Till statsrådet Magdalena Andersson, Finansdepartementet

Med stöd av regeringens bemyndigande den 2 augusti 2018 tillkallade chefen för Finansdepartementet, statsrådet Magdalena Andersson, en kommitté för ökad ekonomisk jämlikhet (dir. 2018:74). Som ordförande förordnades den 13 augusti Per Molander och som ledamöter Anna Balkfors, Anders Björklund, Anna Hedborg, Olle Lundberg och Clas Olsson. Som ledamot förordnades den 27 augusti Helena Holmlund. Kommittén har antagit namnet Jämlikhetskommissionen.

Som experter förordnades den 12 september Mats Johansson och Frida Nannesson. Nannesson entledigades den 19 november på grund av nya arbetsuppgifter inom Finansdepartementet och ersattes av Ruth-Aïda Nahum.

Som sekreterare förordnades den 24 september 2018 Kristian Persson Kern, den 1 oktober 2018 Tove Eliasson, den 1 januari 2019 Frida Widmalm, den 20 augusti 2019 Irén Norström och den 1 september 2019 Marie Jakobsson Randers.

I tilläggsdirektiv av den 14 maj 2020 förlängdes utredningstiden till den 31 juli 2020.

Till kommissionen har knutits en referensgrupp med representanter från myndigheter och organisationer. En förteckning över dessa återfinns i bilaga 3.

Kommissionen har valt en bred ansats genom att granska politikområden som både indirekt och direkt kan tänkas påverka den ekonomiska jämlikheten. Syftet har varit att skapa en bred diskussion om dessa frågor.

Som en följd av denna breda ansats har kommissionen bara på vissa områden kunnat fullfölja en traditionell utredningsgång med egna analyser, utarbetande av lagförslag och fullständiga konsekvensbeskrivningar. I stället replierar betänkandet i betydande omfattning

på tidigare utredningar och analyser. Kommissionen har också har haft kontakter med andra utredningar med delvis överlappande uppdrag. En ambition har varit att så långt möjligt basera framställningen på forskning från olika relevanta discipliner.

Kommissionen överlämnar härmed sitt betänkande En gemensam

angelägenhet (SOU 2020:46). Kommissionens uppdrag är därmed

slutfört.

Stockholm i juli 2020

Per Molander

Anna Balkfors Anders Björklund Anna Hedborg Helena Holmlund Olle Lundberg Clas Olsson

/Tove Eliasson / Marie Jakobsson Randers / Irén Norström / Kristian Persson Kern / Frida Widmalm

Sammanfattning

Sverige har liksom andra nordiska länder i praktisk politik visat att det går att kombinera en god ekonomisk tillväxt med ett högt mått av jämlikhet. Samtidigt har utfallet varit gott vad gäller andra välfärdsindikatorer som hälsa, utbildning, tillit och respekt för lagar. En huvudförklaring bakom framgången har i internationell forskning konstaterats vara en hög lägstanivå vad avser viktiga förutsättningar som utbildning, hälsa, inkomster och bostad. Om alla medborgare i ett samhälle rustas i dessa avseenden, får de också förutsättningar att utvecklas och bidra till samhället efter förmåga. Barns livschanser blir i ett sådant samhälle mindre beroende av den miljö de har råkat födas i, och den sociala rörligheten ökar.

Trots denna positiva utveckling står Sverige i dag inför stora utmaningar. Utbildningssystemet, som under många decennier garanterade en hög och jämn nivå, uppvisar stora kvalitetsskillnader mellan skolor och kommuner. Den omfattande immigrationen sedan sekelskiftet domineras av unga och personer i arbetsför ålder och har därmed kraftigt förbättrat landets försörjningskvot, men integrationen av de utifrån kommande går långsamt. Bostadsbrist råder i en stor del av landets kommuner, och segregationen har ökat, framför allt i storstadsregionerna. Den generella tilliten i samhället, som av tradition är hög i både Sverige och andra nordiska länder, visar tecken till försvagning. Ojämlikheten i inkomster från kapital växer.

Den alltmer ojämlika fördelningen av inkomster under senare decennier diskuteras inte bara i Sverige utan också internationellt. Medan inkomstskillnaderna på global nivå, när hela världens befolkning ses samlat, nu minskar, framför allt på grund av politikskiften i stora länder som Kina och Indien, ökar den inom de flesta länder, också i dessa båda. Den globala utjämningen bör ses som ett framsteg, men de växande inre ojämlikheterna rymmer betydande risker.

Makthavare i Sverige inom politik och näringsliv förefaller att under lång tid ha underskattat problemens dignitet, framför allt vad avser integrationen. I huvudsak har man litat till etablerade politiska lösningar. En politik för att möta de nya samhällsutmaningarna måste baseras på en analys av vilka mekanismer och orsaker som ligger bakom utvecklingen.

Tidsfaktorn är viktig. Sverige har ett fönster på kanske tio till femton år för att utnyttja en demografisk situation som är gynnsam, under förutsättning att de som är i arbetsför ålder också finner en plats på arbetsmarknaden.

Pandemin har under 2020 tenderat att överskugga andra frågor, när akuta problem med försörjning och intäkter måst lösas. De frågor som behandlas i kommissionens betänkande kommer dock att finnas kvar, när den akuta krisen är över. I bästa fall kan krisen komma att ge ett bidrag till lösningarna, när invanda rutiner och åtgärder ifrågasätts.

Grunderna för välståndet och dess fördelning

När man i äldre tid sökte besvara frågan vad som utgör grunden för ett lands välstånd, var det vanligt att jämställa ett land med ett hushåll och se fysiska och finansiella tillgångar som basen för välståndet. Så mycket som möjligt skulle tillverkas inom landets gränser. Med upplysningen, utvecklingen av internationell handel och den industriella revolutionen breddades synen på vad som är välståndsgrundande. Humankapital – kunskap, nätverk och öppna relationer med omvärlden – fick en mer framskjuten roll. I dag vet vi att människors tillfredsställelse med livet därtill i hög grad påverkas av nivån på tilliten i samhället, vad som också kallas det sociala kapitalet.

Det är alla dessa tillgångar – fysiskt och finansiellt kapital, humankapital och socialt kapital – som tillsammans avgör samhällsordningens legitimitet. Även om den ekonomiska politiken och välfärdspolitiken av tradition och med viss rätt har inkomster och materiella tillgångar i fokus, är det alltså nödvändigt att utforma politiken med detta bredare perspektiv.

Varför ökar ojämlikheten i allmänhet?

Även om ojämlikheten på global nivå mellan länder har planat ut och till och med minskat något, har den som nämnts ökat inom de flesta av världens länder. Olika tekniska och ekonomiska förklaringar har framförts. Utvecklingen av informationsteknologin har lett till en globalisering av både produktionskedjor och finansmarknader som har förändrat maktbalansen mellan kapital och arbete, eftersom kapitalet är rörligare än arbetskraften. Vissa nya marknader domineras av globala företag med monopolliknande ställning och höga vinstmarginaler. Inom Sverige pågår för närvarande en koncentration av den ekonomiska aktiviteten till storstadsområdena, som leder till regionala ojämlikheter.

Förutom de tekniska och ekonomiska faktorerna påverkas inkomstfördelningen av politiska beslut. På kort och medellång sikt har det stor betydelse för inkomstfördelningen vilket utjämnande effekt som skatte- och transfereringssystemen har.

Bortom dessa tekniska, ekonomiska och politiska faktorer finns en tendens för ojämlikhet att växa som ett resultat av hur det mänskliga samspelet fungerar. Både teoretiska argument och historisk erfarenhet indikerar att ojämlikheten växer av egen kraft under normala förhållanden. Med andra ord är en viss nivå av jämlikhet i ett samhälle inte stabil i sig själv utan behöver försvaras och underhållas. Historiskt har krig och utbrott av epidemiska sjukdomar ibland haft en utjämnande effekt, helt enkelt därför en hög mortalitet har lett till brist på arbetskraft. De nordiska ländernas historia från 1870talet och ett århundrade framåt visar dock att ekonomiskt framåtskridande låter sig väl förenas med ökad jämlikhet utan vare sig våld eller större epidemier. Samhällsvetenskaplig forskning visar att fackföreningar och allmän rösträtt bidrar till att skapa förutsättningar för en gynnsam kombination av jämlikhet och tillväxt.

Argument för ökad jämlikhet

Som konstaterades inledningsvis har de nordiska länderna i praktisk politik visat att det går att kombinera en hög ekonomisk tillväxt med ett högt mått av jämlikhet. Trots detta började denna politik under 1980-talet att ifrågasättas med olika argument, både utomlands och i Sverige. I dag, tre–fyra decennier senare, är opinionsläget ett annat,

och det finns anledning att granska några av de argument som har förts fram för och emot jämlika levnadsförhållanden.

Motiv för inkomstskillnader

Innan de viktigaste argumenten för ökad jämlikhet presenteras kan det vara motiverat att ta upp argumenten mot jämlikhet och för inkomstskillnader till diskussion.

Ett traditionellt motiv har varit att personer med högre inkomster har högre sparkvot och att en ojämnare fördelning därmed skulle frigöra mer kapital för investeringar, med högre tillväxt som följd. Detta argument gäller dock bara i en sluten ekonomi; på en globaliserad finansmarknad finns ingen garanti för att kapitalet stannar i landet och bidrar till en högre tillväxt här. Sverige har också sedan mitten av 1990-talet haft en betydande kapitalexport, vilket illustrerar argumentets svaghet.

Ett annat ofta framfört motiv är att det krävs stora skillnader i löner för att locka till utbildning, något som då indirekt skulle gynna den ekonomiska tillväxten. Kalkyler över den så kallade utbildningspremien, det vill säga den privatekonomiska avkastning som man får av en längre utbildning, har gjorts av OECD och bekräftar att Sverige ligger i den nedre delen av den internationella fördelningen. Kalkylerna är dock behäftade med ett antal brister. De slutar vid 65 års ålder och beaktar därmed inte skillnaden i pensioner mellan olika inkomstgrupper, inte heller skillnader i medellivslängd. Dessutom kan konstateras att en jämförelsevis hög andel av Sveriges befolkning har högre utbildning, så människors val av utbildning styrs uppenbarligen inte bara av utbildningspremien beräknad på detta sätt.

Den studiesociala bakgrunden är viktig, och grundutbildning av hög kvalitet och yrkesrådgivning kan därför vara väl så effektiva medel att öka intresset för högre utbildning som större löneskillnader.

Ett tredje motiv är inriktat mot företagandets villkor och har konkretiserats i exempelvis gynnsamma regler för fåmansföretag, låg bolagsbeskattning och en generellt sett lindrig beskattning av förmögenheter. Den gemensamma nämnaren för dessa åtgärder har varit att det har ansetts nödvändigt att skapa gynnsammare villkor för företagande i landet. De internationella jämförelser av villkoren

för företagande i olika länder som regelbundet görs av Världsbanken och olika finansinstitut visar dock att villkoren i Sverige hör till de gynnsammaste i världen. Om detta motiv har haft någon relevans i det förflutna, har det alltså nu förlorat sin kraft.

Detta betyder inte att ekonomiska incitament är oviktiga. Hänsyn till behovet av incitament bör tas och tas också till exempel vid lönesättning och i utformningen av sociala försäkringar. Vad som krävs är en balans mellan incitament och jämlikhet.

Jämlikhet i förutsättningar och jämlikhet i utfall

En vanlig distinktion i fördelningspolitisk debatt gäller jämlikhet i förutsättningar kontra jämlikhet i utfall. Jämlikhet i förutsättningar brukar ha brett politiskt stöd, eftersom det är svårt att argumentera mot att alla barn så långt möjligt ska ges samma förutsättningar i livet. Att jämlika förutsättningar är gynnsamt för den ekonomiska utvecklingen har också bekräftats i forskningen, till exempel i jämförelser mellan de länder som tagit steget från fattiga jordbruksekonomier till industrialiserade medelinkomstländer. I utvecklade länder är det humankapital snarare än jordbruksmark som är den viktiga produktionsfaktorn, och den jämlikhetsskapande effekten av ett väl utbyggt och jämlikt system för grundutbildning har också bekräftats.

Distinktionen mellan förutsättningar och utfall är dock svår att upprätthålla, eftersom det som är utfall i ett skede av livet bildar förutsättning för nästa skede. Om en elev som lämnar grundskolan klarar kraven för inträde till gymnasium eller inte är ett utfall, men detta utfall är en viktig förutsättning för den fortsatta utbildningen och möjligheterna i vuxenlivet. Dessutom sker en överföring av både humankapital och finansiellt kapital mellan generationer som har stor betydelse för fördelningen på längre sikt. Utfallet i föräldragenerationen är därför en viktig förutsättning för barnen. Utan korrigerande ingrepp som subventionerad utbildning och arvsskatt kommer därför ojämlikheten att växa över tid, även om man hypotetiskt skulle tänka sig ett utgångsläge med en helt jämn fördelning.

En kombination av utjämningar av förutsättningar och utjämningar av utfall är därför nödvändig för en uthålligt stabil och rimligt jämn fördelning av samhällets resurser, till gagn för alla.

Rörlighet mellan generationerna

Rörlighet mellan generationerna, ibland kallad social rörlighet, kan avse social klass, utbildning eller inkomster. Rörligheten är hög, om förutsättningarna för en människa att nå olika nivåer inte beror starkt av föräldrarnas position.

Social rörlighet är liksom jämlika förutsättningar ett politiskt mål med brett stöd, och de hänger nära samman. Både internationell och svensk forskning visar att högre ojämlikhet är förknippad med lägre social rörlighet, något som blir synligt i jämförelser både mellan länder och mellan regioner inom landet. Föräldrar försöker på olika sätt skapa så gynnsamma förutsättningar för sina barn som möjligt, och det kommer därför på sikt inte att råda jämlika förutsättningar, om ingen utjämning av utfall sker. Erfarenheten av utbildningssystemens utveckling i länder med hög ojämlikhet bekräftar denna farhåga.

Tillväxt

Sambanden mellan jämlikhet och ekonomisk tillväxt är omstridda. Detta förklaras av att merparten av de studier som har gjorts bygger på den så kallade ginikoefficienten som mått på ojämlikhet. Denna är ett trubbigt mätinstrument; två samhällen med samma ginikoefficient kan ha mycket olika sociala och ekonomiska strukturer, och man bör därför inte förvänta sig några stabila samband, när ojämlikheten mäts med ginikoefficienten.

De analyser som mer i detalj beskriver sambandet mellan fördelning och tillväxt finner ett stabilt positivt samband mellan en jämförelsevis hög inkomstandel för de nedre inkomstskikten och den ekonomiska tillväxttakten. Orsakssambandet förefaller gå via humankapitalet, det vill säga att i jämlika länder är skillnaderna i humankapital mellan barn till föräldrar med lång utbildning och barn till sådana med kort utbildning liten. Den bakomliggande förklaringen är att ett skolsystem som garanterar en hög lägstanivå på humankapitalet stärker möjligheterna för barn med mindre gynnsam bakgrund att utveckla sin potential och att avancera, vilket bidrar till att öka den sociala rörligheten och därmed den ekonomiska utvecklingen.

Tillit

Sambandet mellan jämlikhet och tillit är starkt och belagt i både internationella och svenska undersökningar. Analyser av svenska data från regioner indikerar att det är inkomstandelen hos dem som tillhör den nedre halvan av inkomstfördelningen som är den viktiga för nivån på den generella tilliten.

De nordiska länderna visar sig i internationella undersökningar ha en exceptionellt hög nivå på tilliten. Till väsentlig del förklaras detta av den höga jämlikheten. En offentlig förvaltning av hög kvalitet har också visat sig påverka tillitsnivån positivt, och även i det avseendet har de nordiska länderna en stark tradition.

Även om den genomsnittliga tillitsnivån är hög, finns det variationer mellan enskilda och mellan grupper. Personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden eller som är beroende av transfereringar för sin försörjning tenderar att ha en lägre tillit än genomsnittet. Hög utbildning och goda inkomster påverkar tilliten i positiv riktning.

Tilliten har i sin tur konsekvenser för både hur väl det ekonomiska systemet fungerar och för välfärden i bredare bemärkelse. Det är till och med möjligt att översätta förändringar i tillitsnivån i ekonomiska termer. Den generella tillitsnivån påverkar också legitimiteten hos det politiska systemet.

Hälsa

Hälsotillståndet i en befolkning beror både av de allmänna levnadsvillkoren och av hälso- och sjukvårdens utformning. Hälsan är generellt bättre för personer med högre utbildning och högre inkomster. Samtidigt är det så att en jämn fördelning av villkor och möjligheter leder till en genomsnittligt bättre hälsa i samhället. Med en hög lägstanivå följer också mindre regionala variationer i hälsan.

Ett väl utbyggt offentligt hälso- och sjukvårdssystem med inte alltför höga patientavgifter säkerställer en god vård för alla befolkningsskikt. Internationella utvärderingar visar också på god samhällsekonomisk avkastning för offentliga investeringar i hälso- och sjukvården, vilket relativt sett gynnar resurssvagare grupper mer.

Utbildningens centrala roll

De allra flesta välfärdsindikatorer samvarierar positivt med en höjd utbildningsnivå. Utbildning har effekter långt utanför arbetsmarknaden, både på individuell nivå i privatlivet och på kollektiv nivå i samhället. Med högre utbildningsnivå i ett samhälle följer en bättre fungerande demokrati, högre tillit, bättre hälsa och en lägre nivå på brottsligheten. Investeringar i utbildningssystemet visar sig liksom investeringar i hälso- och sjukvården i internationella analyser ha hög samhällsekonomisk avkastning. Samtidigt är ett väl utbyggt utbildningssystem ett av de viktigaste instrumenten för att jämna ut livschanser och för att skapa och vidmakthålla jämlikhet i ett samhälle.

Allt detta gör utbildningssektorn, från förskola till vuxenutbildning, till en nyckelfunktion i samhället, vid sidan av den självklara rollen som huvudinstrument för humankapitalbildningen. De första fyra, fem åren i ett barns liv är lika viktiga som skolåren för vilka möjligheter som står öppna senare under livet, så diskussionen om den individuella utvecklingen kan inte inskränkas till utbildningssystemet i trängre mening utan måste inkludera också uppväxtvillkoren under de första levnadsåren och förskolan. Med en allt snabbare teknisk utveckling ökar kraven på utbildning också under vuxenlivet, så tidsperspektivet måste utsträckas också i den riktningen.

Hållbarhet

Engagemanget för jämlika levnadsvillkor har kommit till konkret uttryck i Agenda 2030 för en hållbar utveckling, som antogs av FN:s generalförsamling i september 2015. En stor del av de 17 målen på agendan anknyter till olika aspekter av jämlikhet, sammanfattat i ambitionen att inte lämna någon utanför (”Leave no one behind”). Det tionde målet har rubriken ”Minskad ojämlikhet”. Till delmålen under detta mål hör att prioritera de 40 procent av befolkningen som har lägst inkomst i utformningen av den ekonomiska politiken och att föra en allmänt inkluderande politik.

Sammanfattning

Vid en samlad bedömning framstår det som om motiven för ökad jämlikhet i nuläget väger tyngre än de motsatta. Jämlikhet har under lång tid fått stå tillbaka för andra politiska mål, men de snabba förändringar som ägt rum både i Sverige och i omvärlden motiverar en omprövning.

Sverige: utveckling och läge

Inkomster och förmögenheter

Välfärden har många dimensioner, men fokus i fördelningspolitiska diskussioner ligger inte desto mindre på inkomster och förmögenheter. Såväl faktorinkomster (arbetsinkomster och kapitalinkomster) som disponibel inkomst (inkomster efter skatter och transfereringar) är av intresse. Långtidsutredningen 2019 har undersökt utvecklingen av inkomstfördelningen ur ett antal olika perspektiv, historiskt såväl som internationellt, och med olika mått på skillnader. Några huvudpunkter i utvecklingen är följande:

  • Fördelningen av disponibel inkomst i Sverige var som jämnast i början av 1980-talet. Mätt med standardmåttet ginikoefficienten har ojämlikheten i disponibel inkomst sedan dess ökat med omkring 60 procent, från 0,2 till 0,32.
  • Ojämlikheten i faktorinkomster (arbetsinkomster och kapitalinkomster) har inte förändrats lika mycket. Sedan mitten av 1990talet har ginikoefficienten för faktorinkomster legat tämligen stabilt runt 0,5. Kapitalinkomsterna har vuxit i betydelse och är dessutom ojämnt fördelade, både mellan olika inkomstskikt och mellan män och kvinnor. Bakom denna utveckling ligger flera orsaker – ökade tillgångspriser, framför allt på bostäder, det duala skattesystem med separation av arbets- och kapitalinkomster som infördes 1991, och successivt gynnsammare regler för beskattning av fåmansföretag (de så kallade 3:12-reglerna). Detta har motverkats av ökade löneinkomster i löneskikten strax under medianinkomsten. De ökade löneinkomsterna kan i sin tur ha flera orsaker. Den långsiktigt växande försörjningsbördan – andelen barn och äldre i förhållande till den arbetsföra delen av

befolkningen – ökar efterfrågan på arbetskraft. Förändringar i skatte- och transfereringssystemen har också gjort lönearbetet relativt sett mer attraktivt.

  • Att skillnaderna i disponibel inkomst ökar beror på att låginkomsthushållen är mer beroende av transfereringar, vilka generellt inte har följt med den allmänna löneutvecklingen. Skattesystemets utjämnande effekt har heller inte ökat tillräckligt för att kompensera den ojämnare fördelningen av kapitalinkomster.
  • De regionala skillnaderna ökar sedan flera decennier. I ett långt perspektiv, från andra halvan av 1800-talet, innebar industrialiseringen att den ekonomiska aktiviteten i landet spreds jämnare från att ha varit koncentrerad till Stockholms- och Göteborgsregionerna. Som jämnast fördelad var den ekonomiska aktiviteten runt 1980. Därefter har en rörelse mot storstadsregionerna åter kommit att prägla den ekonomiska utvecklingen. En konsekvens av detta är stigande kapitalinkomster och fastighetspriser i dessa regioner, vilket ytterligare bidrar till koncentrationen av ekonomiska resurser.
  • I internationella studier har man belagt att ojämlikhet i inkomster samvarierar med låg social rörlighet. De nordiska länderna uppvisar följdriktigt en hög social rörlighet. Den ökande ojämlikheten i Sverige har ännu inte kommit till uttryck i en sänkt rörlighet, vilket kan bero på att välfärdens institutioner och därmed sammanhängande generationseffekter uppvisar stor tröghet. Fri utbildning inom ett ännu så länge förhållandevis jämlikt system säkerställer ett högre mått av rörlighet än vad som råder i länder som sedan länge uppvisar stora sociala skillnader både generellt och specifikt vad avser möjligheterna till utbildning. Familjebakgrund och uppväxtmiljö spelar sedan länge stor roll för framgångarna i skolan, men betydelsen har inte ökat förrän efter sekelskiftet och då bara bland elever med utländsk bakgrund.

Utbildning

En människas utbildningsnivå har stor betydelse både för möjligheterna att finna anställning och för lön och arbetsvillkor.

  • Sverige och övriga nordiska länder har tidigare haft en förhållandevis jämn utbildningsnivå, och en obligatorisk grundutbildning av hög kvalitet har bidragit till att utjämna inkomsterna.
  • Med invandringen har spridningen i utbildning ökat. Bland barn med utländsk bakgrund går en högre andel vidare till högre utbildning, givet en viss social bakgrund, och de har också genomsnittligt ett starkare stöd från föräldrarna i studieansträngningarna än barn med svensk bakgrund. Samtidigt finns det bland immigranterna grupper med väsentligt kortare utbildning och därmed sammanhängande problem att vinna insteg på arbetsmarknaden, och för deras barn att tillgodogöra sig skolundervisningen.

Utmaningar

De samhällsförändringar som har skisserats ovan har lämnat ett tydligt avtryck i form av växande skillnader i inkomster och tillgångar. Ojämlikheten i det svenska samhället riskerar att öka i en allmän process där tendenserna på ett antal olika områden förstärker varandra.

Ett utbildningssystem med problem

Situationen inom det svenska utbildningssystemet måste betecknas som bekymmersam. Resultaten har under lång tid fallit, men de senaste internationella jämförelserna tyder på att utvecklingen har planat ut, och en återhämtning har skett vad gäller elever med svensk bakgrund. För elever med utländsk bakgrund födda i Sverige föreligger en svag försämring. Utrikes födda uppvisar stadigt sämre resultat, till en del förklarade av att de anländer i högre åldrar.

Skolresultaten uppvisar en ökad spridning mellan skolor och kommuner. Betygssättningen lider av inflation, och det råder en både akut och långsiktig brist på kompetenta lärare. Från att ha varit ett ledande land vad avser kvalitet och jämlikhet i utbildningssystemet har Sverige under en period fallit till en medelmåttig position

inom den grupp av OECD-länder som vi normalt jämför oss med. En återhämtning har skett, så att Sverige nu ligger över genomsnittet.

De många förändringar som har genomförts under de senaste dryga tre decennierna gör det svårt att reda ut orsakerna till problemen. Åtminstone tre stora politikförändringar har bidragit: kommunalisering, en förändrad pedagogisk regim och skolvalet i kombination med fri etablering av nya skolor.

Överföringen av huvudansvaret för grundutbildning och gymnasieskola till kommunerna innebar att dessa anförtroddes en uppgift som medelstora och små kommuner av allt att döma har haft svårt att fullt ut lösa.

Ett pedagogiskt regimskifte från traditionell lärarledd undervisning till vad som omväxlande har kallats elevcentrerad eller konstruktivistisk pedagogik har lagt ett stort ansvar på eleverna själva, med negativa konsekvenser för undervisningsresultaten generellt och i synnerhet för elever med svag studiebakgrund i hemmen.

Skolvalet kombinerat med fri etableringsrätt för nya skolor har bidragit till en förstärkt segregation, betygsinflation och ett inslag av oseriösa huvudmän. Boendesegregationen är fortfarande den dominerande faktorn bakom skolsegregationen, men skolvalet bidrar. Den fria etableringsrätten har också i vissa fall omintetgjort kommunledningars försök att minska segregationen.

Den relativa betydelsen av dessa tre politikskiften kan inte avgöras, eftersom de har genomförts mer eller mindre parallellt. Det stora inflödet av utrikes födda elever har försvårat en redan problematisk situation.

Otillräcklig integrationspolitik

Sverige har liksom många andra utvecklade industriländer haft en demografisk utveckling under senare decennier som skapar problem för folkhushållet. Försörjningskvoten – andelen barn och äldre i förhållande till den arbetande delen av befolkningen – har tenderat att stiga på grund av den ökande medellivslängden. Ur detta perspektiv är invandring av personer i yngre eller yrkesverksamma åldrar gynnsam, och den demografiska profilen för Sveriges befolkning har också förbättrats kraftigt av de senaste decenniernas invandring. Samtidigt ställer denna invandring krav på utbildningssystem, bostadsförsörj-

ning och andra anpassningsåtgärder för att de gynnsamma demografiska effekterna ska kunna utnyttjas. Sådana investeringar kommer inte automatiskt till stånd utan kräver offentliga initiativ av betydande omfattning. I avsaknad av sådana investeringar kommer en potentiellt gynnsam demografisk försörjningssituation att förbytas i sin motsats.

Sverige har tidigare framgångsrikt tagit emot stora grupper av immigranter – både i form av arbetskraftsinvandring från Finland, Sydeuropa och Turkiet och genom flyktinginvandring från Chile efter militärkuppen och i samband med Jugoslaviens sönderfall. Vad som har komplicerat frågan efter sekelskiftet är ett stort inflöde av både flyktingar och arbetskraft från geografiskt och kulturellt mer avlägsna länder. Detta ställer större krav på anpassningsåtgärder, samtidigt som både statliga myndigheter, regioner och kommuner haft att hantera problem som det inte har funnits rutiner eller kapacitet för. En stor andel av nyanlända flyktingar och deras anhöriga har otillräcklig utbildning eller andra kvalifikationer för svensk arbetsmarknad. Många barn har kommit efter normal skolstart, och vissa har svag utbildningsbakgrund.

Integrationen av kvinnor från mindre jämställda samhällen är svår men viktig, både för de direkt berörda och för nästa generation.

Sverige har inte lyckats sämre med integrationen av personer med utländsk härkomst än andra jämförbara länder, men problemens storlek och svårighetsgrad förefaller att ha underskattats. Detta ger i sin tur upphov till följdproblem – bostadsbrist, diskriminering och andra svårigheter på arbetsmarknaden, kriminalitet – som inte kan lösas separerat från det grundläggande integrationsproblemet.

Effekterna av en ökad etnisk heterogenitet på tilliten i ett samhälle är inte entydiga. Den internationella forskningen pekar i olika riktningar. Rätt hanterad kan etnisk mångfald vara en tillgång, men den kan också skärpa konflikterna i ett samhälle och göra det svårare att uppnå den gemensamma identifikation som är en av förutsättningarna för tillit. Politiken, massmediebilden och den offentliga debatten spelar stor roll för hur tendenserna förstärks eller försvagas. Vilka möjligheter till samarbete som skapas och vilka signaler som sänds ut från ledande politisk nivå har därför stor betydelse för vilken väg utvecklingen tar. Mätningar i Sverige pekar mot en sjunkande tillitsnivå, framför allt i ekonomiskt sårbara grupper som arbetslösa och sjukskrivna.

En osäkrare arbetsmarknad

Den traditionella heltidsanställningen hos en arbetsgivare har under senare decennier fått ge plats för andra, mer osäkra relationer mellan arbetsgivare och anställd. För arbetsgivaren är detta ett sätt att minska kostnaderna för oförutsedda variationer i efterfrågan på det som produceras eller i tillgången på arbetskraft. Deltidsanställningar, tillfälliga inhopp eller påtvunget egenföretagande är exempel på detta. Den totala omfattningen är svår att uppskatta. Hos arbetsgivaren registreras dessa förändringar som produktivitetsökningar, men i realiteten rör det sig om en övervältring av kostnaden för osäkerhet på de anställda. Både jämlikheten generellt och jämställdheten påverkas negativt.

Socialförsäkringen, som är konstruerad med utgångspunkt i mer traditionella anställningsformer, fungerar mindre bra för dessa kategorier arbetskraft. Till detta ska läggas den ekonomiska stress som ligger i den osäkra anställningen i sig.

En ofullgången jämställdhet

Sverige och de andra nordiska länderna har under en stor del av efterkrigstiden fört en målmedveten politik för att öka jämställdheten i samhället. Denna har varit framgångsrik på mer än ett sätt; kvinnorna har nått en mer jämställd position, samtidigt som det ökade arbetsutbudet har bidragit till att stärka landets ekonomiska potential. Kvinnor söker sig i högre utsträckning till högre utbildning och blir därmed bärare av en växande andel av humankapitalet, med konsekvenser på sikt för maktförhållanden både i och utanför arbetslivet.

Samtidigt släpar utvecklingen i flera avseenden. Kvinnor tar fortfarande ett större ansvar för hem och hushåll och för barn och vuxna i behov av omsorg, vilket i kombination med yrkeslivet riskerar att leda till stress. En lösning för många blir arbete på deltid, vilket ger sämre ekonomisk självständighet, ett svagare försäkringsskydd och på sikt lägre pensioner. Även ofrivillig deltid är vanligare bland kvinnor än bland män.

Kvinnors och mäns löner inom samma eller närliggande yrken har i ett längre perspektiv konvergerat, men det utbredda deltidsarbetet bland kvinnor har gjort att inkomsterna inte har konvergerat på

samma sätt. Den ökande betydelsen av kapitalinkomster, som är snett fördelade till männens fördel, har inneburit att konvergensen mellan mäns och kvinnors medelinkomster har stannat av.

Till detta kommer att kvinnodominerade yrken generellt har lägre lön än mansdominerade, när man jämför yrken med liknande utbildningstid och kompetenskrav. I fördelningen av chefsposter är kvinnor fortfarande underrepresenterade i förhållande till andelen anställda inom både privat och offentlig sektor.

Inom de sociala trygghetssystemen är individualisering numera en dominerande princip. I vissa fall är dock individualiseringen bara delvis genomförd, eller också avser förmånerna hushåll. I sådana fall finns en risk att traditionella könsrollsmönster dröjer sig kvar eller till och med förstärks.

Ohälsa

Hälsoläget i den svenska befolkningen är generellt gott i internationell jämförelse, men även vissa skillnader i hälsa har visat tendenser att öka. Hög utbildning och goda inkomster är korrelerade med bättre hälsa. Hälsan uppvisar också geografiska variationer, som är starkare i de nedre inkomstskikten. De hälsoproblem som är kopplade till beroenden av olika slag – alkohol, tobak med flera – har också tenderat att i ökande utsträckning koncentreras till personer i de lägre inkomstskikten.

Kvinnor uppvisar högre sjuktal än män, dock först efter att ha fött barn. En del av förklaringen ligger sannolikt i det större kombinerade ansvaret för arbete och hem, men även själva barnafödandet kan vara en bidragande orsak, och då särskilt hos kvinnor som före barnafödandet hade sämre förutsättningar att möta de påfrestningar som det innebär att föda.

Bostäder, grannskap och miljö

Bostadspolitiken har av tradition spelat en viktig roll i välfärdspolitiken. Vi tillbringar en stor del av vårt liv i och i närheten av bostaden, och dess läge och standard får stor betydelse för hur livet gestaltar sig. En stor del av de subventioner som varit en del av politiken avvecklades i början av 1990-talet, och statens roll reducerades

därmed kraftigt. En konsekvens av detta blev en ojämn och generellt låg produktion av bostäder. Med den snabba befolkningsökning som har ägt rum efter sekelskiftet har bristen på framför allt hyreslägenheter för låginkomsttagare blivit allt tydligare. Bostadsbrist råder i dag i de flesta av landets kommuner, i vissa fall av allvarlig natur. Boverket beräknar ett genomsnittligt behov av 64 000 nya lägenheter per år under perioden 2018–2027, med särskilt stora behov i storstadsregionerna.

Tillgångarna i form av ägd bostad har vuxit kraftigt under senare decennier till följd av stigande bostadspriser, men skuldsättningen hos hushållen har samtidigt ökat. Tillgångarna är också ojämnt fördelade över befolkningen, mer ojämnt än inkomsterna. Beskattningen gynnar det ägda boendet, och denna obalans har förstärkts under senare år. För hushåll med låga inkomster är ägd bostad inte ett alternativ. Det dominerande problemet på bostadsmarknaden är därför bristen på hyreslägenheter med hyresnivåer som är rimliga för denna kategori.

Bortom det omedelbara behovet av bostad finns behov av service, både offentlig och privat. Ur ett barnperspektiv är förskola och skola primära behov, och för befolkningen i stort hälso- och sjukvårdsinrättningar, arbetsförmedling, försäkringskassa och skattemyndighet. Det handlar inte bara om tillgänglighet utan också om kvalitet. Både skola och sjukvård har haft problem att upprätthålla kvalitet i områden med mindre gynnade socioekonomiska förutsättningar.

En försvagad socialförsäkring

Vad som har kallats den svenska modellen för ekonomisk politik har som ett bärande element en kompromiss mellan kapital och arbete. Löntagarorganisationerna har, i enlighet med den så kallade Rehn-Meidner-modellen, bejakat den snabba strukturomvandling som följer med en öppen ekonomi och starkt exportberoende i utbyte mot ett välutvecklat socialförsäkringssystem. Detta ska på kort sikt skydda dem som drabbas av strukturomvandlingen ekonomiskt och på längre sikt bistå i övergången till andra yrken och sektorer. På detta sätt har man fått en bred acceptans för frihandelspolitiken.

Internationaliseringen av den svenska ekonomin har snarast intensifierats under senare decennier, både genom EU-medlemskapet

och den allmänna globaliseringen av produktionsprocesser och finansmarknader. Om den historiska kompromissen hade respekterats, borde socialförsäkringen ha stärkts i motsvarande grad, eller åtminstone inte ha försvagats. Tvärtom har den sedan början av 1990-talet stadigt försvagats, så att den inkomstbortfallsprincip som har beslutats i politisk enighet inte längre gäller i praktiken. Systemet befinner sig i dag mitt emellan inkomstbortfall och grundtrygghet som konstruktionsprincip. Detta har lett till framväxten av avtalsförsäkringar som komplement till den offentliga försäkringen, en lösning som leder till sämre riskspridning, svagare omfördelning och högre administrativa kostnader.

Förmögenhetsfördelningen

Fördelningen av förmögenheter är alltid ojämnare än fördelningen av inkomster, eftersom personer med högre inkomster har större utrymme för sparande och eftersom ärvda förmögenheter också tenderar att ackumuleras över generationer. Sedan förmögenhetsstatistiken avskaffades samtidigt med förmögenhetsskatten 2007 är kunskapsläget i Sverige dåligt. Det ökade betydelsen av kapitalinkomster ger dock indikationer om en ojämnare fördelning. I Sverige har den naturliga tendensen till koncentration av förmögenheter under senare år förstärkts genom avskaffande av förmögenhetsskatt, arvsskatt, fastighetsskatt och förändrad beskattning av fåmansföretag, och arvets betydelse har vuxit.

I den nedre delen av inkomstfördelningen har utvecklingen varit ogynnsam. Låginkomsttagare tar generellt lägre lån än höginkomsttagare, men till en högre kostnad. Små marginaler kan vid oförutsedda händelser eller exempelvis spelberoende leda till ohanterliga utgifter för räntor, avgifter och amorteringar.

Socialt kapital – tillit

Tillitsnivån är som konstaterats betydelsefull för det ekonomiska livet, och förändringar av den kan förväntas få konsekvenser på många områden. Flera faktorer verkar i riktning mot sjunkande tillitsnivåer i det svenska samhället.

  • Kopplingen mellan jämlikhet och tillit är stark. En ökande ojämlikhet kan med viss fördröjning förväntas leda till sjunkande tillit.
  • Den ökande internationaliseringen och osäkrare förhållanden på arbetsmarknaden har i kombination med ett successivt svagare offentligt försäkringssystem ökat otryggheten för breda grupper, vilket kan spåras i vikande tillit.
  • Merparten av immigranterna kommer från länder med lägre nivå på tilliten än den svenska, eftersom den ekonomiska standarden är lägre och demokratin ofta svagare utvecklad. Även om de som tar steget att migrera till mer eller mindre avlägsna länder inte är representativa för befolkningen i stort, kan denna förändring av befolkningssammansättningen förväntas leda till en sänkt nivå på tilliten.
  • Andra generationens invandrare möter hinder i utbildning och arbetsliv som riskerar att leda till frustration och låg nivå på tilliten. Diskriminering på etnisk grund är belagd både i skolan och i arbetslivet.

Den liberala demokratin ifrågasatt

Ett nytt inslag i det politiska landskapet – med potentiellt betydande konsekvenser för ekonomiskt liv och utveckling – är ett ifrågasättande av både liberalism och demokrati. Sådana tendenser har varit märkbara i både Sverige och andra länder som har upplevts som självklart stabila demokratier. Det finns övertygande belägg för att dessa tendenser hänger samman med de förändringar som har beskrivits – ökad ekonomisk otrygghet, ökad ojämlikhet och en känsla av generellt försämrade möjligheter att påverka sin egen livssituation. Omvänt kan dessa förändringar i den politiska opinionen förväntas få konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen och därmed också för hushållens marknadsinkomster.

Diagnos

Olika förklaringar till de växande ojämlikheterna har förts fram inom forskning och politisk debatt. Utvecklingen är komplex och mångdimensionell. Vissa söker förklaringen bland ekonomiska och tekniska faktorer, som globalisering av produktionsprocesser och finansmarknader eller en hög innovationstakt som premierar stora, forskningsintensiva företag med stor marknadsmakt. Andra anser att förklaringen snarare ligger i politiska beslut. Separationen mellan de båda kategorierna – den ekonomisk-tekniska respektive den politiska – riskerar att vilseleda, eftersom politiska beslut under senare decennier ofta har haft den karaktären att de har ökat utrymmet för marknadslösningar och marknadsaktörer och därigenom bidragit till ökad ojämlikhet.

Den ökade ojämlikheten i de nordiska länderna förklaras huvudsakligen av politiska beslut och i viss utsträckning av uteblivna beslut, såsom att inte justera transfereringar i paritet med utvecklingen av reallönerna. I det korta perspektivet har den minskade omfördelningen i skatte- och transfereringssystemen betytt mest. På längre sikt får ökad segregation i boende och skolsystem stor betydelse för skillnaden i uppväxt- och levnadsvillkor, liksom effekterna av tekniska och ekonomiska förändringar som inte möts med tillräckliga motåtgärder.

Vilken ojämlikhet är viktig?

När sambandet mellan ojämlikhet och olika välfärdsutfall – hälsa, social rörlighet och andra – analyseras med olika mått på ojämlikheten, framträder som tidigare indikerats ett tydligt mönster: det är andelen av inkomsterna och andra dimensioner av välfärden i de nedre fyra–fem decilgrupperna som är den viktiga. Annorlunda uttryckt är en hög lägstanivå på utbildning, hälsa, inkomster och andra förutsättningar gynnsam för social rörlighet, för tillit och för ekonomisk tillväxt.

Detta innebär inte att den övre delen av fördelningen är ointressant. En stark koncentration av inkomster och förmögenheter i det övre skiktet kan ge en liten grupp ett oproportionerligt inflytande över samhällsutvecklingen och därmed på sikt få långtgående negativa konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen för befolkningen

i stort. Sådana tendenser är tydliga i det amerikanska samhället och har varit märkbara även i Sverige.

Marknad och offentlig sektor

Det finns som tidigare konstaterats i varje samhälle baserat på en marknadsekonomi en naturlig tendens till koncentration av olika former av kapital. Den är synlig rent geografiskt; en tätort som har något gynnsammare förutsättningar än en konkurrerande ort drar till sig människor, kompetenser och ekonomiska resurser och blir därigenom ännu mer attraktiv. Den är också synlig i konkurrensen mellan företag; ett större företag har under i övrigt lika förutsättningar övertag gentemot mindre företag, eftersom det lättare kan parera störningar, har större marknadsmakt och kan erbjuda bättre avancemangsmöjligheter för kvalificerad personal. Sådana skillnader finns också mellan hushåll, där de resursstarka med högre utbildning och högre inkomster har lättare att utnyttja möjligheter och att klara störningar i försörjningen än resurssvaga hushåll.

Det som kan balansera de ovan beskrivna tendenserna till koncentration, maktobalanser och ojämlikhet är offentliga ingripanden av olika slag. Geografisk koncentration kan motverkas med infrastrukturinvesteringar, utbyggd högre utbildning och andra typer av regionalpolitik. Maktobalanser mellan företag kan motverkas med konkurrensvårdande insatser och innovationsstöd till mindre och medelstora företag. Ställningen för resurssvaga individer och hushåll kan stärkas på kort sikt med transfereringar och på längre sikt med utbildning.

  • En viktig orsak till den ökande ojämlikheten på alla nivåer är att nationalstaten genom en rad politiska beslut under de senaste tre, fyra decennierna har försvagats. I Sveriges fall har en betydande del av lagstiftningsauktoriteten förskjutits uppåt till EU-nivån. Den grundläggande principen för EU-samarbetet är de så kallade fyra friheterna – rörelsefrihet för kapital, arbetskraft, varor och tjänster. Denna princip kan i förstone se neutral ut, men den gynnar kapitalet på arbetets bekostnad, eftersom kapitalet är mer lättrörligt. Arbetskraftens rörlighet har varit högst för arbetskraft från låginkomstländer inom unionen, vilket kan påverka motsvarande grupper på den svenska arbetsmarknaden negativt.
  • Ansvar har delegerats till kommuner; skolan är det viktigaste exemplet. Delegering till kommunerna ökar i sig spridningen på utfallen, eftersom kommunerna även i närvaro av ett utjämningssystem har mycket olika kapacitet. Också skillnader i politiska preferenser hos den lokala majoriteten ger utslag.
  • Marknadsliknande lösningar och styrmetoder innebär att marknadens inneboende tendens till koncentration och ojämlikhet får effekter också i den offentliga sektorn.
  • Några av de viktiga politikområden som nämnts ovan – bostadspolitik, socialförsäkringar – har också påverkats av statens reträtt från tidigare åtaganden, ofta i form av gradvisa förändringar orsakade av uteblivna beslut.

Sammantaget finns här en viktig del av förklaringen till den ökade ojämlikheten både i Sverige och i andra jämförbara länder, och tendenserna har varit mer uttalade i vårt land än i de flesta OECD-länder.

En politik för ökad jämlikhet – utgångspunkter och principer

En liberal samhällssyn med ett barnperspektiv

Kommissionen har i sitt arbete utgått från en liberal samhällssyn, med innebörden att analysen ska utgå från enskilda individer och inte från familjer, klaner, nationer eller andra grupperingar. Medborgarna i ett liberalt samhälle garanteras vissa grundläggande rättigheter men är i gengäld skyldiga att ta ansvar för sitt eget liv. För att dessa knippen av rättigheter och skyldigheter ska uppfattas som legitima av befolkningen i stort måste alla medborgare också ges rimliga möjligheter att realisera sina visioner om ett gott liv.

Det är viktigt att understryka att de grundläggande rättigheterna är universella, det vill säga oberoende av kön, social och etnisk bakgrund och också oberoende av det kulturella sammanhanget.

En direkt konsekvens av dessa utgångspunkter är att de politiska problem som rör uppväxtförhållanden och det tidiga livets villkor ska ses ur barnets synvinkel. Föräldrar är normalt företrädare för barnen, men i de fall då det uppkommer konflikter mellan barnens och föräldrarnas intressen är det barnens bästa som ska ges företräde.

Ökad jämlikhet och stärkt ekonomisk potential är förenliga mål

Direktivet för kommissionens arbete vilar på övertygelsen om att det går att samtidigt öka jämlikheten i samhället och att stärka landets ekonomiska potential. Kommissionens analyser och den forsknings- och utredningslitteratur som betänkandet bygger på bekräftar riktigheten i denna övertygelse.

Ansvarsfördelningen mellan offentligt och privat måste grundas på saklig analys

Gränsytan mellan offentligt och privat har under senare decennier förflyttats utan att man fullt ut har beaktat de komplikationer som uppträder vid privatiseringar i olika former. En vanlig uppfattning har varit att skattekvoten i landet har varit för hög och att det skulle ligga ett egenvärde i att den sänks. Analyser som har gjorts vid OECD visar emellertid att olika länder har mycket olika sätt att realisera offentliga åtaganden, att dessa skillnader påverkar skatteuttaget och att jämförelser mellan länders skattekvoter därför kan vara direkt vilseledande. Det är därför inte förvånande att det har varit svårt att finna några enkla samband mellan exempelvis skattekvoter och ekonomisk tillväxttakt; vad man gör inom ramen för det offentliga åtagandet är viktigare för det ekonomiska utfallet än skattekvoten.

Erfarenheterna från senare decenniers prövning av olika marknadsliknande styrmetoder i den offentliga sfären visar också att de långt ifrån alltid resulterar i ökad effektivitet eller lägre utgifter. Vissa av förändringarna har tvärtom varit kostnadsdrivande.

Överlämning av produktionsansvaret för offentliga tjänster till privata utförare måste således föregås av noggranna analyser av förutsättningarna. Eftersom alla kontrakt är ofullständiga, är det generellt svårt att via ett kontrakt få vinstintresset i den privata verksamheten att harmoniera med de politiska mål som har formulerats för en verksamhet. Andra krav som ställs på den offentliga verksamheten – likabehandling, objektivitet och offentlighet – är också svåra att förena med de regler som gäller inom den privata sektorn, exempelvis kommersiell sekretess och lojalitet med arbetsgivaren. Tillsyn och sanktioner måste därför ingå i den regelstruktur som de privata aktörerna har att arbeta i. I vissa situationer blir slutsatsen att

det offentliga ansvaret för en verksamhet bara kan tas inom ramen för egen regi.

Ansvarsfördelningen inom den offentliga sektorn måste grundas på saklig analys

Jämsides med privatiseringar i olika former har delegering av statligt beslutade åtgärder till region och kommun varit vanliga under senare decennier. Kommunaliseringen av skolan är ett viktigt exempel, men även ansvaret för de stora flödena av migranter har i stor utsträckning lagts på kommunerna.

En delegering från den statliga nivån till den regionala eller lokala kan innebära fördelar men kräver en noggrann analys av det offentliga åtagandet. Även i detta avseende har man ibland försummat att ta hänsyn till vilka tjänster det är som produceras och vilka förutsättningar kommuner eller regioner har att realisera de politiska beslut som fattats på nationell nivå.

Till bilden hör att vissa förändringar i det statliga åtagandet eller i beskattningen har haft negativa konsekvenser för den kommunala ekonomin. Sänkt ambitionsnivå i socialförsäkringen har lett till en ökad belastning på det kommunalt administrerade försörjningsstödet. Ändrade regler för beskattning av fåmansföretag har påverkat den kommunala skattebasen negativt, eftersom löneinkomster har omvandlats till kapitalinkomster och därmed försvunnit från den kommunala skattebasen. I de fall som kompensation utgår via den statliga transfereringen till kommunerna på basis av den så kallade finansieringsprincipen är denna statisk, det vill säga att den inte indexeras, varför en ökning av en utgiftspost över tid successivt ökar bördan för den kommunala sektorn utan att kompensationen justeras.

Det nationella handlingsutrymmet inom EU bör utnyttjas fullt ut

EU-medlemskapet har radikalt förändrat förutsättningarna för det politiska beslutsfattandet i Sverige. En väsentlig del av de nya lagar som beslutas i riksdagen emanerar från EU-nivån. Enligt en analys som denna kommission låtit genomföra har EU-anpassningen på flera viktiga områden drivits längre än nödvändigt, det vill säga längre än

vad de bakomliggande direktiven egentligen krävt. Bostadspolitiken är ett exempel. Detta har ibland varit till men för jämlikheten.

EU-medlemskapet måste också vårdas på de områden där det är styrande. Svenska myndigheter måste säkerställa att de utländska kommersiella aktörer som är aktiva i landet följer de regler som gäller. Inom exempelvis transport- och byggsektorerna har denna tillsyn varit bristfällig, vilket har påverkat de inhemska företagen och löntagarna negativt.

Att förebygga är bättre än att bota

En gammal regel säger att det är bättre att förebygga än att bota. Moderna analyser av exempelvis insatser för att kompensera en mindre gynnsam social bakgrund och att öka sannolikheten att barn klarar grundutbildningen med godkänt betyg bekräftar denna regel. Tidiga insatser, ibland redan i förskoleåldern, har bättre förutsättningar att vara samhällsekonomiskt lönsamma. En svårighet kan ibland ligga i att identifiera de barn som behöver särskilda insatser och att välja verkningsfulla åtgärder. Selektiviteten är viktig; att ett problem har identifierats på gruppnivå innebär inte att hela gruppen behöver insatser.

Skolmisslyckanden kan få mycket negativa långsiktiga konsekvenser. De leder ofta till svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden för att säkra sin egen försörjning, något som för vissa leder till långvarigt bidragsberoende och för andra till kriminella karriärer. De samhällsekonomiska kostnaderna för sådana livsbanor är långt högre än kostnaderna för förebyggande åtgärder under skolåren.

Också inom området ekonomisk brottslighet bekräftas lönsamheten i förebyggande arbete. En effektiv lagstiftning som medger informationsutbyte mellan myndigheter, information till allmänheten och en adekvat förebyggande tillsyn kan förhindra brott och hålla nere de samhällsekonomiska kostnaderna.

Hälso- och sjukvården är ett annat område där förebyggande insatser i flera avseenden kan vara lönsamma. Att tidigt skapa goda förutsättningar för hälsa, bland annat genom att grundlägga sunda levnadsvanor hos skolelever och att motverka olika former av beroenden – alkohol, tobak, narkotika och spel – minskar mänskligt lidande och reducerar samtidigt de samhälleliga kostnaderna för

ohälsa. Detsamma gäller arbetsvillkor och miljöfaktorer i arbetslivet och boendet.

Administrativa gränser behövs för samordnade insatser

Administrativa gränser behövs, både i vertikal led mellan olika nivåer och i horisontell led mellan sektorer. Utan tydliga gränser försvåras ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande. Sektorer krävs för att de som arbetar i olika verksamheter ska kunna utveckla och vidmakthålla nödvändig expertis.

Tydliga gränser behövs också mellan den offentliga sektorn å ena sidan och civilsamhälle och marknad å den andra. Alla dessa sfärer har sin egen logik, och otydlighet i gränserna riskerar att leda till brister i effektivitet, administrativa fel och svårigheter att utkräva ansvar, när fel begås.

Samtidigt som sådana gränser är nödvändiga krävs ofta gemensamma insatser för att en verksamhet ska kunna bli effektiv. Kostnader för tidiga insatser i skolan bärs av skolförvaltningen, samtidigt som vinsterna i viss utsträckning kommer andra förvaltningar eller till och med andra sektorer till del. I sådana situationer kan det krävas särskilda finansiella och organisatoriska arrangemang för en korrekt dimensionering av åtgärderna.

Åtgärder för ökad jämlikhet – sektorövergripande förslag

Ojämlikhet är ett komplext fenomen, och åtgärder för att begränsa eller minska ojämlikhet måste därför sökas över ett brett spektrum av politikområden. Ett urval av kommissionens förslag presenteras nedan, inledningsvis de sektorövergripande och därefter de sektoranknutna.

Makroekonomiska förutsättningar

  • En viktig del av förklaringen till nordiska välfärdsstaternas framgångar under 1900-talet ligger i en historisk kompromiss – att löntagarorganisationerna accepterade en frihandelspolitik och en snabb strukturomvandling i utbyte mot en aktiv arbetsmarknads-

politik och en stark offentlig social försäkring. Under senare decennier har internationaliseringen fortsatt och snarast intensifierats, samtidigt som de offentliga försäkringarna successivt har försvagats. Detta är en del av bakgrunden till ökat missnöje och minskad tillit. För att minska de risker som är förknippade med en sådan utveckling bör de tankar som låg bakom den historiska kompromissen aktualiseras och få bli styrande. Utformningen diskuteras mer detaljerat under avsnitten om arbetsmarknad och sociala försäkringar.

  • Sedan den offentligfinansiella krisen på 1990-talet har finanspolitiken präglats av stark återhållsamhet. Ett överskottsmål på 1 procent av BNP, fastställt år 2000, har gällt som ankare med hänvisning till den demografiska utveckling som då förutsågs, med en kraftigt växande försörjningsbörda. Den starka invandringen efter sekelskiftet har förändrat denna situation och förbättrat försörjningskvoten. En förutsättning för att detta gynnsammare läge ska kunna utnyttjas är att de immigranter som är i behov av en utbildningsinsats för att kunna vinna inträde på arbetsmarknaden under de närmaste decennierna blir delaktiga i en sådan. En sådan investering kräver en aktivare finanspolitik, och en förnyad diskussion om överskottsmål och skattekvot mot bakgrund av den starkt förändrade demografiska situationen bör därför initieras. I avsaknad av denna investering finns en betydande risk för att försörjningsbördan i stället ökar.
  • Sedan 1990-talet har också rollfördelningen mellan finanspolitik och penningpolitik förändrats, med högre förväntningar på att penningpolitiken ska kunna hantera de fluktuationer i ekonomin som tidigare har mötts med finanspolitiska ingrepp. Denna politik har blivit allt svårare att genomföra och har bland annat resulterat i negativ ränta under vad som har beskrivits som en högkonjunktur. En förnyad diskussion om penningpolitikens roll och utformning och om dess relation till finanspolitiken mot bakgrund av senare decenniers erfarenheter är därför motiverad.
  • De påfrestningar på folkhushåll och offentliga finanser som covid-19-pandemin har lett till kommer inte att kunna lösas inom ramen för gällande restriktioner på skatteuttag och offentligfinansiella saldomål. Detta har redan erkänts av EU-kommissionen. En kombination av höjda skatter och vidare ramar för det

offentliga saldot blir oundviklig. Det är viktigt att dessa politikförändringar görs med en hög fördelningspolitisk ambitionsnivå. Resursstarka grupper i samhället måste ta en större del av bördan, och en sådan ambition måste också löpande följas upp i budgetdokumenten på samma sätt som skedde under den offentligfinansiella krisen på 1990-talet.

Institutionella förändringar

  • Under senare decennier har det skett en förskjutning av gränsen mellan offentlig och privat sfär, som har inneburit att ett växande antal uppgifter har förts över till den privata sektorn genom privatiseringar, outsourcing och andra marknadsbaserade eller marknadsliknande modeller. Ofta har detta skett utan en noggrann analys av vilka marknadsmisslyckanden som det bakomliggande offentliga åtagandet är tänkt att undanröja och i vilken utsträckning det är möjligt att överlåta ansvaret till privata aktörer. En omprövning av vissa av dessa förändringar är motiverad.
  • En liknande översyn av ansvarsfördelningen inom den offentliga sektorn mellan stat, region och kommun bör göras. Ansvarsfördelningen inom olika sektorer bör baseras på karaktären hos olika offentliga tjänster som produceras, de olika nivåernas relativa fördelar och möjligheterna att skapa korrekta incitament hos de institutioner som får ansvar för utförandet.
  • Staten har traditionellt spelat en central roll i utbyggnad och drift av infrastrukturen – stambanorna från 1850-talet, senare telekommunikationer och elförsörjning – sedan privata försök hade misslyckats eller på förhand bedömts som omöjliga. Med de bolagiseringar och privatiseringar som har genomförts under senare decennier har en central instans med ansvar för de olika infrastruktursystemens utveckling kommit att saknas eller bli för svag. Det får negativa effekter på utbyggnaden och förvaltningen av systemen och leder också till regionala obalanser. Detta blir särskilt märkbart på nya teknikområden som bredbandskommunikation och laddningsnätverk för elfordon men syns också i de traditionella systemen. En stärkt statlig roll på infrastrukturområdet bör därför utredas, omfattande bland annat ett affärs-

verk för telekommunikationerna, ett förändrat gränssnitt mellan offentligt och privat i elförsörjningen och ett statligt förvaltat nät för laddning av elfordon. En mer funktionell prissättning inom vissa infrastrukturområden kan också komma att krävas, bland annat i form av högre avgifter för access till järnvägsnätet.

  • Samhällsekonomiska utvärderingar av olika infrastrukturprojekt görs på flera områden men styr bara i begränsad utsträckning den politiska prioriteringen. Den nu tillämpade metodiken inom transportområdet, som förutom transporteffektivitet inkluderar säkerhets- och miljöaspekter, bör kompletteras med ett konsekvent tillämpat fördelningsperspektiv på de projekt som övervägs. Större respekt gentemot utfallet av kalkylerna bör efter en sådan komplettering visas i de politiska besluten.
  • På många områden inom den offentliga sektorn, företrädesvis på kommunal nivå, finns exempel på förebyggande insatser som inte blir av därför att kostnaderna för åtgärderna bärs av en förvaltning, medan vinsterna med åtgärderna tillfaller andra förvaltningar eller region och stat. För att få till stånd sådana så kallade sociala investeringar krävs dels en analysfunktion för att utveckla metodiken för prioriteringar, dels finansiering. Finansieringen kan åtminstone för en viss del av investeringarna säkras genom existerande organ (exempelvis Kommuninvest), men analysfunktionen kräver en ny myndighet, med kompetens liknande den som finns hos dagens analysmyndigheter och med ett betydande inslag av samhällsekonomiska kostnadsintäktskalkyler. Dess uppgift ska vara att efter existerande internationella förebilder utveckla och i viss mån standardisera vetenskapligt grundade metoder för att värdera kostnader och nyttor inom den aktuella kategorin.
  • Implementeringen av EU-rätten har som konstaterats på viktiga områden karaktäriserats av överanpassning, det vill säga svenska regeringar har av inrikespolitiska skäl gått längre än vad EUregelverket kräver. Detta har på vissa områden fått negativa fördelningspolitiska konsekvenser. En genomgång av viktigare politikområden bör göras med sikte på att mer effektivt utnyttja det befintliga handlingsutrymmet. Tillsynen av efterlevnaden av det EU-relaterade regelverket måste också skärpas. Utländska företags verksamhet i Sverige, exempelvis inom transport- och byggsektorerna, uppvisar oacceptabelt många regelbrott.
  • Det finns ett behov av kompletterande dataregister för uppföljning, tillsyn, utvärdering och forskning inom ett antal områden, exempelvis barnhälsa, spelmissbruk, arbetsmiljö, arbetslöshetsförsäkring och förmögenheter. Detta bör utredas. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot områden där datainsamling under senare år har försvårats till följd av nya styrregimer.

Jämställdhet

Trots att jämställdheten mellan könen i de nordiska länderna har ökat väsentligt under dt senaste halvseklet, kvarstår skillnader som ibland hänger samman med historiska könsroller men ibland är resultatet av nya politiska beslut. Kvinnor bär en större del av ansvaret för hem och familj, vilket i kombination med lönearbete kan leda till stress och sjukskrivning. Det leder också till att många kvinnor väljer att arbeta deltid för att klara av det större hem- och omsorgsansvaret. Kvinnors och mäns löner har konvergerat, men skillnaderna i medelinkomster har inte minskat. Detta beror delvis på att kvinnor oftare arbetar deltid, delvis på att kapitalinkomsterna, som är ojämnt fördelade till mäns fördel, har vuxit i betydelse. Några enstaka diskriminerande inslag i lagstiftningen finns också kvar, exempelvis inom regelverket för sjukskrivning.

Kommissionen förordar följande åtgärder för att öka jämställdheten:

  • Graviditet bör jämställas med sjukdom som grund för nedsatt arbetsförmåga i sjukförsäkringen.
  • Graviditetspenningen bör justeras så att nivån sammanfaller med sjukpenningens, och rätten utsträcks fram till dagen för beräknad förlossning.
  • Fler föräldrapenningdagar bör reserveras för varje förälder, och merparten ska tas ut före 3 års ålder. Föräldrapenningdagar på grundnivå bör individualiseras.
  • Kommunerna bör åläggas att erbjuda barnomsorg på kvällar och helger till dem som behöver detta.

Till detta kommer förslag inom andra områden med effekter på jämställdheten, såsom yrkesvägledning för att motverka könsbundna yrkesval, reformerad beskattning av fåmansbolag och intensifierad samhällsinformation för nyanlända.

Regionala frågor

Den regionala obalansen ökar; det sker en koncentration av ekonomisk aktivitet till storstadsområdena. Detta är en stark tendens som hänger samman med förändringar i produktionssystem, informationsteknik och humankapitalets ökade betydelse i ekonomin. Den offentliga sektorn kan inte förhindra denna utveckling och bör inte heller söka göra det, men den kan bromsas och begränsas i sina konsekvenser.

  • Den statliga närvaron runt om i landet bör öka genom fler servicecentrum, polisstationer med mera. Utlokalisering av myndigheter är en tveksam åtgärd i detta perspektiv. Närvaron av servicefunktioner i vardagslivet – försäkringskassa, skattemyndighet och arbetsförmedling – är viktigare för legitimiteten hos den offentliga servicen.
  • Det kommunala utjämningssystemet behöver ännu en gång ses över med sikte på att bevara den nödvändiga utjämnande effekten. Den senast genomförda justeringen har bidragit till att utjämna förutsättningarna men är av allt att döma inte tillräcklig. Skillnader i tillväxtförutsättningar och sociala faktorer gör det svårt att upprätthålla en fungerande offentlig service i vissa delar av landet.
  • Samtidigt finns det gränser för vad som kan uppnås med ett utjämningssystem. Fler åtgärder måste förutsättningslöst diskuteras, såsom förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun, asymmetriska lösningar och sammanslagningar.

Till detta kommer förslag inom andra områden med gynnsamma regionala effekter, till exempel en sammanhållen strategi för distansutbildning och statligt drivna lärcentrum för att samordna kommunal vuxenutbildning, svenska för invandrare och distansbaserad högskole- och universitetsutbildning.

Politisk jämlikhet

Den ökande ojämlikheten i inkomster och förmögenheter inom OECD-länderna har fått effekter på det demokratiska systemets funktionssätt. Amerikansk statsvetenskaplig forskning visar att besluten i kongressen i växande utsträckning styrs av de förmögnare samhällsskiktens intressen. Påverkan på den politiska processen sker både öppet och genom dolda kanaler. Liknande tendenser har visat sig i Sverige men har inte varit föremål för forskning i samma utsträckning. Sverige har av det korruptionsbekämpande internationella organet Greco (Groupe d’États contre la Corruption) fått kritik för att inte i tillräcklig utsträckning ha reglerat umgänget mellan de politiska partierna och påverkansgrupper av olika slag. Vissa skärpningar har gjorts, men problem kvarstår. I den senaste evalueringen av Sverige riktar Greco kritik mot att kontakter mellan politiska beslutsfattare och olika påtryckargrupper inte är tillräckligt öppet redovisade.

Ett annat hot är utvecklingen av mycket stora databaser med känsliga individdata som med hjälp av sofistikerade system för informationsbearbetning har utnyttjats för kommersiella och politiska syften. Ett tredje problem är att nationalstaten som beslutsfattare utmanas av transnationella kommersiella aktörer med betydande finansiella och juridiska resurser. Även på dessa områden hotas principen om politisk jämlikhet att sättas ur spel.

Kommissionen föreslår:

  • Regelverket för partifinansiering och politiska beslutsfattares kontakter med påtryckargrupper skärps med sikte på att på alla punkter motsvara Greco:s krav. Ett register över lobbyister bör utredas, av samma slag som diskuteras på EU-nivå.
  • En ny maktutredning bör tillsättas, med inriktning mot de hot mot den politiska jämlikheten som emanerar från bland annat de tendenser har antytts ovan – den växande koncentrationen av förmögenheter, utvecklingen av mycket stora databassystem och utmaningen av nationalstaten.

Åtgärder för ökad jämlikhet – sektorer

Utbildning och kultur

Den svenska skolan har under flera decennier utsatts för reformer av olika slag som har inneburit stora påfrestningar på systemet som helhet, på dem som arbetar i det och på eleverna – kommunalisering med otillräckligt stöd från staten, pedagogisk nyordning, skolval, fri etableringsrätt. Fastän dessa förändringar har inneburit vissa fördelar – ökad variation och eventuellt lokala prestationsförbättringar – överväger nackdelar i form av generellt försämrade resultat, ökad spridning i resultaten till följd av ökad sortering med åtföljande segregation, betygsinflation och inslag av oseriösa huvudmän. Till detta har kommit ett kraftigt inflöde av utrikes födda elever, som i genomsnitt kräver större insatser för att nå uppställda mål. Sammantaget ger erfarenheterna anledning att ompröva den förda politiken i ett antal avseenden:

  • Det krävs ett tydligare statligt ansvar för förskola, grundutbildning och gymnasieskola är nödvändigt för att minska den regionala och socialt betingade variationen i utbildningsystemets kvalitet. Konkreta åtgärder för att realisera detta är ett gemensamt antagningssystem för offentliga och privata skolor, en gemensam policy för differentiering av anslagen med avseende på elevernas förutsättningar och ett tydligare statligt ansvar för utbildningsbudgeten. Ett sektorbidrag av samma slag som infördes i samband med kommunaliseringen bör vara huvudinstrumentet för att ge huvudmännen förutsättningar och incitament att verka för en likvärdig skola. Bidraget villkoras på att huvudmännen i sin verksamhet förverkligar de nationellt antagna målen.
  • En organisatorisk struktur med tyngdpunkten på länsnivån bör utvecklas för att stödja särskilt små och medelstora kommuner att verka för en likvärdig för-, grund- och gymnasieskola. Den närmast till hands liggande lösningen är att Skolverket ges en regionaliserad struktur med närvaro i varje län och uppgift att säkerställa kompetensförsörjning, kvalitet och likvärdighet.
  • Fristående skolor behöver integreras bättre i det nationella utbildningssystemet. Den fria etableringsrätten ger alltför stora friheter till potentiella huvudmän utanför den offentliga sektorn

och måste därför begränsas. Genom den selektion som den möjliggör kan den hävdas stå i strid med barnkonventionens krav på att barn i skolan ska utveckla respekt för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Den fria etableringsrätten har också försvårat försök från det offentligas sida att integrera barn från olika miljöer.

  • Den i skolförordningen och gymnasieförordningen formulerade möjligheten för kommunerna att subventionera de fristående skolornas lokalkostnader för att friskolorna ska kunna etablera sig i kommunen strider mot kommunallagen och sannolikt också mot EU-regelverket och bör omedelbart upphävas. De juridiska förutsättningarna för de fristående skolornas verksamhet måste utredas grundligt, med sikte på likformiga bestämmelser för offentliga och fristående skolor avseende offentlighet, jäv och sanktioner. Det bör därutöver utredas förutsättningslöst om kommersiell verksamhet över huvud taget låter sig förenas med myndighetsutövning.
  • Resurserna för tillsyn bör stärkas för att Skolinspektionen ska kunna öka sin regionala närvaro.
  • Mot bakgrund av de tidiga uppväxtårens stora betydelse bör obligatorisk förskola för barn från 3 års ålder prövas och utvärderas. Särskilda insatser bör göras för yngre barn som inte har svenska som hemspråk.
  • Kvaliteten i förskolan är viktig för att skapa jämlika uppväxtvillkor.

Andelen personal som har pedagogutbildning är sjunkande, en tendens som måste vändas.

  • Särskilda stödåtgärder bör sättas in för att fler elever ska klara inträdeskraven till gymnasiet, både till yrkes- och studieförberedande linjer.
  • Lärarprofessionen bör stärkas. Ansvaret för den pedagogiska utvecklingsverksamheten koncentreras till färre högskolor, samtidigt som tillgängligheten till utbildningsmöjligheter för lärare och förskolelärare säkerställs över hela landet, bland annat genom ökade möjligheter till distansutbildning.
  • I länder med framgångsrika skolsystem är den pedagogiska forskningen starkt kunskapsorienterad och inriktad mot metodik. Detta bör kunna tjäna som vägledning också för svensk pedagogisk och

didaktisk forskning. I skolans regelverk bör skrivas in pedagogiska grundvärderingar med fokus på kunskap och en starkare ställning för läraren i en undervisning där stor hänsyn tas till elevernas förkunskaper (adaptiv metodik).

  • Fler åtgärder bör vidtas för att göra det mer attraktivt att arbeta som förskolepedagog och lärare i områden med mindre gynnade förutsättningar.
  • En central läromedelsgranskning bör återinföras, eventuellt i kombination med en inköpsfunktion. Elevers rätt till läromedel av god kvalitet och lärarnas rätt att kräva detta bör skrivas in i skollagen.
  • Ambitionsnivån för yrkesvägledningen i skolorna bör höjas kraftigt för att skapa förutsättningar för välinformerade individuella val som kan ifrågasätta etablerade köns- och klassbundna mönster. Det kan dels intressera barn och ungdomar med svag studiesocial bakgrund för högre studier, dels ökaintresset för yrkesval som överskrider traditionella könsrollsgränser. Tidiga insatser bör prioriteras.
  • Vuxenutbildningen bör expanderas kraftigt för att möta det växande behovet av både grundläggande kunskaper – ett kommunalt ansvar – och yrkesrelaterad kompetens i arbetslivet – ett ansvar för Arbetsförmedlingen. En transparent form för studiefinansiering bör efter utredning tillskapas med särskild inriktning mot personer som står långt från arbetsmarknaden. Statens ansvar för vuxenutbildningen bör stärkas.
  • Någon form av kompetenskonton med kostnaderna delade mellan anställd, arbetsgivare och offentlig sektor bör utredas på nytt.
  • En sammanhållen strategi för distansutbildning bör utformas.

Denna bör innehålla behovsstyrda utbildningsprogram, medel för att utveckla digital pedagogik och stödsystem och insatser för att bredda rekryteringen till högskolan.

  • Ett rikstäckande nät av statligt drivna lokala lärcentrum utvecklas för att samordna kommunal vuxenutbildning, svenska för invandrare samt distansbaserad högskole- och universitetsutbildning i de regioner där specialiserad utbildning inte kan bedrivas kostnadseffektivt i enskilda kommuner.
  • Kraven på att kulturpolitiken ska vara aktivt uppsökande bör skärpas. Den förda politiken ska utvärderas med avseende på detta mål, och anslagen villkoras.
  • Kulturskolorna ska ses som en del av det allmänna utbildningssystemet. Ett statligt stöd villkorat på uppsökande verksamhet bör införas för att säkerställa närvaro i landets alla kommuner.

Arbetsliv

Arbetslivet förändras snabbt. Kraven på utbildning, som redan tidigare har varit ovanligt höga på svensk arbetsmarknad, ökar kontinuerligt, vilket förutsätter en arbetsmarknadspolitik med å ena sidan större flexibilitet och samordnande funktion mellan den statliga, regionala och lokala nivån och å andra sidan större träffsäkerhet i statligt riktade insatser. Samtidigt har anställningsförhållandena på delar av arbetsmarknaden blivit osäkrare, med negativa konsekvenser för försäkringsskyddet och ibland försenad familjebildning. Deltidsanställning, i vissa fall på mycket låg nivå, och allmän visstidsanställning med svårövervakade villkor gäller framför allt i vissa låglöneyrken. Arbetsmiljön, som i vissa avseenden har förbättrats under gångna decennier, har försämrats i andra – ökad stress till följd av bristande kontroll över arbetet och ökade olycksrisker i sektorer med hög andel utländsk arbetskraft. För att motverka dessa negativa tendenser föreslår kommissionen:

  • Reglerna för allmän visstidsanställning har skärpts men bedöms i nuvarande skick vara så komplicerade att de är svåra att tillämpa. En översyn bör göras, eventuellt med sikte på en begränsning av denna anställningsform.
  • Det bör finnas särskilda sanktionsregler i arbetslöshetsförsäkringen vid egen uppsägning för att undvika missbruk, men det kan ifrågasättas om nuvarande regler är balanserade. Alltför strikta regler kan leda till att anställda stannar alltför länge på dysfunktionella arbetsplatser, med ökad sjukskrivning och andra konsekvenser som följd.
  • Profilering – en kartläggning av en arbetssökandes kompetens och färdigheter som underlag för matchning mot arbetsmarknaden – bör utvecklas och testas som ett verktyg för att bestämma

nivå och varaktighet på lönesubventioner till anställda som inte når upp till genomsnittlig produktivitet.

  • Arbetsförmågebedömningar bör göras obligatoriska inför beslut om nekad sjukpenning.
  • Arbetsförmedlingen bör få behålla sin roll som central samordnare och snarast få utökade uppgifter. Planerna på privatisering har dåligt stöd i forskningen.
  • Arbetsmiljöverkets resurser bör ökas. Möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter som övervakar arbetsmiljön och bekämpar ekonomisk brottslighet bör dessutom förbättras.

Migration, etablering och integration

Huvudansvaret för etablering och integration ligger i dag efter en inledande period med statligt ansvar hos kommunerna. Enligt kommissionens bedömning bör staten ta ett mer långvarigt ansvar, framför allt för att underlätta för kommuner med svaga ekonomiska förutsättningar.

  • Arbetskraftsinvandringen behöver ett stramare regelverk. Behovet av sådan invandring bör på det sätt som tidigare gällde prövas av myndighet. Erbjudande om anställning ska vara rättsligt bindande för arbetsgivaren, och sanktioner när en arbetsgivare frångår villkoren som legat till grund för arbetstillståndet ska drabba arbetsgivaren och inte arbetskraftsinvandraren. I den mån arbetsgivaren inte följer överenskomna villkor bör detta beteende inte kriminaliseras, men sanktionsavgiften ska vara kännbar, och den anställda ska ersättas utan att behöva få sina krav prövade i domstol.
  • Asylprövningen bör koncentreras till ett antal mottagandecentra, där asylsökande bor och deltar i tidiga insatser under asyltiden.
  • Kommunen ska ha ansvaret för de samhällsorienterande insatserna, medan Arbetsförmedlingen bör få ansvar för förberedelser för arbetsmarknaden, inklusive kartläggning och validering av kompetenser. Det bör vara obligatoriskt för asylsökande att delta.
  • It-stödet för Migrationsverkets beslut om rekommenderad bosättning rörande dem som fått uppehållstillstånd bör utvecklas med hjälp av effektiva algoritmer för att maximera sannolikheten att få arbete.
  • Dagersättningarna för asylsökande bör höjas för att reducera den administrativa bördan.
  • Incitamentseffekterna inom etableringsersättning och etableringstillägg bör ses över, så att det blir lika lönsamt för båda makarna i ett hushåll att ta ett arbete. Nivåerna behöver justeras så att kommunerna inte drabbas av kostnader för försörjningsstöd under etableringstiden. Det ska finnas adekvata insatser för alla behov, inte minst för dem som har kort utbildning och ringa arbetslivserfarenhet.
  • Regleringen rörande egen bosättning i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (EBO) bör avvecklas.
  • Föräldrapenningdagar med ersättning på grundnivå bör som nämnts reserveras på samma sätt som dagar med sjukpenningnivå, vilket kan vara särskilt viktigt i hushåll traditionella könsrollsvärderingar. Föräldralediga med föräldrapenning tillåts delta i samhällsorientering och svenska för invandrare.
  • Den utredning om studiefinansiering som rekommenderades ovan bör analysera behoven särskilt ur ett migrationsperspektiv.
  • Arbetsförmedlingen behöver intensifiera sitt arbete med att ge nyanlända kvinnor och män likvärdigt etableringsstöd. Bland annat måste insatser för kvinnor som står långt från arbetsmarknaden utökas och permanentas.
  • Arbetet mot så kallat hedersrelaterat våld och förtryck bör intensifieras, exempelvis genom ytterligare kartläggning och utbildning av personal som kan komma i kontakt med dem som drabbas.

Bostad, grannskap och miljö

Bostadsbristen är kännbar i en majoritet av landets kommuner. Nyproduktionen har under en följd av år varit låg och ojämn, och det befintliga beståndet utnyttjas inte helt effektivt. Bostadsmarknaden

har polariserats på så sätt att låglönehushåll kommit att dominera i det hyrda beståndet, medan medel- och höginkomsttagare i stor utsträckning äger sin bostad. Beskattningen av bostäder har successivt blivit alltmer gynnsam för det ägda boendet, vilket alltså får negativa fördelningskonsekvenser.

  • Varken kommunala bostadsbolag eller privata aktörer har under rådande villkor ett tillräckligt incitament att bygga nya bostäder. Staten måste ta ett större finansiellt och eventuellt också verksamhetsmässigt ansvar. Nivån på investeringsstödet för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande bör successivt höjas. Inriktningen bör vara att en större del av stödet ska gå till storstadsområdena. Stödet bör kontinuerligt utvärderas.
  • Ett statligt topplån för byggande på svagare bostadsmarknader bör införas.
  • Bostadsförsörjningen måste planeras regionalt, eftersom arbetsmarknader normalt sträcker sig över mer än en kommun. Kommunerna bör mötas på regional nivå för att i samråd med staten avgöra behovet av bostadsbyggande och fördela ansvaret mellan kommunerna inom regionen. Den kommunala förköpsrätten bör återinföras.
  • Beslut har fattats om att utreda hur ett socialt boende ska utformas. Utredningen bör ges tilläggsdirektiv för att utreda ett statligt ägt fastighetsbolag som kan ta ansvar för nyproduktion i de situationer där varken kommunala bolag eller privata fastighetsägare visar tillräckligt intresse.
  • Beskattningen av ägt och hyrt boende bör harmoniseras. Skatt eller avgift på ägda bostäder bör vara proportionell utan tak ovanför ett visst lägstabelopp. Värdeökningar på boende bör beskattas som andra kapitalvinster.
  • Handlingsutrymmet gentemot EU-regelverket vad gäller de allmännyttiga bostadsföretagen ska utnyttjas till fullo. För det fall att man inte väljer att utveckla en särskild kategori för socialt boende bör det preciseras att det så kallade affärsmässighetskravet inte står i strid med en lågprislinje som endast begränsas av självkostnadsprincipen.
  • Möjligheterna att föra ut vinster ur de allmännyttiga bostadsföretagen bör begränsas till sociala förebyggande insatser som bevisligen förbättrar boendemiljöer och minskar segregation.
  • En statlig hyresgaranti bör införas för att underlätta för yngre och hushåll med lägre men stabila inkomster att få tillgång till bostad.
  • Hyresgäster bör ges ökat inflytande vid renoveringar för att förhindra standardhöjningar och hyreshöjningar som tvingar vissa hyresgäster att flytta.
  • Boverket och Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att tillsammans med intresserade kommuner utvärdera modeller för hemlösa barnfamiljer.
  • Bostadsbidragen har genom otillräcklig uppräkning förlorat sin roll som bostadspolitiskt instrument och bör höjas. Höjningen bör ges en profil som framför allt gynnar barnfamiljer.

Konsumentfrågor

Konsumenternas ställning har utvecklats i olika riktningar på olika marknader under senare decennier. På vissa marknader råder god konkurrens och en gynnsam prisutveckling. På andra råder av olika anledningar sämre förutsättningar för konsumenterna att hävda sin rätt, till följd av monopol som i fallet med eldistributionen, stark asymmetri mellan producent och konsument som när det gäller sjukvårdstjänster, eller allmän brist, som på bostadsmarknaden. De förslag som kommissionen lägger på dessa områden bidrar allmänt till att stärka konsumenternas ställning. På ett område – skuldsättning – presenteras ett specifikt förslag med syfte att stärka konsumenternas ställning.

Hushåll med små ekonomiska marginaler är känsliga för tillfälliga inkomstbortfall eller oförutsedda utgifter. Den ekonomiska stressen från sådana störningar försämrar beslutskapaciteten och ökar risken för förhastade beslut, exempelvis i form av dyra, kortfristiga lån eller försök att via kommersiella spel lösa situationen. Detta kan ge upphov till negativa spiraler och skuldfällor som det blir svårt eller omöjligt att ta sig ur.

Skuldsanering är ett alternativ. Omkring 183 000 barn växer upp i ett hem där minst en förälder har skulder eller pågående skuldsanering hos Kronofogden. Skuldsanering är dock inte tillräcklig för att hantera alla de situationer som uppkommer. Kommissionen förordar därför, bland annat med den finländska lagstiftningen som förebild, absolut preskription under vissa villkor.

  • Absolut preskription för långvarigt överskuldsatta bör införas i preskriptionslagen.

Hälso- och sjukvård

I internationell jämförelse är hälsoläget i Sverige generellt gott. Det finns dock betydande skillnader mellan inkomstgrupper och mellan regioner. Relativt nya inslag som vårdval och privata sjukvårdsförsäkringar riskerar att ytterligare öka skillnaderna i tillgång till hälso- och sjukvård.

  • Vårdvalet har inneburit att den tidigare sammanhållna barnhälsovården inte längre fungerar som tidigare. Ingen aktör har i dag övergripande ansvar för att följa folkhälsan och samordna förebyggande insatser. Regionerna bör få ett förebyggande folkhälsoansvar, med ett särskilt ansvar för riktade insatser mot hushåll med förhöjda risker.
  • Förutsättningarna för ett konkret program med verkningsfulla åtgärder för att främja goda levnadsvanor framför allt bland unga i alla socioekonomiska grupper bör utredas. Det bör omfatta exempelvis utvidgad undervisning och grundläggande av goda vanor hos skolbarn (rörelse, matvanor m.m.), för vuxna hälsosamtal (enligt den s.k. Västerbotten-modellen) och beskattning av livsmedelstillsatser som socker och salt.
  • Alkoholpolitiken bör bevaras och i vissa avseenden skärpas.
  • Spelmissbruk är numera jämställt med andra former av missbruk, men det saknas en sammanhållen och effektiv spelpolitik. En sådan bör utvecklas med politiken från andra beroendeområden som förebild. Kommissionen förordar restriktioner på marknadsföringen i likhet med vad som gäller för tobak och alkohol.
  • Hälso- och sjukvårdslagen behöver preciseras för att tydliggöra vad som står i konflikt med intentionerna i lagstiftningen. Privata sjukvårdsförsäkringar är ett exempel på företeelser som kan ge upphov till konflikter med dessa intentioner och som kan behöva regleras på ett tydligare sätt.
  • Personer med funktionsnedsättningar har ofta en arbetsförmåga som kan nyttiggöras med lämpliga hjälpmedel. Stöden behöver effektiviseras för att minska kostnaderna och möjliggöra för fler att delta i arbetslivet. Exempelvis har kommersiella aktörer drivit upp kostnaderna för hörselhjälpmedel på ett oacceptabelt sätt.

Transfereringar – barn och familj

De huvudsakliga förändringar som kommissionen föreslår i transfereringssystemen till barn och familj har redovisats ovan under rubriken Jämställdhet – förändringar i regelverket för sjukskrivning under graviditet och graviditetspenning, föräldraförsäkringen och rätt till barnomsorg på obekväm arbetstid.

Ekonomisk utsatthet i barndomen kan få långvariga konsekvenser för barns hälsa och livschanser. Bostaden och närmiljön är särskilt viktig i detta perspektiv. Kommissionens förslag att återställa bostadsbidraget som bostadspolitiskt instrument är därför viktigt, och en förändring av bostadsbidraget bör utformas så att den i huvudsak gynnar barnfamiljer.

Försäkringar mot arbetslöshet och nedsatt arbetsförmåga

Sjukpenningen ska ge ekonomisk trygghet till den som under en begränsad period inte kan arbeta på grund av sjukdom under den period som sjukdomen pågår och arbetsförmågan är nedsatt. Arbetslöshetsförsäkringen är en mer renodlad omställningsförsäkring och ställer krav på att den arbetslösa ska söka och ta arbeten som bedöms som lämpliga. Kraven på och drivkrafterna för omställning skärps dessutom över tid.

Personer med svag ställning på arbetsmarknaden exkluderas ofta helt från systemen beroende på regelverkens krav, även om de kan ha arbetat och bidragit med skatter och avgifter under lång tid. Inom

sjukförsäkringen handlar kravet om en förutsebar inkomst under en period framåt i tiden. Inom arbetslöshetsförsäkringen gäller villkoret en viss arbetsintensitet under tillräckligt lång tid bakåt, och dessutom medlemskap i en arbetslöshetskassa, antingen en fackligt anknuten kassa eller den fristående Alfakassan.

Ett annat problem gäller den kategori som nekas sjukpenning med hänvisning till så kallat normalt förekommande arbete men som vid kontakt med Arbetsförmedlingen bedöms vara alltför sjuka för att kunna få ett arbete. Den typen av motstridiga bedömningar från statens sida är enligt kommissionens mening inte acceptabla.

För dessa försäkringssystem föreslås:

  • Ersättningsgraden i den offentliga försäkringen har under lång tid sjunkit för en stor del av de försäkrade. Ett långsiktigt riktmärke bör vara att 80 procent av de försäkrade ska ha 80 procents ersättningsgrad.
  • Sjukförsäkringen bör baseras på historiska månadsinkomster.

Förändringen kan göras finansiellt neutral om man så önskar, antingen genom justering av avgifterna till systemen eller av ersättningsnivåerna, eller också genom en kombination av dessa båda.

  • Arbetslöshetsförsäkringen bör vara obligatorisk inom ramen för dagens administrativa lösning, det vill säga en kombination av fackligt anknutna kassor och en fristående som de anställda får välja mellan. Ersättningsnivån bör baseras på månadsinkomster och nivåerna justeras upp.
  • Personer ska kunna nekas sjukpenning endast med hänvisning till ett till karaktären preciserat arbete på arbetsmarknaden. Detta ska i så fall ske efter en arbetsförmågeutredning som medger en mer konkret bedömning av vilka till buds stående arbeten som kan komma i fråga. Definitionerna av vilka arbeten som ska anses lämpliga för den försäkrade bör harmoniseras mellan regelverken för arbetslöshetsförsäkring och sjukpenning.

Kriminalpolitik

På det kriminalpolitiska området är det viktiga att slå fast att de effektivaste åtgärderna är förebyggande. En stor del av de kriminella karriärerna kan återföras på skolmisslyckanden, som i sin tur ofta

hänger samman med neuropsykiatriska diagnoser, missbruk i familjen och liknande problem. Om man tidigt lyckas identifiera barn och ungdomar i riskzonen och sätter in stödåtgärder, kan man alltså undvika långt högre både personliga och samhällsekonomiska kostnader längre fram i livet. Exkludering tidigt i livet ökar risken för dysfunktionella beteendemönster.

Även med en framgångsrik preventiv politik kommer det att begås brott. Också i det skedet av livet är det viktigt att samhällets åtgärder syftar till integration och inte till exkludering. Inträde på arbetsmarknaden och familjebildning är viktiga faktorer i den integrerande processen, och utbildning under fängelsevistelsen bör därför vara ett inslag i återanpassningen.

Kommissionen har inga konkreta förslag inom områdena prevention och kriminalvård utan begränsar sig till följande bedömningar:

  • Tidiga insatser under barn- och ungdomsåren för att förebygga kriminella karriärer är kostnadseffektiva under förutsättning att riskgrupperna kan identifieras med tillräcklig träffsäkerhet. Detta förutsätter samlade insatser från skola, socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri.
  • Kriminalpolitiken bör i möjligaste mån styras av forskningen och inte av vad som bedöms vara politiskt attraktiva åtgärder. Förlängning av redan långa fängelsestraff har osäker effekt och kan i sämsta fall vara kontraproduktiv.

Företag har i växande utsträckning blivit instrument för den organiserade brottsligheten, med negativa fördelningskonsekvenser för både brottsoffer och arbetskraft som utnyttjas. I syfte att motverka denna utveckling föreslår kommissionen:

  • Revisionsplikten för små aktiebolag återinförs.
  • Möjligheterna till ytterligare informationsutbyte mellan myndigheter bör utredas för att underlätta urval och kontroll.

Skatter

Grunden i ett modernt skattesystem bör vara en progressiv inkomstbeskattning. Det råder ett starkt samband mellan förmåga (mätt med arbetsinkomst) å ena sidan och kapitaltillgångar och kapitalinkoms-

ter å den andra. Detta talar för att man beskattar kapital som komplement till arbete, för att kunna öka progressiviteten i den sammantagna beskattningen utan att öka marginalskatten på arbete alltför mycket.

Skattekvoten är inget bra mått på hur stora de offentliga ingreppen i hushållens ekonomi är. Sverige har vid en direkt jämförelse med andra OECD-länder en relativt hög skattekvot, men korrigerat för skattebelagda transfereringar, välfärdspolitik på budgetens utgiftssida och andra inslag i politiken intar Sverige snarare en mellanposition. Skattekvoten har sedan sekelskiftet sjunkit med 5,7 procent av BNP, i dagsläget motsvarande drygt 290 miljarder kronor.

Den ökande ojämlikheten i Sverige vad avser inkomster beror i väsentlig utsträckning på politiska beslut. Kapitalinkomsterna, som är lägre beskattade är inkomster från arbete, har ökat i betydelse, och skatte- och transfereringssystemet är generellt mindre omfördelande än tidigare. Intäkterna från kapitalbeskattning har trendmässigt sjunkit från 7 till 5 procent av BNP, trots att både stockar och flöden har ökat.

Bostadsbeskattningen styrdes tidigare av principen att staten skulle vara neutral i valet mellan ägt och hyrt boende. Nu är det ägda boendet starkt gynnat, mer än i de flesta EU-länder.

Av fördelningspolitisk betydelse är också de så kallade skatteutgifterna, det vill säga subventioner på budgetens inkomstsida som uppkommer genom avvikelser från normnivån på en viss skatt. Exempel på detta är lägre mervärdesskatt på livsmedel, ränteavdrag för lån och rot- och rutsystemen.

Kommissionen har på skatteområdet begränsat sig till de skatter som har klar fördelningspolitisk anknytning.

  • Skatten på kapitalinkomster bör höjas, med riktpunkten att en enhetlig skattesats ska gälla för alla kapitalinkomster. Arvs- och gåvoskatt bör återinföras, och förutsättningarna för en förmögenhetsskatt bör utredas.
  • Beskattningen av fåmansföretag, de så kallade 3:12-reglerna, har av allt döma genererat en viss ökning av sysselsättningen, men det är oklart till vilken kostnad. Reglerna har också utnyttjats för att utveckla bolagskonstruktioner som sätter progressiviteten i skattesystemet ur spel. Förändringar som skulle eliminera missbruket och samtidigt bevara de positiva inslaget har tidigare utretts

(SOU 2016:75). Förslagen från denna utredning bör genomföras. Åtgärder mot ovannämnda typ av konstruktioner bör vidtas genom en skärpning av aktivitetskravet på företagen.

  • Principen om likabehandling av hyrt och ägt boende bör återupprättas. Skattesatsen för bostadsrätter harmoniseras med den som gäller för småhus.
  • En avgift eller skatt på fastigheter bör endast tas ut ovanför ett fribelopp men å andra sidan inte ha något tak. Ränteavdraget nedtrappas successivt. Fastighetsavgiften på hyresfastigheter avskaffas.
  • Pandemin kommer att leda till en kraftig försämring av den offentliga budgetens saldo, på grund av både ökade utgifter och minskade intäkter. För att återställa balansen i de offentliga finanserna kommer det att krävas betydande skattehöjningar. Sådana bör baseras på skatt efter förmåga, det vill säga ges en tydligt progressiv profil.

Finansieringsfrågor

Jämlikhetskommissionens uppdrag skiljer sig väsentligt från normalutredningar genom det breda mandat som formulerats i kommissionens direktiv. Som framgått av tidigare delar av betänkandet berörs ett stort antal politikområden, och det har inte varit möjligt att över hela linjen utveckla detaljerade förslag i enlighet med normalformen för utredningar. Åtskilliga förslag och rekommendationer kräver vidare utredningar, och kostnadsuppskattningar blir på sådana områden med nödvändighet ungefärliga.

Covid-19-pandemin har radikalt förändrat förutsättningarna för finanspolitiken. Både skattekvot och ambitioner vad gäller offentligfinansiellt saldo kommer att behöva omprövas. Kommissionen har dock i sin översiktliga finansieringsanalys bortsett från pandemins effekter.

De problem som Sverige stod inför redan före pandemin är dessutom av en sådan dignitet att det ter sig orealistiskt att de alla skulle kunna lösas bara genom en omdisponering av existerande budgetmedel. Den omfattande invandringen under senare decennier har på avgörande sätt förändrat förutsättningarna för tidigare fattade beslut om överskottsmål och skattekvot. EU:s stabilitetspakt innehåller

krav på det offentliga underskottet och skuldsättningen som Sverige med god marginal tillfredsställer sedan lång tid tillbaka. Överskottsmålet har nyligen justerats ned, men det offentliga saldot skulle kunna sänkas med ytterligare omkring 1 procent av BNP med bibehållen respekt för stabilitetspaktens krav, vilket motsvarar ett utrymme på drygt 50 miljarder. Som nämnts har skattekvoten har sedan sekelskiftet sänkts med 5,7 procent, motsvarande omkring 290 miljarder.

Överskottsmålet sattes en gång med hänvisning till demografiska prognoser som förutsåg en stark ökning av försörjningskvoten – andelen barn och äldre av befolkningen skulle växa i förhållande till den andel som är i arbetsför ålder. Genom invandringen efter sekelskiftet har den demografiska profilen i befolkningen förändrats radikalt; försörjningskvoten förbättras med mellan 15 och 16 procent, när de utrikes födda inkluderas. En förutsättning för att denna gynnsamma situation ska kunna utnyttjas är emellertid att de utrikes födda, jämte grupper av inrikes födda som av olika anledningar varken arbetar eller studerar, integreras i arbetskraften i den utsträckning som är möjlig. Detta kräver mycket stora utbildningsinvesteringar, i varierande utsträckning i kombination med lönesubventioner. I avsaknad av sådana investeringar föreligger risker för kostnader av annat slag – utebliven ekonomisk tillväxt, ökat beroende av transfereringssystem och sociala konflikter.

Med dessa siffror i åtanke har kommissionen inte desto mindre sökt finansiera sina förslag inom den existerande utgiftsramen. Om man finner dessa finansieringsvägar mindre lämpliga, återstår att finna andra eller också att förändra skattekvot eller överskottsmål.

Sammantaget uppskattas kostnaderna för kommissionens förslag ligga i intervallet 30 till 40 miljarder kronor. Huvudfinansieringskällorna är:

  • en höjning av momsen på livsmedel till standardnivån 25 procent med kompensation till barnfamiljer och låginkomsthushåll – netto 15 miljarder kronor
  • en avveckling av rot-avdraget – 10 miljarder kronor
  • en temporär överföring från biståndsbudgeten motsvarande

0,3 procent av BNI till ändamål som syftar till en förbättrad integration av utrikes födda – 15–16 miljarder. Motiven är följande.

Normal moms på livsmedel

Riksrevisionen har i en analys visat att sänkt livsmedelsmoms är en ineffektiv åtgärd för att stödja barnfamiljer och låginkomsthushåll, vilket var det ursprungligen angivna motivet. Momsen kan höjas till ordinarie nivå och målgrupperna kan hållas skadeslösa, samtidigt som åtgärden enligt Riksrevisionens uppskattning ger ett netto i intervallet 15–20 miljarder. På sikt bör även moms på restaurang- och cateringtjänster harmoniseras för att undvika gränsdragningsproblem, men under rådande förhållanden är detta inte lämpligt, eftersom denna bransch har påverkats särskilt starkt av pandemin. Även utan denna extra justering är ett netto på 15 miljarder en försiktig uppskattning.

Avveckling av rot-avdraget

Argumenten för att behålla rotavdraget är i nuläget svaga. Subventionen infördes ursprungligen som ett konjunkturinstrument men permanentades på oklara grunder. Något behov av ett allmänt branschstöd till byggsektorn är svårt att se. Avdraget utnyttjas för en rad ändamål som inte bidrar till att öka den tillgängliga bostadsarean – renovering av fullt funktionsdugliga bostadsutrymmen, tillbyggnader som inte ökar boytan, med mera. Med en omallokering av resurserna till nybyggnad av hyreslägenheter lämnas ett bättre bidrag till lösandet av bostadskrisen. Avdraget kommer i dag huvudsakligen medel- och höginkomsttagare till del. En väsentlig del av de projekt som beviljas avdrag skulle utföras även utan stöd. Om resurserna överförs till andra stödformer inom bostadspolitiken, kommer den frigjorda arbetskraften dessutom att kunna beredas sysselsättning i annan byggverksamhet. Argumentet att subventionen bidrar till att minska svartarbetet i landet vilar på relativt svaga grunder.

Temporär justering av biståndsmålet

Den svenska biståndspolitiken har i dag ett volymsmål motsvarande 1 procent av bruttonationalinkomsten (BNI). I budgeten för 2020 uppgår beloppet till 52,1 miljarder kronor. Enprocentsmålet är självpåtaget. Ett åtagande som Sverige formellt har gjort i ett internatio-

nellt sammanhang är att det internationella biståndet ska uppgå till 0,7 procent. Detta beslöts inom EU år 2004 av de då 15 medlemsländerna. Enprocentsmålet avsåg ursprungligen det totala resursflödet från både offentliga och privata källor, men då givarländernas regeringar inte har någon kontroll över det privata flödet, övergick man så småningom till målet 0,7 procent för det offentligt beslutade flödet. Bland OECD:s medlemsländer som samarbetar om utvecklingspolitiken, de så kallade DAC-länderna, är det bara de skandinaviska länderna, Storbritannien och Luxemburg som lever upp till detta lägre 0,7-procentsmål. Genomsnittssiffran är 0,31 procent.

Under det dryga halvsekel som har gått sedan diskussionen inleddes har de globala resursflödena förändrats i grunden. Både direktinvesteringar och privata överföringar från enskilda migranter till hemländerna, så kallade remitteringar, har vuxit kraftigt och är nu var för sig väsentligt större än den offentliga biståndsbudgeten. Remitteringarna var på global nivå år 2018 mer än dubbelt så stora som det offentliga biståndet.

I bedömningen av det internationella utvecklingssamarbetet är det nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv. Flyktinginvandringen är inte planerad och efterfrågad på det sätt som arbetskraftsinvandringen är, utan vilar huvudsakligen på humanitära bevekelsegrunder. I betänkandet föreslås en rad åtgärder för att underlätta integrationen av flyktingar på arbetsmarknaden, men även med optimistiska antaganden om sådana integrationsproblem kommer flyktinginvandringen att medföra betydande offentliga kostnader. Detta är i realiteten att se som en del av det internationella biståndet.

Vissa av migranterna kommer att återvända till hemländerna efter något år, kanske när en väpnad konflikt har bilagts, och har då på olika sätt ökat sin kompetens genom skolgång eller yrkesutbildning. Vissa stannar längre, och några etablerar sig permanent i det nya landet eller söker sig till ett annat EU-land. Detta resulterar i remitteringar, som alltså indirekt är ett resultat av mottagandet och etableringen i det nya hemlandet. Vissa etablerar sig som företagare i det nya landet och utnyttjar sina nätverk i ursprungslandet för att utveckla handelsutbytet mellan länderna. Vad nettoeffekten av detta blir kan inte anges med någon rimlig säkerhet, men den bör vägas in kvalitativt när det övergripande målet för bistånds- och migrationspolitiken ska bestämmas. Mot denna bakgrund framstår en temporär justering av biståndsmålet som en rimlig åtgärd. Eftersom den extra

belastning på folkhushållet som kan kopplas till migrationen såvitt nu kan bedömas är tillfällig, finns förutsättningar att återgå till enprocentsmålet inom en inte alltför avlägsen framtid.

Ett återupprättat socialt kontrakt

Det uppdrag som formulerats i kommissionens direktiv är brett och allmänt hållet. Det sammanfattas i följande tre punkter:

  • Föreslå åtgärder som kan bidra till att utjämna skillnader i uppväxtförhållanden, samt i möjligheter till god utbildning och arbete med goda arbetsvillkor.
  • Överväga åtgärder som stärker den enskildes rätt i förhållande till starka ekonomiska intressen.
  • Lämna förslag till andra typer av jämlikhetsskapande åtgärder.

Dessutom sägs att förslagen ska främja jämlikhet på ett sådant sätt att ekonomins funktionssätt och tillväxtpotential stärks. I direktivet sägs också att jämlikheten ska främjas genom en så jämn fördelning av marknadsinkomsterna som möjligt. Av analysen har framgått att den sistnämnda strategin rymmer vissa risker; fördelningen av marknadsinkomster mätt med ginikoefficienten har nu under några decennier varit stabil, samtidigt som fördelningen av disponibla inkomster blivit allt ojämnare. Eftersom det är de disponibla inkomsterna som ytterst bestämmer vilket handlingsutrymme hushållen har, måste även denna utveckling bevakas.

Kommissionen har mot denna bakgrund presenterat ett stort antal förslag med inriktningen att samtidigt öka jämlikheten och stärka landets ekonomiska potential. Det stora flertalet av förslagen har tidigare diskuterats i den allmänna debatten, i vissa fall utretts grundligt. Kommissionens bidrag ska därför främst ses som ett försök att presentera en sammanhängande analys av Sveriges aktuella problem och en samling förslag som ömsesidigt stöder varandra i arbetet med att hejda och på sikt vända utvecklingen mot ökad ojämlikhet, polarisering och sociala konflikter.

Pandemin har förändrat förutsättningarna för politikens förande och kommer att påverka dem för lång tid framöver. Redan innan denna utifrån kommande chock drabbade den globala och den svenska

ekonomin fanns det dock tecken på kris. Polariseringen i samhället har ökat, liksom aggressiviteten i det offentliga samtalet, den parlamentariska situationen präglas av instabilitet, och det politiska systemet fungerar i vissa avseenden mindre väl. Detta har skett samtidigt som den ekonomiska utvecklingen har varit gynnsam, med en stabil ökning av bruttonationalprodukten, vilket indikerar att frågan om välfärd och tillfredsställelse med tillvaron är bredare än vad som låter sig fångas med övergripande ekonomiska mått.

Enligt kommissionens bedömning är dessa problem i betydande utsträckning självförvållade, i den meningen att de är resultatet av inhemska politiska beslut. En fortsatt intensiv internationalisering av ekonomin, koncentration av den ekonomiska aktiviteten inom landet till storstadsområdena, osäkrare villkor på arbetsmarknaden för stora grupper av löntagare har inte mötts med adekvata kompenserande åtgärder. I stället har ett otillräckligt utjämnande skattesystem och en försvagad social försäkring sammantaget lett till en ökad ojämlikhet i disponibel inkomst som frestar på den sociala sammanhållningen. Tecken på sjunkande tillit i samhället är mot den bakgrunden ingen överraskning.

Tre stora problemområden med direkt anknytning till den första punkten i kommissionens direktiv är utbildnings-, bostads- och integrationspolitik. De båda förstnämnda rymde åtskilliga problem redan för något decennium sedan, men dessa problem har förvärrats av den snabba befolkningsökning som den omfattande immigrationen har lett till. Denna immigrationspolitik formades i huvudsak i politisk enighet, men de politiska partierna förefaller att ha underskattat vilka åtgärder – investeringar i vid mening – som krävs för att denna befolkningsökning ska kunna tas om hand. I stället har man hållit fast vid sedan tidigare fastställda politiska agendor, som blivit alltmer inadekvata som svar på landets problem.

En ökad heterogenitet i befolkningen behöver inte nödvändigtvis leda till problem utan kan i stället rätt hanterad vara en tillgång. Den samhällsvetenskapliga forskningen indikerar vilka villkor som bör vara uppfyllda för att utveckling ska ta en gynnsam väg. Befolkningsmajoriteten och olika minoriteter måste mötas på en någorlunda likställd nivå. För detta finns goda förutsättningar. Svensk lagstiftning och svensk politisk tradition domineras i modern tid av egalitära värderingar. Det måste därtill finnas gemensamma arbetsuppgifter att ta sig an. Även detta villkor är uppfyllt; det saknas förvisso inte

problem med att förverkliga de traditionellt ambitiösa målen för välfärdspolitiken.

Den tredje förutsättningen är att det politiska ledarskapet entydigt står för en integrerande politik som bejakar mångfalden och erbjuder alla som accepterar de grundläggande värderingarna och villkoren att delta på samma villkor i samhällsbyggandet. Konflikttendenser finns i alla samhällen, men det är först när politiska ledare hämtar näring ur sådana konflikter som de legitimeras och växer sig starka. För att motverka sådana tendenser krävs ett förnyat socialt kontrakt.

A Common Concern. Summary of the report of the Commission on Equality

Like other Nordic countries, Sweden has shown in its practical policymaking that it is possible to combine good economic growth with a large measure of equality. At the same time, good outcomes have been achieved in terms of other welfare indicators, such as health, education, trust, and respect for the law. In international research, a key explanation for this success has been found to be a high minimum level when it comes to important basic factors such as education, health, income and housing. If all citizens in a society are equipped in these respects, they are also enabled to develop and to contribute to society according to their abilities. In such a society, children’s life chances are less dependent on the environment they happen to be born into, and social mobility increases.

Despite these positive trends, Sweden today faces major challenges. In the education system, where for many decades a high and even level was guaranteed, significant differences in quality now exist among schools and municipalities. The extensive immigration that has taken place since the turn of the century is dominated by young people and people of working age, and has thus greatly improved the country’s dependency ratio, but integration of those coming from abroad is slow. Housing is in short supply in a large proportion of the country’s municipalities, and segregation has increased, especially in the metropolitan regions. The general level of trust in society, which has traditionally been high in both Sweden and other Nordic countries, is showing signs of declining. Inequality in income from capital is growing.

The increasingly unequal distribution of income in recent decades is a subject of discussion not only in Sweden, but internationally. Income differences at a global level, taking the world population as

a whole, are now decreasing, above all owing to political shifts in large countries like China and India, but within most countries – including those two – they are increasing. Global levelling is to be seen as progress, but the growing domestic inequalities pose significant risks.

For a long time, those in power in Sweden, in politics and business, seem to have underestimated the scale of the problems, particularly as regards integration. For the most part, they have relied on established political solutions. A policy to address the new challenges to society has to be based on an analysis of the mechanisms and causes behind the developments that have occurred.

Time is a key factor. Sweden has a window of perhaps ten to fifteen years to make the most of a favourable demographic situation – assuming that those who are of working age also find a place on the labour market.

In 2020, the Covid-19 pandemic has tended to overshadow other issues, with urgent problems of livelihoods and revenues to be addressed. The questions dealt with in the Commission’s report, however, will still be there when the immediate crisis is over. In a best-case scenario, the crisis could help to find solutions, as ingrained routines and measures are called into question.

The foundations of prosperity, and its distribution

In earlier times, in answer to the question what formed the foundations of a country’s prosperity, it was common to compare a nation to a household and to regard physical and financial assets as the basis for its prosperity. As much as possible needed to be manufactured inside the country’s borders. With the Enlightenment, the development of international trade and the Industrial Revolution, a broader view evolved of the underpinnings of prosperity. Human capital – knowledge, networks and open relations with the rest of the world – assumed a more prominent role. Today we know that, in addition, people’s life satisfaction is very strongly influenced by levels of trust in society, or what is also called social capital.

All of these resources together – physical, financial, human and social capital – are what determine the legitimacy of the social order. So, although economic and welfare policy have traditionally, and

with some justification, focused on income and material resources, they need to be designed with this broader approach.

Why is inequality generally growing?

Although inequality at a global level, between countries, has levelled off and even decreased somewhat, within most of the world’s countries it has, as we have seen, increased. Various technological and economic explanations for this have been put forward. Advances in information technology have resulted in a globalisation of both production chains and financial markets that has changed the balance of power between capital and labour, in that capital is more mobile than labour. Some new markets are dominated by global corporations with a near-monopoly position and high profit margins. Within Sweden, economic activity is currently being concentrated in the metropolitan regions, leading to regional inequalities.

Alongside technological and economic factors, the distribution of income is affected by political decisions. In the short and medium term, the equalising effect of the tax and transfer system is of great significance for the way income is distributed.

Beyond these technological, economic and political factors, there is a tendency for inequality to grow as a result of the way human interaction works. Both theoretical arguments and historical experience indicate that, under normal circumstances, inequality grows under its own momentum. In other words, a given level of equality in a society is not inherently stable, but needs to be defended and maintained. Historically, wars and outbreaks of epidemic diseases have sometimes had a levelling effect, quite simply because high mortality has led to shortages of labour. The history of the Nordic countries over the hundred years from the 1870s, however, shows that economic progress is perfectly compatible with greater equality, without the need for either violence or major epidemics. Social science research tells us that trade unions and universal suffrage help to create conditions for a favourable combination of equality and growth.

Arguments for greater equality

As noted in the introduction, the Nordic countries have shown in their practical policies that it is possible to combine high economic growth with a large measure of equality. Despite this, such policies began to questioned in the 1980s, based on a variety of arguments, both abroad and in Sweden. Today, three to four decades later, the climate of opinion is different, and there is reason to examine some of the arguments that have been advanced for and against equal living conditions.

Reasons put forward for differences in income

Before the principal arguments in favour of greater equality are presented, it may be useful to discuss those against equality and for differences in income.

One traditional argument has been that individuals with higher incomes have a higher saving ratio and that a more uneven distribution of income thus frees up more capital for investment, resulting in higher growth. However, this argument is only valid in a closed economy; in a globalised financial market, there is no guarantee that the capital will remain in the country and contribute to higher growth here. Indeed, since the mid 1990s Sweden has experienced a significant export of capital, illustrating the weakness of the argument.

Another reason often put forward is that there need to be large differences in pay to attract people into education, which is said to indirectly promote economic growth. Estimates of the ‘earnings premium’ from education, that is, the personal economic return on a longer education, have been made by the OECD and confirm that Sweden is in the lower part of the international distribution. These estimates have a number of weaknesses, however. They end at age 65 and thus take no account of pension differences between income groups, or differences in life expectancy. What is more, it can be noted that a comparatively large proportion of Sweden’s population have attended higher education, so clearly people’s educational choices are not guided solely by the earnings premium calculated in this way.

Levels of parental education are an important factor, and highquality basic education and vocational guidance may therefore be at

least as effective in increasing interest in higher education as larger differences in pay.

A third reason relates to the conditions for doing business and has found tangible expression in such things as favourable rules for closely held companies, low corporate taxation and generally light taxation of wealth. What such measures have in common is that they have been considered necessary to create more favourable business conditions in the country. However, international comparisons of conditions for doing business in different countries, carried out regularly by the World Bank and various financial institutions, show that conditions in Sweden are among the most favourable in the world. If this argument had any relevance in the past, in other words, it has now lost its force.

That does not mean that economic incentives are unimportant. The need for incentives should be, and is, taken into account, for example in setting salaries and in the design of social insurance systems. What is needed is a balance between incentives and equality.

Equality of opportunity and equality of outcome

A common distinction in the debate about redistribution is between equality of opportunity and equality of outcome. In general, there is broad political support for equality of opportunity, as it is difficult to argue against all children as far as possible being given the same opportunities in life. The beneficial impact of equality of opportunity on economic development has also been confirmed by research, for example by comparisons of countries that have gone from being poor agricultural economies to industrialised middle-income countries. In developed countries, human capital rather than farmland is the key factor of production, and the equality-promoting effect of a well-developed and equal system of basic education has also been confirmed.

The distinction between opportunity and outcome is difficult to uphold, however, since what is an outcome at one stage in life becomes an opportunity at the next. Whether or not a student leaving compulsory education meets the requirements for admission to upper secondary school is an outcome, but that outcome is an important prior condition for the student’s subsequent education

and opportunities as an adult. What is more, a transfer of both human and financial capital occurs across generations, which is of great distributional significance in the longer term. Outcomes for the parental generation are therefore important in shaping the opportunities available to their children. Without corrective interventions such as subsidised education and inheritance tax, therefore, inequalities will grow over time, even if we were hypothetically to envisage a starting position with an entirely equal distribution.

A combination of levelling of opportunities and levelling of outcomes is therefore necessary to achieve a sustainable and reasonably even distribution of society’s resources, for the benefit of all.

Intergenerational mobility

Intergenerational mobility, sometimes referred to as social mobility, may relate to social class, education or income. Mobility is high if the chances of a person reaching different levels are not strongly dependent on the position of their parents.

Social mobility, like equal opportunities, is a political objective that enjoys broad support, and the two are closely connected. Both international and Swedish research show that greater inequality is associated with lower social mobility, an association made clear by comparisons both between countries and between regions within a country. Parents try in various ways to create the most favourable conditions possible for their children, and therefore there will be no equality of opportunity in the long term without a levelling of outcomes. Experience of how education systems have developed in countries with high inequality confirms this fear.

Growth

The links between equality and economic growth are disputed. This is because most of the studies carried out are based on a measure of inequality known as the Gini coefficient. This is a blunt instrument of measurement: two societies with the same Gini coefficient may have very different social and economic structures, and stable correlations therefore should not be expected when inequality is measured in this way.

Analyses that describe the relationship between distribution and growth in more detail find a stable positive correlation between a comparatively high share of income for lower income groups and the rate of economic growth. The causal link appears to operate through human capital, that is to say, in equal countries the differences in human capital between children of parents with a long education and children of those with a short education are small. The underlying explanation is that a school system which guarantees a high minimum level of human capital strengthens opportunities for children with a less favourable background to develop their potential and advance, helping to boost social mobility and hence economic development.

Trust

The link between equality and trust is strong and is borne out in both international and Swedish studies. Analyses of Swedish data from different regions indicate that it is the income share of those belonging to the lower half of the income distribution that is important for the general level of trust.

In international studies, the Nordic countries are found to have exceptionally high levels of trust. This is largely explained by their high equality. High standards of public administration have also been shown to have a positive impact on trust, and in that respect, too, the Nordic countries have a strong tradition.

Although the average level of trust is high, variations exist between individuals and between groups. People with a weak position on the labour market, or who are dependent on transfer payments for their incomes, tend to have below-average trust levels. High levels of education and good incomes affect trust in a positive direction.

Trust, in turn, has consequences both for how well the economic system works and for welfare in a broader sense. It is even possible to translate changes in trust levels into economic terms. The general level of trust also affects the legitimacy of the political system.

Health

The state of health of a population is dependent both on general living conditions and on the design of health care. Individuals with higher levels of education and higher incomes generally enjoy better health. At the same time, an even distribution of conditions and opportunities results in better health outcomes on average in society. A high minimum level is also associated with smaller regional variations in health.

A well-developed public health care system with charges to patients that are not too high ensures that good care is available to all sections of the population. International evaluations also demonstrate a good socio-economic return on public investments in health care, a return that benefits resource-poorer groups more in relative terms.

The central role of education

The great majority of welfare indicators covary positively with a raised level of education. Education has effects far beyond the labour market, both at the individual level in people’s private lives and at a collective level in society. Concomitant with higher standards of education in a society are a better-functioning democracy, greater trust, better health and lower levels of crime. In international analyses, investments in the education system, like those in health care, are found to yield a high socio-economic return. At the same time, a well-developed system of education is one of the most important instruments in equalising life chances and maintaining equality in a society.

All of this means that the educational sector, from preschool to adult education, has a key function in society, alongside its obvious role as the main instrument in the formation of human capital. The first four or five years of life are just as important as a child’s school years in shaping the opportunities that will be available to him or her later in life, so the discussion about individual development cannot be confined to the education system in a narrower sense, but must also include conditions during the early and preschool years of childhood. With increasingly rapid technological development,

demands in terms of education in adulthood are also growing, so the time frame has to be extended in that direction as well.

Sustainability

A commitment to equal living conditions has found tangible expression in the 2030 Agenda for Sustainable Development, adopted by the UN General Assembly in September 2015. Many of the 17 goals of the Agenda refer to various aspects of equality, summed up in the ambition to ‘leave no one behind’. Goal 10 carries the heading ‘Reduced Inequalities’. The targets set as part of this goal include giving priority to the poorest 40 per cent of the populartion in the design of economic policy, and pursuing policies that promote the inclusion of all.

Summary

In an overall assessment, it would seem that, at present, the arguments in favour of greater equality carry more weight than those against it. Equality has long had to take second place to other policy goals, but the rapid changes that have occurred both in Sweden and in the wider world justify a reappraisal.

Sweden: trends and the current situation

Income and wealth

There are many dimensions to welfare, but the focus in discussions about redistribution policy is nonetheless on income and wealth. Both factor incomes (labour and capital incomes) and disposable income (income after taxes and transfers) are of interest. The 2019 Long-Term Survey of the Swedish economy studied trends in the income distribution from a number of different perspectives, both historically and internationally, and using various measures of differences. Some of the main trends emerging were as follows:

  • The distribution of disposable income in Sweden was most even in the early 1980s. Measured by the standard metric of the Gini coefficient, inequality in disposable income has subsequently increased by around 60 per cent, from 0.2 to 0.32.
  • Inequality in factor incomes (labour and capital incomes) has not changed as much. Since the mid 1990s, the Gini coefficient for factor incomes has remained fairly stable, around 0.5. Capital incomes have grown in significance and are also unevenly distributed, both between different income strata and between men and women. There are several reasons for this trend – increased asset prices, especially for housing; the dual system of taxation introduced in 1991, dealing separately with labour and capital incomes; and gradually more favourable rules for the taxation of closely held companies (the ‘3:12 rules’). This has been counteracted by increased wage income in earnings strata just below the median income. The increase in earned income may in turn have several causes. The long-term rise in the dependency ratio – the number of children and elderly people relative to the working-age population – is increasing the demand for labour. Changes in the system of taxes and transfers have also made gainful employment relatively more attractive.
  • The reason differences in disposable income are growing is that low-income households are more dependent on transfer payments, which on the whole have not kept pace with general trends in earnings. Nor has the equalising effect of the tax system increased sufficiently to compensate for the more uneven distribution of capital incomes.
  • Regional differences have been increasing for several decades. In a long-term view, from the second half of the 19th century, industrialisation meant that economic activity in the country was spread more evenly, having previously been concentrated in the Stockholm and Gothenburg regions. It was most evenly distributed around 1980. Since then, economic development has once again been marked by a shift towards the metropolitan regions. One consequence of this is rising capital incomes and property prices in those regions, further contributing to a concentration of economic resources.
  • International studies have shown that income inequality covaries with low social mobility. The Nordic countries accordingly exhibit a high level of social mobility. The growing inequality in Sweden has not yet fed through into reduced mobility, which may be due to the considerable inertia of institutions of the welfare state and of associated generation effects. Free education within an as yet comparatively equal system ensures a higher degree of mobility than is found in countries where large social differences have existed for a long time, both in general terms and specifically with regard to educational opportunities. Family background and childhood circumstances have long been major factors in educational success, but their significance has only increased since the turn of the century, and then only among students with a foreign background.

Education

A person’s level of education is of great significance both for their chances of finding employment and for their pay and working conditions.

  • Sweden and the other Nordic countries have previously had a comparatively even level of education, and compulsory basic (primary and lower secondary) education of a high quality has contributed to a levelling of incomes.
  • With immigration, the spread in education has increased. Among children with a foreign background, a higher proportion go on to higher education, given a certain social background, and on average they also receive stronger parental support in their studies than children from a Swedish background. At the same time, there are groups of immigrants with considerably shorter periods of education and the problems that entail in terms of gaining entry to the labour market and their children being able to benefit from schooling.

Challenges

The changes in society outlined above have left a clear imprint in the form of growing differences in incomes and assets. There is a danger of inequality in Swedish society growing as the result of a general process in which tendencies in a number of different areas are mutually reinforcing.

An education system with problems

The situation in the Swedish education system has to be described as a cause for concern. Outcomes have long been declining, although the latest international comparisons suggest that this trend has bottomed out, and a recovery has occurred for students with a Swedish background. For students with a foreign background born in Sweden, a slight deterioration may be noted. Those born abroad consistently exhibit poorer outcomes, attributable in part to their having arrived in Sweden at older ages.

An increased spread of educational outcomes can be observed between schools and municipalities. There is a problem of grade inflation, and both an acute and a long-term shortage of qualified teachers. Having once been a leading nation in terms of the quality and equality of its education system, Sweden dropped for a time to a middling position in the group of OECD countries we normally compare ourselves with. Some of the lost ground has since been made up, with the result that Sweden is now above the average.

With the many changes introduced over the last three decades or so, it is difficult to gain a clear picture of the causes of the problems. At least three major policy changes have contributed: decentralisation to municipalities, changes in educational approach, and school choice combined with free establishment of new schools.

Transferring the main responsibility for compulsory and upper secondary education to municipalities meant that the latter were entrusted with a task which, judging from all the evidence, small and medium-sized local authorities have had difficulty fully living up to.

A shift in educational approach, from traditional teacher-led learning to what has variously been referred to as student-centred or constructivist learning, has placed a heavy responsibility on students themselves, with negative consequences for learning outcomes in

general and for students with a weak educational background at home in particular.

School choice, combined with a free right to establish new schools, has contributed to greater segregation, grade inflation and an element of unreliable providers. Housing segregation is still the dominant factor behind educational segregation, but school choice also contributes. In some cases, moreover, the free right of establishing new independent schools has thwarted municipal authorities’ attempts to reduce segregation.

The relative significance of these three policy shifts cannot be determined, as they have been implemented more or less in parallel. The large influx of foreign-born students has added further difficulty to an already problematic situation.

Inadequate integration policies

Like many other developed industrial nations, Sweden has undergone a demographic development in recent decades that creates problems for the national economy. The dependency ratio – the number of children and elderly people relative to the working population – has tended to rise owing to increasing life expectancy. From this point of view, immigration of younger people or people of working age is beneficial, and the demographic profile of Sweden’s population has indeed been substantially improved by the immigration of recent decades. At the same time, this immigration makes demands in terms of the education system, housing supply and other adjustment measures if the favourable demographic effects are to be turned to good account. Such investments do not come about automatically, but require public-sector initiatives on a significant scale. Without those investments, a potentially favourable demographic situation in terms of supporting the population will make way for its opposite.

Sweden has successfully received large groups of immigrants in the past – in the form of both labour immigration from Finland, southern Europe and Turkey and immigration of refugees from Chile following the military coup and in connection with the collapse of Yugoslavia. What has complicated the issue since the turn of the century is a large influx of both refugees and immigrant

workers from geographically and culturally more distant countries. This makes greater demands in terms of adjustment measures, at the same time as central government agencies, regions and municipalities have all had to handle problems for which they have had neither the procedures nor the capacity required. A large proportion of newly arrived refugees and their family members lack sufficient education or other qualifications for the Swedish labour market. Many children have come to Sweden after the age at which they would normally have started school, and some have a weak educational background.

Integration of women from less equal societies is difficult but important, both for those directly concerned and for the next generation.

Sweden has not been less successful in integrating people of foreign origin than other comparable countries, but the scale and severity of the problems seem to have been underestimated. This in turn gives rise to concomitant problems – housing shortages, discrimination and other difficulties on the labour market, crime – which cannot be solved separately from the basic problem of integration.

The effects of greater ethnic heterogeneity on trust in a society are not clear-cut. International research points in different directions. Handled in the right way, ethnic diversity can be an asset, but it can also heighten conflicts in a society and make it harder to achieve the common sense of identity that is one of the cornerstones of trust. Politics, the media picture and public debate play a major part in reinforcing or mitigating such tendencies. The opportunities for cooperation that are created and the signals that are sent by leading politicians are therefore of great significance for the direction developments take. Surveys in Sweden point to a declining level of trust, especially among economically vulnerable groups such as the unemployed and those on sickness benefit.

A more uncertain labour market

In recent decades, traditional full-time employment with one employer has made way for other, more uncertain relationships between employer and employee. For the employer, this is a way of

reducing the costs of unforeseen variations in demand for goods or services produced. Part-time work, temporary stand-in jobs and involuntary self-employment are a few examples. The overall scale of the phenomenon is difficult to estimate. Changes of this kind are recorded by the employer as increases in productivity, but in reality they amount to passing on the cost of uncertainty to the employee. Both equality in general and gender equality are adversely affected.

Social insurance, which is designed on the basis of more traditional forms of employment, works less well for these categories of labour. On top of this, there is the financial stress inherent in uncertain employment itself.

Gender equality – unfinished business

For much of the post-war period, Sweden and the other Nordic countries have pursued purposeful policies to bring about greater gender equality in society. These have been successful in more than one way: women have achieved a more equal position, at the same time as the increased supply of labour has helped strengthen the countries’ economic potential. Women are entering higher education to a greater extent and thus becoming the bearers of a growing share of human capital, with consequences in the long term for power relations both in and beyond the world of work.

In several areas, however, progress is lagging behind. Women still take greater responsibility for the home and for children and adults in need of care, which, in combination with paid employment, creates a risk of stress. For many, a solution is to work part-time, resulting in less economic independence, poorer insurance cover and, in the long run, lower pensions. Involuntary part-time employment, too, is commoner among women than among men.

Women’s and men’s wages in the same or closely related occupations have converged over a longer timescale, but widespread parttime work among women has meant that incomes have not converged in the same way. The growing significance of capital incomes, which show a skewed distribution in favour of men, has had the effect that convergence between the average incomes of men and women has come to a halt.

In addition, predominantly female occupations generally attract lower pay than those that are male-dominated, when occupations requiring similar periods of education and similar qualifications are compared. In the allocation of managerial positions, women are still under-represented in relation to their share of employees, in both the private and the public sector.

In social security systems, individualisation is now a dominant principle. In certain cases, however, it has only been partially implemented, or else benefits are calculated on a household basis. In such cases, there is a risk of traditional gender role patterns persisting or even being reinforced.

Ill health

The health of the Swedish population is generally good by international standards, but certain differences in health outcomes, too, have shown a tendency to increase. High levels of education and good incomes are correlated with better health. There are also geographical variations in health, which are more pronounced in lower income groups. Health problems linked to various forms of dependence – alcohol, tobacco etc. – have likewise tended to become increasingly concentrated among individuals on lower incomes.

Women have higher sickness rates than men, although only after giving birth to children. Part of the explanation is probably their greater combined responsibility for work and the home, but childbirth itself may also be a contributory factor, especially among women who, before giving birth, are less well placed to face the pressures involved.

Housing, neighbourhood and environment

Housing has traditionally played an important role in welfare policy. We spend a large part of our lives in and around our homes, and their location and standard are major factors in shaping the way our lives turn out. A large proportion of the subsidies that had formed part of policies in this area were phased out in the early 1990s, sharply reducing the role of the state. One consequence of this was uneven and generally low production of homes. With the rapid growth in

population since the turn of the century, the shortage of rented accommodation, in particular, for low-income earners has become increasingly apparent. A housing shortage now exists in most of the country’s municipalities, in certain cases a serious one. The National Board of Housing, Building and Planning estimates that an average of 64 000 new apartments per year will be needed over the period 2018–2027, with particularly large numbers required in the metropolitan regions.

Assets in the form of owner-occupied homes have increased sharply in value in recent decades as a result of rising housing prices, but household debt has also grown. In addition, these assets are unevenly distributed across the population, more unevenly than incomes. Taxation favours owner-occupied housing, an imbalance that has become more pronounced in recent years. For low-income households, owning one’s home is not an option. The dominant problem on the housing market is therefore the shortage of rented accommodation at rents that are affordable for this category of tenants.

Beyond the immediate need for a home, there is a need for services, both public and private. From a children’s perspective, preschools and schools are primary needs, and for the population as a whole, health care facilities and public employment service, social insurance and tax offices. It is not just a matter of availability, but also of quality. Both schools and health care providers have had difficulty maintaining quality in areas with less favourable socioeconomic characteristics.

A weakened system of social insurance

One of the pillars of what has been called the Swedish model of economic policy is a compromise between capital and labour. In line with the ‘Rehn-Meidner model’, trade unions have accepted the rapid restructuring that comes with an open economy and heavy dependence on exports, in exchange for a well-developed system of social insurance. That system is intended, in the short term, to provide financial protection for those affected by the restructuring, and in the longer term, to help them make the transition to other

occupations and sectors. In this way, broad acceptance has been secured for a free trade policy.

Internationalisation of the Swedish economy has if anything intensified in recent decades, owing to both EU membership and the general globalisation of production processes and financial markets. If the historic compromise had been respected, social insurance should have been strengthened to a corresponding degree, or at least not weakened. Since the beginning of the 1990s, however, it has been steadily eroded, with the result that the loss-of-income principle adopted on the basis of political agreement no longer applies in practice. Today, the system reflects a design principle midway between loss of income and basic security. This has resulted in the emergence of collective insurance schemes as a complement to the public ones, an approach that results in poorer spreading of risk, weaker redistribution and higher administrative costs.

The distribution of wealth

The distribution of wealth is always more uneven than that of income, in that individuals with higher incomes have more scope to save and because inherited wealth also tends to accumulate over generations. Since statistics on wealth were scrapped along with the wealth tax in 2007, the state of knowledge in this area in Sweden has been poor. The increased significance of capital incomes, however, suggests a more uneven distribution. In Sweden, the natural tendency towards a concentration of wealth has been amplified in recent years by the abolition of wealth tax, inheritance tax and property tax, and by changes in the taxation of closely held companies, and the importance of inheritance has grown.

In the lower part of the income distribution, trends have been unfavourable. People on low incomes generally take out smaller loans than those on high incomes, but at higher cost. Narrow margins may – in the event of unforeseen occurrences or issues such as problem gambling – result in an unmanageable burden of interest payments, fees and capital repayments.

Social capital – trust

As has been noted, the level of trust is of significance for economic life, and changes in this regard may be expected to have consequences in many areas. Several factors are currently operating in the direction of declining trust in Swedish society:

  • Trust is strongly linked to equality. With something of a time lag, rising inequality may be expected to result in falling levels of trust.
  • Growing internationalisation and more uncertain conditions on the labour market, combined with a gradually weaker system of public insurance, have resulted in greater insecurity for broad sections of the population, and with it declining trust.
  • The majority of immigrants come from countries with lower trust levels than Sweden, owing to lower economic standards and often less well-developed democracy. Even if the individuals who take the step of migrating to more or less distant countries are not representative of the population as a whole, this change in the composition of the Swedish population may be expected to result in a lower level of trust.
  • Second-generation immigrants encounter obstacles in education and employment that create a risk of frustration and a low level of trust. Evidence of discrimination on ethnic grounds can be found both in schools and in working life.

Liberal democracy questioned

A new feature of the political landscape – with potentially significant consequences for economic life and development – is a questioning of both liberalism and democracy. Such tendencies have been discernible both in Sweden and in other countries that have been felt to be self-evidently stable democracies. There is convincing evidence that these tendencies have to do with the changes described – greater economic insecurity, increased inequality, and a sense of there being generally less scope to influence one’s own situation in life. Conversely, the changes in political opinion that have occurred may be

expected to have consequences for economic development and hence also for households’ market incomes.

Diagnosis

Various explanations for the growing inequalities observed have been put forward in research and political debate. The developments that have taken place are complex and multidimensional. Some seek the explanation in economic and technological factors, such as globalisation of production processes and financial markets, or a high rate of innovation that rewards large, research-intensive companies with considerable market power. Others argue that the explanation lies, rather, in political decisions. The distinction between the two categories – economic/technological and political – is potentially misleading, as political decisions in recent decades have often been such as to increase the scope for market solutions and market players, thereby contributing to greater inequality.

Rising inequality in the Nordic countries is mainly attributed to political decisions and, to a certain extent, a lack of decisions, such as a failure to adjust transfer payments in line with trends in real wages. In the short term, reduced redistribution through the tax and transfer systems has been the most important factor. Over a longer time frame, greater segregation in housing and school education will be of major significance for differences in childhood circumstances and living conditions later in life, as will the effects of technological and economic changes that are not met with adequate countermeasures.

Which inequality is important?

When the correlation between inequality and various welfare outcomes – health, social mobility and others – is analysed using various measures of inequality, a clear pattern emerges, as already indicated: what is important is the income share and other dimensions of welfare of the bottom four or five decile groups. Put another way, high minimum levels of education, health, income and other resources are favourable to social mobility, to trust and to economic growth.

This does not mean that the upper part of the distribution is without interest. A strong concentration of income and wealth in the upper stratum may give a small group a disproportionate influence over the development of society and thus have far-reaching adverse consequences in the long term for economic development for the population as a whole. Such tendencies are evident in US society and have also been discernible in Sweden.

Market and the public sector

As already observed, in every society based on a market economy there is a natural tendency for different forms of capital to become concentrated. This is visible in purely geographical terms: a town with somewhat more favourable conditions than a rival one attracts people, skills and economic resources and thus becomes even more attractive. It is also visible in competition between companies: other things being equal, a larger company has an advantage over smaller ones, since it can more easily deal with disruptions, has greater market power, and can offer better prospects of promotion for qualified staff. Such differences exist between households as well: well-resourced ones with higher education and higher incomes can more easily exploit opportunities and cope with disruptions in income than those with more limited resources.

What can offset such tendencies towards concentration, imbalances of power and inequality are public interventions of various kinds. Geographical concentration can be counteracted by infrastructure investments, an expansion of higher education and other regional policy measures. Power imbalances between companies can be counteracted by measures to promote competition and innovation support for small and medium-sized enterprises. The position of resource-poor individuals and households can be strengthened in the short term by transfer payments and in the longer term by education.

  • An important cause of the growing inequality at every level is that the nation state has been weakened by a series of political decisions over the last three or four decades. In Sweden’s case, significant legislative powers have shifted upwards to the EU level. The fundamental principle of EU cooperation is that of the

four freedoms – the free movement of capital, labour, goods and services. This principle may seem neutral at first glance, but it in fact favours capital at the expense of labour, as capital is more mobile. Labour mobility has been greatest among workers from low-income countries within the Union, which may adversely affect corresponding groups on the Swedish job market.

  • Various responsibilities have been delegated to municipalities, schools being the most notable example. This in itself increases the spread of outcomes, as, even with a system of economic equalisation, the capacities of different municipalities vary considerably. Differences in the political preferences of the local majority also have an impact.
  • Market-like solutions and methods of governance mean that the inherent tendency of the market towards concentration and inequality also spills over into the public sector.
  • Some of the key policy areas mentioned above – housing policy, social insurance – have also been affected by the retreat of the state from earlier undertakings, often in the form of gradual changes caused by an absence of decisions.

These factors combined are an important part of the explanation for the increased inequality both in Sweden and in other comparable nations, and the tendencies described have been more pronounced here than in most OECD countries.

A policy for greater equality – starting points and principles

A liberal view of society with a children’s perspective

The Commission has worked on the basis of a liberal view of society, meaning that the analysis undertaken needs to take individuals as its starting point, and not families, clans, nations or other groupings. The citizens of a liberal society are guaranteed certain fundamental rights, but in return have an obligation to take responsibility for their own lives. For these bundles of rights and obligations to be perceived as legitimate by the population as a whole, all citizens also

have to be given a reasonable chance of realising their visions of a good life.

It is important to underline that the fundamental rights in question are universal, that is to say, independent of gender and social and ethnic background, and also independent of the cultural context.

A direct consequence of these starting points is that political problems relating to conditions in early life and through childhood and adolescence are to be seen from the child’s point of view. Parents normally represent their children, but where conflicts arise between the children’s interests and those of their parents, the best interests of the children must take precedence.

Greater equality and strengthened economic potential are compatible goals

The terms of reference for the work of the Commission rest on a conviction that it is possible to increase equality in society while also strengthening the country’s economic potential. The Commission’s analyses and the research and inquiry literature on which its report builds confirm the validity of this conviction.

The division of responsibilities between the public and private sectors must be based on an objective analysis

The boundaries between the public and private sectors have shifted in recent decades, without full account being taken of the complications arising from various forms of privatisation. A commonly held view has been that Sweden’s tax-to-GDP ratio has been too high and that there is intrinsic merit in reducing it. Analyses carried out by the OECD, however, show that different countries have very different ways of discharging public responsibilities, that these differences affect the amounts of tax levied, and that comparisons between countries’ tax ratios can consequently be directly misleading. It is not surprising, therefore, that it has been difficult to find any simple relationships between, for instance, tax ratios and rates of economic growth; what is done in the framework of public-sector responsibilities is more important for the economic outcome than the tax ratio.

Experience of trials of various market-like methods of governance in the public sphere in recent decades also shows that they by no means always increase efficiency or reduce expenditure. On the contrary, some of these changes have driven up costs.

Before responsibility for delivering public services is handed over to private providers, there thus need to be careful analyses of the basic conditions on which this is done. Since all contracts are incomplete, it is generally difficult, on a contractual basis, to bring the profit interest of the private enterprise concerned into harmony with the political goals laid down for a given service. Other requirements which public services have to meet – equal treatment, objectivity and transparency – are also difficult to reconcile with the rules that apply in the private sector, such as commercial confidentiality and loyalty to one’s employer. Supervision and sanctions must therefore form part of the rule structure within which private actors have to operate. In certain situations, the conclusion will be that public responsibility can only be assumed for a service if it is operated in-house.

The division of responsibilities within the public sector must be based on an objective analysis

Alongside various forms of privatisation, it has been common in recent decades to delegate measures decided on by central government to regions and municipalities. Decentralisation of schools to municipal authorities is one important example, but responsibility for the large flows of migrants has also largely been devolved to those authorities.

Delegation from central to regional or local government may have advantages, but requires a careful analysis of the public function in question. Here, too, there has sometimes been a failure to take into account what services are being delivered and what capacity municipalities or regions have to implement the policy decisions taken at a national level.

Another consideration is that certain changes in central government undertakings or in taxation have had negative consequences for municipal finances. A lower level of ambition in the social insurance system has resulted in a heavier burden on income support, which is administered by municipalities. Changes in taxation rules for closely held companies have adversely affected the municipal tax

base, as wage income has been turned into capital income and thus been removed from that tax base. Where compensation is paid via state transfers to municipalities based on the ‘local government financing principle’, these payments are static, that is to say, they are not indexed, and therefore growth in an item of expenditure over time gradually increases the burden on the municipal sector, without any adjustment of the compensation paid.

Full use should be made of the national room for manoeuvre under EU legislation

EU membership has radically changed the basic conditions for political decision-making in Sweden. A substantial proportion of the new laws enacted by the Riksdag emanate from the EU level. According to an analysis carried out for this Commission, adaptation to EU law in several key areas has been pursued further than necessary, that is, further than the underlying directives have actually required. Housing policy is one example. This has sometimes been to the detriment of equality.

EU membership must also be properly administered in areas governed by the rules arising from it. Swedish authorities need to ensure that foreign commercial operators active in the country follow the regulations that apply. In the transport and construction sectors, for example, supervision has been inadequate, with negative consequences for domestic companies and employees.

Prevention is better than cure

There is an old rule that says that prevention is better than cure. Modern analyses of initiatives to compensate for a less favourable social background and increase the likelihood of children successfully completing their basic education, for example, confirm its truth. Early interventions, sometimes already at preschool age, have a better chance of bringing socio-economic benefits. One difficulty that can sometimes arise is identifying the children who need special interventions and choosing effective ones. Selectivity is important; the fact that a problem has been identified at a group level does not mean that the entire group needs measures to tackle it.

School failure can have very negative long-term consequences. It often results in difficulty gaining entry to the labour market to earn one’s own living, which in some cases leads to long-term welfare dependency and in others to a criminal career. The socio-economic costs of such careers are far higher than the costs of preventive measures during a person’s school years.

In the area of economic crime, too, the benefits of prevention are confirmed. Effective legislation permitting information sharing between authorities, information to the general public, and appropriate proactive supervision can prevent crime and keep down the socioeconomic costs associated with it.

Health care is another area where preventive interventions can bring a number of socio-economic benefits. Creating good conditions for health early on, for example by establishing healthy lifestyle habits in school students and discouraging different forms of dependence – alcohol, tobacco, drugs and gambling – reduces both human suffering and the costs to society of ill health. The same is true of working conditions and environmental factors in employment and housing.

Administrative boundaries are needed for coordinated measures

Administrative boundaries are necessary, both vertically between different levels and horizontally between sectors. Without clear boundaries, it is more difficult to allocate responsibilities and enforce accountability. Sectors are needed to enable those working in different services to develop and maintain the necessary expertise.

There also need to be clear boundaries between the public sector on the one hand and civil society and the market on the other. Each of these spheres has its own logic, and a lack of clarity about boundaries entails a risk of inefficiencies, administrative errors, and difficulties calling people to account when mistakes are made.

At the same time as such boundaries are necessary, joint initiatives are often required for a service to be effective. The costs of early interventions in schools are borne by municipal education departments, while the benefits accrue to some extent to other departments or even other sectors. In such situations, special financial and

organisational arrangements may be needed to ensure that the measures taken are on an appropriate scale.

Measures to increase equality – cross-sectoral proposals

Inequality is a complex phenomenon, and measures to limit or reduce it therefore have to be sought across a broad spectrum of policy areas. A selection of the Commission’s proposals are presented below, beginning with cross-sectoral measures and moving on to sector-specific ones.

Macroeconomic requirements

  • An important part of the explanation for the successes of the

Nordic welfare states in the 20th century is to be found in a historic compromise, whereby the trade unions accepted a free trade policy and rapid restructuring in exchange for an active labour market policy and a strong public system of social insurance. In the last few decades, internationalisation has continued and, if anything, intensified, at the same time as public insurance systems have gradually been eroded. This is part of the background to growing discontent and declining trust. To reduce the risks associated with such a trend, the thinking that was behind the historic compromise should be brought to the fore and allowed to guide current policy. How this should be done is discussed in more detail in the sections on the labour market and social insurance.

  • Since the crisis in public finances in the 1990s, fiscal policy has been marked by great restraint. A surplus target of 1 per cent of GDP, adopted in 2000, has applied as an anchor with reference to the demographic trend predicted at that time, with a sharply rising dependency ratio. The high level of immigration since the turn of the century has changed this situation and improved the dependency ratio. To be able to make use of this more favourable position, it is essential that immigrants who are in need of education and training measures to gain access to the labour market in the next couple of decades are able to receive them.

Such an investment calls for a more active fiscal policy, and a renewed discussion about the surplus target and the tax ratio in the light of the greatly changed demographic situation should therefore be initiated. In the absence of the necessary investment, there is a significant risk of the dependency ratio increasing instead.

  • Since the 1990s, the division of roles between fiscal and monetary policy has also changed, with a greater expectation that monetary policy will be able to handle the fluctuations in the economy previously addressed with fiscal policy interventions. This approach has become increasingly difficult to apply, and has among other things resulted in negative interest rates during what has been described as a period of high economic activity. A renewed discussion about the role and design of monetary policy and its relationship to fiscal policy in the light of the experience of recent decades is therefore called for.
  • The strains on the national economy and public finances resulting from the Covid-19 pandemic will not be able to be addressed in the framework of existing restrictions on the tax ratio and fiscalbalance targets. This has already been acknowledged by the European Commission. A combination of higher taxes and greater fiscal room for manoeuvre will be unavoidable. It is important that these policy changes are implemented with a high level of redistributive ambition. Well-resourced groups in society must shoulder a larger share of the burden, and that ambition must be continuously monitored in budgetary documents, in the same way as during the public financial crisis of the 1990s.

Institutional changes

  • There has been a shift in recent decades in the boundary between the public and private spheres, resulting in a growing number of functions being transferred to the private sector through privatisation, outsourcing and other market-based or market-like models. This has often been done without a careful analysis of what market failures the underlying public undertaking is intended to eliminate and to what extent it is possible to hand over

responsibility to private actors. A reappraisal of some of these changes is called for.

  • A similar review should be carried out of the division of responsibilities within the public sector, between central, regional and local government. The division of responsibilities within different sectors should be based on the character of the public services to be delivered, the relative advantages of the different levels, and the possibility of creating the right incentives for the institutions entrusted with providing the services.
  • Central government has traditionally played a key role in the development and operation of infrastructure – the mainline railways in the 1850s, and later telecommunications and the supply of electricity – after private attempts had failed or been judged in advance to be impossible. The corporatisation and privatisation of recent decades have left us with no, or under-resourced, central bodies with responsibility for developing the various infrastructure systems. This is detrimental to the expansion and management of the systems and also gives rise to regional imbalances. The problem is particularly noticeable in new areas of technology, such as broadband communication and charging networks for electric vehicles, but can also be seen in the traditional systems. An inquiry should therefore look into a strengthened role for central government in the infrastructure field, including a public enterprise for telecommunications, a shift in the boundary between public and private in the electricity supply system, and a state-managed charging network for electric vehicles. More functional pricing in certain infrastructure sectors may also be required, including in the form of higher charges for access to the rail network.
  • Socio-economic evaluations of infrastructure projects are carried out in several areas, but have only a limited influence on political priorities. The methodology currently employed in the transport sector, which as well as transport efficiency includes safety and environmental aspects, should be supplemented to include a consistently applied distributional perspective on the projects considered. Once that element is included, greater respect for the outcome of the analyses should be shown in political decisions.
  • In many areas of the public sector, especially at the municipal level, we find examples of preventive interventions that do not happen because the costs of the measures are borne by one department, while the benefits accrue to other departments or to regional or central government. To ensure that such ‘social investments’ come about, there need to be, on the one hand, an analytical function to develop methodologies for setting priorities and, on the other, funding. For some of these investments at least, funding can be secured through existing bodies (such as Kommuninvest), but the analytical function requires a new authority, with expertise similar to that found in existing agencies responsible for analysis in various fields, and involving a significant element of socio-economic cost–benefit analysis. Its role should be to develop and to some extent standardise scientifically based methods for assessing costs and benefits in the area in question, drawing inspiration from existing international models.
  • As noted earlier, in key areas over-implementation of EU law has occurred, that is to say, for domestic policy reasons, Swedish governments have gone further than the EU rules require. In certain areas, this has had negative distributional consequences. A review should be carried out of more important policy areas, with a view to making more effective use of the available room for manoeuvre. Supervision of compliance with EU-related regulations must also be tightened up. Breaches of rules are unacceptably frequent in the operations of foreign companies in Sweden, for example in the transport and construction sectors.
  • There is a need for supplementary databases for monitoring, supervision, evaluation and research in a number of fields, such as children’s health, problem gambling, the work environment, unemployment insurance and wealth. This should be made the subject of an inquiry. Particular attention should be paid to areas where data collection has been made more difficult in recent years by new regulatory regimes.

Gender equality

Although equality between the sexes in the Nordic countries has increased considerably over the past half-century, differences remain that sometimes have to do with historical gender roles, but which are sometimes the result of new policy decisions. Women bear a larger share of the responsibility for home and family, which in combination with paid employment can lead to stress and periods of sick leave. It also results in many women choosing to work part-time to cope with their greater responsibility for care and the home. Women’s and men’s wages have converged, but differences in average incomes have not decreased. This is partly because women more often work part-time, and partly because capital incomes, which show a skewed distribution in favour of men, have increased in significance. There are also a few remaining discriminatory elements in the legislation, for example in the rules on sick leave in connection with pregnancy.

The Commission recommends the following measures to achieve greater gender equality:

  • Pregnancy should be put on a par with illness as a basis for establishing reduced capacity to work under the sickness insurance scheme.
  • Pregnancy benefit should be adjusted so that it is paid at the same level as sickness benefit, and entitlement to it should be extended to the estimated due date.
  • More days of parental benefit should be reserved for each parent, and the majority should be claimed before the child is 3 years old. Days of parental benefit paid at the minimum level should be individualised.
  • Municipalities should be required to offer childcare in the evenings and at weekends to those who need it.

In addition, proposals with impacts on gender equality are presented in other areas, including vocational guidance to counteract genderbased career choices, reformed taxation of closely held companies, and greater provision of information about Swedish society for new arrivals.

Regional issues

Regional imbalances are growing, with a concentration of economic activity in the metropolitan regions. This is a strong tendency that is linked to changes in production systems, information technology, and the increased significance of human capital in the economy. The public sector cannot prevent this from happening, nor should it seek to do so, but the trend can be slowed and its consequences limited.

  • There should be a greater central government presence up and down the country, with the opening of more service centres, police stations and so on. Relocation of entire government agencies out of Stockholm is of dubious value in this perspective. The presence of service functions in people’s everyday lives – social insurance, tax and public employment service offices – is more important for the legitimacy of public services.
  • The municipal equalisation system needs to be reviewed once again, with a view to preserving the levelling effect required. The most recent adjustment has helped to even out basic conditions, but all the indications are that it is not enough. Differences in growth potential and social factors make it difficult to maintain functioning public services in certain parts of the country.
  • At the same time, there are limits to what can be achieved with an equalisation system. There needs to be an open-ended discussion of additional measures, such as changes in the division of responsibilities between central and local government, asymmetrical solutions and mergers.

Proposals with favourable regional effects are also presented in other areas, including a coherent strategy for distance learning, and staterun learning centres to coordinate municipal adult education, Swedish for immigrants and distance-based higher education.

Political equality

The growing inequality of income and wealth in the OECD countries has affected the functioning of the democratic system. American political science research shows that decisions in Congress are

increasingly being guided by the interests of the wealthier strata of society. Influence over the political process is being exerted both openly and behind the scenes. Similar tendencies have been seen in Sweden, but less research has been done on them. Sweden has been criticised by the international anti-corruption body Greco (the Group of States against Corruption) for not having done enough to regulate dealings between political parties and lobby groups of various kinds. Some tightening up of the rules has occurred, but problems remain. In its latest evaluation of Sweden, Greco is critical of a lack of adequate transparency in reporting contacts between political decision-makers and lobby groups.

Another threat is the development of very large databases containing sensitive individual data which, with the help of sophisticated information processing systems, have been used for commercial and political purposes. A third problem is that the nation state as a decision-maker is being challenged by transnational commercial actors with significant financial and legal resources. In these areas, too, there is a danger of the principle of political equality being put out of play.

The Commission makes the following proposals:

  • Rules on party funding and political decision-makers’ contacts with lobby groups should be tightened up, with a view to meeting all of Greco’s requirements. An inquiry should look into a register of lobbyists, of the same kind as is being discussed at the EU level.
  • A new Study of Power and Democracy should be set up, with a focus on the threats to political equality emanating from, among other things, the tendencies indicated above – the growing concentration of wealth, the development of very large database systems, and the challenges to the nation state.

Measures to increase equality – individual sectors

Education and culture

Over a period of several decades, Sweden’s schools have undergone a variety of reforms that have put considerable pressure on the system as a whole, the people working in it and the students –

decentralisation of responsibility to municipalities, with insufficient support from central government; new educational approaches; school choice and a free right of establishing new independent schools. Although the changes introduced have brought certain advantages – greater variation and possibly local improvements in performance – these have been outweighed by the disadvantages, in the shape of generally poorer outcomes, a greater spread of outcomes owing to increased sorting and the associated segregation of students, grade inflation, and an element of unreliable providers. In addition, there has been a large influx of students born abroad, who require more support on average to achieve the goals set. Overall, the experience gained calls for a reappraisal of the policies pursued in a number of respects:

  • Clearer central government responsibility for preschool, compulsory and upper secondary education is necessary to reduce regional and socially based variation in the quality of the education system. Concrete measures to achieve this are a common admissions system for public and private schools, a common policy for differentiation of funding with reference to students’ needs and abilities, and clearer central government responsibility for the education budget. A sectoral grant of the same kind as was introduced in connection with decentralisation to municipalities should be the principal instrument in giving education providers the resources and incentives they need to work towards equivalent education. This grant should be made conditional on providers achieving the goals adopted at the national level in the education they deliver.
  • An organisational structure with the emphasis on the county level should be developed to support small and medium-sized municipalities, in particular, in their efforts to promote equivalent preschool, compulsory and upper secondary education. The most natural option would be to give the National Agency for Education a regionalised structure with a presence in every county, entrusted with safeguarding the supply of skills, quality and equivalence.
  • Independent schools need to be better integrated into the national education system. The free right of establishment gives too much freedom to potential providers outside the public sector and therefore has to be limited. Given the selection which it makes possible, it can be argued that it conflicts with the requirement of the Convention on the Rights of the Child that children attending school should develop respect for civilisations different from their own. Freedom of establishment has also stood in the way of attempts by public agencies to integrate children from different environments.
  • The provisions of the Education Ordinance and Upper Secondary School Ordinance allowing municipalities to subsidise independent schools’ premises costs, to enable such schools to establish themselves in their areas, are in contravention of the Local Government Act and probably also of EU rules, and should be repealed immediately. A thoroughgoing inquiry must be conducted into the legal framework for the operations of independent schools, with a view to establishing uniform provisions for public and independent schools regarding transparency, conflicts of interest and sanctions. An open-ended inquiry should also be carried out into whether commercial entities can in fact be entrusted with the exercise of public authority.
  • Resources for supervision should be strengthened, to enable the

Swedish Schools Inspectorate to increase its regional presence.

  • In view of the great importance of the early years of life, compulsory preschool education for children from the age of 3 years should be trialled and evaluated. Special initiatives should be put in place for younger children who do not have Swedish as their home language.
  • The quality of preschool education is important in creating equal conditions for children to grow up in. The proportion of preschool staff with teacher education is declining, a tendency that must be reversed.
  • Special support measures should be introduced to enable more students to meet the admission requirements for upper secondary school, both vocational programmes and those preparing students for higher education.
  • The teaching profession should be strengthened. Responsibility for educational development should be concentrated in a smaller number of higher education institutions, at the same time as access to education and training for school and preschool teachers should be safeguarded throughout the country, includeing through greater opportunities for distance learning.
  • In countries with successful school systems, educational research is strongly knowledge-centred and focused on teaching methods. There should be lessons to be learnt from this for Swedish educational and pedagogical research. Basic pedagogical values should be written into the regulatory framework for school education, with a focus on knowledge and a stronger position for the teacher in teaching that is guided to a considerable degree by students’ prior knowledge (adaptive learning).
  • Further measures should be introduced to make it more attracttive to work as a preschool or school teacher in less advantaged areas.
  • A central body for scrutiny of textbooks and other teaching materials should be reintroduced, possibly combined with a public procurement function. The right of students to goodquality teaching materials and the right of teachers to insist on them should be written into the Education Act.
  • The level of ambition for vocational guidance in schools should be raised significantly, to create conditions for well-informed individual choices that are able to challenge established gender and class patterns. This could, on the one hand, interest children and young people with low levels of parental education in higher education and, on the other, increase interest in vocational choices that transcend traditional gender roles. Early interventions should be given priority.
  • Adult education should be substantially expanded to meet the growing need both for basic knowledge – a municipal responsibility – and for vocational knowledge and skills in working life – a responsibility of the Public Employment Service. A transparent form of student finance should be created following an inquiry, with a particular focus on individuals who are a long way from

the labour market. Central government should take on a greater responsibility for adult education.

  • An inquiry should be undertaken to look once again at skills accounts of some kind, with the costs shared between employee, employer and the public sector.
  • A coherent strategy for distance learning should be designed. It should include needs-based educational programmes, funds for the development of digital teaching methods, and support systems and initiatives to broaden recruitment to higher education.
  • A nationwide network of state-run local learning centres should be developed to coordinate municipal adult education, Swedish for immigrants and distance-based higher education in regions where specialised education cannot be delivered cost-effectively in individual municipalities.
  • Stricter requirements should be introduced concerning an active outreach approach in cultural policy. The policy delivered should be evaluated in relation to this goal, and grants should be made subject to conditions.
  • Municipal arts schools should be seen as part of the public education system. Central government support conditional on outreach activities being provided should be introduced to ensure a presence in all the country’s municipalities.

Employment

The world of work is changing rapidly. Demands in terms of education and training, which were already unusually high on the Swedish labour market, are growing all the time, calling for a labour market policy with, on the one hand, greater flexibility and coordination between the central government, regional and local levels and, on the other, more accurately targeted central government initiatives. At the same time, conditions of employment in parts of the job market have become more insecure, adversely affecting social insurance cover and sometimes causing delay in starting a family. Part-time employment, in some cases at very low hours, and general fixed-term employment, with conditions that are difficult to monitor, are

particularly common in certain low-paid occupations. The work environment, which in the last few decades has improved in some respects, has deteriorated in others – including increased stress due to a lack of control over one’s work and increased risks of accidents in sectors with a high proportion of foreign labour. To counteract these negative tendencies, the Commission proposes the following:

  • The rules on general fixed-term employment have been tightened up, but are judged to be so complex in their present form that they are difficult to apply. A review should be carried out, possibly with a view to limiting this form of employment.
  • There should be special sanction rules in unemployment insurance where employees themselves give notice, in order to avoid abuse, but it is open to question whether the current rules strike the right balance. Excessively strict rules may result in employees staying for too long at dysfunctional places of work, giving rise to higher levels of sick leave and other consequences.
  • Profiling – an assessment of a jobseeker’s knowledge and skills as a basis for matching with the labour market – should be developed and tested as a tool for determining the level and duration of wage subsidies for employees who do not achieve average productivity.
  • Work capacity assessments should be made compulsory prior to decisions to refuse sickness benefit.
  • The Public Employment Service should retain its role as a central coordinating agency and be given an expanded mandate without delay. Plans for privatisation have little support in research.
  • The Swedish Work Environment Authority should be provided with increased resources. In addition, there should be greater scope for information sharing between authorities monitoring the work environment and those combating economic crime.

Migration, introduction and integration

Following an initial period for which central government is responsible, the main responsibility for the introduction and integration of immigrants currently rests with municipalities. In the Commission’s

assessment, central government should take a longer-term responsibility, above all to assist local authorities with limited economic resources.

  • A more stringent regulatory framework is needed for labour immigration. The need for such immigration should be assessed by an authority, as used to be the case. An offer of employment should be legally binding on the employer, and penalties when an employer deviates from the conditions forming the basis for a work permit should affect the employer and not the immigrant worker. Where the employer does not follow the agreed conditions, such behaviour should not be criminalised, but the financial penalty should be a significant one, and the employee should receive compensation without having to take his or her claims to court.
  • Assessment of asylum applications should be concentrated in a number of reception centres where asylum seekers live and participate in early measures while awaiting their decisions.
  • Municipalities should be responsible for initiatives providing an introduction to Swedish society, while the Public Employment Service should have responsibility for preparations for the labour market, including identification and validation of knowledge and skills. Asylum seekers should be required to participate.
  • IT support for the Swedish Migration Agency’s decisions on recommended places of residence for those granted residence permits should be developed using effective algorithms to maximise the likelihood of their finding work.
  • Daily expenses allowances for asylum seekers should be increased so as to reduce the administrative burden.
  • The incentive effects of introduction benefit and supplementary introduction benefit should be reviewed, to make it equally worthwhile financially for both spouses in a household to take a job. Levels should be adjusted so that municipalities are not burdened with the cost of income support during the introduction period. Appropriate interventions should be available to meet all needs, not least for individuals with a short education and little work experience.
  • The rules in the Reception of Asylum Seekers Act (1994:137) on accommodation arranged by asylum seekers themselves should be phased out.
  • As mentioned earlier, days of parental benefit paid at the minimum level should be reserved in the same way as days paid at the sickness benefit level, an arrangement that may be particularly important in households with traditional gender role values. Individuals on parental leave with parental benefit should be permitted to attend introduction to Swedish society and Swedish for immigrants courses.
  • The inquiry into student finance recommended above should analyse needs in particular from a migration point of view.
  • The Public Employment Service needs to intensify its efforts to give equivalent introduction support to newly arrived women and men. Among other things, interventions for women who are a long way from the labour market must be expanded and put on a permanent basis.
  • Efforts to combat ‘honour-related’ violence and oppression should be stepped up, for example by means of further surveys and training for staff who may come into contact with those affected.

Housing, neighbourhood and environment

Significant housing shortages exist in a majority of the country’s municipalities. For a number of years, production of new housing has been low and uneven, and the existing stock is not being used entirely efficiently. The housing market has become polarised, in the sense that low-earning households have come to dominate the rental stock, while a large proportion of those on middle and high incomes own their homes. Taxation of housing has gradually been tilted increasingly in favour of owner-occupied homes, with adverse distributional consequences.

  • Under current conditions, neither municipal housing companies nor private actors have sufficient incentive to build new homes. Central government must take a greater financial and possibly

also operational responsibility. The level of investment support for the provision of rented homes and student accommodation should gradually be raised. The focus should be on a larger share of this support going to the metropolitan regions. The support scheme should be continuously evaluated.

  • A state ‘top loan’ for construction in weaker housing markets should be introduced.
  • The supply of housing must be planned on a regional basis, as labour markets normally extend over more than one municipality. Municipal authorities should meet at a regional level to determine the need for home building and to allocate responsibility among the municipalities of each region, in consultation with central government. The municipal right of pre-emption (first refusal) should be reintroduced.
  • A decision has been taken to conduct an inquiry into the design of social housing. This inquiry should be given additional terms of reference to look into a state-owned property company that could assume responsibility for producing new homes in situations where neither municipal companies nor private property owners show sufficient interest.
  • Taxation of owner-occupied and rented housing should be harmonised. Taxes or charges on owner-occupied homes should be proportional above a certain minimum amount, with no ceiling. Increases in the value of housing should be taxed like other capital gains.
  • Full use should be made of the room for manoeuvre under EU legislation with regard to municipal housing companies. Should the decision be taken not to develop a special category of social housing, it should be clarified that the ‘sound business principles’ requirement does not conflict with a low-price approach limited only by the cost-price principle.
  • The possibility of taking profits out of municipal housing companies should be limited to social preventive measures that demonstrably improve housing environments and reduce segregation.
  • A state rent guarantee should be introduced to facilitate access to housing for younger people and households with lower but stable incomes.
  • Tenants should be given more influence over renovation work, to prevent improvements in standards and increases in rent that make it necessary for some tenants to move.
  • The National Board of Housing, Building and Planning and the

National Board of Health and Welfare should be tasked with evaluating models for homeless families with children, together with interested municipalities.

  • Having failed to keep pace with inflation, housing benefits have lost their significance as a housing policy instrument and need to be raised. The increase should be designed to be of particular benefit to families with children.

Consumer issues

The position of consumers has developed in different directions in different markets in recent decades. In some markets, competition is healthy and price trends are favourable. In others, for various reasons, consumers are less well placed to assert their rights: as a result of monopolies in the case of electricity distribution, a marked asymmetry between producers and consumers when it comes to health care services, or a general shortage, as in the housing market. The proposals put forward by the Commission in these areas will help in general terms to strengthen the position of the consumer. In one area – that of debt – a specific proposal to that end is presented.

Households with small financial margins are sensitive to a temporary loss of income or unforeseen expenditure. The financial stress caused by such disruptions undermines their decision-making capacity and increases the risk of overhasty decisions, for example to take out expensive, short-term loans or to turn to commercial gambling to try to resolve the situation. This can give rise to negative spirals and debt traps that are difficult or impossible to escape from.

One option is debt relief. Around 183 000 children are currently growing up in a home where at least one parent has debts that have been referred to, or has entered a debt relief scheme with, the

Swedish Enforcement Authority. However, debt relief is not sufficient to handle every situation that arises. With inspiration partly from legislation in Finland, the Commission therefore recommends an absolute limitation period for debts, subject to certain conditions.

  • Absolute limitation of debts for individuals with long-term overindebtedness should be introduced under the Limitation Act.

Health care

By international standards, the state of health in Sweden is generally good. However, significant differences exist between income groups and between regions. Relatively new developments, such as the health care choice reform and private health insurance, risk further increasing differences in access to health care.

  • The health care choice system has meant that the formerly joined-up system of child health care no longer works as it used to do. No one actor now has overall responsibility for monitoring public health and coordinating preventive interventions. The regions should be given a responsibility for preventive public health, with a particular responsibility for measures targeted at households at greater risk.
  • An inquiry should be carried out into the feasibility of a concrete programme of effective measures to promote healthy lifestyle habits, particularly among young people in all socio-economic groups. This should include, for example, wider-ranging teaching and efforts to establish good habits in schoolchildren (exercise, diet etc.), health counselling for adults (based on the ‘Västerbotten model’), and taxation of food additives such as sugar and salt.
  • Current policy on alcohol should be maintained and also tightened up in certain respects.
  • Problem gambling is now viewed on a par with other forms of addiction or misuse, but there is no coherent and effective policy in this area. Such a policy should be developed, modelled on those for other types of dependence. The Commission recommends restrictions on marketing as in the case of tobacco and alcohol.
  • The Health and Medical Services Act needs to be made more precise so as to clarify what constitutes a violation of its intentions. Private health insurance is one example of a phenomenon that can give rise to conflicts with those intentions and that may need to be more clearly regulated.
  • People with disabilities often have a capacity to work that can be made use of with appropriate assistive technology. Support arrangements need to be made more effective to reduce costs and enable more people to participate in employment. Commercial operators have for example driven up the cost of hearing assistive technology in an unacceptable way.

Transfer payments – children and families

The main changes to transfer systems for children and families proposed by the Commission were presented earlier under the heading

Gender equality – changes to the rules on sick leave during preg-

nancy and pregnancy benefit, parental benefit, and entitlement to childcare during unsocial working hours.

Economic vulnerability in childhood can have long-term consequences for children’s health and life chances. Housing and the local environment are particularly important in this regard. The Commission’s proposal to restore housing benefit as a housing policy instrument is therefore important, and changes to the benefit should be designed so as mainly to help families with children.

Insurance to cover unemployment and reduced working capacity

Sickness benefit is intended to provide financial security for individuals who, for a limited period, are unable to work owing to illness, and covers the period they are ill and their capacity to work is reduced. Unemployment insurance offers more specific cover for periods in transition between jobs, and requires the unemployed person to seek and take work that is considered suitable. The requirements and incentives to do so increase, moreover, the longer the person is unemployed.

Individuals with a weak position on the labour market are often excluded altogether from these systems by the requirements of the existing rules, even though they may have worked and paid taxes and contributions over a long period of time. In the case of sickness benefit, the requirement is a predictable income for a certain time into the future. With unemployment benefit, the condition is sufficient hours of work going far enough back in time, and also membership of an unemployment insurance fund, either one linked to a trade union or the independent Alfakassan.

Another problem concerns people who are denied sickness benefit with reference to what is termed ‘normally occurring employment’, but who on contacting the Public Employment Service are judged too ill to be able to find a job. In the Commission’s view, conflicting assessments of this kind by central government agencies are unacceptable.

For these systems of insurance, the Commission makes the following proposals:

  • Levels of benefit paid under public insurance schemes have fallen over a long period for a large proportion of those covered. A long-term target should be for 80 per cent of the individuals insured to have a benefit level of 80 per cent of their normal income.
  • The sickness insurance scheme should be based on historical monthly income. This change can be made fiscally neutral if so desired, by adjusting either contributions to the system or benefit levels, or by a combination of the two.
  • Unemployment insurance should be compulsory within the framework of existing administrative arrangements, that is to say, a combination of insurance funds linked to trade unions and an independent one, which employees would have to choose between. Benefit levels should be based on monthly income and should be raised.
  • It should only be possible to deny individuals sickness benefit with reference to work of a specified character on the labour market. Such a decision must be preceded by a work capacity assessment that permits a more concrete appraisal of what available jobs could be appropriate. Definitions of what types of work

are to be considered suitable for the person insured should be harmonised between the rules of the unemployment and sickness insurance schemes.

Crime policy

In the area of crime, the important point to be noted is that preventive measures are the most effective. A large proportion of criminal careers can be traced back to failure at school, which in turn is often associated with neuropsychiatric disorders, substance misuse in the family and similar problems. If children and young people at risk are identified early on and support measures put in place, in other words, it is possible to avoid much higher costs, both personal and socio-economic, later on in life. Exclusion early in life increases the risk of dysfunctional patterns of behaviour.

Even with a successful policy of prevention, crimes will be committed. At that stage in life, too, it is important that the measures taken by society are designed to integrate and not to exclude. Entry to the labour market and starting a family are important factors in achieving integration, and education while in prison should therefore be part of the process of readjustment.

The Commission has no specific proposals in the areas of crime prevention and treatment of offenders, but confines itself to making the following assessments:

  • Early interventions in childhood and adolescence to prevent individuals embarking on criminal careers are cost-effective, provided that at-risk groups can be identified with sufficient accuracy. This requires coordinated efforts by schools, social services and child and adolescent psychiatric services.
  • As far as possible, crime policy should be guided by research, and not by what are judged to be politically attractive measures. Lengthening already long prison sentences has an uncertain effect and may, at worst, be counterproductive.

Increasingly, companies have become instruments of organised crime, with negative distributional consequences for both crime victims and exploited employees. To counteract this trend, the Commission proposes the following:

  • The statutory audit requirement should be reintroduced for small limited companies.
  • An inquiry should be conducted into the possibility of additional information sharing between authorities to facilitate targeting and control.

Taxes

A modern tax system should be based on progressive taxation of income. There is a strong correlation between capability (measured as earned income) on the one hand and capital assets and capital incomes on the other. This is an argument for taxing capital as a complement to labour, so as to be able to make overall taxation more progressive without too large an increase in the marginal rate of tax on labour.

The tax-to-GDP ratio is not a good measure of the extent of government involvement in household finances. In a direct comparison with other OECD countries, Sweden has a relatively high tax ratio, but when this is corrected for taxable transfer payments, welfare policy on the expenditure side of the budget and other policy elements, the country occupies more of an intermediate position. Since the turn of the century, the tax ratio has fallen by 5.7 per cent of GDP, currently corresponding to just over SEK 290 billion.

The growing inequality of income in Sweden is due largely to political decisions. Capital incomes, which are taxed less than incomes from labour, have increased in significance, and the tax and transfer system is, in general, less redistributive than before. Revenue from capital taxation has shown a downward trend from 7 to 5 per cent of GDP, despite an increase in both stocks and flows of capital.

Taxation of housing used to be guided by the principle that the state should be neutral between owner-occupied and rented accommodation. Now owner-occupied housing is strongly favoured, more so than in most EU countries.

Another factor of distributional significance is what are referred to as ‘tax expenditures’, i.e. subsidies on the revenue side of the budget that arise from deviations from the benchmark level of a given tax. Examples of this are lower value added tax on food, tax

relief for interest on loans, and the ROT and RUT deduction schemes for home repairs and maintenance and household services.

In the area of taxation, the Commission has confined its attention to taxes with clear distributional implications:

  • The tax on capital incomes should be raised, guided by the aim of a uniform rate of tax on all capital incomes. Inheritance and gift tax should be reintroduced, and an inquiry should be conducted into the feasibility of a wealth tax.
  • Taxation arrangements for closely held companies, the

‘3:12 rules’, appear to have generated some increase in employment, but it is unclear at what cost. The rules have also been exploited to develop company structures that circumvent the progressivity of the tax system. Changes that would eliminate such abuse, while preserving the positive elements, were the subject of an earlier inquiry (SOU 2016:75). The proposals from that inquiry should be implemented. Steps should be taken to prevent structures of the type mentioned by introducing a more stringent activity requirement for these companies.

  • The principle of equal treatment of rented and owner-occupied housing should be reinstated. The rate of tax on tenant-owner apartments should be harmonised with that applying to houses.
  • A charge or tax on real property should only be levied above an exempt amount, but on the other hand there should be no ceiling on the amount payable. Tax relief for interest payments should be reduced in stages. The property charge on rented apartment buildings should be abolished.
  • The pandemic will lead to a sharp decline in the public budget balance, owing to both increased expenditure and reduced revenue. To restore the balance in public finances, significant tax increases will be necessary. These should be based on the principle of taxation according to ability, that is to say, be clearly progressive in character.

Financing issues

The remit of the Public Commission on Equality differs substantially from those of regular government inquiries, on account of the broad mandate set out in its terms of reference. As earlier parts of this report have made clear, its work covers a large number of policy areas, and it has not been possible to develop detailed proposals throughout as would normally be the case in an inquiry. A good many proposals and recommendations call for further inquiries, and estimates of costs in such areas will necessarily be approximate.

The Covid-19 pandemic has radically changed the basic conditions for fiscal policy. Both the tax ratio and ambitions in terms of the balance of public finances will need to be reassessed. In its outline analysis of financing, however, the Commission has disregarded the effects of the pandemic.

The problems faced by Sweden even before the pandemic, moreover, are on such a scale that it seems unrealistic to imagine that they could all be solved simply by reallocating existing budget funds. The extensive immigration of recent decades has crucially changed the conditions on which earlier decisions regarding the surplus target and tax ratio were based. The EU Stability and Growth Pact includes public budget deficit and debt requirements which Sweden has for a long time met by a good margin. The surplus target has recently been adjusted downwards, but the balance of public finances could be lowered by another roughly 1 per cent of GDP while still respecting the requirements of the Pact, corresponding to a fiscal space of just over SEK 50 billion. As mentioned, the tax ratio has been reduced by 5.7 per cent of GDP since the turn of the century, corresponding to around SEK 290 billion.

The surplus target was once set with reference to demographic projections that foresaw a sharp increase in the dependency ratio – the proportion of children and elderly people in the population was expected to grow relative to the proportion of people of working age. Immigration since the turn of the century has radically altered the demographic profile of the population: the dependency ratio improves by between 15 and 16 per cent when individuals born abroad are included. To be able to make the most of this favourable situation, however, those born abroad, as well as groups of people born in Sweden who for various reasons neither work nor study, will

have to be integrated as far as possible into the labour force. This calls for very substantial investments in education and training, combined to varying degrees with wage subsidies. In the absence of such investments, there is a risk of costs of other kinds – a lack of economic growth, greater dependence on transfer systems, and social conflict.

With these figures in mind, the Commission has nevertheless sought to finance its proposals within the existing expenditure framework. If these funding routes are considered less appropriate, it will be necessary to find others, or else change the tax ratio or the surplus target.

In all, the costs of the Commission’s proposals are estimated to be in the range of SEK 30–40 billion. The main sources of funding are:

  • raising VAT on food to the standard rate of 25 per cent, with compensation for families with children and low-income households – a net effect of SEK 15 billion
  • phasing out the ROT deduction – SEK 10 billion
  • a temporary transfer of the equivalent of 0.3 per cent of GNI from the development assistance budget to purposes designed to improve the integration of individuals born abroad – SEK 15–16 billion.

The reasons for these proposals are as follows.

Standard-rate VAT on food

An analysis by the Swedish National Audit Office has shown that a reduced rate of VAT on food is an inefficient way of supporting families with children and low-income households, which was the reason originally given for it. VAT can be raised to the standard rate and the target groups compensated, a measure which the National Audit Office estimates would generate a net revenue in the range of SEK 15–20 billion. In the long term, VAT on restaurant and catering services should also be harmonised, to avoid problems of demarcation, but in the present circumstances this would not be appropriate, given that this sector has been particularly badly affected by the pandemic. Even without that additional adjustment, a net effect of SEK 15 billion is a cautious estimate.

Phase-out of the ROT deduction

The arguments for retaining the ROT deduction (tax relief on home repairs and maintenance) are currently weak. The subsidy was originally introduced as a countercyclical instrument, but was made permanent for unclear reasons. It is hard to see that there is any need for general support for the construction sector. The deduction is used for a range of purposes that do not help to increase the residential floor space available – renovation of fully functional living spaces, extensions that do not add to the residential floor area, and so on. A reallocation of resources to the construction of new rented apartments would make a better contribution to solving the housing crisis. At present, the deduction mainly benefits those on middle and high incomes. A substantial proportion of the projects for which deductions are currently granted would be carried out even without support. If these resources are transferred to other forms of support in the area of housing policy, moreover, the labour freed up could be provided with employment in other sectors of construction. The argument that the subsidy helps to reduce undeclared employment in the country rests on relatively weak foundations.

Temporary adjustment of the development assistance target

Sweden’s development assistance policy is currently geared to achieving a volume target of 1 per cent of gross national income (GNI). The total budgeted for 2020 is SEK 52.1 billion. This oneper-cent target is self-imposed. An undertaking which Sweden has made formally in an international context is that its international development assistance should amount to 0.7 per cent. This was decided in 2004 by the then 15 member states of the EU. The oneper-cent target originally referred to the total flow of resources from both public and private sources, but as donor country governments have no control over private flows, there was eventually a shift to a target of 0.7 per cent for public flows, i.e. for official development assistance (ODA). Of the OECD member states that cooperate on development policy – the DAC (Development Assistance Committee) countries – only the Scandinavian countries, the United

Kingdom and Luxembourg live up to this lower 0.7 per cent target. The average figure is 0.31 per cent.

Over the half-century or so that has passed since the discussion began, global resource flows have changed fundamentally. Both direct investments and private transfers by individual migrants to their home countries, known as remittances, have grown sharply and each is now substantially larger than the official development assistance budget. Globally, remittances in 2018 totalled more than twice the amount of ODA.

A broad approach needs to be taken in an assessment of international development cooperation. Immigration of refugees is not planned and sought after in the way that labour immigration is, but rests mainly on humanitarian considerations. In our report, a range of measures are proposed to facilitate the integration of refugees on the labour market, but even with optimistic assumptions concerning the integration problems involved, refugee immigration will entail appreciable costs to the public purse. In reality, this is to be regarded as part of our international development assistance.

Some migrants will return to their home countries after a year or two, perhaps when an armed conflict has ended, and will then have developed their knowledge and skills through education or vocational training. Some will stay for longer, and some will settle permanently in their new country or move to another EU country. This will result in remittances, which will indirectly be a result of these migrants being received and establishing themselves in a new country. Some will set up in business in their new country and use their networks in their country of origin to develop trade between the countries. What the net effect of all this will be is impossible to say with any reasonable certainty, but it should be taken into account qualitatively when the overarching goals of development assistance and migration policy are to be determined. Against this backdrop, a temporary adjustment of the development assistance target seems a reasonable measure. As the additional strain on the national economy that can be linked to migration is temporary, as far as can be judged at present, there will be a basis for returning to the one-per-cent target in the not too distant future.

A re-established social contract

The remit set out in the Commission’s terms of reference is broad and generally worded. It is summed up in the following three points:

  • To propose measures that can help to level differences in childhood circumstances and in opportunities for good education and employment with good working conditions.
  • To consider measures that will strengthen the rights of the individual in relation to powerful economic interests.
  • To propose other types of measures to create equality.

In addition, it is stated that the proposals should promote equality in such a way as to strengthen the functioning and growth potential of the economy. The terms of reference also say that equality is to be promoted by as even a distribution of market incomes as possible. From the analysis carried out, it emerges that this last-mentioned strategy involves certain risks: the distribution of market incomes, measured by the Gini coefficient, has now been stable for a few decades, while that of disposable income has become increasingly uneven. As it is disposable income that ultimately determines how much room for manoeuvre households have, trends in that variable also have to be monitored.

Against this background, the Commission has presented a large number of proposals designed to simultaneously increase equality and strengthen the country’s economic potential. The great majority of them have previously been the subject of public debate, and some have been carefully studied in government inquiries. The Commission’s contribution is therefore primarily to be seen as an attempt to present a coherent analysis of Sweden’s current problems and a set of mutually supporting proposals to halt and in time reverse the trends towards greater inequality, polarisation and social conflict.

The pandemic has changed the basic conditions for policymaking, and will continue to affect them for a long time to come. Even before this external shock hit the global and Swedish economies, however, there were signs of a crisis. Polarisation in society has increased, as has the aggressive character of public discourse; the parliamentary situation is marked by instability; and in certain respects the political system is working less well. These changes have

occurred at the same time as economic development has been favourable, with a stable rise in gross domestic product, indicating that the questions of welfare and satisfaction with life are broader than overarching economic metrics are able to capture.

In the Commission’s assessment, the problems described are to a significant degree self-inflicted, in the sense that they are the result of domestic policy decisions. Continuing intense internationalisation of the economy, concentration of domestic economic activity in the metropolitan regions, and greater insecurity on the labour market for large groups of employees have not been met with adequate and appropriate compensatory measures. Instead, an insufficiently equalising tax system and a weakened system of social insurance have together resulted in greater inequality of disposable income, placing a strain on social cohesion. Against that backdrop, signs of declining trust in society should come as no surprise.

Three major problem areas directly related to the first point in the Commission’s terms of reference are education, housing and integration policy. The first two already presented significant problems a few decades ago, but these problems have been exacerbated by the rapid increase in population resulting from extensive immigration. The immigration policy pursued was shaped largely on the basis of political agreement, but the political parties seem to have underestimated what measures – investments in a broad sense – are needed to deal with the resulting rise in population. They have clung instead to preset political agendas, which have proved increasingly inadequate as a response to the country’s problems.

Greater heterogeneity of the population need not necessarily result in problems; handled in the right way, it can instead be an asset. Social science research indicates what conditions need to be met to ensure favourable developments in this respect. The majority population and different minorities must meet on reasonably equal terms. The prospects of achieving this are good: egalitarian values have been at the forefront of Swedish legislation and Swedish political tradition in modern times. In addition, there need to be common challenges to address. That condition is also met: there is certainly no shortage of problems when it comes to realising the traditionally ambitious goals of welfare policy.

The third condition is that political leaders unequivocally stand for a policy to promote integration that affirms diversity and invites everyone who accepts the basic values and conditions to participate on the same terms in building society. Tendencies towards conflict exist in all societies, but it is only when political leaders feed on such conflicts that they are legitimised and gather strength. To counteract such tendencies, what is needed is a renewed social contract.

1. Inledning

1.1. Bakgrund

Växande ojämlikheter har fört upp frågan om jämlika levnadsvillkor på den politiska dagordningen i många av världens länder. Även om den ekonomiska tillväxten i folkrika länder som Kina och Indien har bidragit till att jämna ut villkoren i världen som helhet under senare decennier, har ojämlikheten inom länder tenderat att växa. Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF) och industriländernas samarbetsorgan OECD arbetar med frågan om hur man bäst skapar förutsättningar för en inkluderande tillväxt, det vill säga en tillväxt vars frukter kommer alla i en befolkning till del.

Engagemanget för jämlika levnadsvillkor har kommit till konkret uttryck i Agenda 2030 för en hållbar utveckling, som antogs av FN:s generalförsamling i september 2015. Flera av de 17 målen på agendan anknyter till olika aspekter av jämlikhet, sammanfattat i ambitionen att inte lämna någon utanför (”Leave no one behind”).1 Det tionde målet har rubriken ”Minskad ojämlikhet”. Till delmålen under detta mål hör ”Till 2030 successivt uppnå och upprätthålla en inkomsttillväxt högre än det nationella genomsnittet för de 40 procent av befolkningen som har lägst inkomst” och ”Till 2030 möjliggöra och verka för att alla människor, oavsett ålder, kön, funktionsnedsättning, ras, etnicitet, ursprung, religion eller ekonomisk eller annan ställning, blir inkluderade i det sociala, ekonomiska och politiska livet”.

Jämlikhet är ett mångdimensionellt begrepp. I den politiska debatten går associationerna ofta till inkomster och förmögenheter, men många andra aspekter av levnadsvillkoren spelar stor roll för välfärden – hälsa, boende, utbildning, trygghet och tillit. Att till-

1 Se artikel 4 i den politiska deklarationen i Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar ut-

veckling (Regeringskansliet odat.).

gången till sådana grundläggande resurser är politiska frågor är numera knappast omtvistat, även om åsikterna går isär om hur de bör fördelas och vilka nivåer som det allmänna ska garantera.

Sverige följer det allmänna mönstret av ökad ojämlikhet och har gjort så under tre–fyra decennier. Utvecklingen har i själva verket varit snabbare i Sverige än i flertalet OECD-länder; hur snabbt det har gått beror på vilka mått på ojämlikheten som används. Detta är bakgrunden till att regeringen i augusti 2018 tillsatte en kommitté för ökad ekonomisk jämlikhet, Jämlikhetskommissionen.

1.2. Kommissionens uppdrag

Kommissionens övergripande uppdrag har varit ”att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämlikheten och öka möjligheterna till social rörlighet. Den ekonomiska jämlikheten ska framför allt främjas genom åtgärder som bidrar till en så jämn fördelning av marknadsinkomsterna som möjligt.” Uppdraget sammanfattas i direktivet i tre huvudpunkter:

  • Föreslå åtgärder som kan bidra till att utjämna skillnader i uppväxtförhållanden, samt i möjligheter till god utbildning och arbete med goda arbetsvillkor.
  • Överväga åtgärder som stärker den enskildes rätt i förhållande till starka ekonomiska intressen.
  • Lämna förslag till andra typer av jämlikhetsskapande åtgärder.

Vidare sägs: ”Förslagen ska främja jämlikhet på ett sådant sätt att ekonomins funktionssätt och tillväxtpotential stärks.”

Fokus ska alltså enligt direktivet ligga på marknadsinkomsterna, det vill säga inkomster av arbete och kapital men före skatt och transfereringar. Detta betyder dock inte att endast marknadsinkomster blir intressanta. I själva verket påverkas marknadsinkomsterna av en lång rad faktorer utanför den ekonomiska sfären i trängre mening.

Hälsa och utbildning berördes ovan, och i direktivtexten nämns

andra faktorer som skillnader i utbudet av offentligt finansierade väl-

färdstjänster, regionala skillnader och segregation. Andra aspekter av

jämlikheten som nämns i direktivet är jämställdhet och integration. Barns uppväxtvillkor påverkas i betydande utsträckning av föräldrar-

nas disponibla inkomster, vilket gör att också transfereringar och skatter blir av betydelse.

Vidare sägs att kommissionen ska föreslå åtgärder som har direkt betydelse för såväl inkomstskillnaderna som skillnader i tillgång till eller i förutsättningar att bygga upp kapital, men att det är viktigt att åtgärderna som helhet är utformade så att de stärker ekonomins förmåga att växa. Eftersom bostaden utgör en betydande del av många hushålls förmögenhet, blir också bostadspolitiken relevant för diskussionen. Kommissionens förslag ska även förstärka arbetet för en jämlik hälsa, vilket omfattar en rad av de områden som nämnts.

Kommissionen ska vidare överväga behovet av såväl generella insatser som insatser riktade till specifika målgrupper för att minska skillnader i inkomst och levnadsvillkor på lång sikt. Med ett långt tidsperspektiv följer en ytterligare breddning; ju längre tidshorisonten är, desto fler faktorer påverkar utfallet.

Den andra punkten ovan, att stärka enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen, kan ges olika innehåll. En uppenbar tolkning är konsumenters intressen gentemot producenters, som ju generellt sett präglas av en asymmetri till producenternas fördel. Även anställdas

intressen visavi arbetsgivares faller under denna rubrik. Men formu-

leringen blir också relevant för diskussionen om hur det politiska

systemet återspeglar olika samhällsgruppers intressen, när lagar och

förordningar skapas. Även i detta avseende kan enskildas position behöva stärkas gentemot starka ekonomiska intressen.

1.3. Jämlikhet som politisk fråga

Det råder som konstaterades ovan bred, om än inte total, enighet om att fördelning av livschanser och välfärd är en viktig politisk fråga.2I detta avsnitt presenteras de viktigaste skälen för att ge frågan en plats på den politiska agendan; en mer utförlig genomgång görs i kapitlen 4 och 5.

2 Avvikande åsikter företräds exempelvis av olika författare i Letwin (ed.) (1983).

Jämlikhet som egenvärde

Många som har deltagit i debatten har tilldelat jämlikhet ett egenvärde. Detta återspeglas till exempel i franska revolutionens valspråk ”Frihet, jämlikhet, broderskap” men är naturligtvis mycket äldre än så. I modern statsvetenskap definieras ibland demokrati som politisk jämlikhet, och åtminstone denna form av jämlikhet får då ett egenvärde, under förutsättning att man ser demokrati som ett egenvärde3.

På det ekonomiska området, där jämlikhet kan avse exempelvis utbildningsnivå, inkomster eller förmögenhet, kan man se en jämn fördelning som en gemensam tillgång eller, med ekonomiskt språkbruk, en kollektiv nyttighet. Olika individer efterfrågar naturligtvis olika mycket jämlikhet; efterfrågan påverkas både av individuella faktorer och av den faktiska fördelningen i stort.4 Alla bidrar marginellt med sin egen utbildning eller inkomst, men det faktum att den individuella inkomsten för enskilda väger väsentligt tyngre än värdet av en jämn fördelning gör att den kollektiva nyttigheten inte kommer att produceras i den omfattning som individerna faktiskt efterfrågar.5 Problemet med detta sätt att formulera frågan om jämlikhet är att det för alla kollektiva nyttigheter är svårt att bestämma den faktiska efterfrågan, och att det skulle vara särskilt svårt i just detta fall.6 Detta är knappast en framkomlig väg för diskussionen.

Bättre förutsättningar att nå enighet om jämlikhetsfrågans politiska relevans får man om man i stället ser till ojämlikheters ursprung eller till deras konsekvenser.

Ojämlikheters ursprung

För att skillnader i levnadsförhållanden ska uppfattas som legitima bör de bero på faktorer som den enskilda individen själv rår över och därmed kan hållas ansvarig för.7 Kärnan i den liberala samhällssynen är att varje människa så långt möjligt ska ansvara för sitt eget liv, men för att denna princip ska ha legitimitet måste utfallet också bero av val och handlingar som hon har förutsättningar att ta ansvar för. Kön

3 I Dahl (2006) ses politisk jämlikhet som en förutsättning för demokrati. För en avvikande mening beträffande demokratins egenvärde, se t.ex. Brennan (2016). 4 Finseraas (2009). 5 Thurow (1971). 6 Försök har dock gjorts; se Arts (1978). 7 För en konsekvent genomförd analys med detta perspektiv, se Sadurski (1985).

och etniskt ursprung är faktorer som ligger utanför den enskilda människans räckvidd att påverka och är därmed i sig ingen legitim grund för individuella inkomstskillnader.

Ett barn som föds med en svår funktionsnedsättning kan inte hållas ansvarigt för att det inte kan försörja sig självt. I sådana fall råder enighet om att ett civiliserat samhälle ska ta på sig ansvaret. Detsamma gäller för vuxna som drabbas av sjukdom eller olycksfall och därmed förlorar delar av eller hela sin försörjningsförmåga. En försäkring som kan lösa detta problem är en mekanism för att utjämna den ojämlikhet som uppkommer till följd av skadan. Huruvida denna försäkring kan produceras kommersiellt eller kräver en offentlig insats får utredas i de olika fall som uppträder.

För att skillnader ska upplevas som legitima krävs också att de skillnader som uppkommer till följd av medvetna val ska stå i rimlig proportion till skillnader i exempelvis arbetsinsats. De extrema skillnader som uppkommer exempelvis till följd av skillnader i ärvda förmögenheter och de möjligheter som dessa för med sig brister i detta avseende. En sådan legitimitetsbrist kan uppkomma också på grund av mekanismer som gör att skillnader kan växa av sig själva över tid utan särskilda åtgärder från dem som berörs.8

Konsekvenser av ojämlikhet

Andra motiv för att se ojämlikhet som ett politiskt relevant problem fokuserar i stället på ojämlikheters konsekvenser. En generell erfarenhet är att jämlika förutsättningar leder till högre ekonomisk tillväxt. Världsbanken har i en rapport analyserat ett tjugotal länder som under 1900-talets fyra sista decennier utvecklades från jordbruksekonomier till industrialiserade medelinkomstländer med avseende på fördelningen av förmögenheter (uttryckt i jordbruksmark) i utgångsläget. Man fann att de länder som i utgångsläget hade den jämnaste förmögenhetsfördelningen också hade den högsta tillväxttakten under de fyra decennier som följde.9

I utvecklade ekonomier är det utbildning snarare än jordbruksmark som är den dominerande produktionsfaktorn, och länder med

8 Se vidare kapitel 4. 9 World Bank (2005).

ett jämlikt utbildningssystem har också högre social rörlighet och starkare tillväxt.10 En jämlik rekrytering till den offentliga förvaltningen som bygger på meriter och inte på familjebakgrund bidrar till lägre korruption, med de vinster för samhälle och ekonomi som detta för med sig.

En omfattande samhällsvetenskaplig forskning har också etablerat samband mellan jämlikhet och tillit i samhället. Tilliten är sin tur positivt kopplad till en rad indikatorer på välfärd – bättre fungerande demokrati, högre ekonomisk tillväxt, lägre korruption, lägre brottslighet, bättre hälsa med flera.11 Forskningen indikerar också direkta samband mellan jämlikhet och demokrati.12

Sammanfattningsvis finns det också för dem som inte vill tilldela jämlikhet ett egenvärde starka skäl för att se jämlikhet som en viktig fråga på den politiska agendan.

1.4. Normativa utgångspunkter

Allmänna utgångspunkter

På ett grundläggande plan har liberalism och demokrati varit givna utgångspunkter för kommissionens arbete. Detta innebär solidaritet med upplysningstidens frihetsidéer i ett antal olika dimensioner: filosofisk, religiös, moralisk, politisk och ekonomisk frihet. Dessa dimensioner är inte oberoende av varandra, och i vissa avseenden kan de till och med vara motstridiga, vilket i sådana fall kräver preciseringar och prioriteringar.

Friheter ska i ett liberalt samhälle definieras lika för alla, vilket kräver vissa restriktioner. Utrymmet i ett samhälle är inte obegränsat, och en människas frihet måste därför begränsas av villkoret att andra ska kunna åtnjuta samma mått av frihet. Detta är innebörden i filosofen John Rawls första rättviseprincip: ”Varje människa ska ha samma rätt till den mest omfattande grundläggande frihet som är förenlig med en liknande frihet för andra.”13

Friheter leder till ojämlikheter, men dessa kan vara acceptabla i den mån de gynnar befolkningen som helhet. Det är denna tanke som

10 Se avsnitt 5.2. 11 Se Uslaner (ed.) (2018) med vidare referenser. 12 Savoia et al. (2009). 13 Rawls (1971), § 11.

ligger bakom FN-organens och OECD:s ovan citerade arbete för att utveckla en politik för inkluderande tillväxt och Agenda 2030-målet att de 40 procent som har lägst inkomster ska gynnas mer än genomsnittligt av den ekonomiska politiken. Hos Rawls uttrycks denna tanke på följande sätt: ”Sociala och ekonomiska ojämlikheter ska vara så ordnade att de både a) är till störst fördel för de minst gynnade och b) knutna till ämbeten och positioner som är öppna för alla under ett villkor om rättvisa och lika möjligheter.”14 Det sista villkoret, b), är ett uttryck för den liberala normen att varje människa idealt ska ha samma möjligheter i livet oberoende av faktorer som hon själv inte rår över – föräldrar, kön, hudfärg och andra förutsättningar. Detta ideal kan ses som ett egenvärde men är också en nödvändighet för att det knippe av friheter som beskrivits ovan ska ha förutsättningar att uppfattas som legitimt. Det är ett ideal som knappast kan realiseras fullt ut i något verkligt samhälle. Det kommer alltid att finnas skillnader som beror på sådana externa faktorer. Ett samhälle kan dock ligga mer eller mindre långt från detta ideal, och avståndet kan ses som ett mått på hur väl man har lyckats med att realisera den liberala visionen.

Den svenska ramen

Ett konkret uttryck för ovan angivna normer om demokrati och jämlikhet återfinns i den svenska regeringsformen:15

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. – – – Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

14 Ibid., § 13. 15Regeringsformen, 1 kap. 2 §.

Det citerade avsnittet ur grundlagen anger två olika perspektiv på jämlikhetsfrågorna. Det första handlar om viktiga aspekter av levnadsvillkor – arbete, bostad med flera – vilket naturligen knyter an till sektorpolitik på olika områden. Det andra ser jämlikhetsfrågor ur olika gruppers perspektiv och skär därför över ett antal politikområden. Exempel på det senare är jämställdhet mellan kvinnor och män och integrationen av personer med utländsk bakgrund.

Jämställdhet mellan kvinnor och män är en övergripande fråga som måste beaktas integrerat. Det innebär att åtgärder som syftar till ökad jämställdhet vidtas på flera områden, bland andra familjepolitiken, utbildningspolitiken och bostadspolitiken. Samtidigt måste policyåtgärder med andra syften beskrivas och analyseras från ett jämställdhetsperspektiv. I kommissionens arbete kommer detta till uttryck i att jämställdhet finns med i beskrivningar, analys och policyöverväganden där så är relevant.

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Även om det inte är preciserat i områdesvisa delmål, är det lätt att inse att ett integrationsperspektiv är viktigt på alla områden som rör ekonomisk jämlikhet. Etnisk och kulturell bakgrund, skäl för invandring eller födelseregion är oftast väsentliga faktorer bakom skillnader i utbildning, sysselsättning, arbetsvillkor, ansvar för obetalt arbete, hälsa och annat som har betydelse för både ekonomiska möjligheter och utfall. Skärningen mellan jämställdhet och integration blir särskilt viktig, eftersom kvinnor med utländsk bakgrund på många områden är en grupp som i genomsnitt har sämre ekonomisk standard, svårigheter att komma in på arbetsmarknaden, lägre inkomster, sämre hälsa och också löper större risk att utsättas för våld.

1.5. Avgränsningar och plan för betänkandet

Kommissionens uppdrag är, som framgår av sammanfattningen av direktivet ovan, mycket brett. Ojämlikheter i förutsättningar och levnadsvillkor finns på många av livets områden. Ofta är de också ömsesidigt beroende. Boende, skolförhållanden och andra uppväxtvillkor påverkar valmöjligheterna för barn och unga och därmed också yrkesval och inkomster i vuxenlivet. Dessa definierar i sin tur villkoren för nästa generation.

En politik för ökad jämlikhet måste av den anledningen vara brett definierad och kommer med nödvändighet beröra ett stort antal politikområden. Samtidigt finns det naturligtvis gränser för hur många frågor som kan rymmas inom ramen för ett utredningsarbete. Ett naturligt kriterium är problemets omfattning – antalet berörda, samhällsekonomiska kostnader och vinster eller andra effekter av betydelse måste vara tillräckligt stora för att problemet ska tas upp till behandling. Men också finansiellt mindre betydande frågor kan vara principiellt viktiga. Om det finns lagar som upprätthåller omotiverad diskriminering, bör detta uppmärksammas och rättas till även om antalet berörda är litet.

En annan form av begränsning gäller detaljeringsgraden i analysen. Kommissionens ambition har varit att så långt möjligt presentera konkreta förslag, i lagform där så är möjligt och lämpligt. Vissa av problemen är dock av en sådan omfattning att de i sig kräver en särskild utredning. I sådana fall har det varit nödvändigt att begränsa sig till en allmänt hållen slutsats och skissera inriktningen av direktiven till en eventuellt kommande utredning.

Pandemin

Pandemin förorsakad av viruset covid-19 har kommit att dominera den politiska och ekonomiska debatten under 2020. Kommissionen har i viss utsträckning berört effekterna av pandemin där det har bedömts vara relevant men har av naturliga skäl avstått från att försöka genomföra någon djupare analys av frågorna. Det finns viktiga jämlikhetsaspekter på hanteringen av pandemin. Möjligheterna att undvika smitta beror i viss mån på vilket yrke man har. Sjukdomsförloppet beror av individuella förutsättningar som delvis samvarierar med socioekonomiska bakgrundsfaktorer, och detsamma gäller rehabiliteringen och eventuella långsiktiga konsekvenser för dem som smittas.

Pandemin kommer att få konsekvenser också för vilka åtgärder som vidtas, i vissa fall gynnsamma, i andra mindre så. I detta betänkande föreslås exempelvis åtgärder för att utsträcka medlemskap i arbetslöshetskassa, vilket redan har beslutats som ett sätt att mildra konsekvenserna av pandemin. Den kraftiga belastning på de offentliga finanserna som pandemin kommer att leda riskerar däremot att

försvåra genomförandet av en del av de åtgärder som i betänkandet föreslås för att utjämna levnadsvillkoren.

Oavsett hur långvariga påfrestningarna från pandemin blir på befolkning och samhällsekonomi måste man dock hålla i åtanke att de problem som behandlas i betänkandet kommer att finnas kvar när pandemin har klingat av. Liksom åtgärder mot klimatförändringar eller arbetet på att förebygga militära konflikter måste upprätthållas under och efter den kris som pandemin förorsakar, måste enligt kommissionens mening den fördelningspolitiska diskussionen och arbetet på att skapa rimligt lika förutsättningar för den uppväxande generationen fortsätta. Att de åtgärder som vidtas mot pandemin och dess konsekvenser beaktar fördelningsperspektivet är också väsentligt.

Betänkandets uppläggning

Betänkandet består av tre delar. Del I (kapitlen 2–6) innehåller bakgrundsmaterial som definitioner, översikter av läget och sammanfattningar av forskningen inom relevanta områden.

Kapitel 2 innehåller begrepp och definitioner som kommer att användas i betänkandet – fördelningar, mått på ojämlikhet med mera. Kapitlet redogör också för olika utvidgningar av välfärdsbegreppet som kompletterar de gängse måtten, inkomster och förmögenhet.

Kapitel 3 beskriver läget i världen, i OECD-området och i Sverige, liksom den övergripande utvecklingen av fördelningarna i olika avseenden under senare decennier.

I kapitel 4 beskrivs mekanismer som leder till ojämlikheter, och i det följande kapitlet konsekvenser av ojämlikhet.

Kapitel 6 ägnas åt gränsdragningen mellan offentligt och privat. Motiv för offentliga åtaganden presenteras generellt, jämte en diskussion av vilka specifika förhållanden inom olika sektorer som kan motivera avsteg från de generella principerna. I kapitlet diskuteras också i allmänna ordalag ansvarsfördelningen mellan olika nivåer inom den offentliga sektorn – kommun, region, nation och EU.

Del II av betänkandet (kapitlen 7–14) analyserar ojämlikheter i

levnadsvillkor. Kapitlen innehåller en i huvudsak livscykelbaserad genomgång av ojämlikheter under livets olika skeden. Fokus i respektive kapitel ligger på de faktorer som bedöms vara de viktigaste

under det aktuella skedet, vad man vet om samspelet mellan olika faktorer och om konsekvenserna. Kapitlen 12, 13 och 14 avviker från livscykelstrukturen och beskriver den rumsliga dimensionen (boende, närmiljö och regionala frågor), migration och integration respektive politiskt deltagande och politisk representation. Varje kapitel avslutas med en lista på policyproblem som har identifierats under genomgången.

Del III (kapitlen 15–33) innehåller kommissionens överväganden,

förslag och konsekvensanalyser. Materialet är här i huvudsak strukturerat efter politikområden.

1.6. Terminologi

Som indikerats ovan presenteras policyslutsatserna i rapporten med varierande grad av detaljering. På vissa områden finns relativt detaljerade genomgångar och förslag med lagtext. Dessa kallas i texten

Förslag. Som förslag rubriceras också förslag som med begränsat

merarbete i Regeringskansliet kan presenteras för riksdagen, till exempel ökade budgetanslag, och förslag om tillsättande av en utredning, där innehållet i ett direktiv har skisserats i texten. På andra områden presenteras huvuddragen i en lösning, men ytterligare arbete krävs för att närmare beskriva vilka problem en utredning förväntas lösa. Dessa slutsatser kallas Rekommendationer. En tredje kategori slutsatser avser mer övergripande bedömningar av läget på ett visst område, vilket inte nödvändigtvis behöver utmynna i ett förslag utan exempelvis kan bestå i en rekommendation att så långt möjligt bevara status quo. Sådana slutsatser kallas i texten Bedömningar. Förslag, rekommendationer och bedömningar bör dock läsas samlat.

En annan terminologisk fråga är hur olika kategorier som privat och offentligt, bidrag, subventioner med flera ska benämnas. De grundläggande kategorierna för att diskutera gränsdragningen för vad som ska vara offentliga åtaganden är offentligt och privat, och detta möter normalt inga hinder. På skolområdet har man dock valt att i lagstiftningen kalla privata skolor för fristående, vilket i talspråk (och ofta även i skriftspråk) förkortas till friskolor. Språkbruket är en smula olyckligt, eftersom det implicerar att offentliga skolor i någon icke angiven mening skulle vara ofria, men kommissionen har trots detta valt att använda den lagfästa termen fristående.

Samma invändning kan resas mot termer som rot-avdrag och rut-

avdrag. Detta är bidrag eller subventioner jämförbara med vilket

annat bidrag som helst. Att man tekniskt har valt att implementera dem som avdrag på skatten motiveras sannolikt av att ordet bidrag i vissa kretsar uppfattas som negativt laddat, men valet av term ändrar inte faktum, och den lösning man har valt har dessutom administrativa och andra nackdelar. Även här har dock kommissionen valt att följa den terminologi som är etablerad i lagstiftningen.

DEL I

Bakgrund

2. Välfärd och ojämlikhet

Vad är grunden för ett lands välstånd? Adam Smith gav sitt svar i den klassiska boken Nationernas välstånd,1 och perspektivet på vad som bidrar till ett lands välstånd har sedan successivt vidgats. Litteraturen och debatten om välfärds- och fördelningsfrågor domineras dock fortfarande av ekonomiska perspektiv och ekonomisk statistik. Även kommissionens utredningsdirektiv sätter ekonomisk jämlikhet i fokus, det vill säga jämlikhet avseende inkomster, fysiskt och finansiellt kapital. Det finns dock starka skäl för att vidga perspektivet.

Begreppet ojämlikhet hänför sig till skillnader inom en grupp människor eller en befolkning i någon dimension som uppfattas som viktig. En analys av ojämlikhet måste inledas med att man beslutar

vilka dimensioner av välfärden som ska ligga i fokus. Olika val an-

vänds i litteraturen. För att välfärdsfördelningar ska kunna jämföras mellan länder eller över tid krävs också en analysenhet – individ, hushåll eller annan enhet – och ett mått som beskriver hur jämn eller ojämn fördelningen är.

I fördelningspolitiska diskussioner uppfattas ofta olika fördelningar som mer eller mindre legitima. Bakom sådana uppfattningar ligger utsagda eller underförstådda idéer om vad som är legitimt, beroende på vilket ansvar olika individer och grupper har för det faktiska utfallet eller vilka konsekvenser som ojämlikheter får. Detta diskuteras kort i avsnitt 2.3.

2.1. Olika välfärdsbegrepp

Vilken välfärd en människa upplever och vilken livstillfredsställelse hon har bestäms av mycket mer än av inkomst och förmögenhet. Utbildning, hälsa och möjligheter att påverka sitt liv har erfarenhets-

1 Smith (1776/1976).

mässigt stor betydelse för vilken lycka eller tillfredsställelse med livet som människor upplever.2 Detta faktum ligger bakom ett antal olika försök att vidga spektret av indikatorer. I den internationella litteraturen råder viss enighet om att det är de nämnda dimensionerna – utbildning, hälsa och politiska resurser – som ligger närmast till hands att komplettera med. Här uppkommer samma typ av definitionsproblem som redan inkomster och förmögenheter ger upphov till.

Vad är bra mått på hälsa, utbildning och politiska resurser? Några exempel på mått som används i forskningslitteraturen är för utbild-

ning antal år i utbildningssystemet, dito kompletterat med något

kvalitetsmått3 eller faktisk läs-, skriv- och räknekunnighet så som de mäts i oberoende tester. Beträffande hälsa används förväntad livslängd vid födseln, förväntad livslängd vid 30 års ålder, inläggning på sjukhus, självskattad hälsa med flera.

Amartya Sen har sökt operationalisera analysen av resurser i allmänhet genom begreppet förmågor eller capabilities.4 Det innebär att möjligheten att göra något kan bidra till välfärden, även om denna möjlighet inte utnyttjas (jfr skillnaden mellan fasta och svält). En variant som anknyter till hälsoekonomins kvalitetsjusterade levnadsår har föreslagits.5 Sens begrepp är dock svårt att utnyttja i praktiska analyser.

Olika kapitalformer

Oavsett om man talar om ett hushåll, ett företag eller ett land avgörs välståndet inte bara av inkomster utan också av tillgångar, i vilka ingår olika former av kapital. Finansiellt kapital – banktillgodohavanden, värdepapper – och fysiskt kapital – byggnader, maskiner, infrastruktur – ligger i fokus för traditionell ekonomisk analys.

Grunden för fysiska personers inkomster är deras humankapital. Humankapitalet definieras av OECD som ”den kunskap, de färdigheter, de kompetenser och attribut som individer bär på och som möjliggör skapandet av personligt, social och ekonomiskt välstånd”.6

2 Se Johansson, S. (1973). 3 Barro and Lee (2015). 4 Sen, A. (1985). För en översikt, se Robeyns (2005). 5 Månsdotter et al. (2017). 6 OECD (2001).

Liksom det fysiska kapitalet egentligen ska mätas som värdet av de samlade framtida inkomsterna knutna till det, bör humankapitalet identifieras med den samlade livsinkomsten på individnivå. Men också på det här området har man i allmänhet valt att försöka uppskatta vad som sätts in i produktionen av humankapital – antal år i utbildningsväsendet, utbildning i arbetslivet och så vidare.

Under senare decennier har välståndsbegreppet utvidgats till att inkludera miljö- och naturresurser och socialt kapital, där det sistnämnda är ett försök att sammanfatta både den sociala tilliten på ett privat och lokalt plan och tilliten till samhällets institutioner. Socialt kapital definieras av OECD som ”nätverk jämte gemensamma normer, värderingar och uppfattningar som underlättar samarbete inom eller mellan grupper”.7 Ett närmevärde på det sociala kapitalet kan fås genom de standardiserade mätningar av nivån på tilliten i olika länder som genomförs regelbundet.8 Ur kommissionens perspektiv är det sociala kapitalet av särskilt intresse, därför att det förefaller stärka motståndskraften mot negativa fenomen som ohälsa, arbetslöshet och diskriminering. I ett högtillitssamhälle är effekten av sådana händelser väsentligt lägre än i lågtillitssamhällen.9 Eftersom de tenderar att drabba individer med låga inkomster mer än genomsnittet, blir underhåll och utveckling av det sociala kapitalet särskilt viktig ur ett jämlikhetsperspektiv.

Några viktiga skillnader mellan de olika kapitalformerna bör noteras. Det fysiska kapitalet i byggnader och maskiner förslits med tiden, en process som kan gå mer eller mindre snabbt beroende på hur mycket det används, vilken kapitaltyp det handlar om och vad som händer i omvärlden. En del av det fysiska kapitalet ägs och förvaltas privat, medan den för samhället centrala infrastrukturen normalt förvaltas inom den offentliga sfären.

Humankapitalet kan också förlora i värde till följd av teknisk utveckling, men till den del som det bygger på erfarenhet är det snarast så att det växer ju mer det används. Humankapitalet bärs till övervägande del av individer, men det har kollektiva dimensioner exempelvis genom att bidra till en bättre fungerande demokrati, högre tillit och lägre kriminalitet i ett samhälle.

7 Ibid. 8 Se kapitel 5. 9 Helliwell et al. (2018).

Gränsen mellan humankapital och maskiner tenderar att bli otydlig, när mer kunskap byggs in i maskiner och informationssystem inom förvaltning och näringsliv.

Det sociala kapitalet är till skillnad från humankapitalet en rent kollektiv resurs, även om de individuella variationerna kan vara stora. Detta gäller både för det informella sociala kapitalet i nätverk och normsystem och för det som har formaliserats i offentliga institutioner (och som alltså inte ingår i OECD:s definition ovan).

Karaktären av kollektiv nyttighet hos både humankapital och socialt kapital skapar en allmän risk för att de blir underdimensionerade, eftersom alla kan dra nytta av dem oavsett om de har bidragit till att skapa och underhålla dem eller ej.

Sammanvägda välfärdsbegrepp

Om man vill beskriva ojämlikhet med utgångspunkt i ett utvidgat välfärdsbegrepp, krävs att man på något sätt kan sammanföra de olika dimensionerna till ett mått, vilket kräver en metod för sammanvägning. Dessutom krävs att man väljer något mått på ojämlikhet (se avsnitt 2.2 nedan). Sammanvägning kan ske både på individnivå och på samhällelig nivå.

Till problemet att väga samman olika välfärdsdimensioner kan man förhålla sig på väsentligen två sätt. Ett är att acceptera att de olika välfärdsdimensionerna kan ge olika utslag, om man vill avgöra hur väl ett samhälle lyckats närma sig ett angivet fördelningsideal, och överlämna prioriteringen mellan de olika dimensionerna till enskilda eller till den politiska processen. Ett alternativt förhållningssätt är att söka sammanfatta de olika välfärdsdimensionerna i en gemensam fördelning. Detta görs i litteraturen på olika sätt. I FNorganens tidigare använda Human Development Index beräknades det sammansatta indexet som det geometriska medelvärdet av de tre komponenterna bruttonationalinkomst (BNI) per capita, genomsnittlig skolgång och förväntad livslängd.10 Metoden har kritiserats för att vara paternalistisk, eftersom den inte tar hänsyn till hur

10 Matematiskt kan det motiveras med att upplevelsen av olika nyttor tenderar att växa logaritmiskt. Logaritmen för HDI blir helt enkelt det aritmetiska medelvärdet av de tre komponenternas logaritmer. Se t.ex. Deaton (2008).

människor faktiskt upplever sin livssituation. Den kan för vissa länder också ge orimliga resultat.11

Ett helt annorlunda sätt att lösa problemet är att intervjua människor om deras upplevda lycka eller tillfredsställelse med livet. Information från sådana undersökningar finns exempelvis i Penn World Tables.12 Detta bygger alltså på egna upplevelser men leder till andra problem. Man efterfrågar inte det man inte känner till, och personer med låga inkomster, kort utbildning eller allmänt dålig tillgång till information riskerar då att underskatta det möjliga utrymmet för förbättringar i viktiga välfärdsdimensioner.13

Med likartat syfte har nationalräkenskaper som omfattar också andra former av inkomster och kapital än de traditionella utvecklats bland annat inom Världsbanken och OECD.14 Utvidgningarna av de konventionella nationalräkenskaperna görs då med sedvanliga ekonomiska analysinstrument kompletterade med data från både gängse och nya källor. Humankapitalet är generellt sett en dominerande välståndskomponent, och den blir viktigare ju högre den ekonomiska utvecklingsnivån i landet är. Kompletteringar med socialt kapital har gjorts av Hamilton et al. (2017) och bygger på internationella enkätundersökningar om upplevt välbefinnande som Gallup World Poll, European Social Survey och World Values Survey.15 Det sociala kapitalet identifieras här med generell tillit som det mäts i dessa undersökningar. Data för BNP per capita, tillit och upplevd välfärd gör det möjligt att värdera det sociala kapitalet på samma sätt som traditionellt kapital genom att beräkna vilken inkomstförändring som krävs för att väga upp en skillnad i tillit så att den upplevda välfärden blir densamma.

Utvidgningen av de gängse nationalräkenskaperna får betydande konsekvenser.16 Den sociala tilliten mätt på en skala mellan 0 och 1 har i Italien uppmätts till 0,207 och i Sverige till 0,564, en skillnad som motsvarar omkring 20 procent av BNP per capita. Annorlunda uttryckt skulle en höjning av tilliten i Italien till svensk nivå motsvara samma ökning av den genomsnittliga tillfredsställelsen med livet som

11 Så värderas enligt detta index ett extra levnadsår för en invånare i Zimbabwe till endast 0,51 USD (Ravallion 2012). 12 Se Deaton, a.a. 13 Shah et al. (2012); Mani, A. et al. (2013); Mullainathan and Shafir (2013). 14 Stiglitz et al. (2009), Stiglitz et al. (eds.) (2018), World Bank (2006), World Bank (2011), World Bank (2018), Hamilton and Hepburn (eds.) (2017). 15 Hamilton et al. (2017). 16 Ibid.

en höjning av BNP med 20 procent. Omvänt skulle en sänkning av tillitsnivån i det svenska samhället, exempelvis till följd av ökad ojämlikhet, leda till välfärdsförluster som kan översättas till förlorad BNP.

Det sociala kapitalet varierar starkt mellan länder och regioner. I Latinamerika uppskattas det i genomsnitt till 12,2 procent av det totala välståndet, medan motsvarande siffra för OECD-länderna är 28,4 procent. I Sverige och Danmark nås de exceptionellt höga nivåerna 51,1 respektive 54,3 procent – siffror som dock bör förses med reservationer, eftersom dessa och övriga nordiska länder har extremt höga värden vad gäller tillit. Nivåerna varierar också inom landet – mer om detta i kapitel 5.

2.2. Att mäta ojämlikhet

Ojämlikhet handlar om fördelningar av någon nyttighet – hälsa, inkomster, utbildning osv. – eller en kombination av dessa nyttigheter. Ett mått på ojämlikheten är en sammanfattning i ett enda tal av denna fördelnings egenskaper. Varje mått på olikheten kan motsvaras av ett oändligt antal fördelningar av den underliggande nyttigheten, eftersom information alltid går förlorad när man beskriver fördelningen med ett mått.17

Mått på ojämlikhet

En fullständig beskrivning av hur inkomster, utbildning eller någon annan nyttighet fördelar sig över en befolkning är svårhanterlig för analysändamål och sammanfattas därför ofta på något sätt. Ett exempel på en sammanfattning som ligger nära den underliggande fördelningen är att slå samman individer med närliggande värden till procentandelar (percentilgrupper) eller tiondelar (decilgrupper) och låta varje grupp representeras av medelvärdet inom den gruppen. Utvecklingen av dessa medelvärden kan sedan beskrivas över tid för att ge en bild av hur de olika gruppernas situation har påverkats. Även den beskrivningen kan ibland bli svårhanterlig, och man har därför utvecklat indikatorer som sammanfattar viktiga egenskaper hos hela fördelningen. Exempel på sådana mått är

17 För översikter, se t.ex. Cowell (2000) ellerJenkins and van Kerm (2011).

  • ginikoefficienten
  • kvoten mellan medelvärdet för den högsta decilgruppen och den typiska inkomsten, medianvärdet
  • motsvarande kvot mellan medianvärdet och medelvärdet för den nedersta decilgruppen (50/10-kvoten)
  • andelen hushåll med låg ekonomisk standard (mindre än 60 procent av medianinkomsten).

Vilket av dessa som är lämpligast beror på vad man vill belysa. Den första kvoten är intressant om fokus ligger på utvecklingen för det översta skiktet, medan 50/10-kvoten och andelen hushåll med låg ekonomisk standard på motsvarande sätt belyser situationen i den nedre delen av fördelningen. Ginikoefficienten ger en allmän bild av fördelningen och lägger störst vikt vid inkomstskikten kring medianinkomsten. Den definieras på följande sätt. Man sorterar individerna i fördelningen från de lägsta värdena till högsta (av inkomster etc.) och noterar för varje värde det samlade värdet (av inkomster eller motsvarande) i den så kallade Lorenz-kurvan. Eftersom de högre värdena kommer senare, kommer kurvan att stiga brantare mot slutet. Det kan se ut som i nedanstående figur. Ginikoefficienten definieras som ytan mellan Lorenz-kurvan och den streckade linjen, dividerad med ytan av triangeln. Om alla har samma inkomst, kommer Lorenz-kurvan att sammanfalla med den streckade linjen och ginikoefficienten blir 0. Om i stället bara den sista individen har ett positivt värde, kommer ginikoefficienten att få värdet 1. Koefficienten ligger alltså mellan dessa extremvärden; ju högre värde, desto större skillnader.

Figur 2.1 Definition av Lorenz-kurvan och ginikoefficienten

Not: På den horisontella axeln anges andelen av befolkningen, på den vertikala andelen av det samlade värdet (inkomster etc.). Ginikoefficienten är ytan mellan den streckade linjen i figuren och kurvan, dividerad med ytan av triangeln. Källa: Egen beräkning.

En alternativ karaktärisering av ginikoefficienten är att den för ett givet medelvärde är ett mått på skillnaden mellan två slumpvis valda individer i den studerade gruppen.

Som påpekades ovan innebär varje val av mått på fördelningen av inkomster eller andra tillgångar att information går förlorad. Bakom ett och samma värde på 50/10-kvoten eller ginikoefficienten kan finnas fördelningar som ser mycket olika ut. Detta illustreras i figuren nedan, där två hypotetiska förmögenhetsfördelningar med samma ginikoefficient visas. I det ena samhället (A) delar 40 procent av befolkningen på 1 procent av förmögenheten, medan de återstående 60 procenten av befolkningen har lika stor förmögenhet. I det andra samhället (B) har alla utom den mest förmögna procenten av befolkningen samma tillgångar, medan den översta procenten disponerar 40 procent av samhällets totala tillgångar.

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

1

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Figur 2.2 Två olika förmögenhetsfördelningar med samma ginikoefficient

Källa: Egen beräkning.

Det är uppenbart att sociala relationer och ekonomiska incitament i dessa båda samhällen är helt olika, samtidigt som förmögenhetsfördelningarna i de båda samhällena ger upphov till samma ginikoefficient. Man bör av denna anledning inte vänta sig att finna några stabila samband mellan inkomstfördelningen mätt på detta sätt och exempelvis den ekonomiska tillväxttakten i ett land. Förutsättningarna för socialt samspel och ekonomisk utveckling påverkas av egenskaper hos inkomst- och förmögenhetsfördelningen som inte låter sig fångas på detta enkla sätt.

Ovanstående mått hänför sig till skillnader mellan individer i en population. I vissa sammanhang kan det vara intressant att belysa skillnader mellan grupper, till exempel inkomstskillnader mellan kvinnor och män, eller mellan inrikes och utrikes födda. Vanliga mått är då skillnader mellan medelvärdena för respektive grupper, eventuellt kompletterade med spridningsmått.

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

1

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

A

B

Intergenerationell rörlighet

Ett mått på barns möjligheter i livet är hur starkt deras inkomster eller utbildning som vuxna hänger samman med föräldrarnas (med statistiskt språkbruk hur starkt korrelerade de är). Ju starkare detta samband är, desto längre ligger man ifrån idealet att alla barn ska ha samma livschanser. Överföringen mellan generationer sker via flera kanaler, som finansiellt arv, uppväxtmiljö och genetiskt arv. Den relativa betydelsen hos dessa faktorer påverkar i viss utsträckning den politiska diskussionen om vilka åtgärder som bör vidtas för att jämna ut uppväxtvillkor och är av den anledningen ämne för en omfattande litteratur. Vi återkommer till detta i kapitel 4.

Individer, konsumtionsenheter och grupper

Inkomster tjänas av individer, men det sker inkomstöverföringar mellan närstående. Föräldrar har försörjningsplikt gentemot barn och makar mot varandra. För att beräkna den ekonomiska standarden utgår man därför dels från att hushållets samlade inkomster läggs i en gemensam pott, dels från att det finns skalfördelar med att bo flera personer i ett hushåll. Dessa skalfördelar bygger på statistik för levnadsomkostnader och illustreras i nedanstående tabell. Den ekonomiska standarden definieras som den totala inkomsten dividerad med antalet konsumtionsenheter i hushållet.18

Tabell 2.1 Konsumtionsenhetsskala

Personer Antal enheter

Ensamboende

1,00

Sammanboende par

1,51

Ytterligare vuxen

0,60

Första barnet 0–19 år

0,52

Andra och påföljande barn 0–19 år

0,42

Källa: SCB.

I denna beskrivning kommer alla personer i ett hushåll att per definition få samma standard, vuxna som barn. Detta kan innebära att de faktiska skillnaderna i levnadsförhållanden underskattas, om man

18 SCB (2018 a).

har anledning att tro att fullständig utjämning inom hushållet inte råder.19 Om avsikten är att analysera exempelvis löneskillnader mellan kvinnor och män, kan denna metod självfallet inte användas, eftersom inkomstskillnaden enligt definitionen har satts till 0. I stället måste då mäns och kvinnors inkomster hållas isär.

Om analysen är inriktad mot diskriminering, blir det relevant att studera hur medelvärdet inom olika grupper (kvinnor/män, etniska grupper etc.) skiljer sig, sedan man kompenserat för vissa andra systematiska olikheter mellan grupperna som kan finnas. Om medelvärdena skiljer sig signifikant sedan hänsyn tagits till andra skillnader, är det en indikation på att diskriminering föreligger. Det bör också noteras att en del av de systematiska skillnader som finns mellan grupper kan vara en del av diskrimineringen och i så fall inte ska rensas bort i den statistiska analysen.

Några noteringar

Det är viktigt att notera att de flesta mått som används i fördelningsanalyser är relativa. Exempelvis kommer ginikoefficienten för en befolkning inte att förändras, om alla får en lika stor procentuell inkomstökning. Det ligger därför en inbyggd slagsida i måttet, i den meningen att situationen framstår som oförändrad efter en sådan ökning, trots att högre inkomstskikt i kronor räknat fått en väsentligt högre inkomst. Utrymmet för konsumtion och sparande bestäms av antalet tillgängliga kronor, inte av procent.

Utvecklingen av inkomster i absoluta belopp för olika percentil- eller decilgrupper har inte denna nackdel men lider av andra problem. Det är reala inkomster som ska beskrivas, vilket kräver att kompensation sker för prisutvecklingen för en representativ korg av varor och tjänster. Låg- och höginkomsttagare har olika konsumtionsprofiler, vilket gör att beskrivningen kan bli missvisande, om prisutvecklingen på olika varugrupper skiljer sig. Det finns också en regional dimension av detta problem, eftersom kostnaden för bostad, livsmedel och andra poster i hushållsbudgeten varierar över landet. Hur stora dessa problem är blir en empirisk fråga, som måste studeras särskilt.

19 Manser and Brown (1980), Lundberg and Pollak (1993).

Ett begrepp som ligger nära jämlikhet är likvärdighet. Så föreskriver exempelvis skollagen, 1 kap. 9 §: ”Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas”. Begreppet är dock inte entydigt, eftersom olika elever har olika förutsättningar. Formuleringen definierar en miniminivå såtillvida att elever med mindre gynnsamma förutsättningar måste erbjudas en undervisning som är minst lika god som den som erbjuds andra elever. Men om likvärdigheten avser utfall, krävs att elever med mindre gynnsamma förutsättningar erbjuds mer undervisning eller undervisning av högre kvalitet för att de ska kunna nå upp till resultat i paritet med andra elevers. På denna punkt krävs alltså en precisering.20

2.3. Förutsättningar, utfall, ansvar och legitimitet

När man har skapat en bild av välfärdens fördelning på något av de sätt som har beskrivits i föregående avsnitt, finns ett underlag för en fördelningspolitisk diskussion.

En separation mellan ojämlikheter i förutsättningar och utfall används ofta i den allmänna debatten men kan ibland vara svår att upprätthålla. Anledningen är att vad som är utfall av en viss process eller ett visst skede i livet blir en förutsättning för det skede som kommer efter. Det sker också en betydande överföring mellan generationer av kunskaper, finansiellt kapital och så vidare, vilket innebär att det som i vuxen ålder är utfall för föräldragenerationen blir en viktig del av förutsättningarna för barnen. Det kan därför vara mer fruktbart att se ojämlikheter som resultatet av processer, det vill säga förlopp som är utdragna i tiden och där ojämlikheter på olika områden påverkar varandra och förutsättningarna för olika val som träffas. Detta är det perspektiv som styr framställningen i del II av betänkandet.

Detta sammanhänger nära med begreppet ansvar. För vissa faktorer är det självklart att en människa inte är ansvarig, till exempel vilka föräldrar eller vilket kön man har, medan det för andra, till exempel vissa livsstilsval, kan argumenteras för att hon är mer ansvarig. Många betydelsefulla faktorer, exempelvis yrke, inkomst och hälsa intar en mellanställning. Även livsstilsval påverkas av den om-

20 Se vidare kapitel 8.

givning som man har vuxit upp i eller lever i. Diskussionen om ansvar blir därför komplicerad när man står inför ett konkret avgörande om vem som bär ansvaret. Exempelvis föreskrivs i lagen om arbetsskadeförsäkring:21 ”Med arbetsskada förstås i denna lag skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. En skada skall anses ha uppkommit av sådan orsak, om övervägande skäl talar för det”. Att avgöra om ”övervägande skäl” talar för att en skada är att betrakta som en arbetsskada och att arbetsgivaren därmed bär ansvaret kräver ibland en mycket komplicerad utredning.

Begreppet legitimitet förutsätter en analys av ansvarsförhållanden. Skillnader i inkomst eller hälsa tenderar att uppfattas som mer legitima ju större ansvar den enskilda människan har för sitt utfall. Däremot gäller exempelvis inom sjukvården att prioriteringar inte får påverkas av huruvida patienten själv har bidragit till skadan eller sjukdomen.22 Motiven för offentliga åtaganden med fördelningskaraktär blir i sin tur starkare ju mindre ansvar den enskilda har och ju mindre legitima de observerade skillnaderna därmed uppfattas. Det anses exempelvis självklart att offentliga resurser ska användas för att bistå ett barn som fötts med genetiskt betingade funktionsnedsättningar. Men variationerna är stora i det här avseendet; starkt subventionerad sjukhusvård erbjuds oavsett om ett benbrott uppkommit när någon har blivit påkörd på ett övergångsställe eller vid utförsåkning på skidor.

Ett annat ofta använt begrepp i diskussioner om jämlikhet är rätt-

visa. Detta begrepp är starkt normerande till sin karaktär, samtidigt

som det råder starka åsiktsskillnader om vad som i olika situationer uppfattas som rättvist. Kommissionen har valt att inte utnyttja detta begrepp i sina analyser.

2.4. Sammanfattning

Fördelningspolitiska diskussioner är komplicerade, men med noggrannhet i definitioner och begreppsval kan man undvika onödiga missförstånd och konflikter. Några av de viktigare distinktionerna gäller vilket välfärdsbegrepp man använder, hur ojämlikheten mäts och hur resultaten används i diskussioner om vad som är legitimt.

21 Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, 2 kap. 1 §. 22 ”Patientens sociala situation eller ställning, funktionsnedsättning eller huruvida patienten själv bidragit till att orsaka sitt tillstånd får inte heller påverka.” (Socialstyrelsen 2020).

  • Välfärdsdiskussioner har ofta ekonomiska variabler som inkomster och förmögenheter i fokus, men den upplevda välfärden eller livstillfredställelsen beror också av utbildning, hälsa och det sociala kapitalet. Dessutom påverkas också förutsättningarna för inkomst- och förmögenhetsbildning av sådana variabler. Ett brett perspektiv är därför nödvändigt.
  • Bakom begreppet ojämlikhet finns alltid en statistisk fördelning.

Ett mått på ojämlikhet är en sammanfattning av fördelningen i ett enda tal och innebär därför alltid att information går förlorad. Mot ett givet värde på måttet svarar ett oändligt antal fördelningar. Det finns därför i många sammanhang anledning att använda mer detaljerade beskrivningar.

  • De flesta mått på ojämlikhet är relativa, det vill säga att de inte förändras om alla inkomster eller förmögenheter förändras med samma faktor, men en människas ekonomiska handlingsutrymme bestäms av inkomster och förmögenheter i absoluta tal.
  • De flesta ojämlikhetmått gäller tvärsnitt av en befolkning vid en viss tidpunkt. För den fördelningspolitiska diskussionen är överföringen mellan generationer också viktig. Det kräver andra mått, till exempel hur starkt sambandet mellan föräldrars och barns inkomster (förmögenheter, utbildning etc.) är.
  • Den i debatten vanliga distinktionen mellan jämlikhet i förutsättningar och jämlikhet i utfall är komplicerad att upprätthålla, eftersom det som är utfall i ett skede av livet är en förutsättning för det efterföljande. Ojämlikhet måste därför studeras i ett processperspektiv.

3. Ojämlikhet – läge och utveckling

Alla historiska och nutida samhällen präglas av mer eller mindre långt utvecklad ojämlikhet i inkomster, förmögenheter, hälsa, utbildning eller andra resurser. Graden och strukturen hos ojämlikheten varierar dock starkt över tid och rum. Efter en kort historisk överblick beskrivs i detta kapitel aktuellt läge och utvecklingstendenser för ojämlikheten globalt, inom OECD-området och i Sverige. Eftersom kommissionens huvudsakliga uppdrag rör policyfrågor, hålls framställningen tämligen kortfattad. För mer utförliga beskrivningar av historisk utveckling och nuläge i Sverige hänvisas till de fördelningspolitiska bilagorna till vårpropositionerna och till 2019 års långtidsutredning med bilagor,1 samt till budgetpropositionernas bilagor om ekonomisk jämställdhet vad avser just denna aspekt av jämlikhet.

3.1. Det långa perspektivet

Den moderna människans historia går åtminstone 300 000 år tillbaka i tiden.2 Under huvuddelen av denna historia, fram till för 10– 12 000 år sedan, levde hon i små grupper som jägare och samlare nära existensminimum. I ett sådant samhälle är fördelning över gruppen av byte och skörd en självklarhet. Något större fysiskt kapital finns inte heller; det kapital som finns är framför allt humankapital i form av kunskap om var det finns vatten och föda, om årstidernas växlingar och om annat som är viktigt för överlevnaden. Sådan kunskap vinns framför allt genom erfarenhet, och en allmän tendens i sådana samhällen blir därför att social status följer med ålder.

1SOU 2019:65. 2 Hublin et al. (2017), Schlebusch et al. (2017).

Med framväxten av jordbruk ändrades förutsättningarna. Detta var en utdragen process, som gick över halvt bofasta och pastorala levnadsmönster. Successivt blev det lättare att skapa och lagra ett överskott, och i den bofasta kulturen kom byggnader att utgöra ett betydelsefullt fysiskt kapital. Därmed uppstod förutsättningar för stora skillnader i tillgångar och makt.3 Med jordbruket började också en befolkningstillväxt som så småningom gjorde jordbruket till den dominerande levnadssättet.4

Efter ytterligare några tusen år inleddes ett nytt skede i människans historia: urbaniseringen. Denna process pågår fortfarande.5 Med urbaniseringen följde specialisering på olika yrken, ökad samhällelig komplexitet och ett ännu större utrymme för ojämlikhet. Större samhällen ledde till att allt fler mänskliga relationer blev kortvariga och anonyma. Samhällenas storlek ledde till att etablerade lösningar på den sociala sammanhållningens problem – spontan fördelning, respekt för vardagslivets sociala normer – inte längre fungerade. Det krävdes andra normkällor än den traditionella informella sociala kontrollen. Detta är bakgrunden till framväxten av nya religioner baserade på föreställningar om moraliserande och bestraffande gudar.6

Från klassisk tid fram till nya tidens inbrott kring år 1500 skedde i Europa inga stora förändringar i den materiella standarden. Under medeltiden var den ekonomiska tillväxten i själva verket svagt negativ.7 Fördelningen av inkomster och förmögenheter påverkades mest av förändringar i befolkningstillväxten; exempelvis ledde pestutbrott i Europa under 500-talet och vid mitten av 1300-talet till en jämnare fördelning.8

Tendensen till ökande ojämlikhet tog ny fart under nya tiden fram till 1800-talets slut. Det dominerande mönstret i västvärlden under det sekel som följde, fram till omkring år 1980, är att inkomst- och förmögenhetsskillnaderna minskade, samtidigt som det allmänna välståndet ökade. Inkomst- och förmögenhetsutvecklingen i olika länder påverkades av hur hårt de drabbades av börskrisen i slutet av 1920-talet, världskrigen och andra negativa faktorer, liksom

3 Om övergången och utrymmet för ojämlikhet i dessa förmoderna samhällen, se Bowles et al. (2010). 4 Kremer (1993). 5 I Sverige blev stadsbefolkningen större än landsbygdens under 1930-talet; på global nivå passerades denna brytpunkt några år in på 2000-talet; se Svanström (2015) respektive Watson (1993). 6 Whitehouse et al. (2019). 7 Maddison (2001). 8 Scheidel (2017).

av vilken politik som fördes. Sedan 1980-talet har ojämlikheten ökat i de flesta utvecklade länder.

3.2. Fördelningen på global nivå

Kunskapen om välfärden och dess fördelning på global nivå kommer från en mängd olika källor. FN-organ som Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF), Världshälsoorganisationen (WHO), utbildningsorganet UNESCO och andra bygger i stor utsträckning på underlag från nationella statistikmyndigheter, kompletterade med egna analyser. Världsbankens World Development Indicators är en av de mer omfattande, med 1 600 tidsserier för indikatorer från mer än 200 länder. Databasen täcker en rad teman med anknytning till agendan för hållbar utveckling, såsom demografi, ekonomi, fattigdom, miljö och offentlig sektor. Penn World Tables, World Wealth and

Income Database och The Maddison Project är andra källor, med färre

variabler men med längre tidsserier och därför framför allt utnyttjade för forskningsändamål.

Den allmänna bild av välfärdsläget i världen som tecknas i dessa datakällor är att en stadig förbättring pågår. Den ekonomiska tillväxten är positiv, om än ojämnt fördelad över regioner och inom länder. Fattigdomskvoten minskar. Hälsoläget förbättras också; vissa smittsamma sjukdomar har bemästrats genom framgångsrika vaccinationskampanjer. Allmän obligatorisk grundutbildning är norm i de flesta länder, och fler barn och unga får också utbildning.9

Samtidigt finns det anledning att förse denna positiva bild med vissa reservationer. Beskrivningar av den globala välfärdsutvecklingen lider nämligen av omfattande dataproblem. Statistikproduktionen håller låg kvalitet i många delar av världen, även när det gäller fundamentala data om befolkning, jordbruksproduktion, utbildning och hälsa.

I en analys av statistikläget i Afrika konstaterades exempelvis att bara drygt 5 procent av länderna täckte mer än 90 procent av dödsfallen och drygt 7 procent födslarna.10 Inkomstundersökningar bygger i växande utsträckning på hushållsenkäter, men i sådana faller delar av de fattigaste skikten bort – hemlösa, nomader, flyktingar och

9 För aktuella översikter över framsteg och utmaningar, se exempelvis World Bank (2019) och IMF (2019). 10 Glassman et al. (2014).

andra som saknar fast bostad. Carr-Hill (2013) har uppskattat att detta leder till underskattning av det fattigaste skiktet med 250 miljoner.11

Hälsa och utbildning

Enligt den officiella statistiken har det skett en betydande global förbättring av både hälsa och annan välfärd under det senaste halvseklet. Fördelningen av tillväxten är dock ojämn i tid och rum, och bilden beror i viss utsträckning på vilka mått man väljer. Den förväntade livslängden vid födseln var år 2016 72,0 år på global nivå enligt Världshälsoorganisationen WHO; i Europa var siffan 77,5 år, medan den i Afrika var 61,2 år.12 Kvinnor lever i genomsnitt längre än män; på global nivå är skillnaden i förväntad livslängd 4 år.

Även på utbildningsområdet har det skett en utjämning. Obligatorisk grundutbildning för alla barn är nu norm i de flesta av världens länder, även om ambitionsnivån vad gäller både mål och praktiskt genomförande varierar. Med ökad genomsnittlig utbildningstid tenderar också fördelningen av humankapitalet i befolkningen att bli jämnare.13

Samtidigt som utvecklingen på en övergripande nivå alltså är positiv, finns betydande problem i ett antal avseenden.14 Data om försörjningen med undervisnings- och hälso- och sjukvårdstjänster är vissa fall gravt missvisande. Oannonserade besök i skolor och vårdinrättningar utförda i Afrika, Asien och Latinamerika har visat att 19 procent av lärarna och 35 procent av sjukvårdspersonalen var frånvarande.15 Sådana brister får effekter på utbildningsresultat och hälsotillstånd.

Omkring 90 procent av Indiens barn uppgavs 2004–2005 vara registrerade i skolan, men fältstudier av förmågan att utföra elementära operationer i läsning, skrivning och matematik visade att bara 50, 64 respektive 43 procent av barnen klarade detta – en konsekvens av både låg kvalitet på undervisningen och fel i rapporteringen.16 Siff-

11 Carr-Hill (2013). 12 Data från www.who.int. 13 Castelló and Doménech (2002), fig. 1 och 3. 14 För en översikt, se World Bank (2018). 15 Chaudhury et al. (2006). 16 Drèze and Sen (2013); Desai et al. (2010).

ror på liknande nivåer återfinns i läs- och räknekunnighetsundersökningar som nyligen genomförts i ett antal utvecklingsländer (PISA-D).17 På grund av det statistiska bortfallet av barn som inte alls går i skolan är situationen i realiteten ännu sämre än vad som framgår av sådana undersökningar.

En orsak till gapet mellan redovisad och faktisk skolgång är att barnarbete fortfarande är utbrett i världen,18 men också att politiskt motiverade attacker mot skolor, lärare och elever påverkar utvecklingen i vissa länder.19

Inkomster

En indikation på den ekonomiska utvecklingen på global nivå är att BNP i reala amerikanska dollar sjudubblades mellan början av 1960talet och 2017.20 Denna siffra ger dock en överdriven bild av välståndsutvecklingen, eftersom en betydande del av ekonomin i utvecklingsländer befinner sig utanför den officiella statistiken. En del av den registrerade tillväxten förklaras alltså av att delar av den informella ekonomin har integrerats i den formella.

Den globala ginikoefficienten för disponibla inkomster, där hela världen samtidigt betraktas som en befolkning, har uppskattats av olika forskare med något varierande resultat. Skillnaderna beror på att man har använt olika definitioner och olika metoder för att samla in data.21 En relativt samstämmig bild är dock att ojämlikheten på global nivå nådde en topp någon gång före sekelskiftet och därefter har fallit något. Detta styrs dock av utvecklingen i två länder: Indien och Kina. Om dessa båda exkluderas, har ojämlikheten fortsatt att växa. Ett tydligt resultat är också att en övervägande del av variationen i inkomster ligger mellan länder snarare än inom länder. Ett annat sätt att beskriva utvecklingen i ett längre tidsperspektiv är att visa hur stora delar av tillväxten som kommit olika inkomstskikt till del under en viss period. I en analys baserad på World Inequality Database har man sökt fördela hela nationalinkomsten ner på indi-

17 https://www.oecd.org/pisa/pisa-for-development/ 18 ILO (2017). 19 Unesco (2010). 20 Data från Världsbanken (https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD). 21 För översikter, se Bourguignon and Morrisson (2002), Berry and Serieux (2006), Milanovic (2016) och Alvaredo et al. (2016), (2017).

vidnivå för att kunna svara på den frågan.22 På global nivå gäller att de skikt vars andel av den globala inkomstökningen under perioden 1980–2016 har var varit störst är den översta procenten i inkomstfördelningen i rika länder och – i mindre omfattning – den växande medelklassen i tillväxtekonomierna (emerging countries). I slutet av denna period var den översta percentilgruppens andel av den globala inkomsten 27 procent större än i början, medan den del av inkomsten som tillfaller den del av världens befolkning som finns i den nedre halvan av inkomstfördelningen var 12 procent större. Mer modesta ökningar av inkomstandelen gäller för huvuddelen av befolkningen i Västeuropa och USA.23 Det bör noteras att de olika inkomstskikten under en så lång tidsperiod förändras i sin sammansättning; det är alltså olika individer som ingår i de olika grupperna.

Inom länder och mellan inkomstskikt har ojämlikheten ökat i de

flesta delar av världen. Särskilt snabbt har den vuxit i USA och Asien, något långsammare i Europa, medan den har legat på en stabil och hög nivå i Mellanöstern, Afrika söder om Sahara och Brasilien. Den översta decilgruppen har omkring 55 procent av de totala inkomsterna i Indien, omkring 45 procent i USA, Kanada och Ryska Federationen, drygt 40 procent i Kina och drygt 35 procent i Europa. Utvecklingen har varit särskilt snabb i Ryska Federationen efter Sovjetunionens sammanbrott.

Rörlighet mellan generationerna

Rörligheten i inkomster och utbildning från en generation till nästa används ofta som en indikator på jämlikhet i förutsättningar. Denna rörlighet varierar starkt mellan världens länder.24 Absolut rörlighet mäter hur stor del av befolkningen som har en högre inkomst- eller utbildningsnivå än sina föräldrar, medan den relativa rörligheten avser hur starkt ett barns inkomst eller utbildning i vuxen ålder påverkas av föräldrarnas position.25 Både absolut och relativ rörlighet är högre i utvecklade ekonomier, och skillnaden mellan utvecklade länder och utvecklingsländer har vuxit under senare decennier. Sam-

22 Alvaredo et al. (2017). 23 Ibid. 24 Se Narayan et al. (2018). 25 Ibid. s. 4–5.

tidigt är rörligheten i sig associerad med ekonomisk utveckling, jämlikhet och fattigdomsbekämpning.

Utbildningssystemet har en nyckelroll i den sociala och ekonomiska utvecklingen, och rörligheten i utbildningsnivå är också av stor betydelse för rörligheten vad avser inkomster, på grund av den relativt starka koppling som finns mellan utbildning och inkomst. Rörligheten vad avser utbildning är generellt högre i höginkomstländer, men med åtskilliga undantag. Filippinerna, Marocko och Sydafrika har relativt hög rörlighet, medan framför allt USA bland de utvecklade ekonomierna avviker i motsatt riktning.26

I utvecklade länder har kvinnor i dag en högre utbildningsnivå än män, och i utvecklingsländerna har ett motsatt gap mellan kvinnor och män på många håll krympt som ett resultat av utbildningssystemens expansion. Som framgått av redovisningen ovan är dock bristerna i utvecklingsländernas utbildningssystem fortfarande stora.

Arbete och kapital

En annan historiskt viktig skärning avser hur det skapade överskottet i ekonomin fördelar sig på ersättning till arbete, det vill säga löner, och ersättning till kapital. Frågan ställdes först av ekonomen David Ricardo och var naturlig när det gick en klar skiljelinje mellan löntagare och kapitalägare.27 Med tiden har denna gräns blivit otydligare; en betydande andel av löntagarna äger kapital i form av bostäder och pensionsrättigheter, och även personer med mycket stora kapitaltillgångar har normalt löneinkomster på hög nivå.28 Det finns därför ingen direkt koppling mellan löneandelen och den ekonomiska jämlikheten. Sambandet mellan löneandel och inkomstfördelning beror bland annat på skattesystemets utformning. Sänkningar av progressiviteten tenderar att leda till högre löneuttag för höginkomsttagare,29 vilket kan öka löneandelen, samtidigt som inkomstojämlikheten kan öka.

Inte desto mindre ägnas frågan om löneandelen stort intresse bland analytiker och forskare. Ersättningen till arbete har under det

26 Ibid. s. 12. 27 Ricardo (1821). 28 Se Krueger (1999). 29 Rubolino and Waldenström (under publ.).

senaste halvseklet sjunkit kraftigt på många håll. I den amerikanska tillverkningsindustrin sjönk den mellan 1967 och 2007 från 0,61 till 0,41.30 En bredare undersökning gjord av IMF visar på en liknande om än mindre dramatisk utveckling.31

Olika förklaringar till arbetets fallande andel av det producerade mervärdet har framförts. Den mest generella är att globaliseringen av det ekonomiska systemet har inneburit ökad rörelsefrihet för både arbete och kapital, men att denna ökade frihet kan utnyttjas lättare av kapitalet, som inte hämmas av språkbarriärer, trögheter i bosättning, sociala nätverk och så vidare. Kapitalägarnas placeringsmöjligheter har helt enkelt expanderat snabbare, vilket stärker förhandlingspositionen gentemot arbetskraften.

Men även andra faktorer har bidragit. Den fackliga organisationsgraden har betydelse. Det allmänna sambandet är att ju högre organisationsgraden är, desto högre andel av mervärdet går till löner.32Sambandet är dock inte enkelt och linjärt.

Inom tillverkningsindustrin bärs en växande andel av mervärdet av ett begränsat antal kapitalintensiva företag med hög arbetsproduktivitet, och i dessa företag har löneandelen inte följt med i produktivitetsutvecklingen.33 Koncentrationen bland företagen har i USA ökat, vilket också kan förmodas bidra.34 Sjunkande priser på investeringsvaror har bidragit till utvecklingen.35

En sänkt löneandel har också observerats i samband med privatiseringar av offentligt förvaltad infrastruktur.36

Frågan om kapitalets och arbetets andelar av det skapade mervärdet i ett längre tidsperspektiv har varit föremål för intensiv debatt under senare år. Thomas Piketty hävdade i sin analys av de kapitalistiska ekonomierna på teoretiska grunder att det finns en tendens att avkastningen på kapital (r) är högre än den allmänna tillväxttakten i ekonomin (g), alltså att r > g, vilket alltså skulle innebära att

30 Kehrig and Vincent (2017). Enligt en annan skattning var förändringen från omkring 0,67 till 0,47. 31 IMF (2019). 32 Om facklig styrka och lönebildning, se Visser and Checchi (2009) och Bengtsson (2014). Löneandelen är också högre i demokratier; se Rodrik (1999). 33 Kehrig and Vincent op.cit. 34 Autor et al. (2017). 35 Karabarbounis and Neiman (2014), Bassanini and Manfredi (2014). Se också IMF (2019), kapitel 2. 36 Azmat et al. (2012).

kapitalets andel av det samlade mervärdet i det långa loppet ökar.37Denna tes har kritiserats från olika håll.38 En omfattande empirisk undersökning av perioden 1870–2015 förefaller dock ge visst stöd för Pikettys tes.39 Författarna visar att avkastningen på riskfyllda investeringar (exempelvis fastigheter och värdepapper) har varit hög och förhållandevis stabil i intervallet 6–8 procent, medan avkastningen på så kallat riskfria investeringar som obligationer legat i intervallet 1–3 procent och varit förvånansvärt volatila. I kärnfrågan om skillnaden mellan r och g är bilden att skillnaden mellan de båda före andra världskriget låg på cirka 5 procent, medan den under efterkrigstiden legat något lägre, i nuläget på 3–4 procent. Som författarna konstaterar kan den kraftiga kapitalackumulationen under senare decennier i kombination med en stabil avkastning förklara kapitalets växande andel av mervärdet i ekonomin.

Att en hög andel av mervärdet till kapitalet också innebär stora inkomstökningar för de högsta inkomstskikten är en historiskt och internationellt stabil observation.40

3.3. OECD-området och EU

OECD-området uppvisar i stort samma utvecklingsmönster som världen i sin helhet – ekonomisk tillväxt, förbättrat hälsoläge, stigande utbildningsnivå och samtidigt en ökande ojämlikhet. Utvecklingen varierar dock kraftigt mellan länderna.

Hälsa

Inom OECD-området har utvecklingen av grundläggande hälsoindikatorer under senare decennier varit stabil. Den förväntade livslängden vid födseln i genomsnitt inom OECD (35 medlemsländer) steg från drygt 70 år till 80,6 år mellan 1970 och 2015.41 Inom EU (28 medlemsländer) var motsvarande siffra år 2016 81,0 år i genomsnitt.42 Variationerna var dock betydande, från omkring 75 år i Öst-

37 Piketty (2014). 38 Se t.ex. Krusell and Smith (2015). 39 Jordà et al. (2019). 40 Bengtsson and Waldenström (2018). 41 OECD (2017 a). 42 Dessa och följande siffror från OECD (2018).

europa till omkring 83 i Frankrike, Italien och Spanien. Östeuropa uppvisar också de största skillnaderna inom länderna när det gäller hur mycket livslängden ökar med personens utbildningsnivå. Generellt gäller att kvinnor lever längre än män, men skillnaderna tenderar att minska.

Självmordsfrekvensen, en indikator på den psykiska hälsan, var svagt sjunkande inom OECD som helhet mellan 1990 och 2015. Den föll inom länder som Estland, Finland och Ungern, medan den var stabil i USA och ökade i Japan och Korea. Sverige ligger på en genomsnittlig nivå.

Utbildning

I sin årliga genomgång Education at a Glance för 2019 konstaterar OECD att utbildning är viktig för möjligheten att vinna inträde och avancera på arbetsmarknaden, liksom för löneutvecklingen därefter. Andelen av befolkningen i åldersintervallet 25–34 år som hade någon eftergymnasial utbildning var 2018 enligt OECD-statistiken 44 procent i genomsnitt.43

Familjebakgrunden spelar fortfarande stor roll för hur lång utbildning unga väljer. I de tre utbildningskategorierna förgymnasial,

gymnasial och kortare eftergymnasial samt eftergymnasial (minst 3 år)

var andelarna genomsnittligt över hela OECD 23, 42 respektive 35 procent, medan motsvarande siffror för barn vars båda föräldrar hade högst förgymnasial utbildning var 36, 44 respektive 20 procent.44

Kvinnor har generellt längre utbildning än män, men denna skillnad återspeglas inte i positioner och löner i arbetslivet, där den motsatta obalansen råder.

Anslutningen till förskolan ökar, men med stora skillnader mellan länderna inom Europa. Även när det gäller högre nivåer i utbildningen råder betydande skillnader. En hög andel högutbildade finns i Irland, Schweiz och Storbritannien, medan Italien, Ungern och Tyskland har en förhållandevis låg andel högutbildade i åldersintervallet 25–34 år.

43 OECD (2019 a). 44 Ibid.

Inkomster

Inkomstfördelningen inom OECD-området har under de senaste fyra decennierna generellt sett blivit ojämnare, men utvecklingen har varierat mellan medlemsländerna. Utvecklingen mot ökad ojämlikhet gäller både marknadsinkomster och disponibel inkomst. I figuren nedan visas ginikoefficienter för marknadsinkomsten respektive den disponibla inkomsten för ett antal OECD-länder. Inom kretsen av EU-länder har Sverige som framgår av figuren en mer jämlik fördelning av marknadsinkomster än genomsnittet, men fler länder har en jämnare fördelning av disponibla inkomster än Sverige.45

Över tid har det skett vissa omkastningar. Sverige är det land inom OECD som jämte Nya Zeeland uppvisar den största ökningen av ginikoefficienten för disponibel inkomst sedan 1980-talets mitt.46

Fattigdom definieras av OECD som inkomster lägre än 50 pro-

cent av medianinkomsten. Barnfamiljer är i de flesta OECD-länder mer utsatta för fattigdom än andra hushåll. Sverige och övriga nordiska länder hör till en grupp på tiotalet länder där andelen barn (ålder 0 till 17 år) i fattigdom ligger under 10 procent (Sverige 9,3).47Hög andel barn i fattigdom (mer än 15 procent) har medelhavsländerna, Litauen och USA.

45 Värdena avser år 2018 eller senast tillgängliga år. Det bör noteras att OECD:s definition av hushållsinkomster inte inkluderar realiserade kapitalvinster och att beräkningen av antalet konsumtionsenheter i ett hushåll skiljer sig från den som tillämpas av SCB. OECD:s ginikoefficient för Sverige skiljer sig därför från den som beräknas av SCB och Finansdepartementet. 46 OECD (2015 a), fig. 1.3, samt uppdatering från data.oecd.org. 47 Statistiken från OECD avser 2018 eller senast tillgängliga år.

Figur 3.1 Ginikoefficienter för marknadsinkomst (grå) och disponibel inkomst (svart) för ett antal OECD-länder

Källa: OECD. Avser 2018 eller senast tillgängliga år. Länderna är ordnade efter ginikoefficienten för den disponibla inkomsten.

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

Slovakiska Rep.

Slovenien

Tjeckiska Rep.

Island Danmark

Norge Belgien Finland Österrike

Polen Sverige

Nederländerna

Tyskland

Ungern Frankrike

Irland Schweiz

Estland Kanada Grekland

Portugal Australien

Luxemburg

Spanien

Italien

Japan

Nya Zeeland

Rumänien

Korea Lettland

Storbritannien

Litauen

USA

Bulgarien

Intergenerationell rörlighet

Den intergenerationella rörligheten i OECD-länderna har jämförts med hjälp av ett antal olika indikatorer.48 Slutsatserna varierar något beroende på om familjebakgrunden mäts med utbildning eller något mer allmänt socioekonomiskt index, respektive om utfallet mäts med utbildning eller inkomster. Länken mellan föräldrars och barns inkomster är hög i länder som Storbritannien, Italien USA och Frankrike, medan rörligheten är högre i de nordiska länderna, Australien och Kanada.

Lönefördelen med att växa upp med föräldrar som har hög utbildning är särskilt hög i medelhavsländerna, Storbritannien och Irland.

Om man i stället mäter utfallet med utbildning, blir resultatet något olika beroende på man mäter framgång i skolan eller med sannolikheten att genomgå högre utbildning. I det första avseendet utmärker sig framför allt USA, Frankrike och Belgien genom låg rörlighet, när man beskriver familjebakgrunden i socioekonomiska termer. I det andra avseendet är det i länder som Italien, Finland och Danmark av särskilt stor betydelse att ha föräldrar som själva har hög utbildning.

3.4. Sverige

Sverige följer det allmänna mönstret med en rörelse mot ökad ojämlikhet i olika avseenden sedan tre, fyra decennier. Eftersom utgångsläget liksom i övriga nordiska länder präglades av hög jämlikhet och välfärdsstatens institutioner skapar en viss tröghet, råder fortfarande ett högre mått av jämlikhet än genomsnittet inom den grupp av länder man normalt jämför med.

3.4.1. Hälsa och utbildning

Hälsa

Den genomsnittliga hälsan i Sverige är med internationella mått god.49 Det föreligger dock skillnader, som i betydande omfattning följer sociala och ekonomiska skiljelinjer. Den förväntade återstå-

48 Causa and Johansson (2010). För en bred översikt över inkomströrlighet både inom och mellan generationer, se Jäntti and Jenkins (2015). 49 För en mer detaljerad genomgång, se SOU 2017:47 och kapitel 10 i detta betänkande.

ende livslängden vid 30 års ålder är 5–6 år längre för högutbildade än för personer med endast förgymnasial utbildning. Psykisk ohälsa har ökat i omfattning, särskilt bland yngre och bland personer som har yrken med hög stressnivå.

Det föreligger regionala skillnader, men företrädesvis bland personer med kortare utbildning; högutbildade har i genomsnitt god hälsa oavsett var de bor i landet.50

Personer med utländsk bakgrund har delvis andra ohälsomönster, beroende på förhistoria innan de kom till Sverige. Gruppen är mycket heterogen. Kvinnor med utländsk bakgrund och deras barn är överrepresenterade vad gäller sjuklighet och dödlighet som är förknippade med graviditet och förlossning.51

Hälsan påverkas förutom av arbete och ekonomisk situation också av levnadsmönster. Vissa av dessa följer sociala skiljelinjer, andra inte. Rökning är mindre vanlig bland högutbildade. Alkoholkonsumtionen varierar inte särskilt starkt med socioekonomisk status; däremot har personer med större ekonomiska resurser bättre möjligheter att hantera de problem som kan uppkomma vid överkonsumtion.52

Hälso- och sjukvården håller en internationellt sett hög standard.53 Potentiella förbättringsområden som lyfts fram i OECD:s jämförelse är narkotikarelaterad dödlighet och svåra bristningar vid förlossningar. Det finns variationer i tillgänglighet som har betydelse för hälsan. Låg tillgänglighet försvårar förebyggande hälsoarbete och ökar också riskerna för komplikationer när sjukdomar inte upptäcks och diagnostiseras i tid.54

Utbildning

Som framgått av föregående avsnitt har de nordiska länderna en hög social och ekonomisk rörlighet, och utbildningssystemet har stor betydelse i det avseendet. Ginikoefficienten för utbildning baserad på antalet utbildningsår hör till de lägre.55 En allmän, obligatorisk grundutbildning med höga kvalitetsmål, fri högre utbildning och ett

50 Hartman och Sjögren (2017). 51 Socialstyrelsen (2016). 52 Se vidare kapitlen 10 och 23. 53 OECD (2019 d). 54 Se vidare kapitel 23. 55 Castelló and Doménech (2002).

offentligt system för studiefinansiering är några faktorer som har bidragit till detta.

Inte desto mindre betyder familjebakgrunden mycket för vilka utbildningsvägar som väljs och för framgångarna i studierna. Valen styrs fortfarande i hög grad av könsstereotyper. Det stora inflödet av barn med utländsk bakgrund har också bidragit till svårigheterna att skapa någorlunda lika förutsättningar för alla barn.56

3.4.2. Inkomstutvecklingen i absoluta tal

Fördelningen av inkomster och dess förändring över tid kan som konstaterats beskrivas ur ett antal olika perspektiv – för individer eller grupper, med olika mått på ojämlikhet och så vidare. Nedan presenteras några av dessa perspektiv som en del av underlaget för policydiskussioner i senare kapitel. Avsnittet är dock ganska kortfattat; för mer detaljerade beskrivningar hänvisas till de publikationer som nämndes i inledningen av kapitlet. Fokus i inkomstanalyserna ska enligt kommissionens direktiv ligga på marknadsinkomster, men disponibla inkomster för framför allt barnfamiljer är en viktig faktor i uppväxtvillkoren, varför dessa måste ingå i bilden. Även föräldrars kapitaltillgångar har betydelse för barnens uppväxtvillkor och handlingsfrihet, exempelvis när det så småningom gäller att skaffa bostad.57 Den marknadsinkomst som visas är summan av löneinkomst, företagarinkomst, inkomst från fåmansföretag, ränta och utdelning samt kapitalvinst och kapitalförlust. Den fördelas liksom den disponibla inkomsten på konsumtionsenheter under antagandet att alla som hör till ett hushåll har samma standard.58

Innan fördelningen i olika avseenden av inkomster analyseras kan det vara lämpligt att presentera en övergripande bild av inkomsternas

nivåer och hur de har utvecklats. I figuren nedan visas utvecklingen

av de disponibla inkomsterna i kronor under perioden 1995–2018 för de tio olika decilgrupperna samt den översta percentilgruppen (den procent som har de högst inkomsterna). Den nivå som visas är medelinkomsten inom respektive grupp. Alla inkomstgrupper har upplevt en inkomstökning under den aktuella perioden, men skillnaderna är som framgår betydande både absolut och relativt sett.

56 Vi återkommer till detta i större detalj i kapitlen 8 och 17. 57 Se kapitel 12. 58 Se avsnitt 2.2.

Figur 3.2 Utvecklingen av inkomsterna i kronor för de tio olika decilgrupperna och den översta percentilen 1995–2018

Källa: Egna beräkningar. Avser 2018 års prisnivåer. Underlaget 1995–2012 HEK, 2013–2018 STAR.

3.4.3. Inkomstfördelningens utveckling

En övergripande bild av fördelningen av marknadsinkomster och disponibla inkomster och hur den har utvecklats sedan början av 1990-talet visas i det följande diagrammet. Som framgår av detta har ginikoefficienten för marknadsinkomsterna under den visade perioden legat förhållandevis stabilt kring 0,5, med vissa svängningar. Ginikoefficienten för den disponibla inkomsten, det vill säga efter skatt och transfereringar, har däremot stigit stadigt under perioden. Detta skulle kunna indikera att det huvudsakligen är politiskt beslutade förändringar av skatte- och transfereringssystemen som ligger bakom den observerade förändringen, vilket är en förklaring som förts fram i en OECD-analys.59 Frågan kräver emellertid en djupare analys.

59 Pareliussen et al. (2018). Som påpekats tidigare inkluderas inte kapitalvinster i OECD-statistiken.

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000

1995 1999 2003 2007 2011 2014 2018

Översta percentilgruppen

Decilgrupper i fallande ordning

Figur 3.3 Ginikoefficienten för marknadsinkomster och disponibla inkomster per konsumtionsenhet under perioden 1995–2018

Not: Den prickade linjen y = 0,0035x + 0,2377 anger den genomsnittliga årliga ökningen i ginikoefficienten. Källa: SCB och egna beräkningar.

Bakom marknadsinkomstens relativa stabilitet ligger flera förändringar, bland annat en kraftig ökning av de realiserade kapitalvinsterna från fastighetsmarknaden. Till detta kommer en ganska kraftig förskjutning mellan arbetsinkomster och kapitalinkomster. En drivande faktor bakom denna har varit de förändrade reglerna för beskattning av fåmansföretag, de så kallade 3:12-reglerna. Dessa har gjort det möjligt att omvandla högt beskattade arbetsinkomster (marginalskatt 50–60 procent) till lägre beskattade kapitalinkomster (marginalskatt 20–30 procent). Enligt en kalkyl i Långtidsutredningens huvudbetänkande skulle ginikoefficienten för arbetsinkomster ha legat 0,02 enheter högre, om alla utdelningar hade räknats som arbetsinkomster.60

Även inom aggregatet arbetsinkomster har det skett förändringar. Omvandlingen av arbetsinkomster till kapitalinkomster enligt 3:12-reglerna har minskat de samlade arbetsinkomsterna i de högre inkomstskikten. Samtidigt har arbetsutbudet bland låg- och medelinkomsttagare ökat, både i normala arbetsföra åldrar och bland

60SOU 2019:65, s. 9697.

y = 0,0035x + 0,2377

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Faktorinkomst

Disponibel inkomst

pensionärer. Både demografiska förskjutningar och regeländringar, exempelvis striktare regler i försäkringssystemen, individualiserade inkomstgränser i bostadsbidraget och riktade skattesänkningar till pensionärer, har bidragit till det ökade arbetsutbudet.61 Pensionärers ökade arbetsutbud beror delvis på att det är möjligt att arbeta vidare för vissa grupper tack vare en bättre hälsa och att fortsatt kontakt med arbetet är ett sätt att underhålla sociala kontakter, delvis på att vissa har så låg pension att de ser sig tvungna att arbeta vidare. Till detta ska också läggas konjunkturen; tidsserierna startar under 1990talet, då Sverige befann sig i en makroekonomisk och offentligfinansiell kris.

Denna utjämning av arbetsinkomsterna motverkas av de ökade kapitalinkomsterna, som alltid har varit mer ojämnt fördelade och har blivit än mer så under den aktuella perioden. Lägger man samman dessa förändringar, kan man konstatera den översta decilgruppens andel av den totala faktorinkomsten har stigit. Bidragen har kommit främst från decilgrupperna 6 till 9, medan framför allt de fjärde och femte decilgruppernas andel har ökat något. Även inom den översta decilgruppen har det skett förskjutningar till förmån för den allra högsta percentilgruppen. Detta förklarar alltså den relativa stabiliteten hos ginikoefficienten för marknadsinkomsterna och illustrerar samtidigt att ganska betydande förändringar av inkomstnivåer och inkomstfördelning kan äga rum bakom en stabil ginikoefficient.

Den detaljerade bilden av förskjutningarna framgår av nedanstående figur.

61 Enström Öst (2012) respektive Laun (2017).

Figur 3.4 Inkomstfördelning (Lorenzkurva) för marknadsinkomster per konsumtionsenhet år 1995 och 2018

Källa: Egna beräkningar.

Bilden av de disponibla inkomsternas fördelning och hur den har förändrats ser annorlunda ut (se nästa figur). Den översta decilgruppens andel av den totala disponibla inkomsten har ökat mer än motsvarande andel av marknadsinkomsten under den aktuella perioden. Bidragen kommer här huvudsakligen från de nedersta 4 decilgrupperna, medan decilgrupperna 5 till 9 har haft en i stort sett konstant andel.

Så ser alltså den övergripande bilden ut. Både vad avser marknadsinkomst och disponibel inkomst har det översta inkomstskiktet ökat avståndet till de övriga inkomstskikten, men bidragen ser olika ut i de båda fallen. Bidragen till den ökande andelen av marknadsinkomsterna kommer från decilgrupperna 6 till 9, medan bidragen till den ökande andelen av de disponibla inkomsterna kommer från de 4 nedersta decilgrupperna.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1995 2018

Figur 3.5 Inkomstfördelning (Lorenzkurva) för disponibel inkomst (ekonomisk standard) per konsumtionsenhet år 1995 och 2018

Källa: Egna beräkningar.

Om man vill beskriva det politiska elementet i den utveckling som sammanfattas i dessa något olika bilder, får förklaringen sökas på flera områden. Generella förklaringar till förändringar i marknadsinkomsternas fördelning behandlades ovan i avsnitt 3.2. Till dessa kommer dock ett antal faktorer som är specifika för respektive land. Förändrad lagstiftning leder normalt till beteendeförändringar, och den observerade effekten uppstår alltså som en kombination av regeländringen och beteendeförändringarna. Även demografiska förutsättningar varierar från land till land.

Kapitalinkomsterna, som spelat stor roll för utvecklingen i Sverige, består av kapitalvinster vid försäljning och övriga kapitalinkomster. Huvudkällorna till kapitalvinster är försäljning av bostäder och försäljning av värdepapper. Att den första posten har ökat har flera orsaker, bland andra kraftigt reducerad fastighetsskatt och avskaffad förmögenhetsskatt, låga räntor och bostadsbrist. Vinster från försäljning av värdepapper har ökat till följd av den allmänna värdeökningen hos sådana tillgångar – delvis en följd av lågräntepolitiken – och tenderar att uppvisa toppar efter en längre börsuppgång, när

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1995 2018

signaler om trendbrott når marknaden. En viss överskattning av vinstutvecklingen ligger i att den anges i nominella termer.

Ett viktigt bidrag till övriga kapitalinkomster är den tidigare nämnda förändringen av de så kallade 3:12-reglerna, som har gjort det attraktivt att omvandla löneinkomster till kapitalinkomster och som på en övergripande nivå försvagar progressiviteten i skattesystemet.

Även bakom de ökade arbetsinkomsterna i skikten strax under medianinkomsten finns det som nämnts flera förklaringar. Till de politiskt beslutade förändringar i skatte- och bidragssystem som nämndes tidigare kommer den långsiktiga demografiska, som innebär att en krympande andel av befolkningen befinner sig i förvärvsaktiv ålder. Det leder till ett ökat efterfrågetryck på de grupper som hör till denna kategori, vilket kan förväntas påverka både förvärvsfrekvens och löneläge.

Hushåll i den nedre delen av inkomstfördelningen får en högre andel av sina inkomster från transfereringar. Att transfereringarna under huvuddelen av perioden inte har följt med i reallöneutvecklingen bidrar till att dessa hushålls relativa position försvagas. Å andra sidan har pensionerna bidragit till en något jämnare fördelning av den ekonomiska standarden.

Skattesystemets omfördelande effekt påverkas både av skattesystemets omfång och av skattesatsernas utformning, mer precist av graden av progressivitet. En allmän tendens till försvagning av omfördelningen ligger i minskningen av skattekvoten, men förändringen av 3:12-reglerna innebär också en försvagning av progressiviteten. Samtidigt har skatten sänkts i de lägre inkomstskikten genom jobbskatteavdraget.

En rent mekanisk nedbrytning av ginikoefficienten för den disponibla inkomsten ger resultatet i tabellen nedan.

Tabell 3.1 Olika bidrag till ginikoefficientens förändring mellan 1995 och 2017

Inkomstslag

1995

2017 Differens

Löne- och näringsinkomst

0,33

0,31

Pension

0,05

0,02

Transfereringar exkl. pension

0,02

Kapitalvinst

0,02

0,09

0,07

Övr. kapitalinkomst

0,02

0,07

0,05

Skatt exkl. kapitalinkomstskatt

0,03

Skatt på kapitalinkomst

Gini totalt

0,23

0,32

0,09

Källa: Proposition 2018/19:100, Fördelningspolitisk redogörelse, tabell 3.1.

Som framgått av den tidigare diskussionen ger dessa siffror inget rättvisande mått på den politiskt bestämda faktorn. Effekterna av förändringar i faktorinkomsterna enligt denna tabell uppgår sammanlagt till 0,10, medan förändringar inom skatte- och transfereringssystemen reducerar denna effekt med 0,01. Men den kraftiga tillväxten i kapitalinkomster är i stor utsträckning ett resultat av politiska beslut inte minst rörande skattesystemet, och det finns alltså en dold effekt av skatteförändringarna i kapitalinkomstposterna. Det går inte att ange något exakt mått på den politiskt bestämda andelen av de observerade förändringarna.

Utvecklingen har inte varit likformig över den studerade perioden. Delvis berör detta på marknadsrörelser, delvis på politiska beslut. Exempelvis fattades under åren 2015–2018 beslut om skatte- och transfereringssystemen som uppskattas ha minskat ginikoefficienten för den disponibla inkomsten med 0,007.62 Ändringarna omfattade bland annat höjt bostadstillägg och sänkt skatt för pensionärer, höjd ersättning i arbetslöshetsförsäkringen, skattereduktion för fackföreningsavgiften, höjt tak i sjukpenningen, höjd sjuk- och aktivitetsersättning, höjd inkomstgräns inom bostadsbidraget, höjt barnbidrag och höjt underhållsstöd. Budgeten för 2019 verkade i motsatt riktning.63

En slutsats av hög relevans för kommissionens uppdrag är att förändringar av faktorinkomsterna riskerar att bli ett trubbigt eller i värsta fall verkningslöst instrument för att påverka den disponibla inkomsten, som trots allt är den som ytterst avgör hushållens ekonomiska handlingsfrihet och barns uppväxtvillkor. Analysen har visat att den disponibla inkomstens fördelning har förändrats påtagligt under en period av i stort sett oförändrad ginikoefficient för faktorinkomsterna. Man kan lätt föreställa sig att ökad ojämlikhet i ekonomisk standard till och med kan förenas med en sjunkande ginikoefficient för faktorinkomsten. Det är alltså viktigt att i valet av åtgärder ge akt på den effekt som åtgärden har både på marknadsinkomst och på disponibel inkomst.

62Prop. 2018/19:100, Fördelningspolitisk redogörelse, tabell 7.1. 63 Ibid.

Kapital och kapitalinkomster

Att teckna en klar bild av fördelningen av kapital och kapitalinkomster i en befolkning är av flera orsaker svårt. Sedan förmögenhetsskatten avskaffades i Sverige 2007 finns inte någon statistik över vad som tidigare var beskattningsbar förmögenhet. Olika datakällor bygger på olika definitioner och kan därför ge helt olika bilder av läge och utveckling. Huvudkällorna i de etablerade beskrivningarna är i detta fall nationalräkenskaper (NR) och taxeringsdata.64 Nationalräkenskaperna syftar till att beskriva vad som inom en ekonomi är knutet till produktion. Taxeringsdata styrs av vad som är skattepliktig inkomst för individer. De viktigaste utelämnade komponenterna i taxeringen är företagens återinvesterade vinster och utdelningar till fond (aktiefonder, återlagda i pensionsrätter eller kollektivt försäkringssparande). Skillnaderna blir betydande. År 2017 uppgick hushållens kapitalinkomster enligt NR till 622,5 miljarder kronor, medan summan enligt taxeringen var drygt hälften, 338,3 miljarder.65

Olika tillgångar skiljer sig också i likviditetshänseende. Värdepapper och fordringar kan säljas och därmed omvandlas till kontanter för konsumtion. Pensionsrättigheter kan inte likvideras på detta sätt. En tillgång i form av en ägd bostad utgör ett mellanting, eftersom den under vissa förutsättningar kan omvandlas till likvida medel. Skillnader av detta slag bör vägas in i bedömningen av hur tillgångar är fördelade, eftersom de olika tillgångsslagen inte är jämte fördelade över inkomstskikten och graden av likviditet påverkar vilken ekonomisk handlingsfrihet en tillgång ger.

Frågan om vad som påverkar kapitalinkomsternas utveckling får olika svar beroende på vilka definitioner som används. Några observationer är dock oberoende av definitioner och datakällor. Kapitalinkomsterna har vuxit i betydelse under de senaste två, tre decennierna. Eftersom kapitalinkomsterna är koncentrerade till de övre inkomstskikten och dessutom till män, bidrar det till att öka ojämlikheten i inkomster både generellt och mellan män och kvinnor. Utvecklingen har påverkats både av stigande tillgångspriser på bostäder och aktier och av förändrade skatteregler. Skattereglerna påverkar både direkt, genom vad som inkluderas i den beskattningsbara inkomsten, och indirekt, genom beteendeförändringar.

64 För en detaljerad genomgång av skillnaderna, se bilaga 3 till Långtidsutredningen 2019, Kapitalinkomster och inkomstfördelning, kapitel 1. 65 Ibid. s. 10.

Internationellt pågår forskning med sikte på att fördela samtliga inkomster i ekonomin på hushåll och därmed skapa en bättre bild av hur inkomsterna fördelas. Sådana fördelade nationalräkenskaper (distributional national accounts) finns nu för bland annat USA och Frankrike och ger som väntat ett starkt förändrad bild av inkomstfördelningen.66 Endast 60 procent av nationalinkomsten i USA syns i den taxerade inkomsten. När de återstående 40 procenten fördelas på hushållen, ökar kapitalinkomsternas betydelse för hushållen med de högsta inkomsterna till mellan 60 och 70 procent av den totala inkomsten, en fördubbling jämfört med tidigare uppskattningar. Ett annat resultat är att genomsnittsinkomsten för den halva av befolkningen som har de lägsta inkomsterna i Frankrike nu har passerat motsvarande nivå i USA i absoluta tal (justerat för köpkraft). Effekterna på inkomstfördelningen mätt med relativa standardmått som ginikoefficienten av det utvidgade inkomstbegreppet blir dock begränsad, eftersom även arbetsinkomsterna för medelinkomstskikten ökar.

En allmän slutsats av vad som sagts är att kunskapsläget på detta område är otillfredsställande men samtidigt att forskning pågår som kan ge en klarare bild av hur kapital och kapitalinkomster är fördelade i samhället. Detta får konsekvenser också för vad som förs över mellan generationer och därmed för barns och yngres levnadsvillkor.

Arbete och kapital

Att löneskillnaderna i de nordiska länderna i internationell jämförelse fortfarande är måttliga och att löneandelen är förhållandevis hög beror av allt att döma både på fördelningen av humankapital och på styrkeförhållanden på arbetsmarknaden. Den historiskt sett höga lägstanivån i utbildningssystemet har garanterat en motsvarande nivå på produktiviteten i arbetslivet och därmed förhindrat framväxten av fattigdom bland heltidsarbetande (”working poor”). Den internationellt sett starka fackliga organisationen har också inneburit en styrka för de kollektivanslutna grupperna, samtidigt som samma styrka har lett till viss återhållsamhet i lönebildningen.67

66 Piketty et al. (2018). 67 Bengtsson (2014).

Löneandelen i det svenska näringslivet har sedan 1980 sjunkit från 45 till 40 procent men under senare decennier legat relativt stabil runt 40 procent.68 Arbetskraftskostnaderna, som inkluderar skatter och avgifter, ligger omkring 40 procent högre än lönekostnaderna. En komplicerande faktor i bedömningen av dessa siffror utgör inslaget av underentreprenörer, ofrivilliga egenföretagare och gästarbetare med oklara anställningsförhållanden.69 Underentreprenörer bokförs inte som arbetskraft utan som övriga kostnader. I den mån entreprenörerna är utländska företag saknas därför uppgifter om löneandelar i den svenska företagsstatistiken.

3.4.4. Barnhushållens ekonomi

Låg inkomststandard, som är ett absolut mått, används i Sverige för

att kategorisera hushåll med låga inkomster.70 Måttet beskriver hur långt hushållets inkomster räcker för att betala nödvändiga omkostnader som boende, hemförsäkring, barnomsorg, lokala resor och så vidare. Låg inkomststandard innebär att inkomsterna inte räcker för att betala för dessa levnadsomkostnader.

I länder med hög levnadsstandard är det vanligt att använda relativa mått för att beskriva människors ekonomiska situation. Låg eko-

nomisk standard kallas i Sverige det internationellt vedertagna rela-

tiva inkomstmått som visar hur många som lever i hushåll med en disponibel inkomst som understiger 60 procent av medianinkomsten i landet.71 Att ha låg ekonomisk standard är således nödvändigtvis inte detsamma som att vara fattig. Det relativa inkomstmåttet används dock ofta både i Sverige och övriga EU för att beskriva andelen fattiga i befolkningen, till exempel bland barn eller pensionärer.

I figuren nedan visas utvecklingen av andelen av det totala antalet barn som lever i absolut respektive relativ fattigdom.

68 Konjunkturinstitutet (2018). Waldenström (2020) argumenterar för att kapitalandelen ska reduceras med kapitalförslitningen, vilket dock inte förändrar bilden för Sverige särskilt mycket. 69 Antalet uppehållstillstånd baserade på arbete uppgick 2019 till drygt 43 000 (statistik från Migrationsverket). Arbetskraft från andra EU-länder är fritt rörlig inom unionen. Antalet s.k. papperslösa är av naturliga orsaker svårt att uppskatta. 70 Definition enligt SCB. 71 EU kallar samma mått för at risk of poverty.

Figur 3.6 Utveckling av absolut och relativ barnfattigdom under perioden 1995–2017

Not: Med barn avses hemmaboende barn i åldrarna 0–19 år. Absolut och relativ fattigdom definierade enligt texten ovan. Källa: SCB.

Som framgår av figuren har barnfattigdomen i absoluta termer sjunkit från krisåren på 1990-talet och stabiliserats på en nivå kring 9 procent. Motsvarande siffra för hela befolkningen år 2017 var 5,7 procent. Den relativa fattigdomen har däremot stigit trendmässigt och i det närmaste fördubblats under den aktuella perioden, från 10 till närmare 20 procent. Den relativa fattigdomen bland alla hushåll har under samma period ökat från 7,3 procent till 14,9 procent. Siffrorna bekräftar den generella observationen att risken för fattigdom är störst för barnfamiljerna.

Försäkringskassan redovisar årligen på regeringens uppdrag hur målen för den ekonomiska familjepolitiken uppfylls. I den senaste rapporten sammanfattas slutsatserna på följande sätt:72

  • Transfereringarna inom området har störst betydelse för ensamstående med två eller flera barn och för sammanboende mer tre eller flera barn. Bland ensamstående är det framför allt för hushåll med ensamstående kvinnor med flera barn som familjepolitikens ersättningar utgör en stor inkomstkälla (27 procent av inkomsten).

72 Försäkringskassan (2019).

0 5 10 15 20 25 30

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Relativ fattigdom

Absolut fattigdom

  • Transfereringarnas andel av inkomsten har minskat över tid, beroende på att de inte har utvecklats i takt med reallönerna. Särskilt gäller detta i hushåll med ensamstående föräldrar; för ensamstående med 2 eller fler barn har andelen sjunkit från omkring 38 procent till omkring 22 procent under perioden 1998–2018.
  • Det råder stora skillnader i disponibel inkomst mellan hushåll med svenskfödda och utrikesfödda föräldrar. Lägst disponibel hushållsinkomst har ensamstående utrikesfödda kvinnor med barn.
  • Förekomsten av relativ låg ekonomisk standard är betydligt högre bland ensamstående med barn än bland övriga hushållstyper. Den växte snabbt från sekelskiftet men har under det senaste decenniet stabiliserats, dock på en hög nivå (35–40 procent). Bland utrikes födda kvinnor ligger den över 50 procent.
  • Den omfördelande effekten av den ekonomiska familjepolitiken mätt med bidraget till ginikoefficienten har minskat kraftigt, från närmare −0,07 till omkring −0,03. På senare år har den dock stabiliserats.

Ensamstående med barn är som framgått en ekonomiskt sårbar grupp. En uppdelning av kategorin ensamstående med barn efter antalet barn ger nedanstående tabell, som visar hur andelen barnfamiljer med låg disponibel inkomst har utvecklats mellan åren 1997 och 2018.

Tabell 3.2 Andel av befolkningen i hushåll med ensamstående förälder med en låg disponibel inkomst per konsumtionsenhet, efter antal barn, 1997 och 2018 (procent)

Antal barn

1997

2018

1 barn

12,7

26,3

2 barn

15,4

35,7

3+ barn

34,4

62,3

Not: Med låg disponibel inkomst avses inkomst lägre än 60 procent av medianen för samtliga. Källa: SCB.

Andelen med låg disponibel inkomst har som synes stigit för alla barnfamiljer men särskilt för familjer med 2 eller flera barn. En viktig del av förklaringen är att hushåll med 2, 3 eller fler barn är vanligare i familjer där barnen har utländsk bakgrund.73

3.4.5. Inkomstutvecklingen för kvinnor och män

Ökningen av kapitalinkomsternas betydelse har påverkat inkomstrelationerna mellan kvinnor och män. Lönegapet mellan män och kvinnor har minskat under en följd av år. Även skillnaderna mellan mäns och kvinnors disponibla inkomster har minskat, trots att kvinnor i högre utsträckning arbetar deltid. Detta har dock under senare år motverkats av de stigande kapitalinkomsterna, eftersom dessa är skevt fördelade till kvinnors nackdel, som framgår av nedanstående diagram, så att det genomsnittliga inkomstgapet mellan män och kvinnor i stort sett har varit oförändrat på en nivå av drygt 20 procent. Medianinkomsterna för kvinnor och män har dock konvergerat under perioden; eftersom männen är överrepresenterade i de allra högsta inkomstskikten, föreligger en skillnad mellan medel- och medianinkomsterna.74 Det kvarstår också en systematisk skillnad mellan lönelägena i mans- och kvinnodominerade yrken till kvinnors nackdel.

73 SCB befolkningsstatistik. 74 Se vidare kapitel 9.

Figur 3.7 Inkomstgap i individuell disponibel inkomst mellan kvinnor och män fördelat på olika inkomstslag, 1995–2017

Källa: Prop. 2018/19:1, bil. 3, Ekonomisk jämställdhet.

3.4.6. Överföring mellan generationer

Hur hög rörligheten är beror till en del på valet av mått på rörlighet – samvariation mellan föräldrars och barns inkomster, utbildning eller andra utfall. I Sverige och övriga nordiska länder är rörligheten i internationell jämförelse ganska hög oavsett val av mått.75 Rörligheten är dock låg i det högsta och det lägsta inkomstskiktet för flera mått.76

Ett antal internationella studier har dokumenterat ett stabilt samband mellan ojämlikhet och social rörlighet.77 Brandén har visat ett liknande samband inom Sverige genom att jämföra arbetsmarknadsregioner.78 Hög ojämlikhet i en arbetsmarknadsregion är associerad med lägre rörlighet i inkomsthänseende. Mot bakgrund av den ökande ojämlikheten i Sverige har man alltså anledning att på sikt förvänta sig en minskad rörlighet mellan generationerna. Någon så-

75SOU 2019:65, kapitel 5. 76 Nybom and Stuhler (2015). 77 Björklund and Jäntti (2009), Corak (2013), Blanden (2013). 78 Brandén (2019). Se vidare avsnitt 5.2.

-40 -30 -20 -10

0 10 20 30 40 50 60 70

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17

Arbetsinkomster Kapitalinkomster Pension Transfereringar Skatt Disponibel inkomst

dan minskning har inte registrerats,79 vilket dock kan hänga samman med dels betydande trögheter i institutionellt hänseende, dels att analyserna bygger på inkomster under lång tid, vilket kräver långa tidsrymder för att förändringar ska kunna registreras.80

När det gäller förmögenhet visar det sig att minst 50 procent av överföringen mellan generationerna sker direkt i form av finansiellt kapital, medan utbildning och inkomster tillsammans svarar för omkring 25 procent.81 Det finansiella arvsflödet är alltså en viktig del av överföringen mellan generationerna. Hur stort detta flöde är beror av ett antal olika faktorer. Den totala kapitalstocken i Sverige har vuxit i förhållande till inkomstflödena, och därmed också sannolikheten för att arvet ska spela en växande roll.82 Sedan 1950-talet har också de årliga arvsflödena i Sverige ökat i betydelse men inte lika mycket i Sverige som i exempelvis Frankrike eller Storbritannien, trots att kvoten mellan kapital och inkomster har stigit i ungefär samma utsträckning i alla tre länderna.83 Anledningen till det är sannolikt dels att den privata kapitalstocken i Sverige innehåller fler komponenter som inte ärvs direkt, dels att pensionärer i Sverige tycks spara mindre och också konsumera mer av sina besparingar än pensionärerna i Frankrike och Storbritannien. Detta indikerar att man har högre tillit till de offentliga trygghetssystemen och inte ser samma behov av eget sparande, vilket resulterar i ett mindre arvsflöde.

Arvens betydelse för fördelningen av tillgångar är inte självklar. Detta beror på att föräldrars och barns förmögenheter exklusive arv samvarierar och att även ett litet arv kan ha betydelse för en arvinge med små tillgångar.

3.4.7. Socialt kapital – tillit

Tillitsnivån är som konstaterades i föregående kapitel betydelsefull för det ekonomiska livet, och förändringar av den kan förväntas få konsekvenser på många områden. Skattningarna av tillitsnivån ut-

79 Brandén och Nybom (2020). Det finns en skillnad mellan könen, såtillvida att rörligheten bland söner har ökat något, medan den har minskat bland döttrar. 80 Om länkarna mellan ojämlikhet, utbildning och social rörlighet, se Brunori (2013); Cingano (2014); Narayan (2018). 81 Adermon et al. (2018). 82 För en analys av dessa frågor, se bilaga 3 till Långtidsutredningen 2019, avsnitt 3.6. 83 Ibid., figur 3.7.

veckling visar blandade resultat. Internationella mätningar inom World Values Survey tyder snarat på en ökning av tilliten. Dessa mätningar lider dock av stort bortfall, som kan förväntas påverka resultatet.84Noggrannare granskningar tyder också på vikande tillit inom olika grupper i samhället.85 Flera faktorer verkar i riktning mot sjunkande tillitsnivåer i det svenska samhället.86

  • Kopplingen mellan jämlikhet och tillit är stark. En ökande ojämlikhet kan med viss fördröjning förväntas leda till sjunkande tillit.
  • Den ökande internationaliseringen och osäkrare förhållanden på arbetsmarknaden har i kombination med ett successivt svagare offentligt försäkringssystem ökat otryggheten för breda grupper, vilket kan spåras i vikande tillit.
  • Merparten av immigranterna kommer från länder med lägre nivå på tilliten än den svenska, eftersom den ekonomiska standarden är lägre och demokratin ofta svagare utvecklad. Även om de som tar steget att migrera till mer eller mindre avlägsna länder inte är representativa för befolkningen i stort, kan denna förändring av befolkningssammansättningen förväntas leda till en sänkt nivå på tilliten i Sverige.
  • Andra generationens invandrare möter hinder i utbildning och arbetsliv som riskerar att leda till frustration och låg nivå på tilliten. Diskriminering på etnisk grund är belagd både i skolan och i arbetslivet.

Sammanfattningsvis finns en påtaglig risk för att den traditionellt höga nivån på tilliten i landet sjunker, om än med betydande tidsfördröjning. Vi återvänder till tillitens problem i kapitel 5.

3.4.8. Regionala skillnader

I det långa perspektivet, från andra halvan av 1800-talet till i dag, kan fördelningen av ekonomisk aktivitet och inkomster beskrivas som en svängning från centrum mot periferi och tillbaka. Omkring 1860 var en stor del av den ekonomiska aktiviteten i landet koncentrerad

84 Wallman Lundåsen (2010). 85 Holmberg och Rothstein (2015), Trägårdh m.fl. (2019). 86 Se vidare avsnitt 5.7.

till Stockholms- och Göteborgsregionerna. Med industrialiseringen skedde en breddning och utjämning av ekonomin. Mätt med bruttoregionalprodukter var fördelningen som jämnast åren kring 1980, vilket sammanfaller med åren då inkomstfördelningen också var som jämnast. Därefter har ekonomin åter koncentrerats till storstadsregionerna.87 Utvecklingen återspeglas på ett antal olika områden – demografi, utbildning, inkomster, kapitalinkomster med flera.88

3.5. Sammanfattning

Bilden av välståndets och ojämlikhetens utveckling i världen och i Sverige är något splittrad, och försörjningen med data från framför allt utvecklingsländerna lider av stora brister. Några huvuddrag i utvecklingen kan dock tecknas.

  • På global nivå har den ekonomiska utvecklingen under senare decennier inneburit en kraftig förbättring för merparten av världens befolkning. Ett stort antal länder har tagit steget från låginkomst- till medelinkomstskiktet. En konsekvens av detta är att ginikoefficienten på global nivå har planat ut och till och med sjunkit något under de senaste åren, det senare på grund av förändringar i Kina och Indien.
  • Samtidigt har ojämlikheten inom länder generellt ökat. Den allmänna standardstegringen har alltså inte kommit alla delar av befolkningen till godo.
  • Även hälsoläge och utbildningsnivå har förbättrats, men studier av den faktiska standarden i hälsa och utbildning visar att den officiella statistiken tecknar en alltför positiv bild av läget i många länder.
  • Sverige följer det allmänna mönstret inom OECD av en stigande ojämlikhet vad avser inkomster och förmögenheter sedan slutet av 1970-talet. Utvecklingen har här varit snabbare än i flertalet länder, dock från en inledningsvis låg nivå.

87 Enflo and Roses (2015). 88 Se kapitel 12 med vidare referenser och kapitel 6 i SOU 2019:65.

  • Ojämlikheten i faktorinkomster har varit relativt stabil sedan mitten av 1990-talet. Politiskt beslutade förändringar av skatter som borttagande av fastighetsskatt, förmögenhetsskatt och förändrad beskattning av fåmansföretag har tillsammans med yttre faktorer lett till kraftigt ökade kapitalinkomster, som är koncentrerade till de övre inkomstskikten. Detta har dock i viss mån kompenserats av ökade löneinkomster i skikten strax under medianinkomsten, samtidigt som en del av de högsta löneinkomsterna har omvandlats till kapitalinkomster. Detta förklarar stabiliteten i de samlade faktorinkomsterna.
  • Den ökade betydelsen av kapitalinkomster slår igenom också i den disponibla inkomsten. Till skillnad från vad som gäller på faktorinkomstsidan finns ingen tillräckligt stark kompenserande effekt i den nedre halvan av inkomstfördelningen. För detta skulle ha krävts en starkare omfördelande effekt från skatte- och transfereringssystemen, men denna har knappast förändrats under den aktuella perioden.
  • Den ökade betydelse av kapitalinkomster gynnar män mer än kvinnor, eftersom de är överrepresenterade inom detta inkomstslag.
  • Den intergenerationella inkomströrligheten i Sverige och övriga nordiska länder är förhållandevis hög. Samtidigt föreligger ett negativt samband mellan ojämlikhet och rörlighet, och den stigande ojämlikheten kan på sikt förväntas få negativa konsekvenser för rörligheten.
  • Löneskillnaderna mellan män och kvinnor i Sverige har minskat under senare år, men inkomstskillnaderna har inte minskat i samma omfattning, delvis beroende på att deltidsarbete är mer utbrett bland kvinnor. Kapitalinkomsternas ökande betydelse har gjort att konvergensen vad avser genomsnittlig disponibel inkomst har stannat av helt, eftersom kapitalinkomsterna är ojämnt fördelade till männens fördel.
  • De regionala skillnaderna i ekonomisk aktivitet och inkomster växer, med en stark koncentration till storstadsområdena.

4. Ojämlikheters ursprung och dynamik

I detta kapitel sammanfattas biologisk och samhällsvetenskaplig forskning om uppkomst och utveckling av ojämlikhet av relevans för kommissionens uppdrag. Eftersom kommissionen valt att analysera ojämlikheter i ett livscykelperspektiv, är det naturligt att utgå från vad människan får med sig från födseln och därefter beskriva hur detta samspelar med de sociala strukturer och processer som hon möter senare i livets olika skeden.

4.1. Arv och miljö

För många av välfärdens komponenter – hälsa, utbildning, inkomster och andra – finner man ett starkt samband mellan föräldrar och barn. Låg födelsevikt hos modern ökar risken för låg födelsevikt hos barnet med närmare 50 procent.1 Barn till föräldrar med lång utbildning har högre sannolikhet att själva ha lång utbildning, även om styrkan i sambanden varierar stort mellan länder.2 Likaså har korrelationen mellan föräldrars och barns inkomster visat sig vara relativt stark, även den beroende på vilket land de lever i.3 Sådana samband säger dock ingenting om vilka mekanismer som ligger bakom. För vissa sjukdomar är genetiska mekanismer väl kartlagda, men för en ohälsoindikator som låg födelsevikt kan hushållsinkomster och andra miljöfaktorer ha stor betydelse. Inkomstkorrelationen mellan fäder och söner i toppskiktet av fördelningen har studerats av Björklund

1 Currie and Moretti (2007). 2 Se referenser till Narayan et al. (2018) i avsnitt 3.1; vidare Black and Devereux (2011), tabell 2. 3 Björklund, and Jäntti (2009).

et al., som finner att varken kognitiva färdigheter, icke-kognitiva färdigheter eller utbildning kan förklara det starka sambandet, som i stället i stor utsträckning härrör direkt från det finansiella arvet.4

Ur ett policyperspektiv är en central fråga vad som är påverkbart med olika typer av offentliga insatser. Ett svar på den frågan kräver ofta mer detaljerad information om vilka mekanismer som är involverade i överföringen mellan generationer.

Debatten om arvets och miljöns betydelse för en människas egenskaper och position i samhället har pågått i många sekler och alltid varit politiskt infekterad. Både i äldre tid och i modernt konservativt tänkande förläggs en mycket stor del eller allt till det genetiska arvet. Vad man egentligen uttalar sig om har varit oklart; ofta har man antagit att ett antal önskvärda egenskaper – kognitiv förmåga, handlingskraft, omdöme – uppträder i knippen där komponenterna samvarierar och ärvs genetiskt. Den kognitiva förmågan har då antagits mätbar i så kallade intelligenstester.5 Motpolen till detta perspektiv är den så kallade lysenkoismen, som var officiell ideologi i Sovjetunionen under lång tid och som förlade tyngdpunkten i miljön. Kopplingen till respektive ideologi är lätt att se; i det förra fallet vill man hävda att allt är givet av förhistorien och att utrymmet för förändring är begränsat eller obefintligt; i det senare vill man göra troligt att man genom att rätt utforma miljön kan skapa en helt ny människa.

Inom forskarvärlden råder numera bred enighet om att både arv och miljö spelar stor roll för utfallet och att miljön avgör hur fördelningen mellan dessa båda faktorgrupper ser ut. Till och med genuttrycket – det synliga resultatet av genernas samspel med miljön – förändras under levnadsloppet. Denna insikt skapar ett förhållandevis stort utrymme för insatser i både barns och vuxnas miljö. Trots att forskningen är tämligen entydig på denna punkt, är förställningen om det fixa och dominerande genetiska arvet livskraftig i det allmänna medvetandet och används i den politiska opinionsbildningen.6

4 Björklund et al. (2012). 5 Ett modernt exempel är Herrnstein and Murray (1994). För en kritisk analys av denna, se Fischer et al. (1996). 6 För några aktuella exempel, se Johnson (2013) och Oscarson (2017).

Klassiska analyser

Kunskap i frågan om arvets och miljöns betydelse för individens utveckling kan vinnas på många sätt. Traditionellt bygger man på forskning om tvillingar, om syskon som inte är tvillingar och om adopterade barn. Syskon har sin genetiska uppsättning från föräldrarna, och enäggstvillingar har dessutom identiska gener. Adopterade barn har i normalfallet inget släktskap med föräldrarna men delar miljö med föräldrar och eventuellt andra syskon under uppväxten. Genom att studera barn ur dessa grupper i olika miljöer söker man identifiera hur stor del av den variation man observerar, exempelvis i kognitiv förmåga eller kroppslängd, som härrör från det genetiska arvet respektive uppväxtmiljön.7

Det finns dock en mängd metodproblem förknippade med dessa studier. Enäggstvillingar är inte fullt så lika som analyserna förutsätter.8 Exempelvis skiljer sig normalt födelsevikten åt. Att ha en tvilling är dessutom en ganska speciell uppväxtsituation, och om tvillingarna dessutom har separerats, finns normalt några exceptionella händelser bakom. Även adoptivbarns situation är speciell. Det är därför osäkert hur långt slutsatserna från dessa studier kan generaliseras.

Det finns också mätproblem för vissa av de egenskaper man är intresserad av. För att uppskatta den kognitiva förmågan använder man tester som har genomförts antingen i skolåldern eller i samband med mönstring. Men då har barnet eller den unga människan redan påverkats djupt av miljön,9 och någon uppskattning av en ”ren” genetisk faktor kan inte göras. Aktuella uppskattningar av effekterna på den kognitiva förmågan vid mönstringen av den tidiga uppväxtmiljön, från fosterstadiet till fem års ålder, är att de är av samma storleksordning som effekterna av utbildningssystemet.10

Analyser baserade på genomdata

Kartläggningen av det mänskliga genomet har öppnat nya möjligheter att etablera samband mellan det genetiska arvet å ena sidan och egenskaper och beteenden å den andra. Metoden bygger på att man

7 Se t.ex. Black and Devereux (2011). 8 Sandewall et al. (2014). 9 Se avsnitten 7.1 och 7.2. 10 Almond and Currie (2011).

identifierar ett antal DNA-sekvenser som kan tänkas vara kopplade till en viss egenskap, så kallade kandidatgener, och sedan genom ett stort antal statistiska tester försöker identifiera intressanta korrelationer. En slutsats från en sådan analys kan exempelvis ha formen ”genvariationen förklarar 11–13 procent av variationen i studieresultat och 7–10 procent av variationen i kognitiv förmåga”.11 Även med den kompletterande genetiska informationen föreligger emellertid risker för felslut. En generell svårighet är att analyserna är mycket arbetskrävande och därför ofta görs på för små urval. Eftersom metoden kräver ett mycket stort antal hypotesprövningar, finns dessutom en risk för falsk signifikans (s.k. spurious correlation).12När det gäller de komplexa egenskaper som kan vara av intresse i samhällsvetenskapliga sammanhang har man anledning att förmoda att många, vitt skilda gener är involverade, vilket givetvis försvårar analysen.13

Epigenetik

Vårt genetiska arv är kodat i DNA-molekyler.14 En gen är ett segment av en sådan molekyl som kodar för produktion av vissa proteiner. Genom denna kodning utvecklas olika celltyper i kroppen – muskelceller, leverceller och så vidare. Genom kemiska processer kallade metylering och acetylering kan genuttrycket förändras. Förenklat uttryckt kan sägas att metylering blockerar genuttrycket, medan acetylering öppnar upp det aktuella DNA-segmentet. Epigenetik handlar om hur miljöfaktorer kan påverka hur den genetiska koden kommer till uttryck.15 Exempel på miljöfaktorer som bevisligen kan påverka genuttrycket är maten, kemiska substanser i miljön, läkemedel, fysisk träning, uppfostringsmetoder och allmän stress under fosterstadiet eller i tidig ålder.16 Det går att med hjälp av metyleringsgraden definiera en biologisk ålder som är ett bättre mått på kroppens tillstånd än den nominella åldern, och denna ålder be-

11 Lee et al. (2018). 12 Chabris (2012), Benjamin et al. (2012). 13 Chabris et al. (2015). 14 För en någorlunda aktuell forskningsöversikt, se Moore (2015). 15 Lickliter (2009). 16 Se Moore (2015), kapitel 8, för vidare referenser.

stäms både av det genetiska arvet och upplevelser under livet.17 Som ett exempel kan nämnas att en så relativt mild störning som konjunktursvängningar under fosterstadiet kan avläsas i den genetiska koden och att de har en signifikant effekt på den förväntade livslängden.18

Funktioner som kan påverkas av epigenetiska effekter spänner över ett brett spektrum – minne, läggning, psykisk och fysisk hälsa. Eftersom forskningsområdet befinner sig i mycket snabb expansion, är det omöjligt att i dag förutsäga hur synen på individens utveckling kommer att förändras. Redan nu står det dock klart att utrymmet för att påverka individers utveckling i gynnsam riktning är större än vad merparten av 1900-talets genetiska forskning har förespeglat, och att de tidiga skedena i livet är särskilt viktiga ur det här perspektivet.

Användning av resultaten

Även om undersökningar av ovanstående slag görs korrekt, finns det risk för missuppfattningar, som kan påverka utformningen av politiken på det område som berörs. Resultat presenteras typiskt med formuleringen ”X procent av den totala variationen kan hänföras till det genetiska arvet och (100 – X) procent av variationen kan hänföras till miljön”. Ett sådant påstående är oklart och kommer med stor sannolikhet att missförstås. Den faktiska innebörden av undersökningen är att den aktuella fördelningen mellan arvs- och miljökomponenterna, om de är korrekt identifierade, gäller under de

speciella miljöbetingelser som rått i det aktuella fallet. Ett tankeexperi-

ment kan få illustrera förhållandet. Antag att ett antal barn växer upp under extremt svåra förhållanden – fattigdom, brist på emotionella band och intellektuell stimulans. Oberoende av arvet kommer denna grupp att uppvisa en mycket liten variation, och den lilla variation som finns kommer i huvudsak att vara genetiskt betingad. Dessutom kommer gruppens allmänna nivå att vara låg, och det är miljöfaktorn som är orsak till detta. Om barnen i stället växer upp i en stimulerande miljö, kommer både den genomsnittliga nivån och variationen inom gruppen att öka. Skillnader i medfödd potential för kognitiv

17 Horvath (2013). 18 Scholte et al. (2014). Vidare van den Berg, G., pres. vid konferensen The Social Gradient in Human Capital Formation, 27–28 maj 2019, IFAU, Uppsala.

förmåga, social förmåga, konstnärliga talanger och andra egenskaper kommer att bli synliga.

Ett verkligt exempel kan få illustrera effekten.19 I en tvillingbaserad studie av barns kognitiva förmåga vid 7 års ålder analyserades effekten av genetiskt arv, delad miljö och icke-delad miljö parallellt med familjernas socioekonomiska status. Det visade sig att bland de barn som växte upp i missgynnade miljöer var den del av variationen som kunde tillskrivas generna nära noll, medan miljöns effekt uppskattades till omkring 60 procent. För de barn som växte upp i gynnade miljöer gällde närmast det motsatta förhållandet.

En gynnsam miljö låter olika individers medfödda potential komma till uttryck. Med andra ord är det miljön som avgör hur stor del av variationen som kan tillskrivas arv respektive miljö, liksom kring vilken genomsnittlig nivå den aktuella egenskapen varierar. Generella utsagor om hur mycket som kan tillskrivas arvs- respektive miljöfaktorer kan alltså inte göras.

Att en viss egenskap i hög utsträckning är genetiskt bestämd innebär inte att den är opåverkbar. Synfel är ofta ärftliga men kan enkelt kompenseras med glasögon.20 Detta enkla exempel illustrerar också man ibland kan rätta till skillnader utan att ha någon närmare kunskap om exakt vilka mekanismer som ligger bakom de skillnader som observeras.

Sammanfattningen av den omfattande forskningen om arvets och miljöns betydelse är alltså att genetik och miljö samspelar, ofta på ett komplext sätt. Det är bara miljön som kan påverkas. Hur kunskap om olika faktorers betydelse ska användas i den politiska processen är till slut beroende av politiska värderingar.

4.2. Socialt betingad ojämlikhet

En människas utveckling sker som konstaterats i ett samspel mellan arv och miljö. Vissa av de miljöfaktorer som människan möter i tillvaron är jämlikhetsskapande, medan andra verkar i motsatt riktning. Fördomar, segregation och diskriminering hör till den senare kategorin. Grunden för alla dessa är någon form av kategorisering av människor efter kön, religion, etnicitet eller något annat – normalt

19 Turkheimer et al. (2003). 20 Goldberger (1979).

synligt – kännetecken. På sådana kategoriseringar kan man sedan grunda föreställningar, handlingar och institutioner. Som motsatser till fördomar och diskriminering uppfattas social sammanhållning och tillit.

Fördomar

Vardagslivet ställer höga krav på en människas förmåga att behandla information.21 Viktig information måste skiljas från oviktig. I många fall måste beslut fattas, med mer eller mindre långtgående konsekvenser. För att kunna hantera detta ständiga flöde av information och krav på beslut tvingas hon använda tumregler, det vill säga förenklade bedömnings- och beslutsregler, som underlättar hanteringen. Sådana tumregler kan vara baserade på egen erfarenhet eller ha övertagits från andra personer i omgivningen – föräldrar, jämnåriga eller andra normsändare.

Tumregler fungerar trots sin enkelhet ofta förvånansvärt bra.22Priset för denna enkelhet är dock risken för fel. En arbetsgivare som behöver anställa fler medarbetare får kanske långt fler ansökningar än det finns lediga platser. För att rekryteringen inte ska ta för lång tid utnyttjas ofta enkla sorteringsregler, baserade på kön, ålder, efternamn och andra lättillgängliga karaktäristika.23 I ekonomisk litteratur kallas denna sorteringsprocess för rationell diskriminering, men hur rationell den är beror på om den är grundad på erfarenhet eller bygger på stereotyper och fördomar, som kan vara både medvetna och omedvetna.24 Konsekvenserna blir att det ibland kommer att fattas andra beslut än vad som skulle vara fallet om de grundades på bästa tillgängliga information – fel personer anställs eller befordras.

Fördomars stabilitet beror på att de fyller viktiga funktioner i livet. Förutom att de hjälper oss att snabbt välja handlingsalternativ i vissa situationer kan de bidra till att skapa grupptillhörighet. Ofta är de knutna till ett begreppspar som definierar en ingrupp (den egna) och en utgrupp, och fördomars roll blir då att på ett eller annat

21 Kahneman (2011), Thaler (2015). 22 Gigerenzer and Todd (1999). 23 Altonji and Blank (1999). 24 Bertrand et al. (2005).

sätt gynna den egna gruppens position. Fördomar kan också fungera kultur- eller systembevarande.25 Språket är viktigt; negativa eller aggressiva termer för utgrupper riskerar att skärpa konflikter och i förlängningen leda till våld.26

Som alla schabloner kan fördomar ibland leda fel och skada både den som är föremål för den felaktiga föreställningen och den som bär på den. De riskerar att leda till onödiga konflikter. Ont uppsåt krävs inte för att felaktiga föreställningar ska kunna uppstå.27 Det är en ganska svår uppgift att på ett statistiskt korrekt sätt avgöra om en viss grupp människor i ett visst avseende avviker signifikant från befolkningen i stort. Det är därför ingen tillfällighet att fördomar ofta knyts till enkla och lätt synliga kännetecken som kön, hudfärg eller religiösa symboler; att man har en viss blodgrupp har veterligen aldrig lett till stigmatisering. Till bilden hör att en människa mycket väl kan vidmakthålla en felaktig kategorisering, trots att hon har ett flöde av korrekt information som underlag för sina bedömningar.28Förklaringen är att den inkommande informationen filtreras genom den aktuella, felaktiga kategoriseringen.

Det systematiska studiet av fördomar inom samhälls- och beteendevetenskaperna brukar dateras till 1950-talet och Gordon Allports

The Nature of Prejudice.29 Allport definierade en fördom som ”en

antipati som baseras på en felaktig och rigid generalisering”.30 Under de decennier som har gått sedan Allport presenterade sina hypoteser och observationer har kunskapen om fördomar som fenomen vuxit och utvecklats. Mycket har preciserats och en del har vederlagts, men en påfallande hög andel av de ursprungliga frågorna lever fortfarande kvar som utgångspunkter för ny forskning.31

De tre komponenterna i Allports definition – antipati, felaktighet och rigiditet – uppfattas i dag som alltför inskränkande. Inte alla fördomar är negativa; vissa fördomar om kvinnor kan vara positivt präglade, samtidigt som de inkluderar traditionella föreställningar om att kvinnor inte är lämpade för vissa uppgifter i samhället.32 En fördom behöver inte heller nödvändigtvis vara felaktig; om så vore fallet,

25 Jost and Hamilton (2005). 26 Mullen and Leader (2005). 27 Judd and Park (2005). 28 Molander (1986). 29 Allport (1954). 30 Allport (1954), s. 9. 31 En bred översikt ges i Dovidio et al. (eds.) (2005), uppdaterad i Paluck et al. (2019). 32 Rudman (2005).

skulle man ju inte kunna få sina fördomar bekräftade, vilket bevisligen sker ibland. Det kan finnas en erfarenhetsmässig grund för en viss generalisering. Även en sådan mer eller mindre korrekt fördom måste dock ifrågasättas, om den leder till att en person inte behandlas utifrån sina egna förutsättningar utan som representant för en grupp. Yngre män är överrepresenterade i statistiken över olycksfall i trafiken,33 men det finns många yngre män som är försiktiga, och en högre försäkringspremie för yngre män kan därför ifrågasättas. – Även den tredje egenskapen, rigiditet, motsägs av att det finns fördomar som utvecklas över tid och i vissa fall försvinner, om de rätta förutsättningarna föreligger.34

Allport ställde också frågan om fördomar kan knytas till någon viss personlighetstyp och formulerade hypotesen att det skulle röra sig om individer präglade av känslomässig osäkerhet, ett moraliserande förhållningssätt, en tendens att tänka i enkla kategorier (rätt/fel, bra/dåligt etc.) och en dragning till auktoritärt ledarskap.35Senare forskning har tenderat att ge honom rätt i beskrivningen av beteendemönstren, men bedömningen är numera att det rör sig mindre om en fast personlighetstyp än om inlärda föreställningar och förhållningssätt.36

I en uppdatering av forskningen konstaterar Paluck et al. (2018) att det är ont om studier som gör det möjligt att dra precisa slutsatser. Området är svårstuderat, eftersom kontrollerade experiment är svåra eller omöjliga att genomföra och utfallet dessutom är svårt att mäta.

I en bred litteraturöversikt från tre discipliner – ekonomi, statsvetenskap och sociologi – har Schaeffer sammanfattat forskningen om den specifika frågan hur etnisk heterogenitet påverkar den social sammanhållningen.37 Den centrala frågan är om ökad etnisk heterogenitet i en befolkning innebär risker för den sociala sammanhållningen. Den övergripande sammanfattningen är att merparten, omkring 60 procent, av publikationerna drar slutsatsen att så är fallet. Värt att notera är att de olika disciplinerna skiljer sig på denna punkt; de ekonomiska analyserna tenderar att se större risker med heterogenitet än de statsvetenskapliga och sociologiska. Det bör under-

33 Trafikanalys (2013). 34 Se nedan under Motåtgärder. 35 Allport (1954), s. 73. 36 Altemeyer (1981), Altemeyer (1998), Duckitt (2005). 37 Schaeffer (2014).

strykas att det inte rör sig om en naturlag; den relativt svaga övervikten för negativa slutsatser indikerar att utfallet påverkas av situationsspecifika faktorer, varav vissa kan påverkas.

Segregation och diskriminering

Begreppet segregation används i olika betydelser. Man talar om en könssegregerad arbetsmarknad, rassegregerade samhällen och så vidare. Svenska Akademiens ordbok definierar begreppet som ”uppdelning av ett samhälle i (vissa) olika befolkningsgrupper särskilt efter etnicitet; vanligen åtföljd av diskriminering av minst en grupp”.38Som segregationsgrund förekommer framför allt demografi, socioekonomisk status eller etnicitet.39 Den segregation man oftast avser i Sverige är den rumsliga som är knuten till boende eller skolor, men med den ökade etniska heterogeniteten uppstår också frågan om etnisk segregation.

Som noteras i definitionen ovan är segregation oftast knuten till hierarkier och maktutövning.40 Segregation är ofta diskriminerande men behöver inte vara det. Att man i apartheidregimens Sydafrika hade separata toaletter för svarta och vita var diskriminerande, men separata toaletter för kvinnor och män uppfattas av de flesta som ett välmotiverat skydd för kvinnor. Att män och kvinnor tävlar var för sig inom idrotten uppfattas av de flesta också som naturligt och inte diskriminerande.41

Segregation kan uppkomma också spontant. Det är inte ens nödvändigt att anta att de individuella val som ligger bakom en segregationsprocess styrs av någon vilja att åstadkomma ett segregerat boende- eller levnadsmönster. Som den amerikanske ekonomen Thomas Schelling har visat räcker det med ganska svaga önskemål från enskilda individers eller hushålls sida för att segregerade mönster ska uppstå i det sociala samspelet.42 Om exempelvis de som hör till en grupp kan tänka sig att höra till en lokal minoritet men inte om denna blir alltför liten, räcker det med att denna undre gräns sätts

38 Svenska Akademien (2009). 39 Se underlagsrapport till kommissionen av Roger Andersson och Emma Holmqvist, vidare SOU 1996:156, s. 129, och Boverket (2004). 40 Olsson Hort (1992). 41 På denna punkt finns dock undantag; se Tännsjö, T. (2000). 42 Schelling (1971).

till en fjärdedel för att ett segregerat bosättningsmönster ska uppkomma.

Analyser av det här slaget är relevanta för den i Sverige aktuella diskussionen om segregationen inom boende och skola och på andra områden. Insikten om att segregation kan uppkomma spontant genom individuella val har stor betydelse för valet av institutionella lösningar, eftersom sannolikheten för att segregerade respektive blandade mönster ska uppstå beror på under vilka institutionella förutsättningar som individer och hushåll gör sina val.

Diskriminering kan vara spontan eller organiserad, i det senare fallet också institutionaliserad. I senare kapitel i betänkandet ges exempel på diskriminering med avseende på kön, etnisk härkomst eller ålder från både arbetsliv och det civila samhället.

Jämställdhet

En av de äldsta kategorierna som utnyttjats för särbehandling är könet. Alla kulturer tilldelar kvinnor och män olika roller och positioner i samhället. I allmänhet har män dominerat, ofta med stöd av religiösa föreställningar och institutioner, men frågan om maktrelationer är komplex, och även i mansdominerade kulturer har kvinnor haft maktinstrument till sitt förfogande.43

Det övergripande målet för den svenska jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Målet preciseras genom sex delmål: jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet, ekonomisk jämställdhet, jämställd utbildning, jämställd hälsa, jämn fördelning av makt och inflytande, samt att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Regeringen arbetar också med mål 5 inom FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling, att uppnå jämställdhet och alla kvinnors och flickors egenmakt.

Målen återspeglas bland annat i den nordiska välfärdsmodellen, där var och en oavsett kön förväntas arbeta och försörja sig själv. För att möjliggöra detta erbjuder välfärdsstaten ett system med socialförsäkringar, barnomsorg till låg kostnad för föräldrar som arbetar och väl utbyggd offentlig omsorg om äldre och andra behövande. Inkomster beskattas individuellt. Det är alltså individen, oavsett kön, som är grundenheten i relation till systemen. Detta ska garan-

43 Lewis (2018).

tera lika drivkrafter till arbete och lika möjligheter till inkomstskydd vid nedsatt arbetsförmåga.

Men det är inte bara ett samhälles politiskt valda välfärdsmodell som normerar. Historiskt har de allra flesta samhällen tilldelat kvinnor ett omfattande omsorgsansvar för barn och andra anhöriga och övrigt obetalt hemarbete. Män har i stället tilldelats försörjningsansvar, i dag framför allt i form av förvärvsarbete.44 Denna traditionella fördelning påverkar fortfarande enskilda människors, gruppers och samhällens normer och föreställningar, till exempel om vad som förväntas av mammor respektive pappor, vad som är lämpliga utbildnings- och yrkesval för flickor och pojkar, hur olika slags arbete ska värderas och så vidare. Normer kan visserligen ändras över tid,45 men en relativt stark uppdelning könen emellan har varit påfallande stabil46. På många områden värderas det manliga högre än det kvinnliga.47 Sammanfattningsvis kan traditionella genusnormer komma i konflikt med samhällets norm om jämställdhet med delat ansvar för omsorg och försörjning.

Olika medfödda könsskillnader kan på ett ytligt plan förklara med att kvinnor och män fattar olika men individuellt rationella val baserat på individuella preferenser. Men individuella val fattas inte i vakuum utan påverkas av det sociala sammanhanget, där olika föreställningar och normer spelar in – familj, arbetsplats, bekantskapskrets och andra. Normer och stereotyper föreskriver ett visst beteende, vilket gör det socialt kostsamt att bryta mot dem. Exempelvis kan kvinnor som agerar aktivt i löneförhandlingar anses aggressiva och okvinnliga, medan män med samma uppträdande uppfattas som ambitiösa.

Normer, fördomar och stereotyper gör att vi, ofta omedvetet, föreställer oss individens egenskaper utifrån personens grupptillhörighet. Detta är ofta till nackdel för normbrytare; exempelvis antar arbetsgivare ofta att småbarnsmammor kommer att välja att arbete deltid. Även omedvetna och oreflekterade föreställningar om

44 Se t.ex. Inglehart and Norris (2003). 45 Se t.ex. Wikander och Manns (red.) (2001) och Hedenborg och Wikander (2003). Författarna visar exempelvis hur mjölkning övergick från att vara syssla som uteslutande kvinnor utförde i det svenska bondesamhället till att bli ett yrke för män (mejerist) när hanteringen rationaliserades. 46 Se Hirdman (2001). Se även verken i ovanstående fotnot. 47 Hirdman (2001). Många menar dock att på föräldraområdet är det kvinnor och mödrar som värderas högre, definierar normen för föräldraskap och har ett övertag över män och fäder.

andra människor kan leda till oavsiktliga handlingar som diskriminerar.48

Normer skapas – upprätthålls eller utvecklas – i våra relationer och vårt samspel med varandra. Familjen, förskolan, skolan och yrkeslivet är därför viktiga arenor där genusnormer finns, prövas och utvecklas. Medvetenhet om normernas existens och samtidigt deras formbarhet underlättar arbetet för otraditionella utbildnings- och yrkesval, mindre konventionella rollfördelningar och ett mer jämställt samhälle.

Motåtgärder

Den viktiga frågan hur fördomar ska kunna motverkas och hur spänningarna mellan grupper ska kunna reduceras och i bästa fall övergå i en känsla av samhörighet började bearbetas redan vid tiden för det andra världskriget. I en omfattande studie av amerikanska soldaters relationer inbördes och med omgivningen konstaterades att vita soldater som kämpat sida vid sida med svarta förändrade sina attityder gentemot de senare, oavsett om de kom från Nord- eller Sydstaterna eller om de var officerare eller meniga.49 Allport formulerade hypotesen att fyra villkor måste vara uppfyllda för att kontakt mellan två grupper ska leda till en känsla av samhörighet:50

  • jämförbar status i utgångsläget
  • gemensamma mål
  • krav på samarbete när en uppgift ska lösas och
  • stöd av auktoriteter som överordnad makt, lag, politiskt ledarskap eller sedvänja.

I de litteraturöversikter som citerades ovan konstateras att Allports bild av konfliktlösningen i stort är korrekt men att det som han formulerar som villkor snarare bör ses som faktorer som underlättar samförstånd än som regelrätta krav.51 Den viktiga lärdomen är dock att samförstånd mellan två grupper inte automatiskt uppstår när två

48 Se t.ex. Diskrimineringsombudsmannen (2014). 49 Stouffer et al. (1949). 50 Allport (1954), kap. 16. 51 Pettigrew and Tropp (2006), Paluck et al. (2018).

grupper lever på samma ställe. Den fjärde punkten är särskilt viktig ur ett policyperspektiv. De signaler som sänds ut från politisk nivå och i förvaltningen har stor betydelse för vilken väg utvecklingen tar. Praktiskt kan fördomar motverkas med olika typer av tvingande lagstiftning, som kvotering, blinda ansökningsförfaranden och så vidare.

4.3. Institutionella betingelser

Som konstaterades i föregående avsnitt har överordnade normsändare som lag och sedvänja betydelse för vilket utrymme som fördomar och negativ särbehandling får i ett samhälle, oavsett om de vilat på etniska, religiösa eller andra grunder. Särskild skatt på medborgare med annan trosuppfattning än den dominerande eller raslagar i vissa amerikanska delstater (s.k. Jim Crow-lagstiftning) är kända historiska exempel på institutionaliserad diskriminering.

I moderna demokratiska stater har sådan lagfäst segregation och diskriminering i de flesta fall rensats ut. Den svenska regeringsformen fastslår: ”Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. […] Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.”52 Denna deklaration innebär ett åtagande från riksdag och regering att lagfäst negativ särbehandling inte ska förekomma i landet. Institutionaliserad diskriminering är därför sällsynt i Sverige. Lagstiftningen rörande fideikommiss, som tillåter prioritering av manliga arvingar, är dock ett exempel.

Principiella kontra faktiska möjligheter

Även i frånvaro av formell diskriminering kan ojämlikhet i situationer där det föreligger en viss möjlighet eller rättighet som i princip är densamma för alla men där olika individer på grund av skillnader i förutsättningar – olika utbildning, olika informationsläge, olika politiska resurser – de facto får helt olika möjligheter att utnyttja rättig-

52 SFS 2011:09, 1 kap. 2 §.

heten i fråga. I varje rättsstat gäller likhet inför lagen i den meningen att man i rättskipningen bara får ta hänsyn till sådana faktorer som lagstiftningen vilar på. Skillnader i resurser – ekonomi, utbildning, nätverk – gör dock att den formella likheten inför lagen kan leda till helt olika utfall för olika individer. I synnerhet gäller detta juridiska personer, som i kraft av materiella resurser och juridisk kompetens kan ha helt andra möjligheter att driva sina intressen än privatpersoner.

Ett annat exempel är att olika typer av system för att välja mellan olika utförare inom den offentliga tjänstesektorn får helt olika konsekvenser beroende på var man bor (region, stad, stadsdel) eller vilken utbildning eller tillgång till information man har. Det räcker alltså inte att argumentera för hur ett visst system kan fungera i princip; man måste undersöka hur det faktiskt utnyttjas givet de restriktioner som finns beträffande kunskaper om de faktiska möjligheterna och egenskaperna hos de olika alternativen. Att vissa rättigheter underutnyttjas, till exempel bostadsbidrag och avtalsförsäkringar, är andra exempel på samma problem.53

4.4. Dynamiska mekanismer

Vad som hittills har beskrivits i kapitlet är statiska faktorer som kan leda till ojämlikhet – skillnader i genetiska förutsättningar, skillnader i uppväxtmiljö under tidiga barnaår, negativ särbehandling i arbetslivet med flera. De är statiska i den meningen att om de undanröjdes, skulle ojämlikheterna försvinna; mekanismerna som leder till ett visst utfall kan ha dynamiska inslag. Det finns emellertid också mekanismer som leder till ojämlikhet som är dynamiska i en mer fundamental mening och som i ett längre tidsperspektiv kan komma att spela större roll för utfallet. Sådana mekanismer finns både i det sociala samspelet mellan jämställda – individer, grupper, länder – och i samspelet mellan en individ och hennes omgivning under livscykeln.

53 ISF (2014), Grees (2019).

Ojämlikhet bland likar

Även med helt symmetriska förutsättningar för det sociala samspelet – individer som är identiska med avseende på kompetenser, arbetsvillighet och andra relevanta faktorer och som har lika stora tillgångar i utgångsläget – kan det uppstå starkt asymmetriska resultat och därmed skillnader i utfall som inte uppfattas som legitima. Detta kan visas gälla både i enkla tvåpartsrelationer (konkurrens, förhandlingar) och i en fullt utvecklad marknadsekonomi.54

Ett enkelt exempel kan illustrera mekanismen. Om två individer konkurrerar om någon resurs och de har exakt samma förutsättningar, kommer slumpen att avgöra vem som får överhanden. Om den ena parten har något bättre förutsättningar till följd av ett större startkapital, kommer den parten att ha högre sannolikhet att gå vinnande ur konkurrensen. Det kan till och med vara så att ett större startkapital kan kompensera för lägre förmåga, så att den minst skickliga går segrande ur konkurrensen. Om mötet upprepas, kommer denna asymmetri att förstärkas varje gång, och det finns ingen mekanism som återför fördelningen till ett mer jämlikt tillstånd; den jämlika fördelningen är alltså inte stabil.

Samma mekanism verkar i förhandlingar. Om två parter som möts i en förhandling är lika starka, kommer det som förhandlingen gäller på grund av symmetrin att delas lika. Om den ena parten är något starkare, kommer denna att få något mer än hälften. Upprepas förhandlingen, kommer denna effekt att förstärkas med varje förhandlingsomgång, och ojämlikheten mellan parterna ökar stadigt.

En fullt utvecklad marknadsekonomi uppvisar samma självförstärkande effekt.55 I en tänkt ekonomi bestående av individer med samma kompetens, samma arbetsvillighet och samma startkapital genereras ett visst överskott, som av var och en placeras på finansmarknaden i någon kombination av riskfria placeringar och placeringar med högre risk och högre förväntad avkastning. Även om alla har samma riskbenägenhet, kommer avkastningen att bli olika för olika individer på grund av slumpmässiga skeenden på marknaden. De som har haft en mer än genomsnittlig avkastning under det första året kommer att investera i något mer riskabla placeringar det andra året och belönas för detta med en något högre förväntad avkastning.

54 För en översikt, se Molander (2016). 55 Fernholz and Fernholz (2014).

För dem som har haft otur med sina placeringar det första året gäller det omvända. På detta sätt förstärks varje år de skillnader som har uppkommit under det första året till följd av slumpen. Ett starkt asymmetriskt utfall uppkommer så småningom trots helt symmetriska förutsättningar; den jämlika fördelningen är helt enkelt inte stabil.

I verkliga samhällen är individer naturligtvis aldrig identiska, men på grund av instabiliteten kommer skillnader i utfallet i långvariga relationer av det här slaget inte att stå i rimlig proportion till skillnader i förmåga eller arbetsinsats. Detta är ett av de viktigare motiven för en korrigerande mekanism, som kan upprätthålla en fördelning som uppfattas som rimligt jämlik. I ett tänkt urtillstånd, när ett socialt kontrakt ska slutas, kan det förvänts råda enighet om att en sådan mekanism är nödvändig.56

Självförstärkande mekanismer under livscykeln

På samma sätt som små skillnader mellan två parter i ett socialt samspel kan förstärkas över tid finns det mekanismer i samspelet mellan en enskild människa och hennes omgivning som kan generera växande ojämlikheter från små skillnader i utgångsläget. Ett exempel är konsekvenserna av haveriet i kärnkraftstationen i Tjernobyl 1986. Detta resulterade i något förhöjda nivåer av joniserande strålning, nivåer som av strålskyddsexpertisen inte bedömdes innebära några risker för befolkningen i Sverige. En analys av långtidseffekterna av nedfallet över Sverige har dock visat att de individer som exponerades för radioaktivt nedfall på fosterstadiet – framför allt i en känslig period mellan åttonde och tjugofemte veckan – uppvisar signifikant sämre skolresultat.57 Barnen i de mest drabbade kommunerna hade 3,6 procents lägre sannolikhet att komma in på gymnasiet. Denna effekt kan förvåna, mot bakgrund av strålskyddsexpertisens bedömningar. Invändningen att effekten beror mer på de blivande mödrarnas psykiska reaktion än på strålningen i sig motsägs av en norsk studie av effekterna av nedfall från de sovjetiska kärnvapenproven under 1950- och 1960-talen, som har visat på liknande effek-

56 Rawls (1971). 57 Almond et al. (2009).

ter, trots att dessa inte var närmare kända av den berörda befolkningen vare sig i tid eller rum.58 Förklaringen måste därför ligga i att den indikator som ekonomerna utnyttjat – kognitiv förmåga och skolresultat – är känsligare än de rent medicinska indikatorer som tidigare använts inom strålskyddsforskningen. Effekterna av lågdosexponeringen förstärks under uppväxtåren i samspelet mellan individ och omgivning. Exempelvis har resursstarka föräldrar bättre möjligheter att kompensera för de skador som kan ha uppstått.59

Ett annat exempel är att två barn med samma kognitiva förmåga i allmänhet kommer att utvecklas olika beroende på hur lång föräldrarnas utbildning är. I USA, där dessa skillnader kan vara stora och de kompenserande mekanismerna är svaga, har begreppet ”the 30million word gap by age 3” använts som beteckning på den skillnad i språklig kommunikation som finns mellan barn till föräldrar med lång utbildning och barn till föräldrar med kort utbildning.60 Den avgörande faktorn är vilka uppfostrings- och utbildningsmetoder som föräldrarna tillämpar snarare än socioekonomisk status i allmänhet.61

När barnen kommer till förskolan, kommer deras förmåga att utvecklas och hävda sig att bero på vilka förutsättningar de har med sig. Framgångsrika barn får ökat självförtroende, vilket ger ytterligare fördelar. Barn som har svårt att lära sig att läsa läser från början mindre och får därigenom mindre lästräning, därför att det går långsamt. Utan extra stöd och träning riskerar barnet att tappa lusten att läsa och halka efter sina kamrater. Det är svårt att hämta in ett försprång för barn som har tappat självförtroendet.62 I värsta fall kan särskilda insatser för att höja resultaten i skolan missgynna de elever som är i störst behov av stöd, nämligen om ambitionsnivån sätts för högt och undervisningen i alltför hög grad inriktas på att klara de tester som görs till kriterium på att denna nivå klaras.63

I skolan kommer lärarna att registrera skillnader och göra bedömningar av barnens förutsättningar. Från den pedagogiska forskningen finns rapporter om att lärarnas attityder och förväntningar

58 Black et al. (2017). 59 Fler exempel på långsiktiga effekter av tidiga exponeringar ges i kapitel 7. 60 Hart and Risley (1995). 61 Hoff (2006), Hoff et al. (2002), Rindermann and Baumeister (2015). 62 Myrberg (2007). 63 Neal and Whitmore Schanzenbach (2010).

påverkar barnens studieresultat, även om åsikterna om storleken av effekten går isär.64 Även på detta stadium förstärks alltså de skillnader som finns när barnen kommer till skolan.

Barnen kan påverkas av sina kamrater (s.k. peer effects) i både positiv65 och negativ66 riktning. Även om det finns statistiska problem att uppskatta storleken på sådana kamrateffekter,67 är den generella bilden att det finns belägg för att de existerar.68 Det blir då betydelsefullt hur kamratgrupper bildas genom organisationen av skolornas upptagningsområden, eventuellt skolval etcetera.

I valet mellan att gå ut i arbetslivet eller att gå vidare till högre utbildning visar det sig att ungdomar från familjer med kortare utbildningsbakgrund i högre utsträckning väljer det förra alternativet, även när de jämförs med ungdomar med samma uppmätta kognitiva förmåga.69

Det finns också indikationer på att de epigenetiska processerna har en självförstärkande effekt på individers sociala status och prestationsförmåga. Rangordningen hos rhesusapor kan avläsas i genuttrycket, med konsekvenser för nerv-, hormon- och immunfunktioner.70 En individ som får en underordnad roll i den sociala hierarkin kommer alltså att fungera sämre rent fysiologiskt. I detta fall är effekten reversibel, det vill säga att en individ som avancerar i hierarkin också kommer att förbättra sin fysiologiska status. Den citerade studien gäller rhesusapor, men det finns anledning att förmoda att effekten finns också hos människor.

I valet av bostad är huvudalternativen hyrt boende och ägt boende (bostadsrätt, ägd lägenhet eller småhus). Låginkomsttagare är starkt överrepresenterade i det hyrda boendet, trots att detta leder till högre kostnader för en given bostadsyta. Enligt Boverkets beräkningar ligger månadsutgiften för en typisk lägenhet för ett låginkomsthushåll mellan 20 och 25 procent högre än kostnaden för ägt boende.71 De hushåll som har en svag ekonomi när de söker på bo-

64 Se t.ex. Rosenthal (1994) och Friedrich et al. (2015). 65 Boucher et al. (2014). 66 Winson and Zimmermann (2014). 67 Angrist (2014). 68 Sacerdote (2011). För ytterligare exempel, se Hanushek et al. (2003), Foster (2006) och Carrell et al. (2009). 69 Bukodi and Goldthorpe (2013), Bukodi et al. (2014), Bourne et al. (2018). 70 Moore (2015), s. 95–97. 71 Boverket (2016 a).

stadsmarknaden kommer alltså till följd av marknadens funktionssätt att få en ännu svagare ekonomi.

För en låginkomsttagare är risken högre att hamna i betalningssvårigheter. Den stressituation som detta kan ge upphov till ökar i sin tur risken för att man fattar felaktiga beslut beträffande privatekonomin, till exempel att man tar dyra lån, med en ännu sämre ekonomisk situation som följd. Alla människor blir sämre beslutsfattare när de hamnar i stress, men konsekvenserna av felaktiga beslut blir svårare för låginkomsttagare.72

Generella mönster

Mönstret är alltså detsamma i olika skeden av livscykeln. Barn och unga med något sämre förutsättningar, som kan bero på tidig exponering för olika typer av störningar eller genetiskt arv, har svårare att utnyttja de resurser de möter under uppväxtåren och drabbas också hårdare av nya störningar som de utsätts för. Sådana självförstärkande mekanismer verkar också under vuxenlivet och kan på lång sikt leda till konsekvenser som inte står i någon proportion till de ursprungliga skillnaderna. Den viktiga slutsatsen, som gäller både det individuella livscykelperspektivet och det samhälleliga, är att ojämlikhet måste motarbetas aktivt, om den inte ska växa av sig själv bortom vad som är effektivt ur ett samhällsperspektiv.

4.5. Sammanfattning

  • Människor föds med olika förutsättningar, en del naturgivna, andra resultatet av yttre påverkan under fosterstadiet. Den traditionella föreställningen om genomet som ett fixt program och miljön som en variabel faktor med temporära effekter har inget stöd i modern forskning. Det mänskliga genomet är inte fixt utan samspelar med miljön under hela livscykeln. Miljöpåverkan i tidiga skeden av livet – i vissa fall redan under fosterstadiet – kan å andra sidan ha livslånga konsekvenser.

72 Shah et al. (2012), Mani et al. (2013), Mullainathan and Shafir, E. (2013).

  • De miljörelaterade och sociala faktorerna dominerar i bilden av vad som skapar ojämlikhet mellan individer och grupper. Utrymmet för påverkan är betydande. Att en viss faktor är genetiskt betingad är inte heller ett argument för att man inte i möjligaste mån ska kompensera för den.
  • På längre sikt dominerar dynamiska och självförstärkande effekter som orsak till ojämlikhet. Detta gäller både på samhällelig nivå och i det individuella livscykelperspektivet. Detta kan leda till att ojämlikheten växer av sig själv, även i avsaknad av yttre krafter som verkar i den riktningen, om den inte aktivt motarbetas.

5. Konsekvenser av ojämlikhet

Det finns en omfattande litteratur som redovisar samband – korrelationer – mellan olika mått på ojämlikhet och olika välfärdsvariabler. Orsakssamband kan gå i båda riktningarna och kan ibland ge upphov till självförstärkande effekter eller, med en vardagsspråklig term, onda och goda cirklar. Det är därför viktigt att komplettera observationer av korrelationer med analyser av mekanismer som kan förklara sambanden. Detta kräver både adekvata mått på ojämlikhet och förståelse av de system som observeras.

5.1. Allmänna konsekvenser av ökad inkomstspridning

Konsekvenser av ojämlikhet har beskrivits och analyserats på både samhällelig och individuell nivå. Analyser av samband inom detta område är av flera orsaker svåra att genomföra. Som underlag för beslut om offentliga åtgärder är det önskvärt med kunskap om orsakssamband – hur en förändring av någon viss faktor påverkar utfallet i en för politiken intressant dimension. Orsakssamband måste då beskrivas på individnivå för att vara meningsfulla. Ett samband mellan två variabler som mäts på samhällsnivå – till exempel mellan inkomstfördelning och medellivslängd – säger ingenting, om man inte samtidigt kan beskriva hur inkomstfördelningen kommer till uttryck på individnivå i något avseende som kan påverka hälsan och därmed den förväntade livslängden. Det måste med andra ord finnas en eller flera trovärdiga mekanismer varigenom ojämlikheten påverkar individers föreställningar och agerande.

Många av de välfärdsvariabler som är i fokus för diskussioner om politikens utformning uppvisar en mättnadseffekt. Hälsa, lycka och många andra indikatorer påverkas positivt av stigande inkomst, men

effekten avtar ju högre inkomsten eller stimulansen är. För exempelvis en fysiologiskt grundad indikator som förväntad livslängd leder ökade inkomster till minskad stress, ökade möjligheter att hantera olika störningar, sjukdomar och så vidare, samtidigt som fysiologin sätter gränser för vad som kan åstadkommas med ytterligare resursinsatser. Ett positivt allmänt samband mellan inkomst och förväntad livslängd är alltså vad som bör förväntas, samtidigt som detta samband blir svagare vid ytterligare inkomstökningar ju högre inkomsten är. När det gäller mer upplevelsebaserade indikatorer som lycka eller tillfredsställelse, ligger förklaringen till mättnadseffekten i den mänskliga perceptionens tendens till mättnad – ju högre stimulans, desto starkare intryck, men intrycket växer långsammare än proportionellt.1 Det kan i typiska fall se ut som i figur 5.1.

Figur 5.1 Typiskt samband mellan inkomst å ena sidan och hälsa, lycka eller annan indikator på välfärd å den andra

Källa: Egen beräkning.

1 Inom psykologin går denna regelbundenhet under namnet Weber-Fechners lag. Den har bekräftats inom modern neurofysiologisk forskning (Dehaene 2003). För empiriska illustrationer, se också Deaton (2008). Hälsa

Inkomst

Om man jämför två samhällen med samma medianinkomst men med olika inkomstspridning, kommer det samhälle som har högre spridning att uppvisa ett lägre medelvärde på utfallsvariabeln.2 Det beror på att bidragen i den nedre delen av fördelningen drar ner medelvärdet för utfallsvariabeln mer än bidragen i den övre delen av fördelningen ökar det. För en bred kategori av välfärdsindikatorer som förväntad livslängd och upplevd lycka bör man alltså förvänta sig att medelvärdet över samhället sjunker, när inkomstspridningen ökar för en given medelinkomst. Detta är en rent mekanisk konsekvens av mättnaden och har ingenting med eventuella socialpsykologiska effekter av fördelningen att göra.

5.2. Barns livschanser och den intergenerationella rörligheten

Det finns en allmän tendens att fattigdom drabbar barn i högre utsträckning än fattigdom generellt i ett samhälle. Tre fjärdedelar av EU:s medlemsländer uppvisar denna tendens.3 I Sverige är andelen hushåll med låg ekonomisk standard jämförelsevis låg, men även här är kategorin ensamstående med barn överrepresenterad bland dem som definieras som individer i hushåll med låg ekonomisk standard.4

En indikator på barns livschanser är den intergenerationella rörligheten, ofta kallad den sociala rörligheten, det vill säga hur oberoende barnets möjligheter av föräldrarnas position i den dimension som är i fokus. Rörligheten kan mätas till exempel för utbildning, inkomster eller social status.5 Dessa olika dimensioner kan leda till olika resultat, det vill säga rörligheten kan vara hög i ett avseende och lägre i ett annat.

Inkomströrligheten, som alltså mäter hur svagt sambandet mellan föräldrars och barns inkomster är, är högre i mer jämlika länder. Detta visades tidigt i en jämförelse mellan Sverige och USA6 och har sedan

2 Med matematiskt språkbruk minskar väntevärdet av en konkav funktion, när spridningen ökar under det att fördelningens medelvärde hålls konstant (se appendix till detta kapitel för bevis). 3 Atkinson and Marlier (ed.) (2010). 4 Se prop. 2018/19:100, bil. 2; vidare avsnitt 3.4. 5 Torssander and Erikson (2010). 6 Björklund and Jäntti (1997).

generaliserats internationellt av Corak i vad som har kallats ”the great Gatsby curve”7 och inom USA av Chetty et al.8

Sambandet mellan ojämlikhet och låg inkomströrlighet har av Brandén också visats gälla i en jämförelse mellan arbetsmarknadsregioner inom Sverige.9 I rapporten beräknas en svensk Gatsby-kurva som mäter sambandet mellan inkomstojämlikhet och socioekonomisk rörlighet över arbetsmarknadsregioner och födelsekohorter i Sverige. I regioner eller under perioder med höga nivåer av inkomstojämlikhet råder ett starkare samband mellan fäders och söners inkomst. Av analysen framgår att länken bakom Gatsby-kurvan finns mellan fäders inkomst å ena sidan och deras söners kognitiva och icke-kognitiva förmågor och utbildningslängd å den andra. I diagrammet nedan mäts ojämlikheten med ginikoefficienten, men sambandet gäller även med andra mått på ojämlikhet.

Figur 5.2 Gatsby-kurvan i Sverige

Not: Storleken på cirklarna motsvarar folkmängden i respektive region. Varje cirkel i figuren representerar det genomsnittliga sambandet mellan barndomsojämlikhet för söner födda 1961–1980 och låg social rörlighet inom en lokal arbetsmarknadsregion. Den räta linjen visar det genomsnittliga sambandet, det vill säga Gatsby-kurvan. Källa: Brandén (2019).

7 Corak (2013). Se också Björklund et al. (2017). 8 Chetty et al. (2014)

.

9 Brandén (2019).

.1 .3

.18

.2

.24

.26

In te rg en er at io n l

1. 5 .2 .2 5

.22

Gatsby

Analysen bekräftar den internationella bilden att sambandet mellan föräldrars tillgångar och barns utvecklingsmöjligheter i utvecklade ekonomier framför allt går via utbildningssystemet.10 Mekanismerna beskrivs närmare i avsnitt 5.4.

Andra aspekter av barns uppväxtvillkor med långsiktiga konsekvenser för livschanserna är mobbning och tonårsgraviditeter. Mobbning i skolor är vanligare i länder med högre ojämlikhet.11 Även tonårsgraviditeter är vanligare i samhällen med ojämlikhet.12 Tonårsgraviditeter kan få negativa konsekvenser för både mödrar13 och barn14.

5.3. Hälsa

På individnivå finns ett stabilt samband mellan inkomst och hälsa. Det finns många mekanismer som kan förklara detta samband – allmänna ekonomiska villkor och sociala faktorer jämsides med mer närliggande miljöfaktorer, individuella psykiska faktorer och beteendemönster liksom biologiska processer.15 Som konstaterades i avsnitt 5.1 finns det också ett naturligt negativt samband mellan ojämlikhet och genomsnittlig hälsa i ett samhälle. Ökad ojämlikhet eller inkomstspridning leder till bättre hälsa för personer med inkomster över genomsnittet men till sämre hälsa för dem som har inkomster under genomsnittet, och försämringen i den senare gruppen dominerar över förbättringen i den förra. En fråga av relevans för den fördelningspolitiska diskussionen är i vilken utsträckning det finns direkta effekter från ojämlikhet på hälsa utöver dem som härrör från den absoluta nivån på inkomster, hälsa och andra välfärdsdimensioner, det vill säga om positionen jämfört med andra människor spelar roll, utöver de negativa effekter som personer med låga inkomster och dålig hälsa upplever av detta i sig självt.

Hög ojämlikhet har av vissa forskare hävdats leda till allmänt sämre hälsa för alla invånare i ett samhälle. Hypotesen, som brukar knytas till namnen Wilkinson och Pickett,16 är omdiskuterad och har

10 Brunori et al. (2013), Cingano (2014). 11 Elgar et al. (2009). 12 Kearney and Levine (2012, Gold et al. (2001), Pickett et al. (2005). 13 Fletcher and Wolfe (2009). 14 Hoffman and Maynard (2008). 15 För översikter, se SOU 2017:47 med underlagsrapporter. 16 Wilkinson and Pickett (2009).

givit upphov till en omfattande forskning.17 Vissa författare finner ett signifikant negativt samband mellan ojämlikhet och hälsa, medan andra inte finner något eller endast ett svagt sådant. Skillnaderna kan bero på val av mått på ojämlikhet, utfallsmått och specifikationer av på vilken nivå som sambanden antas gälla. Som påpekats ovan krävs det stor noggrannhet i analysen av sambandet, eftersom en ökad inkomstspridning i sig sänker den genomsnittliga hälsonivån i samhället. Dessutom måste länken mellan ojämlikhet och sämre hälsa identifieras.

Jämförelser och statusrelationer förekommer i alla samhällen, både mänskliga och andra. Det kan röra sig om enkla hierarkier hos fåglar18 eller komplexa nätverk hos högre däggdjur (primater)19. Den moderna människan har under huvuddelen av sin existens, för närvarande uppskattad till 300 000 år, levt i jägar-samlar-kulturer som präglats av ett högt mått av jämlikhet. Med övergången till en jordbruksekonomi och senare urbaniseringen förändrades förutsättningarna för kapitalbildning och statusrelationer, och ojämlikheten ökade.20

I ett modernt samhälle baserat på marknadsekonomi är jämförelser med andra en fundamental mekanism. Drivkraften bakom förändringar i resursallokeringarna i ett samhälle är möjligheten att öka intäkter eller minska kostnader, vilket förutsätter jämförelser. De som förvaltar kapital ser en möjlighet att öka avkastningen genom en förändring av portföljen. Anställda ser en möjlighet att öka sin lön genom att med sin aktuella kompetens byta arbete. På konsumtionssidan påverkas på samma sätt valet av varor och tjänster av jämförelser med andra. Varken en kapitalförvaltare eller en anställd kan utan referenspunkt ange vad som är rimlig avkastning på kapital eller arbete; allt kräver jämförelser.

Det vore mot den bakgrunden märkligt om inte den välfärd som en människa upplever påverkades av vilken nivå andra i omgivningen har. Denna upplevelse av den relativa positionen kan i sin tur få effekter på både handlandet, hälsotillståndet och annat. Effekterna kan beroende på situationen vara positiva eller negativa. I skolan kan

17 Macinko et al. (2003), Lynch et al. (2004), Subramanian and Kawachi (2004), Kondo et al. (2009), Fritzell et al. (2013), Pickett and Wilkinson (2015), Bergh et al. (2016). 18 Schjelderup-Ebbe (1921). 19 de Waal (2007). 20 Se kapitel 3.

jämförelser med elever som presterar bättre sporra vissa till att själva prestera bättre.21 Kamrateffekter kan emellertid också vara negativa, som när elever med höga förväntningar på egna resultat hamnar i grupper där de inte hävdar sig så väl som de hade väntat.22 Effekterna kan bli långvariga.

På hälsoområdet finns en omfattande litteratur från djurvärlden om sambanden mellan rangordning och stress med negativa konsekvenser för hälsan.23 Effekter som har belagts är generellt en förhöjd risk för hjärtkärlsjukdomar och bland honor negativa effekter på den reproduktiva hälsan. Beträffande mänskliga samhällen är mycket av den ovannämnda litteraturen om kollektiva effekter av ojämlikhet relevant. Ett argument för att den relativa positionen och inte bara absolutnivån i tillgångar spelar roll för hälsan är att den upplevda socioekonomiska positionen förutsäger hälsotillståndet bättre än objektiva indikatorer på socioekonomisk status.24 Tillgången till sjukvård kan påverka utfallet, men effekterna syns också beträffande sjukdomar vars förekomst inte påverkas av tillgången till förebyggande vård.25

Sammanfattningsvis finns det argument för att det bör finnas en kollektiv effekt av fördelningen av materiella tillgångar, status och andra välfärdsdimensioner på hälsotillståndet hos en befolkning. Den dominerande effekten kan trots det förväntas ligga i den nedre delen av fördelningen av välfärden och då utgöras av de direkta och samlade effekterna av låga inkomster, begränsat inflytande över arbetssituationen och andra för hälsan ogynnsamma levnadsvillkor.

5.4. Ekonomisk tillväxt

Beträffande sambandet mellan jämlikhet och ekonomisk tillväxt finns argument för orsakssamband i olika riktningar. Den traditionella ekonomiska litteraturen hävdar att ojämlikhet i inkomster och förmögenheter skapar incitament för konkurrens och humankapitalbildning och därmed bör vara positiv för tillväxten.26 Mot detta har anförts att ojämlikhet i dessa avseenden riskerar att leda till ojämlik-

21 Se avsnitten 4.4, 8.3 och 8.4. 22Göllner et al. (2018). 23 Sapolsky (2004). 24 Adler and Ostrove (1999), Singh-Manoux et al. (2003). 25Ibid., s. 409. 26 Mirrlees (1971).

heter också vad gäller möjligheter till utbildning, bostadsförsörjning, yrkesval och positioner på arbetsmarknaden, vilket verkar i motsatt riktning. Restriktioner för unga från låginkomsthushåll på möjligheterna att låna pengar försvårar humankapitalbildningen.27 Detta påverkar då den sociala rörligheten negativt.28

Koncentration av förmögenheter till höginkomsthushåll kan hävdas gynna sparandet och därmed investeringarna, eftersom personer med högre inkomster tenderar att ha högre sparkvot, men detta argument gäller bara i en sluten ekonomi.29 På en globaliserad finansmarknad är det inte säkert att dessa investeringar gynnar hemlandet. En hög koncentration av förmögenheter kan också leda de övre skikten i fördelningen att koncentrera sina politiska ansträngningar på att behålla dessa positioner snarare än att utveckla landets ekonomi.30

En annan politisk mekanism som har förts fram är att stora skillnader i inkomster och förmögenheter leder till starkare polarisering och fler konflikter i samhället, vilket kan skapa låsningar i det politiska systemet.31

Med så många mekanismer som verkar i olika riktningar är det knappast förvånande att empiriska undersökningar har kommit till skilda resultat. Att jämlikhet är gynnsam för den ekonomiska tillväxten har hävdats till exempel i publikationer från IMF, Världsbanken och OECD.32 Kritik mot denna uppfattning framförs exempelvis av Fuest et al. (2018), som hävdar att sambandet mellan ojämlikhet och inkomst i utvecklade ekonomier är det omvända men samtidigt att detta samband inte kan tolkas som ett orsakssamband.33 Bakom skillnader i slutsatser om ojämlikhetens effekter på den ekonomiska tillväxttakten kan ligga olika urval av länder, skillnader i val av tidsperiod och val av förklaringsvariabler (fördelning av inkomster, humankapital eller mark), olika datakällor, olika definitioner och mått på ojämlikhet, rensning för olika bakgrundsfaktorers påverkan eller annat.

27 Galor and Zeira (1993). 28 Se avsnitt 5.2; vidare Banerjee and Newman (1993), Fershtman et al. (1996), Owen and Weil (1998), Maoz and Moav (1999), Checchi et al. (1999) och Hassler et al. (2007). 29 Kaldor (1955), Bourguignon (1981). 30 Se analysen av Latinamerika i World Bank (2005). 31 Persson and Tabellini (1994), Alesina and Perotti (1996). 32Berg and Ostry (2011), Ostry et al. (2014), World Bank (2005), Cingano (2014). 33 Fuest et al. (2018).

Neves och Silva har i en forskningsöversikt34 analyserat resultaten från 28 undersökningar, till vilka kan läggas den nämnda studien av Fuest et al. och en studie från IMF av Dabla-Norris et al.35 De flesta studier omfattar både utvecklingsländer och industriländer, medan andra bara omfattar de senare. Tidsperioden varierar men ligger inom intervallet 1960–2000. Måttet på ojämlikhet är till övervägande del ginikoefficienten, men några studier använder andra mått, som inkomstandelen för den tredje eller fjärde inkomstkvintilgruppen, kvoten mellan median och nedersta inkomstdecilgruppen eller liknande. Ginikoefficienten är som konstaterats tidigare36 ett tämligen trubbigt mått på fördelningen, eftersom mycket olika fördelningar kan ge upphov till en och samma ginikoefficient.

Resultaten av genomgången kan sammanfattas på följande sätt. Inom den större grupp som utnyttjar ginikoefficienten som mått på ojämlikhet finner vissa inga signifikanta resultat över huvud taget. Bland dem som registrerar signifikanta effekter finner en del en positiv effekt av ojämlikhet på tillväxten i rika länder och en negativ i fattiga, medan andra finner en generellt negativ effekt av ojämlikhet. I den mindre gruppen, som lyfter fram enskilda kvintilgrupper eller inkomstkvoter pekar resultaten med ett undantag på att jämlikhet gynnar tillväxten; undantaget gäller en studie av 21 utvecklade länder, där ojämlikhet i toppen är positiv för tillväxten, medan ojämlikhet i botten är negativ.37

Den mest detaljerade studien vad avser måttet på inkomstojämlikhet är dock Dabla-Norris et al. (2015), som behandlar både utvecklingsländer och utvecklade ekonomier och vars resultat sammanfattas i tabellen nedan.

34 Neves and Silva (2014). 35 Dabla-Norris et al. (2015). 36 Avsnitt 2.2. 37 Persson and Tabellini (1994), Clarke (1995), Perotti (1996), Voitchovsky (2005), Castelló (2010), Cingano (2014).

Tabell 5.1 Effekten av inkomstfördelningen på den ekonomiska tillväxttakten

Beroende Variabel: BNP-tillväxt

Variabler

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

Förskjuten BNPtillväxt

0.145***

(0.033)

0.112***

(0.030)

0.118***

(0.031)

0.113***

(0.031)

0.097***

(0.030)

0.114***

(0.031)

BNP Per Capita nivå (logaritmerad)

(0.361)

(0.302)

(0.307)

(0.308)

(0.304)

(0.307)

Netto Gini

(0.034)

1:a kvintilgruppen

0.381**

(0.165)

2:a kvintilgruppen

0.325**

(0.146)

3:e kvintilgruppen

0.266* (0.152)

4:e kvintilgruppen

0.0596 (0.180)

5:e kvintilgruppen

(0.044)

Konstant

17.34***

(3.225)

18.82***

(2.579)

18.12***

(2.713)

17.45***

(3.058)

19.41***

(4.203)

25.32***

(3.496)

Fixa landeffekter

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Tidsdummyvariabler Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

# observationer 733 455 455 455 455 455 # länder 159 156 156 156 156 156

Not: Standardfel inom parentes, *p < 0.1; **p < 0.05; ***p < 0.01. Källa: Dabla-Norris et al. (2015).

Av diagonalen i tabellen framgår att en hög inkomstandel för det översta inkomstskiktet (5:e kvintilgruppen) påverkar tillväxten negativt, medan effekten är den motsatta för övriga kvintilgrupper och dessutom blir starkare ju längre ner i inkomstfördelningen man kommer (större positiv påverkan på tillväxttakten). Den rapporterade analysen avser både utvecklade och utvecklingsländer, men författarna har genomfört en analys för enbart utvecklade ekonomier, och den positiva effekten av en hög inkomstandel för de lägre inkomstskikten visade sig då vara ännu starkare.38 Slutsatserna i Cingano (2014) är desamma.

Humankapital och inkomster hänger nära samman. Castelló och Castelló och Domenech har undersökt specifikt hur fördelningen av humankapital påverkar tillväxten.39 De finner resultat med samma tendens som för inkomsten; en jämn fördelning gynnar tillväxten eller har som sämst ingen signifikant effekt. Cingano (2014) visar dessutom

38 E. Dabla-Norris (e-post 2019-09-17). 39 Castelló (2010), Castelló and Doménech (2002).

samspelet mellan ojämlikhet och humankapitalbildning; ju mer ojämlik fördelningen är, desto lägre är sannolikheten att barn från mindre gynnad utbildningsbakgrund går till högre utbildning. Benägenheten hos barn från gynnade eller måttligt gynnade miljöer att genomgå högre utbildning är tämligen oberoende av ojämlikheten.40Sambandet illustreras i nedanstående figur, som visar sambandet mellan föräldrars och barns utbildningsnivå i OECD-länder med olika nivå på inkomstojämlikheten. Kurvorna visar hur hög sannolikheten är för barn med olika föräldrabakgrund är att genomgå högre utbildning. I alla länder är denna sannolikhet som förväntat högre ju högre föräldrarnas utbildning är, men det stannar inte vid detta. Rörligheten för barn till föräldrar med medellång eller lång utbildning är tämligen oberoende av ojämlikheten i samhället. Det är för barn till föräldrar med kort utbildning som ojämlikheten har betydelse; ju högre ojämlikhet, desto lägre rörlighet.

Figur 5.3 Intergenerationell rörlighet i utbildning i OECD-länder med olika inkomstojämlikhet: ju högre ojämlikhet, desto lägre sannolikhet att barn till föräldrar med endast grundutbildning genomgår högre utbildning

Not: Diagrammet visar hur sannolikheten för barn från olika miljöer för att genomgå högre utbildning beror av inkomstojämlikheten i samhället för tre olika utbildningsnivåer hos föräldrarna (hög, medelhög, grundutb.). Ojämlikheten mäts med ginikoefficienten på en skala mellan 0 och 100. Föräldrarnas utbildningsnivå (PEB) visas i tre kategorier (uppifrån: hög, medelhög och grundutb.). Källa: Cingano (2014).

40 Cingano (2014), figur 5.

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45

20,00 22,00 24,00 26,00 28,00 30,00 32,00 34,00 36,00 38,00

Hög utb.

Medelhög

Grundutb

.

Likartade samband gäller för läs- och skrivkunnighet och risken för arbetslöshet. Som konstaterades inledningsvis i kapitlet kan orsakssamband gå i olika riktningar – från ojämlikhet till rörlighet i utbildningshänseende eller från rörlighet till jämlikhet, eventuellt i båda riktningarna. Att förändra inkomstojämlikheten är en långsam process; det är dessutom föga troligt att ett skatte- och transfereringssystem med hög omfördelningsgrad i sig skulle leda till en stabil ökning av rörligheten i ett samhälle. Mer realistiskt är att se det offentligt finansierade utbildningssystemet som ett instrument för att öka jämlikheten i samhället. Denna tolkning av sambandet stöds av att länder med en ambitiös utbildningspolitik, mätt som andelen av BNP som läggs på den offentliga utbildningsbudgeten, har en högre rörlighet.41

En robust slutsats av litteraturgenomgången är alltså att en hög nivå för de lägre skikten i fördelningen av inkomster och utbildning är gynnsam för den ekonomiska tillväxten. Detta är egentligen inget som bör förvåna. Det är en fördel för ekonomin i stort om alla i ett samhälle har god läs-, skriv- och räknekunnighet och inte plågas av permanent ekonomisk stress i vardagslivet.

Om alltså utjämnande åtgärder alltså kan vara gynnsamma för den ekonomiska tillväxttakten, måste frågan än då ställas hur långt denna utjämning ska drivas. De statistiska analyser vars resultat har redovisats ovan beskriver en sorts historiskt medelvärde över de länder som ingår i den studerade gruppen under den studerade tidsperioden. Med de rådande förutsättningarna var det i genomsnitt möjligt att samtidigt öka jämlikheten och höja den ekonomiska tillväxttakten under den aktuella perioden. Detta innebär inte att det oberoende av utgångsläget går att finna sådana åtgärder. Arthur Okun har i ett ofta citerat arbete hävdat att det föreligger ett inneboende avvägningsproblem mellan jämlikhet och tillväxt,42 vilket alltså nu har konstaterats vara felaktigt. I en bilaga till 2019 års långtidsutredning har Torben M. Andersen genomfört en modernare analys av samma problem.43 Ansatsen bygger på tanken att fördelningspolitiken kan vara mer eller mindre effektiv och att olika länder ligger mer eller mindre långt från den effektivitetsfront som beskriver bäst möjlig avvägning mellan jämlikhets- och tillväxtbefrämjande åtgär-

41 Narayan et al. (2018), fig. 4.6. 42 Okun (1975). 43 Andersen (2019).

der.44 En invändning är att det kan finnas åtgärder som inte har tillämpats inom något av de studerade länderna och att avvägningsproblemet alltså är mindre än det framställs. Sverige framstår i analysen som ett av de mer effektiva länderna. Inte desto mindre kan konstateras att den nivå på BNP per capita som rådde 2014 (det sista året i analysen) var förenlig med den nivå på jämlikheten som rådde 1982, ett av de år då inkomstfördelningen var som jämnast.45

5.5. Brottslighet

Sambandet mellan ojämlikhet och brottslighet beror på vilken typ av brottslighet man har i åtanke som åsyftas. Den helt dominerande delen av litteraturen behandlar våldsbrott och annan traditionell brottslighet, och det är också den som relateras nedan. Kvalificerad ekonomisk brottslighet som penningtvätt och skatteundandragande, framför allt med juridiska personer i rollen som förövare, kan förväntas ha andra bestämningsfaktorer och därmed också uppvisa ett annat samband mellan fördelning och kriminalitet.

En omfattande litteratur visar att det finns ett samband mellan ojämlikhet i samhället och kriminalitet.46 Daly and Wilson (1997) och Daly (2016) har visat att den viktigaste bestämningsfaktorn för ett lands mordfrekvens är dess inkomstojämlikhet.47 Även variation i brottslighet inom länder förklaras av ojämlikhet. Bland USA:s delstater finns ett starkt samband mellan inkomstojämlikhet mätt med ginikoefficienten och mordfrekvens.48 Ett liknande samband för Sverige har visats av Nilsson (2004), som fann att ju högre nivån på arbetslösheten är, desto högre är förekomsten av både brott i allmänhet och egendomsbrott.49

Daly förklarar sambandet med att en högre ojämlikhet medför starkare konkurrens bland unga män i den nedre delen av fördelningen, vilket ofta tar sig uttryck i kriminalitet av olika slag.50 På aggregerad nivå samvarierar arbetslöshet och absolut fattigdom med

44 Ibid., figur 4.4. Analysmetoden erinrar om vad som har använts för att jämföra produktiviteten hos olika anläggningar inom en och samma bransch, s.k. data envelope analysis. 45 Ibid., figur 4.5. 46 Kawachi et al. (1999). 47 Daly and Wilson (1997), Daly (2016). 48 Den statistiska förklaringsgraden uppgår till 0,72 (Daly 2016). Enamorado et al. (2016) har visat motsvarande samband för Mexikos delstater. 49 Nilsson (2004). Se också Dahlberg and Gustavsson (2005). 50 Även om Daly främst studerar våldsbrottslighet.

kriminaliteten i samhället, men Daly gör troligt att ojämlikheten är en starkare förklaringsvariabel än den absoluta fattigdomen.

5.6. Miljö

Det finns argument för samband mellan ojämlikhet och miljöförstöring.51 Några av länkarna kan se ut på följande sätt:

  • Hushåll i den övre delen av inkomst- och förmögenhetsfördelningen drar större nytta av den produktion och konsumtion som leder till miljöförstöring och kan samtidigt lättare undvika de negativa konsekvenserna.52
  • Boendesegregation ökar i sig risken för att vissa områden får en sämre miljö men kan också leda till längre arbetsresor och därmed ökad miljöpåverkan.53
  • Bättre bemedlade hushåll sätter standarden för vad som är hög status och lockar därmed andra att arbeta och konsumera mer än vad de skulle göra i ett jämlikare samhälle.54
  • Inkomstojämlikhet försvårar spridningen av ny grön teknologi från de högre inkomstskikten.55 Den nya tekniken är i allmänhet dyrare än den etablerade och kan helt enkelt vara ekonomiskt oåtkomlig för låg- och medelinkomstskikten, om ojämlikheten är hög.

Den lägre nivå på tilliten i samhället som följer med högre ojämlikhet försvårar produktionen av kollektiva nyttigheter som positiva miljöåtgärder och insatser för en bättre hälsa.56

Cushing et al. visar i sin litteraturöversikt att det starkaste stödet för ett samband mellan fördelning och miljö finns för lokala miljöstörningar som dålig luft, vattenföroreningar och dåliga sanitära förhållanden, medan stödet är svagare för mer diffusa miljöstörningar. Effekten är också starkare inom ett och samma land, exempelvis vid

51 Cushing et al. (2015). 52 Boyce (1994). 53 Morello-Frosch and Jesdale (2006). 54 Veblen (1934), Frank (2012). 55 Vona and Patriarca (2011). 56 Wisman (2011), Kawachi and Kennedy (2006).

jämförelse mellan USA:s delstater, eftersom regelverk och andra förutsättningar då är mer lika.

5.7. Tillit

Tillit är en komplex företeelse, som beror av många faktorer och som i sin tur påverkar många andra. Ett högt mått av tillit i ett samhälle är en genuint kollektiv tillgång, som har påtagliga konsekvenser också för materiella variabler som inkomsterna i ett samhälle.

Tillit kan definieras på olika nivåer.57 Med partikulär tillit menas den tillit som man känner gentemot familj, vänner och bekanta.

Generell tillit avser den tillit som man känner mot vem som helst

som man kommer i kontakt med – främlingar, kontakter i arbetslivet och andra. Till det generella perspektivet hör också tilliten till samhällsinstitutioner som det politiska systemet, förvaltningen och medierna. En mellanform är lokalsamhällestilliten, som av vissa forskare hänförs till den ena eller andra kategorin men som kan hävdas vara en egen kategori.

Den klassiska metoden för att mäta den generella tilliten är att ställa frågan om man i allmänhet kan lita på de flesta eller om man inte kan vara nog försiktig i umgänget med andra.58 Eftersom det bara finns två svarsalternativ, får man ett klart svar. Vid jämförelser mellan länder kan det uppkomma problem med formuleringen, eftersom det är svårt att hitta översättningar som återger exakt samma attityder, men för registreringar av förändringar över tid har detta mindre betydelse, och frågan blivit ett standardinstrument i internationella jämförelser.

De olika formerna av tillit är relativt oberoende. Man kan alltså hysa hög tillit i ett avseende och låg i ett annat. Ett objektivt mått som graden av engagemang i föreningar gäller närmast lokalsamhällestillit och kan inte direkt översättas till generell tillit.

57 Trägårdh m.fl. (2013). 58 Rosenberg (1956).

Jämlikhet och tillit

Att hög jämlikhet korrelerar med hög tillit i samhället är en stabil observation.59 Ett exempel visas nedan.

Figur 5.4 Samband mellan ojämlikhet mätt med giniindexet och tillit på nationell nivå

Not: Tilliten mätt med standardfrågan huruvida man har förtroende för andra människor. Källa: Jordahl (2009).

Som konstaterades inledningsvis är det svårt att avgöra i vilken riktning orsakssambanden går. En enskild individ kan inte observera ginikoefficienten. Det krävs en karaktärisering av ojämlikheten som gör den gripbar för den enskilda människan på ett sätt som kan tänkas påverka hur hon uppfattar sin livsmiljö och agerar i vardagslivet.

En jämförelse mellan regioner i Sverige indikerar att det framför allt är ojämlikheten i den nedre halvan av inkomstfördelningen som är viktig för tilliten.60 Kvoten mellan medianinkomst och den lägsta decilgruppen är den indikator som ger starkast (negativ) effekt på tilliten.

Stämmer då medborgarnas bild av det samhälle de bor i med verkligheten? Larsen (2013) har fördelat hushållen i fyra länder –

59

Uslaner and Brown (2005), Jordahl (2009), Rothstein (2011), Barone and Mocetti (2016). 60 Gustavsson and Jordahl (2008).

0 10 20 30 40 50 60 70

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8

Tillit

Giniindex

Danmark

Sverige

Norge

Iran

Finland

Nederländerna

Kina

Japan

USA

Rumänien

Turkiet

Egypten

Thailand

Brasilien

Zimbabwe

Sydafrika Chile

Storbritannien

Tyskland

Slovakien

Portugal

Indonesien

Frankrike

USA, Storbritannien, Sverige och Danmark – på sju klasser i relation till medianinkomsten och jämfört den faktiska inkomstfördelningen med den som medborgarna tror råder i deras samhälle. Skillnaderna mellan länderna är märkbara framför allt i den översta och den nedersta delen av inkomstfördelningen. I det översta skiktet (personer som har mer än den dubbla medianinkomsten) återfinner man mer än 4 procent i USA och Storbritannien, mellan ½ och 1 procent i Sverige och Danmark. I den nedre delen – hushåll med mindre än 50 procent av medianinkomsten – finns närmare 20 procent i USA, 11–12 procent i Storbritannien och 5–6 procent i de båda nordiska länderna.

Dessa siffror är naturligtvis inte kända för flertalet medborgare i de aktuella länderna. De har bilder av inkomstfördelningen som kan stämma mer eller mindre väl med verkligheten. I enkäter har man undersökt hur denna bild varierar inom och mellan länderna med hjälp av typfördelningar, stiliserade samhällsstrukturer som respondenterna får reagera på. Vissa typfördelningar med huvuddelen av hushållen i mellanskikten kan kallas ett medelklassamhälle och är alltså de som ligger närmast verkligheten i alla de undersökta länderna. Medborgarnas bilder av inkomstfördelningen varierar dock kraftigt. I USA och Storbritannien tror 57 respektive 55 procent att de bor i ett samhälle med ett stort nedersta skikt i inkomstfördelningen, medan motsvarande siffror för Sverige och Danmark är 30 respektive 12 procent.

Det visar sig att människors bild av hur samhällets medborgare är fördelade på olika inkomstskikt har stor betydelse både för hur de upplever sitt samhälle och vilken tillit de känner.61 Av stor betydelse för analysen av förhållandet mellan ojämlikhet och tillit är att det statistiska sambandet mellan hur många som tror sig bo i ett medelklassamhälle och nivån på tilliten är väsentligt starkare än motsvarande samband mellan ginikoefficienten och nivån på tilliten, 0,81 att jämföra med 0,66.

Det är också så att tilliten i ett givet land är högre bland dem som anser sig bo i ett medelklassamhälle.62 De som har denna bild av inkomstfördelningen upplever också samhället som ett samhälle med lika möjligheter för de flesta, vilket är ett annat sätt att formulera samma sak.

61 Framställningen följer här i stor utsträckning Larsen (2013). 62 Larsen (2013), s. 108.

En intressant komplettering till den faktiska inkomstfördelningen är vad invånarna i de olika länderna uppfattar som ett samhälleligt ideal. Det visar sig att det typiska medelklassamhället är det mest uppskattade i alla fyra länderna (mellan 49 och 60 procents stöd).63Detta indikerar att det liberala samhällsidealet med någotsånär lika möjligheter för alla och hög rörlighet är gemensamt för befolkningen i länder med tämligen stora skillnader i fördelningspolitik och faktisk inkomstfördelning.

Attityden till välfärdspolitiken och omfördelning till förmån för personer som av olika anledningar hör till de nedre inkomstskikten har visat sig hänga starkt samman med bilden av dessa nedre skikt.64De som är mest negativa till fördelningspolitik har, förenklat uttryckt, en bild av gruppen som är huvudförmånstagare som stor, hotfull och oförtjänt. Kopplingen till tilliten ligger i bilden av att denna grupp är opålitlig därför att den står utanför samhället, har sina egna normer (”främmande kultur”, ”gängbildningar”) och lever geografiskt separerad (”getton”, ”no-go areas”).65 Omvänt kommer de som upplever att den absoluta huvuddelen av befolkningen hör till samma medelklass att känna större tillit, både generellt och gentemot dem som av olika anledningar blir mottagare av sociala förmåner.

Hur skapas då denna bild av samhället omkring oss? Personliga upplevelser bestämmer bara en liten del.66 Viktiga byggstenar får man från bekantskapskretsen, från sociala medier och massmedier och från normsändare som politiska ledare och andra opinionsbildare. Även utformningen av välfärdspolitiken är betydelsefull för bilden av samhället; en generell välfärdspolitik gör det svårare att skilja mellan mottagare och bidragsgivare än vad en selektiv sådan gör och den bidrar därmed till att större delen av befolkningen uppfattas som hörande till en och samma medelklass.

En potentiell nackdel med den generella politiken är att den leder till en hög offentlig utgiftsnivå. Som kommer att visas i kapitel 6 är dock utgiftskvoten (utgiftsnivån i relation till BNP) inget bra mått på de offentliga ingreppens omfattning och effekter på samhällsekonomin.

63 Larsen (2013), s. 19. Siffrorna avser 2009–2010. 64 Gilens (1996 a), Gilens(1996 b), Clawson and Trice (2000). 65 Larsen (2013), kapitel 8. 66 Uslaner (2002).

Mångfald och tillit

Förekomsten av olika minoriteter med lägre socioekonomisk status ökar risken för en indelning av befolkningen i ingrupper (den egna gruppen) och utgrupper (andra) och utgör därmed ett potentiellt hot mot tilliten. I USA har de svarta fått spela rollen av en sådan utgrupp;67 i Europa kan olika etniska minoriteter tilldelas samma roll i den politiska debatten. Om detta blir fallet eller inte beror i stor utsträckning på hur bilden av samhället formas.

Enligt Allports teori om fördomar bestäms attityden mellan olika grupper till betydande del av hur intensiv kontakten är mellan de olika grupperna.68 Om de arbetar tillsammans och löser gemensamma uppgifter på lika villkor, finns goda förutsättningar för att fördomar ska kunna hållas på en låg nivå. En studie baserad på data från European Social Survey har undersökt detta i en jämförelse mellan 22 europeiska länder.69 På tre olika nivåer – länder, grannskap och arbetsplatser – undersöks hur tilliten beror av den etniska mångfalden. Skillnaden mellan dessa nivåer är att på de två första har den enskilda människan begränsade möjligheter att uppleva kontakter med personer av annat etniskt ursprung och kan i alla händelser undvika dem om hon så önskar. På en arbetsplats däremot är hon normalt tvungen att arbeta tillsammans med kollegor oavsett ursprung, så sannolikheten för att Allports villkor ska uppfyllas blir högre. Studien bekräftar hypoteserna. På nationell nivå och grannskapsnivå sjunker tilliten med ökande diversitet, men på arbetsplatser ökar den i stället. Vikten av en tillräckligt intensiv integration bekräftas också av att mångfald på arbetsplatser och mångfald i grannskap kan förstärka varandra.70

Medier, både massmedier och sociala medier, spelar en central roll för vilken samhällsbild som formas. Bilden i massmedia av välfärdspolitikens nettoförmånstagare är också väsentligt negativare i amerikansk och brittisk press än i skandinavisk.71

Lika viktig för bilden och normbildningen på detta område blir politiska ledares och andra opinionsbildares ideologi och attityd till välfärdspolitikens utformning. De som ser samhällsbyggandet som ett gemensamt projekt som ska inkludera alla oberoende av ekonomisk

67 Gilens a.a. 68 Se avsnitt 4.2. 69 Kokkonen et al. (2014). 70 Ibid., tabell 6. 71 Larsen (2013), kapitel 7.

status eller etniskt ursprung bidrar till att upprätthålla den traditionellt höga nivån på tilliten i de nordiska länderna. En opinionsbildning med motsatt inriktning blir i stället till ett hot mot denna tillit. Som framgått finns det inget entydigt samband mellan etnisk mångfald och social sammanhållning; samhällen präglade av hög mångfald kan upprätthålla en hög nivå på sammanhållning under de rätta betingelserna – att olika grupper uppfattas som någorlunda jämlika, att det finns gemensamma uppgifter att lösa och att normsignalerna från det politiska ledarskapet är tydliga och rätt inriktade. Om man i ett samhälle lyckas uppfylla dessa villkor, finns förutsättningar för att tilliten ska kunna hållas på en hög nivå.

Tillitens stabilitet över tid

En viktig fråga för ett land som likt Sverige har haft en stark invandring är hur tilliten hos dem som migrerar påverkas av själva migrationen. Den allmänna bilden är att nivån på tilliten är stabil över tiden, ibland över flera generationer, men att det också kan ske intressanta värderingsskiften i den nya miljön. Flera analyser har gjorts av hur tilliten i olika delar av USA varierar med immigranternas ursprungsländer.72 Den internationellt sett höga nivån på tilliten hos migranterna från de nordiska länderna har lämnat ett bestående avtryck; andelen nordiska immigranter är den enskilt viktigaste faktorn bakom tillitsnivån i USA:s delstater i dag.73

Graden av anpassning varierar dock. I en brett upplagd internationell undersökning omfattande 130 länder visar sig tillitsnivån i mottagarlandet vara viktigare än nivån i ursprungslandet.74 Migration från lågtillitsländer till högtillitsländer leder dock till en relativt sett svagare anpassning än en migration i motsatt riktning, vilket är en nackdel ur svenskt perspektiv.75 Å andra sidan anpassar sig nivån på både generositet och förtroende för myndigheter och politiskt styre snabbt till mottagarlandets.76

72 Se t.ex. Rice and Feldman (1997) och Uslaner (2008). 73 Putnam (2001). 74 Helliwell et al. (2016). 75 Ibid., tabell 5. Se också om anpassning hos utlandssvenskar Bergh and Öhrvall (2018). 76 Helliwell et al. (2016), avsnitt 4.2 och 4.3.

Intressant nog får arvet från ursprungsländerna också både politiska och realekonomiska konsekvenser. I en europeisk studie visar det sig att åsikterna om behovet av omfördelning i samhället har ett starkt samband med de åsikter som dominerar i ursprungslandet.77Detta kommer till uttryck också i hur man röstar. Men effekterna av värderingsarvet avspeglas också i den reala ekonomin. En analys av den sociala rörligheten i USA:s delstater visar tydliga avtryck av immigrationshistorien, såtillvida att stater med starkt inslag av skandinaviska och i viss mån tyska immigranter också uppvisar högre social rörlighet, både för vita och för svarta medborgare.78

Tillitens följeslagare

Det finns som sagt en omfattande samhällsvetenskaplig litteratur om hur nivån på tilliten i ett samhälle samvarierar med olika välfärdsindikatorer. I enklare beskrivningar rör det sig bara om konstaterad samvariation mellan två statistiska mått, men betydande insatser har också gjorts för att fastställa orsakssamband. Vad som är både vetenskapligt intressant och policymässigt relevant är att tillit till skillnad från den abstrakt definierade jämlikheten upplevs av individer och därmed kan bilda den nödvändiga länken för att orsakssamband mellan vad som observeras på övergripande nivå och hur människor faktiskt handlar.

Några av de observerade sambanden med tillit är:79

  • resiliens: Samhällen med hög tillit klarar kriser bättre. Detta gäller också på individnivå.80
  • hälsa: En tidig koppling mellan tillit och hälsa är observationen av

Williams et al. (1980) att en cynisk livshållning ökar risken för förtida död i hjärtkärlsjukdomar.81 Reciprocitet och utvecklade sociala nätverk är gynnsamma för hälsan. Ett orsakssamband från tillit till självrapporterad hälsa tycks föreligga.82

77 Luttmer and Singhal (2011. 78 Berger and Engzell (2019). 79 En aktuell litteraturöversikt är Uslaner (ed.) (2018). 80 Helliwell et al. (2018). 81 Williams et al. (1980). 82 Kawachi (2018) utnyttjar instrumentvariabler för att etablera orsakssamband.

  • upplevd välfärd: Länken mellan fördelningen av upplevd välfärd och tillit är ännu starkare än länken mellan inkomstfördelning och tillit.83 Effekten på den upplevda välfärden av hög tillit jämfört med låg motsvarar effekten av en fördubbling av inkomsten.84
  • korruption: Det finns en länk mellan tillit och korruption som går i båda riktningarna, men den starkaste kausaliteten förefaller gå i riktning från tillit till korruptionsnivå.85
  • ekonomisk tillväxt:86 Många klassiska tänkare pekade på betydelsen av tillit i det ekonomiska livet, såsom Adam Smith och John Stuart Mill, i modern tid bland andra Kenneth Arrow87. De mekanismer som tilliten kan verka genom är i) den direkta effekten på pro-duktivitetstillväxten genom lägre transaktionskostnader,88 bättre fungerande betalningssystem, delegering till medarbetare89 och allmänt lägre krav på verifieringar; ii) den direkta effekten på in-vesteringar,90 trovärdigheten hos utbildningsintyg91 och trovärdigheten hos investeringsmäklare; iii) den indirekta effekten via det politiska systemet och den offentliga förvaltningen.92 – Empiriska tester bekräftar den positiva effekten av tillit på ekonomisk till-växt, som dock är tydlig bara i demokratier.93

5.8. Sammanfattning

Litteraturen om konsekvenserna av ojämlikhet kan kort sammanfattas på följande sätt:

  • Det finns ett allmänt negativt samband mellan inkomstojämlikhet och olika välfärdsvariabler; ökad inkomstspridning leder till sänkt genomsnittlig välfärd.

83 Goff et al. (2018). 84 Helliwell et al. (2018). 85 You (2018), Robbins (2012). 86 Bjørnskov (2018). 87 Arrow (1972). 88 Knack and Keefer (1997), Williamson (2000), Bjørnskov and Méon (2015). 89 Bloom and van Reenen (2010), Gur and Bjørnskov (2017). 90 Zak and Knack (2001). 91 Bjørnskov (2009). 92 Boix and Posner (1998), Holmberg and Rothstein (eds.) (2012), Charron and Rothstein (2018). 93 Bjørnskov (2018). USA:s delstater har analyserats av Dincer and Uslaner (2010).

  • Barn drabbas generellt mer än genomsnittligt av ojämlikhet. I de flesta EU-länder är barnfamiljer överrepresenterade bland hushåll med låg ekonomisk standard. Den sociala rörligheten är lägre i länder med hög ojämlikhet, det vill säga barnens livschanser bestäms i högre utsträckning av vilka föräldrar de har i sådana länder.
  • Hälsan är sämre i ojämlika samhällen, men mest därför att mindre gynnade grupper drabbas hårdare av sämre ekonomiska villkor.
  • Sambanden mellan ojämlikhet och ekonomisk tillväxt är något blandade, men en robust slutsats är ändå att den ekonomiska tillväxten gynnas av att inkomstskikten under medianinkomsten har en relativt sett högre andel av de totala inkomsterna. I utvecklingsländer gynnas tillväxten generellt av en jämnare fördelning.
  • Våldskriminaliteten ökar med växande ojämlikhet.
  • I ojämlika samhällen finns en tendens att framför allt lokala miljöproblem är allvarligare i ojämlika samhällen inte får tillräcklig uppmärksamhet.
  • Det finns ett starkt generellt samband mellan tillit och jämlikhet.

Tilliten gynnas inte bara av den faktiska jämlikheten utan också av den subjektivt upplevda – att en stor del av befolkningen upplever att alla har goda möjligheter att påverka sin egen livssituation.

  • Den i många sammanhang viktigaste ojämlikheten finns i den nedre halvan av inkomstfördelningen. Hälsa, tillit, social rörlighet och ekonomisk tillväxt gynnas alla av att de nedre skikten i inkomstfördelningen har en förhållandevis hög andel av det totala humankapitalet. Mått på ojämlikheten som fångar denna aspekt av fördelningen är att föredra framför den dominerande ginikoefficienten.

5.9. Appendix. Samband mellan ojämlikhet och hälsa m.m.

Anta att vi har en population vars inkomstfördelning kan beskrivas med frekvens-funktionen f(x; m, σ), där m är medelvärde och σ standardavvikelsen. En utfallsfunktion g(x) beskriver hur någon utfallsvariabel varierar med inkomsten. Funktionen g(.) kan beskriva

hälsa, tillfredsställelse eller någon annan variabel av intresse. Funktionen g(.) antas vara konkav, det vill säga uppfylla villkoren g’(x) > 0, g’’(x) < 0 över hela sitt definitionsområde. Vi vill undersöka hur väntevärdet för g(.) påverkas, när ojämlikheten ökar, det vill säga σ växer.

Påstående: E{g} minskar, när σ ökar. Bevis: Vi kan utan inskränkning sätta m = 0 och får då en familj av

fördelningar fσ(x;σ), som beror av parametern σ. Vi har

E

σ

{g} = ∫ g(x) f(x;σ)dx.

Vi normaliserar frekvensfunktionen genom variabelbytet x → x/σ och får då

E

σ

{g} = ∫ g(σx)f(x)dx.

Vi antar att förutsättningarna för derivering under integraltecknet är uppfyllda och får

σ

E{g} = ∫ ∂

σ

g(σx)f(x)dx = σ ∫ g’(σx)xf(x)dx (1)

Låt H(x) vara den primitiva funktion till xf(x) som antar värdet 0 då x → -∞, dvs.

x

H(x) = ∫ tf(t) dt.

-∞

Eftersom m = 0, gäller också H(+∞) = 0, dvs. H(x) < 0 för alla x. Med partialintegration av ekvation (1) får man

σE{g} = | σ g’(σx) H(x) – σ2 ∫ g’’(σx) H(x) dx.

Den första termen är = 0, g’’(.) < 0 enligt antagandet, och H(.) har visats vara < 0. Därmed är derivatan ∂

σ

E{g} < 0, dvs. E{g} avtar

med σ. ■

6. Det offentliga åtagandet

Fördelningen av makt och tillgångar i ett samhälle påverkas av en mängd olika processer och mekanismer på många nivåer – inom hushåll, lokala nätverk och civilsamhälle. En del av dessa hör till vad som kallas marknader, medan andra verkar utanför marknader. Offentliga ingrepp syftar till att modifiera den fördelning av makt och tillgångar som skulle bli resultatet om det sociala samspelet fick verka fritt. Motiven kan variera.

Föreliggande kapitel behandlar motiven för offentliga åtaganden, både allmänt och ur specifikt fördelningspolitisk synvinkel. Eftersom åtgärder som vidtas av andra anledningar ofta har fördelningskonsekvenser, måste sådana aspekter vägas in i utformningen. Omvänt kan fördelningspolitiskt motiverade åtgärder ha effekter i andra dimensioner, vilket kan påverka både utformning och ambitionsnivå för fördelningspolitiken. Stor uppmärksamhet har ägnats åt frågan om den offentliga sektorns omfång, eftersom en hög skattekvot ofta uppfattas som en belastning på ekonomin. Hithörande frågor behandlas i avsnitt 3 nedan. I det följande avsnittet beskrivs fördelningseffekter av olika ingrepp dels från ett övergripande perspektiv, dels sett ur ett individuellt perspektiv. Avsnitt 5 behandlar produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor – vad som har kallats Baumols problem – och avsnitt 6 oavsiktliga konsekvenser av offentliga ingrepp som läckage, dödviktsförluster och kapitalisering. I avsnitt 7 diskuteras frågan om ansvarsfördelningen inom den offentliga sektorn, medan gränssnittet mellan offentligt och privat analyseras i avsnitt 8.

6.1. Allmänt om motiv för offentliga åtaganden

Med hjälp av ekonomisk teori kan man identifiera en serie typsituationer i vilka ett decentraliserat beslutsfattande leder till ineffektiva eller ibland direkt skadliga resultat och där ett offentligt ingrepp kan övervägas. Sådana situationer brukar kallas marknads-

misslyckanden, även om de kan uppträda i helt andra sammanhang än

på marknader. De kan sorteras på olika sätt. En klassisk indelning knyter ingreppen till begreppen effektivitet, fördelning och stabili-

sering.1 Om decentraliserat beslutsfattande har konsekvenser för

andra i omgivningen än dem som fattar beslutet, kommer utfallet (”marknadsjämvikten”) inte att vara effektivt. I andra situationer kan det vara effektivt men inte uppfattas som fördelningsmässigt acceptabelt. Inom den tredje kategorin finner man situationer där utfallet är både effektivt och fördelningsmässigt acceptabelt men där konjunktursvängningar eller mer omfattande chocker motiverar offentliga ingrepp för att stabilisera ekonomin.

En annan tänkbar och mer detaljerad kategorisering av marknadsmisslyckandena bygger på de sex kategorierna kollektiva nyttigheter, negativa externa effekter, långsiktiga beslut, brister i information eller beslutsförmåga, fördelning och brister i marknadens funktionssätt.2Kollektiva nyttigheter är sådana tjänster som nyttjas av många men där en individs nyttjande av tjänsten inte hindrar någon annans konsumtion (”icke-rivalitet”) och där det dessutom är svårt eller omöjligt att utestänga dem som inte bidrar till finansieringen (s.k. gratisåkare). Klassiska exempel är rättsväsen, försvar och stora delar av infrastrukturen. Om beslut om sådana nyttigheter inte fattas gemensamt, finns en risk för att produktionen blir för liten eller eventuellt inte blir av, trots att det finns en efterfrågan.

Negativa externa effekter kan vara knutna till produktion eller till

konsumtion. Typexempel är här miljöstörningar av olika slag, som buller eller påverkan på mark, luft och vatten från skadliga kemiska ämnen. I avsaknad av offentliga ingrepp i form av regleringar eller skatter finns en risk att nivån på sådana störningar blir för hög.

Långsiktiga beslut avser sådana som har positiva eller negativa

effekter med lång tidshorisont och som därför ofta fattas under stor

1 Musgrave and Musgrave (1989). 2 Något modifierat från Molander (1999).

osäkerhet. Erfarenhetsmässigt har människor svårt att hantera både osäkerheter och långsiktiga konsekvenser.3 Ett privatekonomiskt exempel är sparande inför pensionen, där enskilda ska väga konsumtion i nuläget mot sparande och framtida konsumtionsmöjligheter. I ett samhälle med en utbyggd välfärdspolitik kan även den som försummar sitt pensionssparande räkna med hjälp från omgivningen efter pensioneringen. Utöver osäkerheten finns här alltså ett gratisåkningsproblem; även den som inte har bidragit till välfärdssystemet kommer i åtnjutande av förmånerna. Lösningen på detta är ett obligatoriskt gemensamt pensionssystem.4 Ett annat exempel gäller naturresursförvaltning; den svenska skogsvårdslagen kom till som en reaktion på att skogsbruket i delar av landet inte bedrevs på ett uthålligt sätt.5

Problem som beror på ofullständig information eller bristande

beslutsförmåga utgör en annan stor och viktig kategori. Man efter-

frågar inte det man inte känner till, och även om efterfrågan har rätt allmän inriktning, riskerar den som har bristfällig information att fatta felaktiga beslut. Producenterna har alltid bättre information om sina varor och tjänster än konsumenterna, och i vissa sektorer, till exempel sjukvård, är denna asymmetri stark. Konsumentupplysning, tillsyn och krav på licens kan vara lösningar på sådana problem. I andra sammanhang kan konsumenten ha korrekt information men ändå vara oförmögen att fatta rätt beslut; beroende av alkohol, narkotika eller spel är exempel på det.

Fördelningspolitiskt motiverade ingrepp kan syfta till utjämning

av livschanser, såsom är fallet med obligatorisk och kostnadsfri grundutbildning. Sociala försäkringar faller delvis under denna kategori, beroende på hur försäkringarna och avgifterna är utformade. Ett fundamentalt marknadsmisslyckande på detta område är att vissa personer, till exempel sådana som föds med funktionsnedsättningar, inte skulle kunna få någon försäkring på en privat försäkringsmarknad.6

3 Kahneman et al. (1982), Kahneman (2011), Thaler (2015). 4 Att detta inte är ett hypotetiskt problem visas av fallet med de s.k. undantagandepensionärerna, egenföretagare som i samband med ATP-reformen tillkämpade sig rätten att stå utanför ATP-systemet men som några decennier senare ändå kompenserades för sina låga pensioner (se SOU 1989:58). 5 Holmberg (2005). 6 För en grundlig genomgång av motiven för offentliga ingrepp inom välfärdspolitiken, se Barr (2004).

Slutligen finns en grupp åtgärder som syftar till att garantera

marknadens funktionssätt. För att marknaden ska vara effektiv krävs

att konkurrensmekanismen vårdas, att karteller identifieras och beivras och så vidare. Konjunktursvängningar, kriser i betalningssystemet och andra störningar förebyggs och motverkas med tillsyn över det finansiella systemet, penning- och konjunkturpolitik.

I praktiken är problemen sällan så renodlade som i kategoriseringen ovan. Många åtgärder har mer än ett motiv. Utbildningspolitiken har ett fördelningspolitiskt grundmotiv – att utjämna livschanser – men hänger också samman med lång tidshorisont och bristande beslutsförmåga, om man ser beslutsproblemet ur barnets perspektiv. Utbildning är också i betydande utsträckning en produktionsfaktor för flera kollektiva nyttigheter – en bättre fungerande demokrati, lägre kriminalitet med mera – vilket är ännu ett argument för ett offentligt åtagande på detta område.

Ett marknadsmisslyckande är i sig inte tillräckligt för att motivera ett offentligt ingrepp. Kostnaderna för ingreppen och risken för ett politikmisslyckande måste vägas mot vinsterna med att reducera eller eliminera marknadsmisslyckandet. Detta kräver en konkret analys för varje område där ett offentligt åtagande övervägs.

Om man efter en sådan analys drar slutsatsen att ett offentligt ingrepp av något slag är motiverat, återstår frågan på vilken nivå som detta ingrepp i så fall ska förverkligas – stat, region, kommun eller någon kombination av dessa, byggd på delat ansvar.

6.2. Fördelningspolitiska aspekter på offentliga åtaganden

I fokus för kommissionens arbete står fördelningsfrågor. Även offentliga ingrepp som motiveras med andra marknadsmisslyckanden kan ha viktiga fördelningseffekter och måste därför analyseras ur ett fördelningsperspektiv. Investeringar i kollektiva nyttigheter som transportinfrastrukturen påverkar personer i olika inkomstskikt på olika sätt. Negativ miljöpåverkan får ofta olika hälsoeffekter på olika individer, och även miljöförbättrande åtgärder får därigenom fördelningseffekter.

Konsumentpolitik har fördelningseffekter. Normalfallet på en marknad är att antalet konsumenter är väsentligt större än antalet

producenter. Producenterna har av den anledningen mycket lättare att samordna sina intressen än konsumenterna. Konsumentlagstiftning och konkurrenstillsyn, som primärt kan sägas syfta till effektivare marknader, får därför också en fördelningspolitisk dimension; de förändrar maktbalansen mellan producenter och konsumenter till de senares fördel.

Ett annat viktigt exempel är regleringar av marknader för varor och tjänster som är knutna till olika former av beroenden, som alkohol och spel. Risken för beroende är inte densamma hos alla människor; den påverkas av genetiska förutsättningar, utbildning och andra faktorer. Lagstiftning som syftar till att skydda individer mot olika beroendeformer har därför fördelningsmässiga konsekvenser och bör analyseras också i detta perspektiv.

Utjämning av förutsättningar och utfall

Åtgärder med fördelningspolitiskt syfte kan, förenklat uttryckt, riktas mot förutsättningar eller mot utfall. Som påpekades redan i inledningskapitlet är denna uppdelning inte problemfri, eftersom utfall i ett visst skede av livet kan utgöra förutsättningar för ett senare skede. I vissa fall kan kategoriseringen ändå fungera som utgångspunkt för en diskussion. När det gäller inkomster kan exempelvis åtgärder som underlättar tillträdet till utbildning innebära en utjämning av förutsättningar, medan skatter beroende på utformning kan ha en utjämnande effekt på utfallet, den disponibla inkomsten.

Generellt sett råder bred politisk enighet om behovet av att utjämna förutsättningar, mot bakgrund av idealet att varje barn så långt möjligt ska ha samma eller likvärdiga livschanser. Oenigheten är större beträffande utjämning av utfall, eftersom felaktigt utformade åtgärder inom denna kategori medför samhällsekonomiska kostnader som av vissa grupper upplevs som för höga i förhållande till vinsterna. Det är dock viktigt att inse att en viss utjämning av utfall måste ske för att man ska kunna garantera någorlunda likvärdiga förutsättningar för den uppväxande generationen. Om bättre bemedlade grupper med goda politiska resurser tillåts ackumulera kapital utan omfördelande skatteingrepp, kommer möjligheterna att få tillträde till utbildningssystemet i ett längre perspektiv inte att vara likvär-

diga. En viss utjämning av utfall är alltså nödvändig för att rimlighet likhet i förutsättningar ska kunna råda.

Fördelningspolitiska ingrepp måste för att nå framgång hämtas från en rad olika politikområden – utbildning, arbetsmarknad, socialförsäkringar, boende, hälso- och sjukvård med flera. Diskussionen kan inte inskränkas till skatter och transfereringar, som främst påverkar utfall. Samtidigt är naturligtvis skatte- och transfereringssystem av central betydelse inte bara för den disponibla inkomsten utan också för hur det ekonomiska systemet i sin helhet fungerar. En viss utjämning av utfall krävs för en långsiktigt hållbar social utveckling.

Karaktär och omfattning hos ingreppen

Något allmänt samband mellan den offentliga sektorns omfång och den ekonomiska utvecklingen bör man inte förvänta sig, eftersom både de offentliga tjänsternas och skattesystemets utformning påverkar hushållens och företagens agerande. Med andra ord: konsekvenserna av ett offentligt ingrepp beror både på vad man gör och på hur denna aktivitet finansieras. Den ekonomiska politiken under efterkrigstiden byggde på en kombination av frihandel, snabb strukturomvandling och ett väl utbyggt transfereringssystem, som skulle kompensera dem som påverkades negativt av strukturomvandlingen. På detta sätt skapades bred acceptans för strukturomvandlingen, samtidigt som välfärdspolitiken mildrade de negativa effekterna för enskilda. Välfärdspolitiken var därmed en integrerad del av politiken för en stabil ekonomisk tillväxt.

Särbeskattning och utbyggd barnomsorg under 1970-talet ökade arbetsutbudet bland kvinnor och därmed även skattebaserna.7 Som konstaterades i kapitel 1 ledde detta till en ekonomisk expansion; enligt en rapport från OECD ligger bruttonationalprodukten i de nordiska länderna i nuläget mellan 9 och 20 procent högre än den skulle ha gjort i avsaknad av dessa jämställdhetsskapande åtgärder.8Effekterna på samhällsekonomin av ett visst offentligt ingrepp måste alltså analyseras särskilt i varje situation.

7 Schwarz & Nyman (1991). Kalkylen avsåg ett tidigt skede i utbyggnaden. Effekterna på arbetsutbud och skattebaser kan förändras om utgångspunkterna är annorlunda. 8 OECD (2018 b). Kontrafaktiska kalkyler av detta slag är givetvis förknippade med osäkerhet.

6.3. Hur stor är den offentliga sektorn?

Den offentliga sektorns expansion under 1900-talet och i synnerhet under efterkrigstiden har givit upphov till en diskussion om de potentiellt negativa effekterna av denna expansion. Offentliga utgifter måste finansieras och då huvudsakligen med skatter, och skatter medför ofta en samhällsekonomisk kostnad. Själva skatteuppbörden är en ren transferering från den privata sfären till den offentliga. Skatter som korrigerar ett marknadsmisslyckande, exempelvis en koldioxidskatt, medför ingen extra kostnad utan är tvärtom välfärdshöjande. De flesta skatter har dock som syfte att finansiera offentliga utgifter, och då uppkommer en extra kostnad, den så kallade överskottsbördan.9 En skatt på en vara eller en tjänst leder inte bara till en prishöjning utan också till beteendeförändringar i form av lägre efterfrågan eller ett lägre arbetsutbud. Det är dessa förändringar som ger upphov till extrakostnaden. Något förenklat kan man säga att ju mindre ett beteende påverkas av skatten, desto lägre blir också överskottsbördan.

Hur stor denna extrakostnad är beror emellertid inte bara på skatten – skattebas och skattesats – utan också på användningen av skattemedlen.10 Att hävda att en skatt medför en viss överskottsbörda utan att man anger för vilka ändamål skatten ska användas är alltså felaktigt.

Det bör i sammanhanget också påpekas att den inom nationalräkenskaperna använda konventionen att alla offentliga utgifter för tjänster är att likställa med konsumtion riskerar att leda till felaktiga slutsatser. Offentligfinansierad utbildning och forskning har helt andra, långsiktigt gynnsamma, effekter på samhällsekonomin än exempelvis utgifter för en stadspark eller apanage till statsöverhuvudet. Omvänt kan det diskuteras hur man bör värdera vissa tjänster inom den privata sfären, exempelvis bank- och finanssektorn.11

Även om det går att hjälpligt uppskatta samhällsekonomiska vinster och kostnader med offentliga ingrepp, är det svårt att ur sådana kalkyler beräkna någon optimal storlek på den offentliga sektorn. Diskussioner om utgifts- och skattekvoter bygger därför i stor utsträckning på internationella jämförelser. Det är viktigt att sådana

9 Eng. excess burden of taxation. 10 Hansson and Stuart (1985). 11 För en grundlig diskussion av värderingarna av transaktioner inom privat och offentlig sfär, se Mazzucato (2018).

jämförelser görs på korrekta grunder, vilket inte alltid är fallet. Vid OECD-sekretariatet i Paris arbetar man sedan länge med att samordna och homogenisera statistiken från medlemsländerna för att jämförelser dem emellan ska bli meningsfulla. Några resultat från detta arbete visas nedan.

De offentliga utgifterna kan indelas i utgifter för kollektiva tjänster,

individuella offentligt tillhandahållna tjänster och transfereringar. Den

första kategorin avser sådana tjänster som inte kan fördelas ut på individer, såsom rättskipning, försvar och internationellt utvecklingssamarbete. Denna kategori är förhållandevis oproblematisk att redovisa och jämföra. Den kan knappast fördelas mellan medborgarna och lämnas därför ofta utanför redovisningen.

Individuella tjänster tillhandahållna av den offentliga sektorn omfattar tjänster för vilka det finns en identifierbar mottagare, såsom obligatorisk grundutbildning och frivillig högre utbildning, barnomsorg, sjukvård och äldreomsorg. Skillnader mellan länder uppkommer här inte bara på grund av skillnader i ambitionsnivå utan också genom den andel av kostnaden som mottagarna erlägger i form av brukaravgifter. Sverige har jämförelsevis höga offentliga utgifter till exempel för stöd till personer med funktionsnedsättningar, för subventioner i barnomsorgen och för fri utbildning på högskolenivå, vilket sammantaget bidrar till en hög utgiftsnivå för dessa offentliga tjänster, medan avgiftsandelen i sjukvården ligger i närheten av EUgenomsnittet för rikare länder inom unionen.12

De totala offentliga utgifterna i Sverige låg år 2018 på nivån 49,8 procent av BNP, att jämföra med 45,8 i EU-28.13 Gentemot OECD-området var skillnaden större, omkring 9 procent av BNP år 2015.14

Dessa siffror säger dock inte så mycket och kan i värsta fall vara vilseledande vid jämförelser mellan länder. Den redovisningsmässigt mest komplicerade posten är transfereringarna, till största delen redovisade under rubriken Socialt skydd. Anledningen är att länderna tillämpar helt olika tekniker för transfereringarna och att en direkt jämförelse mellan utgiftskvoterna därför blir starkt missvisande. Om man önskar genomföra en subvention från den offentliga sektorn till en individ, ett hushåll eller ett företag, kan detta ske på åtminstone

12 Diagram 5.13 i OECD (2018). 13 Eurostat (2019). 14 Senast tillgängliga år från data.oecd.org.

tre olika sätt. Man kan betala ut ett obeskattat bidrag såsom görs med barnbidraget, och storleken på transfereringen blir då identisk med det utbetalade beloppet. Alternativt kan man betala ut ett bidrag som sedan beskattas, vilket i Sverige är huvudregeln för de socialförsäkringar som är knutna till arbetsmarknaden – sjukpenning, föräldrapenning med flera. Nettotransfereringen blir då det utbetalade beloppet med avdrag för skatten. En tredje möjlighet är att ge subventionen i form av ett skatteavdrag, vilket inte registreras som en utgift över huvud taget, om man inte har en separat redovisning av dessa så kallade skatteutgifter15. Dessa tre tekniker ger helt olika avtryck i den offentliga sektorns storlek; den andra modellen ger den största offentliga sektorn, medan den sistnämnda ger den minsta.

Det finns fler problem. I vissa länder tillämpas obligatoriska försäkringar som produceras av privata försäkringsbolag, på det sätt som den svenska fordonsförsäkringen är konstruerad. Sådana försäkringar kommer att registreras som en del av den privata sektorn, trots att utgiften för den enskilda medborgaren är lika obligatorisk som en offentlig avgift eller en skatt.

Härutöver kan staten subventionera försäkringar som betalas av arbetsgivarna, vilket i så fall också ska registreras som en social utgift för det offentliga men ofta försvinner i internationella jämförelser.

Av detta framgår att korrekta jämförelser mellan olika länders välfärdsutgifter kräver en omfattande insamling och bearbetning av data. Sådana jämförelser har under lång tid producerats av OECD.16OECD:s definition av välfärdsutgifter (social expenditure) lyder ”offentliga och privata institutioners tillhandahållande av förmåner och finansiella överföringar till hushåll och individer som stöd i situationer där välfärden påverkas negativt, förutsatt att varken förmånen eller den finansiella överföringen utgör direkt betalning för en viss vara eller tjänst eller bygger på ett individuellt avtal eller överföring”. Denna definition av välfärdsutgifter sammanfaller inte med transfereringar, eftersom de bland annat innehåller utgifter för sjukvård, men bilden är ändå klargörande, eftersom den belyser den skillnad mellan bruttoutgifter och nettoutgifter som uppkommer till följd av skillnader mellan ländernas politik och administrativa val.

15 Eng. tax expenditures. 16 Se http://www.oecd.org/social/expenditure.htm.

Med denna definition omfattas äldreförmåner som pensioner, äldreomsorg och hemtjänst, änkepensioner och begravningsbidrag, förmåner riktade till personer med funktionsnedsättningar, arbetsskadelivränta, hälso- och sjukvård, läkemedelsförmåner, prevention, sjukpenning, familjerelaterade förmåner som barnbidrag och andra stödformer till barn före den obligatoriska skolåldern, föräldrapenning, stöd till ensamstående föräldrar, aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, arbetslöshetsförsäkring, subventionerade anställningar, förtidspensioner (i Sverige sjukersättning), boendestöd och övriga stöd, såsom försörjningsstöd, rättshjälp, stöd till missbrukare med flera.17

I figur 6.1 visas nettoutgifterna för trettio länder år 2015.18 Det för många kanske något överraskande resultatet är att de länder som har de högsta utgifterna inom det aktuella området är Frankrike, USA och Belgien. Sverige ligger på åttonde eller nionde plats i rangordningen. Det sker stora omkastningar i rangordningen, när redovisningen görs enhetlig. Så ligger exempelvis USA på tjugoandra plats vad gäller ojusterade utgifter men på andra plats efter justering. Howard talar om en ”dold” välfärdsstat.19

17 Adema et al. (2011). 18 OECD (2019 b). Siffrorna för Nederländerna och Litauen är ofullständiga. 19 Howard (1997).

Figur 6.1 Sociala utgifter brutto (ljusgrå stapel) och netto (mörkgrå) i relation till BNP (%) till marknadspris för OECD-länder år 2015

Not: Länderna är rangordnade efter storleken på nettoutgifterna. Siffrorna för Nederländerna och Litauen är ofullständiga. Källa: OECD (2019 b).

De nordiska ländernas särart

Mot ovanstående bakgrund framstår mycket av diskussionen om den offentliga sektorns ingrepp i samhällsekonomin som baserat på felaktiga föreställningar. Även den ekonomiska forskningen påver-

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00

Mexiko Turkiet

Korea

Chile Lettland

Estland

Irland (Litauen)

Israel

Slovakien

Polen

Nya Zeeland

Ungern

Island

Luxemburg

Tjeckiska Republiken

OECD

Slovenien

Kanada

Norge Grekland

Spanien Portugal

Japan

Australien

Schweiz Österrike

Storbritannien

Sverige Tyskland

Finland

Italien Danmark

Belgien

USA

(Nederländerna)

Frankrike

kas. Ett återkommande tema i både forskning och politisk debatt är hur den offentliga sektorns storlek påverkar den ekonomiska tillväxttakten. Det normala sättet att mäta den offentliga sektorns omfång är som kvoten mellan de offentliga utgifterna och bruttonationalprodukten (BNP) eller med kvoten mellan skatteinkomsterna och BNP. Som analysen ovan visar riskerar sådana mått att leda helt fel, eftersom de offentliga ingreppen kan vara betydande utan att detta återspeglas i utgifts- eller skattekvoten, eller omvänt vara mindre ingripande än de framstår vid en enkel jämförelse.

De nordiska länderna avviker i de flesta internationella jämförelser – genom högt arbetsutbud bland både män och kvinnor, höga offentliga utgifter i relation till BNP, omfördelande skatte- och transfereringssystem, en exceptionellt hög tillit och hög upplevd välfärdsnivå. Samtidigt har de visat sig ha hög internationell konkurrenskraft och hög social mobilitet, och vad gäller BNP per capita har de under lång tid legat i toppskiktet i världen. Detta har väckt intresse och förvåning bland utomstående betraktare, alltifrån Marquis Childs på 1930-talet20 via Mancur Olson ett halvsekel senare21 till nu aktiva ekonomer22. Enligt gängse ekonomisk teori ska en hög skattekvot och ambitiös fördelningspolitik påverka incitamenten och den ekonomiska tillväxttakten negativt.

Som framgått bygger föreställningen om den höga skattekvoten i de nordiska länderna delvis på en statistisk synvilla. Fördelningspolitiken har dessutom i väsentlig utsträckning handlat om att skapa likartade förutsättningar och därmed bidragit till den höga sociala rörligheten, vilket påverkar tillväxten positivt. En viktig del av förklaringen till det som ur ett traditionellt ekonomiskt perspektiv upplevts som förbryllande torde dock vara just det sociala kapitalet, som saknas i den etablerade ekonomiska analysen. Om det totala kapitalet till mer än hälften består av socialt kapital,23 är det knappast överraskande att den ekonomiska potentialen underskattas, om denna faktor utelämnas.

Eftersom tillitsnivån som tidigare framgått24 beror starkt av både jämlikheten och den sociala rörligheten i samhället och dessa i sin tur förutsätter en aktiv stat och en förhållandevis stor offentlig sektor, är

20 Childs (1936). 21 Olson (1990). 22 Se exempelvis Thakur et al. (2003), Kleven (2014). 23 Avsnitt 2.1. 24 Avsnitt 5.7.

dessa inslag i de nordiska välfärdsstaterna inte något som bör förbrylla. Det sociala kapitalet är väsentligen en kollektiv nyttighet, och det offentliga åtagandet är därför nödvändigt för underhåll och utveckling av detta sociala kapital, som i sin tur är en förutsättning för det höga välståndet.

I nästa avsnitt behandlas frågan hur de sociala utgifterna påverkar fördelningen av disponibel inkomst. Utgångspunkten blir då, i enlighet med vad som har sagts ovan, nettoutgifterna enligt OECD:s definition.

6.4. Fördelningseffekter av offentliga ingrepp

Fördelningseffekterna av de offentliga ingreppen kan illustreras antingen på en övergripande nivå eller på individ- och hushållsnivå. I detta avsnitt illustreras båda dessa perspektiv, det första i internationell jämförelse, det andra som en jämförelse mellan individer i olika inkomstskikt.

Övergripande nivå

För att beskriva inkomstspridningen och effekterna av den offentliga sektorn på den används i detta avsnitt ginikoefficienten. Ett mått på de offentliga ingreppens jämlikhetsskapande effekt är skillnaden mellan ginikoefficienten för marknadsinkomsterna (g

marknad

) och

motsvarande för de disponibla inkomsterna (g

disp

). Eftersom det är

lättare att åstadkomma en synlig effekt om marknadsinkomsterna har stor spridning, är ett alternativ att som utfallsmått i stället använda den relativa förändringen av ginikoefficienten, enligt följande:

Effekt = (g

marknad

– g

disp

)/g

marknad

Som mått på de offentliga ingreppen används välfärdsutgifterna netto enligt den OECD-definition som redovisades i föregående avsnitt, vilka alltså huvudsakligen består av transfereringar.

Sambandet mellan välfärdsutgifterna och den offentliga sektorns omfördelande effekt visas i nedanstående figur. Den genomsnittliga effekten av de offentliga ingreppen på jämlikheten illustreras av den räta linjen (regressionslinjen) i figuren. Som synes är den bara svagt positiv; ju större de offentliga välfärdsutgifterna är, desto mer jämnas inkomsterna ut i relativa tal, men effekten är svag. Den omför-

delande effekten är mer beroende av åtgärdernas innehåll och utformning än av utgiftsnivån.

Figur 6.2 Den offentliga sektorns omfördelande effekt i relation till de totala välfärdsutgifterna (i relation till BNP, procent) enligt OECD:s definition (2014–2015)

Not: Den omfördelande effekten mäts som den relativa effekten på ginikoefficienten, då man går från marknadsinkomster till disponibla inkomster. Chile, Korea, Mexiko och Turkiet ingår inte. Källa: Egna beräkningar baserade på OECD-data.

Vidare kan konstateras, föga överraskande, att i de länder som i större utsträckning använder sig av skattereduktioner som subventionsmedel kommer den utjämnande effekten av välfärdspolitiken att bli svagare. Länder som ligger under regressionslinjen utjämnar mindre än förväntat givet de offentliga utgifternas storlek, medan de som ligger över utjämnar mer än förväntat. De anglosaxiska länderna – USA, Storbritannien med flera – ligger under linjen, medan de nordiska och de övriga europeiska länderna tenderar att ligga över eller på linjen.

Värt att notera är att Sverige ligger strax under linjen, det vill säga politiken omfördelar i något mindre utsträckning än man skulle förvänta givet omfattningen av de offentliga välfärdsutgifterna.

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

10

15

20

25

30

35

Frankrike

Nederländerna

USA

Belgien

Finland

Danmark

Storbritannien

Italien

Tyskland

Österrike

Sverige 2016

Schweiz

Australien Portugal

Japan

Spanien Norge Grekland Slovenien

Tjeck

.

R.

Irland

Nya Zeeland

Island

Fördelningseffekter av offentliga tjänster

Offentliga tjänster som skola, hälso- och sjukvård och äldreomsorg har fördelningseffekter, eftersom konsumtionen styrs av ålder och andra faktorer samtidigt som finansiering huvudsakligen sker med skattemedel. Rent kollektiva tjänster som försvar och rättsväsende låter sig inte fördelas och lämnas utanför analysen. De ekonomiska resurser som tillfaller äldre, som erhåller vård- och omsorgstjänster, ökar deras resurser i förhållande till resurserna för yngre och mindre vårdbehövande åldrar. Motsvarande gäller hushåll med barn och ungdomar, som erhåller subventionerad utbildning. Kvinnor mottar totalt sett mer subventionerade välfärdstjänster än män. Dessa tjänster bidrar därigenom även till att minska de ekonomiska skillnaderna mellan kvinnor och män.

I figuren nedan visas värdet av de offentliga tjänsterna fördelat på decilgrupper. Som synes har tjänsterna en utjämnande effekt, och fördelningen av den utökade inkomsten – ekonomisk standard utökad med offentliga tjänster – är därför jämnare. Ginikoefficienten för faktorinkomsten var år 2017 0,51, för ekonomisk standard 0,32 och för den utökade inkomsten 0,25.25 En reservation är att värdet av tjänsterna inte självklart ska sättas lika för alla inkomstgrupper, eftersom betalningsförmågan varierar över hushållen.

25Prop. 2018/19:100, bilaga 2, s. 22.

Figur 6.3 Konsumtion av olika välfärdstjänster i decilgrupperna 1–10 (år 2017). Tjänsterna i varje stapel nerifrån och uppåt: barnomsorg, utbildning, socialt skydd, hälso- och sjukvård samt fritid och kultur

Not: Konsumtionen mäts i kronor. Källa: Prop. 2018/19:100, bil. 2, s. 22.

Längre tidsperioder och livscykelanalyser

Fördelningsanalyser av ovanstående slag avser enskilda år. För att fördjupa bilden av den offentliga sektorns omfördelande effekter kan man utsträcka tidsperspektivet till flera år eller till hela livscykeln. En utvidgning till flera år innebär normalt en viss minskning av inkomstspridningen, eftersom variationer över närliggande år jämnas ut. Ett exempel är kapitalinkomster från försäljning av privatfastigheter. Björklund och Jäntti visar i en översikt att ginikoefficienten minskar med 10 procent, när perioden ökas från ett enskilt år till 5–10 år, något varierande mellan länder.26 En analys av svenska data visar att variationen i faktorinkomst tenderar att vara högst i de lägsta inkomstskikten. Variationerna i disponibel inkomst är som sig bör väsentligt lägre och minskar dessutom med stigande ålder.27

Om man utsträcker perioden till en hel livscykel, blir bilden mer komplicerad, eftersom fler faktorer påverkar utfallet. Den förvän-

26 Björklund & Jäntti (2011), tabell 3.1; se vidare Aaberge et al. (2002). 27 Ibid., figurerna 3.2 a och 3.2 b.

11689

8215

10211

11262

10858

9318

7377

5697

4316 4424

31208

20700

22033

22840 23708

23450

21635

18448

14749

13830

23781

41689

29465

22160

18182

16243

15021

14234

13352 14718

25464

36553

33202

29312

26444

25064

24714

24882

25446

27532

2780

2552

2795

3395

3557

3994

4415

4726

5265

5191

0

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

tade livslängden varierar med både utbildning, inkomst och kön, vilket måste beaktas i jämförelsen. Statistiskt finns det också samband mellan inkomst och boendeform, ränteavdrag och andra boendesubventioner.

Brådvik har i ett kalkylexempel samlat vissa av dessa variationer och illustrerat utbytet mellan individ och offentlig sektor för tre olika utbildningsnivåer, uppdelat på kön.28 De tre yrkesgrupperna är undersköterska, sjuksköterska och läkare. I livets olika skeden registreras inbetalningar till det offentliga i form av skatter och avgifter och utbetalningar i form av transfereringar och tjänster. En kalkyl av detta slag blir självklart ofullständig på en rad punkter, och vissa poster kan hanteras på mer än ett sätt. Avtalsbaserade förmåner finns exempelvis inte med i beskrivningen. Kollektiva tjänster som försvar har fördelats med samma belopp till alla, vilket kan ifrågasättas. Med dessa reservationer ger kalkylen ändå viss information om fördelningseffekterna i livscykelperspektivet.

Tabell 6.1 Utbytet mellan individer och offentlig sektor för tre olika yrken, fördelat på kön (2013)

Negativa transaktioner Positiva transaktioner

Yrke

Kvinna

Man

Kvinna

Man

Undersköterska 5 297 000 5 199 000 9 305 000 8 128 000 Sjuksköterska 6 620 000 6 371 000 10 665 000 9 477 000 Läkare 14 628 000 15 132 000 12 408 000 10 942 000

Not: Med ”negativa transaktioner” avses att personen för över värden till den offentliga sektorn, t.ex. i form av skatt. Med ”positiva transaktioner” avses överföringar i motsatt riktning, t.ex. i form av fri utbildning eller utbetalningar från socialförsäkringen. Källa: Brådvik (2015).

Av tabellen framgår att de båda första kategorierna under givna kalkylförutsättningar är nettomottagare, medan den tredje är nettogivare. Mellan kvinnor och män föreligger inga större skillnader på skattesidan, medan kvinnor inom alla kategorier har ett större positivt netto. Ett antal poster saknas som konstaterats i kalkylen, som därför inte ger en rättvisande bild av välfärdsnivåerna för de olika grupperna. Att välfärdsstaten är utjämnande är dock en robust slutsats, liksom att den utjämnar mer till förmån för kvinnor.

28 Brådvik (2015).

6.5. Produktiviteten i offentlig sektor

Den offentliga sektorn har vuxit i industriländerna under större delen av 1900-talet. Det gäller både i absoluta tal och i förhållande till samhällsekonomin. Bakom denna utveckling ligger flera faktorer – teknisk utveckling, kostnadsökningar och höjd ambitionsnivå. Teknisk utveckling eller omorganisation inom exempelvis sjukvården kan öka effektiviteten i behandlingen av en viss sjukdom, vilket i så fall sänker kostnaden. Men teknisk utveckling kan också göra det möjligt att behandla sjukdomar som tidigare ansågs obotliga, och det kan vara politiskt svårt att avstå från en sådan möjlighet. Det resulterar i så fall i en höjning av ambitionsnivån.

William Baumol och William Bowen påpekade redan på 1960talet i en uppsats att förutsättningarna för att öka produktiviteten ser helt olika ut i olika verksamheter.29 Med exempel från konstens värld – en stråkkvartett av Schubert eller en pjäs av Shakespeare – visade de att man knappast kan ställa samma krav på ökat resultat per tidsenhet här som man kan göra i industriell produktion. Musikerna kan inte spela snabbare, och antalet skådespelare på scen kan inte minska utan men för den konstnärliga kvaliteten. Man kan invända att film, teve och grammofonskivor har gjort det möjligt för fler att ta del av en föreställning, men då rör det sig om andra tjänster än den direkta upplevelsen på plats av ett framförande på scen.

Baumol återkom senare med en bredare studie, i vilken han hävdade att verksamheter som lider av sådana svårigheter att öka produktiviteten har tenderat att samlas i den offentliga sektorn och att det är detta förhållande som ligger bakom en stor del av utgiftsökningarna här.30

Baumols tes har gett upphov till en omfattande litteratur och mött både invändningar och stöd.31 I en diskussion om den offentliga sektorns förutsättningar att möta efterfrågan på olika insatser är det viktigt att ha en korrekt bild av grundläggande restriktioner. Vi genomför en kraftigt förenklad kalkyl för att illustrera effekterna av det problem som Baumol pekat på.

Anta att det bara finns två sektorer i ekonomin, O och P, och att den förra är skattefinansierad. Anta vidare att P uppvisar en viss produktivitetsökning per år, medan produktiviteten i O är konstant.

29 Baumol & Bowen (1965). 30 Baumol (1993). 31 Se exempelvis Cowen (1996), Colombier (2017).

Det är självklart ingen nödvändighet att produktivitetsutvecklingen är positiv i den privata sektorn; byggsektorn har under lång uppvisat ingen eller en svagt negativ produktivitetsutveckling,32 och en analys av frisörtjänster för 2003/04 års Långtidsutredning visade på en fördubbling av priserna mellan 1980 och 2002 utan någon uppenbar kvalitetsökning som skulle kunna förklara denna prisökning.33 En studie av den privata servicesektorn på EU-nivå visar att ett Baumolproblem finns också inom denna, därför att produktionen har tenderat att koncentreras till branscher som har den ogynnsammaste produktivitetsutvecklingen.34

Omvänt kan den offentliga sektorn uppvisa produktivitetsökningar. Exempelvis har en detaljerad analys av Försäkringskassans handläggning av olika förmåner visat att området barn- och familjeförmåner hade en snabb produktivitetsökning mellan 2005 och 2014 tack vare en ökad automatisering.35 Men vi kan i en förenklad kalkyl anta att det råder en skillnad i produktivitetsutvecklingen mellan privat och offentlig sektor.

Nästa fråga är hur lönerna utvecklas. Vi antar för enkelhets skull att lönerna är den enda kostnadsposten i de båda sektorerna. Om lönerna följer produktiviteten, kommer lönevolymen i den privata sektorn att utvecklas i takt med produktiviteten, medan lönerna i den offentliga står stilla. Om lönerna är den enda skattebasen i ekonomin, kan skattesatsen då sänkas i takt med att produktiviteten ökar. Med dessa förutsättningar stämmer alltså inte Baumols hypotes.

I en verklig ekonomi ser utvecklingen dock annorlunda ut. Erfarenhetsmässigt följs lönerna i privat och offentlig sektor åt på lång sikt, oberoende av produktivitetsutvecklingen.36 Under sådana förhållanden kommer de offentligt producerade tjänsterna att bli dyrare. Med en konstant skattekvot och ett antagande om att löneandelen i ekonomin också är konstant kan dessa tjänster ändå finansieras, eftersom lönevolymen i de båda sektorerna växer med samma hastighet. Inte heller under dessa förutsättningar gäller alltså Baumols hypotes.

32 Anjou (2019). 33SOU 2004:19, diagram 6.2. 34 Fernandez and Palazuelos (2012). 35 ISF (2016). 36 Holmlund and Ohlsson (1992), Jacobson and Ohlsson (1994).

Vi kan sammanfatta slutsatserna på följande sätt:

  • Med en positiv produktivitetsutveckling i privat sektor och en konstant produktivitet i den offentliga kan den offentliga sektorn finansieras med ett konstant skatteuttag.
  • Om ambitionsnivån i den offentliga sektorn höjs, krävs antingen en produktivitetsökning i denna sektor som motsvarar den höjda ambitionsnivån eller en skattehöjning.

I verkligheten kompliceras kalkylen av en mängd faktorer. Både offentlig och privat sektor har andra utgifter än löner. Ökade resurser i den offentliga sektorn kan å andra sidan förväntas leda till ökat läckage till producenterna av insatsvaror och tjänster. Lönelägena i de båda sektorerna skiljer sig också. Den offentliga sektorn har andra utgifter, som kan vara mer eller mindre följsamma mot löneutvecklingen i den privata. Den starkt förenklade kalkylen ger dock en uppfattning om vari problemet består. Huvudförklaringen till den svenska offentliga sektorns utveckling under efterkrigstiden torde stå att finna i en höjning av ambitionsnivån.

En annan slutsats som kan dras av resonemanget är att tillväxt i ekonomin inte på något otvetydigt sätt löser problemet med den offentliga sektorns resursförsörjning.

6.6. Läckage, dödviktskostnader och kapitalisering

Mycket få om några offentliga ingrepp är helt träffsäkra. Beroende på i vilket sammanhang man söker påverka det sociala skeendet uppträder fenomen som läckage och dödviktskostnader. Med läckage avses att de summor som det offentliga avsätter för att subventionera en viss grupp mottagare till viss del hamnar hos andra. Om man exempelvis inte subventionerade hjälpmedel till personer med funktionsnedsättningar, skulle mycket få inom denna kategori ha råd med dem. Men när subventioner införs, kommer priserna på hjälpmedel att stiga, vilket innebär att en del av subventionerna hamnar hos producenter i form av ökade vinster. Hur stor andel som på detta sätt läcker till icke avsedda mottagare beror på efterfrågan, produktionsförutsättningar och subventionernas utformning.

En besläktad form av läckage är dödviktskostnader, som uppkommer inom samma kategori som de avsedda mottagarna. Det så kallade rot-avdraget utgör en subvention som ökar efterfrågan på vissa arbeten inom byggnadssektorn. Om man ställer frågan vad som skulle hända om subventionen avskaffades, kommer svaret att variera. Vissa skulle låta utföra arbetena ändå, helt oavsett om subventionen funnes eller ej. Andra skulle genomföra dem i samma omfattning men senarelägga dem till följd av likviditetsrestriktioner. En tredje grupp skulle genomföra dem i mindre omfattning, och några skulle helt avstå. Den del av subventionen som går till personer ur de båda första kategorierna är bortkastad, eftersom efterfrågan inte påverkas. Det är denna del som kan kallas för en dödviktskostnad.37 Hur stor den är beror liksom läckaget på situationen, men den kan vara betydande.

En tredje form av oönskad effekt är kapitalisering, som förekommer både på producent- och konsumentsidan i ekonomin. I detta fall rör det sig om åtgärder som temporärt kan se framgångsrika ut men som på längre sikt inte når sitt syfte. Politiska åtgärder som gynnar det ägda boendet – sänkt eller borttagen fastighetsskatt, räntesubventioner med mera – kommer omedelbart att kapitaliseras i form av högre fastighetspriser, vilket gynnar dem som äger fastigheter när förändringen genomförs men höjer tröskeln för dem som senare ska ta sig in på bostadsmarknaden.

Kapitalisering på produktionssidan innebär att subventioner visserligen ökar lönsamheten i en viss verksamhet men samtidigt fixeras i den minst rörliga produktionsfaktorn. Subventioner till jordbruket utöver vad producenterna faktiskt kräver för att fortsätta sin verksamhet leder till att priset på jordbruksmark stiger. Detta ökar förmögenheten hos de producenter som är aktiva när subventionen införs, men när nästa producent ska ta över, kommer lönsamheten inte att vara bättre än innan subventionen infördes.

I värsta fall kan kapitaliseringsmekanismer av det här slaget leda till successiva höjningar av subventionsnivåerna, stigande förmögenheter för dem som är inne i systemet men ökad skuldsättning för dem som kommer in sent i processen.

37 Begreppet dödviktskostnad används ibland också för det som vi har benämnt skatters överskottsbörda.

Analyser av dessa typer av politikmisslyckanden måste göras specifikt för varje ingrepp och situation. Risken för ineffektiva subventioner är högst påtaglig på många politikområden.

6.7. Den offentliga maktens struktur

Om man har kommit till slutsatsen att ett offentligt ingrepp av något slag är motiverat, måste lämplig nivå i den offentliga hierarkin för detta ingrepp bestämmas. Alternativen är flera; en invånare i Göteborg är i dag medborgare i en stadsdel, en kommun, en region, ett land och Europeiska unionen. Frågan om vad som är lämplig nivå kan analyseras med ekonomisk teori på samma sätt som marknadsmisslyckandena i avsnitt 6.1. Det innebär att auktoriteten över ett visst ingrepp vad gäller utformning och finansiering ska ligga på den nivå där ingreppet bli effektivast. Om det finns viktiga kollektiva nyttigheter på den högre nivån, måste beslut om produktion av dessa nyttigheter fattas där. Detsamma gäller hanteringen av negativa externa effekter, långsiktiga beslut av övergripande karaktär och så vidare.

Inom EU tillämpas denna princip sedan länge under namnet

subsidiaritetsprincipen.38 Termen har sin bakgrund i katolskt grundad

samhällslära men används nu mer allmänt av EU-domstolen för att avgöra frågor som rör kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna. Bevisbördan ligger på den som förordar ingrepp på den högre nivån. I praktiken avgörs dock kompetensfrågor inom EU i stor utsträckning av det historiska arvet.

I detta betänkande kommer frågor om ansvarsfördelningen mellan EU och den nationella nivån inte att behandlas. Hur EU-regelverket implementeras i Sverige har dock direkt relevans för kommissionens uppdrag och kommer att därför att diskuteras på flera områden.39

Sekvensen av nivåer från stadsdel till EU är inte en hierarki i den meningen att geografiskt större enheter har auktoritet över mindre. Kommuner och regioner är sidoordnade enheter med olika uppgifter men kan på vissa områden samarbeta, till exempel när det gäller näringslivsutveckling. I den mån ett auktoritetsförhållande föreligger, gäller det normalt två intilliggande nivåer.

38 Molander & Gustafsson (2003), Begg (2009). 39 Se vidare underlagsrapport till kommissionen av Jörgen Hettne.

Hur ser då en effektiv ansvarsfördelning av offentliga tjänster inom ett land ut?40 Bred enighet råder om att exempelvis stabiliseringspolitik och fördelningspolitik hör till den nationella nivån. Innebörden av detta är att man nationellt beslutar om miniminivåer; ingenting hindrar att kommuner eller regioner har en högre ambitionsnivå än den gemensamt beslutade. Offentliga tjänster måste analyseras separat för varje tjänst. Försvar och rättskipning hör självklart till den nationella nivån, medan stadsplanering, lokala parker och idrottsanläggningar lika självklart hör till den lokala.

I andra fall måste tjänstens karaktär analyseras mer ingående för att söka svar på de grundläggande frågorna. Hur viktiga är de kollektiva nyttigheterna på nationell nivå knutna till en viss tjänst? Många offentliga tjänster har spridningseffekter utanför kommungränserna som måste beaktas för att tjänsterna ska dimensioneras rätt. Finns det viktiga negativa externa effekter eller långsiktiga konsekvenser som den lokala nivån kan ha svårt att hantera? Vattenresurser kan vara knappa och därför behöva hanteras i samarbete mellan kommuner – vilket också görs – liksom effekterna av miljöpåverkande utsläpp från industriell verksamhet.

Utjämningssystemet för kommuner och regioner syftar till att utjämna skillnader som finns i kommunernas skattebaser eller utgiftsstrukturer. Principen är att kommunerna ska kompenseras för sådana faktorer som de själva inte rår över. Det innebär att skillnader som beror på exempelvis hög andel barn eller hög andel äldre i befolkningen, gles bebyggelse eller andra kostnadspåverkande faktorer kompenseras med tämligen hög precision och således inte ska behöva påverka den kommunala utdebiteringen, om systemet fungerar som avsett. Däremot kan kommunens folkmängd påverka vilken effektivitet som kan uppnås i den kommunala verksamheten, vilken utbildningsnivå som finns att tillgå när man rekryterar och så vidare. Små kommuner kan ha svårt att hitta kompetens för alla de uppgifter som ska lösas, och i de små kommunerna blir specialisterna ofta ensamma på sin arbetsplats, om de kan rekryteras. Antalet befattningar inom den kommunala förvaltningen varierar mellan omkring 100 bland de minsta kommunerna och 500 bland de största.41 Bo-

40 För tillämpningar av det ekonomiska analysperspektivet, se Boadway & Mörk (2004), Rattsø (1998), Ter-Minassian (ed.) (1997). 41 Häggroth (2016). För en bred diskussion av storleksproblematiken i kommunerna, se Lidström (2017).

stadsplaneringskommittén belyste svårigheterna för vissa kommuner att hålla tillräcklig kompetens inom området regional planering och bostadsförsörjning.42 Kommissionen har i sin utredning kunnat konstatera att liknande svårigheter finns på utbildningsområdet. Att det råder ett samband mellan kommunstorlek och uttaxering, som framgår av nedanstående diagram, tyder på att storleken spelar roll utöver de faktorer som hanteras inom utjämningssystemet. Steget från en kommun med 10 000 invånare till en med 100 000 innebär i genomsnitt en sänkning av uttaxeringen med omkring 1,50 kronor.

Figur 6.4 Samband mellan folkmängden i kommunerna och den kommunala uttaxeringen. Avser situationen före den senaste förändringen av utjämningssystemet

Not: Horisontell axel: folkmängd, vertikal axel: utdebitering i procent. Källa: Egna beräkningar baserade på data från SCB.

Nivå och legitimitet

Anledningen till avvikelser från den principiellt grundade ansvarsfördelningen är ofta, vid sidan av ett historiskt arv, krav på politisk legitimitet. Sådana aspekter kan få betydelse för ansvarsfördelningen både inom länder och på den övernationella nivån.

42SOU 2015:59.

y = -0,597ln(x) + 38,913

25 27 29 31 33 35 37

1 000

10 000

100 000

1 000 000

En vanlig föreställning är att den mindre gruppen eller enheten har högre politisk legitimitet. Att kollektiva beslut ska fattas så ”nära” människor som möjligt ges ofta ett egenvärde. Det finns dock viktiga motexempel till denna regel. Försvar av enskilda individers eller minoriteters rättigheter kan kräva insatser från högre nivåer i hierarkin. Exempelvis finns regler i aktiebolagslagen till skydd för aktieägarminoriteter. Staten kan behöva garantera en viss lägsta nivå på kvaliteten i de offentliga tjänster som produceras av kommuner genom lagstiftnings- och tillsynsinsatser. Europeiska unionen har inskridit mot medlemsstaters regeringar för att skydda universella värden som rättskipningens oberoende av den politiska makten.

Än mer dramatiska illustrationer finns i den amerikanska historien. Inbördeskriget ledde till slaveriets avskaffande, men de besegrade sydstaterna svarade med att införa lagstiftning som i praktiken innebar att svarta förnekades medborgerliga rättigheter.43 Det var först efter det att Högsta domstolen i målet Brown vs. Board of Education 1954 slagit fast att segregation i skolor stod i strid med författningen och den federala nivån slutligen gripit in med vapenmakt som svartas medborgerliga rättigheter fick ett reellt skydd.

Också i dessa avseenden – legitimitet, minoritetsskydd och relaterade frågor – måste alltså en konkret analys av vad som är rätt nivå för ingreppen göras i varje situation.

6.8. Gränsytan mellan offentligt och privat

Vid sidan av problemet att bestämma lämplig nivå för det offentliga ansvaret – statlig, regional eller lokal – finns frågan hur gränssnittet mellan offentligt och privat ska läggas. Detta gäller oavsett var i den offentliga hierarkin som huvudansvaret har lagts – stat, region eller kommun. Ansvarsfördelningen måste beskrivas i tre olika dimensioner: huvudmannaskap, finansiering och produktion. I renodlad form, med offentligt och privat som enda alternativ, ger detta totalt åtta möjligheter, från helt privat ansvar till fullt offentligt ansvar i alla tre avseendena. Även i det helt privata alternativet är staten normalt närvarande genom olika typer av reglering, som i livsmedelslagstiftningen och andra typer av konsumentskydd. Antalet alternativ är dessutom större än dessa åtta renodlade fall; hybridlösningar

43 Så kallad Jim Crow-lagstiftning; se Klarman (2004).

som kombinationer av avgifts- och skattefinansiering gör att antalet alternativ i praktiken är obegränsat.

Huvudmannaskap

Utgångspunkten när en uppgift har definierats som ett offentligt åtagande är att huvudmannaskapet är offentligt. Sedan kan detta ansvar delegeras på olika sätt. Inom exempelvis skolområdet har staten genom lagstiftning slagit fast att grundläggande utbildning är både en rättighet och en plikt. Det är också staten som genom lagar och förordningar definierar substansen i verksamheten via läroplaner och andra krav på undervisningen. Kommunala och fristående skolor kallas i de relevanta författningarna huvudmän, men detta bygger på att staten har delegerat ansvaret till dessa utförare. Både kommunala och fristående skolor blir därigenom delar av vad som kallas det allmänna.44 Vissa delar av verksamheten är myndighetsutövning, till exempel betygssättning och orosanmälningar, och i dessa delar bör ställas i huvudsak samma krav på fristående som på kommunala skolor. Även i övriga delar av verksamheten (det s.k. faktiska handlandet med juridiskt språkbruk) bör ställas väsentligen samma krav, till exempel vad avser legalitet och objektivitet i yrkesutövningen. Det offentliga behåller ansvaret för att medborgarnas intressen skyddas också i de fall delegering har skett och ska genom tillsyn och sanktioner säkerställa att verksamheten uppfyller ställda krav.

Finansiering

Finansieringen kan vara helt offentlig som på skolområdet eller vara en kombination av offentliga medel och brukaravgifter, som inom sjukvården. Modellen för finansiering har tillsammans med andra faktorer – tjänsternas karaktär, regler för ersättning till producenter, etableringsvillkor med flera – betydande effekter på den totala offentliga budgetbelastningen. Inom sjukvården råder stark asymmetri mellan vårdgivare och patient i så måtto att vårdgivaren har ett starkt informationsövertag. Detsamma gäller inom utbildningsväsendet, givet att mottagaren här är ett barn. Föräldrar kan i viss

44 Hirschfeldt och Lerwall (2016). Se också SOU 2016:4.

utsträckning företräda barnen men får bara indirekt information om vad som sker i skolan och kan dessutom inte i alla avseenden antas vara perfekta företrädare för barnens intressen.

Eftersom ersättning till skolorna för undervisningen sker med ett fixt belopp per elev och år, är den totala omslutningen på utbildningsbudgeten i en kommun bestämd, eftersom antalet elever är givet. Det innebär att den totala budgetomslutningen är känd i förväg, som produkten av antalet barn och skolpengens storlek. Skolpengen sätts efter den producent som har den högsta kostnadsnivån, eftersom alla måste få täckning för sina kostnader. Skolbudgetens omfattning skulle vara precis densamma, även om alla producenter hade samma kostnadsläge som den producent som har högst kostnadsläge.

De privata producenterna kommer under sådana förutsättningar att inrikta sig på att öka avkastningen på sitt kapital genom att sänka kostnaden per barn. En annan möjlighet är att öka volymen på verksamheten för att därigenom uppnå skalfördelar. Detta kan dock komma i konflikt med andra mål hos producenterna, till exempel att upprätthålla en viss exklusivitet.

Samtidigt som ett system med skolpeng ger kommunen kontroll över den totala budgeten, har det nackdelen att vinsten med eventuella produktivitetsförbättringar helt och hållet stannar hos producenten. Om en skolledning i en fristående skola genom någon förändring i organisationen eller en teknisk innovation sänker kostnaden, kommer vinsten inte finansiären (i detta fall kommunen) till del, eftersom ersättningsnivån är given. På en äkta marknad kommer effektiva producenter att expandera och eventuellt till och med konkurrera ut mindre effektiva producenter, och de uppnådda produktivitetsvinsterna kommer med viss tidsfördröjning konsumenterna till del. På den kvasimarknad45 som skolan utgör sker inte detta. Den totala produktionsnivån är politiskt bestämd, eftersom alla elever inom kommunen har rätt till undervisning, och ersättningsnivån måste sättas på en sådan nivå att också den skola som har det högsta kostnadsläget får täckning för sina kostnader. De fristående skolor som har lägre kostnader har inget intresse av att denna högkostnadsproducent försvinner från den lokala marknaden – tvärtom, eftersom det är denna skola som avgör nivån på skolpengen och därmed

45 Le Grand and Bartlett (eds.) (1993).

överskottet hos övriga producenter. Situationen illustreras i diagrammet nedan.

Figur 6.5 En lokal skolmarknad

Not: Nivån på skolpengen bestäms av att alla elever inom kommunen har rätt till undervisning och att också den skola som har det högsta kostnadsläget ska få ersättning för sina kostnader. Den totala skolbudgeten blir ytan av rektangeln (antalet elever multiplicerat med skolpengen). Ytan mellan rektangelns övre kant och utbudskurvan utgör det samlade överskottet hos producenter med lägre kostnader. En produktivitetsökning hos någon av dessa kommer inte att påverka nivån på skolpengen.

Vilken ersättningsmodell som tillämpas har också betydelse för hur offentliga och privata producenter agerar.46 Vissa skolelever är mer krävande, vilket ska kompenseras med en högre ersättning. Variationen i denna merkostnadsersättning mellan kommunerna är dock stor.47

Gränsytan mellan offentligt och privat inom utbildningsväsendet påverkas på gymnasienivån också av den bedömda lönsamheten i olika verksamheter. Det privata inslaget är här högre på de yrkesinriktade linjerna, eftersom ersättningen där är högre och möjligheterna att generera överskott därmed är större.

Situationen i sjukvården skiljer sig i flera avseenden från den i skolan. Fri etableringsrätt för vårdgivare i kombination med ersättning för listning av patienter och för olika ingrepp skapar osäkerhet

46 För en allmän diskussion av ersättningsmodellernas betydelse, se SOU 2017:56. 47 Holmlund m.fl. (2014), Holmlund m.fl. (2019).

Ersättning

per elev

Antal elevplatser

Kostnad

Vinst

Produktivitetsökning

om budgetutfallet. På grund av den tidigare nämnda asymmetrin mellan vårdgivare och patient finns här en risk för svårkontrollerad budgetexpansion. I det svenska vårdvalssystemet har man observerat tendenser till ökad vårdkonsumtion och därmed sammanhängande ökade utgifter.48 Mycket större effekter av informationsasymmetrin och privata inslag ses dock i andra länder, framför allt i USA och Schweiz, där system med starka privata inslag funnits under lång tid. I diagrammet nedan visas sjukvårdsutgifterna i relation till BNP i ett antal OECD-länder.

Trots den höga kostnadsnivån i det amerikanska sjukvårdssystemet är en allmän bedömning att prestationsnivån är medelgod.49

Liksom inom skolan påverkas självfallet också aktörerna inom sjukvården i sitt beteende av ersättningsmodellerna. Inom primärvården tillämpas en kombination av ersättning per listad patient och ersättning per besök och ingrepp enligt en given prislista. Om tyngdpunkten i ersättningen ligger på listningen, blir det lönsamt att lista så många patienter som möjligt och samtidigt hålla nere antalet besök och ingrepp. I det motsatta fallet söker man maximera antalet besök och ingrepp per patient, och informationsasymmetrin mellan vårdgivare och patient får större konsekvenser.

Ytterligare en illustration till effekterna av mjuka budgetrestriktioner i kombination med privata aktörer är utvecklingen av kostnaden för assistansersättningen. På detta område har inslaget av privata producenter vuxit starkt sedan ersättningen infördes 1993, i synnerhet efter införandet av en ersättningsschablon 1997.50 Parallellt med denna förändring har utgifterna vuxit och uppgår i nuläget till omkring 30 miljarder kronor årligen.51 En väsentlig del av denna ökning förklaras av att beloppet per mottagare har ökat, vilket i sin tur beror på att de privata anordnarna agerat mycket aktivt för en ökning av antalet beviljade timmar. Ersättning utgår med ett konstant belopp per timme, vilket ska täcka såväl administrativa kostnader som kostnaderna för själva tjänsten. Följden av detta är att nettointäkten för ytterligare timmar på marginalen blir hög.

48 Riksrevisionen (2014), Vårdanalys (2015). 49 Bedömt exempelvis med förväntad livslängd eller självskattad hälsa; se OECD (2019 c). 50SOU 2018:88, kapitel. 12. 51 För analyser, se ISF (2015) och SOU 2018:88.

Figur 6.6 Sjukvårdsutgifter i relation till BNP (procent) inom OECD-området

Not: Avser 2016. Mörk stapel: statliga eller obligatoriska utgifter, ljus stapel: privata. Källa: OECD (2017 a).

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

USA Schweiz

Tyskland

Sverige Frankrike

Japan Kanada

Nederländerna

Norge Belgien Danmark Österrike

Storbritannien

Australien

Finland

Nya Zeeland

OECD35 Spanien Portugal

Italien Island Slovenien

Grekland

Irland Korea Ungern

Israel

Tjeck. Rep.

Slovak Republic

Estland Litauen

Polen

Luxemburg

Lettland

Produktion

Produktionen kan ske i offentlig eller privat regi eller bygga på en kombination av dessa. Dessa kombinationer kan dock se helt olika ut, beroende på verksamhet. Funktioner som är grundläggande för staten, som rättsväsen och skatteuppbörd, sköts av naturliga skäl i egen regi. Även inom dessa förekommer privata inslag för vissa stödtjänster, exempelvis personalrestauranger och städning. En central fråga är att avgöra vilka delar av verksamheten som ska anses utgöra kärnverksamhet och vilka som utan problem kan upphandlas från externa producenter. Inom hälso- och sjukvården har städning ofta betraktats som en stödfunktion, men vårdrelaterade infektioner står enligt statistik från Sveriges Kommuner och Regioner för drygt en tredjedel av skadorna i vården, och orsaken till dessa infektioner är åtminstone delvis en försämrad kvalitet på städningen. Både definition av uppdraget och tillsyn över städkvaliteten är tidsödande att bedriva. SKR har i skriften Vårdrelaterade infektioner angivit förbättrad städning som ett av nyckelområdena för att få bukt med problemet.52 Några regioner har också återtagit städning i egen regi.53 Vad som har uppfattats som en stödfunktion har alltså direkta effekter på uppdraget i kärnverksamheten.

En annan gränsdragning mellan offentligt och privat i produktionen råder inom de ovan nämnda områdena skola, sjukvård och assistanstjänster, där offentliga och privata producenter arbetar sida vid sida i konkurrens. För att gränsytan ska bli korrekt definierad krävs i sådana fall att producenterna konkurrerar på lika villkor, vilket inte alltid gäller. Exempelvis har kommunala skolor skyldighet att hålla reservkapacitet för att ta emot elever för det fall att privata skolor skulle upphöra med sin verksamhet, till exempel på grund av konkurs.

Oavsett hur arbetsfördelningen mellan offentligt och privat ser ut måste det beaktas att förflyttningar av gränsen påverkar hur den offentliga debatten på området förs och därmed också hur politiken utvecklas. Det är inte så att privata producenter passivt inväntar beställningar från den offentliga sfären; tvärtom ligger det i uppdraget från ägarna att man aktivt söker öka utrymmet för sin verksamhet, när den en gång är etablerad. Den fria etableringsrätten på

52 SKL (2014). För forskning kring sambanden mellan städning och infektioner, se Dancer (2011), Donskey (2013) och Hughes et al. (2013). 53 Bland andra Östergötland (Region Östergötland 2017).

skolområdet har skapat aktörer som har haft stort inflytande på både skoldebatten och besluten i riksdagen. Den amerikanska kriminalvården erbjuder en annan illustration. Mellan 15 och 20 procent av klienterna är internerade i privata fängelser. Detta får effekter på de intagnas situation – lägre yta per intagen – och också på intresset för att bedriva verksamhet för återanpassning, eftersom en framgångsrik återanpassning undergräver den egna framtida marknaden.54 Väl så viktigt på sikt är dock att de privata fängelseproducenterna bedriver organiserad lobbyverksamhet gentemot landets kongressledamöter i syfte att förlänga straffsatser och därigenom öka efterfrågan på de egna tjänsterna.55 Tillkomsten av privata fängelser har alltså skapat en ny aktör i den straffrättsliga debatten. Till bilden hör att det inom den kriminologiska forskningen råder relativt bred enighet om att längre straff inte bidrar till att öka sannolikheten för återanpassning efter avtjänat straff.56

6.9. Sammanfattning

Utgångspunkt för analysen

  • Inför beslut om offentliga ingrepp på ett område kan det vara lämpligt att genomföra en analys av vad som med ekonomiskt språkbruk kallas marknadsmisslyckanden på området i fråga, det vill säga vad som skulle hända i avsaknad av de offentliga ingreppen. Politiken bör utvärderas i relation till dessa marknadsmisslyckanden.

Offentlig sektor – stiliserade fakta

  • Omfattningen av de offentliga ingreppen i samhällsekonomin kan inte beskrivas med enkla mått som de offentliga utgifterna eller skatterna i relation till bruttonationalprodukten. Det krävs detaljerade sammanställningar och analyser av utgifter, skattesubventioner och andra åtgärder för att ge en rättvisande bild av de offentliga ingreppen. Med sådana mer rättvisande mått sker

54 Justice Policy Institute (2011). 55 Ibid. och Cohen (2015). 56 Se t.ex. översikten i Priks (2015) och avsnitten 8.9 och 10.7.

stora omkastningar i rangordningen av olika länder med avseende på omfattningen av de offentliga ingreppen. Mest omfattande inom OECD-området är de i Frankrike, USA och Belgien, medan de nordiska länderna kommer längre ner i rangordningen.

  • Den omfördelande effekten av de offentliga ingreppen växer generellt sett med ingreppens omfattning, det vill säga att ju större ingreppen är, desto starkare blir den utjämnande effekten. Sambandet mellan omfattning och omfördelande effekt är dock svagt; utformningen av åtgärderna är viktigare.
  • Vad som kallas Baumols problem – att offentlig sektor har svårare att nå samma produktivitetsökningar som den privata samtidigt som lönerna utvecklas i samma takt – innebär i sig inte att den offentliga sektorn växer snabbare än ekonomin som helhet. Det är ökad ambitionsnivå som ligger bakom huvuddelen av expansionen under efterkrigstiden.

Fördelningspolitiska åtgärder

  • Fördelningspolitiken kan inte reduceras till en fråga om skatter och transfereringar. Fördelningspolitiskt verksamma åtgärder för att utjämna livschanserna måste hämtas från ett brett spektrum av politikområden.
  • Risken för läckage, dödviktskostnader och kapitalisering måste beaktas när offentliga ingrepp utformas och kostnadsberäknas.

Gränssnittet mellan offentligt och privat

  • För de verksamheter som har bedömts vara offentliga åtaganden är de centrala frågorna vilket uttryck huvudmannaskapet ska ges, hur finansieringen ska ske och i vilken regi produktionen ska utföras. Vad som är lämpliga lösningar beror på varje områdesspecifika förutsättningar.
  • Ersättningsregler och budgetrestriktioner är avgörande för hur de offentliga utgifterna utvecklas. Mjuka budgetrestriktioner i kombination med vinstmaximerande producenter leder naturligen till kraftig budgetexpansion.
  • För verksamheter som bedrivs huvudsakligen i offentlig regi är det av yttersta vikt att definitionen av vad som är kärnverksamhet och vad som är stödfunktioner görs med omsorg.
  • En ökad användning av privata utförare inom den offentliga tjänsteproduktionen förändrar förutsättningarna för den offentliga debatten och därmed också policybildningen. Effekten kan bli expanderande budgetar och ineffektiv politik.

Ansvarsfördelning mellan nivåerna i den offentliga sfären

  • Ansvarsfördelningen inom den offentliga sfärens olika nivåer kan analyseras på i princip samma sätt som gränssnittet mellan offentligt och privat. Vilken ansvarsfördelning som blir effektivast beror av tjänsternas karaktär. Vilken nivå i den offentliga hierarkin som är mest effektiva i att förverkliga nationellt beslutade politiska intentioner är därmed en öppen fråga. Beslut om ambitionsnivå när det gäller grundläggande rättigheter och fördelningspolitik – frågor som ligger i fokus för kommissionens diskussion – hör till den statliga nivån, vilket inte utesluter att man regionalt eller lokalt har en högre ambitionsnivå.

DEL II

Livscykeln

7. Det tidiga livet

Att det tidiga livet spelar stor roll för hur människan formas och utvecklas har varit känt länge. Under senare decennier har förståelsen för detta tidiga skedes betydelse ökat också inom humanvetenskaper där intresset tidigare i första hand riktats mot den vuxna människan. En allmän bedömning är nu att perioden upp till fem års ålder har konsekvenser för den vuxna människans kunskap och färdigheter som är jämförbara med utbildningssystemets.1 Störningar av utvecklingen i det tidiga skedet, även under fosterstadiet, kan få livsvariga konsekvenser. Socioekonomiskt betingade skillnader både i miljön och i föräldrarnas respons på sådana störningar gör detta tidiga skede relevant för fördelningspolitiken.2

7.1. Prenatala villkor och livets början

Störningar av fosterutvecklingen kan få bestående konsekvenser i vuxenlivet. Vissa av dessa är dessutom latenta och blir synliga först senare. De mekanismer som förmedlar effekterna är till viss del epigenetiska3, och fosterutvecklingen förefaller vara en särskilt känslig period för sådana effekter.4 De indikatorer som utnyttjas i ekonometriska studier – kognitiv förmåga, inkomst i vuxenlivet – visar sig i många fall vara känsligare än rent medicinska, som födelsevikt. Näringsupptaget är centralt och kan sedan kopplas till olika metabola sjukdomar i vuxenlivet som diabetes, övervikt med flera. Andra relevanta mekanismer är knutna till hormonella system och cellfunktion.5

1 För en mycket generellt hållen översikt, se Tomasello (2019). Beträffande den ekonomiska litteraturen, se Almond and Currie (2011 b). 2 Almond and Mazumder (2013). 3 Se avsnitt 4.1. 4 Petronis (2010). 5 Se Hoffman et al. (2017) och Arima and Fukuoka (2019).

Utifrån kommande stress

Höga stressnivåer (mätt med kortisolhalt) hos en gravid kvinna ger negativa effekter på barnets kognitiva förmåga, hälsa och studieresultat.6 Barn till mödrar med höga och variabla kortisolhalter, vilka kan förknippas med låga inkomster och kort utbildning, är dessutom känsligare för sådana stressfaktorer.

Stress kan utlösas av många faktorer i omgivningen, men en rad olika miljöfaktorer kan också ha mer direkta effekter på fostrets utveckling – infektionssjukdomar, miljögifter, undernäring och stimulantia som tobak och alkohol är några. Alla dessa funktioner har studerats, med tydliga effekter av de nämnda störningarna. Hos personer som befann sig i fosterstadiet under Koreakriget påverkades både hälsa och kognitiv förmåga, med konsekvenser för studieresultat, position på arbetsmarknaden och andra välfärdsindikatorer.7 För svenskt vidkommande är det viktigt att beakta risken för störningar i fosterutvecklingen som kan ha uppkommit under flykt från konfliktdrabbade områden, men även i utsatta arbetsförhållanden eller familjesituationer.

Den influensapandemi som drabbade världen 1918 och som går under namnet spanska sjukan fick långsiktiga effekter på hälsan hos dem som befann sig på fosterstadiet.8 Olika hälsoproblem – nedsatt syn, nedsatt hörsel, diabetes etcetera kan knytas till i vilket stadium fostret befann sig när modern drabbades av influensan.

Som exempel på miljögifters effekter på utvecklingen under fosterstadiet kan nämnas analyser av Shu m.fl. och Bornehag m.fl., som har visat på negativa hälsoeffekter på barnens hälsa, som störd könsutveckling och krupp, av att modern exponerats för ftalater under graviditeten, med ett tydligt dos-respons-mönster.9 Ftalater, som har bred användning i tillverkningen av bland annat förpackningar, hygienartiklar, golv och leksaker, kan läcka till omgivningen.

Frågan om stress i arbetslivet under graviditeten och dess konsekvenser för moderns och barnets hälsa behandlas i underlagsrapport (Fransson m.fl. 2020).

6 Graignic-Philippe et al. (2014), Aizer et al. (2016). 7 Lee (2014). 8 Almond and Mazumder (2005). För en allmänekonomisk analys av spanska sjukans effekter i Sverige, se Karlsson et al. (2014). 9 Bornehag et al. (2015), Shu et al. (2018).

Undernäring

Undernäring hos den blivande modern, både påtvingad och självförvållad genom fasta, har också varit föremål för många studier. En episod som kunnat studeras ingående tack vare god tillgång på data är hungersnöden i Nederländerna i slutet av andra världskriget.10Exempel på komplikationer som belagts i vuxenlivet är fetma, typ-2-diabetes och schizofreni. Här har det också varit möjligt att belägga den epigenetiska länken.11

Inom den muslimska världen är det under fastemånaden Ramadan påbjudet att avstå från fast och flytande föda mellan solens uppgång och nedgång. Koranen medger vissa undantag men annonserar samtidigt stränga straff, om denna undantagsmöjlighet missbrukas. Detta innebär en potentiell risk för foster under den aktuella perioden, och problemet har därför studerats ingående i ett stort antal länder världen över.12 Effekter på födelsevikt och kognitiv förmåga har registrerats. Studier har genomförts både i muslimska länder13och i länder med muslimska minoriteter, såsom familjer från Pakistan och Bangladesh boende i England,14 muslimer i Nederländerna15 och Tyskland16. Effekterna beror på hur starkt påbudet efterlevs och blir därför bland annat beroende av lokala religiösa ledares uppträdande. Effekterna är starkare i muslimska länder; bland muslimska minoriteter i Europa registreras svaga eller inga effekter på födelsevikt men däremot signifikanta effekter på kognitiv förmåga och studieresultat.

Alkohol och tobak

Alkoholintag under graviditeten kan få svåra konsekvenser för barnet, så kallade fetala alkoholspektrumstörningar.17 Effekterna av sådana störningar spänner över ett brett spektrum – tillväxthämningar,

10 Lumey et al. (2011). 11 Tobi et al. (2018). 12 Chen (2014). För en diskussion, se Susser and Ananth (2013). 13 Majid (2015). 14 Almond et al. (2014). 15 Oosterbeek and van der Klaauw (2013), Savitri et al. (2014). 16 Jürges (2015). 17 För översikter, se Sokol et al. (2003), Sarman and Rangmar (2017). Allmän information finns på FAS-portalen, www.fas-portalen.se.

försämrad kognitiv förmåga, hjärtkärlsjukdomar och störd ämnesomsättning – och kan också öka risken för alkoholmissbruk hos barnet18. Effekter finns också på förmågan att skjuta upp belöningar, vilket har visat sig ha viss betydelse för framgång i livet (testat i det s.k. marshmallow-experimentet).19 Två termer används i statistiken: fetalt alkoholsyndrom (fetal alcohol syndrom, FAS), som avser allvarligare skador, och fetala alkoholspektrumstörningar (fetal alchol

spectrum disorder, FASD). Det är av uppenbara skäl svårt att upp-

skatta antalet latenta skador med effekter först i ungdom eller vuxenliv. Förekomsten av störningar i USA:s befolkning uppskattas till knappt 5 procent.20 I Sverige har två övergripande studier gjorts. Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) avstod efter en litteraturgenomgång från att ange några siffror. En senare studie av Andreasson m.fl. uppskattar att antalet nya fall av FAS i Sverige till cirka 0,1–0,3 procent av alla födslar, eller cirka 100–300 fall per år, och för FASD till cirka 1–3 procent. Samhällskostnaden för FAS i Sverige har lågt uppskattats till 14 miljarder kronor per år.21 Alkoholens påverkan på gravida kvinnor och deras barn har ett samband med alkoholkonsumtion både bland män och icke-gravida kvinnor i hela befolkningen. Över 80 procent av svenska kvinnor dricker alkohol under året före graviditeten, och 14 procent dricker mycket. I allmänhet är det få kvinnor som minskar sin konsumtion innan de har fått besked om att de är gravida. Mäns alkoholkonsumtion innan graviditeten kan ge skador på fostret och möjligen också på följande generationer genom förändringar av spermiernas arvsmassa.22

Det har förts en diskussion om huruvida det skulle finnas riskfria nivåer under vilka några effekter inte skulle uppträda.23 Skillnader i resultat från olika undersökningar kan bero på skillnader i allmänna förutsättningar, storleken hos de grupper som undersökts eller vilka indikatorer man har valt. Att man inte observerar några skillnader hos barn vid 5 års ålder innebär inte att det inte kan finnas skador

18 Alati et al. (2006). 19 Williams et al. (1994). Om marshmallow-experimentet, se Mischel (2014), och kritik i Watts et al. (2018). Kritiken mot forskningen om förmågan att skjuta upp belöningar går ut på att den inte intar någon särställning, när man gör en tillräckligt omsorgsfull kompensation för skillnader i socioekonomisk bakgrund mellan de barn som ingått i studierna. 20 May et al. (2018). 21 SBU (2016), Andreasson m.fl. (2020). 22 Andreasson m.fl. (2020), s. 4. 23 Wold, A., intervjuad i Svenska Dagbladet 2016-07-13, bl.a. med hänvisning till några danska studier (se exv. Kesmodel et al. (2015).

som uppträder senare i livet.24 Argument mot föreställningen om konsumtionströsklar under vilka det inte skulle finnas några negativa effekter generellt sett kan hämtas från en mycket omfattande litteraturöversikt över alkoholens skadeverkningar publicerad i tidskriften The Lancet.25 Bakgrunden till detta omfattande syntesarbete är att studier av alkohols effekter på vissa sjukdomar inte påvisat några sådana vid låga konsumtionsnivåer, eller i vissa fall till och med en viss skyddseffekt. I den aktuella studien har den totala skadeeffekten från alla sjukdomar adderats (mätt med sjukdomsjusterade levnadsår26), och med detta gemensamma mått medför all konsumtion förhöjda risker.

Mot denna bakgrund framstår det som riskabelt att hävda att det skulle existera några riskfria konsumtionsnivåer också under graviditeten. Viktigare för policydiskussionen är emellertid att enskilda individers alkoholintag inte går att styra med någon precision. Den kan i viss utsträckning påverkas genom rådgivning inom mödrahälsovården, men huvudinstrumentet för statsmakterna är att påverka tillgängligheten via försäljning och utskänkning. Det finns en detaljerad, långsiktig studie av liberaliserad alkoholförsäljning i Sverige, Peter Nilssons analys av det så kallade starkölsexperimentet i Västsverige 1967–1968.27

Experimentet, som innebar att starköl fick säljas vanliga livsmedelsaffärer, genomfördes i Göteborgs och Bohus län och Värmlands län med början den 1 november 1967 och var tänkt att pågå i 14 månader. Det avbröts dock efter 8½ månader på grund av en kraftig försämring av nykterhetstillståndet särskilt bland ungdomar. I register kan man följa de individer som befann sig på fosterstadiet under experimentet med avseende på utbildning, inkomst och vissa andra utfallsvariabler fram till år 2000, då de alltså var drygt 30 år gamla. Analysen gäller barnen till dem som blev mödrar för första gången och som blev gravida före försökets inledning (dvs. sannolikheten för att bli gravid påverkades inte av försöket). Som kontrollgrupp fungerar motsvarande grupp i landets övriga län, som alltså inte påverkades av

24 Som framgår av den i kapitel 4 citerade studien av nedfallet från Tjernobyl finns signifikanta effekter i tonåren även vid doser som av strålskyddsexpertisen hade bedömts som ofarliga (se avsnitt 4.4). 25 GBD 2016 Alcohol Collaborators (2018). 26 Så kallade DALYs, disease-adjusted life-years. 27 Nilsson (2008), (2017).

försöket. Resultatet kan sammanfattas på följande sätt. De som befann sig på fosterstadiet i försökslänen under den aktuella perioden – hade i genomsnitt 3½ månaders kortare skolgång – hade 3,9 procentenheter lägre sannolikhet att ha gått ut gymnasiet – hade 2,5 procentenheter lägre sannolikhet att ha en universitets-

examen – hade i genomsnitt 24 procent lägre arbetsinkomster – löpte 7,1 procentenheters högre risk att ha nollinkomst – löpte 3,6 procentenheters högre risk att vara beroende av försörj-

ningsstöd.

I linje med tidigare forskning om störningar i fosterstadiet påverkades män mer än kvinnor av försöket.28

En invändning mot studiens användbarhet för policyutformning skulle kunna vara att kunskapen om alkoholens skadeverkningar på foster har ökat sedan experimentet genomfördes. Å andra sidan dröjer det viss tid innan en kvinna blir medveten om att hon är gravid. Dessutom är det en delvis öppen fråga vilken effekt information har på beteendet. Alkoholens skadeverkningar i samhället är kännbara också i dag trots ökad kunskap. Alkoholens sjukdomsbörda är betydande.29 Alkoholrelaterat våld är ett stort problem.30 I trafiken har närmare var femte avliden motorfordonsförare haft en otillåten alkoholhalt i blodet under den senaste tioårsperioden. Mellan 40 och 50 procent av dem som omkommer i drunkningsolyckor har alkohol i blodet.31 Kunskap om alkoholens skadeverkningar är uppenbarligen inte tillräckligt för att missbruket ska elimineras. Både information till gravida och begränsningar i tillgängligheten bör finnas med i den repertoar av åtgärder som vidtas för att begränsa risken för fosterskador.

Tobak innebär liksom alkohol risker för både gravida kvinnor och

foster. Rökning innebär förhöjd risk för komplikationer under graviditeten, såsom spontanaborter och utomkvedshavandeskap. För

28 Det finns biologisk-teoretiska argument för att så bör vara fallet; se Wells (2000). 29 Se vidare kapitel 11. 30 CAN (2017). 31 Ahlm et al. (2013).

barnet finns risker av samma slag som är förknippade med alkohol – kognitionsstörningar, missbildningar och förhöjd risk för en rad sjukdomar i vuxenlivet.32

Även narkotikabruk före och under graviditet medför risker. Narkotiska droger som intas under graviditet riskerar att orsaka graviditetskomplikationer, och fostret kan påverkas negativt med risk för skador eller funktionsstörningar hos barnet senare i livet. Det gäller även vid läkemedelsassisterad rehabilitering vid beroende, det vill säga behandling med metadon eller liknande kan ha ogynnsamma effekter på barnet. Riskperioden för organmissbildningar är begränsad till de första 3 graviditetsmånaderna. Hittills har man inte verifierat att de vanligen förekommande drogerna ensamma orsakar strukturella missbildningar på det sätt som alkohol gör. Däremot kan tillväxten påverkas negativt vid kroniskt missbruk av narkotika.

Den främsta risken med samtliga droger är de långsiktiga konsekvenser som berör hjärnans mognad.33 Det finns belägg för epigenetisk påverkan.

Livets början

Barn till gravida kvinnor med kort utbildning löper signifikant högre risk för perinatal död (dvs. att barnet är dödfött eller avlider under första levnadsveckan). Denna grupp av kvinnor har förhöjd risk också för vissa andra komplikationer i samband med födseln, till exempel förtida förlossning. Sambanden gäller även då hänsyn tas till faktorer som samvarierar med utbildningens längd, såsom BMI, ålder och rökning. Även kvinnor födda i vissa länder visar förhöjd risk.34

Den förväntade livslängden vid födseln i Sverige var år 2017 84,0 år för kvinnor och 80,4 år för män. Den har vuxit för både män och kvinnor under lång tid, och avståndet mellan könen har krympt. Ökningen är numera långsam och Sverige har passerats av flera länder i den internationella statistiken.35

En uppfattning om skillnaderna i sjuklighet och förväntad livslängd redan från födseln fås i en studie av adopterade barn av Björkegren

32 Cnattingius (2004), Einarson and Riordan (2009). 33 Behnke and Smith (2013), Huizink (2014), Vassoler. et al. (2014). 34 Socialstyrelsen (2016). 35 SCB (2019b). Statistiken avser endast personer som är födda i Sverige.

m.fl.36 Barnens förväntade livslängd och allmänna hälsa har ett visst, men ganska begränsat samband med de biologiska föräldrarnas,37och detta samband bestäms ju till stor del eller helt av faktorer som ligger före födseln. Självfallet har barnens livsmiljö efter adoptionen under de tidiga levnadsåren också stor betydelse för den förväntade livslängden.

7.2. Barnets tidiga utveckling

Barnets tidiga livsmiljö har starka effekter på den kognitiva utvecklingen. Ur ett fördelningsperspektiv är det av betydelse att föräldrar från olika socioekonomiska grupper uppfostrar sina barn på olika sätt enligt internationella översikter.38 Föräldrar med högre socioekonomisk status tenderar att ge sina barn större handlingsfrihet och vara mindre begränsande och straffande i umgänget med barnet. Den närmiljö som erbjuds barnet tenderar också att vara mer stimulerande och inriktad på interaktion och färdighetsträning i sådana familjer.39

Uppfostrans betydelse för språkinlärningen är ännu större.40 Föräldrar med högre socioekonomisk status kommunicerar mer med sina barn, använder ett större ordförråd och meddelar också mer information i sina samtal, till exempel genom att oftare förklara orsakssamband.

I båda dessa avseenden – allmän uppfostringsstil och språklig kommunikation – spelar föräldrarnas utbildning större roll än deras inkomster.

Problemet för barn med utländsk bakgrund är dubbelt. Det handlar dels om att trots ett ibland begränsat föräldrastöd förvärva tillräckliga kunskaper i det nya landets språk för att kunna hävda sig i skolan, dels om att förvalta och utveckla det språk som finns med från den föregående generationen. Frågan om hur tvåspråkigheten bäst ska hanteras – koncentration på majoritetsspråket eller grundlig inlärning av föräldrarnas språk – är omstridd bland språkforskare.41

36 Björkegren et al. (2019). 37 Rangkorrelation 0,13–0,15. 38 Hoff et al. (2002), Bradley and Corwyn (2002), Lareau (2002). 39 Ibid. 40 Hoff (2006), Weisleder and Fernald (2013). 41 García et al. (eds.) (2017).

Tidiga stressupplevelser av olika slag sätter spår i hjärnan som blir bestående upp i vuxenlivet.42 Det rör sig ibland om epigenetiska förändringar som kan spåras fysiologiskt, men även andra mekanismer är aktiva.

Luftföroreningar och buller är exempel på negativa miljöfaktorer som har studerats ingående.43 Exponering för bly i tidig ålder – ett problem som har minskat under senare år sedan blyad bensin fasats ut – leder till försämrad allmän förmåga som tar sig uttryck i bland annat kortare utbildning, ökad risk för kriminalitet och lägre livsinkomst. Effekten är mer uttalad för pojkar.44 Mer allmänt har luftföroreningar en negativ effekt på barns hälsotillstånd i andningsorganen, vilket kan studeras under så kallade inversionsepisoder, då luftkvaliteten är sämre än normalt. Det visar sig att barn från socioekonomiskt svagare grupper är mer känsliga i detta avseende.45 Buller från flyg- och vägtrafik kan ge bestående negativa effekter på läsförståelse och minnesfunktioner och också leda till ökad retlighet.46

7.3. Familjeförhållanden

Barns hälsa

Barns hälsa påverkas av familjebakgrunden.47 Barn i Sverige med hög socioekonomisk status har 40–45 procent lägre sannolikhet att bli inskrivna på sjukhus än barn med låg socioekonomisk status. För psykisk ohälsa och sjukdomar i andningsorganen ligger skillnaden mellan 60 och 85 procent, för skador och förgiftningar mellan 30 och 40 procent. Effekten är något starkare för flickor än för pojkar och blir starkare i tonåren, och då särskilt för psykisk ohälsa. Barn som lever under ekonomisk utsatthet löper 131 procent högre risk att dö under barndomen, vilket motsvarar knappt 24 barn fler per 100 000 barn. Den sociala skillnaden är stabil över tiden.

Ohälsa i barn- och ungdomsåren samvarierar med problem längre fram i livet. Ibland rör det sig om orsakssamband, medan det i andra

42 Harms et al. (2017). 43 Currie (2013). 44 Grönqvist et al. (2017). 45 Jans et al. (2018). 46 Stansfeld et al. (2005), Clark et al. (2012), med vidare referenser. 47 För litteraturöversikter, se Sjögren och Svaleryd (2011) och Evertsson och Magnusson (red.) (2014).

fall kan vara problem i konstitutionen som visar sig tidigt i livet. Barn som blir inskrivna på sjukhus någon gång under barndomen har sämre meritvärde, lägre sannolikhet att gå ut gymnasiet, högre sannolikhet att få ekonomiskt bistånd och att sakna inkomst från arbete eller studier samt har sämre hälsa som unga vuxna. Det finns ett starkt samband mellan psykisk ohälsa å ena sidan och skolprestationer och välfärd som ung vuxen å andra sidan. Bara 60 procent av barn som har varit inskrivna på sjukhus för psykisk ohälsa uppnår gymnasiekompetens, att jämföra med 87 procent bland barn som aldrig har varit inskrivna på sjukhus. 17 procent av dem som varit inskrivna på sjukhus på grund av psykisk ohälsa har ekonomiskt bistånd vid 23 års ålder, medan andelen är 4,7 procent bland barn som inte varit inskrivna.

Barn med utländsk bakgrund får hantera flera specifika problem, såsom föräldrar som kan ha flytt och därmed kan ha stora psykiska problem i och med trauman, svårigheter med diskriminering med mera.48 Många barn bär dessutom själva på traumatiska upplevelser.

Mödrahälsovård och barnhälsovård

Både mödra- och barnhälsovården är frivilliga, kostnadsfria verksamheter som vänder sig till alla gravida och nyblivna familjer. De allra flesta gravida kommer till mödrahälsovården för regelbundna undersökningar och kontroller. Nästan alla barn är inskrivna i barnhälsovården, som bistår med hälsouppföljningar inklusive bedömningar av utveckling och tillväxt, samt föräldraskapsstöd. Båda verksamheterna ska erbjuda föräldraskapsstöd, som förberedelse före förlossningen och under barnets första tid. I hälsokontrollen för 4åringar ingår bland annat att uppmärksamma barnens språkliga utveckling. Fram till 2009 fanns i råden från Socialstyrelsen en uppmaning att göra språktester, och bedömningen är att detta sker på de flesta barnavårdscentraler.49 Många språkligt avvikande 2,5–3-åringar uppvisar senare andra neuropsykiatriska eller intellektuella störningar, och en bedömning av kommunikations- och språkförmågan fyller därför ett bredare syfte inom barnhälsovården. Punktvisa kunskapsöversikter görs också exempelvis av Socialstyrelsen, men en

48 Mellan 20 och 30 procent av dem som flyr från krigsdrabbade områden lider av psykisk ohälsa i någon form; se Bogic et al. (2015) och Tinghög et al. (2016). 49 Magnusson m.fl.(2011).

gemensam infrastruktur för att systematiskt identifiera de barn som är i behov av stöd, vilka insatser som ger resultat och vilka som är mest adekvata i olika situationer saknas.50

Ett problem för både barnhälsovården och förskoleverksamheten är att nå fram till alla familjer för att kunna identifiera och stödja barn med olika språk- och kommunikationsproblem. Även om anslutningsgraden till de offentliga systemen är hög, finns det anledning att förmoda att barn med särskilda problem är överrepresenterade i den kategori som inte är ansluten. Barnhälsovårdens riktade insatser når inte i tillräcklig omfattning alla som är i behov av dem.51Det gör det angeläget att pröva ytterligare metoder som uppsökande verksamhet för att nå barnen i dessa grupper. I Norge har man experimenterat med gratis barnomsorg för att på en gång öka anslutningsgraden och föräldrars engagemang på arbetsmarknaden.52Försök med utökad hembesöksverksamhet har gjorts i bland annat Rinkeby.53 Inom ramen för överenskommelsen God och nära

vård 2020 mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner

stärker man barnhälsovårdens möjligheter att tillsammans med andra aktörer nå ut mer till barn och familjer med hälsofrämjande och förebyggande insatser.54

Förskola

På samma sätt som mödrahälsovården är den relativt höga anslutningsgraden i förskolan en utjämnande faktor. Enligt statistiken från 201955 gick 77 procent av alla 1–3-åringar och 94 procent av alla 3–5åringar i förskola. Ungefär 2 procent av alla 1–5-åringar deltog i stället i pedagogisk omsorg. Barnens ålder när de börjar i förskola eller pedagogisk omsorg är tämligen oberoende av föräldrarnas inkomst och utbildningsnivå. Däremot börjar barn som invandrat till Sverige generellt senare än andra.

50 von Greiff m.fl. (2012). 51 Wallby and Hjern (2011). 52 Drange and Telle (2015). 53 Marttila m.fl. (2016). För litteratur om hembesök, se: https://www.rikshandboken-bhv.se/ metoder--riktlinjer/hembesok/referenser/. 54 SKR (2020). 55 Statistik från SCB.

Den integration av barn från olika miljöer som sker i förskolan är viktig för språkutveckling och annan social förmåga hos barn med mindre gynnad familjebakgrund.56 Samtidigt bör man beakta att upptagningsområdet för förskolor ofta är lokalt och att det därmed påverkas av segregation i boendet.

Personalens kompetens är viktig för att säkerställa kvaliteten i verksamheten. Endast omkring 40 procent av de anställda i förskolan har i dag förskolelärarexamen, och andelen är sjunkande.57Detta beror bland annat på för få utbildningsplatser på förskollärarutbildningen i relation till behoven. Bristen är störst i storstäder och i kommuner långt ifrån lärosätena. Även den yttre fysiska miljön för barnen och personalens arbetsmiljö är väsentliga. Förtätning av städer och växande behov av förskoleplatser riskerar att komma i konflikt med krav på välanpassade fysiska miljöer, både inomhus och utomhus.

Av särskild betydelse blir förskolan för barn med utländsk härkomst, och både segregation och brist på utbildad personal blir i det perspektivet allvarliga.58

Ett anmärkningsvärt faktum är att det i Sverige med en sedan länge väl utbyggd förskola finns ytterst lite forskning om förskolans effekter både generellt och specifikt för nyanlända och utrikesfödda barn och familjer. Ett nationellt uppföljningssystem för mätning av förskolans likvärdighet är angeläget, liksom studier av effekter på lång sikt. Bland de faktorer som borde studeras finns exempelvis skillnader i personalens utbildningsnivå, personaltäthet och barngruppers storlek mellan områden med olika socioekonomiska förutsättningar.

Familjestruktur

Föräldrar och syskon definierar en stor del av barnens uppväxtmiljö under de tidigaste levnadsåren. Antalet syskon är viktigt liksom platsen i syskonskaran. Skillnader i mortalitet beroende på plats i syskonskaran har visats för personer födda under tidigt 1900-tal,59

56 För en forskningsöversikt med tillämpning på den lokala miljön i Malmö, se Persson (2012). 57 Skolinspektionen (2018). 58 Bris (2019). 59 Modin (2002).

och skillnader i kroppslängd har registrerats från dagens Storbritannien.60

Med stigande levnadsnivå blir avvägningsproblemet hur många barn man ska skaffa mindre akut.61 En viktigare potentiell källa till ojämlikhet är platsen i syskonskaran, även om bilden här är något splittrad. En ganska naturlig konsekvens av hur tid allokeras till barn gemensamt och sinsemellan, när syskonskaran växer, är att de senare födda får mindre tid med föräldrarna totalt sett.62 Å andra sidan kan barnen lära sig av äldre syskon, vilket verkar i motsatt riktning.63 I en bred studie av Norges befolkning har visats att äldre syskon i genomsnitt uppvisar högre kognitiv förmåga, längre utbildning och högre livsinkomst.64 En studie på svenska data visar att äldre syskon också får chefspositioner med högre sannolikhet.65 Hälsoutfallet är mer varierat.66

En faktor av viss betydelse är när på året man är född. Eftersom många administrativa system bygger på födelseår, kommer barn som är födda tidigt på året att vara äldre än genomsnittet och då ha vissa utvecklingsmässiga fördelar. Det får konsekvenser till exempel i skolan och i idrottssammanhang. De säsongsvariationer som finns har en viss koppling till sociala bakgrundsvariabler, även om denna koppling har försvagats under senare år.67 Vi återkommer till detta i kapitel 8.

Splittrade familjer

Skilsmässor var förr relativt ovanliga i Sverige och förekom mest i de högre samhällsskikten. En allmänt höjd levnadsstandard, kvinnors ökade ekonomiska oberoende och deltagande i samhällslivet och en förändrad äktenskapslagstiftning åren kring 1970 har bidragit till att förändra bilden. Ett normalår ingås omkring 50 000 äktenskap, sam-

60 Lawson and Mace (2008). 61 Lawson and Mace (2010). 62 Price (2008). 63 Lawson and Mace (2010b). 64 Black et al. (2005). 65 Black et al. (2018). 66 Black et al. (2016). 67 Om försvagningen av säsongsvariationerna, se Dahlberg and Andersson (2019).

tidigt som omkring 25 000 upplöses genom skilsmässa. Skilsmässor är numera vanligare i låginkomsthushåll.68

Gemensam vårdnad är numera normen efter en skilsmässa eller en separation efter ett samboförhållande. Antalet vårdnadstvister har parallellt med detta ökat, ibland med negativa konsekvenser för barnens psykiska välbefinnande.69

Barn till föräldrar som har skilt sig har i vuxen ålder lägre psykiskt välbefinnande och kortare utbildning, kontrollerat för andra variabler.70 Detta innebär inte nödvändigtvis att skilsmässan i sig är orsaken till barnens problem i vuxenlivet utan illustrerar snarare den negativa effekten av ett dysfunktionellt emotionellt klimat inom en familj. Eftersom skilsmässor nu är relativt sett vanligare inom låginkomstfamiljer, kan även försämrade ekonomiska förhållanden efter skilsmässan spela in.

7.4. Boende och närmiljö

Här presenteras bara en kort översikt över frågor knutna till boendets och grannskapets betydelse för det uppväxande barnet; för en grundligare genomgång, se kapitel 12.

Boende

Bostaden är viktig för individen under hela livet, och grundlagen slår fast det allmännas ansvar för att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning.71 För barn är ett tryggt och kontinuerligt boende av stor betydelse. Ständiga flyttar går ut över både sociala nätverk och senare skolgång. Antalet barn som berördes av vräkning har sjunkit under det senaste decenniet men ökade igen 2018, och ökningen har fortsatt under 2019.72

Trångboddheten är större i Sverige än i övriga nordiska länder och vanligast i hushåll med låga inkomster.73 Internationella studier

68 Evertsson och Magnusson (2014), SCB(2013). 69SOU 2017:6. 70 Amato (2001), Björklund and Sundström (2006). 71Regeringsformen 1 kap., 2 §. 72 År 2019 berördes 467 barn av vräkningar (statistik från Kronofogdemyndigheten). 73 Boverket (2016a).

visar att barn som delar rum har sämre skolresultat än barn som inte gör det. Svenska studier bekräftar dock inte den bilden, men den svenska studien säger inget om effekter av extrem trångboddhet, vilken har ökat över tid.74 För barn och unga kan trångboddhet försvåra utveckling och underhåll av sociala relationer och möjlighet att sköta skolarbete, liksom möjligheten till återhämtning.

Uppväxtområde

Närmiljön spelar stor roll för barns utveckling, eftersom de tillbringar så stor del av sin tid denna miljö. Effekterna kan vara både positiva och negativa. Bland positiva miljöeffekter kan nämnas att grönområden i anslutning till boendet har en allmänt gynnsam effekt på hälsan.75 God evidens finns för effekter på både självupplevd hälsa och mortalitet. Det förefaller som om den upplevda miljön måste vara tillräckligt komplex för att ha positivt inflytande på hälsan. Människans varseblivning har utvecklats i en naturlig miljö, och det kan vara svårt att en skapa en tillräckligt naturlig komplexitet i en helt artificiell byggd miljö.76 Tillgänglighet till grönområden kan också ge indirekta effekter på hälsan genom ökad vardagsmotion. Negativa miljöeffekter – luftföroreningar, buller med flera – behandlades ovan i avsnitt 7.1.77

Segregation är en aspekt av närmiljön som påverkar barnens utveckling. Vilket grannskap man växer upp i har betydelse för vilka livschanser som erbjuds, och barn som växer upp i utsatta områden bor i hög grad i utsatta områden även som vuxna. Amerikansk forskning tyder på att tidig flyttning från utsatta områden minskar risken för negativa konsekvenser i vuxenlivet.78 Segregation sker på basis av inkomst, etnicitet och demografiska faktorer som ålder, kön och hushållskategori.79 Att växa upp i ett socialt utsatt område kan också innebära att växa upp i ett område präglat av otrygghet och våld. Barnombudsmannen har genomfört intervjuer och enkäter med barn i utsatta områden och i avlägsna kommuner, och denna sammanställ-

74 Riksrevisionen (2019a). 75 Kaplan (1995). 76 Kaplan (1995), Hägerhäll et al. (2004). 77 Se referenser i detta avsnitt; vidare Bornehag (2015). 78 Andersson m.fl. (2017). 79 Ibid.

ning visar att barn i utsatta områden upplever våld i sin vardag, i hemmet, på gården eller till och med i förskolan. Våldet får konsekvenser för barnen genom att begränsa deras liv och rörelsefrihet. Dessa barn upplever också att det är svårt att få studiero i skolan och att vuxenvärlden har låga förväntningar på dem.80

Som framgår av kommissionens underlagsrapport i ämnet81 är segregationen ett komplext fenomen, som förutom de nämnda faktorerna också hänger samman med arbetsmarknaden och den offentliga servicen i närområdet. Boendesegregationen har inverkan också på skolsegregationen, med ytterligare konsekvenser för barnens framtida utveckling.

7.5. Policyfrågor

Faktorer som bidrar till ojämlika livschanser är aktiva redan i det prenatala skedet. Yttre faktorer som allmän stress hos den blivande modern, buller och miljögifter är ojämnt fördelade över befolkningen. Vissa av dess faktorer är svåra att påverka, men andra är åtkomliga genom politiska beslut. En allmän reservation till den citerade litteraturen är att förhållandena under graviditet och det tidiga livet skiljer sig mellan länder och att exempelvis resultat från amerikanska undersökningar inte direkt kan lyftas över till Sverige.

Mödra- och barnhälsovården

En viktig förutsättning i det svenska samhället vad gäller det prenatala skedet är den höga anslutningen till den offentliga mödravården. Det ger goda möjligheter till rådgivning beträffande levnadsvanor, födointag, alkohol, tobak och så vidare. Anslutningen är dock inte fullständig, och det finns anledning att ägna särskild uppmärksamhet åt grupper som riskerar att falla utanför. Mödrar med muslimsk bakgrund bör upplysas om riskerna för fosterutvecklingen med fastemånaden Ramadan.

Efter födseln är det särskilt för nyblivna föräldrar viktigt med allmän rådgivning, undervisning om barns utveckling, risker i vardagslivet och annat. Unga föräldrar och föräldrar med kort utbildning

80 Barnombudsmannen (2018). 81 Andersson och Holmqvist (2019).

har inte lika mycket kunskaper och livserfarenheter som äldre med längre utbildning har hunnit förvärva. De båda faktorerna är kopplade; föräldrar med kort utbildning är generellt sett yngre när barnen föds.82

Förskola

Förskolan är central för barns utveckling och har också en utjämnande effekt på barnens livschanser. Särskilt stor blir betydelsen för barn med utländsk bakgrund, men även för barn i allmänhet som får mindre stimulans och stöd i hemmiljön. Därför är kvaliteten i förskolans verksamhet särskilt viktig för dessa barn, och det finns en stor möjlighet att öka jämlikheten i barns livschanser genom att lägga mer resurser och kraft på förskolan och dess uppdrag att skapa mer likvärdiga möjligheter för barn, oavsett ursprung. Ett viktigt medel för detta är att stärka personalens grundläggande kompetensnivå, vidareutbildning och arbetsmiljö.

Bostad för barnfamiljer

Bostadspolitiken är central också för detta tidiga skede i livet. Tryggat boende för barnfamiljer, av tillräcklig kvalitet till rimlig kostnad, framstår som ett av de angelägnaste målen på området. Även närmiljön utanför bostaden är viktig.

Barn till separerade föräldrar

Den ekonomiska politiken är av särskild vikt för ensamstående föräldrar med egen vårdnad av barn, en grupp som är starkt kvinnodominerad. Här finns utrymme för politiken att förbättra den ekonomiska standarden för de familjer som har de svåraste ekonomiska förutsättningarna.

82 Se kapitel 7 i SCB (2018 b).

Tyngdpunkten i de offentliga insatserna

En återkommande observation i forskningen är att föräldrar och barn med mindre gynnsamma ekonomiska förutsättningar är känsligare för de störningar som uppträder, antingen det handlar om yttre stressfaktorer som buller och miljögifter eller om risker förknippade med alkohol, tobak och bristfälligt födointag. Detta illustrerar de självförstärkande mekanismer som behandlades i kapitel 4. Jämsides med riktade åtgärder utformade efter de specifika problem som är aktuella i en viss situation bör man alltså överväga allmänna resursförstärkningar till de hushåll som bedöms vara i riskzonen.

Som konstaterats får barn från resursstarka familjer en mer stimulerande uppväxtmiljö, det vill säga de kommer att kunna realisera en större andel av sin medfödda potential i olika dimensioner av personligheten. Resursstarka föräldrar har också bättre förmåga att kompensera för de störningar av olika slag som kan uppträda. Den viktiga policyslutsatsen är att det ur ett samhälleligt perspektiv finns en större orealiserad potential bland barn med mindre gynnad bakgrund. Detta förklarar också att de effekter som observeras av insatser i barnomsorg och förskola tenderar att vara störst för denna kategori barn.83 Ekonomerna James Heckman och Dimitriy Masterov uttrycker det på följande sätt:84

… den verkliga kreditrestriktionen som barn möter är inte otillräckliga resurser för undervisning och mat och husrum under collegeåren. Det är snarare barnens oförmåga att låna mot framtida inkomster för att köpa en föräldraomgivning som tillåter dem att realisera sin potential. Det är olyckan att ha fått fel föräldrar.

83 Se avsnitt 8.1. 84 Heckman and Masterov (2007).

8. Utbildningsåren

Perioden från tidiga barnaår till vuxen ålder kring tjugo år kan hävdas vara den viktigaste för en människas utveckling. Personligheten danas i samspel med omgivningen. Kunskaper och social förmåga växer, och hon lär sig efter hand orientera sig allt bättre i tillvaron. Skolan är mycket viktig för denna utveckling. Under femton till tjugo år, för dem med lång utbildning ännu längre, är lärandet den dominerande sysslan i vardagslivet. Både kognitiva och andra färdigheter utvecklas. Under de tidiga skedena är familjen den jämte skolan dominerande miljön; successivt blir kamratgrupper och föreningsliv viktigare som referenspunkter och normsändare i utvecklingen mot den autonoma vuxna människan.

Med ekonomiskt språkbruk är denna period den viktigaste för uppbyggnaden av ett lands humankapital. Grundläggande färdigheter som att kunna läsa, skriva och räkna är nödvändiga för vuxenlivet oavsett livsbana, men också kunskaper i historia, samhällskunskap och geografi för att man rätt ska kunna orientera sig i samhället. Kulturorienterade ämnen som litteratur, musik och skapande konst utvecklar andra sidor av personligheten. Med gymnastik, idrott och hälsokunskap grundläggs goda levnadsvanor med konsekvenser långt upp i vuxenlivet.

Det finns en viktig jämlikhetsaspekt på detta system. Barn med olika familjebakgrund har olika förutsättningar att utvecklas som människor, och en av skolans centrala uppgifter blir att jämna ut dessa förutsättningar genom att garantera en hög lägstanivå på kunnandet och färdigheterna. På längre sikt är skolan det viktigaste instrumentet för att skapa ett jämlikt samhälle befolkat av autonoma människor som kan orientera sig i tillvaron och försvara sina rättigheter. Tanken om en allmän och obligatorisk skola, som är ett arv från upplysningen, är därför ett bärande element i demokratin.

8.1. Vad påverkar utbildningsresultat och utbildningsval?

Individens utbildningsresultat och utbildningsval hänger samman med en rad olika faktorer, dels i hemmiljön, dels i skolan. Vi har i kapitlen 3 och 7 behandlat arv och miljö och visat betydelsen av den tidiga uppväxtmiljön för barns utveckling. Kombinationen av arv, hemmiljö, förskola, skolutbildningens innehåll, pedagogik och kvalitet och elevens eget bidrag formar utbildningsresultatet. För att bedriva framgångsrik utbildningspolitik måste man veta vilka faktorer som har störst betydelse för utbildningsresultaten och vilka bland dem som låter sig påverkas av policy. Detta betyder att det krävs ett omfattande statistiskt analysarbete för att särskilja effekterna av utbildningspolitik från andra faktorer. För att förstå utvecklingen av resultaten i skolan – både nivå och spridning – är det därför viktigt att ta hänsyn till förändringar i de demografiska förutsättningarna. På så sätt kan skolans betydelse för resultatutvecklingen renodlas och man får ett bättre underlag för att förstå hur skolan lyckas med sitt uppdrag.

Även individens utbildningsval påverkas av dessa bakomliggande faktorer. Utöver den direkta kopplingen mellan skolresultat och utbildningsval skiljer sig utbildningsvalen för elever med jämförbara skolprestationer men med olika kön och olika socioekonomisk bakgrund.1

8.2. Förskola

Skillnaderna i barns tidiga uppväxtvillkor tar sig många uttryck – föräldrars utbildningsbakgrund, ekonomisk standard, bostadsstandard, fysisk miljö i grannskapet och annat. De får konsekvenser för barnens kunskaper, sociala förmåga och självförtroende. I dag går drygt en halv miljon barn i förskolan, vilken också är barnens första steg i utbildningsväsendet. Förskolan är en institution där jämnare förutsättningar kan skapas inför barnens fortsatta uppväxt i och utanför skolsystemet.

1 Rudolphi (2013).

Det finns en omfattande forskning kring förskolans effekter både på kortare och längre sikt.2 Dietrichson et al. (2019) är en syntes av 26 internationella studier som har utnyttjat naturliga experiment för att dra slutsatser om (kausala) effekter av universella förskolesystem för barn mellan 0 och 6 år. Effekter har mätts från tredje årskursen till vuxen ålder. Jämförelser med informell barnomsorg (t.ex. omsorg i hemmet av föräldrar, mor- och farföräldrar) visar på blandade effekter på tidiga utfall som mäter skolresultat, hälsa och välbefinnande. Utvärderingar i senare skeden – framgång i skolan, antal skolår, slutlig utbildningsnivå, sysselsättning och inkomster – visar dock på gynnsamma genomsnittseffekter av de universella förskoleprogrammen. De studier som har genomfört kostnads-nytto-kalkyler visar på en klart positiv avkastning. Effekterna är störst för barn från familjer med låg socioekonomisk status. Studien finner inga systematiska skillnader mellan pojkar och flickor.

Som konstaterades i föregående kapitel har den svenska förskolan inte varit föremål för någon större utvärderings- och forskningsinsats, vilket delvis beror på brist på data. Dock finns några ekonometriska studier av den norska förskolan, som torde vara relevanta också för den svenska diskussionen.3 Analyserna bekräftar de allmänna slutsatserna ovan. Förskolan bidrar långsiktigt till barnens utbildningsnivå och minskar beroendet av transfereringssystem. Flickor och barn till mödrar med kortare utbildning gynnas särskilt.

Anslutningen till förskolan i Sverige är som tidigare konstaterats hög. Enligt SCB4 var andelen som gick i förskola hösten 2019 knappt 50 procent bland 1-åringar, 89 procent bland tvååringar och 94 procent bland 3–5-åringar. Andelen barn som går i förskola har ökat under det senaste decenniet, medan andelen barn i pedagogisk omsorg har minskat. Barnens ålder när de börjar i förskola eller pedagogisk omsorg5 är relativt oberoende av föräldrarnas inkomst och utbildningsnivå. Däremot börjar barn som invandrat till Sverige av naturliga orsaker generellt senare än andra. Drygt 23 000 barn i åldern 3 till 5 år är inte inskrivna i förskolan, vilket motsvarar 6 pro-

2 För översikter, se Burger (2010), Havnes & Mogstad (2011), Ruhm & Waldfogel (2012) och Dietrichson et al. (2019). För en detaljerad genomgång av förskolans betydelse på lokal nivå, se Persson (2012). 3 Havnes, Mogstad (2011) resp. Havnes & Mogstad (2015). 4 SCB (2019c). 5 Ofta familjedaghem.

cent av alla barn i den åldern. Av dem är 20 procent utrikes födda. Det kan jämföras med att 7 procent av alla barn i Sverige mellan 3 och 5 år är utrikes födda.

Förskolan lyfts ofta fram som särskilt viktig för barn som invandrat till Sverige, eller vars föräldrar har invandrat. Evidensen på detta område är begränsad6, men eftersom en lång rad studier visat att förskolan har särskilt positiva effekter för barn från socioekonomiskt svaga hem är det rimligt att anta att barn med invandrarbakgrund är särskilt gynnade, då de i genomsnitt har en sämre ekonomisk standard än barn med svensk bakgrund. En särskild utredare har fått i uppdrag att lägga förslag som kan leda till ökat deltagande i förskolan för barn i åldern 3 till 5 år med syfte att stärka språkutvecklingen inom denna grupp.7

Deltagande i förskola bland barn med invandrarbakgrund kan också vara gynnsamt ur andra perspektiv. En norsk studie har visat att utökad förskola för barn med utländsk bakgrund om 4 timmar per dag också hade en positiv effekt på mödrarnas arbetsmarknadsutfall.8

Kvaliteten i förskoleverksamheten är viktig och starkt beroende av personalens utbildnings- och kompetensnivå. År 2019 hade 39,6 procent av de anställda i förskolan en förskollärarexamen. Andelen personal med förskollärarexamen hade då minskat med 2,9 procentenheter sedan 2014.9

Förskolan är en del av det svenska utbildningssystemet och den första skolform som barnen möter. Införandet av en egen skolform, reviderad läroplan med bland annat krav på skolchef för förskolan och ansvaret för tillsyn av både kommunala och fristående förskolor har ökat kompetensbehovet hos kommunerna, samtidigt som andelen utbildad personal minskar.

Förskolan som skolform riskerar att hamna i bakgrunden när nationella initiativ tas för att höja kvaliteten i den svenska utbildningen. Exempelvis har de riktade statsbidragen i huvudsak riktats till de andra skolformerna. Då har barnen i många fall redan befunnit sig i förskolans utbildningsverksamhet i 4–5 år, där tidiga insatser kan sättas in. När förskolans kvalitet är hög, kan den kompensera

6 Se dock Bris (2019) och Drange & Telle (2017). 7 Dir. 2019:71. Fler barn i förskolan för bättre språkutveckling i svenska. 8 Drange & Telle (2017). 9 Skolverket (2019).

för brister i hemmiljön, ge möjligheter till bättre skolstart och förhindra eller bryta social exkludering.

8.3. Grundskola

Den svenska grundskolan har genomgått stora förändringar under de senaste tre–fyra decennierna, av både organisatorisk och substantiell natur. Skolan kommunaliserades i slutet av 1980-talet, och det statliga inflytandet minskade genom att länsskolnämnder och läromedelsgranskning avvecklades, att sektorbidraget till skolan avskaffades och att uppdraget till de centrala myndigheter som fanns kvar förändrades.

Några år in på 1990-talet infördes så skolval (egentligen en möjlighet att uttrycka önskemål om skola i de kommuner som införde detta) och fri etableringsrätt för nya huvudmän inom skolan. Den offentliga finansieringen till fristående huvudmän blev år 1997 mer generös än tidigare och har kommit att utformats som en skolpeng som följer eleven till den skola den går på.

Parallellt med dessa förändringar ändrades också den dominerande pedagogiska doktrinen i riktning mot vad som i olika sammanhang har kallats elevcentrerad eller konstruktivistisk pedagogik.10Betygssystemet har också reformerats, från ett relativt betygssystem till ett mål- och kunskapsrelaterat system.

Till dessa förändringar kommer vad som har skett i omvärlden med direkta och indirekta konsekvenser för skolan. Den starkt ökade migrationen har lett till att en stor andel barn i den svenska skolan nu har utländsk bakgrund. Vissa är födda i Sverige, andra utomlands. Språkbarriärer och skillnader mellan olika länders skolsystem har inneburit att den svenska skolan under senare decennier haft en svårare uppgift att lösa.

Mot det ökade inslaget av barn med utländsk bakgrund ska ställas den allmänt stigande utbildningsnivån i det svenska samhället. Det är väl känt att barn med minst en förälder som har eftergymnasial bakgrund har bättre förutsättningar att klara skolans krav. Från sekelskiftet till i dag har andelen barn med denna förutsättning vuxit från drygt 40 procent till drygt 60 procent. I detta avseende har villkoren för lärandet alltså blivit gynnsammare.

10 Läroplanen Lpo 1994.

Blotta mängden av förändringar – listan är långt ifrån komplett – gör det svårt att värdera vad de olika bidragen har betytt, när man dessutom tar hänsyn till de förändringar som skett i omvärlden – internationell migration, förändrade samlevnadsförhållanden, utbyggnad av elektroniska medier och annat. Denna komplexitet får dock inte stå i vägen för seriösa försök att analysera effekterna av fattade politiska beslut.

Den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD, som har följt och analyserat utbildningspolitiken inom de industrialiserade länder under många decennier, utvärderade svensk utbildningspolitik 1967, 1979 och en tredje gång 1992, då reformintensiteten var som högst.11Man konstaterade att Sverige hade ett internationellt rykte som ett föregångsland när det gällde utbildningspolitiskt tänkande. Utbildning var ett starkt offentligt åtagande, med förhållandevis höga offentliga utgifter, väl utbildade lärare och en idé om utbildning som både ett egenvärde och ett medel att hålla en hög kulturell nivå i befolkningen. Man lovordade också den starka egalitära traditionen, där en hög lägstanivå skulle garanteras oberoende av kön, region, social klass, etnisk bakgrund eller funktionsnedsättningar. Detta är för övrigt en stabil observation i OECD:s analyser genom åren; länder med framgångsrika utbildningssystem når denna framgång bland annat genom att hålla en hög lägstanivå.12

8.3.1. Att mäta kunskaper, resultatskillnader och skolors kvalitet

Skolan har ett kunskapsuppdrag, ett demokratiuppdrag och ett kompensatoriskt uppdrag. Hur skolsystemet presterar måste därför bedömas utifrån alla dessa delar. Kunskaper och färdigheter kan mätas med olika typer av kunskapsprov, men det är svårare att mäta hur skolan lyckas med att förmedla demokratiska värderingar och bidra till individens delaktighet i samhället. Uppföljningar av skolsystemet fokuserar därför oftare på de mätbara uppdragen, det vill säga kunskapsuppdraget och det kompensatoriska uppdraget.

Uppföljningar av skolsystemet i termer av elevers kunskaper behöver inte utgöras av totalundersökningar men måste vara representativa och jämförbara över tid, det vill säga proven måste konstrueras

11 OECD (1992). 12 Se exempelvis OECD (2017 b).

och rättas på ett sätt som gör att resultaten är jämförbara över tid. I Sverige genomfördes sådana undersökningar 1992 och 2003, de så kallade NU-undersökningarna. Därefter har resultatutvecklingen i Sverige främst kunnat följas genom de internationella kunskapsundersökningarna PIRLS, PISA och TIMSS. Diskussionen om resultatutvecklingen i den obligatoriska skolan bygger därför i stor utsträckning på dessa. De internationella undersökningarna har kritiserats från olika håll på metodologiska grunder, både inom den akademiska sfären och i den allmänna debatten.13 Det finns skillnader i de deltagande ländernas skolsystem som måste beaktas i jämförelser, exempelvis när det gäller ålder vid skolstarten och vid vilken ålder elever delas in i yrkesinriktad respektive teoretiskt inriktad utbildning. Testernas innehåll i förhållande till nationella läroplaner kan också påverka utfallet. Kritiken är främst inriktad mot svårigheter att jämföra resultat mellan olika skolsystem, men även inom ett och samma system kan resultaten vara svårtolkade om faktorer som elevernas motivation att prestera väl på proven förändras över tid.

De nationella proven är inte konstruerade för att följa upp resultatutvecklingen över tid. Betyg och poäng eller provbetyg från de nationella proven kan dock standardiseras årsvis på ett sätt som möjliggör relativa jämförelser inom ett visst betygssystem. På så sätt är det möjligt att undersöka hur skillnader i skolresultat mellan olika elevgrupper eller skolor har utvecklats över tid. En sådan jämförelse bygger dock på att man kan anta att betygssättningen är rättvisande. Ett flertal studier indikerar att skolor lokalt ger högre provbetyg än vad som ges vid en central omrättning av de nationella proven, och att det finns systematiska avvikelser mellan resultat på de nationella proven och elevers betyg.14

Skolors kvalitet kan mätas genom mått som fångar elevers resultat, efter det att hänsyn tagits till elevernas förutsättningar (t.ex. familjens socioekonomiska situation och migrationsbakgrund) och tidigare skolresultat. Måttet sammanfattar hur mycket eleverna på en skola har lärt sig under den tid de tillbringat i skolan, relativt elever i andra skolor.

13 Se t.ex. Kreiner & Christensen (2014). 14 Se t.ex. Skolverket (2019 b).

8.3.2. Resultatutvecklingen i den svenska grundskolan

PISA-undersökningen, OECD:s internationella kunskapsundersökning, har genomförts i Sverige vart tredje år sedan år 2000. Undersökningen testar kunskaper inom tre områden: läsförståelse, matematik och naturvetenskap. Figur 8.1 visar resultatutvecklingen bland svenska elever i PISA. Mellan 2000 och 2012 skedde en kraftig resultatförsämring och 2012 låg svenska elever under OECD-genomsnittet på alla områden. Därefter har resultaten förbättrats och 2018 ligger svenska elever på ungefär samma nivå som 2006; de ligger nu lika mycket över OECD-genomsnittet 2018 som de gjorde 2006. Det bör dock noteras att kretsen av OECD-länder har vuxit mellan 2000 och 2015 och att detta har bidragit till en mindre sänkning av OECD-medelvärdet.

Figur 8.1 Svenska elevers resultatutveckling i PISA 2000−2018

Uppifrån: svensk bakgrund, genomsnitt för alla elever, svenskfödda med utländska föräldrar respektive utlandsfödda med utländska föräldrar

Not: Kurvorna visar det samlade resultatet för läsförståelse, matematik och naturvetenskap. Källa: Skolverket (2019).

Resultatutvecklingen beror som tidigare nämnts på hur väl skolan lyckas med sitt uppdrag, men också på elevers initiala förutsättningar. Den svenska skolan har under den period som mätningarna

300 350 400 450 500 550

2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018

Resultat

År

Genomsnitt Svensk bakgrund Utländsk bakgrund Utrikes födda

gjorts sett en växande andel elever födda utomlands, och åldern vid invandring har stigit.15 Dessa elever har i genomsnitt sämre förutsättningar att prestera väl på kunskapstester, eftersom de först måste lära sig svenska och totalt sett har gått färre år i den svenska skolan. Därutöver kan många barn ha fått bristfällig undervisning i sitt ursprungsland, något som ibland förvärrats av politiska och militära konflikter.16

Det är därför motiverat att försöka få ett grepp om hur stor del av de förändrade skolresultaten som beror på denna ökning. Ett sätt att ta hänsyn till att de initiala förutsättningarna bland elever har förändrats över tid är att dela upp analysen utifrån elevers ursprung. Gruppen elever som vuxit upp i Sverige och har svensk bakgrund har sannolikt haft relativt jämförbara förutsättningar över tid. För denna grupp är resultaten i läsförståelse 2018 tillbaka på samma nivå som resultaten vid den första mätningen. Utifrån detta resultat kan man dra slutsatsen att den svenska skolan, givet elevers förutsättningar, har återhämtat sig resultatmässigt, åtminstone för gruppen med svensk bakgrund. För gruppen svenskfödda med utländsk bakgrund är tendensen osäker men snarast nedåtgående. För gruppen utlandsfödda sker en trendmässig nedgång under hela perioden.17 Elever i denna grupp har allt svagare förutsättningar över tid, och det är därför svårt att dra slutsatser om i vilken utsträckning nedgången kan förklaras av att skolans kvalitet har försämrats för denna grupp.18Skolan har dock fått ett svårare uppdrag genom att den fått en större andel elever med svaga förutsättningar.

Tidigare studier har analyserat hur stor del av försämringen i PISA fram till 2012 som kan förklaras av den ökande andelen barn med migrationsbakgrund. Skolverket uppskattar att mellan 7 och 25 procent av försämringen kan förklaras av denna ökning, lägst för matematik och högst för naturvetenskap.19 Heller Sahlgren redovisar

15 Holmlund m.fl. (2019). 16 En granskning genomförd av tidningen Expressen under medverkan av Magnus Henrekson (publ. 2020-06-02) indikerar att alltför många elever med utländsk bakgrund har sållats bort i urvalet och att bilden som har spritts därför är alltför gynnsam för denna kategori och för svenska elever sammantaget. Detta bekräftar att integrationen av elever med utländsk bakgrund utgör en stor utmaning, även om bilden av de svenskfödda elevernas resultat inte påverkas. Se Henrekson & Wennström (2019). 17 Skolverket (2019 c) reserverar sig mot allt för långtgående slutsatser kring denna trend; PISA är en urvalsundersökning och därför är underlaget begränsat för gruppen utlandsfödda. 18 Skolverket (2019 c). 19 Skolverket (2016).

en något högre siffra, 29 procent.20 Dessa siffror avser endast den direkta effekten. Till denna kommer dels påverkan på det totala undervisningsuppdraget, dels de extra resurser som har tillförts för att möta denna påverkan – vars effekter som är svåra att uppskatta.

Utifrån ett jämlikhetsperspektiv är det särskilt relevant att undersöka hur resultatförändringarna har fördelat sig över elevpopulationen. Figur 8.2 nedan visar utvecklingen över tid i matematik över hela resultatfördelningen och visar att nedgång och uppgång finns representerade i både botten och toppen av fördelningen. I läsförståelse (ej visat i diagrammet) har nedgången dock varit särskilt kraftig i den nedre delen av fördelningen. Att resultatnedgången drabbat elever både i toppen och botten av fördelningen indikerar att skolans problem inte kan förklaras enbart av brister i det kompensatoriska uppdraget – det är rimligt att också försöka finna andra förklaringar till utvecklingen. Generella resultatförsämringar kan dock särskilt drabba grupper som ligger i den nedre delen av resultatfördelningen, eftersom deras kunskaper och färdigheter faller från redan låga nivåer.

Figur 8.2 Resultatutvecklingen i PISA i olika delar av fördelningen – matematik, 2003–2018

Not: Intervallet kring medelvärdet är ett 95-procentigt konfidensintervall. Källa: Skolverket (2019 c) PISA.

20 Heller Sahlgren (2015).

300 350 400 450 500 550 600 650

2003

2012

2015

2018

90:e percentil

75:e percentil

Medelvärde

25:e percentil

10:e percentil

Som tidigare nämnts har det riktats en del kritik mot PISA-undersökningen. Trots denna är resultaten vad gäller den långsiktiga utvecklingen för Sverige så entydiga att den allmänna slutsatsen om en resultatförsämring och uppgång för eleverna med svensk bakgrund knappast kan ifrågasättas. Visst stöd för att PISA-testernas bild är rättvisande fås också i de tester av vuxnas färdigheter i motsvarande kohorter som har genomförts, den så kallade PIAAC-undersökningen.21

I samband med resultatnedgången genomförde OECD återigen en analys av den svenska skolan.22 Man bedömde att skolan uppvisade brister i flera avseenden, bland annat avseende det kompensatoriska uppdraget och styrningen av skolan. OECD:s rekommendationer låg till grund för regeringens skolkommission, som tillsattes 2015.

Nuläge

Resultatnedgången i den svenska skolan har lett till skolpolitiska initiativ och åtgärder på en rad områden. Den återhämtning som har skett kan sannolikt förklaras delvis av detta. Tillsättandet av en skolkommission med ett brett uppdrag, många experter och representanter för olika intressenter bidrog till en nationell samling kring skolfrågorna. Att Sverige bjöd in experter från OECD till en extern genomlysning av den svenska skolan var ett tecken på krismedvetande.23

Skolkommissionen sammanfattade problembilden i den svenska skolan på följande sätt:24

  • Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän.
  • För svag kompensatorisk resursfördelning.
  • Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledaryrkena och bristande förutsättningar för professionsutveckling.
  • Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet.
  • Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor.
  • Problem i lärandemiljön.
  • Splittrad och över tid oenig nationell styrning av skolan.

21 Gustafsson (2014). 22 OECD (2015b). 23 Ibid. 24SOU 2017:35, s. 14.

Åtskilliga förbättringar har skett och sker, men mycket av problembeskrivningen är fortfarande giltigt.

Skolkommissionens betänkande blev utgångspunkt för ytterligare utredningar, exempelvis om lärarprofessionen, skolforskningen och en likvärdig skola.25 Också på de olika områden som har berörts ovan finns signaler som tyder på självprövning och omorientering. Inom pedagogik och didaktik förs inomdisciplinära debatter i vilka tidigare positioner omprövas.26 Krav på strukturerad undervisning under lärares ledning har skrivits in i läroplanen för grundskolan från 2011.27

Krav på ett starkare statligt ansvar för skolans utveckling har också rests från olika håll – vissa politiska partier, lärarfack och i Leif Lewins utredning om kommunaliseringen av skolan.28 Ett antal riktade statsbidrag har skapats för att förstärka kommunernas skolbudgetar, och Skolverket bedriver en stödverksamhet, ”Samverkan för bästa skola”, som bistår skolor med problem runt om i landet. Kursplaner har reviderats, förstelärare har införts och lärarfortbildningen stärkts för att höja kvaliteten i undervisningen.

Missförhållanden inom fristående skolor har bland annat lett till en lagändring som innebär en noggrannare prövning av ansökningar om att få driva sådana skolor, så kallad ägar- och ledningsprövning. De fristående skolornas egna kösystem har ifrågasatts.29

Tillströmningen av elever med utländsk bakgrund har också föranlett beslut om stödåtgärder av olika slag. Både denna fråga och den bredare problematiken kring skolans kompensatoriska uppdrag har lett till att ett antal utredningar initierats, exempelvis om en likvärdig skola (dir. 2018:71), likvärdiga fritidshem och pedagogisk omsorg (dir. 2018:102), fler barn i förskolan för bättre språkkunskaper (dir. 2019:71), planering och dimensionering av gymnasieskolan (dir. 2018:17), sfi och vuxenutbildning (2018:73), stärkta skolbibliotek och läromedel (2019:91) och ökade möjligheter för Skolinspektionen att stänga skolor vid allvarliga missförhållanden. Jämlikhetskommissionen har haft kontakter av varierande intensitet med flera av dessa utredningar.

25SOU 2018:17, SOU 2018:19 respektive SOU 2020:28. 26 För ett exempel, se Linderoth (2016). 27 ”Skolan ska erbjuda eleverna strukturerad undervisning under lärares ledning, såväl i helklass som enskilt.” Lgr 11 (rev. 2018), s. 11. 28SOU 2014:5. 29 Förutom i Skolkommissionens betänkande också i SOU 2020:28.

Dessa utredningar och andra som redan har avslutats är fortsättningar av Skolkommissionens arbete. Även de förslag som presenteras i det följande kan ses som en del av denna vidarebearbetning, även om tonvikten och argumenten i vissa fall är annorlunda.

8.3.3. Skolornas resurser

Resurser kan mätas dels som de totala finansiella resurserna som läggs på skolan, dels konkreta delmått som lärartäthet, lokalkostnader och så vidare.

Totala resurser

Internationella jämförelser av resurserna i skolan är svåra av flera anledningar. Förutsättningarna skiljer sig i en rad avseenden, till exempel vad avser kostnadsläge för olika varor och tjänster, befolkningstäthet med mera. På basis av det material som årligen sammanställs av OECD kan man ändå dra slutsatsen att den svenska skolans resurser i stora drag motsvarar vad som kan förväntas av ett rikt land. Detta säger ingenting om huruvida resurserna används effektivt. En punkt där Sverige avviker är att antalet undervisningstimmar per år är lågt.30

Mellan 1998 och 2018 växte utgifterna för grundskolan med 28,5 procent. Elevkullarna varierar emellertid sedan länge ganska kraftigt med en period av omkring 20 år, vilket leder till att kostnaderna per elev varierar mellan åren, eftersom vissa resurser är svåra att variera i takt med elevkullarnas storlek. Dessutom har inflödet av barn med utländsk bakgrund krävt mer än genomsnittliga resurser. Den behovskorrigerade resursinsatsen visar därför har sjunkit något under den aktuella perioden.31

De kostnader per elev som redovisas av kommunerna varierar starkt över landet. Kvoten mellan den högsta och den lägsta kostnaden är nästan 2, närmare 180 000 kronor respektive drygt 90 000 kronor per elev. Till viss del kan detta bero på att principerna för kostnadsredovisning varierar mellan kommunerna.32 Vissa skillnader beror på

30 OECD (2019 d), indikator D1.1. 31SOU 2020:28, s. 411. 32 Ibid., avsnitt 7.3.

elevunderlaget, andra på driftsförutsättningar, till exempel lokalt löneläge eller glesbygd. Kommunernas metoder för att beräkna tilläggsanslag för elever som kräver extra insatser varierar också starkt.

En dominerande faktor i kostnadsbilden hänger samman med elevkullarnas variation. Kommunerna har ansvar för att bereda plats för alla barn, även för dem som går i fristående skolor, och måste därför ha beredskap för att ta hand om ett större antal barn än som faktiskt går i de kommunala skolorna. När elevkullarnas storlek varierar, kommer också kostnaderna per elev att variera, eftersom de fasta kostnaderna slås ut på färre elever när elevkullarna är små. De fristående skolorna följer inte alls i samma grad med dessa variationer, varför den kommunala skolan bär den absoluta huvuddelen av den kostnad som följer med variationen.

Utgifterna för skolan påverkas också av kommunernas ekonomiska situation, som rimligen har betydelse för ambitionsnivån när skolans behov ska vägas mot andra sektorers. Det kan också finnas skillnader i effektivitet, även om de uppskattningar som har gjorts måste förses med reservationer på grund av de svårigheter med statistiken som nämndes ovan.

Lärarresursen

Inom utbildningsforskningen råder nu bred enighet om att skolans resurser påverkar elevernas resultat positivt. Bilden har också preciserats i ett antal avseenden.33 Ett allmänt resultat är att resurser har avtagande avkastning; nyttan av ytterligare resurser minskar ju mer resurser som har tillförts. Ett annat stabilt resultat är att de positiva effekterna är större för elever som på grund av hemförhållanden eller socioekonomi har relativt svaga försättningar. Att omfördela resurser till skolor vars elever har svaga förutsättningar kan alltså förväntas höja de genomsnittliga resultaten, samtidigt som livschanserna utjämnas.

Lärarresursen är viktig, både vad avser lärartäthet och lärarkompetens. Volymsfaktorn – lärartätheten – kan beräknas ur statistiken, medan kvaliteten – lärarkompetens – är svårare att mäta. Effekten av formell utbildning har varit svår att belägga, men erfarenhet har be-

33 För en översikt, se SOU 2020:28, kapitel 7. Detta innehåller referenser till den forskning som återges i det följande.

tydelse, och lärarna på skolor med goda förutsättningar är i genomsnitt mer erfarna. Tidigare undersökningar tyder på att skolor vars elever har goda förutsättningar har lättare att rekrytera lärare.34 Det är sannolikt att detta har konsekvenser för de svårmätbara aspekterna av lärarkompetensen.

8.3.4. Likvärdighet i den svenska grundskolan

Likvärdighetsbegreppet

Skollagen föreskriver i 1 kap. 9 §: ”Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.” Begreppet definieras inte i lagtexten och kan tolkas på mer än ett sätt.35

En svag tolkning (1) är att undervisningen ska hålla samma standard vad gäller lärarkompetens och andra resurser oberoende av region, skola, klass etcetera. En något starkare tolkning (2) utgår från lagens formulering i 4 § i samma kapitel: ”I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.” Lagens formulering är här ganska vag, eftersom anordnaren bara avkrävs en strävan efter att uppväga skillnader. Ytterligare en möjlighet (3) är att ta fasta på skolplikten och kräva att sådana kompensatoriska insatser ska göras att elever kan godkännas – alltså en plikt för anordnaren som motsvarar barnets plikt att gå i skolan. Den starkaste tolkningen (4) torde vara att kräva att effekten av alla bakgrundsvariabler som eleven själv inte rår över kompenseras, vilket är orealistiskt.36 Sammanfattningsvis innebär de fyra olika tolkningarna:

34SOU 2019:40, avsnitt 4.3. 35 För olika tolkningar av begreppet och empiriska undersökningar av likvärdighet, se Erikson & Unemo (red.) (2019). 36 Statistiskt skulle det innebära att en regressionsmodell som innehåller sådana variabler inte skulle ge signifikant utslag för någon av dem.

1. Kvaliteten ska inte variera systematiskt med region, skola etcetera.

2. Påvisbara kompensatoriska resursförstärkningar ska göras till elever med större behov än genomsnittet.

3. Resursförstärkningarna till elever med större behov ska så långt möjligt säkerställa att alla elever klarar kunskapskraven för godkänt.

4. Resursförstärkningarna till elever med missgynnande bakgrundsfaktorer ska eliminera effekten av dessa faktorer.

Att mäta likvärdigheten i skolan

I och med skollagens skrivningar om att skolan ska uppväga skillnader i elevers förutsättningar blir en central fråga hur skolan löser sitt kompensatoriska uppdrag. Svaret kan sökas genom att studera antingen insats- eller utfallssidan. När det gäller insatssidan görs differentiering av resursinsatserna efter bedömt behov hos huvudmannen och kan bli beroende av politisk majoritet i kommunen eller prioriteringar hos privata anordnare. Sedan 2014 stipuleras i skollagen att kommuner ska fördela resurser efter elevers behov men inte närmare hur detta ska gå till. Det finns också statliga medel avsedda för stöd till elever med särskilda behov, men erfarenhetsmässigt fungerar sådana stödformer dåligt, då framför allt små kommuner ofta inte bedömer sig ha administrativa resurser för att söka.37

På utfallssidan kan resultatet av det kompensatoriska uppdraget studeras genom att undersöka skillnader i skolutfall mellan skolor och mellan elever med olika familjebakgrund. Utifrån denna uppdelning i insats- och utfallsmått analyseras likvärdigheten ofta med tre olika indikatorer: i) resursfördelning utifrån elevers behov; ii) resultatskillnader mellan skolor, som fångar skillnader i kvalitet; och iii) familjebakgrundens betydelse, som fångar hur väl skolan lyckas utjämna skillnader i förutsättningar.

37 Skolverket (2008). Se också Skolverket (2019 d).

Resursfördelning

Det finns en omfattande forskning om betydelsen av skolresurser mätt i termer av lärartäthet och klasstorlek. Den internationella forskningen visar blandade resultat, men en svensk studie har visat tydliga positiva effekter av minskad klasstorlek.38 Effekterna är större för elever med svag studiesocial bakgrund, och dessutom märkbara upp i vuxen ålder i form av genomsnittligt längre utbildning och högre inkomst.39 En annan svensk studie av klasstorlek visar att höginkomsttagare kompenserar sina barn mer med skolarbetet, när de går i en stor än i en liten klass. Barn till låginkomsttagare anser också att de har svårare att följa med i skolundervisningen när klassen är stor. Vårdnadshavarna har alltså olika möjligheter att kompensera för upplevd resursbrist.40 Resursfördelningsfrågan är därmed viktig utifrån skolans utjämnande uppdrag.

Förändringen i skollagen 2014 tydliggjorde att särskilt stöd ska definieras som insatser av ingripande karaktär som normalt sett inte är möjliga att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. I och med lagändringen om extra anpassningar minskade andelen elever med åtgärdsprogram kraftigt, från 13,9 procent läsåret 2012/2013 till omkring 5 procent de senaste läsåren.41

Grundsärskolan ger elever med utvecklingsstörning anpassad ut-

bildning.42 Drygt 12 000 elever eller omkring 1,1 procent av landets grundskoleelever går i denna skolform.

I Sverige saknas nationell statistik över skolors budgetar; däremot är det möjligt att på ett jämförbart sätt följa upp lärarresursernas utveckling och fördelning under perioden 1995–2016. Figurerna 8.3 och 8.4 visar hur lärartäthet och lärarkompetens (ett index som väger samman bl.a. formell behörighet och erfarenhet) fördelar sig över elever som går på kommunala skolor med olika förutsättningar.

38 Fredriksson & Öckert (2008). 39 Fredriksson et al. (2013). 40 Fredriksson m.fl. (2016). 41 Skolverket (2019e). 4211 kap. 2 § skollagen.

Figur 8.3 Lärartäthet i kommunala skolor med olika elevförutsättningar

Not: Avser 1995–2016. Figuren visar genomsnittlig lärartäthet på skolnivå (antal lärare per 100 elever) i tre elevgrupper utifrån skolornas förutsättningar: den tredjedel som går i skola med svagast, genomsnittliga och starkast förutsättningar. Elevförutsättningar beräknas med förväntade årskurs 9-betyg. Beräkningarna inkluderar enbart kommunala skolor med årskurs 9. Källa: Holmlund m.fl. (2019).

Figur 8.4 Lärarkompetens i kommunala skolor med olika elevförutsättningar

Not: Avser 1995–2016. Figuren visar genomsnittlig lärarkompetens på skolnivå i tre elevgrupper utifrån skolornas förutsättningar: den tredjedel som går i skola med svagast, genomsnittliga och starkast förutsättningar. Elevförutsättningar beräknas med förväntade årskurs 9-betyg. Beräkningarna inkluderar enbart kommunala skolor med årskurs 9. Källa: Holmlund m.fl. (2019).

6 6,5

7 7,5

8 8,5

9

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

Svaga Medel Starka

0,9 0,95

1 1,05

1,1 1,15

1,2 1,25

1,3 1,35

1,4

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

Svag Medel Stark

Figur 8.4 visar att lärarkompetensen är känslig för elevkullarnas storlek; nedgången i kompetens under andra halvan av 1990-talet förklaras av att särskilt stora födelsekohorter då befann sig i grundskoleåldern och att skolan fick anställa obehöriga lärare för att möta behoven av nya lärare. Antalet lärare per elev har däremot uppvisat måttliga variationer under samma tidsperiod.

När det gäller differentiering av resurser utifrån elevers behov visar figur 8.3 att lärartätheten är högre i skolor vars elever har svagare studiesocial bakgrund och att det kompensatoriska inslaget i resursfördelningen har ökat över tid, i och med att resurstillskotten framför allt har tillförts skolor med svaga förutsättningar. Skillnaderna i resurser beror dock inte bara på kommunernas omfördelningsnycklar, utan på att kommunala huvudmän måste ha en viss reservkapacitet och att denna ofta finns i de minst populära skolorna med svaga socioekonomiska förutsättningar.43 Bakgrunden till att lärartätheten är högre i vissa skolor är alltså ibland en bieffekt av att dessa skolor håller reservkapacitet. Fristående skolor håller generellt lägre lärartäthet och har fler yngre och fler obehöriga lärare, samtidigt som elever från gynnad bakgrund är överrepresenterade i dessa skolor. Detta bidrar till att utjämna villkoren, men bör inte ses som ett resultat av kompensatorisk resursfördelningspolitik.

Fördelningen av lärares kompetens inom den kommunala sfären är däremot inte kompensatorisk utan förstärker tvärtom elevers initiala förutsättningar – elever på skolor med svagast studiesocial elevsammansättning har lägst lärarkvalitet, medan skolor med goda förutsättningar har högst lärarkompetens.44 Ur ett fördelningsperspektiv är bristen på differentiering av lärarkompetens olycklig. Lärarkompetens är en faktor vars betydelse för utbildningsresultaten är belagd i både svenska och utländska analyser.45 Slutsatserna i olika studier varierar något; vissa trycker framför allt på vad som händer i klassrummet och på lärarnas erfarenhet, medan exempelvis den citerade svenska studien får en signifikant effekt också av formella meriter.

43 ”Hemkommunen ansvarar för att utbildning i grundskolan kommer till stånd för alla som enligt denna lag har rätt att gå i grundskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt.” (10 kap. 24 § skollagen). 44 Om fristående skolor inkluderas i analysen minskar skillnaderna i lärarkompetens mellan skoltyper, eftersom fristående skolor i genomsnitt har elever med goda studieförutsättningar och lärare med lägre kompetens (Holmlund m.fl. 2019). 45 Hanushek & Rivkin (2006), Aaronson et al. (2007), Koedel (2008) och Andersson et al. (2011).

Fördelningen av lärarkompetens kan komma att bli en särskilt viktig policyfråga framgent. Eftersom Skolverket förutser en stor lärarbrist de kommande åren är fördelningen av de behöriga och erfarna lärarna en viktig jämlikhetsfråga. 46

Resultat- och kvalitetsskillnader mellan skolor

Med resultat kan avses dels skolresultat, dels mer långsiktiga utfall som framtida studiedeltagande, löner och risk för fattigdom.

Spridningen i skolresultat har ökat avsevärt mellan landets skolor under en lång period. En jämförelse mellan slutet av 1980-talet och 2017 visar att den skola en elev går på vid slutet av perioden förklarar 14–15 procent av de totala variationerna i elevresultat, vilket är mer än en tredubbling under perioden. Eftersom skolsegregationen har ökat kraftigt under samma period,47 kan en bidragande orsak till ökade resultatskillnader vara att förutsättningarna på olika skolor skiljer sig mer i dag än för 20–30 år sedan. Om man tar hänsyn till att elevsammansättningen också har förändrats blir ökningen av resultatskillnaderna mer begränsad i absoluta (men inte i relativa) termer, men skolan tycks ha fått en något större betydelse för elevresultaten över tid. Detta kan tolkas som att kvalitetsskillnaderna mellan skolor har ökat något.

Även om den ökade skolsegregationen inte i sig tycks ha drivit isär skolresultaten mycket mer än vad som rent mekaniskt förklaras av elevers förutsättningar, innebär den att elever i dag möter en socialt och kulturellt mindre blandad kamratgrupp än tidigare. Segregationen kan därför betraktas som en policyfråga i sig själv, dels eftersom den kan påverka skolans demokrati- och värdegrundsarbete, dels eftersom elevgruppens sammansättning kan påverka ”sociala” utfall som beteenden, attityder och värderingar.48

Analyser av skolors kvalitet, det vill säga skolors mervärde som beskrivits tidigare, visar att det finns relativt stora skillnader i kvalitet mellan de bästa och sämsta skolorna. I Holmlund m.fl. (2019)

46 Skolverket (2019 f). Prognosen är nedskriven sedan föregående tillfälle framför allt på grund av fallande födelsetal. 47 Holmlund m.fl. (2019) 48 Se Sacerdote (2014) för en forskningsöversikt om kamrateffekter, samt Paluck et al. (2018) för en metastudie om kontakthypotesen.

analyseras skolors kvalitet genom att beräkna hur väl skolor presterar i årskurs 9, efter att hänsyn tagits till elevernas förutsättningar och tidigare skolresultat i årskurs 6. Med denna metod finner man att skillnaden mellan bästa och sämsta skolan motsvarar cirka 1 standardavvikelse i resultatfördelningen för hela elevpopulationen.49 Skolkvaliteten varierar på ett systematiskt sätt mellan elever med olika förutsättningar och mellan olika kommuntyper, men dessa systematiska skillnader är relativt små i förhållande till de totala skillnaderna i kvalitet. Figur 8.5 visar sambandet mellan elevers förutsättningar (rangordnade från lägst till högst på den horisontella axeln) och skolkvalitet. Elever med de bästa förutsättningarna går på skolor med högre kvalitet; skattningarna visar att skillnaden i kvalitet mellan elever med svagast och starkast förutsättningar motsvarar som mest 0,2 av en standardavvikelse vilket alltså är 20 procent av de totala skillnaderna.50

Figur 8.5 Samband mellan elevförutsättningar och skolkvalitet

Skolkvalitet och enskilda elevers förutsättningar, percentilrankade

Not: Skolkvaliteten mäts dels med prestationerna i gymnasiets åk 1 (streckad kurva) justerat för elever nas prestationer i åk 6, dels med betygen i åk 9 (heldragen). Det senare måttet tar alltså inte hänsyn till elevernas förkunskaper i kvalitetsmätningen. Källa: Holmlund m.fl. (2019).

49 En standardavvikelse motsvarar cirka 69 meritpoäng. 50 Notera att negativa värden på den vertikala axeln inte innebär negativ kunskapsutveckling, utan sämre relativ kvalitet i förhållande till genomsnittet, som är 0.

-0,2 -0,15

-0,1 -0,05

0 0,05

0,1 0,15

0,2

0

20

40

60

80

Skolkvalitet

Elevförutsättningar,

percentilrankade

MV 6-9 NP Gy1 MV9 betyg åk 9

Figur 8.6 visar fördelningen av skolors kvalitet över olika kommuntyper. Landsbygdsskolor dominerar i den nedre delen av fördelningen – 60–80 procent av eleverna som går i skolor av sämst kvalitet bor i landsbygdskommuner. Genomsnittligt håller storstadsskolorna högst kvalitet, medan landsbygdsskolorna lyckas sämre. Skillnaden mellan genomsnittlig skolkvalitet i storstadskommuner och landsbygdskommuner uppgår till 0,10 av en standardavvikelse, det vill säga 10 procent av de totala kvalitetsskillnaderna mellan skolor. Det är viktigt att understryka att det rör sig om genomsnitt och att de största variationerna i skolkvalitet återfinns inom kommuner. Det finns också skolor på landsbygden som lyckas hålla hög kvalitet i undervisningen.

Figur 8.6 Fördelningen av skolors kvalitet (ökande kvalitet åt höger i diagrammet) i olika kommuntyper (landsbygd, övriga städer resp. storstäder)

Not: Skolkvalitet mäts med ett mervärdesmått för högstadiet. Figuren visar andelen av skolorna vid en given punkt i fördelningen över skolors kvalitet som är belägen i olika kommuntyper. Andelarna är be räknade i tjugo lika stora grupper i fördelningen av skolors kvalitet, som rangordnas från svagast till starkast förutsättningar på den horisontella axeln. Källa: Holmlund m.fl. (2019).

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det finns en tendens till ökade resultatskillnader mellan skolor, även efter det att hänsyn tagits till den ökade skolsegregationen, och att det finns vissa systematiska

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Storstad Övrig Landsbygd

skillnader i kvalitet mellan elever med olika förutsättningar och mellan olika kommuntyper.

Uppväxtmiljöns betydelse

Barn växer upp med olika familjeförhållanden, olika boendeförhållanden och i olika grannskap, och det slår igenom i skolresultaten. Barn i låginkomsthushåll och med föräldrar med kort utbildning är missgynnade på mer än ett sätt. Trångboddhet gör hemarbete svårare för barnen. Föräldrar med kort utbildning kan inte ge samma hjälp med inlärningen som föräldrar med längre. Barn med migrationsbakgrund har också svårare förutsättningar. Inom denna grupp är det tydligt att åldern när barnen kommer till Sverige spelar stor roll. Betygen hos utrikes födda elever som kommer till Sverige före skolstarten vid 7 års ålder ligger stabilt omkring 0,3 standardavvikelser under inrikes födda elevers, vilket är en skillnad av samma storleksordning som skillnaden mellan flickors och pojkars betyg. För den grupp som kommer senare ligger betygen i nuläget mer än en standardavvikelse under de inrikes föddas.

Dessa skillnader får stor betydelse för fortsättningen inom utbildningssystemet. Medan strax över 90 procent av alla inrikes födda elever uppnår gymnasiebehörighet, är motsvarande siffra för utrikes födda elever cirka 65 procent.51

Bilden är emellertid mer komplicerad än vad dessa siffror kan ge intryck av. Utrikes födda är en mycket heterogen grupp; störst svårigheter har barn från vissa afrikanska länder och ensamkommande ungdomar. I själva verket har de utrikes födda som grupp ett starkare föräldrastöd än inrikes födda med svag studiesocial bakgrund.52 En etniskt segregerad miljö är generellt ogynnsam, men ju fler högutbildade det finns i ett område som har samma nationalitet som eleven själv, desto bättre blir skolresultaten. Särskilt för missgynnade grupper finns också långsiktigt positiva effekter på skolgången.53

Skolans kompensatoriska uppdrag handlar om att skapa förutsättningar för dessa grupper att lyckas i skolan. En av indikatorerna på hur skolan lever upp till detta är därför styrkan i sambandet mel-

51 Grönqvist & Niknami (2017). 52 Jonsson & Treuter (2019). Generellt ligger föräldrastödet i Sverige något över genomsnittet inom OECD (figur III.1.4, part 2/2, OECD 2017 c). 53 Åslund et al. (2011).

lan mått på familjebakgrund och skolresultat. Ju lägre sambandet är, desto bättre har skolan lyckats med sitt uppdrag. Om familjebakgrundens betydelse ökar eller minskar över tid, kan det ses som en indikation på att skolans utjämnande funktion har förändrats, men det är viktigt att komma ihåg att sambandet mellan familjebakgrund och skolresultat också kan påverkas av andra förändringar i samhället som ligger utanför skolans område.

Familjebakgrundens betydelse kan mätas på flera sätt, och olika metoder har sina styrkor och svagheter. De mått som används har ingen tydlig referenspunkt, utan måste jämföras antingen med motsvarande mått i andra länder, eller över tid inom ett och samma land för att kunna tolkas. Av dessa skäl är det viktigt att måttens kvalitet håller för sådana jämförelser.

Ett vanligt mått är sambandet mellan mätbara indikatorer på föräldrabakgrund och barns skolresultat, och mätbara indikatorer utgörs ofta av föräldrars inkomster eller utbildningsnivå. Sådana mått är lätta att tolka och möjliga att beräkna i många datamaterial. Dessa mått har dock svagheten att de dels påverkas av att innebörden av indikatorer på föräldrars bakgrund förändras över tid, dels att datakvaliteten både när det gäller föräldrars bakgrund och elevers skolresultat kan förändras över tid. Exempelvis är föräldrar med endast grundläggande obligatorisk utbildning i dag en annorlunda grupp än för 20–30 år sedan, vilket gör att en jämförelse mellan barn med hög- och lågutbildade föräldrar fångar upp att sammansättningen i utbildningskategorierna har förändrats över tid. Därför är det problematiskt att hänföra trender över tid endast till förändringar inom skolan.

Mätbara indikatorer på föräldrabakgrund fångar endast upp en delmängd av de bakgrundsfaktorer som samvarierar med elevens chanser att lyckas i skolan. Förutom dessa direkta mått på socioekonomisk status finns många andra faktorer i uppväxtmiljön som kan ha betydelse: föräldrars engagemang och ambitioner, bostadsområde och kamratgrupp.54

En vanlig ansats som fångar upp betydelsen av uppväxtmiljö i bred bemärkelse är så kallade syskonkorrelationer i skolresultat. Syskon delar uppväxtmiljö i vid bemärkelse, både familjeförhållanden och grannskap, och de går ofta i samma skola. Genom att undersöka hur lika syskon är avseende skolprestationer får man ett sammanfattande

54 Se Björkund & Jäntti (2020).

mått på betydelsen av uppväxtmiljö som inkluderar både de mätbara och de icke-mätbara faktorerna i hemmiljön.

Syskonkorrelationer har en metodmässig fördel i att de inte kräver jämförbara data på föräldrars socioekonomiska position, vilket underlättar tolkningen av trender över tid. De kan däremot vara känsliga för hur man mäter elevers skolprestationer, och påverkas av byte av betygssystem och liknande förändringar i utfallsmåtten.

Om sambandet mellan syskon (mätt som statistisk korrelation) har ökat, ses detta som ett tecken på att uppväxtmiljön har fått större genomslag och som att skolans kompensatoriska uppdrag fungerar sämre. Oavsett vilken metod som används är det tydligt att familjebakgrunden har stor betydelse för elevers skolprestationer.55

Studier som fokuserar på mätbara bakgrundsfaktorer, visar att den mätbara socioekonomiska bakgrunden har fått ökad betydelse. Holmlund m.fl. visar att den senaste tioårsperioden har skillnader i skolresultat mellan barn med föräldrar i olika delar av utbildnings- och inkomstfördelningen ökat. Ökningen i betydelsen av mätbar familjebakgrund är särskilt tydlig bland utrikes födda elever, och relativt begränsad bland de svenskfödda. Skolverket finner också att familjeinkomsten fått större betydelse för skolresultaten och Skolverket visar att detta även gäller specifikt för elever med svensk bakgrund.56 En ökad betydelse av familjeinkomst har också noterats i andra rapporter.57 En annan studie som specifikt undersöker betydelsen av föräldrarnas utbildningsnivå finner att denna ökat även för elever med svensk bakgrund men att ökningen ägde rum främst under 1990-talet.58

Syskonkorrelationer som fångar upp även de dolda uppväxtfaktorernas betydelse har länge visat på stabila samband över tid – och visar att omkring 50 procent av de totala skillnaderna i skolresultat kan förklaras av faktorer som delas av syskon.59 Detta är en hög andel – enskilda indikatorer på föräldrars inkomst eller utbildningsnivå förklarar inte alls så stor andel av variationen. Detta innebär att ”dolda” faktorer i uppväxtmiljön är minst lika viktiga för att förklara elevers förutsättningar som exempelvis föräldrarnas utbildningsnivå.

55 Holmlund m.fl. (2019), Skolverket (2018 b), Gustafsson m.fl. (2009). 56 Skolverket (2018b), figur B.2.3 och B.2.3a; Holmlund m.fl. (2019), figur 6.13. 57 Fredriksson & Vlachos (2011), s. 53.; Böhlmark & Holmlund (2012), s. 31 ff.; Holmlund m.fl. (2014), s. 157 ff. 58 Gustafsson & Yang-Hansen (2018). 59 Se t.ex. Björklund m.fl. (2003), Böhlmark och Holmlund (2012), Holmlund m.fl. (2014).

De senaste åren har dock den tidigare stabila trenden brutits, och syskonkorrelation i årskurs 9-betyg har stigit något i genomsnitt. Detta har dock skett under samma period som invandringen varit stor och invandringsåldern stigit, vilket är externa faktorer som kan påverka måtten. Det har därför varit relevant att undersöka syskonkorrelationerna för en mer homogen grupp elever som både gått i svensk förskola och skola, för komma närmare en tolkning om skolans utjämnade funktion.

Figur 8.7 visar syskonkorrelationen uppdelat på svenskfödda elever och utrikes födda elever. Omkring 50 procent av de totala skillnaderna i svenskfödda elevers årskurs 9-betyg kan förklaras av familj och uppväxtmiljö, och denna andel har varit konstant under lång tid. Bland utrikes födda elever har uppväxtmiljöns betydelse ökat över tid. Sammansättningen inom denna grupp har förändrats över tid, med en växande andel elever som invandrat efter skolstartsålder, vilket innebär att skolans fått mindre tid på sig för att utjämna skillnader i förutsättningar. Det kan dock inte uteslutas att skolans utjämnande funktion blivit sämre för just denna grupp.

Mätbara bakgrundsfaktorer har alltså ökat något i betydelse över tid, samtidigt som syskonkorrelationerna är stabila för svenskfödda elever. Dessa resultat står inte i motsats till varandra, eftersom mätbara faktorer kan bli viktigare, samtidigt som ”dolda” faktorer tappar betydelse och den sammanlagda betydelsen av bakgrund förblir oförändrad.60

Vid en bedömning av det totala kunskapsunderlaget om familjebakgrundens betydelse får syskonkorrelationerna stor tyngd, eftersom de fångar uppväxtmiljö i vid mening och är mindre känsliga för mätfel i familjebakgrundsvariablerna. Utifrån detta drar Långtidsutredningen slutsatsen att familjebakgrunden haft i stort sett konstant betydelse för svenskfödda, medan Skolverket bedömer att det finns en liten ökning även för elever födda i Sverige.61

60 Holmlund m.fl. (2019) visar att betydelsen av ”dolda” faktorer har minskat över tid. 61 Skolverket (2018 b), figur 2.2. Möjligen beror de något olika resultaten på skillnader i definitionen av svenskfödda och att Skolverket i sin analys inkluderat bidragsberoende i den socioekonomiska bakgrunden.

Figur 8.7 Andel av variationen i betyg i årskurs 9 som kan förklaras av uppväxtmiljön, uppdelat på inrikes och utrikes födda elever

Uppväxtmiljöns betydelse mätt med syskonkorrelation

Not: Figuren visar syskonkorrelationer i betyg i kärnämnen i åk 9, uppdelat på elevernas födelseland. Analysen begränsas till syskon födda högst tre år ifrån varandra. Den första brottet i kurvan anger införandet av det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet i grundskolan, medan det andra avser införandet av nuvarande betygssystem. Källa: Holmlund m.fl. (2019).

Sammanfattning – likvärdighetens utveckling

Sammanfattningsvis visar analyserna att likvärdigheten trots tydliga resursförstärkningar i svaga skolor över tid inte har omvandlats till högre lärarkompetens. Skolan har dessutom fått ett svårare uppdrag i och med en växande grupp elever med svaga förutsättningar. Skolsegregationen har ökat, vilket innebär att grundskolans elever i dag möter en mer socialt och etniskt mer begränsad kamratgrupp än tidigare.

Likvärdighet i bedömning

En till karaktären annorlunda likvärdighetsfråga, som inte i första hand handlar om skolans utjämnande uppdrag, är den om rättvis bedömning i skolan. Den svenska skolan har en lång tradition av decentraliserad bedömning och betygsättning, där ansvaret för rättvis

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7

1988 1990 1992 1994 1996 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2014 2016

Svenskfödda Utlandsfödda

och likvärdig bedömning ligger på lärarprofessionen. I det relativa betygssystemet fanns inbyggda mekanismer som motverkade betygsinflation och som garanterade viss likvärdighet i betygssättningen på skolnivå. Betygssystemets relativa konstruktion innebar per definition att betygen höll sig inom en förutbestämd fördelning. På skolnivå var betygen förankrade vid resultaten på centralproven, vilket innebar att skolors genomsnittliga betyg inte kunde avvika från resultaten på de nationella proven.

Efter införandet av det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet har den svenska skolan fått större problem med betygsinflation och brister i likvärdig bedömning. Skolverket har i ett flertal rapporter visat på systematiska skillnader i bedömning mellan olika skoltyper.62 Ett tydligt resultat är att det finns ett kompensatoriskt inslag i betygssättningen, eftersom det givet samma resultat på de nationella proven är lättare att få ett högt betyg på en skola med genomsnittligt svagare elever. Detta gynnar alltså elever på svaga skolor i genomsnitt. Samtidigt finns det klara belägg för att elever med utländsk härkomst diskrimineras i rättningen av prov.63 Effekten är betydande; vid blind rättning, det vill säga när den som rättar ett prov inte känner till elevens identitet, höjs resultatet för barn med utländsk härkomst med i genomsnitt 0,2 standardavvikelser. Vi återkommer till frågan om likvärdighet i bedömningen i avsnitt 8.4.

8.3.5. Skillnader mellan pojkar och flickor

Vid sidan av de rent individuella skillnaderna som finns mellan elever har skillnaden i studieprestationer mellan flickor och pojkar studerats ingående. Denna har på global nivå ökat stadigt under flera decennier, medan den har varit tämligen stabil i Sverige.64 Skillnaderna är i viss mån ämnesberoende, men pojkars försprång i matematik och naturvetenskap har krympt under senare år. Skillnaderna mellan medelvärden för pojkar och flickor är måttliga, men pojkar är överrepresenterade bland de lågpresterande eleverna.

Det finns i den internationella litteraturen indikationer på att flickor skulle vara gynnade i själva betygssättningen och att det alltså skulle finnas ett gap mellan faktiska kunskaper och betyg till flickors

62 Se t.ex. Skolverket (2019 b); vidare avsnitt 8.4. 63 Tyrefors Hinnerich et al. (2015). 64 World Bank (2017); Holmlund m.fl. (2019), avsnitt 6.2.3.

fördel. Här finns två möjligheter till diskriminering. Den första avser om prov rättas mer gynnsamt för flickor än för pojkar. En undersökning av provrättningen i svenska gymnasier gav inget belägg för att det skulle gälla i Sverige; provresultat bedöms lägre när de rättas externt, men skillnaderna är desamma för flickor och pojkar.65 Däremot råder det konsensus om att skillnaden i betyg mellan flickor och pojkar är större än skillnaden i provresultat.66 Det kan dock råda olika uppfattningar om vad som ligger bakom denna större skillnad. En förklaring kan vara att betygen mäter mer än vad som täcks av proven, och att flickor presterar systematiskt bättre i dessa avseenden. En annan förklaring är att pojkar av lärarna kan upplevas som mer svårhanterliga i klassrummet och detta leder till en negativ attityd som återspeglas i betygssättningen – en effekt som i så fall är mindre legitim än den förstnämnda.

Skillnaderna i resultat påverkas i betydande utsträckning av attityder. En studienegativ attityd är vanligare bland pojkar och unga män.67

8.3.6. Skolstartsålder

Ett barns födelsetid på året kan ha långsiktiga konsekvenser. Många av barns aktiviteter inom skola och idrott bygger på att barnen sorteras efter födelseår, och de som är födda i början av året kommer då att ha fördelen av att vara äldre än merparten av sina kamrater. Inom idrott ger detta tydliga utslag.68

Viktigare för de flesta barns framtid är emellertid hur ålder vid skolstart påverkar skolresultat, utbildning och inkomst. Både studieresultat och utbildningsnivå ökar vid en senare skolstart, men livsinkomsten minskar.69 I genomsnitt medför en senarelagd skolstart med ett år att en person avancerar 5 procentenheter i betygsfördelningen. Effekterna på prestationerna i skolan är dessutom något större för barn till föräldrar med svagare studiebakgrund, och den är större för flickor. Resultatet beror mer på elevernas absoluta mognadsnivå än på deras ålder i förhållande till klasskamraterna. Föränd-

65 Tyrefors Hinnerich et al. (2011). 66 Se exempelvis Berg et al. (2019). 67 Zimmerman (2018). Se också OECD (2015c) och SKL (2018). 68 Cobley et al. (2009). 69 Fredriksson & Öckert (2014). Likartade effekter på norska data har observerats av Ström (2004).

ringar av åldern vid skolstart får alltså konsekvenser för hur mycket barnen lär sig i skolan.

Kunskapseffekterna får också betydelse för elevernas fortsatta utbildning. En person som börjar skolan ett år senare får i genomsnitt mellan 1 och 2½ månaders längre utbildning.

Inkomsteffekterna är mer blandade. Barn som börjar i skolan senare lär sig mer och får längre utbildning, men å andra sidan kommer de ut på arbetsmarknaden senare. Effekterna på arbetsinkomsterna avspeglar nettot av dessa båda effekter. Med den högre utbildningsnivån följer emellertid också andra fördelar, som inte alla kommer till uttryck i högre lön. Den höjda livskvaliteten på individnivå kan väga upp den lägre livsinkomsten, och samhälleliga vinster med en högre bildningsnivå påverkar bedömningen i samma riktning. Ett högre pension och eventuellt också ett längre liv påverkar också kalkylen.70 Effekterna blir liksom för skolprestationerna störst för kvinnor och för barn till föräldrar med kort utbildning.

Sammantaget pekar dessa resultat på vikten av att noggrant följa barns utveckling under förskola, förskoleklass och de första åren i skolan och sätta in stödjande insatser av olika slag när så behövs. Oavsett om man är född sent på året, har föräldrar med kortare utbildning eller födda i ett annat land har alla barn samma rätt att utvecklas på bästa möjliga sätt. Detta kräver ett mer systematiskt arbete med tidiga kartläggningar för olika stödinsatser, vilket också tidigare utredningar pekat på.71

Från läsåret 2019/2020 genomförs Läsa, skriva, räkna, en garanti för tidiga stödinsatser, vilken bland annat inkluderar en obligatorisk kartläggning av läsning och matematik i förskoleklass. Riksdagen har uppdragit åt regeringen att låta utvärdera effekterna av detta72, och en utvärdering genomförs av Skolinspektionen. Denna utvärdering tycks dock i första hand fokusera på hur det genomförs, inte vilka effekter detta får för likvärdigheten i termer av resultat för olika grupper av barn.

70 Kalkylen i Fredriksson & Öckert (2014) omfattar endast perioden fram till pensionen. 71SOU 2016:59. 72 Utbildningsutskottets betänkande 2017/18:UbU10.

8.3.7. Skolans pedagogik och arbetsmiljö

En stor del av den offentliga debatten om skolan under senare decennier har handlat om institutionella frågor och mätbara karaktäristika som lärartäthet. Dessa är som framgått viktiga, men en fråga som inte får försummas är vad som händer i klassrummet och andra forum där lärandet äger rum. En aspekt av detta är vilka metoder som används i undervisningen – pedagogiken eller didaktiken, en annan vilken arbetsmiljö som råder under lärandeprocessen.

Pedagogiska val

Som framgår av kommissionens underlagsrapport om utbildningsfrågorna har pedagogik och didaktik varit ämne för tidvis animerade debatter inom professionen. Debattklimatet har varit polariserat, något förenklat mellan två läger som förordar en elevstyrd eller konstruktivistisk metodik respektive en mer traditionell metodik med en mer central roll för läraren. Ur kommissionens perspektiv är den intressanta frågan om det finns systematiska skillnader i utbildningsresultaten mellan dessa angreppssätt och om dessa skillnader i så fall har en fördelningsdimension, det vill säga gynnar eller missgynnar elever beroende på vilka förkunskaper de har med sig. I detta kapitel behandlas frågan om man i svenska skolan har tenderat att använda någon metodik i särskilt hög utsträckning; till frågan om det går att belägga skillnader i resultat återvänder vi i kapitel 17.

I OECD:s PISA-undersökning 2015 ingick bland annat frågor om vilken pedagogik som eleverna upplever att det tillämpas i skolan. På basis av svaren om hur ofta olika moment förekommer i undervisningen har man på OECD sammanfört olika undervisningsmetoder, inte i två utan i tre huvudansatser.73 För de naturvetenskapliga ämnena (biologi, fysik etc.) karaktäriseras de följande sätt:

  • Elevstyrd undervisning bygger på att eleverna själva ska söka kunskaper genom experiment som ska utmana dem att utveckla sin förståelse av vetenskapliga idéer. Eleverna ges möjlighet att diskutera vetenskap utifrån sina experiment. Läraren förklarar hur vetenskapliga idéer kan användas för att förstå olika fenomen i tillvaron.

73 Se kapitel 2 i OECD (2016 a). En sammanfattning finns i OECD (2018 c).

  • Lärarledd undervisning syftar till välstrukturerade, klara och informativa lektioner om ett ämne. Det omfattar bland annat förklaringar från läraren, klassdiskussioner och frågor från eleverna som ger läraren möjligheter att förklara idéer.
  • Adaptiv undervisning är en variant av lärarledd undervisning i vilken läraren lägger stor vikt vid att anpassa undervisningen till elevernas behov, förmåga och kunskapsnivå. Läraren ger individuell hjälp när elever har problem med att förstå ett ämne eller en uppgift och ändrar struktur på lektionen, när många elever har gemensamma problem.

De olika metoderna är inte varandra helt uteslutande, men det kan ändå vara lämpligt med en renodling som gör det möjligt att statistiskt analysera effekterna av olika undervisningsmetoder. I kort sammanfattning ger analysen följande resultat:

  • Den elevstyrda undervisningen fungerar endast i välordnad studiemiljö och med förhållandevis avancerade elever. För normala miljöer och merparten av elevkollektivet leder den till sämre studieresultat. En fördel är att den kan locka fram intresse hos nya elevgrupper, särskilt hos flickor.
  • Den lärarledda undervisningen ger goda studieresultat och är inte känslig för inlärningsmiljön. Den befäster också tro på vetenskapliga ideal som objektivitet och sanning.
  • Den adaptiva undervisningen leder liksom den föregående till goda studieresultat och fungerar också i mindre gynnade inlärningsmiljöer. Den befäster också liksom den tro på vetenskapliga ideal som objektivitet och sanning.

De olika metoderna är som sagt inte uteslutande, och i ett helt land finns alltid variationer. Sverige kan karaktäriseras genom en ovanligt hög användning av elevstyrd undervisning, en lärarledd undervisning strax under genomsnittet inom OECD och en adaptiv undervisning över genomsnittet. Situationen vad avser den elevstyrda undervisningen framgår av figur 8.8.

Figur 8.8 Användningen av elevstyrd undervisning i Sverige jämfört med övriga OECD-länder (medelvärdet satt till 0)

Källa: OECD (2016 a), figur II.2.16.

-0,8 -0,6 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6

Mexiko Danmark

USA

Portugal

Turkiet Sverige Kanada Slovenien

Australien

Litauen

Nya Zeeland

Frankrike

Schweiz Lettland Luxemburg

Chile Tyskland

Israel Irland

OECD medelv. Storbritannien

Norge

Tjeck. Rep.

Estland Grekland

Polen Island Italien Belgien Ungern

Slovak. Rep.

Spanien

Nederländerna

Österrike

Finland

Korea Japan

Den landspecifika analysen indikerar att Sverige resultatmässigt skulle vinna på en ökad användning av den lärarledda undervisningen och då särskilt i den adaptiva formen.74

Arbetsmiljön

Till uppdraget om en likvärdig skola hör att garantera en rimlig lägstanivå på arbetsmiljön i skolan. Bilden av denna i den svenska skolan är blandad. OECD sammanfattar i sin granskning från 2015 bilden på följande sätt:75

Sammanfattningsvis: fastän svenska skolor är inkluderande och karaktäriseras av goda relationer mellan lärare och elever, har de många stora utmaningar när det gäller arbetsron. Fakta talar för att många svenska skolor och deras inlärningsmiljö i stort inte alltid gynnar inlärningen och inte är tillräckligt utmanande för att eleverna ska utveckla sin fulla potential.

Bilden är som sagt blandad. Relationerna mellan lärare och elever är goda, men alla faktorer som påverkar en elevs uppfattning av läraren positivt gynnar inte säkert elevens långsiktiga intresse. Svenska elever skolkar i lägre utsträckning än genomsnittet en hel skoldag men kommer oftare för sent till lektionerna. Arbetsron i svenska klassrum är sämre än OECD-genomsnittet. Mobbning förekommer i något lägre utsträckning än genomsnittet inom OECD.76 Mycket tyder på att arbetsmiljön för både lärare och elever är bättre på skolor med starka elevförutsättningar.77

8.3.8. Skolinspektionens iakttagelser

De analyser som presenterats ovan avser inriktning, styrning och resursfördelning och hur dessa återverkar på de resultat som uppnås. Skolinspektionen har i uppdrag att verka för att legaliteten i verksamheten upprätthålls, vilket kräver ett något annorlunda fokus.78

74 OECD (2016). 75 OECD (2015b). 76 Samtliga uppgifter från PISA-undersökningarna och föregående referens. 77 Angående arbetsmiljön, se OECD (2019d), Table III. B1.3.5. 78 Portalparagrafen i myndighetens instruktion inleds med orden ”Statens skolinspektion ska genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö” (1 § förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion).

I sin årliga översikt konstaterar myndigheten att det finns problem med likvärdigheten i skolan.79 Skolors kvalitet och huvudmäns förmåga att efterleva lagstiftningens krav varierar. I vissa skolor finns stora brister, och huvudmannen har inte säkerställt elevens rättigheter enligt skolförfattningarnas krav.

De områden som fortsatt har störst andel brister är elevhälsa, arbete med extra anpassningar och särskilt stöd till elever, samt trygghet och studiero. På huvudmannanivån finns brister i styrning och kvalitetsarbete. Huvudmän delegerar alltför ofta strategiskt viktiga frågor till rektorerna, utan stöd eller uppföljning. Det kan innebära att den garanterade undervisningstiden inte följs upp eller att skolornas arbete med kompetensförsörjning brister. En hög andel skolor har också brister när det gäller rektors styrning och utveckling av verksamheten. Konkret handlar det om en låg andel behöriga lärare, hög rektorsomsättning på skolorna och att elever inte fått ämnesundervisning i alla de centrala delarna av ämnesplanerna i de olika ämnena. Flera huvudmän hanterar inte olikheter i pedagogiska resurser (vad som ibland kallas pedagogisk segregation).

Flera skolor redovisar lärarlösa lektioner inom undervisningstiden, i strid med gällande författning. Det förekommer också att undervisningstid faller bort på grund av att lärare av olika skäl inte utnyttjar hela lektionstiden.

8.4. Skolval och fristående skolor

De teoretiska argumenten för marknadsinslag i skolsystemet utgår ifrån att offentliga utövare utgör lokala monopol som saknar incitament att hålla en god kvalitet på undervisningen. Det bärande argumentet, som introducerades av Friedman (1962), är att konkurrens mellan privata och offentliga utförare i kombination med offentlig finansiering i form av en individuell skolpeng skulle kunna förbättra resultaten i skolsystemet och samtidigt undvika oönskade fördelningseffekter.80 Genom att finansieringen knyts till eleven, och eleven kan välja skola, är tanken att skolor ska konkurrera om elever genom att erbjuda utbildning av god kvalitet, och att vikande elevunderlag i dåliga skolor ska tvinga dessa skolor att stänga. Flera mekanismer

79 Skolinspektionen (2019). 80 Friedman (1962).

antas leda till förbättrade utbildningsresultat: privata aktörer skulle kunna ha lättare att hitta modeller för effektivt resursutnyttjande och kunna erbjuda utbildning till samma kvalitet men lägre kostnad, konkurrens skulle kunna leda till innovation och högre kvalitet, och matchningen mellan elevens behov och skolans inriktning skulle kunna förbättras.81 Även utan privata aktörer på marknaden kan ”hotet” om privata aktörers potentiella inträde leda till kvalitetsförbättringar i den offentliga sektorn.

Det finns dock en rad argument som talar emot att skolmarknaden fungerar som marknader för varor och tjänster. Det är svårt att mäta och observera kvalitet i utbildningen, och marknaden präglas av informationsasymmetrier. Den som är missnöjd med sitt barns skola kan inte utan kostnad (både social och utbildningsmässig) byta skola. Individens motiv vid skolval kan därtill avvika från samhällets motiv för utbildningsväsendet, och leda till att skolor försöker attrahera elever på oönskade sätt. Jämfört med närhetsprincipen erbjuder skolval en möjlighet att söka sig till skolor på större avstånd som har egenskaper som föräldrar och barn efterfrågar och därmed en möjlighet för barn från mindre gynnade miljöer att nå en mer stimulerande omgivning. Eftersom det är känt från andra system för val av tjänster att familjer med hög utbildning och goda ekonomiska resurser tenderar att utnyttja systemen mer aktivt, kan man dock förvänta sig att skolval leder till högre skolsegregation på systemnivå. Slutligen kan system som det svenska kräva detaljreglering för att garantera att vinstmaximerande aktörer inte gör avkall på skolans kvalitet. Omfattande regelstyrning kan motverka de potentiellt positiva effekterna av ett konkurrensbaserat system med fri etableringsrätt, genom att regelefterlevnad går före annat kvalitetsarbete och att heterogeniteten i skolutbudet minskar.82 Dessa teoretiska utgångspunkter kan utgöra ett stöd för att tolka och förstå de svenska reformernas konsekvenser.

8.4.1. Effekter av skolvalsreformerna i Sverige

Sedan reformerna i början av 1990-talet har en växande andel elever både i grundskola och gymnasieskola fått sin utbildning i fristående skolor. 15 procent av grundskoleeleverna går i dag i en fristående

81 Shleifer (1998), Gibbons et al. (2008), Hoxby (2003), MacLeod & Urquiola (2014). 82 Se Vlachos (2012) för en utförlig diskussion.

skola, och motsvarande siffra bland gymnasieelever är 26 procent. Trots att det är svårt att uttala sig om hur den svenska skolan hade utvecklat sig om dessa reformer inte hade genomförts, finns i dag en samlad bild av hur den fristående sektorn fungerar och vilka konsekvenser dess expansion och införandet av skolval har haft för skolsystemet som helhet.83

Skolsegregation

Skolsegregationen har som konstaterats ovan ökat kraftigt i Sverige, och skolvalets bidrag till detta är inte obetydlig: knappt en tredjedel av den totala ökningen av skolsegregationen kan förklaras av skolvalet.84 Skolvalet förstärker därför den segregation som redan finns – segregationen med ett skolvalssystem är starkare än den som råder i ett system baserat på närhetsprincipen, och där enbart bostadssegregation påverkar elevunderlagets sammansättning.85 Detta förklaras av att elever med goda studieförutsättningar är överrepresenterade i fristående skolor, medan det däremot inte finns några sociala skillnader när det gäller sannolikheten att välja en annan kommunal skola än den närmaste.86 Inom både svensk och internationell forskning finns en samstämmig bild av att skolval leder till segregation.87

Att valmöjligheten får denna konsekvens kan ha flera förklaringar. Den förklaring som ligger närmast till hands är att urvalsgrunderna (ofta kötid) gynnar socioekonomiskt starka familjer med god information om skolor och om skolvalssystemet. En del av förklaringen handlar om ofullständig information i de hushåll som eventuellt skulle gynnas, liksom att en del familjer föredrar den närmast liggande skolan, trots att de har kunskap om alternativen. En bidra-

83 Det s.k. skolvalet är inte ett val utan en möjlighet att uttrycka önskemål om vilken eller vilka skolor man önskar gå i. Hur ansökningarna hanteras för den händelse antalet ansökningar överstiger antalet tillgängliga platser är av kritisk betydelse för utfallet. Vi återvänder till denna fråga i kapitel 17. 84 Holmlund m.fl. (2019). Enligt en annan analys beror hela ökningen i spridningen på skolvalet. Skillnaden i bedömning beror på olika antaganden om vad som skulle ha hänt i frånvaro av skolval; se Östh et al. (2013). 85 Holmlund m.fl. (2014). 86 Holmlund m.fl. (2019). 87 Söderström & Uusitalo (2010), Andersson et al. (2019), Östh et al. (2013), Hsieh & Urquiola (2006), Hastings & Weinstein (2008). Se också översikten i OECD (2012).

gande orsak kan också vara att fristående skolor selekterar elever, i strid med gällande lagstiftning.88

Det finns också en självförstärkande effekt av föräldrars och elevers val, som kan få långtgående konsekvenser för hur eleverna fördelas över de tillgängliga skolorna. Valet baseras inte bara på objektiva parametrar som skolresultat eller mervärde utan också på hur andra elever väljer. Sådana beslutsregler kan ge upphov till tröskeleffekter (s.k. tipping points)89 och starkt segregerade fördelningar. I amerikansk forskning har fenomenet kallats white flight. Det typiska beteendet är att ett ökat inslag av någon minoritet, invandrare eller svarta, leder till viss minskning av majoritetsgruppen, men när minoritetsandelen når ett kritiskt värde, sker en radikal minskning av majoritetsandelen genom utflyttning och minskad inflyttning i kombination.

De flesta studierna både av skolval och bosättning har gjorts i USA.90 En dansk studie av skolval indikerar att tröskeln bland danska hushåll ligger vid 35 procent elever med utländsk bakgrund.91 Effekten är starkare bland medel- och högutbildade. Hushåll där någon har utländsk bakgrund byter skola i mycket mindre omfattning, även om de talar danska i hemmet.

Svenska förhållanden har analyserats vad gäller boendeval – som har relevans för segregationen också i skolan – av Böhlmark och Willén och av Aldén m.fl.92 Aldén m.fl. studerar de 12 största kommunerna i landet under perioden 1990–2007.93 I flertalet av dessa kan man identifiera tröskelvärden på ganska låg nivå, 9–10 procent för europeiska immigranter och 3–4 procent i relation till utomeuropeiska immigranter.94 Effekten är å andra sidan måttlig, 5–6 procent fördelade på utflyttning och minskad inflyttning. Liksom i det danska fallet är benägenheten att flytta större bland dem som har hög utbildning.

88 Ahmed et al. (2020). Även bland vissa kommunala skolor visade sig föreligga en svag diskriminering. Studien ger dock inget svar på vad som karaktäriserar dessa kommuner. SVT Uppdrag granskning 2013-10-28 presenterade en liknande undersökning med likartat resultat. 89 Clotfelter (1976). 90 För exempel, se Clotfelter (2001) och Fairlie (2002). 91 Rangvid (2010). 92 Böhlmark & Willén (2020), Aldén et al. (2015). 93 I Stockholms fall regionen. 94 Ibid. tab. 4.

Någon studie av tröskeleffekter inom den svenska skolan liknande den danska som citerades ovan har veterligen inte gjorts. Erfarenheterna från Malmö och Nyköping visar dock att flykteffekter finns.95

Varför elever från mindre gynnade miljöer inte utnyttjar möjligheten att välja har undersökts av Bunar i intervjuer med ungdomar från sådana miljöer.96 Slutsatsen är att valet inte avgörs av informationsbrist, transportkostnader eller kulturella begränsningar utan av den relativa sociala trygghet som ligger i de nätverk man ingår i på det lokala planet. Att förlora denna trygghet och att hamna i socialt underläge som outsider upplevs av många som ett alltför högt pris för att vinna tillträde till en skola dominerad av svenskfödda medelklassbarn. Ett likartat beteende har observerats i Tyskland.97

Det finns en kostnad också för dem som väljer att stanna kvar i samma skola, om några utnyttjar möjligheten att söka sig bort. Betydelsen av nätverk och den stabilitet de ger inte bara i allmänhet utan också specifikt för skolresultaten bekräftas i en brittisk studie av Gibbons m.fl.98 En hög omsättning i ett grannskap försämrar resultaten för dem i en viss åldersgrupp som går kvar, även sedan kontroll gjorts för egenskaper hos individer, grannskap och skolor. Rörligheten har alltså i sig en kostnad på samhällsnivå, även om den skulle gynna dem som söker sig bort.

Betygsinflation och systematiska skillnader i bedömning

Sverige har decentraliserat bedömning och betygssättning till lärarprofessionen; det finns inte någon helt extern bedömning av elevers och skolors resultat eftersom även de nationella proven rättas lokalt på skolorna. Detta, i kombination med skolkonkurrens där skolor har incitament att uppvisa goda resultat, innebär uppenbara risker för systematiska skillnader i betygssättning mellan skolor och för betygsinflation.

Som tidigare nämnts visar flera studier glapp mellan faktiska kunskaper (mätt med nationella prov) och betyg, som bland annat beror

95 Se avsnitt 8.4.3. 96 Bunar (2010). 97 Kristen (2008). 98 Gibbons et al. (2017).

på skoltyp.99 Fristående skolor har konstaterats vara mer generösa med betygen än kommunala.100 Även centrala omrättningar av de nationella proven har visat att fristående skolor är mer generösa i rättningen av dessa prov.101 Slutligen finns det också indikationer på att betygsinflationen har varit högre på mer konkurrensutsatta skolmarknader, det vill säga i kommuner där friskolesektorn vuxit som mest. Skillnaderna i betygsinflation mellan kommuner med mer eller mindre skolkonkurrens är dock relativt små.102

Skolresultat

Forskningen om effekter av generella skolvalssystem som det svenska är relativt begränsad, eftersom det finns få länder som genomfört liknande reformer. Att uppskatta effekterna av friskole- och skolvalsreformerna är svårt, eftersom det egentligen kräver en bild av hur skolan hade utvecklats om dessa reformer inte hade genomförts, den så kallade kontrafaktiska utvecklingen. Dels har många andra skolreformer genomförts samtidigt, dels påverkas skolan av vad som händer i omvärlden, till exempel ekonomiska kriser och migrationsströmmar. Utvärderingarna försvåras också av avsaknaden av objektiva resultatmått, och av att de mekanismer som förväntas leda till högre skolresultat också kan förväntas leda till högre betygsinflation. Studierna av det svenska systemet måste därför tolkas med viss försiktighet.

Eftersom den kontrafaktiska utvecklingen inte kan observeras, utnyttjar de studier som genomförts på området regionala jämförelser – jämförelser mellan regioner eller områden som påverkats olika mycket av ökad konkurrens eller ökat skolval. I grova drag har detta inneburit jämförelser mellan storstadsregioner och större städer å ena sidan och mindre orter och landsbygd å den andra. Eftersom dessa regioner skiljer sig åt i många olika avseenden, är det av vikt att metoderna så långt det är möjligt tar hänsyn till sådana skillnader.

I den internationella forskningslitteraturen är resultaten från Chile mest informativa för svensk del, eftersom man där haft ett generellt skolvalssystem som liknade det svenska. Hsieh & Urquiola

99 Skolverket (2019b). 100 Vlachos (2018). 101 Tyrefors Hinnerich & Vlachos (2017). 102 Vlachos (2010).

(2006) fann att införandet av skolpeng och skolkonkurrens inte hade några effekter på skolresultaten, däremot ökade skolsegregationen. I övrigt visar forskningen blandade effekter. Vissa studier har rapporterat positiva effekter på resultaten (Hoxby 2000, Lavy 2010, 2015), några har inte funnit några effekter (Cullen et al. 2006), medan andra har observerat en negativ effekt (Abdulkadiroglu et al. 2018). Det bör noteras att de effekter som har uppmätts ibland avser hela systemet, ibland endast dem som väljer.

Böhlmark & Lindahl (2015) studerar effekterna av de svenska reformerna genom att utnyttja variation i utbyggnaden av den fristående sektorn i kommunerna och skattar effekten på genomsnittsresultaten i hela skolsystemet.103 De finner att resultatutvecklingen i genomsnitt har varit relativt sett bättre i kommuner där den fristående sektorn vuxit mer, jämfört med kommuner där den fristående sektorn inte vuxit. De härleder den positiva genomsnittseffekten i första hand till konkurrensen mellan skolorna. Genom att deras metod utnyttjar förändringar över tid på kommunnivå tar den hänsyn till att kommuner kan skilja sig åt i många olika avseenden (även sådana som inte går att observera i data), så länge dessa skillnader är konstanta över tid. Böhlmark & Lindahl beräknar att effekten av en tioprocentig ökning av andelen elever i fristående skola leder till en resultatförbättring motsvarande 1,7 percentilpoäng i årskurs 9.

I en tidigare version av Böhlmark och Lindahls studie104 undersöktes om effekterna skiljer sig mellan elever med olika familjebakgrund. De fann att effekterna inte skiljer sig mellan elever med svensk respektive utländsk bakgrund. Elever med högutbildade föräldrar tycks gynnas särskilt, medan elever med lågutbildade föräldrar inte uppvisar någon positiv eller negativ effekt.

Wondratschek et al. (2013) och Edmark et al. (2014) studerar vilken betydelse det har för skolresultaten att eleven har många skolor inom pendlingsavstånd.105 Innan skolvalet introducerades gav antalet skolor i närområdet inte upphov till större valmöjligheter; däremot kunde det finnas skillnader i andra (t.ex. socioekonomiska) avseenden mellan bostadsområden med olika befolkningstäthet eller olika stadsplanering. Studien undersöker skolvalets effekter genom att studera hur betydelsen av att ha många skolor i närområdet föränd-

103 Böhlmark & Lindahl (2015). 104 IZA WP http://ftp.iza.org/dp2786.pdf. 105 Wondratschek et al. (2013), Edmark et al. (2014).

rades i takt med att skolval blev vanligare och det uppstod en reell möjlighet för eleven att få tillgång till någon av dessa skolor. Studien beräknar genomgående elevens valmöjligheter utifrån antalet skolor innan skolvalsreformen genomfördes, eftersom nyetableringar kan vara ett direkt resultat av reformerna eller av resultatutvecklingen i området. Resultaten i Wondratschek et al. (2013) och Edmark et al. (2014) indikerar att det på kort sikt, innan skolvalet hade slagit igenom, inte fanns några resultatskillnader mellan elever med olika grad av valmöjligheter. För elevkullar som genomgått större delen av sin grundskoletid efter skolvalets införande ger studierna ett blandat intryck när det gäller effekter av större valmöjligheter. Wondratschek et al. (2013) finner att en ökning i valmöjligheterna motsvarande en standardavvikelse har lett till en resultatförbättring motsvarande 1,2 percentilpoäng i genomsnitt. Flera av de positiva effekterna i studierna visar sig dock känsliga för val av specifikation; i vissa fall blir effekterna noll, och i några enstaka fall även negativa, när den empiriska modellen tar hänsyn till att betydelsen av elevernas familjebakgrund kan variera över tid. Studiernas resultat måste därför tolkas med viss försiktighet.

Eftersom effekterna är känsliga för val av specifikation, är det svårt att dra slutsatser om effekternas riktning och storlek. Ett resultat som är robust är dock att det inte finns några betydande skillnader i effekten utifrån elevers socioekonomiska bakgrund eller migrationsbakgrund – enligt Edmark et al. (2014) finns alltså inte något som tyder på att skolvalet har lett till ökad ojämlikhet mellan elever med olika bakgrund.

Ytterligare ett bidrag är Hennerdal et al. (2018).106 Precis som Böhlmark och Lindahl (2015) undersöks hur andelen elever i fristående skola på kommunnivå är relaterad till skolresultaten. Denna studie tar hänsyn till detaljerad geografisk information om var bostäder och skolor är belägna och tar därmed hänsyn till skolkaraktäristika. Studien använder dock en i grunden annorlunda metod än Böhlmark och Lindahl, en metod som inte tar hänsyn till underliggande (icke-observerade) skillnader mellan kommuner. Studien finner inte några effekter, varken positiva eller negativa, av utbredningen av friskolor.

En annan men relaterad förändring har varit de gradvis ökade möjligheterna att söka fritt till gymnasieskolan. Placeringen på gym-

106 Hennerdal et al. (2018).

nasier har tidigare liksom för grundskolan styrts av närhetsprincipen, men friheten att söka både inom och utanför den egna kommunen har successivt ökat. År 2000 införde Stockholm och Malmö intagning på basis av betyg. Förändringarna innebär alltså ökade valmöjligheter och ett starkare inslag av konkurrens och är i så måtto intressanta för den allmänna diskussionen om skolvalets effekter. En tydlig och väntad effekt av antagningsreformerna var att de ökade elevsorteringen till gymnasieskolor utifrån årskurs 9-betyg.107 Därutöver tycks detta även ha gett upphov till att lärarrörligheten ökade på de skolor som fick ett svagare elevunderlag som en konsekvens av Stockholmsreformen.108 Antagningsreformernas effekter ska alltså tolkas som resultatet av ökad skolkonkurrens, förändrad elevsammansättning och ökad lärarrörlighet på skolor med svaga elever.

Reformerna har analyserats av Riksrevisionen och Molin.109 Riksrevisionen finner inte att antagningsreformerna har påverkat elevernas sannolikhet för att ha en inkomst, ha varit arbetslösa eller ha genomgått högre studier 10 år efter avslutat gymnasium men däremot lett till en något högre lön än för jämförbara elever. I fördelningshänseende finner man också en viss utjämningseffekt såtillvida att föräldrarnas utbildningsnivå spelar mindre roll. Däremot missgynnas elever med utländsk bakgrund.

Riksrevisionens analys studerar dock endast elever som gått ut gymnasieskolan vilket innebär att effekterna på de svagaste eleverna inte finns med i studien, och denna grupp är särskilt relevant att ta i beaktande ur ett fördelningsperspektiv. I Molins studie ingår hela den relevanta populationen, det vill säga alla elever som gått ut årskurs 9, och den fångar därför effekterna på hela skolsystemet (allmän-jämvikts-effekter). Liksom Riksrevisionen finner Molin vissa positiva långsiktiga effekter på utbildning och förväntad inkomst av skolvalet, men fördelningen av denna genomsnittliga effekt är ojämn. Barn till föräldrar med högre utbildning gynnas, medan ingen effekt registreras för andra barn. Detsamma gäller för barn med svensk respektive utländsk bakgrund; på denna punkt uppvisar studierna alltså samma resultat. Därtill finner Molin att pojkar gynnas, medan det inte finns någon signifikant effekt på flickor.

107 Söderström & Uusitalo (2010), Molin (2019). 108 Karbownik (2014). 109 Riksrevisionen (2018), Molin (2019).

En relaterad fråga är om skolkvaliteten mätt som mervärde skiljer sig mellan kommunala och fristående skolor och mellan vinstdrivande och ideella skolor inom den senare kategorin. Holmlund m.fl. (2019) finner en mindre skillnad i mervärde mellan fristående och kommunala skolor (0,07 standardavvikelser) men gör samtidigt reservationen att denna skillnad också kan uppkomma på grund av selektering med avseende på dolda variabler eller på grund av kamrateffekter.110Det kan i det senare fallet handla om att elever med goda förutsättningar sporrar varandra, eller omvänt, att en hög koncentration av elever med ogynnsamma förutsättningar leder till en sämre arbetsmiljö och sämre resultat. En bidragande orsak kan också vara att de fristående skolorna i genomsnitt har mer resurser per elev (se avsnitt 8.4.2).

Till bilden hör att dessa analyser använder genomsnittsresultat som utfallsvariabler. Vad konsekvenserna blir för elever i olika delar av fördelningen framgår inte. Mot bakgrund av hur skolornas mervärde fördelar sig över elevkollektivet (se figur 8.5 ovan) är det inte osannolikt att merparten av eventuella vinsten tillfaller elever i den övre delen av fördelningen, och att förändringen därmed bidrar till en ökad spridning i resultaten. Som den tidigare citerade studien av Gibbons m.fl. (2017) visar uppstår en negativ effekt för dem som blir kvar, när vissa elever med relativt bättre förutsättningar flyttar.111

8.4.2. De fristående skolornas resurser

Kommunerna har som skolhuvudmän ett större ansvar är de enskilda huvudmännen. De viktigare skillnaderna sammanfattas i tabell 8.1.

Uppskattningen av vilka skillnader i resurstilldelningen mellan offentliga och fristående skolor som dessa skillnader motiverar har varierat. Den ursprungliga resurstilldelningen till de fristående skolorna efter införandet 1992 var 85 procent av den offentliga resursen per elev i kommunen. En offentlig utredning 1992 indikerade att kostnadsläget i de fristående var 75–85 procent av den offentliga i genomsnitt.112 Nivån 85 procent behölls dock. År 1997 höjdes ersättningsnivån till 100 procent efter krav från Miljöpartiet som ett inslag i en allmänpolitisk uppgörelse. Något nytt underlag fanns inte

110 Holmlund m.fl. (2019), s. 253. 111 Gibbons et al. (2017). En uppföljning av de svagaste elevernas resultat fanns i en tidigare version av Böhlmark & Lindahls uppsats, men den har utgått i slutversionen. 112SOU 1992:38.

för denna förändring. Till detta har kommit en möjlighet i skolförordningen att subventionera lokaler för en fristående skola, om kommunledningen anser att det finns ett särskilt intresse av att en sådan etableras.113

Ett ambitiöst försök att beräkna kostnadsskillnaderna har gjorts i SOU 2020:28. Den kommunala redovisningen är svårgenomtränglig, och statistiken över de fristående skolornas kostnader framstår som osäker.114 En slutsats av analysen som förefaller stabil är dock att den dominerande posten i sammanställningen ovan härrör från variationerna i storleken på elevkullarna. Det är kommunerna som bär kostnaderna för variationerna, och kostnader finns i både upp- och nedgång. När elevkullarna är stora, utnyttjas infrastrukturen mer effektivt, och kostnaden per elev blir lägre. Samtidigt innebär detta en lägre lärartäthet, vilket som konstaterats ovan påverkar studieresultaten negativt.

Tabell 8.1 Kommunala huvudmäns ansvar

Kategori Komponenter

Verksamhet Skolskjuts

Myndighetsutövning

Information och antagning till kommunal skola Erbjuda allmänheten insyn i fristående skolor i kommunen Skolpliktsbevakning Beslut om tilläggsbelopp Placering vid grundsärskola

Planeringsansvar

Lokalförsörjning grundskola Platstillgång grundsärskola

Beredskap Ta över elever vid nedläggning av fristående skola

Andra skillnader

Platsgaranti Skolor i glesbygd Högre krav på anpassning till elever med funktionsnedsättningar*

*Den sista punkten tillagd här. Källa: SOU 2020:28, tabell 7.6.

11314 kap. 6 § skolförordningen (2011:85). Motsvarande bestämmelse finns i 13 kap. 5 § gymnasieförordningen. 114SOU 2020:28, kapitel 8.

8.4.3. Fri etableringsrätt

Det är viktigt att skilja mellan skolval och fri etableringsrätt inom skolsystemet. Skolval kan existera också inom ramen för ett offentligt administrerat system, med eller utan privata inslag (där de senare i förekommande fall upphandlas). Detta är den ordning som råder inom den högre utbildningen, där studenter har möjlighet att söka till vilken läroanstalt de önskar men där det inte råder frihet att starta ett nytt universitet eller en ny högskola.

Den fria etableringsrätten ställde fram till 2019 tämligen svaga krav på den som önskade bjuda ut tjänster inom området. Dessa krav har nu skärpts, men det är alltjämt en svår uppgift för tillsynsmyndigheten Skolinspektionen att bedöma kompetens och finansiell stabilitet på lång sikt hos dem som anmäler intresse av att bedriva undervisning.

Den fria etableringsrätten kan försvåra för det offentliga att motverka segregationstendenser på lokal nivå. I Nyköping fanns i början av 2010-talet några kommunala skolor med måttliga eller starka segregationsproblem. För att råda bot på situationen beslöt kommunen att slå samman de kommunala skolorna till en enhet och fördela de elever som tidigare gick i de segregerade skolorna jämnt över hela elevpopulationen. Detta genomfördes framgångsrikt, men samtidigt öppnade två nya fristående skolor i kommunen, och antalet elever i de fristående skolorna steg med 400, från drygt 600 till drygt 1 000.115 En liknande erfarenhet gjordes i Malmö, när en grupp elever flyttades mellan två skolor, liksom i den danska kommunen Holstebro i ett liknande försök att motverka segregationen.116 De nya skolorna utmärkte sig inte genom någon speciell profil, varför det torde vara svårt att genom restriktioner på urvalsgrunderna för elever förhindra denna typ av initiativ.

Den fria etableringsrätten är också kostnadsdrivande, eftersom kommunen måste ha beredskap att ta över eleverna för samma population som tidigare, samtidigt som kostnaderna slås ut på färre elever.

115 Bender & Kornhall (2018). 116 Ang. Malmö, se Wigerfelt (2010), ang. Holstebro, rektor Ole Priess, pers. medd. 2019-12-13.

8.4.4. Sammanfattning

Resultaten från den svenska forskningen om skolval och fristående skolor kan sammanfattas på följande sätt:

  • Reformerna har bidragit till ökad skolsegregation.
  • Den uppskattade effekten på de genomsnittliga skolresultaten är i de flesta fall noll eller svagt positiv, i något fall svagt negativ, i de regioner som har påverkats mest av skolvalet.
  • Någon studie finner inga fördelningseffekter, medan andra finner att skolvalet gynnar de elever som har bäst förutsättningar. I den mån det senare är korrekt, står det i strid med skolans uppdrag att kompensera för skillnader i förutsättningar.
  • De fristående skolorna är finansiellt överkompenserade.

Sammanfattningsvis ger de svenska studierna ingen anledning att avvika från de slutsatser som har dragits i en internationell litteraturöversikt från OECD:117

Som framgått motiveras skolvalsmöjligheter ofta som en strategi för att förbättra utbildningsmöjligheterna. Detta bygger på tanken att missgynnade föräldrar blir offer för villkoren i dåliga skolor, så att om man erbjuder dem en väg ut ur dessa skolor, till exempel genom skolcheckar eller öppen registrering, får dessa föräldrar en möjlighet att sätta sina barn i bättre skolor. Men vi har också sett empirisk evidens för att detta inte blir fallet i praktiken. Till och med i de fall då skolvalsprogram har utformats specifikt för att rätta till orättvisor (som Milwaukees voucherprogram) är de föräldrar som utnyttjar valmöjligheten också de som har längre utbildning och högre inkomster (inom låginkomstkategorin) och mer engagerade i sina barns utbildning än de föräldrar som inte deltar i dessa program.

8.5. Skolan och värdegrunden

Diskussionen har hittills gällt kunskaper och färdigheter av det slag som prövas i tester och nationella prov. Skolan har emellertid också som ett av sina uppdrag att grundlägga och befästa vissa värderingar. I 1 kap. 4 § skollagen anges: ”Utbildningen ska också förmedla och

117 OECD (2012).

förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.”

Skolans uppdrag som rör demokratisk fostran är som tidigare nämnts svår att följa upp. Det finns dock viss kunskap även på detta område. Sverige har deltagit i den internationella undersökningen ICCS (International Civic and Citizenship Education Study), som undersöker hur väl ungdomar i olika länder förbereds för att delta som medborgare i samhället. Enligt denna undersökning har svenska elever 2016 goda kunskaper i demokrati- och samhällsfrågor: inget land i undersökningen har ett statistiskt säkerställt högre resultat än Sverige.118

Även på detta område är dock bilden något splittrad. Var tionde elev i Sverige tycker att män är mer lämpade än kvinnor att vara politiska ledare, och var tionde elev i Sverige håller inte med om att alla människor ska uppmuntras att ställa upp i politiska val, oavsett etnisk tillhörighet. 18 procent av eleverna i Sverige håller inte med om att invandrare ska ha möjlighet att fortsätta tala sitt eget språk, och 17 procent håller inte med om att invandrare ska ha möjlighet att fortsätta med sina egna seder och bruk. Elever med gynnad studiebakgrund visar genomgående större respekt för demokrati och rättigheter.

Den splittrade bilden bekräftas i andra undersökningar. I en enkät genomförd år 2017 på uppdrag av studieförbunden ansåg totalt 40 procent av de intervjuade att det vore ganska eller mycket bra om politiska beslut överlämnades från politiker till experter.119 Bland de yngre var siffran 48 procent. En stark ledare som inte behöver bry sig om riksdag eller allmänna val ansåg 9 procent vara ett ganska eller mycket bra alternativ. Att det är viktigt att stötta organisationer som arbetar för att utveckla och stärka demokratin ansåg 91 procent av de tillfrågade, men bara 55 procent var själva beredda att engagera sig för det.

I en annan analys, baserad på en enkät gjord i anslutning till World Values Survey i Sverige 2011, visade det sig att var femte svensk mellan 18 och 29 år kan tänka sig att sälja sin röst för en mindre summa pengar. Var fjärde ung svensk tyckte inte att det är så viktigt att de får leva i en demokrati och tycker att det vore bra, eller mycket bra, om Sverige styrdes av en stark ledare som inte be-

118 Skolverket (2017). 119 Studieförbunden (2017).

höver bry sig om riksdagen eller allmänna val. Nästan 15 procent av de unga ansåg i denna undersökning att det vore bra, eller mycket bra, om Sverige styrdes av militären.120 Analysen visade stor spridning över olika grupper. Den enda bakgrundsvariabeln med klar signifikans var utbildningsnivån – ju högre utbildningsnivå, desto större respekt för demokratiska värden.

Den positiva slutsatsen är att utbildning är ett verksamt medel mot demokratifientliga värderingar. Den negativa slutsatsen är att den grundläggande utbildningen i Sverige i dag inte fullt ut klarar sitt uppdrag att förankra respekt för demokratiska värderingar.

En del av skillnaderna mellan dessa undersökningar kan förklaras av hur frågorna är ställda. Det är en allmän observation från enkäter att de som deltar har en tendens att svara på ett sätt som de tror förväntas av den som ställer frågorna.121 Men bortom denna effekt kan finnas ett större problem knutet till utbildningssystemets organisation. Som Meira Levinson konstaterar i en diskussion av utbildningen i ett liberalt samhälle är det ”inte tillräckligt att barnen diskuterar den liberala demokratins principer abstrakt utifrån ömsesidigt uteslutande positioner. I stället hävdar jag att man måste skapa ett offentligt rum där barnen deltar gemensamt och som de kan identifiera sig med.”122Den splittrade bilden i demokratiundersökningarna kan alltså återspegla att barnen i och för sig har lärt sig vilka normer som råder i samhället men att den praxis som Levinson efterlyser blir alltmer sällsynt i en skola som präglas av växande segregation.

Det finns empiriska undersökningar som styrker denna slutsats. Den tidigare citerade litteraturen om etnisk mångfald och social sammanhållning är relevant också för skolområdet.123 Förutsättningar för en framgångsrik integration blir, översatt till skolområdet, att elever med olika bakgrund har någorlunda jämbördiga utgångspunkter, att de har nära kontakt i det dagliga livet och löser gemensamma problem och att ledningen – rektor, lärare och annan personal – ger tydliga signaler om att likabehandling är normen. Det finns också specifika undersökningar från skolmiljön med likartade slutsatser.124

120 Lindberg & Svensson (2011). 121 Så kallad response bias. 122 Levinson (1999). 123 Se avsnitt 5.7. 124 Rao (2014). Se också Johnson & Nazaryan (2019).

8.6. Gymnasieskolan

Gymnasieskolan är frivillig men har samtidigt stor betydelse både för möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden och för chanserna senare i livet. I den meningen kan valet inför gymnasiet vara livsavgörande.

Gymnasiet består av nationella program och introduktionsprogram, alla treåriga. I de nationella programmen ingår totalt tolv yrkesprogram och sex högskoleförberedande program. Läsåret 2018/2019 följde drygt 300 000 elever något av dessa program, två tredjedelar högskoleförberedande och en tredjedel yrkesprogram.

Utöver de nationella programmen finns även fem introduktionsprogram, som ska ge obehöriga elever möjlighet att komma in på ett nationellt program eller att få ett arbete. Utbildningen är på heltid och eleven följer en individuell studieplan. Omkring 45 000 elever följde denna utbildning läsåret 2019/2020, motsvarande 12–13 procent av det totala antalet gymnasieelever.

Valen till gymnasiet följer i hög utsträckning bakgrundsfaktorerna kön och social bakgrund.125 Av de 18 programmen är 6 mansdominerade, 8 kvinnodominerade och 4 balanserade. Könsfaktorn slår dock igenom mer eller mindre starkt beroende på hur prestigefylld utbildningen är, framför allt i betydelsen vilka möjligheter den öppnar på sikt, på så sätt att de mest prestigefyllda programmen har jämnare könsfördelning. Yrkesprogrammen uppvisar ett kraftigt genomslag, styrt av vilket kön som dominerar inom respektive yrke i nuläget. De högskoleförberedande programmen ekonomi och naturvetenskap är också de mest balanserade.

Frågan vad som styr dessa val på individnivå har studerats och diskuterats länge under rubriken social snedrekrytering. Eriksons och Jonssons utredning från 1993 är fortfarande aktuell, även om mycket i omvärlden har ändrats.126 Utredarna identifierar två källor till snedrekrytering: att barn med viss social bakgrund presterar bättre i skolan men också att barn på samma prestationsnivå väljer olika beroende på den sociala bakgrunden. Dessa båda faktorer är ungefär lika starka, vilket bekräftar den hypotes som kommissionens uppdrag vilar på, nämligen att det finns en outnyttjad potential som skulle kunna mobi-

125 Lidegran m.fl. (2014). 126SOU 1993:85.

liseras, om andra förutsättningar för valet av utbildning och livsbana skapades. Både jämlikhet och effektivitet skulle därmed gynnas.

Vidare konstateras att snedrekryteringen är en process som pågår under lång tid men som blir synlig i gränsytan mellan olika faser i livet. I det äldre skolsystemet var valet mellan realskola och fortsatt folkskola en sådan viktig förgreningspunkt. Med grundskolans införande försvann denna, och valet till gymnasielinje blir i stället en motsvarande viktig punkt.

De dominerande bakgrundsfaktorerna är föräldrarnas samhällsklass, utbildning och ekonomiska situation. Av dessa är utbildning något viktigare än de andra för barnens val. Men utredarna noterar att andra faktorer bidrar; exempelvis kan förflyttning till en annan skola ge andra förebilder och bidra till att eleven frigör sig från sin sociala bakgrund – ett exempel på en kamrateffekt.127

I en bilaga till 2008 års långtidsutredning uppdateras analysen, och påfallande många av de tidigare observationerna står sig.128 Den sociala bakgrunden är alltjämt av stor betydelse. Betingat på denna bakgrund förefaller ekonomiska incitament spela roll, mer så för män än för kvinnor. Liksom tidigare konstateras att barn med invandrarbakgrund är mer benägna att välja lång utbildning, allt annat lika. Författarnas slutsats att insatser för att få barn och ungdomar att välja ”rätt” utbildningsväg, det vill säga en väg som givet deras förutsättningar har hög sannolikhet att i efterhand upplevas som lyckat, måste göras tidigt i livet.

I en uppföljning av introduktionsprogrammen (exklusive språkprogrammen) konstaterar Skolverket att en majoritet av eleverna som följt dem, 74 procent, är sysselsatta efter sina gymnasiestudier, antingen i förvärvsarbete eller i fortsatta studier. Andelen sysselsatta varierar mellan de olika programmen. Högst sysselsättning har elever som började på programinriktat individuellt val, 84 procent; lägst har elever som började på individuellt alternativ, 65 procent. De flesta av eleverna som arbetar efter avslutat introduktionsprogram är sysselsatta inom vård och omsorg, oavsett vilket introduktionsprogram de började på.

Att inte ha avgångsbetyg från gymnasiet är en nackdel, när man söker arbete. Förändringar i gymnasieskolan under senare decennier

127 Ibid., s. 20. 128 Johansson m.fl. (2008).

har bidragit till att andelen elever utan avgångsbetyg har ökat. En sådan förändring var när samtliga yrkesutbildningar förlängdes till tre år och fick ett mer teoretiskt innehåll. Tanken var att underlätta övergång till högre studier och mer generellt att öka möjligheterna att få anställning, när ekonomin förändras. I stället bidrog reformen till att andelen elever som inte slutför sin gymnasieutbildning ökade. Det tredje året hade däremot ingen effekt på övergången till högre studier och tycks inte heller ha minskat arbetslöshetsrisken i lågkonjunktur.129

En annan förändring under 1990-talet var att det relativa betygssystemet ersattes med ett mål- och kunskapsrelaterat system. Eftersom kunskapskraven var kopplade till varje kurs, innebar de målrelaterade betygen också att elevernas slutbetyg i lika stor del kom att baseras på kursbetygen under första, andra och tredje året. Björklund m.fl. (2010) visar att införandet av de nya målrelaterade kursbetygen minskade andelen elever som fick ett slutbetyg på utsatt tid, och att elever i yrkesförberedande program med svag studiebakgrund var särskilt drabbade.130 Dessa elever var dock i stor utsträckning närvarande i skolan, men uppnådde inte kraven för slutbetyg.131

En ny gymnasiereform 2011 syftade till att öka genomströmningen på gymnasiet. Det teoretiska innehållet i yrkesutbildningarna minskades, och de ger inte längre automatiskt högskolebehörighet. Dessutom skärptes inträdeskraven till de nationella programmen i syfte att endast anta de elever som är väl förberedda för sina gymnasiestudier. Det individuella programmet ersattes med fem individanpassade introduktionsprogram avsedda enbart för elever som inte uppfyller behörighetskraven. Andelen elever på yrkesprogrammen har minskat kraftigt, medan den i stället har ökat på de högskoleförberedande programmen och på introduktionsprogrammen. I den sista kategorin ingår nyanlända elever som följer språkintroduktionsprogrammet.

Syftet med denna senare reform har inte heller uppnåtts. Andelen elever med yrkesexamen minskar för elever med både höga och låga betyg. Minskningen bland de elever som hade låga grundskolebetyg beror på att betydligt färre fullföljer gymnasiet. För dem med högre betyg är orsaken i stället att de tar en studieförberedande examen.

129 Hall (2012), (2013). 130 Björklund m.fl. (2010). 131 Holmlund m.fl. (2014).

Andelen elever som inte slutför gymnasiet på utsatt tid tycks dock ha ökat för båda grupperna. Sammantaget sammanfaller 2011 års gymnasiereform med en relativt kraftig minskning av genomströmningen i gymnasieskolan.

8.7. Kulturskolor

Liksom på många andra områden grundläggs intressen och beteendemönster under uppväxtåren. Den som inte har utvecklat ett kulturintresse kring tjugoårsåldern har svårare att komma över trösklarna till ett kulturaktivt liv senare i livet.

Något lagstadgat krav på kulturskolor i landets kommuner finns inte i dag, men sådana finns trots det i de allra flesta kommuner. Kulturskolorna har spelat och spelar ännu en viktig roll för utvecklingen av barns och ungdomars kulturintresse, och det stora flertalet kommuner har också kulturskolor med musik som dominerande inslag i utbudet. Musikindustrin har varit en näringspolitisk framgång som delvis hämtat näring från de kommunala musikskolorna. Även andra generella färdigheter som att stå på scen och framträda inför publik utvecklas i denna miljö.132

Totalt fanns närmare 238 000 elevplatser i kulturskolan 2018.133Antalet barn i kö uppskattas till 45 000. Bland de unga i åldrarna 6– 19 år i kulturskolan hade 78 procent minst en förälder eller vårdnadshavare med någon eftergymnasial utbildning. Motsvarande andel i landet som helhet var 59 procent. Barn och unga med föräldrar med längre utbildning är alltså överrepresenterade. Av eleverna hade 18 procent utländsk bakgrund, medan motsvarande andel i befolkningen var 27 procent. Det råder alltså en underrepresentation, men skillnaderna minskar med den tid som personerna varit i landet. På elevplatserna i samtliga ämnen fanns 62 procent flickor och 38 procent pojkar.

132 För en översikt över forskningen om kulturskolorna i Norden, se Rønningen (red.) (2019). 133 Denna och följande siffror från Kulturrådet (2019).

8.8. Högre utbildning

Mycket av vad som tidigare sagts om val till gymnasielinjer går igen i beslutet om man ska gå vidare till högre utbildning, och i så fall med vilken inriktning. Man kan teckna en bild av högskolefältet som reproducerar den tidigare skissen av gymnasiefältet. Kön och social bakgrund är dominerande variabler bakom valet av inriktning, men de är viktigare för kortare och mer yrkesinriktade utbildningar. Kvinnodominansen är markant i antagningen till högre utbildning; inför höstterminen 2019 vara andelen kvinnliga antagna 62 procent.134

Inom ramen för högskoleutbildningen är bakgrundsfaktorerna märkbara. Till nyare universitet och högskolor är antagningen relativt bred, medan de äldre universiteten och mer prestigefyllda högskolorna domineras av barn till högutbildade. Lidegran m.fl. urskiljer tre olika sfärer, en manligt dominerad som i stor utsträckning återfinns på tekniska utbildningar, en kvinnlig motsvarighet, där utbildningar inom vård och utbildning dominerar och en mer könsneutral sfär, som rymmer en större social spännvidd och där studenter med större resurser samlas.135

Bland dem som går vidare till högre utbildning är barn med utländsk bakgrund överrepresenterade, givet deras sociala bakgrund.136 De väljer också längre utbildningar i högre utsträckning än svenskfödda.

Det finns en geografisk dimension i rekryteringen, synlig som en skillnad mellan centrum och periferi eller mellan stad och land. Unga män på landsbygden är minst intresserade av högre utbildning.137I detta perspektiv är det ett viktigt resultat att geografisk närhet spelar roll. Forskning har visat att expansionen av universitet och högskolor till nya orter har lett till en breddning av rekryteringen till högre utbildning.138 Även om de nyare högskolorna och universiteten generellt har en tydligare fackinriktning, innebär den ökade tillgängligheten till högre utbildning att produktionen av humankapital har spritts till nya grupper och regioner. Samtidigt finns tendenser på övergripande nivå till koncentration av den ekonomiska aktiviteten, vilket drar i en annan riktning; vi återvänder till denna problematik i kapitel 12.

134 UHR (2019). 135 Lidegran m.fl. (2014), s. 26. 136 UHR (2017). 137 Ibid. 138 Eliasson (2006), Tano (2014).

Högre utbildning som investering

I ekonomiska analyser av utbildningsbeslut spelar ekonomiska incitament stor roll. Man föreställer sig då att beslutet att välja en viss utbildning ses som en investering, där kostnaden framför allt i form av utebliven lön vägs mot lönevinster längre fram i livet, den så kallade utbildningspremien. Så argumenterar fackliga organisationer, och så genomförs också analyser av OECD på området.

De nordiska länderna Danmark, Norge och Sverige har jämte Nya Zeeland låga utbildningspremier.139 Höga utbildningspremier återfinns i länder med hög ojämlikhet och i östeuropeiska, tidigare kommunistiska länder. Inte desto mindre kan konstateras att andelen av befolkningen i Sverige med högre utbildning i dag uppgår till 48 procent, att jämföra med OECD-genomsnittet 44 procent.140 Förklaringen ligger i att kalkyler av det här slaget i flera avseenden är ofullständiga. Med högre utbildning följer genomsnittligt en bättre hälsa och en ökad förväntad livslängd. En högre lön leder till en högre pension, som dessutom bärs upp under fler år till följd av den ökade livslängden. Till detta kommer en normalt högre status. Men utöver dessa värden kan utbildningen och det yrke som är kopplat till den upplevas ha ett egenvärde av den som väljer den; med ekonomiskt språkbruk har utbildningen och yrket ett konsumtionsvärde. Alstadsaeter har beräknat detta egenvärde för lärarutbildning i Norge med utbildning till företagsekonom som referens, betingat på studenter med samma betygsnivå då de lämnade gymnasiet.141 Resultatet är att konsumtionsvärdet av lärarutbildningen – egenvärdet som vissa studenter tillskriver läraryrket – uppgår till så mycket som en tredjedel av den förväntade framtida inkomsten.

Här ligger en del av förklaringen till att ekonomiska analyser bara ger begränsade insikter i vilka faktorer som påverkar valet av utbildning och levnadsbana. Av samma anledning kommer diskussioner om åtgärder för att minska snedrekryteringen som bygger enbart på ekonomiska incitament – subventioner och skatter – att vara ofullständig. Det handlar om ett väsentligt bredare spektrum av åtgärder – information, påverkan på attityder, förebilder och annat – som dessutom måste sättas in i tidiga skeden, långt innan barn och ungdomar kan förväntas börja göra kalkyler över framtida livsinkomster.

139 OECD (2011 b). Sverige har tyvärr inte bidragit till jämförelserna under senare år. 140 OECD (2019 d). 141 Alstadsaeter (2009).

Även om man ser den högre utbildningen i första hand som en investering, finns det systematiska skillnader mellan kvinnor och mäns hantering av detta humankapital. Som Lidegran m.fl. konstaterar, görs det val inom respektive utbildningsväg som påverkar framtida positioner inom arbetslivet.142 En del av förklaringen är att det finns en kostnad förknippad med att bryta etablerade könsroller.

Avhopp

Avhopp från utbildning innebär förluster både för enskilda och för utbildningsanstalterna. UKÄ har i en rapport analyserat avhoppen från de tio största yrkesexamensprogrammen.143 Andelen tidiga avhopp varierar stort – från 8 procent på läkarprogrammet till 35 procent på ämneslärarprogrammet. Några av slutsatserna är förväntade. Män hoppar överlag av i högre utsträckning än kvinnor, särskilt på kvinnodominerade utbildningar. En något högre andel yngre än äldre nybörjare hoppar av. Variationen är dock stor mellan programmen. Studenter med utländsk bakgrund har på vissa program högre risk för avhopp, tydligast på lärarutbildningar; på jurist- och läkarprogrammen är dock skillnaderna mycket små.144 Låga gymnasiebetyg ökar risken att hoppa av på alla program utom socionomprogrammet.

Social bakgrund har i undersökningen mätts som den högst utbildade förälderns utbildningsnivå. Något förvånande är det bara inom civilingenjörsprogrammet som social bakgrund spelar roll. Den positiva slutsatsen av detta är att en aktiv breddning av underlaget till högskolan med studenter från mindre studievana miljöer inte behöver påverka genomströmningen negativt, så länge kraven på förkunskaper vidmakthålls.

8.9. Andra konsekvenser av utbildning och skolmiljö

En stor del av detta kapitel har ägnats åt olika faktorer som bidrar till ojämlikhet i kunskaper och kompetenser på ett sätt som har direkta konsekvenser för inkomster och inkomstojämlikhet. Men skolgången och skolmiljön har också andra konsekvenser som påverkar framtida

142 Lidegran m.fl. (2014), s. 36 f. 143 UKÄ (2017). 144 Ibid. s. 22.

möjligheter till arbete och inkomst. Detta gäller i synnerhet olika slags skolmisslyckanden som ofullständiga betyg och avhopp, men även bland dem som klarar skolan bra finns det tecken på negativa bieffekter med konsekvenser för inkomsterna på längre sikt. Detta avsnitt behandlar två sådana områden, psykisk ohälsa och kriminalitet, där skolan och skolmiljön ibland spelar en problematisk roll. Detta får sannolikt störst konsekvenser för grupper av barn och ungdomar som redan har sämre förutsättning i skolan.

Psykisk ohälsa

Psykisk ohälsa hos barn och unga är ett växande problem i samhället.145 Eftersom barnen och ungdomarna tillbringar en så stor del av sin tid i skolan, har mycket av diskussionen kring problemet kretsat kring skolan. Problemet är emellertid bredare än så.

Beteckningen psykisk ohälsa avser både mindre psykiska problem som oro och nedstämdhet och mer allvarliga symptom som uppfyller kriterierna för psykiatrisk diagnos. Symptomen kan vara både psykiska (sömnsvårigheter, nedstämdhet, irritation, nervositet) och somatiska (huvudvärk, ont i magen, ont i ryggen, yrsel).

Källor till ohälsa hos de unga kan finnas inom familjen, specifikt i dess ekonomiska situation, i skolmiljön eller i mer övergripande samhällsförändringar. Enligt Folkhälsomyndighetens bedömning har den genomsnittliga familjemiljön åtminstone inte försämrats. Antalet separationer ligger på relativt stabil nivå, och gemensam vårdnad har blivit vanligare. Det finns en allmän rörelse mot mindre auktoritära uppfostringsmetoder, vilket minskar risken för psykiska problem, men vad som i verkligheten sker i hushållen är naturligtvis svårt att bedöma.

Den ekonomiska situationen har förbättrats i absoluta tal, men andelen hushåll i utsatt situation definierat på basis av relativ inkomst har ökat.146 Osäkra boendeförhållanden kan skapa särskilda problem.

Vad gäller generella samhällsförändringar som villkoren på arbetsmarknaden, den ökade användningen av elektronisk utrustning och liknande breda samhällsprocesser är forskningsläget för närvarande

145 Folkhälsomyndigheten (2018 b). 146 Se avsnitt 3.4.

för osäkert för att man ska kunna säga något säkert om effekterna på den psykiska hälsan.

Huvudintresset har därför riktats mot skolan och dess betydelse på olika nivåer. Psykiska symptom är vanligare bland barn som har problem att klara skolan, och de allmänt försämrade resultaten i skolan är alltså en tänkbar källa till ohälsa. Flickor rapporterar problem oftare än pojkar, trots att de generellt presterar bättre i skolan.147Mobbning är en känd orsak, men det finns ännu så länge inga indikationer på att mobbning har blivit vanligare, även om det blivit mer uppmärksammat.

Kungliga Vetenskapsakademien har på basis av en omfattande inventering av forskningen sökt formulera en uppsättning stiliserade fakta om sambanden mellan problem i skolan och psykisk ohälsa.148Huvudresultaten kan sammanfattas på följande sätt:

  • Det finns tydliga och stabila samband mellan barns framsteg i skolan och deras psykiska hälsa. Psykisk ohälsa uppvisar ett brett spektrum av somatiska och psykosomatiska reaktioner.
  • Sambanden är ömsesidiga, det vill säga misslyckanden i skolan kan leda till psykisk ohälsa, vilken i sin tur ytterligare försämrar resultaten. Särskilt om barnen upplever att de anstränger sig samtidigt som framstegen uteblir, finns risk för depression.
  • Problem kan uppkomma tidigt. I synnerhet om läsförståelsen brister, finns risk för både inåtvända och utagerande reaktioner, som i viss utsträckning är könsrelaterade.
  • Framsteg i skolan stärker självkänslan. Självkänsla leder i sig inte till bättre resultat men är förbunden med egenskaper som påverkar resultaten positivt.
  • Kamratgrupper och relationer till lärarna påverkar hur skolresultaten samspelar med den psykiska hälsan. Denna påverkan kan vara positiv eller negativ, beroende på omständigheterna.
  • Problemen tenderar att minska, när eleverna når gymnasienivån och deras sociala arenor expanderar.

147 Folkhälsomyndigheten (2018 b). 148 Gustafsson et al. (2010).

Utifrån dessa fakta drar författarna några policyslutsatser:

  • Åtgärder för hjälpa upp brister måste sättas in tidigt för att förhindra negativa spiraler av ohälsa och otillräckliga framsteg i skolan.
  • Stödåtgärder måste baseras på bedömningar av barnens individuella utveckling, men det är viktigt att dessa bedömningar inte blir stigmatiserande och att de kopplas till åtgärder där sådana behövs. Negativa utlåtanden i tidig ålder som överlåts åt föräldrar och barn att hantera gör mer skada än nytta.

Problem i ungdomen och kriminalitet

De flesta kriminella karriärer inleds i tonåren, men endast en mindre del av dem som begår brott i ungdomen fortsätter denna bana upp i vuxenåldern.149 Flertalet får en ordnad tillvaro med arbete och familj, även om välfärden mätt med gängse mått utvecklas sämre. Utvecklingen påverkas av en kombination av personlig läggning, händelser i tidig barndom och under skolåren. Styrkan i sambandet mellan fäders och söners benägenhet att begå grott är något svagare än sambandet när det gäller utbildning (uttryckt som fullbordat gymnasium eller eftergymnasial utbildning).150 Fäders förebild spelar stor roll; om föräldern har dömts för brott eller inte är, jämte familjestrukturen, viktigare än utbildningsbakgrund och inkomst.151

Betydelsen av skolmisslyckanden har vuxit över tid.152 Effekten är dock uttalad bara för män.153 Ibland utvecklas en problematisk relation mellan elever som har svårigheter å ena sidan och andra elever och lärare å den andra. I en enkät gjord hösten 2018 uppgav 14 procent av eleverna i årskurs 9 att de inte känner sig trygga i skolan. Siffran för åk 5 och gymnasieskolans år 2 är 10 respektive 9 procent. Närmare sex av tio elever uppger att andra elever stör ordningen i klassrummet. Nästan var tredje elev uppger att de inte har studiero på lektionerna.154 Exkluderande åtgärder mot dem som stör riskerar emellertid att leda till mycket negativa konsekvenser på sikt.

149 För en analys av kriminella karriärer, se Nilsson & Estrada (2009) och Sivertsson (2018). 150 Hjalmarsson & Lindquist (2012). 151 Hederos Eriksson et al. (2016). 152 Bäckman m.fl. (2013). 153 Bäckman (2017). 154 Skolinspektionen (odat.).

Av en analys på amerikanska data framgår att elever som placeras i en skola som har en standardavvikelse högre benägenhet att suspendera elever löper 15 till 20 procents högre sannolikhet att dömas till fängelse som vuxna. Effekten är starkast för män och för olika minoriteter.155

Ett återvändande till skolan minskar risken för en fortsatt kriminell karriär, vilket illustrerar betydelsen av vuxenutbildning för en komplettering av de delar av grundutbildningen som saknas.

Ekonometriska studier av sambandet mellan utbildning och brottslighet bekräftar utbildningens betydelse för att reducera brottsligheten. Hjalmarsson m.fl. har utnyttjat den svenska grundskolereformen som instrument och funnit att ett extra år i den grundläggande utbildningen minskat risken för att dömas med 6,7 procent och risken för fängelsedom med 15,5 procent.156 I en annan studie fokuserades i stället utvidgningen av den gymnasiala yrkesutbildningen med ett tredje år.157 Den berörda elevgruppen har en högre brottsfrekvens än genomsnittet, vilket gör förändringen särskilt intressant. Det tredje året visade sig minska antalet egendomsbrott men hade ingen effekt på våldsbrotten. Endast manliga elever påverkades. Huvuddelen av effekten inföll under det tredje året, vilket indikerar att det är vistelsen i skolan och dess ordnade tillvaro som har betydelse.

8.10. Policyfrågor

Förskola

  • En bred och samstämmig forskning om barnomsorg och förskolor i åldrarna upp till 6 år visar på positiva resultat för barnens utveckling på både kort och längre sikt. Särskilt viktiga är sådana verksamheter för barn från mindre gynnad bakgrund. De fyller alltså en funktion för att jämna ut barns uppväxtvillkor.
  • I Sverige har förskolan relativt hög anslutningsgrad, åtminstone från 4 års ålder, vilket alltså ur ett jämlikhetsperspektiv är positivt. Samtidigt är det sannolikt att vissa riskgrupper återfinns just i den kategori som inte är ansluten. En viktig policyfråga blir där-

155 Bacher-Hicks et al. (2019). Studien har en kvasiexperimentell uppläggning som säkerställer att orsakssambandet går från skolregim till långsiktiga konsekvenser. 156 Hjalmarsson et al. (2014). 157 Åslund et al. (2018).

för hur dessa riskgrupper ska identifieras och nås med åtgärder för ökat deltagande. Forskningen om sambanden mellan problem i skolan och psykisk ohälsa tyder på att problemen börjar tidigt, och tidiga insatser är därför motiverade ur både det individuella och samhälleliga perspektivet.

  • Kvaliteten i förskolan är viktig. Andelen utbildade förskolelärare är relativt låg och dessutom avtagande.
  • Förbättrade förutsättningar för en ökad likvärdighet och kunskapsutveckling i förskolan skulle gynna barns lärande och utveckling samt minska och förebygga behovet av insatser i grundskolan. Förskolan som skolform står ofta i bakgrunden när det presenteras nationella satsningar för att lyfta den svenska utbildningen. Utöver satsningar på att fler barn ska gå i förskolan, behöver förskolans styrka och särart speglas i den nationella utbildningspolitiken.

Grundskolan

  • Den obligatoriska skolan fyller en viktig funktion för att utjämna uppväxtvillkor. Ännu på 1980-talet var den svenska skolan ett internationellt föredöme i kraft av goda utbildningsresultat generellt och en hög lägstanivå. Den kraftiga resultatförsämringen under 2000-talets första decennium har dock lett till en reviderad syn på den svenska skolan, och många av de reformer som genomförts under 1990-talet har kommit att ifrågasättas. Ett antal motåtgärder har också vidtagits.
  • De senaste två PISA-mätningarna har visat att kunskaperna hos inrikes födda elever med svensk bakgrund har återhämtat sig relativt väl. För elever med utländsk bakgrund är situationen mindre gynnsam. Till en del beror detta på att barn och ungdomar kommit till Sverige i högre åldrar, men det finns indikationer på att de resurser som har satts in för att möta den större uppgiften inte har varit tillräckliga.158
  • Resultatskillnaderna mellan kommuner och skolor har ökat. Detta förklaras framför allt av ökade skillnader i elevers studieförutsättningar, det vill säga en ökad sortering, och mindre av ökade kva-

158SOU 2020:28, s. 411.

litetsskillnader mellan skolor. Det finns dock vissa systematiska skillnader i skolkvalitet; de mindre kommunerna har genomsnittligt sämre kvalitet i skolorna än de större. Huvudorsaker till den ökade spridningen mellan skolor är dels en ökad boendesegregation, dels en ökad både medveten och omedveten sortering av eleverna till följd av skolvalet.

  • Lärarresurstilldelningen är kompenserande vad avser lärartäthet men inte när det gäller kompetens. De skolor som har minst gynnsamma förutsättningar har visserligen fler lärare per elev men också de minst kvalificerade lärarna. I genomsnitt finns en tydlig differentiering av resurser både på skolnivå och individnivå. Skolan lyckas dock inte omvandla resurserna till högre lärarkompetens på de skolor som har störst behov. Det finns alltså utrymme för att ytterligare förstärka det kompensatoriska inslaget i skolans resursfördelning.
  • Familjebakgrunden och de uppväxtvillkor som är förknippade med den påverkar resultaten i skolan starkt; mer än hälften av variationen i resultat förklaras av bakgrunden. Den ökning av familjebakgrundens betydelse som har observerats under senare år beror dock på att familjebakgrunden fått större betydelse bland utrikes födda barn. Bland svenskfödda har uppväxtmiljöns betydelse varit oförändrad under lång tid. Föräldrarnas inkomster har dock kommit att spela en ökande roll för barnens resultat.
  • Skolvalets effekter på den allmänna prestationsnivån varierar i gjorda uppskattningar mellan noll och svagt positiva, i något enstaka fall negativa. De eventuella positiva effekterna fördelar sig i någon studie neutralt men förefaller i andra komma elever med gynnsamma förutsättningar till del, vilket i så fall motverkar skolans kompenserande uppdrag. Tydliga effekter finns som nämnts på segregationen, liksom på betygsinflationen.
  • De fristående skolorna har enligt en uppskattning ett något högre mervärde än de offentliga, vilket kan bero på antingen högre kvalitet i undervisningen eller på selektion och kamrateffekter. De är också finansiellt överkompenserade.
  • Den fria etableringsrätten försvårar kommuners försök att motverka segregation. Den verkar också kostnadsdrivande.

Gymnasiet

  • Valet till gymnasiet har avgörande betydelse för den fortsatta utbildningen och yrkesvalet. Det styrs i stor utsträckning av bakgrundsfaktorer som kön och föräldrars utbildning, i synnerhet för de utbildningslinjer som är yrkesinriktade.
  • Denna tröghet i rekryteringsmönstren indikerar att olika subventioner och andra åtgärder i ett senare skede inte får så stora effekter. Slutsatsen stärker den allmänna bilden att tidiga åtgärder i livscykeln har bäst förutsättningar att påverka skeendet.

Högre utbildning

  • Även valen till den högre utbildningen påverkas starkt av familjebakgrunden och därmed sammanhängande uppväxtvillkor. Mönstret att de mest generella och prestigefyllda utbildningarna också är de som är minst styrda av bakgrundsfaktorerna går igen. Inom respektive utbildningar finns vissa könsbundna mönster kvar.
  • Utbyggnaden av nya högskolor och universitet i landet har dock inneburit en viss breddning av rekryteringen och därmed också av humankapitalbildningen i landet. Samtidigt verkar starka krafter i näringslivets utveckling i motsatt riktning och bidrar till en koncentration av humankapitalet till storstadsområdena.

Utbildningsgapet

  • Flickor presterar bättre än pojkar i skolan, och skillnaderna mellan kvinnor och män tenderar att växa också vad gäller högre utbildning.159 Det växande utbildningsgapet mellan kvinnor och män är ett mångdimensionellt problem som på sikt rymmer sociala och politiska risker.

159 OECD (2019 a), kapitel A.

Värdegrunden

  • Värderingsundersökningar visar att demokratiska grundvärderingar är svagt förankrade bland en förhållandevis stor grupp svenskar i allmänhet och särskilt bland yngre.

Andra konsekvenser av skolmiljön

  • En omfattande forskning har etablerat samband mellan psykiska diagnoser och därmed sammanhängande problem, svårigheter i skolan och kriminalitet. Åtgärder för att tidigt identifiera riskgrupper och ge nödvändigt stöd för att minska främlingskap och förebygga kriminella karriärer är angelägna.
  • Exkluderande åtgärder i händelse av brott begångna av unga är kontraproduktiva genom att öka risken för avhopp från skolan, minska sannolikheten för framtida integrering på arbetsmarknaden och åtminstone inte minska risken för återfall.

9. Arbetslivet

Inträde och etablering på arbetsmarknaden är viktig för delaktighet och integration i det svenska samhället. Etablering och en fast förankring på arbetsmarknaden ger en marknadsinkomst som möjliggör egen försörjning, egen kapitalbildning och därmed möjligheter att fatta långsiktiga livsbeslut som att skaffa barn, köpa bostad etcetera, med en hög nivå av trygghet via de arbetsbaserade försäkringssystemen. Högt ställda välfärds- och utbildningsambitioner ger även möjligheter att löpande utveckla färdigheter för ett långt och hållbart arbetsliv. För invandrade i vuxen ålder har inträdet och etableringen på arbetsmarknaden till och med större betydelse, då det utöver ekonomisk trygghet och identifiering med samhället för dem själva påverkar hur det går för deras barn.

Föregående kapitel fokuserade på utbildning och utvecklingen över tid inom detta politikområde. Arbetsmarknaden och arbetslivet utgör den fas i livet där misslyckanden inom utbildningsområdet blir tydliga och kännbara för såväl individ som samhälle. Arbetsmarknadens förväntningar på utbildningssektorn är i Sverige högt ställda, eftersom det på den svenska arbetsmarknaden finns relativt få arbeten med låga kvalifikationskrav. Utbildningsprofilen hos invandrade överensstämmer ofta inte med kvalifikationskraven på den svenska arbetsmarknaden. I den mån nya arbeten inte kan tillskapas är huvudalternativen utbildning och subventioner. Såväl jämlikhets- som effektivitetsskäl talar för investeringar i utbildning, men en andel av de invandrade kan komma vara i behov av lönesubventioner under lång tid.

Den svenska arbetsmarknaden fungerar väl för det stora flertalet i vuxen ålder. En stor majoritet av befolkningen kommer att efter avslutad utbildning kunna se fram emot 40 till 50 års arbetsliv, möjligen med kortare avbrott för föräldraledighet, sjukdom, semester, utbildning eller arbetslöshet. Heltid och tillsvidareanställningar är

fortfarande normen för både kvinnor och män, vilket medför att majoriteten av den vuxna befolkningen spenderar en femtedel av all tillgänglig tid under de yrkesverksamma åren på arbetet. Detta får därmed stor betydelse inte bara för den egna försörjningen på kort och lång sikt utan också för identitet, trygghet, status, sociala nätverk och utvecklingsmöjligheter. En god arbetsmiljö är en förutsättning för att kunna orka arbeta fram till pension.

Staten har således ett stort ansvar för att tillse att den valda marknadsmodellen såväl skapar jämlikhet i förutsättningar som att olika delar av arbetsmarknaden fungerar effektivt.

9.1. Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Den svenska arbetsmarknadsmodellen, som är en central del av den politiskt bredare så kallade svenska modellen, har visat sig vara en styrka för ekonomin i en kontinuerligt pågående strukturomvandling. Lagstiftningen är förhållandevis översiktlig, med ett betydande utrymme för arbetsmarknadens parter att reglera villkoren. Genom kollektivavtal i stället för lagstiftning har anpassning till olika branschers och sektorers specifika villkor kunnat ske. Centrala löneförhandlingar och under senare decennier en strikt penningpolitik har drivit på en kontinuerlig och relativt stabil strukturomvandling. Omställningsåtgärder har medfört att strukturarbetslöshet och sjunkande arbetskraftsdeltagande i stor utsträckning har kunnat undvikas.

Valet av arbetsmarknadsmodell har kommit att innebära att den arbetsrättsliga tillsynen och till viss del även tillsynen av arbetsmiljön på arbetsmarknaden bedrivits av de fackliga organisationerna. Statens uppgift i denna fördelning av makt och ansvar har varit att tillse att de rättsliga regler som finns efterföljs av arbetsmarknadens parter. Primärt gäller detta att tillse att arbetsmiljön håller en sådan nivå att arbetsgivaren inte kan använda dålig arbetsmiljö som ett konkurrensmedel och att kostnaderna för statens åtaganden i socialförsäkringen till följd av arbetsmiljöproblem hålls på en låg nivå. I det statliga ansvaret ligger även att medla mellan parterna, när de inte kan nå en överenskommelse.

Den dominerande uppgiften för staten i arbetsmarknadsmodellen har varit att tillhandahålla det skyddsnät för anställda som på grund av lågkonjunktur ellerstrukturomvandling förlorat sin anställ-

ning. Det innebär att mildra de negativa ekonomiska och sociala effekterna av att bli uppsagd och förlora sin inkomst men också att tillse att den arbetskraft som finns ledig i ekonomin så snart som möjligt finner ny sysselsättning för att undvika arbetskraftsbrist och upprätthålla en hög nivå av sysselsättning. Det senare har staten löst genom en utbyggd aktiv arbetsmarknadspolitik, väsentligen de insatser som görs av Arbetsförmedlingen.

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken är, till skillnad från exempelvis arbetsmarknadspolitiken i stort eller utbildningspolitiken, en marginalpolitik och ett försök att på nationell nivå förena tre olika ekonomiska mål: effektivitet, fördelning och stabilitet. Med andra ord är den ett försök att intervenera och bedriva insatser som på marginalen förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt genom att bidra till att förse arbetsgivare med den arbetskraft dessa efterfrågar, samtidigt som den enskildes förmåga till egen försörjning förstärks och ekonomin genom en generös arbetslöshetsförsäkring ger individer en inkomsttrygghet. Detta verkar samtidigt som en finanspolitisk stabilisator vid nationella eller regionala ekonomiska chocker. Arbetslöshetsförsäkringen spelar en central roll för att bidra till att upprätthålla köpkraften i ekonomin vid större internationella ekonomiska kriser som finanskrisen 2008–2009 och kommer även ha en betydande roll att spela i den nu pågående pandemin. Sett ur ett något annat perspektiv utgör även förekomsten av arbetsmarknadspolitiska insatser ett skydd för överutnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen, då insatserna inte bara avser att underlätta reguljära anställningar utan även se till att bara de som aktivt söker arbete kan ta del av försäkringen.

Effekterna av de arbetsmarknadspolitiska verktygen är relativt väl kända. Kort uttryckt har subventionerad anställning relativt gott utfall på individnivå, men med betydande undanträngningseffekter.1Arbetsmarknadsutbildning har svagt positiva eller inga nämnvärda effekter. Kommunala program för unga har haft blandade resultat med små eller till och med negativa individeffekter och samtidigt undanträngning.2 Den största effekten av arbetsmarknadspolitiska program har dock visat sig vara den indirekta och preventiva; risken

1 Forslund och Vikström (2011) och Forslund (2018). 2 Forslund och Nordström Skans (2006), Hartman (2000) Carling and Larsson (2005).

för att tvingas delta i arbetsmarknadspolitiska program eller förstärkt matchning påverkar sökintensiteten och ökar sannolikheten för arbete.3

Kopplat till den aktiva arbetsmarknadspolitiken har man även infört generella subventioner, arbetsmarknadsmotiverade skattereformer, som varit riktade till olika grupper eller arbetsgivare som för tillfället uppfattas som svaga i syfte att öka sysselsättningen. Ofta har detta skett via nedsättningar av de sociala avgifterna för anställning. Gentemot arbetsgivare har sådana subventioner kommit att rikta sig bland annat till småföretagare och stödområden, med i stort sett små eller inga effekter på sysselsättningen, men med stora kostnader för samhället i uteblivna skatteintäkter.4 Generella arbetsmarknadsmotiverade reformer gentemot grupper med hög arbetslöshet har företrädelsevis varit riktade till invandrade, långtidsinskrivna vid Arbetsförmedlingen och unga. I den utsträckning dessa har kunnat utvärderas uppvisar även de låg effekt på sysselsättningen och höga kostnader i uteblivna skatteintäkter.5

En nyare studie pekar dock på att nedsättning av de sociala avgifterna för unga på längre sikt lett till en högre sysselsättning i gruppen, även efter det att subventionen tagits bort.6 En komplikation är att flera reformer jämfördes samtidigt med den som analyseras i studien, till exempel sänkt moms på hotell- och restaurangtjänster och förändrad beskattning av fåmansföretag, vilka kan ha haft asymmetriska effekter på arbetskraftsefterfrågan. Hotell- och restaurangbranschen har en arbetskraft vars medelålder hör till de lägsta på arbetsmarknaden. Det är således i viss mån en öppen fråga om generella lönesubventioner i form av bidrag eller minskade arbetsgivaravgifter riktade till breda grupper eller arbetsgivare är en kostnadseffektiv politik jämfört med mer selektiva nedsättningar av inkomster som sker med aktiv arbetsmarknadspolitik. Det finns dock utrymme för förbättringar vad avser subventionernas träffsäkerhet och negativa effekter på ekonomin i stort.

En förhållandevis stor del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken har haft ett jämlikhetsskapande mål. Dessa insatser har, till skillnad från insatser riktade till arbetssökande på den reguljära arbetsmarknaden, varit inriktade på att tillvarata restarbetsförmåga hos dem som på grund av funktionsnedsättning eller sjukdom har mer lång-

3 Hägglund (2009). 4 Bennmarker m.fl. (2008), Riksrevisionen (2008). 5 Riksrevisionen (2008). 6 Saez et al. (2019).

siktigt nedsatt arbetsförmåga och därmed svårigheter att såväl på kort som lång sikt motsvara arbetsmarknadens krav på produktivitet. Denna del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken har även haft högt ställda välfärdsambitioner och för enskilda syftat till att skapa förutsättningar för egen försörjning och delaktighet i samhället. Arbetsmarknadspolitiska verktyg för att uppnå detta är primärt kraftigt subventionerad sysselsättning under förhållandevis lång tid, individuellt stöd samt rehabiliterande insatser.

Det kan finnas jämlikhets- och delaktighetargument för att denna typ av långsiktigt och relativt omfattande stöd även skulle kunna rikta sig till arbetssökande vars kvalifikationer är låga i relation till arbetsmarknadens krav och där satsningar i det reguljära utbildningssystemet inte bedöms vara kostnadseffektiva. Bland annat skulle detta kunna omfatta flykting- och anhöriginvandrade vars utbildning är mycket låg och där övriga kvalifikationer inte bedöms kunna matchas mot de lediga arbetena i ekonomin. Eventuella undanträngningseffekter måste dock beaktas.

Under lågkonjunktur, då även relativt kvalificerad arbetskraft kan komma att friställas, är ett viktigt mål med politiken att försöka överbrygga nedgången och samtidigt upprätthålla arbetskraftsutbudet. Under de senaste decennierna har det i stället varit stora externa inflöden i arbetslöshet som arbetsmarknadspolitiken haft att hantera, och de tillkommande arbetslösa som skrivs in och kvarstår har i genomsnitt haft låga kvalifikationer i förhållande till arbetsmarknadens krav. Primärt beror detta på en ökad asyl- och flyktinginvandring och på att relativt stora grupper unga inte har fullständiga betyg från grund- och gymnasieskola. Under de senaste fem åren har även personer som fått avslag på sin sjukförsäkring kommit att höra till denna grupp.

En del av välfärdsambitionerna i den svenska modellens framväxt under efterkrigstiden motiverades inte bara som välfärds- eller jämställdhetsreformer utan även utifrån arbetsmarknadens behov av arbetskraft. Efterkrigstiden präglades av brist på arbetskraft, och det uppstod ett politiskt och ekonomiskt tryck för att bryta upp den historiska uppdelningen av hemarbetande kvinnor och lönearbetande män. Genom en utökad barn- och äldreomsorg samt en successiv övergång från folkskola till 9-årig grundskola skapades förutsättningar för ett ökat kvinnligt arbetskraftsdeltagande och därmed självförsörjning. Med avskaffandet av de så kallade kvinnolönerna i kollektivavtalen (1965) och införandet av individuell beskattning

(1971) förstärktes drivkrafterna för kvinnor att delta på arbetsmarknaden. Välfärds- och jämställdhetsreformerna kom således att stärka kopplingen mellan den generella välfärdsstaten, och de politiska och ekonomiska målen med arbetsmarknadspolitiken. Neddragningar i välfärdssektorn i dag kan komma att ha negativ påverkan på antalet arbetade timmar i ekonomin, kopplad till ett minskat arbetskraftsutbud framför allt bland kvinnor som ofta tar ett större ansvar för hem och familj.

9.2. Jämlikhetsproblem på den svenska arbetsmarknaden

Analysen av jämlikhetsproblemen på den svenska arbetsmarknaden i det följande baserar sig på den situation som rådde på arbetsmarknaden fram till mars 2020 och behandlar endast perifert konsekvenserna av den nu pågående pandemin.7

Den svenska arbetsmarknaden har, generellt sett, fungerat väl de senaste 10 åren och var vid inbromsningen av ekonomin i mars 2020 i ett relativt starkt läge. Sysselsättningen och arbetskraftsdeltagande var i Sverige bland de högsta i hela EU,8 antalet lediga arbeten i ekonomin på en hög nivå,9 och antalet personer i öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska program har varit relativt konstant.10Att den totala arbetslösheten inte minskat över tid har mindre berott på att personer inte fått arbete än på att arbetskraften ökat i storlek till följd av att allt fler av de flykting- och anhöriginvandrade som kom i mitten och senare delen av 2010-talet skrivits in som arbetssökande. Ett annat stort inflöde består av personer som fått avslag på sin sjukpenning och blivit arbetslösa, eftersom de inte kunnat återgå till sin tidigare anställning på grund av sjukdom och nedsatt arbetsförmåga.

Ungdomsarbetslösheten kan betecknas som hög i ett internationellt perspektiv, men denna siffra beror delvis på sättet på vilket arbetslöshet beräknas. Sett till hur stor andel av unga, 20–24 år, som varken är i

7 För allmänna översikter över jämlikhetsproblemen på arbetsmarknaden, se exempelvis Eriksson m.fl. (2017) samt SOU 2019:65 (Långtidsutredningen 2019, huvudbetänkandet). 8 OECD Statistics: Labour force participation rates. 9 Arbetsförmedlingens statistik. 10 Ibid.

arbete eller utbildning (UVAS) har Sverige bland de lägsta andelarna i OECD.11 Utmärkande för Sverige är även att spridningen mellan unga män och kvinnor också är låg jämfört med övriga OECD-länder.

På arbetsmarknaden sker en kontinuerlig utjämning i lön och inkomst mellan män och kvinnor. De så kallade oförklarade löneskillnaderna12 och skillnaden i arbetade timmar mellan män och kvinnor sakta sjunker13. Arbetsmarknaden är dock kraftigt könssegregerad i Sverige, vilket gör att analyser som snarare ser till ansvar i arbetet, krav på utbildning etcetera pekar på fortsatt stora skillnader mellan män och kvinnor.14

Det goda arbetsmarknadsläget har även medfört att statens kostnader för arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen de senare åren varit relativt låga i ett historiskt perspektiv. Detta har drivits både av att de som har tillräckliga kompetenser för att få ett reguljärt arbete har haft lätt att finna anställning och att många som har skrivits in på Arbetsförmedlingen saknat tillräcklig etablering på arbetsmarknaden för att uppfylla villkoren i arbetslöshetsförsäkringen och därmed i stället belastat det kommunala försörjningsstödet. Sammansättningen av gruppen arbetslösa har därför över tid förändrats, och andelen med svårigheter eller betydande svårigheter att finna ett arbete på egen hand har ökat, vilket i hög grad även förändrat Arbetsförmedlingens förutsättningar och målet för den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

Detta återspeglas i att endast 37 procent av dem som är inskrivna som öppet arbetslösa vid Arbetsförmedlingen hade ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under 2019. En stor del av dessa uppbar endast grundbeloppet, och en annan stor del hade deltids- eller timanställningar.

Sedan tidigt 2000-tal har det i stort sett rått arbetsfred på den svenska arbetsmarknaden. Trots lagfästa rättigheter till strejk respektive lockout för svenska arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer råder samförstånd mellan parterna. Sverige har den senare tiden drabbats av såväl av få strejker som att de strejker och lockouter har antingen varit begränsade eller kortvariga.

Arbetsmarknaden har således på ett generellt plan fungerat tillfredställande. Samtidigt har detta lett till att existerande ojämlik-

11 OECD Data: Youth not in employment, education or training. 12 Medlingsinstitutet (2019). 13 Antalet arbetade timmar fortsätter att öka. Statistiknyhet från SCB 2019-02-14. 14SOU 2015:50, s. 191195.

heter och effektivitetsbrister i trygg- och välfärdssystemen blivit tydliga. Det finns ett flertal tänkbara reformer som inte bara skulle förbättra jämlikheten utan även effektivisera arbetsmarknaden genom att bättre ta tillvara på arbetskraftsutbudet i ekonomin. Arbetsmarknaden är tudelad; för det stora flertalet har den fungerat bra, för andra har det visat sig svårt att komma in trots många lediga jobb. De flesta arbetar heltid eller deltid i enlighet med önskemål, men det finns stora grupper av individer som arbetar mindre än de önskar. Skillnaderna i lagstadgat skydd mellan den som har fast anställning och den som är tillfälligt anställd har ökat, och det finns indikationer på att detta, precis som underinvestering i arbetsmiljöarbetet, utnyttjas för att vinna konkurrensfördelar.

9.3. Inträde, etablering och förankring på arbetsmarknaden

Under den högkonjunktur som pågick fram till årsskiftet 2019/2020 fanns det tydligt identifierbara, och i viss mån överlappande, grupper som har betydande svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden oavsett konjunkturläge och geografi: unga utan fullständiga gymnasiebetyg, unga med funktionsnedsättningar, unga med utländsk bakgrund15, flyktingar och anhöriginvandrare som kommit i vuxen ålder, personer med vikande hälsa samt äldre individer som förlorat sin anställning.

Unga på arbetsmarknaden

Trots att Sverige har en arbetsmarknad med internationellt sett låg andel (även unga) som står utanför utbildning eller arbete, har de unga som saknar slutbetyg från gymnasiet en svag ställning på arbetsmarknaden. Inträdet på arbetsmarknaden sker i genomsnitt betydligt senare än för dem som saknar ett slutbetyg. Deras etablering är också trög. Unga som tillhört gruppen som varken arbetar eller studerar kvarstår med hög sannolikhet utanför arbetsmarknaden och utbildningsväsendet under långa perioder eller hamnar under perio-

15 För en översikt, se Engdahl och Forslund (2015).

der återigen utanför. Niknami och Schröder fann att cirka 30 procent av de unga som varken arbetade eller studerade år 2000 inte heller var i arbete eller studier 10 år senare.