SOU 2017:35

Samling för skolan - Nationell strategi för kunskap och likvärdighet

Till statsrådet och chefen för Utbildningsdepartementet

Med stöd av regeringens bemyndigande den 1 april 2015 har chefen för Utbildningsdepartementet, statsrådet Gustav Fridolin, tillkallat en kommitté med uppdraget att lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan (dir. 2015:35). Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen den 17 december 2015 (dir. 2015:140) och den 13 oktober 2016 (dir. 2016:86).

Som kommitténs ordförande förordnades fr.o.m. den 1 april 2015 Anna Ekström, generaldirektör på Skolverket. Som övriga ledamöter förordnades fr.o.m. den 9 april 2015: Lina Axelsson Kihlblom, grundskolechef i Haninge kommun, Erik Blom, styrelseledamot i Sveriges elevråd, Jan-Eric Gustafsson, professor i pedagogik vid Göteborgs universitet, Johanna Jaara Åstrand, förbundsordförande i Lärarförbundet, Bo Jansson, förbundsordförande i Lärarnas Riksförbund, Tobias Krantz, chef för utbildning, forskning och innovation vid Svenskt Näringsliv, Marika Markovits, direktor vid Stockholms Stadsmission och huvudman för Grillska Gymnasiet, Matz Nilsson, förbundsordförande i Sveriges Skolledarförbund, Pasi Sahlberg, Visiting Professor of Practice, Harvard University, Kerstin Sahlin, professor i företagsekonomi vid Uppsala universitet, Katrin Stjernfeldt Jammeh, kommunstyrelsens ordförande i Malmö stad, Mara Westling Allodi, professor i specialpedagogik vid Stockholms universitet samt Björn Åstrand, doktor i historia och dekan för lärarutbildningen vid Karlstad universitet. Bo Jansson entledigades som ledamot fr.o.m. den 24 november 2015. Lars Hallenberg, kanslichef vid Lärarnas Riksförbund, förordnades som ledamot fr.o.m. den 24 november 2015. Anna Ekström entledigades från uppdraget

som ordförande den 13 september 2016. Jan-Eric Gustafsson förordnades som ordförande den 16 september 2016.

Kommittén har antagit namnet 2015 års skolkommission. Som sekreterare i kommittén anställdes Ulf Andersson (fr.o.m. den 13 april 2015), Ragnar Eliasson (fr.o.m. den 28 maj 2015) och Jenny Kallstenius (fr.o.m. den 9 juni 2015). Camilo von Greiff var anställd som sekreterare fr.o.m. den 15 november 2015 t.o.m. den 7 april 2016. Mikael Hellstadius anställdes som sekreterare fr.o.m. den 1 augusti 2016. Maria Götherström anställdes som sekreterare fr.o.m. den 14 november 2016. Amanda Eriksson har varit praktikant i sekretariatet fr.o.m. den 25 januari 2016 t.o.m. den 10 juni 2016. Ellen Röllgårdh har varit praktikant i sekretariatet fr.o.m. den 29 augusti 2016 t.o.m. den 13 januari 2017. Ulf Andersson har varit kommissionens huvudsekreterare.

Som kommitténs experter förordnades fr.o.m. den 27 april 2015 departementssekreteraren Maria Antonsson, ämnesrådet Anna Barklund, ämnesrådet Tarja Birkoff, kanslirådet Per Eriksson, ämnesrådet Annika Hellewell, departementssekreteraren Henrik Jonsson, departementssekreteraren Johan Linder, ämnesrådet Sverker Lönnerholm samt kanslirådet Annika Århammar. Sverker Lönnerholm entledigades som expert fr.o.m. den 10 november 2015, och ersattes av kanslirådet Anna Castberg. Maria Antonsson entledigades som expert fr.o.m. den 24 november 2015, och ersattes av rättssakkunnige Annika Rudestad. Johan Linder entledigades som expert fr.o.m. den 7 mars 2016, och ersattes av kanslirådet Gerd Mörck. Anna Castberg entledigades som expert fr.o.m. den 1 april 2016 och ersattes av departementssekreteraren Karin Moberg. Tarja Birkoff entledigades som expert fr.o.m. den 27 juni 2016. Josefine Gustafsson förordnades som expert fr.o.m. den 1 september 2016. Gerd Mörck entledigades som expert fr.o.m. den 9 september 2016, och ersattes av departementssekreteraren Johan Börjesson. Annika Hellewell entledigades som expert fr.o.m. den 14 november 2016, och ersattes av departementssekreteraren Veronica Bjurulf och departementssekreteraren Kristina Lundström.

Till betänkandet fogas tre reservationer och fem särskilda yttranden.

Kommittén har arbetat i dialog med en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. Referensgruppen har bestått av följande personer: Ulrika Carlsson (C), Annika Eclund (KD), Lena Hallengren (S),

Stefan Jakobsson (SD), Christer Nylander (L), Karin Pleijel (MP), Hans-Åke Scherp (V) samt Maria Stockhaus (M).

Härmed överlämnar 2015 års skolkommission slutbetänkandet

Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet

Stockholm i april 2017

Jan-Eric Gustafsson

Lina Axelsson Kihlblom Erik Blom Lars Hallenberg Johanna Jaara Åstrand Tobias Krantz Marika Markovits Matz Nilsson Pasi Sahlberg Kerstin Sahlin Katrin Stjernfeldt Jammeh Mara Westling Allodi Björn Åstrand

/Ulf Andersson Ragnar Eliasson Maria Götherström Mikael Hellstadius Jenny Kallstenius

5

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 13

Summary .......................................................................... 33

1 Författningsförslag ..................................................... 53

1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ................ 53 1.2 Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)................................................................................ 57 1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet ........................................ 59 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan ......... 66 1.5 Förslag till förordning (XXXX:XX) om statsbidrag till resursförstärkning av undervisning och elevhälsa ................. 73

2 Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition ................................................................ 77

2.1 Kommissionens uppdrag ........................................................ 77 2.2 Uppdragets genomförande ..................................................... 78 2.3 Disposition .............................................................................. 81

Innehåll SOU 2017:35

6

3 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi ............................................. 83

3.1 Viktiga utgångspunkter för kommissionens arbete ............. 83 3.1.1 Utbildningens syfte och skolans uppdrag ............. 84 3.1.2 En likvärdig utbildning ........................................... 85 3.1.3 Lika villkor för offentliga och enskilda huvudmän ................................................................ 85 3.1.4 Hänsyn till barnets bästa ........................................ 86 3.2 En samlad problembild ........................................................... 87 3.2.1 Ett försvagat skolsystem ......................................... 87 3.2.2 Nya kunskapsmätningar ......................................... 90 3.3 Skolan och det omgivande samhället ..................................... 93 3.3.1 Utbildning och demokrati ...................................... 94 3.3.2 Globalisering och hållbar utveckling ..................... 94 3.3.3 Digitaliseringen och den teknologiska utvecklingens omvandling av samhälle och arbetsliv ............................................................. 96 3.3.4 Demografisk utveckling och migration ................. 98 3.4 Utgångspunkter för en sammanhållen strategi ................... 102

4 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan ........................................................ 107

4.1 En statlig skolmyndighet med närvaro på regional nivå för att stärka och stödja skolhuvudmännen ................ 107 4.1.1 Inledning ................................................................ 108 4.1.2 Resultatdialoger och stödjande skolgranskningar ................................................... 110 4.1.3 Systematiskt kvalitetsarbete ................................. 111 4.1.4 Regional kompetensförsörjning till skolan ......... 112 4.1.5 Riktat stöd ............................................................. 114 4.1.6 Samarbete och erfarenhetsutbyte ......................... 114 4.1.7 Gymnasieskolans planering .................................. 115 4.1.8 De regionala myndighetskontoren och deras arbetssätt ................................................................ 115 4.1.9 Statlig reglering av skolchefens ansvar ................. 117 4.1.10 Tillsyn och tillståndsprövning .............................. 120

Innehåll

7

4.2 Mer likvärdiga möjligheter till ingripande mot kommunala och enskilda huvudmän .................................... 121 4.2.1 Inledning ................................................................ 121 4.2.2 Gällande rätt avseende ingripanden inom tillsynen .................................................................. 122 4.2.3 Förslag, analys och överväganden ........................ 124 4.3 Utgångspunkter för en myndighetsöversyn ....................... 127 4.3.1 Bakgrund ................................................................ 128 4.3.2 Myndighetsuppgifter och elevresultat .................. 130 4.3.3 Omprioritering av myndighetsuppgifter ............. 132

5 Kompetensförsörjning till skolväsendet ...................... 135

5.1 Fortsatta insatser för att öka antalet behöriga lärare och skolledare ........................................................................ 135 5.1.1 Inledning ................................................................ 135 5.1.2 Kommissionens bedömningar .............................. 136 5.1.3 Kommissionens samlade bedömning gällande fortsatta insatser för att säkra tillgången på behöriga lärare och skolledare .............................. 149 5.2 Förstärkt lärarutbildning ...................................................... 151 5.2.1 Inledning ................................................................ 151 5.2.2 Kommissionens bedömningar .............................. 153 5.3 Stärkt forskningskapacitet för att möta skolans och lärarutbildningarnas behov ............................................ 171 5.3.1 Inledning ................................................................ 171 5.3.2 Kommissionens bedömningar .............................. 173

6 Lärares och skolledares professionella utveckling ........ 181

6.1 Inrättande av en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling ........................................................ 182 6.1.1 Inledning ................................................................ 182 6.1.2 Kommissionens förslag ......................................... 182 6.2 Professionsprogram för lärare och skolledare ..................... 184 6.2.1 Inledning ................................................................ 184 6.2.2 Kommissionens förslag och bedömningar ........... 185

Innehåll SOU 2017:35

8

7 Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap ......... 203

7.1 Övergripande om lärar- och skolledarrollen ....................... 203 7.2 Lärarnas tidsanvändning ....................................................... 204 7.3 Rektorernas tidsanvändning ................................................ 206 7.4 Åtgärder för att möjliggöra koncentration på kärnuppgifterna för lärare och skolledare ........................... 208

8 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering ............ 213

8.1 Resursers betydelse för skolprestationer ............................ 213 8.1.1 Klasstorlekens och lärartäthetens betydelse för elevens resultat ................................................ 214 8.1.2 Lärarkompetensen är central för elevens resultat ................................................................... 215 8.1.3 Lärarfortbildningens betydelse för elevens resultat ................................................................... 216 8.1.4 Undervisningstidens betydelse för elevens resultat ................................................................... 217 8.1.5 Svenska utbildningsutgifter i internationell jämförelse ............................................................... 217 8.1.6 Kostnader för förskoleklass och grundskola ....... 218 8.1.7 Skolans finansiering .............................................. 219 8.1.8 Kommunernas resursfördelning till skola och förskoleklass ................................................... 221 8.2 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering .................. 223 8.2.1 Kommissionens förslag ......................................... 223 8.2.2 Utfall av tilldelningen på kommunnivå ............... 233 8.2.3 Ytterligare motivering till statsbidragets konstruktion .......................................................... 238 8.2.4 Statsbidragets finansiering .................................... 239 8.2.5 Möjligheterna med det av kommissionen föreslagna bidraget ................................................ 241 8.3 Överväganden om gymnasieskolan ..................................... 243 8.4 Garanterad undervisningstid ................................................ 244

Innehåll

9

9 En god miljö för lärande och utveckling ..................... 247

9.1 Insatser för en trygg lärmiljö som främjar studiero ............ 248 9.1.1 Inledning ................................................................ 248 9.1.2 Kommissionens bedömningar och förslag ........... 249 9.2 Ökade inslag av stöd och stimulans ..................................... 256 9.2.1 Inledning ................................................................ 256 9.2.2 Kommissionens bedömningar .............................. 259 9.3 En stärkt och mer tillgänglig elevhälsa ................................ 269 9.3.1 Inledning ................................................................ 269 9.3.2 Kommissionens bedömningar och förslag ........... 271 9.4 Kommissionens samlade bedömning gällande främjandet av en god miljö för elevers lärande och utveckling ....................................................................... 281

10

Aktivt skolval och minskad skolsegregation ................ 283 10.1 Utvecklingen av likvärdigheten ............................................ 283 10.2 Val av skola i landets kommuner ......................................... 284 10.3 Internationell utblick gällande åtgärder för att

motverka skolsegregation och stärka likvärdighet .............. 286

10.4 Nuvarande bestämmelser ..................................................... 289 10.5 Utgångspunkter för kommissionens överväganden och förslag ............................................................................. 291 10.6 Kommissionens förslag ........................................................ 294 10.6.1 Allsidig social sammansättning ............................. 294 10.6.2 Aktivt skolval ......................................................... 295 10.6.3 Förändrade regler för placering vid

skolenheter med kommunal huvudman ............... 297

10.6.4 Förändrade regler för mottagande vid skolenhet med enskild huvudman ........................ 299 10.6.5 Urval till skolenheter med gymnasieskolans nationella program ................................................. 300

Innehåll SOU 2017:35

10

10.7 Gemensam antagning ........................................................... 301 10.7.1 Problemen med dagens system för antagning

och mottagande av elever ...................................... 302

10.7.2 Behov av fortsatt utredning om förutsättningarna för gemensam antagning och begränsningar av antalet tillfällen då skolval medges .................................................. 303 10.7.3 Ytterligare utgångspunkter för utredningsarbetet .................................................. 305

10.8 Skolkommissionens förslag bildar en helhet ...................... 307

11

Läroplansutveckling och utvärderingssystem ............... 309 11.1 Kontinuerlig läroplansutveckling ........................................ 309 11.2 Läroplansmål och kunskapskrav .......................................... 310 11.3 Ett sammanhållet uppföljnings- och

utvärderingssystem ............................................................... 311

12

Ett robust skolsystem med utvecklingskraft

och stärkt likvärdighet .............................................. 313

13

Genomförande och ikraftträdande av kommissionens

förslag .................................................................... 321

14

Konsekvensanalys .................................................... 325 14.1 Kraven för konsekvensanalys............................................... 325 14.2 Vilka berörs av Skolkommissionens förslag? ...................... 326 14.3 Problemet och vad som ska uppnås..................................... 326 14.4 Utredningens förslag i korthet ............................................ 327 14.5 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................................... 328 14.6 Ekonomiska konsekvenser för staten ................................. 330 14.7 Konsekvenser för Skolverket och övriga

skolmyndigheter ................................................................... 331

Innehåll

11

14.8 Konsekvenser för lärosätena ................................................ 331 14.9 Konsekvenser för statliga huvudmän ................................... 332 14.10 Konsekvenser för kommuner ............................................... 332 14.10.1 Konsekvenser för den kommunala

självstyrelsen .......................................................... 332

14.10.2 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna ...... 334

14.11 Konsekvenser för enskilda huvudmän ................................. 335 14.12 Konsekvenser för företag ..................................................... 335 14.13 Konsekvenser för arbetsmarknadens parter ........................ 335 14.14 Konsekvenser för elever ....................................................... 336 14.14.1 Barnrättsperspektivet ............................................ 336 14.14.2 Konsekvenser för elever med

funktionsnedsättning ............................................ 337

14.14.3 Konsekvenser för möjligheter att nå de integrationspolitiska målen ................................... 337 14.14.4 Konsekvenser för personlig integritet .................. 338

14.15 Konsekvenser för lärare, rektorer och övrig skolpersonal ........................................................................... 338 14.16 Konsekvenser för övriga skolväsendet ................................ 339 14.17 Konsekvenser för jämställdheten mellan könen ................. 339 14.18 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ................................................ 340 14.19 Konsekvenser för regionerna ............................................... 340 14.20 Konsekvenser för miljön ...................................................... 340 14.21 Konsekvenser för EU ........................................................... 341

15

Författningskommentar ............................................ 343 15.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)........... 343

Reservationer och särskilda yttranden ................................ 347

Referenser ...................................................................... 361

Innehåll SOU 2017:35

12

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:35 ........................................... 385

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:140 ......................................... 391

Bilaga 3 Kommittédirektiv 2016:86 ........................................... 393

Bilaga 4 Nationella målsättningar för ett sammanhållet

skolsystem .................................................................... 395

Bilaga 5 Resursfördelningsmodell för huvudmän .................... 429

Bilaga 6 Definitioner och förklaringar av kostnads-

beräkningar gällande förslaget till ökat nationellt ansvar för skolans finansiering .................................... 451

Bilaga 7 Tabell över indexvärden, andel obehöriga, faktiska

belopp, och resultatet per kommun av ett statligt tillskott på 6 miljarder .................................................. 455

13

Sammanfattning

Skolkommissionen har till uppdrag att lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan (dir. 2015:35). I delbetänkandet redovisade kommissionen bland annat förslag till nationella målsättningar och en långsiktig plan med utvecklingsområden (SOU 2016:38). Detta slutbetänkande innehåller konkreta förslag inom de utvecklingsområden som identifierades i delbetänkandet och en tidsplan för genomförandet samt nödvändiga författningsändringar.

Kunskapsresultaten har sjunkit i den svenska grundskolan i flera årtionden enligt internationella undersökningar. Det är glädjande att både PISA 2015 och TIMSS 2015 visar på förbättrade kunskapsresultat i matematik och PISA 2015 även i läsförståelse och att därigenom en fallande resultatkurva brutits. I TIMSS Advanced 2015 förbättrades resultaten i matematik jämfört med 2008, men i fysik har försämringen mellan 1995 och 2008 fortsatt. Resultatet av de senaste internationella undersökningarna visar dessvärre en fortsatt negativ trend när det gäller likvärdigheten i grundskolan. Resultaten tyder på att elevernas familjebakgrund har fått större betydelse för studieresultaten.

Tidigare PISA-studier har visat att det är fullt möjligt att i ett land åstadkomma goda kunskapsresultat och samtidigt en hög grad av likvärdighet. Det har också påvisats evidens för att det föreligger kausalitet, dvs. att likvärdighet i termer av små skillnader i kunskaper mellan olika elevgrupper leder till högre nationella kunskapsresultat. Skolkommissionens förslag i detta betänkande syftar just till denna kombination av förbättringar.

Sammanfattning SOU 2017:35

14

Skolan kännetecknas av allvarliga systemsvagheter

Skolan kännetecknas av allvarliga systemsvagheter. Det har lett till försämrade förutsättningar för en hög kvalitet i undervisningen. Det senare är avgörande för att eleverna ska kunna nå goda kunskapsresultat. Systemsvagheterna, som närmare beskrivits och analyserats i delbetänkandet, består enligt kommissionen framför allt i följande brister.

• Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän.

• För svag kompensatorisk resursfördelning.

• Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledaryrkena och bristande förutsättningar för professionsutveckling.

• Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet.

• Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor.

• Problem i lärandemiljön.

• Splittrad och över tid oenig nationell styrning av skolan.

De brister som kommissionen identifierat har resulterat i ett försvagat och delvis fragmentiserat skolväsende med en låg grad av samverkan, samarbete och gemensamt förbättringsarbete mellan skolor och skolhuvudmän. Samma svagheter har också uppmärksammats i OECD:s granskning av den svenska skolan. Det gäller särskilt kapacitetsbrister, resursfördelning, läraryrkets attraktivitet, samverkan samt svagheter i utvärderingssystemet.

Även om situationen är allvarlig har skolan i Sverige också styrkor som måste framhållas. Skolsystemet är väl utbyggt från förskola till vuxenutbildning. Elever och vårdnadshavare har möjlighet att välja mellan offentligt finansierade, avgiftsfria skolor med olika huvudmän. Relationerna mellan elever och lärare är goda och de allra flesta elever trivs bra i skolan. I t.ex. engelska, medborgarkunskaper och demokratisk kompetens uppvisar svenska elever goda resultat.

I de kommande ansträngningarna att lyfta resultaten och förbättra likvärdigheten är det viktigt att bevara och bygga vidare på skolans starka sidor. Enligt kommissionen är det centralt att staten på olika sätt stödjer och stärker skolhuvudmännen i deras viktiga

SOU 2017:35 Sammanfattning

15

uppdrag, samtidigt som staten utvecklar en mer sammanhållen och ändamålsenlig styrning. Det är likaså viktigt att involvera lärarna och skolledarna i det fortsatta arbetet med att utveckla och stärka skolsystemet. Det professionella inflytandet över skolutvecklingen liksom lärares och rektorers professionella autonomi ska stärkas. Långsiktighet och uthållighet i den nationella skolpolitiken är andra nödvändiga förutsättningar för att lyckas. De bedömningar och förslag som kommissionen lämnar bildar en samlad strategi för skolsystemet som helhet när det gäller de skolformer som uppdraget omfattar: förskoleklass, grundskola och gymnasieskola.

Kommissionens förslag och strategiska bedömningar

Kommissionen lämnar i detta betänkande konkreta förslag till, lägger grunden till eller uttalar stöd för fortsatta processer inom ett antal utvecklingsområden enligt följande. Sammantaget innebär förslagen en samlad strategi för ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet.

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

En statlig skolmyndighet med närvaro på regional nivå för att stärka och stödja skolhuvudmännen

Alla skolhuvudmän måste ha tillräcklig kapacitet för sitt uppdrag. Ett stärkt huvudmannaskap ska åstadkommas genom statligt stöd och samverkan på regional nivå. En skolmyndighet ska genomföra resultatdialoger med skolhuvudmännen samt skolgranskningar med ett stödjande och utvecklande syfte. Stöd ska ges till det systematiska kvalitetsarbetet och den regionala kompetensförsörjningen ska främjas. Myndigheten ska ge riktat stöd till skolor med stora utmaningar och främja samarbete och erfarenhetsutbyte mellan skolor, skolhuvudmän och lärosäten. Den regionala planeringen av gymnasieskolan ska stärkas. En statlig reglering införs av skolchefens ansvar att aktivt verka för att de nationella bestämmelserna efterlevs. Bestämmelserna om statliga åtgärder för rättelse gentemot en kommunal huvudman ska aktualiseras i motsvarande situationer som ett återkallande av ett godkännande för enskild huvudman.

Sammanfattning SOU 2017:35

16

Utgångspunkter för en myndighetsöversyn

Kommissionen anser att de statliga skolmyndigheternas uppgifter bör omprioriteras så att resurser frigörs till vetenskapligt förankrat utvecklingsstöd och främjande arbete, som effektivt kan bidra till ökad kvalitet i undervisningen. Den statliga styrningen behöver förtydligas. Tillsynens roll bör vara att ur ett medborgarperspektiv hävda elevers rätt samt grundläggande statliga krav på skolhuvudmännen. En myndighetsöversyn bör skyndsamt genomföras.

Kompetensförsörjning till skolväsendet

Fortsatta insatser för att öka antalet behöriga lärare och skolledare

Det krävs fortsatta insatser för att säkra tillgången på behöriga lärare och skolledare till det svenska skolväsendet. Det är viktigt att de åtgärder som vidtas bidrar till en långsiktigt bibehållen eller stärkt kvalitet. Det kapacitetsbyggande som behövs uppnås inte genom temporära kortsiktiga lösningar, utan genom en långsiktig systemförstärkning. Den kapacitetsförstärkning och kvalitetsutveckling kommissionen ser som nödvändig kommer att medföra behov av resurser och riktade insatser.

Utöver satsningar på de reguljära lärarutbildningsprogrammen är det angeläget att skapa bättre tillgång till behörighetsgivande och behörighetskompletterande utbildningar. Det är även angeläget att skapa bättre tillgång till utbildningar som bidrar till utökad behörighet för lärare, samt goda villkor för deltagande.

Rektorer måste ges goda förutsättningar för sitt uppdrag. Befattningsutbildningen för rektorer är en betydelsefull del av detta. Det är angeläget att skolhuvudmännen värnar den tid rektor behöver för att tillgodogöra sig utbildningen.

Det är mycket viktigt att vidta åtgärder för att göra det attraktivt för behöriga lärare att vilja arbeta som lärare och som underlättar för behöriga lärare som lämnat yrket att åter bli verksamma som lärare.

SOU 2017:35 Sammanfattning

17

Förstärkt lärarutbildning

Det är viktigt att säkerställa att lärosätena tilldelas tillräckliga resurser för att driva lärarutbildningar med hög kvalitet. En ökad tilldelning av ekonomiska resurser per student är en förutsättning för att tillgodose det behov som finns av lärarledd undervisningstid, metodiklektioner, tillämpningsövningar av olika slag, praktisk träning och gruppdiskussioner.

De resursförstärkningar regeringen tidigare beslutat om bör följas upp och utvärderas. Det kan behöva tillsättas ytterligare medel för att det ska vara möjligt att skapa en lärarutbildning av god kvalitet i den volym som krävs.

Lämplighetsbedömning för antagning till lärarutbildningarna kan övervägas, under förutsättning att resultatet av pågående försöksverksamhet tillstyrker detta. Frågan om ett införande av högre behörighetskrav för antagning behöver utredas i särskild ordning.

Lärarstudenternas förberedelse inför sitt framtida yrkesutövande kan stärkas genom en mer omfattande praktisk och verksamhetsförlagd inriktning på lärarutbildningarna. Detta handlar t.ex. om möjligheten för lärarstuderande att under handledning av erfarna och skickliga lärare få möjligheter att utveckla sin undervisningsskicklighet och sitt ledarskap i klassrummet.

De teoretiska och de praktiska inslagen i lärarutbildningarna behöver knytas närmare varandra, både i de verksamhetsförlagda och i de lärosätesförlagda delarna av utbildningarna.

Ett starkt samarbete mellan lärosäten och skolhuvudmän är en förutsättning för en verksamhetsförlagd utbildning (VFU) av god kvalitet. En infrastruktur inom skolområdet, liknande de förhållanden som det s.k. ALF-avtalet1 tillförsäkrar hälso- och sjukvårdsområdet, skulle kunna lägga en ny grund för kunskapsutvecklingen till stöd för kvalitetsutvecklingen inom lärarutbildningarna t.ex. gällande VFU.

För att stärka lärarutbildningarnas vetenskapliga grund är det angeläget att andelen forskarutbildade lärare ökar inom utbildningarna.

Frågan om en statlig satsning på inrättande av s.k. excellenta centra eller starka utbildningsmiljöer för lärarutbildning bör utredas.

1 Avtal mellan svenska staten och vissa landsting om samarbete om grundutbildning av läkare, medicinsk forskning och utveckling av hälso- och sjukvården.

Sammanfattning SOU 2017:35

18

En sådan satsning kan bidra till såväl en stärkt kvalitet som en höjning av lärarutbildningsområdets status.

Stärkt forskningskapacitet för att möta skolans och lärarutbildningarnas behov

Utveckling av den praktiknära forskningen kan ske genom att lärosäten utvecklar miljöer som integrerar forskning och lärarutbildning, genom aktiv och nära samverkan sker mellan dessa miljöer och skolhuvudmännen samt med skolor som är intresserade av aktiv medverkan i forsknings- och utvecklingsarbete.

Ett sätt att föra samman forsknings- och erfarenhetsbaserad kunskap är att skolor utvecklas till att bli centra där även praktiknära forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs. Det är viktigt att möjliggöra för skolornas lektorer och övriga lärare att i sina anställningar samverka med universitet och högskolor genom att delta i och även leda forskning, liksom medverka i handledarutbildning, VFU och övrigt utvecklingsarbete.

Det är viktigt att anknytningen mellan forskning och skolans verksamhet är ömsesidig, så att forskningen och lärarutbildningarna utvecklar lärarnas och skolledarnas praktiska yrkesutövande, samtidigt som lärares och skolledares yrkesutövning utvecklar forskningen och lärarutbildningarna. Lärares och skolledares erfarenhet behöver utvecklas i den dagliga verksamheten, t.ex. genom kollegiala samtal, dokumentation, utvärdering, och kritisk granskning av yrkesutövningen.

Den generella forskningskapaciteten behöver stärkas för att kunna möta skolväsendets och lärarutbildningarnas behov. Detta innefattar en långsiktig satsning på uppbyggnad av grundforskning såväl som stöd för uppbyggnad av praktiknära forskning.

Spridningen av forskning måste utvecklas så att relevant forskning i ökad utsträckning kan göras tillgänglig för skolledare, lärare och andra yrkesgrupper som är verksamma i skolan för att därmed bidra till skol- och undervisningsutveckling. Detta innefattar frågan om lärares och skolledares tillgång till universitets- och högskolebibliotek.

SOU 2017:35 Sammanfattning

19

Lärares och skolledares professionella utveckling

Kommissionen föreslår att en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling inrättas. Frågan om hur funktionen ska organiseras och ledas bör hanteras inom ramen för den myndighetsöversyn på skolans område som kommissionen föreslår. Till dess att utredningen tillsatts föreslås en interim arbetsgrupp påbörja beredningen av funktionens arbete.

Kommissionen föreslår att ett nationellt professionsprogram för lärare och skolledare inrättas. Programmets övergripande syfte ska vara att främja lärares och skolledares professionella utveckling samt skolutveckling, för att därmed skapa generella förutsättningar för kapacitetsbyggande i skolväsendet och en stärkt undervisning och bidra till positiva effekter på elevers kunskapsutveckling och skolors resultat

Genom programmet skapas en struktur för kapacitetsbyggande på system- och skolnivå och för lärares och skolledares professionella utveckling. Programmet åstadkommer ett tydligt, transparent och likvärdigt system för utveckling under en lärares yrkesliv, för skolledarförsörjningen samt för skolledares yrkesmässiga progression.

Programmet ska vara nationellt reglerat. Lärare, skolledare, skolhuvudmän och lärarutbildare ska vara delaktiga i utvecklandet och förvaltandet av programmet, genom den nationella funktion för lärar- och skolledarutveckling som kommissionen föreslår. På lokal nivå avgörs utformningen av innehållet utifrån de behov som där identifierats.

Inom ramen för programmet ska det etableras ett antal kvalifikationsnivåer som, baserat på beskrivningar för vad lärare och skolledare bör kunna och göra, tydligt och transparent definierar progression. Därutöver bör programmet omfatta olika utvecklingsspår för att möjliggöra ytterligare fördjupning. Progression i programmet ska baseras på specifika kvalifikationer och ska ha en tydlig koppling till kompetensutveckling.

Lönebildning för lärare och skolledare ska även fortsättningsvis vara en partsfråga. Det är viktigt att de behov som finns av att premiera utveckling och ökat ansvarstagande tillvaratas inom den reguljära lönebildningsprocessen.

Sammanfattning SOU 2017:35

20

Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap

Kommissionen menar att det är angeläget att regeringen ger hög prioritet åt arbetet med att utveckla och digitalisera nationella prov samt att utveckla bedömningsstöd och kunskapsutvärderingar, i syfte att möjliggöra för lärarna att arbeta effektivare samt för att öka likvärdigheten och rättssäkerheten för eleverna.

Det är viktigt att skolan organiseras på så sätt att rektor kan prioritera det pedagogiska ledarskapet och vara ett stöd för lärarna.

Det är vidare av stor betydelse att legitimerade lärare kan fokusera på undervisningen genom att frigöras från administrativa och andra sysslor i den mån det är möjligt.

Huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av de som anges i nationella styrdokument.

Det är också viktigt att de möjligheter till effektiviseringar i lärarens arbete i övrigt som digitaliseringen erbjuder tas tillvara.

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

Efter fortsatt utredning ska en miniminivå fastställas för undervisning och elevhälsa, och vidare ska förutsättningarna för sektorbidrag eller andra former av statlig finansiering utredas

Kommissionen bedömer att det generellt sett fördelas medel till skolan med för liten hänsyn till socioekonomiskt betingade skillnader i elevunderlaget. Det finns heller inga garantier för att huvudmännen totalt sett avsätter tillräckliga resurser.

Kommissionen bedömer att resurserna för undervisning i förskoleklass och grundskola är viktiga att styra liksom även resurserna för elevhälsa.

Kommissionen förordar att staten efter fortsatt utredning ska ange en miniminivå för varje huvudmans resurser till undervisning och elevhälsa. Utredningen är angelägen och bör därför tillsättas så fort som möjligt. Det är angeläget att fortsatt analysera orsakerna till skillnader mellan huvudmännens avsatta resurser för undervisning och elevhälsa, och att utröna i vilken utsträckning dessa skillnader beror på skilda förutsättningar, skilda ambitioner eller på skill-

SOU 2017:35 Sammanfattning

21

nader i effektivitet i skoluppdragets utförande. Efter en sådan analys finns förutsättningar att ytterligare utveckla grunderna för statens resursstyrning.

Vidare föreslår kommissionen att regeringen ska utreda förutsättningarna för ett sektorsbidrag eller andra former av nationell finansiering av skolan. Ett sektorsbidrag innebär att staten fördelar medel till hela eller stora delar av kommunernas skolverksamhet. Ett sektorsbidrag kan exempelvis utgå till undervisning och elevhälsa alternativt till hela skolverksamheten. Förutsättningarna för ett sektorsbidrag kan med fördel analyseras inom ramen för samma utredning som även hanterar frågan om miniminivåer, men dock med olika tidsplaner. Frågan om miniminivåer bör utredas först. En utredning om ett sektorsbidrag kommer med nödvändighet att beröra reglerna för finansiering av skolverksamhet hos såväl kommunala som enskilda huvudmän.

Ett villkorat statsbidrag till huvudmännen

Kommissionen föreslår ett villkorat statsbidrag till huvudmännen för undervisning och elevhälsa. Bidraget baseras på socioekonomiskt betingade förutsättningar, med infasning över tre år. Bidraget avser förskoleklass och grundskola.

Kommissionen menar att 6 miljarder kronor är en avvägd nivå, i syfte att möjliggöra undervisning av hög kvalitet och kompensatoriska insatser för en likvärdig utbildning. Ett villkor för statsbidraget är att huvudmännen förbinder sig att inte reducera egna medel till undervisning och elevhälsa under den tid som de uppbär bidraget.

SCB får i uppdrag att årligen ta fram ett socioekonomiskt index till grund för fördelningen av statsbidraget.

Statsbidraget kan delvis finansieras genom att vissa riktade bidrag avvecklas.

Huvudmännens fördelning till skolenheter

Kommissionen föreslår att SCB får i uppdrag att årligen ta fram indexvärden för varje skolenhet. Dessa indexvärden ska tjäna som vägledning vid kommunala respektive enskilda huvudmäns fördelning av medel till skolenheterna. Indexvärdena kommer att ge huvud-

Sammanfattning SOU 2017:35

22

männen ett starkare stöd för och hjälp till att fördela resurser med hänsyn till elevernas skilda behov av kompensatoriska insatser.

Utredning om gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering

Kommissionen anser att det är nödvändigt med ett starkare nationellt ansvar för gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering i ett regionalt perspektiv.

Frågan om planering och dimensionering av program och skolor är central för resursutnyttjandet i gymnasieskolan. Många kommuner klarar inte att erbjuda sina elever ett fullständigt programutbud inom gymnasieskolan. Runt om i landet finns kommunalförbund och andra samarbetsformer för att så långt möjligt kunna erbjuda eleverna ett allsidigt programutbud inom ett rimligt avstånd. Samordningen fungerar dock inte optimalt.

Regeringen föreslås tillsätta en utredning i syfte att ta fram en ny regionalt baserad modell för finansiering och styrning av gymnasieskolan, med utgångspunkt från ett starkare nationellt ansvar.

Garanterad undervisningstid

Kommissionen vill understryka att den tid som ägnas åt undervisning är en viktig faktor för elevernas kunskapsutveckling. Sverige har i internationell jämförelse färre undervisningstimmar i grundskolan än många andra länder. Undervisningstiden bör på sikt utökas.

Undervisningstiden ska utnyttjas effektivt. Omfattningen av olovlig frånvaro, sena ankomster och stök och oro i studiemiljön måste minska.

Den minsta garanterade undervisningstiden ska också i praktiken tillförsäkras varje elev. Redovisningen och kontrollen behöver förbättras. För grundskolan kommer införandet av en stadieindelad timplan att underlätta kontrollen. För gymnasieskolan, där problemet med bortfall av undervisningstid är större, behövs skärpningar. Gymnasieutredningens förslag till uppföljning och redovisning av undervisningstiden bör genomföras.

SOU 2017:35 Sammanfattning

23

En god miljö för lärande och utveckling

En god skolmiljö gynnar alla elevers lärande, främjar välbefinnande och bidrar till positiva hälsoeffekter. Faktorer som klassrumsmiljö och skolklimat, relationen mellan lärare och elev och mellan elever påverkar barns och ungas lärande och utveckling i hög grad. En undervisning som är anpassad efter elevers olika behov och förutsättningar och en god lärmiljö gynnar alla elevers lärande och välbefinnande. Detta gäller de elever som är i behov av stöd och anpassning, de elever som lättare lever upp till kunskapskraven och de högpresterande elever som behöver ytterligare stimulans.

Insatser för en trygg lärmiljö som främjar studiero

Trygghet och studiero i skolan är viktigt för att ge både elever och skolans personal rätt till en god arbetsmiljö och för att skapa en god lärandemiljö. Detta understryker kopplingen mellan trygghet och studiero, skolans breda demokrati- och värdegrundsarbete och skolans kunskapsuppdrag.

Det finns problem med lärandemiljöerna på många av landets skolor. Många elever känner sig inte trygga och uppger att de är rädda för andra elever i skolan och att de upplever att de blir kränkta av både andra elever och av lärare. Det framkommer också att många elever upplever bristande studiero och att andra elever stör ordningen på lektionerna.

Kommissionen föreslår att rektors ansvar gällande trygghet och studiero förtydligas i läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet och läroplanen för gymnasieskolan. Läroplanerna ska också kompletteras så att de markerar att elever ska visa respekt och hänsyn för lärare och andra elever, samt betonar vikten av att eleven genom egen ansträngning och delaktighet tar ansvar för sitt lärande och för att bidra till en god skolmiljö.

Det är angeläget att de disciplinära åtgärdernas tillämpning i klassrummen utvärderas. Om utvärderingen visar problem med tilllämpningen bör regelverket ändras för att säkerställa att lagstiftningen är tillräcklig på området. Skolledare och lärare måste känna sig säkra på vilka befogenheter de har.

Det finns ett stort behov av både kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning gällande arbetssätt, metoder och strukturer som är

Sammanfattning SOU 2017:35

24

effektiva för att förebygga problem med otrygghet och oroliga studiemiljöer. Det är av stor betydelse att lärarstuderande ges möjlighet att, under handledning av erfarna och skickliga handledare, utveckla sitt ledarskap i klassrummet.

Ökade inslag av stöd och stimulans

Det svenska skolsystemet präglas av tanken om inkludering och alla elevers rätt till utbildning. Det finns dock flera indikationer på att systemet inte är framgångsrikt när det gäller att genom stöd och stimulans ge alla barn och elever möjlighet att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina egna förutsättningar. Undervisningen inriktas många gånger mot en medelnivå, vilket får som konsekvens att den missar de elever som behöver mer stimulans och utmaningar, samtidigt som de elever som behöver extra anpassningar och stöd inte heller får det.

Det är av avgörande betydelse att tidigt upptäcka elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd, och att vidta åtgärder. Kvalificerade specialpedagogiska aktiviter och insatser för elever som riskerar att få skolsvårigheter utgör en viktig del av uppdraget att skapa ett likvärdigt skolsystem. Det behövs uppföljning och utvärdering för att generera kunskap om vilka program och insatser som är effektiva när det gäller extra anpassningar och särskilt stöd.

Förslaget om obligatorisk kartläggning och en åtgärdsgaranti i förskoleklassen som ska ge elever rätt till extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram (SOU 2016:59) är ett steg i rätt riktning när det gäller att tidigt upptäcka de elever som är i behov av extra anpassningar och särskilt stöd. Kommissionen vill i sammanhanget betona vikten av vad som kan betecknas som individuell prevention, dvs. förebyggande individanpassade insatser. Utgångspunkten bör vara att i första hand förebygga skolsvårigheter, i stället för att senare under en elevs skolgång vidta åtgärder för att försöka reparera skadorna.

Dokumentation av elevernas kunskaper och behov av stöd är en förutsättning för att rätt åtgärder ska kunna vidtas, samt för att övergångar mellan årskurser och skolor och mellan skolformer ska fungera väl.

Elever har olika förutsättningar och behov. Det är skolans ansvar att tillhandahålla en utbildning som är likvärdig och som så långt

SOU 2017:35 Sammanfattning

25

som möjligt är tillgänglig för alla elever. Kommissionens förslag och bedömningar om en stärkt finansiering, kompetensutveckling och bättre strukturer för tidiga insatser och tydligare dokumentation bör bidra till att alla elever ska kunna få den hjälp de behöver i ordinarie skolor. För de elever som har särskilt betydande problem kan en annan väg behövas i form av resursskolor.

Det är viktigt att elever som behöver mer stimulans och utmaningar i skolarbetet får det, och att lärare anpassar undervisningen även utifrån högpresterande och särbegåvade elevers behov och förutsättningar.

Kommissionen vill understryka vikten av kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning gällande arbetssätt och metoder för att kunna anpassa undervisningen efter olika elevers olika behov och förutsättningar. Det handlar såväl om elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd, som särbegåvade eller högpresterande elever. Utan att frångå ambitionen om inkludering i det svenska skolsystemet kan Sverige inhämta inspiration ifrån andra länder som arbetar aktivt med dessa elevgrupper.

De kunskaper och erfarenheter som finns nationellt och internationellt när det gäller att främja olika elevgruppers lärande och kunskapsutveckling behöver sammanställas och spridas, och göras tillgängliga för rektorer, lärare och andra personalgrupper i skolan.

Kommissionen föreslår att en utredning tillsätts för att, i likheter med flera andra utbildningssystem, utveckla ett nationellt sammanhållet system med forskningsbaserade metoder och arbetssätt gällande insatser för elever i behov av särskilt stöd. I detta arbete ska nationella och internationella erfarenheter samlas in och beaktas.

En stärkt och mer tillgänglig elevhälsa

En god hälsa är en viktig förutsättning för att klara skolan. Det ingår i elevhälsans generella arbete att främja elevers lärande, utveckling och hälsa, förebygga ohälsa och inlärningssvårigheter samt bidra till att skapa miljöer som främjar lärande, utveckling och hälsa. Elevhälsans individuellt riktade arbete innebär att bidra med stöd till elevernas utveckling mot utbildningens mål, undanröja hinder för lärande, utveckling och hälsa, uppmärksamma och på rektorns uppdrag utreda orsaker till inlärningsproblem, uppmärksamma och ut-

Sammanfattning SOU 2017:35

26

reda orsaker till ohälsa samt bidra med åtgärder och anpassning för varje enskild elev i behov av särskilt stöd.

Tillgången till elevhälsa är otillräcklig på många skolor och skolornas förebyggande och hälsofrämjande arbete innebär i mycket liten utsträckning en tydlig strategi och ett systematiskt utvecklingsarbete. Elevhälsan motsvarar inte fullt ut elevernas behov, t.ex. gällande stöd i att utveckla och bibehålla psykisk hälsa. Arbetet präglas många gånger av åtgärdsinriktning medan det främjande och förebyggande arbetet kommer i andra hand. Insatser sätts många gånger in för sent.

Det är angeläget att elevhälsan har de förutsättningar som behövs för att uppfylla lagstiftarens intentioner när det gäller generellt förebyggande insatser, samt för att tidigt upptäcka elever som behöver extra individanpassat stöd och ge dem de insatser de behöver i rimlig tid.

Kommissionen föreslår att skolans uppdrag att främja elevers hälsa och välbefinnande ska förtydligas i läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet och läroplanen för gymnasieskolan.

Kommissionen noterar att det finns ett aktuellt förslag från en statlig utredning om att tillsätta en särskild utredare som ska föreslå hur elevhälsans främjande, förebyggande och åtgärdande arbete kan konkretiseras.

Berörda myndigheters ansvar och samverkan gällande elevhälsoområdet bör förtydligas och omfattas av den myndighetsöversyn som kommissionen föreslår.

Kunskapsuppbyggnaden och kunskapsspridningen gällande arbetssätt och metoder inom elevhälsoområdet behöver förbättras. Det handlar dels om hur skolors generella hälsofrämjande arbete kan utformas för att ha effekt och vara en integrerad del i skolans verksamhet, dels om att utarbeta evidensbaserade program för att motverka psykisk ohälsa.

Aktivt skolval och minskad skolsegregation

Kommissionen menar att den bristande likvärdigheten är ett allvarligt problem i den svenska skolan. Mer precist uttryckt består problemen i bristande kvalitet i undervisningen i vissa skolor eller

SOU 2017:35 Sammanfattning

27

skolklasser och i brister i utförandet av det kompensatoriska uppdraget. Den internationella bilden är att små resultatskillnader i ett land samvarierar med höga genomsnittliga resultat. Den finns även ett viktigt värde i att elever med olika bakgrund möts i skolan. Problemet med bristande likvärdighet synes dessutom öka, att döma av resultaten från de internationella mätningarna. Ambitionen måste vara att alla skolor ska vara bra skolor och att ingen vårdnadshavare eller elev ska behöva välja bort en skola på grund av att den uppfattas som mindre bra.

Det kompensatoriska uppdraget försvåras i segregerade miljöer. Det finns även stor risk för att förväntningarna sänks på elever i dessa skolmiljöer. Det är även svårare att rekrytera erfarna lärare och rektorer till skolor i socioekonomiskt utsatta områden.

Allsidig social sammansättning

Kommissionen föreslår att det i skollagen anges att huvudmannen aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Rektorns ansvar för att inom skolenheten verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper ska skrivas in i läroplanerna.

Förslaget ger förutsättningar för huvudmän och rektorer att på sikt stärka likvärdigheten. Förslaget kan få större betydelse om det i övrigt i samhällsdebatten och politiken reses starkare krav på åtgärder i bostadsplaneringen eller i samhällsplaneringen i övrigt för att komma till rätta med segregationen.

Aktivt skolval

Kommissionen föreslår en ny bestämmelse som innebär ett aktivt skolval. Placering av elever i förskoleklass och grundskola med kommunal huvudman ska göras utifrån en ansökan från vårdnadshavarna. Även om en ansökan inte görs så är hemkommunen, enligt regeringsformen samt skollagen, skyldig att erbjuda en skolplacering på rimligt avstånd från hemmet.

Sammanfattning SOU 2017:35

28

Förändrade regler för placering vid skolenheter med kommunal huvudman

Kommissionen föreslår en ny bestämmelse om placering på kommunala skolenheter med innebörden att kommunerna ges en möjlighet att frångå närhetsprincipen vid beslut om skolplacering från årskurs 7 under förutsättning att antalet sökanden till en given skola överstiger antalet platser. Närhetsprincipen får i dessa fall ersättas av ett urval som sker genom lottning. En elev som på grund av särskilda skäl har behov av en skolplacering i skälig närhet till hemmet ska dock alltid ha rätt till en sådan placering. Vidare ska dagens bestämmelse om rätten att gå kvar i den skolenhet man börjat på inte ändras.

Utredning om närhetsprincipen

Kommissionens förslag skapar förutsättningar för en minskad skolsegregation. Det är emellertid också kommissionens uppfattning att nuvarande utformning av närhetsprincipen skapar begränsningar för kommuner att tillräckligt effektivt arbeta för en allsidig social sammansättning av skolor och klasser. Därmed innebär närhetsprincipen också en begränsning i kommunernas möjlighet att minska skolsegregationen. Det finns i dag ett friutrymme inom skollagens ram i hur närhetsprincipen tillämpas. Av rättspraxis följer att närhetsprincipen innebär en relativ, inte en absolut, närhet. Detta innebär att en elev har rätt till en skolplacering på en skola nära hemmet, dock inte alltid den närmaste. Det finns dock också en stor osäkerhet kring vad skollagens närhetsprincip närmare i enskilda fall innebär för rättighet för elever, och därmed också vilka begränsningar den innebär för kommunens möjlighet att organisera sitt skolväsende i syfte att minska skolsegregationen. Kommissionen anser därför att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att se över hur närhetsprincipen vid placering på kommunala skolor kan förändras, i syfte att möjliggöra en större flexibilitet för kommuner i hur de organiserar sitt skolväsende och därmed få ett mer effektivt verktyg att motverka skolsegregation.

SOU 2017:35 Sammanfattning

29

Förändring i reglerna för mottagande av elever vid fristående skolor

Kommissionen menar att huvudregeln liksom i dag ska vara att fristående skolor ska vara öppna för alla. Kötid ska inte längre kunna användas som urvalskriterium vid fler sökande än platser vid en skolenhet. Lottning ska kunna användas som urvalskriterium. I beslutet om godkännande ska anges vilka urvalskriterier som huvudmannen ska använda sig av när antalet sökande överstiger antalet platser på en skolenhet.

Att ersätta kötid med lottning enligt ovan innebär att elever som kommer sent till Sverige får samma chans som andra elever att få en placering på en skola där antalet sökanden överstiger antalet platser. Förslaget innebär också att fördelarna av ett informationsövertag som medför att vissa vårdnadshavare ställer barnet i kö till en fristående skola många år före skolstart neutraliseras. Förslaget ger därmed ökad legitimitet år förslaget om aktivt skolval.

Utredning om gemensam antagning

Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att ta fram ett system för gemensam antagning av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med kommunal respektive enskild huvudman.

De förslag om ändrade urvalsregler som kommissionen lämnar kan ge nya argument för gemensam antagning. Kommissionen bedömer att även frågan om möjligheterna att begränsa antalet tillfällen under skoltiden då skolval medges bör utredas. Det är viktigt med goda planeringsförutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. I dag kan elever byta skola vid ett obegränsat antal tillfällen under läsåret. Detta får enligt kommissionens mening till följd att stora ekonomiska, lokalmässiga och personella resurser inte används fullt ut.

Läroplansutveckling och utvärderingssystem

Kontinuerlig läroplansutveckling

Utvecklingen av kursplaner, ämnesplaner och kunskapskrav bör ske i en kontinuerlig process med stark förankring hos lärosäten och bland lärare och rektorer. Det skulle ge förbättrade förutsättningar

Sammanfattning SOU 2017:35

30

för att hålla styrdokumenten relevanta och användbara och att de är baserade på aktuell vetenskap och beprövad erfarenhet.

Läroplansmål och kunskapskrav

Kommissionen menar att det behöver undersökas om undervisningen styrs av kursplanernas och ämnesplanernas syften eller långsiktiga mål på det sätt som avsetts eller om kunskapskrav och s.k. kunskapsmatriser kommit att i för hög grad bli styrande.

Ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem

Det behövs mer tillförlitlig resultatinformation om elevernas kunskapsutveckling, på såväl nationell nivå som på huvudmannanivå och skolnivå, än den som ges av betyg och nationella prov. Det är inte minst viktigt för den lokala uppföljningen att det finns instrument som ger möjlighet att t.ex. bedöma effekter av undervisning och stödinsatser. För ett informerat skolval är det av största betydelse att det finns tillgång till uppgifter om en skolas bidrag till elevernas kunskapsutveckling genom s.k. value-added-mått. De kan ge mer rättvisande kvalitetsinformation än betyg och provresultat. Det saknas även uppgifter om hur många barn och elever i svensk skola som är i behov av och får någon form av extra anpassningar och särskilda stödinsatser, vilka insatser som görs och hur dessa fungerar. Det behövs kunskap om vilka program och insatser som är effektiva när det gäller extra anpassningar och särskilt stöd.

Ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet

Kommissionens förslag har utformats så att de är inbördes konsistenta och stärker varandra. Tillsammans utgör de en samlad nationell strategi för förbättrade skolresultat, högre kvalitet i undervisningen och stärkt likvärdighet. Strategin sammanfattas i denna bild:

SOU 2017:35 Sammanfattning

31

33

Summary

The Swedish School Commission (Skolkommissionen) is tasked with submitting proposals that aim to improve learning outcomes, the quality of teaching and equity in Swedish schools (dir. 2015:35). In its interim report, the Commission set out proposals for national targets and a long-term plan with areas for improvement (SOU 2016:38). This final report contains concrete proposals within the areas for improvement identified in the interim report and a schedule for their implementation, as well as for the necessary amendments to statutes.

According to international studies, learning outcomes in Swedish compulsory schools have been declining for several decades. It is heartening that both PISA 2015 and TIMSS 2015 show improved learning outcomes in mathematics and that PISA 2015 also shows improvement in reading comprehension, thus indicating that the downward trend has been broken. In TIMSS Advanced 2015, results in mathematics were improved compared with those in 2008, but the deterioration in physics seen between 1995 and 2008 continues. Unfortunately, the results of the latest international studies show a continued negative trend when it comes to the equity of compulsory schools. The results suggest that pupils’ family background has gained a greater significance in terms of learning outcomes.

Previous PISA studies have shown that it is entirely possible for a country to achieve good learning outcomes at the same time as maintaining a high degree of equity. There is also evidence to suggest that there is causality, i.e. that equity in terms of there being only small differences between the knowledge of different groups of pupils leads to higher national learning outcomes. The Commission’s proposals in this report are aiming specifically at this combination of improvements.

Summary SOU 2017:35

34

The Swedish school system is marked by serious systemic weaknesses

The Swedish school system is marked by serious systemic weaknesses. This has impaired the chances of delivering high-quality teaching. The latter is vital if pupils are to be able to achieve good learning outcomes. According to the Commission, these systemic weaknesses, which are described and analysed in more detail in the interim report, consist primarily of the following deficiencies.

• Inadequate capacity and accountability among many education providers

• Shortcomings in resource allocation

• Inadequate skills supply to the teaching and school leadership professions and inadequate conditions for professional development

• Shortcomings in results information that hamper quality management

• School segregation that leads to differences in quality between schools

• Problems with the learning environment

• National governance of schools that is fragmented and has been inconsistent over time.

The shortcomings identified by the Commission have resulted in a weakened and partly fragmented school system in which there is a low degree of cooperation, collaboration and collective efforts to improve between different schools and education providers. The same weaknesses have also been noted in the OECD’s review of the Swedish school system. This applies especially to capacity deficiencies, resource allocation, the attractiveness of the teaching profession, cooperation and weaknesses in the evaluation system.

Although the situation is serious, Swedish schools also have strengths that must be stressed. The school system is comprehensive, extending from preschool to adult education. Pupils and legal guardians have the opportunity to choose between publicly funded, fee-free schools run by a range of providers. Relationships

Summary

35

between pupils and teachers are good and the vast majority of pupils are happy at school. Swedish pupils perform well in, for example, English, social studies and democratic skills.

It is important that Swedish schools strengths are preserved and built on in future efforts to improve outcomes and equity. According to the Commission, central government has a central role to support and strengthen education providers in their important duty, at the same time as central government develops a more coherent and purposeful system of governance. It is also important to involve teachers and school leaders in future efforts to develop and strengthen the school system. The influence these professions have on the development of schools has to be strengthened, as does the professional autonomy of teachers and school heads. A long-term perspective and durability in national schools policy are other essential prerequisites for success. The assessments and proposals the Commission is submitting form an overall strategy for the school system as a whole in terms of the forms of school encompassed by the remit: preschool class, compulsory school and upper secondary school.

The Commission’s proposals and strategic assessments

In this report, the Commission is submitting concrete proposals for, laying the foundations for or expressing support for future processes within a range of areas for improvement as follows. These proposals combine to form an overall strategy for a robust school system with the power to develop and a high degree of equity.

Strengthening education providers through central government support and collaboration

A central school authority with a presence at the regional level in order to strengthen and support education providers

All education providers must have sufficient capacity for their remit. Education providers will be strengthened through central government support and collaboration at the regional level. This includes dialogue concerning outcomes and supportive school inspections, systematic quality management, regional skills supply, targeted sup-

Summary SOU 2017:35

36

port to schools that are faced with major challenges, collaboration and sharing experiences, planning of upper secondary school and central government regulation of school heads’ responsibility to work actively to ensure compliance with national regulations.

The Commission proposes that the provisions in the Education Act concerning central government rectification measures be amended so that it is made clear that such measures should become pertinent in situations equivalent to a withdrawal of approval for a private school authority. It is to be possible for central government rectification measures to become pertinent if an order from the supervisory authority is not complied with and the issue is serious.

The Commission’s assessment is that the proposed amendments have the potential to make the application of sanctions more equitable within the supervision of municipal and private education providers.

Basic premises of government agency oversight

The Commission believes that the central government school agencies’ duties should be reprioritised so that resources are freed up for evidence-based development support and promotional efforts that are able to make an effective contribution to increased teaching quality. Central governance needs to be made clearer. The role of supervision should be to assert pupils’ rights and basic central government requirements for education providers from a citizens’ perspective. Government agency oversight should be implemented promptly.

Skills supply to the school system

Future initiatives to increase the number of qualified teachers and school leaders

Further initiatives are required in order to ensure that the Swedish school system has access to qualified teachers and school leaders. It is important that the action taken contributes to long-term maintenance of or improvements in quality. The capacity building required is achieved not through temporary, short-term solutions, but through a long-term strengthening of the system. The strengthening

Summary

37

of capacity and improvement in quality the Commission deems necessary will require resources and targeted initiatives.

In addition to investments in the regular teacher training programmes, it is vital to create access to study programmes that provide eligibility or supplement qualifications. It is also vital to create better access to study programmes that contribute to expanding teachers’ qualifications, as well as good terms and conditions for participants.

School heads must be given good conditions in which to undertake their duties. Position-specific training programmes for school heads are a significant aspect of this. It is vital that education providers safeguard the time school heads need to acquire the necessary training.

It is very important that action is taken to make it attractive for qualified teachers to want to work as teachers and to make it easier for qualified teachers who have left the profession to return.

Strengthened teacher training

It is important to ensure that the higher education institutions are allocated sufficient resources to run teacher training programmes of a high quality. An increased allocation of financial resources per student is one prerequisite for ensuring that the requirement for teacher-led teaching time, methodology lessons, practical exercises of various types, practical training and group discussions is met.

The injections of additional resources the Government has decided on should be followed up and evaluated. Additional funds may be required so that it is possible to provide high-quality teacher training at the volumes required.

Assessment of suitability for admission to teacher training programmes may be considered, on condition that the results of ongoing research activities support this. The question of whether to introduce higher admissions requirements needs to be investigated separately.

Student teachers’ preparedness for their future professional practice can be reinforced through teacher training programmes focusing more extensively on practical skills and school placements. For example, this involves providing opportunities for student teachers

Summary SOU 2017:35

38

to develop their teaching and leadership skills in the classroom under the supervision of experienced and skilled teachers.

The theoretical and practical elements of teacher training need to be tied more closely together in terms of both the school placement and institutionally based parts of these programmes.

A strong partnership between higher education institutions and education providers is necessary if school placements are to be of a good quality. An infrastructure within the field of schools, similar to that which is guaranteed through the ALF agreement within the field of healthcare, could form a new foundation for knowledge development as a support for the improvement to the quality of teacher training programmes, for example with regard to school placements.

It is vital that the proportion of teachers with third-cycle educations increases within teacher training programmes in order to make these programmes more strongly evidence based.

The question of whether central government should invest in the establishment of what are known as centres of excellence or strong educational environments for teacher training should be investigated. Such an investment may contribute to both reinforcing quality and an increase in the status of the field of teacher training.

Strengthened research capacity in order to meet the needs of schools and teacher training programmes

The development of practice-centred research can take place through the higher education institutions developing environments that integrate research and teacher training and by these environments collaborating actively and closely with education providers and with schools that are interested taking an active part in research and development.

One way to bring evidence-based knowledge and that gained through experience is for schools to be developed into centres where practice-centres research and development is conducted. It is important for it to be made possible for schools’ lecturers and other teachers to collaborate with higher education institutions as part of their jobs by participating in and also leading research, as well as

Summary

39

through participation in supervisor training, work placements and other development efforts.

General research capacity needs to be reinforced in order to enable it to meet the needs of the school system and teacher training programmes. This encompasses a long-term investment in building up a body of basic research that supports the creation of practicecentred research.

The way research is disseminated must be improved so that relevant research can be made more available to school leaders, teachers and other professionals working in schools. This will contribute to the development of schools and teaching. This encompasses the question of what access teachers and school leaders have to higher education institutions’ libraries.

Teachers’ and school leaders’ professional development

The Commission proposes that a national function for teachers’ and school leaders’ development be established. The question of how this function is to be organised and led should be managed within the scope of the government agency oversight of the schools area as proposed by the Commission. It is proposed that an interim working group begin preparing for the work of this function until such time as this inquiry has been set up.

The Commission proposes that a national professional programme for teachers and school leaders be established. The overall aim of this programme will be to promote teachers’ and school leaders’ professional development and school development in order to create general conditions for capacity building in the school system and improved teaching.

A structure for capacity building at the systemic and school level and for teachers’ and school leaders’ professional development is created through this programme. The programme achieves a clear, transparent and equitable system for development during a teacher’s career, for supplying school leaders and for school leaders’ career progression.

The programme is to be regulated nationally. Teachers, school leaders, education providers and teacher educators are to be involved in the development and administration of the programme through

Summary SOU 2017:35

40

the national function for teachers’ and school leaders’ development. The format of the content is to be determined locally on the basis of the needs that have been identified.

A number of qualification levels that clearly and transparently define progression on the basis of descriptions of what teachers and school leaders should know and do are to be established within this programme. In addition, the programme should encompass various development pathways in order to make further specialization possible. Progression through the programme is to be based on specific qualification and is to have a clear link to skills development.

How teachers’ and school leaders’ salaries are set shall also continue to be a matter for the social partners. The Commission is basing this on the requirements that exist to incentivise development and the taking on of greater responsibilities within the regular salary setting process.

The core duties teaching and school leadership

The Commission argues that it is vital for the Government to give a high priority to work to develop and digitalise national tests and to develop assessment support and knowledge evaluations. The aim of this is to make it possible for teachers to work more efficiently and to increase the equity and legal certainty for pupils.

It is important that schools are organised in a way that allows school heads to prioritise educational leadership and to support their teachers.

Allowing registered teachers to focus on teaching and freeing them from administrative and other tasks to the extent possible is also of major significance.

Education providers should take into account the administrative burden for teachers and school heads and be restrictive in terms of weighing them down with targets, instructions and reporting requirements in addition to those listed in national governance documents.

It is also important that other opportunities offered by digitalisation to make teachers’ work more efficient are taken advantage of.

Summary

41

Increased national responsibility for school funding

Following a further inquiry, a minimum level is to be set for teaching and school health and welfare services

The Commission’s assessment is that funds are currently being allocated to schools with too little consideration being given to socioeconomic differences in the pupil population. Nor are there any guarantees that the education providers are devoting sufficient resources overall.

The Commission’s assessment is that it is important to direct resources for teaching in preschool class and compulsory school, as well as resources for School health and welfare services.

The Commission recommends that the central government stipulate a minimum level for each school authority’s resources for teaching and School health and welfare services. This inquiry is vital and should therefore be set up as soon as possible. It is vital to continue analysing the causes of differences between the resources education providers devote to teaching and school health and welfare services and to determine the extent to which these differences are due to varying conditions, varying ambitions or differences in terms of how efficiently the schooling is delivered. Once such an analysis is complete, the prerequisites are in place to develop the basis on which central government directs resources.

Furthermore, the Commission proposes that the Government investigate the feasibility of a sector grant or other forms of national school funding. A sector grant involves central government allocating funds to the whole of or large parts of municipalities’ school operations. For example, a sector grant can be issued for teaching and school health and welfare services or for the whole school. It can be beneficial to analyse the feasibility of a sector grant within the scope of the same inquiry that is also dealing with the issue of minimum levels, but with a different schedule. The issue of minimum levels should be investigated first. It is necessary for an inquiry into a sector grant to address the rules for funding the school operations of both municipal and private education providers.

Summary SOU 2017:35

42

A conditional central government grant to education providers

The Commission proposes a conditional central government grant to education providers for teaching and school health and welfare services. This grant is based on socio-economic conditions and is to be phased in over three years. The grant applies to preschool class and compulsory school.

The Commission’s opinion is that SEK 6 billion is a balanced level for the purpose of making high-quality teaching and compensatory initiatives for equitable education possible. One condition for this central government grant is that the education providers agree not to reduce their own funding for teaching and school health and welfare services during the period in which they are in receipt of the grant.

Statistics Sweden is tasked with drawing up an annual socio-economic index on which the allocation of the central government grant is based.

The central government grant can be partly financed through certain targeted grants being discontinued.

Education providers’ allocation to school units

The Commission proposes that Statistics Sweden be tasked with drawing up annual index values for each school unit. These index values are to serve as a guide for municipal or private education providers’ allocation of funds to school units. The index values will provide education providers with a stronger support in order to assist in the allocation of resources with respect to pupils’ varying requirements for compensatory initiatives.

Inquiry into the funding, size and location of upper secondary schools

The Commission believes that stronger national responsibility for the funding, size and location of upper secondary schools in a regional perspective is necessary.

The issue of planning and size of programmes and schools is central to the utilisation of resources in upper secondary schools. Many

Summary

43

municipalities are not able to offer their pupils a complete range of upper secondary school programmes. All around the country, there are municipal alliances and other forms of cooperation that make it possible to offer pupils a comprehensive range of programmes within a reasonable distance. However, these are not coordinated in an optimal way.

It is proposed that the Government set up an inquiry for the purpose of drawing up a regional model for the funding and governance of upper secondary schools on the basis of stronger national responsibility.

Guaranteed teaching time

The Commission would like to highlight the fact that the time devoted to teaching is a factor in pupils’ knowledge development. In international comparisons, pupils in Swedish compulsory schools receive fewer hours of teaching than those in many other countries. Teaching time should be extended over the long term.

Teaching time has to be utilised effectively. The extent of truancy, late arrivals and unruly behaviour in the study environment must be reduced.

It has to be ensured in practice that each pupil receives the minimum guaranteed teaching time. Reporting and inspections need to be improved. Inspections will be made easier in compulsory schools by the introduction of a timetable broken down into stages. In upper secondary school, where the problem of lost teaching time is greater, more stringency is required. The Upper Secondary Education Inquiry’s proposal for the monitoring and reporting of teaching time should be implemented.

A good environment for learning and development

A good school environment is beneficial to all pupils’ learning, promotes well-being and has a positive impact on health. Factors such as classroom environment and school climate, the relationship between teacher and pupil and between pupils has a significant impact on children and adolescents’ learning and development. Teaching that is adapted to the varying needs and prerequisites of pupils and a good

Summary SOU 2017:35

44

learning environment is beneficial to all pupils’ learning and wellbeing. This applies to those pupils who are in need of support and adaptation, those pupils who find it easier to live up to the knowledge requirements and the high achieving pupils who need additional stimulation.

Initiatives for a secure learning environment that promotes peaceful study

The issue of security and a peaceful study environment in schools is important in order to provide both pupils and staff with the right to a good working environment and to create a good learning environment. This underlines the link between security and a peaceful study environment, schools’ broad efforts to promote democracy and values and schools’ educational remit.

There are problems with the learning environment in many of the country’s schools. Many pupils do not feel secure and state that they are afraid of other pupils in school and that they feel their rights are being violated by other pupils and by teachers. It also appears that many pupils feel the study environment is not sufficiently peaceful and that other pupils are disruptive to lessons.

The Commission proposes that school heads’ responsibility with respect to security and a peaceful study environment be set out clearly in the curriculum for compulsory school, preschool class and leisure-time centres and the curriculum for upper secondary school. The curricula are also to be supplemented so that they note that pupils are to show respect and consideration for teachers and other pupils, as well as emphasising the importance of pupils taking responsibility for their learning and contributing to a good school environment through their own effort and participation.

It is vital that the application of disciplinary measures in the classroom is evaluated. If this evaluation indicates there are problems in this respect, an amendment to the regulations should be conducted in order to ensure that there is sufficient legislation in this area.

There is a great need to both build up and disseminate knowledge in terms of working practices, methods and structures that are effective means of preventing problems pertaining to insecurity and unsettled study environments. It is of great importance that student

Summary

45

teachers are given the opportunity to develop their classroom leadership skills under the supervision of experiences and capable supervisors.

Increase support and stimulation

The Swedish school system is characterised by the notions of inclusion and the right of all pupils to education. However, there are many indications that the system is not successful in terms of providing the support and stimulation that gives all children and pupils the opportunity to develop to the greatest possible extent on the basis of their own circumstances. Teaching is often directed at an average level, which means that it misses those pupils who need greater stimulation and challenges at the same time as those pupils who require additional adaptations and support do not receive them.

It is vital that pupils who are in need of additional adaptations and specific support are detected at an early stage and that action is taken. Advanced special education activities and initiatives for pupils who are at risk of having difficulties in school are an important aspect of the task of creating an equitable school system. There needs to be follow-up and evaluation in order to generate evidence concerning which programmes and initiatives are effective in terms of additional adaptations and specific support.

The proposal concerning obligatory identification and a guarantee that action is taken in the preschool class that will give pupils the right to additional adaptations, specific support and action programmes (SOU 2016:59) is one step in the right direction in terms of detecting those pupils in need of additional adaptations and specific support at an early stage. In this context, the Commission would like to emphasise the importance of what can be characterised as individual prevention, i.e. preventive individually adapted initiatives. The basic premise of these should be primarily to prevent difficulties in school, rather than having to take action at a later stage of a pupil’s schooling in order to repair the damage.

Documentation of pupils’ knowledge and support requirements is one prerequisite for enabling the correct action to be taken, and for allowing transitions between school years and, where applicable, between school forms to function well.

Summary SOU 2017:35

46

Pupils have varying circumstances and needs. It is the responsibility of the school to provide an education that is equitable and is, to the greatest possible extent, accessible to all pupils. The Commission’s proposals and assessments concerning stronger funding, skills development and better structures for early interventions and clearer documentation should contribute to enabling all pupils to receive the assistance they require in ordinary schools. For those pupils who have especially significant problems, another route may be required in the form of resource schools.

It is important that pupils who need more stimulation and challenges in their school work are given these and that teachers also adapt their teaching on the basis of the needs and circumstances of high achieving and gifted pupils’ needs and circumstances.

The Commission would like to underline the importance of the accumulation and dissemination of knowledge about working practices and methods of adapting teaching to the varying needs and circumstances of different pupils. This applies to both those pupils who are in need of additional adaptations and specific support and to those who are gifted and high achieving. Sweden can take inspiration from other countries that are actively working with these groups of pupils without relinquishing the ambition of an inclusive school system.

The knowledge and experience there is nationally and internationally in terms of promoting the knowledge development of different groups of pupils needs to be compiled, disseminated and made available to school heads, teachers and other groups of school staff.

The Commission proposes that an inquiry be set up in order to develop, similarly to many other education systems, a coherent national system for research-based methods and working practices pertaining to initiative for pupils in need of specific support. Experiences both domestically and internationally are to be collected and studied as part of this work.

Summary

47

Stronger and more accessible school health and welfare services

Good health is an important prerequisite for coping with school. It is part of the general work of school health and welfare services to promote pupils’ learning, development and health, to prevent illhealth and learning difficulties and to contribute to create environments that promote learning development and health. School health and welfare services’ individually focused efforts involve providing support for pupils’ development towards educational goals; removing barriers to learning, development and health; detecting and investigation at the school head’s behest causes of learning problems; detecting and investigating causes of ill-health and contributing with measures and adaptation for each individual pupil in need of special support.

Access to school health and welfare services is insufficient in many schools and schools’ preventive and health promotion efforts all too infrequently involve a clear strategy and systematic development work. School health and welfare services do not completely meet the needs of pupils, e.g. with regard to supporting the improvement and maintenance of mental health. The work is often marked by a focus on dealing with problems, with health promotion and preventive efforts taking a back seat. Interventions are often implemented too late.

It is vital that school health and welfare services have the prerequisites they need to comply with the intentions of the legislator in terms of general preventive interventions, and for detecting at an early stage those pupils who need additional individually adapted support and providing them with the interventions they need within a reasonable time.

The Commission proposes that schools’ duty to promote pupil’s health and well-being be set out clearly in the curriculum for compulsory school, preschool class and after-school recreation centres and the curriculum for upper secondary school. The question of how school health and welfare services can be made more purposeful, accessible and equitable should be investigated. The responsibility and cooperation of the government agencies concerned with respect to the field of school health and welfare services should be made clearer and should be encompassed by the government agency oversight proposed by the Commission.

Summary SOU 2017:35

48

The accumulation and dissemination of knowledge concerning working practices and methods in the field of school health and welfare services needs to be improved. This relates partly to how schools’ general health promotion efforts can be structured in order to have an impact and be an integrated aspect of school activities and partly to drawing up an evidence-based programme for preventing mental ill-health.

Active school choice and reduced school segregation

The Commission is of the opinion that deficient equity is a serious problem in the Swedish school system. More specifically, this problem involves a lack of quality in the teaching in certain schools or school classes and shortcomings in the performance of the compensatory assignment. The international picture is that there is covariance between small differences in results in one country and high average results. It is also important that pupils with different backgrounds meet in schools. In addition, the problem of a lack of equity appears to be increasing, judging by the results of international measurements. The ambition must be for all schools to be good schools and for no legal guardian or pupils to need to not choose a certain school because it is perceived to be less good.

The compensatory assignment is made more difficult in segregated environments. There is also a major risk that less is expected of pupils in these school environments. It is also more difficult to recruit experienced teachers and school heads to schools in socioeconomically vulnerable areas.

Broad social composition

The Commission proposes that it be stipulated in the Swedish Education Act that education providers have to work actively to ensure that the social composition of pupils in their school units is broad. The school head’s responsibility for working to ensure there is a broad social composition of classes within their school unit is to be written into the curricula.

This proposal creates the conditions in which education providers and school heads will be able to improve equity in the long

Summary

49

term. This proposal may also have greater significance if stronger demands are raised in the public debate and politics for action in the area of residential planning or social planning in general in order to tackle segregation.

Active school choice

The Commission proposes a new provision concerning active school choice. The placement of pupils in preschool classes and compulsory schools with a municipal authority is to be done on the basis of an application from the pupil’s legal guardians. Even if no application is made, the home municipality is obliged under the Instrument of Government and the Education Act to offer a school place that is within a reasonable distance of the pupil’s home.

Altered rules concerning placement in school units with municipal authorities

The Commission proposes a new provision concerning placement in municipal school units that involves municipalities being given an opportunity to set aside the proximity principal when deciding on school placements from year 7, provided that the number of applicants to any given school exceeds the number of places. In such cases, the proximity principle may be replaced by a selection process that aims to promote a broad social composition and that involves taking into account the pupil’s registered address or a lottery. However, a pupil who for specific reasons requires a place in a school that is reasonably close to their home shall always have the right to such a place. Furthermore, the current provision concerning the right to remain in the school unit in which you began is not to be changed.

Inquiry into the proximity principle

The Commission’s proposal creates the conditions for reducing school segregation. However, it is also the Commission’s understanding that the current format of the proximity principle places restrictions on the effectiveness of municipalities’ work to ensure a

Summary SOU 2017:35

50

broad social composition in schools and classes. Consequently, the proximity principle also restricts municipalities’ chances of reducing school segregation. There is currently room for manoeuvre within the scope of the Education Act in terms of how the proximity principle is applied. Legal practice implies that the proximity principle means relative, not absolute proximity. This means that a pupil has the right to a place at a school close to their home, but not always the school that is closest. However, there is also great uncertainty about the more detailed implications of the Education Act’s proximity principle for the rights of pupils and thus also what restriction this placed on the municipality’s chances of organising its school system in a manner that aims to reduce school segregation. The Commission is therefore of the opinion that an inquiry should be set up with the task of reviewing how the proximity principle for placements in municipal schools can be changed. The aim of this being to make it possible to give municipalities greater flexibility in terms of how they organise their school system and thus giving them a more effective tool with which to tackle segregation.

Change in the rules for admission of pupils at independent schools

The Commission is of the opinion that the principal rule that independent schools are open for all is to remain. Waiting lists are no longer to be used as selection criteria when there are more applicants than places in a school unit. It will be possible to use a lottery as a selection criterion. The decision concerning approval shall state which selection criteria the school authority is to use when the number of applicants exceeds the number of places at a school unit.

Replacing waiting lists with a lottery system as above means that those pupils who have come to Sweden recently have the same chance as other pupils of obtaining a place at a school where the number of applicants exceeds the number of places. This proposal also neutralises an informational advantage that results in some legal guardians placing their child on a waiting list for an independent school many years prior to the start of school. Accordingly, the proposal gives greater legitimacy to the proposal concerning active school choice.

Summary

51

Inquiry into a common admissions system

The Government should set up an inquiry with the aim of producing a common system for municipal and private education providers for the admission of pupils to school units in preschool class and compulsory school.

The proposals for altered selection rules submitted by the Commission may provide new arguments in favour of a common admissions system. The Commission’s assessment is also that the question of the feasibility of limiting the number of occasions during schooling when school choice is allowed should be investigated. It is important to have good planning conditions in order to make efficient use of resources. Currently, children can change schools an unlimited number of times throughout the year. According to the Commission, this results in a substantial amount of financial, premises and staff resources not being utilised fully.

Curriculum development and evaluation systems

Continuous curriculum development

The development of syllabuses, subject plans and knowledge requirements should take place as part of a continuous process that is firmly rooted in higher education institutions and among teachers and school heads. This would improve the chances of keeping governance documents relevant and useful and of ensuring that these are based on current research and proven experience.

Curriculum goals and knowledge requirements

The Commission is of the opinion that there needs to be an investigation to determine whether teaching is guided by the aims of syllabuses and subject plans or long-term goals in the manner intended or whether knowledge requirements and what are known as knowledge matrices have gained too much influence.

Summary SOU 2017:35

52

A coherent follow-up and evaluation system

There needs to be more reliable results information about pupils’ knowledge development at the national level, school authority level and school level than that which is provided by grades and national tests. It is particularly important for local follow-up for there to be instruments that provide the opportunity to, for example, assess the impact of teaching and support measures. If school choice is to be informed, it is of the utmost importance that there is access to information about a school’s contribution to pupils’ knowledge development through what are known as value-added measures. These can provide fairer information about quality than grades and test results. There is also a lack of information about how many children and pupils in Swedish schools are in need of and are receiving some form of additional adaptation or specific support intervention, what interventions are being used and how these work. There needs to be evidence concerning which programmes and interventions are effective in terms of additional adaptations and specific support.

A robust school system with the power to develop and greater equity

The Commission’s proposals have been structured so that they are mutually consistent and reinforce one another. Together, they constitute an overall national strategy for improving learning outcomes, the quality of teaching and equity in Swedish schools.

53

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 1 kap. 9 §, 9 kap. 18 §, 10 kap. 36 § och 26 kap. 17 § ska ha

följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas 4 nya paragrafer, 2 kap 8 b §, 9 kap.

15 a §, 10 kap. 30 a och 30 b §§, samt närmast före 2 kap. 8 b § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

9 §

Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.

Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Huvudmännen ska

aktivt verka för en allsidig social sammansättning av eleverna på skolenheter.

2 kap.

Skolchef

8 b §

Den som huvudmannen utsett som ansvarig för hela eller delar av skolväsendet ska benämnas skolchef. Skolchefen ska aktivt verka för

Författningsförslag SOU 2017:35

54

att bestämmelserna i denna lag, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar följs.

9 kap.

15 a §

Placering enligt 15 § ska grunda sig på en ansökan från elevens vårdnadshavare

18 §1

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 17 § första stycket

och som Statens skolinspektion godkänner, om inte annat följer

av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 17 § första stycket, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever samt föreskrifter om vilka

grunder för urval som får användas.

10 kap.

30 a §

För elever i årskurs 7–9 får kommunen besluta att inte använda närhet till hemmet som grund för urval när det finns fler sökande än platser till en skol-

1 Senaste lydelse 2016:911.

SOU 2017:35 Författningsförslag

55

enhet. I syfte att främja en allsidig social sammansättning får kommunen i sådana fall grunda urvalet på lottning. En elev som på grund av sina personliga förhållanden har särskilda skäl att tas emot på en skolenhet i skälig närhet till hemmet ska dock alltid ha rätt till en sådan placering.

30 b §

Placering enligt 30–30 a §§ ska grunda sig på en ansökan från elevens vårdnadshavare.

36 §2

Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 35 § första stycket och som Statens

skolinspektion godkänner, om inte

annat följer av

1. föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket,

2. andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, eller

3. ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 35 § första stycket, om inte annat följer av

1. föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket,

2. andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, eller

3. ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever

samt föreskrifter om vilka grunder för urval som får användas.

2 Senaste lydelse 2016:911.

Författningsförslag SOU 2017:35

56

26 kap.

17 §

Statens skolinspektion får när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting besluta att staten på kommunens eller landstingets bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen eller landstinget

1. inte har följt ett föreläggande enligt 10 §, och

2. grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt detta lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Statens skolinspektion får när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting besluta att staten på kommunens eller landstingets bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen eller landstinget

1. inte har följt ett föreläggande enligt 10 §, och

2. missförhållandet är allvarligt.

Åtgärder enligt första stycket får endast vidtas om åtgärderna är proportionella i förhållande till sitt syfte och övriga omständigheter.

Har staten haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av denna paragraf, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalt ut till kommunen eller landstinget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2017:35 Författningsförslag

57

1.2 Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)

Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185) att det ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 2 § och 9 kap. 24 a §, samt närmast före 8 kap. 2 § och 9 kap. 24 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

Grunder för urval

2 §

Som grunder för urval när det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med enskild huvudman får huvudmannen använda

1. syskonförtur,

2. geografisk närhet,

3. verksamhetsmässigt samband, eller

4. lottning Statens skolinspektion får besluta hur de olika grunderna för urval i första stycket ska tilllämpas. I beslut om godkännande enligt 2 kap. 5 § skollagen ska framgå vilka grunder för urval som ska användas. Om en skolenhet med enskild huvudman vill ändra urvalsgrunder måste detta först godkännas av Skolinspektionen.

Författningsförslag SOU 2017:35

58

9 kap.

Grunder för urval

24 a §

Som grunder för urval när det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med enskild huvudman får huvudmannen använda

1. syskonförtur,

2. plats i förskoleklass,

3. geografisk närhet,

4. verksamhetsmässigt samband, eller

5. lottning Statens skolinspektion får besluta hur de olika grunderna för urval i första stycket får tillämpas. I beslut om godkännande enligt 2 kap. 5 § skollagen ska framgå vilka grunder för urval som ska användas. Om en skolenhet med enskild huvudman vill ändra urvalsgrunder måste detta först godkännas av Skolinspektionen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Denna förordning ska tillämpas även för enskilda huvudmän där beslut om godkännande enligt 2 kap. 5 § skollagen (2010:800) fattats före den 1 juli 2018. Dessa huvudmän ska senast den 31 december 2018 lämna in en anmälan till Statens skolinspektion om vilka urvalsgrunder som huvudmannen avser tillämpa.

3. Anmälningsdatum får inte användas som grund för urval efter den 1 juli 2020.

SOU 2017:35 Författningsförslag

59

1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet

Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2010:37) ska ha följande lydelse.

1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS).

2. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag SOU 2017:35

60

Nuvarande lydelse

Bilaga

-----------------------------------------------------------------------------

1. Skolans värdegrund och uppdrag

-----------------------------------------------------------------------------

Skolans uppdrag

----------------------------------------------------------------------------- Skapande arbete och lek är väsentliga delar i det aktiva lärandet. Särskilt under de tidiga skolåren har leken stor betydelse för att eleverna ska tillägna sig kunskaper. Skolan ska sträva efter att erbjuda alla elever daglig fysisk aktivitet inom ramen för hela skoldagen. -----------------------------------------------------------------------------

SOU 2017:35 Författningsförslag

61

Föreslagen lydelse

Bilaga 1

-----------------------------------------------------------------------------

1. Skolans värdegrund och uppdrag

-----------------------------------------------------------------------------

Skolans uppdrag

-----------------------------------------------------------------------------Skapande arbete och lek är väsentliga delar i det aktiva lärandet. Särskilt under de tidiga skolåren har leken stor betydelse för att eleverna ska tillägna sig kunskaper. Skolan ska sträva efter att erbjuda alla elever daglig fysisk aktivitet inom ramen för hela skoldagen. Skolan ska bedriva ett aktivt hälsofrämjande arbete för att

understödja elevers hälsa och välbefinnande.

-----------------------------------------------------------------------------

Författningsförslag SOU 2017:35

62

Nuvarande lydelse

Bilaga

-----------------------------------------------------------------------------

2. Övergripande mål och riktlinjer

-----------------------------------------------------------------------------

2.3 Elevernas ansvar och inflytande

-----------------------------------------------------------------------------

Mål

-----------------------------------------------------------------------------

Skolans mål är att varje elev

tar ett personligt ansvar för sina studier och sin arbetsmiljö,

• successivt utövar ett allt större inflytande över sin utbildning och det inre arbetet i skolan, och

• har kunskap om demokratins principer och utvecklar sin förmåga att arbeta i demokratiska former. -----------------------------------------------------------------------------

SOU 2017:35 Författningsförslag

63

Föreslagen lydelse

Bilaga 1

-----------------------------------------------------------------------------

2. Övergripande mål och riktlinjer

-----------------------------------------------------------------------------

2.3 Elevernas ansvar och inflytande

-----------------------------------------------------------------------------

Mål

-----------------------------------------------------------------------------

Skolans mål är att varje elev

genom egen ansträngning och delaktighet tar ansvar för sitt lärande

och för att bidra till en god skolmiljö.

visar respekt och hänsyn för skolans personal och andra elever som

en del av det gemensamma ansvaret för arbetsmiljön på skolan

• successivt utövar ett allt större inflytande över sin utbildning och det inre arbetet i skolan, och

• har kunskap om demokratins principer och utvecklar sin förmåga att arbeta i demokratiska former. -----------------------------------------------------------------------------

Författningsförslag SOU 2017:35

64

Nuvarande lydelse

Bilaga

-----------------------------------------------------------------------------

2. Övergripande mål och riktlinjer

-----------------------------------------------------------------------------

2.8 Rektorns ansvar

-----------------------------------------------------------------------------

• skolans arbetsmiljö utformas så att eleverna får tillgång till handledning, läromedel av god kvalitet och annat stöd för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, t.ex. bibliotek, datorer och andra hjälpmedel,

• undervisningen och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver,

• kontakt upprättas mellan skola och hem, om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan,

• resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör,

• undervisningen i olika ämnesområden samordnas så att eleverna får möjlighet att uppfatta större kunskapsområden som en helhet. -----------------------------------------------------------------------------

SOU 2017:35 Författningsförslag

65

Föreslagen lydelse

Bilaga 1

-----------------------------------------------------------------------------

2. Övergripande mål och riktlinjer

-----------------------------------------------------------------------------

2.8 Rektorns ansvar

-----------------------------------------------------------------------------

• skolans arbetsmiljö utformas så att eleverna får tillgång till handledning, läromedel av god kvalitet och annat stöd för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, t.ex. bibliotek, datorer och andra hjälpmedel,

alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och

studiero.

• undervisningen och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver,

• kontakt upprättas mellan skola och hem, om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan,

• resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör,

aktivt verka för en allsidig social sammansättning av undervisnings-

grupper,

• undervisningen i olika ämnesområden samordnas så att eleverna får möjlighet att uppfatta större kunskapsområden som en helhet, -----------------------------------------------------------------------------

Författningsförslag SOU 2017:35

66

1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan

Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2011:144) ska ha följande lydelse.

1. Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS).

2. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2017:35 Författningsförslag

67

Nuvarande lydelse

Bilaga

-----------------------------------------------------------------------------

1. Skolans värdegrund och uppgifter

-----------------------------------------------------------------------------

Skolans uppdrag

----------------------------------------------------------------------------- Genom studierna ska eleverna stärka grunden för det livslånga lärandet. Förändringar i arbetslivet, ny teknologi, internationaliseringen och miljöfrågornas komplexitet ställer nya krav på människors kunskaper och sätt att arbeta. Skolan ska stimulera elevernas kreativitet, nyfikenhet och självförtroende samt vilja att pröva och omsätta nya idéer i handling och att lösa problem. Eleverna ska i skolan få utveckla sin förmåga att ta initiativ och ansvar och att arbeta både självständigt och tillsammans med andra. Skolan ska bidra till att eleverna utvecklar kunskaper och förhållningssätt som främjar entreprenörskap, företagande och innovationstänkande. Därigenom ökar elevernas möjligheter att kunna starta och driva företag. Entreprenöriella förmågor är värdefulla för arbetslivet, samhällslivet och vidare studier. Vidare ska skolan utveckla elevernas kommunikativa och sociala kompetens samt uppmärksamma hälso-, livsstils- och konsumentfrågor. Skolan ska även sträva efter att ge eleverna förutsättningar att regelbundet bedriva fysiska aktiviteter. -----------------------------------------------------------------------------

Författningsförslag SOU 2017:35

68

Föreslagen lydelse

Bilaga 1

-----------------------------------------------------------------------------

1. Skolans värdegrund och uppdrag

-----------------------------------------------------------------------------

Skolans uppdrag

----------------------------------------------------------------------------- Genom studierna ska eleverna stärka grunden för det livslånga lärandet. Förändringar i arbetslivet, ny teknologi, internationaliseringen och miljöfrågornas komplexitet ställer nya krav på människors kunskaper och sätt att arbeta. Skolan ska stimulera elevernas kreativitet, nyfikenhet och självförtroende samt vilja att pröva och omsätta nya idéer i handling och att lösa problem. Eleverna ska i skolan få utveckla sin förmåga att ta initiativ och ansvar och att arbeta både självständigt och tillsammans med andra. Skolan ska bidra till att eleverna utvecklar kunskaper och förhållningssätt som främjar entreprenörskap, företagande och innovationstänkande. Därigenom ökar elevernas möjligheter att kunna starta och driva företag. Entreprenöriella förmågor är värdefulla för arbetslivet, samhällslivet och vidare studier. Vidare ska skolan utveckla elevernas kommunikativa och sociala kompetens samt uppmärksamma hälso-, livsstils- och konsumentfrågor. Skolan ska även sträva efter att ge eleverna förutsättningar att regelbundet bedriva fysiska aktiviteter. Skolan ska bedriva ett aktivt hälsofrämjande

arbete för att understödja elevers hälsa och välbefinnande.

-----------------------------------------------------------------------------

SOU 2017:35 Författningsförslag

69

Nuvarande lydelse

Bilaga

-----------------------------------------------------------------------------

2. Övergripande mål och riktlinjer

-----------------------------------------------------------------------------

2.3 Elevernas ansvar och inflytande

-----------------------------------------------------------------------------

Mål

-----------------------------------------------------------------------------

Skolans mål är att varje elev

tar personligt ansvar för sina studier och sin arbetsmiljö,

• aktivt utövar inflytande över sin utbildning och det inre arbetet i skolan,

• utifrån kunskap om demokratins principer vidareutvecklar sin förmåga att arbeta

• i demokratiska former,

• utvecklar sin vilja att aktivt bidra till en fördjupad demokrati i arbetsliv och samhällsliv, och

• stärker sin tilltro till den egna förmågan att själv och tillsammans med andra ta initiativ, ta ansvar och påverka sina villkor. -------------------------------------------------------------------------

Författningsförslag SOU 2017:35

70

Föreslagen lydelse

Bilaga 1

-----------------------------------------------------------------------------

2. Övergripande mål och riktlinjer

-----------------------------------------------------------------------------

2.3 Elevernas ansvar och inflytande

-----------------------------------------------------------------------------

Mål

-----------------------------------------------------------------------------

Skolans mål är att varje elev

genom egen ansträngning och delaktighet tar ansvar för sitt lärande

och för att bidra till en god skolmiljö.

visar respekt och hänsyn för lärare och andra elever som en del av

det gemensamma ansvaret för arbetsmiljön på skolan

• aktivt utövar inflytande över sin utbildning och det inre arbetet i skolan,

• utifrån kunskap om demokratins principer vidareutvecklar sin förmåga att arbeta i demokratiska former,

• utvecklar sin vilja att aktivt bidra till en fördjupad demokrati i arbetsliv och samhällsliv, och

• stärker sin tilltro till den egna förmågan att själv och tillsammans med andra ta initiativ, ta ansvar och påverka sina villkor. -----------------------------------------------------------------------------

SOU 2017:35 Författningsförslag

71

Nuvarande lydelse

Bilaga

-----------------------------------------------------------------------------

2. Övergripande mål och riktlinjer

-----------------------------------------------------------------------------

2.6 Rektorns ansvar

-----------------------------------------------------------------------------

• lärarna anpassar undervisningens uppläggning, innehåll och arbetsformer efter elevernas skiftande behov och förutsättningar,

• skolans arbetsformer utvecklas så att ett aktivt elevinflytande gynnas, -----------------------------------------------------------------------------

Författningsförslag SOU 2017:35

72

Föreslagen lydelse

Bilaga 1

-----------------------------------------------------------------------------

2. Övergripande mål och riktlinjer

-----------------------------------------------------------------------------

2.6 Rektorns ansvar

-----------------------------------------------------------------------------

• lärarna anpassar undervisningens uppläggning, innehåll och arbetsformer efter elevernas skiftande behov och förutsättningar,

aktivt verka för en allsidig social sammansättning av undervisnings-

grupper,

• skolans arbetsformer utvecklas så att ett aktivt elevinflytande gynnas,

alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och

studiero.

-----------------------------------------------------------------------------

SOU 2017:35 Författningsförslag

73

1.5 Förslag till förordning (XXXX:XX) om statsbidrag till resursförstärkning av undervisning och elevhälsa

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag till resursförstärkning av undervisning och elevhälsa i förskoleklass samt i grundskola.

2 § Statsbidrag får lämnas i mån av tillgång på medel och för ett kalenderår i sänder.

3 § I denna förordning avses med begreppen undervisning och elevhälsa detsamma som i Statistiska centralbyråns räkenskapssammandrag (RS).

Förutsättningar för statsbidrag

4 § Statsbidrag enligt 1 § får lämnas till kommuner och enskilda huvudmän för förskoleklass eller grundskola.

Statsbidraget ges under förutsättning att huvudmannen inte under bidragsåret minskar övriga resurser till undervisning och elevhälsa per elev i förhållande till det kalenderår som föregick bidragsåret.

5 § Statsbidrag ska beslutas utifrån ett av Statistiska centralbyrån årligen fastställt socioekonomiskt index som omfattar alla huvudmän. Statens skolverk ska fastställa statsbidraget proportionellt till varje huvudman utifrån huvudmannens indexvärde.

Författningsförslag SOU 2017:35

74

Ansökan och beslut

Ansökan om statsbidrag

6 § Ansökan om statsbidrag ges in till Skolverket. Ansökan får överföras elektroniskt.

Beslut om statsbidrag

7 § Skolverket beslutar om och betalar ut statsbidraget en gång per kalenderår. Av beslutet ska sista dag för redovisning enligt 10 § framgå.

Beslutet får förenas med villkor.

Fördelning av statsbidrag

8 § Skolverket ska besluta om fördelningen av medlen i så god tid som möjligt inför det bidragsår som resurserna avser.

Uppföljning och redovisning

9 § Skolverket ska följa upp hur statsbidraget har använts.

10 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning ska lämna sådan ekonomisk och annan redovisning till Skolverket som myndigheten begär.

Återbetalning och återkrav

11 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt förorsakat att statsbidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2. statsbidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

3. statsbidraget inte har använts för avsett ändamål, eller

SOU 2017:35 Författningsförslag

75

4. mottagaren inte har lämnat sådan redovisning som avses i 10 §.

Skolverket ska besluta att kräva tillbaka ett bidrag om en huvudman är återbetalningsskyldig enligt första stycket. Om det finns särskilda skäl för det, får myndigheten helt eller delvis efterge ett krav på återbetalning.

Bemyndigande

12 § Skolverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Överklagandeförbud

13 § Skolverkets beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018 och ska tillämpas för första gången på beslut om bidrag för bidragsåret 2018.

2. Med bidragsåret 2018 avses perioden 1 juli–31 december 2018.

77

2 Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition

2.1 Kommissionens uppdrag

I april 2015 beslutade regeringen att tillsätta en kommission med uppdrag att lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan (dir. 2015:35). Förslagen ska enligt direktivet fokusera på förskoleklassen, grundskolan, och gymnasieskolan. Utredningstiden för delbetänkandet förlängdes genom tilläggsdirektiv som beslutades av regeringen den 17 december 2015 (dir. 2015:140). Regeringen beslutade den 13 oktober 2016 att uppdraget ska slutredovisas senast den 20 april 2017 (dir. 2016:86). Direktiv och tilläggsdirektiv återfinns som bilagor 1–3.

Enligt kommissionens direktiv (dir. 2015:35) ska kommissionens arbete bl.a. utgå från OECD:s rekommendationer i Improving Schools in Sweden – An OECD Perspective (OECD 2015a). OECD menar att det behövs sammanhängande och konsistenta insatser på både nationell och lokal nivå för att skapa en likvärdig skola med hög kvalitet för alla elever.

Kommissionen överlämnade delbetänkandet Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:35) i maj 2016. I delbetänkandet redovisades, i enlighet med direktiv (dir. 2015:35) en analys av orsakerna till de fallande kunskapsresultaten, en samlad problembild, nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem, förslag till en långsiktig plan med utvecklingsområden samt en plan för kommissionens fortsatta arbete. I detta slutbetänkande redovisas kommissionens bedömningar och förslag inom de identifierade utvecklingsområdena, konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar samt förslag till författningsändringar.

Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition SOU 2017:35

78

Av bilaga 4, som är ett uppdaterat utdrag ur delbetänkandet, framgår kommissionens förslag till nationella målsättningar.

2.2 Uppdragets genomförande

Kommissionen samlades för ett första sammanträde i maj 2015 och har sedan dess haft 21 sammanträden inom ramen för arbetet med del- och slutbetänkandet. Vid flera av dessa sammanträden har forskare och utredare, företrädare från pågående utredningar eller representanter från myndigheter bjudits in.

I utredningen har ingått experter från Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet.

Under arbetet med del- och slutbetänkandet har kommissionen arbetat i dialog med en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. Kommissionens ordförande hade ett inledande sammanträde med den parlamentariska referensgruppen för att diskutera kommissionens direktiv. Vid fem tillfällen under uppdragets genomförande har referensgruppen bjudits in till diskussioner med samtliga kommissionsledamöter. Referensgruppen har även bjudits in till anordnade studiebesök och seminarier. Därutöver har möten hållits mellan kommissionens ordförande och enskilda ledamöter i referensgruppen.

Kommissionen har inhämtat synpunkter från Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens institutionsstyrelse, Sameskolstyrelsen, Skolforskningsinstitutet, Statistiska centralbyrån (SCB), Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor.

Vidare har kommissionens sekretariat haft möten med Autism & Aspergerförbundet, Friskolornas riksförbund, Huvudmännens expertgrupp för skolutveckling, Hörselskadades riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Nätverket för en likvärdig skola, Riksförbundet Attention, Svenska läromedel och Sveriges kommuner och Landsting. Vid en del av dessa möten har även kommissionens ordförande medverkat.

I samarbete med Sveriges Elevkårer, Sveriges Elevråd och Sveriges elevråd – SVEA har elevdialoger genomförts på grund- och gymnasieskolor i landet. I samarbete med Lärarförbundet Student, Lärarnas

SOU 2017:35 Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition

79

Riksförbund Student och Sveriges Förenade Studentkårer har en webbenkät genomförts riktad till studerande vid landets lärarutbildningar.

På uppdrag av kommissionen har SCB tagit fram underlag för fördelning av tillkommande resurser till skolan, som har legat till grund för delar av de förslag som presenteras i kapitel 8. Vidare har kommissionen lagt ut några konsultuppdrag. Ett uppdrag har avsett en kartläggning av hur regelverket kring val av skola och placering/ mottagande av elev tillämpas i praktiken i landets kommuner. Uppdraget genomfördes av SWECO. Ett annat uppdrag har avsett en granskning av hur frågan om val av skola och åtgärder mot skolsegregation hanteras av utbildningssystem inom OECD. Uppdraget utfördes av fil.dr. Anders Trumberg. Dessa underlag har utgjort del av det material som kommissionen diskuterat inför kapitel 10.

Det pågår, eller har under kommissionens utredningstid pågått, ett flertal statliga utredningar som på olika sätt har betydelse för kommissionens uppdrag. Kommissionens ordförande och/eller sekretariat har träffat företrädare för Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02), Yrkesprogramsutredningen (U 2014:01), Grundskoleutredningen (U 2014:05), Delegationen för arbetsplatslärande vid yrkesintroduktionsanställningar (U 2014:07), Offentlighetsprincipen i fristående skolor (U 2014:12), Skolkostnadsutredningen (U 2014:14), Gymnasieutredningen (U 2015:01), Utredningen om nationella prov (U 2015:02), Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (U 2015:04), Utredningen Samordnare för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06), Att vända frånvaro till närvaro (U 2015:11), Kommissionen för jämlik hälsa (S 2015:02), Utredningen om nationell samordnare för utveckling och samordning av insatser inom området psykisk hälsa (S 2015:09), Välfärdsutredningen (Fi 2015:01), Utredningen om ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning på grundnivå (U 2016:01), Tillitsdelegationen (U 2016:03), Utredningen om elever som kommer till Sverige under grundskolans senare årskurser (U 2016:05) och Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner (U 2016:06).

I samband med framtagandet av förslag till nationella målsättningar har underlag inhämtats från jämförbara länder, bl.a. från Danmark, Estland, Kanada (Ontario), Storbritannien (Nordirland) och Tyskland gällande hur de formulerat motsvarande målsättningar.

Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition SOU 2017:35

80

Ett seminarium med temat Making School Reforms Happen genomfördes den 25–26 november 2015 tillsammans med EU-kommissionen, med stöd av OECD. Till seminariet inbjöds representanter från Danmark, Irland, Nederländerna, Skottland och Österrike samt EU-kommissionen och OECD för att dela med sig av erfarenheter från senare års reformarbete. Vid seminariet medverkade utbildningsminister Gustav Fridolin samt gymnasie- och kunskapslyftsminister Aida Hadzialic. Därutöver medverkade representanter och företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Friskolornas riksförbund, Huvudmännens expertgrupp för skolutveckling, Idéburna skolors riksförbund, Lunds universitet, Lärarförbundet student, Lärarnas Riksförbunds studerandeförening, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Nordiska rådet, Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Skolverket, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens institutionsstyrelse, Stockholms universitet, Sveriges elevkårer, Sveriges elevråd, Sveriges Kommuner och Landsting, Universitets- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet och Utbildningsdepartementet.

Den 16 december 2015 anordnades ett tvärvetenskapligt forskarseminarium med följande teman: Kompetensförsörjning och professionsutveckling, Styrning och ansvarstagande samt Kvalitet och likvärdighet. Forskare medverkade från Förvaltningsakademin Södertörns högskola, Göteborgs universitet, IFAU, Linnéuniversitetet, Stockholms universitet och Uppsala universitet.

Den 22 augusti 2016 anordnades ett nationellt symposium för en stärkt lärarutbildning med temat Hur kan vi öka antalet utbildade lärare och samtidigt utveckla lärarprogrammen för framtidens skola? Vid symposiet medverkade minister för högre utbildning och forskning Helene Hellmark Knutsson och Linda Darling-Hammond, Professor of Education, Stanford University. Vidare medverkade företrädare och representanter för Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Lärarförbundet Student, Lärarnas Riksförbunds Studerandeförening, Lärarutbildningskonventet, Friskolornas Riksförbund, Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Sveriges förenade studentkårer, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges universitets- och högskoleförbund, Teach for Sweden, Universitet- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet, Utbildningsdepartementet och Vetenskapsrådets utbildningsvetenskapliga kommitté.

SOU 2017:35 Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition

81

Kommissionen har vidare genomfört ett studiebesök till Harvard University (Cambridge, Massachusetts, USA) samt till Toronto, Ontario (Kanada). Kommissionen har också genomfört studiebesök till kommuner, enskilda huvudmän och skolor.

En del av de områden som kommissionen behandlat är väl beforskade såväl internationellt som nationellt, medan andra inte är det. Under arbetsprocessen har kommissionen tagit del av nationella och internationella forskningsrön och erfarenheter, och har eftersträvat att integrera forskningsbaserad evidens och beprövad erfarenhet med professionella bedömningar. Kommissionen vill dock betona att den forskningsbild som redovisas i betänkandet inte gör anspråk på att vara heltäckande.

Kommissionens uppdrag omfattar skolformerna förskoleklass, grundskola och gymnasieskola (dir. 2015:35). I viss utsträckning kommer de bedömningar och förslag som redovisas i detta slutbetänkande att ha betydelse även för övriga skolformer.

I skolan arbetar olika personalkategorier, t.ex. förskollärare, fritidspedagoger, grundlärare, ämneslärare och specialpedagoger. Dessa personalkategorier har examina från olika utbildningsprogram. I slutbetänkandet använder kommissionen ”lärare”, ”lärarstudent” och ”lärarutbildning” som samlingsbegrepp för dessa personalkategorier och utbildningsprogram riktade mot skolans verksamhet. När det är motiverat givet kommissionens bedömningar och förslag specificeras vilken personalkategori eller vilket utbildningsprogram som avses.

2.3 Disposition

Betänkandets första kapitel utgörs av författningsförslag. Därefter kommer detta kapitels inledande redogörelse för kommissionens uppdrag och genomförande, varefter betänkandet är disponerat på följande vis.

I kapitel 3 redovisas kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi. Kapitlet omfattar en sammanfattning av den problembild kommissionen redovisade i delbetänkandet samt en utblick avseende pågående samhällsförändringar och dessas betydelse för skolan.

Kommissionens förslag och bedömningar redovisas i kapitlen 4–11. Dessa kapitel har utformats för att tillsammans bilda en samlad

Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition SOU 2017:35

82

strategi. Förutom att vara ändamålsenliga i förhållande till kommissionens uppdrag ska strategins olika delar vara konsistenta och förstärka varandra.

I kapitel 12 sammanfattas kommissionens strategi och förslag för förbättrade resultat, ökad kvalitet i undervisningen och stärkt likvärdighet. I kapitlet understryks vikten av en nationell samling runt skolans viktiga uppdrag och vikten av uthållighet och konsekvens i den förda politiken.

Kapitel 13 behandlar genomförandet och ikraftträdandet av kom-

missionens förslag.

Kapitel 14 utgörs av en konsekvensanalys.

Slutligen utgörs kapitel 15 av författningskommentarer.

83

3 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

3.1 Viktiga utgångspunkter för kommissionens arbete

Skolkommissionen har en bred sammansättning där ledamöterna representerar olika kompetenser och erfarenheter. I kommissionen finns skilda ståndpunkter företrädda i frågor som på olika sätt har betydelse för skolans utveckling. Trots delvis skilda utgångspunkter kunde kommissionen i sitt delbetänkande enas om viktiga nationella målsättningar för skolan och om en långsiktig plan med utvecklingsområden som är centrala för skolans utveckling. Kommissionen lade därmed en grund för de bedömningar och konkreta förslag som nu presenteras i slutbetänkandet.

Det övergripande syftet med kommissionens förslag är att stärka kunskapsutvecklingen och likvärdigheten i skolsystemet så att skolan bidrar till ett samhälle kännetecknat av likvärdiga möjligheter och social sammanhållning. Det handlar dels om att värna de kvaliteter i rådande system som bidrar till en sådan utveckling, dels om att utveckla och i en del fall även förändra faktorer som motverkar detta övergripande syfte.

Det finns ett antal centrala utgångspunkter för kommissionen som präglat arbetet samt de bedömningar och förslag som redovisas.

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

84

3.1.1 Utbildningens syfte och skolans uppdrag

Skollagens (2010:800) portalparagraf om utbildningens syfte inleds med följande formulering: Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden (1 kap. 4 §). Bestämmelsen anger skolans breda uppdrag: kunskaps- respektive värdegrundsuppdraget.

I skolans kunskapsuppdrag ligger att alla barn och elever ska ges möjlighet att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar (3 kap. 3 §). En del elever kan behöva extra anpassningar och särskilt stöd för att nå grundläggande kunskaper, medan andra elever kan behöva stimulans och ytterligare utmaningar för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Varje huvudman, offentlig och enskild, är skyldig att utforma och anpassa verksamheten till varje elevs förutsättningar och behov.

Skolans värdegrundsuppdrag innebär att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (1 kap. 4 §).

I de globala mål för hållbar utveckling som FN antog 2015 fångas skolans breda uppdrag under målet God utbildning för alla. Där slås bl.a. fast att alla flickor och pojkar ska fullborda likvärdig grundskole- och gymnasieutbildning av god kvalitet som leder till relevanta och ändamålsenliga kunskaper. Alla studerande ska få de kunskaper och färdigheter som behövs för att främja en hållbar utveckling, bland annat genom utbildning för hållbar utveckling och hållbara livsstilar, mänskliga rättigheter, jämställdhet, främjande av en kultur av fred, icke-våld och globalt medborgarskap samt värdesättande av kulturell mångfald och kulturens bidrag till hållbar utveckling.

Alla elever ska ges goda möjligheter till personlig utveckling genom skolans inriktning mot kunskapsfördjupning och demokratiska värderingar. Dessa möjligheter skapas genom skolans höga förväntningar på alla elever, stöd och stimulans och genom att uppmuntra elevernas egna ansträngningar. Kommissionen vill betona skolans centrala betydelse för att vårt samhälle ska kännetecknas av kunskap, demokratiska värderingar och likvärdighet och därmed också för internationell konkurrenskraft och välfärd. Det råder ingen motsättning mellan de båda uppdragen. Kunskapsuppdraget och skolans uppdrag att förankra en solid värdegrund hos alla elever förstärker

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

85

varandra (Skolverket 2010). Kommissionens förslag i detta slutbetänkande ska stärka det svenska skolsystemet som helhet. Det kommer att förbättra förutsättningarna för skolorna att lyckas väl med sitt breda uppdrag.

3.1.2 En likvärdig utbildning

Skollagen är tydlig med att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag (1 kap. 4 §), att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ska ha lika tillgång till utbildning (1 kap. 8 §) och att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §).

Kommissionen vill betona att ett likvärdigt skolsystem inte innebär att utbildningen behöver utformas på samma sätt överallt, eller att undervisningen ska vara likadan för alla elever. Likvärdighet innebär inte likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser (prop. 2009/10:165, s. 229).

Utbildningen och undervisningen ska dock vara av likvärdig kvalitet. Varje elev ska få möjlighet att utvecklas så långt som möjligt oberoende av sin bakgrund och av i vilken skola eleven går i. Likvärdighet innebär vidare att de nationellt fastställda målen ska prägla all skolverksamhet. För att skolsystemet ska bli likvärdigt är det dock av betydelse att målen kan nås på olika sätt beroende på lokala behov och förutsättningar, samt att undervisningen anpassas till varje elevs förutsättningar.

3.1.3 Lika villkor för offentliga och enskilda huvudmän

I det svenska skolsystemet ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med lagar och föreskrifter (2 kap. 8 § skollagen). Skollagen medger både offentliga (kommun, stat och landsting) och enskilda huvudmän (2 kap. 2–5 §§). Det finns skillnader bl.a. i ansvarsområdenas omfattning mellan offentliga och enskilda huvudmän, men för att främja kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet ska skolor, oavsett huvudman, i så stor utsträckning som möjligt ha samma villkor och skyldigheter. En bärande princip i skollagen är därför att alla verksamheter ska ha en i så stor utsträckning som möjligt gemensam reglering.

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

86

Kommissionen har strävat efter att i sina förslag beakta denna viktiga princip om lika villkor för offentliga och enskilda huvudmän.

3.1.4 Hänsyn till barnets bästa

Barnets bästa ska, enligt skollagen (1 kap. 10 §) vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet inom skolväsendet. Denna bestämmelse har sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter. Med barn avses i denna barnkonvention varje människa under 18 år. För att kunna bedöma barnets bästa behöver ett barnperspektiv anläggas. I detta ligger att en bedömning ska göras av vilka konsekvenser ett visst beslut eller åtgärd får för ett barn eller för en grupp av barn. Utifrån denna bedömning ska avgöras vad som är bäst för barnet eller barnen. Att ta hänsyn till barnets bästa i frågor som rör utbildning innebär att utbildningen ska vara utformad för att ge barnet bästa möjliga förutsättningar för utveckling (prop. 2009/10:165, s. 230). Bestämmelsen om barnets bästa ska tillämpas i relation till relevanta bestämmelser i skollagen, t.ex. åtgärder för trygghet och studiero och åtgärder kopplade till kvalitet och inflytande (prop. 2009/10:165, s. 231).

Kommissionen vill slå vakt om barnkonventionens artiklar om barns rätt till utbildning (artikel 28) samt att barnets utbildning ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter (artikel 29). I sistnämnda artikel framhålls också bl.a. respekt för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden, för vistelselandets och för ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Skolan ska förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar. Kommissionen finner här stöd för de nationella målsättningar om likvärdighet som föreslogs i delbetänkandet, t.ex. att grundskolorna ska ha en jämnare elevsammansättning med avseende på familjebakgrund.

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

87

3.2 En samlad problembild

3.2.1 Ett försvagat skolsystem

Under en lång tid har resultaten i grundskolan försämrats kraftigt inom centrala kunskapsområden såsom matematik och läsförståelse. Nedgången gäller både svag- och högpresterande elevgrupper. Det finns skäl att anta att kunskapsförsämringar även skett i gymnasieskolan. De senaste internationella jämförande kunskapsutvärderingarna PISA 2015, TIMSS 2015 och TIMSS Advanced 2015 innebär dock i väsentliga delar ett trendbrott, men resultaten ligger fortfarande långt under de som tidigare har uppnåtts. Det finns vidare tydliga tecken på att likvärdigheten i skolan försvagats.

Skolan kännetecknas av allvarliga systemsvagheter. Det har lett till försämrade förutsättningar för en hög kvalitet i undervisningen, vilket är avgörande för att eleverna ska kunna nå goda kunskapsresultat. I delbetänkandet (SOU 2016:38) bedömde kommissionen att dessa försämringar uppstått som en konsekvens av utformningen och genomförandet av 1990-talets decentralisering och avreglering på skolområdet. Systemsvagheterna som närmare beskrivits och analyserats i delbetänkandet består enligt kommissionen framför allt i följande brister.

Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän

Staten har underskattat de krav som ställs på ett mål- och resultatstyrt skolsystem när det gäller bl.a. huvudmännens kapacitet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat. Staten tillförsäkrade inte heller skolsystemet den tillgång till resultatinformation som krävs. Det statliga stödet till huvudmännen har varit och är splittrat och otillräckligt. Skolverket och Skolinspektionen har återkommande konstaterat att många skolhuvudmän saknar kapacitet och nödvändigt underlag för att kunna analysera och åtgärda brister och problem i skolverksamheten.

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

88

För svag kompensatorisk resursfördelning

Det finns stora skillnader, som bara delvis är strukturellt betingade, mellan kommuner i den totala resurstilldelningen till skolan och även stora skillnader i fördelningen av resurser mellan skolor. Det kompensatoriska inslaget i resursfördelningen är svagt.

Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledaryrkena och

bristande förutsättningar för professionsutveckling

En redan allvarlig lärarbrist riskerar att förvärras ytterligare. Rekryteringen till rektorsbefattningar är svag och omsättningen av rektorer hög. Kompetensutvecklingen för lärare och skolledare har stora brister. Skolor med stora utmaningar behöver de mest erfarna lärarna och rektorerna men förhållandet i Sverige är det motsatta.

Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet

Det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet ger inte tillförlitlig information som speglar elevernas kunskapsutveckling. Detta, som är ett statligt ansvar, skapar problem för det lokala kvalitetsarbetet. Avsaknaden av mått som visar skolornas bidrag till elevernas kunskapsutveckling på ett mer rättvisande sätt än betyg och provresultat (s.k. value-added-mått) försvårar starkt jämförelser av skolors kvalitet.

Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor

Resultatskillnaderna mellan grundskolor ökar starkt och ökningen förklaras av att skillnaderna mellan skolors elevsammansättning utifrån familje- och migrationsbakgrund ökar. Denna ökade uppdelning av skolor riskerar att leda till försämrad likvärdighet i form av ökade kvalitetsskillnader mellan skolor. Den innebär också att det viktiga värde som ligger i att elever med olika bakgrund möts i skolan urholkas.

Problem i lärandemiljön

Både nationella och internationella undersökningar visar på problem i arbetsmiljön i skolan. Det gäller sen ankomst, ogiltig frånvaro och bristande studiero under lektionerna. I den senaste TIMSS-undersökningen (Skolverket 2016a) upplever de svenska lärarna och rektorerna att det finns mer problem med trygghet

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

89

och ordning i skolan än genomsnittet i EU- och OECD-länderna. Det gäller bland annat problem med ordningen och arbetsron i klassrummen.

Splittrad och över tid oenig nationell styrning av skolan

Det är naturligt att skolan, liksom andra samhällssektorer, är föremål för meningsskiljaktigheter och politisk debatt. Samtidigt finns ett ansvar från statsmakternas sida att ge de verksamma i skolan rimligt stabila förutsättningar. Det gäller särskilt när, som i dag, skolsystemet är i stort behov av förstärkning. Ett exempel på en problematisk nationell styrning är det stora antalet specialdestinerade statsbidrag som kan ha bidragit till att splittra upp den kraft och engagemang för skolutveckling, som borde koncentreras på färre och mer långsiktiga målsättningar. Skolkommissionen ser som en av sina viktigaste uppgifter att skapa en grund för en långsiktig nationell skolpolitik.

De brister som kommissionen identifierat har resulterat i ett försvagat och delvis fragmentiserat skolväsende med en låg grad av samverkan, samarbete och gemensamt förbättringsarbete mellan skolor och skolhuvudmän. Samma svagheter har också uppmärksammats i OECD:s granskning (2015a) av den svenska skolan. Det gäller särskilt kapacitetsbrister, resursfördelning, läraryrkets attraktivitet, samverkan samt svagheter i utvärderingssystemet.

Även om situationen är allvarlig har skolan i Sverige också styrkor som måste framhållas. Skolsystemet är väl utbyggt från förskola till vuxenutbildning och har, i likhet med många länder med goda utbildningsresultat, en sen organisatorisk differentiering. Elever och vårdnadshavare har möjlighet att välja mellan offentligt finansierade, avgiftsfria skolor med olika huvudmän. I skolans styrdokument finns en stark betoning på rätten till stöd, modersmålsundervisning och undervisning i svenska som andraspråk. Relationerna mellan elever och lärare är goda och de allra flesta elever trivs bra i skolan. I t.ex. engelska, medborgarkunskaper och demokratisk kompetens uppvisar svenska elever goda resultat.

I de kommande ansträngningarna att lyfta resultaten och förbättra likvärdigheten är det viktigt att bevara och bygga vidare på skolans starka sidor. Enligt kommissionen är det centralt att staten på olika sätt stödjer och stärker skolhuvudmännen i deras viktiga

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

90

uppdrag, samtidigt som staten utvecklar en mer sammanhållen och ändamålsenlig styrning. Det är likaså viktigt att involvera lärarna och skolledarna i det fortsatta arbetet med att utveckla och stärka skolsystemet. Det professionella inflytandet över skolutvecklingen liksom lärares och rektorers professionella autonomi ska stärkas. Långsiktighet och uthållighet i den nationella skolpolitiken är andra nödvändiga förutsättningar för att lyckas.

De förslag och bedömningar som kommissionen lämnar i kapitlen 4–11 bildar en samlad strategi för skolsystemet som helhet när det gäller de skolformer som uppdraget omfattar: förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. Som framgått av inledningen i detta avsnitt är resultatförsämringarna klarast belagda för grundskolan och OECD:s granskning var också främst inriktad på denna skolform. Det är enligt kommissionen avgörande att få till stånd förbättringar i den obligatoriska skolan. Det kommer att förbättra förutsättningarna för elevernas fortsatta kunskapsutveckling också i gymnasieskolan. Gymnasieutredningen (SOU 2016:77) har nyligen lämnat en rad förslag för att alla ungdomar ska påbörja och nå målen för en gymnasieutbildning. Mot denna bakgrund har några av kommissionens bedömningar och förslag, t.ex. när det gäller förebyggande av skolsvårigheter och åtgärder mot skolsegregation, sin tyngdpunkt på förskoleklass och grundskola.

3.2.2 Nya kunskapsmätningar

Sedan Skolkommissionen lämnade sitt delbetänkande har resultat från tre internationella jämförande kunskapsmätningar presenterats: PISA 2015 (Skolverket 2016b) som avser 15-åringar, TIMSS 2015 (Skolverket 2016a) som gäller elever i grundskolans årskurs 4 och 8, samt TIMSS Advanced 2015 (Skolverket 2016c) gällande gymnasieelever på naturvetenskaps- eller teknikprogrammet som läst minst kurserna Matematik 4 eller Fysik 2.

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

91

Figur 3.1 Resultaten i PISA och TIMSS 1995–2015

Svenska grundskoleelevers genomsnittliga poäng

Källa: OECD och IEA.

Kunskapsresultat

I figur 3.1 illustreras resultatutvecklingen för svenska elever i PISA och TIMSS. Det är glädjande att både PISA 2015 och TIMSS 2015 visar på förbättrade kunskapsresultat i matematik och PISA 2015 även i läsförståelse och att därigenom en fallande resultatkurva brutits. Det är dock långt kvar till de resultat som svenska elever nådde i PISA i början av 2000-talet, men det är viktigt att förbättringen gäller såväl de lågpresterande som de högpresterande elevgrupperna och att förbättringarna i TIMSS 2015 gäller både elever i årskurs 4 och 8. Förbättringarna ligger därmed helt i linje med de nationella målsättningar för kunskapsresultaten i grundskolan som kommissionen föreslog i delbetänkandet. I TIMSS Advanced 2015 förbättrades resultaten i matematik jämfört med 2008, men i fysik har försämringen mellan 1995 och 2008 dessvärre fortsatt.

Skolkommissionen bedömer att de förbättrade resultaten i TIMSS 2015 och PISA 2015 stärker förutsättningarna för att framgångsrikt genomföra de förslag som kommissionen lämnar i detta betänkande. Att den nedåtgående kurvan brutits bör kunna ge energi

470 490 510 530 550 570

95 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Läsförståelse 15-åringar (PISA) Naturvetenskap 15-åringar (PISA) Matematik 15-åringar (PISA) Naturvetenskap åk 4 (TIMSS) Matematik åk 4 (TIMSS) Naturvetenskap åk 8 (TIMSS) Matematik åk 8 (TIMSS)

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

92

och stärka självförtroendet hos alla som arbetar i skolan, så att resultatförbättringarna fortsätter.

Likvärdighet

Medan kunskapsresultaten i TIMSS 2015 och PISA 2015 alltså har förbättrats visar undersökningarna dessvärre en fortsatt negativ trend när det gäller likvärdigheten i grundskolan.

Skollagens bestämmelser om likvärdighet innebär att varje elev ska få möjlighet att utvecklas så långt som möjligt oberoende av sin bakgrund och oberoende av i vilken skola eleven går i (1 kap.4, 89 §§skollagen). Hur likvärdigt ett skolsystem är låter sig inte fångas i något enkelt mått utan det behövs olika indikatorer som belyser skilda aspekter av likvärdighetsbegreppet.

I delbetänkandet konstaterade Skolkommissionen att tillgängliga indikatorer på likvärdighet i skolan visat på en negativ utveckling som måste brytas. Kommissionen föreslog nationella målsättningar för förbättrad likvärdighet: en jämnare elevsammansättning i grundskolorna med avseende på familjebakgrund, minskade skillnader i kunskapsresultat mellan grundskolorna (genom att de lägst presterande skolorna förbättrar sina resultat mest) samt att sambandet mellan elevernas familjebakgrund och kunskapsresultat ska minska.

I sin analys av PISA 2015 sammanfattar Skolverket (2016b) de förändringar i likvärdigheten som kan konstateras mellan 2006 och 2015 baserat på elevresultaten i naturvetenskap. Det framgår att Sverige har genomgått en försämring sedan PISA 2006, både i absoluta mått och utifrån en relativ jämförelse med OECD-länderna i genomsnitt. I PISA 2012 gjordes motsvarande analys avseende resultaten i matematik mellan 2003 och 2012 och då kunde inte några signifikanta försämringar påvisas. I PISA 2009 däremot, utifrån en analys av läsförståelse mellan 2000 och 2009, syntes klara försämringar i fyra av de fem likvärdighetsindikatorer som då analyserades.

I motsvarande analys av TIMSS 2015 konstaterar Skolverket (2016a) att elevernas socioekonomiska bakgrund, mätt i grad av hemresurser för lärande, har fortsatt stor betydelse för hur de presterar i matematik och naturvetenskap. Skillnaden mellan elevers resultat beroende på socioekonomisk bakgrund har dessutom ökat för års-

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

93

kurs 8 jämfört med TIMSS 2011. För årskurs 4 är förhållandet oförändrat.

Sammantaget tyder resultaten från PISA 2015 och TIMSS 2015 på att den negativa utvecklingen av likvärdigheten i grundskolan fortsätter. Bl.a. tidigare PISA-studier (OECD 2010) har visat att det är fullt möjligt att i ett land åstadkomma goda kunskapsresultat och samtidigt en hög grad av likvärdighet. Det har också påvisats evidens för att det föreligger kausalitet, dvs. att likvärdighet i termer av små skillnader i kunskaper mellan olika elevgrupper leder till högre nationella kunskapsresultat (Jakobsson 2013, Gustafsson 2017). Skolkommissionen förslag i detta betänkande syftar just till denna kombination av förbättringar.

3.3 Skolan och det omgivande samhället

Skolan är en spegelbild av det omgivande samhället och bidrar till samhällets utveckling. Samhället har förändrats på ett genomgripande sätt de senaste decennierna som en följd av bland annat globalisering, digitalisering och demografiska förändringar. Skolan ska rusta barn och unga med de kunskaper och färdigheter de behöver inför dagens och framtidens samhälle. Skolan ska ge eleverna kapacitet att fungera som samhällsmedlemmar och har därmed vital betydelse för demokratin, näringslivet och välfärden.

Kommissionens reformstrategi sträcker sig över de kommande tio åren. Det betyder att strategin måste beakta delar av samhällsutvecklingen såväl nationellt som internationellt, som har betydelse för utbildningssystem och samhällsekonomi. Reformstrategin beaktar vidare att skolan bidrar till samhällets utveckling lokalt och globalt. FN:s hållbarhetsmål har redan omnämnts. Hållbarhetsmålen pekar på vikten av att skolan och eleverna både kan följa med i och bidra till samhällets utveckling. De globala målen betonar samtidigt samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. Nedan ges en översikt över några aspekter av samhällsutvecklingen av vikt för skolväsendet och dess utveckling, utan anspråk på att ge en uttömmande redovisning av det ömsesidiga beroendet mellan skola och samhälle. Samtidigt vill kommissionen, mot bakgrund av det långsiktiga perspektiv som genomsyrat kommissionens arbete, påminna om att många av morgondagens sam-

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

94

hällsutmaningar och samhällsförändringar inte är kända i dag. Om tio år kommer skolan och dess elever att verka i ett samhälle som på många sätt kommer att vara annorlunda. Skolan och eleverna måste därför rustas med en kapacitet och kompetens att utvecklas och förändras i takt med det föränderliga samhället.

3.3.1 Utbildning och demokrati

Redan 1946 års skolkommission betonade, mot bakgrund av krig och auktoritära samhällssystem, skolans uppgift att fostra demokratiska medborgare (SOU 1948:27). Demokratin måste ständigt vinnas på nytt. Demokrati bygger på tillit till varandra, till institutioner och till vårt gemensamma samhälle. Utbildning ger kunskap och har potential att skapa respekt och tolerans för medmänniskor. Skolan fyller en särskild roll i detta avseende och vad gäller upprätthållandet av det gemensamma samhället. I vår tid är det särskilt viktigt att skolan ger eleverna förmåga att hantera kunskap och information, och förmåga att värdera fakta, påståenden och resonemang. Det internationella och det svenska samhället är i snabb förändring och utveckling. Skolsystemet behöver vara robust, ha adaptiva förmågor och en självutvecklande kapacitet.

3.3.2 Globalisering och hållbar utveckling

I slutrapporten från det tidigare Globaliseringsrådet, Utvecklingskraft och omställningsförmåga – En globaliserad svensk ekonomi, beskrivs globalisering som en ekonomisk, kulturell och politisk process som innebär att världens länder knyts närmare varandra (Braunerhjelm m.fl. 2009). Begreppet globalisering syftar i vid mening på handel, gränsöverskridande investeringar och kapitalflöden samt utbyte av information och teknologi mellan länder. Även mjukare begrepp såsom kultur, miljö, attityder och livsåskådning kan omfattas av begreppet. I en underlagsrapport till Globaliseringsrådet, Kunskap vidgar världen – Globaliseringens inverkan på skola och lärande, diskuteras kopplingen mellan globalisering och för skolan centrala frågor om mänskliga relationer, samexistens trots olikheter, möjlighet att kunna och vilja kommunicera på djupet, förmågan att leda och arbeta i interkulturella verksamheter (Nihlfors

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

95

2008). Skolan beskrivs som en central arena för formandet av värden, för dialog och lärande samt för utveckling av medborgarkompetens.

Dessa perspektiv återspeglas i läroplanerna för grundskolan och gymnasieskolan. I läroplanerna betonas betydelsen av det svenska samhällets internationalisering och den växande rörligheten över nationsgränserna. Skolan ska stärka elevers förmåga att förstå och leva sig in i andra människors villkor och värderingar, och lärande om och förhållningssätt till internationella frågor ska integreras i olika ämnen och vara ämnesövergripande. I läroplanen för gymnasieskolan formuleras att internationella kontakter, utbildningsutbyten med utlandet och praktik i andra länder ska främjas.

Globaliseringen innebär en hårdare internationell konkurrens och en högre grad av specialisering mellan länder (Ds 2009:21). Det finns ett nära samband mellan ett lands levnadsstandard och graden av kunskapsinnehåll i produktionen. Begreppet kunskapsinnehåll inkluderar sådant som kreativitet, förmåga att tänka i system, entreprenörskap och även kulturskapande. När andra länder tar över massproduktionen blir Sveriges roll i världsekonomin att producera varor och tjänster med mer unika kunskapsrelaterade kvaliteter. I en analys av de nordiska ländernas strategier för att möta globaliseringen konstateras att en av de mest framträdande åtgärderna har varit satsningar på utbildning (Korpi m.fl. 2015). Det råder en stor enighet bland de nordiska länderna, liksom inom EU, om att inte konkurrera med låga löner utan med kunskap. Att utbilda dagens unga för en kunskapsbaserad arbetsmarknad ses därför som avgörande för hur de nordiska länderna ska kunna bibehålla sitt välstånd och sin levnadsnivå.

I ett betänkande från Entreprenörskapsutredningen, Entreprenörskap i det tjugoförsta århundrandet (SOU 2016:72), konstateras att de globala utmaningarna är större än någonsin tidigare och sammanfaller med globala trender som teknikutveckling, urbanisering och migration. Ny teknik, särskilt digitaliseringen kombinerad med andra tekniker, har förutsättningar att utgöra ett medel för att möta dessa utmaningar. I betänkandet betonas vikten av att diskutera hur vinsterna av globaliseringen kan komma flertalet till godo. Under senare tid har en motreaktion mot globaliseringen kunnat avläsas i flera länder, bland annat tendenser till ökad protektionism och nationalism. Globaliseringen riskerar att skapa, eller upplevs

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

96

skapa, vinnare och förlorare på ett sätt som kan ge upphov till motsättningar.

Oavsett takten i och riktningen på globaliseringen de närmast följande åren kommer Sverige fortsatt att vara del av ett globalt sammanhang och beroende av att kunna konkurrera med varor och tjänster på andra marknader än den svenska. Vikten av en bra skola för att värna Sveriges framtida ekonomiska utveckling, demokrati och välstånd kan inte nog understrykas.

3.3.3 Digitaliseringen och den teknologiska utvecklingens omvandling av samhälle och arbetsliv

Den digitala tekniken finns överallt i dagens samhälle och den har förändrat samhället på ett genomgripande sätt. Digitaliseringskommissionen konstaterar i sitt slutbetänkande För digitalisering i tiden (SOU 2016:89) att vi befinner oss mitt i utvecklingen från ett industrisamhälle till ett digitalt samhälle. Digitaliseringen har stora effekter på individer och samhälle. Den digitala utvecklingen förändrar bland annat arbetsmarknaden i grunden och leder till att många yrken försvinner, medan andra yrken förändras och nya tillkommer. Utvecklingen medför nya möjligheter och utmaningar för individer och för samhället i stort. Det är därför viktigt att skolan ges förutsättningar att utveckla elevers förmåga att hantera digital teknik, både som en del av kunskapsinhämtningen och för att kunna verka och fungera i dagens och framtidens samhälle. Detta handlar dels om en utvecklad och för skolans ändamål lämplig teknisk infrastruktur, dels om skolpersonalens digitala kompetens och möjligheter att utveckla digitaliseringen i skolan.

Av budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:01) framgår att Skolverkets senaste uppföljning av it-användning och it-kompetens i förskola, skola och vuxenutbildning visar att tillgången till it i form av datorer och surfplattor förbättrats för såväl barn och elever som lärare (se Skolverket 2016d). It används också allt oftare i skolan, både av elever och av lärare. Användningen av it på lektionerna har ökat i alla ämnen men är dock fortsatt sällan förekommande i exempelvis matematik.

En majoritet av lärare i skolan och personal i förskolan upplever att de har en bra it-kompetens men uttrycker generellt ett fortsatt stort kompetensutvecklingsbehov inom flera it-relaterade områden,

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

97

framför allt när det gäller förebyggande av kränkningar på internet, it som pedagogiskt verktyg, att hantera ljud och bild, säker användning av internet, programmering samt lag och rätt på internet. Andelen rektorer som uppger att de har tillräcklig kompetens för att leda skolans it-strategiska arbete har ökat något men fortfarande är det en stor andel som uppger att de inte har tillräcklig kompetens för detta arbete, detsamma gäller för förskolechefer. Skolverket framför också att det finns ett stort behov av it-support och ett pedagogiskt it-stöd.

Skolverket har på regeringens uppdrag lämnat ett förslag till nationell strategi för skolans digitalisering till regeringen. Strategin avser dels förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet och den obligatoriska skolan, dels gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och skolväsendet för vuxna (Skolverket 2016e). Strategin innehåller förslag till insatser som syftar till att alla elever och personal ska utveckla en digital kompetens som de behöver. Dessutom ska tillgången till digitala verktyg vara likvärdig och digitaliseringen ska bidra till att resultaten förbättras och verksamheten effektiviseras. Strategin anger enligt Skolverket de förutsättningar och insatser som krävs för detta. Skolverket har som ett led i strategin tagit fram ett förslag för hur skolans uppdrag att stärka elevers digitala kompetens ska tydliggöras i läroplanerna (Skolverket 2016f).

Regeringen har beslutat om förtydliganden och förstärkningar i styrdokument, bl.a. i läroplaner för grundskolan och gymnasieskolan, för att tydliggöra skolans uppdrag att stärka elevernas digitala kompetens (Regeringsbeslut 2017-03-09). Ändringarna rör rektorers och lärares uppdrag, skolbibliotekets roll och undervisningen i enskilda ämnen. Sammanfattningsvis avser ändringarna att programmering införs som ett tydligt inslag i flera olika ämnen i grundskolan, att stärka elevernas källkritiska förmåga, att eleverna ska kunna lösa problem och omsätta idéer i handling på ett kreativt sätt med användning av digital teknik, att arbeta med digitala texter, medier och verktyg att använda och förstå digitala system och tjänster samt att utveckla en förståelse för digitaliseringens påverkan på individ och samhälle. Ändringarna ska tillämpas senast från och med den 1 juli 2018.

I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) framhåller regeringen att målet för regeringens it-politik är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Skolväsendet

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

98

behöver säkerställa att elever och personal har den digitala kompetens som behövs för att möta ett allt mer digitaliserat samhälle. En central frågeställning är hur den strategiska potential som it kan ha för skolutvecklingen kan tillvaratas som ett pedagogiskt verktyg i undervisningen och för en effektivare administration, vilket bl.a. kan bidra positivt till lärares arbetsmiljö.

Kommissionen instämmer i detta och vill också betona vikten av uppföljning och utvärdering av it-strategierna och de olika insatser som planeras.

3.3.4 Demografisk utveckling och migration

SCB:s befolkningsstatistik redovisar att befolkningen i Sverige har genomgått stora förändringar på relativt kort tid som en följd av en förändrad åldersstruktur och migration. Födelsetalen är jämförelsevis höga och i januari 2017 uppgick invånarantalet i Sverige för första gången till över 10 miljoner. En tydlig förändring i befolkningsstrukturen är också en ökning av antalet invånare i de äldre åldrarna. De senaste åren har invandringen ökat och under förra året var den historiskt hög.

Den demografiska utvecklingen har stor påverkan på landets kommuner. Enligt SCB:s statistik gällande folkmängd och befolkningsförändringar ökade befolkningen i 271 av landets 290 kommuner under 2016. Den antalsmässigt största ökningen skedde i de tre storstadskommunerna Stockholm (+12 103 invånare), Göteborg (+8 450 invånare) och Malmö (+5 920 invånare). Den största procentuella befolkningsökningen skedde dock i Hultsfred (+4,9 procent), Hylte (+4,2 procent) och Lilla Edet (+4,2 procent). Det finns även kommuner där folkmängden minskade. Den största procentuella minskningen redovisar Övertorneå (-1,5 procent), Pajala (-1,2 procent) och Norsjö (-1,2 procent). Den främsta anledningen till att så många kommuner har ökat sin folkmängd är invandringen. Invandringen är spridd över hela landet. Flest antal invandrare har bosatt sig i någon av de tre storstadskommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö. Ljusnarsbergs kommun är dock den kommun som under 2015 tog emot flest invandrare i förhållande till sin folkmängd, 384 personer vilket motsvarar 7,8 procent av befolkningen. Norberg (345 personer) och Uppvidinge (550 personer) kommer därefter med

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

99

en invandring som motsvarar 5,9 procent av befolkningen för var och en av kommunerna.

Kommunernas finanser är till stor del beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen och av statens finanser. I finansplanen till budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1) framhåller regeringen att den svenska tillväxten är hög i ett internationellt perspektiv, och väntas vara stark även under 2017. Samtidigt betonar regeringen att det råder stor osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen i omvärlden och därmed också om utvecklingen i Sverige.

Sveriges Kommuner och Landsting (2016) har framhållit att kommunsektorn står inför stora verksamhetsmässiga och ekonomiska utmaningar de närmast följande åren. Utvecklingen går nu in i ett skede som innebär att kostnaderna för de demografiska förändringarna ökar snabbare än intäkterna. Den kraftiga ökningen av det demografiska trycket har tidigare förväntats komma efter 2020, och framför allt till följd av många fler äldre, vilket främst skulle påverka äldreomsorgen och hälso- och sjukvården. Utmaningarna till följd av den demografiska utvecklingen har dock kommit till uttryck tidigare på grund av den starka befolkningsökningen, som främst har att göra med den historiskt stora flyktinginvandringen, men också är en följd av ett ökat barnafödande.

Riksrevisionen beräknar att 50 miljarder kronor måste tillföras kommunsektorn till 2020 för att sektorn ska kunna möta det demografiskt betingade behovet av vård, skola och omsorg inom ramen för det kommunala balanskravet, om kommunerna inte ska behöva dra ned på kvaliteten i välfärden (Riksrevisionen 2016a). Kommunsektorns resurser kan stärkas antingen via ökade statsbidrag eller genom kommunala skattehöjningar.

Av budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:01) framgår att kostnaderna för förskoleklass, grundskola och gymnasieskola 2015 uppgick till 140 miljarder kronor. SCB:s befolkningsprognoser visar att elevantalet i förskoleklass, grundskola och gymnasieskola kommer att fortsätta att stiga under lång tid framöver (se figur 3.2 och 3.3). Kostnaderna för grundskolan förväntas av demografiska skäl fortsätta att öka under de närmast kommande åren. Enligt SCB:s befolkningsprognos förutses dessutom antalet personer i gymnasial ålder att öka kraftigt inom de närmaste fyra åren. Även kostnaden för gymnasieskolan förväntas därmed att öka.

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

100

Figur 3.2 Antal barn i åldern 6–15 år 1970–2016 SCB:s befolkningsprognos 2017–2040

Källa: Statistiska centralbyrån.

Figur 3.3 Antal ungdomar i åldern 16–18 år 1970–2016 SCB:s befolkningsprognos 2017–2040

Källa: Statistiska centralbyrån.

0

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 1 600 000

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040

Antal barn i åldern 6-15 år

SCB:s befolkningsprognos

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000 500 000

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040

Antal ungdomar i åldern 16-18 år

SCB:s befolkningsprognos

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

101

Migrationen av barn och ungdomar i skolåldern är en utmaning för samhället och skolan. Enligt Skolverket anlände cirka 40 000 unga i åldrarna 13–18 år till Sverige år 2015 (Skolverket 2016g). Hälften av dem var i gymnasieåldern när de anlände till Sverige, och övriga kommer fortfarande att enligt skollagen definieras som nyanlända när de ska börja i gymnasieskolan. Av de nyanlända eleverna i gymnasieåldern var en betydande andel ensamkommande, dvs. asylsökande under 18 år utan vårdnadshavare. En majoritet av dessa elever var pojkar. När det gäller grundskolan visar Skolverkets statistik att antalet nyinvandrade elever och elever med okänd bakgrund1 ökat över tid (Skolverket 2016h). Hösten 2008 fanns det drygt 30 200 nyinvandrade elever i grundskolan, vilket motsvarade 3,4 procent av eleverna. Hösten 2015 uppgick antalet till över 49 500 nyinvandrade elever och andelen var 5,1 procent. Detta innebär att antalet nyinvandrade elever har ökat med nästan 64 procent på sju år. Den största enskilda ökningen skedde mellan läsåren 2014/2015 och 2015/2016 då andelen ökade med drygt 18 procent, från 41 800 till över 49 500 elever. Av Migrationsverkets statistik framgår att fördelningen av nyanlända barn och unga är ojämn mellan landets kommuner (Skolverket 2016g). Detta avser både antalet nyanlända elever och hur stor andel av elevunderlaget som utgörs av nyanlända elever. I Borgholms kommun motsvarar de nyanlända t.ex. över 40 procent av de folkbokförda 6-åringarna, och drygt 20 procent av de folkbokförda barnen i åldersgruppen 10–12 år. Detta ska jämföras med genomsnittet för riket på 2,3 respektive 2,0 procent, samt att andelen nyanlända elever i dessa åldersgrupper motsvarar mindre än 2 procent i över 120 av landets kommuner.

I budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1) framhåller regeringen att den stora ökningen av antalet nyanlända elever innebär stora utmaningar för många skolor i arbetet med att ge alla elever en utbildning av hög och likvärdig kvalitet. Till följd av att mottagandet har varit ojämnt fördelat mellan landets kommuner finns det stora skillnader mellan såväl kommuner som skolor. En generell utmaning är bristen på lärare och annan personal inom skolväsendet. En särskild utmaning för många skolhuvudmän och skolor

1 Elever med okänd bakgrund avser elever som saknar personnummer i registren, vilket innefattar de elever som nyligen kommit till Sverige och inte hunnit bli folkbokförda. I kategorin ingår även andra elever utöver de elever som nyligen kommit till Sverige, bland annat elever med skyddade personuppgifter.

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

102

är bristen på behöriga lärare i svenska som andraspråk, modersmålslärare och studiehandledare på modersmålet samt utbyggnaden av gymnasieskolans språkintroduktion i samma takt som elevunderlaget ökat.

Samhällets och skolans demografiska utveckling avseende den ökade andelen elever med utländsk bakgrund har pågått under flera decennier. Under tidsperioden 1994–2015 ökade andelen elever med utländsk bakgrund i Sverige från cirka 12 till närmare 23 procent, och andelen utlandsfödda elever från drygt 7 till närmare 13 procent av alla elever. Den största ökningen skedde under perioden 2006–2015 och statistiken visar att det under denna tidsperiod var en betydande ökning av andelen elever i årskurs 9 som invandrat efter sju års ålder (Skolverket 2016i). Denna utveckling innebär en särskild utmaning för skolväsendet. Statistik från SCB visar att elever som invandrar till Sverige efter 12 års ålder har nästan 70 procent lägre sannolikhet att bli behöriga till gymnasieskolan än genomsnittet för alla elever i riket (SCB 2016a).

Kommissionen konstaterar sammanfattningsvis att staten och kommunsektorn står inför en svår utmaning de närmast följande åren vad gäller skolväsendets finansiering. Den demografiska utvecklingen kommer i många kommuner att ställa krav på utökade resurser till skolan samtidigt som motsvarande krav aktualiseras inom vård och omsorg. Den demografiska utmaningen är inte jämnt fördelad mellan kommunerna. Inte minst ur ett likvärdighetsperspektiv är det angeläget att staten noga följer utvecklingen vad gäller kommunernas förutsättningar att finansiera skoluppdraget.

3.4 Utgångspunkter för en sammanhållen strategi

OECD (2015a) kritiserade i sin granskning av den svenska skolan bristen på en övergripande strategi för hur skolan ska förbättras. Reformer och andra stora förändringar har genomförts utan att tydligt hänga ihop och det råder brist på systematik i arbetet med att förbättra skolorna. Utan en sådan strategi, som systematiskt och över tid kan hantera de olika komponenterna i ett system som behöver förbättras, kommer Sverige enligt OECD att sakna den starka reformkraft som krävs för att vända utvecklingen.

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

103

I delbetänkandet betonade Skolkommissionen betydelsen av en sammanhållen reformstrategi för att komma till rätta med skolans systemsvagheter. Strategins olika delar behöver utformas så att de är konsistenta och ömsesidigt förstärker varandra.

Kommissionen slog också fast att staten framöver måste ta ett större ansvar för att stärka skolsystemet. Det gäller finansiering och resursfördelning, skolhuvudmännens kapacitet, nationell skolutveckling samt lärarnas och rektorernas professionsutveckling och autonomi. I delbetänkandet deklarerade kommissionen också, som nämnts, att det inom kommissionen finns skilda ståndpunkter företrädda i bl.a. synen på var huvudmannaskapet på lång sikt bör ligga, men att kommissionen ändå kunnat enas om en långsiktig plan med för skolan centrala utvecklingsområden. I detta slutbetänkande utvecklas planen till en sammanhållen strategi med konkreta förslag. Ett ökat statligt engagemang är en central del i strategin.

Som OECD påpekat behöver komponenterna i strategin utformas så att staten över tid kan hantera och justera dem. Skolsystemet i Sverige har, med en under lång tid tillbakadragen stat och ett stort antal skolhuvudmän med bristande kapacitet, länge kännetecknats av att delvis framstå som utan styrning. Kommissionen anser att statens styrförmåga behöver öka utan att staten alltid ska behöva genomföra en nationell reform varje gång en förändring behöver göras. I det följande presenteras förslag som ökar möjligheterna till påverkan och tydlighet i styrningen inom t.ex. finansiering och resursfördelning, professionsutveckling, huvudmännens kapacitet att fullgöra sitt ansvar för skolan och när det gäller strävan mot förbättrad likvärdighet. En mer löpande läroplansutveckling, i samspel med lärarprofessionen och forskningen, är ett annat exempel på en mer ändamålsenligt utformad styrmodell än dagens.

Ett starkare statligt engagemang kan leda tankarna till minskat utrymme för lokala initiativ och mindre professionell frihet. Kommissionens förslag går inte i den riktningen. Det kommissionen vill åstadkomma är att statens styrning ska gälla de områden och ha den kraften som ger de bästa förutsättningarna för skolhuvudmän och skolor att skapa hög kvalitet i undervisningen och en likvärdig utbildning. Inte minst behövs en ökad tydlighet och systematik i hur skolsystemet styrs och vilka roller som olika ansvarsnivåer och aktörer ska ha. Med tydlighet i såväl roller som ramar för ansvar och

Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi SOU 2017:35

104

befogenheter kan skolhuvudmän, rektorer och lärare agera säkrare och använda sitt handlingsutrymme effektivt. Riksdagen har bl.a. genom besluten 2010 om ny skollag och nya läroplaner på olika sätt förtydligat dessa ramar och därmed den nationella styrningen. Kommissionen ser strävan efter tydlighet i styrningen som en naturlig och fortgående process som inte behöver rubba balansen mellan ansvar och befogenheter vare sig för skolhuvudmän eller professionella.

Skolhuvudmännen har en viktig roll i skolsystemet. De är ansvariga för att utbildningen genomförs i enlighet med de nationella bestämmelserna. Huvudmännen har frihet att, inom de ramar staten sätter upp, organisera och genomföra verksamheten. De är alltså inte i någon förenklad mening utförare av statliga instruktioner utan ska utforma verksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar. Planering, uppföljning och utvärdering som grund för förbättring och utveckling är nödvändiga verktyg för huvudmannaskapet. Att alla huvudmän har tillräcklig kapacitet för uppdraget är av största betydelse. I strategin ska därför ingå hur staten kan bidra till detta.

Det är lärarna och rektorerna, tillsammans med andra anställda i skolan, som är avgörande för att skolans kunskaps- och värdegrundsuppdrag ska förverkligas. De professionellt verksamma ska ha en stark ställning som vilar på gedigen utbildning, goda utvecklingsmöjligheter och bra arbetsvillkor. I strategin redovisar kommissionen hur kompetensförsörjningen till skolan och professionsutvecklingen ska stärkas.

Om ett skolsystem där olika aktörer har olika ansvarsområden ska fungera väl är det väsentligt både med tydliga ramar och med ömsesidig tillit mellan de ansvariga. Tillit är ett viktigt värde för att styrning och ansvarstagande ska fungera väl, i skolan liksom i andra samhällssektorer. Tillit utvecklas om aktörerna respekterar varandras ansvarsområden och kompetens och där alla kan utgå ifrån att man agerar utifrån legitima utgångspunkter. En grundläggande tillit behöver inte rubbas av meningsskiljaktigheter eller av att förväntningar inte alltid infrias och inte heller av det ansvarsutkrävande som också är en viktig del av styrningen. Kommissionen ser det som väsentligt att samspelet mellan staten, huvudmännen och de professionellt verksamma i skolan utvecklas. Då kan insikten om varandras uppdrag, ansvar och villkor öka och tilliten därigenom stärkas. I kommissionens strategi ingår att staten, genom sitt agerande och ökade engagemang, ska främja den ömsesidiga tilliten i skolsystemet.

SOU 2017:35 Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi

105

Staten, tillsammans med huvudmännen och företrädare för professionen, måste nu ta ansvar för den nationella samling bakom skolan som kommer att behövas i samband med att kommissionens förslag bereds och genomförs. Internationella erfarenheter pekar på behovet av ett gemensamt ansvarstagande för att uthålligt förbättra skolan kvalitet. Långsiktighet och uthållighet måste känneteckna arbetet (Fullan 2010). En nationell samling bör, som framhölls i delbetänkandet, innefatta en strategisk och riktad information och implementeringsprocess för att skapa kännedom och förtroende för skolans uppdrag samt en bred uppslutning bakom de åtgärder som blir resultatet av Skolkommissionens förslag.

De nationella målsättningar som kommissionen föreslagit behöver, i linje med det sagda, förankras brett. Målsättningarna är en viktig del i kommissionens strategi. De har det dubbla syftet att dels slå fast ambitiösa men realistiska strävanden, dels genom uppföljning ge besked om i vilken utsträckning skolsystemet och dess prestationer förbättras inom avgörande områden. För den lokala uppföljningen behöver staten utforma stödmaterial.

I de följande kapitlen presenteras Skolkommissionens olika förslag och bedömningar. I kapitel 12 sammanfattas hur förslagen som helhet bildar en samlad strategi, där delarna kompletterar och ömsesidigt stärker varandra.

107

4 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

4.1 En statlig skolmyndighet med närvaro på regional nivå för att stärka och stödja skolhuvudmännen

Kommissionens bedömning: Alla skolhuvudmän måste ha till-

räcklig kapacitet för sitt uppdrag. En nationell skolmyndighet ska ha till uppgift att stödja och stärka huvudmännen. Myndigheten ska ha regional närvaro genom myndighetskontor i olika delar av landet. Utifrån bl.a. de nationella målsättningarna ska resultatdialoger genomföras med huvudmännen. Myndigheten ska också genomföra stödjande skolgranskningar i enlighet med OECD:s rekommendationer samt främja en vetenskapligt förankrad kompetensutveckling. Genom samverkan mellan skolmyndigheten, huvudmän, lärosäten och arbetsliv ska starka utvecklingsmiljöer för kompetens och undervisningskvalitet skapas. Stödet ska omfatta såväl generella som riktade insatser. Samarbete och samverkan mellan skolhuvudmän och skolor ska främjas liksom med näringslivet. Den regionala planeringen av gymnasieskolan ska stödjas.

Kommissionens förslag: En statlig reglering av skolchefens an-

svar införs. Statens möjligheter till ingripande mot offentliga respektive enskilda skolhuvudmän görs mer likvärdiga.

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

108

4.1.1 Inledning

För att en förstärkning av skolsystemet ska komma till stånd krävs att alla skolhuvudmän har nödvändiga förutsättningar för uppdraget. I kapitel 3 har konstaterats att detta krav inte är uppfyllt på grund av brister hos såväl staten som hos huvudmän. I delbetänkandet anförde kommissionen att staten bör bygga upp en kapacitet för att genom en myndighet på regional nivå stödja och stärka de kommunala och enskilda skolhuvudmännen i skoluppdraget. Ett antal områden identifierades som viktiga uppgifter för regionala kontor inom en skolmyndighet. Områdena beskrivs närmare i avsnitt 4.1.2–4.1.8.

Skolmyndigheten bör ha en central del samt regionala enheter. Det är alltså inte fråga om regionala självständiga skolmyndigheter. Myndighetens organisation, bemanning, övriga uppgifter osv. bör bestämmas efter den myndighetsöversyn som kommissionen förordar, se avsnitt 4.3.

Ett överordnat uppdrag för skolmyndigheten och dess regionala kontor ska vara att främja förutsättningarna för goda kunskapsresultat i skolorna samt att följa och stödja arbetet med att förbättra likvärdigheten i skolsystemet. De nationella målsättningar för kunskapsresultat, kvalitet i undervisningen och likvärdighet, som kommissionen föreslagit, bör vara en viktig utgångspunkt för myndighetens verksamhet och samarbetet med huvudmännen.

I arbetet med att främja förutsättningarna för goda kunskapsresultat bör myndigheten vägledas av, och hålla fast vid, vad forskning visat vara centralt nämligen kvaliteten i undervisningen. Det innebär att lärarnas kompetens och hur den kan stärkas och utvecklas ska stå i centrum för myndigheten, men även bevakningen av de förutsättningar som huvudman och rektor skapar för lärarna att arbeta under.

Som betonades i delbetänkandet bör staten vägledas av en strävan till en starkare professionsstyrning av undervisningen. Skolans vetenskapliga bas och forskningsanknytning bör stärkas och ge evidensbaserade underlag för att utveckla undervisningen. Staten bör dock inte marknadsföra någon viss pedagogik eller metodik. Vad staten däremot bör söka åstadkomma är att skapa och stimulera en nationellt gemensam systematik för successiv utveckling av lärarnas kompetens.

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

109

Åman (2011) föreslog, efter en omfattande genomgång av internationell skolforskning om faktorer som gynnar goda kunskapsresultat och hur sådana faktorer kan stärkas, att staten ska ställa vissa grundläggande krav på skolhuvudmännens arbete med frågor som rör undervisningskvalitet och lärares kompetensutveckling. Forskningsgenomgången, bl.a. av metastudier av Hattie (2009) och Timperley m.fl. (2007), visar att lärarutvecklingsprogram som förenar kollegial samverkan med externt expertstöd är det som ger störst effekt.

För att driva fram den förändring som krävs visar internationella erfarenheter, t.ex. från Ontario och Alberta, Kanada, att det behövs tydliga mål och ambitioner på nationell nivå, t.ex. för utbildningsresultat och skolutveckling, som följs upp systematiskt i hela landet (Fullan 2010, Alberta Initiative for School Improvement). På de enskilda skolorna krävs på samma vis höga och gemensamma ambitioner för kunskapsresultaten och arbetsmiljön och en tydlig uppföljning.

I kapitel 6 redovisar kommissionen sina bedömningar och förslag för att stärka lärares och rektorers professionella utveckling. En central bakomliggande idé med statens regionala närvaro är att regionalt och lokalt få till stånd ett fungerande kompetensutvecklingsarbete genom att till huvudmän och skolor erbjuda eller underlätta olika former av externt expertstöd för sådant arbete samt att se till att det finns tillgång till ett rikt utbud av kompetensutveckling av hög kvalitet. Staten bör alltså se till att innehållet i kompetensutvecklingen svarar mot de lokala och regionala behoven. Med en utökning av den praktiknära forskningen (se kapitel 5) förbättras tillgången till relevant innehåll. Genom sin närvaro kommer staten också att utöva det tryck, i form av höga förväntningar och krav på resultat, som krävs för att ett fungerade kompetensutvecklingsarbete ska komma till stånd.

I delbetänkandet bedömde kommissionen att det bör övervägas om ett utökat statligt ansvar för stöd till skolhuvudmännen bör lagregleras. De statliga kontrollfunktionerna tillsyn, statlig kvalitetsgranskning samt nationell uppföljning och utvärdering regleras sedan 2011 i skollagen (26 kap.). För att markera tyngden i de statliga främjande och stödjande verksamheterna skulle motsvarande reglering kunna införas för dessa myndighetsuppgifter. Man kan också, som Åman diskuterar, överväga att staten, med stöd i forskningen om effektiva lärarutvecklingsprogram, föreskriver att lärarnas kompetensutveckling både ska ha inslag av externt expertstöd och en

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

110

kollegial samverkan som syftar till att lärare tillsammans ska tillämpa det de lärt sig.

4.1.2 Resultatdialoger och stödjande skolgranskningar

De regionala kontoren bör ha i uppdrag att, som en del av den nationella uppföljningen av skolan, regelbundet genomföra resultatdialoger med varje skolhuvudman samt huvudmannens rektorer avseende huvudmannens samtliga skolor. De nationella målsättningarna, som kommissionen föreslog i delbetänkandet, ska ligga till grund för dialogerna, där resultatutveckling samt vidtagna och planerade åtgärder diskuteras. Som framhölls i delbetänkandet behövs ett stödmaterial för denna lokala uppföljning. I uppföljningen kan även behandlas hur huvudmannen styr, följer upp och utvärderar sin resursfördelning (se avsnitt 8.1.8) samt hur huvudmannen strävar efter en allsidig social sammansättning av sina skolor (se kap. 10). Resultatuppföljningen kan läggas till grund för eventuell samverkan mellan staten och huvudmannen i utvecklingssyfte. Dialogerna ska genomföras med hänsyn till hur huvudmannen organiserar sin egen resultatuppföljning.

I enlighet med OECD:s rekommendation (2015a) bör de granskningar av skolor som i dag sker inom ramen för Skolinspektionens regelbundna tillsyn förändras, från att huvudsakligen bedöma regelefterlevnad till att aktivt bidra till skolornas kapacitetsbyggande. OECD menar att granskningarna bör inriktas mot förbättringsområden utifrån skolornas styrkor, identifiera och sprida ”good practice”, främja nätverksbyggande och självvärdering samt innefatta riktat stöd till skolor.

För att gynnsamt påverka kvalitetsutvecklingen bör granskningarna av skolor således ha ett stödjande och utvecklande syfte och tydligt inriktas mot kvaliteten i undervisningen och de villkor som styr denna. Stödjande skolgranskningar är därför, enligt kommissionen, en naturlig uppgift för de regionala kontoren. Viktiga förutsättningar för undervisningens kvalitet är rektorns möjligheter och förmåga att leda och organisera verksamheten så att lärarna får goda förutsättningar att bedriva och kontinuerligt utveckla sitt arbete. Att säkra goda villkor för undervisningen handlar också om hur man på skolan identifierar och analyserar verksamhetens utvecklingsbehov och därefter vidtar förbättringsåtgärder, t.ex. kompetens-

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

111

utveckling, förankring av en gemensam syn på skolans mål, översyn av resursfördelning m.m. Att bedöma dessa frågor kräver ämneskompetens, pedagogisk kompetens och skolledningskompetens. Myndigheten behöver därför i viss utsträckning engagera extern expertis, t.ex. lärare och rektorer från närliggande kommunala och fristående skolor och från lärosäten. Skolgranskningen bör involvera skolans rektor och lärare, t.ex. genom självvärdering av starka och svaga sidor hos skolan, samt följas upp och där det behövs integreras med ett anpassat utvecklingsstöd i samråd med huvudmannen.

En ökad betoning på stöd ska balanseras mot behovet av en ändamålsenlig kontroll. Kommissionen anser att det är mycket viktigt att staten hävdar nationella krav och bestämmelser genom tillsyn av skolhuvudmännens ansvarstagande, tillsyn efter anmälningar och andra signaler m.m. Kommissionen återkommer i avsnitt 4.3 till de statliga myndighetsuppgifterna styrning, stöd och utveckling, uppföljning och utvärdering, forskning samt tillsyn.

4.1.3 Systematiskt kvalitetsarbete

Kapacitet och kompetens för att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete är fundamentalt för huvudmannens ansvarstagande och för rektorernas och lärarnas möjligheter att utveckla undervisningens kvalitet. Som betonats i delbetänkandet har Skolinspektionen och dessförinnan Skolverket sedan mycket lång tid konstaterat att många skolhuvudmän och skolor brister i detta avseende. Det bör här finnas en stor potential för att åstadkomma resultatförbättringar i den svenska skolan, men många huvudmän behöver ett aktivt stöd. Ett strukturerat arbete för att fånga upp såväl styrkor som utvecklingsbehov utifrån de nationella målen och kraven kan också bidra till att tydliggöra den roll- och ansvarsfördelning mellan huvudman, rektor och lärare som skollagstiftningen föreskriver och som är nödvändig för ett fungerande huvudmannaskap.

Exempel på kritiska områden där huvudmän och skolor genom uppföljning och analyser behöver inhämta och säkerställa sin kunskap om den egna verksamheten är olika elevgruppers kunskapsutveckling i olika ämnen, resursfördelningssystemet, tryggheten och studieron, lärares och rektorers kompetensutvecklingsbehov, den inre organisationens ändamålsenlighet, allokering av resurser såsom

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

112

lärarresurser m.m. Ett aktuellt och viktigt område är också att stärka huvudmännens kapacitet att organisera lärmiljön så att den stödjer nyanlända elevernas kunskapsutveckling. Inom dessa områden bör en skolmyndighet ha goda möjligheter att stödja huvudmän och skolor genom sin egen expertkunskap och genom att förmedla sådan genom samarbete med andra huvudmän och skolor. Även den expertis inom lärande och skolutveckling som finns hos universitet och högskolor inom regionen är viktig. Det handlar till exempel om kunskaper om enkla och ändamålsenliga system för uppföljning, om analys av olika data, om hur självvärdering kan användas och om hur samspelet mellan huvudman, rektor och lärare kan utvecklas. Genom kvalitetsarbetet tydliggörs vilka åtgärder som för huvudmannen eller skolan i fråga är mest väsentliga för att långsiktigt höja kvaliteten i utbildningen.

4.1.4 Regional kompetensförsörjning till skolan

I kapitel 5 och 6 behandlar kommissionen kompetensförsörjningen till skolan. Det är en fråga som bör ges hög prioritet inte bara nationellt utan också regionalt. Staten bör ta ansvar för att det på regional nivå skapas starka och uthålliga miljöer för kompetensförsörjning, liksom för skolutveckling med inriktning mot kvalitet i undervisningen och likvärdighet (se avsnitt 6.2.2). Detta bör ske genom ett organiserat och stabilt samarbete mellan skolmyndigheten på regional nivå, skolhuvudmännen och berörda lärosäten. Detta samarbete kan stärkas genom de olika modeller för samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmännen som diskuteras i avsnitt 5.2.2. Skolmyndigheten och lärosätena bör ha i uppdrag från regeringen att samverka med varandra inom områdena som följer.

Behovet av utbildade lärare

Skolkommissionen behandlar i kapitel 5 nationella insatser för att på sikt komma till rätta med den alarmerande bristen på lärare. Också på regional nivå behövs åtgärder. Lärosäten, skolhuvudmän och skolmyndighet kan samarbeta för att på olika sätt stärka läraryrkets attraktivitet och locka studenter till lärarutbildning.

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

113

Även utveckling och dimensionering av behörighetsgivande utbildningar vid sidan av de reguljära lärarprogrammen kan underlättas genom sådan regional samverkan.

Kompetensutveckling

Inledningsvis i detta kapitel betonades kompetensutvecklingens betydelse för kvaliteten i undervisningen och därmed för kunskapsresultaten. För att åstadkomma denna påverkanskedja krävs, enligt forskning, att kompetensutvecklingen utformas som lärarutvecklingsprogram som ges tillräckligt med tid, innefattar kollegialt samarbete och systematisk återkoppling från eleverna samt ges stöd av extern expertis. En effektiv kompetensutveckling är ett långsiktigt arbete som behöver bli en reguljär del av skolans självutvecklande verksamhet. För att få till stånd en sådan systematik som en del av skolans kultur fordras ett yttre tryck i form av höga förväntningar och krav på resultat.

Skolkommissionen konstaterade i delbetänkandet att det finns systematiska skillnader mellan huvudmän och skolor i fråga om att tillhandahålla kompetensutveckling för lärare och rektorer. Det förslag till ökat nationellt ansvar för skolans finansiering som kommissionen lämnar i kapitel 8 innebär för många skolhuvudmän en förstärkning av resurserna till undervisning inklusive lärarnas tid för kompetensutveckling.

Det professionsprogram som föreslås i kapitel 6 förutsätter att det finns tillgång till den kompetensutveckling som kopplas till programmets progression med dess olika kvalifikationsnivåer och utvecklingsspår. En skolmyndighet med regionala kontor har här en viktig uppgift att genom upphandling från lärosäten säkra tillgången till sådan kompetensutveckling som utifrån professionsprogrammet efterfrågas av huvudmännen i regionerna. Myndigheten bör också, i samverkan med lärosäten, bistå huvudmännen med att kartlägga och analysera behoven av både generella kompetensutvecklande insatser och fortbildning inom skolämnena. Genom en god nationell överblick kan skolmyndigheten också bidra till likvärdiga förhållanden över landet.

En framgångsfaktor i kompetensutvecklingsinsatser har visat sig vara att de är starkt förankrade i lokala behov (Skolverket 2012a).

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

114

I en utvärdering av det s.k. Förskolelyftet, ett kompetetensutvecklingsprogram för förskollärare, förskolechefer och barnskötare, redovisas mycket goda erfarenheter av kommunförlagda kurser (Skolverket 2016). Resultatet visade att möjligheten att anpassa kursen till de lokala förhållandena och att kunna påverka planeringen av kursen ansågs som viktig av många huvudmän.

De nationella skolutvecklingsprogram som pågår sedan 2015 består av kompetensutvecklings- och stödinsatser inom områden där det finns ett nationellt utvecklingsbehov. Exempel på pågående och planerade program är Läs- och Matematiklyften, Naturvetenskaps- och tekniksatsningen, program för att stärka den digitala kompetensen i skolan och program för att stödja lärare i arbetet med elever i behov av särskilt stöd. En väsentlig uppgift för en skolmyndighet på regional nivå är att, i samverkan med lärare och rektorer, anpassa nationella skolutvecklingsprogram till lokala och regionala behov och förutsättningar och att bistå med extern expertis.

4.1.5 Riktat stöd

Skolkommissionen anser i likhet med OECD (2015a) att staten behöver fortsätta att erbjuda riktat stöd till skolor och skolhuvudmän med stora utmaningar. Genom det resursfördelningssystem som föreslås i kapitel 8 får sådana huvudmän och skolor bättre finansiella förutsättningar och tillgången till riktat stöd stärker ytterligare möjligheterna att skapa bättre skolmiljöer och kunskapsresultat. Det är naturligt att det regionala myndighetskontoret ansvarar för de riktade stödinsatserna inom sitt geografiska område.

4.1.6 Samarbete och erfarenhetsutbyte

I delbetänkandet bedömde kommissionen att staten kan stödja eller underlätta frivilliga överenskommelser om exempelvis kommunalförbund eller andra samverkansformer i syfte att få till stånd enheter eller samverkansmodeller som gör huvudmännen bättre rustade att bära huvudmannaskapet. De regionala kontoren kan också genom själva utformningen av främjande åtgärder stimulera samarbete mellan huvudmän och skolor, såväl kommunala som fristående skolor, något som OECD (2015a) framhåller som mycket betydelsefullt för att ut-

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

115

veckla lärares och rektorers professionella kunnande. Kollegialt samarbete kan också främjas genom t.ex. samarbete kring fortbildning och annan kompetensutveckling.

4.1.7 Gymnasieskolans planering

Gymnasieutredningen (SOU 2016:77) har föreslagit att staten bör ge stöd till regional samverkan kring gymnasieskolans utbildningsutbud, genom att bl.a. synliggöra modeller för sådan samverkan. Skolkommissionen stödjer förslaget som kan innebära stödinsatser från regionkontoren i form av expertis eller finansiellt stöd i arbetet med regionala planeringsunderlag för utbud och dimensionering eller med att utforma bra samverkansavtal, stöd till utvecklingsprojekt och till arbetet med att synliggöra ett gemensamt utbildningsutbud etc. Samverkan med det regionala och lokala arbetslivet är av stor betydelse för gymnasieskolans planering.

Liksom Gymnasieutredningen vill kommissionen understryka att frågorna om samverkan kring utbud av gymnasieutbildningar har koppling till vuxenutbildningen. Regeringens initiativ till regional yrkesinriktad vuxenutbildning (SFS 2016:937), som bygger på regeringens överenskommelse med Moderata samlingspartiet, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna om fler insatser med anledning av flyktingkrisen, bör kunna ge viktiga generella erfarenheter för regional utbildningssamverkan.

Som framgår av avsnitt 8.3 anser kommissionen dock att det behövs en mer genomgripande översyn av gymnasieskolans lokalisering, dimensionering och finansiering i ett regionalt perspektiv.

4.1.8 De regionala myndighetskontoren och deras arbetssätt

Ett kortare geografiskt avstånd mellan den statliga skolmyndigheten och de kommunala och enskilda skolhuvudmännen förutsätter ett tillräckligt antal regionkontor. Organisationen behöver utredas närmare inom myndighetsöversynen.

De regionala kontoren bör, som tidigare framhållits, bygga upp ett stabilt samarbete med lärosätena inom regionen samt skolhuvudmännen och därmed skapa en stark utvecklingsmiljö för skolväsendet som helhet. Befintliga samverkansstrukturer, t.ex. de som

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

116

etablerats kring regionala utvecklingscentra eller motsvarande, bör naturligtvis tas tillvara och vidareutvecklas. Arbetslivet i regionen är en annan viktig samverkanspart och resurs för skolorna. I en sådan miljö kan, tillsammans med det nationella, ofta nätbaserade stödet från nuvarande Skolverket samt stödet från olika nationella centra och nuvarande Specialpedagogiska skolmyndigheten, resurser av olika slag synliggöras och utvecklas till stöd för såväl lärare som skolledare. I dag saknas i hög grad en sådan infrastruktur för utveckling av kompetens och kvalitet. Skolmyndigheten och lärosätena bör, som nämnts, ha i uppdrag från regeringen att samverka med varandra.

Skolhuvudmännens och skolornas behov av stödinsatser utifrån de nationella målen och kraven ska vara utgångspunkten för arbetet. De regionala myndighetskontoren bör arbeta dels generellt för alla skolhuvudmän i regionen, dels genom särskilda överenskommelser med en eller flera skolhuvudmän.

De generella insatserna bör gälla resultatdialoger och stödjande skolgranskningar, kompetensutveckling, samarbete och erfarenhetsutbyte samt gymnasieskolans planering. Särskilda överenskommelser bör ingås om t.ex. insatser inom systematiskt kvalitetsarbete eller riktat stöd till skolor med stora utmaningar. I fokus bör, som redan betonats, vara de nationella målsättningar som fastställts utifrån de förslag Skolkommissionen lämnat i sitt delbetänkande. Ett särskilt viktigt område gäller grundskolans undervisning i läsning och läsförståelse samt matematik och hur skolsvårigheter ska förebyggas genom att elever tidigt får ett specialpedagogiskt stöd av hög kvalitet.

En skolmyndighet med ett uttalat uppdrag att stärka och stödja skolhuvudmännen genom en regional närvaro måste vägledas av såväl kraven på nationell kvalitetshöjning och likvärdighet som skiftande regionala och lokala behov och förutsättningar. Av det skälet och för att säkra att myndigheten arbetar effektivt och att det stöd som erbjuds är likvärdigt över landet behövs en ändamålsenlig styrning och samordning från den nationella nivån. Det är också viktigt att det finns en flexibilitet i hela myndighetens stödjande arbete. Spetskompetens på vissa områden kan behöva koncentreras inom myndigheten och stå till förfogande för flera regionkontor.

Förutom de regionala kontorens grundbemanning bör de ha resurser för att engagera verksamma i regionens skolväsende och lärosäten för särskilda uppgifter. Det kan t.ex. gälla att delta i stödjande skolgranskningar liksom i förbättringsteam som engageras i

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

117

riktat stöd till huvudmän och skolor. Erfarenheter bör hämtas från andra länder som med framgång prövat dessa metoder (se t.ex. Norge, Institutt for laererutdanning og skoleforskning, Ramböll 2013 och England, Challenge Partners). Detta arbetssätt främjar i sig samarbete mellan huvudmän och skolor och bör vara prioriterat i kontorens verksamhet.

4.1.9 Statlig reglering av skolchefens ansvar Inledning

De åtgärder för stärkt huvudmannaskap genom stöd och samverkan som föreslås i detta kapitel skapar förutsättningar för att stärka hela skolsystemet. Enligt kommissionens uppfattning behövs dock, som ett komplement till dessa åtgärder, även insatser för att tydliggöra ansvarsfördelningen inom huvudmannens organisation. En tydlig ansvarsfördelning är ett viktigt verktyg för att kunna stärka huvudmannaskapet. Det är också väsentligt att det finns en tydlig kontaktyta mellan varje skolhuvudman och den statliga myndigheten på regional nivå.

I delbetänkandet konstaterade kommissionen att Skolverket (2009a) påvisat risker för att kommuner i vissa fall tolkar nationella krav och mål mer som ambitiösa visioner än som direkt styrande förutsättningar för sin skolverksamhet. I praktisk handling riskerar de statliga kraven då att underordnas den kommunala prioriteringen. Det kan även finnas oklarheter kring var i kommunens hierarki som ansvaret för huvudmannaskapet ligger. För rektorer kan det finnas en risk att deras författningsreglerade ansvar för verksamhetens kvalitet inte åtföljs av tillräckligt stora ekonomiska befogenheter. Lärare kan uppleva att deras ansvar för kärnuppdraget undervisning kringskärs bl.a. av olika administrativa uppgifter. Kommissionen anförde vidare att även OECD (2015a) konstaterat att det finns en otydlighet i ansvars- och rollfördelning i den svenska skolan och att detta sammantaget innebär att ansvars- och rollfördelningen mellan huvudman, rektor och lärare kan behöva tydliggöras (avsnitt 5.2, s. 58).

Mot denna bakgrund anser kommissionen att det ska förtydligas att det i huvudmannens organisation alltid ska finnas en skolchef

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

118

som aktivt ska verka för att de nationella bestämmelserna för verksamheten uppfylls.

Nuvarande bestämmelser

Ansvarsnivåer enligt skollagen

2010 års skollag riktar sig till tre ansvarsnivåer i skolväsendet. Huvudmannen har det övergripande ansvaret för att verksamheten bedrivs i enlighet med skollagen och de andra föreskrifter som gäller för verksamheten (2 kap. 8 §). Rektorn ska enligt 2 kap. 10 § besluta om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Rektorn fattar också i övrigt de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i denna lag eller andra författningar. Som exempel har beslut om åtgärdsprogram (3 kap. 9 §), avstängning i de obligatoriska skolformerna (5 kap. 14 §) samt ledighet (7 kap. 18 §) lagts direkt på rektorn. Lärare har enligt skollagen ett ansvar för den undervisning han eller hon bedriver (2 kap. 15 §) och ansvarar för betygssättning (3 kap. 16 §).

Skolchef

Alla kommuner får i dag förutsättas ha någon form av skolchefsfunktion även om den funktionen inte är författningsreglerad. Sannolikt fullgörs denna funktion oftast av den som utsetts till förvaltningschef för den eller de nämnder som av kommunfullmäktige fått ansvar för aktuella delar av skolväsendet. Det förekommer också att t.ex. kommundirektören har denna funktion.

Den som har skolchefsfunktion har i regel en omfattande delegation, bl.a. avseende beslut enligt skollag, från ansvarig politisk nämnd med stöd av bestämmelserna i 6 kap.3338 §§kommunallagen. Av dessa följer bl.a. att en nämnd kan uppdra åt en tjänsteman att fatta beslut på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Delegation får dock inte ske i ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet och inte heller i ett antal andra ärendeslag av principiell karaktär. På skolans område innebär dessa regler att en skolchef kan ges omfattande delegation att be-

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

119

sluta i olika ärenden enligt skollagen och andra författningar. Av rättspraxis följer dock att beslut om att placera en elev i grundsärskolan mot vårdnadshavarnas vilja (7 kap. 5 § skollagen) samt beslut om längre avstängningar i gymnasieskolan (5 kap. 18 §) ansetts vara av så stor principiell beskaffenhet för den enskilde att de inte kan delegeras från ansvarig nämnd.

Det ovan sagda innebär enligt kommissionens uppfattning att förvaltningschefen, eller annan person som har en skolchefsfunktion, i dag i praktiken har ett kommunalt uppdrag att värna de nationella målen. Genom delegation från huvudmannen (ansvarig politisk nämnd) har denna person ansvar för att skollagen och andra relevanta författningar uppfylls.

Förslag

Skolkommissionen föreslår att den som av kommunen eller enskild huvudman utsetts som ansvarig för aktuell del av skolväsendet ska ha en författningsreglerad funktion som skolchef. I skollagen ska anges att skolchefen aktivt ska verka för att bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar uppfylls.

Förslaget syftar till att tydliggöra att det ska finnas en tydligt reglerad funktion med ett statligt reglerat ansvar att bevaka och arbeta för att regler i skollagen och andra statliga styrdokument uppfylls. Syftet med förslaget är inte att införa en ny ansvarsnivå vilket skulle kunna medföra en ökad otydlighet i ansvarsfördelningen.

Förslaget är utformat främst mot bakgrund av hur kommuner styr och organiserar sin verksamhet. Fristående skolor drivs i ett flertal olika associationsformer som direkt eller indirekt kan påverka hur huvudmannens organisation utformas. Principen om lika villkor talar också för att den föreslagna regleringen även bör gälla för enskilda huvudmän. Inte heller för fristående skolor ska förslaget innebära att det behöver inrättas någon ny tjänst för att leva upp till regleringen. Den enskilde huvudmannen ska själv kunna avgöra vem i organisationen som ska ha rollen som skolchef. Merparten av alla enskilda huvudmän driver bara en skola. Där kan

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

120

förslaget innebära att samma person kan vara både rektor och skolchef, eller till och med rektor, skolchef och huvudman.

Förslaget innebär ett tydligt lagstöd för skolchefens ansvar och kan därmed anses stärka skolchefens ställning i organisationen. Särskilt i kommunerna markeras också med förslaget skolans ställning och betydelse. Det tydliggör att de nationella målen och kraven ska värnas. Det kan t.ex. handla om kraven på det systematiska kvalitetsarbetet eller den ansvarsfördelning, t.ex. mellan huvudman och rektor, som gäller enligt skollagen.

Regleringen av skolchefens uppdrag tar dock inte sikte enbart på förhållandet till ansvarig politisk nämnd. I skolchefsuppdraget ska även, liksom i praktiken redan måste anses gälla i dag, ingå att gentemot verksamhetsnivån värna den ansvarsfördelning som beslutats av riksdag och regering. Det kan t.ex. handla om att se till att lärares suveränitet vid betygssättning upprätthålls.

Det är viktigt att betona att skolchefen har att ta ansvar för en helhet. Andra områden som skolchefen har ansvar för gentemot sina underställda är till exempel arbetsmiljölagstiftningen, lagen om anställningsskydd, arbetstidslagen och gällande kollektivavtal.

4.1.10 Tillsyn och tillståndsprövning

Om en sådan skolgranskning som beskrivs i avsnitt 4.1.2 pekar på brister i förhållande till nationella krav och bestämmelser bör skolan och dess huvudman erbjudas stöd för att undanröja bristerna. Skulle erbjudandet inte accepteras och huvudmannen själv inte åtgärdar bristerna bör den statliga tillsynen ta vid.

Frågan om organiseringen av tillsynen av skolväsendet behöver behandlas inom ramen för den myndighetsöversyn som kommissionen förordat i delbetänkandet, se avsnitt 4.3. När det gäller tillståndsprövning för fristående skolor kan de regionala kontoren bidra med ett breddat och fördjupat underlag. Tillståndsbesluten ska dock fattas centralt på nationell nivå för att säkra likvärdiga och rättssäkra bedömningar.

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

121

4.2 Mer likvärdiga möjligheter till ingripande mot kommunala och enskilda huvudmän

4.2.1 Inledning

I delbetänkandet anfördes i avsnitt 5.2.1 att kommissionen övervägde att föreslå åtgärder som öppnar för ett bredare samt mer kraftfullt och långvarigt ingripande mot kommuner som inte förmår fullgöra sina skyldigheter som skolhuvudman. Det är viktigt att slå fast att ett statligt ingripande i sig inte har något egenvärde. I linje med den övergripande ansats om statligt stöd och samverkan som kommissionen beskriver i detta kapitel ska åtgärderna vara utvecklingsinriktade och syfta till att kommunen förbättrar sin egen förmåga att bedriva en skolverksamhet med hög kvalitet.

2010 års skollag bygger på principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Principen om lika villkor kan sägas ha två sidor. Dels innebär den lika rättigheter, t.ex. i form av de regler om kommunala bidrag till enskilda huvudmän som infördes 1 juli 2009 och som syftar till att säkerställa att fristående skolor tillförsäkras resurser på motsvarande grunder som kommunala skolor. Dels innebär principen om lika villkor lika skyldigheter, vilket tydligast kommer till uttryck genom att samma regler enligt 2010 års skollag gäller för kommunal och enskild verksamhet i mycket större utsträckning än tidigare. Ett område där detta är tydligt är sanktioner inom ramen för Skolinspektionens tillsyn av utbildningen. Enligt 2010 års skollag så kan både kommunala och enskilda huvudmän ges vitesförelägganden, som beroende på bl.a. bristernas allvar kan uppgå till belopp på flera miljoner kronor. Skolinspektionen har också numera möjlighet att både för kommunala och fristående skolor besluta om ett tillfälligt verksamhetsförbud i upp till sex månader vid mycket allvarliga och akuta brister.

När det gäller den mest ingripande sanktionen mot en enskild huvudman, att huvudmannen får sitt godkännande att bedriva utbildningen vid den aktuella skolenheten återkallat, finns dock ingen direkt motsvarighet för kommunala huvudmän. Detta är en konsekvens av att kommuner har det övergripande ansvaret för att elever får sin rätt till utbildning enligt skollagen tillgodosedd samt att skolplikten fullgörs. Ett sådant uppdrag har inte fristående skolor. Mot denna bakgrund anser kommissionen inte att det för närvarande är möjligt, eller ändamålsenligt, att överväga en möjlighet att

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

122

på ett övergripande plan ta ifrån en kommun rätten att driva skola. Det förekommer dock att kommuner allvarligt och under längre tid brister i sitt ansvar enligt skollagen utan att förmås att rätta till bristerna. I dessa situationer används inte nuvarande bestämmelser om statliga åtgärder för rättelse på ett tillfredsställande sätt och kommissionen anser därför att bestämmelserna bör justeras så att sanktionen faktiskt används mot kommuner som uppvisar allvarliga brister i sin verksamhet. Principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän talar också för att kriterierna för statliga åtgärder för rättelse mot kommuner är så lika som möjligt kriterierna för återkallande av godkännande för enskilda huvudmän.

4.2.2 Gällande rätt avseende ingripanden inom tillsynen

Genom 2010 års skollag fick Skolinspektionens tillsyn ett betydligt starkare lagstöd jämfört med tidigare vilket bl.a. yttrar sig i form av utökade sanktionsmöjligheter. Möjligheterna till ingripande inom ramen för tillsyn i 2010 års skollag brukar beskrivas i form av en sanktionstrappa.

I sammanhanget är det viktigt notera att sanktionsmöjligheterna bara kan användas inom ramen för tillsyn. Tillsyn definieras i skollagen som kontroll av om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Tillsyn kan således beskrivas som författningskontroll. Detta innebär att sanktioner inte är möjliga inom ramen för Skolinspektionens nuvarande kvalitetsgranskning, som handlar om en bredare lämplighetsgranskning av olika verksamheter.

Sanktionstrappan kan beskrivas enligt följande. I samtliga fall kan sanktionerna riktas mot såväl kommunala som enskilda huvudmän om inte annat anges.

Om Skolinspektionen vid en tillsyn konstaterar mindre allvarliga brister kan myndigheten under vissa förutsättningar välja att i stället för ett föreläggande meddela en anmärkning eller helt avstå från att ingripa.

Bassanktionen vid en konstaterad brist vid tillsynen är ett föreläggande. Ett föreläggande kan kombineras med vite och efter en lagändring 2015 ska vite användas vid allvarligare brister. Från 1 januari 2015 till 23 juni 2016 har Skolinspektionen använt vitesföreläggande i

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

123

cirka 160 fall. De högsta viten som förelagts är 3 000 000 kronor (Praktiska Sverige AB) och 2 500 000 kronor (Stockholms kommun). Den genomsnittsliga nivån i vitesbesluten är cirka 495 000 kronor (källa Skolinspektionen).

En ny, mycket ingripande, sanktion som infördes genom 2010 års skollag är tillfälligt verksamhetsförbud. Om det är sannolikt att tillsynsmyndigheten kommer att fatta ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande eller rätt till bidrag eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse för en kommun eller ett landsting, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av annan särskild anledning, ska tillsynsmyndigheten få förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare. Ett sådant beslut ska gälla omedelbart om inte annat beslutas och får gälla i högst sex månader. I praktiken innebär det att Skolinspektionen, ifall förutsättningarna är uppfyllda kan besluta om omedelbar stängning av såväl en kommunal som en fristående skola. Fram till och med december 2016 har Skolinspektionen beslutat om tillfälligt verksamhetsförbud i fem ärenden, samtliga avseende huvudmän för fristående skolor.

För enskilda huvudmän kan ett godkännande återkallas om ett föreläggande inte följts och bristen är allvarlig. Här bör noteras att godkännanden är kopplade till verksamhet vid viss angiven skolenhet. En huvudman som har flera olika godkännanden för flera olika skolenheter blir därför inte automatiskt av med samtliga godkännanden vid återkallande av godkännandet för en skolenhet. Under tiden 2011–2016 har Skolinspektionen återkallat 13 godkännanden på grund av allvarliga brister i verksamheten.

För kommunala huvudmän är det inte möjligt att återkalla rätten att bedriva skolverksamhet generellt eftersom det, som nämnts, är kommuner som enligt skollagen har det övergripande ansvaret för att elever fullgör sin skolplikt och får sin rätt till skolplikt tillgodosedd. För kommunala huvudmän finns därför i stället bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse i 26 kap. 17 § skollagen.

Enligt 26 kap. 17 § skollagen får Skolinspektionen besluta att staten på kommunens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse om kommunen inte följt ett föreläggande från inspektionen och grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt skolförfattningarna. Har staten haft kost-

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

124

nader för åtgärderna får denna kostnad kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalt till kommunen.

Av förarbetena framgår att bestämmelsen, som funnits sedan 1992 (liknande regler har funnits även tidigare) och aldrig tillämpats, är avsedd för ”extrema situationer”. Det anges vidare att åtgärderna ska kunna avse såväl enhets- som huvudmannanivå, dvs. såväl en enskild skolenhet som mer omfattande delar av en kommuns skolväsende. Åtgärderna ska anpassas efter omständigheterna och Skolinspektionen bör vid behov kunna ta hjälp av andra skolmyndigheter för att genomföra åtgärderna (prop. 2009/10:165 s. 550 f).

Avseende vilka åtgärder som åsyftas anges i förarbetena att detta inte kan anges generellt utan ska avgöras i det enskilda fallet. Som exempel anges fortbildning av lärare, skolskjuts, skolmåltider eller att staten förser en kommuns skolenhet med ändamålsenliga läromedel (prop. 2009/10:165 s. 900).

4.2.3 Förslag, analys och överväganden

Kommissionens förslag: Bestämmelserna om statliga åtgärder

för rättelse i skollagen ska ändras så att det tydliggörs att sådana åtgärder bör aktualiseras i motsvarande situationer som ett återkallande av ett godkännande för enskild huvudman. Statliga åtgärder för rättelse ska kunna aktualiseras om ett föreläggande från tillsynsmyndigheten inte följts samt missförhållandet är allvarligt. Vidare ska det i skollagen anges att statliga åtgärder för rättelse endast får vidtas om åtgärderna är proportionella till sitt syfte samt övriga omständigheter.

Som angetts ovan bygger 2010 års skollag på principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Detta gäller även sanktioner inom ramen för tillsynen. Skolinspektionen har fått förstärkta möjligheter till ingripanden genom 2010 års skollag och kan mot såväl kommunala som enskilda huvudmän rikta kraftfulla vitesförelägganden samt även besluta om tillfälligt verksamhetsförbud. Möjligheten att återkalla godkännandet för en enskild huvudman saknar dock direkt motsvarighet för kommunala huvudmän, vilket hänger samman med att kommuner enligt skollagen har det övergripande ansvaret för elevers rätt till utbildning enligt

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

125

skollagen. Statliga åtgärder för rättelse, vilket är den sanktion mot kommunala huvudmän som närmast motsvarar ett återkallande av godkännande, har aldrig använts och har en oklar innebörd. Kommissionen anser därför att det finns skäl att föreslå förändringar i bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse i syfte att tydliggöra att det så långt som möjligt ska finnas likvärdiga sanktioner mot kommunala respektive enskilda huvudmän samt att statliga åtgärder för rättelse bör övervägas i motsvarande situationer som återkallande av godkännande för enskilda huvudmän. Kommissionen vill i detta sammanhang också betona att ett centralt syfte med den statliga tillsynen är att den främjar och bidrar till en positiv utveckling av den verksamhet som granskas. Detta kan anses vara särskilt angeläget när det handlar om så allvarliga brister att statliga åtgärder för rättelse kan aktualiseras. Därför måste ingripanden med stöd av dessa bestämmelser kombineras med andra åtgärder för stöd och samverkan på regional nivå som beskrivits tidigare i detta kapitel.

I dag anges att statliga åtgärder för rättelse kan aktualiseras när en kommun inte följt ett föreläggande från Skolinspektionen samt grovt eller under längre tid åsidosatt sina åligganden enligt skollagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. När det gäller återkallande av godkännande för enskild huvudman är kriterierna att ett vitesföreläggande från Skolinspektionen inte följts samt att missförhållandet är allvarligt. Enligt kommissionens uppfattning är det tydligt, vilket bl.a. framgår av förarbetena till 2010 års skollag (prop. 2009/10:165 s. 550 f), att statliga åtgärder för rättelse ska vara den sanktion som för kommunala huvudmän motsvarar ett återkallande av godkännande för enskilda huvudmän. Någon saklig orsak till att under sådana förutsättningar i lag ha olika kriterier för när sanktionen kan aktualiseras finns enligt kommissionens uppfattning inte. På motsvarande sätt som gäller avseende återkallande av godkännande för enskild huvudman bör därför statliga åtgärder för rättelse kunna aktualiseras när ett vitesföreläggande inte följts och missförhållandet är allvarligt. Kommissionen anser att detta i första hand bör betraktas som ett förtydligande av de principer som gäller redan enligt nuvarande lagstiftning och inte som en förändring i sak avseende när statliga åtgärder för rättelse kan aktualiseras.

Som nämndes ovan har nuvarande bestämmelse om statliga åtgärder för rättelse mot kommunala huvudmän funnits med i bärande delar samma lydelse sedan 1992, därförinnan fanns en äldre mot-

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

126

svarighet. Bestämmelsen har dock aldrig tillämpats. Enligt kommissionens uppfattning råder det inga tvivel om att även verksamhet med kommunal huvudman kan uppvisa mycket allvarliga brister på ett sätt som skulle aktualisera ett återkallande av godkännandet för en enskild huvudman. Eftersom statliga åtgärder för rättelse är tänkt att för verksamhet med kommunal huvudman vara en motsvarighet till möjligheten att återkalla ett godkännande är det under sådana omständigheter otillfredsställande att bestämmelsen aldrig tillämpats. Genom att i skollagen förtydliga att det är samma kriterier som ska gälla för att kunna aktualisera både statliga åtgärder för rättelse och återkallande av godkännande anser kommissionen att det därmed också tydliggörs att statliga åtgärder är en sanktion som är tänkt att faktiskt tillämpas i statens tillsyn. Bestämmelserna bör aktualiseras i situationer som motsvarar de situationer då ett återkallande av godkännandet aktualiseras för enskilda huvudmän.

De exempel på statliga åtgärder för rättelse som finns i förarbetena, fortbildning av lärare, att staten tillfälligt tillhandahåller skolmåltider eller skolskjuts eller förser en kommuns skolenhet med ändamålsenliga läromedel framstår i dag inte som helt tidsenliga och inte helt adekvata i förhållande till de allvarliga och/eller långvariga brister som förekommer i praktiken. Dessa brister kan bl.a. handla om oförmåga att utifrån analyser av uppföljning och utvärdering själva vidta åtgärder mot brister. Det kan i sin tur bero på att kommunen som ansvarig huvudman inte skaffar sig ingående kunskap om sin verksamhet och dess resultat och agerar utifrån en sådan kunskapsgrund. Detta riskerar då leda till att verksamheten under lång tid kan kännetecknas av fundamentala brister som svaga studieresultat och otrygg studiemiljö utan att huvudmannen agerar. När så allvarliga brister i kommunens ansvarstagande uppstår kan det enligt kommissionens uppfattning bero på att det saknas kompetens och andra resurser för systematiskt kvalitetsarbete, analys av kompetensutvecklingsbehov etc. Kommissionen anser det viktigt att de insatser som vidtas inom ramen för statliga åtgärder för rättelse är adekvata och tillräckligt kraftfulla för att komma till rätta med de brister som föranlett ingripandet. Som ovan angetts framgår det också redan tydligt av förarbetena till nu gällande bestämmelser att åtgärderna ska kunna avse såväl skolenhets- som huvudmannanivå.

Det är inte möjligt att i detta sammanhang närmare, eller uttömmande, försöka beskriva de åtgärder som kan bli aktuella. Detta

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

127

måste vara upp till tillsynsmyndigheten att avgöra inom ramen för sitt tillsynsuppdrag utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I linje med vad som uttrycks i förarbetena till nu gällande bestämmelser ska det dock kunna vara fråga om såväl insatser riktade till en eller flera skolenheter som insatser riktade mot huvudmannanivån. Det kan t.ex. handla om insatser för att få till stånd ett fungerande kvalitetsarbete, insatser för att säkerställa trygghet och studiero i skolan samt insatser för att förstärka rektorsfunktionen eller förstärkning av undervisningsresurser.

Även om det sedan länge finns stöd i skollagen för att vidta statliga åtgärder för rättelse så är det viktigt att i sammanhanget konstatera att sådana åtgärder till sin art är ett principiellt ingrepp i ansvarsförhållandena mellan stat och kommun på skolområdet. Kommissionen anser därför att det i skollagens bestämmelser om statliga åtgärder för rättelse bör införas en proportionalitetsregel där det betonas att en statlig åtgärd för rättelse bara får vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter.

Kommissionen bedömer att de föreslagna förändringarna har förutsättningar att skapa en mer likvärdig tillämpning av sanktioner inom tillsynen mot kommunala och enskilda huvudmän. Skulle inte förslagen leda till ett tillfredsställande resultat bör dock mer ingripande förändringar utredas vidare, bl.a. avseende behovet av att göra ändringar i grundlag. En åtgärd som i sådana fall bör övervägas är att frånta en kommun rätten att driva skola.

4.3 Utgångspunkter för en myndighetsöversyn

Kommissionens bedömning: De statliga skolmyndigheternas

uppgifter bör omprioriteras så att resurser frigörs till vetenskapligt förankrat utvecklingsstöd och främjande arbete som effektivt kan bidra till ökad kvalitet i undervisningen. Den statliga styrningen behöver förtydligas. Tillsynens roll bör vara att ur ett medborgarperspektiv hävda elevers rätt samt grundläggande statliga krav på skolhuvudmännen. En myndighetsöversyn bör skyndsamt genomföras där även organiseringen av den funktion för professionsfrågor som kommissionen föreslagit utreds. Även berörda myndigheters ansvar och samverkan när det gäller elevhälsan bör förtydligas.

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

128

I delbetänkandet anförde kommissionen att konsekvenserna av ett utökat ansvar för staten att på regional nivå stödja skolhuvudmännen, i kombination med de otydligheter som föreligger i ansvarsfördelningen mellan befintliga skolmyndigheter, innebär att en myndighetsöversyn på skolområdet är nödvändig. Den regionala närvaron borde enligt kommissionen organiseras så att den inte ytterligare splittrar det statliga myndighetsansvaret för skolan. Kommissionen avsåg att återkomma med förslag till utgångspunkter för en sådan översyn i slutbetänkandet.

Förutom lärarutbildning och skolforskning är lagar och andra föreskrifter, finansiell styrning samt de statliga skolmyndigheterna de medel staten har att tillgå för att åstadkomma bättre resultat och måluppfyllelse i skolan. De senaste årens förändringar av skollagstiftningen, särskilt av skollag och läroplaner, har syftat till högre måluppfyllelse och ökad likvärdighet. De har utformats bland annat utifrån vetenskapliga rön och undersökningar om vad som gynnar goda resultat, t.ex. betydelsen av utbildade lärare, tydliga kunskapsmål, fungerande elevhälsa m.m. Skolkommissionen föreslår i detta betänkande en förändrad finansiell styrning och nya bestämmelser som syftar till högre kvalitet i undervisningen och förbättrad likvärdighet.

Även skolmyndigheternas framtida uppgifter behöver diskuteras i perspektivet av ett par decenniers försämringar i elevernas kunskaper.

4.3.1 Bakgrund

När Skolverket bildades 1991 var uppgiften att svara för nationell uppföljning och utvärdering med tillsyn som ett kompletterande kontrollverktyg i frågor som främst gällde enskilda elevers rätt samt grundläggande ansvarsregler för kommunerna som skolhuvudmän. Dessa ansvarsregler avsåg främst kraven på kommunernas styrning och egenkontroll, dvs. det som i dag brukar benämnas systematiskt kvalitetsarbete. Därutöver skulle verket ha till uppgift att ta fram underlag och förslag till utveckling av skolan, t.ex. nya läro- och kursplaner eller andra nationella åtgärder för att förbättra verksamheten.

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

129

I samband med bl.a. de nedskärningar av grundskolans kostnader som genomfördes under 1990-talet ålades Skolverket att utöka sin tillsyn. Tillsynen inriktades nu bl.a. på bredare granskningar av kommunernas ansvarstagande som skolhuvudmän och även på det växande antalet fristående skolor. I samband med de nedslående kunskapsresultaten 1998, när de första eleverna fick betyg i årskurs nio enligt det då nya målrelaterade betygssystemet, infördes en tematiskt inriktad utbildningsinspektion. En inspektionsnämnd (Kvalitetsgranskningsnämnden) inrättades inom Skolverket och verkade under några år innan den lades ned. Parallellt önskade regeringen också utökat stöd till skolhuvudmän och skolor och gav 2000 Skolverket i uppdrag att ta fram en strategi för stöd till skolförbättrande åtgärder. Det skulle enligt regeringen finnas en tydlig kedja mellan, å ena sidan, konstaterandet av brister genom Skolverkets tillsyn och, å den andra, förbättringsåtgärder i samverkan mellan myndigheten och skolhuvudmannen. Regeringsuppdraget ledde fram till ett par års verksamhet med s.k. utvecklingsdialoger i Skolverkets regi.

Det skedde alltså under några år en samtidig satsning på tillsyn och på utvecklingsstöd inom ramen för samma skolmyndighet, men regeringen skilde 2003 de kontrollerande uppgifterna från de utvecklingsstödjande genom att inrätta Myndigheten för skolutveckling, som bl.a. övertog arbetet med utvecklingsdialoger. Skolverkets inspektion fördubblades samtidigt.

År 2008 genomförde regeringen ytterligare en fördubbling av inspektionen som avskildes från Skolverket och bildade en egen myndighet, Statens skolinspektion.1Normeringen, dvs. ansvar för styrdokument, viss föreskriftsrätt samt uppdrag att ge ut allmänna råd, liksom den nationella uppföljningen och utvärderingen blev kvar hos Skolverket. Myndigheten för skolutveckling avvecklades. Några av dess uppgifter övertogs av Skolverket men regeringen angav att verkets utvecklingsuppdrag skulle renodlas, stramas upp och begränsas avseende såväl inriktning som arbetssätt. Nationella utvecklingsinsatser skulle i fortsättningen huvudsakligen avse insatser för genomförande av reformer, viss kompetensutveckling och information om verksamhetsområdet. Regeringen betonade att kvalitetsutvecklingen på lokal nivå var ett ansvar för varje huvudman, skola och

1 Samtidigt bildades Specialpedagogiska skolmyndigheten genom sammanslagning av bl.a. Specialskolemyndigheten och Specialpedagogiska institutet.

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

130

verksamhet (prop. 2007/08:50). Dessa restriktioner för det statliga utvecklingsstödet har dock successivt kommit i skymundan. Statliga insatser på olika områden, även sådana som direkt riktat sig till skolhuvudmän och skolor, ingår sedan flera år åter i Skolverkets uppdrag. Skolinspektionen har numera i uppdrag att lämna råd och vägledning inom ramen för sin tillsyn.

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) fick 2012 ett utökat utvärderingsuppdrag inom utbildningsområdet. Såväl Skolverket som IFAU har således utvärderingsansvar inom skolområdet.

År 2015 bildades Skolforskningsinstitutet som har i uppdrag att sammanställa och sprida forskningsresultat samt att finansiera praktiknära forskning inom skolområdet. Skolverket har också i uppdrag att sprida forskningsresultat. Vetenskapsrådet finansierar utbildningsvetenskaplig forskning och har även i uppdrag att sprida forskningsresultat.

Under den beskrivna perioden har alltså omfattande förändringar skett i myndighetspolitiken. Den tydligaste förskjutningen är utbyggnaden av kontrollfunktionerna, särskilt tillsynen.

4.3.2 Myndighetsuppgifter och elevresultat

Vilka uppgifter myndigheter ska ha och vilka resurser som ska tilldelas dem är en fråga om prioriteringar utifrån vad som bedöms viktigast. I det bekymmersamma läge som skolan befinner sig finns skäl att pröva om prioriteringen är optimal utifrån möjligheterna för myndigheterna att bidra till förbättrade kunskapsresultat i skolan.

Både Skolverket och Skolinspektionen har enligt sina instruktioner i uppdrag att bidra till förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Det är givetvis svårt att mäta myndigheternas respektive betydelse för elevernas kunskapsutveckling liksom för likvärdigheten i skolan. Däremot kan myndigheternas uppgifter diskuteras i förhållande till vad forskning och utvärderingar har visat vara betydelsefullt för kunskapsresultaten. Det handlar då om myndighetsuppgifternas potentiella möjligheter att skapa förutsättningar för bättre kunskaper hos eleverna.

Av de statliga myndighetsuppgifterna bör sådana som gäller kompetensutveckling för lärare och skolledare ha en sådan potential.

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

131

Som framgått tidigare har forskning visat på kompetensens stora betydelse för undervisningens kvalitet och för elevernas kunskapsutveckling.

Ett annat område är riktat stöd till skolor med stora utmaningar, där ett genomfört projekt, inriktat bl.a. mot handledning och ”coachning” av lärare och rektorer vid skolor med låga elevresultat, utvärderats av IFAU (2015). Utvärderingen visade att projektet haft positiva effekter på elevernas kunskaper, liksom på arbetsklimatet i klassrummen och på elevernas uppfattningar om lärarnas undervisning. Metodiken i detta projekt anknyter i övrigt till de tidigare nämnda utvecklingsdialogerna och det pågående arbetet inom ramen för regeringsuppdraget Samverkan för bästa skola. Utvecklingsdialogerna har tidigare utvärderats av bl.a. Danmarks evalueringsinstitut (2002 a, b, 2003) och av Mälardalens högskola (Sandahl 2009). Utvärderingarna visade att kvaliteten i samverkansprocesserna mellan den statliga myndigheten och huvudmännen var hög och utbytet av stödet ansågs vara mycket stort från deltagande huvudmäns sida.

Styrning genom styrdokument och nationella prov liksom nationell uppföljning och utvärdering utgör grundelement för styrningen av ett skolväsende och för den infrastruktur som behövs för bedömning av måluppfyllelse. Det saknas dock undersökningar som visar samband mellan dessa myndighetsuppgifter och studieresultat.

Efter en genomgång av forskning och utvärderingar konstaterade Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan (SOU 2013:30) att det saknas tydliga belägg, vare sig nationellt eller internationellt, för att tillsyn och granskning har en sådan påverkan på undervisningen att det kan påverka studieresultat mätt på nationell nivå. Statlig tillsyn kan dock självklart motiveras på andra grunder. Enskilda elevers rättigheter i skolan – t.ex. rätten till särskilt stöd och till en skolmiljö fri från kränkningar – behöver skydd och grundläggande krav på skolhuvudmän och skolor, som inte kan kontrolleras på annat sätt, måste hävdas.

I delbetänkandet konstaterade Skolkommissionen att det finns otydliga ansvarsförhållanden mellan dagens skolmyndigheter samt överlappningar mellan deras olika uppdrag. Det gäller såväl normering som uppföljning, utvärdering, skolutveckling, stöd till forskning och forskningsspridning. Riksrevisionen (2016b) genomför för närvarande en granskning av myndighetsstrukturen utifrån uppgifter om

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

132

gränsdragningsproblem, överlappande uppgifter och otydliga ansvarsförhållanden.

4.3.3 Omprioritering av myndighetsuppgifter

Sammantaget finns det enligt kommissionen starka skäl att ompröva statens prioritering av myndighetsuppgifterna. Mer resurser bör läggas på stärkande och stödjande uppgifter. Det finns hos såväl Skolinspektionen som Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten hög kompetens för att bedriva sådan verksamhet.

Som framgått kan en uppgift för en statlig skolmyndighet med regional närvaro vara att genomföra regelbundna resultatdialoger med varje skolhuvudman och dess skolor. Granskningar av skolor kan integreras med och vara en del av utvecklingsstödet. Stora resurser som i dag läggs på produktion av rapporter från tillsyn och kvalitetsgranskningar kan i stället läggas på professionellt stöd för att höja kvaliteten i undervisningen och stärka skolledningen. På samma sätt frigörs resurser hos huvudmän, rektorer och lärare, som i dag avsätter mycket tid till förberedelser och dokumentation inför den regelbundna tillsynen och vid genomförandet av den, något som uppmärksammats av Statskontoret (2016b).

Informationen om skolors kvalitet behöver därigenom inte försämras. De kvalitetsuppgifter som numera publiceras på skolnivå ger elever och vårdnadshavare information som underlag för val av skola.2Vid ett införande av det aktiva skolval, som kommissionen föreslår i kapitel 10, bör denna information marknadsföras så att tillgången till den blir likvärdig. Det är dock mycket viktigt, som kommissionen underströk i delbetänkandet, att informationen kompletteras med fakta om skolans bidrag till elevernas kunskapsutveckling, s.k. value-added-mått (se även kapitel 10). Kommissionen inser att sådana mått, som ger mer rättvisande kvalitetsinformation än jämförelser av betyg och provresultat, kräver omfattande utrednings- och metodutvecklingsarbete och menar att det är viktigt att detta arbete ges hög prioritet.

Som redan betonats måste en starkare betoning av stödjande och stärkande myndighetsuppgifter balanseras mot behovet av

2 Se Skolverkets webbplats om skolvalsinformation: www.valjaskola.se

SOU 2017:35 Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

133

statlig kontroll. Det behövs fortsatt en statlig tillsyn av hög kvalitet och tillräcklig omfattning.

Tillsynens roll är att kontrollera och genomdriva att huvudmän och skolor uppfyller de krav och följer de bestämmelser som staten fastställt i författningar. För detta krävs mandat att meddela förelägganden, ytterst med sanktioner, som utifrån allmänna rättsprinciper måste kunna överklagas och prövas i domstol. Det som är avgörande för kunskapsresultaten är kvaliteten i undervisningen, som framför allt är beroende av lärares kunnande och undervisningsskicklighet och även av rektorers lednings- och organisationsförmåga. Undervisningskvaliteten är inte reglerad i skollagstiftningen på ett sådant sätt – och kan heller inte vara det – att den ytterst bör bedömas av en domstol. Att höja kvaliteten på undervisningen genom statlig kontroll av regelefterlevnad är därför inte en framkomlig väg.

Tillsynen är likafullt mycket viktig och ett nödvändigt verktyg för staten. Det kan finnas en risk att tilltron till tillsynen urholkas om den tillskrivs en potential, att förbättra undervisningens kvalitet, den inte äger.

Tillsynens uppdrag bör vara att utifrån ett medborgarperspektiv hävda enskild elevs rätt och rättssäkerhet samt skollagstiftningens grundläggande krav på skolhuvudmännen. Exempel på sådana grundläggande krav är att utbildning anordnas och elever antas enligt bestämmelserna, att elevers rätt till utbildning liksom till särskilt stöd tillgodoses, att åtgärder mot kränkande behandling och diskriminering vidtas, att behörighetsbestämmelserna efterlevs och att betygssättningen sker på ett korrekt sätt. Det är inom sådana områden tillsynen har bäst möjlighet att åstadkomma förbättringar medan det krävs andra insatser för att bidra till kvalitetshöjningar av undervisningen.

Tillsynen bör aktiveras genom nationell statistik, nationella utvärderingar, uppgifter från de regionala myndighetskontorens resultatuppföljningar och skolgranskningar, anmälningar eller av andra signaler. Den bör riktas mot huvudmän och skolor som utifrån dessa uppgifter kan befaras ha allvarliga brister. Hur tillsynen ska inriktas och utövas bör analyseras inom myndighetsöversynen. Kommissionen bedömer att stora statliga resurser kan frigöras för verksamhet som inriktas på att främja kvaliteten i undervisningen.

Mot denna bakgrund förordar Skolkommissionen att en myndighetsöversyn skyndsamt genomförs med dessa utgångspunkter

Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan SOU 2017:35

134

och där statens regionala närvaro får en tydlig inriktning på resultatuppföljning samt vetenskapligt förankrade stöd- och utvecklingsåtgärder. Kommissionen anser det inte lämpligt att i samma myndighet förena stödjande och utvecklande uppgifter, bland annat sådana som OECD rekommenderar (se avsnitt 4.1.2), med tillsyn. Såväl tillsyn som tillståndsprövning ska vara en mer distanserad och centraliserad verksamhet och handhas på central nationell nivå.

I översynen bör övervägas hur överlappningen mellan nuvarande Skolverkets nationella utvärdering och Skolinspektionens kvalitetsgranskning kan överbryggas liksom relationen till IFAU:s utvärderingsansvar på skolområdet. Även ansvarsförhållandena inom skolforskning bör belysas.

Samtliga huvuduppgifter för statens skolmyndigheter bör lagfästas. Hur många skolmyndigheter staten ska ha bör prövas noga. Det kan finnas argument för att behålla dagens fyra skolmyndigheter, dock med förändrade uppdrag, men även att minska antalet. En aspekt att beakta kan vara huruvida uppdelningen på flera skolmyndigheter bidragit till den fragmentisering och försvagning av skolsystemet som kommissionen menar har skett.

Vidare bör prövas om det är ändamålsenligt att i en framtida myndighetsstruktur behålla Specialpedagogiska skolmyndighetens regionala organisation för rådgivning och stöd avseende elever med funktionshinder. Som framgår i kapitel 9 bedömer kommissionen att särskilt det tidiga specialpedagogiska stödet till elever i grundskolan behöver byggas ut och förbättras. Detta kommer att kräva statliga implementerings- och kompetensutvecklingsinsatser liksom uppföljning och utvärdering. I det perspektivet kan en sammanhållen statlig regional myndighetsnärvaro, där SPSM:s specialistresurser ingår, vara en fördel.

I myndighetsöversynen bör även ingå organiseringen av den funktion för professionsfrågor som kommissionen föreslår i kapitel 6. Även berörda myndigheters ansvar och samverkan när det gäller elevhälsa, som diskuteras i kapitel 9, bör förtydligas.

135

5 Kompetensförsörjning till skolväsendet

En förutsättning för en hög och likvärdig kvalitet inom hela skolväsendet är att alla elever möter behöriga, kompetenta och engagerade lärare samt att verksamheten i landets skolor leds av skickliga skolledare. En av OECD:s rekommendationer är att Sverige bör utveckla en långsiktig strategi för kompetensförsörjning till skolan (OECD 2015a).

Det slutbetänkande som Skolkommissionen nu presenterar omfattar både reformvårdande, kapacitetsförstärkande och kvalitetsutvecklande element när det gäller kompetensförsörjningen till skolväsendet. Kommissionen menar att de bedömningar som redovisas i detta kapitel, tillsammans med de förslag och bedömningar som redovisas i kapitel 6, kommer att bidra till en förstärkning och utveckling av kompetensförsörjningen till skolan.

5.1 Fortsatta insatser för att öka antalet behöriga lärare och skolledare

5.1.1 Inledning

Det svenska skolväsendet står inför en betydande personalbrist. En analys baserad på Skolverkets lärarprognos (Skolverket 2015e) och uppgifter från Statistiska centralbyrån (SCB) visar att det totala rekryteringsbehovet kan komma att uppgå till 79 000 heltidstjänster under perioden 2015–2019 (prop. 2016/17:01). Det är flera faktorer som bidrar till detta. Det handlar dels om kommande pensionsavgångar, antalet examinerade från landets lärarutbildningar och antalet behöriga lärare som arbetar utanför skolväsendet. Dels handlar det också om demografiska förändringar i elevunderlaget (se

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

136

även delavsnitt 3.3.4). I SCB:s arbetskraftsbarometer från 2016 uppger en stor majoritet av de tillfrågade skolhuvudmännen att det råder brist på såväl nyutexaminerade som yrkeserfarna lärare inom ett flertal inriktningar och ämnen (SCB 2016b). Det finns regionala skillnader i andelen behöriga lärare samt skillnader mellan ämnen, i grund- och gymnasieskolan. Regeringen betonar vikten av att det parallellt med de reguljära lärarutbildningarna också måste finnas kompletterande sätt att nå en behörighetsgivande examen för att kunna möta skolväsendets behov.

I delbetänkandet (SOU 2016:38) gjorde kommissionen bedömningen att den rådande situationen med brist på lärare och skolledare måste hanteras på ett resolut sätt av både stat och skolhuvudmän. Det krävs åtgärder för att öka rekryteringen av studenter till lärarutbildningarna, skapa fler vägar till lärar- och skolledaryrkena, samt skapa goda arbetsvillkor och förutsättningar för fortsatt professionell utveckling under yrkeslivet för verksamma lärare och skolledare för att därigenom stärka lärar- och skolledaryrkenas attraktionskraft.

En undervisning av hög kvalitet och ett starkt skolledarskap är avgörande för att skolans mål ska kunna förverkligas. Mot bakgrund av detta är den nuvarande bristen på lärare och skolledare ytterst allvarlig. Långsiktiga prognoser visar att lärare är en av de yrkesgrupper där det väntas råda störst brist de kommande decennierna (se t.ex. SCB 2016b; Skolinspektionen 2015a; UKÄ 2016b). Bristen på lärare och skolledare medför stora problem för många skolhuvudmän och skolor, och negativa konsekvenser för de elever som inte får en så bra utbildning som de har rätt till.

5.1.2 Kommissionens bedömningar En långsiktig systemförstärkning av lärarutbildningarna

Kommissionens bedömning: Fortsatta insatser krävs för att

säkra tillgången på behöriga lärare och skolledare till det svenska skolväsendet. Det kapacitetsbyggande som behövs uppnås inte genom temporära kortsiktiga lösningar, utan genom en långsiktig systemförstärkning. Den kapacitetsförstärkning och utveckling kommissionen ser som nödvändig kommer att medföra behov av resurser och riktade insatser. Det är viktigt att de åtgärder

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

137

som vidtas bidrar till en bibehållen eller stärkt kvalitet, och inte i något avseende medför en kvalitetsförsämring.

Den utbyggnad av antalet platser på lärarutbildningarna som nu görs måste medföra en resursförstärkning, utöver de medel som tillförts för ytterligare utbildningsplatser, för att säkerställa att den utbildning som anordnas är av hög kvalitet. Detta omfattar både ekonomiska resurser och kompetens.

Under lång tid har antalet behöriga förstahandssökande och antagna liksom söktrycket till lärarutbildningar varit lågt. Sedan de nya lärarutbildningarna startade hösten 2011 har dock inflödet till utbildningarna ökat stadigt (UKÄ 2016b). Höstterminen 2015 uppgick antalet sökande till cirka 21 000 personer, vilket är en ökning om 68 procent sedan 2011 (prop. 2016/17:1). Antalet antagna ökade med omkring 45 procent under samma tidsperiod. Antagningsstatistik från Universitets- och högskolerådet (UHR) för höstterminen 2016 indikerar att antalet antagna fortsätter att öka. Söktrycket, dvs. antalet behöriga förstahandssökande per antagen, till lärarutbildningarna har ökat något men är fortsatt lågt (hösten 2015 var söktrycket 1,4 sökande per antagen). Antalet nybörjare på utbildningarna har ökat med drygt 20 procent sedan läsåret 2011/2012. Det största antalet behöriga förstahandssökande och antagna var till förskollärarutbildningen följt av ämnes- och grundlärarutbildningarna. Minst ökning avseende antalet förstahandssökande hade yrkeslärarutbildningarna.

Regeringen har tidigare initierat en utbyggnad av antalet utbildningsplatser inom lärarutbildningarna (prop. 2015/16:1). Denna första utbyggnad påbörjades 2015 och omfattade 2 300 nybörjarplatser, motsvarande drygt 6 000 helårsstudenter. Ytterligare en utbyggnad på 3 600 helårsstudenter ska genomföras, fullt utbyggd 2021 (prop. 2016/17:1). Regeringen bedömer att en utbyggnad är möjlig då söktrycket har ökat och då majoriteten av berörda lärosäten bedömer att de kan bygga ut utbildningarna med bibehållen kvalitet.

Kommissionen ser positivt på utvecklingen att antalet behöriga förstahandssökande och antagna till lärarutbildningarna har ökat. Det finns dock betydande skillnader mellan olika utbildningsinriktningar, vilket bör föranleda särskilda satsningar för att öka antalet studenter på de inriktningar där det råder brist. Inspiration

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

138

bör kunna hämtas från de riktade satsningar som görs inom de behörighetsgivande utbildningarna (se kommande delavsnitt).

Det är positivt att regeringen bygger ut antalet platser på lärarutbildningarna. Dock bedömer kommissionen att utbyggnaden måste medföra en resursförstärkning, utöver de medel som tillförts för ytterligare utbildningsplatser, för att möjliggöra den kvalitetsförstärkning inom utbildningsprogrammen som är nödvändig. Kommissionen återkommer till frågan om utökade ekonomiska resurser för lärarutbildningarna i avsnitt 5.2.

Ökad tillgång till behörighetsgivande utbildningar för lärare

Kommissionens bedömning: Det är angeläget att skapa bättre

tillgång till behörighetsgivande och behörighetskompletterande utbildningar vid sidan av lärarutbildningarna. Detta kan handla både om att skapa nya vägar till behörighet, att utöka antalet platser inom befintliga utbildningsvägar, förbättra studievillkoren och att öka flexibiliteten gällande t.ex. studietakt och möjlighet till distansstudier.

Vidareutbildning av förskollärare och lärare utan examen (VAL)

För att ge yrkesverksamma lärare utan behörighetsgivande examen möjlighet att komplettera sin utbildning och få behörighet och legitimation pågår sedan 2007 satsningen Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen, s.k. VAL (SFS 2007:224). Satsningen har förlängts ett flertal gånger och sträcker sig nu t.o.m. 30 juni 2030. Studenter inom VAL-projektet har en individuell studieplan som bygger på tidigare högskolestudier och erfarenheter från att ha arbetat som lärare. VAL-projektet är ett nationellt projekt med åtta medverkande universitet och högskolor (SFS 2011:689). Söktrycket till VAL är högt. Inför antagningen till vårterminen 2016 inkom drygt 1 100 ansökningar, vilket är det högsta antalet sökande inför en vårtermin sedan projektet startade. Totalt var 1 816 studenter aktiva i VAL-projektet vårterminen 2016. För att kunna svara mot efterfrågan har regeringen tillfört extra medel. Regeringen avser att an-

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

139

vända ytterligare medel för att säkra verksamheten kommande år. För 2016 har 93 miljoner kronor avsatts (prop. 2016/17:1).

Kommissionen bedömer att satsningen på behörighetsgivande utbildning av verksamma lärare som saknar examen är en viktig åtgärd, och att det är angeläget att satsningen dimensioneras för att motsvara den efterfrågan som finns. En tidigare utvärdering av projektet visar dock på problem med genomströmningen då många studenter deltar i utbildningen parallellt med ordinarie arbete i skolan (Högskoleverket 2012). För att satsningen ska nå sin fulla potential är det, menar kommissionen, angeläget att ge de studerande så goda studieförutsättningar som möjligt för att möjliggöra en högre genomströmning. Inspiration kan hämtas från de satsningar som gjorts gällande de kompletterande pedagogiska utbildningarna.

Kommissionen menar vidare att det bör ses över hur VAL-projektets upplägg, med validering och individuell studiegång, kan vidgas till fler målgrupper än i dag. Det kan till exempel handla om personer som inte för tillfället är verksamma inom skolväsendet. Dessutom bör VAL utvidgas så att kompletterande utbildning möjliggörs oavsett vilken av 2011 års lärar- eller förskollärarexamina som en person avser att avlägga.

Utländska lärares vidareutbildning (ULV)

För att ge personer med en utländsk lärarexamen möjlighet till kompletterande utbildning pågår sedan 2007 satsningen Utländska lärares vidareutbildning, ULV (SFS 2008:1101). ULV syftar till att personer med en utländsk lärar- eller förskollärarexamen ska få en svensk lärarexamen eller ett behörighetsbevis och därmed bli anställningsbara i det svenska skolväsendet. Precis som i VAL-projektet ska utbildningen planeras med hänsyn till studentens tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet. Utbildningen anordnas vid sex universitet och högskolor. ULV-projektet är en förhållandevis begränsad verksamhet. Hittills har cirka 1 500 personer tagit sin examen genom satsningen. Under 2015 utökades de särskilda medel som avsatts för utbildningen för att kunna svara mot ett ökande söktryck. För utbildningens genomförande avsattes 47 miljoner kronor för 2016 (prop. 2016/17:1).

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

140

Regeringen inledde 2015 en satsning på så kallade snabbspår för nyanländas etablering. Syftet med satsningen är att fler nyanlända ska erbjudas arbete, arbetsplatsförlagd praktik eller någon form av anställning samtidigt som arbetsgivare i branscher där det råder brist på arbetskraft ska få hjälp med kompetensförsörjningen. I februari 2016 infördes ett program inom satsningen inriktat mot förskollärare och lärare med utländsk examen. Genom programmet påskyndas processen för validering av kompetens och kompletterande utbildning kan påbörjas tidigare. Det innebär också att personen tidigt kan komma ut på en skola och förskola via praktik och anställning. I slutet av december 2015 ingick 54 000 nyanlända personer i Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag, varav knappt 2 000 var lärare. De universitet och högskolor som medverkar i satsningen hade utbildningsplatser för runt 500 nyanlända lärare 2016, och cirka 700 utbildningsplatser 2017.

Kommissionen bedömer att satsningar på att möjliggöra för personer med utländsk lärarexamen att komplettera sin utbildning och kunna få en svensk lärarexamen är angelägna, både för det svenska skolväsendet och för berörda individer. Utvärderingar av kompletterande utbildning för personer med en utländsk lärar- eller förskollärarexamen visar på positiva resultat (se t.ex. Bredänge & Cornelius 2012; Högskoleverket 2012). Projektet bör kunna skalas upp till att omfatta fler förskollärare och lärare med utländska examina inom området. Det är dock av stor betydelse att utbildningen utvecklas utifrån de erfarenheter som identifierats i gjorda utvärderingar. För att satsningen ska nå sin fulla potential är det, menar kommissionen, angeläget att ge de studerande så goda studievillkor som möjligt för att möjliggöra en högre genomströmning. Det handlar t.ex. om de ekonomiska villkoren under studietiden. Det är även angeläget att förstärka de moment som är inriktade mot språk och kultur för att bättre förbereda personer med yrkeserfarenheter från andra länder för att arbeta inom det svenska skolväsendet. Det är med anledning av detta viktigt att de verksamhetsförlagda delarna av utbildningen är tillräckligt omfattande. Frågan om betydelsen av de praktiska verksamhetsförlagda inslagen i blivande lärares utbildning behandlas vidare i avsnitt 5.2.

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

141

Kompletterande pedagogisk utbildning (KPU)

Under 2011 infördes möjligheten till kompletterande pedagogisk utbildning (KPU) för personer som har läst skolämnen på högskolenivå och som vill bli behöriga ämneslärare (SFS 2011:686). Utbildningen riktar sig mot grundskolans årskurs 7–9 och gymnasieskolan och omfattar tre terminers heltidsstudier, dvs. 90 högskolepoäng. KPU avser således endast personer som har läst ämnesstudier på högskolenivå och som vill bli behöriga ämneslärare.

Lärosätena kan, precis som för övriga utbildningar, själva besluta kring utformningen av utbildningen utifrån examensordningens och den särskilda förordningens mål. Flera lärosäten har utnyttjat denna möjlighet och det är inte ovanligt att KPU bedrivs på distans eller deltid. Det finns också exempel på att KPU bedrivs med förhöjd studietakt.

En analys av genomströmningen på lärarutbildningarna visar att KPU ser ut att få en betydligt högre examensfrekvens jämfört med den ordinarie ämneslärarutbildningen (UKÄ 2016a). UKÄ:s analys är att detta kan förklaras av att KPU-studenterna redan har studievana och att utbildningen är kortare.

En försöksverksamhet för att skapa fler vägar in i läraryrket och öka rekryteringen av lärare bedrivs av ett par lärosäten med examenstillstånd för ämneslärarexamen i samarbete med organisationen Teach for Sweden (prop. 2016/17:1). I projektet ges studenter med en tidigare examen och goda studieresultat möjlighet att läsa en KPU samtidigt som de arbetar i en skola med låg måluppfyllelse. Utbildningen pågår under två år då studier och arbete pågår parallellt. Söktrycket är högt och projektet har sedan start 2013 omfattat fler än 1 000 sökande. Regeringen sköt till ytterligare medel för verksamheten under 2016 (prop. 2015/16:99) och avser att använda ytterligare medel för att säkra verksamheten kommande år (prop. 2016/17:1).

Ovanstående kompletterande pedagogiska utbildningar har utvärderats av UKÄ (2017d). UKÄ påpekar att de kompletterande pedagogiska utbildningarna pågått under kort tid vilket gör det svårt att dra generella slutsatser om dem i förhållande till ordinarie KPU. UKÄ:s samlade slutsats är att det är angeläget att resultaten av samtliga KPU utvärderas för att utifrån den samlade bilden kunna dra slutsatser om vilka satsningar som är effektiva.

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

142

Regeringen har gjort ytterligare satsningar gällande KPU. En åtgärd är en femårig satsning på en särskild KPU som leder till ämneslärarexamen för personer med forskarexamen, där den som genomgår utbildningen ska kunna få en statlig ersättning i form av ett utbildningsbidrag på 25 000 kronor per månad (prop. 2016/17:1). Därutöver medger en KPU som leder till ämneslärarexamen inom matematik, naturorienterade ämnen eller teknik studenter rätt till en högre bidragsnivå i studiemedlet.

Kommissionen bedömer att satsningarna på KPU är viktiga komplement till de reguljära ämneslärarutbildningarna. Utbildningarna medför en bra möjlighet för personer som redan har en akademisk utbildning att vidareutbilda sig till lärare. Det är viktigt att se till att antalet platser inom KPU motsvarar den efterfrågan som finns, både avseende den utbildning som anordnas med ordinarie och den med förhöjd studietakt. Den verksamhet som bedrivs av Teach for Sweden, där de studerande arbetar i skolan under handledning parallellt med att de läser KPU, är ett positivt inslag. De satsningar som gjorts från statens sida för att förbättra studievillkoren (i form av nedsatt tjänstgöringsgrad i de fall som studier och arbete i skolverksamhet sker parallellt, utbildningsbidrag samt rätt till högre studiebidragsnivå) bedöms ha god potential för att påverka utbildningarnas attraktivitet och genomströmning i positiv riktning. Kommissionen anser att motsvarande satsningar bör övervägas när det gäller andra behörighetsgivande utbildningar såsom VAL och ULV.

Bättre villkor för befattningsutbildningen för rektorer

Kommissionens bedömning: Rektorer måste ges goda förut-

sättningar för sitt uppdrag. Befattningsutbildningen för rektorer är en betydelsefull del av detta. Det är angeläget att skolhuvudmännen värnar den tid rektor behöver för att tillgodogöra sig utbildningen.

Från och med 2011 är det obligatoriskt för rektorer att genomgå en särskild reglerad befattningsutbildning (SFS 2011:183). Målet med utbildningen, det s.k. Rektorsprogrammet, är att rektorer får sådana kunskaper att de kan ansvara för att elever får en likvärdig utbildning, skapa förutsättningar för måluppfyllelse på såväl individ- som

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

143

verksamhetsnivå, och ansvara för att verksamheten som helhet utvecklas.1

Staten och skolhuvudmännen delar på kostnaderna för befattningsutbildningen. Staten bekostar utbildningen medan huvudmännen står för lön och övriga kostnader (såsom t.ex. läromedel och resekostnader) under utbildningstiden. Utbildningen ska påbörjas snarast möjligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning och vara genomförd inom fyra år efter tillträdesdagen. Utbildningen motsvarar 30 högskolepoäng och pågår under tre år. Befattningsutbildningen genomförs av sex lärosäten på uppdrag av Skolverket. Av Skolverkets årsredovisning framgår att drygt 65 procent av de som har genomgått sex terminers utbildning avslutade sin utbildning med godkända resultat. Skolverket uppskattar att mer än hälften av landets rektorer har utbildat sig inom ramen för befattningsutbildningen.

Under 2015 har cirka 3 300 skolledare deltagit i utbildningen, varav omkring 1 000 var nyantagna (prop. 2016/17:1). Hur många som fortsatt är i behov av utbildning är svårbedömt och kan inte närmare anges, bl.a. eftersom nya rektorer, förskolechefer och biträdande rektorer tillkommer över tid.

Utvärderingar av Rektorsprogrammet (Jacobsson m.fl. 2013) och studier av rektorsutbildning (se t.ex. Skott & Törnsén 2017) visar att många rektorer upplever positiva resultat av utbildningen, särskilt det utbyte med andra rektorer som utbildningen möjliggör. Ett problem som framkommer är svårigheter att kombinera utbildningen med skolans ordinarie verksamhet.

Kommissionen vill understryka vikten av att rektorer ges goda förutsättningar att klara sitt uppdrag, och menar att en befattningsutbildning är en betydelsefull del av detta. Enligt skollagen (2 kap. 12 §) ska varje huvudman se till att rektorer går befattningsutbildningen, eller motsvarande. Kommissionen anser att det är viktigt att skolhuvudmännen värnar den tid rektor behöver för att tillgodogöra sig utbildningen.

Kommissionen återkommer till frågan om rektors behörighet och befattningsutbildning i avsnitt 6.2.

1 Utbildningen är obligatorisk för nya rektorer men även förskolechefer kan delta om huvudmannen finner att det är lämpligt och utbildningsplatser finns.

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

144

Bättre tillgång till behörighetskompletterande utbildningar för lärare

Kommissionens bedömning: Det är angeläget att skapa bättre

tillgång till utbildningar som bidrar till utökad behörighet för lärare, samt goda villkor för deltagande.

Sedan hösten 2011 erbjuds det s.k. Lärarlyftet II, som syftar till att legitimerade lärare ska ges möjlighet att komplettera sin behörighet för att bli behöriga i alla skolformer, ämnen och årskurser där de undervisar. Satsningen omfattar även möjlighet för fritidspedagoger (eller motsvarande) till utbildning i ett eller två praktiska eller estetiska ämnen så att de kan bli behöriga och därmed ges möjlighet att få legitimation som lärare, samt möjligheter för förskollärare och lärare att läsa mot en speciallärarexamen. Satsningen omfattar även validering av tidigare kunskaper och färdigheter i förhållande till utbildningens mål, vilket kan bidra till kortare studietid innan behörighet uppnås. Under 2015 antogs 2 655 personer (av totalt drygt 5 600 sökande) till utbildning inom Lärarlyftet II, och drygt 220 deltagare genomgick en valideringsprocess (prop. 2016/17:1). Deltagandet i fortbildningssatsningen skiljer sig åt mellan lärare anställda av offentlig respektive enskild huvudman. Av deltagarna är en majoritet offentligt anställda. Skolverkets kostnader för satsningen uppgick till cirka 225 miljoner kronor 2015.

Finansieringen av satsningen är ett delat ansvar mellan staten, skolhuvudmannen och i vissa fall den enskilde läraren (U2011/5531/S). Huvudmän kan ansöka om statsbidrag för de lärare som deltar i Lärarlyftssatsningen (prop. 2016/17:1). Dessa stimulansbidrag kan bl.a. användas för att minska lärares tjänstgöringsgrad under studietiden. För att särskilt locka till utbildningar i matematik, svenska som andraspråk och viss speciallärarutbildning lämnas ett högre belopp per högskolepoäng. Under 2016 förbättrades villkoren för lärare och förskollärare som deltar i utbildning till speciallärare och specialpedagog, samt i utbildning i svenska som andraspråk ytterligare, då det sökbara statsbidraget täcker delar av deltagarens lönekostnad (motsvarande 70 procent) under utbildningstiden.

Kommissionen bedömer att det är angeläget att bibehålla och utveckla möjligheten för legitimerade förskollärare, lärare och fritidspedagoger att komplettera sin behörighet. Det är viktigt att mot-

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

145

verka de strukturella skillnader som förekommer mellan huvudmän avseende lärares möjligheter att delta. Kommissionens förslag till ökat nationellt ansvar för skolans finansiering (se kapitel 8) bör kunna bidra till mer likvärdiga möjligheter till deltagande.

Kommissionen menar att lärare bör ha möjlighet till kompletterande behörighet genom vidareutbildning inom ramen för det system för kompetensutveckling som behandlas i avsnitt 6.2. Det behöver finnas vägar för legitimerade lärare att kunna komplettera en examen till att innefatta ytterligare ämnen, men även mot ytterligare en skolform eller en annan inriktning, utan att behöva genomgå ytterligare ett helt lärarutbildningsprogram.

Satsningar på karriärtjänster för lärare och lärarlönelyft

Kommissionens bedömning: Intentionerna bakom satsningarna

på införandet av karriärtjänster för lärare och höjda lärarlöner för särskilt kvalificerade lärare är goda. Det är dock angeläget att skapa ett tydligt och transparent system för karriärmöjligheter för lärare som omfattar såväl fortsatta utvecklingsmöjligheter och utmaningar, som erkännande och en positiv löneutveckling.

Enligt rådande ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudmän är det de senare som har arbetsgivaransvar, vilket omfattar ansvaret för de anställdas löne- och karriärutveckling. De senaste åren har dock satsningar gjorts från regeringens sida för att främja lärares karriärmöjligheter och löneutveckling.

I budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1) föreslog regeringen en karriärutvecklingsreform för lärare, med utvecklingssteg för särskilt skickliga lärare inom grund- och gymnasieskolan. Lönesättningen skulle även fortsättningsvis vara en fråga för parterna. Förslaget omfattade karriärstegen förstelärare respektive lektor (U2012/4909/S). Reformen trädde i kraft 2013 i och med förordningen om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärtjänster för lärare (SFS 2013:70). I propositionen Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m. (prop. 2012/13:136) beskrivs att syftet med reformen är att möjliggöra för de skickligaste lärarna att göra karriär samtidigt som de fortsätter att undervisa och arbeta med andra närliggande uppgifter. Ett annat syfte beskrivs vara att genom stats-

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

146

bidraget stimulera en ökad lönespridning för att premiera särskilt skickliga lärare.

Statskontoret har i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen implementerats och hur den fungerar (U2014/4127/S). Statskontorets huvudslutsats är att genomförandet av reformen endast till viss del skapat förutsättningar för att nå målet om ett mer attraktivt läraryrke (Statskontoret 2015, 2016, 2017). Statskontorets uppföljningar visar att karriärstegsreformen är spridd till många huvudmän och skolenheter, men att reformen inte helt har funnit sin form och inte är förankrad i lärarkåren. Nästan samtliga kommuner, och cirka 60 procent av de enskilda huvudmännen, har inrättat karriärtjänster. Det är framför allt små, enskilda huvudmän som i högre grad har valt att stå utanför. Detta är, som tidigare diskuterats, ett mönster i statsbidragssatsningar. Uppföljningarna visar även att det fortfarande är oklart för både innehavare av karriärtjänster, och andra lärare, vad uppdraget som förstelärare eller lektor egentligen innebär. Det är också oklart på vilka grunder tjänsterna tillsätts. Andra resultat som redovisas är att huvudmän många gånger i första hand har använt tjänsterna för att premiera befintliga lärare snarare än att nyrekrytera, att reformen kan ha haft en viss effekt på lönespridningen men att både lärare och huvudmän ser en risk att reformen skapar splittring och för stora löneskillnader i lärarkåren. Skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i så kallade utanförskapsområden har kunnat söka ett särskilt statsbidrag. Uppföljning visar dock att de faktorer som styr vilka skolor som kan söka dessa medel inte är tillräckligt träffsäkra, och att huvudmännen haft svårt att tillsätta tjänsterna vilket till stor del kan förklaras av att det generellt är svårt att rekrytera skickliga lärare till skolor i utanförskapsområden. Liknande resultat framkommer i de utvärderingar som Skolverket har genomfört avseende förstelärare (Skolverket 2014a, 2015c, d).

I betänkandet Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5) konstateras att reallöneökningen för lärare under perioden 1997–2011 varit betydligt sämre än för andra yrkesgrupper, både i förhållande till jämförbara grupper och till genomsnittet på arbetsmarknaden. I sin granskning av det svenska skolväsendet konstaterar OECD (2015a) att svenska lärares ingångslöner ligger kring genomsnittet för samtliga OECD-länder, men att löneutvecklingen är sämre under lärares fortsatta yrkesliv.

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

147

En av OECD:s rekommendationer är att genomföra insatser för att höja lärares löner som en del av en större satsning för att skapa bättre karriärmöjligheter för lärare. OECD framhåller att höjda löner kan bidra till bättre status för läraryrket, vilket i sin tur kan bidra till att stärka yrkets attraktionskraft och rekryteringen till lärarutbildningarna samt att få erfarna verksamma lärare att vilja stanna kvar i yrket. De senaste åren har lärares genomsnittliga löneutveckling förbättras. En förklaring till detta är den så kallade karriärlärarreformen som medför ett lönepåslag för förstelärare och lektorer. I budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1) föreslog regeringen en satsning på ett lönelyft för lärare genom ett särskilt statsbidrag. Syftet med statsbidraget är att höja lönen för särskilt kvalificerade lärare för att premiera skicklighet och utveckling i yrket. Regeringen betonar att lönelyftet ska medföra höjd lön utöver den ordinarie lönerevisionen, och att lönebildningen även fortsättningsvis ska skötas av parterna. Det övergripande syftet med satsningen är att genom statsbidraget stimulera skolhuvudmän att höja lönen för särskilt kvalificerade lärare för att därigenom bidra till förbättrade kunskapsresultat, ökad kvalitet i undervisningen och i verksamheten i stort. En intention är även att främja utvecklandet av karriärmönster där erfarna skickliga lärare söker sig till skolor med större utmaningar.

Statskontoret har regeringens uppdrag att utvärdera hur statsbidraget används av skolhuvudmännen, vilka effekter satsningen får för löneutvecklingen samt om det lett till ökad kvalitet i undervisningen (U2016/02466/UH). Utvärderingen ska även analysera frågan om löneökningen blivit långsiktig samt om satsningen påverkat lärarnas rörlighet på arbetsmarknaden. En första delrapport ska redovisas första december 2017, därefter första december 2019. Det har följaktligen ännu inte genomförts någon utvärdering av satsningen. Det har dock framkommit kritiska röster från både skolledare och lärare om att satsningen skapat splittring i lärarkåren då kriterierna för vilka lärare som ska omfattas av satsningen inte uppfattats som tydliga, samt att skolledares löneutveckling inte premierats i samma omfattning vilket resulterat i en negativ incitamentsstruktur.

Kommissionen bedömer att intentionerna bakom satsningarna på införandet av karriärtjänster för lärare och höjda lärarlöner för särskilt kvalificerade lärare är goda. Det är, precis som OECD (2015a) lyfter fram i sin analys, angeläget att skapa ett system för karriär-

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

148

möjligheter för lärare som omfattar såväl fortsatta utvecklingsmöjligheter och utmaningar, som erkännande och en positiv löneutveckling. Kommissionen ser dock brister i utformningen och implementeringen i satsningarna och bedömer att vissa delar behöver vidareutvecklas. Kommissionen återkommer till frågan i det förslag om ett professionsprogram för lärare och skolledare som presenteras i avsnitt 6.2. Förslaget till professionsprogram bygger vidare på tidigare genomförda reformer gällande karriärtjänster för lärare och höjda lärarlöner, genom att skapa en struktur som motverkar reformernas tillkortakommanden och förvaltar och vårdar dess intentioner.

Investeringar för att få lärare att återvända till yrket

Kommissionens bedömning: Det är mycket viktigt att vidta

åtgärder för att göra det attraktivt för behöriga lärare att vilja arbeta som lärare och som underlättar för behöriga lärare som lämnat yrket att åter bli verksamma som lärare.

Det finns en hel del personer med lärarutbildning som inte arbetar i skolan. Enligt uppgift från Utbildningsdepartementet finns det omkring 40 000 personer med lärarutbildning som varken arbetar som lärare eller med andra uppgifter inom skolväsendet (U2016/03765/KOM). Ett sätt att mildra lärarbristen är att förmå dessa personer att välja att arbeta inom skolväsendet.

Regeringen gav våren 2016 Skolverket i uppdrag att tillsammans med UHR genomföra en informationskampanj vars syfte bl.a. är att locka tillbaka lärare som lämnat yrket, behålla lärare som snart ska gå i pension ytterligare några år i yrket samt att locka tillbaka pensionerade lärare. Kampanjen är en fortsättning på det uppdrag som Skolverket ursprungligen fick 2010 vilken, enligt Skolverket, fått en bred spridning bland målgrupperna och positiv respons i sociala medier. Skolverket har fått i uppdrag att t.o.m. 2018 fortsätta att genomföra kampanjen (prop. 2016/17:1). En slutredovisning av satsningen ska lämnas senast den 15 februari 2019 till Utbildningsdepartementet.

Regeringen stärker även satsningarna på att få fler lärare att återvända till yrket med en särskild webbutbildning för lärare och förskollärare som återvänder till yrket (prop. 2016/17:1). Reger-

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

149

ingen har avsatt 10 miljoner kronor för ändamålet år 2017, därefter 2 miljoner kronor årligen till år 2020.

Enligt kommissionens bedömning är det mycket viktigt att vidta åtgärder för att göra det attraktivt för behöriga lärare att vilja arbeta som lärare och som underlättar för behöriga lärare som lämnat yrket att åter bli verksamma som lärare. För sistnämnda kategori är det angeläget att skapa så goda förutsättningar som möjligt, t.ex. genom den webbutbildning som anordnas i Skolverkets regi. Kommissionens bedömning är även att det är angeläget med insatser för att stärka allmänhetens förtroende för skolan och lärarkåren och påvisa läraryrkets stora betydelse för individ och samhället. I detta syfte kan informationskampanjer vara ett medel.

5.1.3 Kommissionens samlade bedömning gällande fortsatta insatser för att säkra tillgången på behöriga lärare och skolledare

Kommissionen bedömer att fortsatta insatser krävs för att säkra tillgången på behöriga lärare och skolledare till det svenska skolväsendet. I det utredningsarbete som fortskridit efter överlämnandet av delbetänkandet har kommissionen övervägt ett flertal olika åtgärder som skulle kunna öka antalet behöriga lärare och skolledare. Kommissionens samlade bedömning är att det sannolikt inte finns en enda åtgärd som kan åtgärda bristen på lärare och skolledare, utan att det behövs en palett med åtgärder av olika karaktär. Det är, som betonats, viktigt att de åtgärder som vidtas bidrar till en långsiktigt bibehållen eller stärkt kvalitet, och inte i något avseende medför en kvalitetsförsämring.

Ett medel för att öka antalet behöriga lärare är att utöka antalet studenter på lärarutbildningarna. Sedan de nya förskolärar- och lärarutbildningarna startade 2011 har inflödet av studenter ökat stadigt (UKÄ 2016b). UKÄ (2017a) redovisar att utbildningarna sammantaget har cirka 13 000 nybörjare årligen, vilket gör utbildningarna till några av de volymmässigt största inom universitet- och högskoleväsendet. Den faktiska examensgraden för de nya lärarutbildningarna är ännu inte känd eftersom få studenter har hunnit igenom utbildningarna. Statistiska analyser genomförda av UKÄ redovisar dock att examensgraden, baserat på tidigare lärarutbildningar, kan antas vara cirka 65 procent (UKÄ 2016b). Skolverket (2015e) prognosti-

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

150

serar ett årligt examinationsbehov för alla lärarkategorier på i genomsnitt cirka 14 500 per år fram t.o.m. 2029. Enligt UKÄ:s analys skulle omkring 21 000 nybörjare behövas på lärarutbildningarna varje år för att motsvara det behov som finns. Sett till det framtida prognostiserade behovet av lärare skulle det årliga antalet nybörjare alltså behöva vara ungefär 8 000 fler än i dag.

Regeringen har vidtagit åtgärder för en utbyggnad av antalet utbildningsplatser (prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1). UKÄ (2016b) har problematiserat huruvida det finns tillräcklig kapacitet på landets lärosäten att på kort tid bygga ut lärarutbildningarna så kraftigt med bibehållen kvalitet. Kommissionen bedömer att den utbyggnad av antalet platser på lärarutbildningarna som nu görs måste medföra en resursförstärkning per student för att säkerställa att den utbildning som anordnas är av hög kvalitet. Detta omfattar både ekonomiska resurser och kompetens. Det är även angeläget att vidta åtgärder som minskar de betydande avhoppen från lärarutbildningarna (UKÄ 2016a). Dessa frågor behandlas vidare i avsnitt 5.2.

Kommissionen kan dock konstatera att den rådande lärarbristen inte endast kan lösas genom att öka antalet lärarstuderande inom de reguljära utbildningsprogrammen. Ytterligare åtgärder behövs för att säkra tillgången på behöriga lärare. Det bör övervägas att skapa bättre tillgång till behörighetsgivande och behörighetskompletterande utbildningar vid sidan av de reguljära förskollärar- och lärarutbildningarna. Det är, enligt kommissionens bedömning, angeläget att satsningar som VAL och ULV dimensioneras för att motsvara den efterfrågan som finns. Detsamma gäller satsningen på KPU och Lärarlyftet II. För att öka tillgången till dessa utbildningar menar kommissionen att det dels kan vara fråga om att utöka antalet platser, dels att öka flexibiliteten gällande utbildningarnas genomförande (t.ex. avseende studietakt och möjlighet till distansstudier), dels också om att erbjuda studerande goda studievillkor. Det är angeläget att både staten och skolhuvudmännen säkerställer att de som deltar i behörighetsgivande och behörighetskompletterande utbildningar får goda förutsättningar för att genomföra sina utbildningar. Detsamma gäller för skolledares förutsättningar att delta i befattningsutbildningen för rektorer.

Kommissionen menar att även extraordinära åtgärder kan övervägas för att öka antalet behöriga lärare. Det handlar t.ex. om att skapa ekonomiska incitament för lärare som tidigare varit verk-

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

151

samma inom skolan att återvända till yrket och att skapa särskilt gynnsamma villkor för studiefinansiering för lärarstuderande i form av stipendier, avskrivning av delar av studielån eller en bonus efter examen. Detta är dock frågor som behöver utredas i särskild ordning, och som inte bedöms höra hemma i den långsiktiga struktur för kompetensförsörjning till skolväsendet som presenteras av kommissionen. Den stabilitet som behövs kan inte uppnås genom temporära kortsiktiga lösningar, utan endast genom en långsiktig systemförstärkning. Den kapacitetsförstärkning och utveckling kommissionen ser som nödvändig för en sådan förstärkning kommer att medföra behov av resurser och riktade insatser.

Att ett stort antal behöriga lärare väljer att inte arbeta inom skolväsendet och att en stor andel lärare uttrycker missnöje med sitt yrke pekar på betydelsen av att det ska vara attraktivt att arbeta som lärare. Att en karriär som lärare betraktas som attraktiv är sannolikt också betydelsefullt för inströmningen till yrket. Se vidare kapitel 6.

5.2 Förstärkt lärarutbildning

5.2.1 Inledning

Det finns bred forskningsevidens som påvisar ett positivt samband mellan adekvat utbildade lärare och elevers möjligheter att uppnå goda studieresultat (se t.ex. Darling-Hammond 1999, 2000; Darling-Hammond & Bransford, 2005; Darling-Hammond m.fl. 2005; Gustafsson & Myrberg 2009; Hattie 2009). En lärarutbildning av hög kvalitet är mot bakgrund av detta centralt för svenskt skolväsende. Det är angeläget att lärarstudenterna får goda kunskaper och färdigheter och är väl förberedda inför sitt yrkesliv.

Svensk lärarutbildning har reformerats ett flertal gånger under de senaste decennierna (SOU 2008:109). Inför den senaste reformen 2011 konstaterades betydelsen av en långsiktigt hållbar lärarutbildning, som inte behöver reformeras i samma takt som skett hittills. Kommissionen delar denna uppfattning. Det kan antas vara av stor betydelse för kvaliteten på lärarutbildningarna att de programstrukturer som infördes 2011 bibehålls och att lärosätena successivt utvecklar sitt arbete med programmen.

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

152

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) inledde 2016 utvärderingar av utbildningarnas kvalitet på samtliga lärosäten med examenstillstånd för lärarutbildning.2Kommissionen förutsätter att eventuella förbättringsåtgärder kommer att genomföras mot bakgrund av resultaten av UKÄ:s utvärdering. Kommissionen vill stryka under att all lärarutbildning som anordnas vid landets universitet och högskolor ska hålla hög kvalitet. Om UKÄ:s granskning påvisar bristande kvalitet gällande en utbildning vid ett lärosäte bör examenstillståndet, i enlighet med UKÄ:s regelverk för all högre utbildning, återkallas för den aktuella utbildningen om bristerna kvarstår vid uppföljning ett år efter det att bristerna påvisats.

OECD (2015a) rekommenderar att antalet lärarutbildningsinstanser i Sverige ses över i förhållande till lärosätenas kapacitet, effektivitet och kvalitet. I delbetänkandet konstaterade kommissionen att en stärkt kapacitet inte nödvändigtvis uppnås genom en begränsning av antalet lärosäten som anordnar lärarutbildning. I Sverige har lärosätena betydande självständighet när det gäller vilka utbildningar som ska anordnas, och frågan om vilka lärosäten som ska anordna lärarutbildning avgörs genom respektive lärosätes beslut om det egna utbildningsutbudet och genom examenstillståndsprövning.

Kommissionen menar att det finns goda möjligheter att stärka lärarutbildningarnas kvalitet inom ramen för rådande struktur. Fokus ska vara på att säkerställa en hög och likvärdig kvalitet på de lärarutbildningar som anordnas på landets lärosäten, snarare än huruvida antalet lärosäten som anordnar lärarutbildning ska reduceras. Lärosätena har ansvaret för att den utbildning som anordnas är av hög kvalitet. I det ansvaret ligger att följa upp och utvärdera utbildningsprogrammens kvalitet, och att som en del av ett kontinuerligt kvalitetsutvecklingsarbete vidta påkallade förbättringsåtgärder. Att begränsa antalet lärosäten med examenstillstånd för lärarutbildningarna leder inte nödvändigtvis till en stärkt kapacitet, effektivitet och kvalitet.

2 I oktober 2016 inleddes en pilotomgång inom ett urval av förskollärar- och grundlärarutbildningarna som syftar till att pröva UKÄ:s nya metod för utbildningsutvärderingar. Piloten beräknas vara klar vid årsskiftet 2017/2018. Därefter ska metoden utvärderas och eventuellt justeras inför att ordinarie utbildningsutvärderingar påbörjas.

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

153

5.2.2 Kommissionens bedömningar

En central fråga i sammanhanget är vad som kännetecknar en lärarutbildning av hög kvalitet. Internationell forskning har identifierat att framgångsrika program för lärarutbildning karakteriseras av ett flertal gemensamma drag (Darling-Hammond 2006). Ett centralt inslag i programmen är att utbildningen baseras på en gemensam tydlig vision av vad som utgör en god undervisning och att utbildningen utgår från i förväg formulerade standarder avseende förväntningar på studenternas prestationer och utbildningens mål. Vidare kännetecknas framgångsrika program för lärarutbildning av att de är uppbyggda som sammanhållna program och att de har lyckats integrera teori och praktik, samt att en omfattande del av utbildningen är verksamhetsförlagd. Programmen har omfattande inslag av praktik under handledning av erfarna lärare integrerat med kurser om undervisning och lärande.

En närliggande fråga är vilka kunskaper en lärare bör besitta, och som därmed bör utgöra centrala delar av en lärarutbildning. Forskning understryker betydelsen av ämneskunskaper, pedagogiska kunskaper och ämnesdidaktiska kunskaper (se t.ex. Shulman 1986, 1990). Kommissionen bedömer att kärnan i lärarutbildning ska utgöras av kunskaper inom dessa områden, tillsammans med omfattande inslag av metodik och praktik.

Kommissionen vill ta fasta på betydelsen av att det finns en tydlig koppling mellan vad lärare förväntas kunna och göra i sitt yrkesutövande och vad lärarstuderande lär sig inom ramen för sin utbildning. Se vidare avsnitt 6.2.

Det är, bedömer kommissionen, viktigt att lärarstudenterna tidigt ges möjlighet att börja utveckla en yrkesidentitet och ges ett kollegialt sammanhang där de kan utbyta erfarenheter och tankar om sin utbildning och sitt kommande yrkesutövande. Det kan t.ex. handla om att studenterna i ett tidigt skede av sin utbildning får en koppling till skolors verksamhet eller att utbildningsvetenskapliga kurser läggs tidigt. Det kan även handla om hur pass sammanhållna lärarutbildningarna är, vilket påverkas av hur lärosätena väljer att organisera utbildningarna. Förskollärar- och grundlärarutbildningarna har många gånger mer karaktären av sammanhållna program än ämneslärarutbildningarna där studenterna läser stora delar av sin utbildning på ämnesinstitutioner. Lärarutbildningarna bör organiseras på så vis att studenterna ges ett tydligt sammanhang, och att lärarstudenterna

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

154

tidigt ges möjlighet att börja utveckla sin identitet som blivande lärare. Detta skulle kunna bidra till att motverka det problem med avhopp som identifierats av UKÄ (2017a) och bidra till en ökad genomströmning. Det är dock viktigt att lärarstudenterna som en följd av hur lärarutbildningarna organiseras inte avgränsas från den utbildning och forskning som bedrivs vid lärosätet i övrigt.

I sammanhanget vill kommissionen peka på det låga undervisningsdeltagandet bland lärarstudenter på flera håll. En förutsättning för att de studerande ska kunna tillgodogöra sig utbildningen på ett effektivt sätt, i så motto att de utvecklar såväl en undervisningskompetens som en identitet som lärare, är att vara närvarande och delta i den undervisning som anordnas. Kommissionen menar att det finns starka skäl till ett ökat inslag av obligatorisk närvaro på lärarutbildningarna. För att ett ökat inslag av obligatorisk närvaro ska leda till en kvalitetsförbättring är det dock angeläget att utbildningens innehåll och form upplevs som meningsfull och ändamålsenlig av lärarstudenterna.

Ekonomisk resursförstärkning

Kommissionens bedömning: Det är viktigt att säkerställa att läro-

sätena tilldelas tillräckliga resurser för att driva lärarutbildningar med hög kvalitet. En ökad tilldelning av ekonomiska resurser per student är en förutsättning för att möjliggöra det behov som finns av lärarledd undervisningstid, metodiklektioner, tillämpningsövningar av olika slag, praktisk träning och möjligheter till reflektion om erfarenheter från VFU.

Det är angeläget att regeringens gjorda resursförstärkningar följs upp och utvärderas. Utvärderingen bör belysa i vilken omfattning dessa medel används för att stärka kvaliteten i lärarutbildningarna, hur de extra medlen används inom lärarutbildningarna, vilken effekt detta ger och om resursförstärkningen är tillräcklig.

Det kan behöva tillföras ytterligare medel för att det ska vara möjligt att erbjuda en lärarutbildning av god kvalitet i den volym som krävs för att säkra lärarförsörjningen till skolväsendet. Ett beslut i denna fråga bör dock invänta resultatet av UKÄ:s utvärdering av lärarutbildningarnas kvalitet, samt utvärderingar av de resursförstärkningar och utökade antal utbildningsplatser som redan aviserats av regeringen.

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

155

I delbetänkandet gjorde kommissionen bedömningen att tilldelningen av ekonomiska resurser till lärarutbildningarna behöver ses över. Lärarutbildningarnas ekonomiska resurser har skurits ned på ett betydande sätt sedan slutet av 1980-talet (se t.ex. Frank 2009; Gustafsson m.fl. 2016b). Det är viktigt att säkerställa att lärosäten med examenstillstånd för lärarutbildningar tilldelas tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna motsvara den intention som uttrycktes av utredningen inför den nya lärarutbildning som infördes 2011 (SOU 2008:109). En central utgångspunkt för utredningen var att lärarutbildning ska vara en akademisk yrkesutbildning, vilket innebär att utbildningen bör vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet, men utredningen betonade även vikten av ”den enskilde studerandes erövrande av yrkesrollen” (s. 401). Det senare avser, enligt utredningens resonemang, möjligheten för studenten att utveckla sin lärarroll utifrån sina personliga förutsättningar och utifrån de kunskaper och erfarenheter som utbildningen ger. För att detta ska vara möjligt anser kommissionen, som tidigare framhållits, att det är viktigt att utbildningens organisering ger de lärarstuderande ett kollegialt sammanhang där de kan utbyta erfarenheter och tankar om sin utbildning och sitt kommande yrkesutövande, och möjliggör för studenterna att tidigt börja utveckla en yrkesidentitet. Det är också mycket viktigt att en omfattande del av utbildningen är verksamhetsförlagd och att lärarstudenterna får tillräckligt med praktik under handledning av erfarna skickliga lärare (se vidare i det följande avsnittet Stärkta inslag av verksamhetsförlagd utbildning).

I en genomgång av hur lärarutbildningen reformerats i Sverige sedan 1950-talet redogör Frank (2009) för hur de praktiska inslagen i utbildningarna har minskat, både avseende metodik och praktik. Kommissionen menar, i samma anda som kom till uttryck i det tidigare refererade betänkandet (SOU 2008:109), att det är viktigt att lärarstudenter ges gedigna teoretiska kunskaper och tillräckliga möjligheter att utveckla sina metodiska färdigheter och sin undervisningsskicklighet inom ramen för sin utbildning. Detta kan göras inom ramen för både de lärosätesförlagda och de verksamhetsförlagda delarna av utbildningen.

I delbetänkandet förde kommissionen resonemang om behovet av en utökning av undervisningstiden på lärarutbildningarna. Tidigare undersökningar har problematiserat den ringa mängden lärarledd tid för studenter inom lärarutbildningarna (se t.ex. Lärarnas riksförbund

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

156

2016; TCO 2013; UKÄ 2017b). Detta är dock inte en situation som är specifik för lärarutbildningarna. En rapport från UKÄ påvisar att svenska studenter i allmänhet uppger att de erbjuds mindre lärarledd tid i jämförelse med studenter i övriga Norden (UKÄ 2015b). Särskilt gäller detta studenter som läser utbildningar på grundläggande nivå, dvs. studenter som befinner sig i början av sin utbildning. Kommissionen vill betona att lärarutbildningarna, i likhet med yrkesutbildningar t.ex. inom vård och omsorg, behöver omfattande inslag av lärarledd undervisning, möjlighet till tillämpningsövningar och arbete i mindre grupper. UKÄ (2017b) redovisar att studerande inom utbildningar till läkare, tandläkare och apotekare anger att de har omkring 25 timmar lärarledd tid per vecka, vilket kan jämföras med att studerande inom lärarutbildningarna anger att de har färre än 10 timmar lärarledd tid per vecka. En lärarutbildning av god kvalitet behöver ha en lärarledd undervisningstid som motsvarar det behov som finns av metodiklektioner, tillämpningsövningar av olika slag, praktisk träning och möjligheter till reflektion om erfarenheter från de verksamhetsförlagda delarna av utbildningen. En ökad tilldelning av ekonomiska resurser till lärarutbildningarna är en förutsättning för detta.

Det har tidigare fattats beslut om en ökad resurstilldelning till lärarutbildningarna. I budgetpropositionen 2016 föreslog regeringen ytterligare höjda ersättningsbelopp för lärarutbildningen (prop. 2015/16:1). För att stärka kvaliteten i lärarutbildningarna har regeringen avsatt ytterligare medel för att ersättningsbeloppen för humaniora och samhällsvetenskap samt lärar- och förskollärarutbildningen ska kunna höjas under perioden 2015–2018 (prop. 2016/17:1). Satsningen är utformad så att respektive lärosäte avgör var i verksamheten de ytterligare medlen ska användas för att ge bästa effekt i förhållande till de lokala förutsättningarna. En avsikt med den ökade resurstilldelningen är att möjliggöra för mer lärarledd undervisningstid.

Kommissionen menar att det är angeläget att noga följa upp och utvärdera de höjda ersättningsbeloppen som regeringen avsatt (prop. 2016/17:1). Utvärderingen bör belysa i vilken omfattning dessa medel faktiskt används för att stärka kvaliteten i lärarutbildningarna, hur resursförstärkningen används inom lärarutbildningarna, vilken effekt detta ger och om de extra medlen är tillräckliga. Dettablir särskilt viktigt mot bakgrund av regeringens satsning på

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

157

utbyggnad av antalet utbildningsplatser inom lärarutbildningarna (prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1). Utbyggnaden bör utöver de medel som tillförts för ytterligare utbildningsplatser också medföra en resursförstärkning för att möjliggöra den kvalitetsförstärkning som kommissionen menar är nödvändig. Det kan behövas ytterligare resursförstärkningar för att det ska vara möjligt att skapa konkurrenskraftiga lärarutbildningar av god kvalitet i den volym som krävs för att säkra lärarförsörjningen till skolväsendet. Kommissionen menar även att är rimligt att ökade platsantal på lärarutbildningarna bör åtföljas av öronmärkta forskningsmedel för forskning i anslutning till utbildningarna för att stärka den vetenskapliga grunden. Denna fråga diskuteras vidare i avsnitt 5.3.

Höjda krav för antagning till lärarutbildningarna

Kommissionens bedömning: Lämplighetsbedömning för antag-

ning till lärarutbildningarna kan övervägas, under förutsättning att resultatet av pågående försöksverksamhet tillstyrker detta.

Frågan om ett införande av högre behörighetskrav för antagning behöver utredas i särskild ordning.

Internationella jämförelser visar att man i flera framgångsrika utbildningssystem vidtagit åtgärder för en mer selektiv antagning till program för lärarutbildning (McKinsey 2007; OECD 2015a). Det antagande som dessa selektionsprocesser utgår från är att en person med potential för att bli en skicklig lärare, utöver en grundläggande kunskapsnivå, kännetecknas av ett antal karaktärsdrag: god social och kommunikativ förmåga, en vilja att lära samt är motiverad till att undervisa. Antagningsprocesser till lärarutbildningsprogram har därför utformats för att utröna huruvida sökande har dessa karaktärsdrag, vilket i så fall skulle tyda på att de är lämpliga för att arbeta som lärare.

Kommissionen har övervägt frågan om högre krav för antagning till lärarutbildningarna. Med högre krav avses dels frågan om införande av lämplighetsbedömning, dels frågan om höjda behörighetskrav för antagning. Det är viktigt att vara på det klara med att ett införande av en lämplighetsbedömning vid antagning och höjda behörighetskrav är två skilda saker. Lämplighetsbedömningar avser en bedömning av huruvida en behörig sökande är lämplig för den kom-

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

158

mande yrkesutövningen, och används därmed vid urval av behöriga sökande. Behörighetskrav avser vilka förkunskaper en sökande ska ha för att vara behörig att söka till en utbildning, och ska motsvara det som antas krävas för att klara utbildningen.

Användningen av lämplighetsprov vid antagning till lärarutbildning är inte något nytt i Sverige. I 1946 års skolkommissions betänkande (SOU 1948:27) framhölls att sökandes lämplighet borde prövas vid tillträde. Användandet av lämplighetsprov upphörde i samband med 1977 års högskolereform då gemensamma regler för tillträde till högre utbildning infördes och även började gälla för lärarutbildningen (SFS 1977:263).

Frågan om prövning av lämplighet vid antagning till lärarutbildning har dock fortsatt att behandlas i ett antal olika utredningar och rapporter (se t.ex. SOU 1998:69, SOU 1999:63). I betänkandet En hållbar lärarutbildning (SOU 2008:109) föreslogs att möjligheterna att anordna lämplighetsprov för antagning till lärarutbildningen borde undersökas.

Universitets- och högskolerådet (UHR) samordnar på regeringens uppdrag genomförandet av en treårig försöksverksamhet med krav på att den som antas till utbildning som leder till förskollärar-, grundlärar- eller ämneslärarexamen är lämplig för lärar- eller förskolläraryrket. I försöksverksamheten deltar två lärosäten, Jönköping University och Linnéuniversitetet. Vid anmälan till höstterminen 2016 till sex av de två lärosätenas lärar- och förskollärarutbildningar har en lämplighetsbedömning av de sökande gjorts. Dessa krav är utöver de vanliga kraven på grundläggande och särskild behörighet. Med lämplighet avses kommunikativ förmåga, interaktiv förmåga, förmåga till självreflektion, förmåga att ta en ledarroll och motivation för den kommande yrkesutövningen (UHRFS 2015:5, 2 §). UHR planerar samtidigt för uppföljning av lärarstudenter vid andra högskolor och vid Jönköping University och Linnéuniversitetet, som en del i utvärderingsarbetet. UHR utvärderar försöksverksamheten 2017–2018 och resultatet ska slutredovisas till regeringen senast den 3 maj 2018. Kommissionen ser positivt på att det genomförs en försöksverksamhet med lämplighetsbedömning.

Den s.k. Tillträdesutredningen fick i mars 2016 i uppdrag av regeringen att göra en översyn av hela systemet för tillträde till högskoleutbildning (dir. 2016:24). I utredningens betänkande Till-

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

159

träde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20) görs bedömningen att det är viktigt att avvakta UHR:s utvärdering av försöksverksamheten gällande krav på lämplighet vid antagning. Om beslut om införande fattas bör, enligt utredningen, godkänt resultat på lämplighetsbedömningen vara ett särskilt behörighetskrav och inte ett grundläggande.

Kommissionen bedömer att lämplighetsbedömning vid antagning till lärarutbildningarna kan övervägas, under förutsättning att UHR:s kommande utvärdering tillstyrker detta. För att säkerställa att en eventuell tillämpning av lämplighetsbedömning blir likvärdig och rättssäker bedömer kommissionen att det är viktigt med nationella riktlinjer för bedömningen. Kommissionen menar att det är viktigt att beakta lärosätenas självständighet och möjligheter att utveckla utbildningar och i detta fall bedömningar av lämplighet som kan ta tillvara olika rådande förutsättningar. Den nationella funktion för lärar- och skolledarutveckling som föreslås i avsnitt 6.1 bör ges i uppgift att utforma dessa riktlinjer. Internationella erfarenheter samt utvärderingen av den pågående nationella försöksverksamheten ska tas i beaktande i detta arbete.

Kommissionen har även diskuterat skärpta behörighetskrav för sökande till lärarutbildningarna. Frågan om höjda behörighetskrav har diskuterats i betänkandet från Utredningen om en ny lärarutbildning (SOU 2008:109), samt i propositionen Bäst i klassen – en ny lärarutbildning (prop. 2009/10:89) och på senare år har förslag om att höja kraven för antagning framförts från politiskt håll av Liberalerna, Moderaterna och Socialdemokraterna samt från Lärarnas Riksförbund.

Frågan om höjda behörighetskrav har åter aktualiserats i och med en rapport från UKÄ (2017a) som analyserar lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestationer. UKÄ:s statistiska analys visar att lärarutbildningarnas volym i kombination med det låga söktrycket till flera av utbildningarna leder till att många studenter med låga betyg från gymnasieskolan respektive låga poäng från högskoleprovet antas. Rådande behörighetsregler, som baseras på lägsta godkända betyg E, gör att även studenter med relativt låga gymnasiebetyg är behöriga att studera på universitet och högskola. Analysen visar att lärarutbildningarna har en stor andel avhopp vid jämförelse med andra utbildningar, och att sambandet mellan studenternas gymnasiebetyg och deras tendens att hoppa av utbildningen är

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

160

starkt. Studenter med bra betyg från gymnasieskolan fullföljer i högre grad sin utbildning.

UKÄ (2017a) konstaterar att en fortsatt utbyggnad av lärarutbildningen sannolikt är svår att kombinera med högre förkunskapskrav. Ökade krav skulle, i likhet med utvecklingen i Danmark, kunna leda till att fler studenter med höga betyg från gymnasieskolan söker sig till lärarutbildningarna. Detta skulle i sin tur kunna leda till minskade avhopp. Då en stor del av de som antas till lärarutbildningarna i dag kommer från de lägre betygsintervallerna gör dock UKÄ bedömningen att införandet av högre förkunskapskrav, i alla fall på kort sikt, troligtvis skulle leda till att färre nybörjare antas, och att färre lärare examineras. I rapporten gör UKÄ jämförelser dels mellan de olika lärarutbildningarna (förskollärare, grundlärare och ämneslärare), dels mellan utbildning med inriktning mot lärarexamen, sjuksköterskeexamen och civilingenjörsexamen. Analysen visar att studenter som läser till förskollärare respektive sjuksköterskor klarar sina utbildningar bättre trots lägre betyg från gymnasieskolan, vid jämförelse med studenter vid utbildningar till ämneslärare respektive civilingenjör. UKÄ för, med anledning av detta, resonemang kring att utbildningarna i olika grad och med olika kvalitet erbjuder stöd till studenterna för att nå godkänt samt att utbildningarnas olika examinationsformer kan ha betydelse.

En rad problem med rådande situation lyfts fram av UKÄ. Det är problematiskt att studenter påbörjar utbildningar som de har otillräckliga förutsättningar att klara. Det är också ett problem att studenter i de lägre betygsintervallen har svårt att klara av vissa utbildningar trots att de uppfyller kraven för grundläggande och särskild behörighet. Detta kan också få konsekvenser för lärosätenas resursanvändning, och för kvaliteten på undervisningen då den kan antas anpassas efter studenternas förkunskaper.

I Tillträdesutredningens betänkande (SOU 2017:20) görs bedömningen att införandet av särskilda behörighetskrav för lärarutbildningsprogrammen, som innebär att högre betygskrav än betyget E/Godkänt från gymnasieskolan eller motsvarande utbildning, kan medföra oönskade konsekvenser för betygssättningen i gymnasieskolan samt att det skulle vara en felaktig signal att skicka till gymnasieskolan att ett godkänt betyg inte räcker för att bli behörig till högre utbildning. Tillträdesutredningen menar att om det bedöms finnas behov av skärpta behörighetskrav för lärarutbildnings-

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

161

programmen så bör denna fråga analyseras vidare efter att UHR:s utvärdering av försöksverksamhet med lämplighetsbedömning har genomförts och utvärderats.

Principiellt menar kommissionen att det kan finnas goda skäl att överväga höjda krav på särskild behörighet. Kommissionen anser dock, mot bakgrund av de resultat som redovisas av UKÄ (2017a) samt de resonemang som förs av Tillträdesutredningen (SOU 2017:20), att frågan om att införa höjda behörighetskrav för antagning till lärarutbildningarna behöver utredas i särskild ordning. Kommissionen vill problematisera frågan om eventuellt högre förkunskapskrav i förhållande till de betydande volymbehoven och utbildningarnas problematiska situation sett över tid med få sökande. Den centrala utmaningen i dagens läge med betydande lärarbrist ligger i första hand i att öka utbildningarnas attraktivitet och att omdana utbildningsprogrammen så att de främjar en hög genomströmning (genom minskande avhopp) och accelererar lärandet så att studenterna lär sig mer på samma tid. Lärarutbildningarna måste organiseras för att i högre grad än nu främja studenternas möjligheter att nå utbildningens mål.

Stärkta inslag av verksamhetsförlagd utbildning

Kommissionens bedömning: Lärarstudenternas förberedelse inför

sitt framtida yrkesutövande kan stärkas genom en mer omfattande praktisk och verksamhetsförlagd inriktning på lärarutbildningarna. Detta handlar t.ex. om möjligheten för lärarstuderande att under handledning av erfarna och skickliga lärare få möjligheter att utveckla sin undervisningsskicklighet och sitt ledarskap i klassrummet.

VFU inom lärarutbildningarna ska omfatta minst de 30 högskolepoäng som stipuleras i högskoleförordningen. VFU-handledare ska vara erfarna och skickliga lärare som har genomgått en handledarutbildning.

Ett starkt samarbete mellan lärosäten och skolhuvudmän är en förutsättning för en VFU av god kvalitet. Ansatsen till att koncentrera VFU till färre skolor kan ha positiva effekter både för lärarstudenterna och för skolornas möjligheter att säkra tillgången till utbildade VFU-handledare och organisera en bra verk-

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

162

samhet. Det är dock viktigt att även andra modeller för samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän utvärderas och att erfarenheter från dessa verksamheter tas i beaktande i det pågående utvecklingsarbetet av VFU. Det är viktigt att VFU-verksamheten kan organiseras på olika sätt utifrån lokala eller regionala behov och förutsättningar.

En infrastruktur inom skolområdet, liknande de förhållanden som det s.k. ALF-avtalet tillförsäkrar hälso- och sjukvårdsområdet, skulle kunna lägga en ny grund för kunskapsutvecklingen till stöd för kvalitetsutvecklingen inom lärarutbildningarna t.ex. gällande VFU.

Kommissionen har tidigare betonat betydelsen av den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningarna. Det finns god evidens för hur viktigt det är att lärarutbildning har omfattande inslag av praktik, under handledning av erfarna lärare (se t.ex. Darling-Hammond 2006; Darling-Hammond & Lieberman 2012).

Inför att de nya lärarutbildningarna startade 2011 betonade regeringen att den verksamhetsförlagda delen i utbildningen generellt sett behöver förstärkas (prop. 2009/10:89). I den utredning som föregick de nya lärarutbildningarnas införande (SOU 2008:109) redovisas att en avsikt med att tidigare införa begreppet verksamhetsförlagd utbildning (VFU) var att betona vikten av utbildningens praktiska förankring. Detta markerade ett perspektivskifte från att lärarstuderande endast skulle tillämpa sina i lärarutbildningen tillägnade teoretiska kunskaper i praktiken, till att de praktiska erfarenheter som lärarstuderande gjorde i skolverksamheter också skulle utgöra en grund för de teoretiska studierna i de lärosätesförlagda delarna av utbildningen.

För att lärarutbildningarna i så hög grad som möjligt ska förbereda lärarstudenterna för det kommande yrkeslivet anser kommissionen att det är viktigt att säkerställa att utbildningarna omfattar 30 högskolepoäng VFU och att VFU ska ske inom för studenten relevant ålderskategori och verksamhet, samt relevanta ämnen eller ämnesområden på det sätt som högskoleförordningen (SFS 1993:100) stipulerar. Lärarstudenternas förberedelse inför sitt framtida yrkesutövande kan stärkas genom en mer omfattande praktisk inriktning på lärarutbildningarna. Detta handlar t.ex. om möjligheten för lärarstuderande att under handledning av erfarna lärare få möjligheter att

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

163

utveckla sin undervisningsskicklighet och sitt ledarskap i klassrummet.

En förutsättning för att kvaliteten i VFU utvecklas och blir likvärdig är utbildandet av VFU-handledare. Kommissionen förordar att VFU-handledare ska vara erfarna och skickliga lärare som har genomgått en handledarutbildning. Kommissionen återkommer till denna fråga i avsnitt 6.2 där ett förslag till professionsprogram presenteras.

I propositionen Bäst i klassen (prop. 2009/10:89) betonade regeringen att ansvaret för att administrera VFU och reglera den typ av samarbetsorganisation som krävs för samverkan mellan lärarutbildningarna och skolhuvudmännen även fortsättningsvis skulle ligga på lärosätena, i samråd med skolhuvudmännen. Kommissionen bedömer att ett starkt samarbete mellan lärosäten och skolhuvudmän om VFU är en förutsättning för en god kvalitet. Det är viktigt, enligt kommissionens mening, att VFU-verksamheten kan organiseras på olika sätt utifrån lokala eller regionala behov och förutsättningar.

Regeringen initierade 2013 en försöksverksamhet med s.k. övningsskolor (U2013/4305/S; SFS 2014:2). Syftet med försöksverksamheten är att höja kvaliteten på VFU genom att den koncentreras till färre skolor, vilket medför en högre koncentration av både lärarstudenter och utbildade handledare (Utbildningsdepartementet 2013).3 Försöksverksamheten pågår tidsperioden 2014–2019 och omfattar drygt 11 000 studenter. Försöksverksamheten följs upp av UKÄ.4 Kommissionens bedömning är att ansatsen till att koncentrera VFU till färre skolor kan ha positiva effekter både för lärarstudenterna och för skolornas möjligheter att säkra tillgången till utbildade VFU-handledare och organisera en bra verksamhet. Kommissionen vill betona att det är viktigt att även andra modeller för samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän utvärderas och att

3 Medverkande lärosäten är Chalmers tekniska högskola, Högskolan Dalarna, Göteborgs universitet, Högskolan i Halmstad, Jönköping University, Karlstads universitet, Linköpings universitet, Linnéuniversitetet, Luleå tekniska universitet, Malmö högskola, Mittuniversitetet, Mälardalens högskola, Södertörns högskola, Umeå universitet och Örebro universitet (UKÄ 2015a) 4 UKÄ har av regeringen fått i uppdrag att följa upp och utvärdera försöksverksamheten med övningsskolor och övningsförskolor i lärar- och förskollärarutbildningarna. Av UKÄ:s verksamhetsplan för 2017 (UKÄ 2017c) framgår att UKÄ genomför uppdraget under en femårsperiod. En första delredovisning ska avrapporteras i slutet av 2017. Uppdraget ska slutrapporteras 2020.

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

164

erfarenheter från dessa verksamheter tas i beaktande i det pågående utvecklingsarbetet av VFU.

Kommissionen menar att det även kan finnas skäl att överväga en vidgning av verksamheten med övningsskolor, där skolorna utvecklas till centra där såväl verksamhetsintegrerad och verksamhetsförlagd lärarutbildning, som praktiknära forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs (se vidare i kommande delavsnitt System för praktiknära forskning).

Utöver regeringens försöksverksamhet så finns i dag flera olika exempel på hur lärosäten valt att organisera utbildningen för att stärka integreringen av teori och praktik i lärarutbildningarna. Denna genomgång gör inte anspråk på att vara uttömmande, utan koncentrerar sig på att lyfta fram ett par exempel. Mälardalens högskola har valt att organisera s.k. fältstudier inom ramen för lärarprogrammen (www.mdh.se/student/vfu/verksamhetsforlagd-utbildning-for- forskollarar-och-lararprogrammen-1.36819) . Fältstudierna innebär att studenten får kursuppgifter att lösa under sin tid på VFU-skolan. Genom att ha kontakt med VFU-skolan via fältstudier kring ämnesteori, utbildningsvetenskap och didaktik är tanken att studenten ska ges möjlighet att hitta beröringspunkter mellan praktik och teori. Högskolan i Halmstad har ett liknande projekt där studenterna under ett antal dagar per termin genomför sina studier på sina respektive övningsskolor vilket innebär en större möjlighet till fältstudier (UKÄ 2015a). En motsvarande verksamhet bedrivs vid Linnéuniversitetet (UKÄ 2015a).

Kommissionen ser det som önskvärt att de teoretiska och de praktiska inslagen i lärarutbildningarna knyts närmare varandra, både i de verksamhetsförlagda och i de lärosätesförlagda delarna av utbildningarna. Detta handlar bl.a. om hur utbildningarna organiseras. Kommissionen menar att de exempel på verksamhetsintegrerad utbildning som beskrivs ovan, där en del av ämnesstudierna genomförs i skolverksamheterna i form av s.k. fältstudier, kan vara ett medel för att stärka integreringen mellan teori och praktik i lärarutbildningarna. Därutöver krävs en mer praktiknära vetenskaplig grund, vilket kommissionen återkommer till längre fram i detta kapitel.

Den senaste uppföljningen av VFU genomfördes av UKÄ år 2015 (UKÄ 2015a). Resultatet visade att lärosätena lagt ner betydande resurser på att förbättra och kvalitetssäkra VFU-verksamheten i förhållande till brister som påvisats i tidigare utvärderingar. UKÄ kunde

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

165

dock konstatera att det kvarstod en del brister, och rekommenderade bl.a. åtgärder för att öka andelen VFU-handledare med handledarutbildning, ett fortsatt arbete för att kvalitetssäkra examinationen av VFU samt att rådande ersättningssystem skulle ses över.

När det gäller frågan om ersättningssystem för VFU så fördes resonemang kring detta i den utredning som föregick lärarutbildningsreformen 2011 (SOU 2008:109). I utredningens betänkande jämförs lärarutbildning med utbildningar inom vård och medicin. För läkar- och tandläkarutbildningarna har staten tecknat avtal med landstingen för den kliniska delen av utbildningarna. Dessa avtal garanterar landstingen ersättning dels för de kostnader utbildningarna medför när det gäller krav på lokaler, utrustning och handledning, dels för klinisk forskning i anslutning till utbildningen. Kommissionen bedömer att ett avtal inom skolområdet, motsvarande detta s.k. ALF-avtal inom hälso- och sjukvårdsområdet, skulle kunna lägga en ny grund för kunskapsutvecklingen till stöd för kvalitetsutvecklingen inom lärarutbildningarna t.ex. gällande VFU. Denna fråga kommer att behandlas vidare i följande avsnitt Ökad samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän och stärkt vetenskaplig grund i lärarutbildningarna.

Som tidigare nämnts så är det, enligt kommissionen, viktigt att alla VFU-handledare genomgår en adekvat handledarutbildning. Kommissionen utgår från att arbetet med att kvalitetssäkra examinationen av VFU sker inom ramen för det utvecklingsarbete som äger rum på lärosätena. För en akademisk yrkesutbildning är det av vikt att examinationen av de verksamhetsförlagda delarna av utbildningen genomförs med samma kvalitet som för de lärosätesförlagda delarna.

Ökad samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän och stärkt vetenskaplig grund

Kommissionens bedömning: Samverkan mellan lärosäten och

skolhuvudmän är en förutsättning för en lärarutbildning av god kvalitet. En infrastruktur inom skolområdet, liknande de förhållanden som det s.k. ALF-avtalet tillförsäkrar hälso- och sjukvårdsområdet, skulle kunna lägga en grund för den samverkan mellan lärosäte och skolhuvudmän som av nödvändighet måste

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

166

finnas, för att lärarutbildning, VFU, forskning och skolans verksamhet ska kunna hålla en hög kvalitet.

För att stärka lärarutbildningarnas vetenskapliga grund är det angeläget att andelen forskarutbildade lärare ökar inom utbildningarna. Satsningen på forskarskolor för lärare inom lärarutbildning får dock inte medföra sämre tillgång till forskarutbildning och forskarskolor för lärare verksamma i skolan.

Utbildningen inom skolväsendet ska enligt skollagen vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 §). Regeringen konstaterar i forskningspropositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) att samverkan mellan utbildning, praktik och forskning därför är av avgörande betydelse för såväl skolväsendet som för lärarutbildningarna. Det handlar dels om att utveckla ett vetenskapligt förhållningssätt och främja kunskap om effektiva undervisningsmetoder i skolan, dels om att stärka den vetenskapliga grunden i lärarutbildningarna.

Kommissionen bedömer, i likhet med regeringen, att samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän är en förutsättning för en stark ändamålsenlig lärarutbildning, och därmed för skolväsendet i stort. De handlar t.ex. om att få till stånd en VFU av god kvalitet, se till att erfarna och skickliga lärare som är verksamma i skolan är engagerade i lärarutbildningarna, skapa förutsättningar för verksamma lärare att läsa master- och forskarutbildning, skapa goda förutsättningar för skolans lektorer, samt att främja praktiknära forskning. Det är viktigt att de modeller för samverkan som finns mellan lärosäten och skolhuvudmän tar detta i beaktande. Det förekommer i dag mer eller mindre utvecklad samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän och skolor, exempelvis inom ramen för vad som vanligen betecknas som regionala utvecklingscentra (RUC).

För att stärka lärarutbildningarnas vetenskapliga grund gör kommissionen vidare bedömningen att det är angeläget att andelen forskarutbildade lärare ökar inom utbildningarna.

En del av dessa områden berörs i avsnitt 5.3. Det förslag till professionsprogram för lärare och skolledare som presenteras i kapitel 6 omfattar frågan om hur erfarna och skickliga lärare som är verksamma i skolan på ett bra sätt ska kunna engageras i lärarutbild-

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

167

ningarna, skapandet av goda förutsättningar för skolornas lektorer samt för verksamma lärare att läsa master- och forskarutbildning.

I betänkandet från Utredningen inför en ny lärarutbildning (SOU 2008:109) gjordes som, tidigare nämnts, en jämförelse mellan lärarutbildning och utbildningar inom vård och medicin. Kommissionen anser att det finns goda skäl att jämföra dessa två akademiska yrkesutbildningar. Ett viktigt skäl till det är den starka kopplingen mellan teori och praktik och den samverkan mellan lärosäte och verksamhet som av nödvändighet måste finnas, för att utbildning, forskning och verksamheten ska kunna hålla en hög kvalitet.

Hälso- och sjukvårdsområdet framställs ofta som en förebild för skolområdet vad gäller utvecklingen av en vetenskaplig grund för verksamheten. Viktiga faktorer i den positiva utvecklingen inom hälso- och sjukvårdsområdet är förekomsten av disputerade läkare och dessas möjlighet att bedriva forskning i anslutning till yrkespraktiken. Denna s.k. kliniska medicinska forskning har skett i samverkan mellan lärare och forskare vid lärosäten som bedriver läkarutbildning. Stora delar av studenternas utbildning är förlagd till sjukhusmiljö och oftast är även doktorander, forskare och lärare vid berörda lärosäten yrkesverksamma. En central förutsättning för att detta har varit möjligt är dessa s.k. ALF-avtal. Överenskommelsen omfattar dels ett centralt avtal mellan staten och vissa landsting om samarbete om grundutbildning av läkare, medicinsk forskning och utveckling av hälso- och sjukvården, dels regionala avtal mellan berörda landsting (regioner) och universitet.

Ett motsvarande avtal, eller annan konstruktion med likartade konsekvenser, inom skolområdet skulle kunna lägga en ny grund för kunskapsutvecklingen inom skola och lärarutbildningar, baserad på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Ett sådant avtal skulle kunna möjliggöra för verksamma lärare och förskollärare med licentiat- eller doktorsexamen att fortsätta forska och aktivt delta i forskningsprojekt, och därmed bidra till kunskaps- och verksamhetsutveckling. I dag prioriterar forskarutbildade lärare många gånger anställning vid högskola eller universitet då goda möjligheter att fortsätta sin forskning sällan erbjuds i skolverksamheten. Vidare har lärarutbildningarna behov av forskning som genomförs av disputerade lärare i skolverksamheter, dels för att utveckla ny kunskap, dels för att sprida forskningsresultat inom skolområdet. Kombinations-

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

168

anställningar kan bidra till en samverkan mellan skola och lärosäten genom att koppla undervisning och forskning närmare varandra.

Ett nationellt avtal skulle kunna slutas mellan staten, som ansvarig för lärarutbildningarna, och företrädare för skolhuvudmän. Denna nationella överenskommelse skulle sedan kompletteras med lokala avtal mellan lärosäten med forskning, grund- och forskarutbildning och huvudmän med anställda lektorer samt skolenheter där verksamhetsförlagd utbildning sker.

Kommissionen förordar en sådan modell för skolans område, och ser därför positivt på den av regeringen aviserade försöksverksamheten gällande samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän, liknande det ALF-avtal som finns inom hälso- och sjukvårdsområdet (prop. 2016/17:50). Syftet med försöksverksamheten är att pröva och utveckla modeller för samverkan om praktiknära forskning mellan skolhuvudmän och lärosäten. Det är dock viktigt att även andra modeller för samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän utvärderas och att erfarenheter från dessa verksamheter tas i beaktande i det pågående utvecklingsarbetet. Modellerna ska kunna stärka utvecklingen av skolväsendet och undervisningen, öka kvaliteten på den praktiknära forskningen och eventuellt skapa nya former av kombinationstjänster som gör en möjlig forskarkarriär mer intressant för lärare. Kommissionen anser att det vore gynnsamt om dessa modeller även kan inkludera samverkan om VFU. Skolor där det finns verksamma förstelärare och lektorer och som är delaktiga i VFU-verksamhet skulle genom dessa modeller kunna utvecklas till dynamiska miljöer där forskning och grundutbildning möts.

Kommissionen noterar att regeringen har givit en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur universitet och högskolor som bedriver lärar- och förskollärarutbildningar och huvudmän inom skolväsendet kan skapa långsiktig samverkan kring praktiknära forskning för att stärka den vetenskapliga grund som utbildning enligt skollagen ska vila på (Dir. 2017:2). Utredningen ska knyta an till den försöksverksamhet med praktiknära forskning som ska starta under 2017. Syftet är att stärka lärar- och förskollärarprofessionen och lärar- och förskolläraryrkets attraktivitet, utveckla lärar- och förskollärarutbildningen och öka elevers och förskolans måluppfyllelse.

För att stärka den vetenskapliga grunden i lärarutbildningarna har regeringen även föreslagit att medel avsätts för forskarskolor för anställda vid universitet och högskolor (prop. 2016/17:50). Dessa

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

169

medel ska syfta till att öka tillgången på forskarutbildade lärare inom lärarutbildningarna. Enligt regeringens förslag bör Vetenskapsrådet ges ansvaret för att utlysa forskarskolorna. Regeringen föreslår med anledning av detta att Vetenskapsrådets forskningsanslag anvisas en anslagsökning på 10 miljoner kronor 2017 och att satsningen 2020 totalt omfattar 90 miljoner kronor för detta ändamål. Denna satsning är, enligt kommissionens mening, bra. Frågan om forskarutbildning och forskarskolor för lärare kommer att behandlas vidare i följande avsnitt. Frågan om en generellt stärkt forskningskapacitet behandlas vidare i kommande avsnitt 5.3.

Excellenta centra eller starka utbildningsmiljöer för lärarutbildning

Kommissionens bedömning: Frågan om en statlig satsning på

inrättande av excellenta centra eller starka utbildningsmiljöer för lärarutbildning bör utredas. En sådan satsning kan stimulera framväxten av starka forskningsmiljöer och framgångsrika utbildningsprogram på grundläggande och avancerad nivå. Sådana centra eller miljöer kan vara lärosätesövergripande och kan även omfatta forskarskolor för lärare såväl som utgöra nav för kompetensutvecklingsinsatser. En satsning på s.k. excellenta centra eller starka miljöer för lärarutbildning kan bidra till såväl en stärkt kvalitet som en höjning av lärarutbildningsområdets status.

Ytterligare ett sätt att öka lärarutbildningarnas kvalitet och status är att möjliggöra för lärosäten, med starka meriter gällande utbildning och forskning inom området, att ansöka om särskilda medel inom ramen för en statlig satsning för etablering av excellenta centra eller särskilt starka utbildningsmiljöer.

I en OECD-rapport, Centres of Excellence as a Tool for Capacitybuilding: Case Study Sweden, ges en översiktlig beskrivning av förekomsten av satsningar på excellenta centra i Sverige (Hellström 2013). Rapporten exemplifierar med de satsningar på excellenta centra som görs inom medicin, teknik och naturvetenskap genom Verket för innovationssystem (VINNOVA), samt det s.k. Linnéstödet, som är ett samarbete mellan Vetenskapsrådet och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (FORMAS), inriktat mot att

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

170

stödja särskilt starka miljöer inom medicin, natur- och teknikvetenskap, humaniora och samhällsvetenskap samt utbildningsvetenskap. I en forskningsrapport framtagen av Nordic Institute for Studies in Innovation, Research and Education (Aksnes m.fl. 2012) noteras att de satsningar som genomförts har resulterat i betydande stöd till vissa områden och miljöer. Satsningar har främst gjorts inom områdena medicin, naturvetenskap och teknik.

Det finns inte något tidigare exempel på excellenta centra, eller särskilt starka forskningsmiljöer, i Sverige som har inriktning mot lärarutbildningsfrågor. Det har dock förekommit satsningar på att stödja forskning inom utbildningsvetenskap med anknytning till pedagogisk verksamhet (se t.ex. prop. 2000/01:3, prop. 2004/05:80). I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) lanserade den regeringen ett nytt inslag i systemet för forskningsfinansiering: s.k. strategiska satsningar. Dessa satsningar föreslogs i budgetpropositionen uppgå till 1,8 miljarder kronor under tidsperioden 2009–2012. Genom satsningen gavs lärosäten, forskningsinstitut och forskningsfinansiärer möjlighet till ökade anslag för breda forskningssatsningar inom områdena medicin, teknik och klimat som regeringen identifierats som särskilt viktiga för Sverige. Kommissionen återkommer till frågan om forskning och forskningsfinansiering i avsnitt 5.3.

I den senaste forskningspropositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) lyfts förbättrade kunskapsresultat i skol- och utbildningsväsendet fram som en samhällsutmaning som kräver särskilda satsningar. De satsningar som aviseras är, som nämnts ovan i delavsnittet Ökad samverkan och vetenskaplig grund, en försöksverksamhet för att genom ökad samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän, få en starkare vetenskaplig grund i skolan samt en satsning på forskarskolor för att stärka forskningsanknytningen inom lärarutbildningarna. Kommissionen noterar dock att frågan om en stark lärarutbildning inte ingår i de nationella forskningsprogram eller de särskilda forskningssatsningar som regeringen initierar. Mot bakgrund av den betydelse som skola och utbildning tillskrivs anser kommissionen att en satsning på lärarutbildningarnas vetenskapliga grund är något som bör övervägas.

Det finns nordiska erfarenheter av satsningar på excellenta centra med koppling till utbildningsområdet att hämta inspiration från.

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

171

I Norge finns det Senter for framragende utdanning (SFU) med fokus på excellens inom utbildning respektive Senter for framragende forskning (SFF) som avser excellent forskning. Ett exempel på SFU är The Centre for Professional Learning in Teacher Education (ProTed) i Norge (Nokut 2015) Centrets verksamhet är inriktad mot utbildning på grundläggande och avancerad nivå, och i viss utsträckning forskning. Det finns ytterligare ett antal verksamma SFU. Det finns inte någon motsvarighet till SFU i Sverige. Det finns ett större antal SFF och dessa liknar i mycket de excellenssatsningar som finns i Sverige gällande forskningsområdet.

Kommissionen bedömer att en statlig satsning på inrättande av excellenta centra eller starka utbildningsmiljöer för lärarutbildning, liknande de SFU som finns i Norge, är en åtgärd som bör övervägas. Möjligheten för ett genomförande av en sådan satsning bör därför utredas. Syftet med en sådan satsning skulle vara att uppmana och uppmuntra lärosäten att höja sina ambitioner vad gäller lärarutbildning genom att stimulera framväxten av starka forskningsmiljöer och framgångsrika utbildningsprogram på grundläggande och avancerad nivå. Sådana centra eller miljöer kan även omfatta forskarskolor för lärare såväl som utgöra nav för kompetensutvecklingsinsatser. Genom en särskilt satsning på excellenta centra eller starka miljöer för lärarutbildning kan en grund etableras för en långsiktig resursförstärkning för dessa miljöer, som kan bidra till såväl en stärkt kvalitet som en höjning av lärarutbildningsområdets status. En sådan satsning kan öka samverkan mellan lärosäten genom att uppmana och uppmuntra till utvecklingen av lärosätes övergripande miljöer. En sådan satsning är också ett sätt att förstärka lärarutbildningens kvalitet genom att dra nytta av resultat från såväl den praktiknära forskningen som andra forskningssatsningar.

5.3 Stärkt forskningskapacitet för att möta skolans och lärarutbildningarnas behov

5.3.1 Inledning

Betydelsen av att utbildningen i skolväsendet ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet betonas i skollagen (2010:800). I 1985 års skollag fanns ingen bestämmelse med denna innebörd. I propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygg-

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

172

het (prop. 2009/10:165) formuleras tydligt att arbetet i skolan ska präglas av ett vetenskapligt förhållningssätt och kunskaper som grundar sig på relevant forskning och beprövad erfarenhet. Skolverket har preciserat att detta innebär en medveten och systematisk strävan att utifrån bästa möjliga vetenskapliga grund utforma utbildningens innehåll, välja undervisningsmetoder och stödinsatser utifrån hur väl de fungerar och hur effektiva de är för att elevernas kunskapsresultat ska främjas (Skolverket 2013a). Forskningens betydelse för skolväsendet kan, mot bakgrund av detta, sägas ha kommit att betonas starkare i skollagstiftningen även om innebörden implicit funnits med även tidigare.5

I delbetänkandet konstaterade kommissionen att en förstärkning behöver ske av skolans vetenskapliga grund. Lärares kunskapsbas behöver utvecklas och ett system behöver skapas för stöd till utveckling av praktiknära forskning och forskningsförsörjning som svarar mot kunskapsbehov emanerade ur lärares och skolledares praktiska yrkesutövning. Det är också viktigt att verksamma i skolan får tillgång till forskningsresultat.

Skolans och lärarutbildningarnas vetenskapliga grund är bred och spänner i stort sett över hela det vetenskapliga fältet. Här ingår bl.a. de olika akademiska disciplinerna och skolämnena, liksom forskning som rör undervisning och lärande generellt och inom olika ämnen (se t.ex. SOU 2009:94; Vetenskapsrådet 2011a). När det gäller skolledares kunskapsbas ingår också forskning om pedagogiskt ledarskap, styrning och organisationsutveckling (se t.ex. Pashiardis & Johansson 2016; SOU 2015:22; Vetenskapsrådet 2011).

Kommissionen har tidigare i kapitlet betonat vikten av samverkan mellan lärosäten och skolans verksamhet samt mellan lärarutbildning och forskning. Denna samverkan är en förutsättning för den vetenskapliga grunden i lärares och skolledares yrkesutövande och för kvaliteten i lärarutbildningarna. Det kan t.ex. handla om modeller för samverkan mellan skolhuvudmän och lärosäten för att stärka lärarutbildningarna, inrättande av excellenta centra eller starka miljöer för lärarutbildning samt forskarskolor för att öka tillgången på forskarutbildade lärare inom lärarutbildningarna. De satsningar som görs för att stärka den vetenskapliga grunden i lärarutbild-

5 I högskolelagen (SFS 1992:1434) fanns sedan tidigare en bestämmelse om att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet.

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

173

ningarna bör med största sannolikhet komma att återspeglas i en förstärkt vetenskaplig grund i skolväsendet i stort.

I detta avsnitt kommer kommissionen att redovisa ytterligare bedömningar gällande behov av en stärkt forskningskapacitet för att möta skolans och lärarutbildningarnas behov.

5.3.2 Kommissionens bedömningar

Begreppet utbildningsvetenskap lanserades i slutet av 1990-talet av Lärarutbildningskommittén (SOU 1999:63), och har ibland avsett forskning relaterad till lärarutbildning och lärares verksamhet, och ibland ett vidare forskningsområde (Vetenskapsrådet 2011a). Lärarutbildningskommittén föreslog att utbildningsvetenskap skulle etableras som ett eget vetenskapsområde med egen finansiering av forskningsstöd till lärosäten med lärarutbildning. Syftet med detta skulle vara att stärka lärarutbildningens vetenskapliga grund. I stället inrättades Utbildningsvetenskapliga kommittén (UVK) 2001, med organisatorisk hemvist inom Vetenskapsrådet. Ett viktigt syfte med satsningen var från början att stärka den forskningsmässiga infrastrukturen inom lärarutbildningen och att öppna för lärare att kunna gå vidare i forskarutbildning och forskning. Syftet med UVK:s verksamhet skulle vara att stärka forskningen inom lärarutbildningen samt att främja en ”fri, forskarstyrd och nationellt kvalitetskontrollerad forskning inom ett kunskapsfält som även bör inkludera kunskap om utbildningssystemets egen funktion och konstruktion samt informellt och icke-institutionaliserat lärande av olika slag” (Vetenskapsrådet 2011a, s. 31). Det betonades att utbildningsvetenskap borde ses i ett bredare perspektiv än bara skolans och lärarutbildningens.

Lärarutbildningskommittén betonade att skolans utveckling är beroende av att lärarna själva är delaktiga i kunskapsutvecklingen inom sitt eget verksamhetsområde, och att forskningen rör frågeställningar som har hög relevans för de praktiskt verksamma (Vetenskapsrådet 2011a). Det bedömdes som viktigt att forskning i tillräcklig utsträckning kunde erbjuda närhet till och relevans för lärarutbildning och pedagogisk yrkesverksamhet (Vetenskapsrådet 2003, 2011a). UVK gjorde 2001 en särskild satsning på vad som då betecknades som praxisnära grundforskning för att främja en yrkesrelaterad forsk-

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

174

ning i anslutning till de professionella verksamheterna inom det utbildningsvetenskapliga fältet, och särskilda medel avsattes i UVK:s budget för att främja sådan forskning. Vidare bildades en arbetsgrupp med uppgift att ta sig an frågor om praxisnära forskning och vetenskaplighet (Vetenskapsrådet 2003).

Skolverket (2013) har tidigare konstaterat att mycket skolforskning har fokuserat skolan och utbildningsväsendet, men inte primärt haft som syfte att utveckla kunskap som lärare och skolledare kan ha användning av i sitt praktiska yrkesutövande. Detta har aktualiserat frågan om betydelsen av forskning som avser just detta. En undervisnings- och verksamhetsutvecklande forskning är betydelsefull för såväl lärares undervisning som skolans utveckling. Forskning med förankring såväl i den direkta skolmiljön som i den grundläggande forskningen stärker skolans vetenskapliga grund. Kommissionen menar att behovet av en forskning som evidensbaserat kan stödja skolans och undervisningens utveckling kan tillgodoses på flera olika sätt. Forskning av relevans för skolans och undervisningens utveckling kan utformas och genomföras verksamhetsnära, men kan också emanera från forskning som inte bedrivs i direkt anslutning till lärares och skolledares yrkespraktik och skolans miljö.

En stärkt vetenskaplig grund i lärarutbildningarna och skolväsendet kräver både en praktiknära forskning och en bredare forskningsförankring. En grundläggande förutsättning för att skolan och lärarutbildningen ska vila på vetenskaplig grund är att lärarutbildningen finns integrerad i det breda forskningssystemet. En satsning på praktiknära forskning får inte leda till en ökad fragmentisering av lärares och skolledares kunskapsbas. I stället bör kopplingen mellan den verksamhetsnära och den generella, lärosätesbaserade forskningen, stärkas. Forskning av relevans för skolans och undervisningens utveckling kan utformas och utvecklas praktiknära, men kan också emanera från forskning som bedrivs långt från lärares och skolledares yrkespraktik och skolans miljö. Det är av fundamental vikt att den vetenskapliga grunden för lärarnas utbildning och forskning förmår att dra nytta av de många olika kunskapsområden som finns inom akademin, och då även de discipliner som inte direkt relaterar till skolämnen. Historiskt har det funnits väsentliga brister i detta avseende, kanske framför allt bottnande i skilda utbildningskulturer (se t.ex. Hartman 2005). Dessa kan dels identifieras

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

175

inom lärarutbildningsområdet som sådant, dels mellan akademin och dess yrkesutbildningar (se t.ex. Bertilsson 2011; Cuban 1999; Labaree 2004).

Kopplingen mellan praktiknära utveckling och den generella lärosätesbaserade forskningen behöver därför stärkas för att bidra till att kunskapsförsörjningen till lärarutbildningarna och skolväsendet hänger samman i ett starkt system.

System för utveckling av praktiknära forskning

Kommissionens bedömning: Ett system behöver skapas för stöd

till utveckling av praktiknära forskning och forskningsförsörjning som svarar mot direkta kunskapsbehov emanerande ur lärares och skolledares praktiska yrkesutövning. Utvecklingen av den praktiknära forskningen kan ske genom att lärosäten utvecklar miljöer som integrerar forskning och lärarutbildning, och genom att aktiv och nära samverkan sker mellan dessa miljöer och skolhuvudmännen, samt med skolor som är intresserade av aktiv medverkan i forsknings- och utvecklingsarbete.

Ett sätt att föra samman forsknings- och erfarenhetsbaserad kunskap är att skolor utvecklas till att bli centra där även praktiknära forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs. Det är viktigt att möjliggöra för skolornas lektorer och övriga lärare att i sina anställningar samverka med universitet och högskolor genom att delta i och även leda forskning, liksom medverka i handledarutbildning, VFU och övrigt utvecklingsarbete.

I delbetänkandet gjorde kommissionen bedömningen att det finns behov av att förstärka utvecklingen av forskning och forskningsförsörjning som svarar mot kunskapsbehov som emanerat ur lärares och skolledares praktiska yrkesutövning och som direkt svarar mot konkreta frågor och situationer som de står inför. En undervisnings- och verksamhetsutvecklande forskning är betydelsefull för såväl undervisningens som skolans utveckling. En sådan forskning, med förankring såväl i skolans verksamhet som i den grundläggande forskningen, stärker skolans vetenskapliga grund.

Skolans utveckling är beroende av att lärarna och skolledarna själva är delaktiga i kunskapsutvecklingen inom sitt eget verksam-

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

176

hetsområde, och att forskningen rör frågeställningar som har hög relevans för de praktiskt verksamma. Praktiknära forskning kännetecknas av att forskningsfrågorna mer direkt knyter an till skolans verksamhet, och praktiknära forskning genomförs ofta i nära samarbete mellan skola och lärosäten. Sådan forskning kan medföra en lång rad fördelar, utöver de direkta forskningsresultat som uppnås, bland annat genom att skolan blir involverad och delaktig i den vetenskapliga kunskapsproduktionen och genom att akademin får direkt kontakt med den beprövade erfarenhet som finns på skolorna.

Miljöer inom lärosäten som bedriver forskning i nära samarbete med lärarutbildningarna och i tät samverkan med skolans verksamhet framstår som en viktig grund för att utveckla den praktiknära forskningen. Kommissionen bedömer, som tidigare diskuterats i avsnitt 5.2, att ett avtal inom skolområdet, motsvarande ALF-avtalet inom hälso- och sjukvårdsområdet, skulle kunna lägga en ny grund för den praktiknära kunskapsutvecklingen inom skola och lärarutbildningar, baserad på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Det är dock viktigt att även andra modeller för samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän utvärderas och att erfarenheter från dessa verksamheter tas i beaktande i det pågående utvecklingsarbetet.

Ett sätt att föra samman forsknings- och erfarenhetsbaserad kunskap är att skolor utvecklas till att bli centra där även praktiknära forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs. Det är viktigt att möjliggöra för skolornas lektorer och övriga lärare att i sina anställningar samverka med lärosäten genom att delta i och även leda forskning, liksom medverka i handledarutbildning, VFU och övrigt utvecklingsarbete.

Skolans och lärarutbildningarnas kunskapsbas omfattar även beprövad erfarenhet (se t.ex. Håkansson & Sundberg 2012). Det är viktigt att anknytningen mellan forskning och skolans verksamhet är ömsesidig, så att forskningen och lärarutbildningarna utvecklar lärarnas och skolledarnas praktiska yrkesutövande, samtidigt som lärares och skolledares yrkesutövning utvecklar forskningen och lärarutbildningarna. Lärares och skolledares erfarenhet behöver utvecklas i den dagliga verksamheten, t.ex. genom kollegiala samtal, dokumentation, utvärdering, och kritisk granskning av yrkesutövningen.

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

177

En generellt stärkt forskningskapacitet gällande skola och utbildning

Kommissionens bedömning: Den generella forskningskapaci-

teten behöver stärkas för att kunna möta skolväsendets och lärarutbildningarnas behov. Detta innefattar en långsiktig satsning på uppbyggnad av grundforskning såväl som stöd för uppbyggnad av praktiknära forskning.

Regeringen konstaterar i forskningspropositionen (prop. 2016/17:50) att grundskolan under flera år uppvisat sjunkande kunskapsresultat och betonar vikten av att vända denna utveckling för att säkra Sveriges position som framstående kunskapsnation. Som kommissionen tidigare diskuterat så visar de senaste mätningarna inom TIMSS, TIMSS Advanced och PISA på att den negativa trenden är bruten gällande resultatutvecklingen, även om likvärdigheten fortsatt är bekymmersam. Kommissionen anser dock inte att dessa resultat, om än delvis positiva, ska tolkas som att behovet av insatser för att stärka skolväsendet är tillgodosett. Den generella forskningskapaciteten behöver stärkas för att kunna möta skolväsendets och lärarutbildningarnas behov. Detta innefattar en långsiktig satsning på uppbyggnad av grundforskning såväl som stöd för den uppbyggnad av praktiknära forskning som behandlades i tidigare delavsnitt.

I forskningspropositionen lyfter regeringen fram behovet av insatser som medför ett större nationellt ansvar för samverkan mellan lärosäten med lärarutbildning och skolväsendet i syfte att stärka den vetenskapliga grunden i skol- och utbildningssystemet. Som en del av denna satsning har regeringen initierat den tidigare diskuterade försöksverksamheten för ökad samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmän för att främja utvecklandet av praktiknära forskning samt avsatt medel för att öka andelen disputerade lärare inom lärarutbildningarna.

Kommissionen vill, i likhet med Vetenskapsrådet, understryka betydelsen av att den stora efterfrågan som råder på forskning för att lösa skolans problem inte får leda till alltför kortsiktiga forskningssatsningar, samt att tillförsäkra att nya satsningar på praktiknära forskning genomförs på samma rigorösa sätt som annan forskning (Vetenskapsrådet 2015a, b).

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

178

Kommissionen kan också, även detta i likhet med Vetenskapsrådet, konstatera att även om satsningarna på utbildningsvetenskaplig forskning ökat de senaste tio åren så finns ett fortsatt behov av grundläggande uppbyggnad av forskningskapacitet för att skapa möjlighet att tillgodose utbildningsväsendets och lärarutbildningarnas behov och bidra till en skola som vilar på en gedigen vetenskaplig grund (Vetenskapsrådet 2015b).

I avsnitt 5.2 föreslås inrättande av excellenta centra eller starka miljöer för lärarutbildning som ett sätt att stärka forskningen med inriktning mot lärarutbildningarna. Det finns inte något tidigare exempel på sådana satsningar i Sverige. I den senaste forskningspropositionen (prop. 2016/17:50) lyfts förbättrade kunskapsresultat i skol- och utbildningsväsendet fram som en samhällsutmaning som kräver särskilda satsningar. Kommissionen noterar dock att frågan om en stark lärarutbildning inte ingår i de nationella forskningsprogram eller de särskilda forskningssatsningar som regeringen initierar. Mot bakgrund av den betydelse som skola och utbildning tillskrivs anser kommissionen att en satsning på lärarutbildningarnas vetenskapliga grund är något som bör övervägas.

Forskningsspridning och öppen tillgång till forskningsresultat

Kommissionens bedömning: Spridningen av forskning måste

utvecklas så att relevant forskning i ökad utsträckning kan göras tillgänglig för skolledare, lärare och andra yrkesgrupper som är verksamma i skolan för att därmed bidra till skol- och undervisningsutveckling. Detta innefattar frågan om lärares och skolledares tillgång till universitets- och högskolebibliotek.

En i sammanhanget viktig fråga som kommissionen vill lyfta handlar om skolledares, lärares och andra personalgrupper i skolans tillgång till forskningsresultat. För utveckling av skolans verksamhet är det nödvändigt att relevant och aktuell forskningsbaserad kunskap finns i skolmiljön (Håkansson & Sundberg 2012, 2016).

Utredningen om utvärdering av utbildning pekar i sitt slutbetänkande Att nå ut och nå ända fram (SOU 2009:94) på att det bland verksamma inom skolväsendet finns ett behov av att få del av forsk-

SOU 2017:35 Kompetensförsörjning till skolväsendet

179

ningsresultat, men att de borde vara mer konkreta och lättillgängliga och att det finns ett behov av praktiknära forskning.

Regeringen anförde i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) att det är viktigt att forskning med relevans för skolans verksamhet vägs samman och sprids till dem som är verksamma i skolan, så att kunskaperna omsätts i praktiken i undervisning samt i pågående skolutvecklingsarbete. Regeringen gjorde bedömningen att forskning från olika vetenskapliga discipliner systematiskt borde bevakas och värderas ur ett relevansperspektiv för skolan. Det övergripande syftet var att främja ett vetenskapligt, evidensbaserat förhållningssätt hos dem som arbetar i skolan för en ökad måluppfyllelse och generellt högre kunskapsresultat.

Skolforskningsinstitutet grundades 2015 med myndighetsuppdraget att sammanställa och sprida forskningsresultat som kan bidra till ökad kunskap om vetenskapligt väl underbyggda och effektiva metoder och arbetssätt i skolväsendet (SFS 2014:1578). Det är ännu för tidigt att bedöma i vilken mån Skolforskningsinstitutets verksamhet kommer att bidra till att fylla behovet bland de verksamma i skolan. Gränsdragningen är, enligt kommissionens bedömning, oklar mellan Skolforskningsinstitutets, Skolverkets och Vetenskapsrådets uppdrag gällande spridning av forskningsresultat. Detta är en fråga som bör belysas inom ramen för den myndighetsöversyn som kommissionen föreslår.

Forskningsspridning kan även ske genom mellan lärosäten och skolverksamhet. Det professionsprogram som kommissionen föreslår i kapitel 6 kan utgöra en sådan länk. Tillgång till forskarutbildade och forskande lärare i kollegiet, och då gärna med lektorstjänst, kan utgöra viktiga bryggor för att ny kunskap ska nå skolan men också för utveckling av ett forskande förhållningssätt i det kollegiala samarbetet i skolan. Kompetensutveckling av lärare och skolledare är ett annat sätt att förstärka skolornas vetenskapliga grund genom att tillgängliggöra aktuell forskning.

En relaterad fråga handlar om lärares och skolledares tillgång till universitets- och högskolebibliotek. Kungl. biblioteket har fått i uppdrag av regeringen att ta fram förslag till en nationell biblioteksstrategi (KU2014/01693/KI). Strategin ska bygga på långsiktig vilja att behålla och utveckla biblioteksverksamheten i Sverige. I den lägesrapport som redovisades i maj 2016 diskuterades bl.a. hur den digitala utvecklingen kan användas för att främja tillgången till bibliotekens

Kompetensförsörjning till skolväsendet SOU 2017:35

180

resurser (Kungliga biblioteket 2016). Skollagens krav på att skolan ska vila på vetenskaplig grund stryker under betydelsen av att lärare och skolledare har tillgång till aktuell forskning. Studerande vid landets lärosäten har tillgång till universitets- och högskolebibliotekens fysiska och elektroniska resurser. Kommissionen vill i anslutning till detta påtala att denna tillgång upphör i samband med att studerande inte längre har anknytning till ett lärosäte. Rådande system medger ingen tillgång till universitets- och högskolebibliotekens resurser, i form av t.ex. vetenskapliga tidskrifter och e-böcker, för lärare eller skolledare. Kommissionen bedömer att frågan om lärares och skolledares tillgång till universitets- och högskolebibliotekens resurser bör ses över, som ett medel för att främja tillgången till forskning och stärka skolans vetenskapliga grund.

181

6 Lärares och skolledares professionella utveckling

Arbetet med att säkra och stärka kompetensförsörjningen till skolväsendet består av en mängd olika åtgärder. I kapitel 5 behandlas frågor om insatser för att öka antalet behöriga lärare och skolledare, en förstärkt lärarutbildning samt en stärkt forskningskapacitet för att möta skolans och lärarutbildningarnas behov. En förutsättning för ett skolväsende av hög och likvärdig kvalitet är att alla elever möter behöriga, kompetenta och engagerade lärare, att verksamheten i landets skolor leds av skickliga skolledare samt vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

Det handlar även om att göra det attraktivt för lärare och skolledare att stanna kvar i sitt yrkesutövande och fortsätta sin professionella utveckling. Det är bl.a. frågan om karriärmöjligheter och förutsättningar till kompetensutveckling. Dessa frågor behandlas i detta kapitel. En central aspekt för att göra lärar- och skolledaryrkena attraktiva är främjandet av goda förutsättningar för det dagliga arbetet, vilket berörs i kapitel 7 respektive kapitel 9.

I samband med sin granskning av det svenska skolväsendet rekommenderade OECD (2015a) Sverige att utveckla en långsiktig strategi för kompetensförsörjning till skolan. De förslag och bedömningar som Skolkommissionen redovisar i detta kapitel omfattar både reformvårdande och utvecklande element som sammantaget syftar till ett kapacitetsbyggande på systemnivå. Precis som när det gäller kapitel 5 har kommissionen under arbetet tagit del av nationella och internationella forskningsrön och erfarenheter, och har eftersträvat att integrera forskningsbaserad evidens och beprövad erfarenhet med praktikers erfarenheter och professionella bedömningar. De förslag och bedömningar som redovisas i detta kapitel utgör, tillsammans med de bedömningar som redovisas i kapitel 5, en helhet som kom-

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

182

missionen bedömer samlat kommer att bidra till en förstärkning och utveckling av kompetensförsörjningen till skolväsendet.

6.1 Inrättande av en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling

6.1.1 Inledning

Som en del i den strategi för kompetensförsörjning som OECD (2015a) rekommenderar ingår inrättandet av ett offentligfinansierat nationellt institut för lärar- och skolledarutveckling. OECD konstaterar att det är en utmaning att skapa nationell samling och enighet kring professionsfrågorna i ett decentraliserat skolsystem som det svenska. OECD:s slutsats är att det är angeläget att få till stånd en samstämmighet kring kompetensförsörjningen till skolan, och att ett nationellt institut skulle kunna utgöra ett nav i ett sådant arbete. Institutet skulle, menar OECD, sammanföra forskare, yrkesverksamma rektorer och lärare samt företrädare för myndigheter och huvudmän i syfte att få till stånd ett långsiktigt arbete inriktat på att säkra tillgången på kompetent personal till skolsektorn. Arbetet skulle fokusera rekrytering, en grundläggande utbildning av god kvalitet samt en kontinuerlig yrkesmässig utveckling för lärare och skolledare.

6.1.2 Kommissionens förslag

Kommissionens förslag: En nationell funktion för lärar- och skol-

ledarutveckling ska inrättas. Hur funktionen ska organiseras och ledas bör utredas inom ramen för den myndighetsöversyn som kommissionen föreslår i avsnitt 4.3. Till dess att utredningen tillsatts föreslås en interim arbetsgrupp påbörja beredningen av funktionens arbete.

Funktionen ska regleras i skollagen och i en instruktion som beslutas av regeringen.

Funktionen ska ha en bred sammansättning och dess ledamöter utses av regeringen. Det är viktigt att säkerställa ett reellt lärar- och skolledarinflytande för att säkra funktionens legitimitet.

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

183

Kommissionen anser, i likhet med OECD, att det finns behov av ett mer samlat och konsekvent arbete med frågor rörande lärares och skolledares kompetens och utveckling och föreslår därför att regeringen tar initiativ till att inrätta en funktion för detta ändamål. Den nationella funktion för lärar- och skolledarutveckling som kommissionen föreslår ska regleras i skollagen och i en instruktion som beslutas av regeringen. Funktionen ska ha en bred sammansättning och dess ledamöter utses av regeringen. Det är viktigt att de berörda intressenterna är representerade. Lärare, skolledare, företrädare för huvudmän och relevanta myndigheter, fackliga representanter, forskare och lärarutbildare är exempel på sådana intressenter. Det är viktigt att säkerställa ett reellt lärar- och skolledarinflytande för att säkra funktionens legitimitet.

Den föreslagna funktionen ska ha beredande, beställande, beslutande och utvärderande uppgifter. En viktig del av funktionens arbete blir att samla in och värdera nationella och internationella forskningsresultat och beprövade erfarenheter inför t.ex. framtagande av olika slags nationella riktlinjer och beskrivningar (se vidare avsnitt 6.2). Det kan t.ex. handla om framtagande av nationella riktlinjer inom ramen för det professionsprogram för lärare och skolledare som kommissionen föreslår i avsnitt 6.2. Detta arbete genomförs lämpligen av extern expertis på uppdrag av den föreslagna funktionen. Bästa tillgängliga kunskap ska sammanställas, för att utgöra beslutsunderlag för funktionen. Det löpande arbetet inom funktionen ska skötas av ett mindre kansli.

Den funktion för lärar- och skolledarutveckling som kommissionen föreslår är tänkt att utgöra ett institutionellt nav i den struktur för kompetensförsörjning till skolsektorn som kommissionen ser framför sig. Funktionen ska – baserat på dess breda sammansättning med representation av såväl lärare och skolledare som lärarutbildare, forskare, samt företrädare för relevanta myndigheter, fackliga organisationer och skolhuvudmän – ha ett starkt mandat att driva utvecklingsarbete gällande lärares och skolledares kompetensfrågor, på basis av forskning och beprövad erfarenhet. De beskrivningar som funktionen initialt ska utarbeta kommer att utgöra grunden för de övriga av kommissionens förslag som har bäring på frågor rörande lärares och skolledares kompetens. Det handlar t.ex. om den struktur för utveckling under lärares och skolledares yrkesliv som ingår i det

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

184

förslag till professionsprogram som presenteras i följande avsnitt i kapitlet.

Frågan om hur den föreslagna funktionen för lärar- och skolledarutveckling bör organiseras och ledas bör analyseras vidare inom ramen för den myndighetsöversyn på skolans område som kommissionen föreslår i avsnitt 4.3. Det är angeläget att myndighetsstrukturen i sin helhet är ändamålsenlig med en tydlig ansvars- och arbetsfördelning. Som kommissionen betonade i delbetänkandet bör översynen inte leda till att myndighetsstrukturen för skolväsendet ytterligare splittras upp. De olika statliga aktörernas uppdrag och mandat behöver vägas av i regeringens instruktioner till dem för att undvika otydligheter i myndighetsuppgifterna. En tänkbar form för den föreslagna funktionen för lärar- och skolledarutveckling är därför en nämnd med koppling till relevant skolmyndighet. Inom ramen för dagens myndighetsstruktur ligger exempelvis Lärarnas ansvarsnämnd som ett särskilt organ under Skolverket (SFS 2015:1047), och regleras närmare i skollagen (27 kap).

Till dess att beslut fattats i frågan föreslås en interim arbetsgrupp påbörja beredningen av funktionens arbete. Det är viktigt att säkerställa ett reellt lärar- och skolledarinflytande i denna beredande process för att säkra legitimiteten för den nationella funktionen.

6.2 Professionsprogram för lärare och skolledare

6.2.1 Inledning

För att stärka lärar- och skolledaryrkenas attraktivitet i det svenska skolväsendet rekommenderade OECD (2015a) bl.a. inrättandet av en karriärstruktur. Den föreslagna strukturen skulle spegla olika steg under en lärares och skolledares yrkesliv samt inbegripa frågan om karriärmöjligheter och en kontinuerlig professionell utveckling. OECD förespråkade, som redovisas i avsnitt 6.1, inrättandet av ett institut för lärar- och skolledarutveckling. Detta institut skulle inom ramen för sitt uppdrag utforma standarder för lärare och skolledare, ett karriärprogram och en struktur för kompetensutveckling.

I en genomgång av forskning om skolutveckling konstaterar Håkansson & Sundberg (2016) att utformandet av karriärprogram för lärare är en vanligt förekommande kapacitetsbyggande strategi internationellt sett. Syftet med inrättande av karriärprogram är att

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

185

attrahera, motivera och behålla lärare. Dessa program medför karriärmöjligheter, professionell utveckling och differentierad lönebildning, i olika utsträckning beroende på programmens utformning och innehåll. Programmen siktar även mot att utveckla en undervisning av hög kvalitet och bidra till positiva effekter på elevers skolresultat.

6.2.2 Kommissionens förslag och bedömningar

Kommissionens förslag: Ett nationellt professionsprogram för

lärare och skolledare ska inrättas. Programmets övergripande syfte ska vara att främja lärares och skolledares professionella utveckling och skolutveckling, för att skapa generella förutsättningar för kapacitetsbyggande i skolväsendet. Det ska möjliggöra en stärkt undervisning och bidra till positiva effekter på elevers kunskapsutveckling och skolresultat.

Lärare, skolledare, skolhuvudmän och lärarutbildare ska vara delaktiga i utvecklandet och förvaltandet av programmet, genom den nationella funktion för lärar- och skolledarutveckling som kommissionen föreslår i avsnitt 6.1. På lokal nivå avgörs utformningen av innehållet utifrån de behov som där identifierats. Programmet ges därmed en adaptiv funktion att kunna utvecklas i enlighet med tillkommande behov, genom att berörda intressenter har inflytande och delaktighet.

Inom ramen för programmet ska det finnas ett antal kvalifikationsnivåer vilka ska vara tydligt definierade med beskrivningar av vad lärare och skolledare bör kunna och ha kompetens att göra. Programmet ska tydligt och transparent definiera progression, och bör omfatta olika utvecklingsspår för lärares och skolledares professionella utveckling. Progression ska baseras på specifika kvalifikationer och ska ha en tydlig koppling till kompetensutveckling.

Vilka kvalifikationsnivåer och utvecklingsspår som programmet ska omfatta och hur progressionen inom programmet ska gå till bör beredas av den föreslagna interimistiska arbetsgruppen och närmare utredas av den nationella funktionen för lärar- och skolledarutveckling som kommissionen föreslår i avsnitt 6.1. I detta arbete är det viktigt att olika internationella erfarenheter samlas

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

186

in och analyseras, samt att relevansen värderas i förhållande till svenska förutsättningar.

Lönebildning för lärare och skolledare ska även fortsättningsvis vara en partsfråga. Det är viktigt att de behov som finns av att premiera utveckling och ökat ansvarstagande tillvaratas inom den reguljära lönebildningsprocessen.

För att ett nationellt professionsprogram ska kunna införas förutsätts en skyldighet för huvudmannen att säkra de tids- och lönemässiga villkor som krävs för lärares och skolledares deltagande. Detta kräver i sin tur att staten tar ansvar för programmets långsiktiga finansiering och förmåga att tillgodose de lokalt identifierade behoven.

I delbetänkandet förde kommissionen resonemang kring inrättandet av ett nationellt professionsprogram för lärare. Syftet med programmet skulle vara att skapa ett system för utveckling under en lärares yrkesliv, samt stärka läraryrkets identitet och attraktivitet. Viktiga mål som kommissionen ville uppnå genom programmet var dels att säkra nyexaminerade lärares möjlighet att få en god introduktion till yrket, dels lärares möjligheter till en fortsatt professionell utveckling. För att nyexaminerade lärare ska kunna utveckla adekvat yrkesskicklighet krävs att de får ett systematiskt stöd i början av utövandet av yrket. För att erfarna lärare ska fortsätta att utvecklas under sitt yrkesliv, och stanna kvar i yrket, krävs sedan en fortsatt kompetensutveckling och karriärmöjligheter. Kommissionen resonerade även om ett professionsprogram skulle kunna skapa en bättre struktur för skolledarförsörjningen och ge nytillträdda rektorer bättre förutsättningar att klara sitt uppdrag.

Den modell för ett professionsprogram som kommissionen presenterar i detta betänkande omfattar lärare och skolledare. Genom programmet skapas en struktur för kapacitetsbyggande på system- och skolnivå och för lärares och skolledares yrkesmässiga utveckling. Programmet åstadkommer ett tydligt, transparent och likvärdigt system för utveckling under en lärares yrkesliv, för skolledarförsörjningen samt skolledares yrkesmässiga progression. Progression i programmet ska baseras på erfarenhet och kvalifikationer, och ska därmed ha en tydlig koppling till kompetensutveckling (se delavsnitt System för kontinuerlig kompetensutveckling). Programmet ska även ha en tydlig koppling till lärosätena, deras lärarutbildningar och forskning.

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

187

En grundbult i det föreslagna professionsprogrammet är att det ska främja lärares och skolledares professionella utveckling och därmed bidra till skolutveckling. Därmed skapas generella förutsättningar för kapacitetsbyggande i skolväsendet och en stärkt undervisning, vilket ger positiva effekter på elevers kunskapsutveckling och skolors resultat. Kommissionen menar att inrättandet av ett professionsprogram kan skapa generella förutsättningar för att stärka undervisningen genom systematiken i professionsutvecklingen. Betoningen av lärares och skolledares kunskap, kompetens och utvecklingsmöjligheter kan också bidra till att stärka lärar- och skolledaryrkenas identitet och attraktivitet.

Professionsprogrammet ska stödja lärares och skolledares professionella utveckling under yrkeslivet till såväl bredare som djupare kompetens. Programmet ska spegla en progression från behörig lärare/skolledare till kvalificerad lärare/skolledare och bör därför omfatta olika kvalifikationsnivåer. Programmet ska även skapa förutsättningar för lärare och skolledare att utvecklas, fördjupa och bredda sig inom specifika områden och bör därför även omfatta ett antal olika utvecklingsspår. Inom varje utvecklingsspår ska det finnas olika utvecklingssteg. Till stöd för progression ska programmet erbjuda utvecklingsmöjligheter genom kollegiala lärandeprocesser, akademiska kurser och utvecklingsprojekt.

För programmets kvalifikationsnivåer och utvecklingsspår med tillhörande steg ska det finnas beskrivningar av vad lärare respektive skolledare förväntas kunna och ha förmåga och kompetens att göra. Dessa beskrivningar ska spegla lärares och skolledares kvalifikationer och tydliggöra förväntningar på kompetensutveckling samt hur lärare och skolledare kan kvalificera sig. Med professionsprogrammet skapas en struktur för utveckling för lärare och skolledare. Kommissionen menar att den nationella funktion för lärar- och skolledarutveckling som föreslås i avsnitt 6.1 bör ges i uppdrag att utarbeta beskrivningar som är lämpliga och ändamålsenliga i förhållande till den svenska kontexten. Kommissionen vill markera betydelsen av att lärare och skolledare har ett stort inflytande och är delaktiga i processen med att ta fram dessa beskrivningar, och att dessa återspeglar progression i yrkesutövandet. Internationella erfarenheter lyfter fram detta som en avgörande framgångsfaktor (Schleicher 2016).

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

188

OECD har i olika sammanhang betonat betydelsen av tydlighet och samsyn kring vad lärare förväntas kunna och göra, och att utvecklandet av beskrivningar, i många system betecknade som standarder, är ett sätt att uppnå detta (OECD 2005; Schleicher 2016). Att utveckla sådana beskrivningar kan bidra till att sätta in professionellt lärande och utveckling i ett sammanhang, med en tydlig koppling till yrkets utövande (se t.ex. Lieberman, Campbell & Yashkina 2017). Detta är en internationellt prövad strategi som använts i många utbildningssystem (se t.ex. Darling-Hammond & Lieberman 2012; Davis m.fl. 2005). Gjorda erfarenheter visar att sådana beskrivningar t.ex. kan tillämpas vid utformandet av kompetensutvecklingsaktiviteter samt vid bedömning av lärares och skolledares kvalifikationer. Gjorda erfarenheter markerar betydelsen av att lärare är delaktiga i processen med att ta fram dessa standarder för lärares kompetenser och yrkespraktik, och att dessa återspeglar progression i yrkesutövandet (Schleicher 2016).

Det finns olika internationella exempel på system som kan vara av intresse i arbetet med att utveckla professionsprogrammet. En modell som är utvecklad i ett annat utbildningssystem måste dock alltid analyseras och värderas i förhållande till svenska förhållanden. Ett exempel kan hämtas från Australien där det offentligt finansierade Australian Institute for Teaching and School Leadership (AITSL) har utarbetat vad de betecknar som professionella standarder för lärare respektive för skolledare. Australian Professional Standards for Teachers omfattar beskrivningar av vad en lärare förväntas kunna och göra inom ramen för sitt yrkesutövande. Modellen består av tre huvudområden som omfattar sammantaget sju standarder, som i sin tur är uppdelade i ett antal fokusområden. Modellen omfattar följande huvudområden: Professional Knowledge (med tillhörande standarder Know students and how they learn och Know the content and how to teach it); Professional Practice (med tillhörande standarder Plan for and implement effective teaching and learning; Create and maintain supportive and safe learning environments och Assess, provide feedback and report on student learning) och Professional Engagement (med tillhörande standarder Engage in professional learning och Engage professionally with colleagues, parents/carers and the community). Var och en av dessa standarder och fokusområden är sedan preciserade för olika steg i en lärares professionella utveckling. Modellen omfattar följande steg: Graduate,

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

189

Proficent, Highly Accomplished och Lead. I Professional Standard for Principals and the Leadership Profiles (AITSL 2015) anges vad skolledare förväntas kunna och göra inom ramen för sitt uppdrag. Standarden utgörs av en modell som tydliggör tre aspekter av skolledarskap och hur dessa kan ta sig uttryck inom fem centrala områden av en skolledares yrkesutövande. Modellen omfattar följande aspekter av ledarskap: Vision and values; Knowledge and understanding samt Personal qualities, social and personal skills. De centrala områden som lyfts fram är: Leading teaching and learning; Developing self and others; Leading improvment, innovation and change; Leading the management of the school samt Engaging and working with the community. På basis av detta har sedan olika ledarskapsprofiler tagits fram som tydligt avspeglar progression gällande skolledares utveckling i sitt yrke.

Det som kommissionen vill ta fasta på i det redovisade exemplet är att AITSL, i samarbete med yrkesverksamma lärare och skolledare, tagit ett samlat grepp på frågan om vad lärare och skolledare förväntas kunna och göra inom olika för skolan relevanta områden, i olika skeden av yrkesutövandet. För att professionsprogrammet ska få stark legitimitet är det viktigt att programmets kvalifikationsnivåer och beskrivningar utvecklas av lärare och skolledare med stöd i forskningen.

Professionsprogrammet ska vara standardiserat på nationell nivå och omfatta kvalifikationsnivåer, samt utvecklingsspår med tillhörande steg. Lärare, skolledare, skolhuvudmän och lärarutbildare ska enligt kommissionens förslag ha inflytande och vara delaktiga i utvecklandet och förvaltandet av professionsprogrammet, genom den nationella funktion för lärar- och skolledarutveckling som föreslås i avsnitt 6.1. Programmets grundläggande struktur och villkor bör regleras i förordning. Detta är, enligt kommissionen, centralt för att få till stånd likvärdighet och systematik i programmets tillämpning. Programmets lokala tillämpning ska vara en fråga för parterna att reglera, utifrån de behov som där identifierats. Därigenom ges programmet en adaptiv funktion att kunna utvecklas i enlighet med tillkommande behov, genom att berörda intressenter har inflytande och delaktighet.

För att ett nationellt professionsprogram ska kunna införas förutsätts en skyldighet för huvudmannen att säkra de tids- och lönemässiga villkor som krävs för lärares och skolledares deltagande.

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

190

Detta kräver i sin tur att staten tar ansvar för programmets långsiktiga finansiering och förmåga att tillgodose de lokalt identifierade behoven.

I det följande redovisas de principer som kommissionen menar bör vara vägledande för programmets utformning och funktion.

Lärare inom professionsprogrammet

Analyser av framgångsrika skolsystem betonar betydelsen av ett system för professionell utveckling (se t.ex. Darling-Hammond & Rothman 2011, 2015). Detta innefattar en lärarutbildning av god kvalitet som förbereder blivande lärare för sitt yrkesutövande, en adekvat introduktionsperiod, kompetensutveckling och karriärmöjligheter. Kommissionen har tagit fasta på detta perspektiv genom den föreslagna modellen för professionsprogram där lärarutbildning, introduktionsperiod och den fortsatta professionella utvecklingen inom ramen för yrkesutövandet kopplas samman.

Programmet tydliggör progressionen i lärares utövande av yrket efter avslutad lärarutbildning och erhållen examen. Kommissionen menar att kvalifikationsnivåerna bör återspegla olika faser i en lärares yrkesliv: introduktionsperiod, lärare och kvalificerad lärare. Det kan även finnas skäl att överväga en differentiering inom nivån kvalificerad lärare, i form av särskilt kvalificerad lärare. Vilka nivåer som programmet ska innehålla bör närmare utredas av den föreslagna nationella funktionen för lärar- och skolledarutveckling. En bärande tanke är att lärare som befinner sig i olika faser av yrkeslivet behöver olika slags stöd och utvecklingsmöjligheter, och kan ges olika ansvar och befogenheter.

Nyexaminerade lärare behöver en adekvat introduktionsperiod, som omfattar tillgång till en mentor med avsatt tid för att vara ett stöd till den nyexaminerade läraren. Ett väl fungerande system för introduktion och mentorskap i början av en lärares yrkesutövning lyfts fram som angeläget av OECD (2015a). Enligt 2 kap. 22 § skollagen har nyexaminerade lärare och förskollärare rätt till en planerad introduktionsperiod och en mentor. Den nyexaminerade läraren ska under minst ett läsår på heltid ges möjlighet att utveckla sin undervisning med stöd av en mentor (Skolverket 2015f). Skolinspektionen har dock konstaterat att många skolhuvudmän behöver ta ett större

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

191

ansvar för att se till att samtliga lärare får en introduktionsperiod med ett sådant innehåll som gör att periodens syfte kan uppfyllas (Skolinspektionen 2014a).

En bärande princip för programmet är att nyexaminerade lärares utveckling guidas av mer erfarna lärare med lång yrkeserfarenhet. Med stöd av kvalificerade lärare ges de nyexaminerade möjlighet att utveckla sin kompetens avseende skolämnen och didaktik såväl som ledarskap och andra för läraryrket centrala kompetenser, så att de stärker sin yrkesroll. Ett nationellt introduktions- och mentorsprogram bör etableras inom ramen för professionsprogrammet. Det bör endast vara kvalificerade lärare som innehar uppdraget att vara mentorer, och de bör ha genomgått en mentorsskapsutbildning som ger goda förutsättningar att vara ett stöd för den nyexaminerade läraren. Nationella riktlinjer ska utarbetas av den föreslagna nationella funktionen för lärar- och skolledarutveckling.

Efter genomgången introduktionsperiod påbörjas en ny fas i lärares yrkesutövande. Under denna fas är det angeläget att läraren ges fortsatta möjligheter till kompetensutveckling. Se kommande delavsnittet System för kontinuerlig kompetensutveckling.

Efter en tid som yrkesverksam bör lärare ges möjlighet att ytterligare kvalificera sig genom att fördjupa sina ämneskunskaper, komplettera sin behörighet till flera ämnen, stadier och skolformer, eller att vidareutbilda sig på avancerad nivå. Detta görs inom ramen för utvecklingsspår som professionsprogrammet förslagsvis ska inbegripa. Professionsprogrammet bör ge lärare möjlighet att välja mellan tre utvecklingsspår: undervisning, specialisering och ledarskap. Inom varje utvecklingsspår ska det finnas olika utvecklingssteg som kan gälla såväl vetenskaplig meritering som skicklighet och beprövad erfarenhet. Det är viktigt att programmet medger en möjlighet att förflytta sig mellan utvecklingsspåren. Det ska t.ex. vara möjligt för en kvalificerad lärare som fördjupat sig inom t.ex. språkutvecklande arbetssätt eller undervisning och lärande med digitala verktyg att förflytta sig till ledarskapsspåret för att kunna kvalificera sig för uppdrag som rektor.

En central komponent för programmet är att nationella riktlinjer för progression, och även möjligheten till förflyttning mellan utvecklingsspåren, utarbetas av den föreslagna funktionen för lärar- och skolledarutveckling. Kommissionen menar att programmet ska skapa förutsägbarhet vad gäller vägar till olika kvalifikationsnivåer

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

192

och utvecklingssteg. För programmets likvärdighet och legitimitet är det viktigt att de nationella riktlinjerna fastställer hur en lärare ska ges möjlighet att utvecklas och nå nya kvalifikationer, samt hur bedömning av en lärares kvalifikationer ska gå till. Kommissionen vill betona att progression bör baseras på genomgången vidareutbildning och förvärvad erfarenhet. Detta betyder t.ex. att kvalifikationer i form av vidareutbildning vid ett lärosäte, dokumenterad/beprövad erfarenhet och uppvisad undervisningsskicklighet bör kunna utgöra grund för progression. Den modell för progression och bedömning som beslutas bör innefatta dialog mellan lärare och rektor, och den bör baseras på olika former av bedömningar. I detta arbete är det viktigt att flera olika internationella erfarenheter, och i den mån det finns nationella modeller, samlas in, analyseras och relateras till en svensk kontext.

Införandet av professionsprogram medför även ett behov av att se över befintliga lönesatsningar för lärare så att dessa följer programmets utformning. I många andra länder åtföljs karriärs- eller utvecklingssteg av fastställda lönepåslag. Den modellen har även, som tidigare nämnts, valts i Sverige för karriärlärartjänsterna. Kommissionen utgår från att de behov som finns av att premiera utveckling och ökat ansvarstagande tillvaratas inom den reguljära lönebildningsprocessen.

Mer kvalificerade lärares uppdrag

Professionsprogrammet är en reformvårdande insats som bygger på och vidareutvecklar regeringens tidigare reformer om karriärtjänster och höjda lärarlöner. Genom kommissionens förslag till professionsprogram sätts karriärtjänsterna in en struktur, får en tydligare innebörd och en mer funktionell styrning. Med professionsprogrammet avser kommissionen att förädla de intentioner som fanns med de tidigare reformerna, samt att åtgärda de problem i termer av bristande transparens och likvärdighet som konstaterats gällande dessa initiativ.

Att som lärare befinna sig på den kvalifikationsnivå i professionsprogrammet som avser mer kvalificerade lärare bör medföra möjlighet att söka anställning som förstelärare och lektor, men även andra uppdrag som kräver särskilda kvalifikationer. Den föreslagna funk-

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

193

tionen för lärar- och skolledarutveckling bör ges i uppdrag att precisera vad de mer kvalificerade lärarna förväntas kunna och ha förmåga och kompetens att göra, i förhållande till lärare.

Det är viktigt att beakta hur professionsprogrammet tar om hand och vidareutvecklar karriärtjänstreformen och inkorporerar dess element i programmet. En anställning som förstelärare bör innehålla ansvar för att initiera och leda projekt på skolan, och leda i kollegiala lärande processer i syfte att förbättra undervisningens kvalitet. Förstelärarna kan även vara ansvariga för VFU samt vara mentorer för nyexaminerade lärare. En anställning som lektor bör kunna medföra ansvar för samverkan med lärosäten, dels då lärarutbildningarna har behov av att en viss del av den lärosätesförlagda undervisningen genomförs av skolverksamma lärare, dels för att stärka skolans vetenskapliga bas. Det är väsentligt att lektorer i sina anställningar kan samverka med, delta i och även leda forskning. Se även delavsnitt 5.3.

Mer kvalificerade lärare kan även ha särskilda uppdrag vid skolor där behovet av lärare med lång erfarenhet och särskilda kvalifikationer är som störst. Det kan t.ex. handla om skolor belägna i socioekonomiskt utsatta områden eller skolor med en stor andel nyanlända elever. Genom att dessa uppdrag explicit riktar sig till särskilt kvalificerade lärare kan det bidra till stärkta incitament för erfarna och skickliga lärare att söka sig till dessa skolmiljöer.

Skolledare inom programmet

Skolledares behov att utvecklas inom sitt yrke ska bäras av en stark och tydlig struktur inom ramen för professionsprogrammet, både avseende kvalifikationer för att bli behörig skolledare och den fortsatta professionsutvecklingen. Genom den föreslagna modellen för professionsprogram tydliggörs såväl vägen till skolledaryrket som den fortsatta progressionen. Exakt hur strukturen ska utformas och hur progressionen som skolledare inom programmet ska gå till bör närmare utredas av den föreslagna nationella funktionen för lärar- och skolledarutveckling. I detta arbete är det av vikt att olika internationella erfarenheter samlas in och analyseras i relation till svenska förhållanden.

Ett av professionsprogrammets utvecklingsspår avser lärare som vill bli skolledare. Kommissionen menar att ett första steg inom ut-

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

194

vecklingsspåret med fokus på skolledarskap kan utgöras av en utbildning liknande den statliga rekryteringsutbildning som föreslogs i betänkandet Rektorn och styrkedjan (SOU 2015:22). Blivande rektorer kan på detta sätt ges bättre förutsättningar för att klara sitt uppdrag. Enligt utredningens förslag ska rekryteringsutbildningen rikta sig till lärare eller andra som är intresserade av framtida ledaruppdrag på olika nivåer inom skolan.

Kommissionen bedömer att det är viktigt att skapa goda förutsättningar för personer med annan yrkesbakgrund än lärarens att kvalificera sig för skolledaruppdraget. Det bör dock krävas att de genomgår en särskild utbildning med inriktning mot skolledarskap och utbildningsvetenskap. Även i detta fall menar kommissionen att den statliga rekryteringsutbildning som föreslogs i SOU 2015:22 är en intressant modell.

Det bör således vara möjligt att kvalificera sig för skolledaruppdraget genom professionsprogrammets utvecklingsspår med inriktning mot ledarskap eller genom den statliga rekryteringsutbildningen. Kommissionen vill i sammanhanget betona vikten av rektors pedagogiska ledarskap och att som skolledare ha erfarenhet av pedagogisk verksamhet.

Skollagen kräver att den som anställs som rektor har pedagogisk insikt genom utbildning och erfarenhet (2 kap. 11 §). Rektorer ska gå en särskild befattningsutbildning, eller en utbildning som kan jämställas med denna, snarast möjligt efter att de tillträder sin tjänst och utbildningen ska vara genomförd inom fyra år efter tillträdesdagen (2 kap. 12 § skollagen). Kommissionen menar att skolledares fortsatta professionsutveckling inom ramen för programmet bör bygga vidare på en avslutad och godkänd befattningsutbildning.

För att möjliggöra progression menar kommissionen att det bör utarbetas en modell för specialisering inom skolledaruppdraget. Specialiseringen bör innehålla följande utvecklingsområden: pedagogiskt ledarskap och systematiskt kvalitetsarbete, ledarskap och organisationsutvecklig samt fördjupning inom andra områden som bedöms vara relevanta för skolledares professionella utveckling. Varje utvecklingsområde i specialiseringen ska kunna mötas av ett mera avancerat uppdrag i tjänsten som rektor. Detta kan t.ex. innefatta mentorskap för andra rektorer eller utveckling för ledarskapet i huvudmannens skolor. Det är viktigt att programmet medger en möjlighet till flexi-

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

195

bilitet, som tillåter rektorer att fördjupa sig inom specialiseringsområdena.

Inom ramen för professionsprogrammet ska det således finnas kvalifikationsnivåer för skolledare. Beskrivningar av dessa ska utarbetas av funktionen för lärar- och skoledarutveckling gällande vad skolledare förväntas kunna och ha förmåga att göra under olika faser i sitt yrkesliv. En avslutad och godkänd befattningsutbildning ska möjliggöra att inneha uppdrag som kvalificerad skolledare. En kvalificerad skolledare kan inneha särskilda uppdrag vid skolor där behovet av rektorer med lång erfarenhet och särskilda kvalifikationer är stora. Att dessa uppdrag explicit riktar sig till särskilt kvalificerade skolledare bör bidra till stärkta incitament för erfarna och skickliga skolledare att söka sig till dessa skolmiljöer.

Precis som när det gäller lärare så menar kommissionen att programmet ska medföra en förutsägbarhet om vilka kvalifikationskrav som gäller. Den modell för progression som beslutas bör baseras på dokumenterad beprövad erfarenhet och formell meritering i analogi med vad som gäller för lärare, omfatta inslag av dialog mellan skolledare och huvudman, samt bör baseras på olika former av bedömningar. I detta arbete är det av vikt att internationella erfarenheter gällande olika utvecklingssystem för skolledare samlas in och analyseras samt relateras till svenska förhållanden.

I många andra länder åtföljs karriärs- eller utvecklingssteg av fastställda lönepåslag. Den modellen har även, som tidigare nämnts, valts i Sverige för karriärlärartjänsterna. Det är viktigt att de behov som finns när det gäller skolledaruppdraget av att premiera utveckling och ökat ansvarstagande tillvaratas inom den reguljära lönebildningsprocessen.

System för kontinuerlig kompetensutveckling

Frågan om kontinuerlig kompetensutveckling för lärare och skolledare är central för utformningen av professionsprogrammet. Det finns forskningsevidens för att lärarkompetens är av avgörande betydelse för elevers skolresultat. I kunskapsöversikten Forskning för klassrummet – Vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet i praktiken konstaterar Skolverket (2013), bl.a. utifrån forskningsöversikter gjorda av Hattie (2009) och Timperley m.fl. (2007), att elevers lärande

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

196

i hög grad påverkas av hur lärare undervisar. En kompetent lärare kan påverka en elevs lärande och kunskapsutveckling mycket, oavsett elevens bakgrund i fråga om socioekonomisk status, föräldrars utbildningsbakgrund och kulturella förutsättningar. Betydelsen av lärarkompetens för skolsystems övergripande kvalitet lyfts också fram (se t.ex. OECD 2010; McKinsey 2007; Mourshed, Chijioke & Barber 2010). Forskning rörande det som på engelska benämns school effectiveness, dvs. vilken betydelse skolan har för elevers resultat, visar att rektors kompetens är viktig för att stärka och utveckla undervisningens kvalitet och skapa ett positivt skolklimat (Pashiardis & Johansson 2016). Pont m.fl. (2008) har i en rapport publicerad av OECD konstaterat att ett bra och kvalificerat ledarskap för skolan är bland det viktigaste för att ge eleverna en bra utbildning. En kontinuerlig kompetensutveckling är av stor betydelse för att lärare och skolledare ska kunna utföra sina uppdrag på ett ändamålsenligt sätt (OECD 2016a; Schleicher 2016).

Alla skolledare och lärare ska ges möjlighet till en organiserad kompetensutveckling för att därmed ges möjlighet att utvecklas i sitt yrkesutövande. De systematiska skillnader som finns mellan huvudmän och skolor i fråga om att tillhandahålla kompetensutveckling måste motverkas. För att programmet ska få reell betydelse för skolutveckling och för lärares och skolledares professionella utveckling behöver kompetensutvecklingen utgå från de behov som lärare och skolledare upplever i sitt yrkesutövande, systematiseras och göras mer likvärdig och ändamålsenlig.

Professionsprogrammet fokuserar den kompetensutveckling som har bäring på nationell skolutveckling och det statliga uppdraget till lärare och skolledare. Programmet utgör en nationell struktur som i praktiken utförs regionalt och lokalt. Då kompetensutvecklande insatser med fördel bedrivs verksamhetsnära i kollegial form bör professionsprogrammet därmed kunna ha en utvecklingsdrivande effekt på regional och lokal nivå. När det gäller denna fråga bedömer kommissionen att en ökad statlig regional närvaro kan bidra till att främja ett regionalt och lokalt kompetensutvecklingsarbete (se avsnitt 4.1.4).

I delbetänkandet konstaterade kommissionen att lärares och skolledares kompetensutveckling behöver systematiseras och göras mer likvärdig. Enligt OECD:s lärar- och skolledarundersökning TALIS så deltar lärare i Sverige i lägre grad i kompetensutveckling

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

197

jämfört med lärare i andra länder, och upplever även i mindre utsträckning att kompetensutvecklingsinsatserna ger effekt (Skolverket 2014b). Undersökningens resultat visar att svenska rektorer vid jämförelse med rektorer i andra länder deltar i kompetensutvecklande insatser i högre grad, men under färre dagar och med färre kollegiala inslag.

Många skolhuvudmän har svårigheter att skapa förutsättningar för personalen att delta i kompetensutvecklingsinsatser, hinder för det är både ekonomiska resurser och möjligheten att frigöra tid för deltagande (Skolinspektionen 2015a). Både Riksrevisionen (2015) och Skolverket (2015a) har konstaterat att det är stor skillnad mellan huvudmän vad gäller om de tar del av de frivilliga och specialdestinerade statliga stimulansbidragen. Dessa olikheter förklaras främst av andra faktorer än huvudmännens olika behov, t.ex. huvudmännens varierande kapacitet att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna. Ett återkommande mönster är att små kommunala och enskilda huvudmän mer sällan tar del av de statliga bidragen till kompetens- och skolutveckling.

En genomgång av forskning om skolförbättring och måluppfyllelse visar, som redovisas i kapitel 4, att lärares kompetensutveckling är en nyckelfråga och att insatserna tydligt bör inriktas mot undervisning, lärande och bedömning (Håkansson & Sundberg 2016). Det finns forskningsevidens som visar att lärares ämnesdidaktiska kunskaper är av central betydelse för elevers kunskapsutveckling (se t.ex. Björklund m.fl. 2010). TALIS-undersökningen visar att lärare i Sverige deltar i mindre utsträckning i kompetensutvecklande aktiviteter som fokuserar på undervisningsämnet respektive didaktisk kompetens inom undervisningsämnet än lärare i andra länder (Skolverket 2014b).

I Skolverkets lägesbedömning 2013 konstateras att kompetensutveckling som sker i den ordinarie lärmiljön tillsammans med kolleger ger en större hävstångseffekt för hela skolans utvecklingsarbete, än individuella insatser (Skolverket 2014c). Det finns omfattande forskningsevidens för detta (se t.ex. Hattie 2009; Timperley m.fl. 2007). Forskning visar att kompetensutveckling som förenar kollegial samverkan med externt expertstöd är det som ger störst effekt (Åman 2011). Samtidigt visar Skolverkets analys av grundskollärares tidsanvändning att det finns både strukturella och kulturella förut-

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

198

sättningar i skolan som gör att ensamarbetet är det normala för lärare (Skolverket 2015b).

En kartläggning genomförd av Skolinspektionen (2015a) visar att kompetensutvecklingsinsatser och deras innehåll många gånger inte beslutas på basis av strukturerade behovsanalyser. Det framkommer även att det inte alltid genomförs en systematisk uppföljning och analys av insatserna.

Kommissionen bedömer mot bakgrund av detta att det finns starka skäl till att utveckla ett system för kontinuerlig kompetensutveckling som den drivande kraften i professionsprogrammet. I enlighet med tidigare förda resonemang om betydelsen av att berörda parter ska utveckla professionsprogrammet och dess olika komponenter, vill kommissionen betona att detta system ska utarbetas av den föreslagna nationella funktionen för lärar- och skolledarutveckling.

I detta arbete är det av vikt att såväl nationella som internationella erfarenheter samlas in och analyseras.

Det finns goda erfarenheter avseende lokalt skolutvecklingsarbete från verksamhet som bedrivs vid regionala utvecklingscentrum (RUC), och andra liknande forum, vid flera av landets lärosäten, för samverkan med skolhuvudmän, skolor och skolmyndigheter.

Att kommissionens föreslagna professionsprogram ska vara nationellt reglerat, och att programmet fokuserar på kompetensutveckling med bäring på nationell skolutveckling, ska inte begränsa lärares och skolledares förutsättningar att initiera kompetensutvecklande projekt. Aktuell forskning visar på betydelsen av att lärare att själva kan driva och styra sitt lärande och sin professionella utveckling (se Lieberman, Campbell & Yashkina 2017). Ett internationellt exempel på detta är Ontarios s.k. Teacher Learning and Leadership Program (TLLP). Genom TLLP ges erfarna lärare, individuellt eller i grupp, möjlighet att ansöka om medel för att genomföra kompetensutvecklande projekt. Utöver att genomförda utvärderingar visar att modellen gynnar lärarnas professionsutveckling så pekar resultatet även på positiva effekter för såväl elevers lärande (Campbell, Lieberman & Yashkina 2013; Campbell et al. 2014, 2015) som lokal skolutveckling (Lieberman, Campbell & Yashkina 2017).

Nedan redovisas principer som kommissionen menar bör vara bärande i systemet.

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

199

Kompetensutveckling som grund för progression i programmet

Progressionen inom professionsprogrammet ska baseras på kompetensutveckling och kvalifikationer. Den föreslagna funktionen för lärar- och skolledarutveckling ska, som tidigare diskuterats, utarbeta nationella riktlinjer för hur progressionen inom programmet bör gå till. Kommissionen anser att en dialog mellan lärare och rektor, respektive skolledare och skolhuvudman, ska utgöra en viktig beståndsdel. En sådan dialog kan t.ex. ske i form av ett årligt uppföljningssamtal som bl.a. ska innefatta diskussion om behov av kompetensutveckling, uppföljning av genomförda kompetensutvecklingsaktiviteter samt progression inom ramen för programmet.

Kompetensutvecklingen är central för programmet. Av detta följer att lärarens och skolledarens rätt till kompetensutveckling också bör regleras i de nationella riktlinjerna. Den lokala tillämpningen och utformningen av innehållet bör dock bygga på lokala behov och, som tidigare nämnts, vara en fråga för parterna att reglera. Kommissionen menar att det dels handlar om en reglerad minsta garanterad omfattning per läsår (som bör kunna sparas ihop till en längre sammanhållen tid), dels om innehållet i kompetensutvecklingen (som bör utgå från en överenskommelse mellan lärare och rektor respektive rektor och huvudman i samband med uppföljningssamtal). I de nationella riktlinjerna och genom partsavtal bör det även fastställas en miniminivå avseende deltagande i kompetensutvecklande aktiviteter för lärare och skolledare. Det ska således vara en rättighet och en skyldighet för lärare och skolledare att fortsätta utvecklas professionellt och få rimliga förutsättningar till detta ifråga om tid, lön och övriga villkor för deltagande. Här har skolhuvudmän en skyldighet och rektorer ett ansvar att ge dessa förutsättningar.

I viss utsträckning kan huvudmännens kostnader för den kompetensutveckling som sker inom ramen för professionsprogrammet finansieras genom den resursförstärkning för undervisning som föreslås i kapitel 6. Dessa medel kan bl.a. användas för att bekosta personalens lön under medverkan i kompetensutvecklande aktiviteter. Detta bör bidra till att en del av de strukturella skillnaderna mellan huvudmännen kan minska, och medföra bättre förutsättningar för skolledares och lärares kompetensutveckling.

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

200

Nationellt system för kompetensutveckling och skolutvecklingsprogram

Professionsprogrammet fokuserar den kompetensutveckling som har bäring på skolutveckling och det statliga uppdraget till lärare och skolledare. Staten bör kontinuerligt utveckla och erbjuda kompetensutveckling och nationella skolutvecklingsprogram. Detta ska, enligt kommissionens förslag, ske genom samverkan mellan lärosäten, skolmyndighet och skolhuvudmän (se även avsnitt 4.1.4). Förslaget bör bidra till att kompetensutvecklingen blir ändamålsenlig och anpassad efter huvudmäns och skolors behov och förutsättningar, samt att insatserna baseras på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Den kompetensutveckling och de nationella skolutvecklingsprogram som utvecklas och erbjuds bör omfatta både skolämnen (i likhet med Matematiklyftet och Läslyftet) men även andra för skolan angelägna områden (såsom elevhälsa, trygghet och studiero och värdegrundsfrågor). Centralt är att de kompetensutvecklande insatserna ska baseras på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet och tas fram i samverkan med lärosäten. De bör pågå under lång tid och bygga på verksamhetsbaserade aktiviteter, kollegial samverkan och reflektion kring det egna professionsutövandet. I utbudet behöver det finnas kurser som ger högskolepoäng, såsom behörighetsgivande kurser eller kurser på avancerad nivå.

Utöver det utbud av kompetensutveckling som erbjuds via skolmyndigheten och lärosätena så kan det finnas behov av andra kompetensutvecklande aktiviteter och insatser. Det kan t.ex. handla om satsningar av liknande karaktär som Teacher Learning and Leadership Program (se ovan). Det är även positivt att det finns andra aktörer som utvecklar och erbjuder komplement till den kompetensutveckling som anordnas via staten. Kommissionen menar dock att bör finnas någon form av kvalitetssäkrande funktion, och att om kompetensutvecklingen anordnas av andra aktörer än lärosäten med lärarutbildning bör det regleras vilka aktiviteter som ska kunna utgöra grund för progression inom professionsprogrammet. Ett regelverk kring detta bör utarbetas av den föreslagna funktionen för lärar- och skoledarutveckling. Detta bör bidra till att utbudet av kompetensutvecklande aktiviteter av hög kvalitet ökar.

Det förslag som kommissionen lämnar om en statlig myndighetsnärvaro på regional nivå i kapitel 4 innebär bl.a. att skolmyn-

SOU 2017:35 Lärares och skolledares professionella utveckling

201

digheten i samverkan med lärosäten kan bistå skolhuvudmännen i att kartlägga och analysera behoven av både generella kompetensutvecklande insatser och fortbildning inom skolämnena. Genom den ökade närvaron kan staten på ett tydligare sätt vara ett stöd och förbättra förutsättningarna för huvudmännens arbete med kompetensutveckling, men även följa upp och ställa krav på att kompetensutvecklande aktiviteter genomförs samt utvärdera aktiviteternas resultat. Genom att ha en nationell överblick kan skolmyndigheten bidra till likvärdiga förhållanden över landet.

Myndigheten kan genom upphandling från lärosäten säkra tillgången till sådan kompetensutveckling som efterfrågas i regionerna. En väsentlig uppgift för skolmyndigheten är också att, i samverkan med lärare och rektorer, anpassa de nationella skolutvecklingsprogrammen till lokala och regionala behov och förutsättningar.

Detta bör medföra att kompetensutvecklande aktiviteter i högre grad initieras och genomförs på basis av kartläggningar av lokala och regionala behov. Det kan även bidra till en högre grad av regional samverkan om kompetensutveckling, vilket kan skapa bättre förutsättningar för mindre kommunala och enskilda huvudmän att ta del av utbudet samt ingå i nätverk. Detta bör sammantaget medföra att förutsättningarna för skolledare och lärare att delta i kompetensutvecklande aktiviteter ökar, en ökad efterfrågan på kompetensutvecklande aktiviteter och ett ökat utbud av kompetensutvecklingsinsatser.

Den interimistiska arbetsgruppens beredande arbete

Till dess att den nationella funktionen för lärar- och skolledarutveckling som föreslås i avsnitt 6.1 inrättas bör en interim arbetsgrupp påbörja beredningen av funktionens arbete. Det är viktigt att säkerställa ett reellt lärar- och skolledarinflytande i denna beredande process för att säkra legitimiteten för den nationella funktionen, och att det finns en tydlig anknytning mellan arbetsgruppen och kommissionens arbete, samt utredningen Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner (U 2016:06).

Arbetsgruppens uppdrag bör enligt kommissionen vara att påbörja utvecklingen av det ramverk för lärares och skolledares professionella utveckling som presenteras i detta kapitel. Gruppen bör

Lärares och skolledares professionella utveckling SOU 2017:35

202

även analysera hur karriärtjänstreformen och lärarlönelyftet samt dess resurser kan tas till vara och förädlas inom ramen för professionsprogrammet och i analogi med det behandla lokala initiativ av liknande art.

203

7 Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap

I detta kapitel behandlas hur rektorer och lärare ska få nödvändigt utrymme för sina kärnuppgifter: skolledning och undervisning.

7.1 Övergripande om lärar- och skolledarrollen

Staten beslutar om nationella mål och bestämmelser inom skolområdet. Huvudmännen ansvarar för att skolan ges sådana förutsättningar att de nationella målen kan nås. Lärarna ansvarar för att planera och genomföra undervisningen inom ramen för det uppdrag som staten meddelar i bland annat läroplaner för de olika skolformerna. Rektor leder det pedagogiska arbetet och har det övergripande ansvaret för verksamheten i den enskilda skolan. Forskningen kring skolledarskapets betydelse för elevernas lärande visar att rektorn påverkar elevernas kunskapsutveckling framför allt genom att påverka förutsättningarna för en god kvalitet i undervisning och lärande på skolan. Detta kan ske genom att lärare och elever stimuleras att utveckla ett gemensamt fokus på lärande och kunskapsutveckling. Ett annat sätt är att skapa möjligheter för lärarna att utveckla sin kompetens genom att delta i fortbildning och samverka professionellt, liksom att pröva och utvärdera alternativa sätt att undervisa eleverna. Rektors pedagogiska ledarskap utövas sålunda inte med störst framgång genom att rektor själv är en framstående pedagog, utan genom att rektor bidrar till att stärka kvaliteten i skolans pedagogiska verksamhet (Scheerens 2012).

Undervisning och skolledning är kärnuppgifter för lärare och skolledare. Det är därför viktigt att värna lärares och skolledares arbetsvillkor. Den fråga som reses i detta kapitel är: Har lärare och skol-

Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap SOU 2017:35

204

ledare arbetsvillkor som medger tillräckligt med tid för de professionella kärnuppgifterna?

Framgång i lärarnas arbete förutsätter en miljö som avlastar och ger lärarna stöd, så att de verkligen kan koncentera sig på yrkets kärnuppgifter. Huvudmannen och rektorn har ett ansvar för stödjande strukturer och väl fungerande rutiner som skapar goda arbetsvillkor för lärarna. Staten ger också, främst via skollagen, läroplaner och andra föreskrifter, grundläggande villkor för lärarnas yrkesutövning.

Även rektorerna är beroende av att huvudmännen tar ansvar för stödjande strukturer och väl fungerande rutiner som skapar goda arbetsvillkor för rektorernas ledarskap. Rektorerna är i likhet med lärarna beroende av de villkor staten ger genom nationella bestämmelser. Att vara rektor innebär att tillsammans med huvudmannen vara ansvarig för skolans resultat. Lagstiftaren kräver en rektor som utövar styrning även gentemot lärarkollektivet och de enskilda lärarna. Samtidigt är skolan en professionell organisation där lärarna förväntas utföra sin viktiga gärning med en hög grad av autonomi i sitt yrkesutövande.

Det är vanligt att kritik framförs mot att lärare inte hinner med det viktiga arbetet med att förbereda och följa upp undervisningen och mot att skolledarna har svårt att finna tid för det pedagogiska ledarskapet. I detta kapitel görs en genomgång av lärares och skolledares arbetsvillkor. Som vi ska se finns verkligen fog för uppgifterna om att lärare och skolledare har svårt att finna tid för fullgörande av sina respektive kärnuppdrag. Samtidigt kan man ibland genom att följa den allmänna debatten få intrycket av att alla former av dokumentation ligger utanför lärarens och skolledarens kärnuppgifter. Så enkelt är det förstås inte, som framgår i det följande.

7.2 Lärarnas tidsanvändning

År 2013 deltog Sverige för första gången i TALIS (The Teaching and Learning International Survey). Studien är organiserad av OECD och den undersöker genom enkäter lärares och rektorers upplevelser av de undervisnings- och lärmiljöer de arbetar i.

I TALIS-undersökningen uppger svenska lärare att de arbetar fler timmar i veckan än genomsnittet för samtliga lärare i undersökningen. Heltidsanställda svenska lärare svarar att de i genomsnitt hade

SOU 2017:35 Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap

205

arbetat 45 timmar den senaste fullständiga arbetsveckan, medan lärare i TALIS-undersökningen anger 40 timmar i snitt (Skolverket 2014b).

Enligt TALIS (Skolverket 2014b) använder svenska lärare 40 procent av arbetstiden till undervisning, 15 procent till enskild planering och andra lektionsförberedelser (antingen i eller utanför skolan), och 10 procent till rättning och bedömning av elevers arbete och till allmänt administrativt arbete, som innefattar t.ex. dokumentation och andra kontorsgöromål. Här ska dock inflikas att en del av den dokumentation som anges här kan anses ingå i kärnuppgifterna. Sett över alla länder utgör samma tre arbetsuppgifter, nämligen undervisning, enskild planering och andra lektionsförberedelser samt rättning och bedömning av elevers arbete, de största posterna och procentandelarna är ungefär detsamma. Skillnaden är att svenska lärare uppger att de lägger en något mindre andel tid till undervisning (40 procent) jämfört med TALIS-genomsnittet (42 procent) och en större del av sin tid på allmän administration (10 procent) jämfört med TALIS-genomsnittet (6 procent).

Skolverkets lärartidsstudie (Skolverket 2013b) visar att undervisning tar upp mest tid, i genomsnitt 34 procent av den totala arbetstiden. I genomsnitt svarade grundskollärare i lärartidsstudien att omkring 45 procent av deras totala tid användes till arbetsrelaterade aktiviteter med elever. Medan man i TALIS låter lärare skatta sin tidsfördelning retrospektivt, så bygger lärartidsstudien på dagsbokföring där lärarna antecknande sin tidsanvändning i tiominutersintervaller. Skolverket menar att den sista metoden kan vara mer exakt, å andra sidan kan det också vara möjligt att vetskapen om att man ska skriva ner vad man gör påverkar redovisningen av tidsanvändandet (Skolverket 2014).

I lärartidsstudien uppger lärare att de lägger cirka 13 procent av arbetstiden på administrativt och praktiskt kringarbete. Åtta av tio grundskollärare anser i lärartidsstudien att de lägger för mycket tid på administration och dokumentation. TALIS visar, som nämnts, att svenska lärare lägger en större andel av sin tid på administration än lärare i andra länder. En del av den administration som sorterar under allmän dokumentation i TALIS skulle dock enligt Skolverket kunna betecknas som pedagogisk verksamhet (Skolverket 2014b).

OECD (2015a) framhåller att lärarna använder ungefär lika mycket tid till undervisning i dag som för 15 år sedan, samtidigt som ett antal arbetsuppgifter har adderats, såsom dokumentation, admini-

Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap SOU 2017:35

206

stration, kontakt med föräldrar samt omsorg om elevernas hälsa och psykosociala miljö. Den tunga arbetsbördan till följd av administration och rapporteringskrav lyftes fram som en utmaning vid de intervjuer som OECD gjorde med skolans intressenter.

7.3 Rektorernas tidsanvändning

Enligt TALIS (Skolverket 2014b) är Sverige tillsammans med Nederländerna det land där rektorerna anger att högst andel av arbetstiden går åt till administration och ledningsuppgifter. I TALIS-undersökningen görs således inte åtskillnad mellan administration och ledningsuppgifter. I TALIS innefattar dessa uppgifter följande: att arbeta med personalfrågor, föreskrifter, rapporter, skolbudget, schemaläggning och klassindelning, strategisk planering, styrnings- och ledningsaktiviteter samt att svara på frågor från myndigheter på nationell, regional, läns- eller kommunnivå. Svenska rektorer rapporterar att de lägger mindre tid än TALIS-genomsnittet på pedagogiskt ledarskap. Samtidigt visar TALIS-undersökningen att de flesta svenska rektorer uppger att de är nöjda med sina rektorsinsatser och de uppvisar även en relativt hög grad av arbetstillfredsställelse.

Av TALIS-undersökningen framgår att svenska rektorer lägger endast en femtedel av sin tid på utvecklingsarbete gällande undervisningen, vilket är under genomsnittet i TALIS-undersökningen. Det framgår inte av TALIS om det är rektorerna själva som prioriterar ned det pedagogiska arbetet eller om andra krav av administrativ karaktär är för stora. Enligt TALIS finns potential hos rektorer och lärare att utveckla undervisningen genom reflektion, kollegialt lärande och genom att ge varandra återkoppling på undervisningen (Skolverket 2014b).

I en kvalitetsgranskning av Skolinspektionen (2012a) framgår att drygt 60 procent av 30 tillfrågade rektorer önskar ytterligare stöd från huvudmannen. Vanligast är att rektorn vill ha hjälp med administration. Rektorerna anger att de mest tidskrävande arbetsuppgifterna är administrativa uppgifter och arbete relaterat till elevvård och de anger olika exempel på uppgifternas karaktär. När det gäller administration nämns bland annat uppgifter relaterade till ekonomi och budget, statistik, löner, fastigheter och lokaler, läsårsplaneringar, logistik, skolskjuts och dokumentation och även vikarieanskaffning.

SOU 2017:35 Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap

207

När det gäller elevvård nämns elevvårdsärenden, elever i behov av särskilt stöd, föräldrakontakter, skolråd och möten med olika elevteam för detta.

I betänkandet Rektorn och styrkedjan (SOU 2015:22) anges att staten har haft ambitionen att stärka rektorernas pedagogiska ledarskap under loppet av flera decennier – om än med lite olika tonvikt från tid till annan på innehållet i detta ledarskap. Ett återkommande bekymmer genom decennier har enligt utredaren varit att rektorerna överhopats av renodlat administrativa göromål, till men för rektorernas uppgift att utveckla och leda skolans pedagogiska arbete. Av betänkandet framgår att det största enskilda problemet för rektorerna är tidsbrist. Rektorerna använder sin tid mycket olika. Detta kan vara en effekt av att förhållandena på olika skolenheter skiljer sig åt, men variationerna synes också till stor del vara relaterade till rektorernas personliga egenskaper, intresse och kompetens, menar utredaren. Många rektorer anser som nämnts att de har brist på tid. Den uppfattningen delas i stor utsträckning av huvudmännens företrädare, men det finns enligt utredaren ofta ingen medveten satsning på att lösa rektorernas problem med att deras tid inte räcker till. Huvudmännen och rektorerna är även överens om att rektorernas möjlighet att delegera arbetsuppgifter till lärarna begränsas av att även lärarna har för mycket att göra.

Statskontoret (2016b) har i en enkätstudie undersökt hur medarbetare i staten, kommunerna, landstingen och den privata sektorn uppfattar medarbetarskap och ledarskap på jobbet. Undersökningen visar att medarbetare i kommuner och landsting i högre grad anser att administration tar tid från viktiga arbetsuppgifter, jämfört med staten och privat sektor. Anställda i kommunen är också de som är mest benägna att instämma i att de ägnar sig åt mer administration än vad som är rimligt.

Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap SOU 2017:35

208

7.4 Åtgärder för att möjliggöra koncentration på kärnuppgifterna för lärare och skolledare

Kommissionens bedömning: Det är angeläget att regeringen ger

hög prioritet åt arbetet med att utveckla och digitalisera nationella prov samt utveckla bedömningsstöd och kunskapsutvärderingar, i syfte att möjliggöra för lärarna att arbeta effektivare samt för att öka likvärdigheten och rättssäkerheten för eleverna.

Det är viktigt att skolan organiseras så att rektor kan prioritera det pedagogiska ledarskapet och vara ett stöd för lärarna.

Det är vidare av stor betydelse att legitimerade lärare kan fokusera på undervisningen och frigörs från administrativa och andra sysslor i den mån det är möjligt.

Huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av de som anges i nationella styrdokument.

Det är också viktigt att de möjligheter till effektiviseringar i lärarens arbete i övrigt som digitaliseringen erbjuder tas tillvara.

Som framgått ovan förefaller lärare i det svenska skolsystemet lägga mindre tid på undervisning och mer tid på administration jämfört med lärare i många andra länder. Vidare förefaller rektorernas pedagogiska ledarskap ofta vara eftersatt i svenska skolor. Det är sannolikt att svårigheterna att finna tid för kärnuppdragen undervisning respektive skolledning har ett samband med statens och huvudmännens styrning. Styrningen förutsätter uppföljning på alla nivåer och det är tänkbart att olika typer av dokumentationskrav genererat nya eller utökade arbetsuppgifter för lärare och skolledare under senare årtionden utan att andra arbetsuppgifter kunnat avvecklas i samma utsträckning. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att dokumentation är en nödvändig del av yrkesutövningen inom varje profession. Det är emellertid av yttersta vikt att staten och huvudmännen bidrar till att de centralt respektive lokalt bestämda systemen för uppföljning och kvalitetssäkring samverkar och underlättar för lärare och skolledare i arbetet med uppföljning och dokumentation. Det är även mycket angeläget att staten och huvudmännen fortlöpande prövar nödvändigheten av varje inslag i styrningen som

SOU 2017:35 Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap

209

genererar administration och dokumentation för lärare och skolledare.

Under senare år har staten bidragit till en viss minskning av arbetsuppgifter för lärare genom ändrade krav gällande individuella utvecklingsplaner samt förenklingar av lärarnas arbete med åtgärdsprogram (prop. 2012/13:195, prop. 2013/14:160). Vidare har regeringen beslutat om ändringar i skolförordningen som innebär att vissa nationella prov i årskurs 6 blir frivilliga för skolor att genomföra. Det är viktigt att staten fortsatt prioriterar arbetet med att underlätta lärares och skolledares arbete genom administrativ utveckling eller förenkling, och det finns även utredningar som gett underlag till ett sådant arbete.

Utredningen om nationella prov föreslår ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning (SOU 2016:25). Systemet ska innehålla nationella prov, nationella bedömningsstöd och nationell kunskapsutvärdering. Digitalisering av de nationella proven och färre prov utgör delar av utredarens förslag. Digitaliseringen ska påbörjas 2018 med ambitionen att den ska vara helt klar 2022. Dessutom ska provens syften renodlas, så att de nationella proven enbart ska fungera som stöd för betygssättning. Därtill ska två andra delar finnas: nationella bedömningsstöd som skolor ska kunna använda sig av på ett friare sätt, och en nationell kunskapsutvärdering som ska mäta svenska elevers kunskapsnivå över tid.

Utredningen om nationella prov uppger att det lärarna främst upplever som negativt är att arbetet med de nationella proven är tidskrävande. Enligt lärarna tar såväl genomförandet och bedömningen av elevlösningarna som inrapporteringen och uppföljningen av resultaten mycket tid. Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet på olika sätt kommer att underlätta lärarnas arbete och kunskapsutvärderingar

Skolverket (2016e) har på regeringens uppdrag lämnat ett förslag på nationell strategi för skolans digitalisering. Enligt uppdraget ska strategierna bland annat omfatta förutsättningar för att digitaliseringens möjligheter ska tas till vara för skolutveckling och för utveckling av undervisningen. Skolverkets vision inför år 2022 är att skolväsendet ska präglas av att digitaliseringens möjligheter tas tillvara så att de digitala verktygen och resurserna bidrar till att resultaten förbättras och verksamheten effektiviseras. För att uppnå visionen krävs bland annat att arbetssituationen för personalen karak-

Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap SOU 2017:35

210

täriseras av att digitaliseringen underlättar planering, genomförande, uppföljning och utvärdering av undervisning och annat arbete med barn och elever liksom av att mer administrativa uppgifter och rapportering effektiviseras. Vidare krävs exempelvis att det finns ändamålsenliga digitala redskap för att följa elevernas utveckling och för analys av undervisningen som ger stöd för att förbättra denna. Dessutom krävs enligt Skolverket att nationella digitala prov införs successivt. Skolverket måste även fortsätta påbörjade utvecklingsarbeten gällande myndighetens statistikhantering för att förenkla för målgrupperna, till exempel när det gäller inmatning och inhämtning av statistik och digitala nationella prov, där automaträttning av provdelar och/eller möjlighet att ta del av samlade data för enklare och bättre analys ingår i utvecklingsarbetet.

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som syftar till att ge bättre förutsättningar för lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer att utföra sina uppdrag och bland annat se över behörighets- och legitimationsreglerna. Utredaren ska även se över lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbetsbörda (Dir. 2016:76). Utredaren ska informera sig om annat pågående utredningsarbete som kan vara av betydelse för uppdragets genomförande, t.ex. Skolkommissionens arbete.

Regeringen har gett Skolverket i uppdrag att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingsprogram som riktar sig till huvudmän och skolor (U 2015/03844/S). Inom ramen för uppdraget ska Skolverket bland annat ta fram förslag till nödvändiga kompetensutvecklingsinsatser avseende digitala lärresurser och verktyg för att stärka den digitala kompetensen i undervisningssituationen samt för en effektivare administration med syftet att minska lärares och rektorers administrativa arbete. Vidare ska Skolverket genomföra kompetensutvecklingsinsatser avseende digitala verktyg och lärresurser, som ska vara långsiktiga och ta tillvara de möjligheter till pedagogisk utveckling och administrativa vinster som utvecklingen på området medför. I arbetet ska även den internationella utvecklingen inom området beaktas.

Kommissionen vill understryka att det är angeläget att regeringen ger hög prioritet åt arbetet med att utveckla och digitalisera nationella prov samt bedömningsstöd och kunskapsutvärderingar, i syfte att möjliggöra för lärarna att arbeta effektivare samt för att öka likvärdigheten och rättssäkerheten för eleverna. Det är också viktigt

SOU 2017:35 Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap

211

att de möjligheter till effektiviseringar i lärarens arbete i övrigt som digitaliseringen erbjuder tas tillvara.

Kommissionen vill vidare understryka att det är viktigt att skolan organiseras på så sätt att rektor kan prioritera det pedagogiska ledarskapet och vara ett stöd för lärarna. Det är vidare av stor betydelse att lärare kan fokusera på undervisningen och frigörs från administrativa och andra sysslor i den mån det är möjligt. Det är exempelvis angeläget att det finns en väl fungerande elevhälsa med bland annat kuratorer och psykologer, och att det finns skolbibliotekarier och lärarassistenter. Huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av de som anges i nationella styrdokument (se även OECD 2015a).

Kommissionen vill även erinra om att det i en av kommissionens förslag till nationella målsättningar som redovisas i delbetänkandet slås fast att undervisning är skolans kärnuppgift och avgörande för elevernas lärande samt att förutsättningarna för undervisningens kvalitet ska förbättras (SOU 2016:38).

213

8 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

En likvärdig skola fordrar en resursfördelning som tar hänsyn till elevers olika förutsättningar och behov. I delbetänkandet (SOU 2016:38) bedömde Skolkommissionen att det var nödvändigt med ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering. Kommissionen delade OECD:s bedömning (2015a) att systemet för skolans finansiering borde förändras i syfte att skapa en skola med hög kvalitet för alla elever. Nedan redovisas kommissionens överväganden och förslag gällande skolans finansiering och huvudmännens fördelning till skolenheter. Avslutningsvis diskuteras den garanterade undervisningstiden.

8.1 Resursers betydelse för skolprestationer

Ekonomiska resurser har betydelse för skolprestationer men leder inte till bättre resultat med automatik; resurser måste riktas till rätt personer och användas på rätt sätt. Forskning från Sverige och andra länder visar att ekonomiska resurser har olika betydelse för olika grupper av elever, och att effekten är större för elever med en svagare socioekonomisk bakgrund eller som har invandrat efter skolstart (Gustafsson m.fl. 2016a; Björklund m.fl. 2010). Elever med bättre studieförutsättningar tillförs emellertid ofta mindre resurser, vilket leder till att sambandet mellan resurser och resultat ser ut att vara negativt, även då det finns en positiv kausal effekt av resurser på resultat. Detta fenomen ligger förmodligen bakom den slutsats som fram till början av 1990-talet var den allmänt rådande, nämligen att resurser inte har någon positiv effekt på elevernas resultat (Gustafsson & Myrberg 2002; Gustafsson 2003). Senare års forskning med andra metoder har kunnat påvisa att resurser har

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

214

betydelse för elevernas skolresultat. I Sverige är dock den andel av resurserna som fördelas med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund generellt sett blygsam (se avsnitt 8.1.8 nedan).

Det finns alltså evidens för att ekonomiska resurser har betydelse för elevers resultat i skolan. De resursfaktorer som påverkar elevernas pedagogiska resultat och lärmiljö är framför allt klasstorlek, lärartäthet, lärarkompetens, den tid som lärare undervisar och den mängd lärarledd undervisningstid som elever får i skolan.

8.1.1 Klasstorlekens och lärartäthetens betydelse för elevens resultat

Många studier visar på att det finns ett samband mellan klasstorlek och studieresultat, men sambandet varierar med elevernas ålder och socioekonomiska bakgrund. Begreppen klasstorlek och lärartäthet står inte i något enkelt och entydigt förhållande till varandra, men trots detta har de i diskussionen ofta använts som synonyma. Medan lärartäthet framför allt fångar mängden lärartid per elev fångar klassstorleken antalet elever som undervisas samtidigt.

En studie av Finn & Achilles (1990) fann att elever i små klasser hade bättre inlärningsresultat än i normalstora klasser och att effekten var större för elever med minoritetsbakgrund. Effekten av klasstorlek var också starkast i årskurs 1. Däremot fanns ingen skillnad i resultat mellan de klasser som hade en hjälplärare i klassrummet än de utan, vilket skulle tyda på att det inte är fler lärare i klassrummet som behövs utan mindre klasser.

En svensk studie visar att effekten av lärartäthet är ungefär hälften så stor som effekten av motsvarande förändring av klasstorleken (Fredriksson & Öckert 2008).

Nye m.fl. (1999) fann också i en uppföljningsstudie att de positiva effekterna av att ha gått i en mindre klass i årskurs 4 huvudsakligen kvarstod i årskurs 8 och i synnerhet i matematikämnet.

En svensk studie av Fredriksson m.fl. (2013) fann negativa effekter av stora klasser i årskurs 4–6 på elevernas kognitiva och icke-kognitiva förmågor, standardprovresultat och löner i vuxen ålder. Resultaten visade även att det är samhällsekonomiskt lönsamt att minska klasserna då effekterna av bättre skolresultat på framtida sysselsättning och inkomster vida överstiger de kostnader som en minskad klasstorlek innebär för skolan.

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

215

Lindahl (2005) fann utifrån en longitudinell studie att mindre klasser i årskurs 6 inte påverkade elever med svensk bakgrund men hade en betydande positiv effekt för elever med utländsk bakgrund.

Robinson (1990) fann i en metaanalys att effekten av klasstorlek varierar med elevernas ålder. För årskurserna 0–3 visade ett stort antal undersökningar på positiva effekter av små klasser; för årskurserna 4–8 erhölls svagt positiva effekter. För undersökningar som avsåg årskurserna 9–12 fanns inget stöd för att mindre klasser skulle ge bättre inlärningsresultat. Metaanalysen visade också att elever som hör till de mest utsatta grupperna når bättre resultat i mindre klasser.

En grupp elever som har stora behov är elever med inlärningssvårigheter av olika slag, exempelvis på grund av dyslexi, dyskalkyli, ADHD eller Aspergers syndrom (se t.ex. Skolinspektionen 2011b, 2012b, 2014c; Skolverket 2009c). Autism- och Aspergerförbundets medlemsenkäter indikerar att en stor andel av eleverna inte uppnår godkänt i kärnämnena i grundskolan.

Sammanfattningsvis visar forskning att resurser har olika betydelse för olika grupper av elever. De yngsta eleverna drar störst nytta av mindre klasser medan betydelsen av klasstorlek avtar med stigande ålder. Elever med svagare socioekonomisk bakgrund eller utländsk bakgrund gynnas särskilt av mindre klasser.

8.1.2 Lärarkompetensen är central för elevens resultat

Lärarnas kompetens har stor betydelse för elevernas resultat. Wayne och Youngs (2003) drar i en översiktsartikel slutsatsen att eleverna lär sig mer då deras lärare har goda kunskaper och färdigheter, men att det inte är möjligt att dra mer specifika slutsatser om vilka typer av förmågor som är de viktiga komponenterna i lärarkompetensen på grundval av de studier som redovisas i översiktsartikeln.

Shulman (1986) gjorde en distinktion mellan ”content knowledge” (ämneskunskaper), ”pedadogical knowledge” (pedagogiska kunskaper) och ”pedagogical content knowledge”, vilket ungefär motsvarar ämnesdidaktiska kunskaper. Han menade att alla dessa kategorier av kunskap är viktiga, men att i synnerhet de ämnesdidaktiska kunskaperna är centrala.

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

216

Jackson m.fl. (2014) visar i en översikt att undervisningserfarenhet har större betydelse för lärareffekten än vad tidigare forskning har pekat på, där framför allt de första fem åren visat sig viktiga för att utveckla undervisningskompetensen. En studie utförd i Tyskland av Kleickman m.fl. (2013) visar också på att undervisningserfarenhet åtminstone upp till 50 års ålder är relaterad till utveckling av ämnesdidaktiska kunskaper och färdigheter.

8.1.3 Lärarfortbildningens betydelse för elevens resultat

Lärarutbildningen ska lägga den grund på vilken utvecklingen av lärarkompetensen kan ske men det är också uppenbart att undervisningserfarenhet ger möjlighet till utveckling av den professionella kompetensen. Översikter över effekter av lärarfortbildning visar också att den kan vara ett kraftfullt medel för att förbättra elevernas resultat inom olika områden.

Yoon m.fl. (2007) gick igenom mer än 1 300 studier av lärarfortbildning och fann nio studier som uppfyllde de strikta kvalitetskrav som ställts upp för att tillåta slutsatser om effekter av fortbildningsprogram inom matematik, naturvetenskap och läsning. Omfattningen av programmen varierade mellan 5 och 100 timmar och pågick under upp till tio månader. För alla tre ämnesområden fanns en viss effekt, med små skillnader mellan områdena. Det förelåg dock en betydande variation i resultaten mellan de olika studierna, och alla effekter var inte signifikanta.

Timperley m.fl. (2007) har, som framgått av kapitel 4, genomfört en mycket omfattande inventering av studier av lärarfortbildning med fokus både på olika ämnesområden och på mer generella kompetenser, som bedömning. De kvantitativa sammanfattningarna av effektskattningarna gav likartade resultat som de som Yoon m.fl. fann. Skillnader i resultat mellan olika undersökningar var också här betydande, och Timperley m.fl. (2007) presenterar ingående analyser av hur olika utformning av programmen relaterar till skattningarna av deras effekter. Även här framkommer att korta insatser inte ger positiv effekt, men resultaten visar också att en lång rad andra faktorer är av betydelse för om ett fortbildningsprogram ska ge effekt eller inte, och där kollegial samverkan framstår som viktig.

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

217

8.1.4 Undervisningstidens betydelse för elevens resultat

En central resursfaktor är den tid som elever får lärarledd undervisning i skolan. Forskning visar att ökad undervisningstid oftast leder till bättre pedagogiska resultat.

Marcotte (2007) utnyttjade variationen i undervisningstid under vintrar med kraftiga snöfall då skolor fått stänga ner och visade att elever som fått mindre undervisningstid presterade sämre. I synnerhet försämrades resultaten i matematik och de som drabbades värst var de yngre eleverna. En dansk studie av Myrup Jensson (2013) som utnyttjat en ändring i skollagen där undervisningstiden ökades visar på positiva eleveffekter i matematik. Lavy (2014) visade med data från PISA att ökad undervisningstid hade en stark positiv effekt på provresultat i matematik. Effekterna var särskilt stora för flickor, elever med utländsk bakgrund och för elever med lägst socioekonomisk bakgrund.

Sammanfattningsvis finns evidens för att mer lärarledd undervisningstid ger positiva pedagogiska resultat. Detta gäller i synnerhet de ämnen där elever behöver en väl avvägd och pedagogiskt upplagd undervisning och där möjligheterna att på egen hand läsa in eller få föräldrastöd är begränsade.

8.1.5 Svenska utbildningsutgifter i internationell jämförelse

I OECD:s årliga rapport Education at a Glance jämförs OECDländerna med hjälp av ett stort antal indikatorer som åskådliggör tillgång till utbildning, investeringar i utbildning, resultat efter utbildning och utbildningssystemets organisation. Education at a glance från 2016, som avser år 2013 visade att Sveriges utbildningsutgifter, från grundskola till universitet och högskola, uppgick till 5,4 procent av BNP, jämfört med genomsnittet för OECD som var 5,2 procent av BNP. Totalt placerade sig Sverige på en 16:e plats bland OECD-länderna, dvs. mycket nära OECD-genomsnittet.

Utbildningsutgifter som andel av BNP för enbart grundskolan uppgick till 2,5 procent 2013, vilket var samma andel som OECDgenomsnittet. Sverige ligger i nivå med Finland som investerar 2,4 procent av sin BNP i grundskolan men långt under Danmark, Norge och Island som alla investerar mer än 3 procent av sin BNP på grundskoleutbildning.

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

218

Sammantaget visar jämförelsen att Sverige befinner sig långt ifrån de länder som investerar mest i utbildning. Trenden de senaste tio åren har varit att Sverige har haft minskande utbildningsutgifter mätt som andel av BNP för grundskola och gymnasieskola och med samma mått ökande utbildningsutgifter för universitet och högskola.

Sammanfattningsvis finns inga belägg för att Sverige skulle ha internationellt höga utbildningsutgifter för skolan mätt som andel av BNP. Däremot finns internationellt jämförbar statistik som visar att Sverige investerar mycket i förskolan, vilket är en följd av att Sverige sedan länge har en väl utbyggd barnomsorg jämfört många andra länder. Sverige har också internationellt hög investering i forskning.

I Education at a Glance illustreras hur utbildningskostnader fördelar sig på olika kostnadstyper och för svenskt vidkommande gick 53 procent av grundskolans kostnader (årskurs 1–6) till lärarlöner, dvs. undervisning (OECD 2016b). Genomsnittet för OECD som helhet uppgick till 61 procent 2013. Övriga kostnader uppgick till 31 procent vilket är högre än OECD-genomsnittet på 23 procent. I övriga kostnader ingår såväl skolskjuts som skolmåltider. I kostnader för skolmåltider ingår avgiftsbelagda skolmåltider oavsett om de är offentligt eller privat finansierade. I kostnader för skolskjuts ingår såväl skolbussar samt ersättningar för lokala transporter.

8.1.6 Kostnader för förskoleklass och grundskola

Enligt Skolverkets statistik uppgick de totala kostnaderna för förskoleklass och grundskola till drygt 103 miljarder kronor 2015. Kostnaderna för gymnasieskolan uppgick samma år till 37 miljarder kronor. Grundskolan kostade 94 miljarder kronor, varav 53 procent gick till undervisning och 3 procent till elevhälsa. Av figur 8.1 framgår att personalkostnader är den enskilt största kostnaden för grundskolan följt av lokaler och inventarier, övriga kostnader såsom administration och studie- och yrkesvägledning, skolmåltider och läromedel. Elevhälsokostnader avser mediciniska, psykologiska och psykosociala insatser som ska stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål. Kostnaden uppgick till 2,6 miljarder kronor 2015 och var en av de minsta kostnadsposterna i skolan.

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

219

Figur 8.1 Kostnader för förskoleklass och grundskola 1998–2005

Miljarder kronor, löpande priser

Källa: Statens skolverk.

8.1.7 Skolans finansiering

År 2015 finansierade kommunernas skatteintäkter och avgifter 81 procent av kommunernas totala verksamhet, varav kommunalskatten svarade för 68 procent. Det generella statsbidraget till kommunerna, det vill säga det bidrag som går till kommunerna utan att avse någon specifik kommunal verksamhet, svarade för omkring 13 procent av finansieringen av kommunernas verksamhet. Dessa bidrag kan således med en schablonmässig beräkning även sägas motsvara 13 procent av kommunernas kostnader för skolan, men alltså utan att vara öronmärkta för skolan. Därutöver tillkommer riktade statliga bidrag som täckte 5 procent av de totala kostnaderna för kommunernas verksamhet, varav en viss del gick till skolan. Merparten av skolans kostnader finansieras således med kommunalskatten. Fördelningen av finanseringen mellan kommunalskattemedel och statsbidrag varierar stort kommunerna emellan eftersom de största statliga bidragen per invånare går till kommuner med svagare skatteunderlag.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Totala kostnader för förskoleklass och grundskola Totala kostnader för grundskola Personalkostnader förskoleklass och grundskola Undervisningskostnader i grundskolan Lokaler och inventarier Övrigt Skolmåltider Läromedel/utrustning/skolbibliotek Elevhälsa

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

220

I grunden har kommunerna olika ekonomiska förutsättningar dels beroende på att skatteunderlagen varierar kraftigt mellan kommunerna, dels beroende på att demografiska och andra strukturella faktorer skiljer sig åt kommunerna emellan. Det finns emellertid ett system för kommunalekonomisk utjämning som ska skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner. Kommunerna ska kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service gällande skola, vård och omsorg med fler kommunala verksamheter som vilar på lagstiftning, oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Skillnader i kommunalskatt ska därmed i huvudsak spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Det kan dock ifrågasättas om utjämning sker för alla strukturella faktorer som genererar inkomstskillnader och kostnadsskillnader mellan kommunerna. En indikation på, om än inget bevis för, att så inte är fallet är exempelvis att det finns en starkt negativ korrelation mellan kommunernas skattesats (utdebitering) och kommunernas skattekraft (skatteunderlag per invånare). I kommuner där invånarna har högre beskattningsbara inkomster är alltså skattesatsen lägre och vice versa. Sambandet framgår av figur 8.2 nedan.

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

221

Figur 8.2 Sambandet mellan kommunernas skattesats och skattekraft per invånare 2015

Källa: Statistiska centralbyrån.

8.1.8 Kommunernas resursfördelning till skola och förskoleklass

Enligt skollagen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevernas olika förutsättningar och behov. Regelverket förtydligades genom en ny bestämmelse i skollagen som gäller från och med 1 juli 2014 (2 kap. 8 a §). När en jämförelse görs mellan kommuner kan emellertid konstateras att de faktiska kostnaderna för undervisning och elevhälsa helt saknar korrelation med elevernas socioekonomiska bakgrund. Detta hindrar dock inte att kommunerna och de enskilda huvudmännen tar hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund vid fördelningen av resurser till skolenheter inom respektive kommun.

Skolverket (2009b) undersökte resursfördelningen inom kommunerna och fann att differentieringen av resurserna mellan skolenheter ofta var mycket försiktig. Mindre kommuner hade heller ingen uttalad modell för resursfördelning och resurser fördelades lika mellan skolenheter.

Skolverket (2011a) gjorde därefter en uppdatering och fördjupning av kommunernas resursfördelning i Sveriges mest segregerade

16 17 18 19 20 21 22 23 24

100 000

150 000 200 000

250 000 300 000

350 000

Kom m unal s kat tes at s

Skattekraft per invånare

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

222

kommuner och fann då att resursfördelning efter behov hade ökat. År 2011 använde omkring tre fjärdedelar av de undersökta kommunerna någon form av resursfördelning efter socioekonomisk bakgrund.

Skolverket (2013c) konstaterade att resursfördelningen såg väldigt olika ut i kommunerna och att de hade mycket olika strukturella förutsättningar. De gjorde också olika prioriteringar och hade en politisk opinion att hantera. Studien visade att det fanns stora variationer i hur mycket kommuner satsade på skolor totalt och hur stor del av resurserna som fördelades efter skolornas förutsättningar.

Skolinspektionen (2014b) granskade de kommunala skolhuvudmännens resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter inom förskola, grundskola och fritidshem. Granskningen visade att det var få kommuner som tydligt styrde resurser till de skolor som hade störst behov utifrån barnens och elevernas måluppfyllelse och den socioekonomiska strukturen.

I en kartläggning av konsultföretaget EY (2014) visades att de flesta av de undersökta kommunerna fördelade resurser mellan skolorna efter socioekonomiska variaber men att det fanns stora skillnader i vilka variabler som användes. Framför allt fanns stora skillnader i hur stor andel av de totala resurserna som fördelades efter elevernas socioekonomiskt betingade förutsättningar. Flera kommuner hade ett grundbelopp per elev som fördelades till såväl egna skolenheter som fristående skolor. Resterande resurser fördelades efter socioekonomiska förhållanden.

Skillnaden mellan de avsatta resurserna till undervisning och elevhälsa totalt sett är mycket stor mellan olika kommuner. Spännvidden i avsatta resurser per elev var år 2015 enligt kommissionens beräkningar mellan 42 623 kronor i Täby och 88 492 kronor i Sorsele (se bilaga 7). Skillnaderna mellan olika kommuner i avsatta resurser är till stor del beroende av skilda demografiska och geografiska förhållanden, men det finns även skillnader som följer av skilda ambitionsnivåer.

OECD (2015a) har lyft fram bristen på konsistens och likvärdighet i det svenska skolfinansieringssystemet och behovet av att hitta ett mer likvärdigt och enhetligt system.

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

223

8.2 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

Nedan redovisas kommissionens förslag gällande skolans resurser, som tar sin utgångspunkt ifrån den evidens som presenterats i avsnitt 8.1. Syftet med förslagen är att bidra till en resurstilldelning på huvudmannanivå och en resursfördelning från huvudman till skolenhet som är långsiktigt hållbar och som bättre än vad som är fallet i dag speglar skilda förutsättningar mellan olika skolenheter med avseende på elevernas socioekonomiskt betingade förutsättningar.

Kommissionen bedömer att det generellt sett fördelas medel till skolan med för liten hänsyn tagen till socioekonomiskt betingade skillnader i elevunderlaget, som i sin tur genererar skillnader i behov av kompensatoriska åtgärder. Det finns heller inga garantier för att huvudmännen totalt sett avsätter tillräckliga resurser.

Redan i delbetänkandet bedömde Skolkommissionen att det var nödvändigt med ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering. Bakgrunden till kommissionens överväganden om skolans finansiering stod bland annat att finna i OECD:s rapport om den svenska skolan (2015a). OECD bedömde att den svenska skolan behöver ett nationellt och sammanhållet system för fördelning av resurser med en starkare fördelningsprofil och att det finns ett behov av att se över de riktade statsbidragen.

8.2.1 Kommissionens förslag

Kommissionens förslag: En utredning bör tillsättas i syfte att

dels etablera miniminivåer för huvudmännens resurser för undervisning och elevhälsa, dels analysera förutsättningarna för ett sektorsbidrag eller andra former av nationell finansiering av skolan.

Kommissionen föreslår ett villkorat statsbidrag till huvudmännen för undervisning och elevhälsa. Bidraget baseras på socioekonomiskt betingade förutsättningar, med infasning över tre år. Bidraget avser förskoleklass och grundskola. Kommissionen menar att 6 miljarder kronor är en avvägd nivå, i syfte att möjliggöra undervisning av hög kvalitet och kompensatoriska insatser för en likvärdig utbildning. Statsbidraget regleras i en förordning, med villkoret att kommunerna och de enskilda huvudmännen för-

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

224

binder sig att inte reducera egna medel till undervisning och elevhälsa under den tid som de uppbär bidraget.

SCB får i uppdrag att årligen ta fram ett socioekonomiskt index till grund för fördelningen av statsbidraget. Indexet ska även, tillsammans med ett för varje huvudman specifikt genomsnittsbelopp för undervisning och elevhälsa, utgöra vägledning för huvudmännens fördelning av medel till skolenheterna.

Statsbidraget kan delvis finansieras genom att vissa riktade bidrag avvecklas.

Utredning om miniminivå för undervisning och elevhälsa samt om sektorsbidrag

Kommissionen föreslår att staten efter fortsatt utredning ska ange en miniminivå för varje huvudmans resurser till undervisning och elevhälsa. Vidare föreslår kommissionen att regeringen ska utreda förutsättningarna för ett sektorsbidrag eller andra former av nationell finansiering av skolan.

Det finns som framgått stora skillnader mellan kommunerna vad gäller de resurser som avsätts för undervisning och elevhälsa per elev. Dessa variationer återspeglas även i bidragen till fristående skolor eftersom kommunerna finansierar dessa. Kommissionen har gjort vissa analyser baserat på 2015 års resursförbrukning i syfte att fastställa en miniminivå för respektive kommun eller typ av kommun samt även för fristående huvudmän. När en sådan miniminivå etablerats kan staten lättare följa och än starkare styra resurser till undervisning och elevhälsa.

Kommissionen har i analyserna använt standardkostnadsmodeller som finns inom systemet för kommunalekonomisk utjämning. Standardkostnaden för en viss kommun avser att spegla vad verksamheten skulle kosta i den kommunen, med kommunens specifika demografiska och andra strukturella förutsättningar, givet att verksamheten bedrivs med en för riket genomsnittlig ambitions- och effektivitetsnivå. Kommissionen har anpassat standardkostnaderna till att motsvara kostnadsslagen undervisning och elevhälsa och har därefter jämfört kommunernas standardkostnader med kommunernas faktiska kostnader för undervisning och elevhälsa (se beräkning av faktiska kostnader i bilaga 6). Jämförelserna har visat att det är relativt

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

225

stora skillnader mellan kommunernas faktiska kostnader i relation till standardkostnaderna. Några kommuner eller grupper av kommuner har faktiska kostnader som överstiger standardkostnaderna, medan andra har lägre faktiska kostnader. Exempelvis kan nämnas att storstadskommunerna har högre faktiska kostnader än motsvarande standardkostnader. Detta skulle kunna bero på att storstadskommunerna har en mer ambitiös socioekonomisk fördelning än andra kommuner, som finansieras via en nivåhöjning av resurserna och alltså inte genom omfördelning mellan skolor. Det kan dock även finnas andra förklaringar.

Kommissionen bedömer att det är angeläget att fortsatt analysera orsakerna till skillnader mellan kommunerna i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa, och att ta reda på i vilken utsträckning dessa skillnader beror på skilda förutsättningar, skilda ambitioner eller på skillnader i effektivitet i skoluppdragets utförande. På motsvarande sätt bör eventuella kostnadsskillnader för undervisning och elevhälsa analyseras för enskilda huvudmän. Kommissionen föreslår regeringen att tillsätta en utredning i syfte att förklara orsakerna till skillnaderna mellan kommunerna och mellan de enskilda huvudmännen i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa samt för att etablera en miniminivå för enskilda kommuner eller grupper av kommuner samt för enskilda huvudmän. Efter en sådan analys finns förutsättningar att ytterligare utveckla grunderna för statens resursstyrning. Utredningen är angelägen och bör därför tillsättas så fort som möjligt.

Kommissionen anser att staten bör ha en beredskap för att ta över det finansiella ansvaret för skolan. Kommissionen föreslår därför att regeringen ska utreda förutsättningarna för sektorsbidrag eller andra former av nationell finansiering av skolan.

Ett sektorsbidrag innebär att staten fördelar medel till hela eller stora delar av kommunernas skolverksamhet. Ett sektorsbidrag kan exempelvis utgå till undervisning och elevhälsa alternativt till hela skolverksamheten.

Det är i dag stora skillnader mellan kommunernas totala resurstilldelning till skolverksamheten. Skolverket har visat att dessa skillnader endast i begränsad utsträckning följer av skillnader i elevernas förutsättningar sett till socioekonomiska faktorer. Skolverket och Skolinspektionen har även visat att den socioekonomiskt betingade fördelningen av resurser till respektive skolenhet är svag. Som en

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

226

konsekvens därav får även kommunernas bidrag till enskilda huvudmän för fristående skolenheter en svag socioekonomisk profil, eftersom det finns ett lagkrav på att kommunerna ska behandla enskilda huvudmän och fristående skolor enligt samma grunder som de egna skolenheterna (se t.ex. 10 kap. 38 § skollagen).

Kommissionen redovisar nedan förslag om ett socioekonomiskt betingat bidrag, om en förordningsbaserad villkorad miniminivå samt om indexvärden och belopp för fördelning till skolenheter. Förslagen syftar till att minska problemen med den bristande likvärdigheten och behovsanpassningen i den totala resurstilldelningen till skolan liksom även i fördelningen till skolenheter och bidragsgivning till enskilda huvudmän för fristående skolenheter. Kommissionens förslag har dock inte förutsättningar att helt och hållet rätta till problemen med bristande likvärdighet i systemet för resursfördelning till skolan eftersom kommunernas skilda ambitioner och ekonomiska förutsättningar även i fortsättningen kommer att ha betydelse för resurstilldelningen till skolan.

En svårighet med ett sektorsbidrag ligger i genomförandet. Det kräver en skatteväxling mellan kommunsektorn och staten och nödvändiggör därför ett större och relativt tidskrävande utredningsarbete. De belopp som berörs är så stora att det inte är möjligt att få till stånd ett sektorsbidrag utan en skatteväxling. Kommunsektorn måste alltså sänka skatten, det vill säga utdebiteringen av kommunalskatt, med motsvarande den del av kostnaderna för skolan som ska täckas av sektorsbidraget samtidigt som staten höjer skattenivån i motsvarande mån.

En fördel med ett sektorsbidrag i jämförelse med det bidrag med hänsyn till socioekonomiska förhållanden som kommissionen föreslår, är att staten kan styra över hela resurstilldelningen. En nackdel kan vara att det är svårt att från central nivå helt fånga de lokala skillnader som genererar skilda resursbehov. Sistnämnda nackdel ska dock vägas mot de uppenbara nackdelarna med dagens resursfördelningssystem. En annan nackdel är att ett sektorsbidrag innebär ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det är rimligt att resa frågan huruvida ett sektorsbidrag över huvud taget är möjligt att förena med ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap för skolan. Svaret på frågan vilar ytterst på en politisk bedömning.

Förutsättningarna för ett sektorsbidrag kan med fördel analyseras inom ramen för samma utredning som även hanterar frågan om mini-

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

227

minivåer, men dock med olika tidsplaner. Frågan om miniminivåer bör utredas först. En utredning om ett sektorsbidrag kommer med nödvändighet att beröra reglerna för finansiering av skolverksamhet hos såväl kommunala som enskilda huvudmän.

Kommissionens överväganden gällande gymnasieskolan redovisas i avsnitt 8.3.

Starkare statlig styrning gällande resurser till undervisning och elevhälsa för förskoleklass och grundskola

Kommissionen bedömer alltså att resurserna för undervisning i förskoleklass och grundskola är viktiga att styra liksom även resurserna för elevhälsa (se definitioner i bilaga 6). Kommissionen anser att resurser till undervisning och elevhälsa i större grad än vad som är fallet i dag måste fördelas med hänsyn till skilda behov av kompensatoriska åtgärder mellan huvudmän och skolenheter. Kommissionen föreslår därför en starkare statlig styrning gällande resurser till undervisning och elevhälsa för förskoleklass och grundskola.

Kommissionen föreslår att ett statsbidrag inrättas som ger en långsiktig nivåhöjning av de samlade resurserna till undervisning och elevhälsa och som kompenserar för huvudmännens skilda förutsättningar vad gäller elevernas socioekonomiska bakgrund.

Ett index ligger till grund för bidraget och utgör även ett stöd vid fördelningen till skolenheter

SCB har på kommissionens uppdrag tagit fram ett index som utgår från elevernas socioekonomiska bakgrund och eventuella migrationsbakgrund. Indexet speglar kommunernas relativa behov av kompensatoriska insatser. Grundtanken med den modell som används är att elever som statistiskt sett har hög sannolikhet att inte uppnå behörighet till gymnasieskolan har ett större behov av stöd än elever som har låg sannolikhet att inte uppnå behörighet. Därmed antas också att skolor och kommuner med stor andel elever som riskerar att inte uppnå behörighet har ett jämförelsevis stort behov av stöd. Indexet baseras på en regression med variabler med anknytning till utbildningsnivå, invandring, inkomst, ekonomiskt bistånd, om föräldrarna är skilda, antal syskon samt bostadsområdets socio-

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

228

ekonomiska status. Modellen1förklarar nära 75 procent av variationen i andelen obehöriga till gymnasieskolan på skolnivå och kommunnivå (se bilaga 5). Modellen har applicerats på samtliga elever i förskoleklass och grundskola hösten 2015. Indexet ska beräknas årligen. Indexvärdet 100 representerar ett genomsnittligt värde baserat på alla elever i landet. Ett lägre indexvärde representerar ett mindre behov av kompensatoriska insatser och vice versa. Spännvidden i indexet är mellan 37 för Lomma kommun och 212 för Lessebo kommun.

Avsikten är att motsvarande indexvärden ska tas fram även för enskilda huvudmän och att indexet ska tillämpas för att fördela det statsbidrag efter socioekonomiska förutsättningar som föreslås utgå till kommuner och enskilda huvudmän. Statsbidraget fördelas proportionellt mot indexet. Indexvärdena ska dessutom användas som vägledning för kommunala och enskilda huvudmäns fördelning av resurser för undervisning och elevhälsa till skolenheterna (se avsnittet Huvudmännens fördelning till skolenheter.)

Kommunernas bidrag till enskilda huvudmän för fristående skolor ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna skolorna. När kommunen beslutar om bidraget ska inte det belopp som kommuner erhåller i bidrag från staten för undervisning och elevhälsa med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund tas med i underlaget för beräkningen eftersom enskilda huvudmän själva ska söka detta bidrag.

Sex miljarder kronor är en avvägd nivå för ett nytt riktat statsbidrag som tar hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund

Kommissionen menar att 6 miljarder kronor är en avvägd nivå för ett nytt statsbidrag, med infasning över tre år, i syfte att möjliggöra undervisning av hög kvalitet och kompensatoriska insatser för en likvärdig utbildning. Kommissionen har analyserat utfallet med olika belopp och fördelningsprinciper och sammantaget funnit det nu liggande förslaget vara det bästa. Statsbidraget ska komma alla huvudmän och elever till del, men baseras på elevernas skilda socioekonomiska förutsättningar. Den avvägda nivån om 6 miljarder kro-

1 Metoden som har använts är en logistisk regressionsanalys. Se bilaga 5.

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

229

nor har fastställts utifrån en analys av storleken på de belopp som respektive kommun erhåller med en proportionell fördelning efter indexvärdet. Kommissionen menar att kommuner som har de allra högsta indexvärdena behöver relativt betydande tillskott av resurser för undervisning och elevhälsa. Ett bidrag om 6 miljarder kronor ger ett tillskott på över 20 procent till den befintliga budgeten för undervisning och elevhälsa för de kommuner som får de största bidragen. Beloppet reduceras dock till följd av att även enskilda huvudmän ska få del av bidraget. Bidraget bidrar också till att öka den andel av den totala kostnaden för förskoleklass och grundskola som utgörs av undervisning och elevhälsa.

Resurstillskotten till undervisning kan användas till mindre klasser, högre lärartäthet, högre lärarlöner eller utökad tid för lärarnas kompetensutveckling. På motsvarade sätt kan även resursförstärkningen till elevhälsan användas till höjda löner, ökad personaltäthet eller kompetensutveckling.

Berörda kommuner och enskilda huvudmän bör tilldelas medel endast under förutsättningen att huvudmännen i enlighet med innehållet i den förordning som styr villkoren för bidraget förbinder sig att använda de tillkommande medlen till undervisning och elevhälsa, samtidigt som man förbinder sig att inte reducera den egna tilldelningen av resurser till undervisning och elevhälsa. Förordningen som reglerar statsbidraget genererar således en villkorad miniminivå för undervisning och elevhälsa. Ett bidrag på 6 miljarder kronor innebär att andelen resurser som går till undervisning av de totala kostnaderna beräknas uppgå till närmare 60 procent, att jämföra med OECD-genomsnittet på 61 procent. Det statsbidrag som kommissionen föreslår ska även användas till elevhälsa, vilket medför att en andel inte kan beräknas exakt eftersom fördelningen mellan undervisning och elevhälsa inte är förutbestämd.

Skolmyndighetens fördelning av bidrag till huvudmännen

Kommissionens förslag innebär att SCB årligen tar fram ett index för alla huvudmän och skolenheter baserat på individdata som speglar elevsammansättningen ur socioekonomisk synvinkel utan att data om individen synliggörs för användarna av indexet. Indexvärdena offentliggörs och kommuniceras till den skolmyndighet som ska

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

230

administrera bidraget. Indexvärdena kommuniceras också till både hemkommunen och de enskilda huvudmännen samt även till skolenheterna.

En viktig princip i skollagen är att kommunerna ska besluta om bidrag till skolenheter med enskild huvudman på samma grunder som vid kommunernas fördelning till egna skolenheter. Principen om lika villkor bör även gälla för tilldelningen av det statsbidrag till undervisning och elevhälsa baserat på socioekonomiska förutsättningar som kommissionen förordar. En kommun som har ett givet socioekonomiskt indexvärde får således en given tilldelning av statsbidraget. En enskild huvudman ska givetvis ha samma nivå på statsbidraget som en kommun, givet samma indexvärde. Som nämnts utgår bidraget endast om huvudmännen förbinder sig att inte reducera egna medel för undervisning och elevhälsa under den tid de uppbär bidraget, dvs. avsatta medel senast kända år. Konstruktionen leder därigenom som nämnts till en villkorad miniminivå för huvudmännens resurser till undervisning och elevhälsa.

Bidraget betalas ut till huvudmännen efter ansökan. Den skolmyndighet som har ansvar för statsbidragshanteringen, för närvarande Skolverket, administrerar bidraget. Bidraget beräknas med stöd av indexvärdet för huvudmannens elever, och ett genomsnittligt belopp per elev för varje indexsteg. Indexvärdet beräknas som ett glidande medelvärde över tre år, där sista året är det år som föregår året före bidragsåret. Exempelvis beräknas indexvärdet för 2018 med stöd av data från åren 2014–2016. Kommunernas budget för påföljande år ska enligt 8 kap. 8 § kommunallagen fastställas av fullmäktige före november månads utgång. Det är lämpligt att skolmyndigheten med stöd av bemyndigande beslutar om bidrag för respektive huvudman kommande år i december månad.

Med en fördelning av 6 miljarder kronor blir tillskottet per elev och indexsteg cirka 55,82kronor. En huvudman som har ett elevunderlag som ger indexvärdet 100 får således ett bidrag som uppgår till 5 580 kronor per elev (55,8 X 100 = 5 580). Indexvärdet 200 ger således i stället 11 160 kronor per elev i bidrag.

Den skolmyndighet som administrerar uppdraget bör även ha till uppgift att följa upp att de huvudmän som får del av bidraget använder bidragsmedlen till undervisning och elevhälsa samt att

2 Det exakta värdet är 55,7523406691024 kronor per elev och indexsteg.

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

231

huvudmännen inte reducerar egna avsatta medel till dessa ändamål. Uppföljningen förutsätts vara enkel och bygga på officiell statistik eller uppgifter som lämnas i ansökan.

I kapitel 4 föreslås att en nationell skolmyndighet med regional närvaro genom myndighetskontor i olika delar av landet ska ha till uppgift att stödja och stärka huvudmännen. En uppgift för denna myndighet kan vara att stödja kommuner och enskilda huvudmän så att det statliga bidraget med utgångspunkt från socioekonomiskt grundade skillnader i elevunderlaget används för evidensbaserade insatser för goda skolprestationer som exempelvis minskade klasser, förbättrad lärarkompetens eller ökad lärarledd undervisningstid.

Huvudmännens fördelning till skolenheter

Kommissionen förslår som nämnts att SCB får i uppdrag att årligen ta fram indexvärden för varje skolenhet. Dessa indexvärden ska tjäna som vägledning vid kommuners respektive enskilda huvudmäns fördelning av medel till skolenheterna. Indexvärdena kommer att ge huvudmännen ett starkare stöd för och hjälp till att fördela resurser med hänsyn till elevernas skilda behov av kompensatoriska insatser. Med hjälp av ett kalkylverktyg, som kan utvecklas av skolmyndigheten, kan utfallet av olika resursfördelningsmodeller baserade på de lokala förutsättningar som gäller för huvudmannen beräknas och jämföras, vilket kan utgöra en del av beslutsunderlaget för fördelning av medel till skolenheterna.

I Räkenskapssammandraget för kommunerna (RS )3 går det att urskilja respektive kommuns förbrukade resurser till undervisning och elevhälsa. För enskilda huvudmän samlas i dag motsvarande uppgifter in i en särskild undersökning. Med kännedom om antalet elever går det att beräkna de resurser som respektive huvudman förbrukar per elev för undervisning och elevhälsa. Kommissionen föreslår att detta belopp – kostnaderna per elev för undervisning och elevhälsa – samtidigt med indexvärdena årligen ska kommuniceras till samtliga huvudmän och skolenheter via SCB eller en skolmyndighet.

3 Räkenskapssammandraget (RS) är en årlig insamling av ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner.

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering SOU 2017:35

232

Indexvärdena och uppgiften om kostnader per elev för undervisning och elevhälsa bör spridas med uppmaningen att dessa uppgifter bör vara viktiga utgångspunkter för huvudmännens resursfördelning.

Indexvärdena kan tillsammans med genomsnittsbeloppen för undervisning och elevhälsa, genom en ökad medvetenhet och möjligheter till jämförelser inom och mellan olika huvudmän, bidra till en ökad differentiering i resurserna efter socioekonomiskt betingade behov, när dessa uppgifter verkligen når ut till skolenheterna, både kommunala och fristående.

Det är dock viktigt att påpeka att huvudmännen själva måste ta ansvar för hur den socioekonomiska fördelningen ska göras och även bestämma hur stor andel av det genomsnittliga beloppet som bör indexeras. Anta exempelvis att en huvudman ansvarar för två skolenheter med indexvärdena 60 respektive 200. Det kan i detta fall vara olämpligt att indexera hela beloppet för undervisning och elevhälsa, eftersom låga respektive höga indexvärden, som i exemplet ovan, kan ge alltför låga eller alltför höga belopp jämfört med de befintliga nivåerna.

I sammanhanget är det viktigt att erinra om att det är många faktorer utöver antalet elever och elevernas socioekonomiska bakgrund som styr kostnaden för en skolenhet. Sådana faktorer är t.ex. hur många elever som man kan undervisa samtidigt i en klass eller en undervisningsgrupp, givet vilka årskurser skolan inrymmer samt förutsättningarna på orten eller för huvudmannen.

Skolkostnadsutredningens förslag gällande kommunernas bidrag till enskilda huvudmän

Skolkostnadsutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 2016:66) föreslagit att hemkommunens bidrag till enskilda huvudmän förutom grundbelopp, och i förekommande fall tilläggsbelopp, även ska bestå av ett strukturbelopp. I strukturbeloppet ska ingå alla de resurser som fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, dvs. en fördelning med hänsyn till skilda socioekonomiska förutsättningar, med undantag för sådana resurser som fördelas enligt reglerna om tilläggsbelopp. Kommuner ska vara skyldiga att redovisa på vilka grunder strukturbeloppet har räknats fram och på vilket sätt det ska komma verksamheter med enskild huvudman till del. Samtliga kostnadsposter i grundbeloppet ska specificeras i bidragsbeslutet. Beslut-

SOU 2017:35 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

233

ade grundbelopp ska stämmas av mot faktiskt utfall i ett nytt beslut (avstämningsbeslut) senast den 30 september året efter det år bidraget avsåg. Avstämningen av grundbeloppet kan innebära att enskilda huvudmän ska kompenseras. Ett krav på jämförbar ekonomisk redovisning på skolenhetsnivå ska införas för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Enhetsredovisningen ska innehålla en resultatsammanställning med intäkter och kostnader. Redovisningen bör kompletteras med ett antal finansiella nyckeltal.

Kommissionen bedömer att Skolkostnadsutredningens förslag som innebär att redovisningen görs mera enhetlig och transparent, kan lägga en grund för och underlätta genomförandet av kommissionens förslag om ett bidrag med hänsyn till socioekonomiska förhållanden och om vägledande information för fördelning på skolenhetsnivå. Skolkostnadsutredningens förslag medför alltså att redovisningen blir mer transparent och att det blir bättre möjligheter att jämföra resurstilldelningen mellan skolenheter och huvudmän.

8.2.2 Utfall av tilldelningen på kommunni