SOU 2014:5

Staten får inte abdikera – om kommunalisering

Till statsrådet och chefen för Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 23 augusti 2012 att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera eventuella kausala effekter av skolans kommunalisering (U 2012:09). Samma dag fastställde regeringen direktiv för utredningen (dir. 2012:84). Chefen för Utbildningsdepartementet, statsrådet Jan Björklund, anställde den 23 augusti 2012 professor Leif Lewin som särskild utredare.

Som utredningens experter förordnades från och med den 25 september 2012 departementssekreteraren Maria Antonsson, ämnesrådet Anna Barklund, kanslirådet Annika Hellewell, kanslirådet Henrik Källsbo och ämnesrådet Sverker Lönnerholm.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med 1 oktober 2012 utvärderaren Liv Hammargren, samt fil. dr. Josefina Erikson och från och med den 15 oktober revisionsdirektören Ulf Andersson. Liv Hammargren har varit utredningens huvudsekreterare.

Utredningen har biträtts av en referensgrupp bestående av följande personer med kunskap och inblick i skolsektorn: överdirektören vid Statens skolverk Helen Ängmo; chefen för kommunikationssekretariatet vid Statens skolinspektion Robin Lapidus; docent Anna Sjögren vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU); avdelningschefen vid Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) Per-Arne Andersson; förbundsordföranden för Lärarnas Riksförbund Bo Jansson; kanslichefen vid Lärarförbundet Sören Holm; utredaren Lena Linnerborg vid Sveriges skolledarförbund; gymnasieläraren Monika Ekman samt ordföranden i Sveriges elevkårer Samir El-Sabini som i samband med sin avgång som kårens ordförande ersattes av sin efterträdare Mattias Hallberg.

Utredningen har anlitat konsulter för att utföra vissa avgränsade uppdrag. Professorerna Anders Lindbom och Anders Westholm har utrett de metodproblem, som är förknippade med uppdraget att analysera de kausala effekterna av skolans kommunalisering.

Deras promemoria publiceras som bilaga 2 till detta betänkande. Vidare har professor Gunnar Berg och hans medarbetare på utredningens uppdrag undersökt hur lärarnas så kallade frirum förändrats genom kommunaliseringen av skolan. Denna rapport publiceras som bilaga 3 till betänkandet. Statskontoret har haft utredningens uppdrag att analysera hur nivån på resurserna till grundskolan och gymnasieskolan har varierat över tid och mellan kommuner samt belyst relationen mellan resurser och studieresultat i grundskolan. Analysen publicerades i Statskontorets rapport 2013:10 Resurserna i

skolan. Doktoranden Marcus Österman har medverkat vid samman-

ställningen och analysen av viss statistik.

Utredningen har genomfört ett antal möten med olika personer vid berörda myndigheter och organisationer. Den 27–28 februari 2013 gjorde utredningen en studieresa till Finland och besökte bland annat Undervisningsministeriet, Utbildningsstyrelsen, universitetets lärarutbildning, lärarnas fackförbund OAJ, en övningsskola och Svenska ambassaden i Helsingfors.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om skolans kommunalisering U 2012:09. Utredningens betänkande Staten får inte abdi-

kera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5)

överlämnas härmed till regeringen.

Stockholm den 10 februari 2014

Leif Lewin

/Liv Hammargren Ulf Andersson Josefina Erikson

Sammanfattning

Kommunaliseringens effekter

Kommunaliseringen var en av regeringen och riksdagen bestämd intervention i syfte att påverka utvecklingen inom skolväsendet i en riktning som överensstämde med de preferenser som den politiska majoriteten hade. I den här utredningen har jag i efterhand genomfört en utvärdering av huruvida de avsedda målen uppnåddes, dvs. om vi uppnått en högre effektivitet och förbättrad kvalitet i skolan genom decentraliseringen till medborgare och den pedagogiska personalen i skolan. I en konsekvensanalys har jag sedan, i enlighet med utredningens direktiv, undersökt kommunaliseringens effekter på elevernas studieresultat, läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet. Jag har även analyserat hur kommunerna styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärdering, lokalt utvecklingsarbete och lärarnas kompetensutveckling.

Den sammanhållna grundskolan krävde en ny sorts undervisning

Den nioåriga sammanhållna grundskolan, som var fullt ut genomförd 1972, innebar en genomgripande förändring av skolans yttre organisation. Under resterande delen av 1970-talet och vidare under 1980-talet kom statens reformagenda på skolområdet att präglas av ansträngningar att anpassa skolans inre arbete till de förutsättningar som skapats av de ramar som den sammanhållna grundskolan gav. Det förutsattes att individualisering samt en annan metodik och ett annat innehåll i undervisningen skulle bidra till att lösa de problem det kunde innebära att elever med vitt skilda bakgrunder och studieförutsättningar nu var samlade i samma skolklasser. Behovet av

reformer på skolans område från 1970-talet och framåt underströks av att ordningsproblem uppmärksammades i allt större utsträckning i den nya nioåriga sammanhållna skolan. En stor andel elever behövde också stödundervisning för att klara kraven i skolan, trots att många menade att kraven på kunskaper i teoretiska ämnen sänktes efter det att urvalsskolan ersattes av en gemensam skola för alla elever. I slutet av 1970-talet bildade en grupp medborgare Kunskapsrörelsen i protest mot vad som uppfattades som en kunskapsfientlig skolpolitisk ideologi, som ansågs betona personlighetsutvecklingen på kunskapens bekostnad.

Den av staten önskade individualiseringen av undervisningen gick hand i hand med lokal anpassning och förutsatte därmed decentralisering. Rektorer och lärare behövde ett större professionellt handlingsutrymme för att kunna anpassa undervisningen efter enskilda elevers behov. I sin tur förutsatte detta att det fanns en lokal huvudman för skolan som hade mandat att omfördela personella eller ekonomiska resurser dit de bäst behövdes. Decentraliseringen inom skolväsendet från staten till kommuner, rektorer och lärare genomfördes stegvis från 1970-talet och framåt, under regeringar av olika politisk färg. Sett ur ett skolhistoriskt och skolideologiskt perspektiv var kommunaliseringen av skolan 1991 en följdenlig reform, även om den kom att genomföras med en knapp vänstermajoritet i riksdagen och under stort motstånd från stora grupper av lärare.

Syftet med och innebörden av kommunaliseringen

I de tre propositioner som föregick kommunaliseringen av skolan 1991 motiverades reformen med att det fanns ett behov av att öka effektiviteten och kvaliteten i skolans verksamhet. Regeringen framhöll visserligen att svenska elevers studieresultat ur ett internationellt perspektiv var bland de bästa i världen och att likvärdigheten i den svenska skolan var mycket god. Skillnaderna mellan olika skolor var små. Det fanns dock problem som den hårt centralstyrda skolan inte kunnat lösa. Bristfällig disciplin och elever som inte fick tillräckligt stöd var exempel på sådana problem. Det medborgerliga inflytandet över skolan var litet i förhållande till andra samhällsområden. I en tid då förbättringar av offentlig verksamhet inte som tidigare ansågs kunna komma till stånd genom höjda anslag menade regering och riksdag att lösningen på skolans problem stod att

finna i en ökad decentralisering. Kommunaliseringen skulle göra det möjligt att anpassa skolan efter lokala behov. Föräldrarnas dialog med lärare och rektorer om skolans undervisning och verksamhet i övrigt kunde bli meningsfull först om de professionella hade ett eget handlingsutrymme. Även elevernas möjlighet till inflytande över undervisningen och skolans verksamhet skulle ges bättre förutsättningar. Genom kommunaliseringen skulle skolan bli fastare förankrad hos medborgarna, engagera fler och bli bättre anpassad till lokala förutsättningar. Som på många andra offentliga samhällsområden vid denna tidpunkt introducerades mål- och resultatstyrningen som styrmodell för den decentraliserade och kommunala skolan. Minskad detaljreglering i kombination med mål- och resultatstyrningen förväntades leda till en mer ändamålsenlig och rationell verksamhet samt till en mer effektiv resursanvändning.

Kommunaliseringen innebar att kommunerna fick ett samlat verksamhetsansvar för skolan och därmed ett odelat arbetsgivaransvar för all personal, däribland lärarna som tidigare hade haft statligt reglerade tjänster. Genom ytterligare en förändring av statsbidragssystemet 1993 fick kommunerna även ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolan och annan kommunal verksamhet. Samma år avskaffades meritvärderingsreglerna för lärare. I och med kommunaliseringen fick kommunerna också ansvaret för att organisera skolan och vuxenutbildningen och följa upp och utvärdera den egna verksamheten samt ett ansvar för att utveckla verksamheten och erbjuda kompetensutveckling för personalen. Antalet nationella regler som styrde organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning reducerades betydligt. Kommunerna skulle ha stor frihet att anpassa och organisera skolan inom den ram som bestämdes av regering och riksdag. Lärare och rektorer skulle ansvara för utformningen av undervisningen och andra pedagogiska frågor. Kommunaliseringen genomfördes 1991 under förutsättningen att staten skulle garantera den nationella likvärdigheten i skolan genom de nationella mål som riksdag och regering beslutade om, genom den statliga tillsynen som skulle kontrollera att de nationella målen samt kvarvarande nationella regler efterlevdes och genom det sektorsbidrag staten betalade ut till kommunerna och som bara fick användas för skolverksamhet. Likvärdigheten skulle även värnas genom den statliga lärarutbildningen och de regler om meritvärdering i samband med anställning av lärare som regeringen beslutat. Flera av dessa statliga styrinstrument avskaffades dock

eller förändrades i grunden under en borgerlig regering kort efter det att kommunerna övertagit det samlade verksamhetsansvaret för skolan. Detta skedde under trycket av den ekonomiska krisen under 1990-talet, som medförde att den nationella politiken inriktades mot besparingar, avregleringar och effektivare resursutnyttjande. Decentraliseringen av ansvaret för skola till kommunerna blev på detta sätt mer radikal än vad som ursprungligen varit avsikten med kommunaliseringen. Också andra skolpolitiska reformer som genomfördes av olika regeringar vid sidan av kommunaliseringen ändrade förutsättningarna för kommunerna. Valfrihetsreformerna med ökad möjlighet för fristående skolor att etablera sig med offentligt stöd samt möjligheten för föräldrar och elever att välja skola förde med sig krav på kommunal anpassning bl.a. med avseende på planering och utbetalande av skolpeng till fristående skolor som elever i kommunen valde. Gymnasiereformen som beslutades 1991 innebar att gymnasieskolan övergick till nationella och specialutformade program som alla var treåriga och ämnade att ge grundläggande högskolebehörighet. Förändringen betydde att det ställdes stora krav på kommunerna att anpassa och dimensionera sin gymnasieskola efter de nya kraven.

Implementeringen brast

Implementeringen av kommunernas nya ansvar för skolan kom inte att fungera som avsetts. Kommunerna, rektorerna och lärarna fick endast kort tid på sig att förbereda sig på sin nya uppgift och i många kommuner saknades kunskaper om hur den nya decentraliserade styrmodellen var tänkt att fungera.

Som en del av implementeringen av kommunaliseringsreformen beslutade regeringen om nya läroplaner för bl.a. grundskolan och gymnasieskolan 1994 samt om ett helt nytt, kriteriebaserat betygssystem. Läroplanerna, som staten formulerat i linje med mål- och resultatstyrningens principer som en anpassning till det nya sättet att styra skolan, var dock abstrakta och svåra för lärarna att omsätta i undervisningen.

Undersökningar visade att styrningen av skolan i många kommuner var bristfällig bl.a. avseende styr- och kontrollsystem samt strategi och planering. De kommunala skolplanerna var inte tillräckligt konkreta, kopplingen mellan mål och resurser var svag, prioriteringar saknades och uppföljningen och utvärderingen av

verksamheten utgjorde en svag länk. Bristerna i kommunernas arbete var av stor betydelse, eftersom det nya sättet att styra skolan byggde på att uppföljningen och utvärderingen verkligen fungerade.

Implementeringen av kommunaliseringsreformen under 1990talet genomfördes sammanfattningsvis i en situation där såväl kommunerna som lärarna saknade beredskap och förmåga att hantera sitt nya ansvar. Staten, representerad av Skolverket, stöttade inte vare sig de kommunala huvudmännen, rektorerna eller lärarna på ett ändamålsenligt sätt.

Kommunaliseringen möjliggjorde besparingar och strukturella förändringar inom skolan

Kommunaliseringen och efterföljande decentraliseringsreformer innebar att kommunernas och även rektorernas möjlighet att styra över skolan ökade. Detta underlättade för kommunerna att genomföra betydande besparingar och strukturella åtgärder inom skolan åren närmast efter kommunaliseringen. Lärartätheten minskade, främst till följd av att lärarorganisationen hölls relativt intakt samtidigt som elevkullarna blev väsentligt större under 1990-talet. Den genomförda avregleringen av nationella regler som styrde organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning med mera bidrog också till att möjliggöra besparingar och omstruktureringar. I ljuset av regeringens politik för att förbättra de svaga offentliga finanserna under 1990-talet kan kommunernas besparingar och åtgärder för att öka kostnadseffektiviteten inom skolan ses som naturliga. Man kan säga att kommunaliseringen var lyckosam i det att den möjliggjorde en skola som kostade mindre per elev. Däremot uppfylldes inte intentionen att skolan skulle bli kvalitativt bättre genom att underlätta för lärande och utveckling av varje enskild elev.

Kommunaliseringen förstärkte medborgar- och brukarinflytandet över skolan

Ett syfte med kommunaliseringen var att öka medborgarnas och elevernas inflytande över skolan. Kommunaliseringen medgav större lokal variation genom att skolans organisation och undervisningens innehåll lättare kunde anpassas till lokala förhållanden. Därigenom

ökade även det medborgarinflytande som utövas via den lokala representativa demokratin. Även föräldrar och elever bjöds in att påverka skolans utformning i större utsträckning än vad som varit fallet tidigare. Föräldrar och elever fick en större möjlighet att påverka skolan dels via kontakter med förtroendevalda eller tjänstemän i kommunen, dels via kontakter med rektorer och lärare. Brukarinflytandet ökade. Kommunaliseringen innebar ett bejakande av variation och långt gående decentralisering av skolväsendet och beredde därmed marken för de kommande valfrihetsreformerna. Valfrihetsreformerna stärkte ytterligare föräldrarnas och elevernas inflytande över skolan. Efter kommunaliseringen har elevintresset även stärkts genom den ökade statliga tillsynen och de utvidgade möjligheterna att anmäla missförhållanden i skolan.

Syftet att öka medborgarinflytandet har alltså av allt att döma uppnåtts. De valfrihetsreformer som följde efter kommunaliseringen har framför allt stärkt brukarinflytandet. I förhållande till den motivbild som fanns när skolan kommunaliserades har en viss förskjutning skett från tonvikt på medborgarinflytande till tonvikt på brukarinflytande.

Förstärkningen av medborgarinflytandet och brukarinflytandet har ofrånkomligen i viss utsträckning skett på bekostnad av rektorernas och lärarnas inflytande, vilket även varit avsikten. Valfrihetsreformerna har även, helt i linje med reformernas intentioner, minskat kommunernas inflytande.

Kommunaliseringen medförde försämrade studieresultat

Enligt internationella mätningar har kunskapsresultaten och likvärdigheten i den svenska skolan försämrats under drygt 20 års tid i fråga om läsförståelse, matematik och naturvetenskap. Resultaten har försämrats för såväl grupper av elever som har de bästa studieresultaten som för grupper av elever som presterar sämre.

Samtidigt ska sägas att svenska elever presterar på en god internationell nivå i exempelvis engelska och medborgarkunskap. Allmänt gäller även att många elever trivs i skolan. För den elev som värdesätter sin skolas profil kan skolan uppfattas som bättre än vad som skulle ha varit fallet utan den profilering av skolor och valfrihet som infördes under 1990-talet. Det svenska skolväsendet har, enligt skollag och läroplaner, under lång tid haft uppdraget att utveckla barns och elevers personlighet, egenskaper och förhållningssätt

inom en rad av de områden som inom forskningen benämns ickekognitiva förmågor. Hur den svenska skolan lyckas med detta uppdrag och betydelsen av dessa förmågor är ett område inom vilket mer kunskap behövs och som i huvudsak inte speglas i de internationella kunskapsmätningarna.

När bilden ges av att skolan i dag misslyckas med att nå de nationella kunskapsmålen bör man påminna sig att regering och riksdag har använt resultatstyrningens möjligheter till att höja ambitionsnivån för skolan: alla elever ska numera få den hjälp och det stöd som behövs för att klara minst lägsta godkända betyg i alla ämnen. Kraven på den kommunala skolan är därmed högre än motsvarande krav då skolan var statlig.

Dessa reservationer till trots måste vi dock konstatera att studieresultaten i flera ämnen allvarligt försämrats efter kommunaliseringen. Kommunaliseringen bidrog till de försämrade studieresultaten och den försämrade likvärdigheten (i betydelsen större spridning av elevernas studieresultat) genom att staten och kommunerna inte gav lärarna nödvändiga arbetsförutsättningar. Decentraliseringen av beslut rörande skolans undervisning och verksamhet i övrigt till huvudmännen, rektorerna och lärarna blev större än vad dessa kunde ta emot. Regeringen var medveten om att det nya sättet att styra skolan var svårare för lärarna. Problemet var att det blev för svårt. Lärarna klarare inte av sitt uppdrag på de villkor och med de förutsättningar som staten gav. Tidigare fanns regler som mera ingående reglerade hur arbetet skulle bedrivas i skolan, men många av dessa regler avvecklades. Statens alltför stora delegation och oförmågan hos många kommuner och många av skolans professionella att axla det ansvar som staten gav bidrog till försämrade studieresultat och försämrad likvärdighet i betydelsen större spridning av studieresultat.

Kommunaliseringen innebar försämringar för lärare och rektorer

Forskningen visar entydigt att lärarnas undervisning och förmåga att relatera till varje enskild elev är skolans viktigaste framgångsfaktor. Frågan blir därför i vilken utsträckning kommunaliseringen påverkat lärarnas förutsättningar att bedriva en god undervisning. Kommunaliseringen har på flera sätt försämrat lärarnas arbetssituation. Kommunaliseringen har bidragit till att den externa kon-

trollen över lärarna har ökat främst genom att kommunernas och rektorernas kapacitet att arbetsleda lärarna har förstärkts. Förändringar i arbetstidsregleringen har inneburit att den arbetstid som lärarna själva disponerar över har begränsats. Detta kan ses som en nackdel för lärarna, samtidigt som en ökad reglering av arbetstiden även kan vara positiv, till exempel om mer tid används för kollegialt utvecklingsarbete av undervisningen. Den externa styrningen av lärarna ökade också genom att meritvärderingssystemet avvecklades och behörighetsreglerna luckrades upp samtidigt som lönesättningen avreglerades. Detta gav arbetsgivaren ökad makt över besluten om vilka personer som anställdes som lärare, över lönesättningen och över hur lärarnas arbetstid skulle disponeras. Avregleringen av meritvärderingssystem och behörighetsregler bidrog till att andelen obehöriga lärare ökade. Den tidigare i hög grad lärardrivna fortbildningen nedmonterades och lärarutbildningen har gjorts om flera gånger sedan kommunaliseringen. Detta har lett till att lärarnas kontroll över yrkets kunskapsbas har försämrats och till att lärarnas kunskapsbas påverkats negativt. Vidare förändrades inriktningen på fortbildningen i samband med kommunaliseringen på ett sätt som i vissa avseenden var negativt, särskilt för ämneslärarna; större tonvikt lades vid verksamhetens behov, vilket förstås inte behöver vara fel, men detta skedde på bekostnad av ämnesfördjupning. De läroplaner och betygssystem som infördes i linje med den nya styrmodellen under 1990-talet lade stort ansvar på lärarna beträffande både målformuleringar och bedömningar. Det nya systemet var emellertid externt initierat och implementeringen blev därigenom behäftad med flera svårigheter. Lärarna hade inte beredskap och de gavs varken tid eller fortbildning att hantera det nya systemet eller det ökade inflytandet. I praktiken fick de enskilda lärarna och lärarprofessionen därför svårt att tillvarata det ökade handlingsutrymmet.

Parallellt med dessa förändringar har lärarnas arbetsbörda ökat markant. Studier visar på en betydande försämring av hur lärarna upplever sin arbetssituation i dag i jämförelse med början av 1990talet. Allt fler lärare i dag upplever att de har för mycket att göra och att de har för många arbetsuppgifter. Samtidigt som de fått mer att göra har lärarnas inflytande över det egna arbetet minskat. En tydlig försämring kan noteras mellan början av 1990-talet och i dag. De faktorer som pekas ut som orsaker till lärarnas försämrade arbetssituation är att lärarna främst till följd av statliga krav tvingas lägga allt mer tid på administration och dokumentation.

Lärarnas löneutveckling har under perioden 1997–2012 varit betydligt sämre än för jämförbara grupper. Utvecklingen av lärarlönerna var mindre gynnsam redan under den tid då skolan var statlig. Kommunaliseringen bröt inte denna trend. De kommunala huvudmännen har inte prioriterat lärarna i förhållande till andra kommunanställda utan den genomsnittliga ökningen av löner för kommunsektorn totalt sett har tvärtom varit högre än lärarnas löneutveckling. Den dåliga löneutvecklingen och den ökade andelen obehöriga lärare signalerar att läraryrket värderas lågt. Det kan vara en orsak till att läraryrket har låg status och att få studenter söker sig till lärarutbildningen.

Genom skolans kommunalisering skapades förutsättningar för ett ökat professionellt friutrymme för rektorerna. I realiteten blev det emellertid snarare huvudmännen än rektorerna som övertog den roll som staten tidigare haft. Det tog sig uttryck i att en del kommuner närmast efter kommunaliseringen utfärdade bestämmelser som direkt hade med det professionella yrkesutövandet att göra, t.ex. direktiv till ledningsorganisationer och arbetslag. Undersökningar och granskningar av skolan har pekat på flera svårigheter i rektorsuppdraget, bland annat otydliga ansvarsvägar samt ofullständig delegering av uppgifter. Relationen mellan rektorerna och den politiska ledningen är i vissa avseenden oklar och dessutom präglad av bristande tillit. Rektorerna upplever i likhet med lärarna en hög arbetsbörda som tycks ha ökat på senare år. Undersökningar visar att omsättningen av rektorer är hög, vilket tyder på att uppdraget är svårt. Både bristande resurser och tillit uppges som skäl till att rektorerna väljer att byta yrke och/eller arbetsplats. Rektorns pedagogiska ledarskap är ofta eftersatt. Ambitionen att via rektorns ledarskap få lärarna att samarbeta mer och bedriva ett kollegialt utvecklingsarbete för att förbättra undervisningen har av allt att döma inte lyckats till fullo.

Regeringen och riksdagen har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med problem som följde av kommunaliseringen

Regering och riksdag har under senare år vidtagit en rad åtgärder för att inom ramen för rådande ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna eller andra huvudmän komma till rätta med skolans problem. Åtgärder har exempelvis vidtagits för att:

- tydliggöra ansvarsfördelningen mellan kommunerna, rektorerna

och lärarna - stärka det pedagogiska ledarskapet över skolan - ge skolämnena och kunskapsuppdraget en starkare ställning och

en starkare inramning - tydliggöra kunskapsmålen och resultatkraven - förbättra lärarutbildningen och fortbildningen för lärare samt

skärpa behörighetskraven på lärare - förbättra kunskapsspridningen i syfte att främja en utbildning

som bygger på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet

Förbättringarna har genomförts genom beslut om exempelvis en ny skollag, nya läroplaner och kursplaner, förbättrat bedömningsstöd till betygssättningen samt en ny betygsskala, nya karriärtjänster, lärarlegitimation, ny lärarutbildning, ny rektorsutbildning, satsningar på kompetensutveckling i form av Lärarlyftet med mera och ett utvidgat uppdrag till Skolverket rörande forskningsspridning. Vidare har den statliga tillsynen över skolan utvidgats. Det är för tidigt att göra en fullständig bedömning av effekterna av senare års reformer eftersom de ännu inte kunnat verka fullt ut.

Det har varit nödvändigt att förtydliga styrningen och utveckla det statliga åtagandet inom skolväsendet. Samtidigt finns risk för att statens åtgärder under senare år begränsar lärarnas autonomi i frågor som gäller undervisning, prov och bedömning samt att de utökade statliga kraven innebär merarbete för lärarna bland annat genom ökade krav på dokumentation. Inriktningen på resultatstyrning och kvantitativa indikatorer kan göra skolan till en del av det så kallade Granskningssamhället, där kvalitativa och svårmätbara ambitioner trängs undan och den självständighet för lärarna till slut förkvävs, som målstyrningen syftade till att befrämja.

Från decentraliserad målstyrning till centraliserad resultatstyrning

Kommunaliseringen blev i vid mening illa implementerad. De styrdokument från 1990-talet, som skulle vara anpassade till den kommunaliserade och mål- och resultatstyrda skolan, var alltför lite styrande. Ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna, rektorerna

och lärarna uppfattades som oklar eller okänd för vissa av aktörerna.

Skolverkets metod att genom informationsstyrning söka förmå kommuner, lärare och rektorer att arbeta i enlighet med mål- och resultatstyrningens principer var inte framgångsrik. Verket gav heller inte huvudmän, lärare och rektorer tillräckligt stöd i deras arbete med att axla sitt nya ansvar. Problemen förvärrades av att avregleringen åren närmast efter kommunaliseringen under trycket av den ekonomiska krisen under 1990-talet och de svaga offentliga finanserna drev decentraliseringen längre än vad som varit tanken vid tidpunkten för kommunaliseringen.

Kommunaliseringen genomfördes dessutom med ”tvång” gentemot stora grupper lärare, som motsatte sig reformen. Tvånget och ämneslärarnas ovilja var en mekanism som allvarligt försvårade implementeringen av reformen. Många lärares motstånd mot reformen kan förklaras av att lärarna misstrodde kommunernas förmåga att sköta skoluppdraget. Men motståndet kan också förklaras av att lärarna ogillade den nationella skolpolitik, som vid tidpunkten för kommunaliseringen i praktiken hade inneburit en nedprioritering av ämnesundervisningens betydelse och en försvagad ställning för ämneslärarna.

Det är framför allt statliga beslut som förklarar den bristfälliga implementeringen av kommunaliseringen. Staten och kommunerna bär ett gemensamt ansvar för de otillräckliga förberedelserna inför reformen och för bristerna i skolans styrning de närmast följande åren efter kommunernas övertagande av verksamhetsansvaret för skolan. Staten bär huvudansvaret för att lärarnas arbetsbörda ökat till följd av utvidgade dokumentationskrav efter kommunaliseringen. Staten bär ytterst ansvaret för en otillräcklig prioritering av skolans kunskapsuppdrag i samband med kommunaliseringen. Staten bär även ansvaret för att ha uppmuntrat en långtgående grad av profilering och olikhet i skolsystemet under åren närmast efter kommunaliseringen, som fick till följd att det blev större skillnader inte enbart i inriktningen mellan skolorna utan även i kvaliteten på den undervisning som bedrevs. Staten har med andra ord ansvaret för att genom valfrihetsreformerna ha försvårat kommunernas likvärdighetsuppdrag. Kommunerna bär huvudansvaret för lärarnas svaga löneutveckling från 1997 och framåt. Kommunerna bär också ansvaret för att fortbildning i form av ämnesfördjupning inte har prioriterats tillräckligt. Staten och kommunerna bär ett gemensamt

ansvar för det ökade antalet obehöriga lärare efter kommunaliseringen.

Senare års nationella politik har i stor utsträckning vägletts av ambitionen att inom ramen för en bibehållen ansvarsfördelning mellan staten, huvudmän, rektorer och lärare rätta till de problem som följde i spåren av kommunaliseringen. Exempelvis förtydligades den statliga styrningen i och med den nya skollagen 2010 samt de nya läroplanerna och den nya betygsskalan från 2011.

Även under de allra senaste åren har det framkommit uppgifter som tyder på att det finns problem med tillämpningen av den fördelning av ansvar och roller som kommunaliseringen av skolan och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Det är alltså för tidigt att säga i vilken utsträckning senare års reformer som exempelvis den nya skollagen och de nya läroplanerna råder bot på dessa problem. Skolverket bedömde så sent som 2011 att det fanns indikationer på att de kommunledningar som undersökts i ett antal fallstudier inte styrde skolverksamheten utifrån ett samlat statligt uppdrag, att de statliga målen för skolan i vissa fall sågs som långsiktiga visioner, inte som mål att uppfylla, att vissa statliga krav inte prioriterades, vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördelningen gjordes också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala förutsättningar och behov för att nå de nationella målen. Kommunernas intresseorganisation Sveriges Kommuner och Landsting delade inte Skolverkets uppfattning, men menade samtidigt att staten i den mån det fanns oklarheter i styrningen själv bidragit till den genom att styra de professionella grupperna i skolan och inte rikta sig till huvudmännen som var de som har det samlade ansvaret för skolan.

Även i andra avseenden finns kvarstående problem i spåren av kommunaliseringen. Forskning från senare år pekar på att det kan finnas skillnader i kommunernas styrning av skolan som är beroende av kommunstorlek. Det finns också indikationer på att kommunerna har olika förutsättningar att utnyttja det stöd till utvecklingen av skolan som staten erbjuder. Skolverket har i olika sammanhang kunnat konstatera att det är stor skillnad mellan skolhuvudmännen vad gäller att ta del av de frivilliga och specialdestinerade statliga stimulansbidragen. Olikheterna beror inte på att endast de som har behov av insatsen ansöker om de statliga pengarna. I stället är det andra faktorer än behov som styr i vilken mån de specialdestinerade statsbidragen till skolutveckling utnyttjas. Kapaciteten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varierar t.ex.

mycket mellan kommunerna. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän (och enskilda huvudmän) mer sällan tar del av de statliga bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt under flera år finns en risk att de olika förutsättningarna att utföra skoluppdraget mellan kommunerna ökar över tid. Att kommunerna utnyttjar de statliga satsningarna så olika innebär att eleverna får olika förutsättningar beroende på var i landet de bor, riskerar att ge negativa konsekvenser för skolans likvärdighet.

Vissa kommuner och enskilda huvudmän uppvisar svaga skolresultat flera år i rad. Enligt statistiken är det även stor skillnad i studieresultat mellan skolor som till synes har likvärdiga förutsättningar. Det kan dessutom vara stor skillnad i studieresultat mellan olika skolklasser i en och samma skola – mycket kommer an på lärarens kompetens. På en och samma skola kan alltså elever med likvärdiga förutsättningar som har ”otur” med läraren eller lärarlaget få sämre studieresultat än elever som har ”tur” med läraren eller lärarlaget.

Lösningen på många av skolans problem stavas ledarskap. Skolan behöver ett ledarskap på olika nivåer – på statlig nivå, huvudmannaskapsnivå, rektorsnivå och lärarnivå. Ett ledarskap är nödvändigt som medför att lärarna trivs och får erkänsla för sitt viktiga arbete. Skolans ledarskap behöver även frigöra tid för och stimulera lärarnas kollegiala samverkan i syfte att utveckla kvaliteten i undervisningen i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet samt se till att lärare som är lite svagare i undervisningsrollen får ett särskilt stöd. Ledarskapet bör verka för att alla lärare utvecklas kontinuerligt i sitt arbete. Det är vidare nödvändigt med ett ledarskap som möjliggör att skolan organiseras på ett sådant sätt att varje enskild elev får det stöd och den hjälp som eleven behöver för sitt lärande och sin utveckling. Vissa huvudmän, rektorer och lärare behöver arbeta mer med dessa frågor än andra.

Efter kommunaliseringen var skolan således behäftad med en rad implementeringsproblem, som regering och riksdag också insåg och vidtog åtgärder för att komma till rätta med. Implementeringsproblem går i allmänhet att rätta till i efterhand. Det kan förvisso vara krävande på olika sätt; att göra rätt från början har onekligen många fördelar jämfört med att göra justeringar i efterhand för att se till att det blir rätt. Kanske kan vi även emotse ytterligare statlig intervention inom ramen för i huvudsak rådande ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna de närmaste åren.

Det har med andra ord visat sig att kommunaliseringen är elastisk, det vill säga en kommunaliserad skola låter sig förenas med olika grader av statlig intervention. Samtidigt finns det förstås gränser för hur mycket staten kan ingripa utan att i praktiken ta över den kommunala huvudmannens ansvar. Efter en långtgående decentralisering under nittiotalet, vilken som sagt gick längre än som ursprungligen var avsett, har staten kommit tillbaka i skolans värld på områden där staten tidigare inte var lika styrande, men dock med bibehållen ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Huruvida staten även ska återta huvudmannaskapet för de kommunala skolorna och kommunernas uppgifter i övrigt inom skolväsendet är en fråga som det inte ingår i denna utrednings uppdrag att uttala sig om. Det är emellertid uppenbart att en återgång till de ansvarsförhållanden och den centraliserade regelstyrning som var rådande före kommunaliseringen inte är ett realistiskt alternativ till dagens kommunala skola. En modern skola med statligt huvudmannaskap kräver en regional eller lokal statlig organisation med en viss självständighet från regeringen eller de centrala skolmyndigheterna. I skolans värld får staten oavsett huvudmannaskapet inte abdikera från sitt ansvar.

Summary

Through the municipalisation reform, municipalities received full employer responsibility for all school staff as of 1991. Municipalities were also given responsibility to determine how resources should be allocated between different parts of the school system. Through municipalisation, municipalities were also given responsibility for organising schools and adult education, for following up and evaluating their own activities, and for developing these activities and offering continuing professional development for staff.

In the Social Democratic Government’s assessment, although pupil performance in Swedish schools appeared to be good in an international comparison, some pupils did not receive sufficient support in the integrated school that was introduced in the 1970s. Decentralisation to municipalities was intended to give rise to a new form of education involving increased cooperation between teachers and a school system that was better supported by citizens and school staff. Welfare policy had arrived at a crossroads. Continued improvement of public sector services, it was thought, could no longer take place by increasing government appropriations. Decentralisation, reduced detailed regulation and a transition to management by objectives and results would make the school system more appropriate and effective.

However, municipalisation, was a failure. Municipalities, school heads and teachers were never given the opportunity to prepare themselves for the new mandate. A new curriculum, designed as an adaptation to the new way of managing schools, was abstract and difficult for teachers to implement in their teaching. Follow-up and evaluation in the municipalities did not work. For reasons of principle, the National Agency for Education did not support school organisers and teachers; the whole point of decentralisation was that education providers would themselves find ways to satisfy the Government’s objectives. Moreover, under a new centre-right

government, many of the state policy instruments that were set up as conditions for municipalisation were either abolished or fundamentally changed. Through a further change in the system of central government grants in 1993, municipalities also assumed responsibility for deciding on allocation of resources between schools and other municipal activities. The rules concerning teacher qualifications were also liberalised. The financial crisis of the early 1990s was the main reason for these further deregulations, which in turn made cuts in school funding possible. Decentralisation thus became more far-reaching than was originally intended. The same Government also introduced the school choice system and the independent school reform, which made municipalities’ task of running schools more difficult.

The central government’s excessive transfer of power and responsibility for schools to municipalities, school heads and teachers in connection with municipalisation had an impact on both pupil performance and equality in schools. The performance of Swedish pupils has deteriorated and continues to decline according to international surveys. Teachers’ working conditions have deteriorated as a result of increased external management of schools and extensive documentation and other administrative requirements. Teacher salary growth has been poor for a long time, and the proportion of teachers lacking formal qualifications is high.

In order to address these problems, the central government has intervened in recent years with clearer learning goals, clearer performance requirements, more stringent qualification requirements, extensive initiatives for school improvement and continuing professional development, and stricter supervision. A ‘decentralised management by objectives’ has been replaced by a ‘centralised performance-based management’. It is still too early to see the results of these efforts to tighten up the system. However, there is a risk that supervision and control could become too rigorous and shift into an ‘Audit Society’, stifling teachers’ creativity and job satisfaction. To combat this, however, the Government has taken measures aimed at reducing teachers’ administrative burden.

Research shows that teachers are schools’ most important resource. Confidence in teachers and improvements in their working conditions stand out as the most urgent change needed in the Swedish school system.

In recent years, the central government has re-entered the school sphere with vigorous measures in areas in which it previously was

not as involved, although formally the same division of responsibility between the central government and municipalities has been retained. Whether the central government should reassume responsibility for the public school system and municipalities’ other assignments within the school system is an issue that is beyond the remit of this Inquiry to comment on. However, it is clear that a return to the division of responsibilities and centralised management by rule that prevailed prior to municipalisation is not a realistic alternative for today’s municipal schools. A modern school system that is accountable to the central government requires a regional or local central government organisation with a certain amount of independence from the Government and central school authorities. The central government cannot abdicate its responsibilities in the school world, regardless of which authority is responsible.

1. Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig

1.1. Uppdraget

Syftet med denna utredning är att genomföra en utvärdering av eventuella kausala effekter av den svenska skolans kommunalisering. Uppgiften är att analysera effekterna på elevernas studieresultat, läraryrkets status, lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet. Analysen ska i första hand ske i form av en kvantitativ analys, varvid eventuella kausala effekter identifieras. Effekter av kommunaliseringen ska separeras från andra faktorer som kan ha haft betydelse. Utredningen ska vidare skilja mellan effekter som beror av statens respektive kommunernas styrning.

Därutöver ska en analys genomföras av hur kommunerna, med utgångspunkt i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärdering, lokalt utvecklingsarbete och lärarnas kompetensutveckling.

1.2. Metodiska utgångspunkter

I detta första kapitel diskuterar jag vissa metodiska utgångspunkter för utredningen.

1.3. Kommunaliseringen av skolväsendet

När den svenska skolan kommunaliserades i början av nittiotalet, innebar det att kommunerna fick det samlade ansvaret för skolverksamheten. Regering och riksdag förbehöll sig rätten att uppställa de grundläggande målen för skolan men kommunerna fick det fulla arbetsgivaransvaret för lärare och skolledare samt skyldighet att anordna undervisningen så att de nationella målen förverkligades. Tre propositioner låg till grund för ”kommunaliseringen”: om skolan utveckling och styrning,1 om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer2samt om ansvaret för skolan3.

Med kommunaliseringen ville statsmakterna komma till rätta med den bristande effektiviteten och kvaliteten inom skolan och utnyttja resurserna bättre. Alla elevers studieresultat var inte tillfredsställande och undervisningen bedrevs inte alltid på det sätt som regering och riksdag föreskrivit. Ett annat syfte var att möjliggöra ökat inflytande för elever och föräldrar.

Har de förhoppningar som den dåvarande regeringen knöt till kommunaliseringen infriats eller har utvecklingen tvärtom – som kritikerna gör gällande – försämrats? Det är frågeställningen för denna utredning.

1.4. I stället för experiment

I samband med kommunaliseringen eller åren närmast efter anpassades läroplaner, betygssystem och andra styrdokument till mål- och resultatstyrningen, som var den styrmodell som regeringen tillämpade för den kommunaliserade skolan. Mål- och resultatstyrningen var med andra ord en integrerad del av kommunaliseringsreformen. Efter skolans kommunalisering inträffade också en rad andra förändringar: statsbidragen blev generella, vi fick en ny gymnasieskola och en ny lärarutbildning samtidigt som det inträffade en allmän ekonomisk nedgång i samhället. Vilken betydelse hade dessa olika faktorer för skolan och går de att separera från kommunaliseringen?

1 Proposition 1988/89:4. 2 Proposition 1989/90:41. 3 Proposition 1990/91:18.

Det bästa sättet att svara på sådana frågor är att göra ett experiment, där man tar bort det fenomen man vill undersöka och ser efter om utfallet blir annorlunda. Om vi kunde köra om historien med allting konstant utom den förklarande variabel man vill undersöka skulle vi få veta det, skriver författarna till en av de mest använda läroböckerna i samhällsvetenskaplig metod.4 Men det är naturligtvis inte möjligt. Kommunaliseringen är genomförd. Det finns ingen verklighet med bibehållet statligt huvudmannaskap för skolan att jämföra med. I stället stöter vi på alla de nyss nämnda sammanfallande förändringarna, vilka i princip inte låter sig separeras. Samhällsvetenskapens forskningsobjekt präglas med andra ord av en komplexitet, som den experimentella naturvetenskapen inte besväras av på samma sätt.5Ändå vill vi veta. Behovet av kunskap är så stort, att vi inte vill resignera.

Samhällsvetarna brukar attackera komplexitetsproblemet med olika indirekta metoder, t.ex. genom ”kvasiexperimentella” ansatser, varvid man delar upp materialet i två grupper – en med och en utan den variabel man vill studera. I skolans värld är emellertid inte heller det möjligt. Först var alla skolor statliga, sedan blev alla skolor kommunala.6Det finns, som forskarna säger, ingen variation i den oberoende variabeln. Så man får gå till väga på annat sätt.

För samhällsvetarna är denna utmaning inte något ovanligt. Tvärtom: komplexitetsproblemet hör till deras vardag och måste hanteras – men med ödmjuk insikt om att slutsatserna inte kan bli lika säkra som vid experiment. Låt oss citera läroboken igen:

Vetenskapliga metoder är lika värdefulla för verkligt komplexa händelser som för enklare. Denna komplexitet gör sannolikt våra slutsatser mindre säkra men bör inte göra dem mindre vetenskapliga.7

I denna utredning kommer jag att använda mig av fyra särskilda metoder för att så långt möjligt komma till rätta med de mångfaktoriella orsakssambanden.8 Den första är analys av tidsserier.

4 Gary King, Robert O. Keohane och Sidney Verba: Designing Social Inquiry. Scientific

Inference in Qualitative Research. Princeton: Princeton University Press 1994, 82.

5 I själva verket är världen naturligtvis inte uppdelad i komplexa och icke-komplexa fenomen. Vad som är komplext eller inte beror på hur väl vi, naturvetare såväl som samhällsvetare, kan specificera våra frågor och hur realistiskt vi kan modellera vårt forskningsobjekt i form av hypoteser om samband av olika slag. 6 Ett par år senare gavs ökade möjligheter för enskilda att med offentlig finansiering starta fristående skolor. 7 King, Keohane och Verba 1994, 10. 8 Se vidare den vetenskapliga bilagan till denna utredning, författad av professorerna Anders Lindbom och Anders Westholm, samt den litteratur som anges nedan i Referenser, särskilt Henry E. Brady och David Collier: Rethinking Social Inquiry: Diverse Tools, Shared

Innebörden är att man går längre tillbaka i tiden än den händelse, som man misstänker kan vara orsaken till ett visst förhållande. För denna utredning betyder det att jag kommer att diskutera förhållandena också före 1990. Om de kritiserade bristerna i skolan förelåg redan före kommunaliseringen, kan kommunaliseringen rimligen inte vara (enda) orsaken.

Den andra metoden är jämförelser. Om skolan är annorlunda organiserad i andra länder än i Sverige och studieresultaten oförändrat bra, finns det anledning att tro att kommunaliseringen haft betydelse. Jämförelsen kommer att göras med de nordiska länderna.

För det tredje kan processpårning hjälpa oss att förstå orsakssamband. Processpårning är en sorts kvalificerad historisk metod, som innebär närläsning av källmaterialet i syfte att hitta de avgörande faktorerna. I stället för att söka allmänna samband mellan orsaker och utfall konstruerar forskaren nya beroende variabler genom att dela upp processen i sekvenser eller genom att rekonstruera olika aktörers samspel, perceptioner och strategier. Som närmare utvecklas i senare kapitel kom skolans utveckling, föga förvånande, i hög grad att avgöras av de verklighetsbedömningar och visioner som ledande skolpolitiker hade vid tidpunkten för kommunaliseringen.

Slutligen ska jag söka identifiera de kausala mekanismer, varigenom skolans organisering påverkat undervisning och arbetsvillkor. Intresset för mekanismer har tilltagit inom samhällsvetenskaperna under senare år. Mer och mer har man insett att det inte säger så mycket att man kan påvisa ett samband. Man vill veta på

vilket sätt de faktorer man identifierat under processpårningen haft

inflytande på det man vill förklara.9Välkänd är skolläraren som påvisade ett samband mellan god handstil och stora fötter bland eleverna. Men det är först när vi betänker att med stigande ålder får eleverna både större fötter och mera övning i att skriva som detta samband blir meningsfullt. En del av kritiken mot skolans kommu-

Standards. Lanham, MD: Roweman and Littlefield 2004; John G. Bullock, Donald P. Green

och Shang E. Ha: "Yes, But What´s the Mechanism? (Don´t Expect an Easy Answer)",

Journal of Personality and Social Psychology 98, no. 4 2010; James J. Heckman och Jeffrey A.

Smith: "Assessing the Case for Social Experiments", Journal of Economic Perspectives 9, no. 2 1995; Kosuke Imai m.fl.: "Unpacking the Black Box of Causality: Learning about Casual Mechanisms from Experimental and Observational Studies", American Political Science

Review 105, no. 4 2011; James Mahoney: "After KKV. The New Methodology of Qualitative

Research", World Politics 62, no. 1 2010. 9 Och detta gäller inte bara för den kvalitativa metod jag här företräder utan lika mycket för kvantitativ samhällsvetenskap såväl som för ren naturvetenskap.

nalisering går ut på att kommunerna prioriterat annan verksamhet än skolan. Men hur detta budgetarbete närmare bestämt kan gå till förstår vi bättre, när vi påminns om att det specialdestinerade statsbidraget avskaffades 1993 och kommunerna fick rätt att fritt disponera sina anslag mellan olika verksamhetsgrenar. (På vilket sätt kommunerna sedan faktiskt prioriterade kommer att framgå av kapitel fyra nedan.)

1.5. Utvärdering och konsekvensanalys

Den förelagda uppgiften är att utvärdera effekterna av skolans kommunalisering. Utvärdering är en omfattande samhällsvetenskaplig verksamhet, där man inom skilda riktningar argumenterar för de mest olika uppläggningar. För min del kommer jag att använda mig av den variant som kallas ”mätning mot mål”, dvs. mot de mål som beslutsfattarna själva angav som motivering för beslutet. Det är den ursprungliga, strikta utvärderingsmetoden10 och i dag ganska omstridd. Många forskare menar nämligen att man i stället bör utvärdera mot andra mål, t.ex. mot vad som är mest användbart eller allmänt önskvärt eller vetenskapligt styrkt. Jag är skeptisk mot denna vidgning av utvärderingsforskningen, eftersom den enligt min mening öppnar dörren för godtycke och politisering.

Svagheten med den strikta utvärderingsmetoden är å andra sidan att den inte fångar upp oförutsedda konsekvenser av ett beslut,11vilka kan vara mycket betydelsefulla. En mätning mot mål beträffande Columbus berömda upptäcktsresa leder till att den måste betecknas som misslyckad, eftersom Columbus inte uppnådde syftet att komma fram till Indien. Men i stället fann han vattenvägen till Amerika, en serependitet av epokgörande betydelse. Sådana följder måste man självfallet ta hänsyn till i den allmänna bedömningen men jag kommer i sådana fall att tala om konsekvenser, inte om utvärdering.

Genom skolans kommunalisering ville man flytta verksamheten närmare personalen och medborgarna (varmed avsågs lärare respektive kommunpolitiker och föräldrar/elever). Genom att mobilisera deras engagemang för skolan hoppades man kunna hjälpa de svag-

10 Se David Nachmias: Public Policy Evaluation: Approaches and Methods. New York: St. Martin´s Press 1979. 11 Robert K. Merton: "The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action",

American Sociological Review 1, no. 6 1936.

presterande och reformera undervisningsformerna. Målet att individualisera undervisningen krävde större flexibilitet och lokal anpassning men enligt regeringens uppfattning fortsatte många lärare att undervisa i stort sett som de alltid gjort.

”Medborgar- och personalinflytande”, dvs. ökat inflytande för föräldrar, politiker och lärare, var alltså ett syfte med skolans kommunalisering, knappast t.ex. ”läraryrkets status”. Men en belysning av förändringen i läraryrkets status efter kommunaliseringen är något som direktivet för denna utredning efterlyser. Trots är direktivet använder ordet ”utvärdering” också i detta sammanhang, kommer förändringen av läraryrkets status, i enlighet med hur jag här resonerar, att genomföras i form av det jag föredrar att kalla ”konsekvensanalys”.

Ett vanligt fel vid utvärdering är att man mäter för snävt. Politiska reformer har ofta indirekta och långsiktiga effekter; de är länkar in en kedja som kan leda till oväntade, ibland oönskade och ibland – som i fallet Columbus – välkomna resultat. Om man skulle förbise den ändrade markanvändning som blivit följden av odlingen av biodrivmedel, är det troligt att man skulle få en alltför ljus bild av sådan transport- och energipolitik. Om EU utvärderats redan efter tio år, skulle organisationen sannolikt ha dömts ut som ett misslyckande. När man emellertid i en svensk studie av skolan anlade ett långtidsperspektiv och studerade effekterna av att minska klasstorleken med fem elever i årskurs fyra till sex, fann man att en sådan klassindelning inte bara ökade elevernas kognitiva och ickekognitiva förmågor vid 13 års ålder och studieresultaten i svenska, engelska och matematik vid 16 års ålder utan också individernas löner vid 27–42 års ålder.12

1.6. Begreppsapparat

Skolans kommunalisering har blivit föremål för omfattande forskning. Hundratals avhandlingar och artiklar har skrivits om saken. Ett flertal myndigheter och organisationer har stora forskningsavdelningar, som dagligen analyserar förändringarna i skolans värld. Den här utredningen har inte resurser att genomföra annat än vissa begränsade, empiriska undersökningar. Målet är i stället att systematisera den kunskap vi redan har inom ramen för en samman-

12 Peter Fredriksson, Hessel Oosterbeek & Björn Öckert: Långsiktiga effekter av mindre

klasser. IFAU Rapport 2012:5.

hållen begreppsapparat. Därvid utgår min sammanställning från följande betraktelsesätt.

Det är förändringen i skolans värld, som ska upptas till diskussion. Låt oss helt enkel kalla den utvecklingen. Denna utveckling iakttas, bedöms och påverkas av politiska aktörer. Detta kan låta som ett oskyldigt ord men rymmer en rad antaganden, som är vetenskapligt kontroversiella. Jag utgår från att politikerna, tvärtemot vad som ofta hävdas, är förnuftiga varelser som är väl insatta i sakfrågorna, vet vad de vill och också är beredda att vidta åtgärder för att få så många som möjligt av sina preferenser genomförda.13När aktörerna upptäcker missförhållanden, gör de – precis som läkare inför en sjukdom – en intervention för att ändra förloppet. Kommunaliseringen av den svenska skolan var en sådan intervention. I efterhand kan vi göra en utvärdering huruvida de avsedda målen uppnåddes, i det här fallet effektivisering och förbättrad kvalitet genom decentralisering till medborgare och personal. I en

konsekvensanalys undersöker vi sedan de särskilda effekterna som

räknas upp i direktivet, nämligen kommunaliseringens effekter på elevernas studieresultat, läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet.

1.7. Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat på följande sätt. Efter detta inledande metodkapitel tillämpas i kapitel 2 den metod jag kallar processpårning i form av en noggrann historisk analys av kommunaliseringens bakgrund och genomförande och där görs också en jämförelse av utvecklingen av skolan i övriga nordiska länder. I kapitel 3 behandlas utvecklingen av läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt kommunaliseringens inverkan på dessa förhållanden. I kapitel 4 behandlas förändringen i studieresultaten och likvärdigheten inom skolväsendet efter kommunaliseringen. Även om staten genom kommunaliseringen gav ifrån sig makt till kommunerna har staten inte förblivit passiv i skolpolitiken, allra minst under senare år då bl.a. tydligare styrdokument, en stärkt tillsyn, större krav på dokumentation samt flera statliga satsningar på skolutveckling och lärarnas kompetensutveckling introducerats. Men om vi i enlighet med våra metodiska överväganden även ser till

13 Jag företräder den riktning som kallas rationalistisk teori (”rational choice”). Se t.ex. mitt arbete Ideologi och strategi. Svensk politik under 130 år. 5 ed. Stockholm: Norstedts 2002.

kommunaliseringens indirekta och långsiktiga effekter kan dessa också innebära risker, vilket diskuteras i kapitel 5 om det så kallade Granskningssamhället. Utredningens samlade analys görs i slutkapitlet 6.

Enligt direktivet ska utredaren ”i första hand genomföra en kvantitativ analys”. Det jag här skrivit om komplexitetsproblemet gör att ett sådant uppdrag måste kvalificeras men i de empiriska kapitlen 2–4 kommer jag så långt det är möjligt att presentera kvantitativa data och en analys av de kausala sammanhang, som kommunaliseringen gav upphov till. I en bilaga (bilaga 2) utvecklas metodfrågorna ytterligare.

Det här kapitlet har varit ett ganska ovanligt sätt att inleda ett utredningsbetänkande. Det påminner mera om hur man skriver en vetenskaplig avhandling; ja, det vi diskuterat är samhällsvetenskapens själva kärnfråga – hur man kan nå kunskap om komplexa samhällsfrågor. Denna ansats beror på att direktivet uttryckligen säger att det inte ingår i utredarens uppdrag att lämna förslag till förändringar av huvudmannaskapet inom skolväsendet. Uppgiften är uteslutande att beskriva ett förhållande eller ett tillstånd. I princip skiljer sig arbetsuppgiften därför inte från en vanlig samhällsvetenskaplig undersökning. Jag har emellertid inte velat trötta läsaren med vidlyftig vetenskaplig diskurs utan här endast sökt att med så få ord som möjligt redovisa mina utgångspunkter för utredningen.

2. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och en misslyckad implementering

Den svenska skolan har aldrig varit enbart statlig eller enbart kommunal. Över tid har ansvaret förskjutits i endera kommunal eller statlig riktning. När man talar om kommunaliseringen av skolan och det kommunala huvudmannaskapet bör man också påminna sig att inte enbart kommuner kan vara skolhuvudmän1. Kommunen har dock ett särskilt ansvar för att berörda kommuninvånare erbjuds grundläggande utbildning2 och beslutar om de ekonomiska förutsättningarna för så väl kommunala som fristående skolor genom beslut om fördelning av resurser till de egna skolorna respektive bidrag till huvudmän för fristående skolor.3 En stor majoritet av eleverna i så väl grundskolan som gymnasieskolan går också i kommunala skolor.4Kommunens ansvar för skolan och den stora andel elever som går i kommunala skolor gör att kommunerna intar en särskild ställning bland skolhuvudmännen. Hur den kommunala

1 Enligt Skollagen 2010:800 är kommuner huvudmän för skolan med undantag för de skolformer som staten är huvudman för. Även landsting får vara huvudmän för vissa skolformer och enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för vissa skolformer. 2 Kommunen ska fullgöra denna skyldighet genom att anordna grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för alla i kommunen som är berörda. 10 kap. 24 §, Skollagen 2010:800. 3 Enligt Skolförordningen ska hemkommunen lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid en fristående skola. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma principer som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till kommunens egna grundskolor. 14 kap. 37–38 §§, Skolförordningen 2011:185. Genom sin möjlighet att yttra sig till Statens skolinspektion i samband med tillståndsprövningen för fristående skolor och fördelningen av medel har kommunen även en särskild ställning i förhållande till de enskilda skolhuvudmännen. 2 kap. 7 §, Skollagen 2010:800 och 2 kap. 2 §, Skolförordningen 2011:185. Den kommun där en fristående skolan är belägen har dessutom rätt till insyn i verksamheten. 10 kap. 41 § samt 15 kap. 34 §, Skollagen 2010:800. 4 Av de cirka 899 200 elever som gick i grundskolan läsåret 2012/13 gick 87 procent i kommunal skola. Motsvarande andel för landets cirka 352 000 gymnasieeleverna var 73 procent.

skolan fungerar påverkar inte bara eleverna och lärarna som verkar där utan hela samhället.

I det här kapitlet kommer jag att diskutera hur skolverksamheten styrts de senaste decennierna med utgångspunkt i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Genom historisk analys söker jag fastställa kommunaliseringens effekter på styrningen av skolan (processpårning). I enlighet med de redovisade metodologiska övervägandena i första kapitlet beaktas även tiden före kommunaliseringsbeslutet och en översiktlig jämförelse görs med andra nordiska länder. Inledningsvis sammanfattar jag den teoretiska styrmodell som gällt för skolan allt sedan kommunaliseringen för över tjugo år sedan.

2.1. Styrmodellen för den kommunaliserade skolan

Trots att många författningsändringar och genomgripande reformer genomförts efter kommunaliseringen av skolan i början av 1990talet har den grundläggande ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och de professionella grupperna i skolan bestått.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun avseende skolan utgår från vad som generellt gäller för statens förhållande till kommunerna. Av regeringsformen (1974:152) framgår att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms på nationell nivå av riksdagen i lag. Även föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden meddelas i lag.

Detta innebär att riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och riktlinjer för skolans verksamhet som ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och av hög kvalitet. Skolans huvudman (i de kommunala skolornas fall kommunen) ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar.5

Kommunerna har stor frihet att bestämma hur verksamheten ska organiseras och ansvarar samtidigt för att skolan får de resurser

5 2 kap. 8 §, Skollagen 2010:800.

och övriga förutsättningar som behövs för att de nationella målen ska kunna nås. Det är kommunens högsta ledningsorgan som har i uppdrag att ansvara för skolverksamheten enligt skollagen och kommunallagen och därmed ansvar för att eleverna i de kommunala skolorna uppnår de nationella målen och kravnivåerna. Det innebär att det är kommunfullmäktige som är mottagare av statens uppdrag. Kommunfullmäktige ska enligt kommunallagen och skollagen utse en eller flera nämnder för att fullgöra det statliga skoluppdraget.6

Sammanfattningsvis kan kommunernas frihet att styra skolan sägas innebära att kommunerna kan handla inom de bestämmelser som riksdagen och regeringen beslutat om.7Staten utvecklar ansvaret för skolans undervisning i läroplaner och kursplaner.8 Även om skolans huvudman givetvis måste beakta läroplanerna för att kunna ge skolan förutsättningar att nå de nationella målen riktar sig läroplanerna i första hand till skolans pedagogiska personal, lärare och rektorer.

Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska enligt skollagen ledas och samordnas av en rektor.9Utifrån de nationella målen och riktlinjerna och med de förutsättningar som kommunen ger är det rektor och lärare som i samarbete med eleverna ska ge skolarbetet innehåll och precisera de nationella målen för undervisningen. Även ansvaret att utveckla och förbättra undervisningen ligger på rektor och den enskilda skolan.10

För att fullt ut kunna förverkliga den decentraliseringstanke som kommunaliseringen bygger på introducerades ett nytt sätt att styra skolan i samband med övergången till ett kommunalt huvudmannaskap. Detaljstyrningen ersattes med styrning mot mål och kontroll av uppnådda resultat. Modellen benämns mål- och resultatstyrning och förutsätter att verksamheten i skolan följs upp och utvärderas på alla nivåer för att den ska fungera. Uppföljningen och utvärderingen av verksamhetens resultat är nödvändiga för att välgrundade beslut ska kunna fattas om eventuella förändringar i syfte att åstadkomma en förbättrad måluppfyllelse. Uppföljning och utvärdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge

6 Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 2011. 7 Grundläggande statlig reglering återfinns bland annat i Skollagen 2010:800, Skolförordningen 2011:185, Gymnasieförordningen 2010:2039 och Vuxenutbildningsförordningen 2011:1108. 8 I den nu gällande läroplanen för grundskolan från 2011 (Lgr 11) ingår kursplanerna som en integrerad del. 92 kap 9 § Skollagen 2010:800. 10 Jfr. SOU 2002:121Skollag för kvalitet och likvärdighet, 90 ff.

underlag för förändringar, det vill säga bidra till en ändamålsenlig skolutveckling. Att synliggöra resultat är således inte enbart en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs utan även hur arbetet ska drivas vidare för att kunna utvecklas och ge avsedda resultat. Uppföljning och utvärdering blir på detta sätt ett viktigt verktyg för att identifiera vilka behov av utvecklingsinsatser som finns och behöver mot denna bakgrund genomföras systematiskt på alla nivåer, det vill säga såväl nationellt som på kommunal-, skol- och individnivå.

Skolhuvudmännen är skyldiga att lämna uppgifter om skolan till Skolverket och delta i utvärderingen av verksamheten. En huvudman som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska till Skolverk lämna sådana uppgifter som behövs för dess genomförande.11 Myndighetens arbete med uppföljning och utvärdering syftar till att öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Skolverket ansvarar för att sammanställa och rapportera resultatet av den nationella utvärderingen och uppföljningen till regeringen.12 På lokal nivå har huvudmännen ansvar för att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Ansvaret avser uppföljning såväl på individnivå som för skolan i sin helhet.13

Styrmodellen för den kommunaliserade och decentraliserade skolan bygger sammanfattningsvis på två övergripande principer, nämligen en tydlig ansvarsfördelning mellan nationell-, huvudmanna- och professionellnivå (rektor och lärare) och på mål- och resultatstyrning med krav på löpande uppföljning och utvärdering.

Staten beslutar, som framgår ovan, om nationella mål och har gett huvudmännen ansvar för att skolan ges sådana förutsättningar att de nationella målen kan nås. Huvudmannens uppgift är emellertid inte att styra hur undervisningen ska bedrivas. Lärarna ansvarar för att planera och genomföra undervisningen utifrån sin yrkeskunskap och inom tilldelade resurser inom ramen för det uppdrag som staten meddelar i bland annat läroplaner för de olika skolformerna. Rektor leder det pedagogiska arbetet och har det övergripande ansvaret för verksamheten i den enskilda skolan. Detta innebär att staten kan sägas utöva en dubbel styrning. Dels riktar sig staten till skolans huvudmän, dels direkt till lärare och rektorer.

1126 kap.24–25 §§Skollagen 2010:800. 12 Skolverket är även ansvarigt för den officiella statistiken för sitt ansvarsområde 2 § och 6 §, Förordning 2011:555 med instruktion för Statens skolverk. 134 kap.3–4 §§Skollagen 2010:800.

Statens dubbla styrning av skolan illustreras schematiskt i figur 2.1 nedan.

Fig. 2.1 Statens dubbla styrning av den kommunala skolan

2.2. Utvecklingen av den svenska skolan

Som en bakgrund till den process som ledde fram till kommunaliseringen kommer jag i detta avsnitt att sammanfatta den svenska skolans utveckling fram till tidpunkten för riksdagens beslut om att kommunalisera skolan.

2.2.1. Från medeltiden till sekelskiftet 1900

Under medeltiden var det kyrkan som representerade centralmakten avseende skolan och det konkreta syftet med undervisningen var att förbereda barnen för nattvardsgången. På 1700-talet infördes undervisningsplikt som innebar att föräldrar och förmyndare var tvungna att sörja för barnens utbildning. Sedan tidigare fanns läroverk för mera privilegierade barn. I 1842 års folkskolestadga fastslogs socknarnas skyldighet att inrätta fasta skolor, medan under-

Staten

Kommunen Profession (rektor och lärare)

– Regelstyrning (skollag

m.m.) – Informationsstyrning –

Finansiell styrning (statsbidrag) – Tillsyn

– Regelstyrning (skollag,

läroplaner m.m.) – Informationsstyrning

–

Tillsyn

Styrmedel

Mottagare

visningen tidigare ofta förmedlats av ambulerande lärare. Inför beslutet om folkskolestadgan gjordes en inventering som visade att mindre än hälften av de 2 308 församlingarna hade skolor, fasta eller ambulerande, med varierande lärarkvalitet.14 Genomförandet av skolreformen gick trögt, föräldrarna var ofta ovilliga att skicka sina barn till regelbunden skolgång och många kommuner försökte komma undan sina förpliktelser på billigaste sätt. Kyrkoherden var självskriven ordförande i de lokala skolstyrelserna. Skolan finansierades av församlingarna men staten tillsköt ett mindre belopp till de församlingar, som styrkte att de var i behov av stöd för lärarens lön. Riksdagens hållning var att även om skolan var att betrakta som en kommunal angelägenhet hade staten ansvar för att upprätthålla kvaliteten i undervisningen.15

2.2.2. Idéer om decentralisering men reellt stark centralstyrning

Utvecklingen under 1900-talets första hälft kännetecknas av en alltmer långtgående statlig styrning av skolan. År 1919 infördes en nationell läroplan, som var normerande för rikets skolor och två år senare, 1921, antogs en folkskolestadga som gav staten större inflytande över kommunerna än tidigare. Statens möjlighet att utöva tillsyn och kontroll utökades på flera sätt. Domkapitlets roll som administrativ mellaninstans och statlig tillsynsmyndighet försvagades, folkskoleinspektionen förstärktes 1914 och en skolöverstyrelse med ansvar för både folkskolan och läroverken inrättades 1920. Ett förslag att helt förstatliga folkskoleväsendet gick dock inte igenom; ansvaret för driften av folkskolan förblev kommunalt. Kyrkans roll minskade och 1930 ersattes skolråden i socknarna av en folkskolestyrelse, som utsågs av stads- och kommunfullmäktige.16Statens ekonomiska styrning av skolan ökade successivt genom att statsbidragen utökades från cirka 26 procent av kommunernas kostnader för skolan omkring sekelskiftet 1900 till 63 procent 1940.17

Ett principbeslut om att det parallella systemet med folkskolor och realskolor skulle ersättas med en enhetlig nioårig grundskola

14 Hans Albin Larsson: Mot bättre vetande. En svensk skolhistoria. Stockholm: SNS förlag 2011. 15 Ulf P. Lundgren ”Skolans huvudmannaskap och styrning. Den korta historien om ansvarsfördelning och politisk styrning”, lararnashistoria.se 2010; Larsson 2011. 16 Lundgren 2010; Anders Lindbom: Medborgarskapet i välfärdsstaten. Föräldrainflytande i

skandinavisk grundskola. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis 1995, 59.

17 Lundgren 2010.

för alla barn fattades 1950. Den nya enhetsskolan skulle styras lokalt genom en politiskt sammansatt skolstyrelse. Detta skulle kunna ses som ett steg mot ökad lokal styrning men reellt fick skolstyrelsen ett mycket begränsat inflytande. Statlig centralstyrning förblev huvudprincipen. Skolstyrelsens uppgifter reglerades av skolstadgan, som innehöll mycket detaljerade bestämmelser. Dessutom skulle skolstyrelsen beakta en rad andra, kompletterande statliga bestämmelser. Vidare fanns detaljerade, centralt upprättade förteckningar i bland annat läroplaner, tim- och kursplaner samt i skollagen angående den lokala skolledningens arbetsuppgifter. Statsbidraget var fortsatt riktat till skolan men blev genom ett beslut 1957 något mindre detaljreglerat än tidigare. Tillsättning av lärare och skolledare var statligt reglerad och administrerades av länsskolnämnderna.18

I mitten av 1900-talet hade välfärdsstaten höjt människors standard men också deras anspråk, utbildning och medborgarkompetens. Det var inte längre den rena fattigdomen utan ”de stora förväntningarnas missnöje”, som drev på reformerna. Människorna ställde själva krav och förväntade sig respekt och inflytande.19Det gjorde att staten i vissa avseenden kunde dra sig tillbaka och överlämna gemensamma angelägenheter mera direkt till medborgarna. Skolan var just ett område som lämpade sig för en framtida decentralisering, menade man inom de utredningar som förberedde enhetsskolereformen – 1940 års skolutredning och 1946 års skolkommission, vilken en tid leddes av Tage Erlander innan denne efterträdde Per Albin Hansson som statsminister. Emot ett statligt huvudmannaskap talade nämligen risken att det lokala intresset för skolan minskade och att byråkratin blev alltför omfattande. Med ett kommunalt huvudmannaskap däremot, skulle skolan bli en medborgerlig angelägenhet med en självklar roll i den lokala politiken.20

De reformer som följde innebar dock att det statliga inflytandet över skolan ökade ytterligare.21 Ett förslag om kommunal tillsättning av lärare diskuterades under försöksverksamheten med enhetsskolan men rönte kraftigt motstånd från lärarorganisationer, Högerpartiet och Folkpartiet. De statliga lärarrekryteringsprinciper som gällt för läroverken blev styrande för den nya enhetsskolan, vilket innebar att länsskolnämnderna skulle tillsätta lärarna medan kom-

18 Lundgren 2010; Lindbom 1995. 19Framstegens politik. Stockholm 1956; Förstakammarprotokoll 1956:2, 23 ff; Leif Lewin:

Planhushållningsdebatten. Stockholm: Almqvist & Wiksell 1967, 407 ff.

20 Lundgren 2010. 21 Lindbom 1995, 60.

munerna skulle få yttra sig över de sökande. Länsskolnämnderna infördes i samband med enhetsskolan som ett statligt organ med regional organisation med ansvar för planering, lärartillsättning, statsbidragsfrågor och inspektion. Skolöverstyrelsen hade ett fortsatt omfattande uppdrag som statlig tillsyns – och kontrollinstans; 1970 behandlade verket så många som 38 000 ärenden.22

Men frågan om skolans huvudmannaskap var väckt. Det ligger i sakens natur att ett blandat system alltid kan ifrågasättas: varför just den aktuella blandningen av statliga och kommunala funktioner och varför en blandning över huvud taget och inte ett renodlat ansvar?

Skolan hade börjat kritiseras. Fördjupad utbildning var nu öppen för många flera elever än tidigare. Men upprätthölls kvaliteten inom skolan? Fick den uppväxande generationen de kunskaper och färdigheter som var nödvändiga för att Sverige skulle kunna hävda sin ställning på världsmarknaden? För många gamla läroverkslärare blev det en chock att möta de nya, socialt brett sammansatta skolklasserna.

Under sextio- och sjuttiotalet förväntades de så kallade progressivistiska idéerna lösa de problem som fanns i den nya sammanhållna skolan för alla barn (det vill säga det som först var försöksverksamheten med enhetsskolan, därefter grundskolan). Progressivism är en beteckning för en rad olika pedagogiska riktningar som tog sin början vid sekelskiftet 1900 och som har det gemensamt att de utvecklats i polemik mot traditionell utbildning. I Sverige blev progressivismen från och med 1946 års skolkommission en officiell skolideologi. Den nya pedagogiska riktningen förordade ändrade arbetsformer. Genom den utbildningsteknologiska rörelsen ansågs det möjligt att öka individualiseringen inom klassens ram. Även om grundskolans nya högstadium i stort sett byggdes upp med den gamla realskolan som modell utvecklades ett läroplansspråk med tydliga progressiva inslag: betoning av elevernas aktivitet, individualisering, ämnesintegrering och intressestyrda val. En förekommande kritik mot progressivismen i svensk tappning är emellertid att kompetenser som förmåga till problemlösning, kreativitet och samarbete kom att uppfattas som oberoende av kunskapsinnehållet.23Trots denna kritik kan man konstatera att progressivismen kom att prägla stora delar av den svenska skoldebatten under åtskilliga decennier under 1900-talets senare hälft.

22 Lindbom 1995, 63; Lundgren 2010. 23 Ingrid Carlgren: "Progressivismens många ansikten", Skola och samhälle, 2011-09-05.

2.2.3. Problem i skolan ökade kraven på förändring

Skolans problem blev föremål för allt större uppmärksamhet. Mellan 1969 och 1973 var Ingvar Carlsson utbildningsminister. Carlsson delade sin gamle mentor Tage Erlanders syn på nödvändigheten att öka kommunernas ansvar för skolan men stötte ständigt på motstånd från den borgerliga oppositionen och lärarnas fackliga organisationer. Deras invändning utgick paradoxalt nog från samma begrepp som reformivrarna, nämligen från likvärdigheten (se avsnitt 4.1). Enligt bland andra lärarfacken skulle likvärdigheten mellan eleverna försämras, inte förbättras, genom en kommunalisering. Kommunerna var så olika. Skulle skolan nu anpassas till dessa skiftande lokala förhållanden, var det ofrånkomligt att likvärdigheten minskade. Trots detta motstånd sökte Carlsson, till en början mycket försiktigt, lotsa frågan framåt genom olika initiativ. En stelbent, statlig centralbyråkrati var enligt hans bedömning inte rätta instansen att lösa de kvalitets- och ordningsproblem i skolan som nu började uppmärksammas allt mera i media och i internationella undersökningar.

År 1970 väcktes ett dussintal motioner i riksdagen, som uttryckte stark oro över vad som uppfattades som kraftigt försämrade förhållanden i skolan. Motionärerna hävdade att det rådde en utbredd ”skolleda” bland eleverna, lärarna gick ”varenda dag med fruktan till skolan”, allmänt omvittnades ”den oro som för närvarande finns i samhället inför skolans framtid”. Statsutskottet efterlyste en bred utredning om missförhållandena i skolan.24Vid internationella jämförelser i matematik visade den svenska skolan även sämre resultat än jämförbara länder och en stor nationell satsning med omfattande fortbildning genomfördes.25

En parlamentarisk utredning som riksdagen efterlyst, Skolans

inre arbete (SIA-utredningen), tillsattes. Utredningen föreslog ökade

möjligheter till lokal anpassning av skolan, ett nytt statsbidragssystem och en ny läroplan samt förordade mindre av detaljreglering. Varje skola skulle själv få utarbeta en lokal arbetsplan. Utredningen lanserade också så kallade arbetsenheter: lärarna skulle arbeta mer kollektivt och det pedagogiska helhetsperspektivet lyftas fram.26

24 Riksdagens protokoll 1970-04-15 nr 17. 25 Bo Lindensjö och Ulf P. Lundgren: Utbildningsreformer och politisk styrning. 6 ed. Stockholm: Stockholms universitetsförlag 2012, 84. 26 Det var Folkpartiregeringen med Birgit Rodhe som skolminister som ansvarade för propositionen om en ny läroplan för grundskolan 1979. Den moderate skolministern Britt Mogård undertecknade sedermera den nya läroplanen Lgr 80.

En ny läroplan för grundskolan beslutades 1980 (Lgr 80) vilken föreskrev ett större elevinflytande och betonade också föräldrarnas roll som en resurs i skolan. Deras yrkeserfarenheter och intressen skulle användas i olika skolsituationer.

I ytterligare tre utredningar förordades en fortsatt decentralisering av skolan: Skolans regionala ledning (Länsskolnämndsutredningen), Skolan. En ändrad ansvarsfördelning (det vill säga mellan stat, skola och kommun, SSK-utredningen,) samt Förenklad skol-

administration (Skoladministrativa kommitténs utredning).

När en borgerlig regering tillträdde 1976 efter 44 års socialdemokratiskt styre, var de nya makthavarna inställda på att bryta med vad de uppfattade som en utveckling till det sämre inom skolans område. ”Efter år av välmenande trams och ständigt sjunkande kunskapsnivå skulle vi nu kunna se fram emot en verklig uppryckning.”27

Problemen i skolan belystes 1977 i Carin Mannheimers dramaserie Lära för livet om en klass i årskurs 9. Med sina 3,5 miljoner tittare per avsnitt är TV-serien den genom tiderna mest sedda, den offentliga debatten blev enorm och Mannheimer fick Stora journalistpriset.

Som en motvikt mot vad man i vissa kretsar kallade ”flumskolan” uppstod den så kallade kunskapsrörelsen, som krävde ordning och reda i skolan och mer av fasta kunskaper. Under 1980-talet fick kunskapskraven allt starkare genomslag. När Bengt Göransson tillträdde som skolminister i den socialdemokratiska regeringen 1982 fick han uttryckligen i uppdrag av statsminister Olof Palme att försöka tvätta bort den flumstämpel som skolan fått.28

Många kritiker framhöll också under 1970- och 1980-talen att det fanns alltför många krångliga regler som hindrade skolan från att effektivt fullgöra sitt uppdrag. Kommunerna klagade över det dubbla huvudmannaskapet, som försvårade styrningen av skolan. Kommunförbundets ordförande Lars Eric Ericsson framhöll vid en av Skolledarförbundets kongresser att ”Vi i kommunerna är bättre skickade att hitta en lämplig skolorganisation som passar den enskilda kommunen”. Enligt Kommunförbundet var skolan alltför detaljreglerad från statens sida. Som exempel anfördes att en rektors arbetsuppgifter reglerades på 150 olika ställen i skolförordningen.

27 Anders Arfwedson: ”Britt i regeringen” i Moderat föregångare, inspiratör och förebild. Britt

Mogård till minne, red. Ann-Cathrine Haglund, Ingrid Erneman, och Ann-Marie Pettersson.

Stockholm: Sällskapet för Moderata Kvinnors Historia, 2012, 74. 28 Gunnar Richardson: Svensk Utbildningshistoria. Skola och samhälle förr och nu. 7 ed. Lund: Studentlitteratur 2004, 159.

Ericsson ställde sig undrande till den misstro mot kommunerna, som framfördes på olika håll. ”Om kommunerna är betrodda att ha ansvaret för barnomsorgen, socialtjänsten och så vidare, varför är vi då inte betrodda att ha ansvaret för skolan?”29

Kritik riktades också mot lärarna. Det fanns de som ifrågasatte deras långa sommarlov och fåtaliga katedertimmar. Vad gjorde lärarna egentligen, när de inte undervisade? Lärarnas förtroendearbetstid misstroddes och en skolstyrelseordförande i Skåne förklarade uttryckligen att skolan hade blivit ”en skyddad verkstad för lärarna”, som bara ”arbetade halvtid men ändå fick fullt betalt”. Precis som industriarbetarna skulle lärarna vara på jobbet 40 timmar i veckan och sportlovet användas för fortbildning.30

2.2.4. Förvaltningspolitiska strömningar påverkade skolpolitiken

Att debatten ledde ända fram till en kommunalisering berodde dock på krafter utanför skolan. Socialdemokraternas valnederlag 1976 gav upphov till en ideologisk omorientering. Jämte kärnkraften och löntagarfonderna ansågs ”den starka staten” vara orsaken till att Socialdemokraterna förlorat regeringsmakten; partiet förknippades med överhetsstat och centralbyråkrati. En grupp ekonomer med rötter i fackföreningsrörelsen och Handelshögskolan, den så kallade Kanslihushögern eller ”Feldts pojkar”, fick det dominerande inflytandet i Finansdepartementet efter valsegern 1982 och inom det socialdemokratiska partiet. De menade att decentralisering och marknadstänkande var lösningen på partiets problem – och landets. ”Den tredje vägens politik” gav framtidsriktningen. Utmaningen från nyliberalismen måste tas på allvar.31

Mot denna bakgrund kom den förvaltningspolitiska debatten i Sverige att präglas av diskussioner om behovet av att minska den

29 Tidningarnas Telegrambyrå, 1987-04-08. 30 Gösta Brodin: ”Skolan har blivit en skyddad verkstad”, Expressen 1982-12-13. Brodins uttalanden var grovt populistiska men säger en del om stämningarna under 1980-talet. Träfacket motionerade om översyn av lärarnas privilegier, partidistriktet erbjöd Brodin riksdagsplats och av LO nominerades Brodin till styrelsen för löntagarfonderna. Brodin medverkade senare till att grunda det flyktingfientliga lokalpartiet Kommunens framtid, varvid han uteslöts ur det socialdemokratiska partiet. 31 Johanna Ringarp: Professionens problematik: lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens förvandling. Göteborg & Stockholm: Makadam förlag 2011, 39 ff. I denna ekonomgrupp, skriver Ringarp (not 97), hittar man bland andra Erik Åsbrink, Klas Eklund, Svante Öberg, Carl Johan Åberg, Kjell-Olof Feldt, Odd Engström, Bengt K. Å. Johansson och Dan Andersson.

centrala detaljstyrningen av offentlig verksamhet. Mål- och resultatstyrningen som ersatte den detaljerade regelstyrningen tog sin utgångspunkt i idéerna om New Public Management. Parallellt fanns en samhällsströmning från centralism mot ökat medborgar- men även brukarinflytande. Det var i denna kontext av idéer som kommunaliseringen av skolan genomfördes och de generella förvaltningspolitiska trenderna kom i stor omfattning att påverka den sakpolitiska utvecklingen på skolområdet.

New Public Management och mål- och resultatstyrning

New Public Management utgörs förenklat uttryckt av idéer och teorier om att offentlig verksamhet kan moderniseras och effektiviseras genom att tillämpa styrningsmetoder tagna från det privata näringslivet. Dessa metoder innebär ett ökat fokus på resultat, mätning, konkurrensutsättning, managementstyrning och marknadisering av den offentliga sektorn. Olika idéer inom ramen för New Public Management har betonats i olika sammanhang: Effektivisering genom decentralisering och delegering har i vissa lägen lyfts fram, medan man i andra sammanhang i stället betonat privatisering, konkurrens och marknadsutsättning av den offentliga sektorn.32

Under 1980-talet fick New Public Management stort genomslag i Storbritannien och USA. I Sverige kom den nya styrfilosofin bland annat att omsättas i den offentliga förvaltningen genom införandet av mål- och resultatstyrningen. Förändringen innebar att den centrala detaljstyrningen ersattes med ett system där övergripande mål beslutades centralt och genomfördes på det sätt som den verkställande nivån fann mest ändamålsenlig för att målen skulle uppnås.

Det principiella beslutet om att införa mål- och resultatstyrning i statsförvaltningen fattades 1988.33 Eftersom den offentliga sektorns andel av ekonomin inte ansågs kunna öka på samma sätt som tidigare behövdes nya metoder för att styra myndigheterna. Regeringen menade att mål- och resultatstyrningen skulle leda till ökad effektivitet genom att myndigheternas befogenheter ökade samtidigt som riksdag och regering tydligare uttryckte vilka resultat som de för-

32 Jfr. Maria Jarl: Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Malmö: Gleerups 2012, 20–21. 33 Proposition 1987/88:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1988/89, m.m., bilaga 1, Finansutskottets betänkande 1987/88:FiU30, Riksdagsskrivelse 1987/88:394.

väntade sig inom givna ekonomiska ramar.34 För att få kunskap om de uppställda målen nåtts skulle resultaten följas upp och utvärderas för att identifiera i vilken mån verksamheten behövde förändras för att förbättra måluppfyllelsen.

Även i kommunerna genomfördes från slutet av 1980-talet omfattande övergripande förändringar med utgångspunkt i mål- och resultatstyrningens principer. Konsulter och ”reformivrare” åkte runt i kommunerna och argumenterade för införandet av beställarutförarmodeller och det så kallade frikommunsförsöket under 1980-talet samt kommunallagen från 1991 med ökade möjligheter för kommunerna att bestämma över sin organisation, kom att bidra till utvecklingen ytterligare.35

Trender mot ökat medborgar- och brukarinflytande

Parallellt med New Public Management förekom en annan decentraliseringstrend som framhöll behovet av att öka medborgarinflytandet på olika samhällsområden. På 1970-talet hade den positiva inställningen till decentralisering blivit en del av tidsandan i stora delar av västvärlden. I Sverige manifesterades den bland annat i 1974 års regeringsform med dess markering av den kommunala självstyrelsens betydelse. På våren 1979 antog riksdagen riktlinjer för en decentralisering av den offentliga verksamheten.

Vice statsminister Ingvar Carlsson tillkallade 1985 en utredning36 med uppdraget att bland annat fördjupa kunskaperna om den svenska demokratins villkor och om medborgarnas möjligheter att påverka sina levnadsvillkor. Utredningen som antog namnet Maktutredningen bedömde att samhällsförändringarna under 1970 och 1980-talen, delvis kunde ses som en reaktion mot centralismens planeringsmodell. De storskaliga lösningarna hade ifrågasatts och decentralisering hade på många områden ersatt centralisering.37Samtidigt bedömde Maktutredningen att det medborgerliga inflytandet i skolan var särskilt litet i förhållande till andra samhällsområden. Genom att decentralisera verksamheten skulle skolan enligt Maktutredningen bättre kunna anpassas till lokala förhållanden. Frihet för varje kommun och skola att själva

34 Proposition 1987/88:150, 68 och 73. 35 Hans Albin Larsson i Tarschys och Lemne: Vad staten vill: mål och ambitioner i svensk

politik. Möklinta: Gidlund 2013.

36 Dir. 1985:36. Utredning om maktfördelning och demokrati i Sverige. 37SOU 1990:44Demokrati och makt i Sverige.

välja hur undervisningen skulle bedrivas genom att välja metoder och innehåll förutsattes samtidigt leda till en ökad professionalisering av skolans personal.38

Diskussionen om decentralisering under 1980-talet handlade emellertid inte enbart om att politiska beslut skulle fattas på kommunal/landstingskommunal nivå inom ramen för den representativa demokratin i samverkan med dem som arbetade i olika verksamheter i stället för på central, statlig nivå. En del decentraliseringsförespråkare menade att flera beslut skulle kunna fattas av enskilda individer i deras egenskap av brukare av olika samhällstjänster. Ett ökat inflytande för enskilda borde även innebära en ökad möjlighet att välja mellan olika alternativ. Denna inriktning av decentraliseringsdiskussionen knöt väl an till New Public Management och dess idéer om marknadsutsättning och konkurrens mellan olika utförare av välfärdstjänster och medborgaren som kund.

2.3. Motiven till kommunaliseringen av skolan

I budgetpropositionen 198639 presenterades riktlinjer och principer för en fortsatt decentralisering av skolväsendet. I tre propositioner som antogs av riksdagen mellan 1989 och 199040behandlade regeringen ett antal frågor som man menade motiverade en förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Även om processen mot en ökad decentralisering i skolan pågått under flera decennier kan dessa riksdagsbeslut sägas utgöra grunden för det som brukar avses med begreppet ”skolans kommunalisering”. I detta avsnitt redogör jag för den politiska processen och de motiv regeringen anförde i sina propositioner till riksdagen inför dess beslut om det kommunala huvudmannaskapet för skolan.

38SOU 1990:44. 39 Proposition 1985/86:100, bilaga 10, 47–49. 40 Proposition 1988/89:4 Om skolans utveckling och styrning, Utbildningsutskottets betänkande 1988/89:UbU7, Riksdagsskrivelse 1988/89:95; Proposition 1989/90:41 Om kommu-

nalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer, Utbild-

ningsutskottets betänkande 1989/90:UbU9, Riksdagsskrivelse 1989/90:58; Proposition 1990/91:18 Om ansvaret för skolan, Utbildningsutskottets betänkande 1990/91:UbU4, Riksdagsskrivelse 1990/91:76.

2.3.1. Den politiska processen inför kommunaliseringen

Genom riksdagens beslut om den så kallade styrpropositionen41i februari 1989 slogs vissa principer för den framtida styrningen av skolan fast. Bland annat underströks behovet av att minska central- och detaljstyrningen. Göran Persson hade månaden innan riksdagsbeslutet ersatt Bengt Göransson som ansvarigt statsråd för skolfrågor med det uttryckliga uppdraget att förändra styrningen av skolan. En intern arbetsgrupp, det så kallade Skolprojektet, tillsattes vid Utbildningsdepartementet med uppgiften att föreslå konkreta reformer med utgångspunkt i den inriktning som riksdagen slagit fast genom beslutet om styrpropositionen. Skolprojektets arbete mynnade ut i två propositioner.

I den första, den så kallade kommunaliseringspropositionen, föreslog regeringen att det samlade arbetsgivaransvaret för bland annat lärare och rektorer skulle överföras till kommunerna. Den statliga regleringen av löne- och anställningsvillkor för tjänster som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer skulle därmed upphöra fr.o.m. slutet av 1990.42Det tidigare delade huvudmannaskapet innebar att dessa yrkesgrupper inom det primär- och landstingskommunala skolväsendet hade tjänster där avlöningsförmåner fastställdes av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde. De var således anställda av kommunerna medan staten förhandlade och slöt avtal om deras avlöningsförmåner och övriga anställningsvillkor.

Riksdagens beslut om propositionen föregicks av en utdragen konflikt med stora grupper lärare. Lärarnas Riksförbund, som i huvudsak organiserade ämneslärare för grundskolans senare årskurser och gymnasieskolan, hade under hösten 1989 tagit ut sina medlemmar i strejk. I riksdagen fick den socialdemokratiska regeringen stöd av Vänsterpartiet Kommunisterna (VPK, sedermera Vänsterpartiet) och riksdagen antog därmed regeringens förslag i december 1989 med en knapp majoritet med röstsiffrorna 162 för och 157 emot.

Den andra propositionen som Skolprojektet resulterade i var den så kallade ansvarspropositionen som beslutades av riksdagen i december 1990. Riksdagsbeslutet innebar att kommunerna fick en friare dispositionsrätt över det statliga sektorsbidraget till skolan

41 Proposition 1988/89:4, Utbildningsutskottets betänkande 1988/89:UbU7, Riksdagsskrivelse 1988/89:95. 42 Proposition 1989/90:41, Utbildningsutskottets betänkande 1989/90:UbU9, Riksdagsskrivelse 58.

och kommunens ansvar som huvudman för skolan förtydligades. Även omfattande förändringar i den statliga förvaltningsorganisationen på skolområdet beslutades. Genom beslutet lades Skolöverstyrelsen och Länsskolnämnderna ned och ersattes av en ny myndighet, Statens skolverk.

2.3.2. Central detaljreglering inte längre ändamålsenlig

Regeringen konstaterade i ansvarspropositionen att Sverige hade en stark tradition av central styrning på skolområdet. En stark statlig styrning av skolväsende hade varit både naturlig och nödvändig under den reformering och omstrukturering av skolan som präglat efterkrigstiden. Den omfattande och genomgripande förändringen av det svenska skolsystemet hade inte varit möjlig utan denna statliga styrning.43 Grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna hade vuxit fram och utvecklats med ambitionen att göra utbildningen geografiskt tillgänglig för alla, att höja utbildningsnivån till i praktiken elva eller tolv år för alla elever oavsett social bakgrund samt att föra samman olika utbildningar som byggde på segregation och urval till sammanhållna system. Även om systemet för styrning av skolan som tillämpats dittills bedömdes ha varit framgångsrikt när det gällde att organisatoriskt förändra skolväsendet hade tillgängliga styrinstrument enligt regeringen dock inte använts tillräckligt medvetet för att förändra verksamheten i skolan i önskad riktning. Bland annat var traditionen i svensk skola svag när det gällde att utvärdera verksamhetens resultat i förhållande till uppställda mål. Inte heller hade ett tillräckligt omfattande eller systematiskt arbete bedrivits med att informera, förklara, och utveckla bakgrunden till de mål som fastställts för skolan. Lärarutbildningen hade inte kunnat fungera som ett effektivt styrinstrument eftersom den först genom ett riksdagsbeslut 1985 utformats med utgångspunkt i den sammanhållna grundskolan. Dessutom menade regeringen i styrpropositionen att den statliga tillsynen kommit att nedtonas allt för mycket.44Sammantaget bedömde regeringen att centralstyrningen inte längre var ändamålsenlig och att en decentralisering nu var nödvändig.

43 Proposition 1990/91:18, 15. 44 Proposition 1988/89:4, 8–9.

2.3.3. Mindre regler – mer effektivitet

Vid tiden för riksdagens beslut om kommunaliseringen var skolan sannolikt den verksamhet i kommunerna där detaljstyrningen var mest utpräglad. Den svenska skolan före kommunaliseringen har till och med beskrivits som en av de mest genomreglerade offentliga verksamheterna i hela västvärlden.45Bakom den omfattande statliga regleringen låg en önskan om att kunna garantera en över hela landet likvärdig utbildningsstandard. Under 1970-talet hade visserligen en reformstrategi som byggde på avreglering och decentralisering påbörjats.46 En avsevärd minskning av detaljregleringen hade i samband med detta genomförts och regeringen bedömde att handlingsfriheten för såväl kommuner som skolor härigenom hade ökat. Samtidigt kvarstod åtskillig detaljreglering. Genom kommunaliseringen skulle detaljregleringen kunna minska och decentraliseringen öka vilket skulle leda till att skolans verksamhet blev mer effektiv, menade regeringen.

En förbättrad effektivitet handlade både om att höja kvaliteten i verksamheten och att åstadkomma en bättre hushållning med de samhälleliga resurserna. Behoven av förändringar och förbättringar inom den offentliga sektorn hade länge kunnat tillgodoses genom expansion. Möjligheten att tillföra ökade resurser hade dock blivit allt mer begränsad. I stället måste befintliga resurser användas på ett bättre sätt. Genom att ansvaret för verksamheter fördes ”längre fram i organisationen” till dem som verkade och arbetade där samt genom att ge dem som var beroende av verksamheten ett ökat inflytande över till exempel prioriteringar av olika insatser skulle skolan bli effektivare och bättre motsvara medborgarnas behov. Kvaliteten skulle på detta sätt bli bättre i förhållande till insatta resurser. Frågan om effektivisering genom decentralisering var inte minst viktigt på skolområdet eftersom kostnaderna för skolan utgjorde en betydande post i såväl statens som kommunernas budget.47

45 Jarl 2012, 17. 46 Proposition 1990/91:18, 15. 47 Proposition 1988/89:4, 6–7.

2.3.4. God likvärdighet och kunskapsnivå men många andra problem i skolan

Regeringen konstaterade att det av de internationella undersökningar som gjorts av kunskapsnivån i olika länder framgick att skillnaderna mellan olika skolor i Sverige var mindre än i något annat jämförbart land. Dessutom var kvaliteten på utbildningen genomgående jämn över landet. De internationella jämförelserna visade också att de kunskapsresultat de svenska eleverna presterade var bland de bästa i världen när det gäller naturorienterande ämnen och bra när det gäller läsning, främmande språk och samhällskunskap. Inom matematikområdet, där de svenska resultaten inte var lika bra, hade åtgärder satts in bland annat i form av fortbildning för lärare. Men även om resultaten av undersökningar av detta slag visade att svensk skola huvudsakligen fungerade väl pekade regeringen på att det fanns problem. En del elevers studieresultat var otillfredsställande, skollokaler, läromedel och arbetsmiljö hade brister, skolledare och lärare tyckte sig sakna möjligheter att påverka sin arbetssituation och föräldrar kände sig maktlösa inför problem som deras barn mötte i skolan. Eftersom detaljregleringen inte garanterade att viktiga mål uppnåddes ansåg regeringen att det vara nödvändigt att det lokala inflytandet över skolan ökade.48

2.3.5. Lärarnas frihet (för) stor trots centralstyrning

Trots traditionen av centralstyrning av skolan bedömde regeringen att inslagen av målstyrning redan var stora vad gällde själva undervisningen och att skolan i detta avseende kunde sägas vara starkt decentraliserad. Den enskilde läraren hade en mycket stor frihet att inom läroplanens ramar tillsammans med eleverna utforma undervisningen, välja metoder och precisera innehållet. Detta hade dock inte i önskvärd utsträckning lett till att undervisningen kommit att bedrivas på det sätt som riksdag och regering hade angett i läroplaner och andra måldokument. Enligt regeringen föreföll andra pedagogiska idéer vara väl så styrande som de formella styrinstrumenten för vad som skedde i det enskilda klassrummet. Läroplanernas föreskrifter och uttalanden om undervisningens inriktning och uppläggning hade inte alltid upplevts som förpliktigande av den enskilde läraren. I stället var det traditionen, det som läraren

48 Proposition 1988/89:4.

en gång lärt sig i lärarutbildningen, som påverkade lärarnas undervisning mest.

Lärarnas stora mått av frihet var självfallet av stort värde från många utgångspunkter, menade regeringen. Samtidigt kunde den stora friheten leda till problem, inte minst då behovet av samarbete mellan lärare ökat bland annat då ambitionen höjts för att hjälpa de elever som mötte de största svårigheterna. Läraryrket kunde i allt mindre utsträckning fortsätta att vara ett ”ensamyrke” på traditionellt sätt. Lika lite som på andra arbetsplatser kunde därför i skolan gälla att den enskilde anställde hade en obegränsad frihet att avgöra inriktning och välja metoder. Även om läraryrket också i framtiden måste präglas av stor frihet, med därmed åtföljande ansvar, var det enligt regeringens uppfattning önskvärt att det klart markerades att målen för skolan satte gränser för hur stor denna frihet kunde vara.49

2.4. Så skulle kommunaliseringen öka effektiviteten och kvalitet i skolan

Mot bakgrund av den bild som tecknades av centralstyrningens begränsningar och skolans behov av ökad effektivitet, kvalitet och decentralisering i de tre propositionerna50 föreslog regeringen ett antal konkreta förändringar avseende styrningen av skolan som också antogs av riksdagen. I detta avsnitt redogör jag för de resonemang som låg bakom de förändringar som kommunaliseringen av skolan innebar.

2.4.1. Nationella mål styrande för kommuner och skolor

Genom riksdagens beslut om regeringens förslag i ansvarspropositionen51 lades principerna för övergången från central detaljstyrning till en mål- och resultatstyrd skola fast. Kommunaliseringen av skolväsendet avseende ansvarsfördelningen mellan kommunal och nationell nivå innebar att kommunerna fick ansvaret för att organisera och genomföra skolverksamheten

49 Proposition 1988/89:4, 15. 50 Proposition 1988/89:4, Utbildningsutskottets betänkande 1988/89:UbU7, Riksdagsskrivelse 1988/89:95; Proposition 1989/90:41, Utbildningsutskottets betänkande 1989/90:UbU9, Riksdagsskrivelse 1989/90:58; Proposition 1990/91:18, Utbildningsutskottets betänkande 1990/91:UbU4, Riksdagsskrivelse 1990/91:76. 51 Proposition 1990/91:18.

medan riksdag och regering skulle besluta om de övergripande nationella målen för skolan. Att statsmakterna skulle ha det övergripande ansvaret motiverades med skolans grundläggande betydelse för samhället i dess helhet och för enskilda medborgare. Grundläggande mål skulle anges i lag av riksdagen och övriga mål och sådana riktlinjer för utbildningen som skulle vara generellt giltiga skulle anges av regeringen i läroplanerna.52 De nationella målen måste vara så tydliga att de på ett bra sätt kunde fungera som riktningsgivare och ligga till grund för den lokala planeringen, genomförandet och uppföljning av skolans verksamhet. Regeringen underströk att skolan var politiskt styrd i den meningen att avgörande beslut om mål, inriktning, omfattning och kvalitet fattades av förtroendevalda företrädare för medborgarna på nationell och lokal nivå. Den anställda personalen skulle ansvara för att med sin professionella kompetens genomföra verksamheten i förhållande till de politiskt beslutade målen. Föräldrar, elever och anställda skulle veta vem som bar ansvaret för förhållanden och åtgärder av olika slag. Ansvarsförhållandet mellan staten och kommunerna samt mellan politiker å ena sidan och lärare och skolledare å den andra måste därför vara så tydligt som möjligt.53

2.4.2. Resultaten måste följas upp och utvärderas

För att det nya sättet att målstyra den decentraliserade kommunala skolan skulle fungera krävdes att en mer energisk uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat kom till stånd än vad som förekommit tidigare. Att systematiskt och löpande kontrollera resultaten i syfte att bedöma i vilken mån målen uppnåtts skulle möjliggöra för huvudmannen att vidta åtgärder för att förändra verksamheten och nå en bättre måluppfyllelse. Styrkedjan skulle alltså vila på två ”ben”; styrning med mål och kontroll av resultat.54

2.4.3. Kommunernas nya roll

Genom att det samlade verksamhetsansvaret för skolan lades på kommunerna fick kommunfullmäktige en mer markerad roll beträff-

52 Proposition 1990/91:18, 20. 53 Proposition 1990/91:18, 17–20. 54 Proposition 1988/89:4 samt SOU 2007:28Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan.

Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem, 61.

ande den långsiktiga skolplaneringen liksom gällande tilldelningen av kommunala resurser för förverkligandet av de nationella och kommunala intentionerna och ambitionerna för skolan. Den ökade kommunala friheten skulle också komma att ställa större krav på kommunernas skolstyrelser55(det vill säga kommunala nämnder med ansvar för skolan), och i förekommande fall på lokala organ (till exempel kommundelsnämnder). Övergången till mål- och resultatstyrning skulle innebära att mer tid och uppmärksamhet skulle komma att krävas för lokala prioriteringar och anpassningar, för resursfördelning, för planering samt för uppföljning och utvärdering.56

Ledamöterna i skolstyrelser och lokala organ skulle i första hand ägna sig åt övergripande och principiellt viktiga frågor. En förutsättning för att möjliggöra detta var att de i så stor utsträckning som möjligt delegerade avgörandet i frågor av rutinkaraktär eller verkställighetsnatur till rektorer eller andra företrädare för den enskilda skolan eller rektorsområdet. Huvudmannen skulle inte ingripa i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär men skulle noga följa verksamheten.

Som en hjälp i skolstyrelsernas arbete skulle kommunfullmäktige i varje kommun anta en skolplan som visade hur kommunens skolväsende skulle gestaltas och utvecklas. Av planen skulle särskilt framgå de åtgärder som kommunen avsåg att vidta för att uppnå de nationella målen för skolan. För att få kunskap om hur väl man lyckats skulle kommunen kontinuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Dessutom infördes ett krav på att arbetsplaner skulle upprättas vid de enskilda skolorna.57

För att öka genomslaget för målen med skolpolitiken var det viktigt att informera och utbilda de förtroendevalda i kommunerna om skolpolitikens intentioner. Detta var inte minst viktigt för att decentraliseringen på skolområdet inte skulle komma i konflikt med målet om en likvärdig utbildning.

55 De kommunala skolstyrelserna är förvaltnings- och verkställighetsorgan under kommunfullmäktige på skolområdet. Närmast under kommunfullmäktige har skolstyrelsen ett övergripande ansvar för att de nationella målen för skolan uppfylls. 56 I några kommuner som vid den aktuella tidpunkten bedrev försöksverksamhet med kommundelsnämnder hade skolstyrelsen avskaffats för grundskolans del och den kommunala samordningen lagts på kommunstyrelsen medan ansvaret för den mer direkta styrningen lagts på kommundelsnämnderna. Proposition 1988/89:4, 16–18. 57 I samband med att riksdagen fattade beslut om den nya skollagen (2010:800) togs kravet på kommunala skolplaner bort. Proposition 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap,

valfrihet och trygghet, 237, Utbildningsutskottets betänkande 2009/10:UbU21, Riksdags-

skrivelse 2009/10:370.

2.4.4. Staten skulle behålla vissa styrinstrument för att garantera likvärdigheten

Allas lika rätt till en likvärdig utbildning oavsett i vilken skola eleven gick var grundläggande för den svenska utbildningspolitiken, enligt regeringen. Skolan skulle ge alla samma möjligheter att utvecklas. En förändring av styrningen skulle inte få innebära att skolan återigen blev ojämlik så att bara de som kunde betala eller de som bäst kunde bevaka sina intressen skulle få en bra utbildning. Innehållet i utbildningen fick inte heller bli så beroende av lokala beslut eller förhållanden att likvärdigheten kunde ifrågasättas.58 Regeringen bedömde dock att den ökade lokala frihet skulle frigöra kreativitet och bidra till att finna bättre vägar för att uppnå likvärdighet, inte minst i en situation där utvecklingen mot ökad samverkan mellan olika kommunala verksamheter för barn och ungdom i hög grad bedömdes som önskvärd.59

Regeringen betonade emellertid att den decentraliserade skolan innebar ett ökat behov av statlig tillsyn för att bevaka och hävda de centralt fastställda målen gentemot kommuner och skolor och för att tillse att de regler som måste finnas också i ett målstyrt system verkligen efterlevdes.60Staten skulle även garantera den nationella kvaliteten och likvärdigheten i utbildningen genom att behålla kontrollen över ett antal styrinstrument när kommunerna övertog huvudmannaskapet för skolan, nämligen det statliga meritvärderingssystemet vid tillsättning av lärartjänster, tydlig lagstiftning och målformulering i läroplanerna, uppföljning och utvärdering, lärarutbildningen samt de specialdestinerade statsbidragen till skolan. Även om fortbildningen för lärarna skulle vara kommunernas ansvar skulle initiativ till nationellt motiverad fortbildning alltjämt också kunna tas av staten.61

2.4.5. Lärarnas och rektorernas uppgift att implementera de politiska besluten

En övergång från detaljstyrning till målstyrning och större lokal frihet ställde inte bara högre krav på kommunerna i egenskap av huvudmän för skolan. Skolan måste samtidigt bli en mer pro-

58 Proposition 1990/91:18, 18–19. 59 Proposition 1988/89:4, 12–13. 60 Proposition 1988/89:4, 11. 61 Riksdagens protokoll 1989/90:42, 1–84. Perssons huvudanförande, 49–58.

fessionell organisation i vilken lärare och skolledare gavs ett ökat ansvar för måluppfyllelsen. Lärarnas yrkeskunskap och deras inställning till sitt arbete samt skolledarens förmåga att samla alla i skolan kring gemensamma mål och handlingsmönster var enligt regeringen avgörande för resultaten i skolan. Om ett större inflytande för personalen skulle bli fruktbart och leda till en bättre skola ställde detta nya och bestämda krav på lärarna. Gemensam planering och gemensamt ansvarstagande för både insatser och utvärdering var avgörande för att systemet med målstyrning av skolan skulle fungera.62Skolledarna behövde också bredda och fördjupa sin professionalism för att de skulle kunna fullgöra den viktigaste styrfunktionen i skolan, nämligen den i förhållande till lärarna och den övriga skolpersonalen.

2.4.6. Ökat inflytande för elever och föräldrar

Att det var just kommunerna som skulle överta huvudmannaskapet för skolan motiverade regeringen med att välfärdsfrågorna i fortsättningen skulle komma att handla om att göra medborgarna delaktiga i fördelningen och utvecklingen av välfärden och eftersom den offentliga verksamheten i stor utsträckning fanns och bedrevs i kommunerna var det i kommunerna och kommundelarna som medborgarnas krav på inflytande och ansvar måste mötas.63 Medborgarna ställde allt högre krav på den offentliga verksamheten, till exempel med avseende på förbättrad tillgång till och kvalitet på service och tjänster. Kraven omfattade även möjligheten att välja mellan olika alternativ. Decentraliseringen av skolan skulle medföra att medborgarna skulle få möjlighet att ta ett större ansvar och få ett större utrymme för personligt engagemang.64

Det nya sättet att styra skolan skulle alltså inte enbart ge kommunpolitiker, skolledare och lärare ökat inflytande. Även medbestämmandet för elever och föräldrar borde fördjupas. Eftersom en av skolans huvuduppgifter var att aktivt påverka eleverna till att omfatta demokratiska värderingar, måste skolan för att lyckas med detta organiseras och arbeta i enlighet med demokratiska principer. En skola för demokrati måste i sina arbetsformer och beslutsprocesser själv vara demokratisk.65

62 Proposition 1990/91:18, 19. 63 Proposition 1989/90:100, bilaga 10, 10. 64 Proposition 1990/91:18, 17. 65 Proposition 1990/91:18, 19.

Forsknings- och utvärderingsresultat visade samtidigt att de befintliga föreskrifterna vad gällde elevers och föräldrars inflytande i skolan inte efterlevdes i avsedd utsträckning och att attityden hos skolpersonalen till ökat elevinflytande inte var så positiv som vore önskvärt. Vad som behövdes var inte främst nya regler och föreskrifter, utan sådana åtgärder, som ledde till att befintliga bestämmelser verkligen efterlevdes. Detta krävde enligt regeringen inte minst en attitydförändring hos såväl skolpersonal som elever. Att elever och föräldrar hade insyn och inflytande över skolan sades utgöra en grundläggande förutsättning för en god rättssäkerhet.66

2.4.7. Ökad valfrihet önskvärd – men viktigast med bra skolor överallt

Vid slutet av 1980-talet kännetecknades skolan av en brist på valalternativ.67 Enligt regeringen var frågan om ökad valfrihet ett viktigt inslag i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn för att den skulle kunna tillgodose skiftande medborgarbehov. Den grundläggande valfrihetsfrågan på utbildningsområdet var möjligheten att få en ungdomsutbildning av sådan omfattning och kvalitet att den skapade stor frihet för den enskilde att fritt välja studieväg och yrke.68

Regeringen sammanfattade den önskvärda utvecklingen av valfriheten i skolan så att det för grundskolans del var mest angeläget att dels öka möjligheten för så kallade profilskolor, dels öka valfriheten när det gällde arbetssätt och erbjuda så kallade alternativ pedagogik i grundskolan. Ökade möjligheter i dessa avseenden skulle också leda till att föräldrar och elever i ökad utsträckning borde kunna välja mellan olika skolor. Elever på grundskolenivå hade emellertid behov av närhet till skolan och till en säker skolväg. Föräldrars och elevers önskemål vid val av skola torde därför i första hand styras av avståndet till skolan. Detta betydde att den valfrihet som enligt regeringens mening var i särklass viktigast, var att det fanns tillgång till bra skolor på nära håll.69

66 Proposition 1988/89:4, 38–40. 67SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige. 68 Regeringen framhöll att fristående skolor utformat värdefulla pedagogiska alternativ till den offentliga skolan. Sedan länge hade generösa regler för godkännande av friskolor funnits enligt regeringen och man gjorde bedömningen att det i fortsättningen skulle komma att finnas goda möjligheter för fristående skolor, som erbjöd alternativ till grundskolan, att bli godkända och få statsbidrag till sin verksamhet. 69 Proposition 1988/89:4, 51–57.

2.5 1994 års läroplaner anpassades till mål- och resultatstyrningen

Läroplanerna för de olika skolformerna är grundläggande för undervisningen i skolan och ska vara styrande för verksamheten. I läroplanerna anger staten inriktningen och målen för undervisningen. År 1994 beslutade regeringen om nya läroplaner för grundskolan (Lpo 94) och gymnasieskolan (Lpf 94). Läroplanskommittén framhöll att kursplanerna i den tidigare läroplanen för grundskolan, Lgr 80, trots att målstyrning betonades, var detaljerade och inte gav lärarna stort utrymme i valet av innehåll i undervisningen.70Timplanerna var hårt reglerade och även kopplade till det specialdestinerade statsbidragssystemet. Övergången till mål- och resultatstyrning av skolan i samband med kommunaliseringen krävde mot denna bakgrund en anpassning av läroplanerna till det nya sättet att styra skolan.

I detta avsnitt beskriver jag tankegångarna bakom 1994 års läroplaner, det vill säga de läroplaner som gällt under större delen av den period då skolan varit kommunal och som ändrades först 2011 då nya läroplaner beslutades för grund- respektive gymnasieskolan.

2.5.1. Deltagande målstyrning önskvärd

Anpassningen av 1994 års läroplaner till det nya sättet att styra skolan innebar att de tidigare detaljerade timplanerna ersattes av lösligt hållna timplaner som endast reglerade en garanterad minsta undervisningstid. De nya läroplanerna innebar att staten till stor del övergav ambitionen att bestämma kunskapsinnehållet i skolan och överlät till lokala aktörer att bestämma detta.

Arbetet med att skapa läroplaner och kursplaner hade tidigare betraktats som en teknisk angelägenhet för administratörer och ämnesexperter. Skolarbetets faktiska innehåll hade styrts dels av tidsramarna (timplanerna och lärares tjänstgöringsskyldighet), dels av de läromedelspaket som ofta utgjort ett slags översättning av de centrala kursplanernas momentindelning och förslag till undervisningsinnehåll. Grundtanken med Lpo 94 var i stället att lärare och rektorer var de som hade de bästa möjligheterna att utforma utbildningen så att de nationella målen verkligen uppnåddes eftersom de bäst kände de lokala förhållandena. Idealet var den deltagande mål-

70 SOU 1992:94 Skola för bildning.

styrningen, varmed avsågs att de som skulle komma att arbeta med målen också var de som bäst kunde omforma de nationella utbildningsmålen till undervisningsmål. Att skolledare och lärare fått ett allt tydligare ansvar för att inte bara bedriva undervisning inom ramen för nationella bestämmelser utan också för att själva delta i målformulering och utvärdering var en internationell trend benämnd school-based curriculum.

2.5.2. Förskjutning från utlärt till inlärt

I Lpo 94, definierades två typer av mål: mål att sträva mot och mål att uppnå. Uppnåendemålen uttryckte vad eleven minst skulle uppnå när hon lämnat skolan. Det var skolans och huvudmännens ansvar att eleverna gavs möjlighet att uppnå dessa mål. Lektor Bo Sundblad har uttryckt saken som att Lgr 80 gav skolan och lärarna ansvar att lära ut klanderfritt och att hinna med kursen, det vill säga fokus låg på ”utlärt”. I och med Lpo 94 gjordes skolan och läraren i stället ansvarig för att eleven verkligen tagit till sig och vidareutvecklat sitt kunnande, det vill säga fokus försköts till ”inlärt”.71 Konkret innebar detta att staten ställde krav på att alla elever skulle uppnå målen för minst godkänt betyg i alla ämnen och att ansvaret för att denna ambition uppnåddes lades på skolan och huvudmannen.

Förändringen, som således innebar en ambitionshöjning, var principiellt viktig och helt i linje med mål- och resultatstyrningens principer. Läroplanens strävansmål skulle inte sätta tak för kunskapsutvecklingen, de skulle inte kunna uppnås helt, men ange en riktning för undervisningen (se vidare nedan om bildning). Parallellt med denna förändring infördes det nya kriteriebaserade betygssystemet, som var en förutsättning för att det skulle gå att mäta de målrelaterade kunskapsresultaten.

Lpo 94 kom alltså att utformas på ett nytt sätt. Läroplanen slog fast målen för undervisningen. Däremot detaljreglerades inte hur undervisningen praktiskt skulle bedrivas.

71 Christer Isaksson: Grundskolan 50 år – Från folkskola till folkets skola. Stockholm: Ekerlids förlag 2012, 155 f.

2.5.3 1994 års läroplaner ställde större krav på lärarna

Som en del av kommunaliseringen lades den statliga läromedelsgranskningen Statens institut för läromedelsinformation (SIL) ned den 1 juli 1991. Tidigare hade läromedelsindustrin haft en stor, säker och lättbearbetad marknad. Läromedelsgranskningen hade sedan 1938 i olika organisatoriska skepnader granskat läromedel så att pris och innehåll skulle svara mot statens önskemål.72 Genom nedläggningen av SIL blev marknaden för läromedel fri. Samtidigt som detaljregleringen av undervisningen upphörde vacklade som ett resultat av detta läromedelspaketens ställning. Förändringen innebar att lärarna inte längre kunde förlita sig på att befintliga läromedel var anpassade till läroplanen.

Lpo 94 innebar således att ansvaret för undervisningens innehåll förpassades längre ned i systemet. Lärarna förväntades (tillsammans med eleverna) välja ut och ordna undervisningsstoffet och upprätta arbetsplaner för sin egen undervisning. Lärarna fick anledning att ta egen ställning till frågorna kring läroplaner i vidaste mening. De måste själva arbeta med de grundfrågor rörande värdering, urval, organisering och förmedling av vetande som tidigare i hög grad omhändertagits av den centrala skoladministrationen och läromedelsförlagen. Sammanfattningsvis innebar 1994 års läroplaner att lärarna gavs en förändrad roll och förväntades själva operationalisera läroplanerna på ett sätt som tidigare läroplaner inte krävt.

2.5.4. Progressivism och tysk klassisk bildning utgångspunkten

För att förstå förändringar över tid i läroplaner och andra styrdokument som reglerar innehållet i undervisningen och skapar förutsättningar för huvudmännens organisation av skolan är det viktigt att även beakta det skolideologiska innehåll som legat till grund för de olika läroplanerna.

1992 års Läroplanskommitté framhöll att den riktning som haft mest inflytande över svensk pedagogik från mitten av 1940-talet var den amerikanska progressivismen, framför allt företrädd av John Dewey (se ovan avsnitt 2.2.2). Progressivismen blev i Sverige officiellt accepterad och sanktionerad efter andra världskriget. Idéerna fick tidigt fäste i den svenska folkskolan, men vann aldrig på samma sätt

72 Hans-Albin Larsson i Tarschys och Lemne 2013.

insteg i läroverken. Progressivismen betonar bland annat att undervisningen ska utgå från elevernas erfarenheter och pröva sig fram till kunskap enligt konceptet ”learning by doing” och ”experimentalism”.

Läroplanskommittén framhöll att det funnits en utbredd uppfattning att progressivismen förespråkade ett ohämmat fritt kunskapssökande. Detta kom att leda till en motsättning mellan å ena sidan problemorienterad undervisning, organiserad som projekt, och å andra sidan skolämnesbunden undervisning. Progressivismens starka ställning inom folkskolan gav efter grundskolans införande upphov till konflikter mellan lärare med tidigare erfarenheter från folkskolan och lärare från läroverken. Progressivisterna, som också länge understöddes av staten, fick övertaget, och det är en vanlig uppfattning att skolämnenas ställning underminerades.73

Läroplanskommittén menade emellertid att Deweys idéer hade misstolkats. Dewey såg de aktuella metoderna endast som en inkörsport för undervisningen i de yngre åldrarna, för att eleverna senare skulle kunna övergå till ämnesstudier. Kommittén påpekar vidare, med en kritisk udd, att progressivismen är målrationell, det vill säga den förutsätts leda fram till på förhand uppställda mål. Eleverna skulle under inverkan av de progressivistiska idéerna anpassas till det moderna samhällets och näringslivets behov. Professor Ingrid Carlgren, som var sekreterare i läroplanskommittén, har senare framhållit att det funnits en särskilt svensk ”statsprogressivism”, innebärande en psykologisering av undervisningen som inte knutit an till kunskapsinnehållet utan ensidigt till individens utveckling, på ett sätt som skulle varit främmande för Dewey. Därigenom har till exempel generella psykiska förmågor och färdigheter till problemlösning, kreativitet och samarbetsförmåga uppfattas som oberoende av kunskapsinnehållet.74

Läroplanskommittén lanserade det klassiska tyska bildningsidealet som ideologisk ledstjärna för 1990-talets läroplaner. Bildning i denna mening är att åstadkomma något som inte är på förhand givet. Människan är ”oavslutad” och äger förmågan att bilda eller forma sig. Den goda undervisningen får inte behandla vetenskapen som givna, fasta och färdiga kunskaper som de studerande ska delges, menade Läroplanskommittén. Den klassiska bildnings-

73 Lgr 80 präglades av de progressivistiska idéerna. I läroplanen finns tydliga progressiva inslag: betoning av elevernas aktivitet, individualisering, ämnesintegrering och intressestyrda val. 74 Carlgren 2011-09-05.

tanken är oförenlig med på förhand utstakade lärogångar och detaljerade kursplaner. Detta hindrade dock inte att en viktig uppgift för skolan var att sörja för kulturens fortbestånd. Skolan kunde inte enbart syfta till individens självbildning.

Läroplanskommittén motiverade sitt val av klassisk bildning som vägledande för Lpo 94 med att kommunaliseringen och decentraliseringen innebar att alla som var verksamma i skolan, i första hand lärarna, måste ta ställning till frågan om vad som skulle väljas ut för lärandet och hur arbetet skulle organiseras. Vidare menade läroplanskommittén att de snabba förändringarna av kunskapsmassans volym och struktur i det moderna samhället motiverade ett mindre styrt kunskapsinnehåll. Regeringen ställde sig bakom de resonemang om bildning som läroplanskommittén förordade, liksom riksdagen som antog regeringens förslag.75

2.6. Nya reformer på 1990-talet ändrade förutsättningarna för kommunaliseringen

Kommunaliseringen genomfördes under premissen att staten, som garant för en likvärdig utbildning, skulle behålla kontrollen över flera viktiga styrinstrument när kommunerna övertog huvudmannaskapet för skolan (se avsnitt 2.4.4 ovan). Emellertid förändrades förutsättningarna för att implementera reformen som avsett i flera viktiga avseenden genom ett antal beslut som fattades kort efter det att kommunerna tagit över huvudmannaansvaret för skolan.

Försommaren 1991, ett knappt halvår efter det att kommunerna övertagit det samlade driftansvaret för skolan, beslutade riksdagen om en ny kommunallag. Hösten 1991 förlorade den socialdemokratiska regeringen valet och en borgerlig fyrpartiregering tillträdde. Den nya regeringen genomförde flera omfattande reformer så väl generella förvaltningspolitiska som specifikt skolpolitiska. I detta avsnitt sammanfattar jag de nya reformerna som förändrade förutsättningarna för implementeringen av kommunaliseringsreformen.

75 Proposition 1992/93:220 En ny läroplan för grundskolan och ett nytt betygssystem för grund-

skolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan, Utbildningsutskottets

betänkande 1993/94:UbU1, Riksdagsskrivelse 1993/94:82.

2.6.1. Generella statsbidrag och ny kommunallag

De bidrag som staten fördelade till skolan var före kommunaliseringen specialdestinerade, vilket innebar att medlen endast fick användas till skolverksamheten på det sätt staten slagit fast. Kommunerna kunde således inte använda de statliga bidragen till annat än vad de var avsedda för, nämligen främst för att täcka kostnader för lärar- och skolledartjänster. Bidragen var volymbaserade och avsåg att bestämma omfattningen på verksamheten genom att de bland annat kopplade lärartätheten till skolorganisationen uttryckt i antalet klasser, vilket fastställdes av staten genom länsskolnämnderna. Staten ville genom de riktade statsbidragen garantera likvärdigheten då lärartätheten bedömdes som central för undervisningen.76

I samband med kommunaliseringen av lärarnas anställningar och överflyttningen av ansvaret för skolan till kommunerna förändrades utformningen av statsbidraget till skolan som en del i decentraliseringen i syfte att öka kommunernas möjligheter att styra skolan.77Den nya formen av statsbidrag gav kommunerna en ökad frihet att bestämma hur medlen skulle användas, men statsbidragen var alltjämt riktade till skolan och kunde inte användas till annan kommunal verksamhet. Statens sektorsbidrag framhölls som en viktig del i det ansvar för skolan och dess likvärdighet som staten skulle ta för den kommunala skolan genom att garantera en tillräcklig finansiering.

År 1993, två år efter det att kommunerna övertagit huvudmannaskapet för skolan, genomfördes en genomgripande reform av hela statsbidragssystemet.78Förändringen innebar att de riktade statliga bidragen till kommunala verksamheter inordnades i ett generellt statsbidrag till kommunerna. För att de lokala finansiella förutsättningarna skulle vara likvärdiga kombinerades statsbidraget med ett kommunalt utjämningssystem. Avskaffandet av de specialdestinerade bidragen medförde att ett antal regler som var kopplade till hur dessa bidrag fick användas upphävdes. Statsbidragsreformen innebar därmed en avreglering av hur kommunerna fick använda statsbidragen och innebar att kommunerna i högre utsträckning själva kunde välja hur man prioriterade fördelningen av medel mellan

76 Statskontoret: Resurserna i skolan, rapport 2013:10. Christer Isaksson: Kommunaliseringen

av skolan. Vem vann – egentligen? Stockholm: Ekerlids förlag 2011, 88.

77 Proposition 1990/91:18, 15. 78 Proposition 1991/92:150 med förslag om slutlig reglering av stadsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition), Finansutskottets betänkande 1991/92:FiU29, Riksdagsskrivelse 1991/92:345.

olika kommunala verksamheter. Detta var inte minst viktigt eftersom Sverige gått in i en djup ekonomisk kris som innebar krav på hårda prioriteringar och stora besparingar inom den offentliga sektorn.79

Året innan beslutet om införandet av generella statsbidrag hade en ny kommunallag (1991:900) beslutats av riksdagen.80Förändringarna av kommunallagen innebar att kommunerna fick en större möjlighet att avgöra hur olika verksamheter och beslutsorgan skulle organiseras.

Sammantaget innebar den nya kommunallagen och införandet av det generella statsbidraget en avreglering av statens styrning av kommunerna. Statens ekonomiska och organisatoriska styrning av skolan minskade. (Om hur kommunernas sedan fördelade resurser till skolan, se nedan kapitel 4.)

2.6.2. Flera omfattande skolpolitiska reformer

Det var inte enbart inom förvaltningspolitiken som avregleringar genomfördes de närmsta åren efter kommunaliseringen av skolan. Även sakpolitiska reformer på skolområdet beslutades som syftade till att minska detaljstyrningen.

I samband med kommunaliseringen luckrades behörighetsreglerna för lärare upp (se 3.5.1). År 1993 avskaffades även de statliga meritvärderingsreglerna vid tillsättningen av lärartjänster. Förändringarna innebar att kommunerna fick en ökad möjlighet att avgöra vilka personer man ville anställa.81

Ytterligare andra skolpolitiska reformer syftade till att åstadkomma en ökad valfrihet för elever och föräldrar genom att bland annat öka möjligheten för fristående skolor på grundskolenivå att beviljas offentlig finansiering.82 Reformen som beslutades av riksdagen 1992 innebar att privata fristående skolor fick en betydande ökad möjlighet att etablera sig.83Året därpå beslutade riksdagen att

79 Proposition 1991/92:150, 90–92. 80 Proposition 1990/91:117 Om en ny kommunallag, Konstitutionsutskottets betänkande 1990/91:KU38, Riksdagsskrivelse 1990/91:360. 81 Upphävande av förordning (1990:1476) om meritvärdering vid anställning av lärare, 1993-07-01. 82 Proposition 1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor, Utbildningsutskottets betänkande 1991/92:UbU22, Riksdagsskrivelse 1991/92:346. 83 Från den 1 juli 1993 blev hemkommunen skyldig att betala bidrag för elever i fristående skolor. Se även SOU 2002:121, 93–94.

införa en möjlighet för elever och föräldrar att välja skola.84 Reformen innebar inte bara en möjlighet att välja fristående skolor utan även att välja mellan skolor inom det kommunala skolväsendet. Utöver den principiella utgångspunkten för dessa riksdagsbeslut att ge största möjliga frihet för elever och föräldrar att välja skola beskrevs reformerna också som ett instrument för att vitalisera skolan och öka lyhördheten för elevers och föräldrars önskemål.

I och med valfrihetsreformerna fick kommunerna en ny roll. Utöver att vara huvudman för de kommunalt ägda skolorna skulle kommunerna också administrera och betala ut bidrag (skolpeng) för elever i de fristående skolorna. Planeringsförutsättningarna för de kommunala skolhuvudmännen, i synnerhet i kommuner där många fristående skolor etablerade sig, förändrades på ett ibland omfattande sätt. Enligt den tidigare socialdemokratiske finansministern Kjell-Olof Feldt, sedermera ordförande för Friskolornas riksförbund, innebar valfrihetsreformen en ”mental jordbävning” för kommunerna, inte minst för deras skoladministrationer eftersom ”den gamla planhushållningen, där varje skola hade det av lagen tryggade elevunderlaget inte fungerade längre.”85

Också andra skolpolitiska reformer påverkade kommunernas planeringsförutsättningar. Riksdagen hade till exempel 1991 fattat beslut om en reformering av gymnasieskolan som innebar att gymnasieskolan övergick till att bestå av nationella och specialutformade program som alla var treåriga. Samtliga program var ämnade att ge grundläggande högskolebehörighet.86Detta ställde krav på kommunerna att anpassa sin gymnasieskola efter dessa nya förutsättningar.

2.7. Implementeringen av kommunaliseringsreformen

Förutsättningarna för kommunerna att axla ansvaret för skolan kom, som beskrevs i föregående avsnitt, att förändras tämligen omgående efter riksdagens beslut att ge kommunerna det samlade driftsansvaret för skolan. I detta avsnitt analyseras hur implementeringen av kommunaliseringsreformen genomförts och hur staten, kommunerna, lärare och rektorer hanterat den förändrade ansvarsfördelningen för skolan.

84 Proposition 1992/93:230 Valfrihet i skolan, Utbildningsutskottets betänkande 1992/93:Ub17, Riksdagsskrivelse 1992/93:406. 85 Isaksson 2011, 123. 86 Statskontoret: Resurserna till skolan. 2013:10, 25.

2.7.1. Skolverket gav inte praktiskt stöd till kommunerna

Ett halvår efter det att kommunerna övertagit det samlade verksamhetsansvaret för skolan påbörjade Statens skolverk den 1 juli 1991 sin verksamhet som statlig förvaltningsmyndighet för det allmänna skolväsendet.87Den nya myndigheten ersatte länsskolnämnderna och Skolöverstyrelsen (SÖ), som varit en del av staten i över 70 år. Även andra statliga myndigheter lades ned i samband med reformen (se vidare avsnitt 2.5.3). 88

Som skäl till nedläggningen av SÖ och inrättandet av Skolverket angavs att den mål- och resultatorienterade styrningen av skolan krävde en annan skoladministration än den befintliga. SÖ hade varit uppbyggt för och anpassad till en ”detaljstyrd och hårt reglerad skolverksamhet” medan den nya mål- och resultatstyrningen av den decentraliserade skolan i stället byggde på ett systematiskt arbete med uppföljning och utvärdering. Regeringen var inte nöjd med SÖ:s arbete med uppföljning och utvärdering som ansågs vara osystematisk och fragmentarisk. Bland annat saknades uppgifter om vilka resultat som uppnåtts i skolan.89

Som underlag för sin bedömning åberopade regeringen bland annat en granskning som Riksrevisionsverket (RRV) genomfört och som kritiserade SÖ:s arbete med uppföljning och utvärdering av skolan ur pedagogisk, ekonomisk och organisatorisk synpunkt.90Skolöverstyrelsen fick sammanfattningsvis representera uppfattningen om ett byråkratiserat ämbetsverk som hade stelnat i sina former och inte hade möjlighet att förnya och anpassa sig till det som nu krävdes.91

Skolverket, som var betydligt mindre än sin föregångare, fick två huvudsakliga uppgifter. Den ena uppgiften handlade om att ansvara för och utveckla en nationellt sammanhållen och samordnad uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolan. Den andra uppgiften bestod i att arbeta med att utveckla skolväsendet.

87 Instruktion för Statens skolverk (1991:1121). Även Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) inrättades i samband med reformen. 88 Hans-Albin Larsson i Tarschys och Lemne 2013. 89 Proposition 1990/91:18, 103 och 108. 90 Riksrevisionsverket: Den statliga skoladministrationen. Revisionsrapport 1990-06-08. 91 Eva Haldén och Bo Lindensjö: Konsten att lägga ner en myndighet – från SÖ till Skolverket. Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet 1992. Refererad i Hans Nytell:

Från kvalitetsidé till kvalitetsregim. Om statlig styrning av skolan. Uppsala: Acta Universitatis

Upsaliensis 2006, samt i Sonja Hjorth: Statens kaka. Om nedläggningen av Skolöverstyrelsen

och länsskolnämnderna. Årsböcker i svensk undervisningshistoria, 199. Uppsala: Föreningen

för svensk undervisningshistoria 2006.

För att markera ett avståndstagande till det tidigare hårt reglerade statliga styrsystemet och i enlighet med Skolverkets tolkning av innebörden av hur mål- och resultatstyrningen praktiskt skulle tillämpas, intog myndigheten en avsiktligt låg profil i syfte att undvika att uppfattas som detaljstyrande av verksamheten i kommunerna. Den dåvarande generaldirektören för Skolverket myntade uttrycket att inte ”kliva över kommungränsen” för att beskriva hur verkets tjänstemän skulle förhålla sig till kommunerna och för att markera kommunernas ansvar för skolan. Praktiskt innebar Skolverket tolkning av sitt uppdrag att man i första hand genom informationsstyrning skulle vägleda kommunerna och förmå dem att utveckla sin skolverksamhet. Genom att följa upp och utvärdera verksamheten och sedan upprätta och sammanställa kunskapsöversikter och sprida dessa, tänkte man sig att de enskilda kommunerna och skolorna, utan att detaljstyras av staten skulle få inspiration att arbeta aktivt med skolutveckling lokalt. I årsredovisningen för budgetåret 1993/94 formulerade Skolverket sin tolkning av myndighetens uppdrag på följande sätt:

Vårt uppdrag är inte att med personliga bedömningar påverka skolan utan att förse riksdag och regering, kommuner och professionella, elever och lärare med sakligt underlag för bedömning och handlande.

Denna inställning grundade sig i Skolverkets uppfattning att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun förutsatte att kommunerna utvecklade egna strategier och hade fungerande system för planering, uppföljning och utvärdering och att tålamod och tid behövdes för att systemet skulle sätta sig.92Det var viktigt att inte rycka ut för snabbt med påpekanden riktade mot kommunerna som nyligen fått ansvaret för genomförandet av skolverksamheten.93 Skolverket borde inte ingripa utan avvakta huvudmännens initiativ:

När det gäller åtskilliga områden och frågeställningar finns det skäl att avvakta ytterligare erfarenheter innan några ställningstaganden görs eller förslag läggs fram. […] Övergången till allt det nya måste få ta sin tid.94

Kommunernas ökade frihet och ökade ansvar stöddes av kommunala företrädare och Skolverkets förhållningssätt mottogs positivt av kommunernas intresseorganisation Svenska Kommunförbundet.95

92 Skolverkets fördjupade anslagsframställning (FAF) 1993, 89. 93 Nytell 2006. 94 Skolverket: Bilden av skolan 1993, 93. 95SOU 2007:28, 65.

2.7.2. Kompetensen i beslutsfattandet minskade

Kommunerna fick en förhållandevis kort tid på sig att förbereda sig på sitt nya ansvar för skolan. Riksdagen fattade det sista i raden av beslutet som ledde fram till kommunaliseringen 199096och kommunernas samlade verksamhetsansvar för skola trädde i kraft året därpå. Den snabba implementeringen av reformen medförde att kompetensen i beslutsfattandet i många fall minskade i skolfrågor då kommunerna fick ansvaret för hela skolverksamheten. För många lokalpolitiker var innebörden av kommunernas nya roll med det samlade ansvaret för skolan oklar liksom ansvars- och rollfördelningen mellan staten, kommunerna, rektorerna och de enskilda lärarna.

Chefen för avdelningen för kursplaner och läroplansfrågor vid Skolverket vid tidpunkten för myndighetens inrättande bedömer att ansvaret för skolan

kom för fort på för kommunpolitikerna, som inte hade någon utbildning [i skolfrågor] och heller inte fick någon. Det var rätt jobbigt för oss på Skolverket när kommunpolitikerna ringde och ville ha vägledning och frågade när, var, hur, vad och varför, och vi bara hade att svara: Det får du bestämma själv. Det är du som bestämmer nu!97

Riksdagens revisorer konstaterade 1999 att Skolverkets informationsstrategi förutsatte intresserade mottagare med förmåga att omsätta budskapet i handling. Dessa förutsättningar hade enligt revisorerna saknats i många fall. Kommunerna hade inte skött sina åligganden som skolhuvudmän och rektorerna hade därför inte kunnat arbeta med pedagogisk ledning.98

2.7.3. Lärare och rektorer utan vägledning eller beredskap

Som framgick av avsnitt 2.5.3 innebar införandet av 1994 års läroplaner en stor delegation till lärarna av ansvaret för utformningen av undervisningen och dess innehåll. När Skolverket ställde samman de nya kursplaner som skulle gälla från 1994 var principen att undvika konkretisering. Skolverket avstod även från att ge metodanvisningar för undervisningen i respektive ämne, eftersom det nu ankom på

96 Proposition 1990/91:18, Utbildningsutskottets betänkande 1990/91:UbU4, Riksdagsskrivelse 1990/91:76. 97 Isaksson 2011, 116–117. 98 Riksdagens revisorer: Riksdagens revisorers förslag angående Skolverket och skolans utveck-

ling. Förslag till riksdagen 1998/99:RR8.

den lokala nivån att avgöra metoderna.99 Avsaknaden av kommentarer och referensmaterial från Skolverket innebar att lärarna lämnades utan stöd och råd för sin undervisning. Skolverkets praxis att ”stanna vid kommungränsen” omfattade således inte enbart de fall när enskilda kommuner, efterfrågat verkets tjänster för att få stöd i sitt arbete som huvudman för skolan. Verkets praxis innebar även att man var återhållsam med att ge lärare och skolledare stöd.100

I samband med införandet av Lpo 94 fick lärarna heller inte någon kompetensutveckling i att arbeta inom ett målstyrt skolsystem och Skolverkets personal fick inte någon utbildning i sin nya roll som ansvarig myndighet. Gemensamma diskussioner med lärare, skolledare och skolverkspersonal om vad mål- och resultatstyrning skulle komma att innebära inom skolsektorn kom aldrig till stånd. Rektorerna lämnades ofta ensamma att ta ansvar för utvecklingen.101 Informationsinsatserna som genomfördes för hur olika statliga bestämmelser skulle tolkas och omsättas i praktiken under 1990-talet och början av 00-talet nådde inte fram till den stora gruppen lärare. Detta då kunskapen hos lärarna om Skolverkets stöd brustit eller att myndighetens material varit utformat på ett sådant sätt att det varit svårtillgängligt för lärarna.102

Granskningar som gjorts av bland annat Skolverket103, Högskoleverket och Riksrevisione n104visade dessutom samstämmigt att lärarutbildningarna inte i tillräcklig omfattning behandlade skolans styrdokument och dess funktion. Kommunerna hade heller inte gett sina anställda förutsättningar att få den kunskap de behövde.

Det statliga tillbakadragandet från styrningen av undervisningen kom att ersättas av kommunala initiativ att styra undervisningens planering och innehåll. Exempel på detta var att vissa kommuner inrättande kommunala mål utöver – och i vissa fall på tvärs mot – de nationella målen.105 Frånvaron av tydlighet och enhetlighet i budskapen från staten till skolorna bidrog till behovet hos lärarna att finna egna lösningar i sitt lokala planeringsarbete. Trots att det inte fanns något författningskrav eller annat beslut från riksdagen eller regeringen att precisera kursplaner och betygskriterier lokalt

99 Hans-Albin Larsson 2011. 100SOU 2007:28, 163. 101SOU 2007:28, 67. 102 Riksdagens revisorer: Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidrags-

förmedling, rapport 2001/02:13. Ekonomistyrningsverket: Uppföljning av Skolverkets insatser för en likvärdig betygssättning, dnr 79-797/2006. 2007.

103 Skolverket, dnr 2004:556. 104 Riksrevisionen: Betyg med lika värde? – en granskning av statens insatser. RiR 2004:11. 105SOU 2007:28, 66.

hade Skolverket i sin information även uppmanat till detta. Oklarheterna i budskapen och bristen på kommentarer och referensmaterial bedömdes sammantaget ha bidragit till svårigheterna att lokalt arbeta med styrdokumenten.106

Beredskapen i lärarkåren att hantera de nya ansvarsförhållandena var även begränsad. En stor andel av lärarna hade varit motståndare till kommunaliseringen av lärartjänsterna och Lärarnas Riksförbunds medlemmar hade inför riksdagens beslut 1989 gått ut i en omfattande strejk. Lärarnas motstånd till beslutet att överlåta arbetsgivaransvaret på kommunerna innebar att många lärare inte kände någon entusiasm inför de förändringar som genomfördes och som dessutom skulle implementeras under den djupa ekonomiska krisen som drabbat Sverige i början av 1990-talet med nedskärningar i den kommunala verksamheten som följd.

2.7.4. Brister i kommunernas styrning av skolan konstaterades under 1990-talet

Trots Skolverkets restriktiva inställning till att konkret stödja kommunerna i deras arbete med att axla huvudmannaskapet för skolan under en stor del av 1990-talet genomförde verket flera uppföljningar och utvärderingar av kommunernas sätt att sköta sitt ansvar för skolan. Redan 1993 bedömde Skolverket att det fanns problem i kommunernas styrning. De konstaterade bristerna gällde bland annat kommunernas styr- och kontrollsystem samt strategi och planering. Skolverket betonade att de kommunala skolplanerna inte var tillräckligt konkreta, att kopplingen mellan mål och resurser var svag och att prioriteringar saknades. Uppföljning och utvärdering av verksamheten lyftes fram som en svag länk i kommunernas styrning av skolan.107

Skolverket bedömde i sina årsredovisningar i mitten av 1990talet att den nationella uppföljningen som skulle bygga på kommunernas egna sammanställningar och analyser av resultat med utgångspunkt i skolplaner och arbetsplaner inte fungerade eftersom många skolhuvudmän inte i tillräcklig utsträckning följde upp och utvärderade skolverksamheten. Avsaknaden av ett systematiserat arbete för att bedöma resultatet av den egna skolverksamheten berodde

106SOU 2007:28, 184–187. 107 Skolverket 1993.

delvis på bristande kompetens men även på ett bristande intresse för uppföljning och utvärdering i kommunerna.108

I en lägesbeskrivning 1996109skärpte Skolverket tonen gentemot kommunerna och menade att det fanns brister – ibland stora brister – i styrningen och ansvarstagandet för skolan på lokal nivå. Skolverket utarbetade mot denna bakgrund en handlingsplan till stöd för kommunernas styrning av skolan. Inom ramen för arbetet med handlingsplanen bjöd myndigheten in kommunerna till möten och seminarier där utvärderingskunskap110 behandlades, handböcker i utvärdering publicerades och en mer omfattande skrift om kommunernas ansvar för skolan gavs ut.111Vissa av insatserna riktade sig i direkt till kommunpolitiker112.

Trots Skolverkets satsning på att informera och utbilda de ansvariga i kommunerna ifrågasatte regeringen om verkets insatser varit ändamålsenliga. I regeringens utvecklingsplan för skolan 1997 betonades att skolans styrsystem krävde en stark statlig aktör, som man menade i viss mån saknats. Regeringen ifrågasatte även vilken effekt och vilket genomslag Skolverkets informations- och kunskapsspridning haft.113

Skolverkets egna rapporter några år senare bekräftade bilden av att insatserna inte haft avsedd effekt. Verket konstaterade 1999 i två olika rapporter att det fortfarande fanns brister i det sätt som kommunerna tog ansvar för skolverksamheten. Det kommunala ansvaret för skolan hade fragmentiserats till olika grupper av ansvariga och ansvarsnivåer .114 Det föreföll som att verksamheten i skolan fungerade trots eller oberoende av de intentioner som formuleras på politisk nivå.115

108SOU 2007:28. 109 Skolverket: Kommunernas styrning och egenkontroll, dnr 96:2306. 110 Detta projekt kallades SKUT-projektet och fokuserade på små kommuner. Projektet fick en uppföljare i projektet SKUT 2 dit de större kommunerna bjöds in. 111 Skolverket1996, 9. Skolverket: Ansvaret för skolan – en kommunal utmaning, 1997, 7. 112 Skolverket 1997. 113 Regeringens skrivelse Skr. 1996/97:112: Utvecklingsplan för förskola, skola, och vuxen-

utbildning – kvalitet och likvärdighet, 109–110.

114 Kersti Blidberg, Eva Haldén och Erik Wallin: Hur styr vi mot en bra skola? Om skola och

kommun i samverkan. Skolverket 1999, 32.

115 Skolverket: Skolpolitiker, eldsjälar och andra aktörer: hur styr kommunerna skolan?, 1999, 58.

2.7.5. Krav på kommunala redovisningar för bättre kvalitetsarbete

Med början under 1980-talet hade det i näringslivet växt fram olika koncept för styrning i syfte att främja kvalitet. Exempel på sådana system var Total Quality Management (TQM), Balance Scorecard (BSC), Intellectual Capital m.fl. Under inverkan av konsulter, forskare och organisationer som Institutet för kvalitetsutveckling spreds dessa idéer till offentlig verksamhet och kvalitetssystem som SIQ och KUS introducerades i skolan.116

I denna kontext där ökat fokus lades på kvalitetsstyrning och mot bakgrund av de indikationer på problem som bland annat framkommit i Skolverkets rapporter om kommunernas styrning beslutade regeringen 1997 att kommunerna skulle upprätta kvalitetsredovisningar för sin skolverksamhet.117 Kravet reglerades i förordningen om kvalitetsredovisning inom skolväsendet (1997:702). Enligt förordningen skulle varje kommun och skola årligen upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av den kommunala skolplanen respektive arbetsplanen. Skolverket skulle svara för att tillse att förordningen efterlevdes.118Regeringens avsikt med att införa krav på kvalitetsredovisningar var att stödja ett kontinuerligt utvecklingsarbete i kommunerna vilket skulle utgöra en grund för en förbättrad måluppfyllelse och ökad effektivitet, vilket i sin tur skulle bidra till den nationella likvärdigheten i skolan.

Skolverket utfärdade allmänna råd 1999 om hur kommunerna skulle arbeta med kvalitetsredovisningarna.119Vid halvårsskiftet samma år lämnade verket en lägesrapport till regeringen där det framgick att endast 16 av landets kommuner lämnat in en kvalitetsredovisning till Skolverket .120 För att få till stånd ett aktivt kvalitetsarbete och för att kvalitetsredovisningarna verkligen skulle upprättas fick myndigheten i uppdrag av regeringen att stödja kommunerna och en omfattande samrådsverksamhet mellan Skolverket

116 Nytell 2006. 117 Regeringens skrivelse Skr. 1996/97:112. 118 Genom en ändring i Skolverkets instruktion 1997 infördes en bestämmelse som stipulerade att myndigheten skulle ”utveckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbetet i skolväsendet och barnomsorgen”. SFS 1997:703 med ändring av förordning (1991:1121) med instruktion för Statens skolverk. 119 Skolverket: Skolverkets allmänna råd om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. Allmänna råd 1999:1. 120 Skolverket: Kvalitetsredovisningar inom skolväsendet våren 1999 – översikt och analys av 8 kommuners kvalitetsredovisningar. PM 1999-08-12.

och de kommunala huvudmännen inleddes. Samrådet innebar att Skolverkets medarbetare sökte upp kommunala huvudmän för att inleda en utvecklingsdialog om hur skolorna i kommunen kunde förbättras med utgångspunkt i arbetet med kvalitetsredovisningen.121

Inledningsvis var Skolverket något tveksamt inställd till den nya arbetsuppgiften. Bland annat konstaterade Riksrevisionsverket att Skolverket närmast motvilligt publicerade de allmänna råden om förordningen.122Den nya uppgiften förändrade Skolverkets arbete från att vara inriktat mot att producera kunskapsunderlag till att direkt och aktivt stödja kommunerna i deras arbete med skolutveckling.123

I regleringsbrevet för 2000 fick Skolverket i uppdrag att till regeringen redovisa vilka åtgärder man vidtagit för att stödja kommunernas arbete med att upprätta kvalitetsredovisningar, samt en värdering av effekterna av dessa åtgärder. Vidare skulle verket göra en bedömning av innehållet och kvaliteten i de aktuella dokumenten.124Skolverket hamnade till en början i vissa svårigheter i arbetet med regeringsuppdraget eftersom det visade sig att det inte fanns några kvalitetsredovisningar i de kommuner som valts ut för projektet.125 Situationen medförde att Skolverket fick ändra inriktning på sitt arbete så att insatserna koncentrerades till att förbereda fortsatta studier under kommande år samt att ge information och stöd till kommuner och skolor för att främja deras kvalitetsarbete och implementering av Skolverkets allmänna råd126om hur arbetet med kvalitetsredovisningarna skulle gå till.127

Hösten 2001 beslutade regeringen om ändringar av förordningen om kvalitetsredovisningar.128Den nya förordningen innebar avgörande förändringar i förhållande till den ursprungliga. I den nya förordningen fastställdes att det var de nationella målen för utbildningen som skulle bedömas. Eventuella lokala mål skulle alltså inte beaktas vilket den tidigare förordningstexten inte uteslutit. Bedömningarna skulle dessutom göras utifrån verksamheten och

121 Mats Ekholm: Vägval i Skolans historia, Årgång 5, Nr 1–2, 2005. Tidskrift från Föreningen för Svensk Undervisningshistoria, 104–106. 122 Riksrevisionsverket: Skolverkets tillsyn. RRV 2001:24, 126. 123 Mats Ekholm: ”Samverkan i styrningen”, Vägval i Skolans historia, tidskrift från Föreningen för svensk undervisningshistoria, årgång 5, 1–2, 2005, 104–106. 124 I återrapporteringen till regeringen redovisade Skolverket förhållandena under tidsperioden januari 1998 till mars 2000. 125 Skolverksprojektet KVAL (KVAlitet och Likvärdighet ), projektnummer 1308. 126 Skolverket, Allmänna råd 1999:1. 127 Nytell, 2006, s. 16. 128 Förordning 2001:649 om ändring av förordningen om kvalitetsredovisning 1997:702.

inte som tidigare med skolplan och lokal arbetsplan som utgångspunkt.129

Under 2001 och 2002 mötte företrädare för Skolverket representanter för ett stort antal kommuner i omfattande utvecklingsdialoger för att stödja kommunerna i deras kvalitetsarbete. Dialogerna visade sig innebära utdragna samtal. De genomfördes inte vid ett enda tillfälle utan innebar serier av samtal, varav vissa sträckte sig över mer än ett år.130 Enligt Skolverket lämnades ingen kommun som saknade kvalitetsredovisning ”ifred”.131Experimentet blev lyckat. En extern utvärdering av utvecklingsdialogerna utförd av ett danskt utvärderingsinstitut samt Skolverkets interna utvärderingar visade att kommuner och skolor ställde sig mycket positiva till att möta statliga representanter i samtal om den konkreta verksamheten och som aktivt deltog som en part i att lösa praktiska problem.132Antalet kommuner som upprättat kvalitetsredovisningar hade dessutom ökat från 0 % till 97 % mellan åren 1998 och 2002. Även andelen redovisningar som Skolverket bedömde levde upp till författningskraven ökade från 0 % till 62 %.133

I sin utvecklingsplan för skolan 2002134angav emellertid regeringen att uppdraget som Skolverket fått hösten 2000 att särskilt arbeta med att utveckla formerna för att stödja utvecklingen av skolan skulle avslutas135 trots att Skolverket bedömt verksamheten med utvecklingsdialogerna som framgångsrik. Bakgrunden var bland annat som framgår nedan i 2.7.6–2.7.7 den omfattande kritiken av Skolverkets arbetssätt som den statliga revisionen lagt fram i flera granskningar.

2.7.6. Begränsad statlig tillsyn kritiseras

Mellan 1991 och 2008 ansvarade Skolverket för den statliga tillsynen av skolan. Redan 1994 uttalade regeringen en uppmaning till Skolverket att öka omfattningen av tillsynsverksamheten. Vad tillsynen borde omfatta och innebörden av tillsynsbegreppet var dock

129 Nytell 2006, 78. 130 Ekholm 2005, 104–106. 131 Skolverket: Kvalitetsredovisning i landets kommuner samt Skolverkets åtgärder för att stödja

detta arbete, dnr: 2001:3372. 2001.

132 Ekholm 2005, 104–106. 133 Nytell 2006, 17. 134Regeringens skrivelse Skr. 2001/2002:188: Utbildning för kunskap och jämlikhet – regering-

ens utvecklingsplan för kvalitetsarbete i förskola, skola och vuxenutbildning.

135 Regeringens skrivelse Skr. 2001/2002:188, 26.

inte oomstritt. I en skrift från Riksrevisionsverket (RRV) 1996 konstateras att det rådde olika syn på hur tillsynsbegreppet skulle definieras. Begreppet användes enligt RRV ofta som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter som normering, utvärdering, rådgivning och inspektion.136 Under 1980-talet hade tillsynen kommit att i ökad grad omfatta råd, stöd och stimulans för utveckling. I en proposition från början av 1980-talet hade regeringen beskrivit tillsynen i skolsystemet som redan börjat decentraliseras på följande sätt:

Decentraliseringen har också medvetet inriktats på att öka de lokala politiska instansernas liksom andra gruppers inflytande över skolverksamheten, vilket påverkar tillsynsarbetet […] tillsynsverksamheten ersätts med en tillsyn av indirekt karaktär. Denna betonar övergripande planering och utvärdering samt handledning, rådgivning och stimulans för det lokala arbetet.137

Den vida och oprecisa definitionen av begreppet bidrog till en osäkerhet om hur tillsynen skulle genomföras. Frågan komplicerades ytterligare av den diskussion om i vilken mån statlig tillsyn riktad mot kommuner och skolor överhuvudtaget skulle förekomma. Inför inrättandet av Skolverket hade till exempel Civildepartementet anfört att myndigheten inte borde få något tillsynsuppdrag alls138.

Inledningsvis gjorde Skolverket en snäv tolkning av innebörden av sitt tillsynsuppdrag. Man skulle genom en strikt prövning mot lagar och regler kontrollera att huvudmannen följde de bestämmelser som fanns om skolverksamheten. Under de första åren utförde Skolverket inte någon planmässig tillsyn av den kommunala skolan. Den tillsyn som förekom var initierad genom enskildas anmälningar mot skolor och kommuner. Därutöver förekom viss tillsyn av fristående skolor. Skolverket angav att uppföljning och utvärdering var den metod som i första hand skulle användas för att få kunskap om förhållandena i skolan. Tillsynen, det skarpaste instrumentet för kontroll, skulle användas med urskiljning.139De sank-

136 Riksrevisionsverket: Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel. RRV 1996:10, 7. Se även Statskontoret 1998:8 Statens tillsyn över verksamhet i landsting och kommuner och SOU 2002:14Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag. 137 Proposition 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen m.m. 138 Per Stengård: Perspektiv på förändring. En studie av Skolverkets tillkomst. Arbete inom ramen för kursen Högre förvaltningsutbildning för statstjänstemän. Handelshögskolan, Stockholm 1993. Refererad i Nytell 2006, 92. 139 Nytell 2006, 92–93.

tionsmöjligheter mot kommuner som fanns i skollagen användes i princip inte.140

Så väl Riksdagens revisorer som Riksrevisionsverket (RRV) granskade Skolverkets roll och insatser under myndighetens första decennium. På förslag av riksdagens utbildningsutskott genomförde Riksdagens revisorer redan riksdagsåret 1993/94, endast några år efter det att Skolverket inrättats, en granskning med inriktning på verkets tillsynsuppgifter och kommunernas egenkontroll av skolverksamheten. I rapporten föreslog Revisorerna att riksdagen skulle göra ett tillkännagivande till regeringen där det framgick att Skolverkets tillsyn borde utökas141vilket också riksdagen gjorde.142

Även Riksrevisionsverket (RRV) kom i en granskning 1994 fram till slutsatsen att Skolverkets tillsyn borde öka. Skolverkets tillsyn hade under de första åren utgjort en obetydlig del av verksamheten, även om omfattningen under hand ökat något. RRV ansåg att det inte fanns anledning att tona ned tillsynen och tillåta att den blev alltför försiktig. Skolverket hade trots uttalade politiska ambitioner förbisett tillsynen av skolhuvudmännens ansvarstagande för bland annat frågor som rörde hur huvudmännen uppfyllde grundläggande statliga krav på verksamheten, menade RRV.143

För att komma tillrätta med de problem som framkommit angående Skolverkets tillsynsarbete inrättade regeringen 1999 en nationell inspektionsnämnd, Kvalitetsgranskningsnämnden144. Nämnden var visserligen knuten till Skolverket, men fick egna uppdrag direkt från regeringen.145 Kvalitetsgranskningsnämndens utbildningsinspektörer skulle lämna offentliga rapporter över sin granskning av enskilda skolor och kommuner. Inrättandet av nämnden beskrevs som ett komplement till den tillsyn som Skolverket sedan tidigare bedrev.146Bland annat Riksdagens revisorer menade dock att inrättandet av nämnden riskerade att göra Skolverkets roll oklar för skolor och huvudmän.147

140SOU 2002:121, 99. 141 Riksdagens revisorer: Riksdagens revisorers förslag angående tillsynen av skolan. 1993/94:RR11. 142 Bet. 1994/95 UbU01. 143 Riksrevisionsverket: Skolverket – central myndighet i ny roll. RRV 1994:14, 90. 144 I 1985 års skollag fanns bestämmelser om statlig tillsyn enbart för fristående skolor. För skolväsendet i övrigt fanns bestämmelser om statlig tillsyn endast i instruktionen för Skolverket och inte i skollagen. 145 Kvalitetsgranskningsnämndens ledamöter utsågs av regeringen med Skolverkets generaldirektör som ordförande. 146 Nytell 2006, 106–107. 147 Riksdagens revisorer 1998/99:RR8, 11.

Hösten 2001 kritiserade Riksrevisionsverket (RRV) åter Skolverkets tillsyn i hårda ordalag. RRV menar att tillsynen utfördes alltför likformigt, inte fångade de väsentliga bristerna utan i stället behandlade marginella frågor som skol- och arbetsplaner. De bestående effekterna av tillsynen på själva verksamheten var sammanfattningsvis små.148

2.7.7 1993–2002: Statliga revisionen kritisk till Skolverkets roll

Riksdagens revisorer var inte bara kritiska till Skolverkets sätt att sköta sitt tillsynsuppdrag. Utöver kravet på att Skolverket skulle öka sin tillsyn hade regeringen även utökat verkets främjande uppgifter. Sammantaget hade regeringens styrning medfört att verkets olika uppgifter blivit allt svårare att förena och verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor hade blivit alltmer oklar.149 Revisorerna var nöjda med Skolverkets sätt att klara av sitt utvärderingsuppdrag men inte med uppgiften att åstadkomma förbättringar av skolorna i landet. Revisorerna konstaterade att

Skolverkets främjandeuppgift är problematisk. Uppgiften är mångtydig och bidrar till att splittra verkets insatser. Verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor blir också oklar. Regeringen bör därför klargöra Skolverkets roll och uppgift i arbetet med att främja skolutveckling. Begreppet att främja skolutveckling är alltför diffust och mångtydigt för att fungera som en klar uppdragsbeskrivning i en myndighetsinstruktion. Begreppet bör därför ersättas. Uppgifter som regeringen vill att Skolverket utför på nationell nivå bör preciseras. På lokal nivå, i verkets kontakter med skolhuvudmän och skolor, bör verkets centrala uppgift vara att tydligt hävda nationella krav på utbildningen. Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utvecklingsarbete på de enskilda skolorna. Detta är rektors uppgift enligt skollagen.150

Våren 2002 publicerade Riksdagens revisorer ytterligare en granskningsrapport.151Revisorerna menade att kombinationen av Skolverkets främjande respektive kontrollerande uppgifter var svåra att

148 Riksrevisionsverket: Skolverkets tillsyn. RRV 2002:24. 149Riksdagens revisorer: Skolverket och skolans utveckling, rapport 1998/99:3. 150 Riksdagens revisorer. Skolverket och skolans utveckling. Rapport 1998/99:3, Riksdagens revisorer, Stockholm 151 Riksdagens revisorer: Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidrags-

förmedling, rapport 2001/02:13.

förena och att denna situation blivit tydligare genom Skolverkets satsning på utvecklingsdialogerna.152

Revisorerna framhöll vidare att tillsynsbegreppet behövde förtydligas och att Skolverkets tillsynsuppgift borde regleras i lag eftersom regeringen inte förmått Skolverket att bedriva en skarpare och mer omfattande tillsyn.153 När det gällde begreppet ”kommunernas egentillsyn”, som Skolverket använde, ansåg Riksdagens revisorer att termen var vilseledande och bidrog till att verkets tillsyn blev otydligt, eftersom staten inte hade delegerat något ansvar för tillsynen till kommunerna. Revisorerna konstaterade dessutom att de specialdestinerade statsbidragen till skolan hade ökat.154Revisorerna gjorde iakttagelsen att regeringen omvandlat Skolverket från en liten kunskapsorganisation till ett av sina viktigaste organ för att fördela medel till kommunerna. De specialdestinerade bidragen överensstämde dock inte alltid med vad kommunerna själva uppfattar som viktiga satsningar och identifierade behov. Bidragen förutsatte dessutom en anpassning av kommunernas planering och en relativt omfattande administrativ hantering för ansökningsförfarandet.

2.7.8. Olika myndigheter för tillsyn och utveckling 2003

Mot bakgrund av de svenska elevernas försämrade studieresultat som började visa sig i internationella mätningar som genomfördes runt millennieskiftet, var det enligt regeringen nödvändigt att staten stärkte sin roll och tog ett tydligare ansvar för att följa upp och granska att de nationella målen nåddes och att huvudmännen upprätthöll kvaliteten i skolan.155 Regeringen bedömde i likhet med Riksdagens revisorer att Skolverkets dubbla uppgifter att både vara kontrollmyndighet och att ge utvecklingsstöd till kommunerna och andra skolhuvudmän var problematisk. De granskande uppgifterna skulle göras tydligare samt öka i omfattning och effektivitet sam-

152 Riksdagens revisorer, rapport 2001/02:13, 40. 153 Riksdagens revisorer, rapport 2001/02:13, 50. 154 De så kallade Wärnerssonpengarna (proposition 2000/01:1) (Budgetpropositionen för 2001) som var ett specialdestinerat statsbidrag som syftade till att öka personaltätheten i skolan och som administrerades av Skolverket nämndes som ett exempel. Även de så kallade Ylvapengarna för utveckling av lärarrollen togs upp i rapporten. Dessa specialdestinerade bidrag betalades ut efter ansökan direkt till Utbildningsdepartementet (97/305/S), och inte som brukligt i enlighet med den svenska förvaltningsmodellen, efter ansökan till förvaltningsmyndighet under regeringen. Hanteringen av Ylvapengarna innebar alltså att regeringen rundade Skolverket då de vände sig direkt till skolor och lärare. 155 Regeringens skrivelse Skr. 2001/2002:188, 16.

tidigt som de separerades från den utvecklingsstödjande verksamheten. Uppgifterna med att kontrollera respektive utveckla verksamheten i skolan skulle därför skiljas åt.156

En ny myndighet, Myndighet för skolutveckling (MSU), inrättades för att överta ansvaret för det skolutvecklande statliga uppdraget.157 Skolverket fick i och med denna reform ett mer renodlat kontrolluppdrag att ägna sig åt granskning och kvalitetsbedömning i form av tillsyn, uppföljning och utvärdering. Den organisatoriska förändringen innebar en prioritering av uppföljning, utvärdering och tillsyn medan anslagen till skolutveckling minskade.158

2.7.9. Fortsatta brister i kommunernas skolutvecklingsarbete 2003–2008

Myndigheten för skolutveckling (MSU) inledde sin verksamhet 2003. Verksamheten var i allt väsentligt baserad på regeringsuppdrag med syftet att åstadkomma bättre studieresultat bland de svenska eleverna. Konkret innebar arbetet att myndigheten stöttade skolors kvalitetsarbete och förbättringsprocesser för att göra dem mer effektiva. Myndigheten arbetade även med att få till stånd ett ökat erfarenhetsutbyte mellan olika skolaktörer och med att tillgängliggöra framgångsfaktorer som forskningen och myndigheten själv identifierat.

I årliga rapporter till regeringen redogjorde Myndigheten för skolutveckling sina iakttagelser och analyser avseende skolans behov. Som en röd tråd genom dessa analyser löpte ledarskapets centrala betydelse för utvecklingsarbetet liksom behovet av att stärka skolans kunskapsuppdrag. De avgörande framgångsfaktorer som man bland annat identifierat handlade om att ha ett tydligt fokus på mål och resultat. Emellertid konstaterade MSU att många kommuner inte hade en tillfredsställande kontroll över vilka resultat som uppnåddes i skolan. Det fanns ett stort behov av ökad resultatuppfölj-

156 För att få till stånd en förstärkt statlig utbildningsinspektion, tillsyn och kvalitetsgranskning som omfattade såväl kommun- som skolnivån, presenterade regeringen i mars 2003 ett så kallat ”kvalitetsprogram för skolan”, som i sina huvuddrag anslöt till de intentioner som tidigare framförts i utvecklingsplanen 2002. Regeringskansliet: Alla skolor ska vara bra skolor

– regeringens kvalitetsprogram för skolan. U 2003/1353/S. 2003.

156 Nytell 2006, 81. 157 Nytell 2006, 81. 158 I samband med inrättandet av MSU och förändringen av Skolverkets uppdrag bedömde regeringen även att det inte längre fanns anledning att ha en särskild kvalitetsgranskningsnämnd, varför den avvecklades. Nytell 2006, 107. Ekholm 2005, 104–106.

ning inom skolväsendets samtliga verksamhetsformer. I många skolor saknades det tillräcklig kunskap om hur ett systematiskt och strukturerat arbete med skolutveckling borde bedrivas. Ofta saknades en systematisk dokumentation av elevernas kunskapsutveckling och resultaten analyserades inte i tillräcklig omfattning för att kunna utgöra ett underlag för åtgärder. Metoder för arbetet med uppföljning behövde förbättras på alla nivåer i ansvarskedjan liksom stödet i arbetet att uppnå måluppfyllelse. Förutsättningarna för att driva det lokala skolutvecklingsarbetet varierade dessutom stort mellan olika kommuner och skolor. Generellt sett hade mindre kommuner och skolor större behov av nationellt stöd än större. Den socioekonomiska situationen påverkade också behovet av stöd utifrån. De områden där skolchefer och rektorer främst efterfrågade stöd och kompetensutveckling handlade om kunskapsbedömning, betygsättning, kvalitetsutveckling samt integrations- och mångfaldsfrågor.

Givet de problem med det lokala utvecklingsarbetet som MSU iakttagit ansåg myndigheten att det statliga nationella stödet till det lokala skolutvecklingsarbetet var en viktig förutsättning för att resultaten i den svenska skolan skulle kunna förbättras och för att lärarna skulle lyckas med att få fler elever att nå de nationella målen.159

2.7.10. Ny statlig skolorganisation 2008

Hösten 2006 förlorade Socialdemokraterna regeringsmakten och den borgerliga alliansregeringen tillträdde. Regeringsskiftet medförde förändrade prioriteringar i statens styrning av skolan. I februari 2008 lade alliansregeringen fram en proposition för riksdagen där omfattande förändringar i den statliga skoladministrationen föreslogs i syfte att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur. Den befintliga ansvarsfördelningen mellan staten, kommuner och andra huvudmän, skolor och verksamheter skulle visserligen respekteras och understödjas men statens ansvar i det mål- och resultatstyrda skolsystemet behövde förtydligas, renodlas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av denna ansvarsfördelning. Regeringen framhöll att kvalitetsutvecklingen i ett mål- och resultatstyrt skolväsende först och främst var ett ansvar för varje huvudman och skola. Verksamhetens självbestämmande

159 Myndigheten för skolutveckling: Skolutveckling – för bättre resultat och måluppfyllelse, 2008, 8–11.

och den professionella friheten för lärare och rektorer borde öka. Av den anledningen skulle de statliga utvecklingsinsatserna begränsas.160De nationella utvecklingsinsatserna borde för att genomföras kunna motiveras utifrån ansvaret för likvärdigheten i utbildningen över landet och ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov. Dessutom skulle det föreligga ett tydligt mervärde i att insatsen gjordes av staten.161

För att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan de statliga myndigheterna på skolområdet förändrades Skolverkets uppgifter. Verket skulle ansvara för uppföljning, utvärdering, styrdokument och visst utvecklingsstöd162. Vad gällde ansvaret för tillståndsprövning för fristående skolor, tillsyn och kvalitetsgranskning överfördes detta uppdrag till en ny myndighet, Statens skolinspektion163. Myndigheten för skolutveckling och Nationellt centrum för flexibelt lärande avvecklades. Vissa kärnuppgifter avseende nationella utvecklingsinsatser som dessa myndigheter ansvarat för överfördes till Skolverket, men inte alla. Specialpedagogiska institutet och Specialskolemyndigheten avvecklades också och ersättas av Specialpedagogiska skolmyndigheten.164

Förändringarna i myndighetsstrukturen inom skolväsendet skulle enligt regeringen ses som en del av effektiviseringen av statsförvaltningen. Genom att skapa en tydlig och överskådlig myndighetsstruktur med klara ansvarsförhållanden skulle förutsättningar ges för skolmyndigheternas arbete med att på bästa möjliga sätt understödja en god måluppfyllelse inom skolväsendet.165

De förändringar som genomfördes i den statliga skoladministrationens organisation innebar att ökad tonvikt lades vid den statliga tillsynen i syfte att åstadkomma en ökad likvärdighet i utbildningen och förbättra elevernas studieresultat. Mot bakgrund av den kritik av Skolverkets arbete som hade framförts kan man konstatera att

160 Proposition 2007/08:50 Nya skolmyndigheter, Utbildningsutskottets betänkande 2007/08:UbU13, Riksdagsskrivelse 2007/08:161. 161 Insatser som bedömdes som lämpliga att genomföra på nationell nivå var insatser för genomförande av reformer, viss kompetensutveckling och information om verksamhetsområdet. 162 Skolverket föreslogs också ha sektorsansvar för handikappfrågor. 163 Skolinspektionen skulle även bli värdmyndighet för Skolväsendets överklagandenämnd. Barn- och elevombudet för likabehandling inordnas dessutom i Skolinspektionen. 164 Vissa uppgifter rörande stöd till utbildning för vuxna med funktionshinder fördes från Nationellt centrum för flexibelt lärande till den nya Specialpedagogiska skolmyndigheten. Vidare avvecklades Socialstyrelsens institut för särskilt utbildningsstöd som institut inom Socialstyrelsen och verksamheten överfördes till Specialpedagogiska skolmyndigheten. Proposition 2007/08:50, Utbildningsutskottets betänkande 2007/08:UbU13, Riksdagsskrivelse 2007/08:161. 165 Dir. 2008:28 Avveckling av vissa myndigheter på utbildningsområdet m.m.

inrättandet av Skolinspektionen var logisk och följdriktig. Olika regeringar hade sedan 1994 och återkommande därefter uttalat en vilja att Skolverket skulle öka tillsynen, och renodlingen av verkets uppdrag 2003 med ett ökat fokus på tillsyn och kvalitet hade varit ett organisatoriskt försök att åstadkomma detta. Inrättandet av Skolinspektionen 2008 innebar ytterligare en politisk prioritering och förstärkning av den statliga tillsynen och efterhandskontrollen av skolans verksamhet.

2.7.11. Effekten av tillsynen som styrinstrument

Skolinspektionens uppgift är att kontrollera att den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver skolverksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen.166

Givet statens ökade fokus på tillsyn kan man fråga sig vilka effekter den haft på enskilda skolor och huvudmän i praktiken. Skolverket och sedermera Skolinspektionen har i sina rapporter under 2000-talets första decennium gjort bedömningen att brister, trots att de påtalats, kvarstått år från år. Trots att Skolverket och Skolinspektionen till exempel årligen påpekat att ett betydande antal elever i kommunerna inte nått den miniminivå av kunskaper som alla elever ska uppnå enligt de nationella målen har inte kommunerna givit en sådan respons att förutsättningarna för elevernas lärande påtagligt förbättrats.167En återkommande kritik som Skolinspektionen riktar mot rektorer och huvudmän är att de brister i sin kartläggning av skolans styrkor och svagheter.168

Ekonomistyrningsverket (ESV) publicerade 2006 en utvärdering av Skolverkets inspektionsverksamhet. Utvärderingen omfattade enkätstudier riktade till politiker, tjänstemän, rektorer och lärare i de kommuner som blivit föremål för tillsynsbesök hösten 2003 och våren 2004, motsvarande 38 kommuner. Resultaten visade att respondenterna överlag gav ett gott betyg åt inspektörerna och inspektionernas genomförande. Samtidigt uppgav de flesta som besvarade

166 26 kap. § 2, Skollagen 2010:800. 167 Skolverket: Skolverkets utbildningsinspektion: en sammanfattning av resultat och erfaren-

heter under tre år. 2007. Skolinspektionen: Tillsyn och kvalitetsgranskning, 2009. Camilo von

Greiff: Lika skola med olika resurser? En ESO-rapport om likvärdighet och resursfördelning. 2009. 168 Skolinspektionen: En skola med tilltro lyfter alla elever, 2012.

enkäten att de områden som inspektionen haft synpunkter på redan var kända problemområden för dem. Det betydde dock inte att inspektionen saknade effekt. Inspektörernas påpekanden tydliggjorde brister eller förbättringsområden och skolorna hade med hjälp av inspektionen fått ”ork” att ta tag i bristerna. En tidigareläggning av åtgärder kunde därför sägas vara den största effekten av inspektionen. Även om den största andelen av respondenterna ansåg att inspektionens syfte var att kontrollera verksamheten betraktade många den också som ett stöd för utveckling. Sammanfattningsvis konstaterade ESV att de tillfrågade grupperna i kommunerna överlag ställde sig positiva till inspektionen och att respondenterna såg fördelarna med dessa framför nackdelarna.169

I en studie från 2013 som genomförts inom ramen för forskningsprojektet Inspektion som styrning. Skolinspektion och utbild-

ningsstyrning i Sverige, England och Skottland170 behandlas olika

effekter av den regelbundna tillsyn som Skolinspektionen genomfört sedan 1 juli 2011 då nya regler om tillsynen trädde i kraft. (Se vidare bilaga 3 till föreliggande betänkande.) I undersökningen som fokuserar på rektorernas situation, framkommer att förberedelserna inför Skolinspektionens besök visserligen tar mycket tid och resurser i anspråk, men att rektorerna uppfattar att tillsynen inneburit att flera positiva processer påbörjats. Erfarenhetsutbyten och åtgärdsfokuserade dialoger som förts både inom professionen på de inspekterade skolorna specifikt (exempelvis med lärarlag) men också på ett mer övergripande plan (inom rektorskollegier) är exempel på detta.

En generell ståndpunkt hos de intervjuade rektorerna är dessutom att de åtgärder som vidtagits med anledning av de brister som uppmärksammats vid inspektionerna lett till förbättringar. Den regelbundna tillsynen har bidragit till att främja en ökad medvetenhet om lagar och förordningar bland rektorer och huvudmän, en medvetenhet som bekräftas av tjänstemän i olika befattningar inom Skolinspektionen.

Den regelbundna tillsynen har vidare bidragit med stöd till rektorerna för att, i rollen som operativt ansvarig för skolans verk-

169 Ekonomistyrningsverket: Skolverkets utbildningsinspektion – ger den några effekter? Effekt-

utvärdering genomförd på uppdrag av Skolverket. Januari 2006.

170 Forskningsprojektet är finansierat av Vetenskapsrådet, nr 2009-5770. Engelsk projekttitel: Governing by inspection. School inspection and education governance in Sweden, England

and Scotland. Se vidare Berg m.fl.: Skolans kommunalisering och de professionellas frirum.

2013, bilaga 3 till föreliggande betänkande.

samhet, driva utvecklingsarbete framåt på lokal nivå.171 Skolinspektionens resultat används i syfte att legitimera beslut om att initiera utvecklingsinsatser, liksom beslut om omprioriteringar av sedan tidigare kända utvecklingsbehov. Dessutom har rektorerna haft användning av inspektionsrapporterna i dialogen med huvudmän och politiker. Skolinspektionens beslutsrapporter kan också användas som underlag gentemot skolans huvudman för att legitimera verksamhetens behov av utökade finansiella resurser, eller åtminstone ”för att freda det man har” som en rektor vars verksamhet utsatts för besparingskrav från huvudmannen uttrycker det. Tillsynsrapporten har därmed en stödjande funktion; dels genom att utgöra ”ett kvitto” på att rektor styrt skolan i en gynnsam utvecklingsriktning men också genom dess presumtiva funktion som argumentationsunderlag i förhandlingar om resurstilldelningar med huvudmannen.

I studien refereras också forskning som bekräftar iakttagelserna i undersökningen. Dessa iakttagelser utmanar vanliga föreställningar om att skolinspektioner utgör ett politiskt verktyg för att utöva top-down-styrning på skolan. Resultaten visar i stället att inspektionerna kan utgöra en potentiell styrresurs även ur ett bottom-up-perspektiv.

Som kommer att utvecklas i ett särskilt kapitel (kap. 5) finns dock även risker med tillsynen. En risk är att ett allt för stort fokus läggs på att granska formerna för verksamheterna och att den sköts i enlighet med gällande föreskrifter snarare än att granska det faktiska utfallet av skolans eller huvudmannens arbete. Ett annat potentiellt problem finns i att indikatorer väljs med hänsyn till att de ska vara möjliga att mäta, snarare än med hänsyn till vad som definierar god utbildning. Valet av tydligt mätbara indikatorer riskerar att framkalla beteenden som visar lydnad mot systemet snarare än uppmuntrar till ett ansvarsfullt agerande av huvudmän och de professionella grupperna i skolan. I den refererade forskarstudien ges exempel på åtgärder som snarare innebär en anpassning i syfte att visa upp en fasad som tillmötesgår krav från tillsynsmyndigheten (”window dressing”) än en reell förbättring av undervisningen. Det bör dock påpekas att Skolinspektionen i sitt arbete utgår från krav som ställts upp i de författningar myndigheten har i uppdrag att tillämpa och att det således är riksdag och regering som

171 Just detta har hög överensstämmelse med resultat som presenterades i Ekonomistyrningsverkets effektutvärdering av den tidigare inspektionens – då kallade Utbildningsinspektionens – verkningar (se Ekonomistyrningsverket, 2006).

bär det yttersta ansvaret för utformningen av inspektionens verksamhet.

Andra aspekter på möjliga effekter av Skolinspektionens tillsyn som omnämns i forskningsrapporten är att tillsynens fokus på avvikelserapportering medför allvarliga konsekvenser för skolorna, inte minst med hänsyn till det mediala intresset för inspektionsrapporterna. Den negativa synen på skola och utbildning generellt förstärkts genom Skolinspektionens retorik, enligt kritikerna. Sedan de aktuella intervjuerna genomfördes har Skolinspektionen reviderat sina beslutsformuleringar, liksom strukturen i besluten. Förändringarna grundar sig bland annat på kritiken från skolor och huvudmän.

Offentliggörandet av Skolinspektionens granskningsrapporter och det upplevda mediala intresset sägs enligt forskarrapporten ha effekter på främjandet av en utbildningsmarknad. Givet den befintliga möjligheten att välja skola bör man beakta att inspektionens rapporter är en viktig källa för elever, föräldrar och skattebetalare att få insyn och kunskap om de alternativ som erbjuds.

2.7.12. Den kommunala styrningen av skolan under senare år

Det finns få undersökningar av hur styrningen av skolan praktiskt fungerar i kommunerna med avseende på ansvars- och rollfördelning. Den utredning som föregick 2011 års läroplan för grundskolan172menade att ansvarsmodellen för den svenska skolan, det vill säga mål- och resultatstyrningsprincipen, inte var tydlig för vare sig den nationella, kommunala eller lokala nivån. Det fanns många exempel på att rollfördelningen mellan kommun och skola inte hade förståtts och upprätthållits. Även rollfördelningen mellan rektors ansvar och skolhuvudmannens ansvar var oklar. Staten hade över tid dessutom agerat på ett sätt som kunde ha bidragit till otydligheten.

Några studier som behandlar den kommunala styrningen av skolan har emellertid presenterats under senare år. Skolverket publicerade 2011 en undersökning av hur det kommunala huvudmannaskapet för skolan gestaltar sig i praktiken två decennier efter kommunaliseringsreformen. Studien byggde på intervjuer med

172SOU 2007:28.

politiker och tjänstemän i åtta kommuner173 och visade att de statliga styrsignalerna att arbeta för ökad måluppfyllelse i skolverksamheten inte fått tillräckligt genomslag och att det fanns en otydlighet när det gäller hur kommunerna hanterade sitt huvudmannaskap för skolan. Kommunens skoluppdrag delegerades ofta till en nämnd eller förvaltning, men det var oklart hur det delegerade ansvaret styrdes och följdes upp av de studerade kommunledningarna.

Skolverket menade också att det fanns indikationer på att de undersökta kommunledningarna inte styrde skolverksamheten utifrån ett samlat statligt uppdrag. De statliga målen för skolan sågs i vissa fall som långsiktiga visioner, inte som mål att uppfylla. Vissa statliga krav prioriterades inte, vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördelningen gjordes också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala förutsättningar och behov för att nå de nationella målen. Oklarheten kring ansvarsfördelning, styrning och uppföljning var vidare stor. Detta försvårade samspelet mellan förvaltning, nämnd och kommunledning. Styrningen tenderade att ensidigt vara inriktad på att uppnå goda resultat i förhållande till vissa nyckeltal och jämförelser, vilket Skolverket menade kunde bidra till att förklara de bestående bristerna i så grundläggande förutsättningar för skolverksamhetens kvalitet som rektors ledarskap, lärarnas behörighet, undervisningens kvalitet och en resursfördelning som utgår från olika skolors behov. Studien visade sammantaget enligt Skolverket, hur kommuners tolkning av sitt huvudmannauppdrag kan hindra dem att agera för att öka likvärdigheten och väsentligt förbättra måluppfyllelsen i skolan.174

Sveriges kommuner och landsting (SKL) delade inte Skolverkets bild av det kommunala huvudmannaskapet. Man ifrågasatte påståendet att det skulle vara oklart för många kommunpolitiker var ansvaret för resultaten i skolan låg och menade att myndighetens slutsatser var överilade eftersom undersökningen endast omfattade 3 procent av landets kommuner. SKL kritiserade i stället Skolverket för att en mycket liten del av myndighetens arbete riktade sig direkt till skolhuvudmännen. Skolverket vände sig i stället nästan alltid direkt till rektorer och lärare, menade SKL. Enligt SKL hade

173 Eftersom studien endast omfattar åtta kommuner, påpekar myndigheten att resultaten inte kan generaliseras till att omfatta samtliga kommuner. Ambitionen är i stället att peka på mönster och problembilder som kan vara relevanta att reflektera över och diskutera även för kommuner som inte ingår i studien. Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 9. 174 Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 2011, 6–7.

Skolverket genom att ”köra slalom runt kommunledningen” bidragit till den eventuella oklarhet som man hävdade rådde i vissa av landets kommuner.175

År 2012 publicerades en studie av forskaren Maria Jarl som genomfört två fallstudier av kommunernas styrning av skolan och hur kommunerna hanterade sitt uppdrag som skolhuvudmän. Fallstudierna var gjorda i två kommuner, en liten och en stor räknat i invånarantal.

I den lilla kommunen strävade förvaltningsledningen efter att upprätthålla en tydlig gränsdragning mellan politiker och skolans verksamhetsföreträdare, medan politiker och rektorer ifrågasatte den hierarkiska organiseringen och i stället förespråkade och uppskattade direkta kontakter mellan politiker, rektorer och föräldrar i högre utsträckning. Denna kamp mellan olika förvaltningsideal skapade frustration, i synnerhet hos förvaltningsledningen som menade att frågor kom upp på den ansvariga nämndens dagordning utan att ha beretts inom förvaltningen i vederbörlig ordning. Risken med detta var att beslut kunde fattas på bristfälliga underlag och att medborgarnas lika rätt att gör sin röst hörd urholkades.

I den större kommunen var avståndet mellan politiker och medborgare längre och kontaktvägarna mellan medborgare, verksamheter och politiker i högre utsträckning formaliserade. Såväl rektorer som politiker uppfattade att det i princip var förbjudet att tala med varandra. Detta system var sannolikt mer befrämjande av medborgarnas lika möjligheter enligt Jarl, men avsaknaden av kontakter mellan verksamhet, medborgare och politiker kunde få andra negativa konsekvenser för demokratin.

Studien visade vidare att rektorerna upplevde konflikter mellan den statliga och den kommunala styrningen. De upplevde även att konflikter ibland kunde uppstå mellan den kommunala styrningen och lärarkårens krav och förväntningar på verksamheten. Rektorernas sätt att hantera dessa konflikter skiljde sig åt beroende på om de var verksamma i den lilla eller stora kommunen. Rektorerna i den stora kommunen identifierade sig i första hand med rollen som kommunal chefstjänsteman, medan rektorerna i den lilla kommunen tycktes sätta sin lojalitet med det statliga uppdraget och lärarkårens professionella värderingar främst.

175 Maria Stockhaus (kommunalråd (M) och ordförande i barn- och ungdomsnämnden, Sollentuna): ”Skolverkets arbetsmetoder skapar oklart ansvar”, debattartikel i Dagens

samhälle 2012-01-27.

Även politikernas förhållningssätt skilde sig åt mellan den lilla och den stora kommunen. I den stora kommunen såg politikerna sig i första hand som företrädare för sina respektive partier med ideologiska debatter som följd. De upprätthöll även ett avstånd till verksamheterna. Politikerna i den lilla kommunen värnade i stället närheten till verksamheten och de egna kontakterna med rektorerna. De uppfattade sig i första hand som verksamhetens företrädare och hyste större tilltro till politikens möjligheter att styra verksamheten än vad som var fallet i den större kommunen.176

Även om mer forskning behövdes för att verifiera generaliserbarheten av undersökningens resultat framhöll Jarl att det var hennes övertygelse att organiseringen i andra större respektive mindre kommuner uppvisade liknande särdrag oberoende av politiska majoriteter.

2.7.13. Olika förutsättningar för skolutveckling i kommunerna

Staten gjorde under 1990-talet flera satsningar på skolutveckling där särskilda medel avsattes.177 I samband med förändringen av den statliga skolförvaltningens organisation 2008 angav regeringen att nationella utvecklingsinsatser skulle kunna motiveras utifrån ansvaret för skolans likvärdighet över landet samt ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov. I det mål- och resultatstyrda skolväsendet skulle kvalitetsutvecklingen på lokal nivå främst vara ett ansvar för varje huvudman, skola och verksamhet.178 Ansvaret för kvalitetsutveckling ligger därmed främst på lokal nivå.

Sedan 2006 har flera specialdestinerade bidrag till skolan som kan beviljas efter ansökan utgått parallellt med de generella statsbidragen till kommunerna. Staten har genom särskilda satsningar velat uppmuntra kommunerna att arbeta med vissa frågor och områden. För att de statliga bidragen ska beviljas har det i många fall krävts att skolhuvudmannen ska medfinansiera projekten. Skolverket har i olika sammanhang kunnat konstatera att det är stor skillnad mellan nyttjandegraden av de specialdestinerade statliga bidragen mellan olika kommuner och olika fristående skolhuvud-

176 Jarl 2012, 149–157. 177 De så kallade Wärnerssonpengarna med syftet att öka antalet vuxna i skolan, Ylvapengarna som syftade till att utveckla lärarnas yrkesroll och ITiS-projektet (IT i skolan) är exempel på sådana statliga satsningar. 178 Proposition 2007/08:50.

män.179 Olikheterna beror inte på att endast de som har behov av insatsen ansöker om de statliga pengarna. I stället är det andra faktorer än behov som styr nyttjandet av de specialdestinerade statsbidragen. Kapaciteten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varierar till exempel mycket mellan kommunerna. Vissa kommuner bedömer att de inte har råd att skjuta till medel till medfinansieringen som ofta krävs. Andra saknar tillräckliga administrativa resurser för att kunna ansöka om bidragen. Vissa av de kommuner som ansöker om de statliga medlen omfördelar dessutom pengar från den ordinarie skolbudgeten till andra av kommunens verksamheter vilket får till följd att skolan trots de extrautvecklingsmedlen inte får det resurstillskott som staten avsett.

Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän och enskilda huvudmän mer sällan tar del av de statliga specialdestinerade bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt under flera år finns en risk att de olika förutsättningarna mellan huvudmännen ökar över tid vilket kan ge negativa konsekvenser för skolans likvärdighet. Att de kommunala huvudmännen utnyttjar de statliga satsningarna så olika innebär också att eleverna får olika förutsättningar beroende på var i landet de bor.

För de kommuner som tar del av de olika statliga satsningarna finns å andra sidan en risk för att de passiviseras från att ta sitt huvudmannaansvar för att förbättra sin skolverksamhet då man uppfattar att skolutveckling är en statlig- snarare än en huvudmannafråga. I de kommuner som utnyttjat de statliga bidragen har effekten av satsningen många gånger blivit kortvarig och utvecklingsprojekten har upphört när de statliga pengarna tagit slut. Eftersom staten inte regelmässigt ställer krav på att insatserna ska utvärderas blir det dessutom svårt att veta vilka effekter de haft.180

Enligt Skolverket behöver huvudmännen fortsatt statligt stöd för att kunna ta ansvar för den lokala skolutvecklingen. Bland annat har huvudmännen fortsatt behov av att få information om skolans samlade uppdrag och av den anledningen har Skolverket aviserat att man avser stärka dialogen mellan myndigheten och huvudmännen i syfte att ge huvudmännen bättre förutsättningar att ta sitt ansvar för skolan. Detta är viktigt, menar Skolverket, eftersom många huvudmän verkar under parallella förväntningar från å ena sidan de kommunala styrsignalernas krav på nyckeltal i årliga mål- och budgetdokument och å andra sidan nationella krav i läro- och kurs-

179 Skolverket: Skolverkets lägesbedömning 2013, rapport 387. 13. 180 Skolverket: Nyttjande av statliga satsningar inom skolområdet. Internt arbetsmaterial, 2013.

planer.181 Det finns ett behov av att få dessa styrsystem att bättre hänga ihop.

Förutom Skolverket arbetar även kommunernas intresseorganisation Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) med att stödja kommunerna i deras skoluppdrag. Bland annat deltar hälften av landets kommuner i utvecklingsprojekt som organisationen driver och som syftar till att stärka skolans ledning, förbättra resultaten i matematik, minska avhoppen från gymnasieskolan samt att utveckla arbetssätt för lärare och skolledning.182SKL publicerar också rapporter till stöd för kommuner och skolor samt öppna jämförelser för grundskolan och gymnasieskolan där kommunerna rankas med utgångspunkt i kvalitet, resultat och kostnader.183

2.7.14. Formellt oförändrat ansvar men reellt starkare central styrning

Regeringen har sedan 2006 initierat ett stort antal reformer på skolområdet. Bland regeringens satsningar som gjorts sedan 2006 återfinns följande reformer:

  • införandet av karriärtjänster för lärare
  • ny lärarutbildning
  • fortbildningssatsningar på lärarnas och rektorernas kompetens bland annat inom ramen för Lärarlyftet och Rektorslyftet
  • införandet av lärarlegitimation och skärpta behörighetsregler för lärare
  • nya läroplaner
  • en ny betygsskala
  • betyg fr.o.m. årskurs 6
  • nationella prov i fler ämnen och årskurser
  • riktade åtgärder i form av bland annat en läsa-, skriva- och räkna-satsning

181 Skolverket 2011. 182 Sveriges Kommuner och Landsting: Myter om skolan hindrar utveckling, 2013. 183 Sveriges Kommuner och Landsting webbplats www.skl.se, 2013-12-10.

  • utökad undervisningstid i matematik i årskurs 1–3 i kombination med Matematiklyftet (en fortbildningssatsning för matematiklärare)
  • utökad undervisningstid i svenska för nyanlända elever
  • ny skollag
  • inrättandet av Skolinspektionen som fått förstärkta sanktionsmöjligheter
  • ny gymnasieskola184

Sammantaget innebär insatserna att staten i högre utsträckning än under 1990-talet styr skolan trots en formellt sett oförändrad ansvarsfördelning. De nya reformerna har omfattat olika områden inom skolväsendet, flertalet med syftet att förbättra elevernas studieresultat samt att säkerställa kompetensen och förutsättningarna för lärarna att arbeta på ett ändamålsenligt sätt.

Genom riksdagens beslut om en ny skollag185 2010 anpassades lagen till den ansvarsfördelning som råder på skolområdet sedan början av 1990-talet. Den tidigare skollagen (1985:1100)186trädde i kraft den 1 juli 1986 och var resultatet av en huvudsakligen författningsteknisk och språklig översyn av skollagen från 1962. Det fanns mot denna bakgrund föga spår av den diskussion om decentralisering och avreglering som förts under 1970- och 1980-talen.187År 2002 presenterade 1999 års skollagskommitté188 sitt slutbetänkande med förslag till ny skollag. Enligt den parlamentariskt sammansatta kommitténs direktiv189 skulle utredningen föreslå hur skollagen kunde moderniseras genom att förenklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som rådde mellan stat och kommun. Kommittén skulle vidare överväga hur skollagen borde utformas för att tydliggöra det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och lik-

184 Utbildningsdepartementet: Mer kunskap och högre kvalitet i skolan. PM 2013-09-13. Regeringens webbplats www.regeringen.se 185Skollagen 2010:800. Enligt lag (2010:801) om införande av Skollagen (2010:800) ska den nya skollagen tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2011. I lagen finns även övergångsbestämmelser om övergången från den gamla skollagen till den nya. Enligt dessa övergångsbestämmelser ska 1985 års skollag fortfarande tillämpas för utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som påbörjas före den 1 juli 2011. Den nya skollagen ska tillämpas på vuxenutbildningen från och med den 1 juli 2012. 186Skollagen 1985:1100. 187SOU 2002:121, 87. 188 1999 års skollagskommitté (U 1999:01). 189 Dir. 1999:15. Tilläggsdirektiv 2002:9.

värdighet. Den politiska beredningen av ärendet gick emellertid i stå och resulterade inte i något beslut om ny skollag. Trots att löpande förändringar av 1985 års skollag gjordes blev konsekvensen av detta att skolan under ytterligare ett knappt decennium fick verka med stöd av en lag som inte var anpassad efter den övergripande struktur som införandet av mål- och resultatstyrningen samt kommunaliseringen av skolan inneburit.

De övergripande förändringarna i 2010 års skollag rör lagstiftningens struktur som enligt regeringen blivit mer logisk och bättre avspeglar hur skolsystemet har utvecklats på senare år. Lagtexten har vidare förenklats och förtydligats samt anpassats till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun. I samband med regeringens förslag till ny skollag bedömde regeringen att de skärpta kraven på tätare och mer systematiska utvärderingar av skolans kvalitet, bland annat genom utökningen av inspektionsverksamheten och fler nationella prov, inneburit att det inte längre fanns samma behov av en detaljerad reglering av hur kvalitetsarbetet skulle bedrivas lokalt. Genom riksdagens beslut om ny skollag avskaffades mot denna bakgrund bestämmelserna om skolplaner190, lokala arbetsplaner191 och kvalitetsredovisningar192 Varken ansvarsfördelningen mellan stat och kommun eller mellan beslutsfattare, lärare och rektorer har emellertid förändrats genom beslutet om den nya skollagen.193Decentraliseringen av beslut enligt principerna i ansvarspropositionen borde dessutom inte bara behållas utan också utvecklas.194

Den statliga Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan konstaterar att den statliga styrningen och kontrollen har ökat. Detta har skett samtidigt som valfrihetsreformer har lett till att skolutbildningen erbjuds på en marknad med skolor i både offentlig och privat regi. Det saknas dock forskning som belyser vad detta betyder för den statliga styrningen.195

1902 kap. 8 § Skollagen 1985:1100. 191 Se de tidigare skolformsförordningarna, till exempel 2 kap. 23 § Grundskoleförordningen. 192 Förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. 193 Regeringens webbplats 2013-03-20 http://www.regeringen.se/sb/d/12022/a/128212 194 Proposition 2009/10:165, 246–250. Även de till skollagen relaterade förordningar som reglerar de olika skolformerna ändrades som en konsekvens av den nya skollagen. Bland annat har regeringen beslutat om en ny gymnasieförordning (2010:2039) och skolförordningen (2011:185) har ersatt den tidigare grundskoleförordningen, sameskolförordningen, särskoleförordningen och specialskoleförordningen. Uppgift från Skolverkets webbplats 2013-03-22, www.skolverket.se/lagar-och-regler/forordningar 195SOU 2013:30, 13.

2.8. En översiktlig jämförelse med Finland, Danmark och Norge

Låt oss efter denna genomgång av den svenska kommunaliseringens drivkrafter och genomförande höja blicken och översiktligt jämföra med förhållandena i tre andra nordiska länder. Hur är skolan organiserad i Finland, Danmark och Norge? Har skolan där förblivit statlig och är verksamheten annorlunda?

2.8.1. Finland

Den historiska utvecklingen av skolan i Finland liknar fram till 1990-talet till stora delar utvecklingen i Sverige. Skolplikt infördes 1921 och mellan åren 1972 och 1978 infördes en nioårig enhetsskola i hela Finland. I början av 1970-talet riktades kritik mot skolan utifrån ett likvärdighetsperspektiv. Ett reformarbete initierades därför mot en mer sammanhållen enhetsskola som skulle ge alla elever samma utbildningsmöjligheter. Skolan gjordes mer enhetlig och gruppindelningar baserade på elevernas kunskaper togs successivt bort. En gemensam läroplan för hela grundskolan utvecklades. Reformerna mötte starkt motstånd vid tidpunkten, bland annat kritiserades de för att inte skapa likvärdighet utan likformighet.196I samband med framväxten av enhetsskolan förändrades och professionaliserades lärarutbildningen 1979 och en femårig masterutbildning infördes. Konsekvenserna av reformerna blev en centralt styrd skola och fram till 1985 var den finska skolan i hög grad statligt reglerad och kontrollera d.197 Därefter har det lokala inflytandet ökat och såväl kommunerna som lärarna har fått ökat inflytande över skolpolitiska reformer.198 Ett förändringsarbete inleddes omkring 1990 som syftade till att skapa en skola präglad av ”tilltro”.199Uppbyggandet av ömsesidigt förtroende beskrivs som en förändring från en byråkratisk central administration till en decentraliserad kultur, där politiska ledare litar på att lärare tillsammans med rektorer, föräldrar och kommuner vet hur de på bästa sätt ska ut-

196 Pasi Sahlberg: Finnish Lessons: What can the world learn from educational change in

Finland? New York: Teachers College Press 2011, 21 ff.

197 Pasi Sahlberg: ”A short history of educational reform in Finland”, 2009, 27; Sahlberg 2011, 21 ff. 198 Erkki Aho, Kari Pitkänen och Pasi Sahlberg: ”Policy Development and Reform Principles of Basic and Secondary Education in Finland since 1968”, Education Working Paper Series of

the World Bank 2, 2006, 24.

199 Sahlberg 2009, 27.

forma utbildningen.200 En stor administrativ reform genomfördes 1991 i denna anda där ansvaret för utbildning flyttades nästan helt till kommunerna och de enskilda skolorna. De statliga Skolinspektörerna avvecklades. Några önskemål att återinföra en skolinspektion har därefter inte funnits. Skolan har ansetts fungera så bra, att detta inte behövts. Studentexamen spelar en viktig roll för normbildning i den finska skolan.

Vid reformerna i början av 1990-talet ändrades finansieringen och de specialdestinerade statsbidragen till skolan upphörde.201Finansieringen delades mellan staten och kommunen. Samtidigt genomfördes även en omorganisation av myndigheterna inom skolväsendet; två myndigheter lades ned och ersattes av Utbildningsstyrelsen. Antalet anställda minskades med hälften.202

1994 års stora läroplansreform, som inträffade samtidigt med motsvarande förändringar i Sverige under kommunikation länderna emellan, var mycket betydelsefull i förändringsarbetet. Reformen innebar att kommunernas och de lokala skolornas inflytande över kursplanerna och undervisningens utformning ökade ytterligare. Dessutom uppmuntrades skolor att samarbeta med varandra och att ingå i nätverk med föräldrar, näringsliv och det civila samhället. Omfattande samarbetsprojekt inleddes.203 Under 1990-talet reformerades även gymnasieskolan och gjordes mer flexibel då bland annat årskursindelningen togs bort.204

Lagstiftningen av skolan sågs åter över 1999 och reformerades i syfte att förenkla och förtydliga regleringen. De förändringar som redan hade initierats i riktning mot decentralisering och ökat lokalt inflytande befästes ytterligare. 1999 års reform betonade utvärderingens roll tydligare än tidigare. Ansvaret för utvärderingen lades på utbildningsanordnarna och skolorna. Lagstiftningen har i detta avseende inte ändrats sedan dess. Reformen innebar också att en administrativt enhetlig grundskola från årskurs 1–9 infördes och att den tidigare stadieindelningen togs bort. En förändring i 1999 års skollag var också att möjligheten till skolval infördes, dock med vissa restriktioner. Exempelvis får föräldrar stå för extra resekostnader vid val av skola.205 Fristående skolor/skolor med privat huvud-

200 Sahlberg 2009, 27. 201 Aho, Pitkänen och Sahlberg 2006, 92; Sahlberg 2009; Education, Audiovisual & Culture Executive Agency: Organisation of the educational system in Finland 2009/2010. EUkommissionen, EACEA 2010, 176. 202 Aho, Pitkänen och Sahlberg 2006, 101. 203 Sahlberg 2011, 35. 204 Aho, Pitkänen och Sahlberg 2006, 95. 205 Aho, Pitkänen och Sahlberg 2006, 93 och 108; EU-kommissionen, EACEA 2010, 175 ff.

man tillåts men tillståndsgivningen är restriktiv och ett villkor är att utbildningen bygger på en särskild pedagogisk idé eller fyller annat speciellt behov, ofta i form av kristen värdegrund, samt att utbildningsanordnaren och den kommun i vilken utbildningen ordnas har ingått ett avtal.206

Sedan början av 00-talet har finska elever presterat mycket bra i internationella kunskapsmätningar som exempelvis PISA.207 Under de senaste tjugo åren har man inte funnit anledning att genomföra några mera långtgående förändringar av det finska skolsystemet. De förändringar som genomförts har inte varit dramatiska eller långtgående. Finland har sökt att successivt förbättra ett system, som man i grunden är nöjd med. De ansvariga har hela tiden varit angelägna om att lärarna varit med på reformerna. Regler och kvalitetsgarantier såsom just den bibehållna studentexamen har haft större betydelse än styrning genom utvärdering i efterhand. Genom att studentexamen är nationell verkar den som ett rättesnöre för hela skolsystemet och lärare och rektorer vet alla vilken nivå eleverna ska ha nått efter genomgången utbildning.208

Sammanfattningsvis är skolan i Finland kommunal, precis som i Sverige. Ansvaret för det finska skolväsendet har, liksom i Sverige, delats mellan stat och kommun. På senare år har det kommunala och lokala inflytandet ökat på ett påfallande sätt. Det är slående att i Finland har de enskilda skolorna och lärarna stor frihet att utforma undervisningen. Finansieringen är liksom i Sverige delad mellan stat och kommun och statsbidraget till kommunerna är inte specialdestinerat till skolan.

2.8.2. Danmark

Den danska skolan har alltid haft en stark lokal förankring. Dessutom har privata skolor sedan mitten av 1800-talet varit en viktig del av det danska skolväsendet och historiskt har privatskolesektorn varit – och är – relativt stor. En skiljelinje i debatten gick redan i början av 1900-talet mellan en föräldrastyrd och en kommunalt styrd skola. Redan i 1899 års folkskolelag fick friskolor rätt till offentliga medel. Till skillnad från många andra länder finns i Danmark ingen statligt lagstadgad skolplikt. I stället har Danmark

206 Lag om grundläggande utbildning (21.8.1998/628). 207 Sahlberg 2011, 37 f. 208 Sahlberg 2011, 38.

sedan 1800-talet undervisningsplikt, vilket innebär att föräldrar har ansvaret för att ombesörja sina barns utbildning på något sätt.209

Det danska skolsystemet var liksom i de andra nordiska länderna sedan mitten av 1800-talet parallellt organiserat i folkskolor/almueskolor och en privat sektor bestående av bland annat särskilda skolor för pojkar och flickor, latinskolor, realskolor och grundskolor. Kopplingen mellan folkskolorna och kyrkan var stark.210

Under 1930-talet hade socialdemokrater och representanter för Radikale Venstre framfört förslag som uppfattades som försök till en ökad statlig styrning av skolan. Dessa mötte motstånd av Venstre och de Konservative. En politisk kompromiss nåddes 1933 och en tillsynslag stiftades. Därmed övertog staten ansvaret för tillsynen som dittills varit en uppgift för kyrkan. Lagen innebar också att statliga Amtsskolekonsulenter inrättades som pedagogiska rådgivare. Dessa var dock inte inspektörer utan just rådgivare. Fortsättningsvis drevs emellertid inte krav på utökad statlig styrning och kontroll av något politiskt parti.211

Skolstyrelselagen från 1949 innebar att kyrkans inflytande över skolan formellt sett avskaffades och att brukarorgan på skolnivå och föräldraråd ersattes av kommunala skolnämnder som fick utökade uppgifter.212 Den statliga finansieringen av skolan ökade emellertid från 35–40 procent på 1930-talet till 60 procent på 1970talet. Öronmärkta bidrag förekom men kommunerna hade stor dispositionsfrihet över bidragen. Danmark har varken haft någon motsvarighet till Skolöverstyrelse eller nationella läroplaner som detaljreglerat skolan. Undervisningsministeriet har utarbetat vissa vägledande riktlinjer men läroplanerna har utarbetats lokalt. Detta har inneburit en stor lokal variation mellan olika skolor både vad gäller metodik och ämnesinnehåll.213

Införandet av enhetsskolan dröjde i Danmark till 1975. Redan tidigare hade en möjlighet införts att låta föräldrarna välja om klasserna skulle delas efter fem eller sju årskurser. I praktiken blev resultatet att den stora merparten av elever (85 procent) gick i sammanhållna klasser 1968 och att många frivilligt fortsatte ytter-

209 Lindbom 1995, 164 ff; Tobias Werler och Tine Bering Keiding: ”Denmark“ i The Education

Systems of Europe, red. Wolfgang Hörner, m.fl. Dordrecht: Springer, 2007; ”Det offentliges

krav til indholdet af den private børneundervisning 1814 til 2001”, Fynhistorie webbplats www.fynhistorie.dk/node/1619 210 Werler och Keiding: 2007. 211 Lindbom 1995, 168. 212 Lindbom 1995, 171. 213 Lindbom 1995, 91.

ligare ett eller två år. Enhetsskolan infördes därmed på frivillig basis i Danmark.214

Också i Danmark har förvaltningspolitiken under senare årtionden präglats av decentralisering och i samband med en stor kommunalreform 1970 ändrades både det regionala styret och tillsynen av skolan. Flera statliga myndigheter lades ned och ansvaret för deras uppdrag övergick till kommunerna; bland annat fick kommunerna ansvaret för lärartillsättning. Statsbidragen avreglerades också och kommunerna disponerade i princip fritt över medlen 1980. I samband med dessa förändringar stärktes även brukarinflytandet över skolan ytterligare. Den nya skollagen som genomfördes 1989 syftade till att ge de enskilda skolorna en hög grad av självstyre under brukarorienterade villkor.215

I linje med den här utvecklingen kom en ny folkskolelag 1993 som ytterligare ökade decentraliseringen och det lokala självbestämmandet. Lagen innebar även att en ökad grad av konkurrens mellan olika skolor infördes eftersom finansieringen kopplades till antalet elever.216 Sedan slutet av 1990-talet har allt mer kritik riktats mot den danska skolan bland annat mot bakgrund av mediokra resultat i internationella kunskapsmätningar. Till följd av detta genomfördes en reform 2006, varigenom den statliga utvärderingen och den nationella kontrollen av skolorna skärptes. I samband med detta inrättades även en ny enhet kallad Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen på Ministeriet for børn og undervisning med ansvar för utvärdering och tillsyn.217Samtidigt som den statliga kontrollen av skolorna successivt ökat, har Danmark strävat efter att behålla det lokala inflytandet över undervisningen. En förändring av folkskolelagen genomfördes 2009 som syftade till att ge ett ökat inflytande för kommuner, skolledare och lärare i linje med regeringens generella arbete för att minska byråkratin på kommunal och regional nivå.218I 2010 års regeringsplattform219 slog regeringen fast att skolorna ska få mer inflytande att planera och utforma undervisningen i utbyte mot ökade krav på systematiska utvärderingar och dokumen-

214 Lindbom 1995, 170. 215 Lindbom 1995, 91 samt 172 ff. 216 Werler och Keiding: 2007, 234. 217 Undervisningsministeriet och Rambøll: ”Country background report for Denmark” i

OECD Review on Evaluation and Assessment Frameworks for Improving School Outcomes,

2011, 11–14. 218 Bekendtgørelse af lov om folkeskolen (LBK nr 593 af 24/06/2009). 219 Danmarks regering: ”Danmark 2020 Viden > vaekst > velstand > valfaerd”, februari 2010.

tation av resultat.220 Det bör även framhållas att Danmark har behållit en centralt inrättad grundskoleexamen i slutet av årskurs nio, något som i praktiken fungerar som något av en likriktare för skolväsendet.

De senaste åren har i vissa avseenden inneburit ökad statlig inblandning och styrning av skolan, vilket särskilt har påverkat lärarna. I slutet av 2012 tog den danska regeringen ett initiativ till en ny omfattande grundskolereform med ett paket av åtgärder för att förbättra den danska skolan. Bland annat föreslogs att eleverna skulle få fler undervisningstimmar varje vecka i matematik och danska. Dessutom skulle extra ”aktivitetstimmar” skapa en varierad skoldag med plats för mera lek, rörelse och praktiskt arbete. Regeringen ville också öka lärarnas kompetens samt införa lärandekonsulenter som i egenskap av särskilt kompetenta lärare och rektorer skulle fungera som ett stöd för skolorna. Liksom tidigare betonade regeringen samtidigt att den lokala friheten skulle vara fortsatt stor. Kommunerna och skolor skulle få större frihet att utforma den dagliga undervisningen och en rad regelförenklingar föreslogs.221I anslutning till dessa förändringsförslag inleddes avtalsförhandlingar i början av 2013 mellan Kommunernes Landsforening och lärarfacken. Kommunernes Landsforening krävde långtgående förändringar av lärarnas arbetstid och arbetsfördelning som skulle ge rektorerna frihet att avgöra hur lärarnas arbetstid skulle fördelas. Kraven låg i linje med regeringens föreslagna grundskolereform eftersom behovet av lärarledda lektioner därigenom ökade. Lärarfacken motsatte sig förändringarna för att säkra att lärarna skulle få tid att förbereda kvalitativa lektioner. De krävde att avtalet från 2008 skulle fortsätta gälla vilket innehöll detaljerade arbetstidsregler om hur mycket tid en lärare skulle lägga på exempelvis undervisning, förberedelser och schemaläggning. Till exempel fick lärare som mest hålla 25 lektioner per vecka.222

Trots två månaders förhandlingar och medling kunde parterna inte komma överens. Kommunerna valde då att sätta 69 000 lärare i lockout. Regeringen ingrep efter en månads lockout och stoppade den genom att lägga ett lagförslag om lärarnas arbetstid som antogs av folketinget. Lagen ligger i linje med arbetsgivarnas krav och innebär att lärarnas arbetstidsregler likställs med andra statligt an-

220 Undervisningsministeriet och Rambøll 2011, 14. 221 Danmarks regering: ”Gør en god skole bedre ‒ et fagligt løft af folkeskolen”, december 2012. 222 Karin Bromander: ”69 000 danska lärare utestängda från jobbet i en månad”, TCO-

tidningen 2013-04-23.

ställda. Från och med den 1 augusti 2014 regleras inte lärarnas arbetstid i ett särskilt avtal utan kommer att bestämmas av de enskilda rektorerna.223

Sammanfattningsvis har den danska skolan en tradition av lokalt inflytande både över innehållet i skolan och över användningen av statsbidragen. Utmärkande för Danmark är inte bara att den kommunala nivån utan kanske särskilt de enskilda skolorna och brukarorganen har stort inflytande. Staten har utövat en svag ideologisk och ekonomisk styrning av skolan. De senaste åren har den statliga inblandningen och styrningen ökat. Det är i synnerhet lärarna som har fått inskränkt inflytande. Utgången av avtalsrörelsen 2013 har inneburit att lärarfackens inflytande har minskat och att rektorernas inflytande över lärarnas arbetstid ökat markant. Den lokala friheten för kommuner och rektorer är fortfarande förhållandevis stor.

2.8.3. Norge

I likhet med Danmark finns i Norge en tradition av lokalt inflytande över skolan. En central del av 1889 års skollag var att det lokala inflytandet skulle stärkas. Kyrkans inflytande minskade till förmån för ett lokalt folkstyre över undervisning och läraranställningar där även föräldrarnas inflytande tillgodosågs. En konsekvens av detta var emellertid att skillnaderna blev stora mellan olika kommuner. Då Arbeiderpartiet fick regeringsmakten 1935 inleddes en organisatorisk förändring av den norska skolan mot mer central styrning. Syftet var att skapa en mer likvärdig skola och motverka geografiska och socioekonomiska skillnader. Internationellt sett var det unikt att Norge redan 1935 införde en sjuårig enhetsskola. En centralisering av skolans förvaltning påbörjades också och statsbidraget till skolan ökade. Dessutom infördes en nationell läroplan 1939 med fastställda minimikrav.224

Den norska utvecklingen under efterkrigstiden påminde om den svenska. Försöksrådet för skolverket infördes 1954 med svenska Skolöverstyrelsen som förebild. Även i andra avseenden stärktes

223 Lennart Frykskog: ”Danska regeringen sätter stopp för lärarkonflikten”, TCO-tidningen 2013-04-26; Undervisningsministeriet: ”Folketinget har vedtaget lov om afslutning af lockouten”, Undervisningsministeriet webbplats 2013-04-26. 224 Lindbom 1995, 169.

den nationella nivån på bekostnad av den regionala och lokala. De statliga bidragen ökade samtidigt.225

En enhetlig skollag kom 1958 och 1969 fattades ett formellt beslut om en enhetlig nioårig grundskola. I praktiken hade emellertid de flesta kommuner på frivillig basis redan infört en nio-årig grundskola. På 1970-talet genomförde Norge i likhet med andra nordiska länder kommunsammanslagningar. Samtidigt ökade decentraliseringen genom lagförändringar och avregleringar i slutet av 1980-talet vilka innebar att det lokala inflytandet och ansvaret ökade. En ökad möjlighet till skolval infördes också i samband med detta. Framförallt var det brukarinflytandet och rektorernas inflytande som ökade och detta skedde delvis på bekostnad av lärarnas inflytande. Styrningen kom vid den här tidpunkten mer och mer att inriktas på mål och resultat. Öronmärkningen av statsbidragen till bland annat skolan togs bort 1986.226 Organisatoriska förändringar genomfördes också. Flera statliga råd slogs ihop och dess uppgifter överfördes till Utbildningsdepartementet. På regional nivå inrättades statliga utbildningskontor.227 Utdanningsdirektoratet, som är den norska motsvarigheten till Skolverket, inrättades 2004.

Under 1990-talet genomfördes flera reformer som på olika sätt gjorde skolan mera inkluderande. Gymnasieskolan omstrukturerades 1994 och alla elever gavs rätt till treårig gymnasieutbildning. Den obligatoriska grundskolan utökades 1997 från nio till tio år, i och med att skolåldern sänktes med ett år.228

00-talet har präglats av att det lokala självbestämmandet och autonomin ökat. Flera avregleringar genomfördes 2003 som ökade det lokala självbestämmandet. Samma år tog kommunerna över ansvaret att förhandla om lärarnas löner från staten.229

2006 års nya läroplan, kallad Kunskapslyftet, innebar en betydelsefull förändring. Huvudprincipen var att kursplanen angav tydligt definierade kunskapsmål och att skolan skulle ha handlingsfrihet att själv bestämma hur målen skulle uppnås. Kunskapslyftet knöts till en rad motivationsfrämjande åtgärder såsom bonussystem och prestationslön i syfte att öka kvaliteten i utbildningen genom att

225 Lindbom 1995, 171. 226 Alfred O. Telhaug och Rolf Th. Tønnesen: Dansk utdanningspolitikk under Bertel Haarder

1982–1992: Nyliberalistisk og nykonservativ skoletenkning. Oslo: Universitetsforlaget 1992,

105 ff; Lindbom 1995, 175 ff. 227 Lindbom 1995, 175 ff. 228 UNESCO: ”Country report of Norway” i The EFA assessment 2000. 229 Deborah Nusche m.fl.: OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education:

Norway. OECD 2011, 20.

skapa konkurrens mellan skolorna.230 Kommunerna ansvarade för att anställa och fortbilda lärare och för lokal anpassning av de nationella läroplanerna. De enskilda skolorna utövade stort inflytande över undervisningen.231Under några år öppnades möjligheten till att etablera fristående skolor, men 2007 återinfördes kravet på att fristående skolor endast godkänns om de har alternativ pedagogik eller religiösa grunder.232Bakgrunden till flera av de reformer som har genomförts under det senaste decenniet i Norge är, liksom i Sverige och Danmark, en växande kritik mot skolan utifrån de svaga resultat i internationella kunskapsmätningar som norska elever uppvisat.233

Dessa brister har lett till ökade krav på tillsyn. Statlig granskning av skolägare infördes 2006 som komplement till den regionala tillsynen. År 2009 bestämdes att skolägare ska upprätta årliga statusrapporter, där skolhuvudmannens verksamhet utvärderas. Flera åtgärder har också vidtagits under slutet av 2000-talet för att öka lärarnas kompetens och status.234

Sammanfattningsvis har Norge historiskt haft ett starkt lokalt styre och även den nationella politiken domineras av regionala och lokala frågor. En ökad centralstyrning under 1900-talets första hälft efterträddes under 1970-talet av en tendens också inom skolpolitiken att åter låta det lokala och särskilt det kommunala inflytandet blomma ut liksom brukarinflytandet, delvis på bekostnad av lärarnas inflytande. Huvudmannaskapet över skolan är således delat även i Norge. Innehåll och organisation formuleras på statlig nivå men kommunerna har stort tolkningsutrymme och liksom på andra samhällsområden är Norge lokalpolitikens land även vad gäller skolområdet.

2.8.4. Slutsatser av den nordiska jämförelsen

Sammanfattningsvis ser vi en likartad organisatorisk utveckling av skolan i samtliga undersökta nordiska länder: överallt är skolan kommunal. Visserligen har ansvaret historiskt alltid varit delat mellan stat och kommun men under åttio- och nittiotalen ökade det lokala in-

230 Harald Thuen: ”Skolen ‒ et liberalistisk prosjekt? 1860–2010”, Norsk pedagogisk tidskrift 2010, 283. 231 Werler och Sivesind 2007. 232 Thuen 2010, 283 f. 233 Nusche m.fl. 2011, 18. 234 Nusche m.fl. 2011, 21.

flytandet över skolan markant i de nordiska länderna. Den ståndpunkt som ibland lite obetänksamt kastas fram i den svenska debatten att problemen i vår skola skulle kunna lösas genom ett förstatligande och att Sverige borde bli som det skolpolitiska mönsterlandet Finland är alltså motsägelsefull och ohållbar. Det finns både bra och dåliga kommunala skolsystem.

Vissa skillnader mellan länderna kan dock noteras. För det första har reformarbetet varit särskilt intensivt i Sverige. Övriga länders skola har inte på samma sätt genomgått ständiga förändringar. Särskilt Finland karakteriseras av ett lugnare reformtempo. För det andra har decentraliseringen och målstyrningen betonats starkare i Sverige än i övriga länder. Uppfattningen att ”det starka samhället” kommit till vägs ände och förvandlats till en stelbent byråkrati var under 1980-talet särskilt utbredd i Sverige och som en reaktion blev decentraliseringen i vårt land mycket långtgående. För det tredje har det uppstått någonting så internationellt ovanligt som en ”skattefinansierad marknad” för skolan i Sverige. Kanske man kan säga att det svenska skolsystemet efter 1990-talets reformer blivit mera likt det danska, som traditionellt varit mera pluralistiskt och med en framträdande roll för fristående skolor.

Men även om decentralisering är ett gemensamt drag för Norden (för övrigt inte bara på skolområdet utan inom hela den offentliga förvaltningen) finns det, på marginalen, ett institutionellt särdrag i vårt land: tillsynen över skolan har på senare år blivit mera centralt utformad i Sverige än i Finland, Danmark och Norge. Detta förhållande, och därtill knutna problem, kommer jag att behandla i ett särskilt kapitel nedan (kapitel 5).

2.9. Implementeringen misslyckades

Syftet med kommunaliseringen av skolan var att åstadkomma en högre grad av effektivitet och kvalitet i verksamheten. Den centralstyrning som tillämpats fram till slutet av 1980-talet ansågs av kritikerna vara allt för omfattande, detaljerad och byråkratisk och bedömdes inte vara ändamålsenlig för att lösa skolans problem. Det medborgerliga inflytandet i skolan var dessutom särskilt litet i jämförelse med andra samhällsområden. Vidare gjorde regeringen den bedömningen att förbättringar av verksamheten inte som tidigare kunde komma till stånd genom höjda anslag. Kommunaliseringen skulle göra det möjligt att anpassa skolan efter lokala behov och däri-

genom göra verksamheten mer effektiv både ur kostnads- och kvalitetssynpunkt. Ett samlat kommunalt arbetsgivaransvar skulle förbättra möjligheterna att styra lärarna i den riktning som staten ansåg som önskvärd, nämligen mot ett ökat kollegialt samarbete. Lärarresurserna skulle också kunna utnyttjas mer effektivt genom samordning inom skolan och med andra kommunala verksamheter för barn och unga.

Decentraliseringsdiskussionerna fick näring från olika förvaltningspolitiska idéströmningar. Under 1970-talet hade idéer diskuterats som hävdade att ett ökat medborgar- och även brukarinflytande i offentlig verksamhet skulle kunna lösa bland annat de problem som den centrala detaljregleringen fört med sig. Under 1980talet fick den nya förvaltningspolitiken New Public Management, som förespråkade att styrmetoder tagna från det privata näringslivet skulle tillämpas i den offentliga sektorn, stort inflytande på samhällsdebatten. Även om de som förordade ett ökat medborgar- och brukarinflytande respektive idéer från New Public Management hade olika utgångspunkter och motiv hade dessa förvaltningspolitiska trender det gemensamt att de betonade decentralisering som metod för att få till stånd en bättre offentlig verksamhet. Idéerna om ökad decentralisering passade väl in i den skolpolitiska diskussion, som under i princip hela efterkrigstiden präglats av behovet av att öka decentraliseringen av beslut och individualiseringen av undervisningen för att kunna möta alla elevers behov.

Den grundläggande styrmodell, som kom att utvecklas för att praktiskt kunna styra den decentraliserade offentliga verksamheten, benämndes mål- och resultatstyrning. Kommunaliseringen av skolan innebar att kommunerna fick ansvaret för att organisera och genomföra skolverksamheten, medan riksdag och regering skulle besluta om de övergripande nationella målen. Lärarna och rektorerna skulle ansvara för att med sin professionella kompetens genomföra verksamheten i förhållande till de politiskt beslutade målen. Huvudmannen skulle inte ingripa i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär men skulle noga följa verksamheten. För att det nya sättet att målstyra den decentraliserade kommunala skolan skulle fungera krävdes att en mer systematisk och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat kom till stånd. Styrkedjan skulle alltså vila på två ”ben”; styrning med mål och kontroll av resultat. För att bevaka och hävda de centralt fastställda nationella målen gentemot kommuner och skolor och för att tillse att de regler som måste finnas också i ett målstyrt system

verkligen efterlevdes fanns även ett behov av statlig tillsyn. Staten skulle dessutom behålla ett antal centrala styrmedel för att skolans likvärdighet över landet skulle garanteras, däribland formuleringen av mål i läroplaner, meritvärderingsregler vid tillsättningen av lärartjänster samt specialdestinerade statsbidrag till skolan.

Flera av dessa statliga styrinstrument avreglerades emellertid ganska snart. Nya reformer, både generella förvaltningspolitiska och skolpolitiska, genomfördes kort tid efter det att kommunerna övertagit huvudmannaansvaret för skolan. Flera av förändringarna innebar avregleringar och ett minskat statligt inflytande på styrningen av skolan. Kommunernas ansvar ökade därigenom ytterligare och medförde bland annat att kommunerna själva fick avgöra hur statsbidragen skulle fördelas mellan olika kommunala verksamheter och i högre utsträckning bestämma vilka personer man ville anställa som lärare. Samtidigt skulle kommunerna genomföra en omfattande gymnasiereform och anpassa sig till de valfrihetsreformer som innebar ökade möjligheter för fristående skolor att etablera sig med offentlig finansiering och för elever och föräldrar att välja skola. De omfattande reformerna förändrade, sammanfattningsvis, förutsättningarna för kommunernas huvudmannaskap och gav i flera fall kommunerna ett större ansvar än vad riksdagens beslut om att kommunalisera skolan förutsatt.

Den praktiska implementeringen av kommunaliseringsreformen fungerade inte som avsett. Reformen genomfördes på kort tid från det att riksdagen fattat de avgörande besluten 1989–1990. I många kommuner saknade de ansvariga kunskap om hur den nya decentraliserade styrmodellen var tänkt att fungera. Kommunernas omställning försvårades sannolikt av att den statliga myndighetsstrukturen på skolområdet förändrades parallellt med att kommunerna övertog ansvaret för skolan. Skolverkets kapacitet att bistå kommunerna var mer begränsad i förhållande till sin föregångare Skolöverstyrelsen, eftersom Skolverket var en betydligt mindre myndighet. Skolverkets styrstrategi innebar dessutom att verket i första hand genom informationsstyrning försökte vägleda kommunerna för att förmå dem att utveckla sin skolverksamhet och avstod från att aktivt bistå kommunerna i den praktiska styrningen av skolan. Denna strategi visade sig ha begränsad framgång.

Även beredskapen i lärarkåren för det nya sättet att styra skolan var otillräcklig. Motivationen bland stora lärargrupper var låg, eftersom de motsatt sig kommunaliseringen. Införandet av de nya läroplanerna 1994 som formulerats i linje med mål- och resultatstyr-

ningens principer som en anpassning till den decentraliserade skolan var dessutom abstrakta och svåra att förstå. Liksom i förhållande till kommunerna intog Skolverket en avvaktande hållning när det gällde att bistå lärare och rektorer med konkreta råd om hur de nya bestämmelserna skulle tillämpas och praktiskt omsättas i undervisningen. Samtidigt avreglerade läromedelsmarknaden och lärarna kunde som ett resultat av detta inte längre förlita sig på att läromedlen var anpassade till läroplanen.

Redan några år efter kommunaliseringen kunde man konstatera att det fanns problem i kommunernas styrning av skolan bland annat avseende styr- och kontrollsystem samt strategi och planering. De kommunala skolplanerna var inte tillräckligt konkreta, kopplingen mellan mål och resurser var begränsad, prioriteringar saknades och uppföljningen och utvärderingen av verksamheten utgjorde en svag länk. Avsaknaden av ett systematiserat arbete för att bedöma resultaten av skolverksamheten berodde delvis på bristande kompetens men även på ett bristande intresse för uppföljning och utvärdering i kommunerna.

Implementeringen av kommunaliseringsreformen under 1990talet genomfördes, sammanfattningsvis, i en situation där såväl kommunerna som lärarna saknade beredskap för att hantera sitt nya ansvar. Staten, representerad av Skolverket, stöttade inte heller i tillräcklig utsträckning vare sig de kommunala huvudmännen eller lärare och rektorer i deras arbete med att axla det ansvar som ålagts dem i och med kommunaliseringen och introduktionen av mål- och resultatstyrningen. Kommunaliseringen genomfördes i skuggan av den ekonomiska 1990-talskrisen som innebar krav på stora besparingar, vilket försvårade kommunernas uppdrag på ett ibland dramatiskt sätt.

För att komma tillrätta med de problem som konstaterats avseende kommunernas sätt att sköta skolan förändrades Skolverkets uppdrag kring millennieskiftet till att handla mer om konkreta insatser för att stödja ett kontinuerligt utvecklingsarbete i kommunerna. Metoden att praktiskt hjälpa kommunerna genom utvecklingsdialoger rönte emellertid kritik från den statliga revisionen som menade att verkets olika uppgifter att utöva tillsyn och främja skolutveckling blivit allt svårare att förena och att verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor hade blivit alltmer oklar. Revisionen var dessutom kritisk till den statliga tillsynen av skolan och bedömde att de bestående effekterna av tillsynen på verksamheten var små.

Skolverkets arbete att åstadkomma förbättringar av skolorna i landet hade sammantaget inte varit framgångsrik.

Regeringen bedömde i likhet med revisionen att Skolverkets dubbla uppgifter att både vara kontrollmyndighet och att ge utvecklingsstöd var problematisk. Som ett resultat inrättades Myndigheten för skolutveckling 2003 för att sköta den nationella skolutvecklingen, medan Skolverkets uppdrag renodlades till att främst omfatta tillsyn, uppföljning och utvärdering.

Myndigheten för skolutveckling lyfte fram ledarskapets betydelse på alla nivåer som en central faktor för en framgångsrik skola men konstaterade att många kommuner saknade en tillfredsställande kontroll över vilka resultat som uppnåddes i skolan och att det i många skolor saknades tillräckliga kunskaper om hur ett systematiskt och strukturerat arbete med skolutveckling borde bedrivas. Förutsättningarna för att driva det lokala skolutvecklingsarbetet varierade dessutom stort mellan olika kommuner och skolor.

Med början efter regeringsskiftet 2006 initierade den nya alliansregeringen ett stort antal reformer. Bland annat genomgick den statliga skoladministrationen omfattande förändringar. Regeringen ville få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur. Den befintliga ansvarsfördelningen mellan staten, kommuner och andra huvudmän, skolor och verksamheter skulle visserligen respekteras och understödjas men statens ansvar i det mål- och resultatstyrda skolsystemet behövde förtydligas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av denna ansvarsfördelning. De nationella utvecklingsinsatserna borde för att genomföras kunna motiveras utifrån ansvaret för likvärdigheten över landet och ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov.

I syfte att åstadkomma en ökad likvärdighet i utbildningen och förbättra elevernas studieresultat lades en ökad tonvikt vid den statliga tillsynen och en ny myndighet, Statens skolinspektion inrättades. Renodlingen av Skolverkets uppdrag 2003 som genomfördes av den socialdemokratiska regeringen, med ett ökat fokus på tillsyn och kvalitet hade varit ett organisatoriskt försök att åstadkomma detta. Alliansregeringens inrättande av Skolinspektionen 2008 innebar ytterligare en politisk prioritering och förstärkning av den statliga tillsynen av skolväsendet.

Man kan konstatera att statens styrning av kommunerna i deras egenskap av skolhuvudmän utvecklats från restriktiv och avvaktande fram till slutet av 1990-talet till att i ökad omfattning under några år kring millennieskiftet fokusera på omfattande kvalitets-

främjande skolutvecklingsinsatser till att med början 2003 lägga större vikt vid efterhandskontrollen av kvaliteten i skolverksamheten genom en förstärkt tillsyn. Under senare år har även stora statliga satsningar på skol- och kompetensutveckling gjorts. Vid sidan av de statliga satsningarna gör även kommunernas intresseorganisation Sveriges Kommuner och Landsting insatser för att främja skolutvecklingen i kommunerna. Sammantaget har de statliga reformerna, den oförändrade ansvarsfördelningen till trots, inneburit att den statliga styrningen av huvudmän och skolans professionella grupper förstärkts.

Vad gäller effekterna av den statliga tillsynen av skolan har Skolverket och sedermera Skolinspektionen i sina rapporter under 2000talets första decennium gjort bedömningen att brister, trots att de påtalats, kvarstått år från år. De effektutvärderingar som finns visar dock att bland annat rektorerna kan uppfatta tillsynen som en hjälp i sitt arbete både internt på den egna skolan och gentemot den kommunala politiska ledningen att hävda den nationella lagstiftningen. Men risker med tillsynen pekas även ut, till exempel varnas för att verksamheten anpassas till tillsynen i stället för att förändras på ett sätt som skulle vara bäst ur pedagogisk synpunkt – men det är i sammanhanget värt att påpeka att tillsynen tar sin utgångspunkt i de regler som riksdag och regering beslutat om.

Under senare år har det framkommit uppgifter som tyder på att det alltjämt finns problem med tillämpningen av den fördelning av ansvar och roller som kommunaliseringen av skolan och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Enligt en statlig utredning från 2007 var ansvarsmodellen för den svenska skolan inte tydlig för vare sig den nationella, kommunala eller lokala nivån och det fanns många exempel på att rollfördelningen mellan kommun och skolnivån inte hade förståtts och upprätthållits. Skolverket bedömde 2011 att det fanns indikationer på att vissa kommunledningar inte styrde skolverksamheten utifrån ett samlat statligt uppdrag, att de statliga målen för skolan i vissa fall sågs som långsiktiga visioner och inte som mål att uppfylla, att vissa statliga krav inte prioriterades vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördelningen gjordes också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala förutsättningar och behov för att nå de nationella målen. Kommunernas intresseorganisation Sveriges Kommuner och Landsting menade dock att staten i den mån det fanns oklarheter i styrningen själv bidragit till detta genom att direkt styra de professionella grupp-

erna i skolan i stället för att rikta sig till huvudmännen som var de som har det samlade ansvaret för skolan.

Forskningen pekar vidare på att det kan finnas skillnader i kommunernas styrning av skolan som beror av kommunstorlek. Det finns också indikationer på att kommunerna har olika förutsättningar att utnyttja det stöd till utvecklingen av skolan som staten erbjuder. Det är stor skillnad mellan skolhuvudmännen vad gäller att ta del av de specialdestinerade statliga stimulansbidragen. Kapaciteten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varierar mycket mellan kommunerna. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän (och enskilda huvudmän) mer sällan ansöker om och tar del av de statliga bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt under flera år finns en risk att de olika förutsättningarna att utföra skoluppdraget mellan kommunerna ökar över tid.

3. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

3.1. Inledning

Med direktivets ord ägnas detta kapitel åt eventuella effekter av skolans kommunalisering på läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter. Den förändrade styrningen av skolan i början av 1990-talet har inneburit stora förändringar för lärarna och rektorerna. Dels fick kommunerna det samlade arbetsgivaransvaret för dem, dels ersattes regelstyrning med mål- och resultatstyrning.

Kapitlet är indelat i två delar. Den första delen behandlar lärarna och den andra delen rektorerna. Varje del avslutas med en sammanfattande analys av hur kommunaliseringen har påverkat lärarnas arbetsuppgifter och status respektive rektorernas arbetsuppgifter.

Avsnittet om lärarna inleds med en diskussion om lärarprofessionen samt en historisk översikt av läraryrket i Sverige. Därefter följer ett antal delavsnitt där olika aspekter behandlas mer ingående, nämligen läraryrkets kunskapsbas, lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter samt läraryrkets status. Slutligen belyser jag lärarnas organisering samt gör en nordisk utblick över läraryrket i Finland, Danmark och Norge.

Det andra avsnittet om rektorerna inleds med en historisk tillbakablick av rektorsyrket. Därefter följer en redogörelse för rektorernas relation till kommunen, rektorernas arbetssituation samt rekryteringen och omsättningen av rektorer.

3.2. Professionalism

Frågan om ett yrkets status hänger i hög grad ihop med hur de arbetsuppgifter yrket omfattar och hur yrkesutövarnas arbetsvillkor ser ut i övrigt. Inom forskningen brukar dessa frågor diskuteras i termer av professionalism och därför ska jag inledningsvis säga ett par ord om professionslitteraturen samt om läraryrket som profession. Resonemanget kommer att relateras till hur kommunaliseringen var tänkt att påverka lärarprofessionen.

3.2.1. Lärarna är skolans viktigaste resurs

Att vara lärare är att varje dag komma in på en teaterscen för att entusiasmera en publik, som många gånger är ganska ointresserad. Detta är, som var och en förstår, inte något mekaniskt eller rutinmässigt arbete, som kan genomföras med tankarna på annat håll eller under förstrött lyssnande till melodiradion. Läraren måste bjuda på hela sin personlighet för att väcka elevernas intresse. Inspiration hämtar läraren från sin professionalism: den kunskap och kompetens som är specifik för läraryrket. För att lärarprofessionen ska kunna fungera väl krävs i gengäld att omvärlden har förtroende för att lärarna förstår verksamheten i skolan och är mest lämpade att fatta de vardagsbeslut som ingår i verksamheten.

Att lärarna utgör skolans viktigaste resurs har ett flertal studier visat. I sin uppmärksammade bok Visible Learning1, som bygger på 800 meta-analyser av tidigare forskning på området, framhåller utbildningsforskaren John Hattie, numera vid University of Melbourne, att ingenting slår en skicklig lärare. Andra faktorer, som ofta nämns i skoldebatten, såsom klasstorlek, läroplaner, finansiering, tillgång till sommarskolor, elevens kön, kost- och motionsvanor eller familjeförhållanden spelar mindre roll för elevernas studieresultat. Det räcker dock inte med att läraren tycker om att lära ut. Han eller hon måste intressera sig för samspelet med eleverna, lärandet måste bli synligt i den meningen att läraren tar in elevernas respons, ser lärandeprocessen med elevernas ögon och i syfte att successivt minska avståndet mellan den enskilde elevens kunskapsnivå och de målsättningar som finns konsekvent ställer frågan ”Vad händer nu i nästa steg för att du ska lära dig mera?” Ingenting är alltså så viktigt

1 John A. C. Hattie: Visible Learning. A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement. New York: Routledge 2009.

som en lärare som kan väcka sådant intresse bland eleverna. Följaktligen, har Hattie föreslagit i den debatt som följt på hans bok, är det bättre vid ett ökat resursutrymme att höja lärarlönerna än att minska antalet elever i klassen.2

I forskningen om vad som utmärker framgångsrika skolor och skolsystem har flera rapporter betonat att en professionell, välutbildad lärarkår som är delaktig i utvecklingen av undervisningen är ett kännetecken för framgångsrika skolor.3 Lärarprofessionen och dess ställning blir därmed av betydelse och inte bara enskilda lärarnas skicklighet. Finland är ett exempel på detta. Den finländska skolan har beundrats världen över för sina goda resultat och stora likvärdighet, även om resultaten i PISA 2012, som presenterades i december 2013, innebar såväl absoluta som relativa försämringar för Finland. En av de förklaringar som lyfts fram till den finska skolans framgångar, är just att lärarprofessionen är välfungerande och har en hög grad av autonomi i sin yrkesutövning.4Utmärkande för Finland är att lärarutbildningen sedan 1979 består av en femårig masterutbildning, vilket ger lärarna bra grundförutsättningar. Men kanske ännu viktigare är det finländska skolsystemet som karaktäriseras av att lärarna i kollegialt samarbete har stort inflytande både när det gäller formuleringen av målen för undervisningen men också avseende planering, utförande, examination och utvärdering.5 Lärarprofessionens autonomi anses också vara en orsak till att läraryrket har så hög status i Finland, vilket märks bland annat i många sökande till lärarprogrammet.6

3.2.2. Styrning genom professionen

Föregående kapitel i det här betänkandet har i hög grad handlat om utvecklingen av den politiska styrningen av skolan. En styrningsform som inte har behandlats mer ingående är styrning genom professionen. Detta innebär att en yrkesgrupp har omvärldens förtro-

2 Man kan dock notera att i en artikel, som refereras ovan kapitel 1 not 12, fann forskarna, att elever som gått i mindre klasser fick bättre jobb och högre lön lägre fram i livet. Även i kapitel 4 presenteras forskarrapporter som påvisat ett samband mellan resurser och studieresultat. 3 McKinsey & Company: How the world's best performing school systems come out on top, 2007; OECD: Evaluating and rewarding the quality of teachers, 2009. 4 Pasi Sahlberg: Finnish Lessons: what can the world learn from educational change in Finland? New York: Teachers College Press 2011, 70ff; Mc Kinsey & Company 2007. 5 Sahlberg 2011, 76. 6 Sahlberg 2011, 76.

ende att självständigt fatta vardagsbeslut i en viss verksamhet på basis av den specifika kunskap och kompetens som professionen innehar. Förtroendet bygger på att professionens företrädare anses vara de som är bäst lämpade att fatta beslut om en viss verksamhet och därmed får de möjligheten att tillämpa sitt professionella omdöme som är grundat på solid teoretisk utbildning och yrkeskoder.7Exempelvis anser de flesta att det är en självklarhet att läkare är bäst lämpade att avgöra vilken vård som en patient behöver.

Tillit har inom professionsforskningen lyfts fram vid sidan av de

kriterier som traditionellt brukar framhållas som kännetecknande för en profession: teoretisk yrkesspecifik kunskapsbas, lång utbildning, autonomi i yrkesutövandet, kontroll över vilka som tillhör kåren, kontroll över kunskapsutvecklingen inom yrket och etiska regler.8Forskningen menar att utan omvärldens tillit undermineras professionens möjligheter att utöva sitt yrke. Samtidigt är tilliten avhängig att professionen utför sitt arbete väl. Med andra ord förväntas den professionelle vara hängiven och moraliskt involverad i sitt arbete i utbyte mot omvärldens tillit.9

För lärare innebär styrning genom professionen att lärarprofessionen, vilket inte är synonymt med enskilda lärare, får inflytande över verksamheten i skolan och då förstås särskilt undervisningen. Det kan handla både om delaktighet i att formulera målen för undervisningen, frihet i att utforma själva innehållet i undervisningen och makt över bedömning och examination. Professionalism bygger på en tilltro till att det är lärarna som är specialister på skolan i egenskap av sin kompetens och kunskapsbas och en tillit till att lärarna ser till elevernas bästa.

Verksamheten i skolan är komplex och mångfasetterad. Undervisning kan utformas på många olika sätt för att uppnå de mål som statsmakterna beslutat om exempelvis i läroplanerna för de olika skolformerna. Frågan om lärarprofessionens ställning kompliceras av att det finns ett berättigat intresse från statens och huvudmännens sida att styra skolan. Skolan är vår gemensamma angelägenhet och övergripande mål och riktlinjer för skolan bör fattas genom gemen-

7 jfr Niklas Stenlås: En kår i kläm. Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reform-

ideologier, Rapport till Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO) 2009:6,

Stockholm 2009, 37. 8 Michael Burrage och Rolf Torstendahl: “Professions in theory and history: Rethinking the study of the professions” i The formation of professions. Knowledge, state and strategy, red. Michael Burrage och Rolf Torstendahl London: Sage, 1990. 9 Eliot Friedson: Professionalism. The Third Logic. Chicago: University of Chicago Press 2001.

samma beslutskanaler. Ett visst mått av extern styrning av skolan är därför nödvändig samtidigt som frågan om en väl fungerande lärarprofession i hög grad är avgörande för kvaliteten i skolverksamheten. En balans mellan dessa olika principer utgör en utmaning för skolpolitiken.

Frågan om huruvida läraryrket utgör en profession eller inte är dessutom i viss mån omstridd.10 Läraryrket får i hög grad sin legitimitet i samhället genom sin kunskapsbas. Samtidigt ingår i läraryrket att implementera de politiska mål som ställs upp för skolan. Man kan tala om två källor till legitimitet: den ena är den oberoende kunskapen, som ytterst vilar på den fria forskningen. Den andra är den politiska makten, i en demokrati som den svenska ytterst utgående från medborgarna. Läraryrket är en semiprofession i spänningsfältet mellan dessa två idealtyper.

Lärarprofessionens inflytande och status har varierat över tid. På senare år har professionsforskningen betonat vikten av att inte ensidigt fokusera på huruvida ett yrke uppfyller olika professionskriterier eller inte.11Allt fler menar att det inte är så viktigt att dra en tydlig linje mellan professioner och andra (expert)yrken eftersom gränsen är flytande. I stället bör studiet av professioner vidgas och fokusera på professioners och yrkesgruppers möjligheter att fungera och utöva sitt yrke.12

3.2.3. Kommunaliseringen och lärarprofessionen

Som framgår av kapitel 2 fanns det från regeringens sida en uttalad ambition att kommunaliseringen skulle möjliggöra förändringar av lärarnas arbetssätt. Enligt regeringen var lärarnas frihet för stor i det centralstyrda systemet och det sågs som ett problem att lärarna arbetade ensamma och inte tillsammans så som staten länge förordat. Regeringen menade också att lärarna inte såg skolans styrdokument som förpliktigande och att de i stället var tradition, lärarutbildningen och den allmänna debatten som påverkade lärarnas arbetssätt. Regeringen menade att behovet av samarbete hade ökat bl.a. för att kunna hjälpa elever med svårigheter. Även om lärar-

10 Johanna Ringarp: Professionens problematik: lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens förvandling. Göteborg & Stockholm: Makadam förlag 2011, 30 ff.; Ingrid Carlgren ”Lärarna i kunskapssamhället” www.lararnashistoria.se 2013-01-15. 11 jfr Julia Evetts: “A new professionalism? Challenges and opportunities”, Current Sociology 59, no. 4 2006; Julia Evetts: ”Short Note: The Sociology of Professional Groups: New Directions”, Current Sociology 54, no. 1 2006. 12 Stenlås 2009, 37.

yrket även fortsättningsvis borde vara ett yrke med stor frihet framhöll regeringen att det lika lite som på andra arbetsplatser kunde gälla att den enskilde anställde hade en obegränsad frihet att avgöra inriktning och välja metoder.13Göran Persson, skolminister vid tidpunkten för kommunaliseringen av skolan, lyfte fram behovet av ett samlat arbetsgivaransvar för lärarna i syfte att möjliggöra en förändring av lärarnas arbetssätt i den riktning som staten länge försökt att åstadkomma. För att kunna genomföra dessa förändringar var frågan om lärarnas arbetstid viktig.14

Samtidigt innebar mål- och resultatstyrningen, som infördes i samband med kommunaliseringen, i jämförelse med regelstyrningen, att lärarna fick ett ökat inflytande över hur undervisningen skulle bedrivas. Regeringen framhöll att lärarnas möjligheter att inom givna ramar påverka innehåll och arbetssätt i skolan skulle vara stora i det nya systemet. Härigenom skulle lärarnas kompetens tas tillvara och deras yrkesroll skulle stärkas och utvecklas.15Syftet med kommunaliseringen vad gällde lärarna sades kort sagt vara att öka den externa styrningen av lärarnas arbetssätt och arbetstid, och samtidigt, inom givna ramar, ge lärarprofessionen ett ökat inflytande över undervisningens utformning.

3.3. Läraryrket i Sverige

I Sverige har läraryrket sina rötter i två olika yrkestraditioner: folkskollärarna och läroverkslärarna, utöver att det även finns yrkeslärare med egna yrkestraditioner. Det parallella skolsystemet som bestod av läroverk och folkskolor övergavs successivt efter det riksdagsbeslut som fattades år 1962 om att införa en allmän grundskola. Lärarrollen skilde sig åt mellan de olika skolformerna liksom elevsammansättningen.

Folkskollärarna utbildades på folkskollärarseminarium vilket var en yrkesförberedande utbildning utan koppling till universiteten. Folkskollärarseminariet kallades ibland för ”fattigmans gymnasium” eftersom en betydande del av folkskollärarna rekryterades bland elever som var duktiga i skolan men kom från enklare hemförhållanden. Det var inte ovanligt att personer med akademisk utbildning

13 Proposition 1988/89:4, 15. 14 Proposition 1989/90:41, 13. 15 Proposition 1989/90:41, 5.

gjorde sig lustiga över folkskollärarnas ”halvbildning”.16 Bland många folkskollärare fanns i början av 1900-talet ett politiskt engagemang och radikala ambitioner att skapa en enhetlig grundskola och mer sekulär utbildning.17

Läroverkslärarna hade till skillnad från folkskollärarna en lång akademisk utbildning. De var antingen adjunkter eller lektorer beroende på hur lång utbildning de hade. Adjunkterna hade kandidat- eller licentiatexamen och det officiella kravet för lektorer var doktorsexamen, även om licentiatexamen kunde godkännas på dispens. Läroverkslärarna var i regel specialiserade i ett par ämnen och först efter år 1940 ingick även en obligatorisk kurs i pedagogik och psykologi i läroverkslärarens examen. Läroverkslärarna åtnjöt hög status och rekryterades i motsats till folkskollärarna ofta ur familjer i högre socialgrupper med akademisk tradition. Eleverna på läroverken hade likande bakgrund och många var inställda på att studera vidare. Läroverken förvaltade en lång tradition med rötter i medeltidens lärdomsskola där de akademiska läroämnena stod i centrum för undervisningen.18

När den sammanhållna grundskolan infördes under 1960-talet, innebar detta att alla barn oavsett bakgrund skulle gå i samma skolor. Lärarna från folkskolorna och läroverken sammanfördes därmed inom ramen för en gemensam skola. I den nya enhetsskolan kom folkskollärarna främst att undervisa på de lägre stadierna medan läroverkslärarna undervisade på högstadiet och gymnasieskolan. En viss spänning mellan dessa båda lärargrupper har levt kvar och den märks inte minst i att lärarna är organiserade i olika fackförbund som tidvis har haft diametralt olika ståndpunkter i skolpolitiska frågor.19

Mot bakgrund av den historiska utvecklingen av läraryrket kan man fråga sig vad det är som utgör kärnan i lärarprofessionen? Här har somliga betonat ämneskunskaperna och andra den pedagogiska kompetensen.20Rimligen behöver läraren både och, men här finns alltså två olika perspektiv på vilken tonvikt som ska läggas på respektive kompetens i lärarrollen, vilka ibland hamnar i konflikt.

16 Sixten Marklund: ”Läraren i skolan; utbildning och yrkesambitioner” i Ett folk börjar

skolan: folkskolan i 150 år: 1842-1992, red. Gunnar Richardson. Stockholm: Allmänna för-

laget 1992. 17 Sofia Persson ”Folkskollärarnas identiteter- bilder och motbilder”, www.lararnashistoria.se 2013-05-20. 18 Henrik Román ”Läroverken och läroverksläraren”, www.lararnashistoria.se 2013-05-20. 19 jfr Ringarp 2011, 133 ff. 20 Carlgren www.lararnashistoria.se

Villkoren för läraryrket har vidare i hög grad förändrats under den senare delen av 1900-talet till följd av införandet av den sammanhållna grundskolan med en mer heterogen elevsammansättning och genom högre krav på att skolan ska ge alla elever goda kunskaper. Skolpolitiken har i stor utsträckning kommit att handla om att skapa en ”likvärdig skola för alla”. Detta har inneburit att lärarna har mött nya utmaningar och att yrket delvis förändrats.

3.4. Läraryrkets kunskapsbas

I det här avsnittet kommer läraryrkets kunskapsbas att belysas närmare. De aspekter som kommer att behandlas är lärarutbildningen, forskning om lärarna och skolan samt fortbildning. Alla dessa aspekter handlar om kärnan i lärarprofessionen; den kunskap och kompetens som är specifik för lärare. Utformningen och innehållet i dessa tre aspekter utgör grundförutsättningar för att lärare ska kunna utföra sitt arbete väl. Fokus ligger på hur utformning, innehåll och villkor har förändrats sedan kommunaliseringen.

3.4.1. Lärarutbildningen

Sedan slutet av 1800-talet har lärarutbildningen i Sverige, liksom i många andra länder, varit en statlig angelägenhet. Detta har givit staten ett betydande inflytande över lärarprofessionen både vad gäller dess kunskapsbas, men också vad gäller lärarens roll och självbild. I praktiken innebär detta, till skillnad från andra akademiska utbildningar, att innehållet i lärarutbildningen beslutas av riksdag och regering. Riksdag och regering fastslår hur lärarutbildningens ska utformas, vilka ämnen som ska ingå och hur många poäng som lärare ska läsa i respektive ämne. Det är alltså inte institutionerna för lärarutbildning eller pedagogik vid lärosätena som avgör vad som ska ingå i lärarutbildningen, även om de förstås har viss frihet att utforma innehållet inom givna ramar.

Lärarutbildningen är komplex. Den ska både vara en teoretisk utbildning och en yrkesinriktning, samtidigt som den ska fungera som ett statligt styrmedel för att förverkliga samhällets intentioner på skolområdet.21Lärarutbildningen utgör också en grundförutsättning för lärarprofessionens möjligheter att fungera väl. I ut-

21SOU 1999:63 Att lära och leda. En lärarutbildning för samverkan och utveckling, 12.

formningen av lärarutbildningen tydliggörs skiljelinjer mellan olika kunskapssyner och ideal.

Den svenska lärarutbildningen har under de senaste årtiondena förändrats flera gånger: 1988, 1992, 2001 och 2010. Förändringarna har initierats politiskt och inte av lärarprofessionen. De har till stor del varit följden av andra genomgripande reformer och förändringar på skolområdet som lärarutbildningen måste anpassas till.22Kommunaliseringen av skolan och de andra reformerna av skolan som genomfördes i början av 1990-talet är exempel på sådana genomgripande reformer som initialt beslutats utan att lärarutbildningen anpassades till dem. Mot bakgrund av dessa förändringar sågs därför mot slutet av 1990-talet ett behov av att i efterhand se över och anpassa lärarutbildningen till de nya förhållandena på skolområdet.

2001 års lärarutbildning

År 1997 tillsattes på initiativ av riksdagen en parlamentarisk kommitté för att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen (dir. 1997:54). Det var särskilt mål- och resultatstyrningen men även kommunaliseringen av skolan och det nya systemet för statsbidrag som föranledde utredningen.23 Kommittén presenterade sitt slutbetänkande i maj 1999. I linje med kommitténs förslag lade regeringen i maj 2000 förslag till en förnyad lärarutbildning som skulle infördes vid halvårsskiftet 2001.24

Den nya lärarutbildningen innebar att en gemensam lärarexamen infördes som ersatte samtliga åtta av de lärarexamina som tidigare funnits. Den nya strukturen innebar att utbildningen delades in i tre delar; ett allmänt utbildningsområde med lärargemensamma moment som var obligatoriska för alla lärarstudenter; ett utbildningsområde med inriktningar mot det eller de ämnen som angav lärarexamens profil samt ett utbildningsområde som innehöll specialiseringar med fördjupningar och kompletteringar till det som studenten redan hade läst i de andra delarna. Jämfört med tidigare lärarutbildning innebar den nya strukturen att alla lärarstudenter, oavsett inriktning, skulle studera en gemensam kärna av ämnen som omfattade tre terminer, varav en del var förlagd till förskolor och

22 Gunnar Richardson: Svensk Utbildningshistoria. Skola och samhälle förr och nu. 7 ed. Lund: Studentlitteratur 2004, 42. 23SOU 1999:63, 42. 24 Proposition 1999/2000:135 En förnyad lärarutbildning.

skolor.25Det allmänna utbildningsområdet omfattade frågor om lärande, undervisning och specialpedagogik men även teman som socialisation, kultur och samhälle samt demokrati och ekologi.26

Den nya utbildningen innebar att lärarstudenterna själva kunde välja vilka ämnen som skulle ingå i deras examen. Det fanns alltså inga färdiga ämneskombinationer så som exempelvis språk eller naturvetenskap. Inte heller begränsades ämnena i lärarutbildningen till de undervisningsämnen som fanns i skolväsendet. Inriktningarna skulle omfatta minst två terminers studier och vara påbyggnadsbara. Specialiseringsområdet omfattade därefter ytterligare en termins studier som kunde fördjupa eller bredda inriktningen på utbildningen. I 1988 års utbildning hade det funnits färdiga inriktningar som exempelvis SO-lärare och NO-lärare för grundskolan uppdelade i ”tidigarelärare” 1–7 och ”senarelärare” 4–9, vilket alltså begränsade inriktningsmöjligheterna.27 Kravet på antalet kurspoäng för respektive inriktning i 2001 års lärarutbildning var i paritet med den tidigare utbildningen. Den nya utbildningen omfattade totalt 120–220 poäng, vilket motsvarade 6–11 terminers studier. Exempelvis yrkeslärare som redan hade yrkeskunskap läste 120 poäng och gymnasielärare läste 220 poäng.28

Remissinstansernas reaktioner på förslaget till ny lärarutbildning var blandade. Många var positiva till förändringarna men det fanns även de som ställde sig negativa till förslaget. Bland de högskolor som yttrade sig var en majoritet positiva till förslaget till ny struktur för lärarutbildningen. Ett antal universitet och högskolor framförde dock kritik mot hela eller delar av den nya strukturen. Bland annat framhölls att den innebar ett otillräckligt utrymme för ämnesstudier29och dessutom menade många att lärosätena själva borde få ett större inflytande över utformningen av lärarutbildningen.30Bland de kommuner som yttrat sig över förslaget var ett antal uttalat positiva medan ett fåtal helt tog avstånd till förslaget och ett stort antal var tveksamma till delar i strukturen. Bland annat framfördes olika synpunkter på omfattningen av den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen31och omfattningen av det

25 Proposition 1999/2000:135 26SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning, 90. 27SOU 2008:109, 89 ff. 28 Proposition 1999/2000:135, 21, Betänkande 2000/01:UbU3, Rskr. 2000/01:5. 29 Exempelvis: Mitthögskolan, Högskolan i Borås, Uppsala universitet, Lunds universitet, Örebro universitet, Högskolan i Halmstad. 30 Högskoleverket, Växjö Universitet, Högskolan Dalarna 31 Uppsala, Söderhamn, Täby, Ljungby, Eksjö m.fl.

allmänna utbildningsområdet.32Några kommuner framhöll dessutom att en gemensam lärarexamen inte skulle täcka skolornas behov.33

Svenska Kommunförbundet ställde sig positivt till förändringen av lärarutbildningen och såg fördelarna ur verksamhetssynpunkt. Kommunförbundet framhöll att den nya strukturen på lärarutbildningen skapade goda planeringsmöjligheter på skolorna med lärare som ”redan efter sin grundutbildning i större utsträckning än för närvarande kan ersätta varandra”.34

Förändringen av lärarutbildningen 2001 kan ses som ett sätt att utjämna skillnaden mellan läroverkslärartraditionen och folkskollärartraditionen och skapa en mer sammanhållen lärarroll. Detta genom att utbildningen i högre grad kom att betona det specifika i att vara just lärare och inte enbart ämneskunnig i och med införandet av det gemensamma allmänna utbildningsområdet. Den pedagogiska delen i läraryrket stärktes därmed även om vissa forskare menar att detta skedde på bekostnad av ämnesdjup35. Alla lärare blev genom den nya utbildningen även behöriga för forskarutbildning.36 En ambition med förändringen var att skapa forskning av och för lärare.

En flexibel lärartjänst

I propositionen om en förnyad lärarutbildning 2001 framhölls att det hade skett en integrering av de olika skolformerna under 1990talet där förskola, fritidshem och grundskola har knutits allt närmare varandra, främst av pedagogiska skäl. Detta hade enligt regeringen föranlett alltmer samarbete och samplanering mellan berörda lärarkategorier. Regeringen menade att en mer sammanhållen utbildning och en gemensam kompetens lade grunden för ett välfungerande samarbete mellan lärare.37 Vikten av att skapa en ”gemensam yrkesidentitet” framhölls som en förutsättning för att lärare från olika nivåer och med olika inriktningar skulle kunna samarbeta utifrån likvärdiga förutsättningar.38 Men det var inte bara

32 Gävle, Nybro, Sollentuna, Stockholm, Torsby. 33 Stockholm, Sollentuna och Täby. 34 Särskilt yttrande till SOU 1999:63 från sakkunnig Marianne Wedin (Svenska kommunförbundet). 35 Stenlås 2009, 72. 36 Agneta Linné ”Lärarutbildning i historisk belysning ”, www.lararnashistoria.se 2013-01-16. 37 Proposition 1999/2000:135, 7. 38 Proposition 1999/2000:135, 10.

för att främja samarbete som den gemensamma yrkesidentiteten var betydelsefull. Regeringen framhöll också att det var en utmaning för det nya läraruppdraget ”att utveckla kompetenser för att kunna möta andra grupper av elever än de man ursprungligen utbildats för”.39

I och med att lärarutbildningen blev mer sammanhållen och alla nya lärare fick samma baskunskaper, blev lärarna även mer flexibla i bemärkelsen att de lättare kunde undervisa på andra nivåer eller i andra ämnen än vad deras ursprungliga specialisering avsåg. I propositionen föreslogs att kompetensutveckling i kombination med den nya lärarutbildningen kunde användas för att utjämna lärarbehovet för elever i olika åldrar. Regeringen menade att kompetensutvecklingen av personalen var ett mycket viktigt led i personalförsörjningen. Variationer i årskullarnas storlek kan vara stora och lärarna borde exempelvis genom vidareutbildning kunna medverka till en viss utjämning av lärarbehovet för olika åldrar.40Enligt propositionen gav flexibiliteten i den nya lärarutbildningen möjligheter för en lärare att komplettera sin grundutbildning med nya ämnesområden och ålderskategorier av elever. I utredningen som låg till grund för propositionen diskuterades hur den nya lärarutbildningen var väl lämpad att klara ”dimensioneringsproblematiken”, när årskullarnas storlek varierade.41 De gemensamma kompetenser som studenterna fick via det allmänna utbildningsområdet innebar på sikt att de på ett annat sätt kunde röra sig mellan olika skolformer eller åldersgrupper.42I propositionen framhölls att kompetensutvecklingen av lärare borde användas som ett av statens styrinstrument för detta ändamål.43

Resonemangen i propositionen visar att kompetensutveckling både skulle rymma breddning och fördjupning. Regeringen diskuterade dock inte huruvida dessa aspekter kunde hamna i konflikt, exempelvis att kompetensutveckling som främst syftade till att bredda lärarnas kompetens kunde leda till förlorad kompetens på djupet.

2001 års lärarutbildning började kort efter att den hade införts att kritiseras, bland annat för att den enligt kritikerna ansågs ge studenterna en alltför svag ämnesidentitet och för att viktiga kun-

39 Proposition 1999/2000:135, 10. 40 Proposition 1999/2000:135, 31. 41 jfr Ringarp 2011, 112ff. Ringarp skriver om konflikten mellan ett arbetsgivarperspektiv och ett professionsperspektiv på läraryrket. 42SOU 1999:63, 319. 43 Proposition 1999/2000:135, 32.

skapsområden saknades. Redan 2007, tillsattes därför en ny utredning. Utredningen redovisade sina förslag i december 2008 i betänkandet En hållbar lärarutbildning.44År 2010 förslog regeringen en förändrad lärarutbildning från och med år 2011 som i huvudsak följde utredningens förslag.45 Förslaget syftade bland annat till att förstärka lärarnas ämneskunskaper samt deras ämnesdidaktiska kompetens. Fyra olika lärar- och förskollärarexamina infördes och utbildningen blev återigen mer anpassad till skolväsendets olika inriktningar. Vidare framhöll regeringen att ämneskombinationer på ämneslärarutbildningen borde införas och anpassas efter skolhuvudmännens behov i syfte att skapa ökad anställningsbarhet. Flexibiliteten i den tidigare lärarutbildningen vad gällde inriktningar och specialiseringar ansågs nu, i motsats till resonemangen i propositionen inför 2001 års lärarutbildning, skapa problem för skolhuvudmännen.46

Sammanfattningsvis var 2001 års reform en anpassning till och en följd av kommunaliseringen av skolan. Politikerna hade länge sökt bredda lärarutbildningen och göra lärarna till generalister, medan många lärare slog vakt om den traditionella rollen som ämnesspecialister. I och med kommunaliseringen kunde staten använda kommunerna som redskap för att styra över lärarna för att åstadkomma en annan lärarroll som bättre passade statens skolideologiska strävan. Generalistrollen ansågs ur pedagogisk synpunkt gynna eleverna. Samtidigt innebar den här förändringen att lärarna i högre grad blev utbytbara sinsemellan. När kommunerna blev huvudmän för en sammanhållen skolverksamhet i och med det förändrade huvudmannaskapet (sedan tidigare var kommunen huvudman för förskola och fritidshem) medförde det ett större behov av mer flexibla lärare, som kände till hela verksamheten och som kunde täcka upp där det saknades personal. Fördelarna med ett sådant helhetsperspektiv på verksamheten ansågs stora men det medför också en risk för att lärares specifika yrkeskompetens nedvärderas och ”personalförsörjning” ställs i fokus.

Det är också ett problem i sig att lärarutbildningen har förändrats så många gånger inom loppet av ett par årtionden. Genomgripande reformer behöver tid för att implementeras och få verka fullt ut. Frekventa förändringar av strukturen gör att utbildningens

44SOU 2008:109. 45 Proposition 2009/10:89 Bäst i klassen- en ny lärarutbildning. 46 Proposition 2009/10:89 Bäst i klassen - en ny lärarutbildning, 28.

kvalitet blir lidande. Lärarprofessionens specifika kunskapsbas blir oklar genom att omprövas ofta.

3.4.2. Forskning om lärarna och skolan

Forskning om skolan och lärande fyller en central roll för läraryrkets kunskapsbas och för dess kunskapsutveckling. Det kan tyckas självklart att det är lärare som forskar om skolan, pedagogik och didaktik men i många länder är det snarare forskare inom pedagogik som har dominerat forskningen på dessa områden. Professorn i pedagogik Ingrid Carlgren menar att också i Sverige har forskningen om skolan sedan 1950-talet dominerats av pedagoger (det vill säga forskare med pedagogik som huvudämne som inte genomgått lärarutbildningen) och lärarna har snarare blivit forskningsobjekt än delaktiga i forsknings- och utvecklingsarbetet.47Innan dess deltog lärare i viss mån i den utbildningsvetenskapliga forskningen även om forskningen i sig inte var så omfattande.

Båda de senaste lärarutbildningsreformerna har betonat vikten av att utöka satsningarna på utbildningsvetenskaplig forskning samt att skapa bättre möjligheter för att fler lärare och lärarstuderande ska forska.48Den nuvarande regeringens satsningar på fler karriärvägar för lärare (mer därom i avsnitt 3.6.1) och forskarskolor kan också ses som ett led i arbetet med att uppmuntra fler lärare till att forska.

Uppdelningen mellan forskare inom pedagogik och lärare märks även i hur lärarutbildningen har varit organiserad i Sverige; ofta som en egen institution eller högskola organisatoriskt skild från den pedagogiska institutionen.49

I Stigler och Heberts omtalade bok The teaching gap identifieras två olika strategier för skolutveckling: den första utvecklar skolan genom reformer och skolutveckling förväntas ske genom att dessa centralt och politiskt framtagna reformer implementeras. Lärarens roll reduceras till att implementera reformerna. Den andra strategin går i stället ut på att utveckla skolan underifrån genom ett lärarägt

47 Ingrid Carlgren: ”Den felande länken- om frånvaron och behovet av ’klinisk’ utbildningsvetenskaplig forskning”, Pedagogisk forskning 15, 4, 2010. 48SOU 2008:109, 392 f.; SOU 1999:63, 265 ff. 49SOU 2008:109, 372.

utvecklingsarbete. Utvecklingsarbetet sker då lokalt i skolverksam-

heten och i små steg och lärarna är delaktiga och drivande.50

I Sverige har det varit den politiskt initierade reformstrategin som dominerat allt sedan grundskolereformen på 1960-talet. Flera av reformerna sedan dess är direkt influerade av forskare i pedagogik.51 I skolutvecklingsarbetet under de senaste årtiondena har fortbildning av lärare fyllt en central roll och därigenom har lärarna åter gjorts delaktiga i utvecklingen av skolan. Detta har emellertid inte i första hand skett genom att stärka lärarnas delaktighet i forskningen.52 I det arbete för skolutveckling som initierades i samband med avtalet som tecknades mellan Svenska Kommunförbundet och lärarfacken 1995/96, betonades lärarnas delaktighet i skolans utvecklingsarbete. En rad åtgärder för ett sådant arbete listades varav de flesta handlade om kompetensutveckling och samverkan i lärarlag, även om vikten av att ge lärare möjlighet att forska också underströks.53

Vi kan konstatera att frågan om att stärka lärares möjligheter att forska har varit en pågående diskussion sedan 1990-talet. Frågan är viktig för lärarprofessionen och dess möjligheter att stärka och kontrollera läraryrkets kunskapsbas. Det är svårt att uttala sig om kommunaliseringen haft någon betydelse för lärarnas möjlighet att forska. Regeringen har sedan 2007 genomfört flera satsningar på forskarskolor för lärare för att bygga upp skolans kunskapsbas och öka antalet lärare med utbildning på forskarnivå i skolan.

3.4.3. Fortbildning

Fortbildning definieras enligt Universitets och högskolerådets ordbok som uppdatering av kunskaper och färdigheter på ett område som man redan har utbildning för eller är verksam inom.54

Formen för och innehållet i lärares fortbildning kan emellertid variera i hög grad. Dels kan det handla om formell utbildning där läraren fördjupar sin kunskap genom att läsa kurser. Dels kan det

50 James W. Stigler och James Hiebert: The teaching gap. Best ideas from the world’s tearchers

for improving education in the classroom. New York: Free Press 1999.

51 Exempelvis pedagogen Ulf P. Lundgren var delaktig i det så kallade skolprojektet där förarbetena inför kommunaliseringsreformen togs fram. 52 Carlgren, Pedagogisk forskning 15, 4, 2010. 53 Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Svenska Kommunförbundet: ”En satsning till två tusen”, 1996. 54 Högskoleverkets webbplats: Universitets och högskolerådets ordbok, www.hsv.se, 2013-11-01.

handla om den kunskapsinhämtning som lärare kontinuerligt gör på egen hand för att hålla sig uppdaterade med forskningsläget och det dagspolitiska läget. Dessutom kan det inkludera kortare kurser och seminarier av olika slag.

Innehållsligt kan fortbildning både bestå av ämnesrelaterad kunskap, pedagogik, didaktik och också av mer verksamhetsrelaterade frågor och frågor om hur ny lagstiftning ska implementeras.

Utifrån ett professionsperspektiv är fortbildning av grundläggande betydelse för att lärare ska kunna utföra sitt arbete på ett tillfredsställande sätt och upprätthålla den kunskapsbas som utgör professionens kärna. Huruvida lärarprofessionen har möjlighet att formulera behovet och påverka innehållet i fortbildningen är centralt, eftersom det ger kontroll över kunskapsutvecklingen inom yrket. Tilltro till att lärarna själva kan avgöra vad som är meningsfull fortbildning och ytterst vad det innebär att vara lärare är grundläggande för uppfattningen om läraryrket som en profession. Utifrån ett övergripande verksamhetsperspektiv finns det däremot andra och bredare behov av kompetensutveckling som syftar till att verksamheten sammantaget ska fungera väl. Både det professionella perspektivet och verksamhetsperspektivets aspekter är betydelsefulla för att verksamheten ska fungera men som man lätt kan förstå kan olika perspektiv på fortbildning ibland komma i konflikt med varandra.

I 2 kapitel 34 § skollagen framgår att det i dag är kommunerna (och i förekommande fall den enskilde huvudmannen) som har det yttersta ansvaret för lärarnas kompetensutveckling: ”Huvudmannen ska se till att personalen vid förskole- och skolenheterna ges möjligheter till kompetensutveckling. Huvudmannen ska se till att förskollärare, lärare och annan personal vid förskole- och skolenheterna har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet.” Enligt det nuvarande kollektivavtalet ska 104 timmar årligen per heltidsanställd lärare avsättas för kompetensutveckling.55Tiden fördelas mellan arbetstagarna efter behov och ger alltså inte alla enskilda lärare en garanterad rätt till 104 timmars fortbildning.

Fortbildningen har till organisation och innehåll förändrats över tid. I det här avsnittet kommer några förändringar att beskrivas vad gäller lärares förutsättningar att fortbilda sig. Det gäller både hur fortbildningen är organiserad, formellt reglerad och vilket innehåll den har. För denna utredning är det förstås av särskilt intresse att

55 Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbunds samverkansråd, Sveriges Kommuner och Landsting, Arbetsgivarförbundet PACTA: HÖK 10, bilaga M till AB punkt 6b)2.

undersöka om det har skett någon förändring som ett resultat av skolans kommunalisering.

Hur fortbildningen har organiserats historiskt

Historiskt sett har fortbildningstraditionen varit en viktig del i lärarnas strävan att främja sin professionella identitet och hålla sig uppdaterade inom det egna yrkesområdet. Redan under 1800-talet fanns möjlighet till statligt stöd för fortbildning även om fortbildningen under den här tiden oftast skedde i lärarorganisationernas regi och bekostades av lärarna själva. I takt med att skolväsendet byggdes ut under efterkrigstiden tog staten ett ökat ansvar för lärarnas fortbildning.56I samband med att grundskolereformen implementerades inrättades under 1960-talet en statlig fortbildningsorganisation med fortbildningskonsulenter och fortbildningsledare vid länsskolnämnderna och på skolöverstyrelsen. Ett viktigt syfte med organisationen var att informera och förmedla resultaten med den nya grundskolan som implementerades stegvis under 1960talet. När verksamheten var fullt utbyggd arbetade mer än 200 personer inom fortbildningsorganisationen.57Konsulenterna rekryterades bland lärare med särskilt pedagogiskt och didaktiskt intresse. De skulle ha halva sin tjänst som undervisande lärare för att vara förankrade i skolverksamheten. Härigenom var verksamheten även i hög grad förankrad i lärarprofessionen. Kärnan i konsulenternas arbete var skolbesök och lokala studiecirklar. Dessutom fanns en rad olika landstäckande projekt som behandlade både fördjupning i enskilda ämnen och mer övergripande frågor så som pedagogiska metoder. Sommarkurser och sammankomster under terminstid ingick som delar i verksamheten. Genom projekten möjliggjordes samarbete mellan lokala, regionala och centrala enheter inom skolsystemet. Ytterligare en viktig del av den statliga fortbildningsorganisationen utgjordes av de stora länsstudiedagarna som fortbildningsledaren på länsskolnämnden ansvarade för.58

I och med att de statliga anslagen för fortbildning ökade under 1970-talet ökade också de enskilda lärarnas möjligheter till fortbildning. Det så kallade B-avdraget gav lärare ytterligare en möjlig-

56SOU 1999:63, 231. 57 Lennart Berggren, Peder Claesson och Bertil Ydén: Svensk lärarfortbildning 1961–1982:

minnen och reflektioner. Linköping: Ekonomitryckarna 1994, 8 ff.

58 Berggren, Claesson och Ydén 1994, 8ff; Skolverket: Vad är fortbildning bra för? En inven-

tering på central kommunnivå av fortbildning för lärare, rapport nr 1, 1992.

het till fortbildning genom att vara tjänstlediga och studera med två tredjedelar av sin lön efter ansökan hos länsskolnämnderna. Lärare kunde därigenom exempelvis bredda sin inriktning genom att studera ytterligare något ämne som de inte redan hade behörighet i eller studera vidare för att ta en licentiatexamen.59

Under 1960- och 1970-talen var fortbildningssatsningarna främst riktade till den enskilde läraren och syftet var att fördjupa lärarnas ämnesstudier även om fortbildningen också avsåg mer verksamhetsbetonade aspekter så som grundskolereformens införande och förändringar i läroplanernas innehåll. Mot slutet av 1970-talet förändrades synen på lärares fortbildning och tonvikten kom att ligga på verksamhetsutveckling och utbildning som genomfördes tillsammans med kollegorna i stället för lärares individuella fortbildning.60

1980-talet blev decentraliseringens årtionde. Som framgår av kapitel 2 fick kommunerna redan före kommunaliseringen ett ökat ansvar och inflytande över skolverksamheten. Länsskolnämndernas fortbildningsorganisation avvecklades åren 1981–1982 som ett led i dessa decentraliseringssträvanden,61 varigenom lärarnas fortbildning blev ett kommunalt ansvar. I samband med detta kom fortbildningens roll i skolans utveckling alltmer att betonas. Ett statsbidrag för lokal skolutveckling infördes som kommunerna delvis kunde använda för att bekosta att lärare deltog i fortbildning. Samtidigt togs möjligheten för lärare att studera med B-avdrag bort, liksom de sommarkurser som ingick i länsskolnämndernas fortbildningsverksamhet.62Under 1980-talet skedde fortbildningsplaneringen centralt i kommunerna på fortbildningsnämnder med tillhörande fortbildningsavdelningar i olika högskoleregioner. Deras uppgift var att samordna och planera kommunernas redovisade fortbildningsbehov tillsammans med högskolan. Kurserna var frivilliga. Kommunernas redovisade fortbildningsbehov var emellertid svagt förankrade ute i skolorna vilket ledde till att få lärare deltog i utbildningen.63

Staten hade inflytande över lärarfortbildningen genom centralt upprättade förteckningar över angelägna fortbildningsbehov och vilka löneförmåner som deltagarna kunde få men det var kommu-

59SOU 1999:63, 232. 60 Berggren, Claesson och Ydén 1994; SOU 1999:63. 61 Berggren, Claesson och Ydén 1994, 117. 62SOU 1999:63. 63 Skolverket: Vad är fortbildning bra för? En inventering på central kommunnivå av fort-

bildning för lärare, rapport 1, 1992.

nerna som fattade beslut om lärarnas deltagande. De statliga förteckningarna var också vägledande för högskolornas fortbildningsavdelningar som fick uppdraget att anordna de flesta fortbildningskurserna. Branschorgan och yrkesstudier var betydelsefulla för yrkeslärarnas fortbildning. Kommunerna ansvarade i allmänhet själva för de obligatoriska fortbildningsdagarna som genomfördes under studiedagar.64

Sammanfattningsvis skedde stora förändringar under 1980-talet vad gäller lärares fortbildning. Det statliga inflytandet över fortbildningen minskade betydligt efter det att länsskolnämndernas fortbildningsorganisation avvecklats. Samtidigt minskade lärarprofessionens inflytande över fortbildningen, eftersom fortbildningsorganisationen på länsskolnämnderna bars upp av yrkesverksamma lärare. En annan viktig förändring var att möjligheten att studera med B-avdrag som gett lärarna inflytande över den egna fortbildningen togs bort. När det gäller den formellt reglerade rätten till fortbildning var den sedan 1970-talet fem dagar för alla lärare. Här skedde inte någon förändring under perioden. Ansvaret över innehållet i dessa dagar flyttades över till kommunerna från länsskolnämnderna då ansvaret för fortbildningen ålades kommunerna 1982. Synen på fortbildning försköts i samband med att fortbildningen kommunaliserades. Skolutveckling i mer generella termer fick nu en mer central roll, medan den enskilde lärarens prioriteringar fick en mer undanskjuten plats.

Vad hände med fortbildningen när skolan kommunaliserades?

Innehållet i fortbildningen

I samband med att kommunerna fick arbetsgivaransvaret för lärarna och rektorerna avskaffades fortbildningsnämnderna liksom det särskilda statsbidraget för skolutveckling.65När det riktade statsbidraget försvann 1993 blev det upp till kommunerna själva att avgöra hur stor del av medlen som de skulle använda för lärarnas fortbildning.

När det gäller synen på fortbildning kom fokus under 1990-talet alltmer att ligga på de lokala behoven i skolorna och på verksamhetsutveckling. Fortbildningen blev mindre inriktad på lärarnas

64SOU 1999:63, 231ff; Skolverket 1992. 65 Proposition 1989/90:41; Skolverket 1992.

individuella behov av att exempelvis hålla sig ajour i sina ämnen och mer fokuserad på lärarkollektivet och verksamheten. Under 1990talet började begreppet kompetensutveckling att användas exempelvis i det avtal som slöts mellan SKL och lärarfacken 1995/96 och i SOU 1999:63Att lära och leda. En lärarutbildning för samverkan

och utveckling som låg till grund för 2001 års lärarutbildnings-

reform. Med begreppet kompetensutveckling avsågs både det som tidigare benämnts fortbildning som avsåg utbildning som utvecklar lärarens förutsättningar att fullgöra sitt befintliga yrke och vidare-

utbildning som inbegriper utbildning som leder till en annan, van-

ligen högre yrkeskompetens.66 Dessutom inbegreps skolutveckling mer generellt i begreppet. I takt med den vidgade betydelsen av kompetensutvecklingsbegreppet och kommunernas ökade frihet fick högskolans kurser konkurrens från en mängd andra utbildningsanordnare och utbudet av olika typer av fortbildningskurser breddades.67

Redan i kommunaliseringspropositionen 1989 hade regeringen gett uttryck för en vidgad syn på fortbildningen. Regeringen framhöll att det fanns behov av utökade insatser för att öka personalens kompetens mot bakgrund av samhällsutvecklingen och det kommunala driftsansvaret för skolan. Regeringen såg tre behov av fortbildning. För det första fanns behov av sådan fortbildning som hade sin utgångspunkt i nationella mål och ambitioner, för det andra behov som definierades lokalt på kommun och skolenhetsnivå och för det tredje sådana som hade sin grund i den enskilde lärarens behov av utveckling.68

Som redan nämnts innebar avtalet som tecknades 1995/96 satsningar på skolutveckling. Utöver kollektivavtalet togs en skrift fram där parternas gemensamma ambitioner presenterades vad gällde åtgärder för att utveckla den svenska skolan – En satsning till

tvåtusen. Åtgärderna gällde både skolans inre arbete, organisation

och lärarnas lärande.

I en inventering av kommunernas fortbildningsplanering som Skolverket genomförde 1992 framgick att 80 procent av kommunerna vid tidpunkten såg fortbildning som synonymt med verksamhetsutveckling. Det framgick också av rapporten att det fanns en konflikt i merparten av kommunerna mellan lärarnas individu-

66SOU 1999:63, 231. 67SOU 1999:63, 233; Ingrid Carlgren och Berit Hörnqvist: När inget facit finns: om skol-

utveckling i en decentraliserad skola. Skolverket 1999.

68 Proposition 1989/90:41.

ella önskemål och behov av fortbildning och skolverksamhetens behov av utveckling.69

Den formella rätten till fortbildning

Lärarna fick en utökad rätt till fortbildning genom det avtal som tecknades i samband med kommunaliseringen. Avtalet innehöll en överenskommelse om fortbildning på feriearbetstid.70 I avtalet föreskrevs att den ferieförlagda arbetstiden skulle förläggas i direkt anslutning till terminernas början och slut. Många lärare upplevde avtalet som ett intrång på deras sommarferier. I flera kommuner uppstod stora motsättningar runt den ferieförlagda fortbildningen. En fråga som diskuterades var huruvida avtalets formulering om kvalificerad fortbildning skulle tolkas som ämnesfördjupande studier i högskolans regi, vilket många lärare ansåg, eller om också andra typer av utbildning kunde ingå. I många kommuner gavs lärarna möjlighet att kvitta bort delar eller hela den ferieförlagda fortbildningen mot utbildning som lärarna deltog i på andra tidpunkter enskilt eller i grupp, exempelvis under terminen på kvällstid. 71

Avtalet från 1995/96 innebar en genomgripande förändring av lärarnas arbetstid (mer därom i avsnitt 3.5.1). Förtroendearbetstiden minskade och lärarna fick en reglerad årsarbetstid som motsvarade i genomsnitt 35 timmar i veckan. När det gäller den formella rätten till fortbildning innebar avtalet att 104 timmar av den reglerade arbetstiden, det vill säga 13 dagar, avsattes per lärare och år i en gemensam pott som fördelades efter behov.72 Detta betydde en utökning av lärarnas rätt till betald fortbildning under arbetstid. Eftersom lärarnas förtroendearbetstid begränsades minskade lärarnas möjligheter att kontinuerligt fortbilda sig på eget initiativ till förmån för den reglerade fortbildningen över vilken arbetsgivaren hade större inflytande.

69SOU 1999:63. 70 Den så kallade ferieförlagda arbetstiden omfattade 24 dagar under en treårsperiod, varav högst 12 dagar skulle kunna tas ut under ett år. Detta innebar 13 dagar per år och lärare inklusive de fem årliga studiedagarna som redan tidigare fanns reglerade. 71 Skolverket 1992. 72 Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund: Avtal 2000 (ÖLA).

Statliga insatser för kompetensutveckling

Även om lärares kompetensutveckling sedan 1990-talet huvudsakligen är skolhuvudmannens ansvar har staten också tagit ett antal initiativ på området (se ovan kapitel 2).

På senare år har staten gjort två stora satsningar på lärarnas fortbildning genom lärarlyftet 1 och 2. Det första lärarlyftet lanserades år 2007 och innebar en satsning på sammanlagt 3, 6 miljarder kronor på fyra år för att höja lärares ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kompetens.73 Satsningen riktades framför allt till behöriga lärare och efter godkännande från sin huvudman fick de möjlighet att studera med 80 procent av lönen. Genom ett särskilt statsbidrag, administrerat av Skolverket, ersattes skolhuvudmannen för merparten av lärarens lönekostnad under tiden då läraren studerade. Modellen liknar alltså det gamla B-avdraget. Av Skolverkets årsredovisning för 2011 framgår att drygt 18 000 lärare deltog i lärarlyftet mellan åren 2007–2011.74 Statskontoret har i en rapport visat att 95 procent av kommunerna var representerade i satsningen. Utvärderingen visar också att deltagande lärarna och deras rektorer anser att de på ett mycket tillfredsställande sätt har kunnat utveckla både undervisningens innehåll och metoder till följd av fortbildningen.75 Lärarlyftet 2 introducerades 2012 och riktar sig till lärare med lärarexamen, men som saknar behörighet för all ämnen de undervisar i. Till skillnad från den första satsningen utgår endast ett stimulansbidrag till kommunerna och lärarens förlorade lönekostnader under studietiden blir alltså i huvudsak en fråga för skolhuvudmännen och de enskilda lärarna.

Kompetensutveckling i praktiken

Officiella uppgifter över tid om hur mycket kompetensutveckling som lärare i praktiken fått finns inte att tillgå. Lärarnas Riksförbund genomförde dock år 2006 en undersökning bland knappt 800 av sina medlemmar. Undersökningen visade att 84 procent av lärarna i undersökningen hade fått någon form av kompetensutveckling under de senaste två åren. Vidare visade undersökningen att en stor andel av lärarna upplevde att de fick för lite kompetens-

73 Regeringens pressmeddelanden 2007-04-20. 74 Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2011, 49. 75 Statskontoret: Ett lyft för den som vill: Utvärdering av den statliga satsningen på fortbildning

av lärare, rapport 2010:12. 2010.

utveckling i förhållande till sina behov och att stor del av kompetensutvecklingen ägde rum på den oreglerade arbetstiden eller på friden. Lärarna borde enligt avtalets riktmärke få 104 timmar kompetensutveckling per år inom den reglerade arbetstiden. På två år ska alltså en lärare få 208 timmars fortbildning. 75 procent av lärarna uppskattade dock att de hade fått mindre än 149 timmar kompetensutveckling på två år. 43 procent uppgav att huvuddelen av kompetensutvecklingen skett utanför den reglerade arbetstiden. När det gäller innehållet i kompetensutvecklingen angav knappt en tredjedel att det var rektorn som i huvudsak bestämde innehållet i kompetensutvecklingen (28 procent). Drygt en tredjedel bestämde själv innehållet (35 procent) och knappt en tredjedel (24 procent) bestämde detta i samråd med rektorn. Av en lista på 13 olika områden där lärarna fick markera maximalt tre alternativ, angav 76 procent av lärarna att deras framtida behov av kompetensutveckling var störst i ämneskunskaperna, 31 procent uppgav bedömning/betygsättning och 27 procent konflikthantering.76

Lärarförbundet genomförde 2012 en undersökning om lärares kompetensutveckling som baserades på intervjuer vid över 4 000 grundskolor. Den är inte direkt jämförbar med den tidigare undersökningen från Lärarnas Riksförbund eftersom den är genomförd på ett annat sätt. I Lärarförbundets undersökning framgick att 47 procent av lärarna fick 10–14 dagars kompetensutveckling per år (80–112 timmar), 27 procent fick mindre än 9 dagar per år (72 timmar) och 26 procent fick mer än 14 dagar per år (mer än 112 timmar). Undersökningen indikerar att en relativt stor grupp av lärarna fortfarande fick för lite fortbildning. Vidare framgick att kompetensutvecklingen i 82 procent av fallen utgick från gemensamma behov och i 7 procent från individuella behov.77 Vem som definierar de gemensamma behoven framgår inte.

Sammanfattningsvis kan vi dra slutsatsen att efter det att ansvaret för fortbildningen ålades kommunerna har lärarnas och lärarprofessionens möjligheter att påverka sin fortbildning minskat. Förändringarna initierades under 1980-talet, då länsskolnämndernas fortbildningsorganisation, som var tydligt förankrad i lärarprofessionen, nedmonterades och fortbildningen blev ett kommunalt ansvar. Efter det har flera väsentliga förändringar skett. För det första har själva synen på fortbildning förändrats. I stället för att tala om

76 Lärarnas Riksförbund: Kompetensutveckling bland lärare, 2006. 77 Lärarförbundet: Undersökning bland rektorer gällande rekrytering av lärare samt kompetens-

utveckling, 2012.

fortbildning utifrån lärarens behov av kontinuerlig utbildning i sitt ämne har verksamhetens behov alltmer ställts i centrum. Därmed har exempelvis administrativa föreskrifter fått ökat utrymme. Även om kunskaper om regelverk med mera är en nödvändig del av lärarnas kompetensutveckling, ersätter de inte lärarens behov av ämnesfördjupande fortbildning. De protester och strejker mot kommunaliseringen, som genomfördes från fackligt håll, handlade bland annat om hur man borde se på lärarens ansvar för sin fortbildning.

För det andra har lärarnas arbetstid reglerats. Visserligen medförde det att lärarnas formella rätt till fortbildning utökades men detta skedde på bekostnad av lärarnas förtroendearbetstid. I praktiken har också denna förändring inneburit ett ökat inflytande för arbetsgivaren över innehållet i lärarnas fortbildning.

För det tredje har lärares möjligheter att fortbilda sig genom att studera minskat generellt efter att B-avdraget togs bort, vilket skedde långt innan skolans kommunalisering. Lärarlyftet återskapade dock delvis dessa möjligheter även om satsningen till skillnad från Bavdraget var begränsat både i tid och till vissa ämnesområden.

Lärarprofessionen och enskilda lärare har fått ett minskat inflytande över fortbildningen efter kommunaliseringen. Ur ett professionsperspektiv innebär detta att lärarna har förlorat inflytande över läraryrkets kunskapsutveckling och därmed över definitionen av vad det innebär att vara lärare. Under senare år har staten tagit ett stort ansvar för lärarnas fortbildning, exempelvis med det så kallade matematiklyftet och läs- och skrivsatsningarna. Detta kan ses som ett uttryck för att de kommunala huvudmännen inte fullt ut har tagit sitt ansvar när det gäller lärarnas fortbildning.

3.4.4. Sammanfattning: Läraryrkets kunskapsbas

När det gäller läraryrkets kunskapsbas har flera förändringar skett sedan 1990-talet som hänger samman med kommunaliseringen. Utvecklingen är inte entydig. Lärarutbildningen som utgör något av kärnan i lärarprofessionen har förändrats flera gånger under perioden, vilket i sig är ett problem både för att kontinuitet och legitimitet i utbildningen går förlorad och för att implementeringen av nya reformer är kostsam och tar tid. När det gäller innehållet i lärarutbildningen kan 2001 års reform ses som en strävan att betona den pedagogiska kärnan i läraryrket medan 2011 års reform vill återupprätta det ämnesspecifika i olika lärarkategorier. 2001 års

reform kan sägas passa kommunerna som arbetsgivare bättre genom att lärare som utbildas till generalister lättare och mera flexibelt kan användas för att utföra de uppgifter i skolan som för tillfället behöver utföras.

Lärarnas fortbildning fyller en viktig funktion för att lärare ska kunna bibehålla sin kunskapsbas och i förlängningen makten över vad det innebär att vara lärare. Här har det skett stora förändringar i och med att kommunerna fick ansvar för fortbildningen, som har varit negativa både för enskilda lärares möjligheter att ta initiativ till att fortbilda sig och för lärarprofessionens möjligheter att påverka fortbildningen. På senare år har stora statliga fortbildningssatsningar gjorts som har varit positiva för enskilda lärares fortbildning. Forskning av lärare om lärande är en fråga som har diskuterats sedan 1990-talet, varvid det fortfarande finns ett behov både av att öka kunskapen på området och av att upprätthålla lärarprofessionens kunskapsbas.

3.5. Lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter

I det här avsnittet kommer jag att belysa hur lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter har förändrats i olika avseenden sedan kommunaliseringen och vilken inverkan kommunaliseringen haft på förändringen. De aspekter som behandlas är: lärarnas formella arbetsvillkor, kursplaner, betyg och bedömning, lärarnas arbetssituation i praktiken samt administration och dokumentation.

3.5.1. Lärarnas formella arbetsvillkor

Kommunaliseringen av skolan innebar att kommunerna fick det samlade arbetsgivaransvaret för lärarna och rektorerna. När det gäller lärarnas arbetsvillkor medförde kommunaliseringen särskilt stora förändringar i ett avseende: regleringen av arbetstiden. Från staten fanns det en uttalad vilja att få lärarna att samarbeta mer i arbetslag, vilket underlättades om lärarna befann sig i skolan. För kommunerna fanns det både pedagogiska och personalpolitiska vinster med att reglera arbetstiden när de fick det fulla driftsansvaret för skolan. Tidigare var kommunen enbart huvudman för förskolan och fritidsverksamheten. I och med att de tog över verksamhetsansvaret också för grundskolan och gymnasieskolan fanns

det möjlighet att integrera och samordna verksamheterna i högre grad än tidigare. En sådan samordning hade både pedagogiska vinster och dessutom kunde personalplaneringen bli mer rationell.78

Den första förändringen av lärarnas arbetstid skedde genom det kollektivavtal som tecknades i anslutning till kommunaliseringsbeslutet. Avtalet innebar som redan nämnts att så kallad ferieförlagd arbetstid infördes som i praktiken förlängde lärarnas terminer (ferietjänstgöringen omfattade högst 24 dagar under en treårsperiod, varav 12 dagar kunde läggas ut under ett år). Dessutom infördes fem timmar arbetsförlagd tid per vecka för gemensam planering då lärarna måste vara på sin arbetsplats.79Regleringen inskränkte därmed lärarnas förtroendearbetstid, det vill säga arbetstiden som lärarna själva disponerar för planering och efterarbete av undervisningen samt för fortbildning.

I övrigt innebar avtalet 1989/90 att lärarna på de lägre stadierna fick sänkt undervisningsplikt och ett höjd lön. Även ämneslärarna för högstadie- och gymnasieskolan fick ett lönelyft men inte i samma utsträckning.80

En arbetsrättslig konsekvens av det förändrade huvudmannaskapet var att lagen om anställningsskydd (LAS) började tillämpas striktare med varje kommun som en enskild turordningskrets. I det tidigare avtalet fick lärarna tillgodoräkna sig anställningstid i andra kommuner, om de bytte anställning mellan kommunerna. Som mest kunde lärarna tillgodoräkna sig 5 år. Detta innebar att lärare efter kommunaliseringen skulle komma att få svårare att flytta mellan kommuner än tidigare eftersom anställningstiden inte alls tillgodoräknades vid byte av kommunal arbetsgivare.81

Ytterligare en organisatorisk förändring genomfördes i samband med kommunaliseringen som gjorde att antalet rektorer ökade i skolorna. Genom en ändring i skollagen infördes en begränsning för hur stor enhet som en rektor fick ansvara för. Tanken var att rektor skulle hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan i högre grad än tidigare. Tidigare kunde en rektor ansvara för en

78 Proposition 1989/90:41. 79 Skolverket: 1992, 34; Sveriges Kommuner och Landsting, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund och Sveriges Civilingenjörsförbund: Lärares arbetstid- kommentarer, januari 1991. 80 Svenska facklärarförbundet och Sveriges Lärarförbund: Skolavtalet 1989 -1991: Kommentarer frågor och svar, 1990. 81 Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Sveriges Civilingenjörsförbund och Lärarnas riksförbund: Överenskommelse om löne- och anställningsvillkor för lärare, skolledare och syofunktionärer. Underbilaga 1 till bilaga 1, övergångsbestämmelser till allmänna bestämmelser (AB 89), 1990.

mycket stor enhet. Förändringen medförde att antalet rektorer ökade markant, från 1 675 till 3 378 på tre år.82Chefsnärvaron i skolan ökade därmed.

De nästkommande åren under 1990-talet medförde relativt stora förändringar vad gäller regleringen av lärartjänsterna. Genom ett regeringsbeslut 1990 togs behörighetsreglerna för lärare bort. Behörighetsreglerna hade angivit vilken ämnesbehörighet som krävdes för att inneha olika typer av lärartjänster på olika nivåer och med olika ämneskombinationer.83 Dessa ersattes delvis, men inte fullt ut, av ändringar i skollagen som trädde i kraft den 1 januari 1991. Enligt skollagens 2 kapitel krävdes fortfarande svensk lärarexamen, respektive barn- och ungdomspedagogisk examen för att kunna anställas som lärare. Särskild ämnesbehörighet specificerades däremot inte i lagen även om det framgick att kommunerna var skyldiga att i undervisningen använda lärare som hade en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skulle bedriva.84 Inga föreskrifter angav således att man måste ha en viss ämnesutbildning för att anställas för att undervisa i vissa ämnen. Förändringen möjliggjorde en mer flexibel personalpolitik, eftersom lärarna kunde användes för undervisning i ämnen som de inte hade utbildning i.

År 1993 togs även det statliga meritvärderingssystemet bort genom ett regeringsbeslut.85 Det innebar att kommunerna blev fria att anställa de lärare de bedömde var mest lämpliga och inte som tidigare den sökande som rankades högst enligt meritvärderingssystemet där antalet tjänstgöringsår var den avgörande faktorn.

Nästa stora förändring av lärartjänsten som gällde arbetstiden, skedde år 1996. Arbetsgivaren hade redan inför 1993 års avtalsrörelse klargjort att man ville ta bort all central reglering av löner och arbetstid med motiveringen att det hindrade skolutvecklingen. Under de ekonomiska krisåren i början av 1990-talet förlängdes emellertid befintliga avtal och inga reella förhandlingar om lärarnas arbetsvillkor kom till stånd förrän i avtalsrörens 1995/96.86Det avtal som slöts i början av 1996 mellan Lärarnas samverkansråd där de båda lärarförbunden ingick och Kommun- och Landstingsförbunden, innebar långtgående förändringar gällande arbetstiden

82 Proposition 1990/91:18; SOU 2004:116Skolans ledningsstruktur Om styrning och ledning i

skolan, 32.

83Skolförordningen 1971:235. Förordningen upphävdes genom SFS 1990:1215 och upphörde att gälla 1991-01-01. 84 2 kap 3 §, Skollagen 1985:1100 (gamla skollagen). 85 Upphävande av förordning (1990:1476) om meritvärdering vid anställning av lärare, 1993-07-01. 86 ”Lärarnas samverkansråd”, www.lararnashistoria.se 2013-03-21.

och lönesättningen. Avtalsrörelsen blev utdragen eftersom frågorna var kontroversiella. Det som stod på spel var framför allt lärarnas reglerade undervisningsskyldighet och tarifflönen. Avtalet som slutligen slöts var femårigt, vilket facken såg som positivt. Det skulle ge lärarna med ferietjänst en lönehöjning på 10 procent mer än övriga lärare som kompensation för att arbetstiden reglerades.87

Det nya avtalet innebar att den reglerade undervisningsskyldigheten (USK) togs bort. Den reglerade undervisningsskyldigheten hade inneburit att lärarnas undervisningstimmar var fastställda på förhand. Exempelvis hade grundskollärare tidigare haft 24–26 lektioner i veckan. Den nya ordningen innebar att lärarnas arbetstid reglerades till i genomsnitt 35 timmar per vecka som arbetsgivaren kunde anmoda läraren att befinna sig på skolan. Därutöver fick lärarna genom det nya avtalet liksom tidigare förtroendearbetstid. I det nya avtalet uppgick denna till 400 timmar per år. Årsarbetstiden fastslogs till 194 arbetsdagar och systemet med läsårsdagar som varit fastställda till 178 dagar, togs bort. Detta innebar fler reglerade arbetsdagar under året. Vidare innehöll avtalet som redan nämnts en utökning av kompetensutvecklingstiden till en pott som skulle motsvara 104 timmar per år och lärare samt en satsning på skolutveckling.88

Avtalet 1995/96 innebar också att individuell lönesättning infördes och tariffsystemet avskaffades.89Tariffsystemet hade inneburit att lönerna reglerades centralt baserade på erfarenhet och den tid läraren varit verksam i yrket. Frågan om individuell lönesättning splittrade lärarförbunden. LR var för individuell lönesättning sedan ett beslut år 1992 medan Lärarförbundet genomförde en medlemsomröstning innan förbundet gick med på förslaget.90

Sedan avtalet 1995/96 har inga större förändringar gjorts avseende regleringen av lärarnas arbetstid. De flesta lärare har alltjämt ferieanställning vilket innebär att arbetstiden är utlagd på två terminer med en längre sommarferie och juluppehåll. Årsarbetstiden är

87 Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund: Avtal 2000 (ÖLA); Lärarförbundet: Nya Skol-

avtalet. Kommentarer och vägledning, 2001.

88 Lärarförbundet: Nya Skolavtalet. Kommentarer och vägledning, 2001; Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund: Avtal 2000 (ÖLA); Lärarnas Riksförbund: Individuella löner – kollek-

tivt bakslag. En rapport om lönesättningen av lärare, 2012; ”Lärarnas samverkansråd”,

www.lararnashistoria.se 2013-03-21. 89 Lärarförbundet 2001; Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund: Avtal 2000 (ÖLA); Lärarnas Riksförbund: Individuella löner - kollektivt bakslag. En rapport om lönesättningen av

lärare, 2012.

90 Lärarnas Riksförbund: Individuella löner - kollektivt bakslag. En rapport om lönesättningen

av lärare, 2012.

densamma som för andra anställda, mellan 1 700–1 800 timmar. Om årsarbetstiden slås ut på de två terminerna, årsarbetsdagarna, innebär detta att lärarna får en arbetstid i veckan på ungefär 45 timmar.91

Regleringen av lärarnas arbetstid initierades redan i och med det avtal som tecknades vid kommunaliseringen och genomfördes fullt ut i avtalet som tecknades 1995/96. Arbetstidsregleringen har för kommunerna inneburit att de kan effektivisera sin personalplanering, medan den för lärarna har inneburit att de fått minskat inflytande över hur de disponerar sin arbetstid. Samtidigt som arbetstiden har reglerats har lönesättning, tjänstetillsättning och behörighetsregler avreglerats, vilket har ökat kommunernas inflytande över vilka lärare som anställs och lärarnas anställningsvillkor.

3.5.2. Läroplanerna och lärarna

Läroplanerna utgör ett centralt dokument för lärarna eftersom det är här som de nationella ramarna och utgångspunkterna för undervisningen slås fast. Läroplaner kan vara utformade på olika sätt och de kan vara preciserade och styrande för lärarnas arbete i olika hög grad. Hur läroplanerna är utformade påverkar därför lärarnas möjligheter till inflytande över innehållet och utformningen av undervisningen. I det här avsnittet kommer jag att belysa hur förändringen av läroplaner har påverkat lärarnas arbetsvillkor och inflytande över arbetet.

I och med beslutet om att införa mål- och resultatstyrning i skolan, som fattades i samband med kommunaliseringen, uppstod ett behov av att se över och förändra läroplanerna i linje med de nya principerna. År 1994 beslutade regeringen om nya läroplaner för grundskolan (Lpo 94)och gymnasieskolan (Lpf 94) vilket redan har berörts mer ingående (se kap 2, 2.5).

Mål- och resultatstyrning bygger på två principer som delvis är motstridiga och därmed måste balanseras. Styrning inifrån: genom decentralisering och professionell autonomi och styrning utifrån genom centralisering och kontroll. Inom skolväsendet innebär detta att skolorna och särskilt professionen lokalt ges inflytande över hur verksamheten ska organiseras vad gäller både innehåll och form. Samtidigt centraliseras målformuleringen och kontrollen av resultaten. Styrningen blir sammantaget mer indirekt än tidigare. De pro-

91 Lärarförbundets webbplats www.lararforbundet.se, 2013-04-08

fessionella ges stort utrymme att fatta egna beslut om hur resultaten ska uppnås, samtidigt kontrolleras verksamheten i högre grad än tidigare externt. Dessa två principer kan balanseras på olika sätt; mål- och resultatstyrning kan med andra ord innebära en hög grad av professionell autonomi men det kan också innebära en hög grad av central kontroll.92

Skolorna, kommunerna och lärarna fick genom 1994 års läroplaner stor frihet att själv finna vägar för att nå de mål som ställdes upp i läroplanerna. De nya timplanerna var inte detaljreglerande utan satte endast upp en garanterad minsta undervisningstid. Friheten innebar att staten till stor del överlät till lokala aktörer att bestämma kunskapsinnehållet i skolan. År 1991 hade även läromedelsindustrin avreglerats. Detta bidrog ytterligare till att lärarna fick mer frihet i utformningen av undervisningen genom val av läromedel.

Grundtanken med Lpo 94 var som tidigare nämnts i kapitel 2 att personalen i skolan var bäst lämpad att utforma utbildningen så att de nationella målen verkligen uppnåddes eftersom lärarna bäst kände de lokala förhållandena. I resonemangen om en deltagande målstyrning där lärarna skulle ges utrymme att omforma de nationella utbildningsmålen till undervisningsmål märks tydligt tanken om professionell inifrånstyrning.93

Implementeringen av de nya kursplanerna var problematisk, vilket framgår av kapitel 2. Lärarna förväntades själva operationalisera läroplanerna på ett sätt som tidigare läroplaner inte krävt. Beredskapen för detta nya uppdrag var låg och lärarna gavs bristande stöd och råd i det nya arbetet. Exempelvis Skolverket avstod medvetet från att bistå lärare och rektorer i deras praktiska arbete med att tolka och tillämpa den nya läroplanen.

Mot bakgrund av en tilltagande kritik införde regeringen år 2011 nya läroplaner i grundskolan och motsvarande skolformer. Till skillnad från läroplanerna från 1994 som uppfattades som vaga och allt för otydliga för att stödja lärare i att bedöma elever likvärdigt, är nyckelordet i Lgr 11 ”tydlighet”.94 Tydlighet ska här tolkas som att det nu ges klarare riktlinjer om vilken relation som råder mellan övergripande mål och riktlinjer för utbildningen och kursplanerna. I kursplanerna märks detta genom ett mer preciserat sätt att skriva

92 Ingrid Carlgren: ”Kontroll till döds”, Skola och samhälle, 2010-03-06. 93 Bo Lindensjö och Ulf P. Lundgren: Utbildningsreformer och politisk styrning. 6 ed. Stockholm: Stockholms universitets förlag 2012. 94SOU 2007:28Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppfölj-

ningssystem.

fram vilka centrala innehållsfrågor som lärare förväntas behandla över tid i ett ämne och att kunskapskrav uttrycks för betygen E, C och A i den nya sexradiga betygsskalan.95

Formellt sett innebar läroplanerna från 1994 ett ökat inflytande för lärarna över undervisningens utformning och innehåll i jämförelse med de tidigare läroplanerna. Förändringen var emellertid externt initierad och bristande implementering och beredskap hos lärarna ledde till att de i praktiken fick svårt att hantera det ökade inflytandet. De nya läroplanerna från 2011 med mer preciserade kursplaner innebär en ökad styrning utifrån av undervisningens mål och i viss mån innehåll från statlig/nationell nivå. Gunnar Berg drar slutsatsen att lärarnas frirum har begränsats i och med de nya läroplanerna och kurplanerna. ”… om skolans frirum tidigare (Lpo/Lpf94) i det närmaste helt fritt fick möbleras av de lokala aktörerna, så finns där numera ett rikt möblemang som på förhand är givet och utformat av en utifrån kommande inredningsarkitekt.”96 Berg menar att förändringen sannolikt välkomnas av en del lärare, medan andra med professionella ambitioner, helst ser att man själv får svara för möbleringen.

Betyg och bedömning

Att bedöma och betygssätta elever är en central del av läraruppdraget.97 Under årens lopp har bedömning och betygssättning av elever i skolan varit ett ständigt återkommande debattämne. Den ”eviga betygsfrågan” har gällt betygens vara eller icke-vara. Förmår betygen mäta de kunskaper man avser att mäta och svarar de mot kraven att fungera som ett likvärdigt och rättvist urvalsinstrument till högre utbildning?

Ett kunskaps- och målrelaterat betygssystem

Dagens mål- och kunskapsrelaterade betygssystem infördes i mitten av 1990-talet i enlighet med den proposition som togs 1993 om ny läroplan och nytt betygssystem för hela skolväsendet.98 Därmed

95 Bilaga 3, Berg m.fl. 2014. 96 Bilaga 3, Berg m.fl. 2014, avsnitt 9. 97 Texten i avsnittet är i hög grad baserad på Bilaga 3. 98 Proposition 1992/93:220 En ny läroplan för grundskolan och ett nytt betygssystem för grund-

skolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan.

ersattes det relativa betygssystemet med fem betygssteg som hade införts i samband med enhetsskolans införande 1962. De relativa betygen vilade på uppfattningen att studieresultaten är normalfördelade bland samtliga elever. Detta gör det sannolikt att extremresultat är mer sällsynta än normalresultat. På förhand fastställdes hur stor andel av eleverna som skulle få respektive betyg (1–5). Standardprov och centrala prov i ämnena svenska, matematik och engelska fungerade som stöd för betygssättning och gav information om klassens prestation i jämförelse med övriga elever i riket. Lärares bedömning av eleverna i det relativa betygssystemet gick ut på att rangordna eleverna, som i konkurrens med varandra skulle tävla om ett begränsat antal höga betyg.99

Frågan om ett kriteriebaserat betygssystem hade diskuterats redan under 1940-talet med då avfärdats av en statlig utredning (SOU 1942:11) eftersom det ansågs omöjligt att precisera kunskapskvaliteter till den grad att jämförelser blev möjliga. Ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystemet och läroplan var emellertid en logisk konsekvens av den förändrade styrningen av skolan som decentraliseringen och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Ett kriteriebaserat betygssystemet var en förutsättning för att det skulle gå att mäta kunskapsresultat och därmed styra utifrån mål och resultatmått för vad eleverna skulle uppnå.

I likhet med Lpo 94 och vidhängande kursplaner gav det nya målrelaterade betygssystemet varje enskild lärare stor handlingsfrihet att tolka innehållet i betygskriterierna. Beslutet att införa ett målrelaterat betygssystem togs utan någon tydlig koppling till forskning på området.100

I det kunskaps- och målrelaterade betygssystemet skulle betyg ges i tre nivåer: Godkänd, Väl godkänd och Mycket väl godkänd. Skalan skulle gälla även för gymnasieskolan med den skillnaden att betyget Icke godkänd lades till. När det gällde betygskriterierna gavs stort utrymme att lokalt formulera dessa. Centralt beslutade målbeskrivningar fanns i grundskolan endast för årskurs 5 och mål- samt betygskriterier fanns för årskurs 9. Nationella prov skulle frivilligt genomföras i årskurs 5 och obligatoriskt i årskurs 9 i svenska eller svenska som andraspråk, matematik och engelska. Proven skulle fungera som ett diagnostiskt stöd och bidra till att utveckla ett

99 Bilaga 3, Berg m.fl. 2014, avsnitt 9. 100 Jörgen Tholin: Att kunna klara sig i ökand natur. En studie av betyg och betygskriterier-

historiska betingelser och implementeringen av ett nytt system. Borås: Högskolan i Borås 2006,

19.

formativt tänkande kring elevers lärandeprocesser.101 På gymnasieskolan var det nya betygssystemet kursbaserat vilket innebar att betyg skulle ges efter varje avslutad kurs och inte i slutet av varje årskurs. En annan skillnad i jämförelse med grundskolan var att betyget Icke godkänd skulle ges till elever som inte uppnådde målen. I gymnasieskolan fanns även nationellt formulerade mål- och betygssteg.102

I de mål- och betygskriterier som infördes lämnades utrymme för lärare och elever att komma överens om undervisningsinnehållet. Med uttryck som ”den reflekterande praktikern” och ”deltagande målstyrning” lämnades innehållsfrågorna i skolans och i lärarnas händer. Jörgen Tholin har i sin studie av implementeringen av 1994 års betygssystem visat att implementeringen var förenad med många svårigheter. Lärarna fick mycket litet stöd och fortbildning för att hantera det nya systemet. Den information som gavs centralt var svårtydd och motsägelsefull. Det rådde bland annat oklarheter om vilken grupp de lokala betygskriterierna skulle omfatta; skulle varje enskild lärare formulera betygskriterier eller skulle det ske på skolbasis, ämnesbasis eller kommunbasis?103

Tholins studie visar att det blev stora lokala skillnader i hur betygskriterierna formulerades i grundskolan. Skolorna tycktes ha svårt att se hur de centrala och lokala styrdokumenten skulle förhålla sig till varandra. Ytterst få skolor förklarade hur betygssystemet skulle tillämpas och vissa skolor hade svårt att förstå innebörden av ett mål och kunskapsorienterat betygssystem och lade in faktorer som närvaro, flit och ambition i kriterierna. Tholin menar att utformandet av lokala styrdokument innebar en ökad arbetsbörda för lärarna och att den samlade arbetstiden som lades ned sannolikt uppgick till en miljon timmar i hela landet.104 Trots detta visar Tholins studie att kvaliteten på betygskriterierna 2005, ett decennium efter att de infördes, fortfarande var låg i bemärkelsen att de var otydliga för elever och föräldrar.105

En slutsats man kan dra utifrån Tholins studie är att decentraliseringen ledde till stora lokala skillnader. Avsikten med kommunaliseringen var att öka den lokala variationen men samtidigt behålla en likvärdig kvalitet. Tholins studie indikerar att skillnaderna mellan skolor inte bara gällde innehållet i undervisningen utan också kvali-

101 Bilaga 3, Berg m.fl. 2014, avsnitt 9. 102 Tholin 2006, 170. 103 Tholin 2006, 92. 104 Tholin 2006, 16. 105 Tholin 2006, 169 f.

teten i målformuleringen och betygskriterierna, vilket i sin tur påverkade undervisningen. Implementeringen var mer lyckad i vissa skolor än i andra.

För lärarna innebar betygssystemet och de läroplaner som infördes i mitten av 1990-talet att de fick ökat inflytande över betyg och bedömning. På grundskolan fick lärarna i hög grad påverka utformningen av både målen, betygskriterierna och innehållet i undervisningen. På gymnasieskolan fanns en tydligare central styrning men också här gavs möjlighet att lokalt utforma egna mål- och kriterier. Tholin framhåller att lärarna fick mycket stor makt över hur de lokala dokumenten formulerades. Kommunen, elever, föräldrar eller andra grupper tycks inte haft något betydande inflytande.106

Dagens betygssystem

Under de senaste åren har både läroplanerna och betygsskalan förändrats och både kursplaner och betygskriterier har blivit mer preciserade. Dessutom har en förändring genomförts som innebär att betyg numera ska sättas från årskurs 6 och därefter varje termin fram till årskurs 9. I gymnasieskolan får elever betyg efter varje avslutad kurs liksom tidigare. En ny sexgradig skala med betyg från A–F har införts och kunskapskrav har preciserats för betygen E, C och A. Kunskapskraven är kopplade till de nya tydligare kursplanerna och därmed preciseras i högre grad än tidigare vad eleverna ska lära sig.107

De senaste årens skolpolitik har även inneburit att kraven för nationella prov och individuella utvecklingsplaner har skärpts. När det gäller de nationella proven innebär den nya skolförordningen från 2011 att prov ska genomföras i betydligt fler ämnen än tidigare samt att fler prov ska genomföras i årskurs 3 än tidigare.108Syftet med de nationella proven är att de ska fungera som stöd för läraren och bidra till en likvärdig bedömning och betygssättning. De individuella utvecklingsplanerna (IPU) som infördes 2006 utgör tillsammans med utvecklingssamtalen ett komplement till betygssättningen eftersom de syftar till att följa upp och utvärdera elevernas kunskapsutveckling. Sedan IPU infördes har de successivt blivit mer

106 Tholin 2006, 181. 107 Proposition 2008/2009:87 Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan. 108Skolförordningen 2011:185; Gymnasieförordningen 2010:2039.

omfattande. Från 2008 ställs krav på att de ska innehålla betygsliknande omdömen om elevernas kunskapsutveckling i varje ämne.

De senaste årens förändringar kan ses som uttryck för ett ökat fokus på resultatuppföljning i skolan. När det gäller de individuella utvecklingsplanerna bör dock noteras att regeringen nyligen har tagit initiativ till att förändra bestämmelserna om hur ofta och i vilka årskurser de ska upprättas för att minska lärarnas dokumentationskrav (mer därom i 3.5.4).

Förändringarna av läroplaner, kursplaner och kunskapskrav har inneburit att lärarens roll och inflytande har förändrats. De problem som upplevdes tidigare med alltför oklara mål- och betygskriterier har åtgärdats genom att mål och kunskapskrav numera preciseras mer i detalj på statligt/nationell nivå. I det tidigare systemet hade lärarna en hög grad av inflytande över målformulering och över bedömning av elevernas kunskaper. Det är emellertid en allmän uppfattning att detta inte ledde till något lyckat resultat.

Förändringen innebär en ökad statlig kontroll över undervisningens mål och i viss mån över dess innehåll samt sätter tydligare ramar för bedömningen. Samtidigt begränsas i viss mån lärarnas inflytande över sin yrkesutövning.

Den ökade mängden nationella prov syftar till att öka likvärdigheten i betygssättningen. Detta är förstås positivt men det finns också en risk med att sätta alltför hög tilltro till standardiserade, externa prov som mått på elevers kunskapsutveckling. Forskaren Christian Lundahl varnar för att en sådan utveckling riskerar att reducera bedömningen till den kunskap som är mätbar och att det i sin tur kan få negativa konsekvenser för undervisningen utformning och elevernas lärande. Som jag närmare utvecklar i kapitel 5 prioriteras vid sådan testning mätbar kunskap framför mer komplexa sammanhang och lärarens kontinuerliga bedömning av elevernas kunskapsutveckling i syfte att stärka elevernas lärarande blir mindre betydelsefull.109

Senare års förändringarna innebär en maktförskjutning från professionen till central statlig nivå. Det är samtidigt viktigt att påpeka att till exempel Skolverket använder sig av pedagogisk- och ämnesexpertis i sitt arbete.

När det gäller lärarnas arbetsbelastning tycks den inte ha minskat trots att de numera inte behöver ägna sig åt att formulera mål och kriterier. I stället har ökade krav på dokumentation av resul-

109 Christian Lundahl: ”Ekonomers bristande förståelse för tidigare forskning” Skola och

Samhälle, 2011-05-10.

tatuppföljning i form av bland annat skriftliga individuella utvecklingsplaner i grundskolan samt det ökade antalet nationella prov bidragit till att lärarna upplever en hög arbetsbörda.

3.5.3. Lärarnas arbetssituation i praktiken

Efter redogörelsen ovan för de formella förutsättningarna för läraryrket kommer jag i detta avsnitt att studera hur lärarna i praktiken upplever sin arbetssituation. Flera undersökningar från de senaste åren tyder på att lärarna upplever att de har fått en allt tyngre arbetsbörda sedan 1990-talet.

I en undersökning som SCB genomfört 2013 på uppdrag av tidningen Du & Jobbet hamnar lärare i topp-tre då olika yrkesgrupper får svara på frågan om de anser att arbetsbelastningen inom yrket har ökat. Hela 84 procent av grundskollärarna anser att belastningen har ökat liksom 77 procent av förskollärare och fritidspedagogerna och 72 procent av gymnasielärarna.110Skolverket som nyligen har genomfört en undersökning om lärarnas arbetsbörda kommer till samma slutsats: ”Samtidigt som nya arbetsuppgifter ålagts lärarna finns det inget som tyder på att tidigare arbetsuppgifter tagits bort, eller nya stödfunktioner inrättats i skolan, i någon större omfattning.”111Undersökningen visar att lärarna anser att de använder för lite tid till att planera och genomföra undervisning samt till reflektion kring undervisningen och läraruppdraget. Samtidigt anser 79 procent av lärarna att administration och dokumentation tar för mycket tid i anspråk.112

I ett pågående forskningsprojekt om lärares arbetsvillkor, som leds av docent Eva Bejerot på psykologiska institutionen vid Stockholms Universitet, finns uppgifter som möjliggör unika jämförelser mellan tiden precis efter kommunaliseringen och i dag.113 En enkätstudie från 2012 där drygt 1300 lärare ingick jämförs med en liknande studie som gjordes år 1992 där 530 lärare ingick. Flera av

110 Du & jobbet: ”Lärare har yrket där arbetsbördan ökat mest”, www.duochjobbet.se, 2013-01-24. 111 Skolverket: Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan-

vändning, rapport 385, 2013, 80.

112 Skolverket: Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan-

vändning, rapport 385, 2013, 69.

113 Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”, www.pifokus.se, 2013-11-01

frågorna i enkäterna är identiskt formulerade och därför kan jämförelser göras mellan åren 1992 och 2012.114

Jämförelserna visar att lärarna upplever att deras arbetsbörda har ökat markant sedan år 1992, dessutom har inflytandet över det egna arbetet minskat under tidsperioden.

Figur 3.1 Lärares bedömning av den egna arbetsmängden

Källa: Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”.

På frågan om hur lärarna bedömer den egna arbetsmängden har det skett en tydlig ökning i antalet lärare som uppger att de ofta har för mycket att göra. Redan år 1992 var det 33 procent som angav att de ofta hade för mycket att göra, men 2012 hade antalet ökat till hela 61 procent och blivit det vanligast förekommande svaret. År 2012 var det endast 4,9 procent som angav att de hade lagom mycket att göra, att jämföra med 19 procent år 1992.

Trenden är tydlig också i andra avseenden. Lärarna i de båda undersökningarna fick svara på frågan om hur ofta de har så många arbetsuppgifter att det inverkar negativt på möjligheten att arbeta effektivt.

114 Eftersom urvalsgrupperna inte är desamma i de båda undersökningarna, har enbart lärare i årskurs 7–9 samt lärare i gymnasieskolan tagits med i jämförelsen nedan för att öka jämförbarheten mellan åren.

0 10 20 30 40 50 60 70

Ofta för mycket För mycket ibland

Lagom

1992 2012

Figur 3.2 För många arbetsuppgifter

Om det är så många arbetsuppgifter att det inverkar negativt på möjligheterna att arbeta effektivt

Källa: Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”.

Av figur 3.2 framgår att det var betydligt fler lärare 2012 som upplevde att de hade så många arbetsuppgifter att det inverkade negativt på deras arbete, jämfört med år 1992. År 2012 var det 61 procent av lärarna som svarade att de ofta eller ganska ofta hade för många arbetsuppgifter medan det 1992 var 15 procent som uppgav samma svarsalternativ.

När det gäller inflytande över det egna arbetet märks också en tendens till försämrade arbetsvillkor för lärarna. Lärarna i de båda undersökningarna fick svara på frågan om det finns tillräckliga möjligheter att diskutera och påverka uppläggningen i stort av det egna arbetet.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Ja, ofta Ja, ganska

ofta

Ja, ibland Sällan Aldrig

1992 2012

Figur 3.3 Möjligheter att påverka den egna uppläggningen av arbetet

Om det finns tillräckliga möjligheter att diskutera och påverka uppläggningen i stort av det egna arbetet

Källa: Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”.

Av figur 3.3 framgår att enligt lärarnas bedömning har inflytande över det egna arbetet minskat. År 1992 var det 58 procent av lärarna som angav att de oftast hade möjlighet att påverka det egna arbetet och 2012 hade antalet sjunkit till 33 procent. Om man slår ihop de båda kategorierna oftast och ganska ofta märks tendensen fortfarande. År 1992 var det 80 procent av lärarna som angav något av dessa svarsalternativ, medan andelen 2012 hade minskat till 66 procent.

Utifrån de här jämförelserna kan vi konstatera att lärarnas arbetsvillkor har försämrats sedan början av 1990-talet. De upplever en högre arbetsbörda och minskat inflytande 2012 jämfört med 1992. Eftersom det saknas tidsserier är det svårt att uttala sig om startpunkten för förändringarna. Det finns emellertid några rapporter från början av 2000-talet som visar att lärarna upplevde att deras arbetsbelastning var hög redan då. I en arbetsmiljöundersökning från 2002 framgår att lärarna ansåg att de arbetade mycket med administrativa uppgifter redan då och att de såg detta som en mycket negativ del av läraryrket.115 Skolverkets rapport från 2006 som baseras på uppgifter från 2003 visar att lärarna upplevde att arbetsbördan och arbetsbelastningen i läraryrket hade ökat. De arbets-

115 Lärarnas Riksförbund: Hur har lärare och studie och yrkesvägledare det på jobbet - och hur

skulle de vilja ha det? Arbetsmiljöundersökning mars 2002, 2002.

0 10 20 30 40 50 60 70

Ja, oftast Ja, ganska

ofta

Ja, ibland Nej, sällan Nej, aldrig

1992 2012

uppgifter som flera lärare angav hade ökat var framför allt sådana som låg utanför själva undervisningen till exempel föräldrakontakter, hantering av ogiltig frånvaro, problem med mobbning och rasism samt arbetslagsmöten och gemensamma konferenser.116 I en kartläggning från 2002 av arbetsuppgifter och arbetsbelastning baserad på lärare i Lunds gymnasieskolor, gymnasiala vuxenutbildning och modersmålsundervisningen har även Eva Månsson visat att lärarna i genomsnitt hade en hög arbetsbelastning. Veckoarbetstiden skattades av de flesta lärare till 48,5 timmar. Många lärare i studien menade att de administrativa uppgifterna gick ut över undervisningen.117

De studier som hittills refererats bygger på hur lärarna upplever sin arbetssituation och arbetsbörda. Av dessa studier framgår emellertid inte hur lärarna fördelar sin tid i praktiken. Skolverkets rapport från 2013 innehåller en stor undersökning som är baserad på tidsdagböcker där cirka 3 600 grundskollärare har fyllt i hur de använde sin tid under vårterminen 2012. På grund av att det saknas tidigare studier av samma slag är det svårt att uttala sig om förändringar över tid. I rapporten framgår att grundskollärare enligt egen uppgift i genomsnitt fördelar sin arbetstid enligt tabell 3.1. nedan.

Tabell 3.1 Andel tid av den totala tiden som grundskollärare använder till arbetsrelaterade aktivitetskategorier

Uppgift Andel tid av lärares arbetstid

Genomföra undervisning

34 %

Administrativt och praktiskt kringarbete

13 %

Planera undervisning

12 %

Bedömning och dokumentation av elevers utveckling

11 %

Omsorg och ordning

9 %

Reflektion och kompetensutveckling

7 %

Övriga arbetsrelaterade aktiviteter

6 %

Återkoppling

3 %

Förflyttningar

1 %

Återhämtning efter arbetsdagen

5 %

Källa: Skolverket.

116 Skolverket: Lusten och möjligheterna: om lärarens betydelse, arbetssituation och förutsätt-

ningar. Fördjupad utvärdering utifrån den nationella utvärderingen 2003 av grunskolans årskurs 9, 2006.

117 Eva Månsson: Hinder och möjligheter för lärare i dagens skola - Ett underlag för arbets-

utvärdering. Arbetslivsinstitutet Syd 2002.

När det gäller lärarnas arbetsbelastning ägnar grundskollärare enligt undersökningen i genomsnitt 9 timmar och 40 minuter om dagen till arbetsrelaterade aktiviteter. Den genomsnittliga arbetsveckan för en grundskollärare blir omkring 48 timmar per vecka. Utöver den här tiden arbetar dessutom åtta av tio lärare på helgen. Majoriteten av dessa lägger ner 1–4 timmar på helgarbete. Totalt sett är det alltså inte ovanligt att en grundskollärare arbetar runt 50 timmar i veckan. Här bör visserligen noteras att lärarnas arbetstidsavtal medger att arbetstiden förläggs ojämnt under året, eftersom lärarna har ferieanställning. Runt 45 timmar i veckan kan dock anses vara en rimlig fördelning av arbetstiden om man slår ut årsarbetstiden och räknar in ferieperioden.

Bilden av att lärarna har en hög arbetsbelastning ges även stöd i en rapport från 2013 som Lärarförbundet har tagit fram och som bygger på uppgifter från 38 000 grundskolelärare.118 Lärarförbundet de framhåller att lärare ofta arbetar så mycket som 55 timmar i veckan. Rapporten visar att lärare lägger ner omkring 35 timmar i veckan på de arbetsuppgifter som redovisas i tabell 3.2. När det gäller fördelningen av tid mellan olika arbetsuppgifter är resultaten i Lärarförbundets rapport emellertid svåra att jämföra med Skolverkets uppgifter eftersom de är kategoriserade och mätta på ett annat sätt.

Tabell 3.2 Den tid som en grundskollärare i genomsnitt lägger ner på olika arbetsuppgifter

Uppgift Tid per vecka:

Undervisning i elevgrupp 21 tim 10 min Rastvärd 1 tim 50 min Elevhälsoarbete 1 tim 45 min Övriga möten med personal 3 tim 10 min Elevernas frånvaro/ledighet 50 min Övriga föräldrakontakter 1 tim 10 min Spilltid (förflyttningar, övrigt icke-kvalificerat arbete; ordna med inventarier, apparater etc.) 4 tim 40 min

Totalt 34 tim 35 min

Källa: Lärarförbundet.

118 Lärarförbundet: Låt lärare vara lärare. Perspektiv på arbetsbelastning, 2013.

Utöver dessa timmar ska en lärare dessutom planera och efterarbeta sina lektioner. Även andra arbetsuppgifter ska utföras, exempelvis utvecklingssamtal, hanteringen av nationella prov samt betygsättning och skriftliga omdömen som tar betydande tid i anspråk under vissa perioder av terminen. Lärarförbundet drar slutsatsen att om en grundskollärare ska hinna med alla dessa uppgifter så omfattar lärarnas arbetsvecka omkring 55 timmar.119 När lärarna själva tillfrågades svarade majoriteten att de har knappt 5 timmar i veckan kvar till planering av undervisningen när alla andra arbetsuppgifter är inräknade. Nästan 90 procent av lärarna svarade att de hade svårt att hinna med att planera och efterarbeta lektionerna och de tror också att kvaliteten på undervisningen skulle förbättras om de fick mer tid till at arbeta kring lektionerna.120

När det gäller lärarnas arbetssätt visar Skolverkets tidsanvändningsstudie att grundskollärare i centrala delar av sin yrkesutövning arbetar ensamma. Det gäller både planering och genomförande av undervisning samt bedömning och dokumentation.121 Studien visar också att en stor del av lärarens för- och efterarbete sker i hemmet. Mellan 20 och 40 procent av arbetet med bedömning och dokumentation, planering av undervisning, samt reflektion och kompetensutveckling utför grundskollärare i hemmet.122

Andelen lärare som har övervägt att byta yrke har ökat under senare år. I Skolverkets attitydundersökning från 2012 framgår att över hälften av lärarna under det senaste året allvarligt har övervägt att byta yrke, nästan lika många har övervägt att byta arbetsplats. Eva Bejerots undersökning visar att hela 64 procent av lärarna 2012 hade övervägt att byta yrke. I jämförelse med tidigare år hade det skett en betydande ökning. Åren 2006 och 2009 var det en tredjedel som övervägde att byta yrke. De lärare som det senaste året allvarligt övervägt att byta yrke kände sig markant mer stressade och var även mer skeptiskt inställda till både skolledning och skolpolitiker än övriga lärare. Två av tre av dessa lärare tyckte att det var för mycket nytt och för stora förändringar i skolan.123Om man går ännu längre tillbaka i tid till 1992 visar undersökningen att det då var 41 procent av lärarna som övervägde att byta yrke.124Att siff-

119 Lärarförbundet 2013, 7 f. 120 Lärarförbundet 2013, 4 ff. 121 Skolverket: Lärarnas yreksvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan-

vändning, rapport 385, 2013, 40 ff.

122 Skolverket: Lärarnas yreksvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan-

vändning, rapport 385, 2013, 34.

123 Skolverket: Attityder till skolan 2012, 2013, 35. 124 Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”, www.pifokus.se, 2013-11-01

rorna var så höga 1992 speglar förmodligen det missnöjde som många lärare kände inför kommunaliseringen av skolan. Uppgifterna från 2006 och 2009 indikerar att missnöjet minskade under några år, även om det inte heller under dessa år kan betraktas som lågt. Under det senaste året har missnöjet alltså åter ökat. I internationell jämförelse är Sverige ett av de länder där lärarna är minst nöjda med sitt yrkesval, både i jämförelse med de andra nordiska länderna och i jämförelse med EU/OECD.125 I sammanhanget bör det dock nämnas att Skolverkets attitydundersökning 2012 också visade att nio av tio lärare trots allt kände att det oftast eller alltid tyckte att det kändes meningsfullt att gå till jobbet.126

Utifrån de undersökningar som finns är det tydligt att lärarna upplever att det har skett en försämring över tid när det gäller arbetssituation och arbetsbörda. Lärarna upplever i dag en mycket hög arbetsbelastning och det har skett en markant försämring sedan början av 1990-talet. Under samma period indikerar studier att lärarnas inflytande över det egna arbetet har minskat. Orsaker som har pekats ut till att lärarnas arbetsuppgifter har ökat över tid är fler uppgifter kopplade till dokumentation och till uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling, alltså uppgifter som tillkommit främst till följd av statliga initiativ och reformer.127

3.5.4. Administration och dokumentation

Regeringen har nyligen tillsatt en arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet med uppdraget att kartlägga lärarnas samlade administrativa börda och att se över hur det administrativa arbetet kan förenklas. Arbetsgruppen har lämnat två delrapporter (Ds 2013:23 och Ds 2013:50) som hittills har föranlett en proposition ,som antagits av riksdagen, om minskade krav på dokumentation. Vidare förslag är under beredning inom Regeringskansliet.

På basis av en kartläggning av de rapporter som berör lärarnas arbetsuppgifter från det senaste årtiondet drar arbetsgruppen slutsatsen att lärarens arbetsuppgifter har ökat över tid. Ökningen handlar bland annat om fler uppgifter kopplade till dokumentation samt till uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveck-

125 Skolverket: Skolverkets lägesbedömning 2013, rapport 387, 2013. 126 Skolverket: Attityder till skolan 2012, 2013, 35. 127 Departementsserien: Tid för undervisning - lärares arbete med skriftliga individuella

utvecklingsplaner, Ds 2013:23, 99.

ling.128Krav på dokumentation ställs från olika håll: myndigheter, arbetsgivare, elever och föräldrar. Skolinspektionens tillsyn och skolornas förberedelser inför tillsynen ger ökade dokumentationskrav liksom Skolverkets allmänna råd. Den nya skollagen ställer också högre krav på dokumentation än tidigare. Utöver de nationella kraven ställs ibland ytterligare krav på dokumentation från skolans huvudman och rektor.129

Vid de skolbesök som den nämnda arbetsgruppen genomfört har lärarna själva tillfrågats om hur de upplever sin arbetssituation. I dessa samtal framgår att lärarna anser att arbetsuppgifterna är många och att de har blivit fler över tid. I detta avseende är lärare och skolledarna eniga. Lärarna bedömer att de har fått mindre tid att undervisa och tillbringa tillsammans med eleverna. De arbetsuppgifter som lärarna anser tar tid från undervisningen är följande uppgifter: skriftliga individuella utvecklingsplaner, åtgärdsprogram, lokala pedagogiska planeringar, arbetet med nationella prov, frånvarohantering, ledighetsansökningar, skriftliga kontakter med föräldrar, utredningar av elever, pedagogiska kartläggningar, särskilda elevärenden, arbete med kränkande behandling, incidentrapportering, åtgärdstrappan vid störningar av undervisningen, protokoll, mentorsloggar och avhopp och byten. Enligt lärarna handlade arbetet tidigare mest om undervisning medan arbetet numera mycket handlar om dokumentation, uppföljning, möten och upprättandet av planer samt om att ge föräldrarna skriftlig information.130

Lärarna lyfter särskilt fram vissa orsaker till de ökade dokumentationskraven. För det första framhålls det stora antalet reformer som har genomförts på skolområdet. För det andra menar lärarna att kontrollen över dem har ökat från såväl rektor och huvudmän som från staten. I sammanhanget omnämns även de ökade krav som föräldrarna ställer. Den ökade kontrollen ställer krav på dokumentation och lärarna framhåller att de tenderar att dokumentera för att ”hålla ryggen fri” och inte för att i första hand stödja elevernas utveckling. Dessutom nämns den nya skollagens möjligheter till överklagan i olika avseenden och Skolinspektions tillsyn som bidragande faktorer till de ökade dokumentationskraven.131

Arbetsgruppen kommer till slutsatsen att en enskild faktor som varit betungande för lärarna är de skriftliga individuella utveck-

128 Departementsserien: Ds 2013:23, 99. 129 Departementsserien: Ds 2013:23, 64. 130 Departementsserien: Ds 2013:23, 69 f. 131 Departementsserien: Ds 2013:23, 70.

lingsplanerna. I Skolverkets rapport från 2010 framgår att nio av tio lärare anser att de saknar nödvändig tid för arbetet med de individuella utvecklingsplanerna och de skriftliga omdömena. Lärarna är dessutom tveksamma till om utvecklingsplanerna och omdömena bidrar till utvecklingsmöjligheter för elever som behöver extra stöd eller extra utmaningar.132 I Skolinspektionens kvalitetsgranskning från 2010 av skolors uppföljning och utvärdering framkom att rektorerna och lärarna på flera skolor tyckte att dokumentationen innebar ett merarbete för dem och att den tog tid från annat pedagogiskt arbete.133I en undersökning som Lärarnas Riksförbund genomfört år 2010 som grundar sig på intervjuer med drygt 1 000 grundskollärare framgår att den genomsnittlige läraren skriver 140 omdömen per termin och lägger ner cirka 35 timmar på att skriva omdömen.134

I arbetsgruppens delbetänkande framgår att de krav som ställs i regleringen av utvecklingsplanerna med tiden blivit alltmer krävande. Utvecklingssamtal infördes i grundskoleförordningen 1995. Samtalen skulle hållas en gång per termin med eleven och elevens vårdnadshavare och följa upp elevernas kunskapsutveckling och sociala utveckling. År 2003 ändrades förordningen genom att ett nytt stycke lades till som fastslog att informationen som gavs vid utvecklingssamtalet skulle grundas på en utvärdering i relation till målen i läroplanerna och kursplanerna. Dessutom skulle informationen tydliggöra vilka insatser som behövdes för att eleven skulle nå målen. I januari 2006 infördes krav på skriftliga individuella utvecklingsplaner i grundskoleförordningen. Bakgrunden var att informationen till eleverna och föräldrarna om elevernas studieutveckling behövde göras tydligare. År 2008 gjordes ytterligare förändringar i grundskoleförordningen som innebar att utvecklingsplanerna blev mer omfattande. Planerna fick en ny utformning som innebar att de inte enbart skulle vara framåtsyftande utan även innehålla betygsliknande omdömen om elevernas kunskapsutveckling i varje ämne. Motivet till förändringen var liksom vid tidigare författningsändringar elevernas och i synnerhet föräldrarnas rätt till tydlig information.135

132 Harald Thuen: ”Skolen - et liberalistisk prosjekt? 1860-2010”, Norsk Pedagogisk Tidsskrift 2010. 133 Skolverket: Skriftliga omdömen i grundskolans individuella utvecklingsplaner – En uppfölj-

ning och utvärdering av skolornas arbete ett år efter reformen, rapport 340, 2010.

134 Lärarnas Riksförbund: Låt inte lärarna betala reformerna!, 2010. 135 Departementsserien: Ds 2013:23, 81 f.

Regeringen har reagerat på larmrapporterna om lärarnas administrativa bördor och i en proposition som nyligen har antagits av riksdagen föreslog regeringen minskade krav på dokumentation i skolan. Föreslaget innebar att kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner i årskurs 6–9 togs bort under hösten 2013. I årskurs 1–5 kvarstår kravet på individuella utvecklingsplaner men begränsas till att genomföras en gång per läsår och inte en gång per termin som tidigare.136 Eftersom fler nationella prov införs och betyg numera ges redan i årskurs 6 anses dessa underlag vara tillräckliga för att ge information om elevers kunskapsnivåer/resultat i de senare årskurserna.

Utifrån de empiriska underlag som finns kan man dra slutsatsen att lärarnas administration och dokumentation har ökat under senare år men också att regeringen synes medveten om de problem detta medfört och också vidtagit åtgärder för att minska dem.

3.5.5. Sammanfattning: Lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter

En rad förändringar har skett sedan början av 1990-talet som har påverkat lärarnas arbetsvillkor och uppgifter. Flera av dessa förändringar kan indirekt kopplas till kommunaliseringen då de framför allt att har att göra med den förändrade styrningen av skolan, där decentraliseringen varit intimt sammanlänkat med mål- och resultatstyrningen.

För det första har omvälvande förändringar skett vad gäller regleringen av lärarnas arbetstid och övriga villkor för lärartjänsterna. Förändringen av arbetstiden påbörjades i och med det avtal som tecknades vid kommunaliseringen och genomfördes fullt ut i mitten av 1990-talet. Arbetstidsregleringen hänger ihop med det förändrade huvudmannaskapet så tillvida att kommunen som huvudman för all skolverksamhet hade både pedagogiska och personaladministrativa vinster att göra på att i högre grad kunna styra över lärarnas arbetstid. För lärarna har arbetstidsregleringen inneburit att den tid som de själva disponerar har begränsats. Förhoppningen att arbetstidregleringen skulle medföra ett ökat kollegialt samarbete tycks inte ha infriats. I Skolverkets undersökning framgår att lärarna fortfarande till stor del arbetar ensamma trots att

136 Proposition 2012/13:195 Minskade krav på dokumentation i skolan; Utbildningsutskottets betänkande 2013/14:UbU5; Riksdagsskrivelse 2013/14:19.

deras arbetstid i högre grad än tidigare är reglerad och förlagt till arbetsplatsen. Ambitioner att genom kommunaliseringen förändra lärarnas arbetssätt och främja mer samarbete har inte lyckats.

I början av 1990-talet togs också andra regleringar av läraryrket bort eller luckrades upp. Regleringarna hade fungerat som yttre ramar för lärarprofessionen. Bland annat meritvärderingssystemet, behörighetsreglerna och lönesättningen avreglerades. Dessa förändringar har sammantaget gett arbetsgivaren friare händer både över anställning av lärare och över hur deras arbetstid ska disponeras. Dessutom ökade chefsnärvaron i skolorna markant till följd av att en begränsning infördes i hur stor enhet en rektor kunde ansvara över.

För det andra har den förändrade styrningen av skolan från detaljstyrning till mål- och resultatstyrning också inneburit att lärarnas arbetsuppgifter har förändrats. De läroplaner och betygssystem som infördes i linje med den nya styrmodellen under 1990talet lade stort ansvar på lärarna som fick betydande inflytande både över hur målen och betygskriterierna skulle tolkas. Det nya systemet var emellertid extern initierat från statligt håll och implementeringen var behäftat med flera svårigheter. Lärarna hade inte beredskap och de gavs varken tid eller fortbildning att hantera det nya systemet eller det ökade inflytandet. I praktiken fick de enskilda lärarna och lärarprofessionen därför svårt att hantera den nya situationen av ökat handlingsutrymme. Decentraliseringen ledde också till stora lokala skillnader som inte bara handlade om innehåll utan också om kvalitet. Svårigheterna föranledde en tydligare reglering av kunskapsmål och resultatkrav från statens sida som påbörjades under andra hälften av 2000-talet, i strävan att tydligare fokusera på elevernas kunskapsutveckling och på resultatuppföljning. De omfattanden individuella utvecklingsplanerna och den ökade mängden nationella prov kan ses som ett led i detta arbete. Den tydligare regleringens baksida är att lärarnas inflytande minskar vilket riskerar att få negativa konsekvenser för undervisning och bedömning. Man kan säga att utifrånstyrningen har ökat och att den interna styrningen som legat på professionen, har begränsats.

Parallellt med dessa förändringar har lärarnas arbetsbörda ökat markant. Studier visar på en betydande försämring i hur lärarna upplever sin arbetssituation i dag, i jämförelse med början av 1990talet. Allt fler lärare i dag upplever att de har för mycket att göra och att de har för många arbetsuppgifter. Undersökningar från början av 2000-talet indikerar att lärarna redan då upplevde att

arbetsbördan hade ökat. Samtidigt som arbetsbördan har ökat, upplever lärarna att deras inflytande över det egna arbetet har minskat. En tydlig försämring kan noteras mellan början av 1990-talet och i dag. De faktorer som pekas ut som orsaker till lärarnas försämrade arbetssituation är att lärarna tvingas lägga allt mer tid på dokumentation och på uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling. Lärarna får därmed allt mindre tid att lägga ner på undervisningen.

3.6. Läraryrkets status

Ett yrkes status handlar i hög grad om hur yrket uppfattas i det omgivande samhället. Detta är i sin tur en konsekvens av flera olika förhållanden, exempelvis exklusivitet, arbetsvillkor och samhällsfunktion. När det gäller läraryrket är det även avhängigt hur väl skolan lyckas med sitt uppdrag. I det här avsnittet kommer olika aspekter av läraryrkets status att analyseras. Antalet lektorer som anställs i skolan, andelen obehöriga lärare och lärarnas löneutveckling kan ses som indikatorer på hur läraryrket värderas och prioriteras av huvudmännen. Dessa aspekter är med andra ord direkt relaterade till kommunaliseringen, eftersom de är kommunens ansvar i egenskap av arbetsgivare. På senare år har även andelen enskilda huvudmän ökat till följd av friskolereformen, vilket förstås lägger visst ansvar på de enskilda huvudmännen. När det gäller de andra aspekterna av läraryrkets status som kommer att belysas, så som läraryrkets anseende i samhället och söktrycket till lärarutbildningen, ger de snarare uttryck för hur läraryrket värderas i samhället i stort. I dessa faktorer kan huvudmännen inte direkt hållas ansvariga. Ett minskat anseende och söktryck kan emellertid vara konsekvenser av den förändrade styrningen av skolan- och därmed indirekt vara kopplade till kommunaliseringen. När det gäller antalet sökande till lärarutbildningen ser vi dock en tendens till ett ökat intresse under de senaste åren.

Samtliga aspekter som berörs i kapitlet hänger rimligen ihop. Det är också troligt att läraryrkets anseende i hög grad beror på lärarnas arbetssituation och arbetsbörda. Undersökningar har visat att arbetsmiljö och möjligheten att utvecklas i ett yrke är betydelsefulla faktorer för ungdomars yrkesval.137

137 Lärarnas Riksförbund: Allt annat än lärare! – 1000 gymnasieelever om sina drömyrken och

sina kommande utbildningsval, 2012.

3.6.1. Antalet lektorer

Det har varit ett uttalat politiskt mål under de senaste lärarutbildningsreformerna att få fler lärare att forska. Tanken är både att göra yrket mer attraktivt, att öka kompetensen i skolorna och att få fram mer forskning om skolan utifrån ett lärarperspektiv. Hur många lektorer, det vill säga lärare med forskarutbildning, som finns anställda i gymnasieskolan kan ses som ett mått på vilken status läraryrket har bland forskarutbildade personer, men det säger också något om hur staten och huvudmännen för skolan värderar lärares specifika forskarkompetens.

I början av 1990-talet fanns ett starkt politiskt stöd över partigränserna för att bibehålla lektorerna i gymnasieskolan efter kommunaliseringen, eftersom de ansågs vara en viktig resurs.138I och med kommunaliseringen blev det kommunerna som fick bestämma vilken typ av anställningar som de skulle ha ute i skolorna. Den kompensation som kommunerna fick från staten för lektorslönerna, som var högre än andra lärarlöner, upphörde. Statsbidraget har därefter betalats ut som en schablon. Detta har lett till att många kommuner har avstått från att anställa lektorer.139

Figur 3.4 Antalet tjänstgörande lektorer enligt befattningskod

Källa: Skolverket.

138 Hans Albin Larsson: Mot bättre vetande. En svensk skolhistoria. Stockholm: SNS förlag 2011, 128 f. 139 Larsson 2011, 128.

Under perioden har antalet lektorer minskat drastiskt från drygt 800 till 120–130. Enligt Skolverket är det troligt att mycket få eller ingen nyanställdes med befattningskoden ”lektor” under denna tidsperiod. Statistiken följer alltså en anställningskategori som successivt fasades ut. Läsåret 2011/12 fanns det sammanlagt endast 130 lektorer i gymnasieskolan. Av olika skäl finns det alltså mycket få lektorer i dagens gymnasieskolor. Det kan emellertid finnas disputerade lärare som inte har befattningen lektor.

Regeringen har nyligen beslutat att genom en särskild satsning stimulera skolhuvudmän att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare. Tjänstebeteckningen lektor har återinförts som ett led i satsningen. Lärare som har genomfört forskarutbildning och minst avlagt licentiatexamen kan från och med i år anställas som lektorer och får då minst 10 000 kronor högre lön/ månad, än lönen för samma kategori lärare som inte är lektor. Satsningen finansieras med för ändamålet specialdestinerade statsbidrag. Ytterligare en karriärtjänst infördes i samband med satsningen för dokumenterat skickliga lärare. De kan anställas som förstelärare och får då ett lönepåslag med minst 5 000 kronor.140

3.6.2. Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen

Att anställa lärare som har genomgått lärarutbildning är viktigt för en bra undervisning och skolverksamhet. Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen kan ses som ett mått på hur arbetsgivare värderar lärares specifika kompetens. I det enskilda fallen finns det ofta en rimlig anledning till att en obehörig lärare anställs, exempelvis lärarbrist. När många lärare utan lärarexamen anställs innebär det på ett aggregerat plan emellertid en indirekt nedvärdering av lärarprofessionen. I diagrammet nedan visas andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen mellan 1992 och 2012.

140 Proposition 2012/2013:136 Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m; Förordning 2013:70 om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare.

Figur 3.5 Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen 1992–2012

Källa: Skolverket.

Diagrammet visar för det första att andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen141 under hela perioden är betydligt lägre i de fristående skolorna än i de kommunala skolorna. Av diagrammet framgår även att andelen lärare med pedagogisk högskolexamen sjönk kraftigt i de kommunala skolorna under 1990-talet och början av 2000-talet. I synnerhet gäller det för gymnasielärare där drygt 90 procent hade en sådan examen läsåret 1992/93 medan andelen låg på drygt 75 procent 2006/2007. Därefter har utvecklingen vänt och andelen gymnasielärare med pedagogisk högskoleexamen ligger i dag kring 80 procent, alltså en förbättring men fortfarande betydligt lägre än i början av 1990-talet. Utvecklingen är mindre markerad inom grundskolan där andelen sjönk från 92–93 procent i början av 1990-talet till runt 80 procent i början av 2000-talet. Därefter har andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen åter ökat till drygt

141 Här används den definition som används i SCB:s utbildningsregister och den officiella statistiken inom skolväsendet som Skolverket ansvarar för. I och med regeringens beslut att införa en legitimation för lärare och förskollärare som fattades i mars 2011 får begreppet ”behörig lärare” eller ”behörig förskollärare” en annan innebörd i statistiken.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Läsår

Andel lärare med pedagogisk högskoleexamen 1992-2012

Uppdelat på kommunala och fristående huvudmän

Andel gymnasielärare med pedadogisk högskoleexamen, kommunala huvudmän Andel grundskolelärare med pedagogisk högskoleexamen, kommunala huvudmän Andel gymnasielärare med pedagogisk högskoleexamen, fristående huvudmän Andel grundskolelärare med pedagogisk högeskoleexamen, fristående huvudmän

85 procent i slutet av perioden. Nedgången sammanfaller också i hög grad med en period då antalet tjänstgörande lärare ökade betydligt. I de fristående skolorna har andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen ökat under senare år men ligger alltså fortfarande betydligt lägre än i de kommunala skolorna. Den totala andelen lärare anställda i fristående skolor har under perioden ökat från några få procent till 13 procent i grundskolan och 24 procent i gymnasieskolan år 2012/2013.

I diagrammet ovan framgår endast om lärarna har en pedagogisk högskoleexamen och alltså inte om lärarexamen avser den skolform inom vilken läraren arbetar, inte heller om den avser de ämnen som läraren undervisar i. I en rapport som Skolverket nyligen har tagit fram har de undersökt ämnes- och årskursbehörigheten i den lärarutbildade delen av lärarkåren på högstadiet och gymnasiet 2011/2012.142Resultaten framgår av tabellerna nedan som har sammanställts av Lärarnas tidning.143

Tabell 3.3 Andel lärare med pedagogisk högskoleexamen årskurs 7–9 efter undervisningsämne

Ämne Tillräcklig utbildning i ämnet

Har utbildning i ämnet men ej tillräcklig

Ingen utbildning i ämnet

Bild

21

4

75

Engelska

53

10

38

Fysik

13

37

50

Matematik

49

17

34

Moderna språk, franska

44

2

76

Samhällskunskap

15

26

58

Svenska

49

20

31

Källa: Skolverket.

142 Skolverket: Beskrivande data 2012. Förskola, skola och vuxenutbildning, rapport 383, 2013. 143 Lärarnas tidning: ”Andelen obehöriga lärare lika stor i dag som 2007”, www.lararnasnyheter.se, 2013-04-03

Tabell 3.4 Andel ämneslärare med pedagogisk högskoleexamen i gymnasieskolan efter undervisningsämne

Ämne Tillräcklig utbildning i ämnet

Har utbildning i ämnet men ej tillräcklig

Ingen utbildning i ämnet

Engelska

47

25

27

Fysik

38

35

27

Matematik

37

32

31

Moderna språk, franska

24

22

54

Samhällskunskap

42

23

35

Svenska

43

34

23

Teknik

9

14

77

Källa: Skolverket.

Av den första tabellen framgår att ungefär hälften av de lärare som undervisar i svenska, engelska och matematik i årskurs 7–9 har tillräcklig utbildning i ämnet. Av samhällskunskapslärarna och fysiklärarna är bara runt 15 procent fullt ämnesbehöriga. På gymnasieskolan är det mellan 30–50 procent av lärarna som har tillräcklig utbildning i engelska, fysik, matematik, samhällskunskap och svenska. I teknik har endast 9 procent av lärarna full ämnesbehörighet.

Sammantaget är det ungefär hälften av de lärarutbildade lärarna i årskurs 7–9 som har viss utbildning i det ämne de undervisar i. På gymnasiet är motsvarande andel 63 procent. Här kan dock noteras att en hög andel av lärarna alltså inte har någon ämnesbehörighet alls för de ämnen de undervisar i.

Statskontoret gjorde en liknande granskning år 2007 och resultaten av den rapporten gav i stort sett samma bild. Hälften av undervisningen i grundskolan bedrevs av lärare som hade både svensk lärarexamen med inriktning mot skolformen och årskursen där de undervisar och tillräcklig utbildning i undervisningsämnet. Motsvarande siffra i gymnasieskolan var en tredjedel.144

Uppgifter som möjliggör jämförelser över tid saknas. Det kan dock konstateras att uppluckringen av behörighetsregler som skedde i början av 1990-talet (se avsnitt 3.5.1) sannolikt har bidragit till att andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen har minskat samt till den höga andelen lärare som undervisar i ämnen de inte har ämnesbehörighet i. I och med 2011 års reform om lärar-

144 Statskontoret: Lärares utbildning och undervisning i skolan. Kartläggning och analys, 2007:8.

legitimation145 infördes ånyo tydliga bestämmelser dels om att det krävs en lärar- eller förskollärarexamen för att kunna få legitimation samt om vad som krävs för att undervisa elever i olika skolformer, årskurser och ämnen eller ämnesområden.

3.6.3. Lärarnas löneutveckling

Lönenivån för en yrkesgrupp kan sägas vara ett uttryck för hur yrket värderas. Löneutvecklingen över tid är därmed ett mått som kan användas för att jämföra hur läraryrkets status har förändrats över tid i förhållande till andra yrken. Nedan kommer lärarlöner också att jämföras mellan olika länder för att få en uppfattning om läraryrkets status i olika länder.

Rapporter från de båda lärarfackförbunden indikerar att lärarlönerna började sjunka redan under 1980-talet i förhållande till andra grupper på arbetsmarknaden.146 På grund av ändringar i lönestatistiken är det svårt att ta fram exakta uppgifter på hur lärarnas löner har utvecklats över en längre tidsperiod. Från mitten av 1990-talet finns emellertid goda möjligheter till jämförande analyser över tid som visar att reallöneökningen för lärare har varit betydligt sämre än för andra grupper. Detta framgår av figur 3.6. nedan. Det röda strecket markerar den genomsnittliga löneutvecklingen för alla yrken.

145 Proposition 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare; Utbildningsutskottets betänkande 2010/11:UbU5; Riksdagsskrivelse 2010/11:171. 146 Lärarnas Riksförbund: Läraryrkets attraktionskraft på fallrepet - Vad händer när lönen

anpassas till att bara vara en kostnadspost?, 2012; Lärarförbundet: Lärarlöner igår, idag och imorgon. Perspektiv på lärarlöner, del 7 2011.

Figur 3.6 Lärares löneutveckling i jämförelse med andra yrkesgrupper

Källa: SCB (uppgiftslämnare: Medlingsinstitutet).

Lärarnas löneutveckling har varit betydligt sämre både i förhållande till genomsnittet i samtliga sektorer (markerat med röd linje) och i förhållande till jämförbara yrken.147Av diagrammet framgår även att kommunerna har nedprioriterat lärarna i förhållande till andra kommunala grupper som haft en bättre löneutveckling. I jämförelse med alla yrken i primärkommunalsektor har lärarna haft en sämre löneutveckling.148

147 Det bör noteras att genomsnittslönerna inom olika sektorer och på hela arbetsmarknaden har ökat mer än lönerna för de enskilda grupperna. Detta beror på att arbetskraftens sammansättning har förändrats, till exempel har utbildningsnivån höjts. Det gör att för en grupp som lärare, där utbildningsnivån har varit konstant, kommer förändringen relativt genomsnittslönerna oftast vara svag. Hur stor denna effekt är har vi dock inte räknat på. 148 På grund av ofullständig statistik för år 2012 har vi inte tagit med det året i jämförelsen. Uppgifter från fackförbunden tyder dock på att lärarna fick en god löneutveckling i den senaste avtalsrörelsen.

Figur 3.7 Lärares löneutveckling uppdelade på kommunala och fristående huvudmän

Källa: SCB (uppgiftslämnare: Medlingsinstitutet).

Från år 2000 finns statistik som möjliggör en uppdelning mellan kommunala och fristående huvudmän. I diagrammet ovan framgår lärarnas löneutveckling inom grund- respektive gymnasieskola för respektive huvudman. Det finns vissa skillnader mellan grupperna. Bland annat kan noteras att lönerna var högre hos fristående huvudmän i periodens början, och lägre i periodens slut. Under samma period har andelen lärare anställda av fristående huvudmän ökat. Sammantaget är skillnaderna mellan huvudmän så pass små och andelen lärare anställda av fristående huvudmän så liten, att dessa skillnader har en marginell påverkan på den generella trenden. Med andra ord har lärare generellt sett haft en sämre löneutveckling än andra jämförbara grupper och än andra kommunalanställda. De kommunala huvudmännen bär, tillsammas med de fristående huvudmännen ansvaret för detta.

Också i ett internationellt perspektiv har svenska lärare en relativt låg lön, både på grundskolan och på gymnasieskolan.

15000 17000 19000 21000 23000 25000 27000 29000 31000

Löneutveckling för lärare 2000-2011

Nominell genomsnittlig månadslön, uppdelat på kommunala och

fristående huvudmän

Gymnasielärare, kommunala huvudmän

Grundskollärare, kommunala huvudmän

Gymanasielärare, fristående huvudmän

Grundskollärare, fristående huvudmän

Figur 3.8 Lärarlöner inom grundskolan i internationell jämförelse

Källa: OECD, Education at a Glance 2012.

Lönerna redovisas i USA dollar och är justerade för relativ

köpkraft i de olika länderna (PPP).

Figur 3.9 Lärarlöner inom gymnasieskolan i internationell jämförelse

Källa: OECD, Education at a Glance 2012. Lönerna redovisas i dollar och är justerade för relativ köpkraft i de olika länderna (PPP).

Av dessa båda diagram framgår tydligt att de svenska lärarlönerna (markerat med det röda strecket) ligger lågt också i förhållande till många andra industriländer och även OECD i genomsnitt. Det är bara i ett fåtal länder som ingår i jämförelsen till exempel Frankrike och Grekland, där lärarlönerna är lägre än i Sverige.

3.6.4. Läraryrkets anseende

Det anseende som ett yrke har i det omgivande samhället är ett betydelsefullt mått på yrkesgruppens status. Dessutom är det betydelsefullt för att förstå yrkesgruppens möjligheter till professionell yrkesutövning. Det finns ett antal studier som belyser frågan om hur läraryrket uppfattas i samhället på senare år. Samtliga studier visar att läraryrket värderas ganska lågt i förhållande till andra yrken. Ylva Ulfsdotter Eriksson har i sin avhandling Yrke, Status &

Genus från 2006 undersökt uppfattningar om ett antal olika yrkens

status. I en enkätundersökning fick nästan 2 000 personer i olika åldrar svara på frågor om hur de såg på olika yrken. Svarspersonerna fick sätta poäng på hur de ansåg att olika yrken värderas i samhället vad gällde status. Här framgick att gymnasielärare av 100 yrken rangordnades som nummer 44 (följt av kock och sjukgymnast) och grundskollärare som nr 52 (följt av reseledare och akupunktör). I toppen återfanns yrkeskategorierna ambassadör, läkare, domare och professor och i botten städerska, gatuköksbiträde och diskare.149

Lärarförbundet presenterade 2011 en rapport som byggde på 855 intervjuer med föräldrar till barn i grund- och/eller gymnasieskolan om deras barns yrkesval. Av rapporten framgick att de yrken som de flesta kunde tänka sig att rekommendera sitt barn var civilingenjör (25 procent), advokat (16 procent) och läkare (13 procent). Endast 5 procent kunde tänka sig att rekommendera sina barn att söka sig till läraryrket. Majoriteten av föräldrarna tyckte att läraryrket hade låg status (cirka 70 procent) och majoriteten av svarspersonerna ansåg dessutom att läraryrkets status hade minskat jämfört med för 10 år sedan.150

Lärarnas Riksförbund genomförde 2012 en undersökning med 1 000 gymnasieelever om deras framtida yrkesval. Undersökningen visade att var fjärde elev som tänkte söka sig vidare till högskola

149 Ylva Ulfsdotter Eriksson: Yrke, Status & Genus. En sociologisk studie om yrken på en segre-

gerad arbetsmarknad. Göteborg: Göteborgs universitet 2006, 74.

150 Lärarförbundet: Föräldrars attityder till skolan 2011, 2011.

och universitet hade övervägt att söka lärarutbildningen, men endast tre procent av dessa elever trodde att de skulle komma att göra det. Skälen till att eleverna valde bort lärarutbildningen och läraryrket var att de inte var lockade av yrket (44 procent), inte var intresserade av att undervisa (23 procent) och att lönen inte var tillräckligt hög (21 procent). Undersökningen var inte designad för att kunna besvara frågan om varför eleverna inte var lockade av yrket. Några av eleverna hade dock lämnat öppna svar i anslutning till frågan och här framgick bland annat att lärares arbetsmiljö ansågs vara stressig och stökig, att eleverna uppfattade att lärare inte fick uppskattning för sitt arbete och att flera blivit avrådda från att söka sig till yrket av någon de kände. Eleverna hade också fått svara på vilka aspekter de värderar högt när de skulle välja framtida yrke. För en stor majoritet (77 procent) var det viktigast att få ett yrke som de trivdes och utvecklades i. Hög lön och goda villkor kom på andra plats (29 procent). En slutsats man kan dra utifrån dessa uppgifter är att eleverna upplevde att de inte uppfattade läraryrket som ett yrke med vilket de skulle kunna trivas och utvecklas i.151

151 Lärarnas Riksförbund: Allt annat än lärare!- 1000 gymnasieelever om sina drömyrken och

sina kommande utbildningsval, 2012.

3.6.5. Söktrycket till lärarutbildningen

Söktrycket till lärarutbildningen är ett vanligt använt mått på hur attraktivt yrket anses vara i samhället.

Figur 3.10 Behöriga förstahandssökande per antagen till yrkesexamensprogram inom pedagogik och lärarutbildning

Källa: SCB.

Diagrammet visar att söktrycket på lärarutbildningen ökade något i mitten av 1990-talet, med en topp på cirka 2,6 sökande per antagen höstterminen 1997. Därefter föll söktrycket kraftigt mot slutet av 1990-talet och början av 2000-talet. Förändringen bestod både i att antalet sökande minskade och att antalet platser utökades. År 1997 var det till exempel 21 484 förstahandssökande och 8 161 som antogs, medan det 2002 var 14 427 sökande och 11 661 som antogs. Söktrycket har sedan dess legat på en relativt låg nivå med omkring 1,2 till 1,4 sökande per antagen. Man bör alltså notera att utvecklingen styrs både av antalet antagna och av antalet sökande.

Som en jämförelse kan noteras att det i Finland, där lärarutbildningen är en av de mest populära högskoleutbildningarna, är så många som 10 sökanden per plats.152

152 Sahlberg 2011, 73.

Figur 3.11 Söktryck lärarutbildningen jämfört med totalt söktryck 1996–2012

Källa: SCB.

I figur 3.11 ovan sätts söktrycket till lärarutbildningarna i ett sammanhang genom att det jämförs med hur lärarutbildningens söktryck har förhållit sig till söktrycket på högskolan i stort över tid. Här framgår tydligt att lärarutbildningen ligger klart under genomsnittet i söktryck sedan början av 2000-talet. Skiftet förefaller ha skett kring millennieskiftet då lärarutbildningen gick från att vara populärare än snittet till att ligga klart under. Uppgifter före 1995 som går att jämföra med dessa data finns inte tillgängliga eftersom förändringar gjorts i register och datasystem.

Antalet sökande till lärarprogrammet ökade höstterminen 2012 jämfört med 2011 från drygt 11 000 till nästan 14 000, eller med cirka 24 procent.153Eftersom antalet antagna också utökades under perioden gick söktrycket emellertid inte upp så mycket – bara med cirka 4–5 procent. Med andra ord verkar det som att utbildningen blivit klart mer populär att söka. Däremot har konkurrensen om platserna inte hårdnat särskilt mycket.

153 Källa SCB.

Som alternativt mått på läraryrkets attraktionskraft kan man också hänvisa till genomsnittsbetyg eller högskoleprovspoäng för de antagna. Denna typ av uppgifter har forskargruppen för utbildningssociologi i Uppsala använt.154 Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har också i ett par rapporter uppgifter redovisat om nyexaminerade lärares gymnasiebetyg och kognitiva förmåga över tid.155 Generellt ger även dessa indikatorer en bild av att intresset för lärarutbildningen har minskat över tid och att färre högpresterande studenter söker sig till utbildningen. Genomsnittsbetygen för nyantagna till lärarprogrammen har sjunkit.

3.6.6. Sammanfattning: Läraryrkets status

I flera olika avseenden har läraryrkets status sjunkit sedan början av 1990-talet. Huvudmännen och då särskilt kommunerna i egenskap av att de utgör den största arbetsgivaren för lärarna, kan hållas ansvariga för vissa delar av denna utveckling, nämligen att antalet lektorer har minskat, att lärarlönerna inte har prioriterats och att antalet obehöriga lärare har ökat. Även om ett kärvt ekonomiskt läge och brist på behöriga lärare är legitima skäl till huvudmännens agerande, så kan tendenserna ändå ses som uttryck för att läraryrket har nedvärderats både av de kommunala huvudmännen och av de enskilda huvudmännen. Genom den dåliga löneutvecklingen för lärarna och den därigenom bristande attraktiviteten hos läraryrket har kommunerna också en del av ansvaret för den svaga rekryteringen till lärarutbildningen.

Orsaken till den sjunkande statusen är mångfasetterad och hänger ihop med läraryrkets villkor och förutsättningar i sin helhet. Tidigare i kapitlet har framkommit att lärarnas arbetsbörda har ökat markant sedan 1990-talet och att lärarnas inflytande på sitt arbete har minskat i en rad avseenden. Detta har sannolikt också betydelse för att färre vill utbilda sig till lärare och att yrket anses oattraktivt. Ytterligare en aspekt som bör beaktas är att befolkningens allmänna utbildningsnivå har stigit markant sedan 1980-talet. Läraryrkets exklusivitet har sjunkit i takt med att allt fler i samhället har en akademisk utbildning. Dessutom har sannolikt senare års skol-

154 Emil Bertilsson, Mikael Börjesson och Donald Broady: Männen flyr fältet. Könsmönster i

rekryteringen till svenska lärarutbildningar 1977–2007. Redovisning av ett uppdrag för Högskoleverket. Rapporter från Forskargruppen för utbildnings och kultursociologi, Nr 47: 2009.

155 IFAU: Hur lärares förmågor påverkar elevernas studieresultat, rapport 2008:25, 2008.

debatt haft negativ inverkan på yrkets status då skolan återkommande har fått utstå kritik för elevernas sjunkande studieresultat.

På senare tid har frågan om lärarprofessionen alltmer kommit att lyftas i debatten om lärarnas arbetsvillkor och status. Att stärka lärarprofessionen är en viktig del i arbetet för att lösa de problem som skolan står inför i dag. Bland annat har lärarlegitimation och karriärtjänster införts i syfte att stärka lärarprofessionen.156

3.7. Lärarorganisering

Av betydelse för lärarprofessionens möjligheter till inflytande över läraryrkets innehåll och villkor är att kåren har ett forum där de kan formulera och driva yrkesgemensamma frågor. Lärarnas fackföreningar kan fylla en sådan funktion.

Den totala organisationsgraden bland lärare är i Sverige hög, drygt 90 procent. I Sverige finns sedan början av 1990-talet två fackförbund som organiserar lärare; Lärarnas Riksförbund och Lärarförbundet. Dessförinnan fanns det tre förbund och längre tillbaka i tiden fler än så. Lärarnas riksförbund (LR) har nära 90 000 medlemmar och är en del av akademikernas centralorganisation (SACO). Förbundet tog sitt nuvarande namn 1964 och organiserar behöriga lärare samt studie- och yrkesvägledare. Historiskt har förbundet organiserat läroverkslärare men efter att enhetsskolan infördes har förbundet successivt öppnats upp för lärare också från grundskolans tidigare årskurser.157Fortfarande är flertalet av medlemmar dock lärare på grundskolans högre årskurser och på gymnasieskolan.

Det andra fackförbundet för lärare, Lärarförbundet, har runt 230 000 medlemmar och är en del av tjänstemännens centralorganisation (TCO). Lärarförbundet organiserar alla kategorier av lärare samt studie- och yrkesvägledare och skolledare. Traditionellt sett organiserar Lärarförbundet förskollärare och lärare som undervisar i de lägre årskurserna i grundskolan. Lärarförbundet har sina rötter i en rad olika organisationer för lärare till vilket de äldsta hör Sveriges Allmänna folkskollärarförening som bildades 1880. Under 1960talet slogs ett femtontal facklärarförbund ihop i Svenska Facklärarförbundet (SFL) och folkskolans lärare enades i Sveriges Lärarförbund (SL) efter en tids splittring i olika konstellationer av bland

156 Regeringskansliet: Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skolväsendet, promemoria

U2012/4904/S; Proposition 2010/11:20.

157 Lärarnas Riksförbunds webbplats www.lr.se 2013-04-08.

annat manliga och kvinnliga folkskollärare. År 1991 gick dessa båda förbund samman och Lärarförbundet bildades som en gemensam organisation för samtliga lärarkategorier.158

Beslutet att bilda Lärarförbundet hade föregåtts av sjutton års rådslag och förhandlingar och inför beslutet om samgående mellan SL och SFL som fattades år 1988 fanns även diskussioner om att Lärarnas Riksförbund skulle ingå i den nya organisationen. Ledningen i Lärarnas Riksförbund förordade att också LR skulle ingå i den nya enade lärarorganisationen men år 1988 röstade en majoritet av LR:s kongressombud emot förslaget som därmed föll. Kongressombuden röstade dessutom för att LR skulle rekrytera klasslärare som traditionellt hörde till Sveriges Lärarförbunds rekryteringsbas. Dessa båda beslut försvårade under många år samarbetet mellan förbunden.159

3.7.1. Kommunaliseringen splittrade lärarnas fackföreningar

Kommunaliseringen av skolan kom att bli ytterligare en fråga som skulle försvåra samarbetet mellan förbunden. När frågan om en kommunalisering började diskuteras under 1980-talet var samtliga tre fackförbund mot en kommunalisering av lärartjänsterna. Båda TCO förbunden SL och SFL liksom LR var kritiska till en förändrad styrning av skolan. Fackförbunden fruktade bland annat att en kommunalisering skulle innebära att lärarna skulle tvingas arbeta på stadier de inte var utbildade för och att obehörig personal skulle få tjänstgöra i skolan. Däremot hade de inte något emot en decentralisering från statlig nivå till skolenheterna så länge som det var den professionella pedagogiska personalen som fick ökat inflytande.160LR diskuterade under slutet av 1980-talet upprepade gånger de problem som de ansåg att en kommunalisering skulle medföra. I sin skrift Stoppa kommunaliseringen av skolan från 1987 lyfte LR fram flera potentiella risker med en kommunalisering av skolan; ökade skillnader mellan kommunerna, en politisering av undervisningen och tjänstetillsättningen av lärare, försämrade arbetsvillkor för lärarna, urholkad arbetsplatsdemokrati och sämre undervisningsvillkor för eleverna.161

158 Lärarförbundets webbplats www.lararforbundet.se 2014-01-14. 159 Linné, www.lararnashistoria.se, 2013-01-16. 160 Ringarp 2011, 160 ff. 161 Lärarnas Riksförbund: Stoppa kommunaliseringen av skolan!, 1987.

Kommunaliseringsfrågan kom att bli en del av avtalsrörelsen 1989. Förhandlingarna blev långdragna. Efter en tids förhandlingar ändrade TCO-förbunden ståndpunkt och de valde att ställa sig bakom kommunaliseringsreformen i och med att de accepterade det som många uppfattade som ett generöst lönebud. De såg budet som en chans att höja statusen för de yrkeskategorier som de representerade och bedömde att reformen ändå skulle genomdrivas och att det därför var bättre att aktivt ta del i förhandlingarna.162 Lärarnas Riksförbund däremot gick ut i strejk i protest mot de krav på ökad bundenhet till skolan som arbetsgivaren ville driva igenom. LR var även kritiska mot att kommunaliseringsfrågan blandades in i avtalsförhandlingarna. Slutligen tvingades LR efter hot om lockout att gå med på ett avtal där vissa förändringar vad gällde arbetstidsfrågan hade gjorts.163

Efter det att fackförbunden hade valt olika strategier i 1989 års avtalsrörelse var splittringen mellan dem stor. TCO-förbunden strävade efter en utjämning av de löneskillnader som fanns mellan olika grupper av lärare, där lärarna på de lägre stadierna hade lägre lön än ämneslärarna på grundskolans högstadium och på gymnasieskolan. De ville åstadkomma en uppvärdering av pedagogikens betydelse för läraryrket och höja statusen för lärarna på de lägre stadierna. LR underströk i stället ämneskunskapernas betydelse för lärarprofessionen och menade att löneskillnaderna mellan olika grupper av lärare på basis av deras utbildningslängd och ämnesdjup var berättigade.164 Avtalet 1989 låg i linje med Lärarförbundets synsätt och innebar höjd lön och status för de lägre stadiernas lärare. Avtalet ställde de olika synsätten på sin spets och kom därför att splittra förbunden och förstärka skillnaderna mellan dem.

3.7.2. Samverkan mellan förbunden

Trots motsättningarna fattade det nybildade Lärarförbundet 1991 ett beslut om att de principiellt var för ett samgående mellan Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund. Samarbetet mellan förbunden ökade sedan successivt efter några år och inför 1993 års avtalsrörelse inleddes samverkan mellan de båda förbunden. Ett avtal om konfliktsamverkan tecknades. Samarbetet utvecklades de

162 Ringarp 2011, 163. 163 Sven Salin ”Lärarnas Riksförbund LR”, www.lararnashistoria.se 2013-03-21. 164 Ringarp 2011, 171 ff.

kommande åren och Lärarnas samverkansråd bildades inför avtalsrörelsen 1995/1996. Samverkansavtalet mellan de båda förbunden innebar att de tog fram gemensamma lönepolitiska riktlinjer och förhandlade som gemensam part i förhållande till Kommun- och landstingsförbunden. Fackförbunden samverkade i flera olika frågor: förhandlingsfrågor, utbildningspolitiska frågor, pensions- och försäkringsfrågor.165I samverkansrådet ingick de båda förbundspresidierna och respektive förbunds förhandlingsdelegation.166

Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet fortsatte arbetet med att knyta förbunden närmare varandra. Bland annat bildade de gemensamt ägda bolagen Lärarförsäkringar och Lärarfonder och uppvaktade tillsammans regeringen med krav på stärkt lärarinflytande.167

Intensiteten i samarbetet avtog 2006. Orsaken till detta var att förbunden hade olika uppfattningar bland annat i frågor som gällde betygssättning och synen på lärarutbildningen samt på Bologna processen.168 Förbunden har emellertid fortsatt det gemensamma avtalsarbetet i samverkansrådet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den historiska splittringen i flera olika lärarförbund medfört att lärarna har saknat ett gemensamt forum där professionella frågor kunnat ventileras och som kunnat representera lärarnas intressen. Det har inte funnits någon sammanhållen organisation där lärarna har kunnat formulera och driva yrkesgemensamma frågor trots att organisationsgraden bland lärarna är hög. Uppdelningen i flera förbund som representerar olika grupper av lärare har snarast förstärkt skillnaderna mellan grupperna vad gäller synen på lärarrollen. Konflikten mellan lärarförbunden riskerar att överskugga generella frågor som rör en gemensam lärarprofession. I det professionaliseringsperspektiv, som anläggs i detta kapitel, framstår den fackliga splittringen som en svaghet. I jämförelse med många andra yrkesgrupper är lärarna illa rustade att hävda professionen gentemot andra intressen.

165 ”Lärarnas samverkansråd.” www.lararnashistoria.se 2013-03-21. 166 Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund: Samverkan. Avtal om bildande av Lärarförbundets och Lärarnas Riksförbunds samverkansråd. 167 ”Lärarnas samverkansråd”, www.lararnashistoria.se 2013-03-21. 168 Sören Holm, ombudsman Lärarförbundet, mailväxling 2013-06-25, 2013-09-24.

3.8. Nordisk utblick

I kapitel två framgår att skolväsendet i de nordiska länderna har flera gemensamma drag såsom en decentraliserad skola. Här framträder även vissa organisatoriska skillnader, varvid Sverige utmärker sig bland annat för en långtgående mål- och resultatstyrning och en centralt utformad Skolinspektion. Någon systematisk analys av läraryrkets förutsättning i de andra nordiska länderna har inte genomförts inom ramen för den här utredningen. Vissa likheter och skillnader av betydelse mellan länderna kan ändå noteras. Särskilt intressant är Finland som sticker ut i sammanhanget, eftersom de finska eleverna – fram till PISA 2013 får man kanske inskjuta – uppvisat mycket goda resultat i internationella mätningar. Övriga nordiska länder har brottats med sjunkande resultat även om vissa förbättringar kan noteras i några av våra grannländer under de allra senaste åren (se kap 4, 4.2.3). I Finland är läraryrket attraktivt och åtnjuter hög status, vilket märks genom att lärarutbildningen är en av de mest populära utbildningarna med omkring tio sökande per plats. Detta kan jämföras med Sverige där söktrycket endast uppgår till drygt en sökande per plats. Norge och Danmark har på senare år haft liknande problem som Sverige med att läraryrkets attraktivitet har minskat liksom söktrycket till lärarutbildningen.

Ett yrkes attraktivitet kopplas ofta till lönenivån men i det här fallet är det mer komplicerat än så. Lönemässigt ligger lärarlönerna i Finland något högre än i Norge och Sverige men betydligt lägre än i Danmark (se 3.6.3). Det verkar med andra ord inte vara en hög lön, som förklarar läraryrkets attraktivitet i Finland.

Några faktorer kan nämnas som utmärkande för Finland när det gäller läraryrkets förutsättningar. För det första har Finland en sedan lång tid välfungerande lärarutbildning. Den finska lärarutbildningen består sedan år 1979 av en femårig akademisk masterutbildning. Därefter har den inte reformerats mer än marginellt. Både den akademiska nivån och dess beständighet är unik för Finland. Detta kan jämföras med Sverige där lärarutbildningen sedan 1978 reformerats tre gånger och i olika riktning. Den senast reformen 2010 genomfördes bland annat i syfte att återupprätta lärarutbildningens attraktivitet och återskapa lärarnas ämnesidentiteter. Danmark och Norge har genomgått en utveckling motsvarande den svenska. I båda länderna har lärarutbildningen reformerats ett flertal gånger sedan 1990-talet. Upprepade reformer kan tyda på problem med att utforma en stabil och ändamålsenlig utbildning som

den finska. Frekventa reformer skapar dessutom oklarhet kring lärarprofessionens kärna och ger höga implementeringskostnader.

För det andra har lärarna i Finland en hög grad av autonomi i sitt yrkesutövande både beträffande arbetsuppgifter och arbetstid. När det gäller arbetsuppgifterna är lärarna delaktiga både i formuleringen av målen och i utvärderingen av skolans verksamhet. Läroplanerna utvecklas och preciseras i hög grad lokalt i Finland med utgångspunkt i de nationella läroplansgrunderna. I det arbetet ges lärarna stort inflytande över innehållet i undervisningen och över lärandemålen.169 Läroplanerna innehåller i dag mer anvisningar än vad de gjorde i början av 1990-talet då de i likhet med den svenska Lpo 94 var mycket löst hållna. Till skillnad från i Sverige tycks emellertid Finland sträva efter att behålla en hög grad av lokalt inflytande där lärarna är delaktiga i att utforma de lokala läroplanerna.170 Det talas i Finland om en kultur av tillit där det omgivande samhället har förtroende för att lärarna utför sitt arbete väl.171

Också när det gäller arbetstiden har de finska lärarna stor frihet att själva avgöra hur de vill disponera tiden. Lärarnas arbetstid baseras alltjämt på en fastställd undervisningsskyldighet likt den svenska som togs bort under 1990-talet. Undervisningsskyldigheten varierar mellan 16 och 24 undervisningstimmar i veckan beroende på lärarkategori. Utöver den tiden har lärarna på grundskolan 3 timmar samplanering i veckan och i övrigt oreglerad arbetstid.172I jämförelse med Sverige har Finland alltså behållit mer lärarinflytande över både lärandemål och utvärdering samt en friare arbetstid. I Danmark och även i Norge har man i vissa avseenden en hög grad av lokalt självbestämmande men lärarna har inte samma starka ställning och inflytande som i Finland. När det gäller lärarnas arbetstid var frågan nyligen föremål för en långdragen konflikt i Danmark som slutade med att kommunförbundet lockoutade 69 000 lärare och att regeringen använde lagstiftning för att lösa konflikten och reglera lärarnas arbetstid i linje med arbetsgivarnas krav på utökad frihet för enskilda rektorer.173 De danska lärarna förlorade inflytande både som fackförbund över avtalsförhandlingar och som yrkesgrupp över sin arbetstid. I Norge har lärarna årsarbetstid och

169 Sahlberg 2011, 88. 170 Finska Utbildningsstyrelsen, studiebesök. 171 Se kapitel 2. 172 Kommunalt tjänste- och arbetskollektivavtal för undervisningspersonal (UKTA). 173 Se kapitel 2.

reglerad arbetstid runt 30 timmar i veckan. Den reglerade arbetstiden varierar mellan olika lärarkategorier.174

En fjärde aspekt som är utmärkande för de finska lärarna är att de har en stark fackförening. Dryg 95 procent av alla lärare är fackligt organiserade i ett gemensamt fackförbund som även organiserar rektorer och skoldirektörer.175Tidigare fanns i Finland flera olika fackliga lärarorganisationer men redan 1991 bildades en gemensam fackförening under akademikernas centralorganisation. De spänningar som tidigare fanns mellan folkskolelärare och realskollärare har successivt minskat sedan samgåendet.176 Facken har ett nära samarbete med politikerna och bedömer att de har stort inflytande över reformarbetet på skolområdet.177Som framgår ovan är lärarna i Sverige uppdelade i två olika fackförbund, som stått för olika uppfattningar i många frågor, inte minst i kommunaliseringsfrågan. Det har också lett till att skillnaderna mellan olika kategorier av lärare har betonats. Också Danmark har flera olika fackförbund som organiserar lärare men under en centralorganisation. Norge har sedan 2001 ett gemensamt fackförbund för lärare som är organiserat under tjänstemännens centralorganisation.178

Sammanfattningsvis visar den nordiska utblicken att läraryrkets förutsättningar ser ganska annorlunda ut i Finland i jämförelse med framför allt Sverige men även med Norge och Danmark. Läraryrket är populärt i Finland och den finska lärarutbildningen håller hög akademisk nivå. Utbildningen har också varit oförändrad under många år. Vidare är lärarnas autonomi och tilltron till lärarna hög i Finland, vilket sannolikt hänger ihop med yrkets och utbildningens popularitet. Ett starkt lärarfack, som fungerar som forum för lärarprofessionen och ges inflytande över skolpolitiken, är också betydelsefullt för att förstå läraryrkets jämförelsevis goda förutsättningar i Finland.

174 Utdanningsforbundet webbplats, www.utdanningsforbundet.no 2013-11-01. 175 Undervisningssektorns fackorganisation OAJ webbplats, www.oaj.fi 2013-11-01. 176 Anders Rusk, Undervisningssektorns fackorganisation OAJ, samtal 2013-02-28. 177 Anders Rusk, samtal, 2013-02-28. 178 Utdanningsforbundet webbplats, www.utdanningsforbundet.no, 2013-11-01.

3.9. Kommunaliseringens effekter på lärarnas arbetsuppgifter och status

Läraryrkets förutsättningar har på flera sätt förändrats sedan skolan kommunaliserades 1991. En av de mest påtagliga förändringarna är att arbetstiden har reglerats och förtroendearbetstiden minskat. Den externa kontrollen över lärarnas arbetstid och arbetssätt har härigenom ökat. Detta initierades i samband med kommunaliseringen och fullföljdes i avtalsrörelsen 1995/96. Det samlade kommunala huvudmannaskapet var en drivkraft till arbetstidregleringen eftersom regleringen ansågs möjliggöra både pedagogiska vinster så som kollegialt samarbete samt en mer rationell personalpolitik i den nya sammanhållna skolverksamheten. Lärarnas anställningar blev som ett resultat av detta mer lika andra kommunala anställningar.

När det gäller lärarnas arbetsuppgifter innebar införandet av den mål- och resultatstyrning av skolan, som genomfördes i samband med kommunaliseringen, att läraruppdraget förändrades i grunden. Nytt betygssystem infördes 1993 och ny läroplan 1994. Lärarnas frirum ökade väsentligt genom den nya läroplanen och betygssystemet och lärarna fick ett stort utrymme att bestämma hur de skolpolitiska målen skulle uppnås och hur undervisningen och betygssättningen skulle utformas. Lärarna fick med andra ord initialt en högre grad av inflytande över hur verksamheten i skolan skulle utformas än tidigare. Ändå blev reformen misslyckad. Betyder det att teorin om styrning genom professionen är feltänkt? Nej, i likhet med kommunaliseringsreformen i stort var det i första hand implementeringen som brast. Orsakerna till detta var flera. Reformen var externt initierad från staten och saknade förankring i lärarprofessionen. Lärarna gavs bristande fortbildning och stöd för att hantera det nya systemet. Förslagsställarna till Lpo94 får nog också sägas ha lagt ribban väl högt, när det klassiska tyska bildningsidealet, utarbetat för studenter, blev ledstjärnan för yngre elever.

Mot bakgrund av dessa problem och internationella kunskapsmätningar där svenska elever presterade allt sämre, påbörjade den borgerliga regeringen som tillträdde år 2006 ett omfattande reformarbete inom skolan; vissa steg hade redan tagits av den socialdemokratiska regeringen några år tidigare. Nya läroplaner, ny skollag, en ny betygsskala, flera nationella prov och högre krav på bedömning och utvärdering har införts sedan dess. Dessa har ökat den externa

kontrollen och styrningen av skolan. För lärarna har detta inneburit att de åter har fått minskat inflytande över sin yrkesutövning, frirummet har minskat. Man kan säga att det har skett en förskjutning från inifrån styrning på 1990-talet där lärarprofessionens inflytande formellt sett var stort till utifrån styrning under senare år, med ökat fokus på statlig målformulering och statliga resultatutvärderingar.179Det bör betonas att den misslyckade implementeringen i sig var en faktor som påskyndade ökad extern kontroll.

Flera studier som genomförts på senare år visar att lärarna är en yrkesgrupp som upplever en hög arbetsbörda och att många regelmässigt arbetar övertid. Forskning visar att lärarnas arbetssituation har försämrats markant sedan början av 1990-talet. En jämförelse mellan åren 1992 och 2012 visar att betydligt fler lärare i dag upplever att de har för många arbetsuppgifter och för mycket att göra. Jämförelsen visar också, att samtidigt som arbetsbördan har ökat, upplever lärarna ett minskat inflytande över det egna arbetet. Färre lärare i dag anser att de i hög grad kan påverka uppläggningen av det egna arbetet än år 1992. De förändringar av skolan som har skett på senare år har påverkat lärarnas möjligheter att utföra sitt arbete på ett negativt sätt. Ökade krav på dokumentation, utvärdering och bedömning har lett till en ökad arbetsbelastning och minskat fokus på undervisningen. I sammanhanget bör noteras att regeringen 2013 vidtog åtgärder för att minska lärarnas omfattande dokumentationsskyldighet.

Som profession betraktad har lärarna i flera avseenden försvagats under perioden och lärarnas möjligheter att utföra sitt arbete väl har varit ogynnsamma av flera skäl. Det bör också understrykas att lärarna missade chansen att utnyttja det ökade formella frirum i mitten av 1990-talet180 som skulle ha kunnat ge dem ökat inflytande över både innehållet i undervisningen och uttolkningen av mål och betygskriterier. I Sverige fick lärarna inte den starka ställning som de har i exempelvis Finland, vilket märks i att läraryrkets status har sjunkit sedan 1990-talet mätt i lön och söktryck till lärarutbildningen. Att reformen var externt initierad och bristfälligt implementerad gjorde att lärarna inte gavs förutsättningar att hantera den nya läroplanen och betygssystemet. En splittrad fackrörelse, som fördjupat skiljelinjen mellan olika kategorier av lärare, var ytterligare en bidragande faktor. Vidare har läraryrkets kunskapsbas påverkats negativt av att lärarutbildningen

179 jfr Bilaga 3, Berg m.fl. 2014. 180 jfr Bilaga 3, Berg m.fl. 2014.

har reformerats flera gånger sedan 1980-talet. Nedmonteringen av den lärardrivna fortbildningen som skedde i samband med att ansvaret för fortbildningen flyttats till kommunerna, är ytterligare en faktor som inverkat negativt på lärarnas möjligheter att upprätthålla sin professionella kunskapsbas och definiera vad det innebär att vara lärare. Genom statliga insatser som Lärarlyftet och satsningarna på nationell skolutveckling har emellertid lärarnas kompetensutveckling ånyo prioriterats. Kommunaliseringen kan inte lyftas fram som enda orsak till de svårigheter och problem som läraryrket har brottats med de senaste decennierna men det är tydligt att den inte heller har varit gynnsam för lärarnas förutsättningar att göra ett bra jobb eller för läraryrkets status.

Sammantaget har kommunaliseringen bidragit till att den externa kontrollen över lärarna har ökat, initialt genom arbetstidsreglering, avreglering av tjänstetillsättningen, ökad chefsnärvaro och nedmonteringen av den lärardrivna fortbildningen. De nya läroplanerna från 1994 gav visserligen lärarna ökat formellt inflytande över undervisningen men reformen var externt initierad och i praktiken dåligt implementerad och problemen blev i sig en orsak till att öka den externa kontrollen också över undervisning och bedömning, såsom skett på senare år genom de nya läroplanerna, ny betygsskala och ökat fokus på resultatutvärderingar. Detta har i sin tur även ökat lärarnas arbetsbörda genom ökade krav på dokumentation och uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling. När det gäller lärarnas status kan de kommunala huvudmännen hållas ansvariga för lärarnas svaga löneutveckling och den ökade andelen obehöriga lärare som arbetar i skolan. Dessa aspekter signalerar att läraryrket värderas lågt och kan i sig vara en orsak till att yrket har lågt anseende bland allmänheten och att relativt få studenter söker sig till lärarutbildningen.

3.10. Rektorernas arbetsuppgifter

Rektor är pedagogisk ledare och chef för lärarna och den övriga personalen i skolan. Rektor har det övergripande ansvaret för att skolans inre organisation och verksamhet som helhet inriktas på att nå de nationella målen och ansvarar för att skolans resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen och kunskapskraven.181 I rektors uppgifter ingår vanligtvis att anställa lärare,

181Skollagen 2010:800 2 kap, Läroplanen för grundskolan 2011.

sätta löner, lägga schema, göra budget, planera kompetensutveckling, arbeta med systematiskt kvalitetsarbete, leda det pedagogiska arbetet, representera skolan gentemot huvudmannen, vara skolans ansikte utåt, sköta föräldrakontakter och elevärenden. Rektors ledarskap är komplext av flera skäl. Rektor ska i första hand vara garant för att eleverna får sina rättigheter tillgodosedda. Samtidigt har rektor åligganden gentemot sina anställda men också gentemot flera olika uppdragsgivare; staten, huvudmannen och föräldrarna.

Tidigare forskning har betonat betydelsen av lärarna och lärarprofessionen för elevers måluppfyllelse och studieprestationer. Forskning har emellertid även visat att ledarskapet för skolan och särskilt rektorskapet är betydelsefullt. Näst undervisningen har ledarskapet pekats ut som den viktigaste faktorn som påverkar vad eleverna lär sig i skolan.182 Sambanden mellan resultat och ett gott ledarskap är emellertid komplext och rektorers inflytande över resultat sker ofta indirekt genom exempelvis organisations styrning, arbetsmiljöarbete och personalpolitik.183Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har nyligen genomfört en undersökning där de följer svenska rektorer över tid mellan åren 1996 och 2008 med hjälp av paneldata. Också deras analys visar att rektor har stor betydelse för såväl studieresultat som för arbetsmiljö och personalfrågor.184Aspekter av ett framgångsrikt ledarskap som har lyfts fram i forskningen är att rektor tar ansvar för medarbetarnas utveckling och för att verksamheten inriktas mot skolans mål och visioner. Vidare bör rektor utveckla undervisningen. Rektors närhet till lärarna lyfts fram som centralt för att påverka lärarnas sätt att arbeta. Rektor kan även påverka kulturen och organisationen på skolan.185OECD har i en undersökning av hur skolledarskap kan förbättras lyft fram fyra områden som kan betraktas som framgångsfaktorer: rektors ansvarsområde bör vara tydligt och välavgränsat med en hög grad av självbestämmande; ledarskapet bör fördelas för att göra det uthålligt; rektorer bör få specifik kompetensutveckling och skolledare bör göras till en attraktiv profession.186

182 Kenneth Leithwood, Karen Seashore Louis, Stephen Anderson och Kyla Wahlstrom:

Review of research: How leadership influences student learning. The Wallace Foundation2004.

183 Leithwood m.fl.2004. 184 IFAU 2012. 185 Monika Törnsén: ”Har framgångsrika skolor framgångsrika rektorer?” i Struktur, kultur,

ledarskap. Förutsättningar för framgångsrika skolor, red. Jonas Höög och Olof Johansson Lund:

Studentlitteratur, 2011, 76. 186 Beatriz Pont, Deborah Nusche och Hunter Mooreman: Improving School Leadership,

volume 1: Policy and Practice. Paris: OECD 2008.

I det här avsnittet ska vi undersöka närmare hur rektorernas förutsättningar och arbetsuppgifter har förändrats sedan kommunaliseringen och vilken roll kommunaliseringen spelat för utvecklingen. Inledningsvis görs en historisk tillbakablick.

3.10.1. Historisk tillbakablick

Rektorsyrket har en lång tradition. I Sverige användes beteckningen redan på medeltiden för att benämna den person vid domkyrkan som ansvarade för de domskolor som utbildade präster. Under 1600-talet upprättades gymnasier och trivialskolor som bestod långt in på 1800-talet och också dessa leddes av rektorer. Rektorerna var länge en exklusiv yrkesgrupp; i början av 1800-talet fanns det sammanlagt 38 rektorer i hela landet.187Rektorerna hade akademisk bakgrund och rekryterades i allmänhet från den lärargrupp som hade högst akademisk utbildning, vanligtvis lektorerna. Ända fram till 1953 fanns behörighetskrav på avlagd filosofie doktorsexamen för en läroverksrektor.188

De kommunala folkskolorna som infördes från mitten av 1800talet leddes inte av rektorer. I stället inrättades befattningen överlärare mot slutet av 1800-talet. Överläraren representerade skolan utåt och hade en högre social ställning än övriga lärare. Dessutom var det överläraren som tog hand om problem som uppstod på skolan. De utförde även vissa administrativa uppgifter. Till skillnad från rektorerna fanns det inte krav på akademisk utbildning för folkskoleöverläraren. Läroverksrektorn och folkskoleöverläraren var emellertid inte rektorer i dagens arbetsledande mening utan kan snarare beskrivas som de främste bland lärarna inom sitt kollegium (”primus inter pares”)189

På 1940- och 1950-talen präglades den svenska skolan av starka reformambitioner. Folkskolan skulle integreras med real och flickskolan och lägga grunden för en enhetlig grundskola för alla. Rektorerna och överlärarna fick en ny roll till följd av reformeringen av skolan. De skulle delta i och underlätta reformernas genomförande och deras roll som lojala tjänstemän och administratörer betonades. Deras administrativa uppgifter växte.190 Mot bakgrund av den förestående enhetsskolan fattades 1958 ett beslut om att alla skolledare

187 Mats Ekholm: ”Skolledarskapet genom tiderna” i kommande bok 2014. 188SOU 2004:116Skolans ledningsstruktur. Om styrning och ledning i skolan, 25 ff. 189SOU 2004:116, 25 f. 190SOU 2004:116, 27.

skulle tituleras rektor. Därigenom ökade antalet som bar titeln rektor till närmare två tusen personer. För rektorerna betydde enhetsskolereformen, i likhet med vad den innebar för lärarkollektivet, att två olika traditioner av skolledare fördes samman inom ramen för en skola; folkskoleöverlärarna och läroverksrektorerna. Därefter har det skett en gradvis sammansmältning mellan de två grupperna som tycks ha gått lättare än för lärarkollektivet trots att även skolledarna har varit och fortfarande är delade i flera fackliga organisationer. Sveriges skolledarförbund bildades 1966 som en gemensam kårorganisation i huvudsak för läroverksrektorerna. Förbundet organiserar i dag alla chefer och ledare inom utbildningsområdet. Majoriteten av medlemmarna är rektorer och biträdande rektorer. Parallellt organiserade även Sveriges Lärarförbund (SL), liksom Sveriges Facklärarförbund (SFL) skolledare i sina skolledarföreningar. När de båda organisationerna 1991 gick samman i Lärarförbundet, etablerades samtidigt en gemensam skolledarförening inom det nya Lärarförbundet som organiserar all personal inom utbildningssektorn som har ledarbefattningar. Också i Skolledarföreningen har majoriteten av medlemmarna sin placering i verksamheten som rektorer, biträdande rektorer eller förskolechefer.

Trots de olika organisationerna lades successivt grunden för en ny specifik yrkesroll, nämligen skolledare, som oavsett skolform har chefsbefogenheter och gemensamma ledaruppgifter.191 Det fanns ett visst motstånd mot den här utvecklingen. Bland läroverksrektorerna fanns det exempelvis många som ansåg att rektor först och främst skulle vara en erfaren pedagog på minst samma akademiska nivå som de bäst utbildade lärarna. En särskild statlig utbildning för skolledare startades 1967 som då omfattade två veckor och bland annat innehöll administration samt ledarskapsfrågor, elevvård, organisationsfrågor, författningsfrågor och pedagogiskt ledarskap. Från statens sida betonades att rektorerna skulle utbildas för att implementera den statliga styrningen av skolan.192

Under 1970-talet kom rektors roll att diskuteras med anledning av den statliga utredningen SIA (Utredningen om skolans inre arbete, SOU 1974:53). Som redan har berörts i kapitel 2 innehöll utredningen många nya idéer om skolan och dess arbete med i riktning mot ökad decentralisering och målstyrning. Utredningen ville komma bort från den rektorsroll som betonade auktoritär kontroll.

191SOU 2004:116, 27 f. 192SOU 2004:116, 28.

Det pedagogiska ledarskapet betonades i stället i termer av att rektor skulle göra goda pedagogiska bedömningar, vilket på intet sätt skulle stå i ett motsatsförhållande till de administrativa uppgifterna.193Ytterligare en aspekt som lyftes fram var skolledarens ansvar för resultaten i skolan. Skolledarna skulle bedöma hur det sätt på vilket man organiserade verksamheten ledde till bättre eller sämre resultat på skolan.194En konkret förändring som föreslogs i utredningen var att rekryteringen av rektorer borde breddas till att omfatta fler än de bäst utbildade lärarna. Skolledarutbildningen sågs som ett viktigt styrmedel. Vid tidpunkten blev ”den demokratiske rektorn” ett ideal. Denne skulle vara en ledare men ändå befinna sig på samma nivå som de ledda. Närhet, omsorg och inkännande blev viktigt i den nya rektorsrollen.195

En skolledarhögskola grundades 1989. Vid samma tidpunkt utreddes den statliga skolledarutbildningen. Från kommun och stat fanns en kritik mot strävanden att etablera en akademisk skolledarutbildning som professionsutbildning. Båda såg skolledarutbildningen som ett viktigt styrmedel som de inte ville lämna ifrån sig.196En arbetsgrupp inom Skolöverstyrelsen hade diskuterat möjligheten att integrera skolledarutbildningen i universiteten men beslutade sig för att inte föreslå det. Anledningen var att man ville säkerställa en koppling till skolans praktiska verklighet. Det sågs som en risk att det teoretiska skulle ta över om utbildningen förlades till universitet.197

År 1993 infördes en rektorsutbildning där kommunen och staten delade på ansvaret. Den statliga delen fick namnet rektorsutbildningen och beskrevs som en befattningsutbildning avseende rektors uppdrag. Utbildningen byggde i hög grad på den tidigare utbildningen och den var frivillig.198

3.10.2. Rektorernas roll efter kommunaliseringen av skolan

Kommunaliseringen av skolan samt mål och resultatstyrningens införande innebar väsentliga förändringar av rektorsrollen. I och med det kommunala huvudmannaskapet blev rektorerna kommu-

193SOU 2004:116, 29 f. 194 Ekholm 2014. 195SOU 2004:116, 30. 196SOU 2004:116, 31. 197 Bengt Jacobsson, Jenny Svensson och Klara Tomson: Rektorer på skolbänken. Några

observationer halvvägs in i en studie.Södertörns högskola 2013.

198SOU 2004:116, 31.

nala chefstjänstemän. Mål- och resultatstyrningen gav rektorerna ett större ansvar men också större befogenheter och frihet att styra och påverka verksamheten. I den centralt regelstyrda skolan hade rektors uppgift i hög grad varit att administrera och följa regler. I den mål- och resultatstyrda skolan angavs riktlinjer och ramar men inom dessa skulle rektorerna själva ta initiativ att utveckla och förbättra skolans verksamhet. Rektors ansvar för resultatet i skolan betonas i högre grad än tidigare.199Rektor blev också en nyckelperson för att implementera de nya skolreformerna eftersom statens styrning av skolan hade förändrats och rektorerna i högre grad än tidigare hade utrymme att påverka den lokala implementeringen.

I anslutning till kommunaliseringsbeslutet genomfördes 1991 en ändring i skollagen som begränsade hur stora enheter som en rektor kunde ansvara för. Skälet var att rektor skulle kunna hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan.200På tre år ökade antalet rektorer i landet från 1 675 till 3 378.201

Ytterligare en förändring som genomfördes var att reglerna kring rektorsbehörighet luckrades upp. Kravet på lärarutbildning för rektorer togs bort och det räckte med att besitta pedagogisk insikt som kunde förvärvas på olika sätt. Regeringen framhöll i propositionen vikten av att så långt som möjligt ge kommunerna frihet att organisera skolverksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar.202

Praktiskt fick förändringarna emellertid begränsat genomslag. Efter knappt ett årtionde av decentralisering och mål- och resultatstyrning genomförde Skolverket en kvalitetsgranskning som presenterades i rapporten Rektor som styrfunktion i en decentraliserad

skolorganisation.203 Här framgick att ledarskapet hade förändrats

marginellt i kommuner och skolor. Skolverket framhöll bland annat att organisationen för mål- och resultatstyrning uppvisade brister både på kommun- och skolnivå. Skolverket beskrev ansvarsvägarna som otydliga och menade att resultatansvar och befogenheter som delegerats till rektorn var otillräckliga. Till följd av detta blev rektors möjligheter att lösa sina uppgifter begränsade, särskilt i ekonomiska frågor.204 Rektorerna var fortfarande främst regeltilläm-

199SOU 2004:116, 31 f. 200 Proposition 1990/91:18 Om ansvaret för skolan. 201SOU 2004:116, 32. 202 Proposition 1990/91:18, 36 f. 203 Skolverket: Rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation. Nationella

kvalitetsgranskningar 1998, rapport 160, 1998.

204 Skolverket 1998.

pande administrativa chefstjänstemän snarare än ledare i modern mening med vilja att utforma och driva verksamheten framåt.205

Några år senare gjordes en statlig utredning om skolans ledningsstruktur som visade att många rektorer inte hade de befogenheter som den nya skolan motiverade. Tabellen 3.5 nedan visar hur stor andel av förvaltningscheferna som hade delegerat olika uppgifter till sina rektorer.

Tabell 3.5 Förvaltningschefernas delegering till rektorerna

Skolans interna organisation

87 %

Totalansvar för kostnader/intäkter

79 %

Inrättande/indragning av tjänster

55 %

Anställning av lärare

92 %

Lönesättning vid löneöversyner

75 %

Källa: SOU 2004:116, s.

85.

I en mål- och resultatstyrd organisation borde rektors styrkraft säkras genom att dessa befogenheter var delegerade till rektorsnivå, menade utredningen.206 Utredningen föreslog bland annat att rektor borde få det fulla ansvaret och befogenheterna för organisation, ledningsstruktur, personal, resultat och balansräkning samt arbetsprocesser.207Utredningen föreslog också att rektorsutbildningen skulle göras obligatorisk och ansåg att rektorer hade mycket att lära från ledare inom andra branscher och sektorer.208

Bilden av att decentraliseringen i många avseenden stannade på den kommunala skolförvaltningsnivån stärks även i Gunnar Bergs rapport om de professionellas frirum. Berg menar att avtrycken på den professionella nivån i realiteten blev tämligen marginell.209

I propositionen inför riksdagens beslut om en ny skollag 2010 föreslog regeringen i likhet med utredningen från 2004 att rektorsutbildningen skulle göras obligatorisk, vilket den också blev från och med den 15 mars 2010.210 Den nya skollagen innebar att rektors ansvar för verksamhetens pedagogiska utveckling och inre organisation förtydligades och i vissa avseenden blev mindre detalj-

205SOU 2004:116, 33. 206SOU 2004:116, 85. 207SOU 2004:116, 124. 208SOU 2004:116, 123 f. 209 Bilaga 3, Berg m.fl. 2014, avsnitt 10. 210 Proposition 2009/10:165 Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet.

reglerat än tidigare. Rektor fick även en egen delegationsordning med möjlighet att delegera enskilda ledningsuppgifter och rätten att besluta i vissa frågor.211Ytterligare en förändring i den nya skollagen var att kraven på rektorer i fristående skolor blev desamma som för rektorer i skolor med offentliga huvudmän. I skollagens 2 kap 11 § fastslogs behörighetskraven för rektorer och förskolechefer. Som rektor eller förskolechef får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt.

Skolinspektionen genomförde 2010 en kvalitetsgranskning av rektorernas ledarskap i 30 grundskolor.212Granskningen var begränsad men kan ändå ge indikationer på vissa mönster i skolornas ledarskap. Granskningen visade bland annat att många rektorer bedrev ett långsiktigt utvecklingsarbete utifrån nationella styrdokument och kommunala riktlinjer men att de sällan hade gjort lokala anpassningar av dokumenten. Granskningen visade också att de flesta rektorer saknade direkt kontakt med undervisningen och lärarnas arbete i klassrummet. Skolinspektionen menade att det fanns stora möjligheter till förbättringar i det pedagogiska ledarskapet. Några utvecklingsområden som lyftes fram var att rektor i större utsträckning borde initiera och föra samtal på skolan om undervisning och utveckling, stärka ledningsfunktioner och strukturer för kommunikation om undervisning och lärande, skapa en skolkultur av delaktighet och inflytande samt utveckla det långsiktiga kvalitetsarbetet.213 Skolinspektionens kvalitetsgranskning från 2012214 gav i huvudsak samma bild och rekommendationer som den tidigare granskningen. Dessa undersökningar syftade emellertid inte till att granska hela styrkedjan i skolväsendet utan främst rektor.

3.10.3. Skolledare i kommunen

I den kommunala skolan är rektor en kommunal tjänsteman anställd i den kommunala förvaltningen. Rektor får därigenom sitt uppdrag från kommunpolitikerna. Samtidigt får rektor även ett direkt uppdrag från staten genom nationella författningar m.m. Ofta finns i den kommunala förvaltningen en förvaltningschef som ansvarar för

2112 kap. 10 § Skollagen 2010:800; Utbildningsutskottets betänkande 2009/10:UbU21, 50 ff. 212 Skolinspektionen: Rektors ledarskap. En granskning av hur rektorer leder skolans arbete mot

ökad måluppfyllelse. Kvalitetsgranskning, rapport 2010:15, 2010.

213 Skolinspektionen: Rektors ledarskap. En granskning av hur rektorer leder skolans arbete mot

ökad måluppfyllelse. Kvalitetsgranskning, rapport 2010:15, 2010.

214 Skolinspektionen: Rektors ledarskap: med ansvar för den pedagogiska verksamheten, Kvali-

tetsgranskning, rapport 2012:1, 2012.

skolfrågor och som är rektorernas närmaste chef. Detta ansvarsförhållande skiljer sig något från tiden före kommunaliseringen, då rektorerna hade statligt reglerade anställningar. Tidigare granskningar och utredningar som nämnts ovan indikerar att det har varit svårt att implementera en ny decentraliserad skolorganisation och den nya rektorsrollen.

Skolchefen

I den nya skollagen från 2010 beskrivs relationen mellan den kommunala nämnden som ansvarar för skolan, rektorn och förskolechefen. Skolchefen eller motsvarande är kommunens högste chefstjänsteman i skolfrågor och rektors chef. Skolchefen och dennes uppgifter omnämns trots detta inte i lagen utan kommunen bestämmer själv hur funktionen ska utformas. Beroende på kommunernas storlek och förvaltningsorganisation kan lösningarna variera. Det kan exempelvis finnas flera olika chefsnivåer inom den kommunala skolförvaltningen och skolchefer kan ha ganska olika uppgifter.215

Elisabet Nihlfors har i sin avhandling från 2003 undersökt skolchefen i skolans styrning och ledning sedan 1990-talet. När det gäller skolchefernas bakgrund framgår att det i början av 2000-talet, liksom tidigare, är vanligast att skolcheferna har lärarbakgrund. Uppgifter från de fackförbund som organiserar skolchefer visar att i stort sett samtliga skolchefer hade någon form av akademisk utbildning såsom lärarutbildning eller utbildning i samhällsvetenskap eller naturvetenskap.216

När det gäller skolchefernas arbetsuppgifter visar Nihlfors att flertalet skolchefer som ingått i hennes studie (65 skolchefer som tjänstgjort under hela 1990-talet) inte hade någon arbetsinstruktion. Majoriteten hade inte heller någon chef över sig, utan tjänstgjorde direkt under den politiska ledningen. Enkäten visade att skolchefernas upplevda självständighet i yrket var hög under hela 1990-talet. Mer än 80 procent uppgav i slutet av 1990-talet att de hade en hög eller mycket hög grad av självständighet. Som högst var dock den upplevda självständigheten i mitten av 1990-talet då den låg över 95 procent. Nihlfors framhåller att det ofta fanns ett

215 Olof Johansson: ”Skolchefens funktion och ställning” i Struktur, kultur, ledarskap. Förut-

sättningar för framgångsrika skolor, red. Jonas Höög och Olof Johansson Lund: Student-

litteratur, 2011, 221. 216 Elisabet Nihlfors: Skolchefen i skolans styrning och ledning. Uppsala: Uppsala universitet 2003, 170.

nära samarbete mellan skolchefen och den politiska nämnden. Detta märktes bland annat i att flertalet ärenden som skolchefen berett antogs av nämnden.217

Professor Olof Johansson har genomfört flera undersökningar av skolchefernas funktion och ställning.218 Johansson menar att de flesta skolchefer har fyra funktioner som de prioriterar olika, utifrån intresse och situation: De är en del av kommunens ledningsorganisation, ledare och administrativ chef över skolförvaltningen och chef över rektorerna.

Johanssons studie visar att skolcheferna i allmänhet träffar nämndordföranden regelbundet. Skolcheferna framhåller att deras uppgift i dessa samtal är att lyfta fram kommande förändringar, utvärderingar och inspektioner samt skollagstiftningen och de prioriteringar som skolchefen bedömer bör göras utifrån dessa perspektiv. Ordföranden ställer endast i undantagsfall politiska krav på skolchefens handlande. Av studien framgår att alla skolchefer betonar vikten av att skillnaden mellan vad- och hur- frågorna respekteras i relationen mellan nämnden och skolcheferna/förvaltningen. Nämnden beslutar om vad som ska göras och förvaltningen ansvarar för hur det ska genomföras på bästa sätt. Studien visar dock att det förekommer problem med ansvarsfördelningen eftersom det förekommer att politiker försöker lägga sig i utförandet och skolchefer har åsikter i politiska frågor.219

Rektorernas relation till kommunen

Skolchefen är inte bara utförare av kommunala politiska beslut utan också chef över skolförvaltningen och rektorerna. Skolchefen är rektors chef och därmed ytterst ansvarig tjänsteman för kommunernas skolor. Samtidigt har rektor enligt skollagen både autonomi och ansvar över sin skola. Skolcheferna träffar generellt sett rektorerna var 4–6 vecka. Mötenas karaktär varierar från rena informationsträffar till möten för att fatta gemensamma beslut.220

I Skolledarförbundets medlemsenkät från 2011221ställdes frågor till kommunalt anställda skolledare om hur de uppfattar relationen

217 Nihlfors 2003, 178–180. 218 Johansson 2011. 219 Johansson 2011, 226 f. 220 Johansson 2011, 230 f. 221 Sveriges Skolledarförbund: Analys av medlemsenkät 2011, 2011. Drygt 2000 skolledare har ingått i enkäten varav majoriteten var kommunalt anställda (89 procent). Svarsfrekvensen var

till skolpolitikerna och förvaltningen i den kommun där de arbetar. Bland de som svarat på enkäten var en majoritet rektorer eller biträdande rektorer (74 procent).222 Enkäten genomfördes även 2008 och därför kan jämförelser göras över tid. När det gäller huruvida maktförhållandet mellan styrelse/ politiker och förvaltningsledningen var väl balanserat fördelar sig skolledarnas svar enligt tabell 3.6. nedan.

Tabell 3.6 Maktförhållandet mellan styrelse/politiker och förvaltningsledning är väl balanserat

Antal 2011 Procent 2011 Procent 2008

Ja

368

19 %

19 %

Tveksamt Ja

838

44 %

43 %

Tveksamt Nej

491

26 %

27 %

Nej

192

10 %

11 %

Total

1 889

100 %

100 %

Källa: Sveriges skolledarförbund.

De flesta angav de tveksamma svarsalternativen, vilket ger en splittrad bild. Skolledarna hade uppenbarligen svårt att ge ett entydigt svar på frågan, kanske för att förhållandet varierade. En bidragande faktor kan också vara att begreppet maktförhållandet inte preciserades i frågan. Det är lite oklart vilken relation frågan avser. I jämförelse med enkäten från 2008 var svaren i det närmaste oförändrade.

När det gäller förtroendet för de lokala politikerna uppger knappt 40 procent av skolledarna att de saknar förtroende för den politiska ledningen, något färre än år 2008 då drygt 40 procent saknade förtroende.

relativt låg (56 procent i gruppen med e-post adresser) men enkäten fungerar som en god indikator. 222 Bland övriga respondenter återfinns 6 procent förskolechefer, 7 procent handläggare och 5 procent skolchefer.

Tabell 3.7 Jag har förtroende för de politiker inom min kommun som arbetar med skola/utbildning

Antal 2011 Procent 2011 Procent 2008

Ja

357

19 %

17 %

Tveksamt Ja

816

43 %

41 %

Tveksamt Nej

524

27 %

28 %

Nej

215

11 %

13 %

Total

1 912

100 %

100 %

Källa: Sveriges skolledarförbund.

Av tabellen framgår att fyra av tio skolledare inte kände fullt förtroende för den politiska ledningen. Svaren tyder på en allvarlig brist på förtroende mellan skolledare och de kommunala politikerna. Enkäten från 2011 visade också att ungefär hälften av skolledarna ansåg att de lokala politikerna inte satte sig tillräckligt in i skol- och utbildningsfrågor (51 procent).

Bilden av att relationen lider av brist på förtroende stärks i nyare undersökningar. Olof Johansson och Elisabet Nihlfors konstaterar i en nyligen publicerad rapport som baseras på enkätsvar med drygt 3 000 rektorer och biträdande rektorer i fristående och kommunala skolor223att det finns en misstro mellan rektorer och den politiska ledningen i kommunerna. Av rektorerna anser 43 procent att den kommunala nämnden saknar kompetens för att utveckla verksamheten i skolan. Det finns också en viss misstro från nämndledamöternas sida gentemot rektorerna. Drygt hälften av nämndledamöterna (54 procent) instämmer i påståendet att rektorerna prioriterar elevernas lärande högt.224Övriga ledamöter misstror uppenbarligen rektorerna i detta avseende. Rapporten visar också på bristande kommunikation mellan de olika nivåerna i styrkedjan. Det förekommer till exempel att nämndpolitiker anser att resultaten i kommunens skola har förbättrats när de i själva verket har försämrats.225

Maria Jarls studie från 2012 av den kommunala styrningen av skolan som bygger på en jämförande fallstudie framgår att rektorsrollen är komplex i den decentraliserade skolan. Studien visar att rektorerna upplever konflikter mellan den statliga och den kom-

223 Olof Johansson och Elisabeth Nihlfors: Rektorn – en stark länk i styrningen av skolan. Stockholm: SNS Förlag 2013. 224 Johansson och Nihlfors 2013, 29. 225 Johansson och Nihlfors 2013, 6.

munala styrningen å ena sidan, och mellan den kommunala styrningen och lärarkårens krav och förväntningar å den andra sidan (se vidare kapitel 2).226

3.10.4. Rektorernas arbetssituation

Av flera granskningar och rapporter framgår att rektorer har en hög arbetsbelastning. Arbetsmiljöverkets rapport från år 2011227där de granskar samtliga kommuner/statsdelar/ utbildningsförvaltningar i Västra Götalands- och Hallands län under åren 2009 och 2010 visar att rektorerna upplevde att deras arbetstid hade ökat under de senaste åren. Granskningen visar också att rektorerna upplevde att arbetstiden inte räckte till för de arbetsuppgifter som de skulle utföra. Skolinspektionens kvalitetsgranskning från 2012 visar att 25 av 30 rektorer arbetade mer än 40 timmar i veckan, vissa så mycket som 50–65 timmar.228 I ett forskningsprojekt vid Institutet för personal och företagsutveckling (IPF) om den kommunala chefens arbete efter införandet av New Public Management229, har rektorer i Uppsala och Stockholms län besvarat en enkät om sitt arbete och sin arbetssituation. Av enkätsvaren framgår att nästan 80 procent av respondenterna i genomsnitt arbetade 41–50 timmar per vecka och cirka 20 procent arbetade mer än 50 timmar per vecka. Endast ett par procent angav att de arbetar normal arbetsvecka.230 Rektorerna har till skillnad från lärarna semesteranställning och förväntas alltså inte arbeta mer än 40 timmar i veckan. Medlemsenkäter från de båda fackförbunden som organiserar rektorer, Skolledarna och Skolledarföreningen, ger i stort sätt samma bild av en hög arbetsbelastning. I Skolledarnas medlemsenkät från 2011 uppgav två av tre medlemmar att de inte klarade jobbet på ett tillfredställande sätt utan att ta till övertid. Arbetsbelastningen tycktes dessutom ha ökat sedan föregående enkät 2008.231Skol-

226 Maria Jarl: Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Malmö: Gleerups 2012, 154. 227 Arbetsmiljöverket: Rektorers arbetsmiljö. En tillsynsinsats genomförd av Arbetsmiljöverket

(AV), distriktet i Göteborg under 2009 och 2010, ISG 2011/100102, 2011.

228 Skolinspektionen: Rektors ledarskap: med ansvar för den pedagogiska verksamheten, Kvali-

tetsgranskning, rapport 2012:1, 20.

229 Johan Hansson, Elizabeth Neu Morén och Teresia Stråberg: New Public Management på

operativ nivå. Om chefskapets förutsättningar i den kommunala praktiken. Institutet för Perso-

nal- & Företagsutveckling 2011. 230 Hansson, Neu Morén och Stråberg 2011, 15. 231 Sveriges Skolledarförbund 2011.

ledarföreningens medlemsenkät 2011232 visar att drygt 70 procent av skolledarna arbetade mer än 40 timmar per vecka. Varannan skolledare ansåg inte att de kunde klara sitt uppdrag inom den ordinarie arbetstidens ram. Den andelen hade ökat och låg 2011 på 51 procent mot 46 procent fyra år tidigare.

När det gäller rektorernas arbetsdag visar Skolinspektionens granskning från 2010 att många rektorer upplever att deras arbetsdagar ofta är mycket splittrade med många korta ibland oförutsedda möten och spontana händelser som måste hanteras.233I Skolinspektionens granskning från 2012 anger rektorerna att de mest tidskrävande arbetsuppgifterna är administrativa uppgifter och arbete relaterat till elevvård.234 Ungefär samma bild ges i rapporten från IPF. Kommunikation med andra människor var det som upptog mesta delen av rektorernas arbetstid enligt deras undersökning; främst genom förutbestämda möten men även oplanerade samtal med olika människor. Stor del av rektorernas arbetstid gick åt till att läsa och besvara e-post.235

Skolledarföreningens medlemsenkät från 2011236 visar också att rektorerna har svårt att hinna ägna sig åt det pedagogiska uppdraget. Tre av fyra skolledare ägnar mindre än 40 procent av sin arbetstid till det pedagogiska uppdraget (32 procent mindre än 20 procent och 43 procent mellan 21–40 procent). IPF:s undersökning visar också att rektorerna skulle vilja vara mer synliga i verksamheten och bedriva ett aktivare pedagogiskt ledarskap än vad de hade möjlighet till. Nära hundra procent av rektorerna uppgav ”synlighet i verksamheten” på frågan vilket arbetsområde eller aktivitet de skulle vilja lägga mer tid på. Drygt 50 procent uppgav att de skulle vilja lägga mer tid på det pedagogiska ledarskapet och runt 40 procent att de skulle vilja lägga mer tid på utveckling.237

I TCO:s undersökning Det moderna arbetslivets chef visas att skolledare ofta har fler underställda än andra chefer som de utövar direkt chefskap över. De ska alltså arbetsleda samt ha utvecklings-

232 Lärarförbundet: Skolledarnas löne- och anställningsvillkor 2011. En övervägande majoritet av de som svarat hade sin placering i verksamheten som rektorer eller förskolechefer. Knappt 3 procent av respondenterna var förvaltnings- eller områdeschefer. Drygt 80 procent arbetade i kommunal sektor. 233 Skolinspektionen: Rektors ledarskap. En granskning av hur rektorer leder skolans arbete mot

ökad måluppfyllelse. Kvalitetsgranskning, rapport 2010:15.

234 Skolinspektionen: Rektors ledarskap: med ansvar för den pedagogiska verksamheten, Kvali-

tetsgranskning, rapport 2012:1, 20.

235 Hansson, Neu Morén och Stråberg 2011. 236 Lärarförbundet: Skolledarnas löne- och anställningsvillkor 2011, 2011. 237 Hansson, Neu Morén och Stråberg 2011, 16.

och lönesamtal med ett större antal anställda än andra chefer utöver att arbeta med det pedagogiska ledarskapet för att förbättra skolan.238

Trots den höga arbetsbelastningen framgår det i IPF:s undersökning att många rektorer också uppger att de trivs med sitt arbete som rektor och att de har handlingsutrymme och kontroll över sin tid.239Den uppgiften bekräftas i Olof Johanssons och Elisabet Nihlfors nyligen publicerade rapport om rektorer. Nära 80 procent av rektorerna har uppgett att de trivs i sin roll som rektor. Här framgår även att de flesta rektorer anser att de har en hög grad av självständighet i sitt arbete.240

3.10.5. Rekryteringen av rektorer

Vilka som blir rektorer är förstås centralt för skolledarskapet. Betydelsefullt är också hur länge som rektorerna stannar. Ett långsiktigt ledarskap ger möjligheter till utveckling.

I de flesta länder rekryteras skolledare uteslutande från lärarprofessionen. Det är också vanligt i många länder att skolledaren är chef på deltid och har en del av sin tjänst uppbokad i undervisning.241 Exempelvis i Finland har rektorerna undervisningsplikt vilket innebär att de har ett antal lektioner i veckan även om de har största delen av sin tjänst som skolledare. I Sverige är det sedan 1991 års ändring i skollagen möjligt för andra än lärare att blir rektorer. Det finns heller inte något krav på att rektorer undervisar i tjänsten.

I ett forskningsprojekt vid Karlstads universitet har några forskare undersökt hur rekryteringsmönster bland rektorstillsättningar till grundskolan och gymnasieskolan i Sverige har förändrats mellan åren 1982 och 2007.242Studien bygger på enkätundersökningar vid flera olika tidpunkter, där samma frågor har ställts till den instans som har tillsatt skolledarna vilket inledningsvis var länsskolnämnderna och efter 1991 var kommunerna.

En förändring som noteras är att fler nytillsatta skolledare år 2007 har yrkeserfarenhet som skolledare än tidigare. I början av 1980-talet

238 TCO: TCO granskar: Det moderna arbetslivets chef, nr 12/09, 2009. 239 Hansson, Neu Morén och Stråberg 2011, 18. 240 Johansson och Nihlfors 2013, 33. 241 Skolverket: Forskning om rektor - en forskningsöversikt, 2000, 104. 242 Mats Ekholm, Erik Groth och Kerstin Lindvall: Skolledare i Sverige - varför slutar de och

vilka tillsätts? Karlstad universitet 2009.

tillsattes 49 procent av de utlysta tjänsterna med en skolledare utan tidigare erfarenhet av yrket, i mitten av 1990-talet var det 45 procent och år 2007 hade andelen sjunkit till 37 procent.243

När det gäller könsfördelningen framgår av rapporten att år 1978 var endast 14 procent av alla skolledare kvinnor i grund- och gymnasieskolan. Detta har förändrats successivt bland annat till följd av ett systematiskt arbete från statligt håll för att öka andelen kvinnor bland skolledarna. År 2007 var cirka 60 procent av Sveriges skolledare kvinnor. Kvinnorepresentationen är högre bland skolledarna på grundskolan än på gymnasieskolan. År 2007 var 50 procent av de tillsatta skolledarna på gymnasieskolan kvinnor och på grundskolan var hela 77 procent kvinnor.244 I en nordisk jämförelse från åren 2006/2007 har Sverige flest kvinnliga skolledare procentuellt sett. I Norge är fördelningen jämn och i Finland och Danmark är en övervägande del av skolledarna män (Finland cirka 40 procent kvinnor, Danmark cirka 30 procent kvinnor).245

Forskarna har också studerat vilken bakgrund skolledare har. I slutet av 1970-talet var det statistiskt mest sannolikt att manliga ämneslärare i grundskolan blev skolledare. En av fem manliga ämneslärare i grundskolan blev på den tiden skolledare. Därefter kom den manlige mellanstadieläraren och den manlige ämnesläraren på gymnasieskolan. Kvinnliga rektorer var få vid tidpunkten. Bland kvinnor var det bland ämneslärare i grund- och gymnasieskolan ungefär 1 av 50 som kom ifråga för skolledarskap. Efter kommunaliseringen av skolan, år 1994 har rekryteringsmönstret förändrats. I mitten av 1990-talet var det de manliga mellanstadielärarna som hade störst sannolikhet att bli rektorer. Bland de kvinnliga skolledarna var det lågstadielärare, mellanstadielärare eller ämneslärare.246 Bland de som rekryterades utan tidigare skolledarerfarenheter är det fler 1994 än tidigare som inte har den traditionella skolledarbakgrunden, d v s själva är lärare. Tidigare var det ju inte möjligt för andra än lärare att bli skolledare. Skolledare med bakgrund från barnomsorgen och fritidsverksamheten dominerade bland de debuterande skolledarna, bland kvinnorna var det 7 av 10 som hade sådan bakgrund och bland männen cirka 3 av 10. Kommunaliseringen av skolan medförde att de olika delarna av skolväsendet integrerades. Detta märks i att majoriteten av rektors-

243 Ekholm, Groth och Lindvall 2009, 20. 244 Ekholm, Groth och Lindvall 2009, 24 ff. 245 Pont, Nusche och Mooorman 2008, 30. 246 Ekholm, Groth och Lindvall 2009, 36.

tjänsterna som tillsattes år 1994 var tjänster med ett ansvarsområde som inkluderade både skola och barnomsorg/fritidsverksamhet. Vid tjänstetillsättningarna tycks erfarenhet från barnomsorg och fritidsverksamhet ha värderats högre än lärarerfarenhet.247 Ytterligare en förändring i rekryteringsmönstret som märks på 1990talet var att det i gymnasieskolan rekryterades ledare med erfarenheter från andra yrken än läraryrket, exempelvis socionomer och civilingenjörer.248

Bland skolledare i kommunala skolor som saknade tidigare erfarenhet från skolledaryrket år 2007 hade de följande bakgrund:

Tabell 3.8 Debuterande skolledare i kommunala skolor (skolledare utan eller med mindre än ett års tidigare erfarenhet från yrket) år 2007 bland män och kvinnor i procent inom respektive genusgrupp

Utbildningsbakgrund

Kvinnor

Män

Förskolärare/ Fritidspedagog

26 %

10 %

Lärare i grundskolans lägre årskurser

22 %

13 %

Lärare i grundskolans högre årskurser/Ämneslärare

31 %

48 %

Övriga lärare

15 %

14 %

Militär

2 %

10 %

Beteendevetare

2 %

0 %

Socionom

0 %

2 %

Annan

3 %

3 %

Totalt (N = 219) Kvinnor (N = 159) Män (N = 60) Källa: Ekholm m.fl. 2009, s.

38. (Tabellen adderar till 101 procent för kvinnorna vilket är ett fel i

originalkällan).

Av tabellen framgår att den dominerande bakgrunden bland samtliga skolledare är lärare, därefter är den vanligaste bakgrunden fritidspedagog eller förskollärare. Att nyrekryterade skolledare har en yrkesbakgrund utanför skolverksamheten är relativt ovanligt. Intressant att notera är emellertid att 10 procent av de manliga rektorerna som rekryterades hade militär bakgrund, en trolig effekt av de statliga arbetsmarknadspaket som kom i samband med omläggningen av försvarsmakten.

Under 1970–80 talen fanns det en stark norm att skolledare rekryterades från den egna kommunens innevånare och gärna också

247 Ekholm, Groth och Lindvall 2009, 36 f. 248 Skolverket 2000, 107.

bland lärarna inom det rektorsområde där tjänsten var ledig. Därefter har rekryteringsmönstret delvis förändrats.249 År 2007 har det jämfört med 1994 och 1988 blivit mindre vanligt att tillsätta rektorer från den skola där tjänsten är förlagd. Det är också fler av de nytillsatta rektorerna än tidigare som kommer från andra kommuner än den där tjänsten är förlagd.250

I Skolledarförbundets medlemsenkät från 2011 framgår att en stor majoritet av skolledarna själva anser att pedagogisk erfarenhet är viktig för skolledare. 93 procent har svarat ja eller tveksamt ja på frågan om de anser att skolledare alltid ska ha pedagogisk erfarenhet. I jämförelse med enkätsvar från tidigare medlemsenkäter så kan en svag ökning noteras mot att allt fler betonar vikten av pedagogisk erfarenhet.251

Undersökningen visar också att söktrycket till de lediga skolledarbefattningarna var stort. I genomsnitt var det 13 sökande per ledig plats. I internationell jämförelse avviker Sverige positivt på den här punkten. I OECD:s undersökning om ett förbättrat skolledarskap var det 15 av de 22 länder som deltog som hade problem med att få kvalificerade sökande till lediga skolledartjänster.252

3.10.6. Omsättningen av rektorer

Ett problem som har uppmärksammats på senare tid är att omsättningen av rektorer är hög. Många rektorer stannar inte kvar på sin tjänst någon längre tid. Sveriges skolledarförbund genomförde i början av 2012 en undersökning bland sina medlemmar om hur ofta och varför de byter jobb. Knappt 1 000 skolledare i den kommunala sektorn fick möjlighet att delta i enkäten och svarsfrekvensen var 69 procent. Av de som svarat var en stor majoritet rektorer eller biträdande rektorer.253

Undersökningen visar att en stor del av skolledarna har bytt arbete under de senaste åren. En femtedel av skolledarna har bytt arbete under det senaste året och mer än hälften (57 procent) av skolledarna har bytt arbetsgivare eller arbetsplats (eller både och) minst en gång under den senaste fem årsperioden. Skälen till att

249 Skolverket 2000, 108. 250 Skolverket 2000, 40 f. 251 Sveriges Skolledarförbund 2011. 252 Pont, Nusche och Moorman 2008, 158 253 Sveriges Skolledarförbund: Långsiktigt ledarskap. 2012. Av de som svarat var 70 procent rektorer eller biträdande rektorer, 5 procent förskolechefer, 9 procent förvaltningschefer och resterande andel hade andra befattningar.

skolledarna har bytt arbete är både av positiv och av negativ karaktär. Ungefär hälften uppger att de bytt arbete för att de blivit erbjudna ett arbete som de hellre vill ha, och ungefär hälften uppger att de har slutat för att de är missnöjda med någon aspekt av sitt befintliga arbete. Av de som angivit mer negativa anledningar har de flesta angett omorganisation av huvudman som skäl och relativt många har svarat att de inte trivdes på arbetsplatsen, med arbetsgivaren eller arbetsvillkoren.

Skolledarna som har bytt arbetsplats har också fått möjlighet att lämna öppna svar. Av dessa svar framgår att många skolledare upplevde att de fått ett orimligt stort ansvarsområde (personal och elever) i förhållande till de resurser som de hade till sitt förfogande. Detta har pekats ut som ett problem också i andra undersökningar så som TCO:s granskning som nämns ovan.254 Ytterligare ett problem som lyfts fram av de skolledare som bytt arbetsplats är den bristande tillit och förtroende mellan skolledare och dennes överordnade chefer som andra studier har visat och som har diskuterats ovan. Skolledarna upplevde en känsla av bristande stöd, uppbackning och förtroende från förvaltningsledningens sida. Många skolledare kände sig osedda, utsatta och ibland kringskurna av sina egna chefer. Bilden av ömsesidig misstro framträder också här. I svaren framgår att skolledarna saknade förtroende för förvaltningsledningen i det avseende att de ansåg att förvaltningsledningen brister i kompetens.255

Att omsättningen av rektorer är hög framgår också i en undersökning genomförd av Utbildningsradion i samband med deras serie om rektorer våren 2013. I mer än fyra av tio kommuner finns det en eller flera grundskolor som haft mer än ett byte av rektor sedan hösten 2010.256

3.11. Kommunaliseringens effekter på rektorernas roll och arbetsuppgifter

Rektor har successivt fått en ny roll sedan enhetsskolan infördes och i synnerhet efter kommunaliseringen av skolan i början på 1990-talet. Tidigare var rektorer och folkskoleöverlärare ”den främ-

254 TCO 2009. 255 Sveriges skolledarförbund 2012. 256 SVT Nyheter: ”Undersökning av rektorsbyten” www.svt.se/nyheter/sverige/tata-rektorsbyten-i-manga-kommuner, 2013-04-08.

ste bland lärare” med en tydlig förankring i lärarkollektivet men gradvis har skolledare blivit en egen yrkesgrupp med specifik kompetens: rektor har blivit en kommunal chefstjänsteman. Kommunaliseringen av skolan och mål- och resultatstyrningen innebar sålunda en omvälvande förändring för rektorerna; deras befogenheter och ansvar utökades markant och högre krav ställdes därmed på deras ledarskap. I samband med dessa reformer togs även de tidigare behörighetskraven på rektorer bort, så att även personer som inte har lärarbakgrund kan bli rektorer.

I praktiken tycks emellertid inte rektorerna ha förändrat sitt arbete efter 1990-talets reformer i så hög grad som förväntat. Undersökningar och granskningar av skolan har pekat på flera svårigheter i rektorsuppdraget, bland annat otydliga ansvarsvägar samt ofullständig delegering av ansvar. Relationen mellan rektorerna och den politiska ledningen är i vissa avseenden oklar och dessutom präglad av en bristande tillit. En hög andel av rektorerna uppger att de saknar förtroende för den politiska ledningen i kommunen. Nämndledamöterna å andra sidan litar inte heller fullt ut på att rektorerna alltid sätter elevernas resultat i första rummet. Det finns i vissa kommuner en ömsesidig misstro mellan rektorerna och den kommunala ledningen vilket är mycket olyckligt för att rektorsuppdraget ska kunna fungera. När det gäller rekryteringen av rektorer efter att behörighetskraven luckrades upp, visar uppgifter att en övervägande majoritet fortfarande har någon form av lärarbakgrund. I den bemärkelsen är rektorerna alltså fortfarande en del av lärarkollektivet. Det tycks alltså vara en myt att allt fler rektorer på senare år rekryteras från andra sektorer. Andelen rektorer med militär utbildning eller bakgrund från näringslivet är mycket liten i de kommunala skolorna. När det gäller de fristående skolorna saknas uppgifter.

När det gäller rektorernas arbetsuppgifter upplever de i likhet med lärarna en hög arbetsbörda som tycks ha ökat på senare år. Många rektorer uppger att de inte hinner med det pedagogiska ledarskapet så som de skulle önska. Undersökningar har visat att omsättningen av rektorer är hög, vilket tyder på att skolledaruppdraget är svårt. Både bristande resurser och tillit uppges som skäl till att rektorerna väljer att byta arbete/arbetsplats.

Man kan tala om två olika synsätt på rektors ledarskap. Rektor var traditionellt den främste av lärarna och en del av lärarkollektivet. Rektorn fick sin legitimitet i egenskap av att vara välmeriterad lärare. Enligt det andra synsättet som blev dominerande på 1990-

talet ses rektorn i stället främst som en chef och ett led i en styrkedja uppifrån. Rektors legitimitet grundas då framför allt på det politiska mandat som rektor i egenskap av tjänsteman i den offentliga förvaltningen har i uppdrag att förvalta. Det blir då snarast en merit att vara åtskild från lärarkollektivet. Dessa två synsätt står i konflikt och de får implikationer för hur rektor ska förhålla sig till stat, kommun och lärare. Dagens rektorer tycks befinna sig någonstans mellan dessa två synsätt, vilket kan utgöra ett problem för ledarskapet. Forskningen lyfter fram rektorer och ledarskap som en fundamental faktor för att skapa framgångsrika skolor.257Vissa aspekter är individuella och skiljer sig från person till person. Alla rektorer måste dock ges institutionella och organisatoriska förutsättningarna för att kunna leda verksamheten på ett bra sätt. En oklar rektorsroll, oklara ansvarsförhållanden och bristande tillit utgör inte goda förutsättningar för att bedriva ett framgångsrikt ledarskap.

257 Törnsén 2011.

4. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola

I detta kapitel behandlar jag frågor om studieresultat och likvärdighet i den svenska skolan. Kapitlet är indelat i fyra delavsnitt. Inledningsvis redogörs för framväxten av begreppet likvärdighet. Skolan ska vara likvärdig och ge en bra utbildning för alla elever i hela landet. Betydelsen av likvärdighet på skolans område är dock inte självklar och betydelsen har förskjutits över tid. Att förstå de olika innebörderna i begreppet likvärdighet och begreppets implikationer i skolans praktik är centralt för förståelsen av kommunaliseringen och efterkrigstidens reformambitioner på skolområdet. I nästa avsnitt redogörs för utvecklingen av studieresultaten från kommunaliseringen och framåt. I denna del redogörs även för utvecklingen av spridningen av studieresultat mellan olika grupper av elever. Spridningen av studieresultat är ett viktigt utfallsmått på skolans likvärdighet. Uppgifterna om studieresultaten och spridningen av dessa är tidigare publicerade av Skolverket och alltså inte unika för denna utredning. I påföljande avsnitt redogörs för kommunernas resurser till skolan före och efter kommunaliseringen. Resursfrågan är intressant eftersom en likvärdig skola av god kvalitet kräver goda resurser och att huvudmännen har förutsättningar att anpassa dessa resurser efter behov. I ett fjärde avsnitt redovisar jag några förklaringar till försämringarna av studieresultaten och likvärdigheten.

4.1. Statens syn på likvärdighet

I detta avsnitt redogörs för begreppet likvärdighet i skolpolitiska texter.

4.1.1. Bakgrunden till regleringen om likvärdighet

Efterkrigstidens stora reform inom skolområdet var införandet en sammanhållen nioårig skola. När beslutet om den sammanhållna skolan väl var fattat kom först skolväsendets organisation att anpassas till de krav som den sammanhållna skolan ställde. Därefter vidtog ett arbete med att anpassa skolans inre arbete. Den nya sammanhållna nioåriga grundskolan innebar att elever med olika social bakgrund och olika studieförutsättningar samlades i samma skolklasser. För att möjliggöra en likvärdig utbildning för alla elever krävdes en individualisering av undervisningen och kompensatoriska åtgärder för vissa elever. Individualisering ansågs i sin tur kräva decentralisering. Detaljerade statliga bestämmelser som reglerade skolans vardagsarbete ansågs inte lämpliga i en skola där större tonvikt lades vid att varje elevs individuella behov skulle tillgodoses.1

SIA-utredningen (Skolans inre arbete) tillsattes 1970 med direktiv att påbörja en decentralisering av skolans inre arbete.2 Två år senare påbörjades en ny utredning, SSK-utredningen (Skola Stat Kommun), som även den syftade till decentralisering. Syftet med reformerna var att effektivisera verksamheten genom minskad detaljreglering och ökad lokal frihet.3

Ett skäl till att SIA-utredningen startades var upplevda disciplin- och arbetsmiljöproblem.4Den läroplan som regeringen utfärdade, Lgr 805, behandlar detta problemområde under rubriken Elever

med särskilda behov. Där anges att skolsvårigheter främst ska mötas

med förebyggande åtgärder. Viktigast är då att arbetssättet ändras till att bli mer individanpassat och åskådligt. Med den friare resursanvändningen kan mer satsas på elever med särskilda behov.

1 Gunnar Berg m.fl.: Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till förevarande utredning, 2014. 2 Utredningen låg till grund för proposition 1975/76:39 Om skolans inre arbete. 3SOU 1974:36Skolan, staten och kommunerna. 4 Bo Lindensjö och Ulf P. Lundgren: Utbildningsreformer och politisk styrning. Stockholm: HLS Förlag 2000. 5 Skolöverstyrelsen: Lgr 80, 1980.

Begreppet likvärdighet introducerades i skolpolitiska texter under 1970-talet. Begreppet återfinns exempelvis i inledningen till den proposition som föregick Lgr 80. Där understryks att utbildning kan framstå som likvärdig vid olika skolor, utan att vara likadan. Samtidigt framhålls att decentraliseringen inte fick drivas så långt att olikheter uppstår som hotar kraven på en likvärdig utbildningsstandard. I propositionen framhålls följande under rubriken Decent-

ralisering av ansvar och befogenheter

Det finns en viktig skillnad mellan begreppen likhet och likvärdighet. Det stoff som behandlas i en skola kan inom ganska vida ramar skilja sig från, vara olikt, det som behandlas i en annan skola. De båda utbildningarna kan trots detta framstå som likvärdiga, då det gäller elevernas orientering inför val till gymnasieskolan eller chanser att klara gymnasieskolestudier eller få arbete. Men det finns samtidigt en gräns, där olikheten mellan utbildningarna blir så stor att de inte längre blir likvärdiga - - -. Det är viktigt att ytterligare decentralisera många organisationsbeslut inom skolan. Men det måste ske en avvägning mot kraven på likvärdig utbildningsstandard i olika skolor.6

Tidigt under 1980-talet beslutades nya principer gällande ansvaret för skolan.7 Dessa gav riksdagen och regeringen ansvaret för den övergripande politiska styrningen av skolan. Skolöverstyrelsen fick ansvar för planering och nationell utvärdering och de regionala skolmyndigheterna, länsskolnämnderna, för stöd till lokal skolutveckling. Kommunerna fick ansvar för genomförande och utveckling av skolverksamheten. Skollagskommittén har påpekat att dessa förändringar i många avseenden innebar en omfattande decentralisering.8

Frågan om likvärdighet diskuterades ånyo i förarbetena till riksdagsbesluten om skolans kommunalisering, som alltså innebar en ytterligare delegation till kommunerna. Bland annat framgår följande av ansvarspropositionen:

Allas lika tillgång till utbildning innebär alltså mer än att alla skall ha samma formella möjligheter att få utbildning. Det ankommer på huvudmännen att utforma sitt skolväsende och sin utbildning så att inte något barn eller någon ungdom i realiteten förhindras att få del av utbildning på grund av sitt kön, sin bostadsort eller sina sociala eller

6 Proposition 1978/79:180 Om läroplan för grundskolan m.m., 14 f. 7 Proposition 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen m.m. 8SOU 2012:12Skollag för kvalitet och likvärdighet.

ekonomiska förhållanden. Detta kan innebära att elever, som i något av dessa avseenden är missgynnade, måste stödjas särskilt. 9

Genom riksdagens behandling av ansvarspropositionen infördes ändringar i den då gällande skollagen. Bland annat infördes motsvarigheten till de bestämmelser om lika tillgång och likvärdig utbildning som fortfarande är gällande. Bestämmelsen om lika tillgång till utbildningen omfattade då endast utbildning på grundskolenivå och gymnasienivå. När förskoleklassen inrättades 1998 kom bland annat bestämmelsen om lika tillgång att gälla även förskoleklassen. Däremot gäller bestämmelsen inte vuxenutbildningen.

4.1.2. Den aktuella regleringen av likvärdighet

I den propositionen som ligger till grund för den nya skollagen (SFS 2010:800) anger regeringen att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen ligger fast. Den nya lagen innebär enligt regeringen att målstyrningen förtydligas och att det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och likvärdighet görs ännu tydligare.10

I den nya skollagens inledande kapitel finns övergripande mål för utbildningen och bestämmelser om lika tillgång till utbildning och alla elevers rätt till likvärdig utbildning. Motsvarande formuleringar fanns även i tidigare gällande styrdokument.

Av skollagens bestämmelser framgår att likvärdighet är ett fundamentalt värde inom den svenska skolan. Skollagens så kallade portalparagraf (1 kap. § 4) handlar om syftet med utbildningen inom skolväsendet. Paragrafen har följande lydelse:

Syftet med utbildningen inom skolväsendet

4 § Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

9 Proposition 1990/91:18 Om ansvaret för skolan, 27. 10 Proposition 2009/10:165 Den nya skollagen

‒ för kunskap, valfrihet och trygghet.

Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.

Av bestämmelserna i portalparagrafen följer att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande de barn och elever som har sämre förutsättningar. Avsikten är att uppmärksamma det ansvar huvudmän och profession har för att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov.11

Bestämmelserna i portalparagrafen är förhållandevis allmänt formulerade och avser vid sidan av symbolvärdet främst att tjäna som grundval för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser.12

Bestämmelserna i syftesbeskrivningen kompletteras med en bestämmelse om lika tillgång till utbildning (1 kap. 8 §).

Lika tillgång till utbildning

8 § Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag. I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser som har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter inom utbildningsområdet oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.

För de elever i grundsärskolan som behöver bo utanför föräldrahemmet gäller särskilda bestämmelser i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Specialskolan finns på ett fåtal platser i landet. Staten svarar för erforderliga resor och för tillfredsställande förhållanden för de elever som inte kan bo i det egna hemmet. Motsvarande bestämmelser finns för sameskolan.

För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan med dessas differentierade utbud av utbildningar kan begreppet ”lika tillgång” te sig mera problematiskt. De är dessutom skolformer som inte alla kommuner anordnar. Alla huvudmän kan inte heller anordna alla de program och inriktningar som ryms inom utbildningen. För att ändå upprätthålla allas lika rätt till utbildning har ungdomar som saknar ett visst nationellt program i sin hemkommun rätt att på lika villkor med andra ungdomar söka sådan utbildning där den anord-

11 Proposition 2009/10:165. 12 Proposition 2009/10:165.

nas. För att kompensera svårigheter att nå utbildningen på grund av bostadsort finns bestämmelser om olika former av ekonomiskt stöd. Stödet avser boende, fördyrat uppehälle och resor. För elever i gymnasiesärskolan finns inte någon rätt att tas emot i en annan kommun om den önskade utbildningen saknas i hemkommunen.

Skollagens syftesbeskrivning kompletteras även med en bestämmelse om utbildningens likvärdighet där det anges att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och i fritidshemmet, varhelst i landet den anordnas (1 kap. 9 §).

Likvärdig utbildning

9 § Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.

Ordet ”kvalitet” nämns inte i paragrafen ovan, men väl i propositionen:

Begreppet ”likvärdig” innebär inte att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan variera beroende på lokala behov och förutsättningar. Det finns olika vägar att nå de fastställda målen. Hänsyn ska tas till barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns utrymme för anpassningar av undervisningen och organisationen av utbildningen till behoven hos olika barn och elever, så länge de tillförsäkras lika tillgång till likvärdig utbildning.13

I skollagens inledningskapitel regleras också att barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning (1 kap. 10 §).

10 § I all utbildning och verksamhet enligt denna lag som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under 18 år. Barnets inställning ska så långt möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

I skollagen finns även bestämmelser som anger att barn och elever som är i behov av stöd också har rätt till detta. Dessa bestämmelser återfinns i skollagens tredje kapitel, som rubriceras Barns och elev-

ers utveckling mot målen. En av paragraferna har följande lydelse

(3 kap. 3 §).

13 Proposition 2009/10:165, 638.

Barnens och elevernas lärande och personliga utveckling

3 § Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling.

Likvärdigheten regleras inte endast i skollagen utan även i läroplanerna. I läroplanen för grundskolan (Lgr 11, formuleringen är inte ändrad sedan Lpo 94), finns formuleringar om krav på lika tillgång, kvalitet och behovsanpassning och kompensation under rubriken

En likvärdig utbildning:

Undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar och behov. Den ska främja elevernas fortsatta lärande och kunskapsutveckling med utgångspunkt i elevernas bakgrund, tidigare erfarenheter, språk och kunskaper. Skollagen föreskriver att utbildningen inom varje skolform och inom fritidshemmet ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas. Normerna för likvärdigheten anges genom de nationella målen. En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika. Hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns också olika vägar att nå målet. Skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Därför kan undervisningen aldrig utformas lika för alla.

Skolverket har sammanfattat den syn på likvärdighet som kommer till uttryck i styrdokumenten genom att dela upp likvärdighetsbegreppet i tre grundläggande aspekter: lika tillgång till utbildningen, lika kvalitet på utbildningen, utbildningen ska vara kompenserande. Det ställs inga absoluta krav beträffande kompensationen för elevernas skilda förutsättningar. Därmed blir det också vanskligt att avgöra när det svenska skolsystemet är ”tillräckligt bra” på att kompensera för elevernas skilda förutsättningar. Det finns alltså inget givet mått på om/när skolsystemet är tillräckligt likvärdigt. Det går däremot att i olika avseenden jämföra likvärdigheten i det svenska skolsystemet med andra länder och det går att beskriva utvecklingen i Sverige över tid.14

14 Skolverket: Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet

över tid, 2012.

4.1.3. En kommentar om förutsättningar för likvärdighet över tid

Likvärdighetsbegreppets framväxt

Termen likvärdighet betyder enligt Svenska akademins ordbok ”värd lika mycket som något eller någon”. Begreppet har i skolsammanhang sitt ursprung i den diskussion om jämlikhet, som var central i den skolpolitiska diskussionen under 1900-talets första hälft. Frågorna huruvida folkskolan och läroverket skulle förenas och i så fall om det skulle finnas någon form av differentiering efter de första gemensamma skolåren inom ramen för en ny sammanhållen obligatorisk skolform var länge de mest centrala frågorna i svensk utbildningspolitik. Diskussionen och policyutformningen i anslutning till frågorna om jämlikhet och likvärdighet har sin grund i det som kommit att kallas ”differentieringsfrågan” i svensk skolpolitik.15

Från 1900-talets senare hälft kom idén om en skola byggd på enhetlighet och likformighet att utmanas av idéer om att reellt lika möjligheter kräver olika kompensatoriska åtgärder till förmån för elever som har sämre förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Synen på skolan förändrades under inflytande av sociala rättvisemotiv men även med åberopande av effektivitetsmotiv. Det var under 1970-talet som jämlikhet med kompensatoriska åtgärder kom att uttryckas som likvärdighet.16

Staten kräver således att skolan inte ska vara enhetlig och likadan överallt och för alla elever. Skolan ska i stället utformas för att passa varje elev. Det ska finnas utrymme för kompensatoriska inslag, så att även elever som av olika skäl har skolsvårigheter ska kunna komma till sin rätt i skolan. Vidare ska elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ges ledning och stimulans för att nå längre i sin kunskapsutveckling. Kraven på individualisering, eller med andra ord kraven på att skolan ska vara likvärdig utan att vara likadan för alla elever, ska förstås mot bakgrund av att den nioåriga sammanhållna grundskolan medförde ett elevunderlag som vad elevernas sociala och kulturella bakgrund anbelangar var mycket mera heterogent än vad som varit fallet tidigare, då eleverna redan i de tidigare skolåren differentierades i olika grupper med inriktning mot praktisk alternativt teoretisk utbildning. Samtidigt som staten

15 Bo Lindensjö, Ulf P. Lundgren: Utbildningsreformer och politisk styrning. Stockholm: HLS Förlag 2000. 16 Lindensjö och Lundgren 2000.

krävt individualisering, så har staten dock markerat att skillnaderna mellan skolorna inte får bli för stora. Ett visst mått av enhetlighet mellan skolorna har staten alltid förutsatt vara nödvändigt. Staten önskar att likvärdighet utformas i en balans mellan enhetlighet och individualisering.17

Individualisering skulle garantera en hög grad av likvärdighet

Efter den sammanhållna grundskolans införande blev det uppenbart att många elever hade skolsvårigheter av olika slag. Under 1960- och 1970-talen differentierades därför undervisningen inom grundskolans ram med hjälp av specialundervisning i olika former. Under 1972 kom ungefär 40 procent av alla elever i kontakt med specialundervisning.18 Från statens sida önskade man emellertid så långt möjligt en sammanhållen och integrerad undervisning. Kraven på förändring av skolans sätt att undervisa accentuerades. Dessa krav kom i praktiken att riktas särskilt mot ämneslärarna. Lärarna för de äldre eleverna i ungdomsskolan skulle förmås att förändra sitt sätt att arbeta.19Man upplevde från statens sida att många lärare alltför ensidigt arbetade med katederundervisning, som inte engagerade alla elever.20

Kraven på att förändra och individualisera undervisningen rörde i hög grad metoderna för undervisningen. Det fanns särskilt under 1970-talet en föreställning, baserad på behavioristisk psykologi, om att inlärning kunde förklaras och beskrivas utifrån en serie lagar oberoende av vad som lärdes. I praktiken kom detta aldrig att fungera särskilt väl. Metodutvecklingen för att anpassa undervisningen till den enskilde eleven inom undervisningsgruppens ram kom att hamna i återvändsgränder och tona bort. Att på olika sätt differentiera elevmaterialet inom ramen för den nya sammanhållna grundskolan blev i många fall den huvudväg som valdes i praktiken.21

Statens krav på förändring och individualisering av undervisningen under efterkrigstiden kom även att gälla innehållet i densamma. Skolan skulle inte endast återskapa samhällets rådande värderingar och kunskaper, utan också vara nyttig för samhället, och

17 Lindensjö och Lundgren 2000. 18 Lindensjö och Lundgren 2000. 19 Bilaga 3. Berg m.fl. 2014. 20 Lena Hjelm Wallén: ”Allsidigt sammansatta klasser fortfarande skolans utgångspunkt” i

Grundskolan 50 år. Från folkskola till folkets skola, red. Christer Isaksson. Stockholm:

Ekerlids förlag 2012. 21 Lindensjö och Lundgren 2000.

en demokratiserande kraft. Skolan skulle därför även bygga på elevernas egna erfarenheter.22Även här upplevdes inte sällan en udd vara riktad mot skolans ”läroverkstradition”.

Kommunaliseringen och 1990-talets läroplan medgav långtgående individualisering i syfte att uppnå likvärdighet

Den nya läroplan för grundskolan som beslutades kort efter kommunaliseringen, Lpo 94, var en konsekvens av samma decentraliseringstänkande som ledde fram till kommunaliseringen. Möjligheterna till individualisering av undervisningen förstärktes i enlighet med det synsätt som innebär att likvärdighet i hög grad kräver att undervisningen anpassas efter individuella och lokala förhållanden.

Regeringen framhåller i den proposition som låg till grund för Lpo 9423att staten ska sätta tydliga nationella mål för skolan, men att staten inte ska reglera på vilket sätt kommunerna ska organisera sin skolverksamhet. Staten ska heller inte föreskriva vilka arbetssätt, metoder och arbetsformer som ska användas för att nå målen. Det ska lärare och rektorer ta ansvar för. Regeringen betonar att den nya läroplanen, Lgr 94, i detta avseende skiljer sig från den föregående läroplanen, som i hög grad reglerade frågor om organisation, arbetsplanering, metoder och arbetssätt i skolan. Regeringen betonar att skolväsendet nu går över till ett system där lärarna har ett tydligare ansvar för utvecklingen av verksamheten i skolan. Regeringen framhåller att det utvecklingsarbete som ägt rum i skolorna under 1980-talet, med Lgr 80 som bas, har lett till framsteg vad gäller utvecklingen av arbetsformer och arbetssätt. Undervisningen behöver inte nödvändigtvis ske ämnesvis. Den enskilda skolan och läraren kan organisera undervisningen på det sätt som bäst leder mot målet. Regeringen anför:

Lärarens arbete innebär ställningstaganden såväl till kunskap, lärande och undervisning, som till hur detta omsätts i lärargärningen. En sådan verksamhet kan inte styras genom statliga föreskrifter om dess utformning. Det är i stället samspelet mellan lärarnas teoretiska kunskaper och verksamhetens praktiska utformning som är avgörande.24

22 Bilaga 3. Berg m.fl. 2014. 23 Proposition 1992/93:220 En ny läroplan för grundskolan och ett nytt betygssystem för grund-

skolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan.

24 Proposition 1992/93:220, 18.

Skolan skulle styras mot goda resultat och hög likvärdighet med hjälp av resultatinformation, vilket förutsatte absoluta kunskapsmål och resultat som gick att mäta

Lpo 94 innebar en förändring i synen på skolans uppdrag. Regeringen menar att det i tidigare läroplaner under efterkrigstiden funnits en ambition att delvis härleda skolans uppgifter ur föreställningar om det framtida samhällets och arbetslivets krav. Detta planeringstänkande har till stor del förlorat sin tillämplighet, menar regeringen. Arbetet i grundskolan ska koncentreras till mera bestående och beständiga kunskaper. Regeringen menar att bildningsbegreppet och dess innebörd för skolan bör aktualiseras och diskuteras.25

Lpo 94 i kombination med ett nytt kriteriebaserat betygssystem innebar att absoluta kunskapsmål introducerades, vilket var en förutsättning för resultatstyrningen av skolan. Tidigare hade alltså eleverna jämförts med varandra till grund för betygssättningen och inte mot en absolut måttstock. De absoluta kunskapsmålen innebar att mätningar av elevernas kunskaper möjliggjordes. Därmed kunde även jämförelser av elevernas kunskaper göras över tid och mellan olika huvudmän och skolor. Avsikten var att resultatmätningarna skulle ligga till grund för styrningen av skolan. Tanken var alltså att det skulle bli möjligt att styra skolan mot goda studieresultat och hög likvärdighet med hjälp av god och jämförbar information om elevernas lärande och utveckling. Resultatmätningarna skulle ge en norm som likvärdigheten kunde mätas emot.

I samband med Lpo 94 blev huvudmannen även skyldig att se till att alla elever klarade minst godkänt i alla ämnen. Staten satte med andra ord ett ”golv” för elevernas kunskaper och utveckling i övrigt – ambitionsnivån för skolan höjdes.

Kommunaliseringen och valfrihetsreformerna gjorde skolorna sinsemellan mera olika …

Kort efter att en ny borgerlig regering tillträtt 1991 genomförs två stora valfrihetsreformer inom skolväsendet: det fria skolvalet och friskolereformen. Dessa reformer får betydelse för synen på operationaliseringen av regleringen om likvärdighet. Valfrihet för elever och föräldrar skulle garantera att garantera att elevens behov

25 Proposition 1992/93:220.

ställdes i centrum. Tidigare var det alltså skolan som skulle avgöra behoven av individuell anpassning och kompensatoriska åtgärder. Valfrihetsreformerna har gett möjligheter att välja bort skolor. ”Sorti” har ersatt eller kompletterat ”protest” som medel för föräldrar och elever att förändra skolan.

Under 1970-talet var avsikten att individualisering i likvärdighetens namn skulle ske inom klassens ram. Redan i samband med kommunaliseringen kom individualiseringen i viss mån att få en vidgad innebörd. Det förutsattes att kommunerna inom vissa ramar även skulle profilera sina skolor, för att passa elever med lika intressen och behov. Valfrihetsreformerna som genomfördes därefter under 1990-talet kom att dramatiskt förstärka skolornas profilering, som ett vapen i konkurrensen mellan eleverna. Skolans och lärarnas makt att bestämma elevens behov har försvagats, samtidigt som elevernas eller föräldrarnas makt har stärkts.

Begreppet likvärdighet har således kommit att ersätta begreppet jämlikhet i skolpolitiska sammanhang. Den nationella likvärdigheten är grundläggande för skolformsförordningarna, för läroplanerna, programmålen, kursplanerna och betygskriterierna och för regeringens nationella utvecklingsplaner. Principen om likvärdig utbildning varhelst den anordnas är också en central utgångspunkt för den statliga tillsynen. Begreppet är i viktiga avseenden användbart som grund för uppföljning, utvärdering och tillsyn. Likvärdighet tolkas i dag på ett plan som efterlevnad av regler – som uppfyllande av vissa av staten uppställda villkor av kvantitativ och kvalitativ art. På ett annat plan tolkas likvärdighet som spridning i studieresultat, dock utan att det i skolans styrdokument finns någon explicit reglering som tar fasta på spridningen i elevernas studieresultat. Även om alla får likvärdiga möjligheter, så innebär detta inte att alla tar dessa möjligheter eller nyttjar dem.26 Staten har ett regelverk som ska garantera att alla skolor är bra skolor. I praktiken fungerar inte detta alltid. Något hårdraget kan sägas att statens budskap i praktiken blir att det är föräldrarnas eller elevernas eget ansvar att välja en bra skola.

Transformeringen från ”jämlikhet” till ”likvärdighet” i skolpolitiska sammanhang kan tolkas på olika sätt. Det kan hävdas att det inte endast handlar om att ett ord bytts ut mot ett annat, utan även om en förändring av synen på skolans uppdrag. Jämlikhet stod för en vision om skolan som spjutspets mot ett jämlikt samhälle.27

26 Lindensjö och Lundgren 2000. 27 Bilaga 3. Berg m.fl. 2014.

Jämlikhet hade radikala konnotationer inte minst vad gäller likformighet.28Likvärdighet är ett svårfångat begrepp, som används på olika sätt i skolpolitisk retorik. Likvärdighet ska numera förenas med ett system där den enskilde har rätten att välja skola på en marknad, låt vara inom ramen för ett system där staten reglerar och kontrollerar skolornas kvalitet. Likvärdigheten ska främja elevernas fortsatta lärande och kunskapsutveckling med utgångspunkt i elevernas bakgrund, tidigare erfarenheter, språk och kunskaper. Likvärdighet kan här ses som ett stöd för individens livsprojekt; ett projekt där staten rimligen inom vida gränser bör förhålla sig neutral. Skolan ska alltså vara likvärdig men inte enhetlig eller likadan överallt.

Likvärdighet mäts således ofta på ”outputsidan”, som spridning i elevernas studieresultat. Skolan har till följd av kommunaliseringen, men främst till följd av efterföljande valfrihetsreformer, under många år gjorts mindre enhetlig. Beatrice Ask uttalade som nybliven skolminister 1991 att ”Likvärdig utbildning – i bemärkelsen lika möjligheter – skapas inte genom standardiserade modeller, utan genom att föräldrar och andra erbjuds ett rikt utbud av valmöjligheter”.29Här kan erinras om att skolan även har i uppgift att ge ledning och stimulans till elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås, för att dessa elever ska kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Skolan ska samtidigt stimulera alla elever, såväl högpresterande elever som elever som har svårare för sig i skolan. Om skolan lyckas bättre med den förra gruppen än den senare, så kommer likvärdigheten att minska. Det som eftersträvas är givetvis likvärdighet på en hög kunskapsnivå. En ökad likvärdighet som uppnås genom att de bäst presterande eleverna presterar sämre är förstås inte önskvärd.

… men senare års omreglering har i viss mån stärkt enhetligheten

Under senare år har staten verkat för tydligare mål och kunskapskrav i grundskolan, bland annat genom nya läroplaner, Lgr 11 för grundskolan, och en ny betygsskala. Bakgrunden är att regeringen ansåg att Lpo 94 och tillhörande kursplaner inte gav skolan de tydliga styrdokument som behövs för att kunna göra uppföljningar på

28 Lindensjö och Lundgren 2000, 88. 29 Bilaga 3. Berg m.fl. 2014.

individ- och verksamhetsnivå. I den proposition som låg till grund för Lgr 11 framhåller regeringen att det målsystem som infördes i och med Lpo 94 varit föremål för återkommande kritik. Det hade bland annat visat sig att kursplanernas struktur och innehåll uppfattades som otydliga av lärarna. Regeringen bedömde att en ökad precisering av mål och krav i styrdokumenten skulle kunna ge en ökad likvärdighet i bedömningen av elevers kunskaper och graden av måluppfyllelse samt även underlätta uppföljningar på verksamhetsnivå.30

En viktig ambition med senare års omreglering kan sägas vara att stärka enhetligheten i skolväsendet vad gäller skolans kunskapsinnehåll. Den större tydligheten i regleringen innebär att rektorernas och lärarnas handlingsutrymme reduceras något vad gäller möjligheterna att bestämma innehållet i undervisningen. I förlängningen minskar även i någon mån huvudmännens inflytande över skolans organisatoriska ramar. Staten genomför således i viss mån en ”ombalansering” mellan enhetlighet och individualisering, inom ramen för rådande reglering av likvärdighet, till förmån för större enhetlighet. Man kan kanske säga att strävan till större innehållslig enhetlighet i skolan har sin grund i uppfattningen att kommunaliseringen och efterföljande decentraliserings- och marknadsreformer gjort skolorna olika varandra på ”fel sätt”. Skolorna ska erbjuda en pedagogisk mångfald, men elevernas studieresultat måste bli bra oavsett vilken skola eleverna går på.

Det finns historiskt sett ett samband mellan synen på skolans uppdrag och synen på decentralisering och kommunalisering

Förespråkarna för den helt igenom sammanhållna nioåriga grundskolan har historiskt sett också varit anhängare av en större grad av individualisering av skolans undervisningsmetoder men inte sällan även av skolans lärostoff och kunskapsinnehåll, i syfte att engagera alla elever. Ofta lades en stor vikt vid skolans demokratiska och sociala uppdrag. Förespråkarna för denna inriktning kom under en stor del av efterkrigstiden fram till tidpunkten för skolans kommunalisering att se särskilt ämneslärarna som ett ”förändringsobjekt”, som skulle förmås att ändra sitt traditionella arbetssätt visavi eleverna. Förespråkarna av någon form av differentiering, antingen i form av ett parallellskolesystem eller i form av linje- eller ämnes-

30 Proposition 2008/09:87 Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan.

differentiering inom de senare årsklasserna i grundskolan, har ofta lagt större vikt vid att skolorna inom differentieringens ram skulle ha gemensam kvalitet och enhetlighet. Förespråkarna för denna inriktning har historiskt sett inte upplevt samma behov av att förändra ämneslärarnas arbetssätt.31 Generellt kan sägas att en skola som lägger större vikt vid individualisering kräver mera av decentralisering, än en skola där enhetlighet betonas i första hand.

Spänningsförhållandet mellan ”individualisering” och ”differentiering” har alltså funnits under lång tid i det svenska skolväsendet. Införandet av den sammanhållna nioåriga skolan ansågs alltså kräva en långgående individualisering av undervisningen, som i in tur ansågs kräva lokal anpassning och decentralisering. Kommunaliseringen kan ses som en logisk följd av den starka betoningen av individualisering och innebar därmed ett nederlag för dem som förordade större inslag av differentiering i skolsystemet. De valfrihetsreformer som beslutades under 1990-talet har emellertid bidragit till en ny form av differentiering genom att skolvalet tenderar att selektera elever efter studiemotivation eller intresseinriktning.

4.2. Studieresultatens försämring efter kommunaliseringen

Med studieresultat i grundskolan avses både utfall i form av kunskaper och färdigheter och utfall i form av värderingar, attityder, intresse, självkänsla och psykisk hälsa. När studieresultat mäts med hjälp av meritvärden (betyg) är det vanligt att mäta spridningen i studieresultat mellan elever, mellan skolor och mellan kommuner. Spridningen kan ses som ett utfallsmått på skolans likvärdighet. En annan viktig källa för mätning och värdering av studieresultat är de internationella kunskapsmätningarna. Nedan ges en översiktlig bild av utvecklingen av studieresultaten och spridningen efter kommunaliseringen. För den som vill ha en fördjupad kunskap om resultatutvecklingen hänvisas till Skolverkets utförliga rapporter på området. Läsare som är förtrogna med Skolverkets data om resultatutvecklingen i svensk skola kan med fördel hoppa över delavsnitten 4.2.1 till 4.2.5.

31 Se t.ex. bilaga 3, Berg, m.fl. 2014. I denna rapport återges intervjuer med Göran Persson och Beatrice Ask. Vid intervjuerna framgår det att Ask inte lägger så stor vikt vid att staten verkar pådrivande för pedagogisk förnyelse inom skolan.

4.2.1. Betyg och nationella prov som mätare på kunskapsutvecklingen

Generellt om utvecklingen av meritvärden

Varken betygen eller de nationella proven kan användas för att mäta kunskapsutvecklingen över tid. Det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet användes för första gången 1998 för årskurs 9 i grundskolan. Dessförinnan hade vi under lång tid ett relativt betygssystem. Under den period då det relativa betygssystemet användes är det uppenbart att några uttalanden om den totala kunskapsutvecklingen inte går att göra av det skälet att betygsmedelvärdet för nationen som helhet definitionsmässigt var konstant över tid. De kriteriebaserade betyg som använts från 1998 är avsedda att kunna användas för att bedöma kunskapsutvecklingen över tid. Men dessvärre är den bristande likvärdigheten i betygssättningen och den så kallade betygsinflationen så stor, att Skolverket bedömer att betygen inte kan användas för utvärderingssyften på systemnivå. Även om inte betygen kan användas för att beskriva absoluta förändringar i nivån på kunskaper och färdigheter över tid kan de användas för att beskriva skillnader i resultat mellan olika grupper av elever, exempelvis skillnader i studieresultat mellan flickor och pojkar eller mellan grupper av elever där föräldrarna har olika utbildningsbakgrund.32Nationella prov används som stöd för betygssättningen i vissa ämnen. De nationella proven dock är inte konstruerade för att ge jämförbara resultat över tid och det är först under de senaste åren som resultat på de nationella proven för enskilda elever samlats in. De nationella proven är således heller inte lämpliga för att mäta kunskapsutvecklingen över tid.

Slutbetyg sätts utifrån de kunskapskrav som eleverna enligt kursplanerna ska ha uppnått i slutet av det nionde skolåret. Inför urvalet till gymnasieskolan beräknas elevernas meritvärde.

32 Skolverket: Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? En kunskapsöversikt om betydelsen

av olika faktorer, 2009.

Figur 4.1 Genomsnittligt meritvärde i årskurs 9 för kommunala och fristående skolor, åren 1998–2013

Källa: Skolverket.

Av diagrammet framgår att det genomsnittliga meritvärdet har ökat sedan 1998, trots att de internationella kunskapsmätningarna i flera ämnen påvisar sjunkande studieresultat (se vidare nedan). Fristående skolor har över tid haft ett högre genomsnittligt meritvärde än kommunala skolor. Det genomsnittliga meritvärdet har de senaste tre åren ökat successivt på såväl fristående som kommunala grundskolor.

Eleverna som avlutade årskurs 9 våren 2013 (läsåret 2012/13) var de första att få slutbetyg enligt den nya betygsskalan A–F, där det lägsta godkända betyget är E. Det nationella betygssnittet har endast påverkats marginellt trots förändringen. Det genomsnittliga meritvärdet har ökat med drygt en poäng från 211,4 förra året till 212,7 år 2013. Våren 2013 ökade pojkarna sitt genomsnittliga meritvärde med 2,6 poäng till 202,1 poäng medan flickornas meritvärde ökade marginellt med 0,2 poäng till 224,0 poäng. Det är den största förbättringen för pojkarna sedan det mål- och kunskapsrelaterade systemet infördes 1998. Flickorna har dock fortfarande i snitt drygt 20 meritvärdespoäng mer än pojkarna.33

33 Skolverket. PM 2013-09-30. Slutbetyg i grundskolan våren 2013. 2013.

Andelen elever som uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program

Ett vanligt mått som baseras på meritvärden är andelen elever i årskurs 9 som uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program. Inför hösten 2011 skärptes behörighetskraven till gymnasieskolan. Tidigare krävdes enbart godkända betyg i de tre ämnena matematik, engelska och svenska alternativt svenska som andraspråk för att vara behörig till gymnasieskolan. Den som väljer att studera på ett yrkesprogram måste nu ha godkända betyg i ytterligare fem ämnen, det vill säga totalt åtta. För de högskoleförberedande programmen gäller godkända betyg i ytterligare nio ämnen, sammanlagt tolv. För ekonomi-, humanistiska- och samhällsvetarprogrammen ska ytterligare nio godkända ämnen finnas, varav fyra utgörs av geografi, historia, samhällskunskap och religionskunskap. För naturvetenskaps- och teknikprogrammet ska eleven ha godkänt i biologi, fysik och kemi samt ytterligare sex ämnen. För estetiska programmet är de nio ämnena valfria.34

Figur 4.2 Andel (%) elever i årskurs 9 som har behörighet till gymnasieskolan i kommunala och fristående skolor, 1998–2013

Källa: Skolverket.

Våren 2013 var det 12,4 procent som saknade behörighet att söka till gymnasieskolan vilket är i stort sätt oförändrat jämfört med förra året då 12,5 procent saknade behörighet. Av de elever vars

34 Skolverket: PM 2012-11-08. En beskrivning av slutbetygen i grundskolan våren 2012, 2012.

föräldrar endast har förgymnasial utbildning var det drygt hälften som hade behörighet till gymnasieskolan. Bland de elever som invandrat efter skolstart saknade 48 procent behörighet att söka till gymnasieskolan. Andelen utan behörighet till gymnasieskolan var som lägst 1998, 8,6 procent, det år slutbetyg enligt det mål- och kunskapsrelaterade systemet delades ut för första gången. Därefter har andelen långsamt ökat.35

Andelen elever som inte når målen i samtliga ämnen

Ytterligare ett vanligt mått baserat på meritvärden är andelen elever som uppnått målen i samtliga grundskolans ämnen i årskurs 9.

Figur 4.3 Andel (%) elever som ej nådde kunskapsmålen i ett ämne, två eller fler ämnen samt alla ämnen åren 1998–2013

Källa: Skolverket.

Andelen elever som inte fick betyg i ett eller flera ämnen har ökat något från föregående läsår. Av eleverna i årskurs 9 våren 2013 var det 7,4 procent som inte fick godkända betyg i ett ämne och 14,5 procent i två eller flera ämnen. Det var 1,2 procent av eleverna i årskurs 9 som lämnade grundskolan utan betyg i något ämne. Sammanlagt var det 23,1 procent av eleverna som inte nådde

35 Skolverket: PM 2013-09-30. Slutbetyg i grundskolan våren 2013, 2013. PM 2013-09-30.

kunskapskraven i ett eller flera ämnen. Motsvarande andel föregående vår var 22,6 procent.36

Att många elever misslyckas med att få godkänt betyg i årskurs 9 är ett av skolans alvarligaste problem. Som mätare på kunskapsutvecklingen över tid är de aggregerade meritvärdena dock som nämnts inte användbara, eftersom kvaliteten i betygssättningen är bristfällig.

Studieresultatens variation mellan kommuner, elever, skolor och klasser

I en studie från 2012, den så kallade likvärdighetsrapporten, är Skolverkets samlade bedömning att likvärdigheten i grundskolan har försämrats från slutet av 1990-talet.37

Variation mellan kommuner enligt Skolverket

Det är stor skillnad mellan kommunerna vad gäller elevernas genomsnittliga meritvärden i årskurs 9. (I jämförelsen mellan kommuner baseras uppgifterna enbart på kommunala skolor). Skillnaderna i det genomsnittliga meritvärdet varierar våren 2013 mellan kommunerna från 167,9 till 245,8. Flickorna har som nämnts sammantaget högre meritvärde än pojkarna. I sju kommuner har pojkarna dock ett högre genomsnittligt meritvärde än flickorna våren 2013. Andelen som är behöriga till något nationellt program varierar också stort mellan kommunerna, från 62,5 till 99,3 procent av eleverna. Skolorna i kommungruppen förortskommuner till storstäder har den högsta andelen elever, 99,3 procent, som uppnår behörighet till något nationellt program. Lägsta andelen finns i kommungruppen storstäder, där 82,9 procent har behörighet till något nationellt program.38 Till stor del förklaras dock dessa skillnader av att eleverna har olika bakgrund och studietradition i hemmiljön. Enligt Skolverkets studie från 2012 förklarade variationen i kommuners elevresultat endast cirka 1,5 till 3 procent av den totala variationen i betyg, efter att hänsyn tagit till skillnader mellan elevernas föräldrars utbildningsbakgrund och eventuella utländska bakgrund. Även

36 Skolverket. PM 2013-09-30. 37 Skolverket: Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet

över tid, 2012.

38 Skolverket. PM 2013-09-30.

om spridningen generellt sett var låg hade den dock relativt sett ökat starkt under undersökningens tre sista år, från 2008. Här kan även påpekas att det finns kommuner där eleverna i genomsnitt flera år i rad uppvisar svaga studieresultat.

Variation mellan skolor

Ett huvudresultat i Skolverkets studie från 2012 var att spridningen mellan skolors genomsnittliga resultat (mellanskolsvariationen) hade ökat markant. Mellanskolsvariationen hade mer än fördubblats sedan slutet av 1990-talet. År 2011 låg denna variation på över 18 procent enligt betygsstatistiken. Den största mellanskolsvariationen fanns i storstäderna, medan den största ökningen över tid hade skett i kategorierna större städer och förortskommuner. Däremot har mellanskolsvariationen i mindre kommuner och glesbygdskommuner varit mer eller mindre konstant.

Variation inom skolor

Spridningen inom skolor, mellan elever, har alltid utgjort den stora delen av variationen av elevresultat. Det innebär att det alltid har funnits elever som lyckas bra och andra som har lyckats mindre bra i en och samma skola. I en studie från Skolverket fann man att inomskolsvariationen förklarade cirka 90 procent av den totala variationen.39

Betydelsen av socioekonomiska faktorer över tid

Skolverket konstaterade i studien från 2012 att betydelsen av en elevs socioekonomiska bakgrund var fortsatt stor och att det fanns indikationer på att den betydelsen hade ökat under de senare åren av studien.40 Sett över hela perioden 1998–2011 hade det dock inte varit några stora förändringar vad gäller den socioekonomiska bakgrundens betydelse. Enligt Skolverket var elevernas utbildningsbakgrund, dvs. föräldrarnas högsta utbildning, den viktigaste socio-

39 Skolverket: Vad gör det för skillnad vad skolan gör? Om skolors olikheter och deras betydelse

för elevernas studieresultat, 2005.

40 Skolverket: Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet

över tid, 2012.

ekonomiska variabeln för att förklara studieresultat. Skillnaden mellan de med och utan högskoleutbildade föräldrar hade också ökat över tiden. Vidare visade studien att elever som var födda i Sverige med utländsk bakgrund hade ett något lägre betygsresultat än elever med svensk bakgrund. Skillnaden hade emellertid minskat under den studerade perioden. Däremot hade betydelsen av att vara utlandsfödd ökat, främst under de senare studerade åren. En förklaring till detta, enligt Skolverket, var att elevernas genomsnittliga ålder vid invandringen hade ökat under senare år. De elever som invandrat före skolstart presterade däremot på samma nivå som svenskfödda elever med utländsk bakgrund.

En iakttagelse i studien var att endast en del av den ökade spridningen i resultat mellan skolor kunde förklaras med en ökad skolsegregation avseende skolornas elevsammansättning. Segregationen utifrån andelen elever med högutbildade föräldrar hade bara ökat marginellt under 00-talet. Resultaten indikerade i stället att skolorna blivit mer segregerade efter egenskaper som normalt inte syns i statistiken, exempelvis att mer studiemotiverade elever, oavsett socioekonomisk bakgrund, tenderar att utnyttja det fria skolvalet och söka sig till skolor där det finns många andra studiemotiverade elever.

En ökad uppdelning av elever efter deras förutsättningar till goda studieresultat får konsekvenser, menar Skolverket. Beroende på vilken skola eleven går i kommer omgivningen att förstärka eller försvaga elevens förutsättningar och möjligheter att prestera goda studieresultat. Detta hänger samman med att en elevs resultat är beroende av såväl övriga elever på skolan, så kallade kamrateffekter, som av lärarnas förväntningar. De sistnämnda tenderar i sin tur att anpassas efter elevernas generella prestationsnivå, menar Skolverket.

Skolverket konstaterade att betydelsen av vilken skola som eleven går i hade ökat. En elevs förväntade resultat tenderade att vara högre i en skola där andelen elever med högutbildade föräldrar var högre samt där andelen utlandsfödda elever var lägre. Detta oavsett om elevens egna föräldrar var högutbildade, eller om eleven själv var född utomlands. Denna så kallade skolnivåeffekt var påtaglig och för effekten avseende andelen högutbildade föräldrar hade den mer än fördubblats under den studerade perioden.

Forskning om likvärdigheten i skolan

I en SNS-rapport från 2011 undersöker Böhlmark och Holmlund hur likvärdigheten i grundskolan hade utvecklats under perioden 1988–2009. Fokus låg på likvärdigheten i kunskaper och det var skillnaden i resultat mellan elever som studien hade ambitionen att förklara.41 I det syftet studerades hur vissa bakgrundsfaktorer påverkade elevernas skolprestationer mätt utifrån betyg i matematik och engelska, nationella prov och internationella undersökningar samt i några analyser även studieresultat i gymnasieskolan och påbörjade universitetsstudier. Bakgrundsfaktorerna i studien var elevens hemkommun, elevens skola samt föräldrarnas socioekonomiska position (familjens inkomst, föräldrars utbildning, familjens migrationshistoria).

Forskarna fann att hemkommunens betydelse var relativt liten och att den betydelsen bara ökat marginellt sedan slutet av 1980talet. Den svaga ökningen som ändå skett kunde förklaras av förändringar i kommunernas socioekonomiska sammansättning.

Böhlmark och Holmlund fann att skillnaderna mellan skolors resultat hade ökat över tid. Resultatskillnader som sammanhängde med vilken skola eleven gick i hade fördubblats sedan början av 1990-talet. Till skillnad från Skolverket fann de dock att förändringen i stor utsträckning berodde på ökade skillnader mellan skolor avseende elevernas socioekonomiska bakgrund. De fann också att utvecklingen delvis kunde förklaras av friskolereformen och införandet av det fria skolvalet. Däremot berodde de ökade resultatskillnaderna inte på skolresurser eller mätbara kvalitetsindikatorer, till exempel lärartäthet eller personalomsättning. Även med en fördubbling av resultatskillnaderna under en tjugoårsperiod var dessa skillnader fortfarande relativt små, endast 8–10 procent av den totala variationen i studieresultat mellan elever kunde förklaras av skolfaktorer. Resultatskillnaderna mellan elever var mycket större inom en enskild skola än mellan olika skolor.

41 Anders Böhlmark och Helena Holmlund: 20 år med förändringar i skolan: Vad har hänt

med likvärdigheten? Stockholm: SNS Förlag 2011.

4.2.2. Kunskapsutvecklingen enligt de internationella kunskapsmätningarna samt de nationella utvärderingarna

Det vi vet om kunskapsresultatens utveckling över tid baseras främst på resultaten från de internationella kunskapsmätningarna eftersom likvärdigheten i betygssättningen är bristfällig och därför inte kan ligga till grund för bedömning av kunskapsutvecklingen över tid. De internationella studierna är däremot numera frekvent förekommande. Dessa studier är dock urvalsstudier, och med mätinstrument som inte är direkt härledda från svenska kursplaner. Resultaten kan även påverkas av elevens motivation vid besvarandet av de frågor som ligger till grund för kunskapsmätningarna – en motivation som kan variera mellan olika mätningar och olika länder. Till saken hör att resultaten på proven inte genomförs i syfte att ligga till grund för betygssättningen. Urvalet i de internationella undersökningarna är för litet för att medge redovisning på kommunnivå. Utöver de internationella mätningarna finns även nationella utvärderingar av kunskapsresultaten. Den senaste nationella utvärderingen genomfördes emellertid för tio år sedan och dessa utvärderingar medger heller inte jämförelser över tid i annat än ett fåtal moment i enstaka ämnen. Alla reservationer till trots, så finns ändå sammantaget belägg för att svenska elevers studieresultat verkligen har försämrats i flera ämnen eller delmoment i flera ämnen. Att så är fallet är ju heller ingen nyhet och inget det råder olika meningar om i den skolpolitiska debatten.

Läsförståelse

Vi kan konstatera att svenska elevers kunskaper har sjunkit i läsförståelse, att döma av flera mätningar. Svenska elevers läsförståelse är generellt sämre nu än förr. Spridningen i kunskaper har ökat i vissa mätningar. Kunskaperna har även försämrats i relation till elevers läsförståelse i andra länder. I ett internationellt perspektiv har läsförmågan i Sverige varit god eller mycket god både bland yngre och äldre elever. Flera studier visar dock på en nedåtgående trend och eleverna når inte längre de högsta internationella resultaten. Den nedåtgående trenden kunde visas för tredjeklassare mellan 1991 och 2001. Fördjupade analyser tyder även på att nedgången kunde skönjas redan mellan åren 1970 och 1991, även om det inte är lika

tydligt. Denna uppgift bör dock enligt Skolverket tolkas med försiktighet. Under dessa år var de svenska eleverna emellertid bland de högst presterande.42

PISA (Programme for International Student Assessment) är en internationell undersökning av läsförståelse och kunskaper i matematik och naturvetenskap hos 15-åringar, som anordnas av OECD. År 2012 var Sverige med i PISA-undersökningen för femte gången. Resultaten från PISA 2012 visar att 15-åringar i Sverige i läsförmåga presterar på en lägre nivå än genomsnittet för jämnåriga i övriga länder i OECD. Detta innebär att de svenska 15-åringarnas läsning försämrats i relation till 15-åringar i andra länder. I PISA-undersökningarna 2000, 2003 och 2006 hade de svenska 15-åringarna ett signifikant högre resultat i läsning än OECD-genomsnittet och i PISA 2009 var resultatet på samma nivå som OECD-genomsnittet. Bland OECD-länderna är Sverige det land vars resultat i läsning försämrats mest sedan 2000. I PISA 2012 har andelen svaga läsare bland de svenska 15-åringarna ökat sedan 2009. Andelen svaga läsare i Sverige är större än i OECD som helhet – 23 procent av eleverna är svaga läsare. För andelen starka läsare finns ingen signifikant förändring jämfört med PISA 2009. Skillnaden i genomsnittlig prestation mellan flickor och pojkar är större i Sverige än i OECD och har ökat sedan 2000 och 2009. I Sverige har både flickors och pojkars resultat blivit signifikant sämre, men pojkarnas nedgång i läsförmåga är betydligt större än flickornas. Både flickors och pojkars resultat ligger under en genomsnittlig OECD-nivå.

I Sverige finns en något högre andel av elever med utländsk bakgrund på låga nivåer och en något lägre andel på höga nivåer än för motsvarande grupper i OECD. Skillnaderna i läsprestationer mellan infödda elever respektive elever med utländsk bakgrund är större i Sverige än i OECD. Totalt sett kan dock inte nedgången i Sveriges resultat mellan 2000 och 2012 mer än marginellt hänföras till gruppen elever med utländsk bakgrund.43

PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) är en internationell komparativ studie som undersöker elevers kunskaper i läsförmåga i årskurs 4, som anordnas av IEA (The International Association for the Evaluation of Educational Achievement). I PIRLS 2011 deltog 49 länder. Två gånger tidigare har Sverige del-

42 Skolverket: PIRLS 2011. Läsförmågan hos svenska elever i årskurs 4 i ett internationellt per-

spektiv, 2012.

43 Skolverket: PISA 2012. 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap, 2013.

tagit i PIRLS, 2001 och 2006. Enligt PIRLS 2011 presterar svenska elever i årskurs 4 över EU/OECD-genomsnittet i läsförståelse, men resultatet har försämrats från 2001. I PIRLS 2001 uppvisade de svenska fjärdeklassarna det bästa resultatet bland samtliga 35 deltagande länder. Resultaten försämrades mellan mätningarna 2001 och 2006 och denna trend bestod också i PIRLS 2011. Bland de länder som deltagit i PIRLS sedan 2001 var Sverige ett av de fåtal länder där elever försämrat sina resultat för hela perioden. I PIRLS visas att en generell förskjutning skett över alla läsfärdighetsnivåer då färre elever presterar på den höga och avancerade nivån och fler på den medelgoda och elementära jämfört med 2001 och 2006. Däremot är det fortsatt i stort sett alla elever som når resultat som ligger över den absolut lägsta nivån för läsfärdighet enligt PIRLS. Ett positivt resultat är att Sverige tillhör de länder med en relativt liten resultatspridning mellan eleverna. Det finns inte heller någon tendens till ökade skillnader i PIRLS 2011. I Sverige läser flickorna bättre än pojkarna och situationen är densamma i de flesta andra länder som deltog i PIRLS. Skillnaden mellan flickors och pojkars resultat har dock minskat sedan 2001 genom att flickornas resultat har försämrats mer än pojkarnas. Jämfört med 2001 års undersökning har elever som är födda i Sverige med minst en förälder född i Sverige försämrat sina resultat med 20 poäng och elever födda i Sverige med utlandsfödda föräldrar med 22 poäng. Därmed kan inte nedgången från 2001 hänföras till elever med utländsk bakgrund.44

I Skolverkets nationella undersökning 2003 var 15-åringarnas resultat i läsförmåga sämre än enligt motsvarande undersökningar 1992 respektive 1995. Spridningen i läsförmåga har också ökat i förhållande till de tidigare utvärderingarna 1992 och 1995, där direkta jämförelser kunnat göras. Pojkarna har försämrat sina resultat i större utsträckning än flickorna. Skillnaden i genomsnittlig prestation mellan flickor och pojkar är större i Sverige än i OECD och har ökat sedan 2000.45

44 Skolverket: PIRLS 2011. Läsförmågan hos svenska elever i årskurs 4 i ett internationellt per-

spektiv, 2012.

45 Skolverket: Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? En kunskapsöversikt om betydelsen

av olika faktorer, 2009.

Matematik

Vi kan också konstatera att svenska elevers resultat har försämrats i matematik. De svenska eleverna kan generellt mindre nu än tidigare, och de svenska elevernas kunskaper har även försämrats i relation till elever i andra länder.

I matematik presterar svenska elever i PISA 2012 under genomsnittlig OECD-nivå. I PISA 2003, då matematik senast var huvudområde, var Sveriges matematikresultat signifikant högre än OECDgenomsnittet, 2006 och 2009 låg det på en genomsnittlig OECDnivå medan det nu är signifikant lägre. Sveriges resultatnedgång sedan 2003 är dessutom den största uppmätta nedgången av samtliga deltagande länder i PISA 2012. Försämringen är lika stor på alla prestationsnivåer. Andelen elever i Sverige som uppnår den av PISA definierade basnivån för matematikkunskaper har minskat med tio procentenheter, från 83 procent 2003 till 73 procent 2012. Andelen högpresterande elever har under samma tidsperiod halverats, från 16 procent till 8 procent. I 25 av OECD:s 34 medlemsländer har eleverna signifikant högre resultat i matematik än elever i Sverige, däribland elever i samtliga nordiska länder. Det är första gången i PISA:s historia som alla andra nordiska länder presterat bättre än Sverige i matematik. Sedan PISA 2003 har svenska pojkar tappat det lilla försprång de då hade mot flickor och detta har skett genom att pojkar har försämrat sina resultat i större utsträckning under tidsperioden än flickor. Det är framför allt lågpresterande pojkar som försämrat sina resultat i större utsträckning jämfört med lågpresterande flickor. Jämfört med PISA 2003 har andelen elever med utländsk bakgrund i Sverige ökat från 11,5 till 14,5 procent. Denna ökning förklarar dock inte resultatnedgången för svenska elever. Nedgången i matematikresultat för infödda elever jämfört med PISA 2003 är i stort sett lika mycket som motsvarande nedgången för samtliga elever.46

TIMSS (The Trends in International Mathematics and Science Study) är en studie som mäter elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i årskurs 4 och 8, som anordnas av IEA. TIMSS 2011 gav lägre resultat i matematik för svenska elever i årskurs 4 än genomsnittet för EU/OECD-länderna. Jämfört med motsvarande undersökning 2007 är resultatet oförändrat. TIMSS 2011 gav även lägre resultatet i matematik för svenska elever i årskurs 8 än genom-

46 Skolverket: PISA 2012. 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap, 2013.

snittet för EU/OECD-länderna. Sveriges resultat är också signifikant lägre än EU/OECD-genomsnittet i årskurs 8. Endast fyra EU/OECD-länder har ett signifikant lägre medelvärde. Resultatet i TIMSS har dessutom försämrats över hela perioden 1995 till 2011, även om försämringstakten har avtagit efter 2003. Sverige är ett av få länder som uppvisar en kontinuerlig resultatförsämring över hela perioden 1995 till 2011. I matematik är skillnaderna i resultat mellan de högt respektive lågt presterande eleverna mindre i Sverige jämfört med andra länder. Detta kan ses som en positiv indikation på likvärdighet. Den låga spridningen gäller både i årskurs 4 och i årskurs 8 och skillnaderna mellan hög- och lågpresterande elever bedöms inte heller ha förändrats över tid. Skillnaden i resultat är stor mellan elever med svensk bakgrund och elever med utländsk bakgrund.47

TIMSS Advanced undersöker kunskaper i avancerad matematik och fysik hos elever som går sista året i gymnasieskolan. I Sverige motsvarar detta de elever på Naturvetenskaps- eller Teknikprogrammet som läst kurserna Matematik D och Fysik B. För Sverige är målgruppens andel av årskullen i matematik 12,8 procent, vilken är den tredje största bland de deltagande länderna. I jämförelse med andra länder representerar resultaten på provet för Sveriges del således en förhållandevis hög andel av hela årskullen. Studien organiseras av IEA och har genomförts vid två tillfällen, 1995 och 2008. TIMMS Advanced 2008 gav ett resultat i matematik långt under det internationella genomsnittet för svenska elever. I motsvarande undersökning 1995 hörde Sverige till de länder som presterade bäst. Försämringen har varit större för de lägre presterande eleverna än för de som presterar bättre, även om samtliga grupper uppvisar en försämring. Sverige har försämrad kunskapsnivå och även tappat i position relativt andra länder.48

I Skolverkets nationella utvärdering 2003 hade 15-åringarnas provresultat försämrats i matematik jämfört med 1992. Nedgången har varit relativt jämnt fördelad så till vida att de relativt lågpresterande som de relativt högpresterande eleverna tappat ungefär lika mycket jämfört med 2003.49

47 Skolverket: TIMSS 2011. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturveten-

skap i ett internationellt perspektiv, 2012.

48 Skolverket: TIMSS Advanced 2008. Svenska gymnasieelevers kunskaper i avancerad mate-

matik och fysik i ett internationellt perspektiv, 2009.

49 Skolverket: Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? En kunskapsöversikt om betydelsen

av olika faktorer, 2009.

Naturvetenskap

Även i naturvetenskap har enligt flera mätningar de svenska eleverna sämre kunskaper nu än tidigare och resultaten har även sämre i relation till elever i andra länder.

I PISA 2009 presterade svenska elever för första gången under OECD-medelvärdet i naturvetenskap. I PISA 2012 har resultatet ytterligare försämrats. Framför allt har andelen elever på de lägsta prestationsnivåerna ökat kraftigt sedan 2006, och särskilt tydligt är det för pojkar. För första gången i PISA presterar svenska flickor signifikant bättre än pojkar i naturvetenskap. I 25 av 34 OECDländer har eleverna bättre resultat i naturvetenskap än svenska elever och Sverige är det land som försämrat sitt resultat mest sedan 2006, då naturvetenskap var huvudområde.50

TIMSS 2011 gav ett resultat i naturvetenskap för svenska elever i årskurs 4 över EU/OECD-genomsnittet. Resultatet har förbättrats sedan 2007, och ligger över EU/OECD-genomsnittet. Att en resultatförbättring kan noteras i naturvetenskap för årskurs 4 är en av få ljuspunkter för det svenska skolsystemet i senare års internationella kunskapsmätningar. Spridningen i de svenska elevernas resultat i naturvetenskap i årskurs 4 respektive i årskurs 8 är på samma nivå som EU/OECD-genomsnittet. Spridningen är oförändrad jämfört med 2007.51

I TIMSS Advanced deltog årskurs 3-elever på Naturvetenskaps- respektive Teknikprogrammet som läst Fysik B. Andelen av den aktuella årskursen som var målgrupp för undersökningen uppgick till 11,0 procent, vilket är den största andelen av samtliga deltagande länder.52

I Skolverkets nationella undersökning 2003 var 15-åringarnas resultat i naturvetenskap sammantaget sämre än i motsvarande undersökning 1992. Försämringen kunde konstateras främst i kemi, men även i viss mån i fysik. Skillnader i resultat mellan pojkar och flickor har minskat något jämfört med 1992/95. Skillnaden i resultat är stor mellan elever med svensk bakgrund och elever med utländsk bakgrund även i naturvetenskap.53

50 Skolverket. PISA 2012. 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap, 2013. 51 Skolverket: TIMSS 2011. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturveten-

skap i ett internationellt perspektiv, 2012.

52 Skolverket: TIMSS Advanced 2008. Svenska gymnasieelevers kunskaper i avancerad mate-

matik och fysik i ett internationellt perspektiv, 2009.

53 Skolverket: Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? En kunskapsöversikt om betydelsen

av olika faktorer, 2009.

Engelska

I engelska presterar svenska elever bra. Internationella språkstudien ESLC (European Survey of Language Competences) som genomfördes 2011 för första gången, där 14 länder deltog, testade niondeklassarnas kunskaper i respektive lands två största främmande språk.54

I läsförmåga i engelska hamnar Sverige och Malta i topp med en jämförelsevis mycket stor andel elever som presterat på den högsta nivån. Andelen elever som inte nått upp till den nivå, dit nybörjarna räknas, är relativt hög i flera länder, medan den i Sverige är nära noll. I hörförståelse uppvisas ett liknande mönster som i läsförståelse, men med ännu bättre resultat för Sveriges del. Sverige är signifikant bättre än alla andra länder. En klar majoritet, 77 procent, av svenska elever presterade på den högsta nivån. Resultaten i skrivförmåga skriva visar på ett liknande komparativt internationellt mönster, som i läsa och lyssna, men resultaten är här generellt sett lägre. Även de svenska eleverna lyckades förhållandevis sämre i skriva, 28 procent av de svenska eleverna återfinns på den högsta nivån.

Frankrike och Sverige är de enda länder som deltagit i spanska. 24 procent av de svenska eleverna når inte upp till nybörjarnivå i läsförståelse, motsvarande siffra för hörförståelse är 37 procent och för skrivförmåga 45 procent. De franska eleverna presterar marginellt bättre än de svenska eleverna.

I Skolverkets nationella undersökning 2003 var 15-åringarnas resultat i engelska oförändrade eller något sämre än motsvarande resultat 1992.

Medborgarkunskap och samhällsfrågor

Även i medborgar- och samhällsfrågor presterar svenska elever bra. ICCS 2009 (International Civic and Citizenship Education Study). är en internationell studie om medborgar- och samhällsfrågor i skolan, som anordnas av IEA. Studien omfattar kunskaper, attityder och värderingar samt deltagande inom områdena demokrati, samhälle och medborgarskap. De deltagande eleverna går i årskurs 8.55

54 Skolverket: Internationella språkstudien 2011, 2012. 55 Skolverket: Morgondagens medborgare. ICCS 2009: svenska 14-åringars kunskaper, värde-

ringar och deltagande i internationell belysning, 2010.

I kunskapsdelen av studien placerar sig de svenska eleverna tillsammans med elever från sex andra länder på femte plats och därmed klart över genomsnittet bland de 38 deltagande länderna. En grupp om fyra länder, däribland Danmark och Finland, får signifikant bättre resultat. En mindre del av provet går att jämföra med en tio år äldre studie på området som Sverige deltog i. De svenska elevernas resultat 2009 är inte sämre än motsvarande resultat tio år tidigare. I flertalet av de länder som deltagit i båda undersökningarna har resultaten försämrats. Det är dock oroande att föräldrarnas utbildningsnivå har större betydelse för elevernas medborgarkunskaper i Sverige än i något annat europeiskt land, framhåller Skolverket. Det finns även en skolnivåeffekt av elevsammansättningen. En elev som går i en klass där de flesta andra eleverna har högutbildade föräldrar, har större sannolikhet att få ett gott provresultat i ICCS. Sammansättningseffekten för svenska elever skiljer sig inte signifikant från genomsnittet för OECD. Det spelrum som sammansättningseffekten får beror på hur stor skolsegregationen är. I Finland finns ingen signifikant sammansättningseffekt, medan övriga nordiska länder liknar Sverige. I fråga om attityder och värderingar finns bland svenska elever enligt resultaten i ICCS 2009 ett jämförelsevis starkt stöd för lika rättigheter för olika grupper i samhället. Särskilt skiljer de svenska eleverna ut sig genom en hög värdering av jämställdhet, där Sverige ligger högst av alla deltagande länder. Svenska elever ligger också relativt högt i värderingen av rättigheter för invandrare och andra etniska grupper. Nästan alla elever i Sverige ställer upp på värdet av yttrandefrihet och av medborgarnas rätt att fritt välja sina ledare och protestera mot regeringspolitiken. Bland svenska elever finns också en relativt hög tilltro till politiska och andra institutioner i samhället, liksom till människor i allmänhet. De svenska elevernas intresse för politik och samhällsfrågor är dock jämförelsevis lågt. Vad gäller deltagande och inflytande påvisar ICCS 2009 ett lågt samhälleligt engagemang på fritiden för svenska elever. När det gäller synen på politiskt deltagande inom ramen för det representativa systemet – till exempel rösta i val – ligger svenska elever på det internationella genomsnittet. Ett orosmoln är att utlandsfödda elever och elever med lägre utbildade föräldrar i mindre grad tror att de kommer att rösta i framtiden. Majoriteten av eleverna ger en ganska positiv bild av diskussionsklimatet i sina klassrum och av relationerna med sina lärare.

4.2.3. En nordisk jämförelse av studieresultat i de internationella mätningarna

Här följer en översiktlig nordisk jämförelse avseende i tur och ordning läsförståelse, matematik och naturvetenskap samt medborgarkunskap. Samtliga nordiska länder har dock inte deltagit i samtliga mätningar. I engelska och andra främmande språk saknas helt möjligheter att göra en nordisk jämförelse eftersom Sverige var det enda nordiska land som deltog i språkstudien ESLC.

En jämförelse av nordiska länder i läsförståelse

I tabellen nedan presenteras en jämförelse mellan Finland, Norge, Danmark och Sverige avseende resultaten i PIRLS, som mäter läsförståelse i årskurs 4.56

Tabell 4.1 Poäng i PIRLS 2011 för fem nordiska länder

Land

Poäng

2001

Poäng

2006

Poäng

2011

Finland Norge Danmark Sverige Island

– 499

– 561 512

– 498 546 549

–

568 507 554 542

–

Källa: PIRLS 2001, 2006, 2011.

Av de deltagande nordiska länderna hade Finland och Danmark ett högre resultat än Sverige 2011. Den genomsnittliga poängen för samtliga deltagande länder var 500 år 2001 (men medelvärdet var inte 500 i senare undersökningar). Samtliga nordiska länder presterar över det internationella genomsnittet i läsförmåga. Eleverna i Finland presterar bäst av de nordiska ländernas elever i PIRLS 2011. Finland har inte medverkat i tidigare undersökningar. Sveriges elever presterar något sämre än Danmarks, men bättre än Norges 2011. I motsvarande undersökning 2001 presterade Sverige bäst av samtliga deltagande länder, med 561 poäng. Norge hade 499 poäng i motsvarande undersökning 2001. Norge har således förbättrat sina resultat i jämförelse med andra länder mellan 2001 och 2011,

56 Skolverket: Barns läskompetens i Sverige och i världen. PIRLS 2001, 2003; Skolverket:

PIRLS 2006. Läsförmågan hos elever i årskurs 4 – i Sverige och i världen, 2007; Skolverket: PIRLS 2011. Läsförmågan hos svenska elever i årskurs 4 i ett internationellt perspektiv, 2012.

medan resultaten i Sverige har försämrats. Eleverna i Danmark har förbättrat sina resultat sedan 2006. Värt att notera är att de deltagande eleverna i Norge i årskurs 4 är ett år yngre än eleverna i de andra nordiska länderna.

PISA-undersökningarna mäter således läsförmågan för elever i åldern 15 år. I figuren nedan redovisas utvecklingen av läsförmåga för svenska elever i jämförelse med motsvarande förmåga för eleverna i övriga nordiska länder. I PISA-undersökningen 2012 är 496 poäng de genomsnittliga poängen för OECD-länderna.

Figur 4.4 Utvecklingen av läsförmåga för svenska elever i jämförelse med elever i övriga nordiska länder

Källa: Skolverket.

Både Sverige och Finland har en negativ trend i läsning. Men de finska resultaten ligger trots den fallande trenden över OECD:s medelvärde. För Norge innebar resultaten för 2009 ett positivt trendbrott. Norges resultat från 2012 ligger på ungefär samma nivå som 2009 och 2000. Island har en liknande utveckling som Norge, men med den skillnaden att kurvan vänder nedåt igen i och med resultaten från 2012.

I PISA-undersökningen 2012 bedöms 23 procent av de svenska eleverna ha svaga läsfärdigheter. I Island är motsvarande andel 21 procent. I Norge bedömdes 16 procent av eleverna vara svaga läsare och i Danmark 15 procent. Finland har den lägsta andelen svaga läsare av de nordiska länderna: 11 procent.57

57 Skolverket: PISA 2012. 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap, 2013.

En jämförelse av nordiska länder i matematik

TIMSS är således en internationell komparativ studie som undersöker elevernas kunskaper i matematik och naturvetenskap i årskurs 4 och årskurs 8. I TIMSS 2011 är EU/OECD-genomsnittet 518 poäng för årskurs 4 och 502 poäng för årskurs 8.

I tabellen nedan jämförs de nordiska ländernas resultat i TIMSS 2011 i matematik för årskurs 4 med motsvarande resultat i TIMSS 2007.58

Tabell 4.2 Poäng i TIMMS 2007 och 2011 för nordiska länder i matematik, årskurs 4

Länder

Poäng

2007

Poäng

2011

Finland Norge Danmark Sverige

– 473 523 503

545 495 537 504

Källa: Skolverket.

Finland presterade 2011 bäst av de nordiska länderna vad gäller elevernas kunskaper i matematik, årskurs 4, med ett resultat långt över genomsnittet på 518 poäng. Sverige presterade något bättre än Norge, men sämre än Danmark. Såväl Norges som Danmarks resultat har förbättrats markant mellan 2007 och 2011.

I följande tabell jämförs de nordiska ländernas resultat i TIMSS för matematik i årskurs 8. Det genomsnittliga resultatet 2011 är alltså 502 poäng.59

58 Skolverket: TIMSS 2011. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturveten-

skap i ett internationellt perspektiv, 2012; Skolverket: TIMSS 2007. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv, 2008.

59 Skolverket: TIMSS 2011. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturveten-

skap i ett internationellt perspektiv, 2012; Skolverket: TIMSS 2007. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv, 2008. Skolverket: TIMSS 2003 Svenska elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i skolår 8 i ett nationellt och internationellt perspektiv, 2004.

Tabell 4.3 Poäng i TIMMS 1995–2011 för nordiska länder i matematik, årskurs 8

Länder

Poäng

1995

Poäng

2003

Poäng

2007

Poäng

2011

Finland Norge Sverige

– 498 540

– 461 499

– 469 491

514 475 484

Källa: Skolverket.

Jämfört med de nordiska länderna presterar eleverna i Finland signifikant bättre än de svenska eleverna i årskurs 8 medan eleverna i Norge presterar signifikant sämre än de svenska eleverna. Även i årskurs 8 är de norska eleverna i TIMSS-undersökningen dock i genomsnitt ett år yngre än de svenska. Norges resultat har förbättrats från 2003.

I tabellen nedan framgår de nordiska ländernas resultat i PISAundersökningarna i matematik.60

Tabell 4.4 Poäng i PISA 2003, 2009 och 2012, matematik för nordiska länder

Länder Poäng 2003 Poäng 2009 Poäng 2012

Finland

537

541

519

Danmark

514

503

500

Norge

495

498

489

Sverige

509

494

478

Island

499

507

493

Källa: Skolverket.

Medelvärdet för OECD-länderna är 494 poäng 2012. Finland presterar bäst av de nordiska länderna i PISA 2012 liksom även i undersökningarna 2003 och 2009. Dock har Finland en negativ trend. Sverige presterar sämst av de nordiska länderna 2012.

TIMSS Advanced undersöker således kunskaper i avancerad matematik och fysik hos elever som går sista året i gymnasieskolan. I TIMMS advanced 2008 deltog Sverige och Norge bland de nor-

60 Skolverket: PISA 2003, 2004; Nordiska ministerrådet: Northern Lights on PISA 2009 –

focus on reading. Köpenhamn 2012; Skolverket: PISA 2012. 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap, 2013.

diska länderna. I Sverige utgjorde 12,8 procent av samtliga i den aktuella årsklassen målgrupp för undersökningen i matematik, medan motsvarande andel i Norge var 10,9 procent. Norges resultat var signifikant högre än Sveriges.61

En jämförelse av nordiska länder i naturvetenskap

I TIMSS 2011 är OECD/EU-genomsnittet 520 poäng för årskurs 4 och 516 poäng för årskurs 8 i fråga om naturvetenskap.

Tabellen nedan visar de nordiska ländernas resultat i TIMSS för naturvetenskap 2007–2011, årskurs 4.62

Tabell 4.5 Poäng i TIMMS 2007 och 2011 för nordiska länder i naturvetenskap, årskurs 4

Länder Poäng 2007 Poäng 2011

Norge Danmark Sverige Finland

477 517 525

–

494 528 533 570

Källa: Skolverket.

Sveriges medelvärde 2011 jämfört med 2007 visar på en signifikant förbättring. De norska och danska eleverna har under samma tidsperiod också förbättrat sina resultat.

I TIMMS Advanced 2008 mättes kunskaper i fysik. I Sverige utgjordes målgruppen av 11,0 procent av årskullen elever. Motsvarande andel i Norge var 6,8 procent. Norges resultat är signifikant bättre än Sveriges.63

Tabellen nedan visar de nordiska ländernas resultat i TIMSS för naturvetenskap 2007–2011, årskurs 8.64

61 Skolverket: TIMSS Advanced 2008. Svenska gymnasieelevers kunskaper i avancerad mate-

matik och fysik i ett internationellt perspektiv, 2009.

62 Skolverket: TIMSS 2011. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturveten-

skap i ett internationellt perspektiv, 2012. Skolverket: TIMSS 2007. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv, 2008.

63 Skolverket: TIMSS Advanced 2008. Svenska gymnasieelevers kunskaper i avancerad mate-

matik och fysik i ett internationellt perspektiv, 2009.

64 Skolverket: TIMSS 2011. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturveten-

skap i ett internationellt perspektiv, 2012. Skolverket: TIMSS 2007. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv, 2008. Skolverket: TIMSS 2003 Svenska elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap, 2004.

Tabell 4.6 Poäng i TIMMS 2007 och 2011 för nordiska länder i naturvetenskap, årskurs 8

Länder

Poäng

1995

Poäng

2003

Poäng

2007

Poäng

2011

Norge Sverige Finland

514 553

–

494 524

–

487 511

–

494 509 552

Källa: Skolverket.

De svenska eleverna uppnår 509 poäng, vilket är signifikant lägre än EU/OECD-genomsnittet. Finland presterar bäst av de deltagande nordiska länderna.

I tabellen nedan jämförs de nordiska ländernas resultat i PISA 2006 med motsvarande resultat i PISA 2009 respektive PISA 2012.65

Tabell 4.7 Poäng i PISA, 2006, 2009 och 2012, i naturvetenskap för nordiska länder

Länder

Poäng

2006

Poäng

2009

Poäng

2012

Finland Danmark Norge Sverige Island

563 496 487 503 491

554 499 500 495 496

545 498 495 485 478

Källa: Skolverket.

Medelresultatet inom OECD är 501 poäng vid den senaste mätningen 2012, att jämföra med Sveriges resultat på 485 poäng. Finland presterar bäst av de nordiska länderna.

65 Skolverket: PISA 2012. 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap, 2013.

En jämförelse av nordiska länder gällande medborgar- och samhällsfrågor

Skolverket publicerade 2010 en nordisk jämförelse rörande medborgarkunskaper för elever i årskurs 8.66Studien behandlar resultaten i ICCS ur ett jämförande nordiskt perspektiv. Som nämnts kommer svenska elever väl ut denna studie i en internationell jämförelse. Sverige rangordnas tillsammans med ytterligare sex länder på en femte plats bland de 38 deltagande länderna. Vid den nordiska jämförelsen är det övergripande mönstret att eleverna i Danmark och Finland presterar bäst. På en lite lägre nivå återfinns de svenska eleverna, som i sin tur presterar något bättre än de norska eleverna. Norska elever är dock ett år yngre än eleverna i övriga nordiska länder. Sverige hävdar sig således väl i den internationella jämförelsen, men inte lika väl i jämförelsen med de nordiska länderna.

De svenska elevernas kunskaper ligger över både det internationella och europeiska genomsnittet, men inte i topp. Fyra länder – däribland Finland och Danmark – får bättre resultat på kunskapsprovet. Samtidigt når åtta procent av de svenska eleverna inte upp till miniminivån för vad man behöver kunna som medborgare. Motsvarande siffror för Finland är två procent och för Danmark fyra procent. Men inte bara elevens egen bakgrund har en betydelse för dennas kunskapsresultat, utan också klasskamraternas. Statistiskt sett kan en skolnivåeffekt av elevsammansättningen urskiljas. En elev som går i en klass där de flesta andra eleverna har högutbildade föräldrar, har större sannolikhet att få ett gott provresultat i ICCS. Risken för en elev att få låga poäng på provet ökar om elevens klasskamrater har lågutbildade föräldrar. Den svenska sammansättningseffekten skiljer sig inte signifikant från det europeiska genomsnittet. I Finland är sammansättningseffekten inte ens är statistiskt signifikant, medan övriga nordiska länder liknar Sverige.

66 Skolverket: Medborgarkunskaper i sikte. Nordisk jämförelse och fördjupad analys av svenska

elevers svårigheter i ICCS 2009, 2012.

4.2.4. Studieresultatens utveckling i samband med elever med utländsk bakgrund

Detta avsnitt baseras till stor del på material som överlämnats till denna utredning efter kontakt med Skolverket.

Generellt om elever med utländsk bakgrund

Andelen elever med någon form av utländsk bakgrund har ökat sedan 1990-talet men utgör trots allt inte mer än cirka 17 procent av alla elever. Denna elevgrupp delas normalt upp i två undergrupper, de som är födda utomlands (utlandsfödda elever) samt de som är födda i Sverige med båda föräldrarna födda utomlands (elever födda i Sverige med utländsk bakgrund). Eftersom de internationella undersökningarna bygger på ett urval av elever blir antalet elever med utländsk bakgrund ganska litet men ändå tillräckligt stort för att kunna analysera skillnader i resultatnivå för dessa två grupper i jämförelse med elever som är födda i Sverige med minst en svenskfödd förälder (elever med svensk bakgrund/infödda) för ett givet undersökningstillfälle. Däremot blir det betydligt svårare att utifrån de internationella undersökningarna studera trender för dessa två undergrupper då den statistiska felmarginalen (eller standardfelet) då blir lite för stor för att kunna spåra modesta eller medelstora förändringar i dessa gruppers genomsnittliga resultatnivå. Förändringarna måste vara stora för att bli signifikanta. Dessutom går det inte att dela upp gruppen utlandsfödda ytterligare, t.ex. de som anlänt före respektive efter skolstart då detta leder till ännu större standardfel i skattningarna (eftersom grupperna då blir ännu mindre). Dessa typer av analyser görs bättre utifrån betygen som bygger på totaldata.

Elever med utländsk bakgrund presterar enligt de internationella studierna signifikant lägre resultat jämfört med elever med svensk bakgrund. När hänsyn tas till den socioekonomiska bakgrunden minskar visserligen skillnaderna i resultat men det finns fortfarande signifikanta skillnader mellan elever med svensk bakgrund och båda undergrupperna av elever med utländsk bakgrund. Detta gäller samtliga internationella studier i läsförståelse, matematik och naturvetenskap (PISA, PIRLS och TIMSS).

Om man i stället använder betygen som resultatmått (meritvärdet) är skillnaderna mellan elever med svensk bakgrund och svensk-

födda elever med utländsk bakgrund ganska liten efter att hänsyn tagits till skillnader i socioekonomisk bakgrund, cirka 4 meritvärdespoäng (2011), en skillnad som har minskat från cirka 8–9 poäng i slutet av 1990-talet. Motsvarande skillnad i meritvärde mellan elever med svensk bakgrund och utlandsfödda elever är cirka 36 meritvärdespoäng (2011) och har ökat på senare år.

Hur resultatutvecklingen påverkats av elever med utländsk bakgrund

För PISA-undersökningarna gäller att det nationella medelvärdet hade påverkats endast marginellt om Sverige inte hade några elever med utländsk bakgrund. I PISA är resultatnedgången mellan 2003 till 2012 i stort sett lika stor för elever med utländsk bakgrund som för hela elevpopulationen. Som exempel kan nämnas att cirka 16 procent av nedgången i läsförståelse mellan PISA-undersökningarna 2000 och 2009 kan förklaras med att vi har elever med utländsk bakgrund. Men den övervägande delen av nedgången, 84 procent har andra orsaker.

För PIRLS förbättras resultaten med 7–8 PIRLS-poäng om man exkluderar elever med utländsk bakgrund. Men den nedåtgående trenden är -20 poäng för elever med svensk bakgrund jämfört med -19 poäng för hela elevpopulationen. Således kan ingenting av nedgången i årskurs 4-elevers läsförståelse förklaras med att Sverige har elever med utländsk bakgrund, tvärtom hade nedgången varit ännu större om populationen bara bestått av elever med svensk bakgrund.

För TIMSS förbättras resultaten i matematik med mellan 3–6 poäng respektive 7–11 poäng i naturvetenskap när elever med utländsk bakgrund exkluderas, beroende på vilken mätning som studeras. Nedgången i matematik hade varit 3 TIMSS-matematikpoäng mindre om elever med utländsk bakgrund exkluderats. I naturvetenskap hade motsvarande nedgång varit 4 TIMSS naturvetenskapspoäng mindre. I jämförelse med den totala nedgången på 56 respektive 44 poäng kan bara en marginell andel av nedgången förklaras med elever med utländsk bakgrund, 5 respektive 11 procent i matematik respektive naturvetenskap.

År 2009 hade resultatskillnaden jämfört med Finland i PISA varit 31 poäng i stället för 39 poäng om varken Sverige eller Finland

hade haft några elever med utländsk bakgrund, vilket motsvarar 21 procent av resultatskillnaden.

Det är vanskligt att försöka skatta hur resultaten för elever med utländsk bakgrund har förändrats över tid utifrån internationella studier då urvalen är för små. Då ger betygen ett bättre underlag då dessa finns för samtliga elever i landet. Betygen visar att gruppen utlandsfödda elever tappat mark jämfört med elever med svensk bakgrund och att en förklaring till det troligtvis är att den genomsnittliga invandringsåldern ökat från cirka 7 till cirka 9 år under senare år. En annan är att ursprungsländerna inte är desamma som tidigare (vilket kan påverka den genomsnittliga utbildningsnivån hos elevernas föräldrar). Dessutom har andelen utlandsfödda elever ökat under de senaste 15 åren.

4.2.5. Betydelsen av icke-kognitiva förmågor

I Skolverkets lägesbedömning för 2013 framhåller verket med hänvisning till en av verkets egna rapporter67 att det finns allt mer stöd i internationell forskning för att så kallade icke-kognitiva förmågor såsom självuppfattning, motivation, samarbetsförmåga och självdisciplin är förmågor som har betydelse för att en individ ska klara sig bra när det gäller framtida studier och i arbetslivet. Inte minst tycks de vara viktiga för individer som har mindre gynnsamma förutsättningar. Det berör alltså i sina konsekvenser skolans kompensatoriska uppdrag, framhåller Skolverket.

I rapporten Betydelsen av icke-kognitiva förmågor redovisar Skolverket en analys där gällande läroplaners mål- eller syftesformuleringar om icke-kognitiva förmågor sammanställts i kluster enligt följande.

  • Kreativa inslag som idérikedom, nyskapande, nyfikenhet, initiativtagande, innovations- och entreprenörsanda.
  • Empatiska inslag som inlevelseförmåga, medkänsla, tolerans, förståelse och respekt för olikheter, solidaritet.
  • Karaktärsegenskaper som ansvarstagande, uthållighet, noggrannhet, omdöme, goda arbetsvanor, effektivitet och organisationsförmåga, framåtanda, självdisciplin, emotionell stabilitet.

67 Skolverket: Betydelsen av icke-kognitiva förmågor, 2013.

  • Sociala, och kommunikativa inslag som öppenhet, lättsamhet, social förmåga, samarbetsförmåga och förmåga att arbeta i grupp, flexibilitet och anpassningsförmåga, förmåga att uttrycka sig i olika former, kunna och våga uttrycka sin mening.
  • Inslag som berör självuppfattning: trygg identitet, självtillit och tilltro till egen förmåga, självförtroende, självkännedom, självständighet (autonomi).
  • Inslag som handlar om analys och problemlösning, som kritiskt tänkande, abstrakt och konkret tänkande, problemlösningsförmåga, dynamiskt tänkande, förmåga att sätta mål och planera.
  • Inslag som berör lärande; lära att lära, lust att lära, att reflektera över sitt sätt att lära och att utveckla sitt lärande, livslångt lärande.

Det svenska skolväsendet har, enligt skollag och läroplaner, under lång tid haft uppdraget att utveckla barns och elevers personlighet, egenskaper och förhållningssätt inom en rad av de områden som inom forskningen benämns icke-kognitiva förmågor. Hur den svenska skolan lyckas med detta uppdrag och betydelsen av dessa förmågor är ett område inom vilket mer kunskap behövs, framhåller Skolverket.

4.2.6. Utvecklingen av elevernas attityder, värderingar, hälsa och välbefinnande

I Skolverkets lägesbedömning för 2013 påpekar verket att ett gemensamt drag i studier om vad som kännetecknar framgångsrik undervisning är att de även lyfter fram betydelsen av förtroende mellan elever och lärare. En positiv skolmiljö med goda relationer och ett tillitsfullt klimat utgör goda förutsättningar för att uppnå bra skolresultat.68

I lägesbedömningen för 2013 framhålls vidare att Skolverkets attitydundersökningar sedan den första undersökningen 1993 har visat att nio av tio elever i årskurs 7–9 och i gymnasieskolan trivs med sin skola och med andra elever. Åtta av tio trivs även med sina lärare och bryr sig om och engagerar sig i skolarbetet. Sju av tio elever trivs med själva skolarbetet och tycker att det känns menings-

68 Skolverket: Skolverkets lägesbedömning 2013, 2013.

fullt att gå till skolan. Samma mönster återfinns i svaren från de yngre eleverna, i årskurserna 4–6. Nio av tio trivs ganska eller mycket bra med andra elever och med lärarna och lika många bryr sig om skolarbetet.

Skolverket anför i den aktuella lägesbedömningen vidare att uppgifter från både PIRLS 2011 och TIMSS 2011 visar att Sverige ligger i toppskiktet av alla EU/OECD-länder vad gäller elevernas upplevda trygghet i skolan i form av att mobbning förekommer i mindre utsträckning än i andra länder. Det finns likväl elever som inte känner sig trygga i skolan, vilket måste tas på största allvar, påpekar Skolverket, med hänvisning till en kvalitetsgranskning från Skolinspektionen 2010.69

4.2.7. En skola i kris? – en sammanfattande kommentar om utvecklingen av studieresultaten

Den svenska skolan befinner sig i en legitimitetskris. Att Utbildningsradion hösten 2013 sände en programserie om den svenska skolan med rubriken ”Världens bästa skitskola” är symtomatiskt för bilden av den svenska skolan. Den intensiva debatt som följt efter den senaste PISA-undersökningen, som presenterades i december 2013, understryker ytterligare bilden av en skola i kris.

Svenska 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap har enligt de internationella kunskapsmätningarna försämrats under en längre tid. Resultaten från PISA 2012 påvisar en ytterligare försämring i samtliga tre kunskapsområden mellan 2009 och 2012. För första gången presterar svenska elever under OECD-genomsnittet i såväl matematik som läsförståelse och naturvetenskap. I engelska samt i medborgar- och samhällskunskap presterar de svenska eleverna däremot enligt andra internationella mätningar på en hög nivå (dessa ämnen omfattas inte av PISA-undersökningen). En stor andel av de svenska eleverna trivs bra i skolan och Sverige ligger i toppskiktet av alla EU/OECD-länder vad gäller elevernas upplevda trygghet i skolan i form av att mobbning förekommer i mindre utsträckning än i andra länder. Vad gäller de viktiga så kallade icke-kognitiva förmågorna såsom självuppfattning, motivation, samarbetsförmåga och självdisciplin, saknar vi systematiska mätningar av hur väl den svenska skolan lyckas, men

69 Skolverket hänvisar till Skolinspektionens rapport Skolors arbete vid trakasserier och kränk-

ande behandling, 2010.

vi vet att det länge varit prioriterade uppgifter i de svenska läroplanerna att stärka elevernas icke-kognitiva förmågor. Det saknas aktuella nationella utvärderingar utifrån den svenska läroplanen, varför det är svårt att dra heltäckande slutsatser om utvecklingen av studieresultaten.

En viktig anledning till ”skolans kris” är alltså att resultaten i de internationella kunskapsmätningarna med något undantag kontinuerligt försämrats från 1990-talet och framåt. Vi har gått från att ha varit en ”toppnation” till att bli en genomsnittlig nation eller till och med sämre än genomsnittet vad gäller elevernas kunskaper och vi vet inte om vi sett slutet på resultatförsämringarna ännu. Sverige har historiskt sett hävdat sig väl i de internationella kunskapsmätningarna i läsning och naturvetenskap. Vid mitten av 1990-talet var även resultaten i matematik goda. Därefter har det skett en trendmässig försvagning i alla dessa ämnen. Ett annat allvarligt problem är att Sverige inte längre intar en topposition när det gäller likvärdighet i skolsystemet, utan är numera ett genomsnittland. Denna relativa nedgång beror inte så mycket på att övriga länder kommit ikapp utan den främsta orsaken är att likvärdigheten i Sverige har försämrats. Dels har skillnaderna mellan hög- och lågpresterande elever ökat, dels har skillnaderna mellan hög- och lågpresterande skolor ökat och dessutom har betydelsen av en elevs socioekonomiska bakgrund förstärkts. Sverige är ett av få länder där både de genomsnittliga resultaten och likvärdigheten försämrats samtidigt.

Att rapporterna om försämrade resultat göder diskussionen om ”skolans kris” beror på att försämringarna registrerats just i ämnet matematik samt i läsförmåga i svenska språket. Jämte engelskan anses nämligen ämnena matematik respektive svenska vara särskilt viktiga ämnen. Dessa båda ämnen anses dessutom, förutom att vara viktiga i sig, även vara av vikt för skolframgång i andra ämnen.

Vi kan se i kursplanerna i matematik för såväl obligatoriska som frivilliga skolformer att studierna inte bara syftar till att kunna lösa matematikuppgifter, utan ämnet syftar också till att utveckla abstraktionsförmåga och logiskt tänkande. Matematiken leder alltså till kunskapsöverspridning till andra ämnen och prestationer Ämnet har en stark symbolisk ställning som mått på studiebegåvning. Förr hade de klassiska språken ställning som gymnasiernas tyngsta ämnen. Ett skäl för studiet av klassiska språk var att den systematiska och logiska uppbyggnaden av latinet skulle lära eleven att se sådana mönster och därigenom påverka tänkandet i en systematisk och

logisk riktning. I dag är matematiken vår tids latin, det vill säga en symbol för begåvning och ett medel för kunskapsöverspridning.70Forskningen visar att det finns ett samband mellan betygen i matematik och betygen i andra ämnen i grundskolan, men det går för den skull inte att bevisa att det finns ett orsakssamband mellan goda kunskaper i matematik och studieframgång generellt.

Naturligt nog förutsätts god läsutveckling vara viktig för skolframgång i flera ämnen. Forskningen visar att tidiga misslyckanden i läsning leder till senare misslyckanden. Det bristande flytet i läsningen förtar viljan att läsa och leder därmed till begränsad läsning. Denna begränsade läsning leder i sin tur till minskad exponering för att utvidga ordförrådet och till minskad kontakt med idéer och därmed till mindre goda skolresultat över lag. Få torde bestrida att läsförmåga är grundläggande för skolframgång.

Att svenska elever presterar på en god internationell nivå i engelska och medborgarkunskap, och att inga försämringar noterats i prestationerna i dessa ämnen tycks inte förta bilden av en skola i kris. Ibland hävdas att det inte beror på skolan att vi är bra på engelska, utan på att många ungdomar spelar spel eller ser på engelska filmer. Det är inte lika ofta man hör att de försämrade resultaten i läsförmåga förklaras av att ungdomar läser mindre böcker på fritiden i dag, något som framgår av PISA-undersökningarna, och som även litteraturutredningen nyligen påpekat.71Vi har alltså en tendens att säga att det är skolans ”fel” och inte föräldrarnas eller det omgivande samhällets när det går dåligt i vissa ämnen, men att det är samhällets förtjänst och inte skolans när det går bra i andra ämnen.

Det är ett allvarligt problem att omkring 25 procent av eleverna inte får godkända betyg i alla ämnen och att cirka 12 procent av eleverna inte uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program. Vid värderingen av skolresultaten är det dock viktigt att komma ihåg att vi före 1994 hade ett relativt betygssystem där en viss andel av eleverna i praktiken förväntades inte ”godkännas” oavsett kunskapsnivå. Betygssystemet var konstruerat så att 24 procent av eleverna fick betyget 2, medan 7 procent fick betyget 1. En viktig skillnad är att ”icke-godkänt” inte existerade som begrepp då. I dag är innebörden av de nationella målen, att alla elever ska uppnå kraven för minst godkända betyg i alla ämnen, vilket av de

70 SOU 2010:97 Resultatuppföljning, läskvalitet och skolutveckling – tre bidrag till diskussionen

om jämställdhet i skolan. I det första bidraget, av Göran Linde, förs en diskussion om läro-

planskoder. 71SOU 2012:65 Läsandets kultur – slutbetänkande av Litteraturutredningen. Betänkandet har utgjort underlag till proposition 2013/14:3 Läsa för livet.

flesta uppfattades motsvara en nivå mellan 2 och 3 i det tidigare systemet.72 Skolans ambitionsnivå har således höjts efter det att skolan kommunaliserades. Denna ambitionshöjning är i sig en positiv sak, men begreppet ”icke-godkänt” leder också till att skolans misslyckanden att få elever att klara målen tydliggörs.

Försämringarna i studieresultat och likvärdighet måste tas på stort allvar. Samtidigt ska sägas att det finns många svenska skolor som fungerar bra. Det pågår en ”nedsvärtning” av den svenska skolan som sannolikt bidrar till att göra läraryrket mindre attraktivt och till att många elever får en negativ bild av skolan och sina lärare. I värsta fall riskerar eleverna även att få en negativ bild av sin egen förmåga och av möjligheterna till utveckling i övrigt i skolan. Det saknas för övrigt aktuella nationella utvärderingar utifrån den svenska läroplanen, varför det är svårt att dra heltäckande slutsatser om utvecklingen av studieresultaten.

Från universiteten kommer larmrapporter om att nya studenter inte kan läsa och därför inte kan tillgodogöra sig undervisningen. Samtidigt kan många universitetslärare vittna om att studenter på grundutbildningen som genomgått den svenska ungdomsskolan är skickliga i att självständigt analysera problem och dokumentera sin analys. Bilden av den svenska skolan är kluven.

4.3. Resurser till skolan före och efter kommunaliseringen

I detta avsnitt behandlas resurserna till skolan före och efter kommunaliseringen. Avsnittet baseras till stor del på den rapport om resurserna i skolan som Statskontoret tagit fram på uppdrag av denna utredning.73En styrka med Statskontorets rapport är bland annat att data i flera av delanalyserna omfattar förhållandevis långa tidsserier. Av utrymmesskäl redovisas nedan endast ett urval av resultatet från Statskontorets fylliga analys av utvecklingen av resurserna till skolan före och efter kommunaliseringen.

72 Ingrid Carlgren: ”Trivialskolan”, Skola och samhälle 2010-02-04. 73 Statskontoret: Resurserna i skolan, rapport 2013:10.

4.3.1. Aktuellt om resurser och resursfördelning till skolan

Allmänt om resursfördelningen till skolan

Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet samt skola och vuxenutbildning utgör en väsentlig del av den kommunala sektorns verksamhet. Kostnaderna för dessa verksamheter motsvarade 2012 drygt 40 procent av den kommunala sektorns totala kostnader som uppgick till 528,9 miljarder kronor. Av kommunernas totala kostnader svarade förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet för drygt 14 procent medan andelen för skola och vuxenutbildning uppgick till drygt 26 procent. I dessa kostnader ingår även ersättningar till andra anordnare och huvudmän.

Under verksamhetsåret 2012 uppgick den totala kostnaden för förskola, fritidshem, annan pedagogisk verksamhet, skola och vuxenutbildning till 214,8 miljarder kronor. Av den totala kostnaden utgjorde 65 procent (138,9 miljarder kr) av kostnader för skola och vuxenutbildning och 35 procent (75,9 miljarder kr) av kostnader för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet.

Av de totala kostnaderna för skola och vuxenutbildning 2012 var 109,1 miljarder kronor kostnader för verksamhet med kommunal huvudman. Det innebär att knappt 79 procent av den totala kostnaden för skola och vuxenutbildning utgjordes av kommunernas kostnader för verksamhet i egen regi. Den resterande kostnaden på 30 miljarder kronor var kostnader för verksamhet med fristående, statlig eller landstingskommunal huvudman. En stor del av de övriga huvudmännens kostnader finansieras av kommunerna. Kostnaderna per elev var högst i grundsärskolan och i gymnasiesärskolan, följt av förskolan, grundskolan och gymnasieskolan. Kostnaderna för grundskolan uppgick 2012 till 90 000 kronor per elev.74

74 Skolverket: Kostnader för förskola, fritidshem, annan pedagogisk verksamhet, skola och

vuxenutbildning 2012, PM Utbildningsstatistik 2013-09-14.

Figur 4.5 Totalkostnaden per barn/elev för samtliga verksamhetsformer 2012

Källa: Skolverket.

Undervisningen svarar för den största delen av de totala kostnaderna, medan lokaler är den näst störta kostnadsposten, detta gäller i såväl grundskolan som gymnasieskolan.

Figur 4.6 Fördelningen av delkostnader för grund- och gymnasieskolan 2012

Källa: Skolverket.

Kort om spridningen i kostnader mellan kommunerna

Det är stor spridning i kostnader mellan de kommunala huvudmännen för grundskolan. Kostnaderna per elev varierade under 2012 mellan 135 600 och 75 100 kronor. Även när det gäller kostnaderna per elev för undervisning är variationerna stora mellan kommunerna – mellan 73 500 och 34 100 kronor. Även för andra kostnadsslag är skillnaderna stora. Exempelvis varierade kostnaderna för elevhälsan under 2012 mellan 10 200 kronor per elev och 800 kronor per elev. För läromedel varierade motsvarande kostnader mellan 9 600 kronor och 1 200 kronor. De fristående skolorna uppvisar ännu större variationer.

Tabell 4.8 De kommunala huvudmännens kostnader per elev 2012, kronor, totalkostnad samt undervisningskostnad, spridningsmått

Spridningsmått för kommuner Totalkostnad Kostnader för undervisning

Max

135 600

73 500

90 % 75 %

104 300

97 700

54 900 49 900

Median

91 100

46 500

25 % 10 % Min

85 600 81 500 75 100

43 800 41 200 34 100

Källa: Skolverket.

Skillnaderna i kostnader mellan de kommunala huvudmännen kan till stor del förklaras av att kommunerna har skilda strukturella förutsättningar för sina skoluppdrag. En viktig strukturell faktor är invånardistansen. Den är ett mått på befolkningstätheten i ett område, beräknat efter genomsnittligt fysiskt avstånd mellan invånare. Detta mått fångar skillnader som finns mellan kommunerna vad gäller de förutsättningar som glesbygd har i jämförelse med tätare befolkade områden, till exempel kostnader för små skolor och längre skolskjutsar. Men det finns förstås även skillnader i effektivitet och ambitionsnivå mellan kommunerna, eller andra skillnader som följer av att man har olika traditioner och skilda arbetssätt. En kommuns kostnader för skolan påverkas även av omfattningen och inriktning på det arbete som andra aktörer i lokalsamhället bedriver, främst andra statliga eller kommunala organ, som arbetar med fritidsverksamhet, samhällsplanering socialtjänst,

insatser för att få unga i arbete med mera. Statskontoret kunde i en analys 2009 förklara omkring 60 procent av skillnaderna i kommunernas kostnader för grundskolan med ett antal strukturella variabler, bland annat med åldersstruktur, andelen barn med utländsk bakgrund och bebyggelsestruktur.75Med andra ord förblev omkring 40 procent av kostnadsskillnaderna oförklarade. Skilda sätt att redovisa kostnader kan förklara en del av skillnaderna. En delmängd av dessa 40 procent utgörs med all sannolikhet av effektivitets- eller ambitionsskillnader kommunerna emellan. Ingen har hittills kunnat fånga dessa skillnader i en statistisk analys.

Ytterligare uppgifter om spridning i kostnader mellan kommuner redovisas i avsnitt 4.3.9. Där redovisas även vissa uppgifter om spridning i kostnader gällande gymnasieskolan.

Kort om den kommunalekonomiska utjämningen

Kommunernas och landstingens intäkter består till stor del av skatteintäkter (cirka 70 procent) och statsbidrag (cirka 16 procent). Till detta kommer en kommunal fastighetsavgift som infördes 2008.76Men förutsättningarna att klara sina uppgifter skiljer sig åt eftersom det finns stora skillnader i beskattningsbar inkomst per invånare (skattekraft) mellan olika kommuner och landsting. Framför allt gäller detta för kommunerna och det beror inte enbart på skillnader i invånarnas förvärvsinkomster utan också på skillnader i hur många som arbetar och invånarnas åldersstruktur. På grund av skillnader i behovet av kommunal verksamhet, bland annat till följd av skillnader i befolkningens ålderssammansättning, kan dessutom kostnadsskillnaderna mellan kommunerna vara betydande. Syftet med systemet för kommunalekonomisk utjämning är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Meningen är att skillnader i kommunalskatt i stort ska spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Inom ramen för den kommunalekonomiska utjämningen omfördelas medel för att ut-

75 Statskontoret: Begrepp och beräkningssätt inom kostnadsutjämningen – en förstudie, 2009. 76SOU 2011:59Spara i goda tider – för en stabil kommunal verksamhet.

jämna såväl strukturellt betingade kostnadsskillnader som strukturellt betingade inkomstskillnader.77

4.3.2. Kommunerna disponerar medel fritt

När skolan kommunaliserades fanns statliga medel för skolan i ett särskilt sektorbidrag. Men redan 1993 inlemmades medlen för skolan i ett nytt generellt statsbidrag, den så kallade ”påsen”. Detta innebar större möjligheter för kommunerna att göra ekonomiska prioriteringar mellan olika kommunala ansvarsområden. Samtidigt slogs fast att statens mål och krav på de kommunala verksamheterna i första hand skulle läggas fast i lag i stället för att styras genom specialdestinerade statsbidrag. Det är bland annat mot denna bakgrund intressant att analysera hur stora resurser kommunerna sammantaget avsatt till skolan efter kommunaliseringen, eller snarare efter att medlen till skolan hamnade i ”påsen” 1993, i jämförelse med motsvarande på den tiden skolan till stor del finansierades med specialdestinerade statliga bidrag. (Här ska dock erinras om att skolan finansierades till omkring 50 procent via kommunalskatten åren närmast före kommunaliseringen.) På motsvarande sätt är det intressant att analysera spridningen i avsatta resurser till skolan mellan kommuner eller grupper av kommuner. En analys av spridningen av de resurser kommunerna avsätter till skolan kan ge indikationer på om det finns enstaka kommuner eller grupper av kommuner som av något skäl inte prioriterar skolan i samma utsträckning som andra kommuner. Nedan redovisas uppgifter om kommunernas resurser till skolan före respektive efter kommunaliseringen.

4.3.3. Regler, samhällstrender och demografi är i hög grad styrande för kommunerna

När utvecklingen av olika kommunala verksamheter diskuteras är det viktigt att hålla i minne att kommunernas verksamhet till stor del styrs av mål och krav i lagar och förordningar, som i praktiken framtvingar resurssatsningar till specifika områden. Man brukar säga att omkring 80 procent av kommunernas resurser används till verksamhet som är speciallagsreglerad. Kommunernas frihet att

77 Sveriges Kommuner och Landsting och Finansdepartementet: Kommunalekonomisk ut-

jämning. En informationsskrift om utjämningssystemet för kommuner och landsting 2008, 2008.

prioritera mellan olika områden är alltså i praktiken begränsad. Givet dessa lagar och förordningar är demografiska faktorer i hög grad styrande för kommunernas resursallokering till olika områden. Variationen över tid av befolkningens ålderssammansättning innebär också att behoven av olika typer av tjänster varierar över tid. Andelen äldre över 70 år i befolkningen har ökat kontinuerligt mellan 1980 och 2010 – ökningen är cirka 30 procent. Ökningen är ännu större i åldersgruppen 75 år eller äldre, där är ökningen cirka 50 procent. Befolkningsutvecklingen för barn och ungdomar varierar över tiden, men utan en ihållande trend. Det kan noteras att andelen barn i skolåldern var jämförelsevis lågt vid tidpunkten för skolans kommunalisering (1991) och vid övergången till ett generellt statsbidrag (1993), men att andelen steg kraftigt åren därefter.

Figur 4.7 Befolkningsutveckling i olika åldersgrupper åren 1980 till 2010.

Index med 1980 som basår

Källa Statskontoret.

Den demografiska utvecklingen påverkar alltså volymen kommunala tjänster. Därutöver påverkar politiska beslut samma volym av tjänster. Olika reformer eller samhällstrender förändrar över tid omfattningen av den verksamhet som har respektive åldersgrupp som målgrupp. Genom att studera prestationer, som är ett sam-

manvägt mått på antalet tjänster inom olika verksamhetsområden, kan vi säga något om förändringen av volymen utförda tjänster. Definitionen omfattar endast mängden utförda tjänster och inte eventuella förändringar i tjänsternas innehåll och kvalitet. Antalet prestationer för barnomsorgen har ökat med cirka 150 procent sedan 1980, utan att antalet barn har ökat i motsvarande grad. Förklaringen är att en större andel barn nyttjar kommunal barnomsorg i dag jämfört med 1980. Exempelvis var nio av tio barn i åldrarna 2–3 år inskrivna i barnomsorg 2010. Antalet prestationer inom äldreomsorgen är relativt konstanta under perioden 1980–2010. Antalet prestationer inom gymnasieskolan har ökat relativt kraftigt. Detta beror till stor del på 1991 års gymnasiereform, som innebar att en större andel ungdomar påbörjar studier i gymnasieskolan. Antalet prestationer i grundskolan har inte förändrats särskilt mycket sedan 1980, och följer variationerna i utvecklingen av antalet barn i åldersgruppen 7–15 år.

Figur 4.8 Antalet prestationer inom förskola, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg 1980 till 2010. Index med 1980 som basår

Källa: Statskontoret.

4.3.4. Kostnaderna för välfärdstjänster har ökat totalt sett, men inte för grundskolan

Kostnaderna för såväl barn- som äldreomsorg har ökat med cirka 70 procent sedan 1980. Även kostnaderna för gymnasieskolan har ökat kraftigt. Kostnaderna för grundskolan är däremot i stort oförändrade 2010 jämfört med 1980, utan att antalet barn har minskat markant. Grundskolans kostnadsmässiga andel av de totala kostnaderna för kommunala välfärdstjänster har minskat från 19 procent 1981 till under 13 procent 2010.

Figur 4.9 Kommunernas totala kostnader för förskola, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg åren 1980 till 2010.

Index beräknat utifrån fasta priser med 1980 som basår

Källa: Statskontoret.

4.3.5. Kommunernas kostnader per elev för grundskolan minskade under 1990-talet, men ökade igen under 00-talet

Som framgått ovan är resurserna till grundskolan mätt i fasta priser ungefärligen oförändrade i dag jämfört med 1980. I diagrammet nedan framgår sambandet mellan kostnaderna per elev och antalet elever i grundskolan. Mellan åren 1991 och 1999 minskade kostnaderna per elev med omkring 13 procent i fasta priser. En möjlig

förklaring är att ökningen av elevantalet gjorde att kommunerna kunde fördela sina kostnader på fler elever. En annan tänkbar förklaring är den ekonomiska krisen under 1990-talet, som innebar försämrade ekonomiska förutsättningar för kommunerna. Under perioden 2000 till 2010 ökade kostnaderna per elev med 16 procent i fasta priser. År 2009 var det första året då kostnaderna per elev nådde en nivå som motsvarande den i början av 1990-talet. Mellan åren 2002 och 2010 minskade samtidigt elevkullarna.

Figur 4.10 Kommunernas totala kostnader per elev för grundskolan (kronor) i riket åren 1980 till 2010, 2010 års priser

Källa: Statskontoret.

4.3.6. Utvecklingen av lärartätheten för grundskolan uppvisar en liknande trend som kostnaderna per elev

Ett ofta använt resursmått inom skolstatistiken är lärartäthet, dvs. antalet heltidstjänster för lärare per 100 elever. Lärartätheten i de kommunala huvudmännens skolor uppvisar under perioden 1990 till 2011 en liknande trend som kostnaderna per elev. Mellan 1990 och 2000 sjönk lärartätheten i grundskolan från omkring 9,1 till 7,6 lärare per 100 elever. Under 2000-talet ökade lärartätheten igen för att 2011 uppgå till 8,3 lärare per 100 elever. Övergången från specialdestinerade statsbidrag till ett generellt bidrag innebar att bidraget upphörde att beakta volymförändringar. Under perioden har flera statliga satsningar genomförts i syfte att öka lärartätheten.

Figur 4.11 Lärartätheten inklusive och exklusive modersmål och Svenska 2 samt andel lärare med pedagogisk högskoleexamen i riket åren 1992 till 2011

Källa: Statskontoret.

Enligt Skolverket påverkade de minskade resurserna per elev inom grundskolan främst specialundervisningstimmarna och undervisningen i modersmål och svenska som andraspråk. Specialundervisningen minskade med 27 procent och svenska som andraspråk med omkring 40 procent mellan läsåren 1991/92 och 1996/97. I praktiken innebar detta att många skolor helt kom att sakna speciallärare. Kostnaderna för elevvård minskade med 38 procent i fasta priser mellan 1991–1999.78

78 Refererat från Statskontoret 2013:10.

4.3.7. Kommunernas kostnader per elev för gymnasieskolan ökade något under 1990-talet, men minskade under 2000-talet

Som nämnts har de totala kostnaderna för gymnasieskolan ökat kraftigt från början av 1990-talet, främst till följd av att gymnasieskolan reformerades och öppnades för fler elever 1991. Kostnaderna per elev har enligt Statskontorets beräkningar ökat med ungefär 3 procent i fasta priser, från 1991 fram till 2011.

4.3.8. Lärartätheten i de kommunala gymnasieskolorna har ökat under större delen av perioden 1991 till 2011

Lärartätheten i gymnasieskolan, uttryckt som heltidstjänster per 100 elever, har ökat under större delen av tidsperioden 1991 till 2011, från 7,4 till 8,5 lärare. Andelen lärare med pedagogisk examen minskade däremot under perioden, från 94 till 81 procent 2011.

Figur 4.12 Lärartäthet och andel lärare med pedagogisk examen (procent) i kommunala gymnasieskolor, åren 1991 till 2011.

Källa: Statskontoret.

4.3.9. Spridning i kostnader och lärartäthet över tid

Av figuren nedan framgår skillnader i resurser till skolan över tid för olika grupper av kommuner. Det finns inte någon kommungruppsindelning som är beständig över hela tidsperioden från slutet av 1980-talet fram till 2011. Statskontoret har därför gjort en egen kommungruppsindelning, med fem grupper av kommuner.79

Skillnaderna i kostnader per elev mellan olika grupper av kommuner har varit i stort sett konstant från tidpunkten för kommunaliseringen och framåt. Skillnaden i kostnader per elev mellan den kommunala huvudmannen med högst respektive lägst kostnader är relativt stor. De tio kommuner med högst kostnader per elev exklusive lokaler 2010 hade en kostnad på mellan 84 000 och 98 000 kronor. Av dessa kommuner var åtta glesbygdskommuner, enligt Statskontorets indelning. De tio kommuner med lägst kostnad per elev exklusive lokaler hade en kostnad på mellan 57 000 och 59 000 kronor. Merparten av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna går dock att härleda till att kommunerna har skilda strukturella förutsättningar. Generellt sett har glesbygdskommuner och storstadskommuner ett högre strukturellt betingad kostnadsläge för skolverksamheten. Glesbygdskommuner tenderar exempelvis att ha högre kostnader beroende på mindre skolor och högre kostnader för skolskjutsar. Storstadskommuner har exempelvis ett något högre löneläge.

79 Se Statskontorets rapport 2013:10 för en beskrivning av vilka kommuner som ingår i respektive grupp.

Figur 4.13 De kommunala skolhuvudmännens kostnader för grundskolan per elev exklusive lokalkostnader (kronor) i olika grupper av kommuner, åren 1992 till 2011. 2010 års priser

Källa: Statskontoret.

Spridningen mellan kommuner i totalkostnader per elev uppvisar en svagt minskande trend under den studerade tidsperioden.

Figur 4.14 Spridning i de kommunala skolhuvudmännens kostnader totalt per elev med respektive utan lokaler i grundskolan för åren 1989 till 2011, variationskoefficienter

Källa: Statskontoret.

Lärartätheten varierar mellan olika grupper av kommuner. Den har varit högst i glesbygdskommuner under hela perioden 1989 till 2011. Storstäderna har från 1995 och framåt haft en något högre lärartäthet än riksgenomsnittet och övriga grupper av kommuner. Den genomsnittliga lärartätheten har varit lägst i förortskommunerna under hela perioden. Många av förortskommunerna har en relativt hög befolkningstäthet och låg invånardistans, vilket kan innebära bättre möjligheter att organisera skolenheter och undervisningsgrupper till lägre kostnader.

Figur 4.15 Lärartäthet i grundskolan för de kommunala skolhuvudmännen i olika grupper av kommuner åren 1989 till 2011, antal heltidstjänstgörande lärare per 100 elever

Källa: Statskontoret.

Spridningen i lärartäthet mellan kommuner är ungefär lika stor i dag som kring 1990. Spridningen minskade visserligen i samband med att lärartätheten minskade under 1990-talet, men under 2000talet ökade den igen. Spridningen var generellt större på 1980-talet än på 1990- och 2000-talet.80

80 Data för tiden före 1992 är dock beräknad med en annan metod och kan skilja sig något från tiden efter. Se vidare i Statskontorets rapport 2013:10.

Figur 4.16 Spridning mellan kommunala skolhuvudmän för olika lärarmått i grundskolan åren 1983 till 2011, variationskoefficienter

Källa: Statskontoret.

I slutet av 1990-talet ökade skillnaderna kraftigt i andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen mellan olika grupper av kommuner. Många nya lärare rekryterades vid denna tidpunkt och det kan antas att tillgången på lärare med pedagogisk utbildning varierade över landet.81Andelen lärare med pedagogisk examen har varit störst i de större städerna under hela perioden. Glesbygdskommunerna har emellertid gått från en låg till en hög andel lärare med pedagogisk examen, i förhållande till riksgenomsnittet. Storstäderna har numera en lägre andel lärare med pedagogisk examen än riksgenomsnittet.

81 Skolverket: Statsbidrag till personalförstärkningar i skola och fritidshem, 2007. Refererat från Statskontoret 2013:10.

Figur 4.17 Andel heltidstjänster för lärare med pedagogisk högskoleexamen i olika grupper av kommuner åren 1992 till 2011, %

82

Källa: Statskontoret.

De kommuner som har lägst skattekraft har under hela den studerade perioden haft högst kostnader för grundskolan. Detta beror sannolikt på att många kommuner med låg skattekraft är glesbygdskommuner, små kommuner eller kommuner som har en stor befolkningsminskning, det vill säga det handlar om kommuner som har en hög kostnadsstruktur för sin skolverksamhet till följd av stora avstånd och få elever eller vikande elevunderlag.

82 Sättet för omräkning till heltidstjänster har förändrats från och med läsåret 1996/97. Förändringen innebär att uppgifterna för läsåret 1996/97 inte är helt jämförbara med uppgifterna från tidigare läsår. Uppgifterna för läsåret 1995/96 har dock räknats om av Skolverket för att möjliggöra jämförelser. Refererat från Statskontoret 2013:10.

Figur 4.18 Kostnader per elev exklusive lokalkostnader (2010 års priser) i grundskolan bland de tio procent kommunala skolhuvudmän med störst befolkningsminskning respektive störst befolkningsökning i åldrarna 7–15 år mellan 1989 och 2011

Källa: Statskontoret.

De kommunala skolhuvudmännens kostnader för gymnasieskolan motsvarade 73 procent av de totala kostnaderna läsåret 2011/2012. De strukturellt betingade kostnadsskillnader som finns för grundskolan gäller till stor del även för gymnasieskolan. Dessutom varierar kostnaderna mellan kommunerna betydligt beroende på andelen av respektive gymnasieprogram. De yrkesinriktade programmen är, med undantag av Barn- och fritidsprogrammet och Omvårdnadsprogrammet, överlag dyrare än de teoretiska programmen.

Den genomsnittliga kostnaden per elev för hemkommunen är högst i glesbygdskommuner och i övriga kommuner under perioden 1996 till 2010, medan storstäderna har den lägsta genomsnittliga kostnaden.

Figur 4.19 Genomsnittlig kostnad per elev folkbokförd i kommunen i olika grupper av kommuner åren 1989 till 2011 för gymnasieskolan, hemkommunens kostnader i 2010 års priser

Källa Statskontoret.

4.3.10. Kommunernas kompensatoriska fördelning till skolor och elever

Kommunerna har stor handlingsfrihet att anpassa skolans organisering och finansiering efter lokala förutsättningar och behov. Den decentraliserade resursfördelningen är avsedd att vara ett medel för att nå målet att alla elever i skolan ska få tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet.

Skolverket fick i slutet av 2012 regeringens uppdrag att genomföra en fördjupad studie av hur kommunerna fördelar sina resurser till kommunala och fristående grundskolor. Enligt uppdraget ska Skolverket med utgångspunkt i det urval av kommuner som gjordes i en tidigare rapport från verket83 beskriva bland annat hur skolhuvudmän och enskilda skolor anpassar resursfördelningen till elevernas olika behov.

I Skolverkets avrapportering av uppdraget84 framhålls att frågan om vad som är en tillräcklig fördelning av resurser efter skolornas

83 Skolverket: Resursfördelning till grundskolan – rektors perspektiv, 2011. 84 Skolverket: Kommunernas resursfördelning till grundskolor, 2013.

och elevernas förutsättningar är svår att besvara. Alla delar i ett resursfördelningssystem behöver studeras sammantaget och, inte minst, hur resurserna används och omvandlas till kvaliteter i klassrumsarbetet, framhåller Skolverket. Här spelar det en stor roll hur lärarkompetenserna fördelas efter de behov som finns i skolorna, menar Skolverket. Skolans resurser måste också ses i ett bredare sammanhang av social service i kommunerna. Utan att ta hänsyn till vilka resurser skolans närområde har kan det bli missledande att enbart studera skolan och skolans resurser. Vilka åtgärder som vidtas för att minska skolsegregationen, vid sidan av dem som kompenserar för segregationens negativa effekter, är också något som påverkar hur resurserna till skolorna styrs. Sammantaget gör därför Skolverket bedömningen att det knappast är möjligt att på empirisk väg identifiera det för alla kommuner effektivaste resursfördelningssystemet. Kommunerna i landet ser olika ut och har olika strukturella förutsättningar. De gör olika prioriteringar och ska hantera en politisk opinion. Kommunerna fördelar därför resurserna på olika sätt. Det optimala sättet att fördela resurser på, med avseende på likvärdighet och studieresultat, formas av kommunen själv.

Skolverkets studie visar också att det finns stora variationer mellan kommuner i fråga om tilldelning av resurser till skolverksamheten och fördelning av resurser mellan skolor. Det gäller bland annat hur mycket resurser kommunerna totalt satsar på grundskolan och hur stor del av resurserna som fördelas efter skolornas förutsättningar. Olikheterna mellan kommunerna i fråga om resursfördelning måste betraktas som en såväl väntad som önskad konsekvens av rådande styrsystem i skolan, menar Skolverket. Kommunens skolsegregation, med avseende på socioekonomiska skillnader, förklarar dock endast i begränsad omfattning hur mycket en kommun kompenserar skolor med sämre förutsättningar. Det gäller både de ekonomiska resurser som fördelas efter socioekonomiska kriterier och fördelningen av lärarresurser. På kommunnivå kan skillnaderna i hur mycket som totalt sett satsas på grundskolan inte alls förklaras av hur skolsegregerad kommunen är, eller av andelen elever i åtgärdsprogram. Andra typer av faktorer tycks vara viktigare för att förklara hur resurserna anpassas efter skolornas förutsättningar. Det väcker i sin tur frågor som är kopplade till elevers rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet, framhåller Skolverket.

En förutsättning för att resurserna inom skolan ska kunna fördelas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt är aktiva och med-

vetna kommuner, både i fråga om fördelningen av resurser, i uppföljningen av hur resurserna används och vilken effekt de får för likvärdigheten. I Skolverkets studie framgår att kommunerna över tid har ökat anpassningen av resurserna till skolornas socioekonomiska förutsättningar. Skolsegregerade kommuner anpassar resurserna i större utsträckning än mindre segregerade kommuner. Det tyder på en ökad medvetenhet i kommunerna vad gäller att försöka kompensera för skolornas olika förutsättningar, att följa upp den fördelning som görs och genomföra de förändringar som arbetet med uppföljningen påkallar, menar Skolverket. Men fortfarande är fördelningen av resurser utifrån skolornas socioekonomiska förutsättningar liten, i förhållande till de kraftfulla insatser som Skolverket menar behövs för att förstärka likvärdigheten i skolan. Skolverket anser att det är angeläget att kommunerna i ännu större omfattning än i dag följer upp hur resurserna fördelas och används inom varje skola samt analyserar hur fördelningen påverkar måluppfyllelsen så att resursfördelningen kontinuerligt kan anpassas till de behov som finns.

Skolverket framhåller även att det är omdiskuterat inom litteratur och forskning på området hur stor betydelse ekonomiska resurser har för elevers studieresultat. Effekten på elevernas resultat beror i hög grad på hur resurserna används och vad som händer i klassrummet. Sammantaget ger forskningen inga entydiga svar på sambandet mellan resurser och resultat, framhåller Skolverket. Att kopplingen mellan resurser och resultat inte är självklar illustrerar till exempel det faktum att den svenska skolan har tillförts ökade ekonomiska resurser under det senaste decenniet, samtidigt som internationella studier visar på sjunkande resultat för elever i den svenska grundskolan, påpekar Skolverket. Forskningsresultaten ger inte heller någon detaljerad vägledning till hur en kommun ska gå till väga för att konstruera den optimala resursfördelningsmodellen.

Regeringen har föreslagit ett förtydligande i skollagen om att kommunerna ska fördela resurser utifrån elevernas förutsättningar och behov (U2013/6278/S). Regeringens avsikt är att besluta om en proposition om ändringar i skollagen i mars 2014 och att förändringen träder i kraft den 1 juli 2014.85

85 Regeringens pressmeddelande 23 oktober 2013.

4.3.11. Samvariationen mellan resurser och lokala förhållanden över tid

Statskontoret har inom ramen för verkets uppdrag från denna utredning analyserat hur utvecklingen över tid av kostnader per elev och lärartäthet samvarierar med, och därmed eventuellt kan förklaras av, lokala förhållanden. Statskontoret undersöker tre tidsperioder: åren 1989 till 1992, 1995 (1993 för lärartäthet) till 2001 och 2002 till 2011. I modellen använder Statskontoret skattekraft per invånare och totala statsbidrag per invånare som mått på ekonomiska förutsättningar. Statskontoret finner ingen samvariation mellan förändringen i kostnader per elev respektive lärartäthet och förändringen i skattekraft under perioden 1989 till 1992 då statsbidragen var riktade till skolan. Under följande period finner dock Statskontoret att kostnaderna per elev och lärartäthet varierar positivt med skattekraften. Detta skulle kunna bero på att de riktade statsbidragen var mer verksamma i att utjämna ekonomiska skillnader mellan kommuner än de generella statsbidragen, menar Statskontoret. Samvariationen försvagas dock under den sista perioden 2002 till 2011 för kostnader per elev och försvinner för lärartätheten.

Under perioden 1995 (från 1993 för lärartätheten) till 2001 finner Statskontoret en samvariation mellan både skattekraft och statsbidrag och förändringar i kostnader per elev samt i lärartäthet. Både kostnader per elev och lärartäthet ökade mer i kommuner där skattekraft och statsbidrag ökade mer. En möjlig förklaring är att den totala kostnaden för skolan ökade under denna period. Både skattekraft och de totala statsbidragen kan ha varit viktiga förutsättningar för kommunernas möjligheter att anpassa sig till det högre kostnadsläget. Under perioden 2002 till 2011 var situationen den omvända med minskande elevkullar, och därmed minskade totala kostnader för skolan, men också med en finansiell kris med början 2008. Förändringen av kostnaderna per elev samvarierar under denna period fortfarande med skattekraften men mindre signifikant än perioden 1993 till 2001.

De totala statsbidragen samvarierar inte med förändringarna av kostnaderna per elev eller lärartäthet mellan 1989 till 1992 i Statskontorets modell. När Statskontoret studerar den något längre perioden 1989 till 1994 finner man dock en positiv samvariation mellan kostnader per elev och de totala statsbidragen.

4.3.12. Sambandet mellan resurser och studieresultat

Statskontorets rapport på uppdrag av denna utredning innehåller en kunskapsöversikt om forskning som rör sambandet mellan resurser och studieresultat. Nedan refereras delar av Statskontorets kunskapsöversikt. Forskningen visar att lärarkompetens är den enskilt viktigaste faktorn för elevernas studieresultat. Forskningen visar även att resurser spelar roll för studieresultat i skolan och de tycks spela större roll för elever med sämre studieförutsättningar eller särskilda behov.

Lärarkompetens är den enskilt viktigaste faktorn för elevernas resultat

I Gustafssons och Myrbergs kunskapsöversikt framstår lärarkompetensen som den enskilt viktigaste faktorn för elevernas resultat.86Med utgångspunkt i internationell forskning angav Skolverket i en annan kunskapsöversikt att minst 10–15 procent av variationen i elevers resultat kunde hänföras till skillnader mellan olika lärare.87

När det gäller lärarkompetensen är forskningsresultaten också relativt entydiga. Praktiskt taget oberoende av hur lärarkompetensen definieras, till exempel som yrkeserfarenhet, pedagogisk utbildning eller ämnesutbildning, visar forskningen på positiva effekter på elevernas resultat. Förklaringen torde vara att mer kompetenta lärare undervisar på ett annat och bättre sätt än mindre kompetenta lärare. Ett huvudresultat i forskningen är att kompetenta lärare kan anpassa undervisningen till elevers behov. En bred repertoar av undervisningsmetoder är det mest framträdande draget hos skickliga lärare.88

86 Jan-Eric Gustafsson och Eva Myrberg: Ekonomiska resursers betydelse för pedagogiska

resultat, Skolverket 2002. Refererat från Statskontoret 2013:10.

87 Skolverket: Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? En kunskapsöversikt om betydelsen

av olika faktorer, 2009, sammanfattande analys. Refererat från Statskontoret 2013:10.

88 Gustafsson och Myrberg 2002. Refererat från Statskontoret 2013:10.

Klasstorleken har betydelse för studieresultateten för vissa elever

I en ESO-rapport från 2002 redovisades en longitudinell studie av effekterna av klasstorlek på elevernas resultat.89 Ett huvudresultat i studien var att mindre klasser har en positiv påverkan på elevernas prestationer. Den positiva effekten av mindre klasstorlek visade sig också vara större för elever med utländska föräldrar. Gustafsson & Myrberg påpekade dock i sin kunskapsöversikt att en viss försiktighet bör iakttas vid tolkning av studiens resultat, då den omfattade ett i sammanhanget begränsat antal i elever samt endast avsåg delar av matematikområdet.90

Ökade resurser förbättrar studieresultaten

I en rapport från 2009 konstaterar Skolverket utifrån resultat från tidigare forskning att ekonomiska resurser har betydelse för elevernas resultat. Särskilt betydelsefulla är resurserna för yngre elever och för elever med mindre gynnsam socioekonomisk familjebakgrund. Sambandet är dock inte enkelt och entydigt, menar Skolverket. I rapporten understryker Skolverket att resurser är en förutsättning för skolans verksamhet, men att det är hur resurserna används som avgör om resurser kan omsättas till likvärdighet och kvalitet i undervisningen.91

I Välfärdspolitiska rådets rapport från 2003 redovisas en undersökning som visar att den minskning av lärartätheten om 15 procent som ägde rum mellan läsåren 1990/91 och 2002/03 ledde till en försämring av studieresultaten för den genomsnittlige eleven med motsvarande 1,1 percentilenheter i rangordning av alla elever. För elever som invandrat inom fem år innan de slutat nionde klass var försämringen betydligt större. Även för elever med lågutbildade föräldrar var effekten mer negativ än för genomsnittseleven.92

I en IFAU-rapport från 2007 påvisas att resursneddragningarna mellan läsåren 1990/91 och 2002/03 innebar att eleverna försämrade sin position i betygsfördelningen med 1,2 procentenheter.93

89 Alan B. Krueger och Mikael Lindahl: Klassfrågan – en ESO-rapport om lärartätheten i

skolan. Departementsserien, Ds 2002:12. Refererat från Statskontoret 2013:10.

90 Gustafsson och Myrberg 2002. Refererat från Statskontoret 2013:10. 91 Skolverket: Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov, 2009. 92 Anders Björklund m.fl.: Välfärdspolitiska rådets rapport 2003. Refererat från Statskontoret 2013:10. 93 Peter Fredriksson och Björn Öckert: Hur mycket påverkas studieresultat av resurser? IFAU 2007:24. Refererat från Statskontoret 2013:10.

I en annan IFAU rapport från 2007 påvisas att de särskilda riktade statsbidrag till skola och fritidshem som utgick under läsåren 1997/97–2004/05 (”Wärnerssonpengarna”) förbättrade resultaten för elever med lågutbildade föräldrar i förhållande till andra elever. Däremot gick det inte att finna några signifikanta effekter på den genomsnittliga elevens studieresultat av förändringarna i lärartätheten.94

4.3.13. Har kommunerna prioriterat skolan efter kommunaliseringen? – en sammanfattande kommentar

Staten har visat stor tillit till kommunerna vad gäller resurstilldelningen till skolan

Det kan hävdas att staten sammantaget via kommunaliseringen 1991 och det generella statsbidrag 1993 visade kommunerna stor tillit när det gäller fördelningen av resurser till skolan. Merparten av resurserna till skolan härrör från kommunalskatten och den mindre del som staten skjuter till kommer till övervägande del i en stor ”påse”, utan öronmärkta pengar till skolan. Att kommunerna skulle få ett så stort förtroende som blev fallet vad gäller tilldelningen av resurserna till skolan var inte avsikten när skolan kommunaliserades (se kapitel 2). I styrpropositionen 1988 framhölls att staten skulle bära det ekonomiska huvudansvaret för den direkta undervisningen genom att svara för finansieringen av merparten av lärarlönerna, för att så långt möjligt skapa likvärdiga förutsättningar i olika kommuner.95 Det specialdestinerade bidraget till skolan avskaffades först två år efter kommunaliseringen. Kommunerna kan alltså numera fritt disponera resurser mellan olika kommunala verksamhetsområden. Å andra sidan ska sägas att statens styrning givetvis fortfarande är stark: statliga mål och speciallagsreglering samt ingående uppföljning och tillsyn är i praktiken hårt styrande för kommunerna. Givet det statliga uppdraget till kommunerna inom de olika välfärdsområdena blir även den demografiska utvecklingen och förändringar i befolkningens ålderssammansättning styrande för volymerna i den kommunala verksamheten.

94 Christian Andersson: Lärartäthet, lärarkvalitet och arbetsmarknaden för lärare. IFAU 2007:5. Refererat från Statskontoret 2013:10. 95 Proposition 1988/89:4 Om skolans utveckling och styrning.

Har det generella statsbidraget föranlett kommunerna att göra sinsemellan olika prioriteringar av skolan?

Det fanns farhågor för att kommunerna skulle prioritera sinsemellan väldigt olika efter kommunaliseringen och införandet av det generella statsbidraget, till men för skolans likvärdighet. Det är ett väl känt faktum att det är väldigt stora skillnader mellan kommunerna vad gäller hur stora resurser som avsätts till skolan. Statskontorets analys av resurserna till skolan96visar emellertid att den stora spridningen mellan kommunerna i kostnader för skolan per elev fanns även före kommunaliseringen och att spridningen faktiskt har minskat något efter kommunaliseringen. Det har med andra ord hela tiden funnits stora skillnader mellan kommunerna när det gäller kostnaderna per elev. Det är väl belagt att kommunernas olika strukturellt betingade förutsättningar för sina skoluppdrag genererar olika kostnader. Exempelvis är skolan dyrare att bedriva i små kommuner, i glest befolkade kommuner med stora avstånd, i kommuner med stora befolkningsminskningar eller befolkningsökningar och i storstäderna. Inom ramen för den kommunalekonomiska utjämningen beaktas också dessa skillnader, det vill säga det sker en utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader.

Vid första påseende blir intrycket att kommunerna varit ansvarsfulla och förvaltat det ansvar för resurstilldelningen som staten gav på ett rimligt sätt. En djupare analys manar dock till försiktighet när det gäller slutsatser på basis av tillgänglig kunskap om hur kommunerna fördelat resurser till skolan efter kommunaliseringen. Den analys som Statskontoret gjort på uppdrag av denna utredning ger inte svar på frågan om enskilda kommuner prioriterar och bedriver verksamhet effektivt, med en optimal resursallokering i relation till kommunens specifika förutsättningar och behov. Denna analys är svår att göra. Det går att hitta strukturella faktorer som förklarar en del av kostnadsskillnaderna mellan kommuner, men en annan del av skillnaderna kan vi inte förklara.

Det är sannolikt att kommunerna är olika effektiva och inom bestämda gränser mer eller mindre ambitiösa i sitt skoluppdrag. Men det finns även betydande lokala variationer i förutsättningarna för skolverksamheten som motiverar kostnadsskillnader, utan att de låter sig fångas upp i statistiska modeller.

Kommunerna har sinsemellan olika ekonomiska och strukturella förutsättningar att bedriva sitt skoluppdrag. Systemet för kom-

96 Statskontoret 2013:10.

munalekonomisk utjämning är till för att utjämna merparten av dessa skillnader. Statskontoret visar att kostnaderna per elev och lärartäthet periodvis varierar positivt med skattekraften efter det att det generella statsbidraget infördes (se avsnitt 4.3.11). Det förefaller alltså som att kommunernas skattekraft har viss (om än begränsad) betydelse för hur mycket resurser kommunerna avsätter till skolan, trots att det sker en långtgående utjämning av kommunernas ekonomiska förutsättningar.

Frågan om resursfördelning inom kommunen och mellan olika skolor i kommunen hänger förstås samman med frågan om kvalitetsskillnader, även om det ska understryka att det inte finns något enkelt och entydigt samband mellan ekonomiska resurser och kvalitet. Vi vet att studieresultaten försämrats i fler ämnen och att skillnaderna i elevernas studieresultat visar tecken på att öka från början av 1990-talet fram till i dag. Att spridningen i studieresultat ökat kan tolkas som indikationer på att kvaliteten i undervisningen varierar mera nu än tidigare. Men det kan även vara så att det har blivit större skillnader mellan olika grupper av elever vad gäller elevernas behov, exempelvis på grund ett större utanförskap i vissa grupper.

Har det generella statsbidraget föranlett kommunerna att generellt satsa mindre på skolan än vad staten skulle ha gjort?

Resursfördelningen till skolan kan diskuteras i olika perspektiv. Den fråga som avhandlas ovan gäller alltså resursfördelningen mellan och inom kommunerna, i ett jämförande perspektiv. Med detta perspektiv har betydelsen av fördelning av resurser till förmån för kompensatoriska åtgärder diskuterats. En annan sak är kommunsektorns samlade resurser till skolan efter kommunaliseringen, i jämförelse med motsvarande resurser före kommunaliseringen. Frågan om storleken på de samlade resurser som avsätts till skolan är viktig. På sikt krävs betydande samlade resurstillskott om det ska vara möjligt att generellt höja lärarlönerna, vilket många ser som nödvändigt.

Statskontorets rapport visar att resurserna till skolan per elev minskade kraftigt under 1990-talet, i samband med 90-talskrisen, för att därefter öka igen. Besparingarna under 90-talet var särskilt kännbara inom elevhälsan och specialpedagogiken. Mellan åren 1991 och 1999 minskade kostnaderna per elev med omkring 13 procent i fasta priser. Under perioden 2000 till 2010 ökade kostnaderna per elev med 16 procent i fasta priser. År 2009 var det första

året då kostnaderna per elev nådde en nivå som motsvarande den i början av 1990-talet.

Det är påfallande hur lite resurser som tilldelats grundskolan under senare decennier, jämfört med de resurser som tillförts vård och omsorg. I fasta priser har inte de totala kostnaderna för grundskolan förändrats nämnvärt sedan 1980! Kostnaderna per elev i grundskolan är även den i fasta priser relativt konstant sett över en längre tid. Kostnaden per elev uppvisar över tid ett negativt samband med elevkullarnas storlek – i tider av minskande elevkullar tenderar lärartätheten och därmed kostnaderna per elev att öka, och omvänt ger ökande elevkullar motsatt effekt på lärartäthet och kostnader per elev.

I dag har diskussioner om skolans problem en framskjuten plats i samhällsdebatten. Problem med skolans studieresultat och likvärdighet, liksom problem med kränkningar mot elever och personal ventileras i flera sammanhang. Det är mot den bakgrunden värt att notera att vi organiserat vårt samhälle på ett sådant sätt att den ökning som skett av våra gemensamma tillgångar under senare decennier har kommit andra delar av samhället till del än grundskolan. Detta stämmer till eftertanke. Grundskolan kostar i fasta priser kostar ungefär lika mycket årligen under senare år som 1980, medan kostnaderna barnomsorgen och äldreomsorgen har ökat med cirka 70 procent sedan 1980. Även kostnaderna för gymnasieskolan har ökat kraftigt. Ökningen av kostnaderna för äldreomsorgen är något kraftigare än vad som motiveras av att antalet äldre ökat. Ökningen av kostnaderna för gymnasieskolan och barnomsorgen motiveras främst av att en större andel av den berörda populationen nyttjar de aktuella tjänsterna, och alltså inte främst på demografiska förändringar. Politiska beslut och samhälleliga trender påverkar nyttjandet av olika typer av välfärdstjänster. Inom ramen för långtidsutredningens arbete har det gjorts skattningar av kostnadernas utveckling för de kommande 50 åren. Dessa framskrivningar ger en bild av att framför allt kostnaderna för äldreomsorgen kommer att öka de närmast 10 till 15 åren till följd av fler äldre i befolkningen. 97Man kan säga att utvecklingen sedan flera årtionden tillbaka medfört att skolan blivit förlorare i en sorts politisk och demografisk konkurrens med andra välfärdsområden. Denna konkurrens mellan välfärdsområden kan antas bestå åren framöver.

97 Se Långtidsutredningen 1999/2000. En åldrande befolkning – konsekvenser för svensk

ekonomi, bilaga 9. Refererat från Statskontoret 2013:10.

Om betydelsen av 90-talskrisen

90-talskrisen var en allvarlig statsfinansiell kris, som hade återverkningar inom alla samhällssektorer. Krisen medförde att de statsfinansiella problemen blev akuta och framtvingade drastiska besparingsåtgärder samt även strukturella reformer. Regeringen införde bland annat ett kommunalt skattestopp för åren 1991–1993, samtidigt som kommunsektorn uppvisade ett stort finansiellt underskott. Inför 1994 tillämpades en annan metod för att motverka skattehöjningar. Metoden innebar att kommuner och landsting som inte höjde skatten fick en särskild ekonomisk kompensation. För åren 1997–1999 tillämpades i stället ett sanktionssystem där kommuner och landsting endast fick behålla delar av de skatteintäktsökningar som följde av höjda skattesatser. Tanken var naturligtvis att ge kommunerna och landstingen incitament att inte höja skatterna. För att öka kommunernas förutsättningar att inom givna ramar bedriva en effektiv verksamhet genomfördes bl.a. förändringar i kommunallagen samt i systemen för statsbidrag och skatteutjämning. Syftet var att ge kommunerna större möjligheter att organisera sin verksamhet på del sätt som bäst är anpassat efter den enskilda kommunens egna förutsättningar. Under 1990-talet sjönk alltså lärartätheten och kommunernas kostnader per elev kraftigt. Denna utveckling sammanföll med en stor ökning av elevkullarna. De totala kostnaderna för skolan, i fasta priser, sjönk inte i samma utsträckning som lärartätheten, besparingarna till trots. I stor utsträckning synes kommunerna ha behållit sin skolorganisation intakt, men man skrev in fler elever.

Avreglering var en av hörnstenarna i det förvaltningspolitiska effektiviseringsarbetet. Regeringen vidtog olika åtgärder för att mönstra ut regler som ansågs svåra att motivera med hänsyn till det ansträngda ekonomiska läget i kommuner och landsting. Bakgrunden var den kritik som kommunala företrädare riktat mot de statliga reglernas omfattning, detaljeringsgrad och kostnadshöjande verkan. I den överenskommelse som regeringen slöt i mars 1996 med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet om den kommunala ekonomin åtog sig regeringen att genomföra avregleringar i syfte att minska trycket på de kommunala kostnaderna På skolans område drev Svenska Kommunförbundet linjen att staten borde styra i första hand med mål, och inte med medel.98

98 SOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner och landsting.

4.4. Skolverkets och forskningens förklaringar till de försämringarna av studieresultaten och likvärdigheten

Forskningen och Skolverket har fört fram flera alternativa eller sinsemellan kompletterande förklaringar till att studieresultaten har försämrats i den svenska skolan under de senaste decennierna. Innan vi berör förklaringarna till de sjunkande studieresultaten, så finns skäl att något beröra vilka faktorer som enligt forskningen befrämjar goda skolresultat. Vi behöver helt enkelt, så långt möjligt, en slags norm för ”det önskvärda tillståndet”, för att senare i betänkandet kunna bedöma om skolans kommunalisering fört oss närmare eller längre ifrån detta önskvärda tillstånd. Det visar sig, naturligt nog, att Skolverkets orsaksförklaringar till de försämrade studieresultaten till viss del påvisar brister i det svenska skolsystemet i just de avseenden som forskningen menar är viktiga för att nå skolframgång.

4.4.1. Lärarens undervisning är avgörande för skolframgång

Under senare år har olika internationella forskningsrön gett insikten om att det framför allt är kvaliteten i undervisningen som påverkar elevernas studieresultat.

I en uppmärksammad rapport från OECD framgår att skickliga lärare är en av de mest centrala faktorerna för skolframgång.99 Rapporten bygger på en sammanställning av forskning och erfarenheter från flera länder utifrån hur effektivt lärande belönas för att förbättra elevresultaten.

Kvaliteten hos skolans lärare är det som i slutändan avgör ett skolsystems kvalitet, konstaterar konsultfirman McKinsey & Company i en rapport som grundar sig på en studie av 25 av världens skolsystem.100Studien visar att de faktorer som har störst effekt när det gäller förbättrade elevresultat är en professionell och välutbildad lärarkår, en lärarkår som själv får vara med och utveckla undervisningen och ett system som erbjuder den bästa möjliga undervisningen utifrån varje enskild elevs behov.

99 OECD: Evaluating and rewarding the quality of teachers, 2009. 100 McKinsey & Company: How the world’s best-performing school systems come out on top, 2007.

Skolforskaren John Hattie pekar särskilt på vikten av karriärmöjligheter för lärare som vill fortsätta undervisa, så att skolor kan behålla duktiga lärare.101Hatties studie är en metanalys av ett stort antal studier utförda av andra forskare. Sammantaget handlar det om undersökningar som omfattar 80 miljoner elever. Inom ramen för studien har Hattie undersökt vilka faktorer som kan tänkas ha betydelse för elevprestationer. Studien visar att faktorer som tidigare lyfts fram som viktiga för att nå förbättrade elevresultat, som klasstorlek, skolstorlek eller möjlighet att välja skola generellt sett spelar en mindre avgörande roll för elevers prestationer. Enligt Hattie har i stället faktorer som har att göra med hur själva lärandeprocessen går till större effekt. Hattie pekar på att den enskilda läraren har en avgörande betydelse för elevers prestationer och lyfter bl.a. fram följande kännetecken för ett framgångsrikt lärande. Läraren visar ledarskap, är engagerad i sitt ämne och i sin undervisning. Läraren skapar bra relationer till eleverna. Läraren ser varje enskild elev och hjälper eleverna att använda varierande strategier och processer i sitt lärande. Läraren har höga förväntningar på eleverna.

I en studie från OECD102 konstateras att i många länder är möjligheterna till avancemang och nya ansvarsområden generellt sett begränsade för de lärare som vill utvecklas och göra någon form av karriär utan att behöva lämna klassrummet och undervisningen. Att avancera inom läraryrket innebär i stället ofta att läraren tillbringar mindre tid i klassrummet. Även för de lärare som vill ta på sig uppdrag utanför klassrummet är möjligheterna ofta mycket begränsade. I rapporten pekar man dock även på att det finns flera exempel på länder som har tagit initiativ till att öppna upp för fler karriärmöjligheter för lärare, genom att skapa nya positioner kopplade till specifika uppgifter utöver undervisning. Detta har lett både till en ökad horisontell differentiering men också, genom att de olika karriärstegen innebär extra ansvarsområden, till en ökad vertikal differentiering. I studien konstateras att lärares karriär kan gagnas av en ökad differentiering.

En ökad differentiering kan bidra både till att möta olika skolors behov av utveckling inom särskilda områden och att skapa ytterligare utvecklingsmöjligheter för lärare. Det är också ett sätt att erkänna lärares skicklighet inom den egna professionen.

101 Hattie, 2009.

102

OECD: Teachers Matter, 2005.

Skolverket har i sin lägesbedömning för 2011103 sammanfattat de rekommendationer som i dag står i fokus inom den internationella utbildningsforskningen för hur man banar väg för en kompetent lärarkår. Särskilt framhålls vikten av att ställa höga krav på blivande lärare, erbjuda konkurrenskraftiga anställnings- och arbetsvillkor, skapa utrymme för löpande kompetensutveckling, skapa möjligheter till karriärsteg och möjliggöra lokalt systematiskt arbete för att utveckla undervisningen.

Det bör tilläggas att Hatties uppmärksammade rapport inte påvisar de specifika kunskaper som ligger bakom den undervisning som leder till bättre resultat. En lärare får alltså inte kunskap om

hur man blir bättre på att undervisa genom att läsa rapporten.

Hatties rapport ger inte det slutliga svaret på hur undervisningen ska gå till, utan snarare en startpunkt för utveckling av undervisningen.

4.4.2. Skolverkets fyra analysteman från 2009

Mot bakgrund av de fallande resultaten i de internationella kunskapsmätningarna från mitten av 1990-talet och framåt tog Skolverket 2009 fram en kunskapsöversikt104för att med hjälp av tillämplig forskning belysa orsakerna till resultatförsämringarna.105. I Skolverkets sammanfattande analys av de olika forskarnas bidrag presenterar verket fyra analysteman eller perspektiv – segregering,

decentralisering, differentiering och individualisering. Skolverkets

analysteman/perspektiv är valda utifrån att de anknyter till centrala förklaringar som lyfts fram i den forskning som ligger till grund för Skolverkets analys, men också på grund av att de är centrala utifrån ett myndighetsperspektiv. De kan relateras till ambitioner i skollagstiftningen och i utbildningsreformerna. Skolverket menar alltså inte att angivna teman/perspektiv är uttömmande förklaringar till de fallande studieresultaten. Som framgått ovan har Skolverket senare i andra rapporter återkommit till flera av de förklaringar som inryms i analystemana. Nedan sammanfattas Skolverkets fyra analysteman.

103 Skolverket: Lägesbedömning 2011, 2011. 104 Forsknings- eller kunskapsöversikt är en samlingsbeteckning för en rad olika sätt att kartlägga ett forskningsfält, sammanställa svaren på en forskningsfråga eller dra slutsatser med hjälp av många enskilda studier. 105 Skolverket: Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? – kunskapsöversikt om betydelsen

av olika faktorer, 2009.

Segregeringen har ökat

Skolverket framhåller att segregeringen ökat till följd av friskolereformen i början av 1990-talet, och på grund av att bostadssegregationen ökat. Det har blivit vanligare att elever med likartad bakgrund samlas på samma skola. Det har också inneburit att resultatskillnaderna mellan skolor och elevgrupper har ökat. Skolverket anför att den ökade segregeringen är en av de faktorer som varit negativ för kunskapsutvecklingen. Positiva kamrateffekter som är viktiga för i synnerhet lågpresterande elever förloras och lärarnas förväntningar på elevers prestationer anpassas till elevernas tidigare prestationer, framhåller Skolverket.

Skolor kompenseras blygsamt för socioekonomiska faktorer efter att decentraliseringen av besluten över resurserna till skolan har decentraliserats

Skolverket påpekar att det svenska skolsystemet har förändrats från att vara ett av västvärldens mest centraliserade system till ett av de mest avreglerade systemen. En av avsikterna med decentraliseringen var att kommunerna med sin kunskap om lokala behov bättre skulle kunna fördela resurserna för att göra skolan mer likvärdig. Men i dag ser vi att skolor ofta kompenseras blygsamt för socioekonomiska faktorer. Inte ens i de mest segregerade kommunerna tilldelas skolor alltid extraresurser för att förbättra möjligheterna för ökad måluppfyllelse, menar Skolverket.

Differentiering – särlösningar för elever allt vanligare

Skolverket understryker att huvudprincipen enligt grundskoleförordningen (numera skolförordningen, min anm.) är att grundskolan ska organiseras integrerat. Men utvecklingen har gått i riktning mot särskiljande lösningar, menar Skolverket. Det har blivit allt vanligare med till exempel särskilda undervisningsgrupper för elever i behov av stöd. Elever delas också in i olika grupper efter kunskapsnivå. Forskning visar att sådana lösningar generellt inte påverkar elevernas resultat i positiv riktning. Ofta uppstår stigmatiserande effekter och elevens självbild och motivation påverkas negativt. I segregerade grupper påverkas elevernas resultat även av kamrateffekter och lärarnas lägre förväntningar. Samma mekanismer som

verkar segregerande på skolnivå framträder alltså här på gruppnivå, påpekar Skolverket.

Individualisering – en förändrad lärarroll

Skolverket erinrar om att det under 1990-talet infördes nya läroplaner och kursplaner utan direkta anvisningar om innehåll och metoder i undervisningen. Tanken var att lärarna skulle få mer utrymme att forma undervisningen efter elevernas olika förutsättningar och behov. Men resultatet har snarast blivit standardisering i form av mer arbete på egen hand och mindre lärarledd undervisning i helklass, menar Skolverket. Individualisering i denna bemärkelse påverkar elevernas resultat negativt och gör också att stödet hemifrån blir allt viktigare, framhåller Skolverket.

4.4.3. Ytterligare om Skolverkets analys av svagheter i det svenska skolsystemet

Skolverket bedriver kontinuerligt ett analysarbete gällande resultaten i svensk skola och verket följer givetvis även forskningen på området.

I Skolverkets lägesbedömning 2013106 redovisar verket, som brukligt är i myndighetens återkommande lägesbedömningar, ett antal svagheter i det svenska skolsystemet. Skolverket hävdar inte explicit att förekomsten av dessa svagheter förklarar de fallande studieresultaten, men givetvis ligger det nära till hands att anta svagheter i skolsystemet på olika sätt inverkar negativt på studieresultaten. I den mån dessa svagheter uppstått eller accentuerats efter kommunaliseringen, så kan givetvis även finnas ett orsakssamband med kommunaliseringen. En del av de svagheter som Skolverket uppmärksamma i lägesrapporten från 2013 har verket påtalat tidigare. Andra svagheter skrivs fram tydligare eller med nya referenser i det aktuella dokumentet från 2013. Nedan refereras flertalet av de svaga punkter som Skolverket lyfter fram:

  • Lärarnas ansvar för det professionella innehållet i den pedagogiska yrkesutövningen har visserligen förstärkts med den nya skollagen som slår fast att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Samtidigt finns brister i individ-

106 Skolverket: Skolverkets lägesbedömning 2013, rapport 387, 2013.

anpassning av verksamheten utifrån barnens och elevernas förutsättningar och behov inom nästan samtliga verksamhets- och skolformer.107

  • Den framtida tillgången till lärare och förskollärare är hotad.

Stora pensionsavgångar är att vänta, svenska lärare är mindre nöjda med sitt yrkesval än genomsnittet för andra EU-/OECDländer, allt fler lärare överväger att byta yrke, studenter med goda studieresultat väljer bort utbildningar som är inriktade mot pedagogiska yrken, och långsiktiga prognoser spår brist på lärare och förskollärare. Några ljusglimtar finns, till exempel att intresset för lärarutbildningen ökar och att lärare som upplever stöd från rektor är mer nöjda med sitt karriärval.

  • Återkommande signaler tyder även på att det pedagogiska ledarskapet inte ges den prioritet som är nödvändig och att andra uppgifter upptar huvuddelen av rektorernas tid. Rektorers förtrogenhet med den dagliga praktiken i skolan, tydlighet i det pedagogiska ledarskapet och förmåga att kommunicera och förankra skolans mål är nödvändiga i en väl fungerande skola.108
  • Med brett stöd i utbildningsforskning ser Skolverket pedagogiska förtjänster i att lärarna planerar undervisningen tillsammans.109 Skolverkets tidsstudie visar dock att grundskollärare vanligtvis arbetar ensamma.
  • Det finns starkt stöd för att kompetensutveckling för rektor, förskolechefen, förskolläraren och läraren som sker i den ordinarie lärmiljön tillsammans med kolleger ger en större hävstångseffekt för hela skolans utvecklingsarbete, än individuella insatser.110 Samtidigt finns både strukturella och kulturella förutsättningar i skolan som gör att ensamarbetet är det normala för lärare.

107 Skolinspektionen: En skola med tilltro lyfter alla elever, 2012. Refererad från Skolverkets lägesbedömning 2013, 2013. 108 Vetenskapsrådet: Rektor – En forskningsöversikt 2000–2010, 2011. Refererad från Skolverkets lägesbedömning 2013. 109 Karen Hawley Miles och Linda Darling-Hammond: ”Rethinking the allocations of teaching resources”, 1998; John A. C. Hattie: Visible learning. New York: Routledge 2009. Refererade från Skolverkets lägesbedömning 2013. 110 Jan Håkansson och Daniel Sundberg: Skolförbättringsarbete – förutsättningar, strategier och

resultat i pilotprojekt 2010–2012, Linnéregionen. Linnéuniversitetet 2012; Andy Hargreaves: Teaching in the knowledge society. Teachers College Press 2003; Helen Timperley: Realizing the power of professional learning. McGraw-Hill Education 2011; Lars Mouwitz: Hur kan lärare lära? Internationella erfarenheter med fokus på matematikutbildning. Göteborg: Nationellt

centrum för matematikutbildning, Göteborgs universitet 2001. Refererat från Skolverkets lägesbedömning 2013.

  • Forskning lyfter fram att effektiv skolutveckling bör kännetecknas av systematiska långsiktiga processer med ett fåtal prioriterade mål.111 Emellertid är en återkommande kritik i Skolinspektionens granskningar att alltför många rektorer och huvudmän brister i sin kartläggning av skolans styrkor och svag-heter.112 OECD pekar i en aktuell granskning av det svenska utbildningssystemet på att det visserligen finns tillfredsställande inslag av utvärdering och bedömning på olika nivåer i systemet, men att en utmaning för Sverige är att förena dessa delar till en helhet.113
  • Huvudmännen behöver fortsatt statligt stöd för att kunna ta ansvar för den lokala skolutvecklingen. Många huvudmän eller skolor verkar under parallella förväntningar från å ena sidan kommunala styrsignaler till exempel i form av nyckeltal i årliga mål- och budgetdokument och å andra sidan nationella styrsignaler i form av läro- och kursplaner.114
  • På huvudmannanivån finns stora skillnader i kapacitet, vissa huvudmän är stora kommunala organisationer med ansvar för tiotusentals elever, andra huvudmän leder verksamheter med en handfull elever. Vissa huvudmän och skolor har mindre möjligheter att delta i statliga insatser. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän och enskilda huvudmän mer sällan deltar.115

I Skolverkets lägesrapport för 2013 refererar verket till OECD:s syntesrapport Education today 2013. I rapporten framhålls att valmöjligheter kan stimulera kvalitet, men samtidigt kan utgöra en risk för minskad likvärdighet. Insatser behövs för att balansera skolvalets möjligheter med dess negativa konsekvenser för likvärdigheten. Exempelvis behövs insatser för att alla föräldrar och elever ska kunna göra informerade val. OECD menar att ett relativt kostsamt alternativ är att investera kraftigt i mindre gynnade skolor utifrån avsikten att utbildningsinsatser (till exempel bättre lärare, mindre klasser eller mer stöd) ska förbättra resultaten även under

111 Timperley 2011. Refererad från Skolverkets lägesbedömning 2013. 112 Skolinspektionen: En skola med tilltro lyfter alla elever, 2012. Refererad från Skolverkets lägesbedömning 2013. 113 OECD: OECD Review of Evaluation and Assessment in Education: Sweden 2011, 2011. 114 Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 2011. 115 Se exempelvis Skolverket: Redovisning av uppdrag att utvärdera statsbidraget för basfärdig-

heterna läsa, skriva och räkna, 2011; Skolverket: En uppföljning om hinder och möjligheter att delta i Lärarfortbildningen, 2010.

ogynnsamma förhållanden. Ett annat alternativ är att försöka minska segregeringen genom att se över åtgärder som rör skolval eller bostadspolitik. En mer blandad elevsammansättning kan enligt OECD ge ett betydande bidrag till att förbättra resultaten för elever med sämre förutsättningar.

4.5. Kommunaliseringen, studieresultaten och likvärdigheten – en sammanfattande kommentar

Begreppet likvärdighet introducerades i skolpolitiska texter under 1970-talet. Tanken är att skolan ska vara likvärdig utan att vara likadan. Likvärdighet utformas i en balans mellan krav på enhetlighet och krav på individanpassning. Skolan utvecklades länge mot mer av individanpassning, på bekostnad av enhetlighet. Valfrihetsreformerna under 1990-talet förändrade delvis förutsättningarna för och innebörden i likvärdigheten. Valfrihet blev ett medel för att uppnå likvärdighet. Under senare år har det skett en viss förskjutning till förmån för ökad enhetlighet.

Likvärdighet handlar enligt Skolverkets uttolkning av skollagen och andra styrdokument om tre grundläggande aspekter: lika tillgång till utbildningen, lika kvalitet på utbildningen, utbildningen ska vara kompenserande. Det finns inget givet mått på om/när skolsystemet är tillräckligt likvärdigt. Det går däremot att i olika avseenden jämföra likvärdigheten i det svenska skolsystemet med andra länder och det går att beskriva utvecklingen i Sverige över tid.

Studieresultaten har försämrats efter kommunaliseringen framför allt i grundskolan för såväl grupper av elever med goda studieprestationer som för grupper som har svårare med skolarbetet. Det är framför allt de internationella kunskapsmätningarna som ligger till grund för denna bedömning. Försämringarna kan noteras i läsförmåga, matematik och naturvetenskap, medan svenska elever presterar väl i engelska och medborgarkunskap. Försämringarna i de tre först nämnda ämnena speglar ett allvarligt tillstånd för skolan, även om det är viktigt att komma ihåg att de internationella mätningarna inte avser alla ämnen och att de inte täcker läroplanens alla aspekter.

Även likvärdigheten har försämrats definierad som spridningen i studieresultat. Spridningen kan mätas på nationell nivå med hjälp av de internationella undersökningarna men också med stöd av elevernas meritvärden. Analysen av meritvärdena möjliggör en analys

för samtliga ämnen och även utförligare analyser för mindre grupper av elever. Dessa analyser visar att det framför allt har blivit större skillnad i studieresultat mellan elever på olika skolor. Men i vissa mätningar har det även blivit större skillnader i studieresultat totalt sett mellan eleverna. Det finns även undersökningar som påvisat stora skillnader i studieresultat mellan olika skolklasser i samma skolor.

Det är stora skillnader i studieresultat mellan elever i olika kommuner. När hänsyn tas till skillnader gällande elevernas föräldrar i fråga om utbildning och elevernas eller föräldrarnas eventuella utländska bakgrund minskar dock dessa skillnader kraftigt. Variationen i studieresultat mellan kommunerna svarar enligt Skolverket för mindre än 3 procent av den totala variationen i studieresultat. Det är alltså av allt att döma inte stora skillnader i hur kommunerna sköter skoluppdraget som är huvudförklaringen till den försämrade likvärdigheten, även om de skillnader som trots allt finns inte ska bagatelliseras. Det kan dock även påpekas att det finns kommuner där eleverna i genomsnitt flera år i rad uppvisar svaga studieresultat.

År 1993 infördes ett generellt statsbidrag till kommunerna och i samband därmed avvecklades sektorbidraget till skolan. Spridningen i satsningar på grundskolan mellan kommunerna har inte ökat efter denna förändring. Totalt sett har kostnaderna per elev för grundskolan i fasta priser varit relativt konstant ända sedan 1980. Kostnaderna har främst varierat med elevkullarnas storlek; större elevkullar tenderar att ge lägre kostnader per elev och omvänt.

Skolverket publicerade 2009 en kunskapsöversikt med olika faktorer som kunde inrymma förklaringar till de försämrade studieresultaten efter kommunaliseringen och andra reformer under senare decennier. Skolverket framhöll att segregeringen ökat; det har blivit vanligare att elever med likartad bakgrund samlas på samma skolor. Vidare är kommuner och andra huvudmän blygsamma med att kompensera för socioekonomiska faktorer. Skolverket menade även att det blivit vanligare med stigmatiserande särlösningar för elever i stället för att eleverna undervisas integrerat. Verket framhöll även som en negativ faktor att förekomsten av arbete på egen hand har ökat och att det blivit mindre av lärarledd undervisning i helklass.

Skolverket och även Skolinspektionen har under senare år med stöd av forskning framhållit bristen på pedagogiskt ledarskap som ett stort problem i skolan. En därmed sammanhängande brist är att

lärarna inte i tillräcklig utsträckning arbetar kollegialt med utvecklingsarbete för att förbättra undervisningen utan arbetar ensamma i alltför stor utsträckning.

5. Risken med Granskningssamhället

5.1. Staten kom tillbaka

Staten får inte abdikera, menade skolministern när skolan kommunaliserades. Ändå får man nog säga att det var vad som skedde i samband med eller några år efter det att kommunerna tagit över verksamheten för skolan. Enligt Göran Persson betydde decentralisering inte att staten frånhände sig det övergripande ansvaret för skolan. På flera sätt skulle staten även i framtiden garantera skolans nationella kvalitet och likvärdighet – genom läroplan, lärarutbildning, nationellt motiverad fortbildning, ett specialdestinerat statsbidrag, ett utvärderingssystem och statliga behörighetsregler för lärarna. Men när en borgerlig regering kort därefter trädde till, förkastades allt som kunde föra tankarna till socialdemokratisk centraldirigering. I skuggan av den svåra finanskrisen avskrevs varje reglering som kunde uppfattas som ett hinder för den ekonomiska saneringen. I nyliberal anda avvecklades det specialdestinerade sektorsbidraget och de statliga behörighetsreglerna samtidigt som den nya läroplanen blev så allmänt hållen att den inte gav mycket vägledning för flertalet lärare. Utvärderingen, som var avgörande för det nya styrsystemet, fungerade inte i kommunerna. Skolverkets avstod från att stödja kommunerna i deras nya uppgift med motiveringen att decentraliseringstanken just innebar att kommunerna och lärarna självständigt skulle utforma skolverksamheten.

Man kunde få intryck att skolan lämnats vind för våg. Till slut kunde detta herrelösa tillstånd inte försvaras. Någon måste ta ansvar. Skolverket utarbetade allt mera stödmaterial till läroplanen och regeringen gav större resurser för fortbildning och skolutveckling. År 2003 förstärkte den socialdemokratiska regeringen den statliga inspektionen av skolorna och 2008 gick en ny borgerlig regering ett steg längre och inrättade Statens skolinspektion. Den nya läro-

planen Lgr 11 har inneburit att regleringen av kunskapsmål och resultatkrav förtydligats. ”Staten har kommit tillbaka” – så kan man i ett nötskal beskriva de senaste tio årens skolpolitiska utveckling. Men det är en återkomst i ny skepnad, kan tilläggas. Det är inte den gamla regelstyrda skolan som kommit i retur.

Efter ”avregleringen” i samband med kommunaliseringen har det sålunda skett en ”påreglering” genom tydligare centrala bestämmelser. Redan i samband med skolans kommunalisering blev dokumentationskraven på lärarna omfattande och dessa krav har ökat med tiden. Från 1990-talets senare del har systemet blivit mera transparent genom att uppgifter på skolnivå om studieresultat och Skolinspektionens granskningar läggs ut på Internet, så att föräldrar och elever kan jämföra de olika skolorna. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) offentliggör numera nyckeltal med rangordningar av skolor. Skolinspektionens tillsyn är omfattande, bland annat görs klassrumsobservationer, där lärarna observeras i undervisningssituationen. Genom Skolverkets försorg engageras handledare för lärande, vilka ska tjäna som föredöme och inspiration för de andra lärarna. Regeringen har tagit ett antal initiativ beträffande skolutveckling och fortbildning. Genom centrala initiativ och riktade statsbidrag har mera välbetalda tjänster som förstelärare och lektor inrättats, som ska öppna karriärvägar för duktiga lärare.

Staten har med andra ord tagit ett fastare grepp om skolan både genom tydligare mål- och resultatkrav och genom ökad tillsyn och kontroll. I sitt historiska sammanhang är den nya ”påregleringen” lätt att förstå. Men som så ofta är fallet i politiken kan dessa åtgärder i sin tur ifrågasättas. Kontrollen av skolan i dess olika former kan bli alltför omfattande. För att klara statsmakternas krav menar kritikerna att lärarna får ägna oproportionerligt mycket tid åt dokumentation och administration, vilket stjäl tid från undervisningen och ger oss en sämre skola.

Jag ska därför ägna detta kapitel åt att diskutera risken med det så kallade Granskningssamhället. Kapitlet kommer i mycket att handla om hur lärarna (som jag betecknat som ”skolans viktigaste resurs”) blir föremål för mål- och resultatstyrningen, vilken intimt hänger samman med kommunaliseringen. De kausala effekterna av denna reform är komplexa, hette det i inledningskapitlet, och orsakssammanhangen kan vara både indirekta och långsiktiga. Men bara för att de är svårfångade får de inte ignoreras. Utredningslogiken är med andra ord följande. Uppdraget är att utvärdera effekterna av skolväsendets kommunalisering. Vid kommunaliseringen blev en

första fas en så långtgående avreglering och decentralisering, att en ”påreglering” sedan ansågs nödvändig – men denna har också effekter, som är värda att diskutera. Under det att vi i tidigare kapitel betraktat lärarnas arbetsvillkor, elevernas studieresultat och likvärdigheten i skolan som beroende variabler, uppträder nu ”påregleringen” som en mellanliggande variabel. Påregleringen blev en följd av decentraliseringen. Det som intresserar oss i det här kapitlet är vilka effekter påregleringen sedan i sin tur kan ha på skolverksamheten. Jag vill inte hävda att Granskningssamhället fullt ut har förverkligats inom den svenska skolan. Det jag vill förmedla är framför allt den internationella debatten om riskerna med resultatstyrning och de negativa konsekvenser som en alltför långtgående mätning och granskning av resultat kan få för verksamheten.

Men först några ord om hur resultatstyrningen och kontrollen av skolan närmare bestämt går till. Granskningssamhället har alltså sitt ursprung i mål- och resultatstyrningen. Denna styrningsform vilar på två ”ben”, skrev jag i ett tidigare kapitel: styrning med mål och kontroll av resultat. För att kunna målstyra den decentraliserade skolan krävs en mera energisk uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat. Intresset för resultaten liksom för kontrollen av resultaten har sedan dess blivit mycket stort på den centrala nivån. Är detta ett speciellt svenskt fenomen eller ser det ut på samma sätt i andra länder?

5.2. Kontrollen av skolan i de nordiska länderna

Kontroll över en offentlig verksamhet kan utövas på många olika sätt, exempelvis genom detaljerade instruktioner för verksamhetens organisering och innehåll eller genom uppföljning, utvärdering och tillsyn i efterhand. Hur kontrollen utövas hänger i hög grad ihop med hur styrningen av verksamheten ser ut. I enlighet med de metodiska utgångspunkterna för utredningen görs en jämförelse med hur de nordiska länderna utformat kontroll och uppföljning.

5.2.1. Kontrollen i Sverige

Den svenska skolan kontrolleras på många olika sätt. Exempelvis görs en uppföljning av studieresultaten på skolnivå, huvudmannaskapsnivå och nationell nivå. Nationella prov är ytterligare ett

exempel på kontroll av resultat och styrning i syfte att uppnå en rättvis bedömning av eleverna, de nationella kunskapsmål som ligger till grund för betygssättningen är en annan form av kontroll. Skolverket utför dessutom en mängd utvärderingar av olika aspekter av skolväsendet. En viktig del av den kontroll som utövas över den svenska skolan sker genom tillsyn. Tillsynen handhas av Skolinspektionen. Skollagens 26 kapitel reglerar tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering. Här framgår också att kommunerna har tillsynsansvar över förskolor och fritidshem. Skolinspektionen har emellertid det övergripande tillsynsansvaret över kommunens skolverksamhet. I Skolinspektionens uppdrag ingår både att granska regelefterlevnad och kvalitet.

I 26 kap. 2 § skollagen definieras tillsyn enligt följande:

Med tillsyn avses i denna lag en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen.

Utöver regelefterlevnaden ska Skolinspektion också enligt 26 kap. 19 § skollagen granska kvaliteten i utbildningen. Målet är en bättre undervisning, med fokus på elevernas kunskapsresultat. Kvalitetsgranskningarna går till så att Skolinspektionen granskar olika delar av skolornas arbete mer ingående i syfte att bidra till utveckling genom att lyfta fram viktiga utvecklingsområden. Granskningarna utgår från läroplanens mål och riktlinjer och inriktas mot olika kvalitetsaspekter av undervisningen. Det kan till exempel gälla hur undervisningen är utformad till innehåll och form i ett skolämne som engelska, fysik eller matematik; hur arbetet med uppföljning och bedömning av elevernas kunskaper fungerar eller hur rektorerna hanterar sin roll som pedagogiska ledare. Skolinspektionen har enligt skollagen rätt att få tillträde till lokaler och de uppgifter som behövs för att genomföra tillsynen och kvalitetsgranskningen.

I Skolinspektionens arbete ingår både en regelbunden tillsyn av alla skolor och mer riktad tillsyn och granskning inom olika områden. Den regelbundna tillsynen syftar framförallt till att garantera att alla skolor följer de lagar och regler som finns för verksamheten. Genom kvalitetsgranskningen kan viktiga utvecklingsområden lyftas fram och inspektörerna ge råd och vägledning för utvecklings-

arbetet. Målet är en bättre undervisning på de granskade skolorna, med fokus på elevernas kunskapsresultat.1

I den riktade tillsynen granskas ett avgränsat område vid ett urval av skolor eller verksamheter. Fokus för tillsynen är regelefterlevnaden och tillsynen kan exempelvis gälla bedömning och betygssättning, huvudmännens klagomålshantering eller kommunernas kontroll av skolmaten. Därutöver arbetar inspektionen med att skyndsamt handlägga ärenden, där missförhållanden uppdagats.

Vidare kan Skolinspektionen utföra så kallade flygande inspek-

tioner. En flygande inspektion är en samlad insats där ett stort antal

inspektörer samtidigt besöker flera skolor för att granska en avgränsad del av verksamheten under en begränsad tid. En flygande inspektion kan till exempel rikta in sig på situationen i skolmatsalen eller undervisningen i ett visst ämne en viss dag. Resultatet från en flygande inspektion kan bilda underlag för vidare granskningar, till exempel någon av Skolinspektionens kvalitetsgranskningar.

Skolinspektionen genomför på regeringens uppdrag även viss central rättning av de nationella proven för att främja en likvärdig bedömning och betygsättning mellan skolorna.

Barn- och elevombudet utgör en viktig del av Skolinspektionens

verksamhet. Uppgiften är att utreda och i förekommande fall kräva skadestånd för elever som utsatts för kränkande behandling. Statsmakterna vill säkerställa att alla har en trygg arbetsmiljö utan mobbning och trakasserier.

Skolinspektionen kan utfärda förelägganden, förelägganden med

vite vid allvarliga brister och anmärkningar vid mindre allvarliga

brister. Ett föreläggande ställer krav på åtgärder för att avhjälpa bristerna men säger inte hur eller exakt vilka åtgärder skolan ska vidta. Om bristerna är allvarliga eller föreläggandet inte åtföljs, kan Skolinspektionen återkalla huvudmannens godkännande att bedriva skolverksamhet och därmed rätten till offentliga bidrag. Skolinspektionen kan utfärda tillfälligt verksamhetsförbud för såväl kommunala som fristående skolor.2

Sammanfattningsvis har den svenska Skolinspektionen ett mycket omfattande uppdrag och långtgående befogenheter. Det sätt på vilket tillsynen utformats i Sverige säger oss en hel del om statens ambition att återta den centrala kontrollen över skolan.

1 Skolinspektionens webbplats www.skolinspektionen.se 2 Skolinspektionens webbplats www.skolinspektionen.se

5.2.2. Kontrollen i Finland

I Finland finns däremot ingen central skolinspektion. De tidigare skolinspektörerna på länsstyrelsenivå avvecklades 1991 och därefter har det inte ansetts finnas behov av att återinföra inspektionen.

Skolväsendet regleras i ett antal lagar som preciseras i förordningar. Den mest centrala är Lag om grundläggande utbildning (628/1998). Där föreskrivs bl.a. om den grundläggande utbildningen och läroplikten. I Förordning om grundläggande utbildning (852/1998) finns bl.a. bestämmelser om undervisning och arbetstid, bedömning, rättsskydd samt tillstånd att ordna utbildning. Vidare regleras utbildningens allmänna riksomfattande mål och timfördelningen i ytterligare en förordning (1435/2001). Finansieringen av undervisningen regleras i lag (1705/2009) och preciseras i förordning (1766/2009). Studentexamen är ett viktigt riktmärke för undervisningen. I många frågor beslutar dock utbildningsanordnarna, dvs. kommunerna eller privata huvudmän och de enskilda skolorna, själva.3

Utbildningsstyrelsen är ett ämbetsverk under Undervisningsministeriet för grundskolan, gymnasieskolan och yrkesutbildningen, grundad 1991. Huvudansvaret för verksamheten i skolan ligger i Finland på de lokala utbildningsanordnarna medan Utbildningsstyrelsen utarbetar läroplansgrunderna för den grundläggande respektive gymnasiala utbildningen, utformar vissa bestämmelser som gäller kunskapsbedömning av elever samt utvecklar utbildningen genom olika projekt. Dessutom utvärderar ämbetsverket inlärningsresultat och medverkar i förbättrandet av utbildningens resultat. Vidare har Utbildningsstyrelsen andra uppgifter inom skolväsendet, bl.a. att ordna och finansiera fortbildning för lärare och annan personal inom utbildningssektorn, ansvara för jämställande av utländska examina samt utveckla och producera läromedel.4

Utvärdering av utbildning regleras i 5 kap. Lag om grundläggande

utbildning (21.8.1998/628). Det uttryckliga syftet med utvärderingar

framhålls här vara ”att säkerställa att syftet med denna lag nås och att stödja en utveckling av utbildningen och förbättra förutsättningarna för inlärning”. Närmare bestämmelser om utvärderingen och dess utveckling utfärdas genom förordning.

Ansvaret för att utvärdera undervisningen och bedöma vilken verkan den har ligger hos den som anordnar utbildningen. Det finns

3 Utbildningsstyrelsens webbplats www.oph.fi; Lag om grundläggande utbildning (852/1998). 4 Undervisnings- och kulturministeriets webbplats www.minedu.fi; Utbildningsstyrelsens webbplats, www.oph.fi

inga nationella direktiv för vilken metod utbildningsanordnarna ska använda i sin utvärdering. De enskilda skolorna och lärarna är i hög grad delaktiga både i att utveckla lämpliga utvärderingssystem för den egna skolan och i själva utvärderingarna.5 Den som ordnar utbildningen ansvarar även för den externa utvärderingen av verksamheten. För den externa utvärderingen finns i anslutning till undervisningsministeriet ett råd för utbildningsutvärdering.6

Rådet för utbildningsutvärdering inledde sin verksamhet år 2003 och fungerar i anslutning till undervisningsministeriet som ett oberoende sakkunnigorgan för utbildningsutvärderingen. Undervisningsministeriet kallar högst 14 medlemmar till rådet för fyra år i sänder. Rådet är sammansatt så att undervisningsförvaltningen, utbildningsanordnarna, personalen inom undervisningsverksamheten, de studerande och arbetslivet är företrädda. Syftet med rådet är att 1) bistå undervisningsministeriet och stödja utbildningsanordnarna i frågor som gäller utvärdering av utbildningen, 2) ordna externa utvärderingar i anslutning till utbildningen och utbildningsanordnarnas verksamhet, 3) utveckla den externa utbildningsutvärderingen och 4) delta i internationellt utvärderingssamarbete.7Rådet utför alltså ingen inspektion eller tillsyn på enskilda skolor.8

De nationella utvärderingarna av inlärningsresultat är sampelbaserade, alltså baserade på ett elevurval. Trots att alla elever i en åldersklass inte deltar, kan kunskapsresultaten representera hela årskullen inom den allmänna utbildningen. Utvärderingarna ger möjlighet till jämförelser mellan olika län och kommuner samt mellan finsk- och svenskspråkiga skolor. I utvärderingarna deltar 4 000–6 000 elever i mellan 15 och 350 skolor. Procentuellt innebär det cirka 5 procent av alla elever i respektive årskurs och 15–20 procent av alla skolor. Urvalet i den svenskspråkiga utbildningen är mindre beträffande elevantalet men procentuellt större än för de finsktalande eleverna för att jämförbarheten mellan språkgrupperna ska vara bättre. Sakkunniga inom ämnet planerar tillsammans med erfarna lärare som undervisar åldersklassen i fråga insamlingen av uppföljningsinformation utgående från läroplansgrunderna. För varje utvärdering utses en expertgrupp, som förutom lärare består av sakkunniga inom respektive ämne. Vid Utbildningsstyrelsen utses en arbetsgrupp med en projektchef, en metodexpert och biträdande

5 “Organisation of the educational system in Finland 2009/2010” 2010, 180 f. 6 Lag om grundläggande utbildning, kap 5. 7 Rådet för utbildningsutvärderings webbplats www.edev.fi/portal/ruotsiksi/oss 8 “Organisation of the educational system in Finland 2009/2010” 2010, 176 ff.

personal. Expertgruppen styr och övervakar utvärderingen. Med den metodik som används ger utvärderingen en allmän bild av tillståndet i landet som helhet, inte en rangordning eller värdering av enskilda skolor eller kommuner. Resultatet av utvärderingar publiceras inte utan ligger till grund för riksdagens och regeringens skolpolitik och skickas som information till de enskilda skolorna, så att de själva kan dra sina slutsatser om vad som eventuellt kan behöva göras.

Sammanfattningsvis har Finland, till skillnad från Sverige, inte någon central statlig tillsynsmyndighet med möjlighet att besluta om sanktioner. Tillsynsansvaret ligger i Finland på utbildningsanordnarna och skolorna själva. Skolan i Finland har med andra ord mera av intern kvalitetskontroll av utbildningen med studentexamen som yttersta riktmärke för vad som ska läras ut i skolan. Det arbete som bedrivs av Utbildningsstyrelsen och Rådet för utbildningsutvärdering handlar framförallt om att administrera nationella utvärderingar. Omfattande och tydliga rapporter är ett sätt att sprida kunskap om framgångsrika undervisningsmetoder. De finska lärarna åtnjuter stor professionell frihet.

5.2.3. Kontrollen i Danmark

Skolan regleras framförallt i Lov om Folkeskolen och i Lov om fri-

skoler og private grundskoler. Danmark har alltid haft en stor andel

privata grundskolor jämfört med de andra nordiska länderna.9 Till följd av detta har två parallella system för tillsyn upprättats, där kontrollen för privata skolor är mer omfattande. Det danska skolväsendet kännetecknas av ett starkt brukarinflytande både över undervisningen och över tillsynen av skolväsendet.

Det övergripande ansvaret för driften av skolan ligger på kommunnivå hos kommunalbestyrelsen men den enskilda skolledaren har administrativt och pedagogiskt ansvar för undervisningen på skolan. Det finns nationella mål och riktlinjer för skolan men inom ramen för dessa har kommunerna stort utrymme att bestämma hur skolan utformas i praktiken. Kommunalbestyrelsen kan helt eller

9 Numera är andelen fristående skolor på grundskolenivå i Sverige jämförbar med den i Danmark. År 2007/08 uppgick andelen fristående kolor i grundskolan till 13,2 procent i Sverige, jämfört med 13.4 procent i Danmark. I gymnasieskolan uppgick andelen fristående skolor i Sverige samma år till 40,4 procent. Motsvarande andel i Sverige läsåret 2011/12 var 16,5 procent respektive 49,7. Läsåret 2011/12 gick 14,4 procent av samtliga grundskoleelever i Danmark i fristående skolor. Motsvarande andel i Sverige var 12,6 procent. Källa: Undervisningsministeriet (tidigare Ministeriet for børn og undervisning) webbplats www.uvm.dk

delvis (med vissa undantag) delegera sina befogenheter till skolebestyrelser som upprättas vid de enskilda skolorna och består av representanter från lärarna, föräldrarna och eleverna. Varje skola ansvarar för att garantera undervisningens kvalitet enligt de uppsatta målen för grundskolan och de ansvarar också för att planera och organisera utbildningen. Kommunerna ansvarar dock för att godkänna skolornas läroplaner och för att utvärdera och följa upp utvecklingen av undervisningen i de enskilda ämnena.10

I Danmark bygger utvärderingssystemet i hög grad på en idé om att de enskilda skolorna och kommunerna tar eget ansvar för att utvärdera och utveckla verksamheten. En viktig del i utvärderings- och tillsynsarbetet utgörs av den årliga kvalitetsrapport som Kommunbestyrelsen är ålagd att utarbeta där de beskriver kommunens skolor. Rapporten ska innehålla en beskrivning av kommunens skolsystem, utvärderingskriterier samt vidtagna åtgärder sedan tidigare års rapporter.11

På departementsnivå ligger ansvaret för att följa och värdera kvaliteten i skolan på Ministeriet for børn og undervisning. Ministeriet följer och värderar kvaliteten i skolan utifrån dess resultat. Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen inrättades år 2006 som en enhet inom ministeriet med ansvaret för dessa uppgifter. Styrelsen är en mindre enhet som ansvarar för att se till att kommunerna sköter sitt ansvar över skolorna. Styrelsens uppgifter är framför allt att följa upp den professionella kvaliteten i skolan och se till att timplanerna hålls. Styrelsen går igenom skolornas resultat bl.a. utifrån de kvalitetsrapporter som kommunerna upprättar och resultaten på avgångsprov. Om skolorna påvisar bristande kvalitet inleds en dialog med den ansvariga kommunalbestyrelsen och om ingen förbättring sker kan de åläggas att utarbeta en handlingsplan. Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen gör även löpande kontroller av minimi-timplanen för varje ämne på basis av skolans inrapportering. Styrelsen ansvarar även för kvalitetsutveckling, test och examina samt för nationella prov. En viktig del av den statliga uppföljningen är slutexamen med skriftliga prov på samma dag för alla elever och muntliga examination inom en tre- till fyraveckorsintervall med externa censorerer.12

10 Undervisningsministeriet (tidigare Ministeriet for børn og undervisning) webbplats www.uvm.dk; “The inspectorate of Education of Denmark”, SICI Inspectorate profile of Denmark 2009. 11 “The inspectorate of Education of Denmark” 2009. 12 Undervisningsministeriet (tidigare Ministeriet for børn og undervisning) webbplats www.uvm.dk; Kvalitet og Tilsynsstyrelsens webbplats www.ktst.dk

Det finns även ett statligt institut för utvärdering, Danmarks evaluerings institut (EVA), som inrättades år 1999 som ett fristående institut under Ministeriet for børn og undervisning. Institutet utforskar och utvecklar kvaliteten inom barnomsorgen, skolan och utbildningen. Institutet genomför systematiska och regelbundna utvärderingar på olika nivåer i utbildningsväsendet men slutsatser och redovisningar görs endast på en nationell nivå.13

När det gäller privatskolorna är utvärderingssystemet annorlunda. Privatskolor måste följa de mål och riktlinjer som finns i lagstiftningen men lagen medger utrymme att tolka hur målen ska nås. De privata skolorna måste liksom de kommunala upprätta en årlig utvärderingsrapport. Det finns även långtgående möjligheter för föräldrarna att påverka de privata skolorna. Föräldrarna har rätt att besöka skolan när de vill. Dessutom väljer föräldrarna vart fjärde år en extern kontrollant som har i uppgift att regelbundet besöka skolorna och följa dess verksamhet. Vidare granskar Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen de årliga kvalitetsrapporterna samt examensresultat. Om det föreligger brister har styrelsen rätt att genomföra en fullständig inspektion på den enskilda skolan. Någon sådan motsvarighet finns inte för offentliga skolor.14

Sammanfattningsvis är den centrala tillsynen och inspektionen av skolan mindre utbyggd i Danmark än i Sverige. Det danska systemet bygger i stället på att huvudmännen och de enskilda skolorna utvärderar sig själva genom årliga utvärderingsrapporter. Den centrala kontrollen sker framför allt i form av sammanställning av kommunernas rapporter. Några statliga inspektioner på enskilda skolor genomförs alltså inte med undantag för privata skolor. På senare år har det dock funnits en tendens mot mera centralt arrangerade utvärderingar.

5.2.4. Kontrollen i Norge

Lagstiftningen om skolan regleras i Skollagen (Opplæringsloven) och i förordning om skollagen (forskrift till opplæringsloven). Annan lagstiftning om skolan finns bl.a. i Privatskolelagen (Privatskoleloven). Koordinerade, nationella inspektioner av skolan infördes i Norge 2006. Tillsynen av den norska skolan administreras inte av en enda myndighet. Det övergripande ansvaret har den norska

13 “The inspectorate of Education of Denmark” 2009; EVA webbplats www.eva.dk 14 “The inspectorate of Education of Denmark” 2009.

motsvarigheten till Skolverket, Utdanningsdirektoratet, men tillsynen sker framförallt på regional nivå av Fylkesmannen som är en slags statlig förvaltningsmyndighet på länsnivå. Det huvudsakliga ansvaret för uppföljning av undervisningen ligger dock, helt naturligt, på huvudmannen för skolan (precis som i Sverige).15

Utdanningsdirektoratet, som inrättades år 2004 är den myndighet som under Kunnskapsdepartementet ansvarar för förskoleverksamhet, grundskola och gymnasieskola. Direktoratet har det övergripande ansvaret för kontrollen av utbildningen och ansvarar också för nationell statistik om grund- och gymnasieskolan och för utveckling och forskning. Direktoratets arbetsuppgifter inkluderar bl.a. läroplansutveckling, examina, analyser och tillsyn. En särskild enhet inom direktoratet ansvarar för tillsyn.16

I Norge finansieras grundskolan av kommunen och gymnasieskolan av länet (fylket). Ett fylke är en regional administrativ enhet som ungefär motsvarar de svenska länen. Det finns totalt 19 fylken i Norge som i sin tur är indelade i kommuner. Principen om kommunalt och regionalt självstyre av skolor innebär att huvudmännen för skolan ansvarar för att utvärdera och kontinuerligt förbättra kvaliteten i undervisningen.17 Enligt 13 kap. 10 § skollagen och 5 kap. 2 § privatskolelagen ansvarar skolägare för att det finns ett lämpligt system för att utvärdera och för att följa upp skolans verksamhet i enlighet med lagstiftningen. Med skolägare ska förstås kommun, fylkeskommun eller styret för privata skolor, dvs. motsvarande huvudmannabegreppet enligt den svenska skollagen. Skolägaren kan utforma utvärderingssystemet under stor frihet. Verksamheten i skolan ska regelbundet följas upp. För att bistå huvudmännen utarbetar Utdanningsdirektoratet vägledningar i vilka krav som ställs enligt lagen.18

Tillsynen av skolan sker, som nämnts ovan, på regional nivå av fylkesmannen.19 Fylkesmannen har ett generellt ansvar för att följa upp regeringens och Stortingets beslut, mål och riktlinjer. Fylkesmannen utför förvaltningsuppgifter och är besvärs- och tillsynsmyndighet med uppdrag från flera departement. På utbildningsområdet utövar fylkesmannen tillsyn över att utbildningen sker i

15 Utdanningsdirektoratets webbplats www.udir.no; Kunnskapsdepartementets webbplats www.regjeringen.no/nb/dep/kd 16 Utdanningsdirektoratets webbplats www.udir.no; Kunnskapsdepartementets webbplats www.regjeringen.no/nb/dep/kd 17 “The inspectorate of Education of Norway”, SICI Inspectorate profile of Norway 2010. 18 Utdanningsdirektoratets webbplats www.udir.no 19 42 heltidstjänster var år 2008 vigda åt tillsyn av skolan.

enlighet med lagstiftningen. Utdanningsdirektoratet koordinerar en relativt stor del av fylkesmannens tillsynsarbete och har även det övergripande ansvaret för tillsynen.20 Tillsynen är emellertid framför allt fokuserad på den lokala administrationen av skolan och är i lägre grad riktad mot verksamheten på skolorna. Den norska tillsynen genomför alltså inte en fullskalig inspektion av alla delar av skolverksamheten i alla enskilda skolor. Den innebär framförallt att skolägarna följer lagstiftningen och har ett funktionsdugligt system för utvärdering av de enskilda skolorna. Ofta sköts uppföljningen genom en dialog mellan inspektörerna och skolägaren till dess att lämpliga åtgärder vidtagits.21År 2009 infördes krav på att skolägarna varje år ska upprätta en statusrapport om utbildningen på skolan. Här ska resultat, avhopp och lärandemiljö redovisas.22

Sammanfattningsvis har inte heller Norge någon central tillsynsmyndighet som den svenska Skolinspektionen utan kontrollen utförs längre ned i det politiska systemet, alltså av kommunerna och länen. Ansvaret för den statliga tillsynen ligger främst på länsnivå hos Fylkesmannen.23

5.2.5. Kontrollen av skolan i ett nordiskt jämförande perspektiv

Som framgick ovan i kapitel 2 har skolan förändrats i samtliga nordiska länder under 1980- och 1990-talen i riktning mot decentralisering och mål- och resultatstyrning. Men av den nordiska jämförelsen, framgår också att länderna inom ramen för decentraliseringspolitiken utformat kontrollen över skolan på ganska olika sätt. I det finska systemet har den lokala autonomin och lärarnas inflytande starkt betonats alltsedan skolan decentraliserades. I Finland är lärarna delaktiga både i formuleringen av målen och utvärderingen av skolans verksamhet. Visserligen genomförs nationella utvärderingar av skolan i statlig regi men det förekommer hela tiden ett nära samspel med den lokala nivån. Som nämnts offentliggörs inte dessa utvärderingar. Regelbunden statlig tillsyn av skolan i syfte att kontrollera skolans kvalitet och verksamhet förekommer

20 Fylkesmannens webbplats www.fylkesmannen.no; Utdanningsdirektoratets webbplats www.udir.no; Kunnskapsdepartementets webbplats www.regjeringen.no/nb/dep/kd 21 “The inspectorate of Education of Norway” 2010. 22 “The inspectorate of Education of Norway” 2010. 23 “The inspectorate of Education of Norway” 2010.

inte i Finland, vilket kan tolkas som ett tecken på tillit till den lokala nivån och till lärarna.

Särskilt i Sverige utförs kontrollen av skolan på ett annat sätt. Även i Sverige betonas vikten av decentralisering och professionalism som viktiga förutsättningar för mål- och resultatstyrningen. Samtidigt har den statliga kontrollen successivt ökat genom en mera energisk inspektion i efterhand. Det svenska skolsystemet kännetecknas i dag av en hög grad av statlig kontroll.

De fyra nordiska länderna radar med andra ord upp sig på en skala, där Sverige och Finland intar ytterplatserna. Sverige har mest av central tillsyn och kontroll av skolan med en självständig statlig myndighet för uppgiften.

Det som organisatoriskt skiljer skolan i de nordiska länderna åt är alltså inte decentralisering eller kommunalt huvudmannaskap utan kontrollens utformning. I Sverige utförs tillsynen av en central myndighet, vilket sticker ut vid en nordisk jämförelse.

5.3. Den svenska kritiken av Granskningssamhället

Avsikten med den ökade kontrollen och tillsynen av den svenska skolan var den bästa. Utvärdering och uppföljning av resultat är ett sätt att säkerställa att eleverna når kunskapskraven och får det stöd de behöver. Den gamla, auktoritära skolan ska vara ett minne blott och staten stå på elevernas och föräldrarnas sida i strävan efter ”en god utbildning i trygg miljö”, varvid inte minst det särskilda barn- och elevombudet har en viktig funktion. Enligt den undersökning som professor Gunnar Berg gjort på utredningens uppdrag,24rapporterar många rektorer att man vid skolorna ofta ser positivt på möjligheten att få diskutera sina erfarenheter med företrädare för Skolinspektionen och tillsynen fungerar även som ett sätt att hävda den nationella lagstiftningen gentemot bl.a. huvudmannen. ”Det är inte inspektionens besök vart tredje år som är mest betungande för lärarna och rektorerna”.

Problemet är i stället hela systemet med resultatstyrning, mätning och kontroll, som leder till omfattande dokumentationskrav på lärarna och minskad tid för undervisningen. Risken är att skolan blir en del av det Granskningssamhället. Hur lärarna fördelar sin

24 Gunnar Berg m.fl. Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till förevarande utredning 2014.

arbetstid framgår av figur 5.1. Som vi ser kan lärarna bara ägna hälften av sin tid åt undervisning.

Figur 5.1 Grundskollärarnas tidsanvändning

Källa: Skolverket 2013.

Som nämndes ovan i kapitel 3 tycks lärarnas arbetsbelastning inte alls ha minskat trots att de numera inte behöver ägna sig åt att formulera mål och kriterier. Kraven på resultatuppföljning i form av bland annat skriftliga individuella utvecklingsplaner i grundskolan samt det ökade antalet nationella prov har gett lärarna en hög administrativ arbetsbörda. Lärarna ser en tilltagande byråkratisering av skolan och är kritiska mot vad de uppfattar som ett okänsligt ekonomiskt effektivitetstänkande. ”Våra yrken har kidnappats av ekonomernas modeller”, klagade sommaren 2013 fackordförandena inte bara för lärarna utan också för läkarna och polisen på DN Debatt:

Försöken att utforma kommuner, landsting och polisdistrikt som företagskoncerner har inte resulterat i bättre utbildning, vård eller polisarbete. Tvärtom präglas verksamheten i dag av en större administrativ överbyggnad än tidigare. Verksamheten styrs av statistik. Att mäta klokt, att värdera och utveckla är förstås rätt. Problemet är när det inte sker med professionens medverkan från början. Utvärderingen har kidnappats av administratörer och ekonomer. Tilliten till det professionella ansvaret har ersatts av kontrollsystem som riskerat att sätta den professionella etiken ur spel och som hotar den grundläggande mänskliga kvaliteten i verksamheterna. Så här kan det inte fortsätta.

Grundskollärares tidsanvändning

Undervisning

Administration

Bedömning och dokumentation

Reflextion och kompetensutveckling Omsorg och ordning

Övriga arbetsrelaterade aktiviteter

Vårt budskap är att nu måste politikerna lita på professionen, lita på vårt goda omdöme. Lita på lärarna, läkarna och poliserna.25

”Sverige är i dag på väg mot en administrativ infarkt”, skrev en annan författare några veckor senare på samma sida:

Allt ska dokumenteras av alla i kontroll- och styrsystem som gränsar till statistikfetischism … Hur IT driver på den byråkratiska utvecklingen syns tydligt när lärarna protesterar mot den alltmer omfattande kontrollen. Moderaternas talesman i utbildningsfrågor menar att vi ska införa ett nytt IT-system för att rätta nationella prov. Men lärare dom redan plågas av en rad tungarbetade, ologiska och långsamma IT-system är nog inte så glada över utsikten att få ännu ett. Lösningen är inte att införa nya IT-system för kontrollen, utan att minska den.26

Men även om problemet, som sagt, ligger på systemnivå får Skolinspektionen ofta bära hundhuvudet i den svenska kritiken, då en statlig, central myndighet för tillsyn som vi har i Sverige blir ett så konkret uttryck för den mentalitet som förknippas med Granskningssamhället. Den ibland negativa massmediabilden av skolan, som Skolinspektionens rapporter kan ge upphov till, föranledde härom året ”SkolLedaren”, som är organ för Sveriges Skolledarförbund, att föreslå en ändrad inriktning av Skolinspektionens granskningsverksamhet. Tidningen redovisade hur Skolinspektionen sammanställt forskningsrön om vad som främjar goda studieresultat. Slutsatsen var att lärarna borde byta fokus, mindre intressera sig för om eleven gjort rätt eller fel och mera ägna sig åt ”komplexa bedömningar … som gör eleven delaktig i bedömningsprocessen.” Borde det inte också gälla Skolinspektionen i förhållande till lärarna?

Provar man att ersätta ordet lärare med skolinspektionen på lämpliga ställen i texten, och samtidigt tänker på vilka arbetsmetoder myndigheten vanligtvis tillämpar, framstår tydligt bilden av en organisation som definitivt inte lever som den lär.

Enligt tidningen ägnade sig Skolinspektionen bara åt avvikelserapportering. ”Inte ens ´rätt eller fel´, utan bara fokus på fel.” Skolinspektionens uppdrag borde ändras, menar SkolLedaren. En granskning till värn av elevernas rättsäkerhet var dock angelägen. SkolLedaren önskade att myndighetens uppdrag begränsades till

25 Bo Jansson, Lena Nitz och Marie Wedin: ”Våra yrken har kidnappats av ekonomernas modeller”, Dagens Nyheter den 24 juni 2013. 26 Jonas Söderström: ”IT och administration har perverterat vården”, Dagens Nyheter den 7 juni 2013.

ren laglighetsprövning och att Skolverket fick en mera främjande roll.27

Det är faktiskt inte belagt att undervisnings kvalitet främjas genom inspektion. I ett nyligen framlagt betänkande konstateras, att det finns förvånansvärt lite bevis för att skolan skulle bli bättre genom inspektioner. Den internationella forskningen om skolinspektion visar tvärtom på ”ganska nedslående resultat” och utredaren finner anledning att i stället framhålla vikten ”av en lärarkår som upplever att deras professionalism respekteras och att de reformer som införs förstärker den, eller åtminstone inte förminskar den” – något som inte hindrar att granskningen ändå sägs lämna viktiga bidrag men då ”i första hand till en annan form av ökad måluppfyllelse, i form av ökad likvärdighet eller ökad rättsäkerhet för den enskilde eleven.”28

Det anses också vara ett tidens tecken att utländska förebilder till den svenska Skolinspektionen ifrågasatts. Den engelska skolinspektionen till exempel var en inspirationskälla, när den svenska inrättades. Men efter kritik har denna mycket resurskrävande institution nu blivit föremål för betydande nedskärningar.29

Sammanfattningsvis kan den omfattande kontroll som skolan och lärarna utsätts för leda till att lärarna tappar arbetsglädjen och till och med önskar lämna skolans värld. Dekouragerade lärare blir dåliga lärare och vi får en sämre skola. Det finns en risk att de krav, som Granskningssamhället ställer på lärarna, blir för stora. Lärarna får för lite tid att ägna sig åt sin viktigaste uppgift: att möta eleverna i klassrummet.

5.4. Den internationella kritiken av Granskningssamhället

Att omfattande kontroll blir belastande för ett helt system är inte något som bara gäller skolan eller Sverige. Internationellt finns det en omfattande kritik av det sätt på vilket kontroll i dag utövas inom den offentliga verksamheten. Det är den brittiske företagsekonomen Michael Power, med akademisk bakgrund i redovisning, som

27 ”Lev som ni lär, Skolinspektionen”, SkolLedaren nr 9 november 2012. 28Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:50), 14, 154–169, 238. 29 Baxter, J.: “What counts as success in inspection in England: Shifting criteria?” Paper presented at the European Conference for Educational Research. Network 23 Symposium

Governing by inspection: national developments, Cadiz, Spain, 2012; Christina Segerholm:

“Inspection and Policy Brokering: Europe in Sweden” Ibidem.

myntat begreppet Granskningssamhället i sin internationella bästsäljare – The Audit Society. Tesen är i korthet att när det gäller styrning med grund i mätning och granskning av resultat kan det lätt bli för mycket av det goda. En gäst som ständigt kräver förklaringar och motiveringar till varför maten är tillagad på ett visst sätt kommer antagligen aldrig att bli bjuden igen. Men sedan 1980-talet har det genom den nya förvaltningspolitiken New Public Management skett en formlig explosion av denna attityd inom den ena verksamheten efter den andra: med början i finansiell ekonomi har styrning i form av precisa resultatkrav börjat tillämpas överallt inom den offentliga sektorn såsom sjukvården, universitet, skolan etc. Det Power vill fästa uppmärksamheten på är att detta mätande får perversa effekter på systemet. Man styr mot det som man lätt kan få fram siffror på i stället för mot det som ur professionell synvinkel är det mest relevanta. Styrningen blir dysfunktionell.

Hur förhåller sig Granskningssamhället med dess speciella begreppsapparat till andra världar, frågar sig Power – till skolan, sjukvården, polisen, miljövården? Power ser två typer av ”granskningsfel”. Den ena är att resultatstyrningen blir en verksamhet för sig, ”frikopplad” (”decoupled”) från det sakfrågeområde som styrningen avser. Styrningen slår inte igenom inom organisationen, eftersom de mål som sätts upp är dåligt relaterade till den operativa nivån. Därför får styrningen inte någon påverkan på det arbete som utförs av yrkesprofessionen utan får andra, skadliga effekter. Det andra felet är att redovisningsbranschens värden och praxis tvärtom kan komma att penetrera den granskade verksamheten så att denna blir ”koloniserad” (”colonized”) och får en ny mentalitet, nya drivkrafter, nya bedömningskriterier. En sådan resultatstyrning drar kraft från kärnverksamheten genom att de som är föremål för styrningen inriktar sig på att förbättra just det som de vet att granskarna kommer att mäta – oavsett hur angeläget det är från saklig synpunkt.

Ett exempel på ”kolonisering” i svensk skolpolitik är ett förslag från Skolinspektionen att ta bort uppsatsdelen ur de nationella proven, därför att det är svårt att rätta uppsatserna på ett objektivt och likvärdigt sätt. Svårigheten att mäta motiverade alltså en ändring av kunskapskraven.30

30 I och för sig menade även Skolinspektionen att de förmågor och kunskaper, som testas genom uppsatsskrivande, verkligen var viktiga delar av kursmålen men av mätningstekniska skäl borde denna prövning således inte göras inom ramen för de nationella proven. Skolverket protesterade. Att skriva längre texter i såväl svenska som engelska var viktiga övningar, som visade på komplexa förmågor, och uppsatsdelen borde därför vara kvar i de nationella

Ett annat exempel återfinns i en rapport från Skolverket, som refereras i kapitel 2. Där framgår att Skolverket funnit att styrningen i kommuner som verket undersökt tenderade att ensidigt vara inriktad på att uppnå goda resultat i förhållande till just vissa nyckeltal och jämförelser, vilket Skolverket menade kunde bidra till att förklara kvarstående brister i mera grundläggande förhållanden såsom undervisningens kvalitet.

Man kan också notera att i sitt nya skolpolitiska program har Moderaterna under hänvisning till undersökningar som PISA och TIMSS föreslagit förstärkningar just i de ämnen, främst matematik, som uppmärksammas i dessa studier.31

Power – för att nu återgå till denne engagerade kritiker av Granskningssamhället – varnar för att alltför omfattande resultatkrav, tillsyn och kontroll (”inspection overload”) får konsekvenser för tilliten till den verksamhet som granskas. Resultatkraven och tillsynen göder sig själv: en viss kontroll ger i sin tur anledning till mera kontroll … Motivet är nästan alltid gott: kvaliteten ska höjas, den enskilde elevens eller patientens eller brottsoffrets intressen tillvaratas. Men följden blir att läraren, sjuksköterskan, polisen känner sig ifrågasatt. Grundläggande för allt kollektivt handlande är tillit (”trust”). Försvinner den, går arbetslusten förlorad. Arbetsgivarens krav uppfattas inte som meningsfulla. Prioriteringarna ter sig felaktiga. Läraren tvingas dokumentera i stället för att undervisa, sjuksköterskan ordna vårdkön efter ekonomiska lönsamhetskriterier i stället för medicinska överväganden, polisen i första hand ta itu med sådana brott som ger god uppklarandestatistik. I längden blir konsekvenserna förödande för ett samhälle, där den professionella etiken undergrävs och människorna förlorar förtroendet för varandra. Och en gång borta, är tilliten svår att återställa: ”tillit är lättare att förstöra än att skapa” (”trust is easier to destroy than to create”).

Nu menar inte Power att all styrning genom resultatkrav och granskning ska upphöra. Lika litet som vi vill ha odrägliga middagsgäster som ifrågasätter allt, vill vi ha tillbaka en skola med blind auktoritetstro och otrygg arbetsmiljö. Men Power efterlyser, ganska kortfattat kan man tycka och utan att han utvecklar sin tankegång

proven. Så blev också fallet. Gunilla Nordin: ”Skolmyndigheter oense om nationella proven”,

Magasin 360, nr 1 2013, www.trapetsmedia.se/nyheter/21-skolmyndigheter-oense-om-nationella-

proven; Skolinspektionen: Lika för alla? Omrättning av nationella prov i grundskolan och

gymnasieskolan under tre år, 2012.

31En modern skola för alla. Nya moderaterna 2013.

närmare, självbesinning inom Granskningssamhället. Det Power önskar sig är en ny ”moralisk kompetens” bland granskarna, som inkluderar ”empati och förståelse” för de granskade lärarna, sjuksköterskorna, poliserna; förmåga att reflektera över skillnader i kultur mellan olika yrken; ökad respekt för arbetets ursprungliga syfte samt uppmärksamhet på hur granskningsprocessen i sig påverkar verksamheten.32

Den amerikanska professorn i pedagogik Diane Ravitch delar, numera, Powers skepsis mot en granskning som i transparensens och ansvarsutkrävandets namn bygger på ytliga mätningar av studieresultat och lättköpta jämförelser mellan skolor. I The Death and

Life of the Great American School System. How Testing and Choice Are Undermining Education berättar hon att hon genomgick en

intellektuell kris, när hon skrev sin bok. Hon skulle få sitt arbetsrum ommålat, alla böcker och uppsatser och papper måste ordnas och packas ner och då fick hon anledning att reflektera över vad som hänt med alla de skolreformer hon medverkat till. Hon drabbades av en plågsam insikt. ”Där jag en gång varit hoppfull, till och med entusiastisk, av de möjliga fördelarna med testning, ansvarsutkrävande, fria val och marknad, kände jag nu djupa tvivel på samma ideal.” Diane Ravitch insåg att hon förlorat tron på dessa reformer. Visst hade hon rätt att ändra åsikt, intalade hon sig. Men varför hade hon ändrat åsikt? ”Det korta svaret är att min uppfattning ändrades när jag såg hur dessa reformer fungerade i verkligheten. Det långa svaret är vad som kommer att följa i resten av boken.”

Ravitch redovisar sedan hur hon deltog i de amerikanska presidenterna George Bushs den äldre och Bill Clintons reformarbete i syfte att göra skolan decentraliserad, marknadsstyrd och privatiserad. Medborgarnas valfrihet och möjlighet att utkräva ansvar av skolorna var ledorden. Så här i efterhand är Ravitchs facit negativt. Den politik hon till en början själv medverkade till fick mycket olyckliga följder. Hon formulerar sina slutsatser i ett antal teser: skolan kommer inte att förbättras, om politiker me