcka talan mot leverantörer av t.ex. utrustning till forskningsanläggningarna begränsad.

3.10. Nederländerna

Enligt den holländska atomansvarslagstiftningen uppgår anläggningsinnehavarens ansvar till 340 miljoner euro (tidigare 750 miljoner NLG). För s.k. lågriskanläggningar kan beloppet sättas lägre. Den holländska försäkringspoolen (Nederlandse Pool voor Insurance van Atoomrisico’s) tillhandahåller ansvarsförsäkring upp till 750 miljoner NLG och därutöver 25 miljoner NLG för ränta och rättegångskostnader.

Anläggningsinnehavaren är skyldig att ersätta också skador orsakade av naturkatastrofer.

Om det holländska Finansdepartementet finner att en anläggningsinnehavare inte kan upprätthålla ställd säkerhet eller om en sådan endast finns att tillgå till en oacceptabel kostnad kan finansdepartementet ingå avtal med anläggningsinnehavarna på statens vägnar och med staten som försäkringsgivare. Försäkringen skall täcka den del av anläggningsinnehavarens ansvar enligt atomansvarighetslagen som det inte är möjligt att erhålla försäkringsskydd för på den privata försäkringsmarknaden. Det är också möjligt att tillhandahålla statliga garantier upp till ansvarsbeloppet, t.ex. i det fall då det saknas möjligheter att försäkra atomskador som uppkommit på grund av terrorhandlingar (Supplementary State Policy). Sådana statliga garantier har hittills inte tillhandahållits.

17

Bundesgesetz über die zivilrechtliche Haftung Für Schäden durch Radioaktivität (Atomhaftungsgesetz 1999), BGB1 I, No. 170/1998.

De närmare villkoren och premiernas storlek fastställs av Finansdepartementet. Storleken på premien uppges för närvarande uppgå till 3 procent av den premie som anläggningsinnehavaren betalar till försäkringsgivaren. Att premien inte är högre beror på att statens ansvar i denna del är begränsat och utgör ett komplement till den ansvarsförsäkring som tecknas på den privara försäkringsmarknaden.

Staten kan vidare i de fall kraven på ersättning efter en atomolycka överstiger tilläggskonventionens ersättningsnivåer tillhandahålla medel ur kompletterande fonder upp till 2,27 miljarder euro. De statliga fondmedlen kan tas i anspråk även i de fall en atomolycka uppkommit i en stat som tillträtt tilläggskonventionen. En förutsättning för detta är att staten vid olyckstillfället har en atomansvarslagstiftning som bygger på samma grundläggande principer som den holländska lagen (reciprocitet).

Premien för dessa statliga fonder har fastställts genom en ekonomisk beräkningsmetod. Premien för statliga fonder upp till 2,27 miljarder euro (för närvarande 1,9 miljarder euro) uppgår till cirka 50 procent av den premie operatörer betalar för försäkring av ansvaret upp till 340 miljoner euro. Avgiftens storlek har varit föremål för diskussion, framförallt har den ansetts vara för låg, men efter noggranna beräkningar sattes premien till 50 procent av den premie som betalas för försäkring upp till ansvarsnivån enligt Pariskonventionen

18

.

Av de statliga fondmedel som finns tillgängliga utöver den ersättning som kan betalas enligt tilläggskonventionen är 10 procent avsatta till att ersätta s.k. sena personskador som inträffar först sedan minst 10 år förflutit men inte senare än 30 år från olyckstillfället. Om såväl person- som sakskador uppkommit och ersättningsanspråken överstiger vissa nivåer reserveras två tredjedelar av den totala ersättning som kan betalas för personskador.

Om ersättningsanspråken överstiger anläggningsinnehavarens ansvarsnivå, vilket torde bli följden om en atomolycka får katastrofala följder, så är enligt en särskild ordning i första instans endast domstolen i Haag behörig att pröva skadeståndstalan. Denna särskilda ordning har införts för att underlätta fördelningen av ersättningsmedlen när skadorna är så omfattande och utbredda att anläggningsinnehavarens ansvar överskridits.

18

Uppgifter lämnade till utredningen av det holländska Finansdepartementet (Mr Rob van Emden).

Domstolen kan på begäran av en part, och efter att ha hört anläggningsinnehavaren och finansdepartementet, besluta att skadestånd tills vidare inte får betalas ut. Domstolen kan också fatta beslut om att tillsätta en s.k. undersökningsdomare som ansvarar för att fastställa ersättningsnivåer och som till sin hjälp utser en kommitté. Kommittén i sin tur kan utse och konsultera experter samt har behörighet att medla mellan de skadelidande och försäkringsgivarna.

Utmärkande för den särskilda ersättningsordningen är bl.a. att den kan initieras av en skadelidande om denne vänder sig till domstol med en begäran om att förfarandet skall tillämpas. Sedan anläggningsinnehavaren och finansdepartementet yttrat sig kan domstolen fatta beslut. Endast om domstolen lämnar begäran utan bifall kan domstolens beslut överklagas.

Atomansvarsregleringen innehåller också detaljerade regler om prioritering av ersättningsanspråk och proportionell nedsättning av skadestånd i de fall medlen inte räcker till åt samtliga skadelidande. Om en kommitté har tillsatts i enlighet med vad som framgått ovan föreslår denna en ersättningsordning. Sedan denna fastställts av undersökningsdomaren eller domstolen skall kommittén betala ut ersättning i enlighet med den särskilda planen.

3.11. USA

USA är inte part till Wien- eller Pariskonventionen. Detta beror bl.a. på uppbyggnaden av det amerikanska juridiska systemet och att staten skulle inkräkta på delstaternas interna angelägenheter på skadeståndsområdet om den anslöt sig till någon av konventionerna.

Atomansvarsfrågor regleras i USA alltsedan 1957 i den s.k. Price-Anderson lagen

19

. Med stöd av denna lag har det vuxit fram ett särskilt system med ett långtgående ersättningsansvar för anläggningsinnehavare. Eftersom det i praktiken är uteslutet att teckna såväl egendoms- som ansvarsförsäkring för atomskada i USA täcks ersättningsanspråk till följd av en atomskada av Price-Anderson lagen. Lagen är uppbyggd så att det finns ekonomisk täckning för den som anses skadeståndsskyldig (”anyone liable”) för en atomskada. Vem som i första hand är ersättningsskyldig avgörs med stöd av skadeståndsrättsliga regler i den delstat där atomolyckan ägde rum.

19

Price-Anderson Act och Price-Anderson Amendments Act utgör en del av Atomic Energy Act från 1954.

Detta betyder att annan än anläggningsinnehavaren kan bli ersättningsskyldig. Trots detta är anläggningsinnehavaren skyldig att tillhandahålla ekonomiska medel upp till den nivå som anges i Price-Anderson lagen. Detta system omnämns som en form av ”ekonomisk kanalisering” till anläggningsinnehavaren i stället för att ansvaret är kanaliserat till denne

20

.

Lagen bygger på de grundläggande principerna att anläggningsinnehavaren har ett exklusivt skadeståndsansvar och att denne måste gottgöra andra som har tvingats utge skadestånd på grund av atomolyckan, att anläggningsinnehavarens ansvar är begränsat och att anläggningsinnehavaren måste ha finansiell täckning motsvarande ansvarsnivån. I händelse av en olycka med särskilt allvarliga följder (”extraordinary nuclear occurrence”) tillkommer två principer; dels skall anläggningsinnehavarens ansvar vara strikt, dels skall de federala domstolarna vara exklusivt behöriga att pröva alla ersättningsanspråk.

Enligt det s.k. Price-Anderson systemet finns en gräns för hur stor del av anläggningsinnehavarens ansvar som skall täckas av försäkring. Denna nivå bestäms av den tillgängliga kapaciteten på marknaden för ansvarsförsäkring, för närvarande 300 miljoner dollar (Primary Financial Protection). Ansvaret enligt detta steg försäkras och administreras av den privata amerikanska atomförsäkringspoolen (American Nuclear Insurers, ANI).

Anläggningsinnehavarna är därutöver i ett andra steg skyldiga att delta i ett särskilt ersättningsprogram (Secondary Financial Protection Program) om skadorna skulle överstiga den första nivån. Till detta ersättningssteg skall bidrag ges med en viss andel per atomanläggning. Varje anläggning skall svara för en viss andel upp till 98,5 miljoner dollar per olycka. För närvarande fördelas kostnaderna mellan 104 atomanläggningar

21

. Premien justeras vart femte år. Därutöver tillkommer ytterligare fem procent för att ersätta eventuella rättegångskostnader som ersätts med maximalt 10 miljoner dollar per anläggning och olycka. Ersättning för rättegångskostnader är emellertid inte begränsade. För det fall rättegångskostnaderna överstiger de fem procent som satts av för detta ändamål så kan de trots detta betalas ut. Medel tas då från fondens medel i övrigt. Detta resulterade efter Three Mile Island olyckan i att av de 100 miljoner dollar som betalades ut, 60 procent avsåg kostnader

20

OECD/NEA, Julia Schwartz, a.a., p. 12.

21

United States Nuclear Regulatory Commission, Nuclear Insurance And Disaster Relief Funds, Fact Sheet, Maj 2005.

för att reglera skadorna och endast 40 procent användes för att kompensera de skadelidande

22

.

Genom den första och andra nivån finns alltså maximalt 10,76 miljarder dollar tillgängligt för att ersätta skadelidande efter en atomolycka, varav 300 miljoner dollar hänför sig till ansvarsförsäkring. Miljöskador ersätts inte. Vidare är preskriptionstiden begränsad till tio år.

Om det maximalt tillgängliga beloppet är otillräckligt för att ersätta uppkommen skada kan kongressen besluta om ytterligare ersättning

23

. Beloppet justeras vart femte år med hänsyn till inflationen. Om en atomolycka bedöms ha synnerligen allvarliga följer, dvs. bedöms vara en s.k. Extraordinary Nuclear Occurence, ENO, följer ersättningsreglerna de federala skadeståndsreglerna. En atomolycka har aldrig förklarats vara av så omfattande karaktär att den bedöms vara en s.k. ENO. Således bedömdes inte heller den s.k. Three Mile Island olyckan som en så allvarlig atomolycka. Viss ersättning i samband med en atomolycka kan också betalas ut med stöd av ”Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act” om presidenten förklarar att det är nödläge eller att en katastrofolycka föreligger. Med stöd av en princip som går ut på att respektive delstat står för 25 procent och resterande belopp betalas av statliga medel kan bidrag ges för tillfälligt boende i upp till 18 månader, reparationer, merkostnader för hyror m.m.

3.12. Japan

Japan, som är en stor kärnenergiproducent, är inte ansluten till någon konvention som reglerar atomansvarsfrågor och har inte heller undertecknat konventionerna. Atomansvarsfrågor regleras i två lagar

24

.

Den nationella lagstiftningen bygger på flera av de principer som också ligger till grund för den internationella atomansvarslagstiftningen. Anläggningsinnehavaren har ett strikt skadeståndsansvar. Ansvaret är kanaliserat till anläggningsinnehavaren. Det finns

22

OECD/NEA, Julia Schwartz, a.a, p. 13.

23

Omer Brown and Ben McRae, United States Price-Andersson Act, Memorandum for International Atomic Energy Agency International Group on Nuclear Liability (INLEX), January 2004.

24

Law on Compensation for Nuclear Damage [No. 44, 1962] och Law on Indemnity Agreements for Compensation for Nuclear Damage [No. 148, 1961].

vidare en skyldighet för denne att ha finansiell täckning för det ansvarsbelopp som gäller. Därutöver har emellertid Japan infört ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare. Från detta ansvar är vissa skador undantagna, t.ex. skador orsakade av naturkatastrofer.

Det obegränsade ansvaret skall vara täckt av en försäkring eller annan ekonomisk garanti om högst 60 miljarder yen (cirka 435 miljoner euro). Beloppet varierar beroende på typen av anläggning och farlighetsgrad. Om anläggningsinnehavaren saknar tillfredsställande ekonomisk säkerhet intill detta belopp förbjuds driften av anläggningen. Lagen medger att staten går in och betalar ut ersättning när anläggningsinnehavarens finansiella säkerhet är otillräcklig.

Staten kan ingå ett avtal med anläggningsinnehavaren och tillförsäkra denne ekonomiskt skydd i de fall den ersättning som anläggningsinnehavaren tvingas betalas ut inte skulle täckas av den ekonomiska säkerheten. Detta sekundära ersättningsansvar för staten är också av stor betydelse när det gäller t.ex. jordbävningar och andra typer av naturkatastrofer som inte omfattas av anläggningsinnehavarens försäkring. Staten tar ut en årlig avgift från den anläggningsinnehavare som utnyttjar detta skydd.

Atomansvarslagstiftningen saknar särskilda preskriptionsregler och regler i fråga om vilken domstol som är behörig. I stället tillämpas de preskriptionsregler som gäller enligt allmänna civilrättsliga regler och som föreskriver en preskriptionstid på 20 år.

3.13. Korea

Korea är inte part till Wienkonventionen men har sedan 1969 en lagstiftning som bygger på samma principer som Paris- och Wienkonventionen

25

. För närvarande pågår emellertid en översyn av atomansvarslagstiftningen som ändrades senast 2001. Anläggningsinnehavarens ansvar är begränsat till 300 miljoner särskilda dragningsrätter. En anläggningsinnehavare är förbjuden att driva en atomreaktor om inte finansiell säkerhet tillhandahållits som täcker ersättningsansvaret för atomskada. En typ av säkerhet som godtas är att deponera kontanta medel hos domstol. Staten har ett subsidiärt ersättningsansvar.

25

Lag No. 2094 om ersättning för atomskada, antagen den 24 januari 1969. Lagen ändrades senast den 16 januari 2001 genom lag No. 6350.

4. Ett svenskt tillträde till atomansvarskonventionerna

4.1. Sveriges tillträde till 2004 års ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen

4.1.1. EG-rättsliga aspekter på ett svenskt tillträde

Det finns anledning att först uppmärksamma en EG-rättslig aspekt på frågan om ett svenskt tillträde till 2004 års ändringsprotokoll.

Artikel 13 i Pariskonventionen – som innehåller bestämmelser om vilken konventionsstats domstolar som är behöriga att pröva ersättningsanspråk i anledning av en atomolycka – berörs av rådets förordning nr 44/2001 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (den s.k. Bryssel I förordningen). Genom ändringsprotokollet till Pariskonventionen utvidgas vidare behörigheten för olycksstatens domstolar. I denna fråga har gemenskapen exklusiv behörighet. När det däremot gäller frågor som inte inverkar på gemenskapsrätten behåller medlemsstaterna sin behörighet. Gemenskapen har emellertid konstaterat att det inte är möjligt att särskilja de bestämmelser i ändringsprotokollet, som omfattas av gemenskapens behörighet, från andra frågor som inte inverkar på gemenskapsrätten och som omfattas av medlemsstaternas egen behörighet.

Av EG-domstolens praxis följer att medlemsstaterna därför inte utan vidare kan bli parter i ändringsprotokollen. Någon möjlighet för EG att bli part i protokollen finns inte. För att medlemsstaterna, med beaktande av gemenskapens behörighet i vissa delar, skall kunna bli parter i ändringsprotokollet har gemenskapen därför bemyndigat medlemsstaterna att ratificera eller ansluta sig till protokollet i gemenskapens intresse

1

. Enligt rådets beslut skall medlemsstaterna

1

Rådets beslut 2003/882/EG av den 27 november 2003 om bemyndigande för de medlems-

stater som är fördragsslutande parter i Pariskonventionen av den 29 juli 1960 om skadeståndsansvar på atomenergins område att i Europeiska gemenskapens intresse underteckna protokollet om ändring av konventionen och rådets beslut 2004/294/EG av den 8 mars 2004 om bemyndigande för de medlemsstater som är fördragsslutande parter i Pariskonventionen

vidta de åtgärder som krävs för att inom rimlig tid, och om möjligt före den 31 december 2006, tillträda ändringsprotokollet.

Rådets beslut innebär inte att beslutanderätten i tillträdesfrågan flyttats från de enskilda medlemsstaterna. För Sveriges del innebär detta att tillträdesfrågan skall följa reglerna i 10 kap. regeringsformen.

4.1.2. Överväganden och förslag

Förslag: Sverige skall tillträda 2004 års ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen.

Som utredningen också utvecklar i avsnitten 7 och 9 har i den s.k. trepartistrategin för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften som ingicks mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet den 4 oktober 2004

2

framhållits att “Kärnsäkerheten och ansvars-

frågorna rörande avfallshantering och reaktorolyckor måste fortsatt vara i fokus. Internationella konventioner öppnar möjligheter att införa obegränsat strikt ansvar vid reaktorolyckor. Vi anser att Sverige skall utnyttja dessa möjligheter”

3

. Vidare är det en utgångspunkt för den gällande kärnkraftspolitiken att skadeståndsregleringen på atomansvarsområdet tillgodoser de skadelidandes berättigade krav på ersättning för skada vid en atomolycka. Med den utgångspunkten att det ekonomiska ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin har regeringen fastslagit att anläggningsinnehavaren enligt svensk rätt bör åläggas ett obegränsat ansvar

4

.

Genom ändringsprotokollet till Pariskonventionen blir det nu, som framgår av avsnitt 2.2, möjligt att ålägga anläggningsinnehavarna ett obegränsat ansvar. Detta ligger väl i linje med strävandena att i första hand låta ansvaret för atomskador bäras av kärnkraftsindustrin. Redan detta förhållande talar med styrka för att Sverige bör tillträda ändringsprotokollet till Pariskonventionen.

Ändringsprotokollet innebär vidare att Pariskonventionens bestämmelser i allt väsentligt kommer att stå i överensstämmelse med bestämmelserna i den inom IAEA antagna Wienkonventionen.

av den 29 juli 1960 om skadeståndsansvar på atomenergins område att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till protokollet om ändring av konventionen.

2

Se även prop. 2004/05:62 Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de

inre marknaderna för el och naturgas, m.m. s. 188.

3

Promemorian Strategi för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften, s. 2.

4

Prop. 2000/01:43 s. 13.

Denna konvention har, som beskrivits översiktligt i avsnitt 2.1, genomgått stora förändringar genom det protokoll med ändringar av konventionen som antogs 1997.

Att det råder en huvudsaklig överensstämmelse mellan Paris- och Wienkonventionen är av betydelse för Sverige. Ett av skälen till att en så enhetlig reglering som möjligt bör eftersträvas är att Sverige ratificerat det s.k. gemensamma protokollet som länkar samman ersättningsreglerna enligt de båda konventionssystemen. Det gemensamma protokollet utvidgar det geografiska tillämpningsområdet för respektive konvention och innebär att Wienkonventionens ersättningsregler även omfattar stater anslutna till Pariskonventionen och att Pariskonventionens regler på motsvarande sätt omfattar stater anslutna till Wienkonventionen. För att undvika att det uppstår onödiga svårigheter i fråga om tillämpningen av det gemensamma protokollet är det i sig av värde att få ett i det närmaste enhetligt system som i allt väsentligt överensstämmer.

Ett tungt vägande skäl för att Sverige bör tillträda ändringsprotokollen är att samtliga andra stater anslutna till Pariskonventionen avser att ansluta sig till de reviderade konventionerna. Sedan arbetet med att revidera Paris- och tilläggskonventionen avslutats undertecknades ändringsprotokollen den 12 februari 2004 av samtliga konventionsstater. Vid de möten som härefter har hållits i OECD:s och dess atomenergiorgan NEA:s regi har inga uppgifter framkommit som tyder på annat än att staterna avser att verka för att uppnå bundenhet till de reviderade konventionerna. Det är angeläget att också Sverige agerar i enlighet med vad andra stater som ingår i OECDsamarbetet gör så att det finns en i allt väsentligt harmoniserad lagstiftning på området. Också intresset av nordisk rättslikhet talar starkt för att Sverige bör tillträda ändringsprotokollen. Information från företrädare för berörda departement i de nordiska länderna visar att dessa länder avser att tillträda ändringsprotokollen vid utgången av 2006.

För de skadelidande innebär vidare ändringsprotokollet till Pariskonventionen att ersättningssystemet förbättras i flera viktiga hänseenden. Konventionens skadebegrepp utvidgas och ger bl.a. ökade ersättningsmöjligheter vid miljöskador till följd av en atomolycka. Med hänsyn till att miljöskador kan tänkas leda till omfattande skadeståndsanspråk och i något fall kan tänkas involvera mer än en stat är det av stor betydelse att försöka tillskapa ett system med en enhetlig reglering i stället för att låta varje enskild stat helt fritt reglera ersättningsfrågan i nationell rätt. Genom ändringsprotokollet

förlängs också de tider inom vilka en skadelidande har möjlighet att väcka talan. Ändringsprotokollet till tilläggskonventionen samverkar med Pariskonventionen och ger ett ökat skydd för de skadelidande genom de höjda ansvarsnivåerna och det ökade statsansvaret. Protokollen innehåller också andra förbättringar.

En omständighet som skulle kunna anföras mot ett svenskt tillträde till ändringsprotokollen är de ekonomiska konsekvenserna av det utökade ansvaret för framför allt kärnkraftsindustrin i Sverige, men också för deras kunder i form av företag och privatpersoner.

Vid en avvägning av vad som nu har anförts framstår skälen för ett svenskt tillträde till 2004 års ändringsprotokoll som väsentligt starkare än de omständigheter som kan åberopas för motsatt ståndpunkt. Ändringsprotokollen tillgodoser väl de målsättningar med atomansvarighetspolitiken som kommit till uttryck i tidigare lagstiftningsärenden och vars främsta mål är att tillgodose de skadelidandes berättigade krav på ersättning för skada vid en atomolycka. Slutsatsen blir därför att ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen bör tillträdas. För att detta skall vara möjligt krävs enligt 10 kap. 2 § regeringsformen att riksdagen godkänner ändringsprotokollen. Regeringen bör därför lämna ett sådant förslag till riksdagen.

4.2. Konventionen om supplerande ersättning för atomskada

4.2.1. Inledning

Utredningen har i avsnitt 2.4 närmare redogjort för konventionen om supplerande ersättning för atomskada som ingåtts inom IAEA 1997. Konventionen innehåller bestämmelser om ersättning av statsmedel och syftar till att skapa ett kompletterande ersättningssystem i förhållande till det ersättningssystem som följer av nationella bestämmelser i stater som genomför Paris- eller Wienkonventionen eller av motsvarande regler i den nationella rättsordningen.

I sina överväganden nedan behandlar utredningen frågan om Sverige bör tillträda konventionen.

4.2.2. Överväganden och bedömning

Bedömning: För närvarande finns inte skäl för Sverige att tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada.

Konventionen om supplerande ersättning för atomskada har ännu inte trätt i kraft. Den kan vidare inte på egen hand undertecknas och tillträdas av Sverige eftersom den innehåller bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar. I likhet med vad som gäller för Pariskonventionen och som har beskrivits inledningsvis i detta avsnitt är kompetensen delad mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Något bemyndigande för medlemsstaterna att tillträda konventionen är inte aktuellt i nuläget.

Det finns inte heller i nuläget tillräckligt starka skäl att tillträda konventionen. Konventionen grundar sig på samma principer som Paris- och tilläggskonventionen. Sverige har således redan en lagstiftning på atomansvarsområdet som i allt väsentligt står i överensstämmelse med den i konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Närmast har konventionen tillkommit för att stater som varken är anslutna till Pariskonventionen eller Wienkonventionen, men som trots detta har en atomansvarighetslagstiftning som motsvarar de principer som dessa konventioner bygger på, skall kunna ansluta sig till det internationella ansvarssystemet. Tre sådana stora kärnkraftsnationer som konventionen ursprungligen var tänkt att särskilt tillmötesgå är USA, Ryssland och Japan. Ryssland har emellertid nyligen anslutit sig till och blivit bunden av Wienkonventionen

5

.

Till stor del är därför den framtida betydelsen av konventionen beroende av om USA och Japan tillträder konventionen. Det finns för närvarande inget som tyder på att detta kommer att bli verklighet i en nära framtid.

Såvitt framkommit vid underhandskontakter med OECD/NEA är det inte aktuellt för andra stater som Sverige har konventionsförpliktelser mot att tillträda konventionen.

Frågan om ratificering av konventionen har vidare diskuterats mellan de nordiska länderna när företrädare för berörda departement sammanträffat för att diskutera atomansvarsfrågor. Företrädarna har förklarat sig vara överens om att det i framtiden, om konventionen skulle träda i kraft, kan finnas anledning att överväga att ratificera konventionen genom en gemensam aktion. I nuläget

5

Wienkonventionen trädde i kraft i Ryssland den 13 augusti 2005.

är det emellertid inte aktuellt att driva frågan om ratificering eller att vidta några särskilda lagstiftningsåtgärder för att anpassa den nationella regleringen till konventionen. Det kan emellertid noteras att om Sverige redan nu tillträder ändringsprotokollet till Pariskonventionen i enlighet med förslaget ovan skulle ett eventuellt framtida tillträde till konventionen om supplerande ersättning för atomskada underlättas eftersom den reviderade Wienkonventionen, med vilken den reviderade Pariskonventionen i allt väsentligt överensstämmer, utgör grunden för regleringen i konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Det kommer således inte att krävas några mer omfattande ändringar i svensk rätt om Sverige i framtiden skulle önska tillträda den konventionen.

5. Införlivandet av 2004 års ändringsprotokoll med svensk rätt

Förslag: Bestämmelserna i ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen skall införlivas med svensk rätt genom transformering.

Att Sverige tillträder ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen innebär inte att de reviderade konventionerna därigenom blir omedelbart gällande som svensk lag. Först när motsvarande nationella föreskrifter införts kan bestämmelserna bli en del av den svenska rättsordningen.

Det finns två huvudsakliga metoder för att införliva bestämmelserna. Införlivandet kan i princip ske genom endera transformering eller inkorporering

1

. I något fall kan det också bli aktuellt att använda båda dessa metoder

2

.

Den förstnämnda metoden, transformering, innebär att den internationella överenskommelsens bestämmelser ges motsvarighet i svenska föreskrifter.

Om i stället inkorporeringsmetoden tillämpas föreskrivs i en lag eller författning att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen skall gälla som svensk lag. När inkorporering används som metod ligger den internationella överenskommelsens autentiska text, på ett eller flera språk, till grund för tillämpningen

3

.

I de situationer när de materiella bestämmelserna i en traktat överensstämmer med innehållet i gällande svensk rätt krävs inte något särskilt transformerings- eller inkorporeringsförfarande

4

.

Vid införande i svensk rätt av internationella överenskommelser som reglerar civilrättsliga frågor och i de situationer där svensk

1

För en ingående beskrivning av dessa metoder hänvisas till Internationella överenskom-

melser och svensk rätt, SOU 1974:100 s. 44 ff.

2

Se lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden och Ds 2004:23

s. 47.

3

Utrikesdepartementet, Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella över-

enskommelser, 1992.

4

a.a. s. 11.

autentisk konventionstext saknas anses huvudregeln vara att transformering skall användas som metod för införlivande

5

.

Den gällande Paris- och tilläggskonventionen har införlivats med svensk rätt i atomansvarighetslagen genom användning av transformationsmetoden. Bestämmelserna i ändringsprotokollen utgör en integrerad del av Paris- och tilläggskonventionen. Samma lagstiftningsteknik bör därför användas vid införlivandet av ändringsprotokollen och de nya bestämmelser som följer av ändringsprotokollens ikraftträdande inarbetas i atomansvarighetslagen.

5

SOU 1974:100 s. 44 ff., prop. 1986/87:128 s. 91 och prop. 2002/03:18 s. 41.

6. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde till 2004 års ändringsprotokoll

6.1. Inledning

Utredningen har i avsnitt 4 föreslagit att Sverige skall tillträda 2004 års ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen och i avsnitt 5 redovisat att detta bör ske på så sätt att konventionsregleringen ges motsvarande svenska bestämmelser (transformation). Detta innebär, för att svensk rätt skall stå i full överensstämmelse med de helt eller delvis nya åtaganden som följer av de reviderade konventionerna, att vissa författningsändringar måste göras. I något fall krävs också en helt ny författningsreglering. Utgångspunkten för dessa åtgärder är att – förutom att genomföra konventionsregleringen på ett korrekt sätt – åstadkomma ändringar som innebär påvisbara förbättringar av det ersättningsrättsliga skyddet vid atomolyckor.

I detta avsnitt behandlar och föreslår utredningen de lagändringar som föranleds av ett svenskt tillträde till ändringsprotokollen.

Nedan redogör utredningen inledningsvis (avsnitt 6.2) för de definitioner av olika centrala begrepp som påverkas av ändringsprotokollet till Pariskonventionen. I avsnitt 6.3 behandlas tillämpningsområdet för Paris- och tilläggskonventionen. I separata avsnitt avhandlas därefter ansvaret vid transporter (avsnitt 6.4), omfattningen av anläggningsinnehavarens strikta ansvar (avsnitt 6.5) och preskription (avsnitt 6.6). Därefter diskuteras processuella frågor och lagvalsfrågor (avsnitt 6.7–6.9). I avsnitt 6.10 behandlar utredningen till sist konventionernas avslutande bestämmelser.

De ändringar i protokollen som får betydelse för anläggningsinnehavarens ansvarsnivå och försäkringsplikt återkommer utredningen till i avsnitt 7.

6.2. Nya definitioner

Genom ändringsprotokollet till Pariskonventionen ändras ett antal definitioner i artikel 1 i konventionen. Precis som hittills har varit fallet kommer begreppsapparaten att vara gemensam för Paris- och tilläggskonventionen. De ändrade definitionerna kommer därför att få genomslag också i den sistnämnda konventionen

1

.

Pariskonventionens nuvarande definitioner har arbetats in i 1 § atomansvarighetslagen. De begrepp som direkt berörs av ändringarna är atomanläggning, atomskada och atomolycka. I det följande finns det emellertid också anledning att kort uppehålla sig vid konventionsbegreppen i samma lagrum.

Utöver de ändringar som följer av den reviderade Pariskonventionen finns det också skäl att närmare överväga i vilken mån atomansvarighetslagens legaldefinitioner med förstavelsen “atom-” bör ändras för att stå i överensstämmelse med motsvarande mer tidsenliga terminologi i nationell rätt, bl.a. lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, och i internationella dokument. Till denna fråga återkommer utredningen i avsnitt 12.

6.2.1. Begreppet atomskada

6.2.1.1 Atomskadebegreppet i Pariskonventionen

Nuvarande reglering

I den nuvarande lydelsen av Pariskonventionen definieras inte begreppet atomskada särskilt.

Av artikel 3 framgår att “atomskada” omfattar personskada och egendomsskada. Någon närmare precisering av vad som innefattas i dessa skadetyper ges däremot inte. De har därför fått den innebörd som ges åt dem enligt nationell rätt dels vid en stats genomförande av konventionen, dels vid en prövning i domstol i ett enskilt fall. En sådan utveckling har också förutsatts i förarbetena till konventionen

2

.

I nationell rätt får t.ex. avgöras om skadebegreppet skall omfatta, vid personskada, bara fysiska defekter hos en person eller om också psykiska men skall utgöra atomskada. På samma sätt får i nationell rätt avgöras i vilken utsträckning rena förmögenhetsskador och

1

Jfr prop. 1968:25 s. 38.

2

OECD/NEA Exposé des Motifs, paragraph 39.

miljöskador skall berättiga till ersättning såsom atomskador. En följd av att det i så stor utsträckning har överlämnats till konventionsstaterna att fylla ut skadebegreppet är att dess närmare innebörd, och således vad som är en ersättningsgill skada, varierar från konventionsstat till konventionsstat.

Utvecklingen mot ett nytt skadebegrepp

Olyckan i kärnreaktorn i Tjernobyl 1986 ledde till att kärntekniska verksamheter utsattes för en noggrann och kritisk granskning. Detta blev också fallet med de rättsregler som omgärdar sådan verksamhet och de ersättningsrättsliga bestämmelserna utgjorde inget undantag. Olyckans gränsöverskridande verkningar gav upphov till omfattande ersättningsanspråk bl.a. för förmögenhetsskador och miljöskador. I den diskussion som fördes i IAEA och OECD hävdades att det rådande ersättningssystemet var bristfälligt, bl.a. till följd av de olika betydelser som i konventionsstaterna getts åt skadebegreppet.

Den översyn av skadebegreppet som följde visade att utrymmet för tolkningar är stort i det nuvarande systemet eftersom Wien- och Pariskonventionen i gällande lydelse uttryckligen endast omfattar person- och sakskada. Det konstaterades också att nuvarande bestämmelser i praktiken innebär att platsen för olyckan och det behöriga domstolslandets lag styr i vilken utsträckning ersättning betalas vid en gränsöverskridande olycka

3

. Detta innebär en risk för att de skadelidande behandlas olika beroende på var olyckan inträffat. De skadeståndsrättsliga följderna blir därmed svåra att förutse. Att låta ett internationellt ersättningssystem i så hög grad överlämna åt nationella rättsordningar att precisera skadebegreppet har också, med hänsyn till att större atomolyckor så gott som alltid torde få gränsöverskridande effekter upplevts som otillfredsställande. För en harmoniering av atomskadebegreppet har också ansetts tala att utvecklingen går mot ett ökat samarbete mellan stater, att människors och varors rörlighet ökar och att försäkringsmarknaden har internationaliserats allt mer

4

.

3

Julia Schwartz, Modernising the International Regime Governing Nuclear Third Party

Liability, Presentation to the International School of Nuclear Law (2001 Session), s. 7.

4

Håkan Rustand, Updating the concept of damage, particularly as regards environmental

damage and preventive measures, in the context of the ongoing negotiations on the revision of the Vienna convention – some comparative aspects, Nuclear Accidents, Liabilities and Guarantees, Helsinki Symposium 1992, s. 218.

Det nya skadebegreppet

För att åstadkomma större enhetlighet och tydlighet innehåller ändringsprotokollet till Pariskonventionen

5

ett utvidgat och precise-

rat skadebegrepp. Ersättningsgilla skadetyper har samlats under begreppet atomskada (“nuclear damage”)

6

. De skadetyper som omfattas av begreppet atomskada har ökat till antalet. Den nya omfattningen och innebörden av begreppet följer därmed den linje som valts för 1997 års ändringsprotokoll till Wienkonventionen om ansvarighet för atomskada. En liknande reglering har tidigare införts på oljeskadeområdet genom 1992 års ändringsprotokoll till 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja

7

. Även i konventionen om supplerande ersättning för atomskada finns ett motsvarande skadebegrepp.

6.2.1.2 Atomskadebegreppet enligt svensk rätt

I svensk rätt har Pariskonventionens gällande skadebegrepp införlivats genom begreppet atomskada i 1 § atomansvarighetslagen. Vad som är att betrakta som en ersättningsgill atomskada framgår inte närmare av lagtexten

8

. Helt klart är emellertid att person- och sakskada omfattas av begreppet. Inte heller bland övriga konventionsstater har det rått något tvivel om att konventionens ansvarsregler omfattar denna typ av skador. När det gäller personskada får begreppet anses omfatta såväl fysiska som psykiska defekttillstånd. I sistnämnda hänseende krävs för att ersättning skall betalas att skadan är medicinskt påvisbar

9

.

5

Artikel 1 (a)(vii).

6

Ändringsprotokollet, punkten B.

7

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 54. (Det bör framhållas att utkastet till kon-

ventionsmotiv har tagits fram av OECD/NEA:s sekretariat och behandlats av konventionsstaterna. Utredningen bedömer att utkastet kan tillmätas mycket stor betydelse eftersom det bygger på de ursprungliga motiven och endast förväntas genomgå mindre justeringar innan det kan läggas fram och formellt godtas av medlemsstaterna.)

8

I samband med tillkomsten av den provisoriska lagstiftningen om skadeståndsansvar och

försäkring vid atomreaktordrift begränsades begreppet atomskada till att endast avse skada på person eller egendom (Atomskadeutredningens betänkande Atomansvarighet I, SOU 1959:34). I motiven till 1962 års förslag till atomskadelag, vilken följde på den provisoriska lagstiftningen, diskuterades frågan om även direkt tillfogad s.k. allmän förmögenhetsskada skulle omfattas av atomansvarighetslagens reglering (Atomskadeutredningens betänkande Atomansvarighet II, SOU 1962:14, s. 36). Atomskadeutredningen förordade att lagen skulle omfatta “skada till följd av atomolycka utan någon i lagen angiven begränsning” (a. SOU s. 36 f).

9

Se bl.a. SOU 1992:84 s. 97, SOU 1995:33 s. 61, prop. 2000/01:68 s. 69, NJA 1993 s. 41 I

och II samt Bertil Bengtsson och Erland Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar, 2002, s. 135.

När en personskada har lett till dödsfall bestäms ersättningen till efterlevande enligt 5 kap. 2 § skadeståndslagen. Ersättning betalas i dessa fall för begravningskostnader och andra skäliga kostnader till följd av dödsfallet samt förlust av underhåll och personskada (främst psykiska besvär) som åsamkats någon nära anhörig till den döde.

Med hänsyn till tidigare uttalanden i förarbetena står det klart att atomansvarighetslagens skadebegrepp omfattar inte bara person- och sakskada, utan även “direkt tillfogad allmän förmögenhetsskada

10

.

Uttrycket “direkt tillfogad allmän förmögenhetsskada” är synonymt med begreppet “ren förmögenhetsskada” som infördes genom 1972 års skadeståndslag

11

. Begreppet ren förmögenhetsskada definieras i 1 kap. 2 § skadeståndslagen som sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Skadebegreppet enligt atomansvarighetslagen innebär att fler skador är ersättningsgilla som atomskador än vad som annars skulle vara fallet med stöd av allmänna svenska skadeståndsrättsliga regler. Möjligheterna att få ersättning för s.k. ren förmögenhetsskada är nämligen enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler begränsade. Enligt 2 kap. 4 § skadeståndslagen är huvudregeln att ren förmögenhetsskada leder till skadeståndsskyldighet om den vållats genom brott

12

.

Från den inskränkning av ansvaret för ren förmögenhetsskada som gäller enligt de allmänna bestämmelserna i skadeståndslagen görs emellertid undantag bl.a. på miljöskaderättens område. Enligt 32 kap. 1 § miljöbalken kan skadestånd för vissa miljöskador betalas inte bara för person- och sakskador utan också för ren förmögenhetsskada under vissa omständigheter

13

. Inte heller på oljeansvarig-

10

I den promemoria med förslag till ny atomansvarighetslag som upprättades inom Justitiedepartementet sedan det internationella konventionsarbetet avslutats (SOU 1966:29, Atomansvarighet III; promemoria med förslag till ny atomansvarighetslag) konstaterades att frågan om i vilken mån även annan skada än person- eller sakskada – direkt tillfogad allmän förmögenhetsskada eller ideell skada – skulle omfattas av ansvarighetsreglerna måste anses ha lämnats till avgörande genom nationell lag

.

. Denna uppfattning grundade sig på uttalandena i konventionsmotiven. Det konstaterades vidare att den ståndpunkt som Atomskadeutredningen stannat för, dvs. att atomansvarighetslagen borde utsträckas till att omfatta alla slags skador utan någon i lagen angiven begränsning till person- eller sakskador, inte gett upphov till kritik från remissinstanserna och att det saknades anledning att frångå ståndpunkten. I den efterföljande propositionen anslöt sig också departementschefen till utredningens uppfattning. Begreppet “skada” har således kommit att användas utan begränsning till person- och sakskada. Se även prop. 1968:25 s. 8283.

11

Prop. 1972:5 s. 451 f.

12

Här bortses från det längre gående ansvar för ren förmögenhetsskada som bärs av det allmänna och som följer av 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

13

Bertil Bengtsson m.fl. Miljöbalken – En kommentar, Del II, s. 32:14.

hetsområdet är rätten till ersättning begränsad till rena förmögenhetsskador som har orsakats genom brott.

6.2.1.3 Atomskadebegreppet enligt ändringsprotokollet

Det nya enhetliga och samtidigt mer preciserade atomskadebegreppet har som antytts tillkommit som en följd av strävandena att få ett mer samordnat och ett i högre grad samverkande konventionssystem

14

än dagens system.

Det utvidgade atomskadebegreppet omfattar

1. personskada,

2. sakskada,

och var och en av följande skador i den omfattning som fastställs i den behöriga domstolens lag

3. ekonomisk förlust som direkt har orsakats av person- eller sak-

skada,

4. inkomstförlust som i annat fall direkt orsakats av skada på ett

ekonomiskt intresse knutet till miljön till följd av att miljön i betydande mån försämrats,

5. kostnader för rimliga åtgärder som har vidtagits eller skall vidtas

för att återställa eller kompensera miljöskador av betydelse, om åtgärderna har godkänts av den myndighet som regeringen bestämmer, och

6. kostnader för rimliga förebyggande åtgärder och skada till följd

av sådana åtgärder. Begreppen återställandeåtgärder, förebyggande åtgärder och rimliga åtgärder definieras särskilt

15

. Utredningen återkommer till dessa be-

grepp i avsnitt 6.2.2.4.

Att skadebegreppet såvitt avser andra skadetyper än personskada eller sakskada är begränsat till att gälla “i den omfattning som fastställs i den behöriga domstolens lag” betyder inte att en konventionsstat med stöd av nationell rätt kan undanta någon av dessa skadetyper från skadebegreppet, men staterna är däremot helt fria att fastställa den närmare innebörden av begreppen

16

.

14

Torben Melchior, The definition of nuclear damage, Colloquium Paris 11 February 2004, s. 2.

15

Ändringsprotokollet punkten B.

16

OECD/NEA, Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 56.

6.2.2. Överväganden och förslag avseende begreppet atomskada

Förslag: Den nuvarande definitionen av begreppet atomskada skall ersättas med en utvecklad definition av begreppet i en särskild bestämmelse av vilken det uttryckligen skall framgå att som atomskada ersätts

1. personskada, sakskada eller ekonomisk förlust som är en

direkt följd av sådan skada,

2. inkomstförlust som i annat fall direkt orsakats av skada på

ett ekonomiskt intresse knutet till miljön till följd av att miljön i betydande mån försämrats,

3. kostnader för rimliga åtgärder som har vidtagits eller skall

vidtas för att återställa eller kompensera miljöskador av betydelse, om åtgärderna har godkänts av den myndighet som regeringen bestämmer, och

4. kostnader för rimliga förebyggande åtgärder och skada till

följd av sådana åtgärder.

6.2.2.1 Person- eller sakskada

Ersättning till följd av person- och sakskada omfattas av artikel 3 i den nu gällande Pariskonventionen. Ändringsprotokollet är inte avsett att innehålla några sakliga förändringar av skadebegreppet i dessa delar. En motsvarande nationell reglering finns. Svensk rätt kan därmed konstateras stå i överensstämmelse med den nya konventionsregleringen.

6.2.2.2 Ekonomisk förlust som direkt har orsakats av person- eller sakskada

Om någon till följd av person- eller sakskada också drabbas av en ekonomisk förlust skall som redan framgått skadan berättiga till ersättning, antingen som person- eller sakskada eller som en särskild skada. Som exempel på en ersättningsgill skada kan nämnas en sådan ekonomisk förlust som ägaren till en fabrik lider till följd av att fabriksbyggnaden skadats av en atomolycka och produktionen därför fått stoppas. Ett annat exempel är att någon till följd av en

atomolycka drabbas av nedsatt förvärvsförmåga med inkomstförlust som följd.

I förhållande till det nuvarande svenska atomskadebegreppet innebär det preciserade skadebegreppet i den reviderade Pariskonventionen inte någon saklig förändring. Enligt svensk rätt ersätts de aktuella förlusterna och skadorna som person- eller sakskada (jfr 5 kap.1 och 7 §§skadeståndslagen).

Eftersom kretsen av ersättningsberättigade enligt den aktuella bestämmelsen är inskränkt till skadelidande som har rätt att kräva ersättning för person- eller sakskada omfattas inte s.k. tredjemansskador som innebär att den ekonomiska förlusten till följd av person- eller sakskada direkt drabbar någon annan. Medan den som äger fabriken i exemplet ovan har rätt till ersättning åligger det inte den skadeståndsskyldige att ersätta de anställda som kanske måste permitteras till dess att produktionen återupptas eftersom de anställdas förluster är att betrakta som tredjemansskada.

Det kan alltså noteras att den aktuella skadetypen omfattas av det svenska person- och sakskadebegreppet. Trots att svensk rätt alltså även i denna del kan konstateras stå i överensstämmelse med skadebegreppet i ändringsprotokollet ser utredningen ett värde i att det i den svenska lagen uttryckligen anges att skadetypen omfattas av skadebegreppet.

6.2.2.3 Inkomstförlust orsakad av skador på miljön

En ny typ av skada

Enligt ändringsprotokollet till Pariskonventionen skall konventionsstaternas skadebegrepp också berättiga en skadelidande till ersättning för ren förmögenhetsskada som orsakats av att miljön försämrats i betydande mån.

Denna typ av skada saknar uttrycklig motsvarighet i Pariskonventionens nuvarande atomskadebegrepp.

Allmänt kan framhållas att till den del ändringsprotokollet till Pariskonventionen rör inkomstförluster på grund av miljöskador, ger reglerna i förhållande till Pariskonventionens nuvarande skadebegrepp ett ökat skydd för ren förmögenhetsskada. Beträffande denna typ av skada är det vidare vanligt att domstolarna i olika stater visar stor återhållsamhet med att godta ersättningskrav. Denna återhållsamhet har sin förklaring i att ett allmänt accepterande av ren

förmögenhetsskada som ersättningsgill skada skulle få långtgående konsekvenser

17

. I många länder är emellertid rättsläget när det gäller ren förmögenhetsskada oklart. Det är därför av stor vikt för både de skadelidande och anläggningsinnehavarna att det skapas enhetligare bestämmelser.

Förhållandet till det nuvarande atomskadebegreppet

Med beaktande av att det svenska atomskadebegreppet, som också redovisats ovan, getts en tämligen vid tillämpning genom uttalandena i förarbetena är det något osäkert om den nya konventionsregleringen innebär att det nuvarande svenska atomskadebegreppet utvidgas i detta hänseende. Skadebegreppet omfattar “alla slags skador utan någon angiven begränsning”

18

. Att lagstiftaren därmed avsett att domstolarna skulle vara beredda att godta krav om ersättning utöver vad som gäller med stöd av allmänna skadeståndsrättsliga regler förefaller dock inte troligt.

Ersättning för ren förmögenhetsskada enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler

Enligt den allmänna skadeståndsrättsliga regleringen har i svensk rätt frågan om i vilken utsträckning ersättning för ren förmögenhetsskada kan medges – utöver när ren förmögenhetsskada vållats genom brott – överlämnats till rättstillämpningen. Den begränsade rättspraxis som finns ger emellertid ingen entydig vägledning. Bilden kompliceras ytterligare av att det enligt allmänna rättsgrundsatser endast är den som omedelbart drabbats av en person- eller sakskada eller en förmögenhetsskada som är berättigad till ersättning för skadan. Detta följer av den allmänna principen om s.k. tredjemansskador och att indirekta förluster inte utgör en ren förmögenhetsskada

19

. Högsta domstolen har i ett avgörande konstaterat att det inte är att betrakta som en ersättningsgill förlust om en förmögenhetsförlust inte utgör en följdskada till en sakskada som drabbat samma skadelidande

20

. Omständigheterna i det prövade målet var

17

Måns Jacobsson, Ren förmögenhetsskada i internationellt perspektiv, Festskrift till Ulf K. Nordenson, s. 219 ff.

18

Prop. 1968:25 s. 83.

19

Bertil Bengtsson och Erland Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar, 2002, s. 39.

20

NJA 1988 s. 62.

sådana att ett företags produkter skadats sedan en elkabel grävts av. Skadan på kabeln hade vållats av en tredje person och resulterade i att ett företags produktion helt avstannade på grund av ett längre strömavbrott. Företaget fick ersättning för vissa sakskador som strömavbrottet orsakade, men inte för ekonomisk förlust till följd av driftsstoppet.

I nu redovisade delar förefaller svensk rätt stå i överensstämmelse med den avgränsning av den ersättningsgilla skadetypen som gjorts i den reviderade Pariskonventionen. Med ledning av de uttalanden som gjorts under revisionsarbetet kan atomskadan inte vara alltför avlägsen om den skall berättiga till ersättning. Detta kommer till uttryck i konventionstexten på så sätt att inkomstförlusten direkt skall ha orsakats av skada på ett ekonomiskt intresse knutet till miljön (“direct economic interest”)

21

.

Konventionsmotiven

Enligt motiven till Pariskonventionen

22

är en skada att betrakta som

alltför avlägsen om t.ex. en leverantör som levererar fiskeutrustning till en fiskare begär ersättning för den förlust han lider till följd av att inte längre kunna leverera till fiskaren. Bestämmelsen kan däremot ligga till grund för en fiskares krav på ersättning om denne är beroende av fisket i ett vattenområde som förorenats med radioaktiva ämnen och därför inte kan sälja sin fisk. En sådan skada kan inte betraktas som en sakskada. Eftersom fiskaren inte äger fisken har han inte drabbats av en sakskada

23

.

På motsvarande grunder kan enligt motiven en hotellägare som framställer krav på ersättning för inkomstförlust till följd av en atomolycka endast få ersättning om denne kan visa att det finns ett geografiskt samband mellan hotellet och den skadade miljön (dvs. den kontaminerade stranden) och att hotellverksamheten bygger på att gästerna har möjlighet att använda stranden

24

.

Avsikten är vidare att ersättning inte skall betalas för skada som orsakats enbart av rykten (s.k. “rumor damage”)

25

. Hotellägaren skulle sålunda inte ha rätt till ersättning om hotellets gäster avbokar sin

21

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 59 (a).

22

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 60 (b).

23

OECD/NEA, Exposé des Motifs of the Paris Convetion (revised), Draft # 1, 16 March 2005,paragraph 60 (b) och Torben Melchior, The definition of nuclear damage, s. 5.

24

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 60 (a) och 60 (b).

25

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 60. (b). Se även Torben Melchior, a.a., s. 6.

vistelse på hotellet eller stannar hemma enbart på grund av ryktesspridningar om att stranden blivit kontaminerad till följd av en atomolycka men faktiskt inte förorenats. I ett sådant fall brister redan de objektiva förutsättningarna för ersättningsrätten eftersom det inte föreligger någon skada på miljön. Dessutom är förlusten därmed inte orsakad av atomolyckan.

Det kan vidare konstateras att med stöd av svensk rätt skulle den hotellägare, som lidit en ekonomisk förlust sedan en badstrand förorenats och gästerna avbokar sin hotellvistelse, som huvudregel inte ha rätt till ersättning om han inte har en mer kvalificerad rätt till området (t.ex. nyttjande- eller servitutsrätt). Möjligheten att få ersättning för en ekonomisk förlust som är hänförlig till brukandet av ett skadat område enligt allemansrätten är alltså starkt begränsad

26

.

Oljeskadefondernas rättstillämpning

Genom preciseringen av skadebegreppet kommer vad som är ersättningsgill atomskada däremot att i mycket likna vad som är ersättningsgill skada vid oljeutsläpp från fartyg, se 10 kap. 1 § sjölagen (1994:1009). Den konventionsreglering som sjölagens bestämmelser bygger på och den praxis som utvecklats inom de internationella oljeskadefonderna har utgjort en viktig källa vid revisionsarbetet av konventionerna på atomansvarighetsområdet. Det finns därför anledning för utredningen att uppehålla sig något vid oljeskadefondernas rättstillämpning.

Oljeskadefonderna har ansetts i många fall ha godtagit krav på ersättning för ren förmögenhetsskada som inte skulle ha godtagits av de nationella domstolarna

27

. För att en ren förmögenhetsskada skall berättiga till ersättning i och för sig, har oljeskadefonderna slagit fast att det måste finnas ett rimligt samband mellan den påstådda ekonomiska skadan och kontamineringen (“a reasonable degree of proximity”). Detta innebär att ett ersättningsanspråk inte kan godtas enbart på den grunden att skadan inte skulle ha uppkommit om inte olyckan hade inträffat. För att bedöma om det finns ett tillräckligt samband mellan den ekonomiska förlusten och olyckan har i internationella oljeskadefondernas praxis utvecklats ett antal kriterier som ligger till grund för bedömningen.

26

Bengtsson m.fl. Miljöbalken – En kommentar, s. 32:9.

27

Jfr Måns Jacobsson, Ren förmögenhetsskada i internationellt perspektiv, Feskskrift till Ulf K. Nordenson, s. 232 f.

Sålunda är den geografiska närheten mellan den skadelidandes verksamhet och föroreningen, i vilken utsträckning den skadelidandes verksamhet var beroende av den förorenade naturresursen, i vilken utsträckning den skadelidande hade alternativa leverensmöjligheter och i vilken utsträckning den skadelidandes näringsverksamhet var en integrerad del av det oljeförorenade områdets ekonomi av betydelse.

De internationella oljeskadefonderna tar också hänsyn till i vilken utsträckning den skadelidande hade möjlighet att minska sin förlust

28

, vilket för övrigt också är fallet enligt svensk rätt. Med ut-

gångspunkt i dessa kriterier har de internationella oljeskadefonderna beviljat ersättning för ren förmögenhetsskada som bestått i förlorad inkomst för hotellägare, livsmedelshandlare, fiskare m.fl. Däremot har fonderna avslagit ersättningsanspråk från näringsidkare som t.ex. haft som verksamhet att försörja andra näringsidkare med olika varor och tjänster som i sin tur tillhandahållits turister och andra konsumenter. Den typen av ersättningsanspråk har inte ansetts uppfylla kravet på rimlig närhet mellan föroreningen och skadan

29

.

Överväganden

De kriterier för ersättning som oljeskadefonderna har antagit har på det hela taget accepterats av domstolarna i konventionsstaterna. Vilken betydelse oljeskadefondernas praxis i sin tur kan komma att få på de svenska domstolarnas syn på avgränsningen av atomskadebegreppet när det gäller ersättning för ren förmögenhetsskada som orsakats av att miljön försämrats i betydande mån, är det inte möjligt att dra några bestämda slutsatser om. För utredningens del framstår det emellertid som naturligt att söka någon ledning i oljeskadefondernas verksamhet. Orsaken till detta är dels att skadebegreppet och skadorna är relativt lika, dels att fonderna – såvitt utredningen känner till – är det enda kontinuerligt verksamma internationella organet för reglering av skador, dels också för att den praxis som utvecklats på området har fått god acceptans i konventionsstaternas domstolar. Under alla förhållanden torde oljeskadefondernas rättstillämpningar utgöra ett, bland flera, viktiga tolkningsdata eftersom det av motiven till det ändrade atomskadebegreppet uttryckligen

28

Internationella oljeskadefondernas årsberättelse för 2004 (International Oil Pollution Compensation Funds, Annual Report 2004), s. 81.

29

A.a, s. 82 ff.

anges att skadebegreppet i ansvarighets- och fondkonventionen tjänat som förebild.

Flera frågor återstår att besvara i rättstillämpningen, bl.a. vad som avses med att miljön försämrats i betydande mån. Även när det gäller sådana frågor kan oljeskadefondernas praxis komma att få betydelse, låt vara dock att skadebegreppet inte är helt överensstämmande. Vad gäller den närmare innebörden av det preciserade skadebegreppet får denna fastställas i rättstillämpningen.

Den aktuella skadetypen bör som sådan komma till klart uttryck i atomansvarighetslagen.

6.2.2.4 Kostnader för rimliga återställandeåtgärder

Ersättning för kostnader för åtgärder som annan än den enskilde fastighetsägaren eller det allmänna (också kommuner) har vidtagit i syfte att återställa miljön har inte tidigare ansetts berättiga till ersättning med stöd av Pariskonventionen. Även om skadebegreppets närmare omfattning har avgränsats i respektive konventionsstats nationella rättsordningar så kan hävdas att en skadad miljö inte i sig utgör en sakskada och att kostnader som hänför sig till åtgärder för att återställa miljön därför inte omfattas av Pariskonventionens nuvarande skadebegrepp

30

.

Med stöd av den reviderade Pariskonventionen skall nu ersättning betalas för kostnader för åtgärder som vidtagits, eller skall vidtas, för att återställa miljöskador av betydelse (“insignificant”), om skadorna är en följd av en atomolycka och inte är att betrakta som en sakskada. Bestämmelsen avgränsas till sådana fall då miljön påverkas mer påtagligt

31

. Skadan utgör närmast ett gränsfall mellan sakskada och ren förmögenhetsskada som inte är relaterad till att en sakskada har uppkommit. I vilken utsträckning negativa fysiska förändringar som drabbar naturen är att bedöma som sakskada är inte helt enkelt att fastställa. Ofta kanske skadorna snarast drabbar det allmänna än enskilda intressen

32

.

Bestämmelsen kan närmast aktualiseras vid s.k. ekologiska skador, dvs. om miljön allmänt påverkas negativt av en atomolycka. Kostnader kan t.ex. uppkomma för att ta bort ett förorenat sand- eller

30

Håkan Rustand, Updating the concept of damage, OECD/NEA, Helsinki Symposium 1993, s. 218 ff.

31

Ändringsprotokollet punkten B. vii) 4.

32

Jfr Bertil Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar, 2001, s. 167 ff.

jordlager. Eftersom åtgärder för att återställa en skadad miljö kan kvantifieras och går att ekonomiskt fastställa kan skadan också fastställas.

Det s.k. miljöansvarsdirektivet

33

kan eventuellt ge viss ledning i

fråga om vilka åtgärder som kan falla in under den aktuella ersättningsregeln även om direktivet inte tillämpas på atomskador

34

. I bilaga II till direktivet finns bestämmelser om avhjälpande av miljöskador, bl.a. av skador på vatten och på skyddade arter eller skyddade naturliga livsmiljöer. Vidare anges att för att avhjälpa markskador nödvändiga åtgärder skall vidtas för att minst se till att de förorenade ämnena avlägsnas, kontrolleras, innesluts eller minskas så att den förorenade marken, med hänsyn till dess nuvarande användning eller den vid tidpunkten för skadan godkända framtida användningen, inte längre utgör någon betydande risk för att människors hälsa påverkas negativt

35

.

Enligt den reviderade Pariskonventionen kan återställandeåtgärderna enbart kompenseras om åtgärderna faller in under den särskilda definitionen av detta begrepp (“measures of reinstatement”). Detta begrepp i sin tur utgår från att åtgärderna skall vara rimliga (“reasonable measures”).

Åtgärderna kan kompenseras om skadorna på miljön inte är obetydliga och om åtgärderna med stöd av domstolslandets lag och med beaktande av samtliga omständigheter – såsom t.ex. behovet av åtgärderna och dess vetenskapliga och tekniska ändamålsenlighet – anses lämpliga och proportionella

36

.

Bestämmelsen förutsätter vidare att åtgärderna godkänts av de behöriga myndigheterna i den stat där de vidtagits eller skall vidtas och att åtgärderna syftar till att återställa eller bevara skadade eller förstörda delar av miljön eller att införa en motsvarighet till dessa delar i miljön. Bestämmelsen innebär alltså att tillstånd skall inhämtas innan åtgärderna vidtas. Detta utesluter att den godkännande myndigheten kan vara den domstol som har att pröva en eventuell tvist. Det framstår emellertid som mer naturligt att åtgärderna skall godkännas av den myndighet som regeringen finner lämplig och därmed bestämmer. Med beaktande av myndigheternas ansvarsområden förefaller Statens strålskyddsinstitut vara den mest lämpade att handha uppgiften.

33

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EGT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035).

34

Se artikel 4.4 och bilaga V till miljöskadedirektivet.

35

Miljöskadedirektivet, bilaga II, punkten 2.

36

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 59 (b).

Den nationella domstol som är behörig att pröva ersättningsfrågan i händelse av att det tvistas om ersättningen avgör de närmare avgränsningsfrågorna och vem som skall ha rätt att vidta återställandeåtgärder. Denna bedömning måste rimligen göras i efterhand med utgångspunkt i hur situationen tedde sig när återställandeåtgärderna beslutades. Frågor rörande den närmare bedömningen och rättsliga betydelsen av vidtagna åtgärder och myndigheternas tillstånd har emellertid inte kommenterats särskilt i motiven till den reviderade Paris- respektive Wienkonventionen. Det ankommer därmed på den nationella domstolen, som tillämpar regeln, att vid behov ta ställning till t.ex. vilken rättslig betydelse som skall tilläggas en myndighets tillstånd och om en åtgärd som utförts enligt en myndighets beslut alltid skall vara ersättningsgrundande.

Det förefaller troligt att det många gånger är staten själv som agerar inom området för återställandeåtgärder och därför själv är behörig att begära ersättning för sina kostnader. Åtgärderna kan emellertid också beröra privata intressen och ersättning begäras av privatpersoner. Av intresse är vidare vissa skador av indirekt natur som kan inträffa vid störningar i miljön. Om mark eller vatten blir förorenade kan detta drabba även personer som med stöd av allemansrätten utnyttjar området utan att varken äga området eller ha särskilda rättigheter till detta. Om en badstrand blir oanvändbar, kan närboende sommarstugeägare lida en skada som ofta kan värderas ekonomiskt på så sätt att stugan blir mindre värd utan tillgång till bad. Däremot kanske miljöns förfulning och utarmning inte betyder lika mycket för en fastighet som bara används för skogsbruk. Det kan dock innebära att ett rekreationsvärde går förlorat.

Även i fråga om den aktuella skadetypen kan viss ledning hämtas från det internationella oljeskadeområdet (se 10 kap. sjölagen, SFS 1994:1009). I oljeskadefondernas praxis finns åtskilliga exempel på att ersättning betalats för en rad olika åtgärder för att återställa skadad miljö. Det har gällt bl.a. frågan om staten kan begära ersättning för sanering av förorenade stränder, avlägsnande av olja från havet, rengöring av skadade fåglar och andra åtgärder som syftar till att försöka återupprätta ekosystemet.

Enligt svensk rätt anses kostnader som det allmänna eller en enskild fastighetsägare lagt ned på att återställa skadad miljö kunna ersättas med stöd av reglerna om miljöskador i 32 kap. miljöbalken

37

.

De nu redovisade allmänna reglerna i miljöbalken undantar emellertid

37

Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar, del II, s. 32:10.

bl.a. skador som har orsakats av joniserande strålning, dvs. strålning från radioaktiva ämnen, röntgenstrålning och därmed likartad strålning

38

. Bestämmelserna i 32 kap. miljöbalken är alltså inte tillämpliga på skador som uppkommit till följd av en atomolycka. I vilken mån det gällande atomskadebegreppet i 1 § atomansvarighetslagen kan anses medge ersättning för kostnader som annan än ägaren eller nyttjanderättshavaren till det förorenade området haft för att återställa miljöskador är något osäkert. Visserligen kan det hävdas att atomskadebegreppet varit avsett att omfatta alla sådana skador som vid tillkomsten av lagen ansågs ersättningsgilla

39

. Detta skulle närmast tala för att det finns ett visst utrymme för att återställandekostnader skulle omfattas av begreppet eftersom denna typ av ersättning redan tidigare, innan den samlade regleringen i 32 kap. miljöbalken tillkom, kunde medges för kostnader för att återställa en skadad miljö

40

. Möjligen skulle också kunna hävdas att kostnader för att återställa skadad miljö företer vissa likheter med reparationskostnader avseende en skadad sak (jfr 5 kap. 7 § skadeståndslagen). Vad som nu anförts kan emellertid inte läggas till grund för några säkra slutsatser i fråga om att den nuvarande svenska regleringen omfattar också ersättning för sådana återställandeåtgärder som inte är att betrakta som sakskada Även den långtgående avhjälpandeplikt som enligt 2 kap. 8 § miljöbalken gäller bl.a. för det fall föroreningsskador uppkommit bör uppmärksammas i sammanhanget eftersom den kan inrymma kostnader för att återställa en miljöskada. Det torde vara möjligt att åberopa denna bestämmelse just beträffande kostnad för att återställa miljöskada i omgivningen

41

. Regleringen i 2 kap. 8 § miljöbalken är avsedd att ge uttryck för den allmänna principen att förorenaren skall betala. Den ger närmast uttryck för ett ansvar men ger inga självständiga rättigheter för tredje man. Ansvarsregleringen hänvisar till 10 kap. miljöbalken. Detta kapitel reglerar ansvaret mot det allmänna. Något civilrättsligt ansvar gäller inte med stöd av bestämmelsen

42

. Vidare regleras enbart sanering av det förorenade området. När det gäller miljöskador i omgivningen kan däremot ett skadeståndsansvar också uppkomma med stöd av 2 kap. 8 § miljöbalken och regleras då i 32 kap.

38

32 kap. 2 § miljöbalken och Bertil Bengtsson m.fl., a.a., s. 32:33.

39

SOU 1962:14 s. 36, och prop. 1968:25 s. 82 f.

40

Jan Hellner och Svante Johansson, Skadeståndsrätt, 6 u, 2000, s. 334.

41

Bertil Bengtsson m.fl., a.a., s. 32:10 f.

42

Bertil Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar, 2001, s. 160.

I de situationer 2 kap. 8 § miljöbalken skulle läggas till grund för ett föreläggande följer en skyldighet att avhjälpa de ifrågavarande skadorna. Även i den situationen görs emellertid en skälighetsavvägning, vilket innebär att det knappast kan tänkas uppkomma en konfliktsituation med regleringen i fråga om atomskador.

Eftersom den närmare avgränsningen av ersättningsregeln är otydlig påverkas vidare möjligheten att teckna ansvarsförsäkring för denna typ av skada. Försäkringsbranschen anser att begreppet är osäkert och därmed inte beräkningsbart. Försäkringsbranschen, såväl nationellt som internationellt, har betonat att den aktuella skadetypen inte kan omfattas av ansvarsförsäkringen. Försäkringsgivarna har vidare framhållit vikten av att skadebegreppet preciseras och att det ställs upp riktlinjer för hur skadan skall bedömas. Detta är emellertid inte möjligt att göra på förhand utan blir ytterst en fråga som får avgöras genom rättstillämpningen. Det är därför troligt att försäkringsskyddet faller bort i denna del, vilket skulle innebära att statens sekundära ansvar vidgas.

För att ersättning skall betalas krävs att de återställande åtgärderna verkligen har vidtagits eller skall vidtas

43

. Avsikten är att förhindra spekulativa eller teoretiska krav på ersättning. Oavsett hur man ser på nu redovisade avgränsningsfrågor finns det, som utredningen återkommer till nedan, anledning att utforma lagtexten så, att det av atomansvarighetslagen uttryckligen framgår att återställandeåtgärder i rimlig utsträckning skall omfattas av det moderniserade atomskadebegreppet.

6.2.2.5 Kostnader för rimliga förebyggande åtgärder

När det nya atomskadebegreppet utformades i ändringsprotokollet till Pariskonventionen ansågs det naturligt att ersättning skulle kunna medges för sådana kostnader som uppkommit när åtgärder vidtagits för att förebygga eller begränsa skadan. En sådan reglering skulle också kunna uppmuntra till förebyggande åtgärder.

Med förebyggande åtgärder avses i den reviderade Pariskonventionen rimliga åtgärder som vidtagits efter en atomolycka, eller en händelse som ger upphov till en allvarlig och omedelbar fara för atomskada, i syfte att förhindra en atomskada och som vidtas med de tillstånd från behörig myndighet som krävs enligt lagstiftningen i den stat där åtgärderna vidtogs. I ändringsprotokollet anges också

43

Artikel 1 (a) (viii) och artikel 1 (a) (x) i den reviderade Pariskonventionen.

vad som avses med “rimliga åtgärder”. Hit hör sådana åtgärder som med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet framstår som ändamålsenliga och väl avvägda. Vid den bedömningen skall den behöriga domstolen ta hänsyn till bl.a. att åtgärderna skall vara rimliga med hänsyn till skadans art och omfattning eller risken för atomskada, hur verksam åtgärden kan förväntas bli och med beaktande av relevant vetenskaplig och teknisk sakkunskap

44

. Omständigheterna vid tidpunkten för beslutet att vidta åtgärderna kan sägas vara avgörande. Den nationella domstol som är behörig att pröva en eventuell tvist får avgränsa bestämmelsen och slå fast den närmare innebörden. Om myndigheterna i en stat har fattat beslut om att evakuera människor så är det den behöriga domstolen som avgör om ersättning skall medges

45

. En sådan åtgärd skulle troligen omfattas av den aktuella bestämmelsen. Kräver lagen i domstolslandet att behöriga myndigheter godkänner åtgärden innan den vidtas kan emellertid ersättning med stöd av bestämmelsen endast betalas om erforderliga tillstånd finns och de vidtagna åtgärderna stämmer överens med tillståndet. Att – som i några fall skedde i samband med olyckan vid den amerikanska atomanläggningen Three Mile Island – på egen hand flytta vidare till annan ort och begära ersättning för evakuering torde inte vara sådana rimlig åtgärd som medger ersättning med stöd av denna bestämmelse

46

.

Med stöd av bestämmelsen torde kostnader för jodtabletter kunna ersättas eller slakt av livdjur som sker för att förhindra spridning av radioaktivitet.

Åtgärder som har vidtagits sedan ett varningssystem aktiveras utan att någon olycka inträffat eller risk för olycka förelegat, dvs. ett falskt alarm, är enligt konventionens motiv inte tänkt att vara ersättningsgilla.

Också på oljeansvarighetsområdet finns bestämmelser om ersättning för förebyggande åtgärder. Enligt 10 kap. 1 § sjölagen är kostnader för sådana åtgärder ersättningsberättigade om åtgärderna har varit skäligen påkallade för att förhindra eller begränsa en oljeskada och om de har vidtagits efter det att en oljeolycka har inträffat. De internationella oljeskadefonderna har tagit ställning till ett stort antal anspråk av detta slag. Exempel på åtgärder som hör hit är kostnader

44

Tilläggsprotokollet, punkten B. (x).

45

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 62 (c).

46

Torben Melchior, The definition of nuclear damage, Colloquium 11 Febryary 2004, s. 6.

för att anskaffa och lägga ut s.k. bommar för att hindra att olja flyter iland. Ett annat exempel är att olja läktras över från ett grundstött fartyg till andra fartyg

47

.

För att säkert uppfylla kraven i den reviderade Pariskonventionen bör den svenska lagen innehålla en bestämmelse som uttryckligen anger att begreppet atomskada också omfattar kostnader för förebyggande åtgärder. Av bestämmelsen skall också framgå vad som avses med sådana åtgärder.

6.2.2.6 Sammanfattning av förslagen

Utredningen menar att den svenska lagen bör innehålla ett skadebegrepp som uttryckligen omfattar de olika skadetyper som anges i den reviderade Pariskonventionen. Enligt utredningens mening är det inte tillfredsställande att låta ett så centralt element i lagen som skadebegreppet också fortsättningsvis preciseras genom uttalanden i förarbetena.

Avfattningen av den preciserade bestämmelsen bör nära ansluta till konventionsregleringen, trots att vissa typer av skador enligt svensk rätt redan ingår i andra skadetyper (jfr ovan om person- och sakskada samt ekonomisk förlust till följd av sådan skada).

I enlighet med det anförda föreslås att definitionen av begreppet atomskada i atomansvarighetslagen bör utformas så, att den upptar samtliga sex ersättningsgilla typer av skador. Hur bestämmelsen närmare bör vara utformad återkommer utredningen till i författningskommentaren.

47

Prop. 1973:140 s. 52.

6.2.3. Konventionsbegreppen

Förslag: Lagens definitioner av Pariskonventionen och tilläggskonventionen skall omfatta även de i Paris den 12 februari 2004 upprättade ändringsprotokollen. Vidare skall, till följd av det utvidgade tillämpningsområdet för Pariskonventionen, i den svenska lagen också tas in definitioner av begreppen Wienkonventionen och det gemensamma protokollet.

Sveriges tillträde till ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen medför att definitionerna av vad som avses med dessa konventioner bör utvidgas till att även avse de i Paris den 12 februari 2004 upprättade ändringsprotokollen.

Eftersom ändringsprotokollet till Pariskonventionen träder i kraft när det har ratificerats, godtagits eller godkänts av två tredjedelar av de fördragsslutande parterna kan detta innebära att Pariskonventionen i dess nu gällande lydelse kommer att tillämpas parallellt med dess lydelse enligt ändringsprotokollet

48

. Utredningen finner ändå att övervägande skäl talar för att uttrycket “Pariskonventionen” bör reserveras för instrumentet i dess nu reviderade lydelse. Ändringsprotokollet till Pariskonventionen kan förväntas träda i kraft när de medlemsstater i Europeiska unionen som hör till Pariskonventionen ratificerar, godkänner eller godtar protokollet. Detta bör enligt ett beslut av Europeiska unionens råd ske samtidigt, inom rimlig tid, och om möjligt före den 31 december 2006

49

. Härav följer också att den situationen knappast kan uppkomma att konventionens två, delvis olika, versioner tillämpas parallellt. Till denna fråga återkommer utredningen i avsnitt 13 som behandlar regler om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Ändringsprotokollet till tilläggskonventionen träder i kraft först sedan alla stater som är parter i konventionen ratificerat, godtagit eller godkänt protokollet.

50

Det blir alltså beträffande detta proto-

koll inte aktuellt att tillämpa mer än en version.

Definitionen av Wienkonventionen och det gemensamma protokollet följer som en konsekvens av att tillämpningsområdet utökats till att omfatta en radiologisk olycka som uppkommit i bl.a. en

48

Ändringsprotokollet AA II c) och artikel 20 i Pariskonventionen.

49

Rådets beslut av den 8 mars 2004 om bemyndigande för de medlemsstater som är fördragsslutande parter i Pariskonventionen av den 29 juli 1960 om skadeståndsansvar på atomenergins område att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till protokollet om ändring av konventionen (2004/294/EG).

50

Ändringsprotokollet punkten T. (artikel 21 i tilläggskonventionen).

icke-konventionsstat som har tillträtt Wienkonventionen och det gemensamma protokollet.

6.2.4. Begreppet atomanläggning

6.2.4.1 Nuvarande ordning

Vad som omfattas av begreppet “atomanläggning”, utöver en atomreaktor, har varit föremål för flera tolkningar genom åren. Styrkommittén för OECD:s atomenergiorgan NEA har därför försökt klargöra begreppets närmare innebörd och vilka typer av anläggningar som skall omfattas.

I ett första beslut

51

har styrkommittén slagit fast att begreppet

atomanläggning, förutom reaktorer, omfattar alla anläggningar som används för slutförvaring av atomsubstanser, dvs. främst kärnavfallsanläggningar, även intill det att anläggningarna stängs

52

.

I en andra tolkning

53

har styrkommittén förklarat att begreppet

atomanläggning också skall omfatta reaktorer, fabriker och anläggningar som är under avveckling intill dess att strålningen underskrider vissa gränsvärden som anges i en bilaga till styrkommitténs beslut

54

.

Det nuvarande konventionsbegreppet har inte anpassats till styrkommitténs tolkningar.

6.2.4.2 Begreppet atomanläggning enligt ändringsprotokollet

I ändringsprotokollet har tagits in en ny definition av begreppet atomanläggning som innebär att begreppet kommer att stå i full överensstämmelse med de beslut och de tolkningar som styrkommittén har gjort och som redovisats ovan. Det ytterligare beslut från 1990 –

51

Beslut av styrkommittén för OECD:s atomenergiorgan NEA (Steering Committee) 1984-04-11 [NE/M(84)].

52

En stat som vill undanta en anläggning med obetydliga risker från konventionens tillämpningsområde har möjlighet att med stöd av förfarandet i artikel 1 (b) i Pariskonventionen anmäla detta till styrkommittén som då kan besluta att undanta anläggningen från konventionens tillämpningsområde. Denna reglering motsvaras av 1 § andra stycket atomansvarighetslagen, vilken bestämmelse kompletteras av ett antal definitioner och en förteckning över atomsubstanser som kan undantas i bilagan till förordningen (1981:327) med förordnanden enligt atomansvarighetslagen.

53

Tolkning av styrkommittén för OECD:s atomenergiorgan NEA (Steering Committee ) 1987-04-28[NE/M(87) 1].

54

Beslut av styrkommittén (Steering Committee) 1990-04-20 [NE/M(90)1] jämte bilaga (se OECD/NEA Beslut, rekommendationer och tolkningar (Decisions, recommendations, interpretations) Paris 1990, bilaga i “annex III”.

som medger att konventionsstaterna undantar anläggningar som är under avveckling från Pariskonventionens (och därmed också tilläggskonventionens) tillämpningsområde när särskilda gränsvärden som styrkommittén ställt upp och som återges i en bilaga till beslutet är uppfyllda – har emellertid inte tagits in i den nya definitionen

55

.

6.2.4.3 Överväganden och förslag

Förslag: Begreppet “atomanläggning” utvidgas för att stå i överensstämmelse med ändringsprotokollet till Pariskonventionen. Det kommer därmed att omfatta dels anläggningar som används för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall intill det att anläggningarna stängs, dels atomreaktor, fabrik eller anläggning som är under avveckling eller har avvecklats. Regeringen bör bemyndigas att närmare reglera under vilka förhållanden en atomanläggning under avveckling kan undantas från lagens tillämpningsområde med stöd av bl.a. de gränsvärden som fastställts av OECD:s styrelse för atomenergi i bilaga III till beslut den 20 april 1990 [NE/M(90)1].

Definitionen av begreppet “atomanläggning” i svensk rätt måste ändras för att stå i full överensstämmelse med den nya definition som finns i ändringsprotokollet

56

. För att den svenska regleringen skall stå i full överensstämmelse med ändringsprotokollet till Pariskonventionen krävs att begreppet preciseras och uttryckligen upptar även atomreaktor, fabrik eller anläggning som är under avveckling eller har avvecklats. Det nya begreppet bör dessutom uttryckligen omfatta även anläggningar som används för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall ända fram till dess att anläggningarna har stängts. Även sedan ändringsprotokollet har trätt i kraft är det, som redovisats ovan, dessutom möjligt för en stat att under vissa förutsättningar besluta att en atomanläggning som är under avveckling inte skall omfattas av konventionen

57

. Sedan vissa gränsvärden underskridits kan staten anmäla till OECD:s generalsekreterare, dvs. Pariskonventionens depositarie, att anläggningen skall undantas från

55

Se fotnot 54.

56

Ändringsprotokollet,punkten A. I (ii).

57

Beslut av styrkommittén för OECD:s atomenergiorgan NEA (Steering Committee) [NE/M(90)1]. Beslutet kommer att gälla även efter ändringsprotokollets ikraftträdande trots att det inte har arbetats in i texten till Pariskonventionens ändringsprotokoll.

Pariskonventionens (och därmed även från tilläggskonventionens) tillämpningsområde. En motsvarande nationell reglering saknas. Med stöd av bemyndigande i lag bör regeringen ges möjlighet att närmare reglera under vilka förhållanden en kärnteknisk anläggning kan undantas från lagens tillämpningsområde.

6.2.5. Begreppet atomolycka

6.2.5.1 Nuvarande ordning

“Atomolycka” i konventionens mening avser en skadeorsakande händelse eller följd av händelser med samma ursprung som framkallats eller vars skadeverkningar helt eller delvis orsakats av radioaktiviteten hos atombränsle eller radioaktiv produkt eller av radioaktiviteten i förening med giftiga, explosiva eller andra farliga egenskaper hos bränslet eller produkten.

När Pariskonventionens nuvarande definition av begreppet “atomolycka” införlivades med svensk rätt utformades den svenska bestämmelsen snarare efter den teknik som används i den inom IAEA utarbetade Wienkonventionen. Detta betyder att begreppet “atomskada” (“nuclear damage”) – trots att detta begrepp inte definieras särskilt i Pariskonventionen – i atomansvarighetslagen definieras utförligt, medan begreppet “atomolycka” (“nuclear incident”) definierats helt kort i anslutning till begreppet atomskada.

Med “atomolycka” avses enligt 1 § atomansvarighetslagen sådan händelse eller serie av händelser med samma ursprung som orsakar atomskada. Definitionen avser att skapa ett händelsebegrepp som i möjligaste mån tar hänsyn till de särskilda förhållandena på atomenergiområdet och ger svar på frågan om en eller flera händelser har gett upphov till viss skada eller vissa skador

58

.

Genom ändringsprotokollet till Pariskonventionen

59

införs en defi-

nition av begreppet atomolycka som innebär att definitionen knyts till begreppet atomskada. Detta innebär att kopplingen till vad skadan följer av tas bort.

58

Prop. 1968:25 s. 83.

59

Ändringsprotokollet, punkten A (i).

6.2.5.2 Överväganden och bedömning

Bedömning: Innebörden av begreppet atomolycka överensstämmer med den reviderade Pariskonventionens ändrade definition. Svensk rätt behöver därför inte ändras i detta avseende.

Det kan konstateras att definitionen av atomolycka i svensk rätt redan är kopplad till begreppet atomskada och att atomansvarighetslagen därmed stämmer överens med den reviderade konventionen på denna punkt. Något behov av lagändring finns alltså inte i detta hänseende.

6.3. Tillämpningsområdet för Paris- och tilläggskonventionen

6.3.1. Pariskonventionen

6.3.1.1 Nuvarande ordning

Pariskonventionen är enligt dess nuvarande lydelse tillämplig på atomolyckor som inträffar och atomskada som uppkommer inom konventionsstaternas territorier. Konventionens geografiska tillämpningsområde – som anges i artikel 2 – har modifierats genom två rekommendationer av OECD:s styrkommitté för atomenergifrågor

60

. Den första rekommendationen, som härrör från 1968, anger att konventionen bör tillämpas så, att den också täcker atomskador som inträffar eller uppkommer på eller över det fria havet. Den andra rekommendationen, från 1971, består i en anvisning om att konventionen skall tillämpas även på atomskada som uppkommit i en konventionsstat, på det fria havet eller ombord på ett fartyg registrerat i en konventionsstat även om atomolyckan inträffar i en icke-konventionsstat. Enligt Pariskonventionen är alltså huvudprincipen den att anläggningsinnehavarens ansvar endast gäller olycka som har inträffat i en konventionsstat eller på eller över det fria havet och som ger upphov till skador i konventionsstat eller på eller över det fria havet. Det är emellertid enligt konventionen möjligt för en konventions-

60

Rekommendationer av styrkommittén för OECD:s atomenergiorgan NEA (Steering Committee ) [NE/M(68)1] och [NE/M(71)1].

stat att i sin nationella reglering utsträcka denna ansvarighet till att täcka skador även i icke-konventionsstater

61

.

Atomansvarighetslagens tillämpningsområde framgår av dess 3 §. Regeln tar sin utgångspunkt i Pariskonventionens huvudregel. Regeln i 3 § första stycket anger att lagen inte är tillämplig på atomskada till följd av en atomolycka som inträffar i en icke-konventionsstat. Detta innebär bl.a. att lagen är tillämplig på atomolyckor som inträffar på svenskt territorium eller på eller över det fria havet. Enligt 3 § andra stycket är lagen dessutom tillämplig på skador i icke-konventionsstater när den skadevållande atomolyckan inträffat i Sverige och en svensk anläggningsinnehavare är ansvarig

62

. Bestämmelsen har sin grund närmast i ett folkrättsligt s.k. grannelagsansvar. Skulle en olycka inträffa i en svensk atomanläggning och skadan uppstå i en stat som i dag är att anse som en icke-konventionsstat i förhållande till Pariskonventionen, t.ex. Ryssland (som numera är part i Wienkonventionen men inte det gemensamma protokollet), gäller således att den svenska anläggningsinnehavarens ansvar täcker skador som uppstår i Ryssland. I förhållande till transporter av atomsubstans kan avgränsningen av atomansvarighetslagens tillämpningsområde belysas med följande exempel: Om atomsubstanser transporteras från Sverige till Italien och en olycka inträffar just när atomsubstansen lossats i Schweiz, som ännu inte är ansluten till Pariskonventionen, så är atomansvarighetslagen inte tillämplig eftersom olyckan ägt rum i en icke-konventionsstat och den svenska anläggningsinnehavaren inte är ansvarig

63

.

Med det nya tillämpningsområde som införs genom den reviderade Pariskonventionen förhåller det sig däremot annorlunda och svenska regler kan tillämpas. Detta följer av att Schweiz har en atomansvarighetslagstiftning som motsvarar Pariskonventionens reglering och erbjuder ömsesidiga förmåner och därmed omfattas av konventionen.

Det långtgående ansvaret för skador även i icke-konventionsstater gäller som framkommit ovan som huvudregel endast om atomolyckan anses ha inträffat här i landet eller i transportfallen kan knytas till den svenska anläggningsinnehavaren.

Enligt 3 § tredje stycket atomansvarighetslagen är det vidare möjligt att begränsa skyldigheten för anläggningsinnehavaren att

61

Artikel 2 i Pariskonventionen.

62

Prop. 1968:25 s. 86 f.

63

Måns Jacobsson, Juridiska aspekter på transport av nukleärt material, Nordisk seminarium om transport av nukleärt material, 2–4 november 1976.

ersätta atomskada som uppkommer i en icke-konventionsstat. Med stöd av denna reglering kan regeringen – med tillämpning av den s.k. reciprocitetsprincipen – förordna att ersättning skall betalas i Sverige endast i den omfattning som ersättning skulle betalas i den andra staten för atomskada som uppkommer i Sverige

64

. Något förordnande med stöd av denna reciprocitetsprincip har hittills inte meddelats. Utredningen återkommer till denna bestämmelse i avsnitt 7.7.

6.3.1.2 Tillämpningsområdet för den reviderade Pariskonventionen

Genom 2004 års ändringsprotokoll utvidgas det geografiska tillämpningsområdet så att det omfattar inte bara en stats territorium, inbegripet dess territorialhav, utan också statens ekonomiska zon

65

.

Möjligheten att inrätta en ekonomisk zon följer av FN:s havsrättskonvention

66

. För svenskt vidkommande avgränsas detta område genom lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. Den ekonomiska zonen ingår inte i Sveriges sjöterritorium (1 § nämnda lag). Zonen kan inte heller jämställas med det fria havet, utan kan närmast sägas sträcka ut en stats jurisdiktion avseende skyddet för den marina miljön (jfr Högsta domstolens beslut den 11 maj 2004, mål Ö 4158-02). Ändringarna innebär vidare att konventionen inte bara omfattar sådana skador som uppkommit på en konventionsstats territorium eller ekonomiska zon eller ombord på ett fartyg eller luftfartyg som är registrerat i en konventionsstat, utan också omfattar skada som uppkommer i en icke-konventionsstat under förutsättning att denna:

a) har tillträtt Wienkonventionen och det gemensamma proto-

kollet,

b) vid tidpunkten för olyckan inte har någon atomanläggning på

sitt territorium eller inom den ekonomiska zonen eller motsvarande område upprättat i enlighet med internationell rätt, eller

c) vid tidpunkten för atomolyckan har en gällande atomansvarig-

hetslagstiftning som erbjuder ömsesidiga ersättningsförmåner och som bygger på samma principer som denna konvention. En sådan stat jämställs med en konventionsstat.

64

a. prop. s. 62.

65

Ändringsprotokollet punkten C.

66

1982 års FN-konvention om havsrätten med protokoll, SÖ 2000:1, prop. 1995/96:140.

Syftet med att utöka tillämpningsområdet till stater som är parter i Wienkonventionen och det gemensamma protokollet är närmast att förstärka det mål som det gemensamma protokollet avser att uppnå i fråga om att “skapa en bro” mellan Paris- och Wienkonventionen. Ett annat viktigt syfte med att låta fler stater omfattas av konventionens bestämmelser är att stärka skyddet för eventuella skadelidande i stater som inte själva kan åstadkomma någon risk för atomskada eftersom atomanläggningar saknas på territoriet, men som kan lida skada till följd av en atomolycka utanför det egna territoriet. Det är också en naturlig följd av att låta de stater som har en riskfylld kärnkraftsindustri svara för följderna av denna i förhållande till stater som inte har någon motsvarande potentiellt farlig verksamhet. Sådana icke-nukleära stater som inte är parter i Pariskonventionen, t.ex. Österrike, kan sålunda komma att dra stor nytta av det nya tillämpningsområdet eftersom de skadelidande i dessa stater ersätts i samma utsträckning som skadelidande i konventionsstater och i stater som är parter i Wienkonventionen och det gemensamma protokollet.

I förhållande till kärnkraftsstater som inte är parter vare sig i Pariskonventionen eller Wienkonventionen jämte det gemensamma protokollet blir tillämpningen av Pariskonventionen beroende av om den andra staten har en atomansvarighetslagstiftning som motsvarar Pariskonventionen och faktiskt erbjuder ersättning för skador utanför det egna territoriet. Denna ömsesidighetsprincip har motiverats av att anläggningar i icke-konventionstater kan orsaka skador också i konventionsstater. Det har därför ansetts rimligt att konventionsstaterna skall erbjuda skydd för skador i tredje land bara om en sådan stat också erbjuder ersättning för skador som kärnteknisk verksamhet i sådana länder ger upphov till i konventionsstaterna. I detta synsätt ligger förstås en önskan om att ömsesidighetsprincipen skall påverka berörda tredje länder att antingen bli parter i någon av de befintliga atomansvarighetskonventionerna eller att åtminstone anta lagstiftning som ger ett likvärdigt skydd

67

.

Den reviderade Pariskonventionen innebär sålunda i praktiken att det geografiska tillämpningsområdet sträcks ut till att omfatta atomolyckor oavsett var dessa inträffat med endast ett undantag. Undantaget avser stater som har atomanläggningar på sitt territorium och som inte erbjuder ömsesidiga förmåner (se föregående avsnitt). Om det uppkommer en atomskada i en sådan stat har denna

67

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 8–10, och Norbert Pelzer, The Geographical Scope of Application of the Revised Paris Convention and of the Revised Brussels Supplementary Convention, Colloquium Paris den 11 februari 2004, s. 4.

inte rätt till skadestånd grundat på Pariskonventionen. Det finns emellertid – precis som tidigare – en möjlighet för staterna att i sin nationella lagstiftning utöka konventionens tillämpningsområde ytterligare

68

.

6.3.1.3 Överväganden och förslag

Förslag: För att svensk rätt skall stå i full överensstämmelse med ändringsprotokollet till Pariskonventionen krävs att tillämpningsområdet för den svenska regleringen utvidgas och att tillämpningsområdet utformas på så sätt att detta i fortsättningen utgår från platsen där skadan uppkommer.

Redogörelsen för gällande rätt visar att atomansvarighetslagens tillämpningsområde är snävare än den reviderade Pariskonventionens. Detta hänger samman med att den svenska lagen, som framgått, tar sin utgångspunkt i platsen för olyckan. Den reviderade konventionen utgår däremot från platsen för skadan.

För att svensk rätt skall stå i full överensstämmelse med den reviderade Pariskonventionens utsträckta geografiska tillämpningsområde krävs sålunda att tillämpningsområdet för den nationella regleringen ändras. Den nya regleringen bör i likhet med den reviderade Pariskonventionen utformas så, att den utgår från platsen för skadans uppkomst i stället för att atomskadan skall följa av en atomolycka som har inträffat i en konventionsstat.

När det gäller lagens tillämpningsområde i de fall den radiologiska skadan har uppkommit i en stat som inte är konventionsstat bör den svenska regleringen utformas så, att den uttryckligen omfattar också skador som uppkommer i en stat som har tillträtt Wienkonventionen och det gemensamma protokollet.

För det fall en radiologisk olycka inträffar i en kärnteknisk anläggning som är belägen i Sverige eller en annan stat ansluten till Pariskonventionen och olyckan orsakar skador på t.ex. personer eller egendom i en stat ansluten till Wienkonventionen och det gemensamma protokollet är anläggningsinnehavaren ansvarig också för dessa skador.

För att den svenska lagen, utan en särskild reglering i fråga om tillämpningsområdet, skall kunna sträckas ut till stater anslutna till

68

Artikel 2 (b).

Wienkonventionen och det gemensamma protokollet krävs att begreppet konventionsstat utvidgas till att också omfatta dessa stater. Att utvidga konventionsstatsbegreppet på detta sätt påverkar emellertid också ansvaret vid transporter. Detta kan få oönskade konsekvenser eftersom det inom OECD/NEA:s permanenta kommitté Nuclear Law Committee, som bl.a. har till uppgift att behandla olika rättsliga frågor på kärnenergiområdet, har kunnat konstateras att det råder delade meningar om tolkningen av det gemensamma protokollet och om detta innebär att skillnaden mellan konventionsstat och icke-konventionsstat helt överges. Även inom IAEA har rättsläget konstaterats vara oklart och en informell tolkning som kan tillställas medlemsstaterna är därför under utarbetande. Mot denna bakgrund förordar utredningen att det uttryckligen anges att lagens tillämpningsområde omfattar också stater som har tillträtt Wienkonventionen och det gemensamma protokollet.

Av den nationella regleringen bör vidare framgå att lagen är tillämplig på radiologiska skador som uppkommer i s.k. non-nuclear states, dvs. stater som saknar kärntekniska anläggningar på territoriet, eller inom den ekonomiska zonen eller motsvarande område samt i förhållande till stater som har en lagstiftning som erbjuder motsvarande ersättningsförmåner och bygger på samma principer som Paris- och tilläggskonventionen.

6.3.2. Tilläggskonventionen (Brysselkonventionen)

6.3.2.1 Nuvarande ordning

Tillämpningsområdet för Paris- och tilläggskonventionen har tidigare i huvudsak överensstämt, även om det med stöd av Pariskonventionen har varit möjligt för en stat att utvidga konventionens tillämpningsområde genom bestämmelser i nationell rätt.

De medel som tillhandahålls med stöd av de andra och tredje stegen i tilläggskonventionen består i princip av “statsmedel” (i den mån det andra steget inte konsumerats på grund av att anläggningsinnehavarens ekonomiska ansvar satts högre än referensbeloppet). Konventionsstaterna har därför ansett att konventionen bara bör gälla för skadelidande i konventionsstaterna. Detta synsätt lever kvar i den reviderade tilläggskonventionen. Tillämpningsområdet för tilläggskonventionen blir därför snävare än det som gäller för den reviderade Pariskonventionen. Detta för med sig att ersättning

med stöd av tilläggskonventionen inte kan betalas till skadelidande i en icke-konventionsstat

69

.

Tilläggskonventionens tillämpningsområde framgår av dess artikel 2. Denna bestämmelse har införlivats med svensk rätt genom 29 § atomansvarighetslagen.

Genom ändringsprotokollet utvidgas tilläggskonventionens tilllämpningsområde, men inte i samma utsträckning som Pariskonventionens. I huvudsak innebär ändringsprotokollet att även konventionsstaternas exklusiva ekonomiska zoner omfattas av tillämpningsområdet

70

. Det nya tillämpningsområdet kommer att sammanfalla med motsvarande regler i konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Under förutsättning att en stat är part i tilläggskonventionen är denna med stöd av ändringsprotokollet tillämplig på atomskada som inträffar

1. på en konventionsstats territorium,

2. på eller ovan en konventionsstats havsområden, oavsett om sta-

ten är ansluten till tilläggskonventionen, om skadan

a) inträffat ombord på ett fartyg som seglar under en konven-

tionsstats flagg,

b) inträffat ombord på ett luftfartyg registrerat i en konven-

tionsstat,

c) inträffat på en konstgjord ö, anläggning eller konstruktion

som omfattas av en konventionsstats jurisdiktion,

d) tillfogas en medborgare i Sverige eller annan konventions-

stat, eller

3. inom eller ovanför en konventionsstats exklusiva ekonomiska

zon eller på en sådan stats kontinentalsockel i samband med utvinning eller forskning av naturtillgångar inom den ekonomiska zonen eller på en sådan kontinentalsockel.

Av tillämpningsområdet följer bl.a. att en atomskada ombord på ett fartyg ersätts oavsett vilken stats flagga fartyget seglar under om olyckan sker när fartyget seglar i en konventionsstats EEZ i samband med utvinnande eller upptäckt av naturtillgångar.

69

Håkan Rustand, The revision of the Paris/Brussels System: Important Improvements of the International Nuclear Liability Regime; Some remarks, s. 147.

70

En ekonomisk zon (EEZ) är ett havsområde som sträcker sig 200 sjömil från kuststatens baslinje. Enligt reglerna i FN:s havsrättkonvention har en kuststat rätt att fastställa sitt territorialhav ut till högst 12 nautiska mil från en bestämd baslinje. Kuststatens ekonomiska zon ligger alltså utanför territorialhavet.

6.3.2.2 Överväganden och förslag

Förslag: Som en följd av det utökade tillämpningsområde som följer av ändringsprotokollet till tilläggskonventionen skall den svenska regleringen i fråga om det gemensamma statsansvaret ändras för att stå i överensstämmelse med det nya tillämpningsområdet.

Ändringsprotokollets tillämpningsområde är vidare än det som föreskrivs i tilläggskonventionen enligt nuvarande lydelse och kräver att den nuvarande nationella regleringen ändras. Bestämmelsen bör utformas i nära anslutning till konventionsregleringen.

Den förslagna bestämmelsen föreslås utformas så att ersättning betalas gemensamt av samtliga stater anslutna till tilläggskonventionen under förutsättning att

1. den ansvariga anläggningsinnehavarens anläggning är belägen här

i landet eller i en annan stat som har tillträtt tilläggskonventionen,

2. anläggningen används för fredliga ändamål, och

3. svensk domstol är behörig att pröva ett ersättningsanspråk mot

anläggningsinnehavaren. Därutöver gäller att atomskadan skall ha uppkommit i Sverige eller annan stat som har tillträtt tilläggskonventionen eller i eller ovanför en stats havsområden, oavsett om staten är ansluten till tilläggskonventionen, om skadan

a) inträffat ombord på ett fartyg som seglar under en konven-

tionsstats flagg,

b) inträffat ombord på ett luftfartyg registrerat i en konventions-

stat,

c) inträffat på en konstgjord ö, anläggning eller konstruktion

som omfattas av nämnda stats jurisdiktion,

d) tillfogats en medborgare i Sverige eller annan stat som har

tillträtt tilläggskonventionen

4. inom eller ovanför Sveriges eller annan stat som tillträtt tilläggs-

konventionen exklusiva ekonomiska zon eller på en sådan stats kontinentalsockel i samband med utvinning eller forskning av naturtillgångar inom den ekonomiska zonen eller på en sådan kontinentalsockel.

6.4. Ansvaret vid transporter

6.4.1. Nuvarande ordning

Pariskonventionen reglerar i artikel 4 (a) och (b) frågor om transport av atomsubstanser mellan atomanläggningar i konventionsstater. Ansvaret bärs av innehavaren av den sändande anläggningen till dess att en annan anläggningsinnehavare har övertagit ansvaret enligt uttryckliga villkor i ett skriftligt avtal. För den mottagande anläggningsinnehavaren gäller att denna är ansvarig från och med den tidpunkt när han enligt uttryckliga villkor i ett skriftligt avtal övertar ansvaret från innehavaren av en annan atomanläggning. Om en särskild avtalsbestämmelse saknas övergår ansvaret i och med att ämnet har övertagits (blivit “taken in charge”) av mottagaren. I princip råder det avtalsfrihet rörande tidpunkten för ansvarets övergång mellan anläggningsinnehavare i olika stater anslutna till Pariskonventionen.

Vid transport från en anläggning i en konventionsstat till en mottagare i en stat som inte är konventionsstat gäller däremot andra striktare regler för ansvarets övergång. Vid sådana transporter gäller avsändaransvaret till dess ämnet har lossats från det transportmedel med vilket det har anlänt till den andra staten, oavsett om ämnet dessförinnan har övertagits av mottagaren.

Den svenska lagen har införlivat Pariskonventionens regler om transporter huvudsakligen i 67 §§atomansvarighetslagen. När det gäller en olycka under transport av atomsubstans mellan två stater är huvudregeln enligt 6 § atomansvarighetslagen ett avsändaransvar som i princip innebär att den avsändande anläggningsinnehavarens ansvar även gäller vid transporter till en mottagare i en icke-konventionsstat, även om ansvaret då upphör när atomsubstansen kommer till den staten.

Om transporten sker mellan anläggningar inom konventionsstaternas territorier finns det en möjlighet enligt 6 § atomansvarighetslagen för avsändaren av atomsubstansen och mottagande anläggningsinnehavare att skriftligen avtala om att ansvarigheten vid en viss tidpunkt skall övergå på mottagaren. En transport till en operatör i en stat ansluten till Pariskonventionen kan alltså ske under det villkoret att operatören i mottagarlandet är ansvarig även för den del av transporten som sker över avsändarlandets territorier. Detta är inte möjligt vid en transport från en icke-konventionsstat. Har

något sådant avtal inte träffats övergår ansvaret på mottagaren när atomsubstansen övertagits av denne

71

.

Av ansvarsregleringen vid transport av atomsubstanser mellan olika anläggningar följer alltså att de anläggningsinnehavare som deltar i transporten skriftligen kan avtala om när ansvaret övergår från en anläggningsinnehavare till en annan under förutsättning att det rör sig om transporter mellan två konventionsstater. Denna avtalsfrihet som kommit till uttryck i Pariskonventionens transportansvarsreglering har införlivats med svensk rätt i 6 § atomansvarighetslagen.

Under arbetet med den reviderade Pariskonventionen uppmärksammades staterna av bl.a. företrädare för försäkringsbranschen på att det i inte obetydlig utsträckning förekommer olika former av övervältring av ansvaret vid transporter (s.k. insurance/liability shopping). Syftet med övervältringen är att placera ansvaret på en aktör som har ett lägre ansvarsbelopp än det som gäller för den anläggningsinnehavare som enligt konventionens utfyllande regler ansvarar för transporten. Detta har ansetts otillfredsställande

72

.

För att undvika att avtal ingås i syfte att kringgå lagstiftningen och att sådana stater, som tillåter ett lägre försäkringsbelopp och har lägre försäkringspremier än de närmast berörda anläggningsinnehavarna, tas in som ett led i transporten har i ändringsprotokollet införts en ny bestämmelse. Den nya bestämmelsen anger att anläggningsinnehavaren måste ha ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som är under transport för att full avtalsfrihet skall råda. Ett direkt ekonomiskt intresse behöver inte med nödvändighet innebära att den som påtar sig ansvaret måste vara den som sänder eller mottar atomsubstanserna. Det kan också vara ägaren till atomsubstanser som skickas runt mellan flera anläggningar

73

.

71

Artikel 4 (b) (i) och (ii) i Pariskonventionen.

72

Rustand, The revision of the Paris/Brussels System: Important Improvements of the International Nuclear Liability Regime, INLA Conference in Wiesbaden, s. 145.

73

OECD/NEA, Exposé des Motifs, paragraph 39.

6.4.2. Överväganden och förslag

Förslag: En ny bestämmelse skall införas som anger att anläggningsinnehavaren eller transportören måste ha ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som är under transport för att kunna ta på sig ansvaret för transporten och för att full avtalsfrihet skall råda.

Med stöd av den reviderade Pariskonventionen krävs att den som skall bära ansvaret under transporter har ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som transporteras. Med ett direkt ekonomiskt intresse avses närmast det s.k. försäkringsbara intresset i transporten. Att en transportör får betalt för transporten anses inte som ett direkt ekonomiskt intresse.

Inom försäkringsbranschen förstås med ett försäkringsbart intresse att man på något sätt förvärvat äganderätt till egendomen och i händelse av en olycka kommer att lida ekonomisk förlust om egendomen skadas. Man kan också ha ett försäkringsbart intresse av att få försäkra sitt personliga eller organisatoriska ansvar, men däremot inte om det rör någon annans ansvar. Utan ett försäkringsbart intresse i den egendom som är tänkt att omfattas av försäkringen är det inte möjligt att teckna en giltig försäkring.

Atomansvarighetslagen innehåller ingen reglering som anger att anläggningsinnehavaren måste ha ett direkt ekonomiskt intresse (försäkringsbart intresse) i de atomsubstanser som är under transport för att ansvaret för atomskada skall kunna överföras fritt från en anläggningsinnehavare till en annan enbart genom avtal mellan dem.

För att svensk rätt skall stå i överensstämmelse med regleringen i ändringsprotokollet till Pariskonventionen krävs alltså att den svenska lagen kompletteras och att den avtalsfrihet som annars råder blir något inskränkt.

I svensk rätt bör en ny reglering tas in, som kompletterar de regler som föreskrivs i 6 § atomansvarighetslagen och som anger att anläggningsinnehavaren eller transportören, om vederbörande skulle ha övertagit ansvaret för transporten enligt de närmare villkor som lagens föreskriver, måste ha ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som är under transport.

6.5. Det strikta ansvarets omfattning

6.5.1. Nuvarande ordning

Pariskonventionen och atomansvarighetslagen bygger på den grundläggande principen att anläggningsinnehavaren har ett strikt ansvar för sådana atomskador som omfattas av tillämpningsområdet. Enligt artikel 9 i Pariskonventionen i dess nuvarande lydelse och 11 § atomansvarighetslagen har emellertid atomolyckor som är en direkt följd av krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror eller som orsakats av allvarlig naturkatastrof av osedvanlig art undantagits från anläggningsinnehavarens ansvar.

Ändringsprotokollet till Pariskonventionen innebär att anläggningsinnehavarens strikta skadeståndsansvar även omfattar skador orsakade av naturkatastrofer.

Ändringen har sin grund i den ytterligare skärpta synen på ansvaret för den som bedriver industrier som kan innefatta särskilda risker och som en följd av att det förutsätts att atomanläggningarna byggs så, att de kan stå emot sådana naturkatastrofer.

Säkerheten i svenska kärntekniska anläggningar regleras i statens kärnkraftinspektions föreskrifter om säkerhet i kärntekniska anläggningar (SKIFS 2004:01).

Av 2 kap. 1 § framgår att varje anläggning skall ha en anpassad grundkonstruktion, med flera barriärer och ett anpassat djupförsvar. I 2 kap. 11 § regleras också det fysiska skyddet av en kärnteknisk anläggning. Det anges vidare i 14 § i Statens kärnkraftinspektions föreskrifter om konstruktion och utförande av kärnkraftsreaktorer (SKIFS 2004:2) att kärnkraftsreaktorn skall vara dimensionerad för att motstå naturfenomen och andra händelser som uppkommer utanför eller inne i anläggningen och som kan leda till en radiologisk olycka.

6.5.2. Överväganden och förslag

Förslag: Den nuvarande svenska regleringen avseende inskränkningar i anläggningsinnehavarens strikta ansvar skall begränsas genom att undantaget för naturkatastrofer slopas.

Med hänsyn till att inskränkningarna i anläggningsinnehavarens strikta ansvar i den reviderade Pariskonventionen begränsas på det sättet att undantaget för naturkatastrofer slopas krävs att bestämmelsen i 11 § atomansvarighetslagen ändras.

Frågan är emellertid inte löst i och med detta. Det råder nämligen ett nära nog absolut undantag för terrorrisker i befintliga villkor för atomansvarsförsäkringar. En skadehändelse som uppfyller villkorens definition av terrorrisk omfattas alltså inte av försäkringen.

Ändringarna i konventionen och i atomansvarighetslagen innebär att endast sådana skador som är en direkt följd av krigshandlingar eller väpnade konflikter av internationell eller politisk karaktär utesluts från anläggningsinnehavarens ansvar.

Något särskilt undantag görs inte för atomolyckor som orsakats av terroristattacker. Sådana skadehändelser undantas aldrig från anläggningsinnehavarens ansvar. Anläggningsinnehavarens ansvar för terroristhandlingar diskuterades relativt ingående under arbetet med att revidera Pariskonventionen. Framförallt företrädare för försäkringsgivare och kärnkraftsindustrin pläderade för ett ansvarsundantag i dessa fall. Resultatet av överläggningarna blev emellertid att något särskilt undantag för dessa skadehändelser inte infördes i konventionen

74

. Sverige är mot denna bakgrund förhindrat att införa ett sådant undantag i svensk lag. En särskild fråga är emellertid hur begreppet terrorism närmare skall avgränsas. Någon allmängiltig definition finns inte. Gränsen mellan krigshandlingar eller väpnade konflikter å ena sidan och begreppet terrorism å andra sidan kan i någon mån betraktas som flytande. Vidare har försäkringsbranschen en egen definition av begreppet terrorism som kan användas för att konstatera om det rör sig om ett försäkringsfall. Vilken betydelse det har för försäkringsnivån att skador orsakade av terroristhandlingar enligt Pariskonventionen inte undantas från anläggningsinnehavarnas ersättningsansvar finns det anledning för utredningen att återkomma till i avsnitt 8.4.5.

74

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 79–80.

Slutligen vill utredningen, medveten om att detta är en bedömning som kommer an på rättstillämpningen, för sin del inte utesluta att en terroristattack i ett särskilt fall fått en sådan omfattning och karaktär både i sitt utförande och organisation m.m. att den kan jämställas med sådana skadehändelser som enligt den reglering som nu redovisats medför ansvarsfrihet för anläggningsinnehavaren.

6.6. En längre preskriptionstid

6.6.1. Nuvarande ordning

Atomansvarighetslagens preskriptionsregler grundar sig på artikel 8 enligt dess lydelse i den nu gällande Pariskonventionen. Detta innebär som huvudregel att skadeståndsanspråk mot en anläggningsinnehavare preskriberas efter 10 år, räknat från dagen för atomolyckan. I speciella fall – om en olycka orsakats av att atomsubstans stulits, förlorats eller övergivits före atomolyckan – gäller en yttersta tidsfrist på 20 år.

De svenska preskriptionsreglerna innehåller också en bestämmelse om s.k. korttidspreskription (s.k. discovery rule). Skadeståndsanspråk mot en anläggningsinnehavare eller dennes försäkringsgivare måste anmälas hos anläggningsinnehavaren inom tre år från det att den skadelidande fick eller hade bort få kännedom om skadan samt om den för skadan ansvarige. Försummas detta går rätten till ersättning förlorad.

En särskild fråga som också inställer sig är från vilken tidpunkt denna s.k. korttidspreskription skall räknas. I rättsfallet NJA 2001 s. 93 har Högsta domstolen i ett fall som gällde tillämpning av 31 § trafikskadelagen slagit fast att preskriptionstidens utgångspunkt i en situation då en treårig korttidspreskription gällt inte anses infalla tidigare än när försäkringstagaren har erhållit ett objektivt sett någorlunda säkert underlag med avseende på de faktiska förhållanden som han vill lägga till grund för sitt anspråk.

I atomansvarighetslagen finns också en särskild bestämmelse som reglerar s.k. sena skador, dvs. skador som visar sig först efter det att anläggningsinnehavarens ansvarighet har preskriberats. I Paris- och tilläggskonventionen saknas helt bestämmelser om denna situation. Enligt 32 § första stycket atomansvarighetslagen betalar staten ersättning för sena skador som följer av en atomolycka som en svensk atomanläggningsinnehavare är ansvarig för. Rätten till ersättning

omfattar skador som har visat sig efter det att preskription har inträtt men inom trettio år från dagen för atomolyckan. I något fall kan ersättning av statsmedel också betalas för skada som har visat sig inom tioårsperioden, nämligen om den skadelidande inte har väckt talan inom föreskriven tid eller inte har företagit annan åtgärd för att avbryta preskriptionen men har haft en godtagbar ursäkt för sin underlåtenhet

75

.

Den reviderade Pariskonventionen föreskriver att den allmänna preskriptionstiden för personskada i artikel 8 sträcks ut till 30 år. Detta innebär vidare att också ersättningsanspråk som kan framställas med stöd av tilläggskonventionen, de s.k. andra och tredje ersättningsstegen, omfattas av samma preskriptionstid

76

.

Enligt konventionens motiv godtas endast väckande av talan vid domstol som preskriptionsavbrytande åtgärd

77

.

Den längre preskriptionstiden motiveras med att personskador som orsakats av radioaktiv strålning kanske visar sig först en lång tid efter det att personen exponerats för radioaktiva ämnen

78

. För den skadelidande kan det därför vara viktigt att preskriptionstiden sträcks ut så att hans eller hennes krav på ersättning kan kvarstå även efter tio år. Å andra sidan kan denna tid inte göras alltför lång. Anläggningsinnehavare och försäkringsgivare eller andra finansiärer av garantier är av affärsmässiga skäl inte beredda att reservera medel för oväntade kostnader under långa tidsperioder. Vidare kan det vara svårt att garantera att företag existerar efter en tidrymd av 30 år. Ett annat problem är de bevissvårigheter som uppkommer för den skadelidande om alltför lång tid förflyter mellan olyckan och skadan

79

. Den utsträckta preskriptionstiden har också föregåtts av diskus-

75

Prop. 1981/82:163 s. 64 och Ulf K. Nordenson, Svensk och internationell atomansvarighetslagstiftning, Svensk Försäkrings-Årsbok 1968 s. 50.

76

Exposé des Motifs of the Brussels Supplementary Convention (revised), Draft # 1: 10 August 2005, paragraph 37.

77

OECD/NEA, Exposé des Motifs of the Paris Convention (revised), Draft # 1, paragraph 75.

78

Exposé des Motifs of the Paris Convention, Draft # 1:16 March 2005, paragraph 74.

79

Michael Bogdan beskriver i artikeln Marshallöarnas Atomansvarighetsdomstol: En följd av bombnedslag i Bikini, i Festskrift till Hans Ragnemalm, 2005, s. 49 ff. den unika juridiska mekanism som skapats i den numera självständiga republiken Marshallöarna för att pröva olika framställda ersättningsanspråk i fråga om skador åsamkade av de amerikanska kärnvapenprov som ägde rum på atollen Bikini i Marshallöarna i Stilla havet under åren 1946–1958. Den oberoende domstol som instiftats på Marshallöarna för att pröva ersättningskrav, Nuclear Claims Tribunal of the Republic of the Marshall Islands, tillämpar efter att ha konsulterat medicinsk och annan sakkunskap sin egen ersättningsmodell för personskador. Ersättningsmodellen har utarbetats bl.a. mot bakgrund av de stora bevissvårigheter som ofta föreligger vid s.k. sena skador och de höga rättegångskostnader som kan bli följden av ersättningsanspråken. Enligt modellen skall varje sökande visa att han eller hon var bosatt i Marshallöarna vid tiden för atomproven (dvs. mellan juli 1946 och augusti 1958) och att han eller hon

sioner under revisionsarbetet. Försäkringsbranschen har under hela förhandlingsarbetet som lett fram till ändringsprotokollen framhållit svårigheterna med att meddela försäkring om preskriptionstiden förlängs. Det har emellertid samtidigt påtalats att detta problem skulle bortfalla om staten garanterar den ersättning som kan komma att utgå t.ex. tio år efter olyckan. Försäkringsbranschen har vidare påtalat problemet med att bevisa ett kausalsamband vid s.k. sena skador. Trots denna kritik har konventionsstaterna ansett det bäst förenligt med de skadelidandes intressen att sträcka ut preskriptionstiden för sena personskador till 30 år. Humanitära aspekter har givetvis haft en avgörande roll för detta ställningstagande.

I ändringsprotokollet till Pariskonventionen upphävs vidare den bestämmelse i konventionen som föreskriver en särskild preskriptionstid för de fall atomolyckan orsakats av atomsubstans som före olyckan har stulits, förlorats eller övergivits. Skälet till denna ändring är att det helt enkelt inte har ansetts nödvändigt att ha en särskild preskriptionsregel för något som knappast eller i vart fall mycket sällan kan förväntas inträffa

80

. Även denna ändring i förhållande till nuvarande regler överensstämmer med bestämmelserna i ändringsprotokollet till Wienkonventionen. För att svensk rätt skall stå i överensstämmelse med ändringsprotokollet i denna del krävs, att den särskilda preskriptionstiden för ersättningsanspråk föranledda av en atomolycka vilken orsakats av atomsubstans som före olyckan stulits, förlorats eller övergivits, slopas.

drabbats av någon eller flera av de i en särskild lista uppräknade strålningssjukdomarna. Kan sökanden styrka dessa två omständigheter föreligger en presumtion för att personskadan beror på de amerikanska kärnvapentesterna.

80

OECD/NEA, Revision of the Paris Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear energy and of the Brussels Convention Supplementary to the Paris Convention, Note by the Secreteriat, NEA/NE(2002)6/REV1 p. 41.

6.6.1.1 Överväganden och förslag

Förslag: – Rätten till ersättning för personskador skall preskriberas

om den skadelidande inte anmäler sitt anspråk eller väcker talan mot en anläggningsinnehavare senast 30 år efter atomolyckan.

– Bestämmelsen om en särskild preskriptionstid för atomsubstans som stulits, förlorats eller övergivits före olyckan skall utgå. – För andra skador än personskador skall rätten till ersättning även i fortsättningen preskriberas 10 år från den dag atomolyckan inträffade.

Förlängd preskriptionstid

För att svensk rätt skall stå i full överensstämmelse med ändringsprotokollet till Pariskonventionen måste preskriptionsbestämmelsen i 21 § atomansvarighetslagen kompletteras med den särskilda till 30 år utsträckta preskriptionstiden för personskada.

När det gäller frågan om preskriptionstiden för personskador bör sträckas ut ytterligare, utöver 30 år, måste hänsyn tas till att antalet personskador som visar sig på ett mycket sent stadium, dvs. efter det att den utsträckta preskriptionstiden på 30 år har gått till ända, torde vara starkt begränsat. I flera fall kan det förmodas röra sig om någon form av cancersjukdom. De uppgifter som utredningen har tagit del av ger vid handen att normalutfallet av cancer ökar procentuellt i en population som utsatts för joniserande strålning. Det går visserligen inte att skilja sådan cancer som orsakats av joniserande strålning från cancer som har uppkommit av andra orsaker. Genom att statistiskt studera en grupp människor som man känner till har utsatts för en viss strålning med en kontrollgrupp som inte har blivit utsatta för sådan kan en riskfaktorbedömning göras. Även om sannolikheten kan konstateras öka är det oerhört svårt, och går inte att påvisa genom mätningar, att en enskild individ drabbats av cancer som en följd av joniserande strålning

81

.

81

IAEA, Radiation, People and the Environment, s. 16 f.

Längre preskriptionstid än 30 år?

På samma sätt som vid andra typer av skador än personskador kan förmodas att det skulle vara mycket svårt för den skadelidande att bevisa att det finns ett kausalsamband mellan en viss atomolycka och skadan. Vidare torde den skadelidande under alla förhållanden garanteras vård och olika former av sociala förmåner av staten. Även om det i och för sig kan åberopas skäl till stöd för en preskriptionstid som överstiger 30 år, eller att rätten till ersättning för personskada över huvud taget inte bör kunna preskriberas, finner utredningen att värdet av en sådan ordning skulle vara ytterst begränsat. Utredningen har därför när det gäller personskador stannat för att preskription skall inträda senast 30 år efter den dag då atomolyckan inträffade.

Att i svensk rätt införa en preskriptionstid som uppgår till 30 år innebär i förhållande till den nuvarande regleringen att anläggningsinnehavarna i stället för staten i första hand kommer att åläggas ett ansvar för s.k. sena skador. Motsvarande ansvar kommer att gälla för anläggningsinnehavare i andra stater anslutna till den reviderade Paris- och Wienkonventionen.

Det kan i sammanhanget också framhållas att Nordiska Kärnförsäkringspoolen har förklarat att det inte är möjligt att erbjuda försäkring som täcker en preskriptionstid som sträcker sig längre än 10 år, vilket också andra representanter för den europeiska försäkringsbranschen har gett uttryck för under arbetet med att förhandla fram den reviderade Pariskonventionen. Skälen för detta är som nämnts främst att det på affärsmässiga grunder är olämpligt att under så lång tid inte kunna avsluta räkenskaperna, att det inte är möjligt att garantera att försäkringsgivaren existerar efter 30 år och att det är förenat med stora bevissvårigheter att bedöma om en skada härrör från en olycka 30 år tidigare. Utredningen har också på de internationella möten som utredningen deltagit i fått bekräftat att denna uppfattning delas även av andra europeiska försäkringssammanslutningar. Det krävs därför att anläggningsinnehavaren har möjlighet att täcka sin ansvarighet med annan finansiell garanti. En möjlighet är att staten tillhandahåller täckning för dessa skador. Utredningen får i denna del hänvisa till framställningen i avsnitt 9.

Preskriptionstiden för andra skador än personskador

Den reviderade Pariskonventionen medger längre preskriptionstider än vad som nu är fallet också för andra skador än personskador. Villkoret för att sträcka ut preskriptionstiderna ytterligare är emellertid att det finns ekonomisk täckning för detta. Ett ytterligare villkor är att regleringen inte inverkar på den rätt till ersättning som tillkommer en person enligt de preskriptionstider om 10 eller 30 år som gäller som huvudregel.

När det gäller andra skador än personskador anser utredningen inte att det finns skäl att införa längre preskriptionstider än de som redan gäller och som uppgår till tio år. Visserligen kan det tyckas angeläget att utforma nationell rätt så att en skadelidande inte går miste om sin rätt till ersättning enbart på grund av att möjligheten att framställa anspråk upphört. Det är emellertid framförallt i fråga om personskador, s.k. sena skador, som det finns en risk för att tiden för att framställa ersättningsanspråk är för kort. Under alla förhållanden skulle det vara mycket svårt för en skadelidande att visa att skadan orsakats av en atomolycka långt tillbaka i tiden.

Någon ändring av nuvarande preskriptionsregler för andra skador än personskador bör alltså inte ske.

6.7. De skadelidandes möjligheter att framställa ett samlat ersättningsanspråk

6.7.1. Nuvarande ordning

Genom artikel 7 (j) i ändringsprotokollet till Pariskonventionen

82

in-

förs en bestämmelse som ålägger konventionsstaterna att se till att de skadelidande kan göra sin rätt till skadestånd gällande utan att behöva föra talan särskilt beträffande varje källa från vilken ersättningen skall betalas. En motsvarande bestämmelse finns redan i artikel 9 (b) i tilläggskonventionen som har tillkommit för att tillgodose att de skadelidande bara skall behöva föra en samlad ersättningstalan. Bestämmelserna skall ses mot bakgrund av att Paris- och tilläggskonventionen utgör ett ersättningssystem i tre steg med ett ansvar för anläggningsinnehavaren, ett ansvar för anläggningsstaten och ett gemensamt statsansvar som omfattar alla stater som är anslutna till tilläggskonventionen.

82

Ändringsprotokollet, punkten H. (j).

Ändringsprotokollet till Wienkonventionen upptar en motsvarande bestämmelse.

Avsikten är att de skadelidande skall kunna göra sin rätt till skadestånd gällande oavsett från vem medlen härstammar. Bestämmelsen skall förhindra att de skadelidande tvingas framställa flera anspråk på ersättning om sådan skall betalas dels av anläggningsinnehavaren, dels av anläggningsstaten på grund av dess kompletterande skadeståndsansvar, dels ock gemensamt av samtliga stater anslutna till tilläggskonventionen enligt det tredje ersättningssteg som tilläggskonventionen reglerar.

6.7.2. Överväganden och förslag

Förslag: En bestämmelse skall införas som anger att mål får handläggas i en och samma rättegång om de har samma skadelidande som part.

Atomansvarighetslagen innehåller ingen särskild reglering som motsvarar den reviderade Pariskonventionen och den reviderade tilläggskonventionens bestämmelse om att den skadelidande skall kunna göra sin rätt till skadestånd gällande genom endast ett ersättningsanspråk. Visserligen finns det i 21 § andra stycket atomansvarighetslagen en bestämmelse som innebär att den skadelidande kan vända sig direkt mot försäkringsgivaren om han föredrar det framför att vända sig mot anläggningsinnehavaren, men denna regel innebär inga garantier i förhållande till den ersättning som eventuellt skall betalas av statliga medel.

Enligt allmänna processrättsliga regler har den skadelidande möjlighet att väcka talan såväl mot anläggningsinnehavaren som mot staten (för det fall staten skulle komma att tillskjuta medel från anläggningsstatens ersättningssteg eller i annan särskild ordning) inom ramen för ett och samma mål. Om den skadelidande i stället samtidigt väcker talan mot både anläggningsinnehavaren och staten skall målen handläggas i en rättegång om de kan anses stödja sig på väsentligen samma grund

83

. Med att talan väcks samtidigt avses inte enbart att talan väcks genom samma stämningsansökan. En kort tidsskillnad tolereras

84

. Också om den skadelidande skulle väcka talan t.ex. mot anläggningsinnehavaren och staten var för sig skall

83

14 kap. 1 § rättegångsbalken.

84

KARNOV, Band II, kommentar till 14 kap. 1 § rättegångsbalken.

målen handläggas i en rättegång om de stödjer sig på väsentligen samma grund (s.k. obligatorisk kumulation)

85

. Även om det förefaller tveksamt om obligatorisk kumulation skulle aktualiseras i de aktuella situationerna så finns det en möjlighet för domstolen att – om de processekonomiska fördelarna överväger eventuella olägenheter – förena mål mellan samma eller olika parter så att de handläggs i en rättegång (s.k. frivillig kumulation)

86

.

De nu redovisade allmänna processrättsliga reglerna torde i flertalet fall innebära att konventionens syften att den skadelidande inte skall behöva föra talan särskilt beroende på om anläggningsinnehavaren, staten eller annan har att betala ersättningen uppfylls. Det kan emellertid gå åtskilliga år från skadetillfället till dess att medel som härrör från det tredje steget enligt tilläggskonventionen regleras. Ersättning som härrör från det gemensamma statsansvaret enligt tilläggskonventionen förutsätter emellertid inte att ett särskilt anspråk, utöver det som riktats mot anläggningsinnehavaren, framställs. Däremot är det mer tveksamt vad som gäller i fråga om den ersättning som kan komma att betalas av nationella statsmedel. Det kan inte uteslutas att det – trots de ovan redovisade allmänna processrättsliga reglerna om kumulation – kan finnas ett behov av en särskild reglering som anger att mål får handläggas i en och samma rättegång om de har samma skadelidande som part. Utredningen föreslår därför att en sådan regel införs i lagen.

6.8. Frågor om domstols behörighet och statens rätt att företräda sina medborgare

6.8.1. Domstols behörighet

6.8.1.1 Nuvarande ordning

Artikel 13 i Pariskonventionen innehåller bestämmelser om vilken konventionsstats domstolar som är behöriga att pröva ersättningsanspråk i anledning av en atomolycka. Enligt konventionens huvudregel tillkommer behörigheten domstolarna i den stat på vars territorium, inbegripet territorialhavet, olyckan har inträffat. Om olyckan har inträffat utanför en konventionsstats område, eller om platsen för olyckan inte kan bestämmas med säkerhet, gäller i stället att behörigheten tillkommer domstolarna i den stat där den ansvarige

85

14 kap. 2 § rättegångsbalken.

86

14 kap. 6 § rättegångsbalken.

anläggningsinnehavarens anläggning är belägen. Har olyckan skett delvis i en konventionsstat och delvis utanför konventionsstaternas områden, är domstolarna i den förstnämnda staten behöriga. Är flera staters domstolar behöriga som en följd av att olyckan inträffat inom flera konventionsstaters territorier skall en särskild konfliktdomstol avgöra vilken domstol som skall vara behörig

87

.

Tilläggskonventionens regler om behörig domstol bygger helt på Pariskonventionens reglering i denna fråga, se artikel 2 (a) i tilläggskonventionen. Det kan emellertid inträffa att de domstolar som pekas ut som behöriga, dvs. i de flesta fall olycksstatens domstolar, finns i en stat som inte är part i tilläggskonventionen.

För det fall atomolyckan också involverar stater anslutna till Wienkonventionen påverkas frågan om vilken domstol som är behörig av det s.k. gemensamma protokollet

88

vilket innehåller regler om vilken

av Wien- respektive Pariskonventionen som skall tillämpas enligt vad som närmare anges i artiklarna 3 och 4 i protokollet. De situationer vilka främst torde påverkas av den nu aktuella jurisdiktionsfrågan – dvs. vilken stats domstol som är behörig när atomolyckan inträffat i en exklusiv ekonomisk zon som inte tillhör anläggningsstaten – torde emellertid i praktiken uteslutande vara olyckor i samband med transporter.

Atomansvarighetslagens jurisdiktionsbestämmelser innebär att svensk domstol har behörighet om en atomolycka helt eller delvis inträffar i Sverige. Om en svensk atomanläggning orsakat olyckan har alltså svensk domstol behörighet. Så är också fallet om en olycka inträffat på eller över det fria havet och en svensk anläggningsinnehavare är ansvarig för olyckan. För det fall en olycka endast delvis inträffat i Sverige kan talan också väckas i Sverige

89

.

Är det däremot fråga om transporter av atomsubstanser bygger artikel 4 i Pariskonventionen, vilken ligger till grund för regleringen i 68 §§atomansvarighetslagen, på en princip om ett avsändaransvar.

Vem som bär ansvaret vid transporter får betydelse för de fall då svenska domstolars jurisdiktion – i enlighet med nuvarande bestämmelser – grundas på huruvida en svensk anläggningsinnehavare kan anses ansvarig för en olycka och skadan uppkommit i en ickekonventionsstat.

87

Se artikel 13 i Pariskonventionen.

88

Joint Protocol Relating to the Application of the Vienna Convention and the Paris Convention. Protokollet trädde i kraft den 27 april 1992.

89

36 § atomansvarighetslagen.

Ändringsprotokollets delvis nya reglering

I ändringsprotokollet till Pariskonventionen bibehålls huvudregeln att domstolen i den stat där atomolyckan skett är behörig. Behörighetsreglerna utvidgas emellertid så att anspråk som härrör från olyckor som har inträffat i en fördragsslutande parts ekonomiska zon skall prövas av domstolarna i den stat till vilken den ekonomiska zonen hör

90

. Ändringen innebär alltså att olyckor som hänt i en exklusiv ekonomisk zon från domsrättssynpunkt hanteras på samma sätt som olyckor som inträffar på en stats territorium. Med den ekonomiska zonen jämställs också ett område inom vilket en fördragsslutande part enligt internationell rätt skulle ha möjlighet att grunda en ekonomisk zon. Ändringen står väl i överensstämmelse med den utveckling som ägt rum inom havsrätten och som syftar till att genom lagstiftning skydda miljön i en stats omgivande hav utanför dess territorialgräns. Den nya behörighetsregeln skall också ses i belysning av att den tillgodoser kuststater vars exklusiva ekonomiska zon trafikeras av fartyg som används för transporter av atomsubstanser

91

. Inte minst för en icke kärnkraftsstat som har farvatten som används för atomtransporter kan det vara av stort värde att kunna försäkra sig om att den egna statens domstol är behörig att pröva ett skadeståndsmål som följer av en olycka i dess ekonomiska zon (EEZ)

92

.

Det åligger konventionsstaterna att meddela OECD:s generalsekreterare hur den ekonomiska zonen avgränsats.

Om en atomolycka inträffar utanför konventionsstaternas områden, på ett område som kan jämställas med en ekonomisk zon, men som inte anmälts till OECD:s generalsekreterare i enlighet med vad som föreskrivits, eller om platsen för atomolyckan inte med säkerhet kan fastställas, är domstolen i den konventionsstat där den för atomolyckan ansvariga innehavarens anläggningar är belägen behörig

93

. I ändringsprotokollet regleras vidare hur jurisdiktion fastställs när i princip domstolar i flera olika konventionsstater är behöriga samt i de fall oenighet råder om hur de maritima zonerna skall avgränsas. I dessa situationer tillkommer behörigheten domstolen i det land

90

Ändringsprotokollet, punkten M, och artikel 13 i den reviderade Pariskonventionen.

91

Håkan Rustand, The revision of the Paris/Brussels System: Important Improvements of the International Nuclear Liability Regime, the INLA Conferenece in Wiesbaden September 2002, s. 145.

92

Julia Schwartz, INLA 2001 session, s. 9 f.

93

Revision of the Paris Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy and of the Brussels Convention Supplementary to the Paris Convention, NEA/NE (2002) 6/REV1.

som kan konstateras ha störst anknytning till olyckan och som kan anses vara mest berört av olyckan. Behörig domstol pekas ut av den särskilt inrättade s.k. konfliktdomstolen

94

. Det framgår inte närmare av motiven till konventionen vilka omständigheter som kan ligga till grund för domstolens tolkningar av rekvisiten “störst anknytning” och “mest berört”.

6.8.1.2 Överväganden och förslag

Förslag: – Reglerna om domstols behörighet skall ändras så att jurisdiktion tillkommer svensk domstol också då en atomolycka inträffat inom Sveriges ekonomiska zon enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. – Sverige skall i samband med tillträdet till ändringsprotokollet till Pariskonventionen avge en förklaring till konventionens depositarie angående avgränsningen av Sveriges ekonomiska zon.

Av utvidgningen av det geografiska tillämpningsområdet följer att skador på grund av en radiologisk olycka utanför en stats territorialvatten men inom ett område som inte sträcker sig längre än 200 nautiska mil utanför detta kan ersättas. Ändringen förutsätter att en stat har inrättat en exklusiv ekonomisk zon runt sin kust eller har beslutat om att ett motsvarande område skall finnas.

Det kan konstateras att det finns situationer när atomolyckan har inträffat i Sveriges exklusiva ekonomiska zon där nuvarande regler om domstols behörighet skulle innebära, att en annan stats domstolar blir behöriga på grund av regeln att en olycka som har inträffat på det fria havet regleras av anläggningsstatens lag. Så kan t.ex. vara fallet under transporter i en situation när den utländska anläggningsinnehavaren är ansvarig och olyckan sker i den svenska exklusiva ekonomiska zonen.

För att svensk rätt skall stå i överensstämmelse med den utökade jurisdiktionsbestämmelsen i den reviderade Pariskonventionen krävs därför att den nuvarande bestämmelsen i 36 § atomansvarighetslagen ändras.

94

Artiklarna 13 (d) och 17 i Pariskonventionen.

Vad gäller det utökade området för jurisdiktion kan konstateras att Sverige har en ekonomisk zon etablerad fr.o.m. den 1 januari 1993 genom lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. Enligt denna lag omfattar Sveriges ekonomiska zon det havsområde utanför territorialgränsen som regeringen föreskriver. Zonen får emellertid inte sträckas ut över en avgränsningslinje som överenskommits med annan stat eller, om en sådan överenskommelse inte ingåtts, över mittlinjen i förhållande till den andra staten. Som huvudregel gäller mittlinjeprincipen i förhållande till Sveriges grannländer. Ett särskilt avgränsningsavtal finns dock med Danmark beträffande området mot Bornholm och med Finland i fråga om vissa avsnitt i Ålands hav. För att uppfylla villkoren i Pariskonventionen krävs att Sverige i samband med att ändringsprotokollet tillträds anmäler omfattningen av sin ekonomiska zon till konventionens depositarie.

6.8.2. Endast en behörig domstol i varje stat

6.8.2.1 Nuvarande ordning

Enligt 37 § första stycket atomansvarighetslagen skall en skadeståndstalan i anledning av en atomolycka väckas vid rätten i den ort där atomolyckan inträffade. Det anges vidare att om två eller flera domstolar är behöriga, t.ex. vid läckage som inträffar inom skilda domkretsar eller om ett vattendrag förorenats av radioaktiva produkter från flera anläggningar, skall talan väckas vid någon av dessa domstolar

95

. För det fall det inte finns någon behörig domstol enligt första stycket följer av andra stycket i samma lagrum att talan skall väckas vid Stockholms tingsrätt. Bestämmelsen utgör alltså en särreglering i förhållande till vad en tillämpning av forumreglerna i rättegångsbalken skulle innebära

96

.

Om forumreglerna i rättegångsbalken i stället hade tillämpats skulle en skadelidande kunna väcka talan vid anläggningsinnehavarens hemvistforum eller beträffande bolag vid den ort där styrelsen har sitt säte

97

. Beträffande en utländsk anläggningsinnehavare skulle talan kunna väckas där honom tillhörig egendom finns

98

. Också rätten i

95

Exemplen är hämtade ur prop. 1968:25 s. 174.

96

Prop. 1968:25 s. 173.

97

10 kap. 1 § rättegångsbalken.

98

10 kap. 3 § rättegångsbalken.

den ort där olyckan inträffat eller skadan uppkommit skulle kunna vara behörig

99

.

6.8.2.2 Ändringsprotokollet

Genom ändringsprotokollet

100

införs en skyldighet för konventions-

staterna att peka ut endast en domstol som är behörig att pröva ersättningsanspråk i anledning av en atomolycka (“a single competent court”). Den nya bestämmelsen överensstämmer med en rekommendation som styrkommittén för OECD:s atomenergiorgan har avgett

101

.

Vilken domstol i den stat där olyckan ägt rum som skall vara behörig skall avgöras med stöd av nationella regler

102

.

Skälen till att bestämmelsen införts är också att underlätta möjligheterna att kontrollera att nivån på anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp inte överskrids och för att bättre kunna hantera skaderegleringen

103

.

6.8.2.3 Överväganden och förslag

Förslag: Stockholms tingsrätt skall vara behörig domstol i första instans att pröva talan om ersättning som får väckas i Sverige.

Att endast en domstol i varje konventionsstat är behörig att pröva skadeståndsmål i anledning av en atomolycka är väsentligt inte minst mot bakgrund av de olika ersättningssteg som kan aktualiseras och som kan omfatta såväl anläggningsinnehavaren, den egna staten och samtliga konventionsstater (jfr redogörelse i avsnitt 1.3). Ett sådant system är också av central betydelse för skaderegleringen och främst för möjligheten att övervaka storleken på de skadeståndskrav som framställts och hur dessa förhåller sig till tillgängliga medel. Konventionsregleringen avseende exklusivt forum inverkar emellertid inte på den instansordning som gäller i de olika konventionsstaterna.

99

10 kap. 8 § rättegångsbalken.

100

Artikel 13 i den reviderade konventionen.

101

Rekommendation av styrkommittén för OECD:s atomenergiorgan NEA (Steering Committee) [NE/M(90)2].

102

a.a., paragraph 93 och styrkommitténs rekommendation [NE/M(90)2].

103

Exposé des Motifs, paragraph 92.

Den nuvarande regleringen i atomansvarighetslagen uppfyller inte den reviderade Pariskonventionens krav på att endast en domstol i varje stat skall vara behörig att pröva en skadeståndstalan i anledning av en atomolycka (“a single competent court”). De skäl för att anvisa en exklusivt behörig domstol i varje stat som har angetts ovan ter sig mycket starka. När det gäller frågan om vilken domstol som skall anförtros uppgiften att pröva talan om ersättning som grundas på atomansvarighetslagen kan det finnas skäl att beakta att den domstol som pekas ut som behörig måste ha en stor organisation som snabbt kan administrera och handlägga anspråk från ett mycket stort antal skadelidande. Vidare bör hänsyn tas till att det i Sverige redan finns en ordning med sjörättsdomstolar som är exklusivt behöriga att pröva vissa sjörättsliga mål. Regeringen har föreskrivit

104

att Luleå,

Sundsvall, Stockholms, Kalmar, Malmö, Göteborgs och Värmlands tingsrätter skall vara sjörättsdomstolar.

På grund av de delvis gemensamma dragen i lagstiftningen, och att det finns betydande likheter mellan regelsystemen, kan det förefalla lämpligt att anvisa endera av dessa domstolar som behörig domstol i första instans.

Regeringen har vidare i annat sammanhang uttalat att det som ett led i fördelningen av uppgifter inom domstolsväsendet bör eftersträvas en regional balans mellan domstolarna. Detta skulle tala för ett annat alternativ än Stockholms tingsrätt.

Som tidigare nämnts kan emellertid antalet mål bli omfattande och ställa krav på att en betydande arbetskapacitet snabbt kan frigöras. Att en domstolsprövning efter en atomolycka skulle komma att aktualiseras kan inte helt uteslutas. Detta skulle trots allt tala för att uppgiften anförtros någon av de större domstolarna. Mot denna bakgrund anser utredningen att det framstår som lämpligast att anförtro uppgiften åt Stockholms-, Göteborgs- eller Malmö tingsrätt. Om man dessutom väger in den geografiska placeringen av de kärntekniska anläggningarna i Sverige kan det te sig mest naturligt att Stockholms tingsrätt anförtros uppgiften att pröva atomansvarsmål som skall prövas vid svensk domstol. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Stockholms tingsrätt skall vara behörig domstol i första instans att pröva talan om ersättning som grundar sig på den svenska atomansvarsregleringen.

104

Förordningen (1975:931) om sjörättsdomstolar.

6.8.3. Bestämmelser angående talerätt m.m.

6.8.3.1 Nuvarande ordning

I ändringsprotokollet till Pariskonventionen införs en ny bestämmelse, som anger att det i den behöriga domstolsstaten skall finnas en laglig möjlighet för en annan stat, att med den skadelidandes samtycke, företräda sina medborgare inför domstol eller att företräda personer som har hemvist i eller är varaktigt bosatta i staten. Det skall vidare vara möjligt för en stat att väcka skadeståndstalan vid domstol i en annan stat

105

.

En stat är vidare skyldig att tillse att det finns en laglig rätt för den som har övertagit en skadelidandes rättigheter, eller om den skadelidandes rättigheter har överlåtits på denna person, att framställa ett skadeståndsanspråk vid domstol som grundar sig på den skadelidandes rättigheter (s.k. subrogation)

106

.

6.8.3.2 Överväganden och bedömning

Bedömning: Det krävs ingen ny reglering i atomansvarighetslagen med anledning av vad ändringsprotokollet föreskriver i fråga om att staten skall ha rätt att företräda sina medborgare vid utländsk domstol och att staten skall ha en laglig rätt att framställa skadeståndsanspråk som grundar sig på den skadelidandes rättigheter.

Det föreligger inga hinder i svensk rätt mot att en främmande stat uppträder vid en domstol här i landet med ett civilrättsligt grundat krav.

En utländsk stat kan uppträda vid en svensk domstol dels som part på grund av egna anspråk på ersättning eller någon annan rättsföljd, dels som part efter att ha övertagit de skadelidandes anspråk genom subrogation, dels i egenskap av ombud för de egna medborgarna.

En situation när den utländska staten kan komma att uppträda som part i eget namn vid svensk domstol är när den utländska staten haft kostnader för att återställa miljöskador, t.ex. för att plantera nya träd i en förorenad skog. Ett annat exempel är om staten har haft kostnader för evakueringsinsatser.

105

Ändringsprotokollet punkten M (g) (i) och artikel 13 (g) (i) i den reviderade Pariskonventionen.

106

Ändringsprotokollet M (g) (ii) och artikel 13 (g) (ii) i den reviderade Pariskonventionen.

Den situationen att staten uppträder som part efter att ha övertagit de skadelidande medborgarnas anspråk genom subrogation kan aktualiseras om staten betalar ut förskott till skadelidande i den egna staten och därför har ett regresskrav att rikta mot anläggningsinnehavaren i Sverige.

Staten kan också uppträda som ombud för de skadelidande vid svensk domstol. Det torde då närmast röra sig om en s.k. grupptalan. Det torde i dessa fall inte bli aktuellt för staten som ombud att förete fullmakt. Enligt förarbetena till lagen (2002:599) om grupprättegång

107

avses med grupptalan att någon utan rättegångsfullmakt

för talan för medlemmarna i en grupp. Gruppmedlemmarna är inte parter i rättegången och behöver inte medverka aktivt.

Inte i någon av de redovisade situationerna föreligger det enligt utredningens mening hinder mot att en utländsk stat väcker talan vid svensk domstol. Någon särskild immunitetsfråga aktualiseras inte om en stat stämmer i en civilrättslig tvist. Sverige har visserligen undertecknat FN:s konvention om statsimmunitet från 2004,

108

men denna konvention har ännu inte trätt i kraft. Hittills har inte någon stat anslutit sig till konventionen

109

. Så långt utredningen kan bedöma omfattas staten inte av immunitet om den ingått ett internationellt avtal som rör frågan om möjligheten för en stat att uppträda vid en domstol i annan stat

110

.

När det gäller möjligheterna att uppträda genom ombud finns det en särskild reglering i 12 kap. 2 § andra stycket rättegångsbalken enligt vilken ett ombud skall ha hemvist i Sverige, i en annan stat inom EES eller i Schweiz. Även annan får dock användas som ombud om rätten med hänsyn till omständigheterna finner att det lämpligen kan ske. Denna reglering innebär sålunda att det kan finnas enstaka situationer när en utländsk stat inte kan uppträda genom att ställa ett ombud från den egna staten för de skadelidande utan att den berörda domstolen gjort en särskild prövning av frågan. Det får framhållas att den främmande staten regelmässigt kommer att låta sig företrädas av ett ombud som utan vidare kan accepteras.

107

Prop. 2001/02:107, Lag om grupprättegång.

108

United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property, antagen av FN:s generalförsamling i New York den 2 december 2004. Konventionen har undertecknats av 17 stater, däribland av Sverige den 14 september 2005.

109

Konventionen träder i kraft när den trettionde staten deponerar sitt instrument för ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning (artikel 30).

110

Jfr artikel 7 i konventionen.

Under de angivna förutsättningarna får den allmänna processrättsliga regleringen alltså anses stå i överensstämmelse med de åtaganden som följer av den reviderade Pariskonventionens krav.

6.9. Regler om tillämplig lag

6.9.1. Nuvarande ordning

Enligt gällande konvention skall den behöriga domstolen i alla frågor som inte regleras av konventionen tillämpa “national law and national legislation”, dvs. nationella materiella och processuella regler. Därmed kan även aktualiseras en tillämpning av domstolslandets internationellt privat- och processrättsliga regler. Den behöriga domstolen måste tillämpa bestämmelserna utan diskriminering med hänsyn till nationalitet, hemvist eller uppehållsort

111

. Diskrimineringsförbudet gäller även i förhållande till den nationella rätt som tillämpas i fråga om processuella eller andra frågor. Genom ändringsprotokollet

112

undantas uttryckligen lagvalsregler

från tillämpningen av “nationell lag” och “nationell lagstiftning”. Skälen för detta är att det annars finns risk för att olika rättsordningar kan bli tillämpliga om olika nationers intressen är drabbade av en atomolycka

113

.

Det bör vidare framhållas att endast sådana internationellt privat- och processrättsliga regler som berörs av Pariskonventionens tillämpningsområde omfattas av bestämmelsen. Detta innebär t.ex. att äganderättsfrågor inte omfattas av denna särskilda bestämmelse och att den behöriga domstolen kan komma att få tillämpa främmande lands lag, allt efter vad tillämpliga internationellt privaträttsliga regler föreskriver.

111

Artikel 14 i Pariskonventionen.

112

Ändringsprotokollet punkten N och artikel 14 b) i den reviderade Pariskonventionen.

113

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 103.

6.9.2. Överväganden och bedömning

Bedömning: Ändringsprotokollets bestämmelse i fråga om tilllämplig lag föranleder inga nya eller ändrade bestämmelser i den svenska lagen.

Pariskonventionen och atomansvarighetslagen bygger på att den behöriga domstolen tillämpar nationell rätt. Av artikel 14 (b) framgår att begreppet nationell rätt utesluter nationella lagvalsregler. För en svensk anläggningsinnehavare kan utländsk rätt tillämpas på ansvarsfrågan om domstolen i en annan konventionsstat är behörig och ersättningsfrågan prövas i det landet. En sådan dom skall också verkställas i Sverige. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att ändringen, som står i full överensstämmelse med konventionens syften, inte aktualiserar någon särskild lagvalsregel i den svenska lagen.

6.10. Avslutande konventionsbestämmelser

6.10.1. Tvistelösning m.m.

6.10.1.1 Nuvarande ordning

Enligt artikel 17 i Pariskonventionen kan ett särskilt förfarande aktualiseras för att lösa tvister som rör tillämpningen eller tolkningen av Pariskonventionen.

Bestämmelsen ändras i mindre mån genom punkten Q i ändringsprotokollet till Pariskonventionen. Om tvist uppstår mellan två eller flera fördragsslutande parter rörande tolkningen eller tillämpningen av Pariskonventionen, så skall försök först göras att lösa tvistefrågan direkt mellan de tvistande staterna i stället för av styrkommittén (Steering Committee). Om enighet inte kunnat nås inom sex månader förs tvistefrågan därefter vidare till ett gemensamt sammanträde mellan de fördragsslutande parterna. Om tvisten inte heller kunnat lösas i detta forum och tre månader förflutit skall tvisten hänskjutas till den domstol som har inrättats genom konventionen den 20 december 1957 om upprättande av säkerhetskontroll på atomenergins område; the European Energy Tribunal (Europeiska energitribunalen). För att tvistefrågan skall komma under Tribunalens bedömning är det tillräckligt att en av staterna begär att tvisten skall hänskjutas till domstolen. Den andra staten behöver alltså inte

samtycka. Tribunalens rättskipningsområde är begränsat till att lösa meningsskiljaktigheter när det gäller tolkning och tillämpning av Pariskonventionen och tilläggskonventionen. Tribunalens beslut är bindande.

Sverige har även tillträtt konventionen den 20 december 1957 om upprättande av säkerhetskontroll på atomenergins område.

Även om Pariskonventionen i artikel 17 d föreskriver att den inte är tillämplig på tvister om gränsdragning i havsområden så ankommer det enligt artikel 13 d på Tribunalen att bedöma vilken stat som har domsrätt om en olycka inträffar i ett havsområde beträffande vilket område det tvistas om gränsdragningen. Tribunalens bedömningar skall göras på grundval av vem av parterna som har den närmaste anknytningen till olyckan och som är mest drabbad av olyckans verkningar.

6.10.1.2 Överväganden och bedömning

Bedömning: Den reviderade Pariskonventionens bestämmelser i artiklarna 13 och 17 för att lösa tvister som rör tillämpningen eller tolkningen av Pariskonventionen innebär att en rättskipningsuppgift överlåts till det särskilda organet Europeiska energitribunalen (the European Energy Tribunal). Någon särskild beslutsordning i riksdagen krävs inte enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen, utan ratificeringen av konventionen och antagandet av den nya lagen kan ske genom ett sedvanligt riksdagsbeslut med enkel majoritet.

En följd av Pariskonventionens reglering i artiklarna 13 och 17 är att de enskilda staterna överlåter till tribunalen att avgöra bl.a. domsrättsfrågan i de fall det råder oklarhet om vilken domstol som är behörig när olyckan inträffar i ett havsområde och parterna tvistar om den närmare gränsdragningen. Bestämmelsen innebär alltså att en rättskipningsuppgift överlåts till tribunalen, dvs. ett mellanfolkligt organ. Detta betyder för svenskt vidkommande att bestämmelsen i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen aktualiseras. I 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen finns bl.a. bestämmelser om vilka beslutsformer som skall tillämpas när en rättskipningsuppgift överlåtits till ett mellanfolkligt organ.

För att en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift skall få överlåtas till ett internationellt organ förutsätts alltid ett beslut av riks-

dagen. Eftersom Pariskonventionens reglering i nu berörda delar får anses innebära att en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift överlåts till det särskilda organet Europeiska energitribunalen (the European Energy Tribunal) så förutsätts ett beslut av riksdagen. Riksdagen har dock rätt att i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse.

Den aktuella bestämmelsen i regeringsformen innebär vidare att om den uppgift som överlåts innefattar myndighetsutövning skall riksdagens förordnande ske genom ett beslut som minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig om. I annat fall skall beslut fattas med enkel majoritet. Begreppet myndighetsutövning har alltså använts som urvalskriterium. Den särskilda beslutsordningen har reserverats för delegation av uppgifter, vars utövande på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna eller enskilda – intressen och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ.

Den uppgift som tillkommer tribunalen kan enligt utredningens mening inte anses innefatta myndighetsutövning. Det kvalificerade beslutsförfarande som föreskrivs i fråga om överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning aktualiseras därmed inte (beslut som minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig om). Överlåtelsebeslutet kan därför fattas genom ett sedvanligt riksdagsbeslut med enkel majoritet.

6.10.2. Konsultationer

6.10.2.1 Nuvarande ordning

Enligt nuvarande artikel 22 (c) i Pariskonventionen kan en konferens sammankallas när som helst på begäran av en konventionsstat om det behövs för att diskutera frågor av gemensamt intresse. Det förutsätts emellertid inte ske någon regelbunden uppföljning av de frågor som konventionen kan ge upphov till.

Genom ändringsprotokollet

114

fogas till Pariskonventionen en be-

stämmelse som anger att konventionsstaterna regelbundet, vart femte år, skall samråda sinsemellan om alla problem av gemensamt intresse som tillämpningen av Pariskonventionen gett upphov till. Konventionsstaterna skall särskilt samråda i frågan om de belopp avseende ansvarighet och ekonomisk säkerhet som fastställs i konventionen bör höjas.

114

Ändringsprotokollet punkten V och artikel 22 c) i den reviderade Pariskonventionen.

6.10.2.2 Överväganden och bedömning

Bedömning: Ändringsprotokollets bestämmelse i fråga om konsultationer ger inte upphov till nya eller ändrade bestämmelser i svensk rätt.

I fråga om kravet på att de frågor som konventionen ger upphov till skall följas upp regelbundet skiljer sig ändringsprotokollet något åt i förhållande till vad som nu gäller. Eftersom bestämmelsen är av mellanstatlig karaktär kräver den emellertid ingen särskild nationell reglering i lag.

7. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde till 2004 års ändringsprotokoll

7.1. Inledning

I föregående avsnitt (avsnitt 6) har utredningen redogjort för följderna av ett svenskt tillträde till 2004 års ändringsprotokoll, men valt att särskilt, och först i detta avsnitt, behandla den centrala frågan om anläggningsinnehavarens ansvarighet och säkerställandet av detta ansvar samt vidare skyldigheten att ta och vidmakthålla försäkring eller att ställa annan godtagbar säkerhet.

Bland annat när det gäller frågan om ersättningsnivåer och hur ersättningsmedlen skall garanteras ger den reviderade Pariskonventionen staterna en möjlighet att, så länge vissa grundläggande principer och en grundläggande reglering beaktas, införliva konventionsregleringen genom alternativa nationella lösningar.

I detta avsnitt behandlas inledningsvis ansvarsregleringen. Utredningen ger i avsnitt 7.2 en allmän bakgrund till hur ansvarsbeloppen utvecklats under åren. I avsnitt 7.3 redovisar utredningen den nuvarande ersättningsordningen. Avsnitt 7.4 upptar en redogörelse för hur 2004 års ändringsprotokoll påverkar ansvarsnivåerna. Med utgångspunkt i att utredningens uppdrag utgår från ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavarna, vilket beskrivs i avsnitt 7.5, följer i avsnitt 7.6 utredningens överväganden och förslag avseende omfattningen av ersättningsansvaret för svenska anläggningsinnehavare. I avsnitten 7.7 och 7.8 behandlar utredningen reciprocitetsprincipen. Utredningen övergår därefter till frågor avseende försäkringsplikten och till ändringsprotokollens inverkan på försäkringsplikten för vissa typer av anläggningar som kan anses mindre riskfyllda och för transporter (avsnitten 7.9–7.12).

7.2. Den successiva utvecklingen av ansvarsbeloppen

En förstärkning av de eventuella skadelidandes ställning, bl.a. när det gäller de belopp som enligt Pariskonventionen gäller för anläggningsinnehavarens ansvarighet efter en allvarlig atomolycka, har skett i flera omgångar sedan Pariskonventionens tillkomst.

När Sverige tillträdde Pariskonventionen tillämpades en ordning som innebar att det riktgivande ansvarsbeloppet i Pariskonventionen var fastställt till 15 miljoner betalningsenheter (ca 100 miljoner kr). Det var emellertid möjligt för en konventionsstat att fastställa ett högre eller lägre belopp om försäkringstäckning fanns med den begränsningen att ansvarsbeloppet aldrig fick understiga 5 miljoner betalningsenheter (vilket vid denna tidpunkt motsvarades av cirka 30 miljoner kr).

I atomansvarighetslagen fastställdes en svensk anläggningsinnehavares ansvarsbelopp till 50 miljoner kronor. För s.k. lågriskanläggningar och transporter kunde dock ett lägre belopp, som inte fick underskrida 25 miljoner kr, fastställas.

1

Under 1982 infördes en ny betalningsenhet i Pariskonventionen genom att den särskilda dragningsrätt som används av Internationella valutafonden (SDR) antogs. Storleken på ansvarsbeloppen i Pariskonventionen förändrades emellertid inte. Ansvarsbeloppen fastställdes till 15 miljoner SDR respektive 5 miljoner SDR.

Även om Pariskonventionens ansvarsbelopp inte höjdes i samband med införandet av den nya betalningsenheten fann den svenska regeringen skäl att höja ansvarsbeloppen avsevärt. Detta motiverades bl.a. med att ansvarigheten för atomskador i första hand borde bäras av kärnkraftsindustrin

2

. År 1982 höjdes därför ansvarsbeloppet

från 50 till 500 miljoner kr.

Sedan Pariskonventionen trädde i kraft har anläggningsinnehavarnas ersättningsansvar kommit att variera kraftigt mellan de stater som är parter till Pariskonventionen. Vissa stater har höjt nivåerna med betydande belopp medan ansvarsbeloppen i andra stater har kommit att ligga kvar i närheten av de miniminivåer som anges i konventionen. För att åstadkomma en bättre överensstämmelse mellan konventionsstaternas lagstiftning i detta hänseende och för att tillförsäkra eventuella skadelidande fullgod ersättning har OECD:s atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency) 1990 rekommenderat konventionsstaterna att sträva efter, att i sina nationella lagstiftningar, höja

1

Prop. 1968:25, s. 304 f.

2

Prop. 1981/82:163 s. 39f.

anläggningsinnehavarnas ersättningsansvar till 150 miljoner SDR (vilket vid den tidpunkten motsvarade 1 200 miljoner kr)

3

. Bland annat mot bakgrund av den utformning av den framtida energipolitiken som den s.k. Partiledaröverenskommelsen om energipolitiken

4

lett fram till fann den svenska regeringen att det fanns skäl att 1992 höja ansvarsbeloppet från 800 miljoner kr till 1 200 miljoner kr

5

. För svenskt vidkommande höjdes 1995 ansvarsbeloppet ytterligare från 1 200 miljoner kr till 175 miljoner SDR sedan regeringen kunnat konstatera att kapaciteten på försäkringsmarknaden ökat och att en höjning av ansvarsbeloppet inte skulle innebära några svårigheter för kärnkraftsindustrin

6

.

Ansvarsbeloppet övervägdes senast 2001, då det höjdes till 300 miljoner SDR (vilket vid denna tidpunkt motsvarade omkring 3,3 miljarder kr)

7

.

7.3. Nuvarande ersättningsordning

Utredningen har i avsnitt 1 beskrivit det ersättningssystem i tre steg som Paris- och tilläggskonventionen tillsammans bildar. Pariskonventionens reglering i fråga om anläggningsinnehavarens ansvar kompletteras av tilläggskonventionens ersättningssystem

8

, vilket

utredningen beskrivit i avsnitten 1.1 och 2.3, och som kan berättiga till ytterligare ersättning, utöver den som betalas med stöd av Pariskonventionen, till följd av en atomolycka som en anläggningsinnehavare i en stat ansluten till Pariskonventionen hålls ansvarig för.

I det på konventionerna grundade ersättningssystemet utgör anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp det första steget. Enligt 17 § atomansvarighetslagen uppgår detta ansvar för en innehavare av en atomanläggning i Sverige för närvarande till 300 miljoner särskilda dragningsrätter. Enligt 22 § är anläggningsinnehavaren vidare, för att täcka sitt ansvar enligt konventionen, skyldig att ta och vidmakthålla försäkring eller annan ekonomisk säkerhet till detta belopp

9

.

3

Recommendation of the Steering Committee of 20.4.90 [NE/M(90)1] och prop. 1994/95:134

s. 6.

4

Överenskommelse mellan socialdemokraterna, folkpartiet liberalerna och centerpartiet den

15 januari 1991, se även prop. 1991/92:31 s. 18.

5

Prop. 1991/92:31.

6

Prop. 1994/95:134 s.6 och s. 9 ff.

7

Prop. 2000/01:43.

8

Tilläggskonventionen kan också benämnas Brysselkonventionen.

9

Bestämmelsen grundar sig på artikel 10 i Pariskonventionen.

Andra steget i ersättningssystemet betalas som utgångspunkt av den stat där anläggningsinnehavarens anläggning är belägen upp till nivån 175 miljoner särskilda dragningsrätter. Med hänsyn till höjden på de nuvarande ansvarsnivåerna i Sverige inryms även statsansvaret upp till 175 miljoner särskilda dragningsrätter i det andra steget i anläggningsinnehavarens ersättningsansvar

10

.

Enligt den bestämmelse som ansluter till tilläggskonventionens tredje ersättningssteg betalas ersättning för bl.a. skador som har uppkommit i Sverige eller i andra stater anslutna till tilläggskonventionen eller på eller över det fria havet ombord på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i Sverige eller någon annan stat ansluten till tilläggskonventionen (29 § atomansvarighetslagen). Till det tredje steget, som uppgår till 125 miljoner särskilda dragningsrätter, skall de stater som är anslutna till tilläggskonventionen gemensamt betala efter en särskild formel.

I samband med att Sverige tillträdde 1982 års ändringsprotokoll till tilläggskonventionen infördes utöver de ersättningar som grundar sig på konventionsåtagandena vidare ett särskilt statsansvar som gäller utöver tilläggskonventionens maximibelopp

11

. Genom det särskilda statsansvaret har den svenska staten åtagit sig ett civilrättsligt ansvar utöver vad som krävs enligt tilläggskonventionen. Det särskilda statsansvaret utgörs av mellanskillnaden mellan det nyss nämnda maximibeloppet och övriga ersättningar enligt atomansvarighetslagen. Vid tillkomsten av detta särskilda statsansvar framhölls att man torde kunna utgå från att staten under alla förhållanden kommer att få tillskjuta medel om en atomolycka skulle få så stora skadeverkningar att de sammanlagda ersättningsbeloppen överstiger maximibeloppet enligt tilläggskonventionen. Det syntes därför enligt departementschefen lämpligt att svenska staten, i likhet med vad som var fallet i vissa andra länder, åtog sig ett civilrättsligt ansvar utöver vad som krävs enligt tilläggskonventionen

12

. Sedan 2001 uppgår den högsta i förväg fastställda ersättningen enligt atomansvarighetslagen till 6 miljarder kronor

13

. Skillnaden mellan detta belopp och det som kan betalas med stöd av tilläggskonventionens ersättningssteg har kommit att beskrivas som atomansvarighetslagens fjärde steg. Av

10

Sedan år 2001 uppgår anläggningsinnehavarens ersättningsansvar i 17 § atomansvarighetslagen till 300 miljoner SDR (omkring 3,3 miljarder kr) för varje olycka.

11

Prop. 1981/82:163 s. 48 ff., bet. LU1982/83:15, rskr. 88. Se även prop. 2000/01:43 s. 24 f.

12

Prop. 1981/82:163 s. 48 och prop. 2000/01:43 s. 25f.

13

Se 31 a § atomansvarighetslagen. Det särskilda statsansvaret enligt 31 a § atomansvarighetslagen ändrades den 1 april 2001 så att det sammanlagda belopp som står till förfogade för ersättning enligt atomansvarighetslagen höjs från tre till sex miljarder kronor, se prop. 2000/01:43.

33 § atomansvarighetslagen följer därutöver att staten kan ansvara även för ytterligare belopp, men någon viss ersättningsnivå garanteras inte.

7.4. De höjda ansvarsnivåer som följer av 2004 års ändringsprotokoll

7.4.1. Utgångspunkten är 700 miljoner euro eller mer

Som en följd av ändringsprotokollen skall anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp enligt Pariskonventionen som huvudregel uppgå till minst 700 miljoner euro. Ett lägre belopp kan emellertid komma att gälla inledningsvis för vissa stater med stöd av den särskilda övergångsreglering (s.k. phasing-in bestämmelse)

14

som anger att en stat

som ansluter sig till Pariskonventionen efter den 1 januari 1999 och som inte omedelbart kan uppfylla kravet på en lägsta ansvarsnivå uppgående till 700 miljoner euro i sin lagstiftning under högst fem år får föreskriva ett lägre ansvarsbelopp. Detta belopp får dock aldrig understiga 350 miljoner euro. I förhållande till de nuvarande Parisstaterna är det enbart Slovenien som skulle kunna omfattas av bestämmelsen eftersom Slovenien är den enda stat som anslutit sig till Pariskonventionen efter det angivna datumet. Bestämmelsen kan dock komma att tillämpas i händelse av att nya stater i framtiden skulle komma att ansluta sig till konventionen.

Ansvars- och försäkringsnivåerna uttrycks numera, som har framgått av redogörelserna ovan, i euro och inte i betalningsenheten särskilda dragningsrätter

15

.

Det anförda innebär att det första ersättningssteget normalt skall uppgå till minst 700 miljoner euro. Precis som tidigare gällt skall ersättningen betalas ur anläggningsinnehavarens försäkring eller den ekonomiska säkerhet som ställts för ansvarsbeloppet enligt Paris-

14

Ändringsprotokollet punkten U. och artikel 21 c) i den reviderade Pariskonventionen.

15

Anledningen till att SDR kom att användas för att uttrycka anläggningsinnehavarens ersättningsansvar var att de skadelidande vid en nedgång i den nationella valutans värde skulle vara tillförsäkrad ett ersättningsbelopp som inte fallit i värde på motsvarande sätt. Värdet av en SDR bestäms genom beslut av den internationella valutafonden enligt en värderingsmetod som är baserad på en “korg” (“basket”) i vilken de viktigaste världshandelsvalutorna ingår. I dag motsvaras en SDR av en korg med de mest vanliga valutorna: amerikanska dollar, euro, japanska yen och brittiska pund. Vart femte år sker en översyn av korgen så att den korrekt viktar de valutor som mest frekvent används i internationella transaktioner. Att SDR nu ersätts med euro som valuta har delvis den praktiska förklaringen att flera konventionsstater numera har euro som valuta. Vidare har förändringen motiverats med att risken för valutakursförändringar minimeras. Sverige har redan under förhandlingsarbetet tagit ställning för euro som valuta.

konventionen. Om detta belopp inte skulle finnas tillgängligt på grund av försäkringsgivarens obestånd eller om försäkringsplikten har underlåtits gäller enligt artikel 10 (c) i den reviderade Pariskonventionen att den fördragsslutande staten skall tillhandahålla de resterande medlen så att ersättningsnivån upp till 700 miljoner euro täcks.

7.4.2. Med stöd av den reviderade Pariskonventionen kan staterna ålägga anläggningsinnehavarna ett obegränsat skadeståndsansvar

Att införa ett obegränsat ansvar har inte ansetts vara förenligt med Pariskonventionen i dess nuvarande lydelse

16

. Endast Tyskland har tolkat den gällande Pariskonventionen så att den möjliggör för staten att ålägga anläggningsinnehavarna ett obegränsat skadeståndsansvar. I den reviderade Pariskonventionen uttrycks emellertid anläggningsinnehavarnas skadeståndsansvar som ett lägsta belopp, ett referensbelopp, med utgångspunkt från vilket det står staterna fritt att införa högre eller till och med ett obegränsat ersättningsansvar för innehavare av atomanläggningar.

7.4.3. De olika stegen enligt Paris- och tilläggskonventionens nya ansvarsreglering

Schematiskt kan den nya ansvarsstrukturen baserad på Paris- och tilläggskonventionen efter ikraftträdandet av 2004 års ändringsprotokoll samt atomansvarighetslagens reglering i dess nuvarande lydelse beskrivas enligt följande.

I grunden ansvarar anläggningsinnehavaren. Den reviderade Pariskonventionen innebär att ansvaret sträcker sig minst till intervallet 0–700 miljoner euro eller 0–7 miljarder kronor. I enlighet med vad som tidigare gällt, och som motsvaras av regleringen i 22 § atomansvarighetslagen, är anläggningsinnehavaren skyldig att ha försäkring som täcker hela detta belopp. Regeringen kan med stöd av 27 § andra stycket atomansvarighetslagen befria anläggningsinnehavaren från sin försäkringsskyldighet om denne ställer betryggande säkerhet för sina förpliktelser enligt lagen samt visar att han på ett tillfredsställande sätt sörjt för regleringen av uppkomna skador.

16

Prop. 2000/01:43 s. 15 ff.

Enligt det andra steget i tilläggskonventionen skall kompletterande ersättning garanteras av anläggningsstaten i intervallet från referensbeloppet 700 miljoner euro upp till 1 200 miljoner euro, dvs. med 500 miljoner euro (motsvarande ungefär 5 miljarder kronor). Det totala ansvarsbeloppet enligt de två första stegen motsvarar alltså ungefär 12 miljarder kronor (7 miljarder kronor + 5 miljarder kronor). Med stöd av nuvarande svenska regler går anläggningsinnehavarnas och svenska statens ansvar enligt de två första stegen ihop till ett steg. Detta är en följd av att anläggningsinnehavarnas ansvar enligt atomansvarighetslagen överstiger den nivå som hittills gällt enligt tilläggskonventionens första och andra steg.

Med stöd av den reviderade Pariskonventionen kan en anläggningsstat också införa ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavarna.

Anläggningsinnehavarnas ansvar kan alltså utformas så att anläggningsinnehavarna är skyldiga att betala ersättning till de skadelidande så långt det är möjligt.

Enligt tilläggskonventionens tredje steg svarar alla konventionsstater tillsammans för skillnaden mellan 1 200 och 1 500 miljoner euro, dvs. 300 miljoner euro (vilket motsvarar cirka 3 miljarder kronor). Det totala ersättningsbeloppet uppgår därmed till cirka 15 miljarder kronor (12 miljarder kronor + 3 miljarder kronor).

När det gäller förhållandet mellan anläggningsinnehavarnas ansvar enligt Pariskonventionen och ersättningsnivåerna i tilläggskonventionen har OECD:s råd antagit en rekommendation

17

enligt vilken

hela beloppet från det tredje ersättningssteget, som betalas av statsmedel, är tillgängligt för ersättning trots att de nationella nivåerna på anläggningsinnehavarnas ansvar överstiger de första och andra ersättningsstegen enligt konventionen

18

. I en sådan situation aktualiseras det tredje ersättningssteget när väl anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp utnyttjats till fullo. Konventionsstaterna åläggs i enlighet därmed att tillskjuta allmänna medel för att ersätta de återstående skadorna intill hela det belopp som gäller för det gemensamma statsansvaret, dvs. efter ändringsprotokollens ikraftträdande 300 miljoner euro eller 3 miljarder kronor. Medlen från alla stater

17

OECD:s råds rekommendation den 26 november 1992. En översättning av rekommendationen från engelska till svenska finns intagen i prop. 2000/01:43 s. 42 ff. (bilaga 5).

18

Staterna skall förklara att om lagstiftningen i en stat ansluten till tilläggskonventionen ålägger anläggningsinnehavare ett ansvarsbelopp som överstiger 175 miljoner särskilda dragningsrätter för varje olycka, skall de övriga staterna trots detta bidra upp till 125 miljoner SDR för att täcka en atomskada som överstiger 300 miljoner särskilda dragningsrätter, jfr prop. 2000/01:43 s. 9. Detta innebär att 125 miljoner särskilda dragningsrätter alltid “flyter ovanpå” övrig ersättning (“deferment of the third tier”).

anslutna till tilläggskonventionen kommer alltså att “läggas ovanpå” de två andra nivåerna

19

. Detta system har tillkommit för att inte stater som infört ett obegränsat ansvar eller högre ansvarsbelopp skall gå miste om ersättningsmedel som annars med stöd av tilläggskonventionen skulle tillkomma de skadelidande. Det redovisade systemet innebär att de skadelidande – utöver den ersättning som anläggningsinnehavaren är skyldig att betala – vid en atomolycka med skadeverkningar som innebär att ansvarsnivåerna överstiger 1 200 miljoner euro också har rätt till ersättning av medel härrörande från andra stater anslutna till tilläggskonventionen

20

.

I samband med det senaste lagstiftningsärendet på atomansvarsområdet uttalade den svenska regeringen att rekommendationen enligt ovan verkar i enlighet med konventionens syfte att höja ersättningsnivån och innebär ett förstärkt skydd för de skadelidande vid en atomolycka. Regeringen föreslog därför att en svensk förklaring skulle lämnas i enlighet med rekommendationen

21

. Någon sådan svensk förklaring har emellertid ännu inte kommit att avges. Trots detta är utgångspunkten att regeringens ståndpunkt gäller oförändrad. I samband med revisionsarbetet som slutfördes 2004 antog OECD:s råd ytterligare en rekommendation som har betydelse för ersättningsfrågan. Denna rekommendation om tillämpning av reciprocitetsprincipen på ersättning för atomskador

22

tar sin utgångspunkt

i regleringen i artikel 15 (b) i Pariskonventionen och tillåter att en stat avviker från icke-diskrimineringsprincipen för det fall statliga medel används för att ersätta de skadelidande utöver den ansvarsnivå som föreskrivs i artikel 7 i konventionen, dvs. referensbeloppet beträffande anläggningsinnehavarens ansvar. Eftersom ersättningen i de stater som har infört ett obegränsat ansvar anses härröra från anläggningsinnehavarna skall dessa medel som huvudregel omfattas av diskrimineringsförbudet såsom detta kommit till uttryck i artikel 14 i Pariskonventionen. För att inte missgynna stater som har infört eller kommer att införa ett obegränsat ansvar har OECD:s råd emellertid genom rekommendationen gjort ett avsteg från denna regel. Rekommendationen innebär att såväl medel som härrör från anläggningsinnehavaren som statliga medel kan distribueras utan hänsyn till diskrimineringsförbudet i de fall ersättningen överstiger

19

Omräkningen till svenska kronor sker utifrån att en euro anses motsvara 10 kr.

20

Exposé des Motifs of the Brussels Supplementary Convention (revised), Draft # 1: 10 August 2005, paragraph 44.

21

Prop. 2000/01:43 s. 24.

22

Recommendation on the Application of the Reciprocity Principle to Nuclear Damage Compensation Funds, se NEA/NE(2002)6/REV 1 s. 49.

1,5 miljarder euro, dvs. den ersättningsnivå som gäller med stöd av tilläggskonventionen. I förhållande till de konventionsstater som inte har några atomanläggningar på sitt territorium eller konventionsstater som har sådana anläggningar men tillhandahåller motsvarande ersättning och förmåner gäller emellertid diskrimineringsförbudet. Som en följd av detta benämns rekommendationen “reciprocitetsprincipen”.

7.5. Utredningens uppdrag utgår från ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare

I utredningens uppdrag ingår att föreslå hur ett obegränsat ansvar för innehavare av atomanläggningar bör genomföras i atomansvarighetslagen samt vidare att föreslå till vilken nivå ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet. I utredningens uppdrag ingår alltså inte att argumentera och ta ställning för eller emot införandet av ett obegränsat skadeståndsansvar eftersom en sådan bedömning redan är gjord. De bakomliggande omständigheterna, som lett fram till bedömningen att ett obegränsat skadeståndsansvar bör införas, är i huvudsak följande.

I förarbetena till den nuvarande atomansvarighetslagen och även i samband med ändringar i lagen har det framhållits att det föreligger en diskrepans när det gäller att fastställa anläggningsinnehavarnas maximala ansvarighet mellan å ena sidan de skadelidandes anspråk på ett fullgott skydd och å andra sidan hänsynen till anläggningsinnehavaren och kärnkraftsindustrin samt allmänna försäkringsmässiga synpunkter. Det senare har talat för att anläggningsinnehavarens ansvar bör hållas inom rimliga gränser.

Under tidigare lagstiftningsarbeten har också pekats på att principen om ansvarighetens begränsning nästan med nödvändighet måste leda till att staten med hänsyn till de skadelidande påtar sig ansvar för skador som inte täcks av anläggningsinnehavarens ansvar, men det har också framhållits att omsorgen om statsfinanserna talar för att begränsa statens finansiella engagemang och att anläggningsinnehavarnas ansvar därför bör öka

23

.

Lagutskottet behandlade 1991 och även under senare år, bl.a. 2001 och 2004, flera motioner om ett obegränsat skadeståndsansvar och att kravet på anläggningsinnehavarnas betalningskapacitet skall höjas

23

Ds 1997:55 s. 73 f., SOU 1962:14 s. 25 och prop. 1968:25 s. 49 och s. 66 ff.

kraftigt

24

. Införandet av ett obegränsat skadeståndsansvar för innehavare av atomanläggningar har emellertid som framgått av tidigare avsnitt ansetts stå i strid med de svenska folkrättsliga åtaganden som följer av Pariskonventionen i dess nuvarande lydelse. Genom ändringsprotokollet till Pariskonventionen har ansvarsregeln som också tidigare framhållits ändrats och ger en stat en otvetydig rätt att ålägga anläggningsinnehavaren ett ansvar överstigande referensbeloppet på 700 miljoner euro eller till och med ett obegränsat ansvar. Såsom redogjorts för i samband med det senaste lagstiftningsärendet på atomansvarsområdet

25

har regeringens atomansvarighets-

politik som mål att tillgodose de skadelidandes berättigade krav på ersättning för skada vid en atomolycka. För att kunna uppfylla detta mål är det av avgörande betydelse att det finns ett väl fungerande ersättningssystem som garanterar de skadelidande adekvat och snabb ersättning. I ett sådant ersättningssystem bör i enlighet med vad som har uttalats i tidigare lagstiftningsärenden det ekonomiska ansvaret för atomskador i första hand bäras av kärnkraftsindustrin. Från denna utgångspunkt har regeringen funnit att anläggningsinnehavaren borde åläggas ett obegränsat ansvar

26

.

Mot denna bakgrund har utredningen fått i uppdrag att föreslå hur ett obegränsat ansvar för innehavare av atomanläggningar bör genomföras i atomansvarighetslagen samt vidare att föreslå till vilken nivå ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet.

7.6. Utredningens överväganden och förslag avseende omfattningen av svenska anläggningsinnehavares skadeståndsansvar

Förslag: För innehavare av en atomanläggning i Sverige införs som huvudregel ett obegränsat skadeståndsansvar.

Med utgångspunkt i de politiska övervägandena som redovisats ovan följer av den reviderade Pariskonventionen för Sveriges del att det nu som huvudregel blir aktuellt att införa ett obegränsat ansvar för

24

Bet. 1991/92:LU12, bet. 2000/01:LU7, bet. 2003/04:LU24 och 2004/05:LU17.

25

Prop. 2000/01:43 s. 13 f.

26

Prop. 2000/01:43 s. 13 och däri gjorda hänvisningar till prop. 1987/88:139 s. 8 och prop. 1994/95:134 s. 9 samt bet. 1989/90:LU29, 1992/93:LU39, 1994/95:LU25 och 1997/98:LU27.

svenska atomanläggningsinnehavare. Som utredningen redan tidigare framhållit ingår det inte i utredningens uppdrag att argumentera för eller emot ett obegränsat ansvar. Tvärtom kan hela utredningens uppdrag sägas utgå från att ett obegränsat skadeståndsansvar skall införas.

Frågan om ett obegränsat skadeståndsansvar är emellertid också förknippad med vilka möjligheter anläggningsinnehavarna har att utnyttja olika finansiella lösningar för att uppfylla sitt ansvar och omfattningen samt typen av anläggningsinnehavarens verksamhet. Utredningen får anledning att återkomma till detta nedan. En inventering och bedömning av finansiella och rättsliga lösningar som kan skapa förutsättningar för högre ansvarsnivåer återkommer utredningen till i avsnitt 8. Vidare presenterar utredningen i avsnitt 9 sitt förslag till finansieringslösning.

7.6.1. Vad innebär ett obegränsat ansvar i praktiken?

Det kan konstateras att ett obegränsat ansvar inte är ett beloppsmässigt evigt ansvar. Det finns alltid en gräns bortom vilken anläggningsinnehavarens eller dennes ägares totala egendomsmassa har tagits i anspråk och det inte finns mer att hämta. I någon mån kan begreppet därför sägas vara en chimär. Om man emellertid i stället med begreppet “obegränsat ansvar” enbart avser att det inte finns någon av lagstiftaren bestämd finansiell gräns vid vilken anläggningsinnehavaren är befriad från ansvar så är det obegränsade ansvaret däremot en realitet.

Oavsett hur man närmar sig ett obegränsat ansvar så är det endast möjligt att ställa krav på anläggningsinnehavarna som är faktiskt genomförbara. Detta innebär att i sista hand den situationen kan uppkomma att den enda möjlighet som återstår är att låta staten tillskjuta medel i händelse av en större atomolycka.

Att staten påtar sig ett särskilt ansvar är ingen nyhet och gäller såsom redovisats i avsnitt 1 redan sedan tidigare som en följd av tilläggskonventionens s.k. andra och tredje steg samt det särskilda statsansvar som infördes i samband med att Sverige tillträdde 1982 års ändringsprotokoll till tilläggskonventionen

27

. Det sistnämnda statsansvaret beskrivs som atomansvarighetslagens fjärde steg. Vid tillkomsten av det särskilda statsansvaret framhölls – såsom utredningen också tidigare har redovisat – att man torde kunna utgå från

27

Prop. 1981/82:163 s. 4850, bet. LU 1982/83:15, rskr. 88.

att staten under alla förhållanden kommer att få tillskjuta medel om en atomolycka skulle få så stora skadeverkningar att de sammanlagda ersättningsbeloppen överstiger maximibeloppet enligt tilläggskonventionen. I lagstiftningsärendet gavs mot denna bakgrund uttryck för att det var lämpligt att svenska staten, i likhet med vad som var fallet i vissa andra länder, åtog sig ett civilrättsligt ansvar utöver vad som krävs enligt tilläggskonventionen. Det föreslogs att maximibeloppet för ersättningen enligt atomansvarighetslagen skulle bestämmas till tre miljarder kronor. Det särskilda statsansvaret utgjorde mellanskillnaden mellan maximibeloppet och övriga ersättningar enligt atomansvarighetslagen, dvs. på grund av anläggningsinnehavarens ansvar och statens ansvar enligt tilläggskonventionen

28

.

I samband med 1995 års lagstiftningsärende

29

konstaterades emel-

lertid att detta ersättningssteg kunde sägas ha förlorat sin betydelse eftersom beloppet tre miljarder kronor kommit att understiga det belopp som maximalt kan utgå på grund av tilläggskonventionen och följaktligen även det s.k. gemensamma statsansvaret till vilket samtliga stater som är anslutna till tilläggskonventionen bidrar. Med beaktande av tidigare åberopat skäl – att det inte kan uteslutas att en atomolycka kan få så stora konsekvenser att staten under alla förhållanden kommer att få tillskjuta medel – fortfarande ansågs ha relevans och att det för de skadelidande är en fördel om det redan i lag finns en bestämmelse som anger ett ersättningsbelopp som finns tillgängligt för de skadelidande, konstaterade regeringen i det senaste lagstiftningsärendet att det särskilda statsansvaret i nu gällande form tills vidare bör finnas kvar och maximibeloppet höjas. Maximibeloppet höjdes därför, som också framgått av tidigare avsnitt, den 1 april 2001 till sex miljarder kronor och innebär att svenska staten med stöd av den nuvarande regleringen skall svara för skador i intervallet 425 miljoner SDR och detta belopp

30

. Därutöver finns den allmänna bestämmelsen i 33 § atomansvarighetslagen om supplerande ersättning av statsmedel enligt särskilt riksdagsbeslut i de fall de begränsningsbelopp som gäller enligt atomansvarighetslagen inte förslår till full ersättning. Även om ett obegränsat ansvar införs kan det finnas skäl att överväga om de nu redovisade statliga medlen skall användas för att kompensera de skadelidande i de fall ersättningsnivåerna är så höga att de medel som kan betalas ut till följd av anläggningsinnehavarens

28

Prop. 2000/01:43 s. 11 och s. 24 f.

29

Prop. 1994/95:134 och bet. 1994/95:LU25.

30

Prop. 2000/01.43 s. 26.

ansvar, även om detta är obegränsat, trots allt inte förslår till full täckning. Det obegränsade ansvaret kan ju i realiteten aldrig motsvaras av mer än intervallet mellan noll kronor och den nivå intill vilken de skadelidande kan garanteras betalning. Trots att det sålunda inte är möjligt att skapa ett system som oberoende av atomolyckans omfattning och skadeverkningar innebär att anläggningsinnehavaren åläggs ett obegränsat ansvar, så bör ju det självklara målet vara att eftersträva att finna finansiella lösningar som innebär att anläggningsinnehavarnas ansvar säkerställs upp till så höga ersättningsnivåer som möjligt. I avsnitt 9 återkommer utredningen med fördjupade bedömningar i dessa frågor.

Under alla förhållanden bygger emellertid utredningens fortsatta överväganden på att det i atomansvarighetslagen införs ett obegränsat skadeståndsansvar för svenska anläggningsinnehavare.

7.7. Ett begränsat ersättningsansvar kan undantagsvis aktualiseras och följa av principen om reciprocitet

Frågan om möjligheten att begränsa ansvarsbeloppen till att gälla på reciprocitetsbasis, dvs. om den andra staten tillerkänner motsvarade förmåner, har varit föremål för flera diskussioner under förhandlingsarbetet med den reviderade Pariskonventionen.

Eftersom Pariskonventionens utökade tillämpningsområde

31

kan

leda till att konventionen tillämpas även på vissa icke-konventionsstater med en lagstiftning som i allt väsentligt motsvarar Pariskonventionens reglering, men som kanske trots likartade grundläggande principer ställer upp lägre ansvarsbelopp, har det i förhållande till dessa stater införts en möjlighet att underskrida konventionens ansvarsbelopp så att ersättning endast utges på reciprocitetsbasis

32

.

Enligt artikel 7 g i den reviderade Pariskonventionen får en konventionsstat – i en situation då konventionens bestämmelser skall tillämpas på en sådan icke-konventionsstat som är att jämställa med en konventionsstat när konventionens geografiska tillämpningsområde enligt artikel 2 a iv fastställs – tillämpa ett ansvarsbelopp som understiger 700 miljoner euro eller det lägre belopp som gäller på grund av den s.k. phasing-in bestämmelsen.

Om kravet på s.k. reciprocitet inte är uppfyllt är det alltså möjligt för en stat ansluten till Pariskonventionen att föreskriva att en

31

Punkten C. i ändringsprotokollet och artikel 2 i den reviderade Pariskonventionen.

32

Punkten H. i ändringsprotokollet.

anläggningsinnehavare inte skall behöva betala ut mer ersättning till en skadelidande i en stat som har en motsvarande ansvarighetslagstiftning, t.ex. en stat ansluten till Wienkonventionen, än vad den skadelidande i Parisstaten skulle kunnat få om olyckan inträffat i den andra staten.

Bestämmelsen kan vid en första anblick tyckas vara något onödig eftersom det redan av artikel 2 a iv framgår att Pariskonventionen endast är tillämplig på sådana icke-konventionsstater på vars territorium det finns atomanläggningar om dessa stater har regler om atomansvar som uppfyller kravet på reciprocitet. Bestämmelsen har emellertid tillkommit som en följd av att det kan finnas stater som uppfyller kravet på reciprocitet i övrigt, men som i sin nationella rätt tillämpar lägre ansvarsbelopp, och som trots detta anses omfattas av konventionens tillämpningsområde

33

. Främst kan regeln få betydelse i förhållande till stater som är anslutna till Wienkonventionen, men däremot inte det gemensamma protokollet. Ett exempel på en sådan stat är Ryssland. I förhållande till Ryssland skulle alltså Sverige med stöd av reciprocitetsregeln kunna tillämpa samma ansvarsbelopp som Ryssland trots att referensbeloppet därmed underskrids. Ansvarsbeloppet enligt Wienkonventionen skall uppgå till minst 5 miljoner US dollar. Enligt den reviderade Wienkonventionen skall ansvarsbeloppet uppgå till minst 300 miljoner SDR. Under en övergångstid som uppgår till 15 år kan emellertid en lägre ansvarsnivå tillämpas som dock inte får underskrida 100 miljoner SDR

34

.

Reciprocitetsfrågan kan emellertid också aktualiseras i förhållande till vissa stater som är anslutna till såväl Wienkonventionen som det gemensamma protokollet, t.ex. Litauen. Enligt artikel 2 a ii i den reviderade Pariskonventionen omfattas dessa och andra stater anslutna till de båda nämnda konventionerna av Pariskonventionens tillämpningsområde.

Estland, Lettland och Polen är också anslutna till Wienkonventionen och det gemensamma protokollet, men är s.k. non-nuclear states och omfattas därför inte av möjligheten att ställa krav på ömsesidighet (reciprocitet).

På grund av de betydligt lägre ansvarsnivåer som gäller enligt Wienkonventionen kan alltså en anläggningsinnehavare i en stat ansluten till den reviderade Pariskonventionen – utan ett krav på ömsesidighet

33

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 67. Se även Norbert Pelzer, The Geographical Scope of Application of the Revised Paris Convention and of the Revised Brussels Supplementary Convention, Colloquium 11 February 2004, Paris, s. 5 f.

34

Artikel V.1i Wienkonventionen.

(reciprocitet) – tvingas att betala ut mer ersättning till en skadelidande i en stat ansluten till Wienkonventionen och det gemensamma protokollet än vad den skadelidande i Parisstaten skulle kunna få om olyckan inträffat i staten ansluten till Wienkonventionen och det gemensamma protokollet.

Det kan dessutom – i förhållande till stater anslutna till Pariskonventionen eller till Paris- och tilläggskonventionen – efter ikraftträdandet av de reviderade konventionerna inträffa att en stat önskar åberopa reciprocitetsregeln för att inte ålägga en anläggningsinnehavare ett obegränsat ansvar i förhållande till en stat som har begränsade ansvarsnivåer med en maximal ersättning som uppgår till 700 miljoner euro eller 1 500 miljoner euro. Efter initiativ från Tyskland finns nu en möjlighet att göra en reservation till den reviderade Pariskonventionen på detta sätt. Reciprocitet kan vidare ställas upp som villkor i förhållande till stater anslutna till Wienkonventionen och det gemensamma protokollet så länge diskrimineringsförbudet i artikel IV(2) i det gemensamma protokollet inte överträds.

En reservation som gör det möjligt att ställa krav på ömsesidighet också i förhållande till stater anslutna till Wienkonventionen och det gemensamma protokollet (som omfattas av den reviderade Pariskonventionens tillämpningsområde med stöd av artikel 2 a ii) skall göras innan den reviderade Pariskonventionen ratificeras.

I Tyskland har reciprocitetsregeln redan sedan tidigare tillämpats och kommit till uttryck i artikel 31.2 i den tyska lagen. Enligt uppgifter lämnade till utredningen från tyska Bundesministerium kommer denna reciprocitetsprincip att gälla även fortsättningsvis fullt ut i förhållande till alla stater.

7.8. Utredningens överväganden och förslag avseende frågan om reciprocitet

Förslag: Regeringen skall ges en möjlighet att för radiologiska skador som uppkommer utanför Sverige i det enskilda fallet besluta att anläggningsinnehavarens ersättningsansvar skall begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till Sverige. En sådan bestämmelse om ömsesidighet (reciprocitet) skall inte gälla i förhållande till stater som saknar kärntekniska anläggningar på sitt territorium.

För att reciprocitetsbestämmelsen skall kunna tillämpas fullt ut i enlighet med förslaget skall Sverige reservera sig till den reviderade Pariskonventionen innan denna ratificeras.

Som också kort redovisats i avsnitt 6 har i 3 § tredje stycket atomansvarighetslagen tagits in en bestämmelse som möjliggör för anläggningsinnehavaren att begränsa skyldigheten att ersätta atomskada som uppkommer i en icke-konventionsstat. Med stöd av denna reglering kan regeringen förordna att ersättning skall betalas i Sverige endast i den omfattning som ersättning skulle betalas i den andra staten för atomskada som uppkommer i Sverige

35

.

I samband med atomansvarighetslagens tillkomst gavs i förarbetena till lagen uttryck för att ett folkrättsligt grannelagsansvar bör gälla, så att ersättning alltid utgår för skada som uppkommer till följd av en olycka i Sverige. Detta ansvar har emellertid inte bedömts gälla undantagslöst. Om den för olyckan ansvariga anläggningsinnehavarens lagstiftning inte tillerkänner ersättning för en motsvarande skada som uppkommer i Sverige, så har det ansetts skäligt att motsvarande inskränkning görs i svensk lag

36

.

I atomansvarighetslagen har därför införts en möjlighet att med stöd av reciprocitetsprincipen inskränka rätten att erhålla ersättning i Sverige. Atomansvarighetslagen innehåller i 3 § andra stycket en bestämmelse som anger att regeringen beträffande en stat som inte är konventionsstat kan förordna att ersättning för atomskada som uppkommer i den staten inte skall utgå i Sverige i vidare mån än ersättning i samma stat skulle utgå för atomskada som uppkommer här.

För svenskt vidkommande innebär det utökade tillämpningsområdet enligt den reviderade Pariskonventionen att en svensk anlägg-

35

a. prop. s. 62.

36

Prop. 1968:25 s. 62.

ningsinnehavare kan bli ersättningsskyldig upp till betydligt högre belopp, minst 700 miljoner euro, trots att svenska skadelidande om atomolyckan inträffar i t.ex. Litauen endast kan ersättas med den lägsta ansvarsnivå som godtas enligt Wienkonventionen, dvs. 5 miljoner US-dollar för varje olycka (omräknat till Litas)

37

.

Trots att alltså svenska skadelidande kan komma att ersättas med betydligt lägre belopp än de ersättningsnivåer som gäller om en atomolycka sker i Sverige kan man på goda grunder hävda att det grannelagsrättsliga ansvaret och svenska solidaritetsförpliktelser gör sig så starkt gällande att det inte finns skäl att på reciprocitetsbasis avvika från de ansvarsnivåer som normalt gäller. Det kan också ses som en moralisk skyldighet att ersätta de skadelidande efter en atomolycka så långt möjligt. Ett sådant anständighetskrav har också präglat den debatt som följt efter kärnkraftsolyckan i Tjernobyl sedan det stått klart att åtskilliga skadelidande med berättigade krav på ersättning inte blivit ersatta.

Det finns emellertid också en viktig omständighet som talar för att det bör finnas en möjlighet att förordna om reciprocitet.

Om flera stater inför ett krav på reciprocitet, så kan detta uppmuntra omkringliggande stater till att förbättra sina nationella ansvarsregler och att höja ersättningsnivåerna.

Frågan om reciprocitet har behandlats vid de möten som förekommit mellan de nordiska länderna. Från Finlands sida har uttryckts en viss oro över de väsentligt lägre ansvarsnivåerna som gäller enligt Wienkonventionen och vilka konsekvenser detta kan få för eventuella skadelidande i Finland om anläggningsinnehavaren i en stat ansluten till Wienkonventionen eller Wienkonventionen och det gemensamma protokollet är ansvarig för olyckan. Motsvarande synsätt finns sedan tidigare i Tyskland. I Norge har regeringen intagit ett avvaktande hållning till att införa ett krav på reciprocitet till dess att remissinstanserna yttrat sig i frågan.

Med beaktande av det nu anförda finns det skäl som talar både för och emot en bestämmelse om reciprocitet. Utredningen anser emellertid inte att det är möjligt att redan på förhand, eftersom omständigheterna om en radiologisk olycka skulle inträffa kan förväntas vara mycket olika, definitivt ta ställning till reciprocitetsfrågan. Frågan inrymmer dessutom frågeställningar av närmast politisk karaktär. Det bör därför enligt utredningens uppfattning finnas en författningsreglering som ger regeringen en möjlighet att – efter en

37

Artikel 59 p. 2 i lag No. I-1613 om atomenergi, utfärdad den 14 november 1996 och ändrad den 26 oktober 2004, No IX-2505.

bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet och med de överväganden av politisk och moralisk karaktär som bör göras – förordna om reciprocitet. Ett sådant krav på ömsesidighet kan aldrig aktualiseras i förhållande till stater som saknar kärntekniska anläggningar på sitt territorium. Regeringens möjligheter att ställa krav på ömsesidighet begränsas vidare av de konventionsåtaganden Sverige har i förhållande till övriga nordiska stater enligt 1974-års nordiska miljöskyddskonvention

38

. Denna ställer upp ett krav på likabehandling av nordiska skadelidande som får återverkningar också på atomansvarsområdet. I förhållande till Finland, som avser att införa ett obegränsat ansvar, kan bestämmelsen om ömsesidighet, reciprocitet, aldrig aktualiseras. Inte heller i förhållande till Danmark eller Norge kan reciprocitetsbestämmelsen förväntas få någon reell betydelse eftersom dessa stater endast har mindre forskningsreaktorer på sina territorier och den danska reaktorn dessutom sedan 2004 är under avveckling

39

.

För att regeringen i övrigt skall ges möjlighet att tillämpa reciprocitetsbestämmelsen fullt ut, och ställa krav på ömsesidighet utöver artikel 7 (g) i den reviderade Pariskonventionen, skall en reservation göras innan Sverige ratificerar den reviderade Pariskonventionen.

7.9. Förändringar avseende försäkringsplikten efter ett svenskt tillträde till 2004 års ändringsprotokoll

7.9.1. Nuvarande ordning

Anläggningsinnehavarnas försäkringsplikt regleras i 22 § atomansvarighetslagen.

Enligt första stycket är anläggningsinnehavarna skyldiga att teckna och vidmakthålla försäkring. Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse knyter an till det ansvarighetsbelopp som gäller för anläggningsinnehavaren, dvs. för närvarande 300 miljoner SDR.

Andra stycket reglerar försäkringens utformning. En ansvarsförsäkring kan tecknas på olika sätt. Med stöd av uttalandena i motiven till Pariskonventionen medger 22 § andra stycket atomansvarighetslagen att försäkring kan tecknas antingen som en försäkring per händelse (varje inträffad atomolycka) eller som en försäkring som gäller för en anläggning under en viss period

40

.

38

SÖ 1974:99, prop. 1974:59.

39

Beslut i Folketinget, nr. B 48 den 13 mars 2003.

40

Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 82.

Bestämmelsen i 22 § kompletteras av bestämmelser om försäkringsbeloppets storlek i 23 §. Om försäkring tecknas per anläggning så skall försäkringsbeloppet överstiga ansvarsbeloppet med 20 procent.

Eftersom det inte ansetts vara möjligt att teckna en försäkring som gäller per händelse (atomolycka) – och som därmed kan innebära att försäkringsgivaren har att svara för försäkringsbeloppet ett obegränsat antal gånger – har i realiteten endast alternativet med en försäkring för anläggningen som sådan gällande för en viss tidsperiod aktualiserats

41

.

En försäkring som tecknas för en period gäller alla skador som inträffar under försäkringsperioden, dvs. försäkringen gäller för varje inträffad händelse, men endast upp till det försäkringsbelopp som gäller. Vanligen förnyas försäkringen varje år, vilket också innebär att försäkringsvillkoren ses över och omförhandlas. I ett sådant fall anger den svenska lagen att försäkringsbeloppet skall uppgå till minst etthundratjugo procent av det ansvarsbelopp som gäller för anläggningens innehavare enligt 17 § atomansvarighetslagen. Skulle en skada inträffa ersätts sålunda maximalt det ansvarsbelopp som gäller, dvs. för närvarande maximalt 300 miljoner SDR

42

. Om samma anläggning orsakar ytterligare skador under försäkringsperioden så kan det försäkringsbelopp som överstiger ansvarsbeloppet, dvs. för närvarande 20 procent, tas i anspråk. För ytterligare skador återstår därmed med stöd av nu gällande regler ett försäkringsbelopp om 60 miljoner SDR

43

. Därutöver är anläggningens innehavare skyldig att snarast köpa en tilläggsförsäkring så att försäkringsbeloppet återigen motsvarar den ursprungliga nivån

44

.

7.9.2. Höjda försäkringsnivåer

Även med stöd av den reviderade Pariskonventionen är anläggningsinnehavaren skyldig att ha en ansvarsförsäkring eller att ställa annan säkerhet för att täcka sitt ersättningsansvar med stöd av konventionen (artikel 10). Med stöd av den reviderade Pariskonventionen gäller vidare att staten där den ansvariga anläggningsinnehavarens

41

Ulf K. Nordenson, Svensk och internationell atomansvarighetslagstiftning, Svensk Försäkrings-Årsbok 1968, s. 48 f.

42

Efter ändringsprotokollets ikraftträdande är motsvarande belopp 700 miljoner euro.

43

Med stöd av ändringsprotokollet till Pariskonventionen uppgår beloppet till 140 miljoner euro.

44

23 § andra stycket atomansvarighetslagen.

atomanläggning är belägen svarar i andra hand för anläggningsinnehavarens ansvar upp till det nya referensbeloppet 700 miljoner euro om försäkring eller den säkerhet som ställts inte räcker upp till den nivån (artikel 10 c). Motsvarande gäller med stöd av artikel 7 b i den reviderade Pariskonventionen för det fall lägre ansvars- eller försäkringsnivåer gäller för vissa typer av anläggningar som kan anses mindre riskfyllda eller för vissa typer av transporter (se avsnitt 7.11 nedan).

Om en stat föreskriver ett ersättningsansvar som överstiger 700 miljoner euro, kanske ett obegränsat ansvar, följer vidare av artikel 10 b) i den reviderade Pariskonventionen att det står denna stat fritt att själv fastställa nivån på det belopp som skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Det enda kravet som ställs upp är att detta belopp inte får understiga 700 miljoner euro.

7.10. Utredningens överväganden och förslag avseende försäkring

Förslag: – Skyldigheten för en innehavare av en atomanläggning i Sverige

att teckna försäkring eller ställa annan ekonomisk säkerhet skall höjas för att stå i överensstämmelse med den reviderade Pariskonventionen så att den som huvudregel uppgår till 700 miljoner euro. – Bestämmelsen i atomansvarighetslagen, som anger att försäk-

ringsbeloppet i vissa fall skall överstiga ansvarsbeloppet med 20 procent, skall utgå.

Som framgått ovan följer av den reviderade Pariskonventionen att nivån på den obligatoriska ansvarsförsäkringen eller annan ekonomisk säkerhet för anläggningsinnehavarna som huvudregel skall höjas från 300 miljoner särskilda dragningsrätter till lägst 700 miljoner euro. Skyldigheten att teckna försäkring eller ställa annan ekonomisk säkerhet bör därför höjas så att den som huvudregel uppgår till 700 miljoner euro. För vissa typer av anläggningar och för transporter kan det emellertid finnas skäl att ställa upp särskilda regler i detta avseende. Till detta återkommer utredningen nedan.

För svenskt vidkommande finns det också skäl att överväga behovet av den ovan redovisade regleringen i 23 § atomansvarighetslagen angående försäkringsbeloppets storlek, som föreskriver att om

försäkring tecknas per anläggning så skall försäkringsbeloppet överstiga ansvarsbeloppet med 20 procent.

Som konstaterats ovan har i realiteten endast alternativet med en försäkring för anläggningen som sådan gällande för en viss tidsperiod aktualiserats

45

. Enligt uppgifter lämnade till utredningen av Nordiska Kärnförsäkringspoolen saknas även framöver förutsättningar att teckna en försäkring som gäller per olycka. Med en regel om att försäkringsnivån skall motsvara 120 procent av ansvarsbeloppet innebär den reviderade Pariskonventionen att försäkringsnivån skall uppgå till 840 miljoner euro. Naturligtvis kan en sådan regel, som garanterar ett litet överskott, innebära en extra trygghet för de skadelidande. Samtidigt gör sig regeln inte lika starkt gällande om ett obegränsat skadeståndsansvar införs och ett krav på finansiell säkerhet utöver den obligatoriska försäkring som Pariskonventionen kräver kommer att föreskrivas i svensk rätt. Ett ytterligare skäl som talar mot en sådan regel är att om en atomolycka inträffar i en svensk atomanläggning så är Statens kärnkraftinspektion (SKI) under alla förhållanden skyldig att se över all drift i anläggningen med hänsyn till eventuella brister i säkerheten. Därmed är det ytterst osannolikt att en ny atomolycka inom en nära framtid skulle kunna inträffa i samma atomanläggning och ett nytt försäkringsfall inträffa kort tid efter det först inträffade försäkringsfallet. Detta talar enligt utredningen för att kravet på ett försäkringsbelopp som motsvarar 120 procent av ansvarighetsbeloppet bör upphävas.

7.11. Ändringsprotokollens inverkan på försäkringsplikten för vissa typer av anläggningar som kan anses mindre riskfyllda och för transporter

Artiklarna 7 b (ii) och 10 a i Pariskonventionen medger att en stat i vissa fall föreskriver lägre ansvars- eller försäkringsbelopp än vad som i normalfallet gäller för atomanläggningar. Detta skall ske med beaktande av slaget av atomanläggning, vilka atomsubstanser som förekommer och till de sannolika följderna av en olycka som härrör från anläggningen eller substanserna. Sådana anläggningar benämns ofta som lågriskanläggningar.

45

Ulf K. Nordenson, Svensk och internationell atomansvarighetslagstiftning, Svensk Försäkrings-Årsbok 1968, s. 48 f.

Genom ändringsprotokollet till Pariskonventionen ändras artikel 7 b något. I den reviderade Pariskonventionen anges att de fördragsslutande parterna med hänsyn till slaget av atomanläggning och till de sannolika följderna av en atomolycka som härrör från anläggningen får föreskriva ett lägre belopp för anläggningen. Detta belopp får aldrig understiga 70 miljoner euro. För transporter införs en motsvarande bestämmelse i artikel 7 b (ii) med den skillnaden att den lägsta ansvarsnivå som godtas är 80 miljoner euro.

Även om staterna väljer att införa de lägre nivåerna enligt ovan, eller andra belopp understigande 700 miljoner euro, så blir följderna inte att ett lägre ersättningsbelopp står till förfogande för de skadelidande. Om riskerna skulle ha felbedömts vid fastställandet av den lägre nivån ansvarar i stället staten om en eventuell olycka skulle leda till skador överstigande de lägre belopp som fastsällts i den reviderade Pariskonventionen (artikel 10 c). Detta sekundära ansvar för staten sträcker sig upp till referensbeloppet 700 miljoner euro.

I svensk rätt har den möjlighet som Pariskonventionen redan nu ger att föreskriva lägre ansvarsbelopp kommit till uttryck i 17 § första stycket andra meningen atomansvarighetslagen. Denna undantagsregel har i dess nuvarande lydelse utformats så att den medger lägre ansvarsnivåer endast för anläggningar som enbart hanterar obestrålat uran (framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran). Före den 1 januari 1983 gällde emellertid med stöd av 17 § första stycket andra meningen i dess ursprungliga lydelse att ansvarsbeloppet med hänsyn till anläggningens storlek eller art, omfattningen av en transport eller annan omständighet kunde fastställas till lägre belopp än de 50 miljoner kr som gällde enligt huvudregeln, dock inte understigande 25 miljoner kr.

Den aktuella undantagsregeln i 17 § atomansvarighetslagen övervägdes i samband med att frågan om höjningar av ansvarsbeloppen aktualiserades i början av 1980-talet

46

.

Med utgångspunkt i den bakomliggande departementspromemorian framhölls i propositionen att det även fortsättningsvis kunde finnas skäl att i atomansvarighetslagen ha en möjlighet att efter särskild prövning fastställa ett lägre ansvarighetsbelopp än vad som annars gällde för viss atomanläggning eller viss transport av atomsubstans. Enligt promemorian konstaterades när det gäller verksamhet i Sverige att det fanns skäl att ha ett lägre ansvarighetsbelopp endast beträffande transporter av obestrålat uran. I remissyttrande

46

Ds Ju 1981:5 och prop. 1981/82:163.

över promemorian påpekade emellertid dåvarande ASEA-ATOM

47

att förslaget i denna del skulle innebära att bolagets bränslefabrik utanför Västerås inte skulle omfattas av möjligheten till ett lägre ansvarighetsbelopp. Detta skulle innebära en höjning av ansvarighetsbeloppet från 25 miljoner kr till 500 miljoner kr. ASEA-ATOM framhöll att verksamheten i fabriken enligt gällande tillstånd avsåg endast obestrålat uran. Med anledning av ASEA-ATOM:s uppgifter konstaterades i propositionen

48

att det i anläggningen visserligen

förvarades och bearbetades betydande mängder obestrålat uran, bl.a. i form av uranhexafluorid, och att detta ämne t.ex. vid en brand kunde övergå i gasform och då under mycket ogynnsamma omständigheter kunde tänkas medföra omfattande skador. Sannolikheten för en sådan olycka bedömdes emellertid vara tämligen obetydlig eftersom uranhexafluorid kondenserar vid normal lufttemperatur och risken för omfattande spridning i luften därför är liten. Mot denna bakgrund föreslogs i propositionen att en undantagsregel skulle bibehållas så att ansvarigheten för innehavare av atomanläggningar enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran begränsades till 100 miljoner kr för varje olycka.

I propositionen

49

övervägdes också undantagsbestämmelsens even-

tuella tillämpning på mellanlagret Clab (Centralt mellanlager för använt kärnbränsle). Detta trots att Clab blev klart för drift först 1985. I propositionen konstaterades att Clab skulle komma att avse förvaring av utbränt kärnbränsle i mycket stora mängder och att det därför knappast skulle komma i fråga att för förvaringen fastställa ett lägre ansvarighetsbelopp än det som gäller för kärnkraftverken. Vad angår transporter till och från Clab konstaterades läget dock vara ett annat från risksynpunkt eftersom det för transporter av använt kärnbränsle gäller stränga säkerhetsbestämmelser och sannolikheten för att en atomolycka skall inträffa i samband med sådana transporter är jämförelsevis liten. Eftersom en olycka, om en sådan trots allt skulle inträffa, under olyckliga omständigheter skulle kunna leda till skador av betydande omfattning förordades emellertid inte heller ett lägre ansvarighetsbelopp för transporter av använt kärnbränsle. Också för transporter begränsades alltså regeln i 17 § andra stycket atomansvarighetslagen till att endast avse anläggningar som hanterar obestrålat uran

50

.

47

Remissyttrandet sammanfattas i prop. 1981/82:163 s. 45.

48

a. prop. s. 45.

49

a. prop. s. 46.

50

Ds Ju 1981:5 s. 59 och prop. 1981/82:163 s. 45 och s. 59.

I samband med det senaste lagstiftningsärendet på atomansvarsområdet, prop. 2000/01:43, uttalade Statens kärnkraftinspektion (SKI) att det är motiverat att föreskriva lägre försäkringsbelopp för anläggningar för tillverkning av bränsle såsom den i Västerås med hänsyn till att riskerna vid framställning av kärnbränsle och vid transport av obestrålat uran inte går att jämföra med de risker som föreligger i en kärnkraftsreaktor. I propositionen konstaterades

51

att

det inte framkommit några omständigheter som motiverade en ändring av den uppfattning som regeringen tidigare gett uttryck för i fråga om att riskerna vid hanteringen av obestrålat uran är väsentligt lägre än vid en reaktorolycka. Det saknades därmed enligt regeringen också anledning att höja det ansvarsbelopp på 10 miljoner särskilda dragningsrätter som gällt sedan 1995. När det gäller transporter av obestrålat uran konstaterades på grundval av uppgifter från SKI och den Svenska Atomförsäkringspoolen (numera Nordiska Kärnförsäkringspoolen) att det med några enstaka undantag i dag endast förekommer transporter av obestrålat uran till eller från Sverige.

7.12. Utredningens överväganden och förslag avseende försäkringsplikten för sådana anläggningar som kan anses mindre riskfyllda och för transporter

Förslag: – När det gäller atomanläggningar som med hänsyn till slaget av

anläggning och den sannolika omfattningen av en atomolycka bedöms vara mindre riskfyllda får regeringen besluta att det belopp som skall täckas av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet får vara begränsat till lägst 80 miljoner euro för varje sådan olycka. – Vid transporter av kärnämnen eller kärnavfall får regeringen

med beaktande av ämnenas eller avfallets karaktär och de risker som är förbundna med transporten besluta att sätta ned det belopp som skall täckas av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Beloppet får dock aldrig understiga 80 miljoner euro.

I samband med att ett obegränsat skadeståndsansvar införs och höjda försäkringsnivåer aktualiseras för svenska anläggningsinnehavare finns det skäl att också överväga om det är motiverat att ha av-

51

Prop. 2000/01:43 s. 23.

vikande försäkringsnivåer för vissa typer av anläggningar. Detta ter sig motiverat mot bakgrund av att det i vissa anläggningar bedrivs en mindre riskfylld eller mindre omfattande verksamhet som också, i händelse av en olycka, skulle få mer begränsade effekter. Det ter sig vidare motiverat att överväga hur man skall förhålla sig till transporter.

En undantagsreglering som medger lägre försäkringsnivåer endast för anläggningar för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran samt för transport av sådant uran innebär att också bl.a. Studsvik Nuclear AB

52

och AB SVAFO:s anläggningar för behandling

av kärnämne och kärnavfall samt Svensk kärnbränslehantering AB:s (SKB) verksamhet vid mellanlagring av använt kärnbränsle (Clab) och låg och medelaktivt radioaktivt driftavfall (SFR) omfattas av de krav på försäkring eller annan finansiell säkerhet som föreslås gälla för kärnkraftverken. Även Ranstad Mineral AB:s kärnbränslehantering berörs. Följden blir att om den nuvarande regleringen bibehålls oförändrad också dessa bolag kommer att omfattas av den skärpta plikten att ha försäkring eller annan ekonomisk säkerhet och därmed också höjda försäkringspremier. Även om försäkringspremierna för den aktuella typen av transporter inte skulle motsvara premierna för försäkring av kärnkraftsanläggningarna kan det finnas anledning att överväga en differentiering av försäkringsnivån vid transporter.

Bedömningen av om en kostnadsökning är motiverad och om alla innehavare av anläggningar skall åläggas samma ansvar för atomskador bör enligt utredningens uppfattning göras på grundval av en helhetsbedömning av hur farlig verksamheten vid anläggningen är och måste ske i belysning av eventuella olycksförlopp. Det kan mot denna bakgrund finnas skäl att föreslå en ny reglering som kan möjliggöra en differentiering av nivån på försäkring eller annan säkerhet. Närmast får det anses ankomma på den enskilda anläggningsinnehavaren att i varje enskilt fall lägga fram sådana omständigheter som kan åberopas till grund för påståendet att riskerna med verksamheten vid anläggningen är så låg att den motiverar ett avsteg från nivån enligt huvudregeln. En sådan bedömning kräver alltså att en prövning görs i det enskilda fallet. Den riskanalys som gjorts av det berörda företaget måste givetvis prövas av Statens kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut samt andra myndigheter med särskild expertis på området. Det ter sig emellertid motiverat att i lagen ge regeringen en möjlighet att på grundval av en sådan granskning

52

Definieras av Statens kärnkraftinspektion som ett forskningsföretag med verksamhet främst inriktad på kärnkraftsindustrin och nukleärmedicin.

särskilt besluta att försäkringsbeloppet eller motsvarande belopp i ett enskilt fall inte behöver vara så högt som för kärnkraftverken utan får uppgå till ett lägre belopp, dock aldrig lägre än 80 miljoner euro.

När det gäller transporter kan det eventuellt också vara motiverat att ge regeringen en möjlighet att i det enskilda fallet besluta att vissa transporter skall omfattas av lägre försäkringsnivåer. I atomansvarighetslagen är som tidigare redovisats möjligheten att begränsa ansvaret inskränkt till att gälla enbart transporter av obestrålat uran. Att den nuvarande bestämmelsen endast kommit att avse obestrålat uran har sin huvudsakliga förklaring i att det vid tidpunkten för lagstiftningsarbetet i princip enbart förekom sådana transporter. Situationen är nu annorlunda. I Sverige sker i dag många transporter av låg- eller medelaktivt kärnavfall. I flertalet fall rör det sig om fartygstransporter med m/s Sigyn av konditionerat driftsavfall, t.ex. filtermassor, sopor och skrot, från de kärntekniska anläggningarna till slutförvaret av låg och medelaktivt avfall (SFR) i Forsmark. Det kan också röra sig om transporter av styrstavar och härdkomponenter till mellanlagret för använt kärnbränsle (Clab) i Oskarshamn. Vidare förekommer inom ramen för bl.a. Studsvik AB:s verksamhet också transporter av lågaktivt avfall i form av sopor och skrot som skall förbrännas eller smältas.

Med beaktande av de svenska transportförhållandena kan det finnas skäl att från risk- och skadesynpunkt överväga en ytterligare differentiering av försäkringsnivån än den som är möjlig att göra med stöd av den nuvarande regleringen. Enligt utredningens mening kan det vara motiverat att möjliggöra lägre nivåer på försäkring eller annan ekonomisk säkerhet inte enbart vid transporter av obestrålat uran, utan också framförallt vid transporter av låg- eller medelaktivt kärnavfall. Avgörande för bedömningen bör vara vilka skador på omgivningen en eventuell olycka under transporten skulle kunna få. Det framstår därför som motiverat att i enlighet med den möjlighet som Pariskonventionen ger föreskriva att regeringen skall ges möjlighet att, efter en bedömning av karaktären på de transporterade kärnämnena eller kärnavfallet och de risker som är förbundna med transporten, sätta ned skyldigheten att ha försäkring eller annan ekonomisk säkerhet.

Det torde vara möjligt att föreskriva en gemensam nivå på det belopp som under alla förhållanden måste vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Denna gräns måste, för att uppfylla konventionsåtagandena, uppgå till 80 miljoner euro. Därmed går ut-

redningen i fråga om s.k. lågriskanläggningar längre än vad konventionen föreskriver genom att i stället för 70 miljoner euro föreskriva ett enhetligt belopp på 80 miljoner euro för både lågriskanläggningar och transporter. En sådan gemensam nivå på försäkringarna har emellertid vid underhandskontakter med försäkringsbranschen och kärnkraftsindustrin uppgetts vara förenat endast med en marginell merkostnad. För enkelhetens skull föreslås därför en gemensam lägsta nivå.

8. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar som kan skapa förutsättningar för högre ansvarsnivåer

8.1. Allmänna utgångspunkter

Det väsentligt utökade skadeståndsansvar för atomanläggningsinnehavare som följer av ändringsprotokollet till Pariskonventionen har utredningen behandlat i avsnitt 2.2. Flera faktorer påverkar ansvarigheten. Utöver att atomskadebegreppet förändras, att preskriptionstiden för personskada förlängs och att konventionens territoriella tillämpningsområde utökas följer av ändringsprotokollet bl.a. att det högsta belopp som en innehavare av atomanläggning i Sverige ansvarar för måste höjas från 300 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR)

1

till 700 miljoner euro

2

. För att täcka sitt skadeståndsansvar intill detta ansvarsbelopp är anläggningsinnehavaren enligt gällande rätt skyldig att teckna och vidmakthålla försäkring

3

. Om det saknas förutsättningar att teckna försäkring som täcker hela detta belopp är det möjligt att täcka ansvaret genom någon annan form av ekonomisk säkerhet

4

. Staten har, oavsett om ansvaret täcks av försäkring eller annan finansiell säkerhet, alltid en sekundär betalningsskyldighet

5

. I motiven till Pariskonventionen uttalas att anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp kan garanteras ekonomiskt genom försäkring, konventionell ekonomisk säkerhet eller likvida tillgångar. Vad som avses med likvida tillgångar och hur sådana tillgångar skulle kunna utgöra en garanti för anläggningsinnehavarens ansvar utvecklas emellertid inte i motiven. I svensk rätt avses med begreppet likvida tillgångar kontanter, värdepapper och liknande tillgångar

6

. Enligt svenska lagförarbeten

1

Motsvarar cirka 3,3 miljarder kronor.

2

Motsvarar cirka 6,4 miljarder kronor (baserat på att en euro motsvaras av SEK 9,15).

3

22 § atomansvarighetslagen.

4

27 § andra stycket atomansvarighetslagen.

5

28 § atomansvarighetslagen.

6

Se t.ex. 49 a kap. 7 § inkomstskattelagen (1999:1229).

kan en ekonomisk säkerhet bestå av t.ex. bankgaranti eller deposition av värdehandlingar

7

.

Vilken typ av försäkring eller ekonomisk säkerhet som skall användas och de närmare villkor som skall gälla för den valda lösningen regleras av lagstiftningen i anläggningsstaten. Varje stat måste ha ett fungerande system för att kunna övervaka att konventionens villkor efterlevs, dvs. att anläggningsinnehavarens ansvar fungerar i praktiken. Det är enligt konventionsregleringen tillåtet för de enskilda staterna att använda sig av kombinationer av försäkringar, ekonomiska säkerheter och statliga garantier. Vidare är det, precis som tidigare, möjligt att låta försäkringen gälla per anläggning och för en viss tidsperiod

8

(jfr avsnitt 7.9.1).

Åt staterna har alltså getts ett utrymme att finna egna hållbara lösningar med det villkoret att dessa skall ge ekonomisk täckning upp till referensbeloppet på 700 miljoner euro.

I detta avsnitt går utredningen dessutom ett steg längre och behandlar vilka olika alternativ till försäkrings- och andra finansiella lösningar som kan skapa förutsättningar för så höga ersättningsnivåer som möjligt. I avsnitt 9 återkommer utredningen med ett förslag till finansieringslösning.

8.2. Kärnkraftsindustrins tillståndsinnehavare och ägarförhållanden

När olika finansiella lösningar presenteras och diskuteras är reglerna om tillstånd för kärnteknisk verksamhet och vem som har tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) att inneha och driva kärnkraftsreaktorer för kommersiell elproduktion av särskilt intresse. För att kunna bedöma vilka tillgångar anläggningsinnehavarna eventuellt har möjlighet att skjuta till för att ersätta skadelidande i händelse av en atomolycka med betydande områdespåverkan är det även av värde att vara medveten om ägarförhållandena inom kärnkraftsindustrin. Detta avsnitt innehåller därför en översiktlig information om tillståndsinnehavare och ägarförhållanden.

7

Ds 1997:55 s. 89 f., prop. 1960:140 s. 53 f. och prop. 1968:25 s. 147.

8

Exposé des Motifs, Draft # 1, p. 82 ff.

8.2.1. Tillståndsinnehavarna

Enligt 5 § kärntekniklagen krävs tillstånd för kärnteknisk verksamhet

9

. Frågor om tillstånd prövas enligt samma bestämmelse av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. De företag som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha och driva kärnkraftreaktorer för kommersiell elproduktion är Forsmarks Kraftgrupp AB, Barsebäck Kraft AB, Ringhals AB och OKG AB. Vissa speciella problem uppkommer när en verksamhet behöver särskilt tillstånd för att få bedrivas. Tillstånd för den enskilde att bedriva viss verksamhet är ett gynnande förvaltningsbeslut som inte fritt kan ändras till nackdel för tillståndsinnehavaren. Av 7 § kärntekniklagen följer att ett tillstånd får tidsbegränsas. Enligt 8 § får sådana villkor som behövs med hänsyn till säkerheten ställas upp, när ett tillstånd meddelas eller senare. Enligt 18 § kärntekniklagen får tillsynsmyndigheten (dvs. Statens kärnkraftinspektion, SKI) besluta om de åtgärder som behövs samt meddela tillståndshavaren de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att reglerna i kärntekniklagen eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av denna lag skall följas. SKI kan också meddela de ytterligare villkor för tillstånd som krävs med hänsyn till säkerheten

10

.

I realiteten tidsbegränsas inte tillstånden och de villkor som knyts till regeringens tillstånd gäller tills vidare.

8.2.2. Ägarförhållanden

Ägarstrukturen i kärnkraftsindustrin och de aktuella ägarförhållandena framgår av följande schema och den genomgång som följer omedelbart efter.

9

Begreppet “kärnteknisk verksamhet” definieras i 1 §. Där anges att med kärnteknisk verk-

samhet avses bl.a. uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning. Begreppet “kärnteknisk anläggning” i sin tur definieras i 2 §. Med begreppet avses bl.a. anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor).

10

20 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet.

87 %

(2 2, 2% )

8%

26,6 7 %

(2 ,1 33 3%)

10 0%

10 0%

7, 7 %

(1,9%)

S k ellef teå K ra ft A B

M ell an sv en sk

Kra ft g ru pp A B

E .ON Sv er ig e AB

Ka rl st ad ko m m un

Fo rt u m H o ld in g A B

Fo rs m ar k s

Kra ft g ru pp A B

V att en fa ll A B

OKG AB

Vä rm la nd s Kr af t OKG

De lä g ar n a A B

F o rt um Ge n era ti o n A B

37 ,5 %

(4 3, 36 67 % )

73 ,33%

54 ,5%

Ri n g ha ls A B

B ar seb äck K raf t A B

100 %

29 ,5 8%

8, 5%

70 ,4 2%

E .ON Kä rn kr af t S v er ig e AB

66 %

2 5 ,5 %

5,3% (1,4 %)

Fo rt u m O y j

10 0%

87 %

(2 2, 2% )

8%

26,6 7 %

(2 ,1 33 3%)

10 0%

10 0%

7, 7 %

(1,9%)

S k ellef teå K ra ft A B

M ell an sv en sk

Kra ft g ru pp A B

E .ON Sv er ig e AB

Ka rl st ad ko m m un

Fo rt u m H o ld in g A B

Fo rs m ar k s

Kra ft g ru pp A B

V att en fa ll A B

OKG AB

Vä rm la nd s Kr af t OKG

De lä g ar n a A B

F o rt um Ge n era ti o n A B

37 ,5 %

(4 3, 36 67 % )

73 ,33%

54 ,5%

Ri n g ha ls A B

B ar seb äck K raf t A B

100 %

29 ,5 8%

8, 5%

70 ,4 2%

E .ON Kä rn kr af t S v er ig e AB

66 %

2 5 ,5 %

5,3% (1,4 %)

Fo rt u m O y j

10 0%

8.2.3. En kort presentation av de företag som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha och driva kärnkraftreaktorer för kommersiell elproduktion

Barsebäck Kraft AB

Barsebäck Kraft AB har kvar sitt tillstånd att inneha och driva reaktorerna Barsebäck 1 och 2 till dess att de är rivna och det använda kärnbränslet och kärnavfallet slutligt är omhändertaget.

Barsebäck Kraft AB är helägt av Ringhals AB. Barsebäck Kraft AB:s aktiekapital uppgår till 40 miljoner SEK.

Forsmarks Kraftgrupp AB

Forsmarks Kraftgrupp AB ägs av Mellansvensk Kraftgrupp AB till 25,5 procent, av Vattenfall AB till 66 procent och av E.ON Kärnkraft Sverige AB till 8,5 procent. Ytterst ägs Forsmarks Kraftgrupp AB till 66 procent av Vattenfall AB, till 22,2 procent av Fortum Generation AB, till 9,9 procent (1,4+8,5) av E.ON Sverige AB och till 1,9 procent av Skellefteå Kraft AB.

Forsmarks Kraftgrupp AB har ett aktiekapital som uppgår till 300 miljoner kr.

Ringhals AB

Ringhals AB ägs till 70,42 procent av Vattenfall AB och till 29,58 procent av E.ON Kärnkraft Sverige AB.

Ringhals AB har ett aktiekapital om cirka 404 miljoner kr.

OKG AB

OKG AB ägs till 54,5 procent av E.ON Kärnkraft Sverige AB, till 37,5 procent av Fortum Generation AB och till 8,1 procent av Värmlands Kraft OKG Delägarna AB. Ytterst ägs OKG AB till 54,5 procent av E.ON Kärnkraft Sverige AB, till 43,3667 procent av Fortum Generation AB och till 2,1333 procent av Karlstad kommun.

OKG AB:s aktiekapital uppgår till 90 miljoner kr.

Sammanfattande slutsats

Som framgår av redogörelsen ovan har de bolag i vilka kraftproduktionen i anläggningarna bedrivs ett förhållandevis lågt aktiekapital.

8.2.4. Högsta koncernmoderbolagen

E.ON Sverige AB (Sydkraft AB)

Sydkraft har bytt namn till E.ON Sverige. Koncernens resultat efter finansnetto (= resultat före skatt och bokslutsdispositioner) uppgick 2005 till knappt 5,2 miljarder kr. Omsättningen ökade med sex procent och uppgick till 26,1 miljarder kr. I Sydkraft AB:s årsredovisning 2004 anges att koncernens egna kapital uppgick till cirka 29,8 miljarder kr.

Kreditbetyget för långfristig upplåning är A.

Fortum Oyj

Koncernens vinst 2004 uppgick till knappt 1,3 miljarder euro, dvs. cirka 13 miljarder SEK. Under 2005 förbättrades resultaten. Vinsten 2005 uppgick till drygt 1,4 miljarder euro, dvs. cirka 14 miljarder kr. Det egna kapitalet i koncernen uppgick 2004 till cirka 7,6 miljarder euro och minskade 2005 på grund av bland annat aktieutdelning till 7,4 miljarder euro.

I juli 2005 uppgraderade ratinginstitutet Moody’s Investors Service Fortums kreditbetyg (rating) för långfristig upplåning till A2 (stable). På motsvarande sätt uppgraderade Standard & Poor’s Fortums kreditbetyg till A- i augusti 2005.

Vattenfall AB

Vinsten i koncernen Vattenfall AB uppgick 2004 till cirka 11,8 miljarder kr och ökade 2005 till cirka 26,3 miljarder kr. Koncernen hade 2004 ett eget kapital uppgående till cirka 62 miljarder kr.

Omsättningen ökade 2005 till cirka 129 miljarder kr. Det egna kapitalet uppgick samma år till cirka 88 miljarder kr.

Vattenfalls kreditbetyg är A- hos Standard & Poor’s och A 2 hos Moody’s Investors Service.

Skellefteå Kraft AB

Koncernen uppvisade 2004 en vinst på 351 miljoner kr (resultat efter finansnetto). Det egna kapitalet uppgick till cirka 2,4 miljarder kr. Resultatet för 2005 förbättrades och koncernen uppvisade en vinst på cirka 526 miljoner kr. Det egna kapitalet uppgick 2005 till cirka 2,8 miljarder kr.

Sammanfattande slutsats

Som framgår av redogörelsen ovan är tillgångarna i moderbolagen högst betydande jämfört med dotterbolagens begränsade aktiekapital.

8.3. Ansvarsgenombrott och säkerheter i koncernförhållanden

Som framgått ovan är den svenska kärnkraftsindustrin organiserad kring fyra koncerner. I de bolag som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha och driva kärnkraftsreaktorer för kommersiell elproduktion

11

är tillgångarna begränsade. Det är bl.a. av denna an-

ledning intressant att bedöma finansieringsfrågan även i ljuset av ansvarsförhållandena mellan olika bolag i samma koncern. Allmänna fordringar på ett dotterbolag kan i viss mån säkras genom att ett moderbolag påtar sig risker för dotterbolagets skulder genom borgen.

Det kan därutöver i något fall finnas en möjlighet för ett dotterbolags konkursbo att utkräva ansvar av ett moderbolag till nytta för dotterbolagets fordringsägare. Bland annat vid återvinning i konkurs kan ett indirekt ansvar för moderbolaget inträda.

Det är emellertid viktigt att beakta att ett av aktiebolagets främsta kännetecken är att delägarna inte är personligt betalningsansvariga för bolagets skulder

12

. Med stöd av aktiebolagsrättsliga regler kan en aktieägare endast i undantagsfall bli betalningsansvarig för bolagets förpliktelser

13

. I rättspraxis har det emellertid förekommit att aktie-

11

Forsmarks Kraftgrupp AB, Barsebäck Kraft AB, Ringhals AB och OKG AB.

12

1 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551) och prop. 2004/05:85 s. 206.

13

Vid kapitalbrist kan aktieägare under vissa förutsättningar drabbas av ett personligt betalningsansvar (25 kap. 19 § aktiebolagslagen) och ett personligt betalningsansvar kan komma i fråga för en styrelseledamot som inte vidtar de åtgärder som lagen föreskriver vid kapitalbrist i bolaget (25 kap. 18 § aktiebolagslagen).

ägarna utan uttryckligt lagstöd ålagts ett generellt ansvar för bolagets förpliktelser. Ett sådant s.k. ansvarsgenombrott har ansetts vara motiverat i vissa situationer när principen om aktieägarnas ansvarsfrihet lett till ett resultat som inte varit godtagbart.

8.3.1. Rättsliga bedömningar av frågan om ansvarsgenombrott

I vilken mån s.k. ansvarsgenombrott är möjligt går inte att säkert fastställa, inte heller när det gäller koncernförhållanden. Så mycket står emellertid klart att reglerna tillämpas endast undantagsvis och att synen på ansvarsgenombrott alltid varit restriktiv. Frågan om ansvarsgenombrott i svensk rätt har varit föremål för domstolarnas bedömning endast i ett fåtal fall

14

. I något fall har domstolarna funnit att moderbolaget skall svara för dotterbolagets skulder. Avgörande för bedömningen har huvudsakligen varit om dotterbolaget till följd av t.ex. underkapitalisering, osjälvständig förvaltning och osjälvständig verksamhet kunnat konstateras vara osjälvständigt

15

.

8.3.2. En lagregel om ansvarsgenombrott?

Frågan om en regel om ansvarsgenombrott borde lagfästas har behandlats i flera tidigare lagstiftningsärenden. Ett första förslag till en regel om ansvarsgenombrott lades fram redan 1987

16

. I en lagrådsremiss som överlämnades våren 1991 föreslog regeringen en lagstiftning om ansvarsgenombrott. Lagrådet yttrade sig dock mycket kritiskt över förslaget och ifrågasatte behovet av en lagstiftning om ansvarsgenombrott, bl.a. med hänvisning till att ansvarsfriheten för länge sedan hade brutits igenom i rättspraxis och att en lagfäst regel på området skulle riskera att medföra en ökad osäkerhet för dem som bedriver näringsverksamhet i form av aktiebolag

17

. Lagrådet bedömde att förslaget inte borde genomföras och menade vidare att det var osäkert om någon från rättssäkerhetssynpunkt tillfredsställande lösning över huvud taget gick att åstadkomma. Efter att ha tagit del av Lagrådets synpunkter beslutade regeringen att inte gå vidare med förslaget utan att i stället låta frågan utredas vidare.

14

Se främst NJA 1947 s. 647, men även. NJA 1935 s. 81, NJA 1942 s. 473, NJA 1975 s. 45, NJA 1982 s. 244 och NJA 1992 s. 375.

15

Krister Moberg, Moderbolags ansvar för dotterbolags skulder – ansvarsgenombrott, s. 82.

16

Betalningsansvarighetskommittén, (SOU 1987:59).

17

Se prop. 1990/91:198 s. 42 f. och prop. 2004/05:85 s. 206.

Frågan om ansvarsgenombrott har härefter övervägts av Aktiebolagskommittén

18

. I efterföljande proposition

19

har regeringen från prin-

cipiella utgångspunkter funnit anledning att se positivt på en regel om ansvarsgenombrott. Regeringen har emellertid också konstaterat att försiktighet bör iakttas när det gäller att göra inskränkningar i principen om aktieägarnas frihet från personligt betalningsansvar samt har i likhet med Aktiebolagskommittén konstaterat att det är förenat med betydande svårigheter att konstruera en generell lagregel om ansvarsgenombrott. I sammanhanget har också beaktats att lagregler om ansvarsgenombrott är mycket ovanliga internationellt sett.

Mot den tecknade bakgrunden har regeringen bedömt att övervägande skäl talar mot att nu införa en generell lagregel om ansvarsgenombrott. Regeringen har emellertid vidare konstaterat att behovet av att ställa ägare till svars för skador som deras bolag har vållat är särskilt starkt på miljöområdet och att en särskild regel om ansvarsgenombrott på detta område därför skulle kunna tjäna ett angeläget syfte. Aktiebolagskommittén har i sitt slutbetänkande presenterat ett förslag till en sådan regel. Den föreslagna regeln har gällt ansvaret för sådana miljöskador som regleras i 10 kap. miljöbalken. Regeringen har emellertid funnit det lämpligt att i stället behandla Aktiebolagskommitténs förslag i samband med genomförandet av EG:s s.k. miljöansvarsdirektiv

20

. En utredning har tillsatts som överväger dessa frågor. Utredningen, som antagit namnet Miljöansvarsutredningen,

21

har bl.a. fått regeringens uppdrag att undersöka behovet och analysera konsekvenserna av en bestämmelse om ansvarsgenombrott på miljörättens område. Om ett behov finns skall utredaren även lämna förslag på hur en bestämmelse om ansvarsgenombrott lämpligen bör utformas. Miljöansvarsutredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2006.

18

Ju 1990:08, dir. 19990:46, slutbetänkande Ny aktiebolagslag (SOU 2001:1).

19

Prop. 2004/05:85 s. 207 f.

20

Direktiv (2004/35/EG) om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador.

21

M 2004:03, direktiv 2004:159.

8.3.3. Kan ansvarsregleringen påverka finansieringsmöjligheterna?

Bedömning: Det är inte möjligt att säkra fler tillgångar hos anläggningsinnehavarna genom reglering riktad till de bolag som äger anläggningsinnehavarna.

Det kan med beaktande av det ovan redovisade innehållet i svensk rätt konstateras att de principer som vuxit fram i rättspraxis när det gäller ansvarsgenombrott knappast innebär att en aktieägare kan bli personligt ansvarig för aktiebolagets skulder eller att moderbolaget tvingas ansvara för dotterbolagets skulder i de situationer anläggningsinnehavaren saknar möjlighet att kompensera eventuella skadelidande efter en atomolycka. Däremot kan personligt betalningsansvar komma i fråga t.ex. för en styrelseledamot som inte vidtar de åtgärder som lagen föreskriver vid kapitalbrist i bolaget

22

. När det gäller behovet av och möjligheterna att reglera frågan om ansvarsgenombrott i lag konstaterar utredningen att denna fråga inte omfattas av utredningens direktiv och att det saknas skäl att inom ramen för utredningens uppdrag föregripa det betänkande som Miljöansvarsutredningen skall lämna under våren 2006. En lösning skulle emellertid kunna vara att genom bestämmelser i lag införa ett ansvar även för moderbolaget i den koncern inom vilken anläggningsinnehavaren ingår. På detta sätt skulle inte bara anläggningsinnehavarens tillgångar finnas att tillgå. En sådan lösning framstår emellertid som problematisk redan med hänsyn till den grundläggande förutsättningen att aktiebolagsformen som huvudregel – om inte ett illojalt förfarande är för handen – skall utesluta ett personligt ansvar för aktieägarna och den likabehandlingsprincip som tillämpas

23

. Vidare förefaller det troligt att ett personligt betalningsansvar för aktieägarna i ett aktiebolag eller moderbolag skulle påverka kapitalanskaffningen negativt på grund av den ekonomiska osäkerhet som kan uppkomma om den som tillskjuter kapital till anläggningsinnehavaren riskerar att förlora mer än vad som tillskjutits. Inte heller framstår det i nuläget som möjligt att ställa krav på högre aktiekapital i de bolag som äger och driver kärntekniska an-

22

Se 25 kap. 19 § aktiebolagslagen (2005:551). I sammanhanget kan också reglerna om skadeståndsansvar för styrelseledamöter, aktieägare m.fl. nämnas.

23

Jfr yttrande från Svenskt Näringsliv och Sydkraft AB över Finansieringsutredningens slutbetänkande “Betalningsansvaret för kärnavfallet” (SOU 2004:125), Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet Dnr M2004/4316/Mk.

läggningar med tillstånd enligt kärntekniklagen. En sådan lösning är otillfredsställande redan av det skälet att tillstånd redan innehas på obegränsad tid. Det saknas därmed möjligheter att ändra villkoren och skärpa kraven i fråga om aktiekapital m.m.

Utredningen ser därför inga framkomliga vägar för att på detta sätt säkra fler tillgångar hos anläggningsinnehavarna. Därmed kan en situation tänkas uppkomma som innebär att merparten av tillgångarna inte längre finns hos anläggningsinnehavarna utan i stället har knutits till anläggningsinnehavarnas respektive moderbolag. Detta förhållande får emellertid mindre betydelse om medel redan avsatts för den händelse större ersättningar skulle behöva betalas ut. De finansieringsformer som åsyftas är framförallt olika typer av försäkringslösningar, garantier och externa fonder. I dessa fall kan premier och avgifter betalas in fortlöpande. Vidare finns det en möjlighet att få ett konkursrättsligt skydd så att medlen inte dras in i en eventuell konkurs. Till dessa finansieringslösningar återkommer utredningen nedan.

8.4. Försäkringslösningar

När man bedömer förutsättningarna för att finna en finansiell lösning som på bästa sätt kan svara mot anläggningsinnehavarens ekonomiska ansvar utgör försäkringslösningen en utgångspunkt.

8.4.1. Den nationella regleringen

I atomansvarighetslagen är anläggningsinnehavarens ersättningsansvar sedan den 1 april 2001 bestämt till 300 miljoner SDR för varje atomolycka

24

. Ansvaret skall enligt atomansvarighetslagen vara täckt av försäkring. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan befria anläggningsinnehavaren från försäkringsskyldigheten om anläggningsinnehavaren i stället ställer godtagbar ekonomisk säkerhet för sina skyldigheter och svarar för att inträffade skador regleras (27 § andra stycket atomansvarighetslagen). Såsom utredningen redovisat i avsnitt 7.2 har ansvarsbeloppen ändrats flera gånger genom åren. Av väsentlig betydelse för omfattningen av anläggningsinnehavarnas ansvar har varit möjligheten att,

24

I sammanhanget bortses från sådana anläggningar som är avsedda enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran samt transport av sådant uran.

i enlighet med de åtaganden som följer av Pariskonventionen, täcka ansvaret genom försäkring.

Beroende på vilken kapacitet som funnits tillgänglig på försäkringsmarknaden har ansvarsbeloppen höjts successivt.

8.4.2. Allmänt om försäkringsavtal

Försäkringsavtal bygger på att försäkringsgivaren kan erbjuda ett ekonomiskt skydd mot förluster på grund av oväntade och plötsliga händelser. Försäkringsgivaren bedömer riskerna och vilket pris den tagna risken motsvarar. Denna bedömning ligger till grund för försäkringstagarnas premier. Genom kapitalförvaltning säkerställer försäkringsgivaren sin förmåga att ersätta kunderna när en skada inträffar

25

.

Det förekommer olika typer av försäkringar. För kärnkraftverk aktualiseras närmast egendomsförsäkring (som täcker skador på själva anläggningen samt på radioaktivt material under transport), avbrottsförsäkring (som ger ersättning för kostnader att köpa ersättningskraft till anläggningens kunder vid ett produktionsbortfall), transportförsäkring och ansvarsförsäkring. För utredningens vidkommande är det ansvarsförsäkringen som är av omedelbar betydelse.

Ansvarsförsäkring tecknas av innehavaren av en atomanläggning för att kunna ersätta skadelidande för skador som uppstått i omgivningen till följd av en olycka på anläggningen eller under transport (s.k. tredjemansskada)

26

.

8.4.3. Riskvillighet och försäkringskapacitet

Varje försäkringsgren skall bygga upp sin egen kapacitet. Det finns en särskild kapacitet för rena egendomsskador och en för ansvarsskador. Det går inte att överföra kapacitet mellan försäkringsskydd för egendomsskada och ansvarsförsäkring

27

.

Försäkringsbeloppen är lägre när det gäller ansvarsförsäkring än egendomsförsäkring. Detta beror på att försäkringsgivaren, när det gäller ansvarsförsäkring, inte i förväg kan bedöma vilken typ av skada

25

SOU 2005:63 s. 64.

26

Nordiska kärnförsäkringspoolens uppgifter publicerade på hemsida www.atompool.com/forsakringar.htm.

27

Se bl.a. Svenska Atomförsäkringspoolens remissyttrande över Departementspromemorian (Ds 1997:55), remissammanställning Dnr Ju97/2996 och Gunnar Andersson, Atomansvar och försäkring, PM daterad 1996-01-10.

som kan komma att behöva ersättas. Försäkringsåtagandet är beträffande ansvarsförsäkring generellt i den meningen att varje skadehändelse skall kunna täckas inom ramen för försäkringsbeloppet. När det gäller ansvarsförsäkring finns det också ett krav på reservavsättning och medel måste reserveras även för eventuella senare skadeutbetalningar som kan aktualiseras innan anspråket preskriberas.

De medel som försäkringsgivarna kan disponera ställs till förfogande av investerare som riskvilligt kapital. Investerarna är inte villiga att satsa lika mycket på marknaden för ansvarsförsäkringar. Eftersom det är marknaden som styr finns det inte lika mycket riskvilligt kapital att satsa på ansvarsförsäkring som på sakförsäkring.

Riskvilligheten hos försäkringsgivarna beror framför allt på följande faktorer. För det första skall riskerna värderas som försäkringsbara. Denna bedömning görs genom en s.k. intagningsbesiktning av ett nytt kärnkraftverk eller annan kärnteknisk anläggning redan innan försäkring erbjuds. För det andra måste risken kunna avgränsas till storlek och omfattning för att kunna beräknas och hanteras som en s.k. försäkringsbar risk och för att en rimlig premie skall kunna fastställas. Vidare spelar marknadsekonomiska faktorer roll. En marknad som stagnerar eller minskar påverkar försäkringskapaciteten negativt. Ytterligare en faktor som påverkar den tillgängliga försäkringskapaciteten är politiska förändringar samt händelser nationellt eller internationellt som skapar oro.

Försäkringar kan aldrig tecknas med ett obegränsat försäkringsskydd. En av förklaringarna till detta är att försäkringsbranschens resurser är begränsade. Vidare anges i försäkringsbolagens bolagsordningar att inte mer än 10 procent av det egna kapitalet får allokeras på en och samma risk. I praktiken lär emellertid försäkringsbolagen tillämpa en betydligt lägre procentandel för risktagande

28

.

En metod för försäkringsbolagen att sprida sina risker till andra och för att kunna ta större engagemang är att ingå återförsäkringsavtal. Återförsäkringen berör inte försäkringstagaren direkt.

Premierna som sätts utgår från riskbedömningar och kapaciteten avseende försäkringsbeloppen. För de nukleära anläggningarna i Sverige bedöms riskpremien och riskfaktorn tämligen enhetligt och någon särskild hänsyn tas inte till var anläggningen är belägen.

28

Uppgifter lämnade till utredningen av Nordiska Kärnförsäkringspoolen.

8.4.4. Poolsamarbeten

Samtliga svenska anläggningsinnehavare har sedan flera år tillbaka ingått avtal och tecknat ansvarsförsäkring med Nordiska Kärnförsäkringspoolen. Nordiska Kärnförsäkringspoolen bildades 2003 genom en sammanslagning av Finsk Atomförsäkringspool och Svenska Atomförsäkringspoolen. Den svenska poolen inrättades 1956 med uppgift att underlätta för “den fredliga användningen av atomkraft”. Bakom Nordiska Kärnförsäkringspoolen står 19 svenska och finska sakförsäkringsbolag som ingått ett avtal om poolsamarbete. För sin verksamhet är Nordiska Kärnförsäkringspoolen helt beroende av återförsäkring utifrån och antalet återförsäkrare uppgår till knappt 300 internationella försäkringsbolag.

En mycket stor del av den tillgängliga kapaciteten för försäkring av kärnolyckor härrör från de internationella atomförsäkringspoolerna. Poolernas kapacitet kommer från flertalet av de försäkringsbolag som är verksamma på respektive pools marknad. Ytterligare kapacitet för täckande av kärnolyckor kommer från s.k. captives, dvs. försäkringsbolag som i sin helhet ägs av kärnkraftsindustrin.

8.4.5. Utredningens bedömning av försäkring som finansiell metod

Bedömning: Det saknas för närvarande försäkringskapacitet på den privata försäkringsmarknaden för ansvarsförsäkringar som sträcker sig längre än till 550 miljoner euro. I detta försäkringsskydd ingår terroristrisken. När försäkringskapaciteten förväntas kunna öka är inte möjligt att uttala sig om.

För att kunna leva upp till den reviderade Pariskonventionen krävs därför att ytterligare försäkringslösningar eller någon annan godtagbar ekonomisk säkerhet som medför att anläggningsinnehavaren kan fullgöra sitt ansvarsåtagande i intervallet 550– 700 miljoner euro tillskapas.

För svensk del har det tidigare varit möjligt att med Nordiska Kärnförsäkringspoolen som försäkringsgivare få försäkringstäckning upp till gällande ansvarsbelopp för samtliga de risker en anläggningsinnehavare är ansvarig för, dvs. också terroristrisken.

Enligt de uppgifter som lämnats till utredningen av den Nordiska Kärnförsäkringspoolen medger kapaciteten inom detta poolsam-

arbete nu – inklusive den kapacitet som European Liability Insurance for the Nuclear Industry (ELINI) kan tillhandahålla sina medlemmar – att ansvarsförsäkring kan tecknas upp till 550 miljoner euro. Denna försäkringskapacitet inkluderar terroristrisken, men omfattar däremot endast en preskriptionstid på tio år för alla typer av skador

29

. Inte i någon av de stater som är anslutna till Pariskonventionen finns det för närvarande försäkringskapacitet att tillgå upp till 700 miljoner euro som också inkluderar terroristrisken och den utsträckta preskriptionstiden. Nordiska Kärnförsäkringspoolen – som för närvarande svarar för samtliga svenska atomanläggningsinnehavares ansvarsförsäkringar – saknar möjlighet att höja försäkringsnivån ytterligare om man t.ex. föreslår att terroristrisken från 550 miljoner euro skall garanteras av staten. En sådan lösning innebär inte att ytterligare kapacitet tillskapas. Nordiska Kärnförsäkringspoolen har gjort en skriftlig förfrågan till samtliga återförsäkrande poolsammanslutningar angående hur kapaciteten avseende atomansvarsförsäkring skulle kunna förändras om terroristrisken undantas. Slutsatsen av förfrågan är att försäkringskapaciteten avseende atomansvarsförsäkring för närvarande i princip inte förändras om terroristrisken undantas. Däremot spekuleras det bland de olika poolsammanslutningarna om ytterligare kapacitet kan tillkomma som en följd av den reviderade Pariskonventionens höjda ansvars- och försäkringsnivåer och av att behovet av ytterligare kapacitet ökar allmänt. Utöver den försäkringskapacitet som Nordiska Kärnförsäkringspoolen kan erbjuda bör också andra alternativa försäkringsmöjligheter övervägas. En i och för sig tänkbar möjlighet är att anläggningsinnehavarna tecknar ansvarsförsäkring direkt med de bolag som finns på den internationella återförsäkringsmarknaden. Sveriges största dammägare har i ett gruppupplägg tecknat en ansvarsförsäkring på detta sätt. Försäkringen täcker både person och sakskador orsakade av dammgenombrott, men undantar terroristangrepp. Trots stora ansträngningar har det på grund av återförsäkringsmarknadens kapacitet inte varit möjligt att försäkra ett större belopp än 6 miljarder svenska kronor. Inte heller har skador orsakade av terroristangrepp kunnat täckas in

30

.

29

Enligt artikel 8 i den reviderade Pariskonventionen sträcks preskriptionstiden för personskador ut från 10 år till minst 30 år.

30

Skellefteå Kraft, Årsredovisning 2004, s. 12.

Utöver den försäkringskapacitet som redan ingår i Nordiska Kärnförsäkringspoolen och andra poolsamarbeten genom olika åtaganden som återförsäkrare finns det i nuläget ingen större kapacitet för ansvarsförsäkring att tillgå internationellt. Som ett exempel på den begränsade kapaciteten kan nämnas att utredningen gjort en förfrågan hos det amerikanska försäkringsbolaget NEIL som förklarat att deras kapacitet för medlemmar som tecknar ansvarsförsäkring är begränsad till 100 miljoner dollar. Från försäkringen undantas skador orsakade av terroristhandlingar

31

.

Svårigheten att teckna ansvarsförsäkring på den internationella försäkringsmarknaden gäller generellt. Händelserna i USA den 11 september 2001, som innebar avsevärda påfrestningar för den internationella försäkringsmarknaden, påverkade också svenska förhållanden. Som en konsekvens av terrordåden meddelade flera försäkringsgivare att de inte längre försäkrade atomskador orsakade av terroristhandlingar. Detta var för övrigt anledningen till att Forsmarks och Ringhals möjligheter att teckna ansvarsförsäkring i ett bolag på Bermudas (ACE) upphörde.

Även inom andra områden påverkades kapaciteten. Som utredningen återkommer till i avsnitt 9.2.1.2 blev konsekvenserna också mycket påtagliga inom bl.a. flygförsäkringsområdet

32

. På några års sikt är det emellertid möjligt att kapaciteten kommer att öka, men denna utveckling är naturligtvis beroende av om något allvarligt terrordåd skulle inträffa på nytt. Under alla förhållanden krävs nu för att kunna leva upp till den reviderade Pariskonventionen att ytterligare försäkringslösningar eller någon godtagbar ekonomisk säkerhet som medför att anläggningsinnehavarna kan fullgöra sina ansvarsåtaganden i intervallet 550– 700 miljoner euro

33

tillskapas.

Nedan följer därför en genomgång av olika finansiella lösningar på den privata marknaden. Det finns därutöver anledning att bedöma om det finns andra finansiella metoder som kan skapa förutsättningar för högre ansvarsnivåer. Till dessa frågor återkommer utredningen i avsnitt 9.

31

Uppgifter lämnade till utredningen av Tom Tannion, Overseas NEIL Ltd. i brev den 23 augusti 2005.

32

För en ingående redogörelse hänvisas till OECD, Terrorism Risk Insurance in OECD Countries, s. 39 f.

33

Se motsvarande nationell reglering i 22 och 27 § andra stycket atomansvarighetslagen.

8.5. Andra finansiella lösningar på den privata marknaden som kan ge ekonomisk täckning för högre ansvarsbelopp

8.5.1. Säkerhetsrätter genom borgensåtaganden eller pantavtal

Enligt 27 § andra stycket atomansvarighetslagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befria anläggningsinnehavaren från försäkringsplikt om denne ställer betryggande säkerhet för sina förpliktelser enligt lagen. Bestämmelsen bygger på Pariskonventionens reglering som medger att anläggningsinnehavarens ansvarighet säkerställs på annat sätt än genom ansvarsförsäkring.

Säkerhetsrätter i svensk rätt

I fråga om vilka säkerheter som allmänt godtas i svensk rätt kan rättegångsbalkens reglering i fråga om kvarstad m.m. i 15 kap. 6 § rättegångsbalken ge viss ledning. När det gäller säkerhet för skada som kan tillfogas motparten hänvisar reglerna i rättegångsbalken till utsökningsbalkens reglering i fråga om säkerheter för verkställighetsåtgärder som sker med stöd av balken. En sådan säkerhet skall bestå av pant eller borgen. Bankgaranti räknas i allmänhet som borgen

34

.

Motsvarande gäller med stöd av miljöbalken i sådana fall då den som bedriver en verksamhet enligt miljöbalken har ett tillstånd, godkännande eller dispens enligt miljöbalken som för sin giltighet gjorts beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan leda till. I fråga om vilka säkerheter som kan godtas hänvisas till 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Som ytterligare exempel kan anföras att pant eller borgen godtas som säkerhet för en utländsk kärandes rättegångskostnader vid svensk domstol

35

samt vidare att som säkerhet för uppskov med att erlägga

betalning för statliga fordringar accepteras pant, proprieborgen eller företagshypotek

36

.

Borgensåtaganden och deposition av värdehandlingar nämns i förarbetena till atomansvarighetslagen som exempel på säkerheter som

34

Se 2 kap. 25 § utsökningsbalken och kommentar till denna i KARNOV Band 1-3/21 Utsökningsrätt/Utsökningsbalk.

35

3 § lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader.

36

11 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

kan utgöra ett alternativ till anläggningsinnehavarnas försäkringsplikt

37

.

Borgensåtaganden

Avtalstypen borgen är en s.k. personell säkerhet som kännetecknas av att en person förbinder sig i ett avtal med en annan person att prestera till denne i stället för en tredje person om denna tredje person inte fullgör sina förpliktelser

38

.

I ett koncernförhållande kan en borgensförbindelse utformas så att ett moderbolag tecknar borgen för ett dotterbolags räkning. Borgensåtagande kan också ske i form av en bankgaranti. En sådan bankgaranti kan utformas som en förbindelse eller borgen som en bank utfärdar till förmån för en tredje man, förmånstagaren, som säkerhet för den prestation en part har, t.ex. ett ekonomiskt åtagande.

I förhållande till borgen skiljer sig bankgarantin åt på det sättet att bankgarantin, i motsats till borgensåtagandet, har affärsmässig prägel genom att banken uppbär en premie för sitt åtagande. Den som tecknar en bankgaranti måste skriva på en motförbindelse, t.ex. ett företagshypotek, där denne förbinder sig att ersätta banken för alla eventuella kostnader som kan uppstå i samband med bankgarantin

39

.

När ett avtal träffas med ett försäkringsbolag om att detta skall gå i borgen för en låntagares betalningsförpliktelser får avtalet i stället för borgen anses utgöra ett kreditförsäkringsavtal. Åtagandet följer då reglerna om försäkringsavtal

40

.

Pantavtal

Ett pantavtal innebär att en pantsättare ställer egendom till förfogande för en panthavare som säkerhet för sin egen eller annans skuld. En pantsättning för annans skuld, en s.k. tredjemanspant, ligger nära ett borgensåtagande. Likvida tillgångar i form av värdepapper eller kontanter på ett spärrat konto kan pantsättas till förmån för eventuella skadeståndsfordringar på anläggningsinnehavaren. Så-

37

SOU 1959:34 s. 53, SOU 1962:14 s. 82 f. och prop. 1968:25 s. 147 f.

38

Svante Bergström och Gertrud Lennander, Kredit och säkerhet 8 u 2001, s. 69 f.

39

SOU 2005:63 s. 62.

40

NJA 1999 s. 544.

dana säkerheter förekommer på elbörsen Nord Pool.

41

För att handla

på Nord Pool krävs att aktören ställer säkerhet för sin krafthandel. Dessa säkerheter rör emellertid i normalfallet förhållandevis låga belopp i intervallet upp till 100 000 kr.

8.5.2. Fondering av ersättningsmedel

Att ta av befintliga medel och sätta av dessa till en fond för att finansiera kommande utgifter förekommer redan, bl.a. inom ramen för det finansieringssystem som regeringen beslutade om i början av 1980-talet i syfte att finansiera kostnaderna för att i framtiden på ett säkert sätt ta hand om använt kärnbränsle och för att avveckla och riva kärnkraftsreaktorerna.

Kärnavfallsfonden – ett etablerat fonderingssystem

Genom lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (den s.k. finansieringslagen) har ett externt fonderingssystem skapats. De medel som sätts av för framtida behov enligt finansieringslagen skall föras över till den särskilda fonden benämnd Kärnavfallsfonden. Medlen får endast användas för att täcka direkta och indirekta kostnader för omhändertagandet av kärnkraftens restprodukter. Varje reaktorinnehavares avgiftsmedel ackumuleras i en för denne separat fond. Medlen i en fond är på detta sätt tillgängliga för en viss reaktorinnehavares kostnader.

Det externa fonderingssystem som Kärnavfallsfonden är ett exempel på innebär att den som avsatt medel till fonden inte har rätt att förfoga över de fonderade medlen eller att lämna ytterligare föreskrifter om förvaltningen av dessa. Den som har hand om förvaltningen av fonden, dvs. i detta fall Kärnavfallsfondens styrelse som är en statlig myndighet, förfogar inte över egendomen i vidare mån än som följer av de föreskrifter som meddelats i samband med avsättningen

42

.

Enligt finansieringslagen är varje reaktorinnehavare skyldig att betala en årlig avgift och ställa säkerheter till staten för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle samt avveckling och rivning av kärnkraftsreaktorerna. Avgifterna beräknas i förhållande till den

41

Energimyndigheten, Elmarknadsrapport 2003:1, Säkerhetskrav vid handel på Nord Pool, s. 48 ff.

42

Jfr Fjärrvärmeutredningens betänkande, SOU 2005:63 s. 58 f.

energi som levereras och bestäms årligen av regeringen efter förslag av Statens kärnkraftinspektion (SKI).

För 2006 uppgår avgiften för Forsmarks Kraftgrupp AB till 1,2 öre/kWh, OKG AB (Oskarshamn) till 0,6 öre/kWh och Ringhals AB till 0,7 öre/kWh

43

. Barsebäck Kraft AB betalar ingen avgift eftersom bolaget inte längre har några reaktorer i drift. Härutöver skall varje reaktorinnehavare ställa säkerheter för sådana avfallskostnader som inte täcks av inbetalade avgifter. De s.k. säkerhetsbeloppen skall också kunna täcka bristen på fondkapital för den händelse att fondbehållningen, efter det att samtliga reaktorer ställts av, skulle visa sig vara otillräcklig för att finansiera omhändertagandet av det använda kärnbränslet. Regeringen har tidigare godkänt att säkerheten för de fastställda beloppen får ställas genom borgensförbindelser av ägarna till Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB

44

.

Om fondmedlen och de säkerheter som tillhandahållits av en reaktorinnehavare visar sig vara otillräckliga för att täcka kostnaderna för reaktorinnehavarens del av kärnavfallsprojektet får staten skjuta till medel.

Enligt 2 § lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m., den s.k. Studsviklagen, åligger det vidare samtliga reaktorinnehavare att betala en avgift till staten som ett kostnadsbidrag för slutlig hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett samband med framväxten av det svenska kärnkraftprogrammet

45

. Enligt lagens 3 § är avgiften 0,15 öre för varje levererad kWh elström som genereras vid respektive reaktorinnehavares anläggning. Avgiftsmedlen förs över till Kärnavfallsfonden, vars styrelse förvaltar medlen särskilt i den s.k. Studsviksfonden. Användningen av avgiftsmedlen beslutas enligt 4 § av SKI. Totalt uppgick de medel som tillfördes fonden med stöd av Studsvikslagen under 2004 till 112 557 546 kr. Vid utgången av 2004 uppgick Kärnavfallsfondens fondkapital (det bokförda värdet) till cirka 31 680,7 miljoner kr. Marknadsvärdet har med beaktande av orealiserade vinster på finansiella anläggnings-

43

Regeringsbeslut 2005-12-15, Dnr M2005/5710/Mk.

44

Kärnavfallsfondens årsredovisning 2004, s. 12. Säkerhetsbeloppen uppgår för närvarande till totalt 1 068 miljoner kr (säkerhetsbelopp I) och 9 230 miljoner kr (säkerhetsbelopp II). De säkerheter som reaktorinnehavarna avser ställa skall senast den 15 februari 2006 redovisas till Riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret skall senast den 30 april 2006 med eget yttrande redovisa reaktorinnehavarnas förslag till regeringen, se Regeringsbeslut 2005-12-15, Dnr M2005/5710/Mk.

45

a. SOU, s. 164.

tillgångar angetts till cirka 36 427,4 miljoner kr

46

. Från 1981 t.o.m. 2004 har sammanlagt ca 25,6 miljarder kronor betalats in i avgifter. Avkastningen har under samma period uppgått till närmare 23,3 miljarder kronor. Kärnavfallsfondens styrelse har satt som mål för förvaltningen att för perioden 1996-2020 uppnå en genomsnittlig årlig real avkastning på lägst 4 procent på det bokförda värdet av det förvaltade kapitalet. Det nu beskrivna finansieringssystemet har varit föremål för översyn vid flera tillfällen, senast av den s.k. Finansieringsutredningen som i december 2004 lämnade sitt betänkande. Finansieringsutredningen föreslår ett antal ändringar i finansieringssystemet

47

. Syftet är bl.a. att minska den ekonomiska risk som staten bär inom ramen för det nuvarande finansieringssystemet. Finansieringsutredningen har gjort bedömningen att reaktorägarna i praktiken inte har ett fullt betalningsansvar för kärnavfallet och rivning av reaktorerna samt att kapitalet kommer att sina när elleveranserna upphör och de begränsade reserverna äts upp av inflationen. Enligt Finansieringsutredningen innebär detta att staten kan tvingas att tillskjuta kapital på grund av det sekundära finansiella ansvar som staten har med stöd av lagregleringen. Finansieringsutredningen har bl.a. föreslagit att kärnkraftsindustrins ansvar skall vidgas. Detta föreslås ske genom att avgiftsskyldigheten förlängs. Enligt nuvarande regler upphör avgiftsskyldigheten när elleveranserna upphör. Utredningen föreslår att avgiftsskyldigheten skall förlängas till dess att slutförvaren försluts. Industrins ansvar för kostnaderna skall vidare enligt utredningen formaliseras genom att avgiftsskyldigheten, förutom att tillkomma reaktorinnehavaren, också skall gälla ett eller flera ägarbolag i respektive koncern. Syftet enligt utredningen är att ett sekundärt betalningsansvar skall åligga det bolag i en koncern som kan bedömas ha bäst förmåga att stå för betalningarna. Med detta avser utredningen att det företag i respektive koncern som är bäst ägnat att bära betalningsansvaret också tar på sig ansvaret, dvs. i första hand det högsta koncernbolaget. Mot denna bakgrund föreslår Finansieringsutredningen att reaktorinnehavaren skall vara skyldig att lämna förslag på ägarbolag som i andra hand tar på sig ansvar för avgiftsbetalningarna. Om det sekundära betalningsansvaret tas av ett ägarbolag med en betalningsförmåga som inte står i paritet med den betalningsförmåga som ett

46

Kärnavfallsfondens årsredovisning 2004.

47

Betänkandet Betalningsansvaret för kärnavfallet, (SOU 2004:125), se direktiv 2003:41 och tilläggsdirektiv 2003:150 samt 2003:63.

annat ägarbolag i samma koncern, enligt statens bedömning, kan uppbringa, föreslår utredningen att den ekonomiska risk som detta medför för staten skall avgiftsbeläggas

48

.

Ett ytterligare exempel på en fondlösning är den Fjärrvärmefond som en statlig utredning, Fjärrvärmeutredningen, föreslagit skall bildas i syfte att finansiera fortsatt produktion och distribution av fjärrvärme till kunder även i händelse av att ett fjärrvärmeföretag går i konkurs

49

. Fondlösningen föreslås bli reglerad i en egen lag. Fonden skall finansieras genom avgifter som, med undantag för den som bedriver verksamhet i kommunal förvaltningsform, skall betalas av den som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Avgift skall betalas varje år med 0,3 promille av omsättningen i fjärrvärmeverksamheten, om inte behållningen i fonden uppgår till minst 50 miljoner kronor. Fondens medel föreslås bli förvaltade av Kammarkollegiet och betalning erläggas till Energimyndigheten

50

.

8.5.3. Riskspridning genom poolsamarbete eller bilaterala avtal

Ett sätt att öka de tillgängliga ersättningsbeloppen för de skadelidande kan vara att inrätta ett nationellt poolsamarbete inom kärnkraftsindustrin där industrin gemensamt svarar för riskerna. Det kan något förenklat sägas handla om att utnyttja de fria marknadskrafterna och söka upp en lämplig samarbetspartner som uppfyller säkerhetskraven.

Ett poolsystem diskuterades inom FN:s atomenergiorgan IAEA under början av 1990-talet som en åtgärd för att höja de tillgängliga ersättningsbeloppen i händelse av en allvarlig atomolycka samt har därefter också diskuterats inom OECD:s motsvarande atomenergiorgan NEA

51

. Som också framgått av utredningens redovisning av innehållet i utländsk rätt i avsnitt 3 finns sådana poolsystem i USA och Tyskland. Poolsamarbetet utgår närmast från en solidaritet mellan anläggningsinnehavarna och används för att öka finansieringsmöjligheterna och därmed också komplettera statens sekundära ansvar. I Tyskland träder de tyska atomanläggningsinnehavarnas poolsamarbete in som en andra nivå för att skapa finansiell täckning för an-

48

SOU 2004:125 s. 135 ff.

49

Tryggare leveranser – Fjärrvärme efter konkurs, SOU 2005:63.

50

a. SOU s. 106 ff.

51

Se bl.a. Report of the Standing Committee on Liability for Nuclear Damage, SCNL/1/INF.4, Annex I.

läggningsinnehavarnas ansvar. Enligt det första steget i detta tyska system har respektive anläggningsinnehavare en skyldighet att teckna ansvarsförsäkring upp till 256 miljoner euro. Som ett andra steg – i intervallet mellan nivån på den obligatoriska ansvarsförsäkringen och 2,5 miljarder euro – har samtliga fyra tyska anläggningsinnehavare

52

slutit ett civilrättsligt avtal, “Solidarvereinbarung”, med stöd

av vilket de tecknat ett försäkringsavtal med ledande tyska försäkringsbolag för att få ytterligare försäkringstäckning. Enligt avtalsvillkoren skall varje anläggningsinnehavare betala årliga premier som beräknas utifrån kapaciteten på respektive anläggningsinnehavares reaktorer. Det finns vidare ett krav på att ställa finansiell säkerhet upp till detta belopp. Tillståndsmyndigheterna ansvarar för att fastställa formen för, och omfattningen av, den särskilda säkerheten. Om ersättningskraven överstiger nivån för den finansiella säkerheten eller om säkerheten i övrigt inte går att ta i anspråk träder den tyska staten in och gottgör anläggningsinnehavaren – ersättningskravet skall alltid riktas mot denne – intill ett sammanlagt belopp om 2,5 miljarder euro upp till 5 miljarder euro. Den tyska staten ansvarar sammantaget för skador upp till 5 miljarder euro

53

.

Enligt det amerikanska systemet (som utredningen närmare beskrivit i avsnitt 3.9) finns en gräns för anläggningsinnehavarens försäkringsnivå som bestäms av den tillgängliga kapaciteten på marknaden för ansvarsförsäkring, för närvarande 300 miljoner dollar (Primary Financial Protection). Anläggningsinnehavarna är därutöver skyldiga att för skador som överstiger den första nivån delta i ett särskilt ersättningsprogram (Secondary Financial Protection Program). Ersättningen finansieras genom en riskdelning inom kärnkraftsindustrin. Varje anläggningsinnehavare skall svara för en andel upp till 98,5 miljoner dollar per olycka. Premien justeras vart femte år. Därutöver kan ytterligare 5 procent tillkomma för att ersätta eventuella rättegångskostnader. Genom de första och andra nivåerna finns sammanlagt 10,64 miljarder dollar tillgängligt för ersättning för atomskada. Detta belopp utgör taket på ersättningen. Om beloppet är otillräckligt för att ersätta uppkommen skada kan kongressen besluta om ytterligare ersättning

54

.

52

Energie Baden-Württemberg AG, E.ON Energie AG, Hamburgische Electricitäts-Werke AG och RWE AG.

53

Posser m.fl., Atomgesetz Kommentar zur Novelle 2002, Heymanns Taschenkommentare s. 225 ff. och s. 334 f., prop. 2000/01:43 s. 12.

54

Omer Brown and Ben McRae, United States Price-Andersson Act, Memorandum for International Atomic Energy Agency International Group on Nuclear Liability (INLEX), January 2004.

Även inom andra riskområden förekommer samarbeten för en fördelning av ersättningsansvar. I fråga om rätten till ersättning för skador som orsakats av oljeutsläpp från tankfartyg finns en internationell reglering som Sverige är bunden av

55

.

Enligt det ansvars- och ersättningssystem som finns för oljeskador har en fartygsägare ett strikt men begränsat ansvar för skador orsakade av oljeutsläpp från hans fartyg. Denna reglering grundar sig på den s.k. ansvarighetskonventionen

56

. För att kunna ge de skadelidande ett tillräckligt skadeståndsrättsligt skydd har det också utarbetats en fondkonvention

57

. Genom fondkonventionen har en internationell fond (Internationella oljeskadefonden eller The International Oil Pollution Compensation Fund) upprättats som ger de skadelidande ytterligare ersättning för oljeskador, om den ersättning som erhålls enligt ansvarighetskonventionen är otillräcklig.

58

Sammanlagt finns

det tre internationella oljeskadefonder: 1971 års internationella oljeskadefond

59

, 1992 års internationella oljeskadefond

60

och 2003 års

internationella kompletterande oljeskadefond

61

. Oljeskadefondernas verksamhet finansieras genom avgifter som läggs på sjötransporterad råolja eller tjock eldningsolja (s.k. avgiftspliktig olja). Avgift till fonderna betalas av var och en – fysisk eller juridisk person – som i en fondstat under ett kalenderår har tagit emot mer än 150 000 ton olja. Behovet av avgifter bestäms framförallt av inträffade olyckor. Avgifter tas ut först sedan en olycka har inträffat och det blir aktuellt för oljeskadefonden att betala kompletterande ersättning. I Norge finns ett nationellt poolsamarbete beträffande naturskador genom Norsk Naturskadepool. Den rättsliga regleringen åter-

55

Sådana ersättningsfrågor regleras i lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss och i lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden. Lagarna bygger på bestämmelserna i två internationella konventioner. Den ena konventionen är 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (ansvarighetskonventionen). Den andra konventionen är 1971 års internationella konvention om upprättande av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja (fondkonventionen). Den 5 augusti 2005 ersattes 1973 års lag av lagen (2005:253) om ersättning från de internationella oljeskadefonderna. Genom lagen fyrfaldigas den sammanlagda ersättning som kan betalas vid oljeskador som orsakas av utsläpp från tankfartyg. Ersättningen betalas av fartygsägare och, till största delen, av de internationella oljeskadefonderna som har sitt säte i London.

56

1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja, publicerad i prop. 1973:140 s. 201 f. och SÖ 1975:43.

57

1971 års internationella konvention om upprättande av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja. Publicerad i prop. 1973:140 s. 201 f. och SÖ 1975:46.

58

Prop. 1994/95:169 s. 34 f.

59

Upprättad genom 1971 års fondkonvention.

60

Fonden har tillkommit genom ett protokoll till 1971 års fondkonvention.

61

Fonden har tillkommit genom ett protokoll till 1992 års fondkonvention.

finns i loven om naturskadeforsikring

62

. Naturskadeförsäkringen är obligatorisk i så måtto att den knutits till brandskadeförsäkringen. Försäkringen omfattar naturskada på egendom i Norge om skadan inte täcks av annan försäkring

63

. Med naturskada förstås skada som orsakats direkt av skred, storm, översvämning, stormflod, jordskalv eller vulkanutbrott. Alla försäkringsbolag som tillhandahåller dylika försäkringar är skyldiga att vara medlemmar i Norsk Naturskadepool

64

. Försäkringsbolagen har ett samlat ansvar vid en enskild naturkatastrof som bestäms av den norska regeringen. Det samlade ansvaret inom poolsamarbetet uppgår sedan den 1 januari 2004 till NKR 10 000 000 000

65

.

Premieinsatsen är densamma för alla, oavsett risk, och fastställs så att den täcker Naturskadepoolens och de enskilda försäkringsbolagens ersättningsbelopp och kostnader för administration. Premien har sedan den 1 april 2004 uppgått till 0,15 promille av försäkringssummorna avseende brandförsäkringen

66

.

Poolsamarbetet innebär att de enskilda försäkringsbolagen tecknar avtal med försäkringstagarna och utfärdar försäkringsbrev samt har den direkta kontakten med kunderna. Naturskadepoolen administrerar ordningen med den enhetliga naturskadeförsäkringen i förhållande till försäkringsbolagen och fastställer naturskadeersättningen mellan försäkringsbolagen samt säkerställer återförsäkringsskyddet. Naturskadepoolen fungerar som en länk mellan de försäkringsbolag som ingår i poolsamarbetet och Statens naturskadefond

67

.

8.5.4. Katastrofobligationer

Ett annat system som skulle kunna tillhandahålla kompletterande ekonomisk täckning vid stora katastrofer är s.k. katastrofobligationer.

62

Lov 1989-06-16 nr 70, senast ändrad genom lag 2004-12-17 nr 98.

63

För en noggrann genomgång av försäkringen, se Erling Rikheim i Nordisk Försäkringstidskrift, nr 2 år 1994 s. 169 ff.

64

§ 3 och § 4 i lov (1989-06-16 nr 70) om naturskadeforsikring.

65

Norsk Naturskadepool, Årsrapport 2003.

66

Norsk Naturskadepool, Årsrapport 2003.

67

Instruktion för Norsk Naturskadepool fastställd av kungen den 21 december 1979 och senast ändrad av justisdepartementet den 11 oktober 2002.

I ett forskningsprojekt har kärnkraftens och andra “riskindustriers” skadeståndsansvar i OECD-länderna behandlats

68

och en redo-

visning gjorts av hur nya finansiella marknader kan utvecklas för att hantera industriella “topprisker” utan att staten tar på sig ansvaret. Uppgifterna i detta avsnitt är till största delen hämtade ur detta forskningsmaterial.

Syftet med s.k. katastrofobligationer är att komma ifrån de offentliga subventionerna och att överföra de industriella toppriskerna till en privat marknad.

Det konstateras att försäkringssektorns begränsade kapitalbas utgör ett viktigt skäl till att riskindustriernas topprisker inte kan hanteras med hjälp av traditionell försäkring. Utgångspunkten för systemet med katastrofobligationer är att OECD-ländernas atomanläggningsinnehavare skall använda sig av försäkring och riskdelning för att på egen hand garantera skadeberäkningar upp till 9 miljarder dollar, på samma sätt som är fallet i USA (se avsnitt 3). Beräkningar pekar på att de totala skadekostnaderna vid en större kärnkraftsolycka uppgår till mellan några miljarder och några tiotals miljarder dollar, vilka belopp avsevärt kan komma att variera beroende främst på platsen för olyckan. En extremt hög siffra på 100 miljarder dollar har citerats. Den topprisk som då kräver behandling i särskild ordning, för vilken inte anläggningsinnehavarna svarar, avser emellertid endast skadeståndsanspråk vid sådana exceptionella katastrofer där skadan överstiger 9 miljarder dollar. Det föreslås att kärnkraftsindustrin själv, eller dess försäkringsbolag, eller ett särskilt upprättat internationellt organ, skall emittera s.k. katastrofobligationer till ett totalt belopp på drygt 90 miljarder dollar

69

. De pengar som flyter in skall placeras i statspapper. Om kostnaderna vid en katastrof överstiger 9 miljarder dollar skall en del av dessa statspapper säljas för att ersätta skadorna. Innehavarna av katastrofobligationerna skulle då göra en kapitalförlust motsvarande de ersättningar som betalas ut, men skulle också uppbära en ränta som skulle överstiga den riskfria obligationsräntan. Kärnkraftsindustrin skulle betala skillnaden i ränta mellan vanliga statspapper och katastrofobligationer (den s.k. merräntan) som ett

68

Marcus Radetzki och Marian Radetzki, Ansvar och ersättning för industriella katastrofer, Ekonomisk Debatt 1998, årg 26, nr 4; Marcus Radetzki och Marian Radetzki, Private Arrangements to Cover Large-scale Liabilities Caused by Nuclear and Other Industrial Catastrophes, stencil, SNS Energy; Marcus Radetzki, Limitation of Third Party Nuclear Liability: Causes, Implications and Future Possibilities, NLB 63 page 7 ff.; Marcus Radetzki and Marian Radetzki, Liability of Nuclear and Other Industrial Corporations for Large Scale Accident Damage, Journal of Energy & Natural Resources Law, årg 15, nr 4.

69

Marcus Radetzki och Marian Radetzki, Ansvar och ersättning för industriella katastrofer, Ekonomisk Debatt, 1998, årg. 26 nr 4, s. 280.

slags försäkringspremie. Nivån på merräntan skulle bestämmas av kapitalmarknaden.

Katastrofobligationerna beskrivs också som “aktier i ett mycket speciellt försäkringsbolag skapat enkom för att garantera skadebetalningar efter en industriell katastrof. Normalt generar bolaget vinst (merränta) för aktieägarna, men vid utbetalningar för katastrofskada blir det förlust som kan föranleda nedskrivning av aktiekapitalet”

70

.

8.6. Utredningens sammanfattande bedömningar av andra typer av finansieringslösningar än försäkring

Bedömning: Utöver den del av anläggningsinnehavarens ansvar som kan täckas av privat försäkring, och som för närvarande uppgår till 550 miljoner euro, finns det inga sådana finansieringslösningar på den privata marknaden som kan anses utgöra ett fullgott alternativ till försäkring.

Som tidigare framgått kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer befria en anläggningsinnehavare från dennes försäkringsskyldighet under förutsättning att anläggningsinnehavaren ställer säkerhet för sina förpliktelser och sörjer för skaderegleringen. I praktiken är dock ansvarsförsäkring den typ av ekonomisk garanti som har använts för att säkerställa anläggningsinnehavarnas åtaganden enligt atomansvarighetslagen

71

.

De följande övervägandena tar sin utgångspunkt i den försäkringskapacitet som för närvarande finns inom ramen för Nordiska Kärnförsäkringspoolen. Denna kapacitet är som redovisats i avsnitt 8.4.5 i nuläget begränsad till 550 miljoner euro. Som en följd av de folkrättsliga förpliktelser som följer av Pariskonventionen krävs därför att ansvarsbeloppet täcks av annan ekonomisk säkerhet upp till det referensbelopp för anläggningsinnehavarnas ansvar om 700 miljoner euro som Pariskonventionen föreskriver. Dessutom är det också av betydelse att konstatera om, och i vilken mån, anläggningsinnehavarnas obegränsade ansvar därutöver kan täckas finansiellt genom att utnyttja andra typer av finansieringslösningar.

70

Marcus Radetzki och Marian Radetzki, a.a., s. 280.

71

Jfr utredningens direktiv, dir. 2004:160.

8.6.1. Säkerhetsrätter

Det är i och för sig möjligt att utnyttja säkerhetsrätter så att de kan ligga till grund för andra finansiella tillskott och på det sättet också bidra till att ytterligare säkerställa anläggningsinnehavarens ekonomiska ansvar. Pant och borgen är två välkända säkerheter som godtas på många områden. I förarbetena till atomansvarighetslagen nämns också borgensåtaganden och deposition av värdehandlingar som exempel på sådana säkerheter som kan utgöra alternativ till anläggningsinnehavarens försäkringsplikt. I första hand skulle alltså anläggningsinnehavarens ansvar upp till 700 miljoner euro täckas in.

Denna form av ekonomiskt skydd regleras normalt sett i avtal och styrs av innehållet i avtalet mellan avtalsparterna. En mer detaljerad reglering i lag eller annan författning kan emellertid också övervägas. Ett sådant reglerat krav på säkerhet finns t.ex. i resegarantilagen (1972:204). Den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor m.m. skall, innan denne marknadsför en paketresa eller transport som sker tillsammans med en paketresa, ställa säkerhet hos Kammarkollegiet. Av lagen följer vidare att en sådan säkerhet, om Kammarkollegiet inte medger annat, skall bestå av en av bank, kreditmarknadsföretag eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse, som fullgörs vid anfordran.

En lösning som innebär att säkerhetsrätter utnyttjas som ett komplement till ansvarsförsäkring upp till referensbeloppet i Pariskonventionen om 700 miljoner euro skulle närmast kunna utformas så att anläggningsinnehavarens koncernmoderbolag ställer ut en betalningsgaranti i form av borgen. Om en sådan säkerhetsrätt skall stå i överensstämmelse med de åtaganden som följer av Pariskonventionen torde krävas att borgensförbindelsen är tidsmässigt obegränsad. Ett borgensåtagande som inte är tidsmässigt begränsat kan hävdas vara svårt att hantera redovisningsmässigt. Inte minst om åtagandet avser stora belopp framstår det som föga realistiskt att det skulle finnas en vilja att påta sig ett sådant ansvar som borgensman. Koncernens kreditvärdighet skulle riskeras.

Ett begränsat borgensåtagande skulle däremot möjligen kunna aktualiseras som ett komplement till en ansvarsförsäkring i intervallet mellan den högsta kapacitet som finns att tillgå på den privata försäkringsmarknaden, 550 miljoner euro, och upp till referensbeloppet 700 miljoner euro. Ett sådant åtagande skulle visserligen belasta moderbolagets balansräkning, men med hänsyn till det begränsade beloppet knappast mer påtagligt påverka bolagets officiella rating

negativt

72

. Med beaktande av det tämligen begränsade beloppet, 150 miljoner euro, framstår detta som en lösning som är möjlig att få till stånd. Däremot ter det sig mycket tveksamt om ett sådant tidsmässigt obegränsat borgensåtagande skulle vara en realistisk finansieringslösning intill högre nivåer. Lösningen är avhängig moderbolagets vilja och förmåga att gå i borgen. Att utnyttja en borgensförbindelse som en lösning för att nå ännu högre ersättningsnivåer, utöver 700 miljoner euro, bedömer utredningen inte vara realistiskt. Att sätta av medel så att de täcker flera skadehändelser, och i värsta fall det scenariot att samtliga reaktorer samtidigt orsakar en olycka, skulle emellertid kunna hävdas kräva högre borgensåtaganden. En möjlighet vore också att ställa ut en gemensam borgen per anläggning mellan ägarbolagen så att ägarna delar på borgensåtagandet beroende på bolagens respektive ägarandel. Genom de uppgifter som representanter för kärnkraftsindustrin lämnat till utredningen skulle en borgen motsvarande cirka 1,5 miljarder kronor (150 miljoner euro) inte innebära annat än marginella kostnader för bolagen. Däremot skulle ett sådant borgensåtagande riskera att påverka konkurrenssituationen för svenska bolag på den avreglerade elmarknaden och på detta sätt generellt höja prisnivån på energimarknaden. En sådan lösning framstår emellertid, som utredningen också utvecklar i avsnitt 9, som något osäker. En faktor som måste beaktas är att ägarförhållandena inom kärnkraftsindustrin under senare år varit föremål för återkommande förändringar. Denna omständighet kan påverka det reella värdet på den säkerhet som borgensåtagandet utgör. Vidare kan den situationen inte uteslutas att en allvarlig atomolycka får sådana ekonomiska återverkningar att borgensåtagandet – beroende på ägarstrukturen – riskerar att bli värdelöst. I det sammanhanget måste också beaktas att bolagens tillgångar knappast skulle utnyttjas fullt ut eftersom en obeståndssituation bör undvikas. När det gäller bankgarantier, och frågan om bankgarantier skulle kunna utgöra ett komplement till ansvarsförsäkring för att skapa högre ersättningsnivåer, är det inte realistiskt att tro att denna finansieringsform skulle kunna användas för att finna finansiell täckning. Bankgarantin har en affärsmässig prägel genom att banken uppbär en

72

En officiell rating kan köpas av särskilda internationella ratingföretag., t.ex. FitchRaings, Moody’s Investors Service och Standard & Poor’s. Ratingen uttrycks vanligen som ett kreditbetyg och olika betygsskalor används. Ratingföretagens bedömningar omfattar bl.a. kvantitativa variabler där styrkan i företagets balansräkning och intjäningsförmåga utvärderas (se SOU 2005:16 s. 240f.).

premie för sitt åtagande och gör en sedvanlig kreditprövning innan bankgarantin beviljas. Om bankgarantin alls skulle beviljas kan kostnaderna för anläggningsinnehavarna förväntas bli så höga att inga ytterligare medel skulle frigöras.

En annan typ av säkerhet är pantavtal. Ett pantavtal kan t.ex. vara utformat så att medel särskilt avsatta på visst konto används som säkerhet för eventuella skadeståndsfordringar. Redan av det skälet att denna lösning sannolikt inte kan generera annat än mycket små belopp förefaller det inte rimligt att pantavtal skulle kunna utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkringen eller utnyttjas för att nå högre ersättningsnivåer.

En annan möjlighet skulle kunna vara att anläggningsinnehavarna deponerar värdepapper som innebär att ytterligare privata eller statliga medel frigörs till täckande av anläggningsinnehavarnas skadeståndsansvar. Det är emellertid högst osäkert intill vilka nivåer detta skulle vara möjligt.

Efter denna genomgång av de säkerhetsrätter som förekommer konstaterar utredningen att det för närvarande inte går att förlita sig på denna finansieringsform som ett komplement till ansvarsförsäkring.

8.6.2. Fondering

En extern fondering har vissa beröringspunkter med en försäkringsverksamhet. I båda fallen betalas premier in och förvaltas för att säkerställa försäkringsgivarens förmåga att ersätta de skadelidande om en atomolycka inträffat. Till grund för försäkringspremien ligger en riskbedömning av att en skadehändelse inträffar. Fondavgiften bestäms till en viss nivå i förhållande till en viss omständighet, t.ex. kapaciteten på den ansvarige atomanläggningsinnehavarens anläggning.

Ett system där ersättningsmedlen fonderas kan konstateras ha den fördelen att det redan på kärnteknikområdet finns ett väl fungerade fonderingssystem genom Kärnavfallsfonden.

Även om finansieringsformen kan betraktas som väl inarbetad finns det emellertid vissa grundläggande skillnader som innebär att fonderingssystemet framstår som mindre lämpligt när det gäller anläggningsinnehavarnas ansvarighet för atomskador.

En svårighet är att det skulle ta tid att bygga upp ett system med fonder som uppgår till så höga belopp att de skulle kunna garantera

anläggningsinnehavarnas ansvar. Det tämligen stora kapital som Kärnavfallsfonden kunnat generera inom loppet av några år förslår inte till att täcka storleken på den finansiella säkerhet som krävs på atomansvarsområdet (jfr avsnitt 8.5.2). Någon form av kompletterande finansieringslösning skulle därför behövas under en inte obetydlig tidsperiod.

En annan särskild omständighet att beakta är att bestämmelserna i atomansvarighetslagen, som bygger på Pariskonventionens reglering, förutsätter att säkerheten omedelbart efter ett eventuellt ianspråktagande åter bringas upp till ursprunglig nivå

73

. För det fall en allvarlig olycka skulle inträffa, och fondens medel behöver tas i anspråk, måste alltså den finansiella säkerheten omedelbart efter ianspråktagandet åter bringas upp till i vart fall 700 miljoner euro. Detta särdrag måste också beaktas när ett system med fonder övervägs på atomansvarsområdet. Ytterligare en aspekt är att sannolikheten för ett reaktorhaveri med svåra konsekvenser måste bedömas vara utomordentligt liten, även om vissa osäkerheter är förknippade med beräkningar av konstruerade sannolikheter (probabalistiska säkerhetsanalyser)

74

. Att fondera för en ytterst osannolik händelse är ur ett företagsekonomiskt perspektiv mycket tveksamt eftersom stora summor binds upp för kostnader som sannolikt inte uppkommer. Fonderingen i Kärnavfallsfonden sker däremot för klart identifierade kostnader. Att kostnaderna är klart identifierade redan på förhand innebär vidare att det blir lättare att beräkna storleken på de medel som skall fonderas. På atomansvarsområdet skulle det vara förenat med svårigheter att beräkna storleken på de medel som anläggningsinnehavarna skulle vara tvungna att fondera. En annan omständighet som måste beaktas är de tveksamheter som uppkommer i fråga om hanteringen av eventuella outnyttjade fondmedel i de fall driften av anläggningen upphör. Det skulle i och för sig vara möjligt att, i stället för att göra löpande avsättningar, tillämpa ett system där latenta premier avkrävs anläggningsinnehavarna först om en atomolycka inträffar. De höga ersättningsnivåer som kan aktualiseras efter en större atomolycka, och som i en sådan situation skulle behöva täckas när nivån på ansvarsförsäkringen överskridits, skulle dock innebära en påfallande stor ekonomisk belastning på anläggningsinnehavarna. Det skulle finnas en risk för att

73

Jfr 23 § andra stycket atomansvarighetslagen.

74

Energikommissionens slutbetänkande, SOU 1995:139 s. 292 ff.

medlen i en eventuell obeståndssituation skulle gå förlorade och finansieringslösningen därmed bli värdelös.

Om trots allt ett fonderingssystem skulle övervägas förefaller ett system med externa fonder vara lämpligast. Ett system där externa fonder används kan byggas upp så att inbetalningar sker genom att medel kontinuerligt tillförs fonden. En intern fondering som sker inom ramen för varje verksamhetsutövares egen verksamhet skulle innebära att ansvar och administration läggs över på respektive anläggningsinnehavare och dennes revisor. Mot en sådan lösning talar att det uppkommer en risk för att de fonderade medlen inte anses ha bildat en självständig förmögenhet och därför i händelse av en obeståndssituation kan anses ingå i anläggningsinnehavarnas tillgångsmassa och dras in i en konkurs

75

. Ett konkursrättsligt skydd skulle däremot uppkomma genom ett system med extern fondering. Med hänsyn till de tveksamheter som konstaterats i obeståndssituationer och den osäkerhet som för en utomstående kan anses föreligga i fråga om medelsförvaltning m.m. vid en intern fondering som förvaltas inom bolaget anser utredningen att ett system med interna fonder framstår som en mindre lämplig lösning. Det kan också övervägas om ett eventuellt fondsystem skulle byggas upp så att det finns en fond för varje anläggning eller om samtliga anläggningsinnehavare skulle bidra till en gemensam fond som kan användas av varje anläggningsinnehavare i händelse av en atomolycka. Med tanke på den numera avreglerade elmarknaden och de konkurrensrättsliga aspekterna framstår det som mest naturligt att fonderna skulle knytas till respektive anläggning. I sammanhanget är det också viktigt att belysa på vilka grunder medel till fonderna kan skjutas till. Bidrag skulle kunna ske i förhållande till storleken på atomanläggningarnas termiska effekt. Bidrag skulle också kunna utgå i förhållande till mängden producerad el. Denna beräkningsmetod används för att fastställa avgifter till Kärnavfallsfonden. En sådan beräkningsmetod relateras till driften och kan därmed också relateras till att längre driftstider också ökar risken för en olycka. Med beaktande av det anförda ter sig en lösning som innebär att avgifterna beräknas i förhållande till den energi som levereras, dvs. med ett visst antal öre per kilowattimme, som mest ändamålsenlig. Av ett fonderingssystem följer, som konstaterats inledningsvis i detta avsnitt, att de fonderade medlen skall återbetalas när ansvar

75

Jfr SOU 2005:63 s. 81.

inte längre kan utkrävas av anläggningsinnehavaren. Ett system som också skulle kunna övervägas är att ränteinkomster, helt eller delvis, återbetalas till anläggningsinnehavarna eller används för att täcka kommande avsättningar till fonden. När en fond nått upp till den nivå som krävs skulle inbetalningarna till fonden upphöra.

För att kunna garantera stora fondkapital är tillgången till en bra och kostnadseffektiv administration samt en väl fungerande förvaltning viktig. Fonderingssystemet inom sjörätten är speciellt på det sättet att det finns en samlad och samordnad internationell administration. Det förefaller emellertid föga realistiskt att tro att det på atomansvarsområdet inom en snar framtid skulle vara möjligt att etablera gemensamma internationella fonder, med en samordnad internationell administration, på det sätt som skett inom sjörätten. En sådan lösning bedömer utredningen alltså inte vara realistisk för närvarande.

Såsom utredningen också konstaterat inledningsvis i detta avsnitt ser utredningen stora svårigheter med ett fonderingssystem. Utredningen menar att ett system med fondering av ersättningsmedel i nu aktuellt sammanhang sammantaget uppvisar så många nackdelar och innebär ett sådant osäkerhetsmoment att denna lösning inte framstår som värd att överväga vidare.

8.6.3. Poolsamarbeten eller bilaterala avtal

Ett svenskt poolsamarbete kan i första hand förväntas vara begränsat till de numera tre bolag som har tillstånd att inneha och driva de tio kärnkraftreaktorer som fortfarande producerar el i Sverige

76

. Ett poolsamarbete skulle därmed innebära att ett litet antal aktörer tvingas garantera ett relativt stort belopp. Om endast ett fåtal aktörer ingår i samarbetet försämras möjligheterna att uppbringa ytterligare finansiella medel. Ett fungerande poolsamarbete på atomansvarsområdet finns redan inom kärnkraftsindustrin i Europa genom det ömsesidiga försäkringsbolaget ELINI (European Liability Insurance for the Nuclear Industry). I detta poolsamarbete, som inleddes i december 2002, ingår ett trettiotal europeiska kraftbolag. Samarbetet har hittills genererat en ytterligare försäkringskapacitet som uppgår till 30 miljoner

76

Ringhals AB (Ringhalsverket), OKG AB (Oskarshamnsverket) och Forsmarks Kraftgrupp AB (Forsmarksverket). Barsebäck Kraft AB har dock kvar sitt tillstånd att inneha och driva reaktorerna Barsebäck 1 och 2 till dess att de är rivna och det använda kärnbränslet och kärnavfallet slutligt är omhändertaget.

euro. Ursprungligen var det tänkt att en betydligt högre kapacitet skulle uppnås, men eftersom endast ett fåtal bolag deltagit fullt ut i kapitaliseringen har utvecklingen varit sämre än väntat. Under alla förhållanden har emellertid samarbetet i ELINI inneburit att försäkringskapaciteten ökat och det kan inte uteslutas att samarbetet på sikt kan utvecklas i mer gynnsam riktning.

Ett annat exempel på ett etablerat poolsamarbete är det tyska. I avsnitt 3.5 har utredningen beskrivit det poolsamarbete som förekommer i Tyskland. Trots att samarbetet bygger på ett mindre antal aktörer innebär riskdelningen en påtagligt förbättrad finansiell situation. Det kan också hävdas att samarbetsformen underlättas om de aktörer som ingår i poolsamarbetet har goda möjligheter att kontrollera efterlevanden av sina respektive säkerhetsföreskrifter, likviditeten m.m.

En annan möjlig samarbetsform, som skulle kunna generera ytterligare medel på sikt, är ett poolsamarbete som byggs upp mellan anläggningsinnehavare i geografiskt sett näraliggande stater som också har i huvudsak överensstämmande rättssystem och säkerhetsnormer. En tanke vore att anläggningsinnehavare i Sverige, Finland, Tyskland eller Nederländerna etablerade ett sådant samarbete.

En erfarenhet som gjorts i Tyskland är emellertid att det kan vara svårt att etablera gränsöverskridande poolsamarbeten. Redan inom ramen för det tyska nationella samarbetet hade anläggningsinnehavarna inledningsvis vissa svårigheter att dela riskerna trots att man omfattas av samma nationella rättssystem och har samma säkerhetsstandarder

77

. Det förefaller något osäkert om en anläggningsinnehavare skulle vara beredd att dela risker med en anläggningsinnehavare i en annan stat, om risken för en olycka i anläggningen kan anses större på grund av andra säkerhetsstandarder och delvis andra normer. Detta var också en avgörande anledning till att ett förslag om Industry Risk Pooling, som lades fram under arbetet inom FN:s atomenergiorgan IAEA med att revidera Wienkonventionen, inte vann tillräckligt stöd för att kunna antas. Med tanke på att det internationella samarbetet bl.a. när gäller säkerhetsfrågor ständigt utvecklas kan detta problem emellertid komma att minska. Det förefaller också troligt att det på sikt skulle vara möjligt att etablera denna typ av samarbete. Utredningen ser i och för sig mycket positivt på lösningar som innebär att samarbetet mellan privaträttsliga subjekt tar form. Rep-

77

Norbert Pelzer, Draft Statement of the German Delegation on the Item of Supplementary Funding, PM 24 september 1992.

resentanter för kärnkraftsindustrin har emellertid upplyst att något sådant samarbete, utöver det som bedrivs inom ELINI, inte förefaller vara aktuellt inom den närmaste framtiden.

Utredningen har också med tysk expertis på atomansvarsområdet under hand diskuterat möjligheten att ingå bilaterala avtal mellan tyska och svenska anläggningsinnehavare. Idén har inte avvisats, men bedöms för närvarande inte vara realistisk. Det är också utredningens slutsats att något poolsamarbete utöver det som bedrivs inom ELINI inte är realistiskt för närvarande. Kanske är det också så att uppbyggnaden av ELINI bäst gynnas om annat poolsamarbete inte bedrivs parallellt.

8.6.4. Katastrofobligationer

Ett system med katastrofobligationer har ännu inte tillämpats i praktiken. Atomansvarsområdet som sådant kan emellertid lämpa sig väl för ett system med katastrofobligationer. Skälen för detta kan framförallt sägas vara att denna typ av risk är lite korrelerad till andra risker. Genom att en utländsk investerare inte skulle påverkas av en eventuell olycka i Sverige så skulle viljan att investera vara god. Riskerna skulle kunna spridas väl och kostnaderna därmed bli låga.

På sikt skulle man kunna tänka sig att investmentbanker eller andra utländska investerare uppträder på den svenska marknaden. Ett tänkbart scenario skulle kunna vara att en svensk och en amerikansk investmentbank tillsammans går in på den svenska marknaden.

I nuläget går det emellertid inte att förlita sig på en lösning med katastrofobligationer, som för närvarande endast diskuteras teoretiskt. Systemet får förväntas ta tid att bygga upp. På sikt bör emellertid en sådan lösning inte avvisas som en tänkbar finansieringskälla. I nuläget, och inom den närmaste framtiden, kan dock sammanfattningsvis konstateras att denna finansieringslösning inte kan förväntas ligga till grund för tillskapandet av högre ersättningsnivåer.

8.7. En finansieringslösning som sträcker sig längre än till referensbeloppet i Pariskonventionen

Av de ovan redovisade bedömningarna följer att det för närvarande saknas sådana finansieringslösningar på den privata marknaden som kan anses utgöra ett fullgott alternativ till försäkring i intervallet från 550 miljoner euro. Redan anläggningsinnehavarens ansvar upp till det referensbelopp om 700 miljoner euro som Pariskonventionen föreskriver måste därför täckas finansiellt genom utnyttjande av andra typer av finansieringslösningar. Därutöver bör beaktas att regeringen har en klart uttalad vilja att finna ett ersättningssystem som innebär att det ekonomiska ansvaret för atomskador i första hand skall bäras av kärnkraftsindustrin

78

. Såsom utredningen tidigare redovisat har regeringen mot denna bakgrund funnit att innehavare av atomanläggningar borde åläggas ett obegränsat ansvar som är garanterat av betryggande ekonomiska säkerheter. Regeringen har också funnit att inriktningen bör vara att finna en lösning där andra ekonomiska säkerheter utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkring, vilket också bör skapa förutsättningar för högre ersättningsnivåer

79

.

Med hänsyn härtill finns det skäl att gå längre. Hur detta lämpligen bör ske återkommer utredningen till i det följande avsnittet (avsnitt 9).

78

Se bl.a. prop. 1987/88:139 s. 8, prop. 1994/95:134 s. 9 och prop. 2000/01:43 s. 13.

79

Prop. 2000/01:43 s. 13 f.

9. Utredningens förslag till finansieringslösning

9.1. Utgångspunkter

I avsnitten 7 och 8 har utredningen på olika sätt belyst bakgrunden till och följderna av att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för svenska anläggningsinnehavare. Utredningen har i det sammanhanget också konstaterat att det inte ingår i utredningens uppgifter att argumentera för eller emot ett alternativ med ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare. Detta följer nämligen av de politiska överväganden i den frågan som redan har gjorts (se redogörelsen i avsnitt 7.5). Det är däremot en uppgift för utredningen att se till att det så långt möjligt finns en finansiell lösning som svarar mot ett obegränsat ansvar.

Efter genomgången i avsnitt 8 av olika finansieringslösningar på den privata marknaden har utredningen konstaterat att det utöver försäkringstäckning upp till, för närvarande, 550 miljoner euro saknas sådana finansieringslösningar på den privata marknaden som kan anses utgöra ett fullgott alternativ till försäkring. Visserligen kan det möjligen finnas ett utrymme för anläggningsinnehavarna att genom att i första hand utnyttja säkerhetsrätter i form av borgensåtaganden från moderbolagen finna ytterligare finansiell täckning så att Pariskonventionens ansvarsreglering upp till 700 miljoner euro kan uppnås och godtagbar säkerhet ställas. Som utvecklats i avsnitt 8.6 kan denna säkerhet inte till alla delar anses betryggande.

Med en utgångspunkt i en tillgänglig kapacitet på 550 miljoner euro – och med beaktande av utredningens direktiv – består utredningens uppgift i detta avsnitt av att finna en finansiell lösning, som utöver kravet på ekonomisk täckning upp till referensbeloppet i Pariskonventionen, innebär att anläggningsinnehavarnas ekonomiska åtaganden också i realiteten – och så länge detta ter sig rimligt och ändamålsenligt – svarar mot anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar.

Till skillnad från andra miljöfarliga verksamheter ställs det ett krav på finansiering av anläggningsinnehavarnas strikta ersättningsansvar. Denna skillnad torde delvis kunna ses som en naturlig följd av att det finns en konventionsgrundad skyldighet för anläggningsinnehavarna att teckna en obligatorisk ansvarsförsäkring.

Ingen, och därmed inte ens stater, har emellertid obegränsat med ekonomiska tillgångar. När man diskuterar ett obegränsat ansvar är det därför av central betydelse att också belysa till vilken nivå det trots allt kan vara realistiskt att finna finansiell täckning för ett sådant ansvar. Inte minst därför att konsekvensen av ett obegränsat ansvar utan finansiell täckning i händelse av en atomolycka med betydande områdespåverkan blir att staten måste träda in och via skattemedel ersätta de skadelidande så snart anläggningsinnehavarens tillgångar helt eller delvis tagits i anspråk. Att staten inte skulle träda in i en sådan situation framstår som politiskt och etiskt ohållbart.

Ytterst bör dock den närmare utformningen av anläggningsinnehavarens ansvar, och till vilka belopp finansiell täckning skall krävas, grundas på rent politiska överväganden. Sådana överväganden måste t.ex. ligga till grund för ett ställningstagande till om den finansieringslösning som införs skall utformas så att en anläggningsinnehavare skall bära den fulla kostnaden för sitt ansvar för en atomolycka. För en bedömning av denna fråga torde kostnaderna för finansieringen vara av stor betydelse. Till detta återkommer utredningen i avsnitt 9.3.2.

När utredningen diskuterar finansieringsfrågan är det också av stor betydelse att ställa sig frågan vilka följder en kärnkraftsolycka med en betydande områdespåverkan skulle kunna få för den fortsatta driften av en anläggning. I detta sammanhang är dessutom sannolikheten för en reaktorolycka, dvs. risken för att en olycka inträffar i reaktorn under ett visst tidsintervall, av intresse.

Enligt Statens kärnkraftinspektions föreskrifter SKIFS 2004:01 ställs det krav på, att kapaciteten hos en anläggnings barriärer och djupförsvar för att förebygga radiologiska olyckor samt lindra konsekvenserna om en olycka trots allt skulle ske, skall analyseras med deterministiska metoder innan anläggningen uppförs och tas i drift samt därefter hållas aktuella. Säkerhetsanalyserna skall baseras på

en systematisk inventering av de händelser, händelseförlopp och förhållanden som kan leda till en radiologisk olycka

1

.

Händelser och händelsetyper skall indelas i olika händelseklasser som avspeglar en förväntad eller antagen sannolikhet för att en händelse inträffar.

Förutom deterministisk analys skall också probabilistiska säkerhetsanalyser (PSA-analyser) göras för kärnkraftreaktorerna för att ge en så allsidig bild som möjligt av säkerheten. De PSA-analyser som finns för samtliga svenska reaktorer redovisas till Statens kärnkraftinspektion. Samtliga analyser ger en uppskattning av sannolikheten för härdhaveri i storleksordningen 10

-5

per reaktorår (ett

haveri per 100 000 reaktordriftår). Den angivna sannolikheten överensstämmer med den målsättning för säkerhetsarbetet i fråga om projektering av nya reaktorer som FN:s atomenergiorgan IAEA utarbetat och som är internationellt vedertagna (IAEA Safety series No 75-INSAG-3)

2

. För extremt osannolika händelser

3

, s.k. rest-

risker, är den beräknade totala olycksrisken i storleksordningen 10

-7

per reaktorår, dvs. ett haveri på 10 miljoner reaktordriftår eller mindre

4

.

Trots allt kan det emellertid inte helt uteslutas att en atomolycka med katastrofala följder kan leda till att skador drabbar omgivningen.

En sådan olycka kan, bl.a. mot bakgrund av säkerhetsbestämmelser och tillståndsreglerna i kärntekniklagen, leda till att kärnkraftverket helt måste stängas. Det kan emellertid inte uteslutas att ett kärnkraftverk kan drivas vidare även i händelse av en olycka med betydande områdespåverkan. Så kan t.ex. vara fallet om olyckan ägt rum vid en annan kärnteknisk anläggning än ett kärnkraftverk. En ytterligare möjlighet är att den ansvariga anläggningsinnehavaren som en följd av ägarförhållandena kan fortsätta driften av annan anläggning än den direkt olycksdrabbade.

Eftersom det inte kan uteslutas att anläggningsinnehavaren fortsätter att driva en anläggning också efter en olycka med en betydande områdespåverkan finns det skäl för utredningen att i de fortsatta

1

Statens kärnkraftsinspektion, Yttrande över OKG Aktiebolags ansökan om tillstånd enligt

miljöbalken till verksamhet vid Oskarshamns kärnkraftverk m.m. vid Simpevarp, Oskarshamns kommun, SKI 2005/269. Ingivet till Miljödomstolen vid Växjö tingsrätt i mål M 3171-04.

2

Statens kärnkraftinspektion, Kompletterande yttrande över Ringhals AB:s ansökan om till-

stånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken till befintlig och utökad verksamhet vid Ringhals kärnkraftverk, SKI 2005/808, s. 6.

3

Jfr de händelseklasser som olika händelser och händelsetyper skall delas in i enligt SKI:s

föreskrifter SKIFS 2004:1.

4

Statens kärnkraftsinspektion, a.a., s. 7.

övervägandena utgå från en finansiell lösning som inte i sig begränsar möjligheten till fortsatt drift.

9.2. Hur kan man tillgodose önskemålet att det utöver referensbeloppet finns ytterligare ekonomiska medel att ta i anspråk vid en kärnkraftsolycka?

9.2.1. En avgiftsbelagd finansiering inom ramen för den statliga garantimodellen

9.2.1.1 Allmänna utgångspunkter

Efter genomgången av olika finansieringslösningar i avsnitt 8 kvarstår en övergripande finansiell lösning som utredningen anser skulle kunna skapa förutsättningar för högre ersättningsnivåer. Den finansiella lösning som avses är statliga garantiåtaganden i form av direkt försäkring/garanti eller återförsäkring mot en riskavspeglande avgift.

Finansieringslösningen skulle utformas så att staten träder in som direkt försäkringsgivare eller återförsäkrare i ett intervall när det inte längre finns någon försäkringskapacitet eller annan godtagbar finansiell lösning att tillgå på den privata marknaden. Detta skulle innebära att staten mot premie i ett visst intervall tillhandahåller medel för en atomskada som uppkommer i händelse av en atomolycka som en anläggningsinnehavare är skyldig att ersätta.

Hur statens ekonomiska förpliktelser skall utformas blir i stor utsträckning beroende av om en lösning väljs som innebär att medlen skall garanteras direkt till anläggningsinnehavaren i form av försäkring/garanti eller om medlen skall knytas till en direkt försäkringsgivare i form av ett återförsäkringsåtagande.

Det kan – efter de kontakter som utredningen under hand haft med Riksgäldskontoret – konstateras att oavsett vilken av dessa former av statligt åtagande som förordas så bör de hanteras inom ramen för den statliga garantimodellen.

Den statliga garantimodell som nu tillämpas infördes den 1 januari 1997 och styr hur den statliga garantigivningen skall organiseras och genomföras. Systemet bygger på att staten skall ha en god kontroll över utgiftsutvecklingen och att kostnaderna för garantigivningen skall synliggöras

5

. Garantireglerna som den statliga garantimodellen bygger på återfinns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (den s.k.

5

Prop. 1996/97:1.

budgetlagen) och garantiförordningen (1997:1006). I båda fallen förbinder sig staten att mot en riskavspeglande avgift ställa upp med ekonomiska medel för det fall en viss händelse inträffar. I avtalsförhållandet uppträder staten i egenskap av juridisk person som den ena avtalsparten.

Oavsett om staten ställer medel till förfogande som direkt försäkringsgivare, ställer ut garantier eller ingår återförsäkringsavtal rör det sig alltså om ett åtagande inom ramen för den statliga garantimodellen.

9.2.1.2 Vad innebär statliga garantiåtaganden som finansieringsform?

En finansiell garanti innebär ett åtagande att överta betalningsskyldigheten för någon annan.

En statlig garanti är ett åtagande från statens sida att överta ett betalningsansvar från någon om denne inte kan fullgöra sin betalningsskyldighet

6

. Det egentliga ansvaret uppstår först om och när den egentlige betalningsansvarige inte kan uppfylla sina skyldigheter. Genom statliga garantier ikläder sig staten en finansiell risk. Enligt RF 9:10 får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Regeringen har alltså befogenhet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för den statliga garantimodellen först efter att riksdagen beslut om ett sådant bemyndigande för regeringen

7

. Regeringen ger dock riktlinjer till de olika garantimyndigheterna, bl.a. Riksgäldskontoret, genom instruktion, regleringsbrev och förordning. Garantin ingås vanligen genom ett civilrättsligt avtal mellan staten som utställare av garantin (garantigivare) och en förmånstagare (garantitagare). Syftet med statliga garantier är att främja verksamhet som inte skulle komma till stånd eller kunna fortsätta utan en sådan försäkring mot ekonomisk förlust som garantin innebär. Det saknas emellertid särskilt angivna kriterier för i vilka situationer statliga garantier kan användas. Staten har knappast skäl att ställa ut garantier när marknaden kan göra det på ett effektivt sätt. Att staten i vissa fall behöver

6

SOU 2005:16 s. 159f.

7

Se utöver 9 kap. 10 § regeringsformen även 11 och 14 §§ i lagen (1996:1059) om stats-

budgeten.

göra garantiutfästelser beror i regel på att en motsvarande utfästelse inte på rimliga villkor står att få på marknaden

8

.

Den nuvarande statliga garantimodellen infördes i Sverige år 1997 i anslutning till att lagen (1996:1059) om statsbudgeten, den s.k. budgetlagen, trädde i kraft. Genom budgetlagen infördes en ny garantimodell som innebär att nytillkomna statliga garantier skall hanteras på ett ekonomiskt ansvarsfullt sätt. Som en grundläggande princip för garantimodellen gäller att alla garantier skall prissättas. För att garantimodellen skall fungera väl är det av avgörande betydelse att prissättningen av garantier görs på ett korrekt sätt

9

.

Det ankommer på Riksgäldskontoret att ställa ut och förvalta statliga garantier i enlighet med garantiförordningen (1997:1006). Under åren 2002–2003 uppgick Riksgäldskontorets garantiåtaganden, enbart avseende garantier utställda av Riksgäldskontoret, till cirka 83 000 miljoner kr respektive 78 000 miljoner kr. Under åren 2004 och 2005 har åtagandena minskat till knappt 71 000 miljoner kr

10

.

Statens garantiåtaganden och utfästelser uppgick per den 31 december 2004 till totalt 702 817 miljoner kronor. Under åren 2000 till 2004 har storleken på den statliga garantiportföljen legat kring 700 miljarder kronor. Från och med hösten 2001 till och med första halvåret 2002 ökade åtagandena tillfälligt på grund av utställda flyggarantiförsäkringar

11

.

Ett praktiskt exempel på en situation när försäkringstäckning saknades på den privata marknaden och statliga garantier utfärdades är flygförsäkringsområdet.

Efter terrorattackerna i USA den 11 september 2001 bemyndigade riksdagen regeringen att uppdra åt Riksgäldskontoret att utfärda garantier för att återställa flygbranschens försäkringsskydd

12

.

Upprinnelsen var att de internationella flygförsäkringsbolagen efter terrorattackerna beslutade att kraftigt minska sin täckning av sådana skador som drabbade tredje man och som förorsakats av krigshandlingar, terrorattacker, kapningar m.m. mot flygplan. Den tidigare högsta ersättningsnivån sänktes i ett steg från maximalt 1 750 miljoner US-dollar till 50 miljoner US-dollar. Ändringarna medförde att det inte längre blev möjligt att på den öppna marknaden teckna försäkringar som i tillräcklig grad täckte eventuella skador på tredje

8

Prop. 1995/96:220 s. 39 f.

9

Niclas Hagelin och Magnus Thor, prissättning av statliga garantier i praktiken, Riksgälds-

kontoret: Statsupplåning – prognos och analys, 22 oktober 2003, s. 18.

10

Riksgäldskontoret, Statistik för garantier, http://www.rgk.se/showDoc.asp?docid=316.

11

Riksgäldskontoret 2005-03-15, Underlag till årsredovisning för staten 2004, Dnr 2005/102.

12

Bet. 2001/02:TU5 och rskr. 2001/02:1.

person

13

. Garantiavtal slöts mellan svenska staten och flygförsäkringsbranschen. För utfärdade garantier debiterade Riksgäldskontoret en avgift för att täcka statens finansiella risk och administrativa kostnad. Försäkringstagarna erlade vidare en avgift, motsvarande 7,5 procent av de avgifter som de betalade till staten, till den koordinator på försäkringsmarknaden som samordnade försäkringarna. Som ett åskådliggörande exempel på de garantier som Riksgäldskontoret utfärdat till stöd för flygbranschen kan nämnas att SAS Sverige AB från den 25 september 2001 hade ett garanterat belopp som uppgick till USD 1 700 miljoner per skadetillfälle

14

. Tidigare bemyndiganden av riksdagen för regeringen att mot en riskavspeglande avgift (inklusive administrativa kostnader) ikläda staten ekonomiska förpliktelser i form av garantier till försäkringsbolag för att återställa försäkringsskyddet till samma omfattning som tidigare vid skador för tredje man som följer av krig, terrorism och liknande förlängdes slutligen att gälla till och med den 31 januari 2002

15

. Därefter har det åter varit möjligt att på den vanliga marknaden teckna ansvarsförsäkring för flygfraktförarnas ansvar.

9.2.1.3 Allmänt om prissättning av åtaganden enligt den statliga garantimodellen och EU:s statsstödsregler

I budgetlagen finns bestämmelser som bl.a. anger riktlinjer för den ekonomiska hanteringen och den ekonomiska kontrollen av statens garantier. När staten ställer ut formella garantier skall staten i enlighet med budgetlagen värdera och finansiera åtagandena. Detta innebär att avgifter skall tas ut som motsvarar den ekonomiska risk som garantin innebär för staten och statens övriga kostnader för åtagandet.

När Riksgäldskontoret värderar och prissätter garantiåtaganden används samma definition av ekonomisk risk som i förarbetena till budgetlagen

16

. Detta innebär att garantiåtagandets ekonomiska risk likställs med dess förväntade kostnad och bygger på en försäkringsmässig självkostnadsprincip

17

. Avgifterna skall ha en sådan nivå att de täcker kostnaderna för såväl administration som infriade garantier sett över en längre tidsperiod. Influtna avgifter och i förekommande fall uppburna anslagsmedel förs till Riksgäldskontoret och

13

Prop. 2001/02:23, bet. 2001/02:TU6 och 7 och rskr. 2001/02:12.

14

Prop. 2001/02:23 s. 4.

15

Prop. 2001/02:66 s. 5.

16

Se prop. 1995/96:220 s. 39 f.

17

Niclas Hagelin och Magnus Thor, a.a., s. 18.

redovisas där på ett särskilt räntebärande konto

18

. Garantin skall vara

belopps- och tidsmässigt avgränsad.

Statens garantigivning styrs inte bara av budgetlagen utan regleras också av EU:s statsstödsregler i artiklarna 87–88 i EG-fördraget. Enligt artikel 87 i EG-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Från denna huvudregel görs vissa undantag som specificeras under två punkter.

Eftersom statliga garantier enligt kommissionens tolkningar kan utgöra statsstöd skall alla nya åtaganden som kan vara att bedöma som statsstöd därför anmälas till kommissionen och godkännas innan utbetalningar kan påbörjas. Statsstödsreglerna innebär bl.a. att risktäckande premier skall tas ut, att garantitagaren skall ha en sund finansiell ställning, att åtagandet inte får vara obegränsat i tid och belopp utan kopplat till viss finansiell transaktion och belopp samt att det garanterade beloppet inte skall motsvara garantitagarens hela finansiella förpliktelse utan även garantitagaren skall bära viss risk

19

.

I de fall EU:s statsstödsregler är tillämpliga skall ett marknadsmässigt avkastningskrav användas. Till skillnad från när prissättning sker enbart med stöd av budgetlagen – dvs. den förväntade kostnaden prissätts enligt en försäkringsmässig självkostnadsprincip – innebär EU:s statsstödsregler att en marknadsmässig premie skall åsättas garantierna.

Självkostnadsprincipen kan leda till en lägre avgift än om i stället marknadskostnadsprincipen tillämpas. Detta beror främst på att en privat aktör skulle debitera en riskpremie för att ställa ut en garanti och därför kan de premier som marknaden tar ut bli högre. Riskpremien är helt enkelt den kompensation som investerare vill ha för att bära risken för att kostnaden skall bli högre än förväntat

20

.

18

Finansutskottets yttrande 2001/02:fiU2y, Statliga garantier för att återställa försäkringsskyddet för flygbolag m.fl. och Riksgäldskontoret, Statlig långivning, http://www.rgk.se/showdoc.asp?docid=306.

19

Riksrevisionen, Den statliga garantimodellen, 2004-03-04, Dnr 31-2003-0103, s. 20.

20

Riksgäldskontoret: Statsupplåning – prognos och analys, 22 oktober 2005 s. 18.

9.2.2. Utredningens bedömning av en finansieringslösning inom ramen för den statliga garantimodellen

Förslag: Riksdagen skall med stöd av 9 kap. 10 § regeringsformen bemyndiga regeringen att mot en riskavspeglande avgift ikläda staten ekonomiska förpliktelser på atomansvarsområdet i form av återförsäkringsåtagande som hanteras inom ramen för den statliga garantimodellen.

En finansieringslösning som involverar ett statligt åtagande inom ramen för den statliga garantimodellen innebär i realiteten närmast att de åtaganden som staten redan har med stöd av atomansvarighetslagens nuvarande reglering blir tydligare och i första hand bekostas av anläggningsinnehavarna. Närmast kan man säga att statens uttryckliga avgiftsfria åtaganden (jfr 2931 §§atomansvarighetslagen) eller dess indirekta åtaganden (jfr 31 a § och 33 §§atomansvarighetslagen) nu i ett visst intervall omvandlas till ett avgiftsbelagt garantiåtagande.

Det är viktigt att framhålla att en lösning med statsinblandning inom ramen för den statliga garantimodellen inte är tänkt som en permanent lösning. I stället bygger den på att statens åtaganden minskar successivt allt eftersom kapaciteten på den privata försäkringsmarknaden ökar eller andra finansieringsmöjligheter utvecklas. Att staten blir involverad i de finansiella metoder som används för att säkerställa anläggningsinnehavarens ansvar upp till betydande nivåer kan konstateras vara en redan beprövad ordning i vissa andra europeiska stater. Sådana modeller finns sedan tidigare i Schweiz och Nederländerna (se redovisningen av utländska förhållanden, avsnitten 3.8 och 3.10).

I Schweiz skall ett belopp om 1 miljard schweiziska franc (vilket motsvarar cirka 0,67 miljarder euro) täckas av en privat ansvarsförsäkring. Eftersom den samlade världskapaciteten inte når så högt när terroristhandlingar omfattas av ansvarsförsäkringen har den schweiziska staten gått in som garant och ansvarar för 50 procent av detta belopp i händelse av en terroristhandling. För alla övriga risker motsvarar försäkringen 100 procent av försäkringsbeloppet. Staten har dock alltid ett sekundärt ansvar för det fall privata försäkringslösningar inte når upp till nivån 1 miljard schweiziska franc (motsvarande för närvarande 6,1 miljarder kr).

I Nederländerna kan Finansdepartementet på statens vägnar och med staten som försäkringsgivare ingå avtal med anläggningsinne-

havarna för att täcka de ansvarsnivåer som gäller enligt lag. Sådana försäkringsavtal aktualiseras om ställd säkerhet inte kan upprätthållas eller om säkerhet endast finns att tillgå till en orimlig kostnad. Statens åtaganden sträcker sig upp till sammanlagt 2,27 miljarder euro per anläggning. I statens budget hanteras åtagandena som garantier.

I tidigare lagstiftningsärenden

21

har regeringen bl.a. uttalat att

innehavare av atomanläggningar borde åläggas ett obegränsat ansvar som är garanterat av betryggande ekonomiska säkerheter. Inte minst mot denna bakgrund, men också med utgångspunkt i utredningens direktiv, ter det sig naturligt att nu sträcka sig längre än de folkrättsliga åtaganden som följer av den reviderade Pariskonventionen och finna former för en finansiell lösning som kan säkerställa att det också – så långt möjligt – finns en finansiell täckning av ett obegränsat skadeståndsansvar för svenska anläggningsinnehavare.

Hur den finansiella lösningen utformas och på vilket sätt staten hanterar de avgiftsbelagda ekonomiska åtagandena kan emellertid få betydelse i ett större sammanhang.

Som utredningen återkommer till i det följande avsnittet, avsnitt 10, får en lösning där staten uppträder som återförsäkringsgivare stor betydelse för skaderegleringen. Om ett återförsäkringsavtal sluts mellan svenska staten och den poolsammanslutning som finns på atomansvarsområdet, Nordiska Kärnförsäkringspoolen, innebär detta att Nordiska Kärnförsäkringspoolen svarar också för den ersättning som staten garanterar. På detta sätt kan ersättningsmedlen i princip samlas hos en försäkringsgivare, vilket också underlättar för den skadelidande.

En annan möjlighet, som kanske kan aktualiseras på sikt, är att staten tecknar ett återförsäkringsavtal med anläggningsinnehavarnas egna försäkringsbolag, s.k. Captives.

Staten kan också, på motsvarande sätt som skedde på flygförsäkringsområdet, sluta ett garantiavtal direkt med de enskilda anläggningsinnehavarna och svara som direkt försäkringsgivare.

Enligt företrädare för Riksgäldskontoret finns det inte några principiella hinder mot någon av de presenterade lösningarna.

Möjligen skulle en lösning där staten garanterar medel direkt till anläggningsinnehavarna vara att föredra av det skälet att det då aldrig skulle kunna bli tal om att staten skulle frånhända sig kontrollen över fördelning och utbetalning av de statliga medlen. Även med ett återförsäkringsåtagande kan emellertid denna kontroll över

21

Senast i prop. 2000/01:43 s. 13.

de medel som omfattas av statens åtaganden tillgodoses genom villkoren i återförsäkringsavtalet.

Om en lösning med återförsäkring väljs kan de eventuella förändringarna i marknadsbilden enkelt tillgodoses genom de omförhandlingar av återförsäkringsavtalet som naturligt sker varje år. Vidare får avgiften för statens åtaganden sättas så att den motiverar anläggningsinnehavarna att söka efter andra finansieringslösningar. Det finns alltså goda skäl för att föreslå en kompletterande finansiell lösning där staten primärt uppträder som återförsäkringsgivare för att höja försäkringskapaciteten hos den direkta försäkringsgivare som svarar för anläggningsinnehavarnas ansvarsförsäkring.

Enligt utredningens mening finns det anledning att i de fortsatta övervägandena utgå från att statens finansieringsåtaganden i första hand skall utformas så att staten ingår avtal om återförsäkring med den direkta försäkringsgivaren.

Oavsett hur statens åtaganden inom ramen för den statliga garantimodellen utformas, innebär emellertid den förordade finansieringsmodellen att behovet av en rättslig lösning för att säkra fler tillgångar hos anläggningsinnehavarna kraftigt minskar. Såsom utredningen har konstaterat i avsnitt 8.3 saknas rättsliga förutsättningar att genom de principer om ansvarsgenombrott som vuxit fram i rättspraxis säkra fler tillgångar hos anläggningsinnehavarna. Genom att anläggningsinnehavarnas ansvar är finansierat upp till betydande nivåer finns det knappast något reellt behov av en regel om ansvarsgenombrott.

När det gäller skador orsakade av terrorhandlingar är det också en möjlighet att staten liksom för övriga skador går in och, mot avgift, garanterar ansvaret för terrorhandlingar i de delar det inte står att finna en lösning på den privata marknaden upp till referensbeloppet. Ett sådant åtagande skulle alltså för närvarande motsvara 150 miljoner euro per anläggning (intervallet 550–700 miljoner euro). Statens garantiansvar skulle sedan kunna fasas ut allteftersom kapaciteten på den privata försäkringsmarknaden ökar. För den händelse nya terrordåd inträffar skulle på motsvarande sätt de statliga garantiåtagandena tvingas öka.

Ett sådant system där staten går in och täcker upp terroristrisken över en viss nivå finns sedan flera år tillbaka i Storbritannien. Ansvarsbeloppet i Storbritannien uppgår till GBP 140 miljoner. Eftersom det efter händelserna i USA den 11 september 2001 i princip nästan helt saknats försäkringskapacitet för skador orsakade av terroristhandlingar har den engelska staten åtagit sig att försäkra vissa belopp. Statens åtaganden har dock minskat för varje år eftersom

försäkringskapaciteten ökat. År 2005 uppgick den engelska statens åtagande till GBP 57 miljoner. Åtagandena var för 2004 GBP 100 miljoner och för 2003 GBP 137 miljoner

22

.

Av betydelse för frågor rörande ansvaret för skador orsakade av terroristhandlingar är också avgränsningen av begreppet terroristhandling. Detta begrepp förekommer i de försäkringskontrakt som tecknas. Inom OECD har utarbetats en förteckning över kriterier som bör beaktas för att definiera begreppet terrorism i försäkringsbranschen, “OECD Check-List of Criteria to Define Terrorism for the Purpose of Compensation”

23

. Förteckningen är inte avsedd att användas som en unik och uttömmande internationell definition av begreppet, utan skall närmast fungera som en för respektive stat utvecklande och vägledande sammanställning. Nordiska Kärnförsäkringspoolen har i sina avtal tagit in följande definition av begreppet terrorhandling: “Med terrorhandling avses en skadebringande brottslig handling riktad mot allmänheten och det allmänna – t.ex. en våldshandling eller en farlig spridning av biologiska eller kemiska substanser – som framstår vara utförda i syfte att utöva inflytande på politiska, religiösa eller ideologiska organ eller injaga fruktan hos allmänheten”. Definitionen är framtagen av Sveriges Försäkringsförbund. Någon allmän, internationellt vedertagen, definition av begreppet saknas emellertid. Det kan konstateras att det därmed kan uppstå komplicerade gränsdragningsproblem i förhållande till skador som är en direkt följd av krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror. Atomolyckor som är en direkt följd av nu uppräknade handlingar har undantagits från anläggningsinnehavarens ansvar

24

. Något särskilt undantag görs däremot inte för atomolyckor som orsakats av terrorhandlingar. Med hänsyn till de gränsdragningsproblem som kan uppkomma kan det vara en fördel att låta staten inte bara svara för eventuella skador som är en direkt följd av krigshandling eller liknande handlingar, utan också för skador till följd av terrorism som föranleder ersättningskrav överstigande den försäkringsbara nivån på 550 miljoner euro. Någon särlösning är dock inte aktuell. Till den del det saknas kapacitet på den privata marknaden får skador till följd av terrorism täckas av ett

22

Uppgifter lämnade till utredningen av Nordiska Kärnförsäkringspoolen i handling daterad den 1 juli 2005.

23

Antagen av OECD:s råd den 15 december 2004.

24

Se 11 § atomansvarighetslagen, vilken bestämmelse bygger på artikel 9 i Pariskonventionen.

statsåtagande inom ramen för den statliga garantimodellen och vilket bekostas av anläggningsinnehavarna.

9.3. Hur långt är det möjligt att finna ekonomisk täckning som motsvarar anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar?

9.3.1. Utredningens bedömning av nivån på den finansiella täckningen av de höjda ersättningsstegen i Paris- och tilläggskonventionen

Förslag och bedömning: Det skall finnas en finansiell täckning för anläggningsinnehavarens ansvar upp till minst 1 200 miljoner euro. Från 550 miljoner euro och upp till minst 1 200 miljoner euro skall, i avvaktan på andra fungerande lösningar på den privata marknaden, anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar finansieras med avgiftsbelagda statliga åtaganden inom ramen för den statliga garantimodellen. Om ersättningskraven överstiger 1 200 miljoner euro träder det s.k. gemensamma statsansvaret in enligt de folkrättsliga åtaganden som följer av tilläggskonventionen. Det gemensamma statsansvaret sträcker sig upp till 1 500 miljoner euro.

Som framhållits inledningsvis i avsnitt 9 är det ytterst politiska överväganden som måste ligga till grund för att fastställa nivån på den finansiella täckningen.

För att bedöma till vilken nivå det kan vara aktuellt att söka finna finansiell täckning för anläggningsinnehavarens ansvar är det naturligt att utgå från de ansvarsnivåer som gäller enligt det system som Paris- och tilläggskonventionen tillsammans bildar. Det är emellertid också viktigt att inte skapa ett system som i alltför stor utsträckning tvingar anläggningsinnehavarna att binda upp medel för en händelse som bedöms mycket osannolik och med en uppskattad sannolikhet för härdhaveri som ligger i storleksordningen 10

-5

per reaktorår (ett

haveri per 100 000 reaktordriftår).

Som en allmän utgångspunkt kan konstateras att ersättningssystemet enligt den reviderade Pariskonventionen innebär att den svenska lagstiftningen måste utformas så att den ålägger en svensk anläggningsinnehavare att ha en försäkring eller annan godtagbar säkerhet

som minst uppgår till referensbeloppet om 700 miljoner euro (knappt 7 miljarder svenska kronor).

Som utredningen tidigare har belyst kan för närvarande endast en viss del av detta belopp, 550 miljoner euro, täckas genom ansvarsförsäkring på den privata marknaden. Försäkringskapaciteten förändras inte nämnvärt om terroristrisken undantas från försäkringsskyddet (se avsnitt 8.4.5). Anläggningsinnehavarens ansvar utöver denna s.k. försäkringsbara nivå, dvs. från 550 miljoner euro och upp till minst 700 miljoner euro, måste under alla omständigheter täckas av annan finansiell säkerhet för att Sverige skall uppfylla sina folkrättsliga åtaganden. En sådan form av säkerhet som möjligen är realistisk i detta intervall är borgensåtaganden, företrädesvis utformade så att moderbolagen påtar sig ett ersättningsansvar i förhållande till de dotterbolag som är anläggningsinnehavare (se avsnitt 8.6).

Om statliga åtaganden aktualiseras inom ramen för den statliga garantimodellen har företrädare för Riksgäldskontoret bedömt att det kan finnas skäl för staten att träda in redan vid 550 miljoner euro, eftersom ett borgensåtagande kan bedömas som en så osäker finansieringslösning att staten trots allt i händelse av en olycka kan behöva träda in redan efter den nivå som täcks av anläggningsinnehavarens ansvarsförsäkring.

Oavsett om staten träder in på nivån 550 miljoner euro som utredningen föreslår eller om detta skulle ske först på nivån 700 miljoner euro så ter det sig möjligt att – med ett system där staten uppträder med ett avgiftsbelagt ansvar inom ramen för den statliga garantimodellen – gå längre och även låta högre ersättningsnivåer täckas av en finansiell säkerhet. En naturlig ordning är att låta garantierna omfatta också de folkrättsliga åtaganden som följer av det s.k. andra steget i tilläggskonventionen och som innebär att Sverige som konventionsstat förbinder sig att ersätta skador i intervallet mellan 700 miljoner euro och 1 200 miljoner euro. Med en sådan ordning skulle skyldigheten för anläggningsstaten att garantera kompletterande ersättning i intervallet från referensbeloppet 700 miljoner euro upp till 1 200 miljoner euro ersättas av anläggningsinnehavarens ansvar och säkerställas genom en finansiell lösning som bekostas av anläggningsinnehavaren. Med utgångspunkt i Paris- och tilläggskonventionens ersättningssystem frigörs på detta sätt statliga medel med totalt 500 miljoner euro. Med ett obegränsat ansvar som utgångspunkt framstår det som naturligt att låta anläggningsinnehavarna ansvara för denna nivå och – eftersom andra lösningar

saknas på den privata marknaden – utnyttja ett statsåtagande inom ramen för den statliga garantimodellen.

Under alla förhållanden innebär vidare regleringen i tilläggskonventionen att det gemensamma statsåtagandet, som efter ändringsprotokollets ikraftträdande uppgår till maximalt 300 miljoner euro, träder in så snart kostnaderna överstigit 1 200 miljoner euro

25

. Detta betyder att det bör finnas ett utrymme att skapa en reell ekonomisk täckning upp till i vart fall 1 500 miljoner euro. Efter det tredje steget, om de totala kraven på ersättning överstiger 1 500 miljoner euro, finns det anledning att ytterligare överväga var den yttersta gränsen för att finansiera ett obegränsat ansvar bör gå. När det gäller möjligheten för staten att träda in inom ramen för den statliga garantimodellen finns det knappast någon övre gräns att beakta i sammanhanget. Gränsen sätts i stället i första hand av nivån på de kostnader som industrin kan bära för att finansiera statens åtaganden och den konkurrenspåverkan finansieringsansvaret får.

9.3.2. Utredningens bedömning av den yttersta gränsen för finansieringen av anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar

Förslag och bedömning: Den övre gränsen för anläggningsinnehavarens skyldighet att finansiera det obegränsade ansvaret skall stanna vid 1 200 miljoner euro. Därefter svarar samtliga stater anslutna till tilläggskonventionen som en följd av det s.k. gemensamma statsansvaret upp till 1 500 miljoner euro. Efter denna nivå följer naturligt av det obegränsade ansvaret att anläggningsinnehavaren svarar med sina tillgångar i den omfattning som staten finner lämpligt. Riksdagens möjlighet att fastställa eventuell kompletterande ersättning, som i dag följer av 33 § atomansvarighetslagen, skall kvarstå.

Med utgångspunkt i det ersättningssystem som beskrivits ovan kan i princip följande tre alternativ utgöra ett underlag för bedömningen av hur långt en garanterad finansiering av anläggningsinnehavarens ansvar bör sträcka sig.

25

Expose des Motifs of the Brussels Supplementary Convention (reviderad), Utkast # 1:10 August 2005, p. 44.

1. Anläggningsinnehavaren svarar med sina tillgångar (den s.k. konkurssituationen)

Om en olycka skulle få så allvarliga konsekvenser att kraven på ersättning överstiger 1 500 miljoner euro kan ett alternativ vara att låta anläggningsinnehavarens skyldighet att finansiera sitt obegränsade ansvar sträcka sig så långt som denne kan svara med samtliga sina tillgångar. Genom att låta de skadelidande vända sig direkt mot den ansvarige anläggningsinnehavaren kommer med största sannolikhet följden bli att anläggningsinnehavaren försätts i konkurs och tvingas avträda all sin egendom.

En konkurs innebär att anläggningsinnehavarens begränsade tillgångar fördelas mellan de borgenärer som har fordringar mot gäldenären från tiden före konkursen (konkursfordringar). Innan tillgångarna fördelas skall emellertid dels egendom som tillhör annan än konkursgäldenären skiljas ut, dels konkurskostnader (främst kostnader för konkursförvaltningen) liksom andra skulder som konkursboet har ådragit sig (s.k. massaskulder) betalas

26

. Ett skadeståndsanspråk betraktas normalt sett som en konkursfordran

27

. Endast om den skadegrundande handlingen inträffat efter obeståndet och konkursförvaltaren valt att driva verksamheten vidare uppkommer en massafordran. Detta kan innebära att de skadelidande i andra situationer inte får betalt för sina lagligen grundade fordringar avseende skadestånd. Så kan vara fallet om skadorna är så stora att försäkringsbeloppet överskridits eller om anläggningsinnehavaren försummat sina avtalsenliga förpliktelser gentemot försäkringsgivaren. Med beaktande av vad som gäller i fråga om fördelningen av anläggningsbolagens tillgångar i händelse av en konkurs och de knappa tillgångar som finns i anläggningsbolagen kan man sluta sig till att ett konkursförfarande knappast skulle säkra de skadelidandes rätt till ersättning. Troligare är att det skulle verka i motsatt riktning och minska de skadelidandes möjligheter att få ersättning i form av

26

Prop. 2002/03:49 s. 60 f.

27

Hur anläggningsinnehavarens medel skall fördelas i händelse av en konkurs styrs av reglerna om förmånsrätt i förmånsrättslagen (1970:979) och av utsökningsbalken. Utgångspunkten är att alla fordringar mot gäldenären har lika rätt. Förmånsrätterna utgör emellertid ett undantag från denna regel om likabehandling och innehåller en uppräkning av de fordringar som har bättre rätt än andra samt anger vilken ordning som gäller mellan dessa prioriterade fordringar. Detta innebär att fordringsägare med särskilda förmånsrätter, t.ex. med panträtt i viss bestämd egendom och banker med eventuella inteckningar i kärnkraftsanläggningen först skall få betalt för sina fordringar. Vidare följer allmän förmånsrätt bl.a. med vissa kostnader som har samband med inledandet av en konkurs samt i viss omfattning för arbetstagares fordran på lön och pension. Däremot gäller inte längre någon förmånsrätt för staten för skatter och avgifter.

skadestånd direkt av anläggningsinnehavarna. Med ett sådant system skulle också utbetalningar av statliga medel få anstå till dess att anläggningsinnehavaren blivit försatt i konkurs. De skadelidande skulle alltså behöva invänta utfallet från ett troligen utsträckt konkursförfarande innan utbetalningar skulle kunna göras.

Att enbart konstatera att ett obegränsat ansvar motsvaras av anläggningsinnehavarens samtliga tillgångar och förlita sig på ett konkursförfarande anser utredningen vara att stanna för en alltför enkel och praktiskt ogenomförbar lösning. Efter ett konkursförfarande skulle det inte finnas mer att hämta och staten skulle under alla förhållanden få träda in och betala ut ersättning åt de skadelidande. Om regelverket till följd av införandet av ett obegränsat ansvar skulle utformas så att anläggningsinnehavarens samtliga tillgångar måste tas i anspråk innan staten träder in – och följden alltså troligen bli att anläggningsinnehavaren försätts i konkurs – skulle också ett stort bortfall av elproduktion kunna följa. Konsekvenserna för allmänheten och inte minst industrin skulle i vart fall under en övergångsperiod med stor sannolikhet bli påtagliga. Det kan erinras om att under ett normalår så utgör kärnkraft nästan hälften av Sveriges totala elproduktion

28

. Mot den skisserade bakgrunden skulle det framstå som mindre ändamålsenligt att anläggningsinnehavarnas obegränsade ansvar skulle tas i anspråk på det sättet att den ansvariga anläggningsinnehavaren vore tvungen att svara med samtliga sina tillgångar och i en obeståndssituation en konkurs tvingas fram innan andra ersättningsmedel skulle kunna tas i anspråk.

2. Staten träder in med regressrätt (regressalternativet)

Ett annat alternativ är det som utredningen benämner regressalternativet. Såvida inte systemet inom ramen för den statliga garantimodellen utformas så att det avser mer än 650 miljoner euro (intervallet 550–1 200 miljoner euro) kan en allvarlig olycka med stor områdespåverkan innebära att staten får träda in tidigare än vad som är fallet enligt alternativet ovan och betala ut ersättning så snart ansvarsnivån överstiger de tre ersättningsstegen i tilläggskonventionen, dvs. 1 500 miljoner euro. På så sätt kan undvikas att anläggningsinnehavaren, i vart fall i detta skede, hamnar i en obeståndssituation. Den ersättning som staten betalar ut med allmänna medel kan staten därefter kräva åter av anläggningsinnehavaren (regressrätt). Med en

28

Energimarknadsinspektionen vid Energimyndigheten, Energimarknad 2005, s. 13.

sådan regressrätt för staten övertar staten trots allt inte det reella ansvaret på det sätt som är fallet med dagens system. Den fråga som inställer sig är emellertid vilken faktisk möjlighet staten har att återfå sina utbetalda medel under åberopande av sin regressrätt mot anläggningsinnehavaren. De begränsade möjligheterna att driva det olycksdrabbade kärnkraftverket vidare och den därmed minskade elförsäljningen innebär att anläggningsinnehavarens ekonomiska resurser begränsas. Vidare är anläggningsinnehavarens ekonomiska tillgångar, utöver själva anläggningen, starkt begränsade. I huvudsak finns de ekonomiska tillgångarna i moderbolaget. Som konstaterats i avsnitt 8.3 är det emellertid för närvarande inte rättsligt möjligt att förlita sig på bestämmelserna om ansvarsgenombrott. Det finns därmed en uppenbar risk för att staten aldrig får tillbaka den utbetalade ersättningen.

3. Ett fortsatt åtagande för staten

Bilden skulle kunna bli en annan än den ovan skisserade om anläggningsinnehavaren kan driva verksamheten vidare och statens åtaganden träder in igen efter det s.k. tredje steget enligt tilläggskonventionen, dvs. utöver 1 500 miljoner euro. Det finns egentligen inga bärande skäl för att statens åtaganden skulle upphöra efter det andra steget i tilläggskonventionen och stanna vid just 1 200 miljoner euro. Det är emellertid omöjligt att sätta en precis översta gräns för statens åtaganden. I princip finns ingen sådan ekonomiskt betingad gräns. I stället styrs den översta gränsen för statens inblandning närmast av kostnaderna för åtagandena och hur höga kostnader kärnkraftsindustrin kan bära utan en alltför påtaglig konkurrenspåverkan. Det kan erinras om att statens garantiåtaganden 2004 uppgick till 702,8 miljarder kr.

Ett skäl att stanna vid de ersättningsnivåer som gäller enligt den reviderade Paris- och tilläggskonventionen är att konventionsstaterna under revisionsarbetet noggrant övervägde vilka nivåer som torde kunna krävas för att tillförsäkra skadelidande ersättning även efter en olycka med katastrofala följder. Nivån 1 500 miljoner euro bedömdes vara en realistisk nivå. Mot denna bakgrund kan det tyckas svårt att motivera att industrin skulle betala för att finansiera ekonomisk säkerhet intill högre nivåer.

Gränsen för finansieringen styrs också i hög grad av politiska beslut och bör sättas i ett större sammanhang. De avgifter som

kärnkraftsindustrin kommer att betala för det obegränsade ansvaret innebär under alla förhållanden självfallet en kostnad för industrin. Avgifterna för statens ekonomiska förpliktelser kan emellertid inte ses isolerade från energi- och övriga skatter, den s.k. gröna skatteväxlingen. Även skatterna måste vägas in i bedömningen av hur kärnkraftsindustrins ökade pålagor påverkar bolagens kostnader och möjligheter att konkurrera och verka på de avreglerade elmarknaderna. Bilden kompliceras av att den gemensamma nordiska elmarknaden (Nordpool) innebär att en prispåverkan i Sverige också får återverkningar i Danmark, Finland och Norge. Visserligen leder högre kostnader för den svenska industrin inte till högre elpriser enbart på den svenska marknaden eftersom prissättningen är enhetlig. Däremot kan vinsterna för elbolag i Finland och Norge öka, samtidigt som de svenska bolagen alltså ensamma får stå för de högre kostnaderna.

El producerad i kärnkraftverk har beskattats sedan 1984. Skatten var från början en produktionsskatt. År 2000 omformades den till en effektskatt som för närvarande uppgår till 5 514 kr per MW av den termiska reaktoreffekten. Den motsvarar i genomsnitt 2,7 öre per kWh. Genom den senaste budgetpropositionen

29

står det också klart

att skatten höjs med 85 procent, vilket motsvarar cirka 5 öre/kWh.

För kärnkraftsproducerad el tas också ut en avgift om 0,15 öre per kWh enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (den s.k. Studsvikslagen). För att finansiera framtida kostnader för använt kärnbränsle tas individuella avgifter ut för varje anläggning enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (den s.k. finansieringslagen). Avgiften motsvarar ett vägt genomsnitt för svensk kärnkraft på 0,6 öre per kWh. Dessutom är reaktorinnehavarna skyldiga att årligen avsätta kapital för att kunna ta hand om kärnavfall och rivning av kärnkraftverk

30

.

Avgörande för nivån på de statliga åtagandena måste alltså vara vilka kostnader det är rimligt att ålägga kärnkraftsindustrin att bära om det också skall finnas en reell möjlighet för kärnkraftsindustrin att kunna konkurrera på lika villkor med övriga länder på de olika elmarknaderna. Detta låter sig inte göras om kostnaderna blir alltför höga. Det är därför enligt utredningens mening viktigt att finna

29

Budgetpropositionen för 2005, prop. 2004/05:1.

30

Se huvudsakligen 1 och 2 § § lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) Se också information publicerad av Energimarknadsinspektionen vid Energimyndigheten, Energimarknad 2005, s. 14 f.

en balans mellan å ena sidan nivåerna på de statliga åtagandena och kostnadseffekterna för anläggningsinnehavarna samt å andra sidan att de skadelidande ges ett anständigt skydd. Statsmakterna förfogar över de medel som behövs för att åstadkomma en sådan väl avvägd balanspunkt.

En rimlig övre gräns för kärnkraftsindustrins skyldigheter att finansiera det obegränsade ansvaret kan därmed sättas med beaktande av dels de nivåer som Paris- och tilläggskonventionen föreskriver, dels industrins sammanlagda pålagor. Det skulle kunna finnas skäl att gå längre och låta anläggningsinnehavarens skyldighet att finansiera en ekonomisk täckning av det obegränsade skadeståndsansvaret sträcka sig även utöver 1 200 miljoner euro så att detta ansvar träder in igen efter 1 500 miljoner euro. Mot detta talar emellertid sammanfattningsvis – i enlighet med vad som utvecklats ovan – de negativa konkurrensaspekterna för industrin och det faktum att konventionsstaterna till Pariskonventionen stannat vid 1 200 miljoner euro efter noggranna överväganden i fråga om å ena sidan risker och kostnader förbundna med en olycka samt å andra sidan den låga sannolikheten för en olycka. Ytterligare ett skäl som talar mot ett högre finansieringskrav är att det är ytterst osannolikt att en kärnkraftsolycka med så allvarliga konsekvenser inträffar och att det därför är främmande att ålägga bolagen ett kostnadsansvar som går längre. En annan viktig omständighet att beakta är att ett på förhand avgränsat belopp kan vara möjligt att i framtiden finna försäkring för på den privata marknaden, medan ett obegränsat ansvar inte är möjligt att finansiera. Ett avgränsat belopp är vidare nödvändigt för ett statsåtagande eftersom det annars skulle vara omöjligt att beräkna åtagandet.

Ytterst bör man dessutom beakta att ytterligare ersättning – utöver de ersättningsnivåer som följer av Paris- och tilläggskonventionen enligt den nuvarande regleringen – kan betalas efter särskilt riksdagsbeslut med stöd av 33 § atomansvarighetslagen. Någon särskild ersättningsnivå garanteras inte med stöd av bestämmelsen och här anges inte heller när bestämmelsen skall träda in. Med stöd av en bibehållen sådan reglering ges staten en möjlighet att tillhandahålla ersättning redan innan anläggningsinnehavarens samtliga tillgångar har tagits i anspråk för det fall detta skulle bedömas vara mest ändamålsenligt. Riksdagen kan i särskild lag avgränsa rätten till ersättning och i övrigt ange de närmare villkoren för ersättning. Genom en sådan ordning skapas enligt utredningens mening ett flexibelt system där anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar kan vägas

av mot de skadelidandes behov av ytterligare ersättningsmedel och samhällets intresse av möjligheten till en fortsatt produktion av kärnkraftsel.

9.4. Prissättningen av statliga åtaganden på atomansvarsområdet

Bedömning: Utgångspunkten är att den nuvarande premiesättningen som gäller för försäkringar på den privata marknaden, och som ligger till grund för de ansvarsförsäkringar som i dag finns på atomansvarsområdet, bör tjäna som ett underlag för att beräkna den riskavspeglande avgift som skall tas ut för de statliga åtagandena. Det är emellertid inte möjligt att redan på förhand närmare bedöma avgiftsnivån. Sådana överväganden ankommer det på Riksgäldskontoret att göra när det blir aktuellt med statliga åtaganden.

Det avgiftssystem som införs måste utformas så att kärnkraftsindustrin ges ett reellt kostnadsansvar. Samtidigt är det av stor betydelse att avgifterna som åläggs den svenska kärnkraftsindustrin inte blir så höga att kostnaderna för detta starkt försvårar eller hämmar svenska elproducenters förmåga att konkurrera på de avreglerade konkurrensutsatta nordiska och europeiska elmarknaderna.

Att finna en fungerande ordning för prissättning ställer alltså krav på balans mellan å ena sidan det förhållandet att ett obegränsat ansvar innebär att pålagorna för industrin naturligt ökar och å andra sidan att finansieringssystemet utformas så att det inte mer påtagligt hämmar konkurrensen.

En lösning för att skapa ett mer konkurrensneutralt garantisystem är att i viss mån subventionera avgifterna för statens åtaganden. Storleken på avgifterna måste emellertid samtidigt bestämmas så att de ger kompensation för förväntade infrianden samt för systemets administrationskostnader. En sådan subventionering får emellertid inte hamna i konflikt med EU:s regler om statsstöd i artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget.

Storleken på det exponerade beloppet uppgår för samtliga fyra svenska anläggningsinnehavare till sammanlagt cirka 26 miljarder kronor, dvs. intervallet mellan 550 och 1 200 miljoner euro, 650 miljoner euro, vilket motsvaras av cirka 6,5 miljarder svenska kronor per anläggningsinnehavare. Det exponerade beloppet är alltså tämligen

begränsat. I realiteten förutsätts också, för att hela beloppet skall tas i anspråk, att det extremt osannolika scenariot inträffar att samtliga fyra anläggningsinnehavare samtidigt skulle drabbas av en atomolycka. Därtill kommer den låga sannolikheten i sig för att en reaktorolycka skulle inträffa.

Beträffande prissättningen av statens åtaganden har företrädare för Riksgäldskontoret under hand upplyst utredningen om att för det fall Riksgäldskontoret skulle få i uppdrag att ställa ut och därmed också prissätta ett statligt åtagande inom ramen för den statliga garantimodellen skulle sannolikt, som en del av prissättningen, uppgifter hämtas in angående hur försäkringsbranschen prissätter försäkring upp till 550 miljoner euro. Den nuvarande premiesättningen på den privata marknaden, och som ligger till grund för de ansvarsförsäkringar som Nordiska Kärnförsäkringspoolen meddelar, skulle alltså kunna tjäna som ett underlag för att beräkna premierna. Med ett system där staten finansierar 650 miljoner euro per anläggningsinnehavare genom – företrädesvis – ett återförsäkringsåtagande som prissätts på samma sätt som om försäkring skulle stå att finna i detta intervall på den privata återförsäkringsmarknaden, torde kostnaderna för industrin inte bli så höga att garantierna riskerar att bli konkurrenshämmande. Eftersom en försäkringspremie inte följer en linjär utveckling, utan i stället sätts så att kurvan flackar ut, blir premien lägre ju högre upp försäkringsbeloppen når. Med en sådan prissättning skulle också risken för att en modell med statliga åtaganden skulle försvåra och hindra utvecklingen på den privata marknaden minimeras. Samtidigt måste detta emellertid balanseras mot att de avgifter som tas ut inte får verka hämmande på utvecklingen av de privata finansieringslösningarna. Med hänsyn till att det även framöver i första hand kan förväntas bli aktuellt med olika typer av försäkringslösningar, som inkluderar ett stort antal försäkrings- och återförsäkringsgivare och spänner över mer än den svenska marknaden, är det enligt utredningens mening inte sannolikt att prissättningen skulle verka hämmande på marknaden.

Enligt utredningens mening bör prissättningen, som naturligtvis skall vara riskavspeglande och också täcka eventuella administrativa kostnader, i görligaste mån följa premiesättningen på den privata försäkringsmarknaden.

9.5. En sammanfattande stegmodell av utredningens förslag och bedömningar i finansieringsfrågan

Utredningens förslag och bedömningar i fråga om finansieringen av anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar kan sammanfattningsvis illustreras med följande stegmodell.

Ersättning

av

statsmedel

Riksdagen kan fastställa ev. kompletterande ersättning efter särskilt beslut (nuvarande 33 § atomansvarighetslagen) om anläggningsinnehavarens samtliga tillgångar inte förslår att täcka skadorna.

x kronor

Obegränsat ansvar. Anläggningsinnehavaren svarar med sina tillgångar. I och för sig möjligt med fortsatt finansiell täckning, mot avgift, i form av statliga åtaganden eftersom det inte finns någon annan övre gräns för statens garantiåtaganden än hur långt avgifterna kan bäras av industrin utan att det får alltför stora negativa effekter på konkurrenssituationen. Ett obegränsat statligt åtagande skulle dock inte vara möjligt att beräkna.

1 500 milj.

euro

Tredje steget i tilläggskonventionen. Det gemensamma statsansvaret, 300 miljoner euro, träder in när kostnaderna överstigit 1 200 milj. euro oavsett ett obegränsat ansvar.

1 200 milj.

euro

Andra steget i tilläggskonventionen. Obegränsat ansvar. Finansiell täckning, mot avgift, i form av statliga åtaganden inom ramen för den statliga garantimodellen.

700 milj.

euro

Staten åtar sig betalningsansvaret mot avgift från 550 miljoner euro.(Anläggningsinnehavaren ansvarar under alla förhållanden enligt Pariskonventionen upp till denna nivå och är skyldig att ha försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Staten har med utgångspunkt i Pariskonventionen ett subsidiärt ansvar för detta belopp.)

550 milj.

euro

Nivån på det belopp som det för närvarande går att finna försäkringstäckning för på den privata försäkringsmarknaden.

10. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering

10.1. Inledning

I atomansvarighetslagen saknas i stort sett, precis som i de flesta andra konventionsstaters rättsordningar, särskilda regler om hur skador efter en allvarlig atomolycka skall regleras. Vad beror det på? Har de enskilda staterna helt enkelt slagit sig till ro med förhoppningen att skaderegleringen kan förväntas fungera i händelse av en olycka?

Trots allt måste det finnas en beredskap för att kunna hantera ett omfattande skaderegleringsförfarande. Förhållandena på atomansvarsområdet är särpräglade såtillvida att en enda olycka kan generera ett mycket stort antal ersättningsanspråk. Detta förhållande kan i någon mån åskådliggöras med det exemplet att enbart de tyska myndigheterna efter olyckan i kärnkraftverket i Tjernobyl i dåvarande Sovjetunionen fick hantera cirka 300 000 skadefall, vilka i de flesta fall rörde sak- och förmögenhetsskador till följd av radioaktivt nedfall på egendom, trädgårdsprodukter m.m.

1

Det saknas enhetliga uppgifter

om vilka de ekonomiska följderna av Tjernobylolyckan är. I en FNrapport

2

uppges att kostnaderna enbart i Vitryssland under en period

av 30 år efter olyckan beräknas ha uppgått till 235 miljarder USdollar. Den ukrainska regeringen har uppskattat kostnaderna efter olyckan mellan åren 1986–2000 till 148 miljarder US-dollar

3

. Det bör dock understrykas att en olycka av den omfattningen inte kan inträffa i Sverige där reaktorerna är försedda med reaktorinneslutningar och filteranläggningar som är avsedda att förhindra utsläpp av radioaktiva partiklar i omgivningen.

1

Dirk Harbrücker, Claims Settlement Procedures and Costs, OECD/NEA, Reform of Civil

Nuclear Liability, Budapest Symposium 1999, s. 375.

2

UNDP/UNICEF, The Human Consequences of the Chernobyl Nuclear Accident, A

Strategy for Recovery, Chernobyl Report-Final-240102, 25 January 2002.

3

a.a. s. 63.

Även om en olycka som den i Tjernobyl inte kan inträffa i den typ av anläggningar som finns här kan det inte uteslutas att även en mer begränsad olycka i en sådan anläggning kan ge upphov till omfattande skaderegleringskrav. För att belysa vilka kostnader som kan vara förknippade med en atomolycka kan nämnas olyckan 1979 vid den amerikanska atomanläggningen Three Mile Island. Trots att olyckan knappast hade någon påverkan utanför själva anläggningen ledde den till ersättningskrav från 10 000-tals personer

4

och kostna-

derna uppgick till sammanlagt cirka 100 miljoner USD

5

. Till stor del var kostnaderna dock att hänföra till ersättning åt försvarare och till andra ombudskostnader. För att kunna hantera krav på ersättning från ett mycket stort antal skadelidande krävs att det finns klara riktlinjer och en väl fungerande organisation för hantering av skadeärendena. Det skall vara möjligt att utreda om skadeståndsskyldighet föreligger och att förhandla med de skadelidande samt fatta beslut om ersättning inom rimlig tid även om hundratusentals krav från skadelidande kommer in. Vidare måste det finnas utrymme för att hantera vissa av dessa ersättningsanspråk i domstol. Ett särdrag inom atomansvarsområdet som påverkar skaderegleringsprocessen och ställer krav på samordning är vidare den omständigheten att de medel som ställs till förfogande för att reglera atomskador kommer från olika källor. Anläggningsinnehavaren, försäkringsgivaren, den som eventuellt ställer annan säkerhet och staten kan alla komma att involveras. Även om anläggningsinnehavarens ansvar är obegränsat följer av den reviderade tilläggskonventionen att samtliga stater anslutna till denna konvention tillsammans skall bidra med ersättning upp till 300 miljoner euro. Därutöver kan statliga medel som härrör från anläggningsstaten komma att aktualiseras. En omfattande atomolycka kan dessutom riskera att leda till att skador uppstår i flera olika länder och att delvis olika rättssystem därmed aktualiseras. Detta ställer särskilt högra krav på fungerande rutiner för att kunna samordna den stora mängd skadeståndskrav som kan komma från skadelidande i de olika berörda staterna. Skaderegleringsförfarandet kräver också att den berörda försäkringsgivaren kan samverka med myndigheterna i den ansvariga staten. I vissa fall kan t.ex. försäkringsgivaren behöva få tillträde till det förorenade

4

Svenska Atomförsäkringspoolen (numera Nordiska Kärnförsäkringspoolen), Handlingsplan

för Svenska Atomförsäkringspoolen i händelse av en större kärnkraftsolycka.

5

John L. Quattrocchi, Nuclear Liability Insurance in the United States: An Insurer´s

Perspective, /NEA Budapest Symposium 1999, s. 392.

området, ta del av sjukhusjournaler eller kanske få del av eventuella inspelningar från övervakningskameror eller liknande för att kunna verifiera skadorna.

10.2. Bestämmelser i gällande rätt av betydelse för skaderegleringen vid en atomolycka

Enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler skall en skadelidande i första hand vända sig direkt till skadevållaren med sitt krav på ersättning. I händelse av en atomolycka skulle detta innebära att den skadelidande har att vända sig till anläggningsinnehavaren.

I 24 § atomansvarighetslagen finns det emellertid en särregel som bygger på Pariskonventionen och som ger en ersättningsberättigad skadelidande en möjlighet att få ut ersättningen direkt av försäkringsgivaren (s.k. direkt talan).

Det avgörande skälet till att en bestämmelse om direkt talan infördes i svensk rätt har i förarbetena framhållits vara att den skadelidande därigenom får möjlighet att direkt få en dom som kan verkställas mot försäkringsgivaren, även om denne är utländsk

6

. Bestämmelsen har formulerats så, att förhållandet mellan anläggningsinnehavaren och försäkringsgivaren inte berörs. När det gäller den situationen att anläggningsinnehavarens ansvar säkerställs genom ekonomisk garanti av annan art än ansvarsförsäkring, vilket är möjligt enligt 27 § andra stycket atomansvarighetslagen, bör det framhållas att den skadelidande kan vända sig direkt också mot den som gentemot anläggningsinnehavaren har förbundit sig att tillhandahålla en säkerhet eller på något annat sätt svara för anläggningsinnehavarens skyldigheter att betala skadestånd. Regeln om direkt talan gäller alltså inte enbart i förhållande till en försäkringsgivare. Detta följer av 27 § tredje stycket atomansvarighetslagen. Enligt denna bestämmelse skall vad som föreskrivs i lagen om försäkring också gälla sådan säkerhet som ställs för ansvaret enligt lagen

7

. Med stöd av Pariskonventionen kan de enskilda staterna föreskriva en möjlighet till s.k. direkt talan. Bestämmelsen har påverkat utformningen av artikel 6 (a) i Pariskonventionen som reglerar mot vem anspråk på skadestånd kan göras gällande. Enligt bestämmelsen kan anspråk på skadestånd i anledning av en atomolycka inte

6

Prop. 1968:25 s. 144.

7

a. prop s. 148.

göras gällande mot någon annan än den ansvarige anläggningsinnehavaren eller mot försäkringsgivare eller den som ställt säkerhet för att täcka skadeståndsansvar om direkt talan mot denna medges i nationell lag enligt Pariskonventionen. I sammanhanget aktualiseras också artikel 7 (j) i den reviderade Pariskonventionen som anger att de skadelidande skall ha möjlighet att föra en samlad skadeståndstalan oavsett varifrån medlen till ersättningen härstammar. En motsvarande bestämmelse finns också i den reviderade tilläggskonventionen i artikel 9 (b).

I Pariskonventionen anges inte närmare hur skadeståndsanspråk skall administreras. Enligt artikel 11 i Pariskonventionen avgörs detta med stöd av den nationella rätt som tillämpas av den behöriga domstolen. Medlen måste fördelas rättvist. Att staterna inför regler som innebär att vissa anspråk prioriteras framför andra står inte i strid med konventionens krav på att skadestånden skall fördelas rättvist

8

. Vidare avgör varje stat på egen hand om riktlinjer för skadereglering skall upprättas på förhand eller först om en olycka skulle inträffa

9

. Motsvarande regler gäller sådana medel som skall tillhandahållas med stöd av artikel 9 (a) i den reviderade tilläggskonventionen. Med stöd av denna bestämmelse är det möjligt för respektive stat att utforma den nationella regleringen så, att medlen distribueras endera direkt till berörda skadelidande eller till den ansvariga anläggningsinnehavaren eller dennes försäkringsgivare. I atomansvarighetslagen saknas i stort sett på förhand fastställda riktlinjer som kan ligga till grund för skaderegleringen. En relevant bestämmelse, vilken grundar sig på artikel 11 i Pariskonventionen, är emellertid 19 § atomansvarighetslagen. Med stöd av denna bestämmelse kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att skadestånden skall sättas ned proportionellt om det kan antas att tillgängliga ersättningsbelopp inte kommer att räcka för att fullt ut täcka de skadelidandes krav. Bestämmelsen tar enligt förarbetena närmast sikte på den ersättning som kan betalas av anläggningsinnehavarens egna medel enligt Pariskonventionen

10

. Samtidigt anges emellertid i tidigare lagförarbeten att om proportionell nedsättning skett samma relationstal bör användas vid ersättning av statsmedel för s.k. sena skador

11

.

8

OECD/NEA, Exposé des motifs of the Paris Convention (revised), Draft # 1: 16 March

2005, paragraph 90.

9

OECD/NEA, Exposé des Motifs of the Paris Convention, p. 52.

10

Jfr prop. 1968:25 s. 133.

11

Atomskadeutredningens betänkande Atomansvarighet I, SOU 1959:34, s. 55.

Bestämmelser om hur den skadelidandes ersättning från en ansvarsförsäkring skall beräknas när försäkringsbeloppet inte räcker till alla skadelidande finns också i 9 kap. 9 § försäkringsavtalslagen (2005:104). Enligt denna bestämmelse sker en proportionell reduktion om samtliga skadeståndsanspråk är kända för försäkringsbolaget. Kan ytterligare framtida krav förväntas har försäkringsbolaget rätt att begränsa utbetalningarna av ersättning. Vidare föreskrivs emellertid att försäkringsbolaget svarar också för senare skador utöver försäkringsbeloppet om detta uppsåtligen eller av oaktsamhet betalat ett högre belopp än det som den skadelidande visar sig ha rätt till när alla skador är kända. Bestämmelsen gäller inte återförsäkring

12

. I förarbetena till bestämmelserna konstaterar regeringen att det kan bli svårt för försäkringsbolaget att hantera ersättningskraven om flera skador inträffar som sammanlagt överskrider försäkringsbeloppet och inte minst när kraven anmäls undan för undan av olika skadelidande

13

. Det konstateras vidare att frågan uppstår om den skadelidande som först anmäler sitt anspråk hos försäkringsbolaget skall få detta tillgodosett fullt ut eller om alla anspråk skall reduceras och, i sådana fall, hur bolaget skall förfara när det är ovisst om alla skadelidande har gett sig till känna. Som exempel på när den beskrivna situationen kan bli särskilt aktuell anges sådana skador som uppkommer successivt och mer smygande, t.ex. miljöskador genom föroreningar eller sjukdomar som uppkommer på grund av hälsofarliga produkter. Regeringen noterar också att man från försäkringshåll har betonat värdet av att lagregler ges om denna situation eftersom det råder osäkerhet om hur kraven bör hanteras. Beträffande situationen när alla aktuella skadeståndsanspråk är kända för försäkringsbolaget konstaterar regeringen att en proportionell reduktion framstår som den enda lämpliga lösningen

14

.

När det gäller den situationen att det i samband med utredningen av en anmäld skada visar sig troligt att ytterligare skador kommer att anmälas är regeringen av den uppfattningen att försäkringsbolaget bara behöver ge ut så stor försäkringsersättning som den skadelidande kan förväntas få rätt till när alla skador är kända. Regeringen konstaterar vidare att det naturligtvis i många fall blir svårt för försäkringsbolaget att göra en sådan prognos, men i den mån försäkringsbolaget uppsåtligen eller av oaktsamhet betalat ett högre belopp än

12

Enligt 1 kap. 3 § andra stycket försäkringsavtalslagen (2005:104) gäller lagen inte för återförsäkring.

13

Prop. 2003/04:150 s. 231.

14

a. prop. s. 232.

vad som framgår av den angivna principen bör följden bli att försäkringsbolaget svarar för senare skador också utöver försäkringsbeloppet. Försäkringsbolaget bör emellertid ha en möjlighet till återkrav mot den försäkrade, som annars skulle få ett bättre försäkringsskydd än han avtalat om. I den mån återkravet blir oskäligt betungande, kan den försäkrade skyddas av 6 kap. 2 § skadeståndslagen

15

.

Även om flertalet skaderegleringsärenden lär avgöras utanför domstol kan som också framhållits inledningsvis förväntas att vissa ärenden blir tvistiga. Hur de rättegångs- och räntekostnader som då kan uppkomma skall hanteras regleras i Pariskonventionen och i 17 § tredje stycket atomansvarighetslagen. Sådan ersättning för rättegångskostnader och ränta som en domstol tillerkänt en skadelidande betraktas inte som skadestånd, utan skall betalas av anläggningsinnehavaren utöver det skadestånd som tillerkänts de skadelidande

16

.

Den ansvarsförsäkring som Nordiska Kärnförsäkringspoolen tillhandahåller täcker enligt villkoren i försäkringsbrevet rättegångskostnader med högst 10 procent av försäkringsbeloppet. Denna ersättning betalas även om försäkringsbeloppet därigenom överskrids. Om inte detta belopp förslår till att betala samtliga rättegångskostnader är anläggningsinnehavaren skyldig att stå för kostnaderna. Ett motsatt system tillämpas i USA. Den nationella regleringen i USA tillåter att försäkringsgivaren inkluderar alla kostnader för skadereglering och t.ex. ombudskostnader i ansvarsbeloppet.

Om en anläggningsinnehavare ställer annan säkerhet för sina ansvarsåtaganden än försäkring innehåller atomansvarighetslagen också en bestämmelse som syftar till att säkerställa att det finns en kapacitet för skadereglering. I 27 § atomansvarighetslagen anges att en sådan anläggningsinnehavare skall visa att han “på tillfredsställande sätt sörjt för reglering av uppkommande skador”. I atomskadeutredningens betänkande kommenteras bestämmelsen att det är av stor vikt ur praktisk synpunkt att skaderegleringen sker “fackmannamässigt”

17

.

Det anförs vidare att en naturlig ordning är att anläggningsinnehavaren träffar en överenskommelse om skaderegleringen med ett försäkringsbolag eller atomförsäkringspoolen (numera Nordiska Kärnförsäkringspoolen).

15

a. prop. s. 232.

16

Ändringsprotokollet punkten H., artikel 7 (h) i den reviderade Pariskonventionen. Tidigare artikel 7 (g).

17

SOU 1962:14 s. 82 och SOU 1966:29 s. 111.

10.3. Skadereglering med en praktisk infallsvinkel

10.3.1. Nationellt

Vid utsläpp från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller då överhängande fara för ett sådant utsläpp föreligger skall länsstyrelsen ansvara för räddningstjänst

18

. Länsstyrelsen, som har det operativa ansvaret, utser också räddningsledare

19

. Ansvaret gäller oavsett om det är en svensk eller utländsk kärnteknisk olycka. Som stöd får länsstyrelsen information och råd från centrala myndigheter, såsom Statens kärnkraftinspektion, Statens strålskyddsinstitut, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens räddningsverk

20

. Också Krisberedskapsmyndigheten deltar i kärnenergiberedskapen. I länsstyrelsens uppdrag ingår bl.a. att säkerställa att den befolkning som faktiskt berörs av en nödsituation som medför risk för strålning omedelbart underrättas om fakta om olyckan, de regler som gäller för befolkningen och de hälsoåtgärder som skall vidtas

21

. Länsstyrelsens ansvar för räddningstjänsten kan innebära, för det fall en olycka berör flera län, att flera länsstyrelser ansvarar samtidigt. Statens räddningsverk har tillsynsansvar över länsstyrelserna. Med stöd av 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor föreskrivs en skyldighet för en statlig myndighet eller en kommun att – om dess resurser och egna behov så medger – delta i en räddningsinsats med personal och egendom på anmodan av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen på anmodan av den myndighet som ansvarar för saneringen. Om en kommun har medverkat i statlig räddningstjänst eller vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen eller vid övningar i sådan räddningstjänst eller sådan sanering har kommunen rätt till skälig ersättning av staten

22

.

Statens kostnader är emellertid inte skadeståndsgrundande utan särskilt lagstöd

23

. Skadestånd för statens kostnader för räddningstjänst och sanering kan därmed inte anses vara ersättningsgilla. Redan i det akuta skedet träder, utöver vad som nu redovisats, även försäkringsgivare in som viktiga aktörer.

18

4 kap. 6 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och 4 kap. 15 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor.

19

4 kap. 9 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

20

Se t.ex. 4 kap. 16 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor.

21

4 kap. 18 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor.

22

7 kap. 1 § andra stycket lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

23

NJA 1950 s. 610, NJA 2001 s. 627 och NJA 2004 s. 566.

För närvarande är Nordiska Kärnförsäkringspoolen, som också har konstaterats i avsnitt 7, den enda direkta försäkringsgivaren som meddelar atomansvarsförsäkring för svenska anläggningsinnehavare. Nordiska Kärnförsäkringspoolen bildades 2003 genom en sammanslagning av Finsk Atomförsäkringspool och Svenska Atomförsäkringspoolen. Poolen består av finska och svenska sakförsäkringsbolag som samtliga har ingått ett samarbetsavtal, ett s.k. poolkontrakt. Eftersom skadeståndsansvaret är kanaliserat till anläggningsinnehavaren och endast denna kan göras ansvarig i händelse av en atomolycka kan ersättningskraven – i och för sig något beroende av hur systemet för skadereglering utformas – i vart fall för närvarande till stor del förväntas koncentreras till Nordiska Kärnförsäkringspoolen och dess medlemmar.

Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att inledningsvis studera hur frågor rörande skadereglering hanteras inom ramen för detta försäkringssamarbete.

Nordiska Kärnförsäkringspoolen anordnade 2003 ett övningsseminarium för att på ett illustrativt sätt försöka beskriva situationen vid en eventuell atomolycka i syfte att få förståelse för vad en kärnkraftsolycka kan innebära för Nordiska Kärnförsäkringspoolen och försäkringsgivande bolag

24

. Vid seminariet låg en skademanual som utarbetats av Nordiska Kärnförsäkringspoolen till grund för skadehanteringsprocessen efter en tänkt atomolycka. Även Länsstyrelserna i Kalmar län, Uppsala län och Skåne län har anordnat övningar som bl.a. behandlat samordning i det akuta skedet efter en kärnteknisk olycka

25

. Frågor rörande skadereglering har inte närmare belysts, vilket kan ses som en naturlig följd av att övningarna behandlat det akuta olycksskedet. Bland annat följande framkom vid den övning som anordnades av Nordiska Kärnförsäkringspoolen

26

.

Under den närmaste tiden efter en olycka är Nordiska Kärnförsäkringspoolen och dess medlemmars insatser främst av informationskaraktär. Det är rimligt att tro att allmänhetens tankar under det första dygnet efter en olycka kretsar kring vad som har hänt, hur den bör agera och vilka effekter det inträffade får framförallt ur hälsosynpunkt. I detta skede är sannolikt inte frågan om vem som

24

Seminariet ägde rum i Stockholm den 15 januari 2003.

25

Övning H-alvar ägde rum den 13 maj 2003 och behandlade det akuta skedet vid en kärnteknisk olycka förorsakad av en terroristattack mot Oskarshamns kärnkraftverk. Övningen Havsörn ägde rum i Uppsala 2004. Övningen i Skåne län den 18 oktober 2005 gick under namnet INGRIA.

26

Promemoria 2001-01-15, Dnr Ju2003/8625/L3.

skall betala för olyckan det centrala. En viktig uppgift under denna första tid blir därför att sprida information om händelseutvecklingen, men också om Nordiska Kärnförsäkringspoolens existens och funktion. En annan betydelsefull uppgift blir att skapa och utveckla kontakter med anläggningsinnehavaren och berörda myndigheter. Redan i detta skede finns emellertid en beredskap att gå ut med information till allmänheten genom en egen hemsida som innehåller information anpassad till den specifika händelsen.

Något senare torde Nordiska Kärnförsäkringspoolens försäkringsfunktion framträda tydligare. Frågor om ersättningsansvar kan förväntas. Ersättningsanspråk kan börja lämnas in. En mer omfattande olycka kan omedelbart ge upphov till tiotusentals krav. En viktig uppgift blir att ordna och sammanställa alla krav på ersättning så att dessa kan bearbetas på ett effektivt sätt. I de avtal som tecknas mellan försäkringsgivare och försäkringstagare anges att försäkringsgivaren åtar sig att utreda om skadeståndsskyldighet föreligger, förhandla med dem som kräver skadestånd, föra den försäkrades talan vid eventuell rättegång och därvid betala rättegångskostnader samt betala det skadestånd som den försäkrade är skyldig att utge. Som också framgått i avsnitt 10.2 omfattar ansvarsförsäkringen rättegångskostnader med högst 10 procent av försäkringsbeloppet och betalas utöver försäkringsbeloppet. De flesta krav på ersättning kan dock förväntas hanteras utanför domstol. En viktig uppgift blir därför att ordna och sammanställa alla krav på ersättning så att dessa kan bearbetas på ett effektivt sätt. I Sverige finns en organisation för att hantera skadereglering på atomansvarsområdet inom ramen för de fyra stora försäkringsbolagen som är medlemmar i Nordiska Kärnförsäkringspoolen, dvs. Folksam, If, Länsförsäkringar och Trygg Hansa. Totalt finns det inom ramen för denna skadeorganisation cirka 500 personer vilka arbetar som handläggare eller skadereglerare. I den mån denna organisation inte skulle räcka till för att hantera ersättningsanspråk efter en stor atomolycka med ett stort antal skadelidande kan man tänka sig att de nyss nämnda fyra stora försäkringsbolagen samarbetar med mindre skaderegleringsbolag med verksamhet i Sverige. Tänkbart är att man på detta sätt, genom att avsätta personella resurser från den befintliga skaderegleringsorganisationen, skulle kunna samla totalt cirka 100 anställda i Sverige. Naturligtvis skulle inte samtliga dessa personer kunna avsättas för skadereglering, men någon form av resursförstärkning får betraktas som fullt realistiskt. Om det skulle visa sig nödvändigt kan en lösning vara att dessa bolag mot avgift ställer upp med kompletterande

registreringshjälp, dvs. att ta emot och registrera ersättningsanspråk, vilket är det arbete som primärt kan tänkas ta stora organisatoriska och personella resurser i anspråk och som det kan förmodas finnas ett behov av i det omedelbara skaderegleringsarbetet.

10.3.2. Internationellt

För att diskutera och belysa frågor rörande bl.a. skadereglering har också OECD:s atomenergiorgan NEA anordnat två internationella seminarier

27

.

På det första seminariet konstaterades bl.a. att flertalet av de försäkringsbolag som erbjuder ansvarsförsäkring i händelse av en olycka skulle skicka observatörer, skadereglerare från den nationella försäkringspoolen eller oberoende skadereglerare till evakueringsområdet eller näraliggande områden. Detta skulle ske för att få möjlighet att förteckna och registrera de skadelidande. Härigenom skulle en första uppskattning av möjliga ersättningskrav göras och, i några stater, viss omedelbar ersättning distribueras. Sådan s.k. emergency assistance payment skulle betalas även utan uttryckligt lagstöd. För det fall det skulle röra sig om en gränsöverskridande olycka skulle också de nationella atomförsäkringspoolerna, eller i vissa fall de försäkringsbolag som ingår i denna, samarbeta

28

.

Det kunde vidare konstateras att i stort sett samma förfarande tillämpas i de olika staterna för att bedöma om ersättning skall betalas och i så fall med vilket belopp. I första hand ankommer det på försäkringsgivaren att bedöma de skadelidandes anspråk på ersättning. Om någon skadelidande är missnöjd med denna bedömning blir ersättningskravet föremål för domstolsprövning. Det förekommer emellertid i vissa stater att enbart försäkringsgivaren fastställer de skadelidandes rätt till ersättning, medan i andra stater enbart domstolarna kan göra en sådan prövning. När det vidare gäller de stater som är anslutna till tilläggskonventionen, och omfattas av de olika ersättningsstegen som mynnar ut i det gemensamma statsansvaret, förutsätts i de flesta stater att staten och försäkringsgivaren genom avtal reglerar ansvaret så att försäkringsgivaren fördelar samtliga medel. Med stöd av avtalsvillkoren fördelar därmed försäkrings-

27

Indemnification of Damage in the Event of a Nuclear Accident, Paris 26–28 november 2001 och Second International Workshop on the Idemnification of Nuclear Damage, Bratislava 18–20 maj 2005.

28

OECD/NEA, Indemnification of damage in the Event of a Nuclear Accident, Workshop Proceedings, s. 42 ff.

givaren också de medel som härrör från anläggningsstaten eller som genereras av det gemensamma statsansvaret. Detta kan ske med eller utan statlig insyn

29

. Vilken ersättning försäkringsgivaren skall vara berättigad till förutsätts också vara reglerat i avtal. Vid OECD/NEA:s andra seminarium fokuserades på förhållandet mellan stater anslutna till Wienkonventionen respektive Pariskonventionen och det gemensamma protokollets inverkan på bl.a. ansvarsfrågor. I samband med att skaderegleringsfrågor diskuterades kunde konstateras att det av försäkringsavtalet visserligen följer att försäkringsgivaren är behörig att företräda anläggningsinnehavaren i frågor rörande skadereglering, men att det därutöver är svårt att avgöra vem som skall fördela de ersättningsmedel som finns tillgängliga av statsmedel med stöd av tilläggskonventionen. Närmast tycks uppfattningen vara den att, såvida annat inte särskilt anges, respektive stat själv skall bekosta skaderegleringen i denna del. Under seminariet presenterades vidare ett system för internationell skadereglering i form av ett internationellt nätverk mellan de olika försäkringspoolerna

30

. I Europa finns sammanlagt 17 aktiva

poolsamarbeten

31

. I övriga världen finns ytterligare nio

32

. En särskild arbetsgrupp har inrättats i syfte att diskutera och ta fram handlingsplaner i händelse av en gränsöverskridande atomolycka. De nationella handlingsplanerna avser att reglera hur krav på skadestånd kan hanteras och registreras. Internationellt innebär handlingsplanen att det finns ett system inom vilket de olika poolsamarbetena kan samarbeta även sinsemellan när det gäller registrering och dokumentation av ersättningskrav. En principiell bestämmelse angående ansvaret för att reglera skador vid gränsöverskridande olyckor har nu utarbetats. Bestämmelsen är av mer principiell karaktär och förutsätter kompletterande bilaterala avtal och avtal som reglerar och specificerar omfattningen av tjänsten. För det gränsöverskridande samarbetet har ett återförsäkringsavtal upprättats som förpliktar till samarbete över nationsgränserna

33

. De flesta sammanslutningarna är nu bundna

29

OECD/NEA, a.a., s. 54.

30

Nuclear Pool´s Cross Border Claims Handling Group 2005.

31

Sverige/Finland, Storbritannien, Nederländerna, Tyskland, Belgien, Tjeckien, Frankrike, Slovakien, Schweiz, Ungern, Slovenien, Kroatien, Spanien, Ryssland, Ukraina, Rumänien och Bulgarien. I vissa poolsamarbeten, såsom i Ryssland och Ukraina, är återförsäkringen genom internationella mäklare begränsad.

32

Canada, USA, Mexico, Brasilien, Sydafrika, Kina, Japan, Sydkorea och Taiwan.

33

Article 6.1.1 Standard Rules for the Transaction of Facultative Reinsurance between Nuclear Insurance Pools: “If claims arise in the country in which the Reinsuring Pool is domiciled this Pool agrees to assist the Ceding Pool in a manner and to such extent as agreed between Ceding Pool and the Reinsuring Pool”.

av denna regel och nätverket kompletteras ytterligare av bilaterala avtal samt allmänna viljeförklaringar om att aktivt delta i ett gränsöverskridande samarbete.

10.4. Något om skaderegleringen i Sverige efter kärnkraftsolyckan i Tjernobyl

Nedfallet av radioaktiva ämnen i Sverige som en följd av kärnkraftsolyckan i Tjernobyl krävde att en rad åtgärder vidtogs för att begränsa de skadliga konsekvenserna. Skadeståndskrav kunde inte framställas mot någon ansvarig anläggningsinnehavare eftersom Ukraina vid den aktuella tidpunkten inte var med i det internationella atomansvarssystemet. I vart fall bedömdes sådana krav inte vara meningsfulla. Staten fick därför vidta särskilda åtgärder för att ställa medel till förfogande för de skadelidande här i landet.

För de områden i landet där de radioaktiva nedfallen var störst utfärdade dåvarande Lantbruksstyrelsen rekommendationer för att minska skadeverkningarna. Riktvärden för radioaktiva ämnen i livsmedel angavs av Statens livsmedelsverk. Målsättningen var att hålla de radioaktiva ämnena i livsmedel på en så låg nivå att inga onödiga doser skulle överföras till människan genom maten. Regeringen beslutade att ersättning skulle betalas för produkter från jordbruks-, trädgårds- och renskötselföretag som inte fick saluföras på grund av att dessa produkter innehöll högre halter av radioaktiva ämnen än riktvärdena.

I avvaktan på att slutlig skadereglering kunde ske beslutade regeringen den 29 maj 1986 att ställa 25 miljoner kronor till Lantbruksstyrelsens förfogande för förskottsutbetalning till drabbade jordbrukare och till trädgårdsföretagen. Även de renskötande samerna drabbades hårt av nedfallet från Tjernobyl och blev föremål för särskilda insatser

34

.

Något senare beslutades en förordning enligt vilken ersättning av statsmedel, i mån av tillgång, fick lämnas för kostnader och förluster på grund av radioaktivt nedfall med anledning av reaktorhaveriet i Tjernobyl till de ovan berörda särskilt utsatta grupperna

35

. Ersättningsfrågorna prövades av Statens jordbruksverk eller Fiskeriverket,

34

Prop. 1986/87:18 om vissa åtgärder m.m. efter Tjernobylolyckan, s. 5.

35

Förordningen (1986:621) om ersättning till jordbruks-, trädgårds- och renskötselföretag samt till vissa fiskare med anledning av Tjernobylolyckan, utfärdad den 18 juni 1986 och upphävd den 1 juli 1994.

beroende på frågans art, men kunde också efter bemyndigande av respektive verk prövas av länsstyrelsen.

Regeringen fattade senare också beslut om ersättning till älgjägare. En förordning beslutades

36

genom vilken föreskrevs att ersättning

av statsmedel fick lämnas enligt förordningen för älgar fällda under viss angiven tidsperiod. Även åren därefter har det ställts ytterligare medel till förfogande. Det har ankommit på länsstyrelserna att pröva frågor om ersättning.

10.5. Två övergripande system för en samordnad skadereglering

Två huvudsakliga system för skadereglering kan urskiljas.

Det ena systemet bygger på att skaderegleringen knyts till försäkringsgivaren. Enligt det andra systemet ansvarar staten ytterst för skaderegleringen.

I sammanhanget är det emellertid också viktigt att notera att det saknas en självklar heltäckande organisation för skadereglering. Försäkringsgivarens direkta åtaganden går normalt sett inte längre än till att fördela de medel som ställs till förfogande genom ansvarsförsäkringen. Hur de medel som följer av statliga åtaganden hanteras beror i viss mån på hur och till vem de statliga medlen ställs till förfogande. Det är dessutom oklart hur den ersättning som enligt tilläggskonventionen skall betalas med statsmedel skall fördelas och praktiskt hanteras. Utan någon form av samverkan innebär alltså det nuvarande systemet ingen garanti för att det finns en heltäckande organisation som griper in och tar sig an skaderegleringen.

10.5.1. Försäkringsgivaren ansvarar för skaderegleringen

I flera stater, däribland Tyskland och Schweiz, har staten och försäkringsbranschen skriftligen kommit överens om eller på annat sätt avtalat att skaderegleringen skall utföras av försäkringsbranschen.

För svenskt vidkommande skulle ett sådant system för framtiden innebära att försäkringsgivaren, genom reglering i författning eller avtal, ansvarar för skaderegleringen även utöver den nivå som kan

36

Förordningen (1986:690) om ersättning för fällda älgar med för höga halter av radioaktivitet, utfärdad den 4 september 1986 och upphävd den 1 augusti 1990.

täckas av ansvarsförsäkring, dvs. för närvarande från 550 miljoner euro.

Generellt kan det främsta skälet för en sådan lösning sägas vara att skaderegleringen redan är en naturlig del av försäkringsgivarens åtaganden och uppgifter. Därmed finns det också en upparbetad kunskap om frågorna inom försäkringsbranschen. Med tanke på det stora antalet skadelidande, eventuellt från flera olika stater, som kan tänkas framställa ersättningskrav efter en atomolycka kan det också komma att krävas ett samarbete över nationsgränserna. En sådan beredskap finns för närvarande inom ramen för det europeiska poolsamarbetet på atomansvarsområdet.

Ett sådant system kan vidare sägas vara konsekvent med hänsyn till att försäkringsgivaren naturligt ansvarar för en stor del av skaderegleringen. Också anläggningsinnehavarnas ansvar kan sägas bli tydligare om ansvaret inte faller tillbaka på staten. Att samma kriterier används för skaderegleringen i dess helhet, och inte delas upp mellan olika subjekt borgar för en mer rättvis fördelning.

För det fall försäkringsbranschen skall ombesörja skaderegleringen även i de delar de medel som skall fördelas härrör från staten krävs någon form av reglering. En sådan reglering kan ske i författning eller genom avtal mellan parterna.

10.5.1.1 Exemplet Tyskland

Den förra tyska regeringen deltog aktivt i upprättandet av ett utkast till skaderegleringsavtal med den tyska staten och dess förbundsstater, tyska anläggningsinnehavare och den tyska atomförsäkringspoolen (Deutsche Kernreaktor Versicherungs Gemeinschaft, DKVG) som avtalsparter. Detta avtal har emellertid av politiska skäl aldrig kommit att träda i kraft. Det kan trots detta, eftersom avtalsinnehållet som sådant aldrig ifrågasatts, finnas skäl att redovisa det huvudsakliga avtalsinnehållet.

I avtalet uppdras åt DKVG att i händelse av en atomolycka hantera regleringen av skador upp till 2,5 miljarder euro. Det ankommer på DKVG att också fördela de medel som eventuellt ställs till de skadelidandes förfogande genom det gemensamma statsansvar som följer av tilläggskonventionen. De beslut angående utbetalning av ersättning och de uppgörelser DKVG träffar med enskilda skadelidande binder också staten och den ansvariga anläggningsinnehavaren upp till 2,5 miljarder euro.

Bestämmelserna i avtalet gäller för reglering av sådana skador som omfattas av den nationella atomansvarsregleringen, och som bygger på Pariskonventionens motsvarande bestämmelser, samt omfattar vidare de situationer när en tysk anläggningsinnehavare är ansvarig och annan konventionsstats lag är tillämplig. Avtalet omfattar även statens sekundära ersättningsansvar.

Om ersättningsnivåerna höjs skall avtalet genast omförhandlas. För att närmare reglera de villkor som skall gälla för skaderegleringen sammankallas omedelbart efter en atomolycka en grupp bestående av en representant från vardera (motsvarigheten till) Finansdepartementet och Miljödepartementet, förbundsstaten där den ansvariga anläggningsinnehavaren finns, ägaren till den aktuella atomanläggningen och den ledande försäkringsgivaren i DKVG. Det första sammanträdet skall äga rum inom en månad efter atomolyckan. Beslut fattas med enkel majoritet. Varje representant har en röst. På det första sammanträdet skall diskuteras om utbetalningar av statliga medel kan aktualiseras. Vidare skall ställning tas till om allmänheten bör informeras om denna möjlighet till ersättning.

Det åligger DKVG att snarast efter en atomolycka upprätta en förteckning över de skadelidande och deras ersättningsanspråk samt den ersättning som preliminärt kan aktualiseras och att tillhandahålla Finans- och miljödepartementet denna förteckning. Förteckningen skall därefter uppdateras en gång per månad. Vid behov åligger det staten att bistå DKVG med nödvändiga uppgifter i sak.

I de fall ersättning skall betalas efter ett domstolsavgörande svarar staten för utbetalningen av ersättningen.

Staten är skyldig att ersätta DKVG för kostnaderna för den skadereglering som sker på grundval av detta avtal. Denna skyldighet omfattar bl.a. lönekostnader enligt en indexuppräknad löneutveckling, kontorskostnader, resekostnader och eventuella ombuds- och rättegångskostnader utöver vad som utgår till följd av försäkring. Den slutliga avräkningen görs först sedan skaderegleringen har avslutats.

10.5.1.2 Exemplet Schweiz

Ett skaderegleringsavtal har ingåtts mellan å ena sidan Bundesamt für Energiewirtschaft och Finanzverwaltung samt å andra sidan den schweiziska kärnförsäkringspoolen

37

. Parterna har kommit överens

37

Schweizer Pool für die Versicherung von Nuklearrisiken (SPN).

om att den privata försäkringsgivaren, dvs. den schweiziska kärnförsäkringspoolen, i de i avtalet uppräknade situationerna skall ombesörja skaderegleringen även för statens räkning. Ansvarig för skadereglering är till följd härav, bortsett från i vissa transitsituationer, den privata försäkringsgivaren. Detta innebär att den schweiziska kärnförsäkringspoolen ansvarar för skaderegleringen även såvitt avser den ersättning som hänför sig till statens försäkring och som kan utgå vid omfattande skador (gross schaden). Staten har inte rätt att ge några anvisningar i fråga om hur skaderegleringen skall hanteras, men denna skall enligt avtalet på bästa sätt också tillvarata statens intressen. Om det är aktuellt att överväga att väcka talan vid domstol skall den för skaderegleringen ansvarige försäkringsgivaren rådgöra med Bundesamt für Energiewirtschaft. Sådant samråd skall också ske för det fall försäkringsgivaren överväger att avvika från de allmänna riktlinjer som gäller för utbetalning av försäkringsersättningen. Även möjligheten att göra förskottsutbetalningar är inskränkt i de situationer statliga medel aktualiseras. Försäkringsgivaren skall underrätta Bundesamt für Energiewirtschaft om storleken på utbetalda belopp och skicka kopior på alla utbetalningar som görs. Kostnaderna för skaderegleringen ersätts av federationen enligt vissa villkor som regleras närmare i skaderegleringsavtalet.

10.5.2. Staten ansvarar för skaderegleringen

Ett system där staten ansvarar för skaderegleringen innebär att staten, genom någon av sina myndigheter, beslutar om ersättning till de skadelidande åtminstone vad beträffar den del av ersättningen som härrör från statsmedel. Det torde krävas att någon form av särskild verksamhet kan inrättas vid behov eller att det redan på förhand är känt att viss befintlig verksamhet kan utnyttjas. En sådan statlig verksamhet bör dessutom avgiftsbeläggas.

Ett argument som talar för att staten skulle hantera skaderegleringen är att staten redan spelar en viktig roll vid t.ex. personskador. Personskador kan förväntas ersättas också till stor del med stöd av den allmänna försäkringen. Vid bestämmande av ersättning enligt atomansvarighetslagen får därför de allmänna reglerna i skadeståndslagen som gäller avräkning av olika ersättningar på skadestånd förutsättas bli tillämpliga

38

. Utredningen återkommer till dessa frågor

i avsnitt 10.6.1.

38

Se 5 kap. 3 § skadeståndslagen.

För försäkringsgivarna kan en skaderegleringsverksamhet i statlig regi sägas ha den fördelen att försäkringsgivaren eller försäkringsgivarna inte behöver avsätta personal särskilt för skadereglering. Vidare kan försäkringsgivaren undgå eventuell kritik från allmänheten i fråga om skaderegleringen eller för att ersättningsnivåerna är alltför låga

39

.

Ett system där staten ansvarar för skaderegleringen innebär att det är särskilt viktigt att det redan på förhand är känt vid vilken tidpunkt försäkringsgivaren skall föra över skadeersättningen till ansvarig statlig myndighet. Det måste givetvis också skapas ett lagligt stöd för en sådan ordning. En möjlighet är att en sådan överföring sker omedelbart efter atomolyckan. En annan är att föra över ersättningsmedlen i omgångar efterhand som det blir aktuellt för staten att betala ut ersättning till de skadelidande. Mot denna lösning talar att försäkringsgivaren kanske av olika anledningar upphört med sin verksamhet när väl ersättning för s.k. sena skador skall betalas ut av staten. Detta förefaller vara svårare att skydda sig mot om utbetalningar av ersättningsmedlen görs i flera omgångar. Främst av detta skäl kan det när ett sådant system tillämpas finnas anledning att låta försäkringsgivaren föra över skadeersättningen till den ansvariga statliga myndigheten vid ett tillfälle redan i samband med att skaderegleringsförfarandet inleds. Detta kan dock i sin tur vara förenat med stora svårigheter eftersom storleken på ersättningen initialt inte är känd. Detta kan möjligen lösas genom olika administrations- och rapporteringsrutiner.

10.5.2.1 Systemet i Nederländerna – ett exempel på skadereglering i offentlig regi

Utredningen har i avsnitt 3.10 beskrivit holländsk lagstiftning i relevanta delar. Enligt den holländska atomansvarighetsregleringen är domstolen i Haag exklusivt behörig att som första instans pröva ersättningsanspråk som grundar sig på atomansvarighetslagen.

Som huvudregel gäller att ersättningsanspråk i anledning av en atomskada behandlas på samma sätt som andra ersättningsanspråk i enlighet med allmänna civil- och processrättsliga regler.

Om domstolen emellertid bedömer att ersättningsanspråken överstiger anläggningsinnehavarens maximala ersättningsnivå kan

39

Dirk Harbrücker, Claims Settlement Procedures and Costs, OECD/NEA, Reform of Civil Nuclear Liability, Budapest Symposium 1999, s. 373.

domstolen på begäran av en part och efter att ha samrått med Finansdepartementet inhibera alla fortsatta utbetalningar av ersättning och utse en eller flera undersökningsdomare. Undersökningsdomarna fördelar ersättning när krav framställs.

Domstolen kan också utse en särskild kommitté inför vilken alla skadeståndsanspråk skall presenteras och godkännas. Anläggningsinnehavaren, försäkringsgivaren och Finansdepartementet skall omedelbart underrättas om domstolens beslut att inrätta en särskild kommitté. Beslutet skall också kungöras. Utbetalningar som görs därefter är ogiltiga.

Kommittén har en samordnande funktion mellan de skadelidande och försäkringsgivaren. Kommittén kan också utse och konsultera experter och hålla allmänna sammanträden. På grundval av den dokumentation som erhållits sammanställer kommittén en förteckning över alla skadeståndsanspråk. Förteckningen skall offentliggöras och anslås under minst tre veckor innan den kan godkännas. På sammanträdet ges alla försäkringsgivare eller annan som ställt säkerhet, eventuella ersättningsskyldiga och kommittén möjlighet att bestrida kraven. De krav som inte visar sig vara tvistiga bedöms av undersökningsdomaren vara rättmätiga och godkänns. I de fall kraven bestrids blir de föremål för domstolsprövning. Den som framställt ett krav men inte närvarar vid domstolsprövningen anses ha tagit tillbaka sitt anspråk på ersättning.

10.6. Frågor rörande skadereglering efter en atomolycka som bör uppmärksammas särskilt

I detta avsnitt behandlar utredningen bl.a. frågor rörande skadereglering som blivit uppmärksammade vid de nationella och internationella övningsseminarier som redovisats ovan. För att få ett fullgott underlag för bedömningen av hur en framtida skadereglering bör se ut finns det skäl att särskilt uppmärksamma ett antal frågor.

En skadelidande kan efter en atomolycka ha rätt till skadestånd samtidigt som han har rätt till andra förmåner med anledning av skadan. Detta aktualiserar frågor om samordning av de olika ersättningsförmånerna och om staten har rätt att återkräva den ersättning som eventuellt betalats av offentliga medel när skadestånd fastställts (regressrätt). Hur man ser på olika ersättningsförmåner och deras samverkan med skadestånd får vidare betydelse för om det kan finnas skäl att sätta av medel för framtida behov om s.k. sena skade-

fall skulle aktualiseras. Den senare frågan får särskild betydelse vid införandet av reglerna i den reviderade Pariskonventionen eftersom preskriptionstiden för personskador sträcks ut från 10 år till 30 år.

10.6.1. Regler om prioritering av vissa typer av ersättning

Om de tillgängliga medlen inte räcker till för att kompensera de skadelidande kan man överväga att införa prioriteringsregler som innebär att en viss typ av skada skall ersättas före andra skador (s.k. priority of claims).

I anglosachsiska länder sker skadereglering efter en “first come first serve” princip som närmast går ut på att tillgängliga medel delas ut till dem som först anmäler sig. Systemet innebär att skyddet för s.k. sena skador i praktiken kan bli obefintligt och förutsätter att staten är beredd att ersätta sådana skador.

Under arbetet med att revidera Wienkonventionen diskuterades frågan om särskilda prioriteringsregler inom ramen för IAEA:s rådgivande organ för atomenergifrågor

40

.

Redan inledningsvis framfördes synpunkter på att personskador skulle ges företräde framför andra skadetyper. Mot detta anfördes att personskador också kan ersättas inom ramen för socialförsäkringssystemet.

Ett förslag presenterades som innebar att två tredjedelar av det totala ersättningsbelopp som fanns tillgängligt för ersättning skulle fördelas på de anspråk som var att hänföra till personskador. Medlen i övrigt skulle fördelas proportionellt mellan övriga skadeståndsanspråk

41

. Även andra förslag förekom, bl.a. sådana som innebar att särskilda regler skulle gälla i de situationer personskador ersätts med stöd av olika socialförsäkringsförmåner. Under det fortsatta revisionsarbetet kom det att presenteras tre olika lösningar i fråga om hur de skadelidande skulle prioriteras vid fördelningen av ersättning

42

. En lösning innebar att frågor rörande prioritering skulle överlämnas åt respektive stat att reglera i sin nationella rättsordning. Enligt den andra lösningen skulle staterna genom Wienkonventionen åläggas att prioritera personskador, men de närmare villkoren för detta skulle överlämnas åt varje stat att bestämma nationellt. Slutligen var ett alternativ att personskador skulle priori-

40

Standing Committee on Liability for Nuclear Damage.

41

Standing Committee on Liability for Nuclear Damage, Third Session, SCNL/3/INF.2. Se även Standing Committee on Liability for Nuclear Damage, Fifth Session, SCNL/5/INF.4.

42

NEA/LEG/DOC(92)3 p. 5.

teras och de närmare villkoren för detta prioriteringssystem regleras i Wienkonventionen

43

.

Diskussionerna utmynnade i ett tillägg till artikel 8 i Wienkonventionen

44

. Enligt bestämmelsen gäller nu att ersättning för personskador skall regleras med företräde framför andra typer av ersättningsanspråk i händelse av att de skadelidandes anspråk på ersättning överskrider eller är på väg att överskrida anläggningsinnehavarens ersättningsansvar enligt artikel 7 i konventionen. Den närmare utformningen av en sådan prioriteringsregel och hur stor del av ersättningsbeloppet som måste avsättas till personskador har dock lämnats till nationell rätt att avgöra. Ett annat exempel på prioriteringssystem är det som regleras i 1996 års internationella konvention om ansvarighet och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen (HNS-konventionen) från 1996. Enligt artikel 11 i konventionen har anspråk med anledning av personskada företräde framför andra anspråk såvida inte summan av sådana anspråk överstiger två tredjedelar av den totala ersättningssumman. Konventionen har ännu inte trätt i kraft. Ytterligare ett exempel är de detaljerade regler om prioritering av vissa anspråk som tillämpas i Nederländerna (se beträffande skaderegleringssystemet i Nederländerna även avsnitt 3.10). Ersättningssystemet, som endast tillämpas i händelse av en omfattande atomolycka, innehåller särskilda fördelningsregler som träder in i de situationer kraven på ersättning överstiger ersättningsnivån enligt tilläggskonventionen samt de belopp som kan tillhandahållas av staten. Om kraven endast är att hänföra till personskador skall de reduceras proportionellt. Är kraven i stället att hänföra enbart till sakskador sker en motsvarande reducering. I de fall anspråken på ersättning hänför sig till både person- och sakskador gäller att två tredjedelar av det totala ersättningsbeloppet skall avsättas till enbart personskador och att resterande medel skall fördelas mellan person- och sakskador om personskador annars inte skulle täckas genom den tillgängliga ersättningen. För s.k. sena personskador, som visar sig först senare än 10 år efter olyckstillfället, skall dessutom minst tio procent av ersättningsbeloppet tillhandahållas av staten.

43

IAEA, The 1997 Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage and the 1997 Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage – Explanatory Texts July 2004, s. 53.

44

Se artikel 10 punkten 2 i ändringsprotokollet.

I svensk rätt finns en prioriteringsregel i 14 § första stycket trafikskadelagen (1975:1410) som innebär att ersättning för personskada prioriteras före sakskada i de fall ersättningen inte räcker till samtliga ersättningsberättigade. För det fall ersättningsbeloppet inte förslår fullt ut till alla ersättningsberättigade skall en proportionering efter kvotdelar göras.

Denna typ av prioriteringssystem lär i övrigt inte vara vanligt förekommande

45

. I den allmänna svenska skadeståndsrättsliga regleringen förekommer inga sådana särskilda prioriteringsordningar. Tidigare har emellertid i rättspraxis skadestånd på grund av personskada prioriterats vid konkurrens med regresskrav

46

.

I Atomskadeutredningens första betänkande med förslag till provisorisk lagstiftning på atomansvarsområdet

47

diskuterades vilka

åtgärder som skulle vidtas, om en olycka inträffar som är av så stor omfattning att maximibeloppet för ersättningen sannolikt inte räcker till för att kompensera alla skadelidande fullt ut. Atomskadeutredningen konstaterade att i princip två lösningar var möjliga. Antingen kunde den tillgängliga ersättningen fördelas efter vad som med hänsyn till olyckans omfattning och övriga omständigheter i det särskilda fallet bedömdes vara mest rättvist och ändamålsenligt. Med ett sådant betraktelsesätt kan t.ex. personskador ersättas före sakskador. I atomansvarighetslagen skulle med en sådan regel anges att, vid en olycka av stor omfattning, någon skadereglering inte fick ske förrän det genom särskild reglering bestämts hur tillgängligt belopp skall fördelas. Den alternativa lösningen skulle innebära följande. Genom atomansvarighetslagen regleras ett visst område av skadeståndsrätten. Vid olyckor av stor omfattning måste med nödvändighet en begränsning av ansvarigheten äga rum. Hur man fördelar eventuella statsmedel är en sak för sig, men skadeståndsrätten skall utformas enligt i förväg kända, allmänt tillämpade principer och inte göras beroende av bestämmelser i en framtida lag. Den sistnämnda ståndpunkten kom att förordas. Denna innebar en lösning där ersättningen med stöd av allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser sätts ned med samma kvotdel.

I och för sig skulle det också vara möjligt att införa ett system genom vilket personskador prioriteras på ett i författning angivet sätt för det fall ersättning inte räcker till för att kompensera alla

45

Sebastiaan M.S. Reitsma, “An Equitable Distribution of Compensation: Realistic or Wishful Thinking”, OECD/NEA Budapest Symposium 1999, s. 347 ff.

46

NJA 1946 s. 576 och NJA 1950 s. 523. Se även Jan Hellner, Försäkringsrätt 2 uppl., avsnitt 18.5.1.

47

Atomansvarighet I, SOU 1959:34 s. 46 ff.

skadelidande fullt ut. Med en sådan lösning uppkommer frågor kring en regressrätt avseende socialförsäkringen, dvs. om staten skall ha möjlighet att återkräva vad som kan ha betalats ut från det offentliga bidragssystemet som olika sociala förmåner, t.ex. sjukpenning, arbetsskadeersättning, sjukbidrag, förtidspension och efterlevandepension. Det kan därvid konstateras att det inte är förenligt med svenska skadeståndsrättsliga traditioner att staten via socialförsäkringssystemet har regressrätt mot skadevållare

48

. I Personskadekommitténs betän-

kande från 2002

49

framhålls att de allmänna resonemang som fördes

i början av 1960-talet i förarbetena till lagen om allmän försäkring och som ledde till att möjligheterna till regress för den allmänna försäkringen avskaffades har bärkraft även i det aktuella sammanhanget. Enligt Personskadekommittén kan det därför med visst fog hävdas att “kollektivet” Sverige bör bära kostnaderna för ett visst grundläggande skydd i form av sjukpenning m.m. även vid händelser där det finns en ansvarig skadevållare.

Med beaktande av att en allmän regressrätt inte införts i svensk rätt torde det inte heller finnas skäl att införa en sådan rätt för staten på atomansvarsområdet.

Att införa särskilda regler om att vissa skador skall prioriteras framför andra, t.ex. så att personskador premieras framför andra skadetyper, skulle inte stå helt i strid med svenska lagstiftningstraditioner och bl.a. på trafikskadeområdet förekommer såsom också redovisats ovan ett sådant prioriteringssystem

50

.

Frågan nu är emellertid om det finns skäl att införa sådana prioriteringsregler på atomansvarsområdet. Det kan konstateras att s.k. sena skador som i och för sig skulle kunna anses motivera detta avsteg i stor uträckning täcks av socialförsäkringsförmåner och ersätts vid sidan av ersättningsreglerna till följd av en atomskada

51

.

48

Se bl.a. SOU 2002:1, Samordning och regress – Ersättning vid personskada, betänkande av Personskadekommittén.

49

a. SOU s. 149.

50

14 § trafikskadelagen(1975:1410).

51

Ersättningsförmåner enligt det svenska socialförsäkringssystemet regleras genom socialförsäkringslagen (1999:799). I princip grundas rätten till en viss förmån på bosättning eller förvärvsarbete i Sverige. Rätten till förmåner vid sjukdom och invaliditet bestäms bl.a. i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den allmänna försäkringen består av sjukförsäkring, folkpension och försäkring för tilläggspension och ger ersättning för bl.a. inkomstförlust vid sjukdom och förlust av försörjare. Vid sjukdom som sätter ned arbetsförmågan med minst en fjärdedel har den sjuke rätt till sjukpenning enligt vissa närmare riktlinjer. När sjukfallet beräknas bli bestående under avsevärd tid (mer än ett år) byts sjukpenningen ut mot sjukbidrag eller förtidspension. Sjukförsäkringen ger också ersättning för sjukvård i form av sjukhusvård, läkarvård, läkemedel m.m. Vissa delar betalar emellertid den sjuke själv genom t.ex. patientavgifter. För en försäkrad som inte fyllt 65 år kan enligt vissa kriterier rätt till förtidspension föreligga om arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom eller annan

Att samma skada inte skall ersättas mer än fullt ut anses följa av allmänna skadeståndsrättsliga principer och gäller även utan uttryckligt stöd i lag

52

. Vidare är regress mot skadevållaren med anledning av de offentliga utgifterna normalt sett utesluten i svensk rätt som en följd av allmänna skadeståndsrättsliga regler. För den ersättning som utgått ur den allmänna försäkringen saknar staten möjlighet att framställa regresskrav mot en skadevållare. Detta följer av bestämmelsen i 20 kap. 7 § lagen om allmän försäkring. Detsamma gäller bl.a. arbetsskadeförsäkringen

53

. Vanligen torde ersättningen avräknas på det sätt som också gäller med stöd av 5 kap. 3 § skadeståndslagen (nettometoden). Enligt denna bestämmelse skall från ersättning för inkomstförlust eller förlust av underhåll vid skadeståndets bestämmande alltid avräknas ersättning som utgår på grund av obligatorisk ansvarsförsäkring enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller på grund av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller någon annan liknande förmån, liksom pension eller annan periodisk ersättning eller sjuklön som betalas av en arbetsgivare eller på grund av en försäkring som är en anställningsförmån. Bestämmelsen i 5 kap. 3 § skadeståndslagen innebär att det inte finns någon rätt till skadestånd för en förlust som täcks av de uppräknade förmånerna

54

. Detta innebär att slutlig avräkning mellan skadestånd och förmåner görs när skadeståndet fastställs. Utöver de olika socialförsäkringsförmåner som kan tillkomma de skadelidande kan anspråk på ersättning uppkomma i den mån ersättning därutöver begärs för inkomstförlust m.m. som inte täcks av de allmänna förmånerna eller ideellt skadestånd. Förhållandena är likartade om den ersättningsberättigade skulle avlida eftersom anspråken i flera fall går över på arvingarna i och med dödsfallet

55

.

Utredningens slutsats är därför att de ersättningsanspråk för sena personskador som skulle förväntas kunna uppkomma inte bedöms motivera ett särskilt system med exempelvis fondering av framtida

nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Efterlevandepension ger ett försörjningsstöd för efterlevande make, maka, sammanlevande och barn och utges i form av folkpension och tilläggspension. I socialförsäkringen ingår också lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring som omfattar alla som arbetar i Sverige. Enligt lagen (1991:1047) om sjuklön har en arbetstagare rätt att vid sjukdom behålla lön och andra anställningsförmåner enligt vissa i lagen närmare angivna kriterier. Sjuklöneperioden omfattar de första 14 dagarna av varje sjukdomsfall och efter en karensdag har arbetstagaren normalt rätt att behålla 80 procent av sin lön och övriga anställningsförmåner.

52

SOU 2002:1 s. 70.

53

6 kap. 7 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

54

Prop. 2003/04:150 s. 312 f.

55

Bertil Bengtsson och Erland Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar, 2002, s. 214f.

ersättningsmedel. Det framstår som mer naturligt att söka enskilda lösningar i de situationer som de skadelidande också kan styrka sambandet mellan atomolyckan och skadorna i fråga (kausaliteten).

10.6.2. Behovet av att avsätta medel i avvaktan på slutlig prövning

I sammanhanget uppkommer också frågor om hur skaderegleringen mellan försäkringsbolagen eller staten eller den domstol som skall handlägga saken i händelse av en tvist mellan anläggningsinnehavaren och de skadelidande eventuellt skall samordnas.

En stor del av kraven kan förväntas göras upp i godo utom rätta. Om så inte sker måste det emellertid stå klart vad som gäller om vissa krav inte godkänns och blir tvistiga. Det kan knappast vara rimligt att i dessa situationer låta hela skaderegleringen avstanna i avvaktan på rättslig prövning i en eller flera instanser. Det kan därför finnas skäl att i dessa situationer tillämpa ett system med förskottsutbetalningar som kan gå i avräkning mot den slutliga ersättning som fastställs.

Vidare måste försäkringsgivaren sätta undan ersättningsmedel så att det är möjligt att betala ut ersättning för sådana skador som uppkommer först efter åtskilliga år. Inte minst beträffande miljöskador kan denna problematik uppkomma. Även när det gäller vissa typer av personskador, framförallt cancer, kan man förvänta sig ersättningsanspråk först efter åtskilliga år. Denna fråga kompliceras numera ytterligare av att det genom den reviderade Pariskonventionen kan vara möjligt att begära ersättning för personskada under 30 år efter olyckstillfället. Redan på den övning som Nordiska Kärnförsäkringspoolen arrangerade 2003 aktualiserades frågan hur länge det kan finnas skäl att vänta innan full ersättning skall börja betalas ut. Även Atomskadeutredningen diskuterade liknande frågor men konstaterade att en uppskjuten skadereglering inte är önskvärd ur de skadelidandes synvinkel

56

. Olika möjligheter att råda bot på detta diskuterades därför. En lösning som diskuterades var att de skadelidande som anmäler sig inom en viss tid får prioritet till utdelning ur en viss del av ansvarighetssumman (jfr avsnitt 10.6.1). Det konstaterades emellertid att uppkomsten av sena skador torde bli relativt stor och att sådana skador missgynnas med denna ordning. En annan utväg konstaterades vara att låta myndigheterna fastställa en provisorisk

56

a.a. s. 47 och Atomskadeutredningens betänkande Atomansvarighet II, SOU 1962:14 s. 70.

utdelningsdividend som skulle vara bindande för såväl anläggningsinnehavaren som de skadelidande. Därefter skulle den utdelning som skedde med stöd av det meddelade beslutet inte kunna angripas. Inte heller om det vid en senare tidpunkt skulle visa sig att tillgängliga medel inte räckte till för de senast anmälda skadorna skulle besluten kunna angripas. Atomskadeutredningen föreslog att uppgiften att fastställa den provisoriska utdelningsprocenten skulle anförtros åt domstol och att domstolen med stöd av tillgänglig utredning skulle bilda sig en ungefärlig uppfattning om inträffade och blivande skadors omfattning i förhållande till ansvarighetsbeloppet. Lagrådet ifrågasatte emellertid om det var lämpligt att en domstol skulle anförtros sådana uppgifter. De provisoriska besluten skulle meddelas på ett tidigt stadium innan det fanns något material som kunde ligga till grund för en någorlunda tillförlitlig uppskattning av skadebeloppen. I vissa fall kanske man kunde få nöja sig med allmänna uppgifter och olika uppgifter som länsstyrelsen eller polismyndigheten kunde tillhandahålla. Lagrådet konstaterade sammanfattningsvis att uppgiften måste te sig främmande för domstolarnas verksamhet och att domstolen skulle ställas i ett vanskligt läge om avgörandet skulle grundas på en summarisk utredning. På dessa skäl ansågs det lämpligare att en statlig myndighet, t.ex. Försäkringsinspektionen (nuvarande Finansinspektionen) skulle fastställa ett provisoriskt utdelningsbeslut. Lagrådet föreslog mot denna bakgrund att lagen skulle hänvisa till reglering i förordning

57

.

I svensk rätt förekommer författningsbestämmelser som ger de skadelidande rätt till förskott på ersättning för vissa ekonomiska behov. 7 kap. 1 § tredje stycket försäkringsavtalslagen (2005:104) innehåller en regel om förskottsbetalning som motiverats med att vissa ersättningsanspråk kan omfatta delbelopp som det är alldeles klart att bolaget skall betala. I ett sådant fall, och i synnerhet när det gäller större icke-tvistiga belopp, skall enligt förarbetena till bestämmelsen beloppet genast betalas ut om den försäkrade önskar utnyttja rätten till förskottsbetalning

58

. Enligt artikel 28 i Montreal-

konventionen

59

, och artikel 5 i rådets förordning (EEG) nr 2407/92

av den 23 juli 1992 om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag, skall en transportör i händelse av en flygolycka som medför att passagerare dödas eller skadas omgående betala förskott till de fysiska personer som är ersättningsberättigade för att täcka deras

57

Prop. 1960:140 s. 75.

58

Prop. 2003/04:150 s. 445.

59

1999 års konvention om vissa enhetliga regler för internationella lufttransporter.

omedelbara ekonomiska behov. Ett sådant förskott innebär inte att transportören medger ersättningsskyldighet och förskottet får dessutom avräknas från den slutliga ersättningen

60

.

Bestämmelser om förskott finns också inom andra rättsområden, men någon skyldighet för atomanläggningsinnehavare att betala förskott vid en atomolycka finns för närvarande inte enligt svensk rätt. Som framgått i avsnitt 10.4 är det emellertid möjligt att – som skedde efter olyckan i kärnkraftverket i Tjernobyl – fatta beslut om att ersättning skall betalas i förskott för att senare avräknas. Det var dock då fråga om ersättning av statsmedel som ställdes till förfogande genom särskilt beslut. Det kan emellertid finnas skäl att överväga en uttrycklig bestämmelse som reglerar de skadelidandes möjligheter att få förskott på ersättning och som anger när ersättning slutligen kan fastställas.

10.7. Behövs ett särskilt, på förhand utarbetat, nationellt system för skadereglering?

Bedömning: Det bör finnas ett på förhand utarbetat system för skadereglering.

En fråga att ta ställning till är om det är lämpligt att i svensk rätt mer eller mindre utförligt reglera frågor rörande skadereglering i författning, för att på detta sätt säkerställa att det i händelse av en olycka finns ett fullt fungerande system för skadereglering som också står i överensstämmelse med de åtaganden som följer av den reviderade Pariskonventionen.

Ett annat tänkbart alternativ är att reglera frågorna i avtal. Båda de nu redovisade alternativen kan vidare modifieras på olika sätt. Det kan t.ex. övervägas om det är möjligt att i författning reglera vilka krav som skall ställas på försäkringsgivaren eller om en reglering enbart skall syfta till vilken beredskap det skall finnas för skadereglering. Vidare kan man tänka sig en avtalssituation med ett mer i detalj reglerat förfarande avseende skadereglering, vilket också lägger huvudansvaret för skadereglering på en av parterna. En annan möjlighet vore emellertid att i avtal enbart reglera en allmän samordningsskyldighet som bygger på att var och en av de aktörer som

60

Prop. 2002/03:18 s. 57.

har ett ansvar för skadereglering är skyldig att samråda och samarbeta.

En ytterligare möjlighet är att förlita sig på att det trots allt går att finna ett fungerande system för att reglera atomskador om väl en olycka skulle inträffa. Det skulle kunna hävdas att det är tillräckligt att det finns en medvetenhet om de särskilda problem som kan uppkomma vid skaderegleringen och att det, för det fall en atomolycka skulle inträffa, skulle vara möjligt att beroende på hur olyckssituationen ser ut snabbt finna ett system för att hantera de skadelidandes krav på ersättning.

Ett mycket starkt skäl som talar för att det redan på förhand bör finnas särskilda bestämmelser om skadereglering på atomansvarsområdet är emellertid att ersättningsmedlen härrör från flera olika källor. Utbetalningen av ersättningsmedlen bör därför i någon form samlas så att det bl.a. står klart om medlen räcker åt samtliga skadelidande och, om så inte är fallet, i vilken mån ersättningen skall sättas ned. En annan omständighet som talar för att reglera frågor om skadereglering på förhand är att förutsägbarheten därigenom ökar och att det för den enskilde är möjligt att förlita sig på att det verkligen finns ett fungerande skaderegleringssystem.

Det enda bärande skälet mot att reglera frågorna på förhand skulle vara att flexibiliteten minskar och att möjligheterna försämras att utforma arbetet efter de olycksvillkor som gäller, t.ex. beroende på skadans omfattning och de specifika skadeföljderna samt antalet skadelidande.

Det är utredningens uppfattning att det bör finnas ett på förhand utarbetat system för skadereglering. De skäl som kan anföras mot ett sådant system, dvs. i huvudsak att flexibiliteten skulle minska, kan beaktas även inom ramen för ett på förhand etablerat skaderegleringssystem. Den närmare utformningen av ett sådant system redovisas i det följande.

10.8. Vilka omständigheter bör ett system för skadereglering tillgodose?

Det kan mot bakgrund av de förhållanden som redovisats tidigare konstateras att det finns vissa omständigheter som är av särskild betydelse och som bör beaktas när ett system för att reglera atomskador tar form. En sådan omständighet är att ett väl fungerande system för skadereglering ställer krav på sådan samordning att det trots en

stor mängd skadelidande är möjligt att få en total överblick över alla utbetalningar av ersättning och kontroll över vilka medel som finns att förfoga över. En omfattande atomolycka skulle under olyckliga omständigheter kunna leda till hundratusentals krav från skadelidande i flera olika länder.

Det system som upprättas bör utformas så, att det är möjligt för de aktörer som skall betala ut ersättning för anläggningsinnehavarnas ansvar att redan i nära anslutning till olyckan få en uppfattning om det ungefärliga antalet skadelidande och storleken på ersättningsanspråken. Detta är väsentligt för att kunna bedöma i vilken utsträckning ersättningsmedlen räcker till för att täcka de skadelidandes berättigade krav på ersättning fullt ut och i vilken mån det kan bli aktuellt att proportionera ersättningen.

Ett särskilt problem som också bör ligga till grund för hur skaderegleringssystemet utformas är att det sannolikt kommer att framställas ersättningskrav först åtskilliga år efter olyckan. Detta betyder att en uppskjuten skadereglering kan aktualiseras. Sannolikt kan bl.a. vissa typer av personskador, som t.ex. cancer, komma att visa sig först efter åtskilliga år. Även skador på miljön kan visa sig först efter en tid. Trots att det kan vara mycket svårt för de skadelidande att påvisa ett samband mellan atomolyckan och de aktuella skadorna så måste ersättningsmedel sättas av även för denna typ av anspråk. När det gäller personskador, med en preskriptionstid på 30 år, innebär det alltså att medel får avsättas under lång tid. Samtidigt måste det bäras i minnet att försäkringsbranschen, i vart fall för närvarande, inte har kapacitet att meddela ansvarsförsäkring för den till 30 år utsträckta preskriptionstiden. Detta innebär att staten garanterar ersättning för anläggningsinnehavarnas ansvar för s.k. sena skador i den mån ersättning inte utgått enligt det allmänna socialförsäkringssystemet (se avsnitt 10.6.1 ovan).

Trots allt måste försäkringsgivaren eller den som på annat sätt garanterar anläggningsinnehavarnas ersättningsansvar räkna med att vissa berättigade anspråk på ersättning aktualiseras först senare.

Ett på förhand utarbetat system för skadereglering bör alltså utformas så, att det kan tillgodose de särskilda omständigheter som just redovisats.

Som tidigare framhållits bör det övervägas om skaderegleringsansvaret skall kanaliseras till staten så att staten ansvarar för skaderegleringen i dess helhet.

En annan möjlighet som utredningen också tidigare pekat på är att knyta ett visst ansvar för skaderegleringen till försäkringsgivaren.

Även om försäkringskapacitet för närvarande endast står att finna inom ramen för Nordiska Kärnförsäkringspoolens försäkringsverksamhet kan man på sikt, såsom också tidigare nämnts, inte utesluta att ansvarsförsäkring tecknas hos annan svensk eller utländsk försäkringsgivare. När det gäller en utländsk försäkringsgivare kan förhållandena vidare variera. Försäkringsgivaren kan vara en utländsk försäkringsgivare vars hemland hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och vars verksamhet inom EES står under finansiell tillsyn av behörig myndighet i hemlandet. Det kan vidare röra sig om en utländsk försäkringsgivare från tredje land som efter koncession bedriver försäkringsrörelse i Sverige från en generalagentur eller filial här i landet. Det kan också röra sig om en sådan försäkringsgivare som efter tillstånd av Finansinspektionen marknadsför försäkringar i Sverige.

En tredje möjlighet är att den som försäkrar eller ställer annan säkerhet själv ansvarar för regleringen av de skador som är att hänföra till de egna ersättningsmedlen och att staten för sin del själv ansvarar för att reglera skadorna i det intervall som utbetalningar av statliga medel kan aktualiseras. En sådan “blandad” lösning kräver dock också någon form av på förhand reglerad samordning.

Gemensamt för samtliga tre nu föreslagna lösningar är att de kräver någon form av reglering i författning eller avtal mellan berörda aktörer.

10.9. Staten ansvarar för skaderegleringen i dess helhet

En möjlighet att lösa frågan om samordning av skaderegleringen är att inrätta ett system som innebär att staten hanterar skaderegleringen inom ramen för ett domstolsförfarande.

En sådan ordning finns som framgått ovan bl.a. i Nederländerna. Även i USA tillämpas i händelse av en större atomolycka ett system där utbetalningar av ersättning kan styras av domstol (Federal Courts)

61

. Ett skaderegleringsförfarande som hanteras i domstol är emellertid en mycket sällsynt företeelse i svensk rätt. I samband med förarbetena till den provisoriska atomansvarighetslagen ansåg Lagrådet att uppgiften att fastställa provisorisk ersättning åt skadelidande tedde sig “främmande för domstolarnas verksamhet”

62

. I

61

Se t.ex. Jerome Saltzman, Conclusions of the Presidential Commission on Catastrophic Nuclear Accidents, OECD/NEA, Helsinki Symposium 1992, s. 266 ff.

62

Prop. 1960:140 s. 75.

sammanhanget bör dock det sjörättsliga systemet med begränsningsfonder som kan upprättas i domstol nämnas. Bestämmelser om sådana begränsningsmål finns i 12 kap. sjölagen (1994:1009)

63

. Systemet innebär i korthet att domstolen skall fördela de medel som utgör begränsningsfonden mellan de borgenärer, t.ex. skadelidande, som har riktat anspråk mot den ansvarige redaren. Domstolen är behörig att avgöra tvister som gäller anspråken. Om det behövs för att täcka fordringar som inte har anmälts innan handläggningen avslutats, får domstolen avsätta medel för att täcka dessa. Detta belopp fördelas därefter när samtliga anmälda fordringar har behandlats och inga ytterligare fordringar kan antas tillkomma. Förfarandet företer således tydliga likheter med ett konkursförfarande. En annan möjlighet är att föreskriva att det skall finnas en organisation eller beredskap som innebär att en statlig myndighet, t.ex. Kammarkollegiet, skall bygga upp en skadehanteringsmodell. Kammarkollegiet har redan i dag ett ansvar för skadereglering inom vissa områden och har därmed erfarenhet av frågorna

64

. Ansvaret för reglering av skador omfattar bl.a. sådana skador som täcks av försäkring i det statliga försäkringssystemet (jfr förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering) samt handläggning av anspråk på ersättning för personskada. Kammarkollegiet ansvarar också för regleringen av skador som omfattas av det s.k. författningsreglerade personskadeskydd som gäller under bl.a. plikttjänstgöring, kriminalvård och arbetsmarknadsutbildning. Kammarkollegiet anlitar i något fall extern hjälp vid skaderegleringsarbetet, t.ex. internationella assistansföretag, sakkunniga läkare och fristående skaderegleringsföretag. Till Kammarkollegiet finns också knutet en rådgivande nämnd, Statens skaderegleringsnämnd. Nämnden har till uppgift att på begäran avge yttrande i ärenden om personskada eller annan skada. Kollegiets beslut i skadeärenden inom det författningsreglerade personskadeskyddet kan överklagas till Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor. Kammarkollegiet skulle också kunna fungera som en beredskapsorganisation och bara träda in för det fall en allvarlig atomolycka inträffat som får till följd att mer omfattande krav på ersättning framställs. En möjlighet skulle kunna vara att Kammarkollegiet, på det sätt som kan ske enligt ett system som tillämpas i Schweiz

65

, i

händelse av en omfattande olycka tillkännager att skadelidande skall

63

Jfr 9 kap. och 10 kap. 6 § samma lag.

64

Se förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten.

65

Kernenergiehaftplichtgesetz, 732.44, artikel 22.

anmäla sig inom en viss tid. På detta sätt kan bevissäkring underlättas och antalet skadelidande lättare överblickas.

Det kan givetvis övervägas om det också finns någon annan myndighet som skulle kunna handha skaderegleringsuppgiften. En tänkbar sådan myndighet är Krisberedskapsmyndigheten, som är central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar

66

. Eftersom de uppgifter som skulle ankomma på den myndighet som på detta sätt fick ansvaret för skaderegleringen främst är inriktade på ersättningsfrågor, och inte krisberedskap och olika former av samverkan och stöd i krissituationer, framstår det emellertid som något främmande för Krisberedskapsmyndighetens verksamhet att hantera skaderegleringsfrågor. Statens ansvar för skadereglering skulle också, efter samma mönster som gäller vid ersättning av statsmedel för skada till följd av brott eller vid vissa trafikskador, kunna ske genom att en särskild nämnd inrättas för att pröva ersättningsfrågor

67

. En sådan lösning framstår emellertid som något främmande i detta fall eftersom det gäller att hantera ett mycket stort antal skadeståndskrav. Om en lösning skulle förordas som innebär att skaderegleringen hanteras inom ramen för en myndighet bör regeringen i lag bemyndigas att avgöra vilken myndighet som lämpligen borde anförtros uppgiften att ha ansvaret för skaderegleringen.

10.10. Det omvända fallet – med staten som återförsäkringsgivare bortfaller statens ansvar för skadereglering

Om staten inom ramen för den statliga garantimodellen uppträder som återförsäkringsgivare i den del försäkring inte står att finna på den privata marknaden innebär detta att staten ger sitt ekonomiska stöd till den direkta försäkringsgivare som meddelar ansvarsförsäkring. Tänkbara sådana direkta försäkringsgivare är Nordiska Kärnförsäkringspoolen och, på sikt, anläggningsinnehavarnas egna försäkringsbolag, s.k. Captives (se avsnitten 8–9). Ett system där staten

66

1 § förordningen (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyndigheten.

67

Ärenden om brottsskadeersättning, dvs. ersättning av statsmedel för skada till följd av brott, prövas av Brottsoffermyndigheten. På området för trafikförsäkring gäller att samtliga försäkringsanstalter som driver trafikförsäkringsverksamhet i Sverige skall tillsammans med trafikförsäkringsföreningen upprätthålla och bekosta en skaderegleringsnämnd, vars reglemente godkänts av regeringen (6 § första stycket trafikförsäkringsförordningen (1976:359).

indirekt garanterar anläggningsinnehavarens ersättningsansvar genom att uppträda som återförsäkringsgivare redan från 550 miljoner euro innebär att ersättningsmedlen koncentreras till den direkta försäkringsgivaren. Den direkta försäkringsgivaren skulle därmed enligt utredningens förslag till finansieringslösning svara för skaderegleringen i hela intervallet upp till 1 200 miljoner euro.

Om staten uppträder som återförsäkringsgivare svarar staten inte själv för kontakterna med försäkringstagaren. Staten kan trots det få full insyn i skaderegleringen och påverka skaderegleringsprocessen genom att ställa upp sådana villkor i det återförsäkringsavtal som förhandlas fram. Inte minst med beaktande av storleken på återförsäkringsåtagandet ter det sig rimligt att staten får full insyn och medbestämmande. Med en sådan kompletterande avtalsreglering skulle det inte heller på samma sätt riskera att framstå som principiellt tveksamt om staten i framtiden eventuellt skulle frånhända sig ansvaret för skaderegleringen som en följd av ett återförsäkringsåtagande i förhållande till kärnkraftsindustrins egna captivebolag. Genom avtalsreglering skulle det kunna säkerställas att skaderegleringen sker på de villkor som staten kan acceptera.

10.11. Ett utvidgat skaderegleringsansvar för försäkringsgivaren

Att överväga att ge Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan försäkringsgivare, som normalt ansvarar för skaderegleringen inom ansvarsnivån, det primära ansvaret för skaderegleringen i sin helhet kan tyckas vara konsekvent och ändamålsenligt. Vad det primärt gäller är att finna en ordning för att ålägga en försäkringsgivare att ta på sig ett ansvar för skadereglering avseende mer än sin egen meddelade ansvarsförsäkring.

I förhållande till en svensk försäkringsgivare kan det övervägas om det är lämpligt att ställa upp särskilda krav på att den som meddelar atomansvarsförsäkring också tar ansvaret för skaderegleringen. Det skulle kunna vara krav som går utöver de mer generella krav som gäller enligt försäkringsavtalslagen (2005:104). Det skulle vidare kunna vara krav som ställs för att tillstånd (koncession) till att meddela ansvarsförsäkring avseende atomskador skall beviljas eller för att anläggningsinnehavaren skall få sin försäkring godkänd av Finansinspektionen.

Försäkringsavtalslagen innehåller bestämmelser om skadereglering som innebär bl.a. att försäkringsbolaget utan uppskov skall vidta åtgärder för att skadan skall regleras och därvid iaktta den försäkrades och andra skadelidandes behöriga intressen. Huvudregeln är att försäkringsersättning skall betalas senast en månad efter det att den ersättningsberättigade har anmält försäkringsfallet och lagt fram den utredning som skäligen kan begäras för att fastställa betalningsskyldigheten (7 kap. 1 §). Detta gäller emellertid inte när försäkringsbeloppet vid ansvarsförsäkring inte räcker för att täcka de ersättningskrav som framställs från de skadelidandes sida (9 kap. 9 §).

I försäkringsrörelselagen (1982:713) finns allmänna bestämmelser om, under vilka förutsättningar tillstånd till att bedriva försäkringsrörelse skall beviljas (koncession). Ett försäkringsbolag får enligt 1 kap. 3 § första stycket försäkringsrörelselagen inte driva annan rörelse än försäkringsrörelse, om det inte finns särskilda skäl för det. Enligt 2 kap. 3 § försäkringsrörelselagen skall de stiftare som avser att bilda ett försäkringsbolag ansöka om koncession. Sådan koncession beviljas av Finansinspektionen. I 2 kap. 3 a § försäkringsrörelselagen anges för vilka försäkringsklasser koncession för direkt skadeförsäkringsrörelse kan beviljas. Så länge försäkringsrörelsen håller sig inom samma försäkringsklass krävs ingen ny koncession. Atomansvar faller in under försäkringsklassen allmän ansvarighet.

I förhållande till utländska försäkringsgivare gäller andra regler. För dessa finns särskilda bestämmelser i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige. Lagen är tillämplig på utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige. Tillhandahållandet av återförsäkringstjänster på den svenska marknaden omfattas av lagens tillämpningsområde i de fall det rör sig om avgiven återförsäkring. Avgiven återförsäkring innebär att en försäkringsgivare avtäcker en del av sitt ansvar genom att överföra en större eller mindre del av en försäkring på en eller flera återförsäkrare. När det gäller utländska försäkringsgivare med säte i ett EES-land följer regleringen av EG:s försäkringsdirektiv

68

som syftar till att genomföra

68

Rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring, rådets andra direktiv 88/357/EEG av den 22 juni 1988 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring, och med bestämmelser avsedda att göra det lättare att effektivt utöva friheten att tillhandahålla tjänster samt om ändring av direktiv 73/239/EEG, samt rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring). I sammanhanget kan också nämnas Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/68/EG av den 16 november 2005 om återförsäkring

en inre marknad för försäkringstjänster och bygger på en etableringsfrihet och friheten att tillhandahålla tjänster.

För en utländsk försäkringsgivare vars hemland hör till EES gäller att den auktorisation som erhållits i en EES-stat ger rätt att bedriva försäkringsverksamhet som överensstämmer med koncessionen i alla de länder som hör till EES. Detta gäller såväl möjligheten att inrätta filialer och agenturer som att tillhandahålla försäkringstjänster från hemlandet genom gränsöverskridande verksamhet (den s.k. principen om en enda auktorisation). Vidare gäller att tillsynen primärt är koncentrerad till behöriga tillsynsmyndigheter i försäkringsgivarens hemland (den s.k. principen om hemlandstillsyn)

69

. Detta innebär att hemlandets myndigheter har huvudansvaret för tillsynen över försäkringsbolagets samlade verksamhet. Det gäller såväl den verksamhet som bedrivs i hemlandet som den som bedrivs i andra medlemsstater genom filial (sekundäretablering) eller genom att försäkringar tillhandahålls direkt från hemlandet genom gränsöverskridande verksamhet

70

. Finansinspektionens tillsynsansvar för s.k. EES-försäkringsgivares verksamhet i Sverige omfattar alltså inte den finansiella tillsynen, utan är i huvudsak begränsad till kontroll av att försäkringsgivaren iakttar gällande bestämmelser i fråga om konsumentskydd, försäkringsavtalsförhållanden och principer beträffande god affärssed

71

.

För försäkringsgivare från tredje land gäller däremot ett krav på koncession för att få bedriva försäkringsrörelse i Sverige från en generalagentur eller en filial här i landet

72

. Härutöver får en försäkringsgivare från tredje land, efter tillstånd av Finansinspektionen, i Sverige marknadsföra försäkringar som gäller risker som är belägna här om det sker genom förmedling av en försäkringsgivare som har

och om ändring av rådets direktiv 73/239/EEG och 92/49/EEG samt direktiven 98/78/EG och 2002/83/EG. Direktivet skall vara genomfört senast den 10 december 2007 och tillämpas på företag som uteslutande bedriver återförsäkringsrörelse och inte åtar sig någon direktförsäkringsverksamhet. Direktivet tillämpas emellertid inte på sådan återförsäkringsverksamhet som utförs eller till fullo garanteras av en medlemsstats regering (artikel 1.2 d).

69

1 kap. 5 § och 3 kap. 1 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige.

70

2 kap. 1 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige, se även prop. 2003/04:150 s 107 f.

71

Prop. 1997/98:141 s. 105.

72

EG:s försäkringsdirektiv innehåller inte några regler om de materiella villkoren för beviljande av koncession i fråga om försäkringsgivare från tredje land. Koncessionsvillkorens närmare innehåll bestäms av den nationella lagstiftningen i det land där verksamheten skall etableras (se prop. 1997/98:141 s. 113).

koncession i Sverige och de båda försäkringsgivarna tillhör samma koncern eller har samarbetsavtal med varandra

73

.

Med stöd av det anförda konstaterar utredningen, och får i övervägandena nedan anledning att utveckla, att det är förenat med svårigheter att knyta kraven på en viss skaderegleringsorganisation till försäkringsgivaren.

10.12. En skyldighet att samråda i fråga om skadereglering efter en olycka

Ytterligare en lösning som bör övervägas är att samordna skaderegleringen trots att kontrollen över utbetalningen av ersättningsmedel finns kvar hos den som finansiellt säkerställer ersättningsmedlen.

För en sådan ordning talar främst att lösningen ter sig förhållandevis enkel. Eftersom sannolikheten för att en atomolycka med katastrofala följder skulle inträffa trots allt är mycket liten bör det system som skapas vara lättadministrerat och i princip inte vara förknippat med några kostnader förrän systemet skulle aktualiseras.

Det är, som utredningen redan tidigare har framhållit, av central betydelse att det system för skadereglering som skapas resulterar i att utbetalningen av ersättningsmedlen kan samordnas och att det vid utbetalning av ersättning står klart vilka skadelidande som finns och vilka ersättningskraven är. Ett alternativ som åstadkommer detta, samtidigt som kontrollen av utbetalningen ligger kvar hos den som säkerställer medlen, är reglering i avtal mellan å ena sidan Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan försäkringsgivare och å andra sidan staten. Ett sådant avtal skulle kunna utformas efter tysk modell (avsnitt 10.5.1.1) så, att parterna åtar sig att omedelbart efter en olycka tillkalla en särskilt sammansatt grupp bestående av i första hand representanter från Nordiska Kärnförsäkringspoolen, dess medlemsbolag och staten. De närmare avtalsvillkoren skulle kunna utformas så att det klart framgår att en av parterna bär ansvaret för att sammanställa förteckningar över de skadelidande och deras ersättningsanspråk. Utifrån dessa förteckningar skulle sedan försäkringsgivaren och staten var för sig, men utifrån ett i avtalsform allmänt reglerat samordnings- och informationsförfarande, fördela ersättningsmedlen.

73

4 kap. 1 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige.

Ett annat alternativ som kan övervägas är att reglera förfarandet i författning, vilket skulle innebära en komplettering av bestämmelserna i försäkringsavtalslagen (2005:104).

10.13. Utredningens sammanfattande bedömningar och förslag

Förslag: Utgångspunkten för ett skaderegleringssystem på atomansvarsområdet skall vara att koncentrera ersättningsmedlen till försäkringsgivaren, dvs. för närvarande Nordiska Kärnförsäkringspoolen. En sådan samordning uppnås genom att staten – inom ramen för den statliga garantimodellen – ingår ett återförsäkringsavtal med Nordiska Kärnförsäkringspoolen som direkt försäkringsgivare.

Skaderegleringen i intervallet mellan 1 200 miljoner euro och 1 500 miljoner euro, som kan aktualiseras vid olyckor av katastrofkaraktär, skall regleras genom en särskild avtalslösning mellan Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan i framtiden verksam direkt försäkringsgivare och staten.

Redan i avsnitt 10.1 har utredningen pekat på att det i princip saknas regler i svensk rätt om hur skador efter en allvarlig atomolycka skall regleras och att detta är en brist. Enligt utredningens uppfattning får det än större betydelse i framtiden att det finns ett utarbetat system för skadereglering eftersom de skärpta kraven på anläggningsinnehavaren bl.a. resulterar i att anläggningsinnehavarens ansvar, utöver ansvarsförsäkring, också måste ekonomiskt säkerställas på annat sätt. Följden blir att – om inte någon särskild samordning sker – skaderegleringen i händelse av en olycka måste hanteras av minst två av varandra oberoende skaderegleringsorganisationer. Enligt nuvarande förhållanden innebär detta att Nordiska Kärnförsäkringspoolen skulle svara för skaderegleringen upp till den nivå som är möjlig att täcka med försäkring, och staten för den del som ekonomiskt säkerställs inom ramen för den statliga garantimodellen. För att få till stånd en samordning av skaderegleringen mellan försäkringsbranschen och staten ser utredningen ett samrådsförfarande – efter tysk modell – som en självklar utgångspunkt.

Eftersom olycksförloppen kan variera högst avsevärt och de specifika förhållandena efter en atomolycka ofta innebär att det finns ett behov av flexibilitet och bedömningar “case-by-case” anser utred-

ningen att ett system med en samrådsskyldighet för försäkringsgivaren och staten har starka skäl för sig

74

. Med ett sådant system skulle kontroll över storleken på de ersättningsmedel som finns att tillgå och antalet skadelidande kunna skapas genom att det införs en skyldighet att sammankalla till och delta i ett skaderegleringsmöte inom en månad efter olyckan samt därefter fortlöpande med en månads intervaller. Ett samarbete kring regleringen av skadorna skulle kunna uppnås. Ett sådant system anser utredningen kunde bidra till att skapa en kontroll över hur ersättningsmedlen skall användas och när det kan finnas skäl att sätta ned ersättningen. Men även med ett samrådsförfarande menar utredningen att det kunde finnas en stor risk för att skaderegleringen försenas och försvåras som en följd av att försäkringsbranschen och staten skulle ingå i förhandlingar och utarbeta riktlinjer för skaderegleringen. Visserligen torde en kompletterande avtalsreglering delvis kunna tillgodose behovet av en effektiv skadereglering, men det skulle egentligen inte finnas några garantier för att samrådet och förhandlingarna mellan berörda parter skulle bli verkningsfullt. Inte heller skulle modellen innebära att ersättningsmedlen samlas. Utredningen anser därför att det är motiverat att överväga andra lösningar som går längre för att åstadkomma en samordning. En möjlighet som presenterats i det föregående är att låta staten ta över skaderegleringen även i de delar ersättningsmedlen härrör från försäkringsgivaren. Enligt utredningens mening är det med en sådan lösning inte realistiskt att låta domstolarna ha det övergripande ansvaret i skaderegleringsprocessen. Denna process kan förväntas bli tidsödande och kräva mer resurser än vad som kan anses motiverat. Lagrådets bedömning i tidigare lagstiftningsarbete att en sådan ordning ter sig främmande för domstolarnas verksamhet

75

väger

naturligtvis fortfarande tungt. Enligt utredningens uppfattning kan det då istället övervägas om det är möjligt att utforma en modell för skadereglering i statlig regi så att en myndighet eller en särskild nämnd prövar ersättningsärendet.

Någon självklar myndighet med erfarenhet av liknande uppgifter och med ett etablerat system för att hantera massanspråk på ersättning står inte att finna. Det är utredningens uppfattning att det skulle krävas att myndigheten inrättade helt nya rutiner för skadereglering. Vidare bör det framhållas att det inte är rimligt att tro att

74

Jfr Sandro Daïna, Who Should Administer Awards and How?, Budapest Symposium 1999 s. 335 ff.

75

Prop. 1960:140 s. 75.

försäkringsgivaren skulle vilja avhända sig ansvaret för skaderegleringen. Enligt utredningens uppfattning saknas det alltså, i vart fall för närvarande, förutsättningar för en lösning som innebär att staten ansvarar för skaderegleringen i sin helhet.

Om staten inte bör svara för skaderegleringen själv återstår att i stället låta försäkringsgivaren ansvara för skaderegleringen i dess helhet. Att knyta ersättningsmedlen till försäkringsgivaren på det sättet att denne, mot ersättning, tar på sig ett ansvar för skadereglering även i de delar ersättningsmedlen härrör från staten genom direkt försäkring eller garanti är dock enligt utredningens mening inte en framkomlig väg. Ett försäkringsbolag får inte driva annan rörelse än försäkringsrörelse, om det inte finns särskilda skäl för det. Undantag kan medges om verksamheten har ett naturligt samband med försäkringsverksamheten. Det kan sättas i fråga om en utökad skadereglering såsom den nu aktuella har ett sådant naturligt samband med den egna försäkringsverksamheten. Den nuvarande försäkringsgivaren, Nordiska Kärnförsäkringspoolen, har också uttryckt tvekan inför alternativet att hantera skaderegleringen även i de delar ersättningsmedlen härrör från staten och där staten egentligen har ett eget ansvar för denna.

Enligt utredningens mening framstår det däremot som naturligt att på det sättet knyta skaderegleringen till försäkringsgivaren att staten inom ramen för den statliga garantimodellen träder in som återförsäkringsgivare. En sådan finansieringslösning har presenterats i avsnitt 9. Staten skulle på detta sätt ekonomiskt säkerställa ersättningsansvaret från 550 miljoner euro upp till 1 200 miljoner euro. Med en sådan lösning blir det aktuellt att låta den direkta försäkringsgivaren, för närvarande Nordiska Kärnförsäkringspoolen, ansvara för skaderegleringen i dess helhet. Regleringen av skador som skall ersättas med medel som härrör från det gemensamma statsansvaret, dvs. i intervallet mellan 1 200 miljoner euro och 1 500 miljoner euro, faller emellertid utanför. Skaderegleringen i detta intervall, som kan aktualiseras vid olyckor av katastrofkaraktär, föreslås få sin reglering genom en särskild avtalslösning mellan Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan i framtiden verksam direkt försäkringsgivare och staten.

Systemet med återförsäkring borgar alltså i princip för att skador upp till 1 200 miljoner euro kan regleras fullt ut av den direkta försäkringsgivaren. Utredningen är övertygad om att eventuella farhågor om att staten med ett sådant skaderegleringssystem skulle förlora den omedelbara kontrollen över hur medlen används och fördelas

till de skadelidande kan balanseras genom de villkor som förhandlas fram för återförsäkringsavtalet och som eventuellt kompletteras med ytterligare avtalsreglering mellan den direkta försäkringsgivaren och återförsäkringsgivaren. Det finns alltså enligt utredningens uppfattning klara fördelar med en sådan lösning, som dock inte är helt utan invändningar.

Det kan nämligen för framtiden inte uteslutas att någon av de svenska anläggningsinnehavarna finner kapacitet för ansvarsförsäkring hos en annan svensk eller utländsk försäkringsgivare eller en sammanslutning av försäkringsgivare och väljer att flytta över ansvarsförsäkringen från Nordiska Kärnförsäkringspoolen till den aktören. I den situationen skulle det inte längre finnas ett samordnat skaderegleringssystem, till nackdel för de skadelidande. För att komma till rätta med detta är det angeläget att överväga om det i författning kan ställas upp krav på svenska och utländska försäkringsbolag att ansvara för regleringen av skador även i de delar ersättningsmedlen härrör från annan. Om detta inte skulle visa sig vara möjligt kan det också övervägas om det, som villkor för att en ansvarsförsäkring på atomansvarsområdet skall godkännas av Finansinspektionen, i vart fall kan ställas upp krav i författning på att försäkringsgivaren lämnar uppgifter om vem som skall svara för skaderegleringen i händelse av en atomolycka samt uppvisar ett skaderegleringssystem som innebär att skaderegleringen gentemot den skadelidande kan skötas här i landet och på svenska.

När det gäller strävandena att samla ersättningsmedlen kan det övervägas att knyta regleringen till koncessionsvillkoren. Att sammanföra ett krav på en viss skaderegleringsorganisation med frågan om koncession är emellertid förenat med svårigheter. Inledningsvis är det inte möjligt att i Sverige ställa upp sådana krav, eller andra krav på viss skaderegleringskapacitet, för att en s.k. EES-försäkringsgivare skall få bedriva verksamhet här. En utländsk försäkringsgivare vars hemland hör till EES beviljas koncession för verksamheten i hemlandet och verksamheten står under finansiell tillsyn av den behöriga myndigheten i hemlandet. Detta gäller såväl direktförsäkringsverksamhet som återförsäkringsverksamhet och innebär exempelvis att en försäkringsgivare från Storbritannien skall tillämpa brittisk lag och stå under finansiell tillsyn endast av behörig brittisk myndighet. Tillsynen i Sverige inskränker sig till gällande bestämmelser i fråga om konsumentskydd, försäkringsavtalsförhållanden och principer

beträffande god affärssed

76

. Det är inte sannolikt att skadereglering skulle vara att hänföra till konsumentskyddsområdet. Av den särskilda regleringen i förhållande till EES-försäkringsgivare följer således att det inte är möjligt att ställa krav på en viss skaderegleringsverksamhet i förhållande till sådana försäkringsgivare. När det gäller svenska försäkringsbolag kan det som nyss nämnts ifrågasättas om det är möjligt att ställa krav på en utökad skaderegleringskapacitet med tanke på att ett försäkringsbolag bara får driva försäkringsrörelse och verksamhet som har ett naturligt samband med denna. Vidare beviljas koncession för olika försäkringsklasser. Atomansvar faller under försäkringsklassen allmän ansvarighet enligt 2 kap. 3 a § försäkringsrörelselagen. Detta innebär att koncession kan beviljas för försäkringsklassen allmän ansvarighet utan att försäkringsbolaget avser att meddela ansvarsförsäkring avseende atomansvar. Om bolaget efter något år vill utöka verksamheten till att också omfatta meddelande av atomansvarsförsäkring, behöver bolaget inte någon ny koncession. Av detta följer att Finansinspektionen saknar möjlighet att ställa särskilda krav på skadereglering i denna situation. En annan omständighet som talar mot att knyta kravet på skadereglering till koncessionen är att koncession kan beviljas innan försäkringsbolaget är bildat. I ett så tidigt skede är det knappast möjligt att uppvisa ett system för skadereglering. En annan möjlighet är att i atomansvarsregleringen ta in en bestämmelse som ställer krav på att försäkringsbolag som meddelar atomansvarsförsäkring för atomskador kan uppvisa en skaderegleringsorganisation av visst slag, t.ex. ett skaderegleringssystem som innebär att skaderegleringen gentemot den skadelidande kan skötas här i landet och på svenska språket. Mot en sådan lösning kan anföras att atomansvarsregleringen i första hand riktar sig mot anläggningsinnehavaren, dvs. andra subjekt än försäkringsbolaget. Om ett sådant krav kopplas till anläggningsinnehavarens möjlighet att få försäkringen godkänd, innebär det att om försäkringsgivaren inte uppfyller de krav som ställs för att atomansvarsförsäkring skall få meddelas kommer anläggningsinnehavaren inte att få sin försäkring godkänd och därmed inte kunna uppfylla sin försäkringsplikt enligt konventionen. En variant av den nyss beskrivna möjligheten är att inte koppla kraven till godkännandet av försäkringen. Det kan hävdas att skyddet för de skadelidande förstärks genom en reglering. Eftersom ett

76

Prop. 1997/98:141 s. 105.

sådant krav bara skulle kunna riktas mot svenska försäkringsbolag och försäkringsgivare från tredje land, och alltså inte mot EESförsäkringsgivare, skulle emellertid en sådan reglering innebära att svenska försäkringsgivare och försäkringsgivare från tredje land diskrimineras i förhållande till EES-försäkringsgivare. Det kan inte gärna godtas.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att samtliga nu nämnda lösningar är problematiska och att det inte inom ramen för denna utredning finns förutsättningar att föreslå en särskild bestämmelse som ställer upp krav på en viss skaderegleringsorganisation. För det fall andra direkta försäkringsgivare än Nordiska Kärnförsäkringspoolen skulle aktualiseras i framtiden kan det dock finnas skäl att på nytt överväga frågan. Utredningen har alltså stannat för att föreslå en samordning av ersättningsmedlen genom att staten – inom ramen för den statliga garantimodellen – ingår ett återförsäkringsavtal med Nordiska Kärnförsäkringspoolen som direkt försäkringsgivare. Denna lösning bör dessutom enligt utredningens mening kompletteras med en särskild avtalslösning, som kan aktualiseras vid olyckor av katastrofkaraktär, mellan Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan i framtiden verksam direkt försäkringsgivare och staten i intervallet 1 200 miljoner euro och 1 500 miljoner euro.

11. Pariskonventionens tillämpning i Hong Kong

11.1. Inledning

I detta avsnitt behandlar utredningen rättsliga och praktiska aspekter i anledning av att Hong Kong Special Administrative Region of the People’s Republic of China (Hong Kong) enligt en överenskommelse inom OECD/NEA även fortsättningsvis skall behandlas som om den särskilda administrativa regionen vore en del av en stat ansluten till Pariskonventionen.

Den omständigheten att Pariskonventionen skall tillämpas i Hong Kong även sedan Hong Kong återförts från Storbritannien till Kina är unik såtillvida att det aldrig varit fråga om att Kina skulle bli part i konventionen eller att principen om statssuccession skulle tillämpas. Det rör sig i stället om ett specialarrangemang som innebär att samtliga stater anslutna till Pariskonventionen åtagit sig att se till att de respektive nationella rättsordningarna är utformade så, att Hong Kong kan behandlas som part i Pariskonventionen.

Oberoende av ändringsprotokollet till Pariskonventionen har Sverige, till följd av en gemensam deklaration som samtliga konventionsstater upprättat och vilken presenteras i det följande avsnittet, en skyldighet att se till att den nationella regleringen i atomansvarighetslagen är utformad så, att den uppfyller Sveriges folkrättsliga åtaganden.

11.2. Hong Kong skall likställas med en konventionsstat

11.2.1. Nuvarande ordning

Hong Kong löd tidigare under Storbritanniens överhöghet. Storbritannien, som är part i Pariskonventionen, utnyttjade 1972 möjligheten enligt artikel 23 i Pariskonventionen och tillkännagav att Pariskonventionen skulle tillämpas även i Hong Kong. Ett mot-

svarande tillkännagivande gjordes 1985 i anledning av 1982 års ändringsprotokoll till Pariskonventionen.

När Hong Kong den 1 juli 1997 återfördes från Storbritannien till Folkrepubliken Kina och blev en Särskild Administrativ Region (SAR) inom Kina tillkännagav den kinesiska regeringen att Kina och Storbritannien utgick från att Pariskonventionen även i fortsättningen skulle tillämpas i förhållande till Hong Kong. Detta trots att Kina inte avsåg att ansluta sig till Pariskonventionen och inte heller ansåg att principen om statssuccession är tillämplig. Den kinesiska regeringen var i stället av den uppfattningen att det var fråga om ett speciellt arrangemang rörande Hong Kong mellan å ena sidan de stater som är parter i Pariskonventionen och å andra sidan Kina. Syftet angavs vara att återskapa den ordning som gällde för Hong Kong före den 1 juli 1997.

Efter ingående överläggningar beslutade samtliga konventionsstater anslutna till Pariskonventionen att Kinas och Hong Kongs begäran skulle accepteras. En internationell deklaration angående konventionens tillämpning på Hong Kong utfärdades

1

. Deklarationen slår fast att Hong Kong, vid tillämpningen av Pariskonventionen, skall behandlas som om den särskilda administrativa regionen vore en del av territoriet till en stat ansluten till Pariskonventionen. I deklarationen anges vidare att om någon lider skada till följd av en olycka som uppkommer i Hong Kong så skall den skadelidande vara berättigad till ersättning på samma villkor som om olyckan ägt rum på territoriet till en stat ansluten till Pariskonventionen. Det anges dessutom bl.a. att domstol i Hong Kong är behörig att pröva talan om ersättning för atomskada om atomolyckan inträffat i Hong Kong samt vidare att de ansvarsbelopp skall tillämpas som gäller enligt den ansvarige anläggningsinnehavarens nationella rätt.

1

OECD/NEA, Declaration on the Application of the Paris Convention on Third Party Lia-

bility in the Field of Nuclear Energy to the Hong Kong Special Administrative Region (C(2000)183).

11.2.2. Överväganden och förslag

Förslag: I den svenska lagen skall tas in en bestämmelse som inte bara föreskriver att en stat, utan också en del av en stat, skall kunna likställas med en konventionsstat. Bestämmelsen skall därutöver kompletteras med en särskild reglering i förordning.

Härav följer att regeringen kan förordna att Hong Kong (the Hong Kong Special Administrative Region of the People’s Republic of China) skall likställas med en konventionsstat vid tillämpningen av lagen.

Att Pariskonventionen på visst sätt skall tillämpas också i förhållande till Hong Kong är, som också framgått ovan, inte en omständighet som är föranledd av Sveriges tillträde till ändringsprotokollet till Pariskonventionen. Det finns emellertid trots detta skäl för utredningen att i samband med den översyn av atomansvarighetslagen som följer av tillträdet till de reviderade versionerna av Paris- och tilläggskonventionen – och inte minst den allmänna översyn av atomansvarighetslagen som utredningen enligt direktiven skall göra – att också bedöma om det krävs några lagändringar för att Sverige skall uppfylla sina folkrättsliga åtaganden.

Frågan om Pariskonventionens tillämpning i Hong Kong är av begränsad praktisk betydelse för svensk del och bör inte kunna få några statsfinansiella konsekvenser. Hong Kong är geografiskt sett avlägset och saknar dessutom atomanläggningar på sitt territorium. Atomansvarsregleringen kan därför aktualiseras enbart i transportfallen. Sverige har emellertid i princip inte några transporter, vare sig till sjöss eller i luften, till eller från Hong Kong. Sannolikheten för att atomansvarighetslagen skulle bli tillämplig, dvs. att en svensk anläggningsinnehavare skulle hållas ansvarig för en atomolycka som orsakat en atomskada i Hong Kong, är därmed ytterst liten. Däremot skulle svenska medborgare som befinner sig i Hong Kong kunna drabbas av en atomskada. Ett möjligt scenario är att en atomolycka sker ombord på ett fartyg som färdas i Sydkinesiska havet och att denna olycka förorsakar atomskada i Hong Kong.

Om trots allt en atomolycka som aktualiserar atomansvarighetslagens reglering skulle inträffa så gör utredningen den bedömningen att det – för att den svenska lagen skall kunna tillämpas i Hong Kong – i utredningens förslag till ny lag bör finnas en bestämmelse som går något längre än den nuvarande regleringen i atomansvarighetslagen. Av 4 § atomansvarighetslagen i dess nuvarande lydelse följer

att regeringen kan förordna att en icke-konventionsstat skall likställas med en konventionsstat vid tillämpning av atomansvarighetslagen. Beträffande Hong Kong rör det sig emellertid om en del av en stat, en särskild administrativ region. Den nya bestämmelsen måste därför, utöver en reglering motsvarande den i 4 § atomansvarighetslagen, utvidgas till att också avse en del av en stat.

En sådan lösning står också i allt väsentligt i överensstämmelse med hur frågan om Pariskonventionens tillämpning i Hong Kong lösts i Danmark och Norge. Lösningen torde också vara att föredra framför t.ex. att utvidga definitionen av konventionsstat till att också omfatta Hong Kong.

Utredningens förslag innebär visserligen inte att lagen görs generellt tillämplig i förhållande till Hong Kong

2

. Regeringen ges emellertid en möjlighet att förordna om en utsträckt tillämplighet av lagen. Bestämmelsen måste vidare ses mot bakgrund av att de faktiska omständigheterna, för vilka utredningen redogjort ovan, är sådana att det är mycket osannolikt att svenska regler över huvud taget skulle komma att aktualiseras eller att svenska skadelidande skulle finnas i Hong Kong. Utredningen gör alltså bedömningen att de folkrättsliga åtagandena bäst uppfylls om den nuvarande regleringen i 4 § atomansvarighetslagen överförs till utredningens författningsförslag med det tillägget att bestämmelsen, utöver en stat, även omfattar en del av en stat. Bestämmelsen bör vidare kompletteras med en reglering i förordning, genom vilken regeringen förordnar att Hong Kong (the Hong Kong Special Administrative Region of the People’s Republic of China) skall likställas med en konventionsstat vid tillämpning av lagen.

2

SOU 1962:14 s. 43 f. och prop. 1968:25 s. 90.

12. Förslaget till en ny lag

12.1. Inledning

Enligt direktiven ingår det i utredningens uppdrag att göra en allmän översyn av atomansvarighetslagen.

Atomansvarighetslagen tillkom 1968 och bygger på Paris- och tilläggskonventionen. I förarbetena till lagen konstaterades att de bakomliggande konventionsbestämmelserna på flera punkter är invecklade och svårtillgängliga

1

.

I detta lagstiftningsarbete, som resulterar i flera påtagliga förändringar i materiellt hänseende, finns det skäl att försöka modernisera regleringen.

Utredningen föreslår en helt ny lag som reglerar skadeståndsansvaret för innehavare av kärntekniska anläggningar vid radiologiska olyckor (atomolyckor).

I flera fall innebär den nya regleringen enbart att de enskilda bestämmelserna i den nuvarande lagen ändras redaktionellt och struktureras om för att anpassas till en modernare lagstiftningsteknik och ett mer tidsenligt språk. I andra avseenden – bl.a. när det gäller de centrala frågorna om anläggningsinnehavarens ansvar och skyldigheten att ha ansvarsförsäkring eller att på annat sätt säkerställa ansvaret – krävs sakliga ändringar.

12.2. Utformningen av den nya lagen

Den nya lagen är uppbyggd så att huvudprinciperna i lagen i så stor utsträckning som möjligt har samlats och presenteras i ett tidigt skede.

För att göra den nya lagen mer överskådlig har bestämmelserna i större utsträckning än vad som nu är fallet grupperats så, att bestämmelser med ett i allt väsentligt överensstämmande sakligt innehåll placerats efter varandra. Vidare har ett flertal nya rubriker införts.

1

Prop. 1968:25 s. 29.

När det gäller det obegränsade ansvaret samt de finansieringslösningar som numera följer av Paris- och tilläggskonventionen innebär utredningens förslag att ett stort antal centrala bestämmelser kring ersättningsansvaret måste ändras i sak. I strävandena efter att åstadkomma en så tydlig lag som möjligt har även sådana principer som inte kräver någon särskild reglering, t.ex. att anläggningsinnehavarens ansvar är obegränsat, tagits in i lagen.

I samband med tillkomsten av 1968 års lag framhölls att det fanns speciella skäl att i redaktionellt hänseende söka få så stor internationell rättslikhet som möjligt och att nära ansluta texten till konventionerna trots att detta skulle medföra att lagen avvek från de krav som vanligen ställs på textutformningen. Särskilt lagens bestämmelser om statsansvar enligt tilläggskonventionen ansågs något svårlästa, men detta var oundvikligt eftersom regelsystemets uppbyggnad i konventionen är invecklad. Att t.ex. ersätta de många paragrafhänvisningarna med uttryckliga regler var inget som förordades eftersom lagen då skulle bli än mer omfattande

2

.

I det lagförslag som nu läggs fram har strävan varit att gå ifrån den för svensk lagstiftningsteknik något främmande uppbyggnaden av de enskilda bestämmelserna som används i konventionerna och att minska antalet hänvisningar mellan de enskilda bestämmelserna i lagen.

12.3. Definitionerna i lagen

12.3.1. Allmänna utgångspunkter

Behovet av att skapa lämpliga svenska termer på atomansvarsområdet berördes redan i samband med tillkomsten av den provisoriska atomansvarighetsregleringen 1960

3

. Synpunkter fördes fram om att sammansättningsledet “kärn”, eller möjligen ordet “nukleär” skulle användas i stället för “atom”. Bland annat föreslogs att termerna nukleär produkt, nukleär substans, nukleär anläggning, nukleär olycka, nukleär skada samt, i stället för radioisotop, radionuklid skulle användas

4

. Förslaget vann inte Atomskadeutredningens gillande. Atomskadeutredningen framhöll i sitt slutbetänkande

5

att uttrycket “nukle-

är” anknyter till engelskt och franskt språkbruk och för tanken till

2

a. prop. s. 73.

3

Proposition 1960:140 s. 28.

4

SOU 1962:14 s. 28, Atomansvarighet II.

5

a SOU s. 28.

de i sammanhanget väsentliga speciella egenskaperna hos atomens kärna. Enligt utredningen var ordet främmande för svenskt språkbruk och konstaterades närmast på svenska motsvaras av uttrycket “kärn-”. Detta ansågs av rent språkliga skäl vara mindre lyckat.

I 1968 års lagstiftningsärende diskuterades terminologin på nytt

6

.

Det konstaterades att man under de nordiska överläggningarna stannat för uttrycket “atom-” och att det var angeläget att upprätthålla enhetliga begrepp. Även om det från tekniska utgångspunkter kunde anföras starka argument för ett ändrat språkbruk fanns det inte tillräckliga skäl att revidera ett sedan lång tid använt språkbruk

7

.

Även i samband med 1982 års lagstiftningsärende framförde någon remissinstans synpunkter på att atomansvarighetslagens nomenklatur var föråldrad och borde ses över så att den i möjligaste mån ansluter sig till vedertaget tekniskt-vetenskapligt språkbruk. I propositionen konstaterades emellertid att det i det lagstiftningsärendet inte ansågs behövligt att se över nomenklaturen samt att denna nära följer den nomenklatur som används i Pariskonventionen

8

.

Även under denna utrednings arbete har framförts synpunkter från Statens kärnkraftinspektion, Statens strålskyddsinstitut, kärnkraftsindustrin och Nordiska Kärnförsäkringspoolen om att lagens definitioner behöver ses över.

12.3.2. Överväganden och förslag

Förslag: För att anpassa begreppen atomolycka och atomskada till modernt språkbruk skall definitionerna ändras till radiologisk olycka och radiologisk skada. Vidare skall begreppen atombränsle, radioaktiv produkt och atomsubstans ändras för att stå i bättre överensstämmelse med nuvarande svenska termer. Detta innebär att begreppet atombränsle och det första ledet i definitionen av atomsubstans ersätts med begreppet kärnämne och att dess andra led samt begreppet radioaktiv produkt ersätts med begreppet kärnavfall. I övrigt skall atomanläggning ersättas av begreppet kärnteknisk anläggning och förstavelsen “atom-” ersättas med “kärn-” i begreppet atomreaktor (kärnreaktor).

6

A. prop. s. 72.

7

Prop. 1968:25 s. 72.

8

Prop. 1981/82:163 s. 55.

Med utgångspunkt i de ovan redovisade förhållandena har utredningen övervägt om det kan finnas skäl att på nytt se över lagens terminologi. Det förefaller råda stor enighet om att förstavelsen “atom-” upplevs som otidsenlig och bör bytas ut. En anpassning av atomansvarighetslagens nuvarande begrepp skulle kunna ske så att förstavelsen “atom-” byts ut till “kärn-” och att begreppen atomskada och atomolycka ersätts med begreppen radiologisk skada och radiologisk olycka. Med en sådan lösning skulle den nya författningen bl.a. uppta definitionerna kärnteknisk anläggning, kärnbränsle, radioaktiv produkt, kärnsubstans och kärnreaktor. Därutöver skulle begreppet atomskada bytas ut mot begreppet radiologisk skada. Det föreslagna begreppet radiologisk skada används bl.a. av Statens strålskyddsinstitut, SSI och Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI. Vidare skulle begreppet atomolycka ersättas av begreppet radiologisk olycka som används i Statens kärnkraftinspektions föreskrifter (SKIFS 2004:1) om säkerhet i kärntekniska anläggningar.

Utredningen har intill ett sent skede av sitt arbete utgått från att en sådan lösning skulle vara att föredra. Denna lösning har emellertid i vissa delar visat sig leda till praktiska tillämpningssvårigheter. Detta gäller framförallt om begreppet atomsubstans skulle bytas ut mot kärnsubstans. Som exempel kan nämnas att begreppet kärnsubstans innefattar de motsvarande begreppen kärnbränsle och kärnavfall enligt kärntekniklagen. Begreppet radioaktiv produkt innefattar det motsvarande begreppet kärnavfall enligt kärntekniklagen.

Utredningen har också funnit anledning att gå ett steg längre och överväga om lagens definitioner i sin helhet, och inte bara förleden “atom-”, borde anpassas till de begrepp som förekommer i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Experter, som varit knutna till utredningen och som har särskild kunskap i frågorna, har förordat en lösning som innebär att atomansvarighetslagens begrepp ändras för att stå i överensstämmelse med kärntekniklagens begrepp. Detta kan ske så att begreppen atomanläggning, atombränsle, atomsubstans och radioaktiv produkt anpassas till kärntekniklagens motsvarande begrepp

9

enligt följande.

Atomansvarighetslagens definition av atombränsle och delar av begreppet atomsubstans ersätts av kärntekniklagens motsvarande begrepp kärnämne med undantag för torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilket sådant ämne ingår

10

.

9

2 § kärntekniklagen (1984:3).

10

Jfr 2 § 2 b. § kärntekniklagen.

Atomansvarighetslagens definition av radioaktiv produkt och delar av begreppet atomsubstans skall ersättas av kärntekniklagens motsvarande begrepp kärnavfall.

Atomansvarighetslagens definition av atomanläggning anpassas till begreppet kärnteknisk anläggning.

Med kärnämne avses klyvbara ämnen som används som kärnbränsle, varav de viktigaste i kärnkraftsammanhang är uran och plutonium. I begreppet ingår också naturligt eller utarmat uran. Till kärnämne hänförs vidare kemiska föreningar och legeringar, även när ämnets isotopsammansättning är sådan att en kritisk kedjereaktion inte kan åstadkommas med den utan anrikning. Till begreppet kärnämne hänförs också använt kärnbränsle från fissionsreaktor eftersom detta innehåller uran eller plutonium.

Kärnavfall innefattar fyra typer av avfall. Använt kärnbränsle upphör enligt definitionen att vara kärnämne när det placerats i slutförvar. Det skall därefter betraktas som kärnavfall. Vidare skall radioaktivt ämne som bildats i en kärnteknisk anläggning anses som kärnavfall. Undantag i detta avseende görs för ämnen som har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål. Därmed undantas särskilt framställda strålkällor från lagens tillämpningsområde, i den mån de inte utgör kärnämnen.

Begreppet kärnavfall omfattar alla former av material, föremål m.m. som blivit radioaktivt förorenade i kärntekniska anläggningar. Som en förutsättning för att det skall vara kärnavfall gäller att materialet eller föremålet skall ha tillhört en kärnteknisk anläggning och inte längre skall användas i en sådan anläggning. Kontaminerade delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas är också kärnavfall.

Det kan konstateras att kärntekniklagens begrepp ligger väldigt nära atomansvarighetslagens motsvarande begrepp och att endast små avvikelser förekommer. Utredningen har gjort bedömningen att den föreslagna anpassningen till kärntekniklagen vid införlivandet i svensk rätt av vissa begrepp i den reviderade Pariskonventionen i huvudsak överensstämmer med Pariskonventionens definitioner. En skillnad föreligger emellertid i definitionen av kärnämne. I den föreslagna definitionen, och i kärntekniklagen, undantas inte naturligt eller utarmat uran. En sådan distinktion är av betydelse eftersom skada genom naturligt eller utarmat uran endast omfattas av Pariskonventionen och atomansvarighetslagen när ämnet befinner sig i en atomanläggning och inte vid transporter till eller från en anläggning. Detta är emellertid möjligt att komma till rätta med genom

att i förslaget till en ny lag särskilt undanta naturligt uran och utarmat uran från transportansvarsregleringen.

Vidare föreligger en mindre skillnad mellan begreppen atomanläggning och kärnteknisk anläggning. De skiljer sig åt i fråga om synen på atomreaktor som infogats i fartyg eller annat transportmedel för att användas som kraftkälla. Begreppet kärnteknisk anläggning som upptas i atomansvarsregleringen måste alltså utformas så att även en sådan kraftkälla omfattas. Dessutom krävs, för att nå full överensstämmelse med Pariskonventionen, att ett tillägg görs så att begreppet även omfattar annan anläggning, som regeringen bestämmer, i vilken finns kärnämne eller kärnavfall.

Därutöver bör också framhållas att det nu redovisade förslaget i något fall leder till att Pariskonventionens termer och den svenska motsvarande definitionen vid en översättning till engelska motsvaras av samma engelska termer som dock har olika innebörd. Så är fallet beträffande termen “nuclear substances”. Den som har att tillämpa bestämmelsen kan dock finna ledning i författningstexten och motiven till bestämmelsen. Problemet bedöms därför inte vara av någon större vikt.

Vad vidare gäller kärnfysiska och andra mer tekniskt-vetenskapliga aspekter på definitionerna måste utredningens sekretariat till en mycket stor del förlita sig på den sakkunskap som framför allt Statens kärnkraftinspektion (SKI) besitter. Vid den noggranna genomgång som SKI har gjort har hävdats att den föreslagna terminologin står i överenskommelse med den reviderade Pariskonventionens termer, vilka också ligger till grund för tilläggskonventionen.

Några formella hinder mot en ny begreppsordning har alltså inte framkommit. Mot denna bakgrund konstaterar utredningen att det finns klara fördelar med ett nationellt system med enhetliga definitioner enligt vad som nu redovisats. Sådana omständigheter som särskilt talar för en enhetlig terminologi är bl.a. att tillstånd till kärnteknisk verksamhet, bl.a. rätten att inneha och driva kärntekniska anläggningar, prövas enligt kärntekniklagen och vidare att detta är av betydelse för utformningen av ansvarsförsäkringen. Under alla förhållanden kan det dessutom vara rationellt och konsekvent att begränsa terminologin inom samma rättsområde.

Samtidigt är det emellertid viktigt att bära i minnet att atomansvarighetslagens nuvarande definitioner utformats så att de nära anknyter till den nomenklatur som används i Pariskonventionen och de officiella engelska och franska översättningarna. I 1968 års lagstiftningsärende framhölls också att det fanns anledning att försöka

få så stor internationell rättslikhet som möjligt och att försöka upprätthålla enhetliga begrepp.

Att anpassa de nuvarande begreppen i atomansvarighetslagen till motsvarande definitioner i kärntekniklagen innebär som tidigare har konstaterats ett avsteg från Paris- och tilläggskonventionens begreppsordning. Begreppen ligger till grund för ett internationellt ersättningssystem och styr bl.a. i vilken omfattning ersättning skall betalas av gemensamma statsmedel. Det är därför av största vikt att det i den svenska regleringen inte införs begrepp som är vidare, och inte heller mer begränsade, än Pariskonventionens motsvarande termer. En ytterligare omständighet som talar mot ett alltför stort avsteg från Pariskonventionens struktur är att det kan vara av värde, i händelse av en olycka som involverar skadelidande från olika stater, att de nationella ordningarna som ligger till grund för ersättningssystemet i stort överensstämmer. Även intresset av en nordisk rättslikhet kan lyftas fram som ett argument som talar mot att införa en delvis ny begreppsordning.

Mot detta står de nationella behoven att inom det kärntekniska rättsområdet ha en gemensam terminologi. Med en i huvudsak enhetlig terminologi minskar risken för missförstånd när den nationella lagstiftningen tillämpas. Den av utredningen förordade terminologin stämmer också bättre överens med de kärntekniska begrepp som används internationellt, bl.a. inom EU.

Utredningen finner med hänsyn till det anförda att det sammantaget kan finnas skäl att föreslå en anpassning av definitionerna i atomansvarighetslagen till kärntekniklagens motsvarande definitioner i enlighet med vad som närmare framgår av författningsförslaget. Utredningens förslag bör emellertid på grund av frågornas komplexitet bli föremål för ytterligare överväganden under det fortsatta lagstiftningsarbetet, dels i samband med att remissinstanserna bereds tillfälle att lämna sina synpunkter, dels vid den fortsatta beredningen av frågan i departementet. I det sammanhanget bör också kontakter tas med OECD/NEA och dess tekniska kommittéer för att få deras syn på om utredningens förslag i någon del i sak bedöms avvika från motsvarande begrepp i den reviderade Pariskonventionen på ett sådant sätt att de kan anses stå i strid med konventionens krav. En sådan kontakt har av tidsskäl inte varit möjlig att ta inom ramen för detta utredningsuppdrag. När frågorna underställts OECD/NEA:s analys kan det också vara intressant att behandla dessa vid nordiska överläggningar.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen således – utöver att begreppen atomolycka och atomskada ändras till radiologisk olycka och radiologisk skada – att begreppet atombränsle och det första ledet i definitionen av atomsubstans ersätts med begreppet kärnämne och att dess andra led samt begreppet radioaktiv produkt ersätts av begreppet kärnavfall.

12.4. Övrig reglering i den nya lagen

De enskilda bestämmelserna i lagen redovisas i författningskommentaren i avsnitt 15.

En närmare sammanställning av atomansvarighetslagens gällande bestämmelser med de bestämmelser som nu föreslås och hur dessa regler förhåller sig till Paris- och tilläggskonventionen finns intagen i bilaga 3.

13. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslag: Den nya lagen och de lagändringar som i övrigt föreslås skall träda i kraft den dag då 2004 års ändringsprotokoll träder i kraft för Sverige. Regeringen skall bemyndigas att bestämma dagen för ikraftträdandet. Genom den nya lagen upphävs atomansvarighetslagen (1968:45).

För att Sverige skall fullgöra sina skyldigheter enligt de reviderade konventionerna måste den nationella lagstiftning som grundas på dessa träda i kraft samtidigt som konventionerna gör det. Av artikel 20 i Pariskonventionen följer att ändringar i konventionen skall antas genom överenskommelse mellan samtliga konventionsstater och träder i kraft när två tredjedelar av medlemsstaterna har ratificerat, godtagit eller godkänt ändringarna. Ändringarna i tilläggskonventionen träder däremot i kraft först när samtliga konventionsstater har ratificerat, godtagit eller godkänt ändringarna

1

.

Eftersom ändringsprotokollet till Pariskonventionen bl.a. reglerar frågor som omfattas av EG:s exklusiva behörighet kan medlemsstaterna inte utan vidare tillträda ändringsprotokollet. Inte heller kan ändringsprotokollet tillträdas av regionala organisationer. EG:s behörighet måste därför utövas genom medlemsstaterna.

För att möjliggöra medlemsstaternas tillträde till 2004 års ändringsprotokoll till Pariskonventionen har Europeiska unionens råd, som utredningen närmare har redogjort för i avsnitt 3, bl.a. bemyndigat medlemsstaterna att i EG:s intresse tillträda ändringsprotokollet till Pariskonventionen

2

. Beslutet innebär vidare att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att inom rimlig tid, och om

1

Artikel 21 i tilläggskonventionen.

2

Rådets beslut 2004/294/EG av den 8 mars 2004 om bemyndigande för de medlemsstater som

är fördragsslutande parter i Pariskonventionen av den 29 juli 1960 om skadeståndsansvar på atomenergins område att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till protokollet om ändring av konventionen. Det bör observeras att beslutet inte omfattar Danmark.

möjligt före den 31 december 2006, samtidigt deponera sina anslutningsinstrument. Före den 1 juli 2006 skall dessutom var och en av medlemsstaterna underrätta kommissionen om vid vilken tidpunkt de kan förväntas godkänna de åtgärder avseende ratificering eller tillträde som krävs för att staten skall bli bunden av den reviderade Pariskonventionen. På grundval av de uppgifter som staterna lämnar per den 1 juli 2006 kommer ett datum att fastställas för den tidpunkt då anslutningsinstrumenten kan deponeras hos OECD:s generalsekreterare.

Av de 15 stater som är anslutna till Pariskonventionen är 13 EUstater. De övriga två staterna är Norge och Turkiet. Samtliga stater har undertecknat ändringsprotokollet. Man kan därför på goda grunder anta att så många av dessa stater ratificerar protokollet att det kommer att träda i kraft.

På grundval av uppgifter som lämnats av konventionsstaterna vid möten inom OECD/NEA kan man sluta sig till att flertalet stater inte är redo att ratificera ändringsprotokollet per den 31 december 2006, dvs. det datum som av rådet ställts upp som mål för EU-staternas ratifikation.