SOU 2018:41

Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola

Till statsrådet och chefen för Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 30 mars 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en bred översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet, i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som effektivare än i dag kan bidra till en bättre skola. Samma dag anställdes ämnesrådet Kerstin Hultgren som särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet 2017 års Skolmyndighetsutredning.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 7 september 2017 departementssekreteraren Erik Adell Hellström, departementssekreteraren Johanna Gokall, avdelningschefen Kjell Hedwall, kanslirådet Jenny Jägsander, biträdande generaldirektören Tommy Lagergren, kanslirådet Karin Moberg, departementssekreteraren Thomas Neidenmark, departementssekreteraren Erika Stadler, avdelningschefen Åsa Vikström, kanslichefen Eva Wallberg, departementssekreteraren Torkel Winbladh, kanslirådet Johanna Wockatz och urfolksexperten Mattias Åhrén. Mattias Åhrén entledigades på egen begäran fr.o.m. den 18 december 2017 och urfolksexperten Lars-Anders Baer förordnades fr.o.m. den 18 januari 2018.

Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 21 april 2017 konsulten Mikael Hellstadius och fr.o.m. den 6 maj 2017 revisionsdirektören Ulf Andersson.

Utredningen har i enlighet med vad som anges i direktivet knutit till sig en parlamentariskt sammansatt referensgrupp och har även haft tre andra referensgrupper med representation från de organisationer som anges i direktivet, intresseorganisationer för personer med funktionsnedsättning och forskare.

Utredningen har vidare inhämtat synpunkter och erfarenheter från bl.a. kommuner, landsting via Sveriges Kommuner och Landsting, enskilda huvudmän, Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Skolforskningsinstitutet, Sameskolstyrelsen, Sametinget och Arbetsgivarverket.

2017 års Skolmyndighetsutredning överlämnar härmed betänkandet Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola (SOU 2018:41).

Stockholm i juni 2018

Kerstin Hultgren

/Ulf Andersson Mikael Hellstadius

Sammanfattning

I juni 2018 lämnade 2017 års Skolmyndighetsutredning sina förslag till regeringen. Uppdraget var att göra en bred översyn av myndigheterna på skolområdet i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som effektivare än i dag kan bidra till en bättre skola. I uppdraget ingick också att lämna förslag till ett lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter.

För att komma till rätta med brister i skolsystemet och den nuvarande myndighetsstrukturen finns det behov av förändring. För att bli ändamålsenlig och effektiv i förhållande till skolhuvudmännen behöver staten inta ett samordnat holistiskt synsätt där olika uppgifter stärker varandra. Syftet är att förbättra huvudmännens kapacitet så att elever och barn ska få en bra utbildning och uppnå goda resultat. Professionerna ska få likvärdiga möjligheter att utvecklas och skolan i Sverige ska vara konkurrenskraftig i ett omvärldsperspektiv.

Utredningen föreslår därför att Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skolväsendet ska inrättas. Förslaget medför att Statens skolverk, Statens skolinspektion och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ska upphöra. Skolforskningsinstitutet föreslås finnas kvar liksom Skolväsendets överklagandenämnd.

Vidare föreslås att specialskolorna inte längre ska ha ett statligt huvudmannaskap, utan få nya huvudmän i form av de kommuner där skolorna är belägna.

Sametinget ska enligt förslaget bli huvudman för sameskolorna och Sameskolstyrelsen föreslås därmed upphöra som myndighet.

Skolmyndigheten – med en helhetssyn på skolväsendet

Utredningen föreslår att Skolmyndigheten ska ha i uppdrag att arbeta med tillsyn, stöd till förbättringsåtgärder, specialpedagogiskt stöd, styrdokument och prov, uppföljning och utvärdering, hantering av statsbidrag, produktion och anpassning av vissa läromedel samt godkännande och rätt till bidrag till enskilda huvudmän. Skolmyndigheten föreslås ha ett huvudkontor i Stockholmsområdet och tio regionala kontor i landet, från Lund i söder till Luleå i norr.

Tillsyn föreslås bestå av behovsprövad och särskild tillsyn. Behovsprövad tillsyn ska genomföras hos huvudmän och i deras verksamheter cirka vart femte år efter en risk- och väsentlighetsanalys. Behovsprövad tillsyn föreslås förläggas regionalt, men av likvärdighetsskäl ha en central samordning. Särskild tillsyn föreslås förläggas centralt och omfatta riktad tillsyn, anmälningsärenden och etableringskontroll av fristående skolor.

Stöd till förbättringsåtgärder, som föreslås förläggas regionalt, ska alltid erbjudas till huvudmän efter uppmärksammade brister vid tillsyn. Avsikten är att staten ska stödja huvudmannen, men inte ta över ansvaret, och att huvudmannen efter att ha vidtagit åtgärder ska få rimlig tid att arbeta utifrån dessa innan nästa behovsprövade tillsyn återkommer. Stöd ska även kunna erbjudas efter andra iakttagelser eller på initiativ av en huvudman som analyserat sin verksamhet och behöver stöd i sitt fortsatta arbete. Även den stödjande funktionen föreslås ha en central samordning.

Stöd i specialpedagogiska frågor ska enligt förslaget erbjudas på huvudmanna-, verksamhets- och individnivå och förläggas både regionalt och centralt. Sådant stöd är nödvändigt såväl för elever och barn med funktionsnedsättning som för dem som är i behov av stöd av andra skäl. Med specialpedagogiskt stöd som en del av Skolmyndighetens uppdrag ökar förutsättningarna för att alla som behöver specialpedagogisk hjälp ska hitta och få den hjälpen. Sådant stöd bör också ingå i arbetet med stöd till förbättringsåtgärder. Det föreslås vidare att det ska finnas ett nationellt resurscentrum med spetskompetens för i första hand s.k. promillegrupper av elever och barn med funktionsnedsättning. Det ska framgå av myndighetens instruktion att det ska finnas specialpedagogisk kompetens.

Utredningen bedömer att regeringen ska överväga om några statsbidrag kan reduceras eller fasas ut till förmån för riktat stöd,

men ett antal statsbidrag kommer sannolikt att finnas kvar. Skolmyndigheten föreslås hantera de som inte hör till renodlad kompetensutveckling för professionerna i skolväsendet.

Uppgifter som rör styrdokument och prov föreslås oförändrade föras över från Skolverket till den centrala delen av Skolmyndigheten och innefatta arbete med bl.a. läro-, ämnes- och kursplaner för olika skolformer samt nationella prov. Utredningen vill betona vikten av att allmänna råd och stödmaterial som tas fram riktar sig till alla de skolformer som berörs och tillgängliggörs efter behov.

Uppföljning och utvärdering ska enligt förslaget stärkas. Verksamheten föreslås förläggas centralt och omfatta dels ansvar för den officiella statistiken inom skolväsendet, dels olika typer av utvärderingar. Formativ utvärdering bör göras för att se till att syftet med en insats nås. Temautvärderingar föreslås för att lyfta fram arbete och resultat inom aktuella områden. Systemutvärderingar som avser mer omfattande utvärderingar behövs för att få en bred bild av hur skolsystemet fungerar. Resultaten av uppföljningar och utvärderingar måste presenteras lättillgängligt och användarvänligt för huvudmän och verksamheter samtidigt som resultaten ska fungera som goda underlag för regeringens politik.

För sameskolan, elever med vissa funktionsnedsättningar och ytterligare områden finns det inte läromedel att tillgå på marknaden. Därför föreslås att Skolmyndigheten i samarbete med experter från respektive område, ska producera och anpassa läromedel för nämnda grupper och enligt särskilda regeringsbeslut även för andra grupper.

Slutligen föreslås Skolmyndigheten ansvara för godkännande och rätt till bidrag för enskilda huvudmän. Denna uppgift ska enligt förslaget förläggas till huvudkontoret.

Skolväsendets överklagandenämnd – oförändrat uppdrag

Skolväsendets överklagandenämnd föreslås vara kvar oförändrad och kansliresurserna föras över från Skolinspektionen till Skolmyndigheten. Nämnden föreslås få utökade möjligheter att delegera rätten att fatta beslut till handläggare.

Institutet för professioner i skolväsendet – för ett yrkeslivslångt lärande

Lärar- och förskolläraryrkena behöver liksom rektors- och förskolechefsyrkena bli attraktivare så att alla elever och barn får sin utbildning av legitimerade och behöriga lärare eller förskollärare och så att rektorer och förskolechefer utövar ett gott ledarskap utifrån bl.a. kraven i skollagen och andra författningar. Professionerna behöver lyftas fram och ges likvärdiga möjligheter att utveckla sin professionalism.

Utredningen föreslår därför att Institutet för professioner i skolväsendet ska inrättas och förläggas till Stockholmsområdet. Det ska samverka med Skolmyndigheten i syfte att få regional anknytning. Institutet föreslås få i uppgift att meddela legitimation till lärare och förskollärare, besluta om standarder för yrkesutvecklingen, erbjuda professionsprogram med en tydlig progression och även annan kompetensutveckling till rektorer, förskolechefer, lärare och förskollärare. Skolchefer eller motsvarande och lokala politiker inom skolväsendet bör komma i fråga för kortare kompetensutvecklingsinsatser.

Pågående satsningar som Lärarlönelyftet, karriärstegsreformen och Lärarlyftet II föreslås föras över från Skolverket till Institutet för professioner i skolväsendet. Detta medför hantering av statsbidrag som avser kompetensutveckling. Likaså föreslås att institutet ska ansvara för befattningsutbildningen för rektorer m.fl.

Lärarnas ansvarsnämnd föreslås förläggas till institutet.

Skolforskningsinstitutet blir kvar, men uppdraget förändras något

Skolforskningsinstitutet inrättades 2015 och föreslås vara kvar. Skälet är att det inom skolväsendet finns ett stort behov av både systematiska forskningsöversikter och fördelning av medel till praktiknära forskning med utgångspunkt i de behov som finns i verksamheterna. Institutet föreslås nu även få i uppdrag att göra sammanställningar av beprövad erfarenhet.

Skolforskningsinstitutet föreslås också bidra med vetenskapliga underlag till Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skolväsendet i syfte att den vetenskapliga grunden inom skolväsendet ska utvecklas och bli likvärdig.

Det vetenskapliga rådet som finns vid institutet föreslås vara kvar medan Skolforskningsnämnden föreslås avvecklas. Nämnden fattar beslut om systematiska översikter och om utlysning av medel, vilket i stället föreslås bli en uppgift för generaldirektören.

Lägeskommunerna blir huvudmän för specialskolorna

SPSM är huvudman för specialskolan. Utredningen bedömer att det är tid för förändring så att specialskolan inte längre ska drivas helt avskild från övriga skolformer. De sex kommuner där specialskolorna är belägna föreslås bli nya huvudmän.

Kommunala skolhuvudmän är vana vid att det finns elever eller barn med funktionsnedsättningar i deras verksamheter och flera kommuner har också grupper med elever som skulle kunna ha rätt till specialskola. Avsikten med kommunala huvudmän är att samma typ av huvudmannaskap för grundskola, grundsärskola och specialskola ska gynna elevernas utveckling och förenkla samarbeten när det gäller såväl elever och deras möjligheter till utbyte och samspel som personalens möjligheter till erfarenhetsutbyte. Arbetet med tillgänglighet, delaktighet och jämlikhet ska främjas och utanförskap därmed motverkas. Samma typ av huvudmannaskap förväntas också bidra till lika villkor för rektorer och lärare i olika skolformer, vilket kan ge arbetsmarknadsmässiga fördelar.

Specialskolan är en lagstadgad skolform och kommer med förslaget att finnas kvar. För att fortsatt garantera bl.a. de lärmiljöer som behövs föreslås ett särskilt statsbidrag jämte den avgift som betalas av elevernas hemkommuner. Utredningen vill av likvärdighetsskäl uppmärksamma regeringen på att det finns liknande kommunala verksamheter som inte tilldelas motsvarande statliga medel.

Den nämnd som beslutar om antagning till specialskolan föreslås finnas kvar, men placeras i Skolmyndigheten.

Sametinget blir ny huvudman för sameskolorna

Det har länge funnits en problembild där Sameskolstyrelsen har haft svårigheter att styra sin verksamhet och utifrån tilldelad budget ha en stabil ekonomi. Det har också varit svårt att garantera eleverna den undervisning de har rätt till.

Därför föreslås att Sametinget ska ta över huvudmannaskapet för sameskolorna. Sametinget har en starkare organisation än Sameskolstyrelsen när det gäller samernas ställning som urfolk och deras rätt till självbestämmande och en större kansliorganisation som innebär samordningsvinster. Det finns även naturliga samverkansområden mellan sameskolorna och en del av verksamheten i Sametinget.

Lättläst sammanfattning

Det här är en utredning som Skolmyndighetsutredningen har gjort av de statliga myndigheterna inom skolområdet för att skolan i Sverige ska bli bättre.

Utredningen vill att staten ska ha en gemensam syn på olika skolformer och andra verksamheter inom området. Då kan huvudmännen få bättre möjligheter att ge elever och barn en bra utbildning och hjälpa dem att få bra resultat. Huvudmän är de som är ansvariga för t.ex. skolor och förskolor.

Här är de viktigaste förslagen:

  • Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skolväsendet ska bli nya myndigheter.
  • Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten ska läggas ner.
  • Skolforskningsinstitutet och Skolväsendets överklagandenämnd ska finnas kvar.
  • Några kommuner ska bli huvudmän för specialskolorna. I dag är det staten som är huvudman.
  • Sametinget ska vara huvudman för sameskolorna. Det betyder att

Sameskolstyrelsen läggs ner.

Skolmyndigheten ska ha en helhetssyn

Skolmyndigheten ska ha huvudkontor i Stockholmsområdet. Tio regionala kontor ska finnas på olika platser i landet, från Lund i söder till Luleå i norr.

Förslaget är att Skolmyndigheten ska arbeta med

  • tillsyn
  • stöd till förbättringsåtgärder
  • specialpedagogiskt stöd
  • styrdokument och prov
  • uppföljning och utvärdering
  • hantering av statsbidrag
  • produktion och anpassning av vissa läromedel
  • godkännande och bidrag till enskilda huvudmän.

Här förklaras vad som menas med det som står i punkterna:

  • Tillsyn Det ska finnas två olika sorters kontroller av att bland annat skolor följer de lagar och regler som finns: behovsprövad tillsyn och särskild tillsyn.

Behovsprövad tillsyn ska göras i skolan, förskolan, fritidshemmet och vuxenutbildningen omkring vart femte år.

Särskild tillsyn ska göras när Skolmyndigheten får in anmälningar om något som behöver ses över och när nya fristående skolor ska grundas.

  • Stöd till förbättringsåtgärder Kommunerna och de enskilda huvudmännen har ansvar för skolor, förskolor, fritidshem och vuxenutbildning. Om det är något som behöver bli bättre ska huvudmännen och deras skolor eller andra verksamheter kunna få stöd för att ändra det som behövs. De ska alltid få stöd om Skolmyndigheten hittar något som inte är bra när de gör tillsyn.

Huvudmännen ska sedan få tillräckligt lång tid på sig att hinna arbeta med de ändringar man har gjort innan nästa tillsyn görs.

  • Specialpedagogiskt stöd Specialpedagogiskt stöd är extra hjälp som kan behövas för att elever och barn ska kunna nå målen för sin utbildning. Stöd kan behövas för elever och barn med funktionsnedsättning, men det kan också behövas av andra anledningar.

Sådant stöd ska kunna ges till huvudmän, till olika verksamheter och direkt till personer.

Om Skolmyndigheten arbetar med specialpedagogiskt stöd blir det lättare att hitta stödet för alla som arbetar i exempelvis skolan. Det innebär att eleverna och barnen snabbt ska kunna få den hjälp som behövs.

Det ska finnas ett resurscentrum som har personal med goda kunskaper för att hjälpa elever och barn med ovanliga funktionsnedsättningar.

  • Styrdokument och prov Skolmyndigheten ska sköta arbetet med styrdokument och prov. Det är arbete med bland annat läroplaner, ämnesplaner och kursplaner för olika skolformer och nationella prov.

Det är viktigt att allmänna råd och stödmaterial som tas fram riktar sig till alla skolformer och att de är lätta att använda.

  • Uppföljning och utvärdering

Statistiken, uppföljningen och utvärderingen ska bli bättre. Man ska bland annat utvärdera

1. om det som myndigheten arbetar med fungerar bra

2. olika aktuella områden för att lyfta fram arbeten och resultat

inom dessa områden

3. skolsystemet för att få en bra bild av hur det fungerar.

  • Hantering av statsbidrag Utredningen vill att regeringen ska titta på om det går att minska eller ta bort några statsbidrag så att pengarna i stället kan användas till riktat stöd. En del statsbidrag kommer troligen att finnas kvar.
  • Produktion och anpassning av läromedel För sameskolan och elever med vissa funktionsnedsättningar och på några andra områden finns det inte några läromedel att köpa. Därför vill utredningen att Skolmyndigheten ska samarbeta med experter från varje område för att ta fram och anpassa läromedel.
  • Godkännande och bidrag till enskilda huvudmän Skolmyndigheten ska ansvara för att godkänna och ge rätt till bidrag för enskilda huvudmän.

Skolväsendets överklagandenämnd blir kvar

Skolväsendets överklagandenämnd ska finnas kvar som den är, men den ska flyttas från Skolinspektionen till Skolmyndigheten.

Fler personer än i dag ska få ta beslut i en del ärenden.

Institutet för professioner i skolväsendet blir ny myndighet

Elever och barn ska få utbildning av lärare och förskollärare som har legitimation och är behöriga för att undervisa. Då måste fler tycka att det är ett intressant arbete. Det behövs fler som vill arbeta som lärare, förskollärare, rektor eller förskolechef. Alla behöver ha samma möjligheter att utvecklas i sitt arbete.

Därför vill utredningen att det ska finnas en ny myndighet som heter Institutet för professioner i skolväsendet. Den ska ligga i Stockholmsområdet. Institutet för professioner i skolväsendet ska bland annat ge legitimation till lärare och förskollärare.

Institutet ska se till att rektorer, förskolechefer, lärare och förskollärare kan utbilda sig mer och utveckla sina kunskaper. Institutet ska också ha ansvar för en utbildning för rektorer och förskolechefer.

Lärarlönelyftet, karriärstegsreformen och Lärarlyftet II, som är regeringens satsningar på lärare, ska flyttas till Institutet för professioner i skolväsendet.

Lärarnas ansvarsnämnd ska finnas hos institutet. Ansvarsnämnden kan varna lärare och förskollärare och dra in deras legitimationer.

Skolforskningsinstitutet blir kvar

Skolforskningsinstitutet ska sammanställa forskning som har gjorts i skolan eller förskolan och sprida forskningen till bland annat lärare och förskollärare. Lärare och förskollärare ska kunna använda forskningen i sitt arbete.

Skolforskningsinstitutet får också ett nytt uppdrag. Det nya uppdraget är att göra sammanställningar av beprövad erfarenhet.

Skolforskningsinstitutet ska hjälpa till med att ta fram vetenskapliga underlag till Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skolväsendet. På det sättet ska den vetenskapliga grunden inom skolan utvecklas.

Utredningen vill att Skolforskningsinstitutets vetenskapliga råd ska vara kvar.

Samtidigt ska Skolforskningsnämnden läggas ner. I stället ska det finnas ett insynsråd som kan ge råd och diskutera olika frågor.

Generaldirektören för Skolforskningsinstitutet ska ta över Skolforskningsnämndens uppgifter. Uppgifterna är att besluta om vilken forskning som ska göras på olika områden och om forskare ska få pengar för att kunna genomföra forskningen.

Kommunerna ska ansvara för specialskolorna

I dag är Specialpedagogiska skolmyndigheten huvudman för specialskolorna.

Nu vill utredningen att de sex kommuner där specialskolorna ligger ska ta över ansvaret i stället. Då blir det samma ansvar för grundskola, grundsärskola och specialskola.

På det sättet kan eleverna gå i specialskolan och få det stöd de behöver. Samtidigt blir det enklare att samarbeta med andra skolor. Lärarna och rektorerna kan också få fler arbetskamrater att diskutera undervisningen med.

Lagen säger att specialskolor ska finnas och de kommer att vara kvar precis som nu.

Ett särskilt statsbidrag ska ges till specialskolorna. Statsbidraget ska betalas utöver den avgift som elevernas hemkommuner betalar.

Den nämnd som beslutar om att ta emot elever i specialskolan ska finnas kvar. Nämnden ska placeras i Skolmyndigheten.

Sametinget får ansvaret för sameskolorna

Sameskolstyrelsen har länge haft svårt att styra sin verksamhet. Därför föreslår utredningen att Sametinget ska ta över ansvaret och bli huvudman för sameskolorna. På det sättet kan man se till att sameskolornas elever får den undervisning de har rätt till.

Sametinget har också en starkare organisation än Sameskolstyrelsen när det gäller samernas ställning som urfolk och deras rätt till självbestämmande.

Čoahkkáigeassu

Geassemánus 2018 guođđá Skuvlaeiseváldi guorahallama evttohusa ráððehussii. Bargu leai ráhkadit viiddes dárkkisteami skuvlaeiseválddiin ja dan vuođul háhkat vuohkkaset eiseváldestruktuvrra mii beaktileabbo go odne máhtášii buktit oasis buorebut skuvlii. Bargui gulai maiddái buktit evttohusaid vuohkkasit oamasteaddji Sámeskuvlastivrii dan dasa gullevaš doaimmaide.

Divvun dihte skuvlavuogádaga váilevašvuođaid ja dálá eiseváldestruktuvrra leat rievdadusat dárbbašlaččat. Jus galgá šaddat eambbo doaimmalaš ja beaktil skuvllaid oamasteaddji ektui ferte stáhta árvvoštallat dán eambbo holistalaš vuogi bokte, nu ahte doaimmat nannejit guđet guimmiideaset. Ulbmil lea nannet oamasteaddji gelbbolašvuođa vai skuvllat ja oahppit oččoše buori oahpahusa ja jokset buriid bohtosiid.

Ámmáhat galget oažžut seammadássásaš vejolašvuođaid ovdánit ja Ruoŧa skuvla galgá leat nana gilvaleaddji máilmmiviidosaš geahčasteamis.

Guorahallan evttoha danne ahte Skuvlaeiseváldi ja ámmátlaš skuvladoaimmahat instituhtta galget vuođđuduvvot. Evttohus buktá mielddis ahte Stáhta skuvladoaimmahat, Stáhta skuvladárkkisteapmi ja Special- pedagogalaš skuvlaeiseváldi heaittihuvvojit. Skuvladutkaninstituhtta ja Skuvladoaimmahaga váidalanlávdegoddi evttohuvvojit ain bissut.

Viidásabbo evttoha guorahallan ahte speciala- skuvllat eai šat galgga jođihuvvot stáhtas, dat galgá baicce oažžut ođđa eaiggádiid daid gielddaid mielde gosa leat ásahuvvon.

Evttohusa mielde galgá Sámediggi dasto leat oamasteaddji ja Sámiskuvlastivra evttohuvvo loahpahuvvot.

Skuvlaeiseváldi- obbalaš oainnuin skuvladoaimmahussii. Guorahallan evttoha ahte Skuvlaeiseváldi doaibma galgá leat bargat dárkkistemiin, doarjagiin buoridanbijuide, special-

pedagogalaš doarjagiin, stivrendokumeanttaiguin ja geahččalemiiguin, joatkkabargguiguin ja árvvoštallamiiguin, stáhtadoarjagiid hálddašemiin, muhton oahpponeavvuid buvttademiin ja heivehallamiin ja ovttaskas oamasteddjiid ruhtadoarjagiid dohkkehemiin. Skuvlaeiseváldi váldočállingoddi evttohuvvo biddjot Stockholmma guvlui ja logi báikkálaš čállingotti oarji Lunda rájis gitta nuorta Julev rádjái.

Vákšuma sisdoallu evttohuvvo lea dárbbu mielde geahččaluvvon ja erenoamáš vákšun. Dárbbu mielde vákšun galgá dahkkot oamasteaddji luhtte ja sin doaimmain nuo juohke viđat jagi maŋŋá go várra- ja dehálašvuođaanalysa lea čađahuvvon. Dárbbu mielde vákšun evttohuvvo dahkkot guovlulaččat, muhto seammá árvvu ákkaid dihte dat galgá oktiiheivehuvvot guovddážis. Sierra vákšumat galget dahkkot guovddážis ja dasa galget gullat erenoamáš vákšumat, almmuhanáššit, vuođđudandárkkisteamit ja friddja skuvllat.

Doarjja buoridanbijuide mat evttohuvvojit ásahuvvot guovlulaččat, galgá álo fállojuvvot oamasteddjiide dalle go vákšumis leat áicán váilevašvuođaid. Jurdda lea ahte stáhta galgá doarjut oamasteaddji, muhto ii váldit badjelasas ovddasvástádusa, ja ahte oamasteaddji maŋŋá go lea čađahan bijuid ja oažžut buori áiggi bargat dan vuođus ovdal go čuovvovaš dárbbuid mielde vákšun fas dahkko. Doarjja galgá maiddái fállojuvvot eará áicagiid maŋŋá dahje jus oamasteaddji lea suokkardan doaimmas ja dárbbaša doarjaga barggus joatkimii. Maiddái dát doarjjadoaibma evttohuvvo oktiiheivehuvvot guovddážis.

Evttohusa mielde galgá doarjja special- pedagogalaš áššiin fállojuvvot oamasteaddji-, doaimma- ja indiviidadásis. Dakkár doarjja lea dárbbašlaš sihke ohppiide ja mánáide main leat doaibmahehttehusat ja daidda geat eará sivaid dihte dárbbašit doarjaga. Go special- pedagogalaš doarjja lea oassi Skuvlaeiseválddi barggus de buorránit vejolašvuođat buohkaide geat dárbbašit special- pedagogalaš doarjaga gávdnat ja oažžut dan veahki. Dán lágán doarjja galgá maiddái leat oassi buoridanbijuid bargguin. Dasto evttohuvvo našunálalaš resursaguovddáš mas lea erenoamáš gelbbolašvuohta vuosttažettiin bargat nu gohččon promille- joavkkuiguin, dakkár ohppiiguin ja mánáiguin main leat doaibmahehttehusat. Eiseváldi bargočilgehusas galgá boahtit ovdán ahte special- pedagogalaš gelbbolašvuohta galgá gávdnot.

Guorahallan árvvoštallá ahte ráđđehus galgá geahččat jus muhtin stáhtadoarjagiid máhttá unnidit dahje loahpahišgoahtit ja dan sadjái juohkit erenoamáš doarjagiid, muhto moadde stáhtadoarjaga goit ain bohtet bissut. Evttohuvvo ahte Skuvlaeiseváldi meannuda daid mat njuolga eai gula gelbbolašvuođa ovdánahttimii skuvladoaimma ámmáhiin.

Dieđut mat gullet stivrendokumeanttaide ja geahččalemiide evttohuvvojit seammá hámis sirdojuvvot Skuvladoaimmahagas guovddáš Skuvlaeiseválddi háldui ja dasa gullet earret earáid oahpahus-, fátta- ja gurseplánat iešguđet lágán skuvlasurggiid váras ja dasa lassin našunála geahččaleamit. Guorahallan deattuha man dehálaš lea háhkat dábálaš rávvagiid ja doarjjaávdnasiid mat lea buot skuvlasurggiid váras ja maid lea vejolaš gávdnat dárbbuid mielde.

Čuovvuleapmi ja árvvoštallan galgá evttohusa mielde nanusmahttojuvvot. Doaibma evttohuvvo jođihuvvot guovddáš dásis ja dasa galgá gullat ovddasvástádus almmolaš statistihkas skuvladoaimmas, ja iešguđet lágán árvvoštallamat. Formatiiva árvvoštallan galgá dahkkot čilgen dihte jus biju ulbmil lea ollašuvvon. Evttohuvvo temáárvvoštallan man bokte čalmmustahttá bargguid ja bohtosiid oaivvilduvvon bargooasis. Systemaárvvoštallamat, man bokte dahká viidát árvvoštallamiid, leat dárbbašlaččat vai oažžu buoret gova das movt skuvlavuogádat doaibmá. Bohtosat čuovvulemiin ja árvvoštallamiin galgá lea álki gávdnat ja geavahit oamasteaddjin ja doaimmain seammás go bohtosat galget addit buori vuođu ráđđehusa politihkkii.

Sámeskuvllas, ohppiin main leat doaibmahehttehusat ja eará guovlluin oahpponeavvut eai leat gávdnamis. Danne evttohuvvo ahte Skuvlaeiseváldi guovddáš dásis ja ovttasráđiid iešguđet guovllu áššedovdiiguin buvttadit ja heivehit oahpponeavvuid namuhuvvon joavkkuid váras ja sierra ráđđehusmearrádusaid vuođul maiddái eará joavkkuid váras.

Loahpas evttohuvvo ahte Skuvlaeiseválddis lea ovddasvástádus sierra oamasteddjiid riekti ruhtadoarjagiidda ja daid dohkkeheapmái. Dát oassi galgá evttohusa mielde jođihuvvot guovddáš čállingottis.

Skuvladoaimma váidalanlávdegoddi- rievddakeahtes bargu Evttohuvvo ahte Skuvladoaimma váidalanlávdegoddi seammá hámis go dál sirdojuvvo Skuvladárkkisteamis Skuvlaeiseválddi háldui. Evttohuvvo goit ahte lávdegoddi oažžu lassi vejolašvuođaid sirdit mearridanrievtti eará meannudeaddji háldui.

Ásahus ámmátvirggiin skuvladoaimmas- eallinguhkkosaš ámmátoahppi

Lea dárbu ahte oahpaheaddji- ja ovdaskuvlaoahpaheaddjivirggit ja maiddái rektor ja hoavdavirggit šaddet bivnnuheabbon vai buot mánát ja oahppit oažžut oahpu legitimerejuvvon ja gelbbolaš oahpaheddjiin ja ovdaskuvlaoahpaheddjiin ja vai skuvlla jođiheapmi doaibmá bures, earret eará oahpahusaid našunála ulbmiliid ektui. Ámmáhiid berre čalmmustahttit ja dain galget lea seammadássásaš vejolašvuođat ovddidit sin ámmáhiid.

Danne evttoha guorahallan ahte Instituhtta skuvladoaimma ámmáhiid váras vuođđuduvvo ja sajáiduvvon Stockholmma guvlui. Dat galgá bargat ovttas Skuvlaeiseválddiin dan dihte ahte oažžut guovlulaš čanasteami. Evttohuvvo ahte instituhtta oažžu bargun dieđihii legitimašuvnna oahpaheddjiide ja ovdaskuvlaoahpaheddjiide, mearridit Standard-dásiid ámmátovddideamis, fállat ámmátprográmmaid main leat čielga progrešuvdna ja maiddái eará ámmátovdáneami rektoriid, ovdaskuvlahoavddaide, oahpaheddjiide ja ovdaskuvlaoahpaheddjiide. Oanit gelbbolašvuođa ovdánahttinbijut veadjá leat vejolaš skuvlahoavddaid dahje dan sullasaš virggiide ja báikkálaš politihkkariid váras kuvladoaimmas.

Bijut mat leat jođus, nugo Oahpaheddjiid bálkkáid lokten, karriearelávkenrievdádus ja Oahpaheddjiid lokten II, evttohuvvojit sirdot Skuvladoaimmahagas Instituhtta skuvladoaimma ámmáhiid váras háldui. Dás oaivvilduvvo stáhtadoarjagiid meannudeapmi. Seammás evttohuvvo ahte instituhtta ovddasvástádus lea fuolahit virgeoahpahusa rektoriid ja earáid váras.

Oahpaheddjiid ovddasvástáduslávdegoddi evttohuvvo čadnot instituhttii.

Skuvladuktaninstituhtta bisso ain, muhto bargo rievdá veaháš. Skuvladuktaninstituhtta ásaiduvai jagis 2015 ja evttohuvvo bisuhuvvot. Ággan dasa lea ahte skuvladoaimmas lea stuorra dárbu sihke systemáhtalaš dutkančilgehusat ja dat movt juogadit návccaid praktiikalagaš dutkamiidda maid vuođđu leat dat dárbbut mat gávdnojit doaimmain. Evttohuvvo ahte instituhtta maiddái oažžu bargun čohkket geahččaluvvon vásáhusaid.

Evttohuvvo maiddái ahte Skuvladuktaninstituhtta háhká dieđalaš vuođu Skuvlaeiseváldái ja Instituhtta skuvladoaimma ámmáhiid váras dan dihte ahte dieđalaš vuođđu skuvladoaimmas galgá ovddiduvvot ja šaddat seammaárvosaš.

Dieđalaš ráđđi mii gávdno instituhtas evttohuvvo seammás go Skuvlaeiseváldi evttohuvvo loahpahuvvot. Lávdegoddi mearrida systemáhtalaš govahallamiid ja almmuha ruđalaš návccaid, dát evttohuvvo šaddat generáladirektevrra bargu.

Lägesgielddat šaddet oamasteaddjit erenoamáš- skuvllaide. SPSM lea oamasteaddji erenoamáš- skuvllaide. Guorahallan oainnu mielde lea áigi rievdadit erenoamáš- skuvllaid nu láhkái ahte dat eai šat galgga jođihuvvot sierra eará skuvllain. Dat guhtta gieldda gos erenoamáš- skuvllat leat evttohuvvojit šaddat ođđa oamasteaddjit.

Gielddaid skuvaoamasteaddjit lea hárjánan dasa ahte gávdnojit oahppit dahje mánát geain leat doaibmahehttehusat sin doaimmain ja moanat gielddain leat maiddái joavkkut main ohppiin livččii leat riekti erenoamášskuvllaide. Ággan gielddalaš oamasteddjiiguin lea ahte šaddá seammá oamasteaddji vuođđoskuvllas, sierra- vuođđoskuvllas ja erenoamáš- skuvllas lea ávkin oahppi ovdáneapmái ja dat maiddái álkidahttá oktasašbargguid das mat gullet sihke ohppiid ja sin vejolašvuođaid lonohallamiidda ja ovttasdoibmii ja maiddái bargoveaga vejolašvuođaide vásihusaid lonohallamiidda. Bargu gávdnanvejolašvuhtii, oasálastimii ja dásseárvui galgá ovddiduvvot ja nu láhkái bargat olgguštuvvoma vuostá.

Seammá lágán oamasteaddji vuogádat vurdojuvvo maiddái dagahit ahte eavttut iešguhtege skuvllaid oahpaheddjiide šaddet seammadássásaččat, ja dat máhttá buktit ovdamuniid bargomárkanii.

Erenoamášskuvla lea lágaide čálihuvvon skuvlavuohki ja evttohusa jelgii dat boahtá bisuhuvvot. Dáhkidan dihte earret eará dárbbašlaš oahppanbirrasiid evttohuvvo sierra stáhtadoarjja lassin dan divvagii man ohppiid ruovttogielddat mákset. Seammáárvvu ákka dihte háliida guorahallan čalmmustahttit ráđđehusa dasa ahte gávdnojit sullasaš doaimmat gielddain mat eai oačču stáhtalaš doarjaga.

Lávdegoddi mii mearrida gii dohkkehuvvo oaččut saji erenoamáš- skuvlii evttohuvvo bissut ja ásaiduvvot Skuvlaeiseváldái.

Sámidiggi šaddá ođđa oamasteaddji sámiskuvllaide. Guhká lea gávdnon váttisvuođa govva das movt Sámiskuvlastivra lea nákcen stivret doaimmas ja juolluduvvon bušeahtas doalahit nana ekonomiija. Leamaš maiddái váttis dáhkidit ahte oahppit ožžot dan oahpahusa masa sis lea riekti.

Danne evttohuvvo ahte Sámediggi váldá badjelasas sámiskuvllaid oamasteami. Sámedikkis lea nannoset organisašuvdna go

Sámiskuvlastivrras sámiid sajádaga dáfus eamiálbmogin ja sin riektái iešmearrideapmái, ja maiddái stuorit organisašuvdna čállingottis. Ja dat dagahit vuoittuid oktiiheiveheamis. Gávdnojit maiddái lunddolaš oktasašbarggut sámiskuvllaid ja muhtin osiid Sámedikki doaimmaid gaskkas.

Summary

The Schools Agency Inquiry presented its proposals to the Government in June 2018. The remit was to conduct a broad review of the agencies in the area of schools with a view to creating a more appropriate agency structure that can contribute more effectively than is currently the case to better schools. The remit also included submitting proposals for a suitable responsible entity for the Sami Education Board or its activities.

Change is needed to remedy the shortcomings in the school system and the current agency structure. To be appropriate and effective in relation to education providers, central government needs to take a coordinated, holistic approach with different tasks reinforcing each other. The aim is to improve the capacity of education providers so that pupils and children receive a good education and achieve good results. The professions must have equal opportunities to develop, and Swedish schools must be competitive in an international perspective.

The Inquiry therefore proposes the introduction of a Schools Agency and an Institute for Professions in the School System. This proposal would entail the discontinuation of the National Agency for Education, the Swedish Schools Inspectorate and the National Agency for Special Needs Education and Schools. It is proposed that both the Swedish Institute for Educational Research and the Board of Appeal for Education remain in place.

It is also proposed that central government no longer be the education provider for special schools and that they instead have new education providers in the form of the municipalities in which they are located.

Under the proposal, the Sami Parliament will become the education provider for the Sami schools and it is therefore proposed that the Sami Education Board be discontinued.

The Schools Agency – a holistic view of the school system

The Inquiry proposes that the Schools Agency be tasked with working on supervision, support for improvement measures, special needs education support, policy documents and tests, follow-up and evaluation, handling of central government grants, production and adaptation of certain teaching aids, and the approval of and grants to independent education providers. It is proposed that the Schools Agency have its head office in the Stockholm area, and ten regional offices throughout the country, from Lund in the south to Luleå in the north.

Its supervisory remit is proposed to consist of needs-based supervision and special supervision. Needs-based supervision will be conducted at education providers and in their schools approximately every five years following a risk and materiality assessment. It is proposed that needs-based supervision be located regionally, but it should be centrally coordinated for reasons of equitability. It is proposed that special supervision be located centrally and include targeted supervision, notification matters and start-up inspections of independent schools.

Support for improvement measures, which is proposed to be located regionally, should always be offered to education providers when shortcomings have been identified in the supervision process. The intention is for central government to support education providers but not to take over responsibility, and for education providers to have sufficient time – once measures have been taken – to work on this basis before the next needs-based supervision process. It should also be possible to offer support following other observations, or on the initiative of an education provider that has analysed its activities and needs support in its continuing work. The support function is also proposed to be centrally coordinated.

Under the proposal, support on special needs education matters should be offered at provider, school and individual level. This kind of support is necessary for pupils and children with disabilities, and for those in need of support for other reasons. Making special needs education support a part of the Schools Agency’s remit increases the chances of all those who need help with special needs education actually finding and receiving this help. This support should also be included in the support for improvement measures. Moreover, it is

proposed that there be a national resource centre with cutting-edge expertise, primarily for groups of pupils and children with a disability that occurs more rarely than in 1 per cent of children. It will be stated in the Agency’s instructions that special needs education expertise must be included.

The Inquiry believes that the Government should consider whether any central government grants could be reduced or phased out in favour of targeted support, but a number of central government grants will probably remain in place. It is proposed that the Schools Agency handle those who are not covered by continuing professional development for the professions in the school system.

It is proposed that tasks concerning policy documents and tests be transferred unchanged from the National Agency for Education to the central part of the Schools Agency and include work on curriculums, subject plans and syllabuses for various school forms, as well as national tests. The Inquiry wishes to stress the importance of the general advice and support material that is produced targeting all school forms and being made available where needed.

Under the proposal, follow-up and evaluation will be reinforced. It is proposed that this activity be centrally located and include responsibility for official statistics in the school system and various types of evaluation. Formative evaluation should be carried out to ensure that the aim of an initiative is achieved. Thematic evaluations are proposed to highlight work and results in relevant areas. System evaluations involving more comprehensive evaluations are needed to obtain a broad view of how the school system works. The results of follow-ups and evaluations must be presented in an easily accessible and user-friendly way for education providers and schools, and these results will also function as sound background material for government policy.

There are no teaching aids available for Sami schools, pupils with certain disabilities and some additional areas. It is therefore proposed that the Schools Agency, in cooperation with experts from each area, centrally produce and adapt teaching aids for the abovementioned groups and, in line with separate government decisions, also for other groups.

Finally, it is proposed that the Schools Agency have responsebility for approval of and grant entitlements for independent education providers. Under the proposal, this task should be placed at the head office.

Board of Appeal for Education – unchanged remit

It is proposed that the Board of Appeal for Education be transferred unchanged from the Swedish Schools Inspectorate to the Schools Agency. However, it is proposed that the Board be given greater scope to delegate the right to take decisions to case officers.

The Institute for Professions in the School System – for lifelong professional learning

The teaching and preschool teaching professions need to become more attractive, as do the professions of principal and preschool head, so that all pupils and children receive their education from registered and qualified teachers or preschool teachers, and so that the management of school activities functions well in relation to the national targets for education. The professions need to be highlighted and given equal opportunities to develop their professsionalism.

The Inquiry therefore proposes that an Institute for Professions in the School System be established and located in the Stockholm area. It will collaborate with the Schools Agency to ensure a regional connection. It is proposed that the Institute be tasked with issuing registration certificates for teachers and preschool teachers, deciding on standards for professional development, offering professional programmes with a clear progression and also other skills development for principals, preschool heads, teachers and preschool teachers. It is proposed that school managers or equivalent and local politicians within the school system should be considered for short skills development measures.

It is proposed that ongoing initiatives such as the Teachers’ Salary Boost, the Career Stage Reform and Boost for Teachers II be transferred from the National Agency for Education to the Institute for Professions in the School System. This includes processing

central government grants for skills development. It is also proposed that the Institute be responsible for the training programmes for principals and others.

It is proposed that the Teachers’ Disciplinary Board be placed within the Institute.

The Swedish Institute for Educational Research to remain, but with a slightly altered remit

The Swedish Institute for Educational Research was established in 2015 and the Inquiry proposes that it remain in place. The reason for this is that there is a great need within the school system for both systematic research overviews and the allocation of funding to practice-based research that takes its cue from the needs that exist in schools. It is now also proposed that the Institute be tasked with compiling tried and tested experience.

The Swedish Institute for Educational Research will also contribute scientific material to the Schools Agency and the Institute for Professions in the School System with the aim of developing the scientific basis in the school system and making it equitable.

It is also proposed that the scientific council that is based at the Institute remain in place, while the Swedish Educational Research Board be discontinued. The Board decides on systematic reviews and advertisements for funding, which should become a task for the Director-General.

Municipalities to be responsible for special schools

The National Agency for Special Needs Education and Schools is responsible for special schools. The Inquiry considers that it is time for a change, so that special schools are no longer run completely separately from other school forms. It is proposed that the six municipalities in which the special schools are located become new education providers.

Municipal education providers are used to having pupils or children with disabilities in their schools, and a number of municipalities also have groups of pupils who could be entitled to attend special schools. The intention of giving municipalities the role of

education provider is that the same type of responsibility for compulsory school, compulsory school for pupils with learning disabilities and special schools could benefit pupils’ development and simplify cooperation concerning pupils and their opportunities for exchange and interaction, and opportunities for staff to exchange experiences. Work on accessibility, participation and equality should be promoted, helping to combat exclusion. The same type of responsibility is also expected to contribute to equal conditions for teachers in different school forms, which could result in labour market advantages.

Special school is a statutory school form and will remain in place under the proposal. To continue to guarantee the learning environments needed, the Inquiry proposes a special central government grant, in addition to the fee paid by pupils’ home municipalities. For reasons of equitability, the Inquiry wants to draw the Government’s attention to the fact that there are similar municipal activities that have not been allocated corresponding central government funds.

It is proposed that the board that takes decisions on admission to special school remain in place and be placed within the Schools Agency.

Sami Parliament to be the new education provider for Sami schools

The Sami Education Board has long had problems governing its schools and maintaining stable finances based on its allocated budget. It has also been difficult to guarantee pupils the teaching they are entitled to.

It is therefore proposed that the Sami Parliament take over responsibility for the Sami schools. The Sami Parliament has a stronger organisation than the Sami Education Board concerning the Samis’ position as an indigenous people and their right to selfdetermination; it also has a larger administrative organisation, which will lead to synergy gains. There are also natural areas of collaboration between the Sami schools and some of the Sami Parliament’s activities.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 2 kap. 2, 4, 7 och 16 §§, 6 kap. 15–16 §§, 7 kap. 6–7,

11 a, 13–14 och 16 §§, 9 kap. 18 §, 10 kap. 4 och 36 §§, 11 kap. 35 §, 12 kap. 26 §, 13 kap. 24 §, 16 kap. 9, 13, 15, 45, 51 och 55 §§, 17 kap. 20 och 26 §§, 18 kap. 36 §, 19 kap. 8, 12, 37, 44 och 48 §§, 24 kap. 3 a, 4 a, 6 och 25 §§, 25 kap. 10 §, 26 kap. 1, 3, 9 a, 17 och 24–27 §§, 27 kap. 4 §, 28 kap. 2–5, 8, 11 och 14–15 §§, 29 kap. 17 § och 19 a § ska ha följande lydelse,

dels att 26 kap. 4, och 19–23 §§ samt 28 kap. 7 § ska upphöra att

gälla samt att rubrikerna närmast före 28 kap. 2–3, 8 och 14–15 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

21§

Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och fritidshem, om inte annat följer av 4 §.

I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter

Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och fritids-hem, om inte annat följer av 4 §.

De kommuner där skolenheterna inom specialskolan är belägna är huvudmän för specialskolan.

1 Senaste lydelse 2017:759.

enligt denna lag. Om kommunens uppgifter fullgörs av flera nämnder ska varje sådan nämnd, i den utsträckning det begärs, lämna de uppgifter som behövs för att administrera fördelningen av platser i förskola och i sådan verksamhet som avses i 25 kap. till de övriga nämnderna.

För en sådan nämnd som avses i andra stycket gäller det som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (2017:725) .

I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt denna lag. Om kommunens uppgifter fullgörs av flera nämnder ska varje sådan nämnd, i den utsträckning det begärs, lämna de uppgifter som behövs för att administrera fördelningen av platser i förskola och i sådan verksamhet som avses i 25 kap. till de övriga nämnderna. Av 2 kap. 5 § same-

tingslagen (1992:1433) framgår att det i sametinget ska finnas en nämnd för ledning av sameskolan.

För en sådan kommunal nämnd som avses i andra stycket gäller det som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (2017:725) .

4 §

Staten är huvudman för

specialskolan och sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola.

Staten är huvudman för

sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med sameskola.

7 §

Statens skolinspektion handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för

Skolmyndigheten handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för

– förskola

– förskoleklass, – förskoleklass, – grundskola, – grundskola, – grundsärskola, – grundsärskola, – gymnasieskola, – gymnasieskola, – gymnasiesärskola, eller – gymnasiesärskola, eller

– fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola

– fritidshem.

Övriga ärenden om godkännande av enskild som huvudman enligt 5 § handläggs av den kommun där utbildningen ska bedrivas.

Skolmyndigheten handlägger även ärenden om rätt till bidrag för sådan pedagogisk omsorg med enskild huvudman som avses i 25 kap. 2 §.

16 §2

Statens skolverk ska efter

ansökan meddela legitimation till en lärare eller förskollärare som har behörighetsgivande examen.

Institutet för professioner i skolväsendet ska efter ansökan

meddela legitimation till en lärare eller förskollärare som har behörighetsgivande examen.

Legitimation får inte meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats enligt 23 § om den sökande hade varit legitimerad.

Skolverket ska efter en an-

sökan som avses i första stycket eller en ny ansökan komplettera en lärares eller förskollärares legitimation med behörighet utöver behörighet som följer av en examen som anges i första stycket, om han eller hon med tillfredsställande resultat har gått ytterligare behörighetsgrundande utbildning. Detta gäller oavsett när utbildningen har slutförts. På motsvarande sätt ska

Skolverket

komplettera

legitimationen med ytterligare behörighet om läraren eller förskolläraren på annan grund ska anses ha sådan behörighet.

Institutet för professioner i skolväsendet ska efter en an-

sökan som avses i första stycket eller en ny ansökan komplettera en lärares eller förskollärares legitimation med behörighet utöver behörighet som följer av en examen som anges i första stycket, om han eller hon med tillfredsställande resultat har gått ytterligare behörighetsgrundande utbildning. Detta gäller oavsett när utbildningen har slutförts. På motsvarande sätt ska Institutet för professioner i

skolväsendet komplettera legi-

timationen med ytterligare behörighet om läraren eller förskolläraren på annan grund ska anses ha sådan behörighet.

2 Senaste lydelse 2014:417.

Lärarens eller förskollärarens behörighet att bedriva undervisning i skolväsendet ska anges på legitimationen.

6 kap.

15 §

I en tvist om skadestånd enligt detta kapitel får Statens

skolinspektion som part föra talan

för ett barn eller en elev som medger det. När Skolinspek-

tionen för sådan talan får myn-

digheten i samma rättegång också föra annan talan för barnet eller eleven om han eller hon medger det. För barn under 16 år krävs vårdnadshavares medgivande.

I en tvist om skadestånd enligt detta kapitel får Skol-

myndigheten som part föra talan

för ett barn eller en elev som medger det. När Skolmyndig-

heten för sådan talan får myn-

digheten i samma rättegång också föra annan talan för barnet eller eleven om han eller hon medger det. För barn under 16 år krävs vårdnadshavares medgivande.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om part ska gälla även den för vilken Skolinspektionen för talan enligt detta kapitel när det gäller jävsförhållande, pågående rättegång, personlig inställelse samt förhör under sanningsförsäkran och andra frågor som rör bevisningen.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om part ska gälla även den för vilken Skolmyndigheten för talan enligt detta kapitel när det gäller jävsförhållande, pågående rättegång, personlig inställelse samt förhör under sanningsförsäkran och andra frågor som rör bevisningen.

När ett barn eller en elev för talan enligt detta kapitel får

Skolinspektionen inte väcka talan

för barnet eller eleven om samma sak.

När ett barn eller en elev för talan enligt detta kapitel får

Skolmyndigheten inte väcka talan

för barnet eller eleven om samma sak.

16 §

Rättens avgörande i ett mål där Statens skolinspektion för talan för ett barn eller en elev får överklagas av barnet eller eleven, om det får överklagas av myndigheten.

Rättens avgörande i ett mål där Skolmyndigheten för talan för ett barn eller en elev får överklagas av barnet eller eleven, om det får överklagas av myndigheten.

När rättens avgörande i ett mål som avses i första stycket har vunnit laga kraft, får saken inte prövas på nytt på talan av vare sig barnet eller eleven eller Skol-

inspektionen.

När rättens avgörande i ett mål som avses i första stycket har vunnit laga kraft, får saken inte prövas på nytt på talan av vare sig barnet eller eleven eller Skol-

myndigheten.

7 kap.

6 §

Barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan om de

1. är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning,

1. har dövblindhet eller annars har synskada och ytterligare funktionsnedsättning,

2. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade, eller

2. i annat fall än som avses i 1 har dövhet eller hörselskada, eller

3. har en grav språkstörning. 3. har en grav språkstörning.

Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Special-

pedagogiska skolmyndigheten. Ett

beslut om mottagande i specialskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Samråd med barnets vårdnadshavare ska ske när utredningen genomförs.

Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Skolmyn-

digheten. Ett beslut om mottag-

ande i specialskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Samråd med barnets vårdnadshavare ska ske när utredningen genomförs.

7 §

Barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i årskurs 1–6 i grundskolan. Även andra barn får fullgöra den delen av sin skolplikt i sameskolan, om det finns särskilda skäl.

Frågan om ett barn ska få fullgöra sin skolplikt i sameskolan prövas av Sameskolstyrelsen.

Frågan om ett barn ska få fullgöra sin skolplikt i sameskolan prövas av Sametinget.

11 a §

Ett barn får börja fullgöra skolplikten i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan höstterminen det kalenderår

1. då barnet fyller sex år om barnet då har gått ut förskoleklassen, eller

2. barnets vårdnadshavare begär att barnet ska få börja i någon av dessa skolformer utan att först ha gått ut förskoleklassen och barnet bedöms ha förutsättningar för det.

Beslut i frågan enligt första stycket 2 fattas av

1. rektorn när det gäller grundskolan och sameskolan,

2. Specialpedagogiska skolmyndigheten när det gäller specialskolan, och

2. Skolmyndigheten när det gäller specialskolan, och

3. barnets hemkommun när det gäller grundsärskolan.

13 §

För den elev som inte gått ut högsta årskursen när skolplikten annars skulle ha upphört enligt 12 §, upphör skolplikten i stället ett år senare, dock senast när eleven fyller 18 år.

Frågan om skolpliktens förlängning enligt första stycket prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas dock frågan av Special-

pedagogiska skolmyndigheten.

Frågan om skolpliktens förlängning enligt första stycket prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas dock frågan av huvud-

mannen för utbildningen.

14 §

Om eleven före den tidpunkt som framgår av 12 eller 13 § uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt, upphör skolplikten.

Frågan om skolpliktens upphörande enligt första stycket prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas frågan av Specialpeda-

gogiska skolmyndigheten.

Frågan om skolpliktens upphörande enligt första stycket prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas dock frågan av huvud-

mannen för utbildningen.

16 §

Frågan om rätt att slutföra skolgången enligt 15 § prövas av hemkommunen. För en elev som

går i specialskolan prövas dock frågan av Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Frågan om rätt att slutföra skolgången enligt 15 § prövas av hemkommunen. För en elev som

går i specialskolan prövas dock frågan av huvudmannen för utbildningen.

9 kap.

18 §3

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 17 § första stycket och som Statens skolinspektion godkänner, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §.

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 17 § första stycket och som Skolmyndigheten godkänner, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

10 kap.

4 §

Undervisningen ska omfatta följande ämnen: – bild, – engelska, – hem- och konsumentkunskap, – idrott och hälsa, – matematik, – musik, – naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi, – samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskunskap och samhällskunskap,

– slöjd, – svenska eller svenska som andraspråk, och – teknik.

3 Senaste lydelse 2016:911.

Härutöver ska det som ämnen finnas språkval och, för elever som ska erbjudas modersmålsundervisning, modersmål.

Vidare ska det finnas elevens val och skolans val. Undervisningen i elevens val ska syfta till att fördjupa och bredda elevens kunskaper i ett eller flera ämnen. Skolans val får omfatta ett lokalt tillval, om Statens skolverk har godkänt en plan för undervisningen.

Vidare ska det finnas elevens val och skolans val. Undervisningen i elevens val ska syfta till att fördjupa och bredda elevens kunskaper i ett eller flera ämnen. Skolans val får omfatta ett lokalt tillval, om Skolmyndigheten har godkänt en plan för undervisningen.

36 §4

Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 35 § första stycket och som

Statens skolinspektion

god-

känner, om inte annat följer av

Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 35 § första stycket och som

Skolmyndigheten godkänner, om

inte annat följer av

1. föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket

2. andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, eller

3. ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

11 kap.

35 §

Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 34 § första stycket och som

Statens skolinspektion godkänner.

Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 34 § första stycket och som Skol-

myndigheten godkänner.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär undantag för vissa elever.

4 Senaste lydelse 2016:911.

12 kap.

26 §

Utbildningen i specialskolan ska anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten och bedrivas vid flera skolenheter.

Utbildningen i specialskolan ska bedrivas vid flera skolenheter och anordnas av de kommuner där skolenheterna är belägna.

13 kap.

24 §5

Utbildning i sameskolan ska anordnas av Sameskolstyrelsen och bedrivas vid flera skolenheter.

Utbildning i sameskolan ska anordnas av Sametinget och bedrivas vid flera skolenheter.

16 kap.

9 §

Frågan om en särskild variant ska godkännas ska prövas av

Statens skolverk.

Frågan om en särskild variant ska godkännas ska prövas av

Skolmyndigheten.

13 §

Statens skolverk får besluta

om avvikelser från struktur, innehåll och examensmål för utbildningar på nationella program.

Skolmyndigheten får besluta

om avvikelser från struktur, innehåll och examensmål för utbildningar på nationella program.

Beslut enligt första stycket som avser en utbildning som anordnas av en offentlig huvudman fattas i samband med beslut om riksrekrytering enligt 45 §.

Beslut enligt första stycket som avser en utbildning som anordnas av en enskild huvudman fattas efter en prövning som motsvarar prövningen av riksrekryterande utbildningar enligt 45 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för beslut enligt tredje stycket.

15 §

De nationella programmen är avsedda att genomgås på tre läsår. Huvudmannen får besluta att utbildningen får fördelas på längre tid än tre läsår.

5 Senaste lydelse 2010:2022.

Om huvudmannen har fått tillstånd till det av Statens skolverk, får denne besluta att en utbildning får fördelas på kortare tid än tre läsår.

Om huvudmannen har fått tillstånd till det av Skolmyndigheten, får denne besluta att en utbildning får fördelas på kortare tid än tre läsår.

45 §

Statens skolverk får för natio-

nella program besluta att det till en viss utbildning i första hand ska tas emot sökande från hela landet (riksrekrytering).

Skolmyndigheten får för natio-

nella program besluta att det till en viss utbildning i första hand ska tas emot sökande från hela landet (riksrekrytering).

Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för att en viss utbildning ska kunna bli riksrekryterande.

51 §

Om inte den anordnande huvudmannen och elevens hemkommun kommer överens om annat, och annat inte heller följer av andra och tredje styckena, ska den interkommunala ersättningen motsvara anordnarens självkostnad.

När eleven har tagits emot i andra hand enligt 47 §, ska ersättningen högst uppgå till den kostnad som hemkommunen själv har för motsvarande utbildning. Är anordnarens kostnad lägre, ska hemkommunen i stället ersätta den lägre kostnaden.

När det är fråga om riksrekryterande utbildning eller särskilda varianter inom de nationella programmen, ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats i varje särskilt fall av

Statens skolverk.

När det är fråga om riksrekryterande utbildning eller särskilda varianter inom de nationella programmen, ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats i varje särskilt fall av

Skolmyndigheten.

55 §

För utbildning på sådana nationella program och nationella inriktningar som hemkommunen erbjuder, ska grundbeloppet bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det programmet eller den inriktningen.

För utbildning på särskilda varianter och för sådan utbildning som avses i 13 § tredje stycket ska hemkommunen betala det grundbelopp som har beslutats i varje särskilt fall av

Statens skolverk.

För utbildning på särskilda varianter och för sådan utbildning som avses i 13 § tredje stycket ska hemkommunen betala det grundbelopp som har beslutats i varje särskilt fall av

Skolmyndigheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om det grundbelopp som hemkommunen ska betala, om eleven, i andra fall än som avses i andra stycket, har antagits till en utbildning som kommunen inte erbjuder.

17 kap.

20 §

Statens skolverk får för pro-

graminriktat individuellt val besluta att utbildningen ska stå öppen för sökande från hela landet (riksrekrytering).

Skolmyndigheten får för pro-

graminriktat individuellt val besluta att utbildningen ska stå öppen för sökande från hela landet (riksrekrytering).

Beslut om riksrekrytering ska ange under vilken tid beslutet ska gälla och hur många platser utbildningen får omfatta.

26 §

När det är fråga om riksrekryterande utbildning enligt 20 §, ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats i varje särskilt fall av Statens skol-

verk.

När det är fråga om riksrekryterande utbildning enligt 20 §, ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats i varje särskilt fall av Skolmyndig-

heten.

18 kap.

36 §6

Om det inte finns plats för alla sökande till en utbildning i en fristående skola, ska urvalet göras på grunder som Statens

skolinspektion godkänner.

Om det inte finns plats för alla sökande till en utbildning i en fristående skola, ska urvalet göras på grunder som Skolmyn-

digheten godkänner.

19 kap.

8 §7

Inom de nationella programmen får det finnas särskilda varianter som börjar det första, andra, tredje eller fjärde läsåret.

Statens skolverk prövar frågor om

godkännande av sådana varianter.

Inom de nationella programmen får det finnas särskilda varianter som börjar det första, andra, tredje eller fjärde läsåret.

Skolmyndigheten prövar frågor om

godkännande av sådana varianter.

12 §8

Statens skolverk får besluta om

avvikelser från struktur, innehåll och programmål för utbildningar på nationella program.

Skolmyndigheten får besluta

om avvikelser från struktur, innehåll och programmål för utbildningar på nationella program.

Beslut enligt första stycket som avser en utbildning som anordnas av en offentlig huvudman fattas i samband med beslut om riksrekrytering enligt 37 §.

Beslut enligt första stycket som avser en utbildning som anordnas av en enskild huvudman fattas efter en prövning som motsvarar prövningen av riksrekryterande utbildningar enligt 37 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för beslut enligt tredje stycket.

6 Senaste lydelse 2012:109. 7 Senaste lydelse 2012:109. 8 Senaste lydelse 2012:109.

37 §9

Statens skolverk får för natio-

nella program besluta att det till en viss utbildning i första hand ska tas emot sökande från hela landet (riksrekrytering).

Skolmyndigheten får för natio-

nella program besluta att det till en viss utbildning i första hand ska tas emot sökande från hela landet (riksrekrytering).

Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för att en viss utbildning ska kunna bli riksrekryterande.

44 §10

Om inte den anordnande huvudmannen och elevens hemkommun kommer överens om annat, och om annat inte heller följer av andra och tredje styckena, ska den interkommunala ersättningen enligt 43 § första stycket motsvara anordnarens självkostnad.

När eleven har tagits emot i andra hand enligt 39 §, ska ersättningen högst uppgå till den kostnad som hemkommunen själv har för motsvarande utbildning. Är anordnarens kostnad lägre, ska hemkommunen i stället ersätta den lägre kostnaden.

När det är fråga om riksrekryterande utbildning eller särskilda varianter inom de nationella programmen, ska Statens

skolverk för varje utbildning eller

variant besluta den ersättning som hemkommunen ska betala.

När det är fråga om riksrekryterande utbildning eller särskilda varianter inom de nationella programmen, ska Skolmyn-

digheten för varje utbildning eller

variant besluta den ersättning som hemkommunen ska betala.

48 §11

För utbildning på sådana nationella program och nationella inriktningar eller på jämförbara program som hemkommunen erbjuder ska grundbeloppet bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det programmet, den inriktningen eller ett jämförbart program.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka av de nationella programmen som är jämförbara vid fördelning av resurser.

9 Senaste lydelse 2012:109. 10 Senaste lydelse 2012:109. 11 Senaste lydelse 2012:109.

När det är fråga om sådan utbildning som avses i 12 § tredje stycket eller särskilda varianter inom de nationella programmen, ska Statens skolverk för varje utbildning eller variant besluta det grundbelopp som hemkommunen ska betala.

När det är fråga om sådan utbildning som avses i 12 § tredje stycket eller särskilda varianter inom de nationella programmen, ska Skolmyndigheten för varje utbildning eller variant besluta det grundbelopp som hemkommunen ska betala.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om det grundbelopp som hemkommunen ska betala, om eleven, i andra fall än som avses i tredje stycket, har antagits till en utbildning som kommunen inte erbjuder.

24 kap.

3 a §12

En enskild får efter ansökan godkännas som huvudman för en internationell skola på grundskolenivå.

För att godkännande ska lämnas krävs att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet.

Statens skolinspektion prövar

frågor om godkännande.

Skolmyndigheten prövar frågor

om godkännande.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildningen vid en internationell skola på grundskolenivå för att ett godkännande ska lämnas och om utbildningen vid en sådan skola vars huvudman har fått ett godkännande.

4 a §13

Statens skolinspektion får efter

ansökan besluta att en kommun får vara huvudman för en internationell skola på grundskolenivå, om utbildningen följer en internationell läroplan och det finns behov av utbildningen.

Skolmyndigheten får efter

ansökan besluta att en kommun får vara huvudman för en internationell skola på grundskolenivå, om utbildningen följer en internationell läroplan och det finns behov av utbildningen.

12 Senaste lydelse 2015:802. 13 Senaste lydelse 2015:802.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utbildningen vid en internationell skola på grundskolenivå vars huvudman har fått ett medgivande enligt första stycket.

6 §14

En enskild huvudman för en internationell skola på gymnasienivå får efter ansökan förklaras berättigad till bidrag för elever från deras hemkommuner enligt 6 a §.

För att en förklaring om rätt till bidrag ska lämnas krävs att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet.

Statens skolinspektion prövar

frågor om förklaring om rätt till bidrag.

Skolmyndigheten prövar frågor

om förklaring om rätt till bidrag.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildningen vid en internationell skola på gymnasienivå för att en förklaring om rätt till bidrag ska lämnas och om utbildningen vid en sådan skola vars huvudman har fått en förklaring om rätt till bidrag.

25 §

Frågor enligt 23 och 24 §§ prövas av barnets hemkommun eller, om barnet har sådan funktionsnedsättning som enligt 7 kap. 6 § kan vara grund för att fullgöra skolplikten i specialskolan, av Specialpedagogiska skol-

myndigheten.

Frågor enligt 23 och 24 §§ prövas av barnets hemkommun eller, om barnet har sådan funktionsnedsättning som enligt 7 kap. 6 § kan vara grund för att fullgöra skolplikten i specialskolan, av Skolmyndigheten.

14 Senaste lydelse 2015:802.

25 kap.

10 §

Den kommun där en enskild bedriver sådan pedagogisk omsorg som avses i 2 § ska efter ansökan besluta att huvudmannen har rätt till bidrag om

Skolmyndigheten ska efter ansökan besluta att en enskild huvudman för sådan pedagogisk omsorg som avses i 2 § har rätt till bidrag om

1. huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för motsvarande offentlig verksamhet,

2. verksamheten inte innebär påtagliga negativa följder för kommunens motsvarande verksamhet,

3. verksamheten är öppen för alla barn som en kommun ska sträva efter att erbjuda motsvarande verksamhet, med undantag för barn som hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för enligt 13 § andra stycket, och

4. avgifterna inte är oskäligt höga.

Kommunen får besluta att en

huvudman har rätt till bidrag trots att villkoret i första stycket 3 inte är uppfyllt, om det finns skäl med hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär.

Skolmyndigheten får besluta

att en huvudman har rätt till bidrag trots att villkoret i första stycket 3 inte är uppfyllt, om det finns skäl med hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär.

26 kap.

1 §15

I detta kapitel finns bestämmelser om – tillsyn (2–9 a §§), – ingripanden vid tillsyn (10–18 §§),

– statlig kvalitetsgranskning (19–23 §§), och

– nationell uppföljning och utvärdering (24–28 §§).

15 Senaste lydelse 2014:903.

3 §

Statens skolinspektion har till-

syn över

Skolmyndigheten har tillsyn

över

1. skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet enligt denna lag,

2. utbildning som avses i 29 kap. 17 §,

2. utbildning som avses i 29 kap. 17 §, och

3. hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ samt 29 kap. 9 §, och

3. hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ samt 29 kap. 9§.

4. hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 4 §.

9 a §16

Statens skolinspektion ska

inom ramen för sin tillsyn genomföra en kontroll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att bedriva (etableringskontroll), om Skolinspektionen godkänt den enskilde som huvudman enligt 2 kap. 5 §. Etableringskontrollen ska genomföras innan utbildningen startar.

Skolmyndigheten ska inom

ramen för sin tillsyn genomföra en kontroll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att bedriva (etableringskontroll), om Skolinspektionen godkänt den enskilde som huvudman enligt 2 kap. 5 §. Etableringskontrollen ska genomföras innan utbildningen startar.

17 §

Statens skolinspektion får när

det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting besluta att staten på kommunens eller landstingets bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen eller landstinget

Skolmyndigheten får när det

gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting besluta att staten på kommunens eller landstingets bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen eller landstinget

16 Senaste lydelse 2014:903.

1. inte har följt ett föreläggande enligt 10 §, och

2. grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

24 §

Statens skolverk ska på natio-

nell nivå följa upp och utvärdera

Skolmyndigheten ska på natio-

nell nivå följa upp och utvärdera

1. skolväsendet,

2. övriga utbildningar och verksamheter som står under

Statens skolinspektions tillsyn

enligt denna lag, och

2. övriga utbildningar och verksamheter som står under

Skolmyndighetens tillsyn enligt

denna lag, och

3. annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. som anordnas av en enskild.

25 §

En huvudman för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska till Statens

skolverk lämna sådana uppgifter

om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen.

En huvudman för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska till Skolmyn-

digheten lämna sådana uppgifter

om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen.

Regeringen får meddela föreskrifter om att även någon annan som kan lämna upplysningar eller innehar handlingar och annat material som avser verksamheten och behövs för uppföljningen och utvärderingen ska vara skyldig att på begäran av

Skolverket lämna uppgifter om

verksamheten.

Regeringen får meddela föreskrifter om att även någon annan som kan lämna upplysningar eller innehar handlingar och annat material som avser verksamheten och behövs för uppföljningen och utvärderingen ska vara skyldig att på begäran av

Skolmyndigheten lämna uppgifter

om verksamheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhetsredovisning som ska lämnas.

26 §

Statens skolverk får förelägga

den som är uppgiftsskyldig enligt 25 § första stycket eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 25 § andra stycket att fullgöra sin skyldighet.

Skolmyndigheten får förelägga

den som är uppgiftsskyldig enligt 25 § första stycket eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 25 § andra stycket att fullgöra sin skyldighet.

27 §17

Ett föreläggande enligt detta kapitel får förenas med vite.

Statens skolinspektion ska förena ett föreläggande som avses i 10 § med vite om föreläggandet avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.

Om det finns anledning att anta att en person som är föremål för ett föreläggande har begått en gärning som kan föranleda straff eller en straffliknande sanktion, får han eller hon inte föreläggas vid vite att medverka i en utredning som har samband med den gärningen.

27 kap.

4 §18

Lärarnas ansvarsnämnd prövar efter anmälan av Statens skolin-

spektion frågor om lärares och för-

skollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska meddelas.

Lärarnas ansvarsnämnd prövar efter anmälan av Skolmyndigheten frågor om lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska meddelas.

Nämnden prövar dessutom efter ansökan

1. av en legitimerad om hans eller hennes legitimation ska återkallas, och

2. av en tidigare legitimerad om en ny legitimation ska meddelas. Vid en prövning av en ansökan enligt andra stycket 2 ska en ny legitimation meddelas om kraven i 2 kap. 16 § är uppfyllda.

17 Senaste lydelse 2014:903. 18 Senaste lydelse 2014:417.

28 kap.

Beslut av Statens skolinspektion Beslut av Skolmyndigheten

2 §19

Beslut av Statens skolinspektion får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

Beslut av Skolmyndigheten får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap. 5 § eller 24 kap. 3 a § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

2. medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,

2. kostnadsfria resor enligt 9 kap. 15 d § första stycket eller 12 kap. 25 § första stycket,

3. förklaring om rätt till bidrag enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

3. medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,

4. statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 §,

4. förklaring om rätt till bidrag enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

5. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

5. medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller återkallelse av sådant medgivande enligt 24 kap. 23 eller 24 §.

6. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

6. rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 eller 15 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

7. statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 §,

8. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

9. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

19 Senaste lydelse 2015:802.

Beslut av Statens skolverk Beslut av Institutet för professioner i skolväsendet

3 §

Beslut av Statens skolverk får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om beslutet gäller

Beslut av Institutet för professioner i skolväsendet får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om beslutet gäller

1. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §,

2. avslag på en ansökan om lärar- eller förskollärarlegitimation enligt 2 kap. 16 § eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 16 b § första stycket, eller

1. avslag på en ansökan om lärar- eller förskollärarlegitimation enligt 2 kap. 16 § eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 16 b § första stycket, eller

3. avslag på en ansökan om komplettering av legitimation enligt 2 kap. 16 §.

2. avslag på en ansökan om komplettering av legitimation enligt 2 kap. 16 §.

4 §20

Beslut av Lärarnas ansvarsnämnd får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Lärarnas ansvarsnämnds beslut får överklagas endast av

1. Statens skolinspektion för att tillvarata allmänna intressen, och

1. Skolmyndigheten för att tillvarata allmänna intressen, och

2. den lärare eller förskollärare som beslutet riktar sig mot. Beslut av Lärarnas ansvarsnämnd som inte innebär att ett ärende avgörs, får överklagas endast i samband med överklagande av det slutliga beslutet i ärendet. Ett beslut som inte är slutligt får dock överklagas särskilt när nämnden

1. ogillat en invändning om jäv mot en ledamot av nämnden eller en invändning om att det finns hinder mot prövningen,

2. avvisat ett ombud eller ett biträde,

3. förelagt någon att genomgå läkarundersökning, eller

4. förordnat om ersättning för någons medverkan i ärendet.

20 Senaste lydelse 2011:189.

Statens skolinspektion ska vara

motpart till den lärare eller förskollärare som överklagat Lärarnas ansvarsnämnds eller en domstols slutliga beslut enligt denna lag.

Skolmyndigheten ska vara

motpart till den lärare eller förskollärare som överklagat Lärarnas ansvarsnämnds eller en domstols slutliga beslut enligt denna lag.

Beslut av Lärarnas ansvarsnämnd gäller omedelbart om inte annat anges i beslutet.

5 §21

Beslut av en kommun eller ett landsting får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap. 5 § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

1. bidrag enligt 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 eller 35 § eller 19 kap. 45 §,

2. bidrag enligt 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 eller 35 § eller 19 kap. 45 §,

2. avstängning enligt 5 kap. 17 eller 19 §,

3. avstängning enligt 5 kap. 17 eller 19 §,

3. föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter enligt 7 kap. 23 §,

4. föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter enligt 7 kap. 23 §,

4. skolskjuts enligt 9 kap. 15 b § första stycket, 9 kap. 15 c § första stycket, 10 kap. 32 § första stycket, 10 kap. 33 § första stycket, 11 kap. 31 § första stycket, 11 kap. 32 § första stycket, 18 kap. 30 § första stycket eller 18 kap. 31 § första stycket,

5. skolskjuts enligt 9 kap. 15 b § första stycket, 9 kap. 15 c § första stycket, 10 kap. 32 § första stycket, 10 kap. 33 § första stycket, 11 kap. 31 § första stycket, 11 kap. 32 §

5. ekonomiskt stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § eller 18 kap. 32 § första stycket,

21 Senaste lydelse 2017:1115.

första stycket, 18 kap. 30 § första stycket eller 18 kap. 31 § första stycket,

6. ekonomiskt stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § eller 18 kap. 32 § första stycket,

6. medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller återkallelse av sådant medgivande enligt 24 kap. 23 eller 24 §, eller

7. medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller återkallelse av sådant medgivande enligt 24 kap. 23 eller 24 §,

7. bidrag enligt 25 kap. 11 §.

8. rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 eller 15 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

9. bidrag enligt 25 kap. 11 §, 10. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

11. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

Beslut av Sameskolstyrelsen Beslut av sametinget

8 §22

Beslut av Sameskolstyrelsen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

Beslut av Sametinget får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

1. föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter enligt 7 kap. 23 §, eller

2. kostnadsfria resor enligt 9 kap. 15 d § första stycket eller 13 kap. 23 § första stycket.

11 §

När en kommun överklagar ett beslut om godkännande av enskild som huvudman för utbildning enligt 2 kap. 5 § är förutom

När en kommun överklagar ett beslut om godkännande av enskild som huvudman för utbildning enligt 2 kap. 5 § är förutom

22 Senaste lydelse 2017:1115.

den enskilde även Statens skol-

inspektion motpart till kom-

munen hos allmän förvaltningsdomstol.

den enskilde även Skolmyndig-

heten motpart till kommunen

hos allmän förvaltningsdomstol.

Beslut av Specialpedagogiska skolmyndigheten

Beslut av Skolmyndigheten

14 §23

Beslut av Specialpedagogiska

skolmyndigheten får överklagas

hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om

Beslut av Skolmyndigheten får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om

1. barns mottagande i specialskolan enligt 7 kap. 6 §,

2. skolpliktens förlängning enligt 7 kap. 13 § eller skolpliktens upphörande enligt 7 kap. 14 §,

2. åtgärder enligt 9 kap. 15 d § andra stycket eller 12 kap. 25 § andra stycket för en elev som inte bor hemma, eller

3. åtgärder enligt 9 kap. 15 d § andra stycket eller 12 kap. 25 § andra stycket för en elev som inte bor hemma, eller

3. rätt till utbildning för någon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

4. rätt till utbildning för någon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1 får överklagas endast av barnet.

Beslut av Sameskolstyrelsen Beslut av Sametinget

15 §24

Beslut av Sameskolstyrelsen får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om

Beslut av Sametinget får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om

1. barns mottagande i sameskolan enligt 7 kap. 7 §,

2. åtgärder enligt 9 kap. 15 d § andra stycket eller 13 kap. 23 § andra stycket för en elev som inte bor hemma, eller

23 Senaste lydelse 2017:1115. 24 Senaste lydelse 2017:1115.

3. rätt till utbildning för någon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1 får överklagas endast av barnet.

29 kap.

17 §25

En elevs hemkommun är skyldig att betala ersättning för kostnader för elevens utbildning till anordnare av utbildning som leder fram till International Baccalaureate (IB). Skyldigheten gäller dock endast utbildning för sådana elever som hemkommunen var skyldig att erbjuda gymnasieutbildning vid den tidpunkt då IB-utbildningen påbörjades och endast om utbildningsanordnarens avgifter till International Baccalaureate Office betalas av staten.

Om parterna inte kommer överens om annat ska ersättning betalas med ett belopp som

Statens skolverk beslutar.

Om parterna inte kommer överens om annat ska ersättning betalas med ett belopp som

Skolmyndigheten beslutar.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs utbildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

Första och andra styckena gäller inte utbildning som anordnas av internationella skolor på gymnasienivå vars huvudmän har förklarats berättigade till bidrag enligt 24 kap. 6 §. För sådana skolor finns särskilda bestämmelser om bidrag för IB-utbildning i 24 kap. 6 a §.

19 a §26

En huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska till Statens skol-

verk lämna sådana uppgifter om

verksamhetens organisation och ekonomiska förhållanden som behövs för allmänhetens insyn.

En huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska till Skolmyn-

digheten lämna sådana uppgifter

om verksamhetens organisation och ekonomiska förhållanden som behövs för allmänhetens insyn.

25 Senaste lydelse 2015:802. 26 Senaste lydelse 2014:903.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

1.2. Förslag till lag om ändring i sametingslagen (1992:1433)

Härigenom föreskrivs i fråga om sametingslagen (1992:1433) att 2 kap. 1, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §27

Sametinget ska verka för en levande samisk kultur och ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Till Sametingets uppgifter hör särskilt att

1. besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställs till samernas gemensamma förfogande,

2. utse ledamöterna i Sameskolstyrelsen,

2. vara huvudman för sameskolan,

3. fastställa mål för och leda det samiska språkarbetet,

4. medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten,

5. informera om samiska förhållanden, och

6. utföra de övriga uppgifter som ankommer på Sametinget enligt lag eller annan författning.

5 §28

Sametinget skall tillsätta en valnämnd som ansvarar för Sametingets uppgifter vid val till Sametinget.

Sametinget ska tillsätta en valnämnd som ansvarar för Sametingets uppgifter vid val till Sametinget och en nämnd för

ledningen av sameskolan.

Sametinget kan därutöver tillsätta de nämnder som i övrigt behövs för beredning, förvaltning och verkställighet.

27 Senaste lydelse 2010:668. 28 Senaste lydelse 2004:538.

7 §29

Sametinget samt dess styrelses och nämnders beslut får överklagas endast om det finns särskilda föreskrifter om det.

Bestämmelser om överklagande av Sameskolstyrelsens beslut finns i skollagen (2010:800) .

Bestämmelser om överklagande av beslut avseende sameskolan finns i skollagen (2010:800) .

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

29 Senaste lydelse 2010:868.

1.3. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 23 kap. 7–7 a §§ och 33 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 kap.

7 §30

Sekretess gäller hos Skolväsendets överklagandenämnd i ärenden som uppkommit där till följd av överklagande av beslut samt i tillsynsverksamhet hos

Statens skolinspektion och Myn-

digheten för yrkeshögskolan samt hos Lärarnas ansvarsnämnd i ärenden om legitimation, för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Sekretess gäller hos Skolväsendets överklagandenämnd i ärenden som uppkommit där till följd av överklagande av beslut samt i tillsynsverksamhet hos

Skolmyndigheten och Myndig-

heten för yrkeshögskolan samt hos Lärarnas ansvarsnämnd i ärenden om legitimation, för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

7 a §31

Sekretess gäller hos Statens

skolinspektion i ärende om legi-

timation för uppgift om den legitimerades hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider

Sekretess gäller hos Institutet

för professioner i skolväsendet i

ärende om legitimation för uppgift om den legitimerades hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående

30 Senaste lydelse 2011:191. 31 Senaste lydelse 2011:191.

betydande men om uppgiften röjs.

till denne lider betydande men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

33 kap.

1 §32

Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer hos

1. Diskrimineringsombudsmannen i ärende enligt diskrimineringslagen (2008:567) eller 16 och 17 §§föräldraledighetslagen (1995:584) samt i andra ärenden som rör rådgivning åt en enskild,

2. Nämnden mot diskriminering i ärende enligt diskrimineringslagen, eller

3. Statens skolinspektion i ärende enligt 6 kap. skollagen (2010:800). För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

3. Skolmyndigheten i ärende enligt 6 kap. skollagen (2010:800). För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

32 Senaste lydelse 2011:743.

1.4. Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395) att 3 kap. 25 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

25 §33

Studiemedel får inte lämnas eller tas emot för den tid för vilken det lämnas

1. studiehjälp enligt 2 kap.,

2. aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program,

3. sjukersättning, aktivitetsersättning eller rehabiliteringsersättning enligt socialförsäkringsbalken,

4. statsbidrag som administreras av Specialpedagogiska skol-

myndigheten för

4. statsbidrag som administreras av Skolmyndigheten för

– kortare studier om funktionsnedsättning, – kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning, och

– studier inom särskild utbildning för vuxna,

5. statsbidrag som administreras av Sametinget för kortare studier i alfabetisering i samiska

6. utbildningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå, eller

7. studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd. Studiemedel får inte lämnas för den tid då den studerande tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer.

Studiemedel får inte lämnas för högskoleutbildning på forskarnivå om den studerande är eller har varit anställd som doktorand.

Studiemedel får inte lämnas för den tid då den studerande beviljats studiestöd eller motsvarande studiefinansiering från ett annat land.

33 Senaste lydelse 2017:589.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken utländsk studiefinansiering som ska omfattas av detta stycke.

Regeringen får meddela föreskrifter om avvikelser från första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

1.5. Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)

Härigenom föreskrivs i fråga om mervärdesskattlagen (1994:200) att 3 kap. 8 § ska ha följande lydelse.

3 kap.

8 §34

Från skatteplikt undantas omsättning av tjänster som utgör

1. grundskole-, gymnasieskole- eller högskoleutbildning, om utbildningen anordnas av det allmänna eller en av det allmänna för utbildningen erkänd utbildningsanordnare, och

2. utbildning som berättigar studerande till studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) eller till

a) statsbidrag som administreras av Specialpedagogiska

skolmyndigheten för

a) statsbidrag som administreras av Skolmyndigheten för

– kortare studier om funktionshinder, – kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är särskilt anpassade för personer med funktionshinder, och

– studier inom särskild utbildning för vuxna, eller

b) statsbidrag som administreras av Sametinget för kortare studier i alfabetisering i samiska.

Undantaget från skatteplikt enligt första stycket omfattar även omsättning av varor och tjänster som omsätts som ett led i utbildningen.

Utbildning som tillhandahålls av utbildare mot ersättning från en uppdragsgivare som själv utser de personer som ska utbildas (uppdragsutbildning) omfattas av undantaget endast om utbildningen ingår i en av uppdragsgivaren bedriven egen utbildning enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

34 Senaste lydelse 2010:1029.

1.6. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229) att 11 kap. 34 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

34 §35

Följande ersättningar i samband med studier ska tas upp:

1. ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF), och

2. utbildningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå.

Studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) ska inte tas upp. Detta gäller också

1. statsbidrag som administreras av Specialpedagogiska

skolmyndigheten för

1. statsbidrag som administreras av Skolmyndigheten för

– kortare studier om funktionsnedsättning, – kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning, och

– studier inom särskild utbildning för vuxna,

2. statsbidrag som administreras av Sametinget för kortare studier i alfabetisering i samiska,

3. kostnadsersättning till elever i gymnasial lärlingsutbildning som betalas ut av Centrala studiestödsnämnden, eller

4. studiestartsstöd som betalas ut av Centrala studiestödsnämnden.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

35 Senaste lydelse 2017:529.

1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:948) med instruktion för Skolväsendets överklagandenämnd

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:948) med instruktion för Skolväsendets överklagandenämnd att 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

Nämnden får i arbetsordningen meddela föreskrifter om att den som utför handläggande uppgifter enligt 5 § får fatta beslut om handläggningen av ett ärende eller avgöra ärenden som är av administrativ art.

En föreskrift enligt första stycket får även avse behörighet att avgöra sådana ärenden som avses i 7 § om det är uppenbart att

1. ärendet ska avvisas,

2. ärendet ska avskrivas, eller

3. ärendet ska överlämnas till en annan myndighet

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1395) med instruktion för Sametinget

Härigenom föreskrivs avseende förordningen (2009:1395) med instruktion för sametinget dels att det ska införas 4 nya paragrafer 13 a–d §§ samt närmast före 13 a §§ en ny rubrik av följande lydelse.

Nämnden för sameskolan

13 a §

Av 2 kap. 5 § sametingslagen (1992:1493) framgår att det i Sametinget ska finnas en nämnd för ledningen av sameskolan. Nämnden ansvarar för utbildning i sameskolan samt i förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med sameskola.

Nämnden ska genom sin verksamhet främja att alla barn till samer får tillgång till en likvärdig utbildning enligt skollagen (2010:800) med samiska undervisningsinslag av god kvalitet i en trygg miljö. Nämnden ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna i sameskolan.

13 b §

Nämnden ska

1. bistå kommunerna när det gäller uppsökande verksamhet bland samer, och

2. informera om sameskolan och om samiska undervisningsinslag i skolväsendet.

13 d §

Nämnden ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet.

Nämnden ska också i sin verksamhet ta särskild hänsyn till barnets bästa i enlighet med konventionen om barnets rättigheter.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.9. Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)

Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185) att det ska införas 5 nya paragrafer, 11 kap. 15–19 §§ samt närmast före 11 kap. 15 § en ny rubrik av följande lydelse.

Organisation av specialskolan

15 §

Specialskolan ska ha skolenheter för elever från hela landet (riksskolor) och skolenheter med regionala upptagningsområden (regionskolor).

16 §

Riksskolor ska finnas för elever som

1. har dövblindhet

2. i annat fall än som avses i 1 har synskada och ytterligare funktionsnedsättning,

3. i annat fall än som avses i 1 har dövhet eller hörselskada och som på grund av utvecklingsstörning inte kan få sin utbildning i en regionskola, och

4. har en grav språkstörning.

Riksskolor ska finnas i Örebro, Stockholms och Umeås kommuner.

17 §

Regionskolorna är avsedda för elever med dövhet eller hörselskada som inte behöver utbildning med särskilda insatser vid riksskolorna.

Regionskolor ska finnas i Örebro, Härnösands, Stockholms, Vänersborgs och Lunds kommuner.

18 §

Upptagningsområdena för regionskolorna i

1. Örebro kommun ska vara Södermanlands, Östergötlands, Värmlands, Örebro, Västmanlands och Dalarnas län;

2. Härnösands kommun ska vara Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län;

3. Stockholms kommun ska vara Stockholms och Uppsala län och Gotlands kommun;

4. Vänersborgs kommun ska vara Jönköpings, Hallands och Västra Götalands län;

5. Lunds kommun ska vara Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Skåne län.

19 §

Skolmyndigheten kan efter begäran från elevens vårdnadshavare besluta om att eleven ska placeras i annan regionskola än den som anges i 3 § om det föreligger särskilda skäl.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1578) med instruktion för Skolforskningsinstitutet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:1578) med instruktion för Skolforskningsinstitutet att 1, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse samt att rubriken närmast före 5 § ska flyttas till närmast före 6 § och ha följande lydelse.

1 §

Skolforskningsinstitutet ska bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barns och elevers utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever.

Skolforskningsinstitutet ska

1. validera forskningsresultat inom området med avseende på kvalitet och relevans,

2. göra systematiska översikter och andra forskningssammanställningar med god vetenskaplig kvalitet och presentera resultaten på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skolväsendet,

2. med god vetenskaplig kvalitet göra, sprida och tillgängliggöra systematiska översikter och andra sammanställningar som omfattar forskning eller beprövad erfarenhet och presentera resultaten på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skolväsendet,

3. sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verksamma inom skolväsendet,

3. utlysa och fördela medel inom områden där relevant praktiknära forskning saknas och som utgår från identifierade behov i skolväsendet, och

4. identifiera områden inom skolväsendet där relevant praktiknära forskning saknas,

4. bidra med vetenskapligt underlag och underlag för beprövad erfarenhet till Skolmyndigheten och Institutet för profes-

sioner i skolväsendet efter överenskommelse mellan myndigheterna.

5. utlysa medel för praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom de områden där relevant sådan forskning saknas, och

6. fördela medel till praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet.

5 §

Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Skolforskningsnämnden.

Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst nio ledamöter.

Nämnden ska besluta vilka systematiska översikter som ska genomföras enligt 1 § andra stycket 2. Nämnden ska också besluta om att utlysa medel för praktiknära forskning enligt 1 § andra stycket 5.

Skolforskningsnämnden består av myndighetschefen, en ordförande och högst nio andra ledamöter. Nämnden är beslutsför när en majoritet av ledamöterna är närvarande.

7 §

Direktören är myndighetschef. Generaldirektören är myndighetschef.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.11. Förslag till förordning (XXXX:XXXX) med instruktion för Skolmyndigheten

Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Skolmyndigheten är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet, i den utsträckning något annat inte är föreskrivet.

Myndigheten ska genom sin verksamhet främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska därigenom bidra till goda förutsättningar för elevers och barns utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Inom ramen för detta ska myndigheten främja en stärkt likvärdighet mellan skolor och mellan förskolor.

Myndigheten ansvarar för specialpedagogiskt stöd. Myndigheten ska följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och kontinuerligt göra en analys av behov av åtgärder inom området. Myndigheten ska även utarbeta och genomföra insatser som tillgodoser dessa behov. Myndigheten ska vidare kontinuerligt informera regeringen om analysen och arbetet.

Myndigheten har även andra uppgifter inom sitt verksamhetsområde som följer av denna förordning eller av andra föreskrifter eller särskilda beslut.

Tillsyn

2 § I 26 kap. skollagen (2010:800) finns bestämmelser om myndighetens ansvar för tillsyn. Myndigheten har även tillsyn över vissa andra utbildningar och verksamheter i den omfattning som följer av föreskrifter eller särskilda beslut.

Tillsynen ska bestå av behovsprövad och särskild tillsyn och samordnas nationellt. Behovsprövad tillsyn ska genomföras regionalt. Den tillsyn som utövas löpande ska genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys. En annan utgångspunkt för den löpande tillsynen

är att den ska omfatta läroplanernas mål och riktlinjer och andra aspekter som kräver en mer kvalitativ bedömning av undervisningen och verksamheten i övrigt. Den löpande tillsynen ska utövas på huvudmanna- och enhetsnivå. Särskild tillsyn ska förläggas nationellt och omfatta ärenden efter anmälan, etableringskontroll hos enskilda huvudmän och riktad tillsyn

3 § Om myndigheten vid sin tillsyn enligt skollagen (2010:800) finner brister som rör åtgärder mot kränkande behandling och som föranleder ett ingripande av myndigheten, ska Barn- och elevombudet informeras om detta innan ärendet slutligt avgörs.

4 § Myndigheten ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med tillsyn. Myndigheten ska lämna en redovisning av resultaten till de granskade verksamheterna.

Myndigheten ska till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) årligen senast den 15 mars lämna en sammanfattning och analys av erfarenheterna av sin verksamhet när det gäller tillsyn.

Prövning av ärenden

5 § I skollagen (2010:800) finns bestämmelser om att myndigheten prövar ärenden om godkännande och rätt till bidrag samt om återkallelse av godkännande och av rätt till bidrag i vissa fall.

Myndigheten ska även sprida kunskap om vad som krävs för att börja bedriva en sådan verksamhet som avses i 2 kap. 7 § skollagen.

Specialpedagogiskt stöd

6 § Myndigheten ska i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för

1. utbildning inom skolväsendet,

2. internationella skolor enligt 24 kap. skollagen (2010:800),

3. utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. skollagen, och

4. annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen.

Stödet ska avse insatser på huvudmanna, verksamhets- och individnivå samt i huvudsak förläggas regionalt.

7 § Myndigheten ska när det gäller sådana verksamheter som avses i 6 §

1. anordna kompetensutveckling, och

2. bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklingsverksamhet.

8 § Myndigheten ska bistå de huvudmän som svarar för verksamheten med särskilda omvårdnadsinsatser för elever som går en sådan Rh-anpassad utbildning som avses i 15 kap. skollagen (2010:800) med administrativa tjänster i samband med att hemkommuner och hemlandsting betalar ersättning för vissa kostnader för eleverna till dessa huvudmän enligt 15 kap. 40 § skollagen.

9 § Myndigheten ska erbjuda specialpedagogisk utredning inom resurscenter för i första hand barn och ungdomar som

1. har dövblindhet,

2. i annat fall än som avses i 1 har synskada,

3. i annat fall än som avses i 1 har synskada och ytterligare funktionsnedsättning,

4. I annat fall än som avses i 1 har dövhet eller hörselskada och ytterligare funktionsnedsättning, och

5. har en grav språkstörning. Utredning får vid behov även omfatta barn som inte har börjat delta i utbildning enligt skollagen (2010:800).

I verksamheten vid ett resurscenter ska det ingå att med anknytning till utbildningen informera och utbilda lärare, annan personal samt vårdnadshavare. Det nationella resurscentret ska stödja huvudmännen för specialskolorna och bidra till samverkan mellan huvudmännen.

10 § I myndigheten ska finnas personer med specialpedagogisk kompetens för att fullgöra det uppdrag som myndigheten har enligt skollagen och denna förordning.

Läromedel

11 § Myndigheten ska anpassa och svara för produktion av läromedel för elever med funktionsnedsättning, för elever i sameskolan och på särskilda uppdrag från regeringen för andra elever i den mån det inte finns läromedel att tillgå. Myndigheten ska när det gäller utbildning enligt skollagen främja och informera om tillgången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning samt för elever i sameskolan.

Uppföljning, utvärdering och statistik

12 § Den uppföljning och utvärdering som myndigheten har ansvar för enligt 26 kap. skollagen (2010:800) ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Myndigheten ska även analysera utvecklingen av samtliga utbildningar och verksamheter, anpassat efter respektive verksamhet, samt vidta och lämna förslag på åtgärder för att främja fortsatt utveckling av utbildningarnas och verksamheternas kvalitet.

Myndigheten ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning och utvärdering.

Myndigheten ska vid behov lämna statistiska underlag till Regeringskansliet.

13 § Myndigheten ska genomföra formativa utvärderingar i samband med sina insatser om myndigheten inte anser detta obehövligt.

Tema- och systemutvärderingar ska genomföras på myndighetens eget initiativ eller efter uppdrag från regeringen.

Uppföljningar och utvärderingar ska tillgängliggöras på ett ändamålsenligt sätt för huvudmän och verksamheter.

14 § Myndigheten får, efter samråd med Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet), företräda staten vid förhandlingar och ingående av internationella överenskommelser om Sveriges deltagande i internationella kunskapsmätningar och andra individbaserade mätningar inom myndighetens verksamhetsområde, om inte annat följer av särskilda beslut av regeringen.

Myndigheten ska ansvara för Sveriges deltagande i de mätningar som avses i första stycket.

Styrdokument och prov

15 § Myndigheten ska utforma och kontinuerligt utveckla de styrdokument som myndigheten har bemyndigande att meddela föreskrifter om.

Myndigheten ska vidare ansvara för och kontinuerligt utveckla nationella prov och slutprov samt analysera resultaten av dessa prov.

16 § Myndigheten ska kontinuerligt bedöma behovet av och utveckla bedömningsstöd och kartläggningsmaterial. Myndigheten ska utforma eller anpassa dessa utifrån olika elevgruppers behov och förutsättningar.

Stöd till skolförbättring

17 § Myndigheten ska i samarbete med huvudmän erbjuda riktat stöd till deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter i syfte att stärka huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse.

Förbättringsinsatser ska erbjudas utifrån resultaten av tillsyn. Förbättringsinsatser kan också utgå från andra grunder. Stöd till förbättringsåtgärder ska bedrivas regionalt men ha en nationell samordning.

Myndigheten ska också svara för andra utvecklingsinsatser inom prioriterade områden.

18 § Myndigheten ska särskilt stimulera arbetet med entreprenörskap i skolväsendet, och främja skolors arbete med nordiska språk.

19 § Myndigheten ska bidra till och redovisa sitt arbete med att trygga den nationella kompetensförsörjningen och underlätta elevers etablering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska också följa upp och analysera kvinnors och mäns etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier, efter avslutad utbildning. Myndigheten ska

vidare stödja utvecklingen vad gäller samverkan mellan skola och arbetsliv.

Myndigheten ska främja utvecklingen av yrkesutbildningens kvalitet och attraktionskraft. Myndigheten ska även stödja utvecklingen av berörda myndigheters och branschorganisationers samarbete när det gäller gymnasial yrkesutbildning och yrkesintroduktionsanställning.

20 § Myndigheten ska ansvara för

1. de nationella programråden för gymnasial yrkesutbildning, och

2. Nationella rådet för vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år.

Hantering av statliga stöd och bidrag

21 § Myndigheten ska administrera statliga stöd och bidrag enligt särskilda föreskrifter eller särskilda beslut. Myndigheten ska följa upp och utvärdera de statliga stöd och bidrag som myndigheten administrerar.

Information

22 § Myndigheten ska informera och sprida kunskap om sitt verksamhetsområde både i och utanför Sverige.

Internationellt samarbete

23 § Myndigheten ska ansvara för uppgifter som följer av konventionen med stadga för Europaskolorna (SÖ 2002:60).

24 § Myndigheten ska

1. ha det svenska samordningsansvaret för information om det europeiska stödsystemet för meritöverföring inom yrkesutbildningen (European Credit Transfer System for Vocational Education and Training, ECVET),

2. ingå i det europeiska nätverket ReferNet i syfte att samla in, analysera och sprida information om yrkesutbildning i Sverige och internationellt, och

3. vara en nationell referenspunkt för kvalitetssäkring inom yrkesutbildningen.

25 § Myndigheten ska särskilt ansvara för information om möjligheten att genomgå gymnasial utbildning helt eller delvis i ett annat nordiskt land i överensstämmelse med avtalet med Danmark,

Finland, Island och Norge om nordisk utbildningsgemenskap på gymnasienivå (SÖ 2008:8).

Andra uppgifter

26 § Myndigheten ska

1. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshindersfrågor inom ramen för sitt verksamhetsområde och inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,

2. ansvara för frågor inom ramen för sitt verksamhetsområde som rör nyanlända personer,

3. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,

4. ha ett samlat ansvar för frågor om de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken inom ramen för sitt verksamhetsområde vilket innefattar att verka samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter,

5. främja användningen och utvecklingen av validering inom kommunal vuxenutbildning,

6. inom ramen för sitt verksamhetsområde stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap,

7. erbjuda teckenspråksutbildning för syskon till döva eller hörselskadade barn och barn till döva eller hörselskadade föräldrar,

8. sprida information till och aktivt arbeta för att göra sin verksamhet känd för huvudmän för utbildning enligt skollagen, deras personal, elever, andra studerande och vårdnadshavare, och

9. bedriva verksamhet inom Europeiska byrån för utveckling av undervisning för elever i behov av särskilt stöd, European Agency for Development in Special Needs Education.

Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

27 § Myndigheten ska erbjuda stöd till kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvar enligt 29 kap. 9 § skollagen (2010:800).

Arbetets bedrivande

28 § Myndigheten ska främja jämställdhet och integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. All individbaserad information som myndigheten redovisar ska vara uppdelad på kön, om det inte finns särskilda skäl som talar emot detta.

Myndigheten ska också i sin verksamhet analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

Myndigheten ska i sin verksamhet samråda med de organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning.

29 § Myndigheten ska i genomförandet av sitt uppdrag ta till vara de möjligheter som det nationella socialfondsprogrammet erbjuder.

30 § Myndigheten ska särskilt samverka med Institutet för professioner i skolväsendet för att identifiera behov av och anordna kompetensutveckling samt att även i övrigt säkerställa en effektiv användning av statliga resurser.

Organisation

31 § Myndigheten leds av en styrelse som ska bestå av högst nio ledamöter och utses av regeringen. I styrelsen ska det finnas representanter för kommunala och enskilda huvudmän i skol-

väsendet, representanter för enhetsnivå inom skolväsendet, näringslivet, universitet eller högskolor och elevorganisationer. Generaldirektören ska ingå i styrelsen men får inte vara ordförande.

32 § Vid Myndigheten finns ett huvudkontor samt tio regionkontor. Regionkontoren ska vara belägna i

– Norrbottens län – Västerbottens län – Jämtlands och Västernorrlands län – Gävleborgs, Uppsala och Västmanlands län – Dalarnas, Värmlands och Örebro län – Gotlands och Stockholms län – Jönköpings, Södermanlands och Östergötlands län – Hallands och Västra Götalands län – Blekinge, Kalmar och Kronobergs län, samt i – Skåne län.

Skolväsendets överklagandenämnd

33 § Myndigheten ska upplåta lokaler åt Skolväsendets överklagandenämnd. Vid myndigheten ska det finnas ett kansli som utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden.

Myndigheten ska efter att ha hört nämnden uppdra åt någon som är anställd vid myndigheten att ansvara för kansliet.

Myndigheten ska i årsredovisningen lämna en verksamhetsberättelse och en ekonomisk redovisning när det gäller verksamheten vid nämnden. Av årsredovisningen ska följande framgå:

1. ärendenas antal och innehåll,

2. vilken skol- eller verksamhetsform ärendena hänför sig till,

3. de beslut som nämnden har fattat,

4. ärendenas handläggningstider, och

5. vilka kansliresurser som myndigheten tillhandahåller för nämnden och hur det bidrar till att nämndens arbete kan bedrivas rättssäkert och effektivt.

Särskilda organ

Barn- och elevombudet

34 § Inom myndigheten ska det finnas ett ombud för barn och elever som benämns Barn- och elevombudet.

Inom myndigheten ska det finnas ett kansli för Barn- och elevombudet som ansvarar för kansligöromål, föredragning av ärenden och därmed sammanhängande uppgifter i den omfattning som behövs.

Myndigheten ska i årsredovisningen när det gäller Barn- och elevombudet redovisa

1. hur myndigheten arbetar för att handläggningstiderna för de ärenden som ombudet fattar beslut i ska hållas så korta som möjligt och för att i övrigt säkerställa en rättssäker och effektiv verksamhet,

2. ärendenas antal och innehåll,

3. vilken skol- eller verksamhetsform ärendena hänför sig till,

4. de beslut som ombudet har fattat,

5. resultatet av de domstolsprocesser som ombudet har drivit,

6. en redogörelse för ombudets verksamhet utöver ärendehanteringen, och

7. kostnader för ombudets verksamhet uppdelat på kostnader för anmälningar, kostnader för informationsinsatser och indirekta kostnader.

35 § Barn- och elevombudet ska

1. utföra de uppgifter som enligt 6 kap. skollagen (2010:800) ska ombesörjas av myndigheten när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt,

2. ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverksamhet som rör 6 kap. skollagen samt genom rådgivning och upplysning förklara hur bestämmelserna förhåller sig till diskrimineringslagen (2008:567), och

3. upprätthålla kontakter med Diskrimineringsombudsmannen, kommuner, andra myndigheter, elevorganisationer och andra organisationer vars verksamheter rör kränkande behandling.

36 § Barn- och elevombudet ska i sitt arbete enligt 35 § 1 beakta myndighetens tillsyn enligt skollagen (2010:800).

Om Barn- och elevombudet i sitt arbete enligt 35 § 1 får uppgifter som kan ha betydelse för tillsynen, ska berörd enhet inom myndigheten informeras om detta.

37 § Barn- och elevombudet får bestämma att någon annan tjänsteman vid ombudets kansli får utföra ombudets arbetsuppgifter när denne är förhindrad att göra det. Barn- och elevombudet får ge i uppdrag åt ett ombud att föra talan för myndighetens räkning i ett mål om skadestånd som avses i 6 kap. 13 § skollagen (2010:800).

Rådet för dansarutbildning

38 § Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Rådet för dansarutbildning. Rådet ska för sådan dansarutbildning som avses i förordningen (2011:7) om dansarutbildning

1. ansvara för organisation och genomförande av antagnings- och urvalsprocessen till utbildningen, och

2. bidra till uppföljning och utveckling av kvaliteten i utbildningen.

39 § Rådet för dansarutbildning består av en ordförande samt minst sex och högst tio andra ledamöter. I rådet ska det finnas ledamöter med kunskap om dansprofessionen, grundskolan och gymnasieskolan. Varje ledamot ska ha en ersättare. Ordföranden och dennes ersättare ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Ordföranden och dennes ersättare i Rådet för dansarutbildning utses av regeringen för en bestämd tid. Övriga ledamöter i rådet och ersättare för dessa utses av myndigheten för en bestämd tid.

40 § Rådet för dansarutbildning är beslutsfört när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

41 § Rådet för dansarutbildning ansvarar för sina beslut.

Rådet ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

42 § Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att Rådet för dansarutbildning tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.

Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning

43 § Inom myndigheten finns det ett särskilt beslutsorgan som benämns Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rhanpassad utbildning. Nämnden ska pröva frågor om

1. mottagande och placering i specialskolan enligt 7 kap. 6 § skollagen (2010:800), och

2. antagning till Rh-anpassad utbildning vid vissa gymnasieskolor och andra frågor om rätt till sådan utbildning enligt 15 kap. 36 § skollagen.

44 § Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning består av en ordförande samt minst sex och högst tio andra ledamöter. I nämnden ska det finnas företrädare för grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt för personer med rörelsehinder.

45 § Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

46 § Om ett ärende är så brådskande att Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.

47 § Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning ansvarar för sina beslut.

Nämnden ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

48 § Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att

Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.

49 § Myndigheten får i arbetsordningen meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta att ordföranden i Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning får avgöra ärenden enligt 43 § som är av det slaget att de inte behöver avgöras av nämnden.

50 § Ärendena ska avgöras efter föredragning.

Myndigheten får i arbetsordningen meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta att ärenden som avgörs enligt 49 § inte behöver föredras.

Anställningar och uppdrag

51 § Generaldirektören är myndighetschef.

52 § Barn- och elevombudet anställs av regeringen. Anställningen får begränsas att gälla längst till och med en viss tidpunkt.

Personalansvarsnämnd

53 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

Tillämpningen av vissa förordningar

54 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).

Avgifter

55 § Myndigheten får ta ut avgifter för sådana varor och tjänster som avses i 4 § första stycket 1–6 och 8 avgiftsförordningen (1992:191) utan den begränsning som föreskrivs i andra stycket samma paragraf.

Myndigheten får ta ut avgifter

1. efter avtal med en kommun för assistans till elever i behov av särskilt stöd,

2. för att tillhandahålla läromedel och förteckningar,

3. för kost och inkvartering i samband med kurser och besök, och

4. från Folkbildningsrådet när det gäller administration av förstärkningsbidrag till folkhögskolor.

Myndigheten får besluta om storleken på avgifter enligt andra stycket 1–3 upp till full kostnadstäckning. Myndigheten får besluta om storleken på avgifter enligt andra stycket 4.

Myndigheten får disponera avgiftsinkomsterna.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.12. Förslag till förordning (XXXX:XXXX) med instruktion för Institutet för professioner i skolväsendet

Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Institutet för professioner i skolväsendet ska genom sitt arbete med rektorers, förskolechefers, lärares och förskollärares yrkeslivslånga lärande verka för att dessa utvecklar sin professionalism. Myndigheten ska därigenom bidra till goda förutsättningar för elevers och barns utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Inom ramen för detta ska myndigheten främja en stärkt likvärdighet mellan skolor och mellan förskolor.

Myndigheten har även andra uppgifter som följer av denna förordning eller av andra föreskrifter eller särskilda beslut.

Standarder

2 § Myndigheten ska besluta om standarder för professionernas yrkesutveckling.

Myndigheten får meddela föreskrifter om innehållet i standarder för professionernas yrkesutveckling.

Professionsprogram

3 § Myndigheten ska erbjuda kompetensutveckling till rektorer och förskolechefer samt till lärare och förskollärare (professionsprogram). Professionsprogrammen ska ha två spår, ett akademiskt spår och ett specialistspår.

Myndigheten får meddela föreskrifter om vad som ska ingå i de olika spåren i professionsprogrammen.

Övrig kompetensutveckling

4 § Myndigheten ska ansvara för befattningsutbildningen enligt förordningen (2011:183) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem

5 § Myndigheten ska bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse genom att

1. svara för nationellt prioriterad kompetensutveckling och ge stöd i form av annan kompetensutveckling för professionerna,

2. bedriva ett nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling.

Hantering av statliga stöd och bidrag

6 § Myndigheten ska administrera statliga stöd och bidrag enligt särskilda föreskrifter eller särskilda beslut. Myndigheten ska följa upp och utvärdera de statliga stöd och bidrag som myndigheten administrerar.

Legitimationer för lärare och förskollärare

7 § I 2 kap. 16 § skollagen (2010:800) finns bestämmelser om myndighetens ansvar att meddela legitimation till lärare och förskollärare. I 4 kap. 3 § förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare finns bestämmelser om myndighetens handläggningstid i ärenden om legitimation.

8 § Myndigheten utför de uppgifter som följer av förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer.

Information

9 § Myndigheten ska informera och sprida kunskap om sitt verksamhetsområde både i och utanför Sverige.

Arbetets bedrivande

10 § Myndigheten ska främja jämställdhet och integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. All individbaserad information som myndigheten redovisar ska vara uppdelad på kön, om det inte finns särskilda skäl som talar emot detta.

Myndigheten ska också i sin verksamhet analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

11 § Institutet för professioner i skolväsendet ska särskilt samverka med Skolmyndigheten för att identifiera behov av och anordna kompetensutveckling samt att även i övrigt säkerställa en effektiv användning av statliga resurser.

Särskilda organ

Lärarnas ansvarsnämnd

12 § Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Lärarnas ansvarsnämnd.

Nämnden har enligt skollagen (2010:800) till uppgift att pröva ärenden om

1. varning,

2. återkallelse av legitimation, och

3. ny legitimation efter tidigare återkallelse.

13 § Bestämmelser om Lärarnas ansvarsnämnds sammansättning och beslutsförhet finns i 27 kap.57 §§skollagen (2010:800).

14 § Lärarnas ansvarsnämnd ansvarar för sina beslut.

Nämnden ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

15 § Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att

Lärarnas ansvarsnämnd tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.

Ledning

16 § Myndigheten leds av en styrelse som ska bestå av högst nio ledamöter som efter hörande av lärare och rektorers fackliga organisationer utses av regeringen. Företrädare för myndigheten, de professioner som omfattas av institutets arbete, huvudmän inom skolväsendet och universitet eller högskolor ska ingå i styrelsen.

Generaldirektören ska ingå i styrelsen, men får inte vara ordförande.

Anställningar och uppdrag

17 § Generaldirektören är myndighetschef.

Personalansvarsnämnd

18 § Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

19 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).

Avgifter

20 § Myndigheten får ta ut avgifter för sådana varor och tjänster som avses i 4 § första stycket 1–6 och 8 avgiftsförordningen (1992:191) utan den begränsning som föreskrivs i andra stycket samma paragraf.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.13. Förslag till förordning (XXXX:XXXX) om statsbidrag till specialskolor

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för elever i specialskolan

2 § Statsbidraget ska betalas ut för ett läsår i taget.

Förutsättningar för statsbidrag

3 § Skolmyndigheten ska för varje läsår fastställa och fördela ett statsbidrag till specialskolorna. Statsbidraget ska utbetalas med en summa per elev till huvudmannen för utbildningen och tillsammans med den ersättning som utgår från elevernas hemkommun ge huvudmännen full täckning för kostnaderna för elevernas utbildning

4 § Statsbidraget ska avse kostnader för undervisning, boende, förskoleklass och fritidshem.

5 § Skolmyndigheten ska besluta om fördelningen av medlen i så god tid som möjligt inför det läsår som bidraget avser.

6 § En huvudman inom specialskolan får utöver det bidrag som ska utgå enligt 3 § ansöka hos Skolmyndigheten om ytterligare bidrag för extraordinära kostnader.

Uppföljning och redovisning

7 § Skolmyndigheten ska följa upp hur statsbidraget har använts.

8 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning ska lämna sådan ekonomisk och annan redovisning till Skolmyndigheten som myndigheten begär.

Återbetalning

9 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1. statsbidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2. statsbidraget inte har använts för avsett ändamål, eller

3. mottagaren inte har lämnat sådan redovisning som avses i 8 §.

10 § Skolmyndigheten ska besluta att kräva tillbaka ett bidrag om en huvudman är återbetalningsskyldig enligt första stycket. Om det finns särskilda skäl för det, får myndigheten helt eller delvis efterge ett krav på återbetalning.

Bemyndigande

11 § Skolmyndigheten får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Överklagandeförbud

12 § Skolmyndighetens beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

2 2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

2.1. Uppdraget

Utredningens uppdrag i sin helhet framgår av direktivet Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet (2017:37) som återfinns i bilaga 1. Uppdraget sammanfattas nedan.

När uttrycket skolmyndigheter används i betänkandet avses statliga skolmyndigheter.

2.1.1. Direktivet i sammanfattning

I mars 2017 beslutade regeringen att tillsätta en utredning som fick i uppdrag att göra en bred översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet. Syftet är att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som effektivare än i dag kan bidra till en bättre skola.

Utredningen ska analysera fördelningen av uppgifter mellan myndigheter och tillhörande organ på skolområdet och de ekonomiska konsekvenserna av en mer ändamålsenlig struktur med tydligare ansvarsfördelning (dir. 2017:37).

Utredningen har i uppgift att

  • lämna förslag till stöd för skolutveckling så att det kan komma huvudmän och verksamma till del så effektivt som möjligt
  • om så behövs föreslå en organisering av skolmyndigheter som innefattar en regional närvaro
  • analysera och föreslå hur den statliga tillsynen av skolväsendet kan förbättras så att nyttan för skolhuvudmän, skolor och förskolor ökar
  • utreda och föreslå hur spridning av forskningsresultat kan komma verksamma inom skolväsendet till del på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

Därutöver fick utredningen i uppdrag att föreslå ett lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter, dvs. sameskolorna.

Utredningen tolkade uppdraget så att en bred översyn innebär att samtliga skolmyndigheters samtliga uppgifter ska analyseras, vilket också kan föranleda behov av förslag till förändringar när det gäller samtliga skolmyndigheter, deras uppgifter och verksamheter.

2.2. Utgångspunkter som präglat utredningen

Det syfte med 2017 års Skolmyndighetsutredning som anges i direktivet (2017:37) är en given utgångspunkt för arbetet, men utredningen valde att som komplement ställa upp några egna utgångspunkter för varför det är viktigt med, som direktivet anger, skolmyndigheter som är ändamålsenliga och effektiva och kan bidra till en bättre skola.

Fyra bärande utgångspunkter genomsyrar arbetet och de förslag som lämnas:

  • Skolmyndigheter ska bidra till att alla elever och barn får goda och likvärdiga möjligheter att utveckla kunskaper och värden så att de når de nationella målen för utbildningen och därmed är väl rustade för framtiden.
  • Skolmyndigheter ska stödja huvudmän och professionella i skolväsendet så att de på ett korrekt sätt och med god kvalitet lotsar elever och barn så att de ges förutsättningar att nå de nationella målen för utbildningen.
  • Skolmyndigheter ska bidra med goda underlag till regeringen, så att dessa kan vara till hjälp bl.a. i arbetet med utformningen av nya skolreformer.
  • En organisering av myndigheter på skolområdet ska vara hållbar över tid så att arbetet kan vara långsiktigt i syfte att all utbildning i det svenska skolväsendet ska hålla god och likvärdig kvalitet för alla elever och barn och stå stark i ett omvärldsperspektiv.

2.2.1. Skolmyndigheter som är till för elever och barn

Fanns inte elever och barn i skola, förskola, fritidshem och vuxenutbildning skulle det inte behövas några skolmyndigheter. Det är för deras skull det behövs ett gemensamt och professionellt arbete nationellt, regionalt och lokalt.

Elever och barn har rätt till en likvärdig utbildning och den syftar till att de ska inhämta och utveckla kunskaper och värden (1 kap.4 och 9 §§skollagen, 2010:800). Det handlar också om jämlikhet och möjligheterna för alla elever och barn att utvecklas såväl kunskapsmässigt som i sociala sammanhang.

Med denna utgångspunkt är det självklart att inledningsvis tydligt lyfta fram både barnrättsperspektivet och perspektivet om funktionsnedsättning.

Barnets bästa ska vara utgångspunkt i all utbildning (1 kap. 10 § skollagen) och vikten av att i samband med utbildning ha respekt för barnet i olika avseenden framgår även av FN:s konvention om barnets rättigheter, artikel 23, 28 och 29 (FN 1989). I konventionens artikel 2 betonas att alla barn har samma rättigheter och lika värde.

Utredningen vill starkt understryka att dessa perspektiv alltid finns med och ska ses som en given del i betänkandet och de förslag som lämnas. Alla elever och barn, med eller utan funktionsnedsättning eller annan variation, har alltså samma rätt till en likvärdig utbildning och stöd och stimulans för att utvecklas så långt som möjligt (se även 1 kap.4, 5 och 9 §§skollagen).

2.2.2. Skolmyndigheter ska stödja huvudmän och professionella

Med den rådande ansvarsfördelningen mellan stat och huvudmän är huvudmännen, i huvudsak kommunala och enskilda, ansvariga för verksamheten i skolväsendet. Även staten kan i vissa fall vara huvudman för skolor. Staten som skolhuvudman omfattas i hög grad av samma regler som kommunala och enskilda huvudmän.

Det finns reglerade befattningar i skollagen såsom rektorer, förskolechefer, lärare och förskollärare med särskilda uttalade uppdrag i skollag, skolformsförordningar och läroplaner, dvs. staten ställer särskilda krav på dessa befattningar.

Huvudmän, rektorer, lärare, förskolechefer, förskollärare och annan personal inom skolväsendet har alla en mycket viktig roll i samhället och det förväntas att de ska handla professionellt och i enlighet med sina uppdrag. Det kan konstateras att uppdragen är mångfacetterade och komplexa (se t.ex. Hattie 2009, Höög & Johansson 2011, Thörnsén 2011).

Mot bakgrund av bl.a. Statens skolinspektions tillsynsbeslut, den offentliga statistiken och utvärderingar som Statens skolverk presenterat kan utredningen emellertid konstatera att huvudmän, rektorer m.fl. inte alltid lyckas leva upp till vad som krävs (www.skolinspektionen.se, www.skolverket.se). Det kan också diskuteras om det i praktiken är möjligt att kräva att varje huvudman, stor som liten, själv ska ha all den kunskap som behövs för att t.ex. se till att utbildningen uppfyller skollagens krav på likvärdig utbildning. Av 2015 års skolkommissions betänkande framgår att

Staten har underskattat de krav som ställs på ett mål- och resultatstyrt skolsystem när det gäller bl.a. huvudmännens kapacitet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat. Staten tillförsäkrade inte heller skolsystemet den tillgång till resultatinformation som krävs. Det statliga stödet till huvudmännen har varit och är splittrat och otillräckligt (SOU 2017:35 s. 87).

Skolkommissionens bedömning tar bl.a. sin utgångspunkt i det faktum att resultaten i grundskolan har försämrats över tid (Skolverket 2012, OECD 2015), även om de senaste internationella mätningarna, t.ex. PISA36 2015, TIMSS37 2015 och TIMSS Advanced 2015,

36 PISA är en förkortning av Program for International Student Assessment. 37 TIMSS är en förkortning av Trends in International Mathematics and Science Study. TIMSS Advanced står för samma sak, men genomförs på en högre nivå i skolväsendet.

visar att resultaten i viss mån är på väg uppåt igen (OECD 2016, Skolverket 2016a, 2016b, 2016c).

Utredningens avsikt är att lämna förslag som innebär att skolmyndigheter på ett effektivt och samordnat sätt ska stödja huvudmännen och de verksamma i skolväsendet så alla elever och barn i vårt land får likvärdiga förutsättningar och en utbildning av god kvalitet. Syftet är att huvudmännen ska få en stärkt förmåga att själva ta ansvar för detta.

2.2.3. Skolmyndigheter ska bidra med underlag till regeringen

Regeringen beslutar själv i vissa frågor som rör den statliga styrningen av skolväsendet och lämnar i de fall det handlar om lagstiftning förslag till riksdagen som fattar beslut om lagar. I många fall krävs underlag i form av mer eller mindre omfattande utredningar som sedan bereds i enlighet med det s.k. beredningskravet i regeringsformen (1974:152), men ibland behövs andra typer av underlag. Det kan vara underlag som leder vidare till en mer omfattande utredning eller underlag som ger regeringen information och t.o.m. räcker inför vissa beslut.

Skolmyndigheter får på olika sätt en god bild av skolväsendet på såväl nationell som lokal nivå. Det sker i dagsläget genom den officiella statistiken, tillsyn, kvalitetsgranskning, riktat stöd, analyser av olika områden, rådgivande insatser och forsknings- och andra kunskapssammanställningar.

Som utredningen ser det är det en självklarhet att kunskap om skolväsendet i praktiken, på lokal nivå och aggregerat, behövs även i framtiden. Sådan kunskap ger möjlighet att lämna underlag till regeringen i syfte att dessa t.ex. ska kunna leda till nödvändiga förändringar i författningar och andra styrdokument eller till nya reformbeslut.

Utredningen avser att lämna förslag som innebär att regeringen på ett enkelt och tillitsbaserat sätt ska få väl underbyggda och relevanta underlag för sin styrning av skolväsendet.

2.2.4. En organisering av skolmyndigheterna ska vara hållbar över tid

Utredningen vill betona att det behövs en myndighetsstruktur som är hållbar över tid. Resultaten i skolan måste förbättras ytterligare om Sverige återigen ska framstå som en god kunskapsnation med kompetenser som är gångbara och konkurrenskraftiga såväl i Sverige som i omvärlden (jfr t.ex. OECD 2015, 2016). Det innebär att det måste finnas en långsiktighet i det arbete som görs från statens sida.

Utredningens avsikt är att lämna förslag till en myndighetsstruktur som är ändamålsenlig och effektiv för hela skolväsendet och övriga verksamheter som omfattas av skolmyndigheternas uppdrag. Utredningens förhoppning är att förslagen utifrån ett sådant sakligt perspektiv ska få en bred acceptans såväl politiskt som av övriga som berörs av förslagen.

2.3. Utredningens arbete

Som bas för arbetet genomfördes en dokumentstudie. Vidare genomfördes en enkätstudie i syfte att ställa ett antal övergripande frågor till många huvudmän, rektorer och förskolechefer.

I huvudsak valde utredningen dock ett arbetssätt som innebar att samtal genomfördes med personer som på olika sätt kan ha såväl intresse som nytta av att det skapas en skolmyndighetsstruktur som är ändamålsenlig och effektiv, dvs. i slutändan bidrar till ett bättre skolväsende för elever och barn.

Dels genomfördes halvstrukturerade intervjuer, dels öppnare samtal med fokus på vissa frågeställningar. Detta arbetssätt valdes för att det skulle vara möjligt att ställa följdfrågor och föra djupare diskussioner om såväl problem som eventuella lösningar, men också för att utredningen vid behov skulle kunna förklara de olika myndigheternas uppgifter och roller.

2.3.1. Dokumentstudier om myndigheter som bas för arbetet

Under våren och början av hösten 2017 genomfördes dokumentstudier om politikers val av organisering av myndigheter generellt, skolmyndigheternas uppdrag över tid, myndighetsstrukturen i några

andra samhällssektorer och hur 14 andra länder hanterar det som motsvarar de svenska skolmyndigheternas uppgifter. Dokumentstudierna omfattade statliga publikationer, forskningsrapporter och andra studier. Beskrivningarna av skolmyndigheternas uppgifter vid tiden för utredningen uppdaterades våren 2018 för att vara så aktuella som möjligt.

2.3.2. Samtal med experter och referensgrupper

En kommitté eller särskild utredning kan biträdas av bl.a. sakkunniga och experter. Dessa förordnas av regeringen, men utredningen bestämmer i vilken omfattning experterna och de sakkunniga ska biträda utredningen (1998:1474).

Regeringen förordnade genom beslut den 7 september 2017 tretton experter med erfarenhet från olika delar av Regeringskansliet, från skolmyndigheterna och med särskild inriktning mot urfolk. Efter att urfolksexperten på egen begäran entledigats, förordnades en ny fr.o.m. den 18 januari 2018.

Av utredningens direktiv framgår att en parlamentarisk referensgrupp ska knytas till utredningen, vilket också har gjorts. Utredningen förde vid fyra tillfällen samtal med parlamentarikerna gemensamt, vilka representerade samtliga riksdagspartier. Referensgruppen hade möjlighet att lyfta fram sina särskilda ståndpunkter och utredningen hade möjlighet att diskutera såväl problem som möjliga lösningar.

Utredningen förde dessutom samtal med ytterligare tre referensgrupper, som utredningen på eget initiativ knöt till sig, vid lika många tillfällen som med den parlamentariska gruppen. I huvudsak var utredningen intresserad av att föra diskussioner med representanter för olika organisationer, men när det gäller forskare, som utgjorde en referensgrupp, valdes dessa som personer utifrån vars och ens forskningsfält.

Den andra referensgruppen, som bidrog med såväl generella som mer specifika erfarenheter och synpunkter, bestod av representanter för Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Sveriges elevkårer, Sveriges elevråd – Svea, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Skolledarförbund och Tjänstemännens centralorganisation. Sveriges Akademikers Centralorganisation inbjöds att delta, men avstod.

Den tredje referensgruppen bidrog med olika vetenskapliga perspektiv och bestod av seniorprofessor Gunnar Berg, professor Eva Hjörne, professor Bengt Jacobsson, docent Ylva Jannok Nutti, fil.dr. Maria Jarl, seniorprofessor Olof Johansson, professor Hans Albin Larsson, professor Jan Löwstedt och professor Stig Montin.

I den fjärde referensgruppen fanns representanter för flera organisationer för personer med olika funktionsnedsättningar: Autism- och Aspergerförbundet, Barnplantorna, Dyslexiförbundet, FUB, Hörselskadades Riksförbund, RBU Rörelsehindrade barn och ungdomar, Riksförbundet Attention, Riksförbundet DHB, Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbund. Gruppen bidrog i hög grad med sin unika kunskap när det gäller skolmyndigheters uppgifter i förhållande till elever och barn med funktionsnedsättningar och det specialpedagogiska området generellt.

2.3.3. Samtal med andra organisationer och övriga

Några organisationer tog själva initiativ till möten och sådana genomfördes med nationellt resurscentrum för biologi vid Uppsala universitet, fysik vid Lunds universitet, kemi vid Stockholms universitet och teknik vid Linköpings universitet, nationellt centrum för svenska som andraspråk vid Stockholms universitet, FSO Fria förskolor, Göteborgsregionens kommunalförbund (GR Utbildning), Ifous (Innovation, forskning och utveckling i förskola och skola), Landsorganisationen i Sverige, Psykologförbundet och Tillväxtverket. Samtal fördes också vid ett par tillfällen med representanter för Sveriges universitet- och högskoleförbund, bl.a. personer inom lärarutbildningar, för att diskutera universitets och högskolors roll i förhållande till skolmyndigheters roll.

Vidare genomfördes samtal med åtta tidigare skolmyndighetschefer och biträdande myndighetschefer. Syftet var att diskutera skolmyndigheternas uppdrag och arbete under deras tid som chefer, förändringar som de hade erfarenhet av och vilka för- och nackdelar med skolmyndigheters organisering de kunde se utifrån sina perspektiv.

2.3.4. Enkät till huvudmän och chefer för skola, förskola och fritidshem

Under hösten 2017 genomfördes en enkätstudie. Arbetet genomfördes i samarbete med Centrum för skolledarutveckling vid Umeå universitet som bistod med utskick, påminnelser och analysarbete. När det gäller enskilda huvudmän bistod Friskolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund med utskick av enkäten.

Enkäten riktade sig till kommunala och enskilda huvudmän. Politiker i nämnder med ansvar för skolväsendet, rektorer och förskolechefer samt biträdande rektorer eller motsvarande ombads besvara enkäten. Enkäten sändes till politiker i samtliga kommuner i Sverige och i övrigt sändes enkäten till personer som gått befattningsutbildningen för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem fr.o.m. utbildningens start 2009. Genom detta urval fick 7 720 personer enkäten och 3 019, dvs. cirka 40 procent besvarade den. Av dessa var cirka 71 procent rektorer eller biträdande rektorer, drygt 16 procent förskolechefer, knappt 5 procent politiker och knappt 8 procent övriga tjänstemän.

Bortfallet är stort, cirka 60 procent, men drygt 3 000 svar innebär ändå att utredningen fått värdefull information om de uppfattningar som finns om skolmyndigheternas arbete. Dessutom är enkätstudien en av flera studier inom utredningen. Bortfallet antas i huvudsak bero på enkättrötthet. Vid intervjuerna framkom att respondenterna ständigt ombeds besvara många enkäter inom skiftande områden. Dessutom kan antas att tidsbrist är en annan orsak, där vardagsfrågorna ligger närmare och framstår som viktigare än att besvara frågor om skolmyndigheternas arbete. Enkätfrågorna framgår av bilaga 2.

2.3.5. Intervjuer med huvudmän och representanter för verksamhet inom skolväsendet

Straxt efter det att enkäten skickats ut hösten 2017 genomfördes intervjuer med företrädare på olika nivåer för elva kommuner och fyra enskilda huvudmän, huvudmannen för specialskolan (Specialpedagogiska skolmyndigheten) och företrädare för fyra specialskolor. Intervjuer genomfördes också med företrädare för de kommuner där specialskolor är belägna, antingen i samband med de bredare intervjuerna eller i särskild ordning.

Dessutom genomfördes intervjuer med huvudmannen för sameskolan (nuvarande och tidigare nämnd i Sameskolstyrelsen), representanter för Sametinget, tre sameskolor, föräldrar till barn i sameskolan och skolhuvudmän i två kommuner där sameskolor är belägna.

Syftet med intervjuerna var att få reda på vilken nytta huvudmän och verksamma inom skolväsendet har av skolmyndigheterna, få de intervjuades uppfattningar om hur ändamålsenlig dagens myndighetsstruktur är och vilka förändringar som de anser behövs.

Totalt träffade utredningen cirka 200 personer. Intervjuerna genomfördes i grupper, i huvudsak fördelade enligt följande: nämndordförande och vice ordförande, skolchef och verksamhetschefer eller andra förvaltningstjänstemän, rektorer och förskolechefer samt lärare, fritidspedagoger och förskollärare.

Urvalet gjordes med utgångspunkt i några kriterier. Det skulle vara både offentliga och enskilda huvudmän, olika kommuntyper med en geografisk spridning skulle vara representerade, det skulle ingå kommuner med olika politiskt styre, några huvudmän skulle nyligen ha omfattats av Skolinspektionens tillsyn och några skulle delta i satsningen Samverkan för bästa skola som genomförs av Skolverket. Personerna valdes ut av huvudmännen och är således inte ett slumpmässigt urval. De besökta huvudmännen framgår av bilaga 3 och intervjuguiden finns i bilaga 4.

Intervjuer genomfördes också med representanter för de fem skolmyndigheterna trots att myndigheterna hade experter i utredningen. Syftet var att få ett såväl bredare som djupare underlag från varje myndighet. I inledningsskedet genomfördes möten med information om utredningen och möjligheter gavs till frågor, tidiga inspel och inledande diskussion. Utredningen bedömde det också som väsentligt att lyssna på dels verksledningarna, dels avdelnings- och enhetscheferna från samtliga verksamhetsdelar i var och en av myndigheterna, för att få chefernas uppfattningar om vad som fungerar väl och vad som, enligt deras uppfattning, eventuellt behöver förändras när det gäller skolmyndigheters struktur och uppgifter. Dessutom fördes samtal med företrädare för flertalet av de särskilda organ som finns i myndigheterna. Det frågeformulär som samtalen utgick ifrån, men som anpassades med följdfrågor utifrån respektive myndighet, avdelning och enhet, finns i bilaga 5.

2.3.6. Kontakter med andra statliga utredningar

Av direktiven (2017:37) framgår att utredningen ska beakta förslag från flera utredningar, pågående eller nyligen avslutade. I den mån det varit möjligt har utredningen fört samtal med dessa utredningar.

När det gäller 2015 års skolkommission avslutade kommissionen sitt arbete i april 2017, ungefär vid samma tidpunkt som denna utredning påbörjade sitt arbete, så utredningen beaktade dels kommissionens båda betänkanden, dels de remissynpunkter som kommit på betänkandet. Utredningen hade också möjlighet att i efterhand samtala med några ledamöter i kommissionen.

Utredningen förde vid ett flertal tillfällen samtal med Utredningen Ökad samverkan kring praktiknära forskning för stärkt vetenskaplig grund i Skolväsendet (U 2017:03), Indelningskommittén (Fi 2015:09), Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner (U 2016:06) och Tillitsdelegationen (Fi 2016:03).

Utredningen tog också del av betänkanden från de tre först nämnda utredningarna Tillitsdelegationen hade inte slutfört sitt arbete vid redovisningsdatum för denna utredning.

Utredningen har också uppmärksammat delar från betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (SOU 2016:46), inklusive remissinstansernas synpunkter, som enligt utredningens uppfattning med fördel kan beredas vidare gemensamt med de förslag som redovisas i detta betänkande.

Därutöver har utredningen uppmärksammat att Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03) och Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) ska hålla kontakt med denna utredning. Utredningen Bättre möjligheter för elever i obligatoriska skolformer att nå de kunskapskrav som minst ska nås (U 2017:07) kan dessutom ha viss relevans.

Utredningen har valt att i ett eget kapitel redovisa delar ur nämnda betänkanden eller direktiv som har bäring på utredningens arbete eller förslag (kap. 6). Av kap. 6 framgår också delar av remissinstansers synpunkter i de fall där det varit möjligt att ta del av och redovisa dessa.

3. Ledningsformer för statliga myndigheter

I detta kapitel redogörs för vad en statlig myndighet kännetecknas av, vilka typer av myndigheter det finns i den statliga förvaltningen och vad som egentligen ligger till grund för valet av hur en myndighet styrs. Vidare redovisas vilken ledningsform de olika skolmyndigheterna har och utredningen har också analyserat motiven till dessa ledningsformer.

3.1. Det finns olika ledningsformer för statliga myndigheter

Det saknas en vedertagen och uteslutande definition av vad en myndighet är (Statskontoret 2014). När regeringen i början av 1970-talet lämnade förslag till ny regeringsform, som är en av Sveriges fyra grundlagar, bedömdes det vara lämpligast att i regeringsformen endast ange en antydan om förvaltningsorganisationen. Skälet var att det med tanke på den snabba samhällsutvecklingen skulle vara opraktiskt att närmare reglera förvaltningsorganisationen i grundlag. En sådan ordning skulle innebära en tidskrävande och omständlig process om något skulle behöva förändras exempelvis utifrån nya politiska prioriteringar (prop. 1973:90).

Av regeringsformen framgår att regeringen, domstolarna, statliga förvaltningsmyndigheter, kommunala nämnder och vissa styrelser är myndigheter (1974:152). I det här betänkandet, som handlar om skolmyndigheter, avgränsas kapitlet till ett resonemang om myndigheter inom statlig förvaltning eftersom det är i den gruppen skolmyndigheterna ingår.

Statskontoret (2005) anger att en myndighet oftast kännetecknas av att regeringen har upprättat en förordning med instruktion efter

det att riksdagen har anslagit medel för verksamheten. Det förekommer även att en liknande reglering finns i annan författning. Av instruktionen eller en annan författning ska det framgå vilken ledningsform en myndighet har.

I budgetpropositionen för 2007 informerade regeringen riksdagen om statsförvaltningens utveckling. Det framgår att varje myndighets ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och att det därför måste vara klart och tydligt om det är en myndighetschef eller en styrelse som utgör ledningen. Regeringen informerade om att en ny myndighetsförordning tydligare skulle reglera ansvaret för myndigheternas verksamhet. Ambitionen var bl.a. att styrelser med begränsat ansvar inte längre skulle förekomma (prop. 2006/07:1, utg.omr. 2).

Enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet är de ledningsformer som kom att regleras i den aviserade myndighetsförordningen (2007:515).

I samband med att varje myndighets instruktion sågs över för att anpassas till myndighetsförordningen övervägdes ledningsformen i syfte att förtydliga myndighetsledningarnas ansvar. De myndigheter som tidigare hade letts av en styrelse med begränsat ansvar blev i en majoritet av fallen enrådighetsmyndigheter med s.k. insynsråd (Statskontoret 2014).

Ledningsformer som helt eller delvis är undantagna från myndighetsförordningen förekommer också. Ofta framgår undantagen av den aktuella myndighetens instruktion eller av en annan förordning (Statskontoret 2014). Ett exempel på undantag är Sametinget som både är ett folkvalt organ och en myndighet. Av Sametingets instruktion framgår att myndighetsförordningens bestämmelser om ledningsform inte är tillämpliga för myndigheten, utan i stället regleras detta direkt i instruktionen (2009:1395).

Samtliga statliga skolmyndigheter omfattas av myndighetsförordningen.

3.1.1. En enrådighetsmyndighet leds av en myndighetschef som självständigt fattar beslut

Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att en enrådighetsmyndighet leds av en myndighetschef. Inför regeringen bär myndighetschefen ensam ansvaret för myndighetens verksamhet.

En myndighetschef i denna typ av myndighet benämns vanligen generaldirektör, men kan vid små myndigheter ha en annan titel t.ex. direktör. Titeln är inte reglerad i myndighetsförordningen utan framgår av en myndighets instruktion.

Ledningsformen lämpar sig enligt prop. 2009/10:175 väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, är av främjande karaktär eller har litet finansiellt ansvar.

Regeringen kan bestämma att det ska finnas ett insynsråd vid en enrådighetsmyndighet. Insynsråd kan t.ex. utses om myndighetens verksamhet är av sådan karaktär att insyn bedöms angelägen och om särskild kunskap och kompetens på detta sätt kan tillföras (Regeringskansliet 2008). Insynsrådet har till uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Det är regeringen som bestämmer antalet ledamöter i rådet. Myndighetschefen ska vara ordförande och hålla insynsrådet informerat om verksamheten (2007:515).

Det kan också finnas särskilda beslutsorgan för vissa frågor. Dessa är inte reglerade i myndighetsförordningen, men beskrivs enligt Statskontoret (2014) i en promemoria från Finansdepartementet (2007). Där anges, enligt Statskontoret, att det kan vara lämpligt med ett särskilt beslutsorgan om de verksamhetsmässiga sambanden med den befintliga myndigheten är svaga och det rör sig om väl avgränsade frågor som kräver kollektivt beslutsfattande och särskild kompetens. Ett särskilt beslutsorgan anges då vara ett alternativ till att inrätta en nämndmyndighet.

3.1.2. En styrelsemyndighet leds av en styrelse som kollektivt fattar beslut – en myndighetschef ansvarar för det löpande arbetet

En styrelsemyndighet leds enligt myndighetsförordningen av en styrelse som är kollektivt ansvarig för verksamheten inför regeringen (2007:515). Ledningsformen anses lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, har stora anslag eller transfereringar, förvaltar stora tillgångar, är forskningsintensiva eller kunskapsproducerande eller i hög grad påverkar näringsliv, kommuner eller landsting (prop. 2009/10:175).

Av myndighetsförordningen framgår att styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Regeringen utser enligt

en vägledning, framtagen av Regeringskansliet, ordförande och övriga ledamöter i styrelsen (Regeringskansliet 2008).

En av ledamöterna ska vara ordförande och en ska vara vice ordförande. Styrelsen får fatta beslut när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Om det är ett brådskande ärende får ärendet avgöras genom kontakter utanför sammanträdesformen. I vissa fall kan ordföranden ensam få avgöra ett ärende. Det ska i så fall återanmälas till styrelsen (2007:515).

En styrelsemyndighet har en myndighetschef för det operativa arbetet i myndigheten som efter samråd med ordföranden utses av regeringen (Regeringskansliet 2008). Det kan även i en styrelsemyndighet vara en generaldirektör, men också en myndighetschef med en annan titel. Som exempel kan nämnas att vid högskolor och universitet är rektorer myndighetschefer. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen men får inte vara ordförande eller vice ordförande.

Myndighetschefen ska sköta den löpande verksamheten i enlighet med styrelsens direktiv och riktlinjer och hålla styrelsen informerad om verksamheten (2007:515).

3.1.3. En nämndmyndighet leds av nämnden som ibland har ett kansli

I en nämndmyndighet är nämnden myndighetens ledning och den som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Myndighetsformen förekommer för myndigheter med väl avgränsade frågor som ofta är reglerade i lag. En nämndmyndighet kan ha en domstolsliknande karaktär (prop. 2009/10:175).

En nämndmyndighet skiljer sig från en enrådighetsmyndighet och en styrelsemyndighet genom att det inte finns någon myndighetschef. Om regeringen så bestämmer kan myndigheten dock ha ett kansli som leds av en chef som har att följa de direktiv och riktlinjer som nämnden har beslutat (2007:515).

Nämnden är det beslutande organet i myndigheten och består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer (2007:515). Det är regeringen som utser ordföranden, övriga ledamöter och den tjänsteman som leder den löpande verksamheten om en sådan tjänsteman finns (Regeringskansliet 2008). Det förekommer även andra varianter.

Liksom i en styrelsemyndighet ska en av ledamöterna vara ordförande i nämnden och en ska vara vice ordförande. Vid brådskande

ärenden gäller samma regler som för en styrelsemyndighet, dvs. om nämnden inte hinner sammanträda får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och övriga ledamöter. Det kan också finnas tillfällen där ordföranden ensam får avgöra ärendet. Det ska i så fall återanmälas till nämnden (2007:515).

3.1.4. Myndighetsförordningens tillämpning

I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) anges att regeringen väljer den ledningsform som bäst gagnar verksamheten. Utgångspunkter för valet av ledningsform är

  • verksamhetens art
  • politiska prioriteringar
  • regeringens behov av att styra på ett visst sätt.

Statskontoret (2014) genomförde en kartläggning som visar att bland de myndigheter som omfattas av myndighetsförordningen (2007:515) är enrådighet den klart dominerande ledningsformen. Av myndigheterna leds 131 av 218 av en ensam myndighetschef. I 93 av dessa myndigheter har regeringen valt att inrätta ett insynsråd. Det finns 32 myndigheter som leds av en styrelse och 55 nämndmyndigheter. Kartläggningen visar också att det är relativt vanligt med särskilda beslutsorgan i myndigheterna. Totalt finns det 97 särskilda beslutsorgan fördelade på 51 myndigheter.

Statskontorets analys visar emellertid att myndigheter med liknande verksamhet mycket väl kan ha olika ledningsformer. Av en vägledning från Finansdepartementet (2007) framgår bl.a. att en styrelse tillgodoser regeringens behov av att kunna ge myndigheten en stor frihetsgrad och ett stort utrymme för strategiska vägval. Statskontoret påpekar att denna typ av skrivningar emellertid saknas i den förvaltningspolitiska propositionen där den dåvarande regeringen lämnar förslag till mål och riktlinjer för den statliga förvaltningen (prop. 2009/10:175). Statskontoret anser att regeringen endast i begränsad utsträckning använder ledningsform som ett strategiskt styrinstrument. Styrelsemyndigheter har t.ex. inte generellt getts en

större strategisk frihet än enrådighetsmyndigheter. Oavsett ledningsform visar kartläggningen att det är med myndighetschefen som regeringen och Regeringskansliet har sina löpande kontakter.

Ledningsformen har enligt Statskontoret liten betydelse för hur regeringen arbetar och för myndighetens övergripande handlingsutrymme, men större betydelse för myndigheten internt. En styrelse kan spela en värdefull roll såväl när det gäller att granska förvaltningen av myndigheten som när det gäller att fatta svåra eller obekväma myndighetsbeslut. Likaså anser Statskontoret att enrådighetsmyndigheternas insynsråd ofta är ett uppskattat stöd till myndighetschefen (Statskontoret 2014).

3.1.5. Sammanfattande kommentar – olika ledningsformer för statliga myndigheter

Det finns tre reglerade typer av myndigheter inom offentlig förvaltning: enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet. Av myndighetsförordningen framgår att regeringen bestämmer antal ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd (2007:515). Där regleras dock inte att regeringen också utser ledamöterna, vilket framgår av en vägledning från Regeringskansliet (2008), dvs. ett dokument som inte alls har samma status som en förordning.

Utredningen konstaterar att regeringen endast i begränsad utsträckning verkar använda ledningsformen som ett strategiskt styrmedel, vilket visar sig t.ex. genom att ledningsformen ofta varierar mellan myndigheter med liknande typ av uppgifter.

Valet av ledningsform för en myndighet bör, som utredningen ser det, vara en strategisk fråga för regeringen.

3.2. Ledningsformerna för skolmyndigheterna

3.2.1. Skolverket, Skolinspektionen och SPSM är enrådighetsmyndigheter

I Skolmyndighetsutredningens betänkande Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79) föreslås ledningsformer för Statens skolverk (Skolverket), Statens skolinspektion (Skolinspektionen) och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). Den utredningen föreslår ledningsformen enrådighetsmyndighet med insynsråd för var och en av de tre myndigheterna med hänvisning till myndighetsförordningen (2007:515). I betänkandet anges att denna ledningsform kan tillgodose regeringens behov av en stark och direkt styrning. Det anges särskilt att den föreslagna Skolinspektionens verksamhet inte bedömdes vara av så komplex karaktär att det fanns ett behov av en förstärkt ledning med styrelse.

I betänkandet anges vidare att de styrelser som hade begränsat ansvar skulle avvecklas i enlighet med den nya myndighetsförordningen. Detta berörde Skolverket som hade haft en sådan styrelse sedan 2003.

Regering och riksdag ställde sig bakom Skolmyndighetsutredningens förslag om ledningsform för Skolverket, Skolinspektionen och SPSM (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161). I propositionen nämns inga särskilda motiv när det gäller själva ledningsformen.

Mot bakgrund av ambitionen att avveckla styrelser med begränsat ansvar kan nämnas att många statliga myndigheter fortfarande under 1980-talet leddes av styrelser. Dessa benämndes lekmannastyrelser och ledamöterna utsågs i allmänhet av regeringen. Som regel var generaldirektören ordförande i styrelsen (SOU 1983:39). Förutom Skolverket leddes föregångarna Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna av styrelser. Även Myndigheten för skolutveckling (MSU), som verkade jämte Skolverket mellan 2003 och 2008, hade en styrelse (se även kap. 5).

Numera finns det inte någon styrelsemyndighet på skolområdet. Det kan dock noteras att Statskontoret i en myndighetsanalys som genomfördes 2015 anser att Skolverket bättre motsvarar regeringens kriterier för en styrelsemyndighet än för en enrådighetsmyndighet. Av Statskontorets analys framgår att Skolverkets verksamhet har vuxit kraftigt under senare år och delvis ändrat karaktär. Skolverket

har en stor mängd transfereringar, påverkar kommuner och enskilda skolhuvudmän i stor utsträckning och bedriver en kunskapsproducerande verksamhet (Statskontoret 2015).

Skolverket, Skolinspektionen och SPSM är således alla s.k. enrådighetsmyndigheter som leds av en myndighetschef, närmare bestämt en generaldirektör. Vid dessa myndigheter finns även ett insynsråd. Vid samtliga nämnda myndigheter finns dessutom särskilda beslutsorgan, dvs. i huvudsak organ som, i enlighet med myndighetsförordningen (2007:515), har avgränsade uppgifter som kräver särskild kompetens och kollektivt beslutsfattande.

3.2.2. Skolforskningsinstitutet är också en enrådighetsmyndighet

I budgetpropositionen för 2014 anger regeringen att den avser att ge en utredning i uppdrag att inrätta ett skolforskningsinstitut (prop. 2014/15:1, utg.omr. 16). Denna avisering byggde på ett uttalande i den s.k. forskningspropositionen (prop. 2012/13:30) om insatser för att systematiskt väga samman och sprida forskningsresultat som skulle bidra till ökad kunskap om effektiva metoder och arbetssätt i skola och förskola. I direktivet till den utredning som ligger till grund för inrättandet av Skolforskningsinstitutet (dir. 2014:7) anges utan motivering att myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet. I direktivet anges även att det, i likhet med vad som gäller för Skolverket och SPSM, ska finnas särskilda beslutsorgan vid institutet som ska besluta i vissa specifika frågor. Skolforskningsinstitutet inrättades 2015 som en enrådighetsmyndighet med två särskilda beslutsorgan (2014:1578). Det kan dock konstateras att de särskilda beslutsorganen har starka samband med övrig verksamhet i myndigheten och att direktören har ett begränsat beslutsutrymme (se avsnitt 3.1.1).

3.2.3. Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet

Frågan om en förändring av sameskolornas ledning var en av de frågor som i slutet av 1970-talet bereddes av en arbetsgrupp för samefrågor (DS U 1978:5). Arbetsgruppen föreslog att en samisk

utbildningsdelegation skulle inrättas och lämnade två alternativa förslag för ledningen av sameskolorna. Det ena alternativet innebar i korthet att länsstyrelsen i Norrbottens län skulle utöva tillsyn över sameskolorna medan delegationen skulle ha ett samordningsansvar. Vid varje skola skulle det dessutom finnas en nämnd. Det andra alternativet innebar att delegationen, eller ett annat samiskt organ, skulle utgöra styrelse för sameskolorna och även utöva tillsyn över dessa. Delegationen skulle vara underställd Skolöverstyrelsen och det skulle finnas en skolchef med ledningsansvar för skolorna. Även i detta alternativ skulle det inrättas nämnder vid skolorna. Förslaget remissbehandlades, men remissynpunkterna var inte samstämmiga.

Regeringens förslag i den proposition som ligger till grund för inrättandet av Sameskolstyrelsen, vilket skedde 1983, avviker därför från arbetsgruppens förslag. Ledningsformen föreslås i stället vara en nämndmyndighet. Motivet till inrättandet av myndigheten var att det samiska inflytandet över utbildningen skulle stärkas. Riksdagen beslutade också i enlighet med förslaget (prop. 1979/80:82, bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285).

Till skillnad från övriga skolmyndigheter är alltså Sameskolstyrelsen en nämndmyndighet.

3.2.4. Sammanfattande kommentar – ledningsformerna för dagens skolmyndigheter

Fyra av de fem skolmyndigheter som redovisas i detta avsnitt är s.k. enrådighetsmyndigheter, dvs. myndigheterna leds av en myndighetschef som ensam bär ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. Den utredning som föreslog denna ledningsform för tre av myndigheterna (SOU 2007:79) hänvisar till att ledningsformen givet myndigheternas uppgifter motsvarar kraven i myndighetsförordningen (2007:515). Några tydliga motiveringar eller exempel på varför de går att hänföra till vad som anges i myndighetsförordningen framgår emellertid inte. Nämnda utredning anger dock att den valda ledningsformen kan tillgodose regeringens behov av en stark och direkt styrning. När det gäller Skolforskningsinstitutet som inrättades betydligt senare finns inga motiv alls till att institutet är en enrådighetsmyndighet. Det framstår heller inte som tydligt då det finns organ inom myndigheten som i hög grad beslutar om myndighetens verksamhet.

Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att inför framtiden noga överväga vilken eller vilka myndighetstyper som ska finnas i en myndighetsstruktur inom skolområdet. Dels handlar det, som nämnts i avsnitt 3.1.5, om regeringens styrning, dels om att myndigheter i förhållande till sina målgrupper ska fungera så ändamålsenligt och effektivt som möjligt.

4. Skolmyndigheternas organisation 2018

I detta kapitel beskrivs de nuvarande statliga skolmyndigheternas uppdrag, bemanning och ekonomi. Exempel ges även på hur varje myndighet omsätter sitt uppdrag i praktiken. Varje myndighets egen och även andra aktörers bedömning av verksamheten redovisas också.

4.1. Statens skolverk

Statens skolverk (Skolverket) är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet (2015:1047). Myndigheten ligger i Stockholm.

Figur 4.1 visar Skolverkets organisation och därefter följer en utförligare beskrivning av myndighetens uppdrag.

Källa: Informationen är hämtad från www.skolverket.se

.

Skolverket leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns det också ett insynsråd vars ledamöter utses av regeringen. Rådet har till uppgift att utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge myndighetschefen råd (se kap. 3).

Inom myndigheten finns de två särskilda beslutsorganen Lärarnas ansvarsnämnd och Rådet för dansarutbildning.

Den generella författningsmässiga styrningen av Skolverket sker genom bestämmelser i 26–27 kap. skollagen (2010:800) och via förordningen (2015:1047) om instruktion för Statens skolverk. Riksdagen avsätter medel för myndigheten i samband med den årliga budgetprocessen.

Regeringen styr också myndigheten genom andra förordningar än instruktionen, såsom statsbidragsförordningar, och ett årligt regleringsbrev som bl.a. innehåller vissa mål, återrapporteringskrav, uppdrag till myndigheten och ekonomiska förutsättningar. Regeringen ger även Skolverket uppdrag i särskild ordning under ett verksamhetsår.

Av Skolverkets instruktion framgår bl.a. att myndigheten genom sin verksamhet ska främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barns utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever (2015:1047).

4.1.1. Centrala funktioner för stöd till avdelningarna

Skolverket har två avdelningar, Verksamhetsstyrning och Verksamhetsutveckling, som samordnar och stödjer övriga avdelningar.

Avdelningen för juridik har en enhet för verksjuridik och en för förvaltningsjuridik som stödjer övriga avdelningar i alla olika typer av juridiska frågor. Likaså har avdelningen för kommunikation två enheter för internt stöd, nämligen Digitala tjänster och Kommunikationssamordning (www.skolverket.se).

Utöver de ovan nämnda finns enheter inom fler avdelningar som arbetar med metodutveckling men dessa är direkt knutna till respektive avdelnings sakområde.

4.1.2. Uppföljning, utvärdering och statistik

I skollagen finns bestämmelser om Skolverkets ansvar för uppföljning och utvärdering av skolväsendet, övriga utbildningar och verksamheter som står under Statens skolinspektions (Skolinspektionen) tillsyn och annan pedagogisk verksamhet som anordnas av

enskild. En huvudman är skyldig att lämna de uppgifter som Skolverket behöver och görs inte det får Skolverket förelägga den uppgiftsskyldige att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (26 kap.2427 §§skollagen).

Av Skolverkets instruktion framgår att den uppföljning och utvärdering som myndigheten ansvarar för enligt skollagen ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Resultaten av uppföljning och utvärdering ska sammanfattas och publiceras. Det görs dels på webbsidan, dels i tryckta rapporter.

Myndigheten ansvarar också för den officiella statistiken (2001:100) om skolväsende och barnomsorg38 som bl.a. innehåller uppgifter om kostnader, antal elever och barn, elevresultat och personal. Den officiella statistiken publiceras på webbsidan och kan sorteras på olika sätt.

Skolverket genomför utvärderingar efter särskilda beslut av regeringen, men även på eget initiativ. I myndighetens regleringsbrev för 2018 innebär sammantaget 15 av uppdragen att utvärderingar ska genomföras eller så innehåller uppdragen inslag av utvärdering. Det är emellertid inte helt tydligt vad som betraktas som utvärdering, eftersom olika uttryck används såsom t.ex. utreda, kartlägga eller utvärdera.

Som exempel på egeninitierade undersökningar kan nämnas två större och återkommande, nämligen Skolverkets lägesbedömning som publiceras vartannat år och sammanfattar läget i skolväsendet (se t.ex. Skolverket 2017a) och Attityder till skolan som ger elever och lärare möjlighet att ge sin syn på bl.a. trivsel och trygghet, relationen mellan elever och lärare samt stress och krav i skolan (se t.ex. Skolverket 2016d).

Exempel på nya uppdrag enligt regleringsbrevet för 2018 som innehåller inslag av utvärdering är att myndigheten ska analysera möjliga konsekvenser av ett borttagande av meritpoäng vid tillträde till högskoleutbildning, undersöka hur kurs- och ämnesplanernas olika delar används vid planering och genomförande av undervisningen, kartlägga hur ordningsregler och disciplinära åtgärder används inom skolan och utreda vilken roll utbildningen inom skolväsendet har enligt gällande regelverk i arbetet mot våldsbejakande extremism. Vidare ska Skolverket bl.a. kartlägga deltagandet i förskola

38 Barnomsorg är det uttryck som används i instruktionen, utan definition.

i olika grupper i befolkningen och särskilt belysa gruppen nyanlända samt analysera orsaken till lägre deltagande i vissa grupper.

Organisatoriskt tillhör de här beskrivna uppgifterna Avdelningen för analys.

Det kan i sammanhanget konstateras att det finns flera aktörer som arbetar med utvärdering av skolväsendet, t.ex. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Statskontoret och forskare vid universitet och högskolor. Skolinspektionens kvalitetsgranskningar och Riksrevisionens granskningar har också utvärderande karaktär, men genomförs med andra syften.

4.1.3. Ansvar för internationella studier

Skolverket har i uppdrag att ansvara för internationella kunskapsmätningar och andra individbaserade mätningar inom verksamhetsområdet om inte regeringen har beslutat något annat (2015:1047). Som exempel kan nämnas PISA som mäter 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturvetenskap, TIMSS och TIMSS Advanced som mäter elevers kunskaper i matematik i årskurs 4 och 8 respektive gymnasieelevers kunskaper i matematik och fysik, TALIS39 som är en studie av lärares och skolledares yrkesvardag och PIRLS40 som är en studie av läsförståelsen hos elever i årskurs 4 i ett internationellt perspektiv. Skolverket ansvarar för dessa, men anlitar universitet och högskolor för vissa uppgifter (www.skolverket.se).

Ansvaret för internationella studier ligger liksom uppföljning och utvärdering organisatoriskt i Avdelningen för analys.

4.1.4. Styrdokument och nationella prov

Skolverket ska enligt instruktionen (2015:1047) utforma kursplaner, ämnesplaner och kunskapskrav. Myndigheten ska också ansvara för nationella prov och slutprov. Dessutom ska Skolverket kontinuerligt bedöma behovet av och utveckla bedömningsstöd för olika elevgrupper.

Det här innebär bl.a. att Skolverket utarbetar kursplaner m.m. för olika skolformer, ansvarar för nationella prov, som dock konstrueras

39 TALIS är en förkortning av The Teaching and Learning International Survey. 40 PIRLS är en förkortning av Progress in international Reading and Litracy Study.

av universitet och högskolor, samt tar fram stöd- och kommentarmaterial.

Uppgifterna ligger organisatoriskt i Avdelningen för läroplaner.

4.1.5. Skolutveckling

Skolverket ska i enlighet med sin instruktion stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter genom fortbildning och kompetensutveckling, forskningsspridning och andra utvecklingsinsatser (2015:1047). Uppdraget att sprida resultat av forskning beskrivs i nästa avsnitt.

Fortbildning och kompetensutveckling för rektorer och förskolechefer

Sedan 2008 ansvarar Skolverket för en reglerad befattningsutbildning för rektorer och förskolechefer. Målet med utbildningen är att rektorerna ska få sådana kunskaper att de kan ansvara för att elever och barn får en likvärdig och rättssäker utbildning, skapa förutsättningar för måluppfyllelse på såväl individ- som verksamhetsnivå och ansvara för att verksamhetens som helhet utvecklas (2011:183).

Utbildningen är sedan 2010 obligatorisk i förhållande till huvudmännen (prop. 2009/10:27, bet. 2009/10:UbU6, rskr. 2009/10:128), vilket innebär att det är huvudmannens ansvar att se till att rektorerna går utbildningen även om Skolverket ansvarar för själva genomförandet. Utbildningen genomförs av sex universitet och högskolor efter överenskommelser med Skolverket. Utbildningen preciseras dels i förordning (2011:183), dels i Skolverkets måldokument (Skolverket 2015). I regeringens uppdrag till Skolverket betonas att rektorns och förskolechefens roll som ledare ska genomsyra hela utbildningen, vilket skiljer sig från det förslag som tidigare lagts (se avsnitt 5.5.4), där vikten av att genomföra en del av utbildningen i taget betonades. Utbildningen ger 30 högskolepoäng och bedrivs på avancerad nivå.

Utöver att Skolverket svarar för befattningsutbildningen ansvarar myndigheten även för en fortbildning som inriktar sig på det peda-

gogiska ledarskapet för rektorer som har gått befattningsutbildningen. Skolverket har även ansvar för en reglerad utbildning om 7,5 högskolepoäng för förskolechefer (2011:183).

Fortbildning och kompetensutveckling för lärare och förskollärare

Skolverket svarar enligt sin instruktion för nationellt prioriterad fortbildning och ska ge stöd i form av annan kompetensutveckling för personal (2015:1047). Myndigheten ansvarar för ett stort antal fortbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser för verksamma inom skolväsendet.

Lärarlyftet II startade 2012 och syftar till att vidareutbilda lärare så att de blir behöriga i alla de ämnen där de undervisar (U2011/05531/S). Det kan nämnas att detta är ett tydligt exempel på hur ett uppdrag förändrats efter en nationell prioritering i förhållande till en ny reform, den s.k. legitimationsreformen. Det tidigare Lärarlyftet var, som beskrivs i avsnitt 5.5.8, en bredare kompetensutvecklingsinsats.

Även fritidspedagoger har möjlighet att studera vissa ämnen, s.k. praktiska eller estetiska inom Lärarlyftet II, för att kunna bli legitimerade och nå behörighet som lärare. Satsningen har också utvidgats till att även omfatta speciallärarutbildning, antingen som en hel utbildning eller som kompletterande till tidigare studier (U2012/01181/S).

För lärare som deltar i Lärarlyftet II administrerar Skolverket ett stimulansbidrag till huvudmannen som generellt sett ligger betydligt lägre än ersättningen vid studier inom det tidigare Lärarlyftet och som heller inte är garanterat att gå till den enskilde läraren eller förskolläraren. Speciallärarutbildningen fick däremot nya villkor under 2016 och det blev åter möjligt att studera med 80 procent av lönen. Detsamma gäller för lärare och förskollärare som fort- eller vidareutbildar sig i ämnet svenska som andraspråk eller svenska för invandrare (2016:400, 2016:709).

Utöver dessa satsningar som är riktade till enskilda lärare och förskollärare genomförs flera helt eller delvis webbaserade satsningar med inriktning på kollegialt lärande, t.ex. läslyftet och matematiklyftet, där utbildningarna innehåller olika moduler och syftar t.ex. till att lärare eller förskollärare ska fördjupa sina kunskaper, få

tillfälle till samtal om relevant forskning med kollegerna och pröva nya arbetssätt. Dessa satsningar ligger liksom de ovan nämna i Avdelningen för skolutveckling, under ”paraplyet” Nationella skolutvecklingsprogram (www.skolverket.se), men statsbidragen administreras via Avdelningen för handläggning.

Stöd till generell och riktad skolutveckling

Skolverket har i enlighet med sin instruktion till uppgift att stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter (2015:1047). Uppdraget preciseras i instruktionen, regleringsbrevet och särskilda regeringsbeslut. Det stöd till skolutveckling som Skolverket erbjuder karaktäriseras av Skolverket som generellt stöd, riktat stöd och övriga insatser.

Det generella stödet erbjuds huvudsakligen genom insatser i de nationella skolutvecklingsprogrammen (U2015/03844/S) och riktar sig till samtliga huvudmän. På sin webbsida redovisar Skolverket programmen Betyg och bedömning, Digitalisering, Elevhälsa och barns omsorg, Nyanlända och flerspråkiga barns lärande, Kunskaper och värden, Skola och arbetsliv samt vidare studier, Styrning och ledning, samt Systematiskt kvalitetsarbete (www.skolverket.se) . Skolverket anger också att detta uppdateras löpande. Huvudmän, skolor och förskolor erbjuds att ta del av programmen via bl.a. webbmoduler.

Riktat stöd erbjuds exempelvis ett urval huvudmän inom ramen för satsningen Samverkan för bästa skola (U2015/03357/S, U2017/00301/S). Insatserna riktar sig till skolor med låga kunskapsresultat eller en hög andel elever som inte fullföljer sina studier och där huvudmannen med personal har eller bedöms få svåra förutsättningar att förbättra sin verksamhet på egen hand. Insatsen riktar sig också till förskoleklasser och förskolor i syfte att öka måluppfyllelsen i verksamheterna. I samverkan med berörda huvudmän hjälper Skolverket till med att identifiera insatser som kan stärka huvudmännens förmåga att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Skolverket kommer därefter överens med respektive huvudman om hur insatserna ska utformas och genomföras. I överenskommelserna klargörs Skolverkets respektive huvudmannens ansvar och åtaganden. Under 2017 har samverkan skett med 48 huvudmän,

165 skolenheter och 33 förskoleenheter. Skolverket framhåller i sin årsredovisning att skolorna har fått verktyg för att bygga upp en utvecklings- och förvaltningsorganisation med tydliga roller. I huvudmännens och skolornas redovisningar anges genomgående att det systematiska kvalitetsarbetet har förändrats till att i högre grad bli en kontinuerlig och cyklisk process från att tidigare bara ha varit något som genomförts en gång om året (Skolverket 2018).

Skolverket har kommit överens med huvudmännen om insatser inom bl.a. områdena systematiskt kvalitetsarbete, pedagogiskt ledarskap, språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt, nyanlända elevers lärande, betyg och bedömning, trygghet och studiero, ämnesdidaktik samt extra anpassningar och särskilt stöd.

Riktade insatser ges även till huvudmän som tagit emot en stor andel nyanlända elever i förhållande till sin folkmängd. Syftet är att stärka huvudmännens förmåga att på kort och lång sikt erbjuda nyanlända elever en utbildning av hög och likvärdig kvalitet med målet att förbättra förutsättningarna för goda kunskaper för dessa elever (U2015/03356/S).

Arbetet med stöd till skolutveckling bedrivs inom Avdelningen för skolutveckling.

4.1.6. Hanteringen av statsbidrag

Skolverket administrerar statligt stöd och bidrag enligt särskilda förordningar och beslut. Som framgår ovan ansvarar Skolverket för stöd till skolutveckling, nationellt prioriterad fortbildning och stöd till kompetensutveckling. Inom dessa områden beviljas olika typer av statsbidrag. Skolverket hanterar även en del övriga statsbidrag. Organisationer, science center och andra verksamheter kan t.ex. ansöka om bidrag hos Skolverket. Under 2017 hanterade Skolverket 62 olika statliga stöd och bidrag (Skolverket 2018).

Statsbidragen administreras inom Avdelningen för handläggning.

4.1.7. Legitimation till lärare och förskollärare

Sedan 2011, då legitimationsreformen trädde i kraft (2 kap. 13 § skollagen) har Skolverket i uppdrag att meddela legitimation till lärare och förskollärare. Av figur 4.1 framgår, i enlighet med

Skolverkets egen information, att myndigheten enbart handlägger frågor om legitimation för lärare, men även förskollärare ingår i uppdraget – vilket framgår såväl av skollagen som av Skolverkets närmare information på webbsidan (www.skolverket.se).

Skolverket tar emot ansökan om legitimation, utreder vilken behörighet för undervisningen en lärare eller förskollärare ska få, begär eventuella kompletteringar och meddelar legitimation alternativt avslår en ansökan om legitimation. Det ingår även att hantera avgifter i samband med att legitimationer meddelas. Uppgifter om legitimerade lärare och förskollärare registreras i lärar- och förskollärarregistret.

I uppdraget ingår även att pröva utländska examina som lärare och förskollärare kan ha, då Skolverket är s.k. behörig myndighet för detta.

I arbetet med legitimation och behörighet ska Skolverket enligt instruktionen särskilt samverka med Universitets- och högskolerådet (2015:1047) och i samband med utländska examina ska Skolverket inhämta ett yttrande från den myndigheten (2011:326).

För att få en uppfattning om omfattningen av hanteringen av legitimationsärenden kan nämnas att 2017 hade Skolverket fattat beslut i totalt 16 300 ärenden, 2016 uppgick antalet beslut till 21 176 ärenden och 2015 till 59 155. Antalet ärenden har sjunkit över tid främst beroende på att ansökningar grundade på äldre examina har minskat (Skolverket 2018). År 2015 var det en topp som bl.a. kan härledas till förändringar i bestämmelserna om behörighet. I mars 2018 hade totalt 272 200 legitimationer meddelats, varav 178 308 till lärare och 93 895 till förskollärare (www.skolverket.se).

Legitimationsuppdraget ligger organisatoriskt under Avdelningen för handläggning.

4.1.8. Lärarnas ansvarsnämnd

Lärarnas ansvarsnämnd är ett särskilt beslutsorgan inom Skolverket som regleras i 27 kap.418 §§skollagen. Nämndens uppgift är att efter anmälan av Skolinspektionen pröva frågor om lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska meddelas. Nämnden prövar också om en legitimation ska återkallas

efter att den legitimerade har ansökt om det och om en ny legitimation ska meddelas en tid efter det att en persons legitimation återkallats.

Nämnden består av en ordförande, som ska vara eller ha varit ordinarie domare, och åtta andra ledamöter som ska ha särskild sakkunskap om och praktisk erfarenhet av skol- eller förskoleverksamhet och lärares eller förskollärares uppdrag. Såväl ordföranden som ledamöterna utses av regeringen. Det ska också finnas en ställföreträdare för ordföranden och tillräckligt antal ersättare för ledamöterna.

Förfarandet vid Lärarnas ansvarsnämnd är skriftligt om inte en enskild part har begärt muntlig förhandling, förhandlingen inte är obehövlig och det inte finns särskilda skäl som talar mot en muntlig förhandling.

Ordföranden får självständigt fatta vissa beslut, men i huvudsak inte sådana som gäller slutliga avgöranden.

4.1.9. Spridning av forskningsresultat

Skolverket har i enlighet med sin instruktion i uppdrag att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning (2015:1047). Skolverket anger att målet är att öka kunskapen om forskning hos lärare, förskollärare och annan pedagogisk personal, rektorer, förskolechefer och huvudmän så att de kan dra nytta av och använda forskningsresultaten i praktiken. Skolverket samarbetar med universitet och högskolor där en stor del av forskningen bedrivs (www.skolverket.se).

Som ett led i att sprida eller tillgängliggöra kunskap om vetenskap och beprövad erfarenhet använder Skolverket sin webbsida och webbplatsen Forskning.se som är gemensam för flera myndigheter och forskningsfinansiärer. Skolverket tar fram egna kunskaps- och forskningsöversikter och sprider även externa översikter (Riksrevisionen 2013).

Under 2017 har Skolverket bevakat forskning inom områdena bedömning och betyg, didaktik, digitalisering, språklig kompetens, natur- och samhällsorienterande ämnen, flerspråkighet, förskola, organisation och ledning samt specialpedagogik. Under 2017 publicerades totalt 86 artiklar på webbplatsen (Skolverket 2018).

Skolverket samverkar med det norska Utdanningsdirektoratet och det danska Evalueringsinstitutet i arbetet med att samla skandinavisk forskning på förskoleområdet i en gemensam databas. Under året har 80 forskningsresuméer publicerats i databasen (Skolverket 2018).

Uppgiften ligger under Avdelningen för skolutveckling.

4.1.10. Information om verksamheten nationellt och internationellt

I enlighet med sin instruktion ska Skolverket informera och sprida information om sitt verksamhetsområde både i och utanför Sverige (2015:1047). I Skolverkets årsredovisning framhålls att myndighetens informationsuppdrag berör en stor del av myndighetens ansvarsområde. Där anges att myndigheten har en omfattande informations- och kommunikationsverksamhet och presstjänst som rör flertalet av myndighetens ansvarsområden.

Upplysningstjänsten svarar t.ex. på frågor inom skoljuridik och även andra frågor inom skolans verksamhetsområde. Skolverkets målgrupper nås också bl.a. via myndighetens webbsida och riktade nyhetsbrev (Skolverket 2018).

På Skolverkets webbplats finns information om myndighetens verksamhet på engelska och myndigheten deltar också internationellt i olika nätverk och grupper (www.skolverket.se).

4.1.11. Sektorsansvar för funktionshindersfrågor

Skolverket har jämte Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) uppgifter inom specialpedagogik. Det är Skolverket som har det samlade ansvaret för funktionshindersområdet, det s.k. sektorsansvaret, vilket ligger inom ramen för Verksamhetsstöd. Skolverket ska

ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och – i den mån det inte är en uppgift för Specialpedagogiska skolmyndigheten – inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter [---] (18 § förordning [2015:1047] med instruktion för Statens skolverk).

Skolverket ska vidare genom ett sökbart statsbidrag främja specialpedagogiska insatser och fortbildning när det gäller sådana insatser (2016:400) och inom satsningen Lärarlyftet II (U2012/01181/S) finns särskilda utbildningar som syftar till behörighet för undervisning på såväl grund- och gymnasiesärskolenivå som inom specialskolan. Det finns också en särskild utbildning i specialpedagogik i programmet Kunskaper och värden inom ramen för de Nationella skolutvecklingsprogrammen och det finns dessutom särskilda utvärderingsuppdrag från regeringen som rör t.ex. gymnasiesärskolan (www.skolverket.se).

Det specialpedagogiska området ingår också som en del i de flesta av Skolverkets uppgifter, dvs. uppgifterna avser i de flesta fall alla elever eller barn i en eller flera delar av skolväsendet, eller vissa andra utbildningsformer, som omfattas av Skolverkets uppdrag.

4.1.12. Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling

Skolverket ansvarar sedan 2008 för Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling som har i uppdrag att stimulera huvudmän och skolor att aktivt arbeta med språk-, läs- och skrivutveckling. Centrumet arbetar med regionala nätverk inom området, samarbetar med Läslyftet och är samarbetspartner till andra aktörer, bl.a. SPSM, när det gäller elever med dyslexi eller andra läs- och skrivsvårigheter (www.skolverket.se).

4.1.13. Rådet för dansarutbildning

Inom Skolverket finns Rådet för dansarutbildning. Rådet organiserar bl.a. antagning och urval till utbildningen, utser juryn till färdighetsprov och bidrar till uppföljning och utveckling av kvaliteten i utbildningen (2011:7). Rådet för dansarutbildning består av en ordförande, åtta ledamöter och åtta ersättare. Ledamöterna har kunskap om dansprofessionen, grundskolan och gymnasieskolan. Rådet för dansarutbildning ansvarar för sina beslut och sin verksamhet inför Skolverkets ledning (www.skolverket.se).

4.1.14. Skolverkets personal

År 2017 hade Skolverket 575 årsarbetskrafter. Motsvarande antal 2016 var 530 och 2015 var det 533. Vid utgången av 2017 var 759 personer anställda vid Skolverket. Motsvarande antal var 622 föregående år och 2015 var det 578. Vid utgången av 2017 var antalet tillsvidareanställda 672. Motsvarande antal 2016 var 517 och 2014 var det 430. Vid utgången av 2017 var antalet visstidsanställda 54.

Antalet anställda har således ökat under senare år. Personalomsättningen var 17 procent 2017. Medelåldern i Skolverket var 46 år. Vid utgången av 2017 var andelen anställda kvinnor 69 procent och andelen män 31 procent. Vid årsskiftet 2017/18 hade Skolverket 48 chefer, varav 29 kvinnor och 19 män (Skolverket 2018).

Enligt uppgifter som utredningen fått från Skolverket har en stor andel av personalen inom läroplansavdelningen och skolutvecklingsavdelningen pedagogisk utbildningsbakgrund. Vid analysavdelningen och handläggningsavdelningen har många samhällsvetenskaplig eller juridisk utbildning. Vid avdelningarna verksamhetsstöd, verksamhetsutveckling, juridik och kommunikation har de anställda relevant utbildningsbakgrund för respektive stödfunktion.

4.1.15. Skolverkets intäkter, verksamhetskostnader samt stöd och bidrag

Av tabellen nedan framgår tilldelning av medel för åren 2015 till 2017 enligt regleringsbrev för Skolverket, varav anslaget för myndighetens kostnader för verksamheten, det s.k. förvaltningsanslaget, redovisas som en delpost. Vidare redovisas Skolverkets verksamhetskostnader samt lämnade stöd och bidrag, i huvudsak statsbidrag och övriga medel för stöd till huvudmännen.

Källa: Skolverkets årsredovisning, anslagsredovisning och resultaträkning respektive år (Skolverket 2016e, 2017b och 2018).

Tabellen visar att verksamhetens kostnader vida överstiger förvaltningsanslaget 2015 och 2016. Mellanskillnaden har i huvudsak finansierats med andra anslag, bl.a. anslag till olika regeringsuppdrag. Regeringen har fr.o.m. 2017 väsentligt ökat förvaltningsanslaget genom att i storleksordningen 400 miljoner kronor flyttats från andra anslag.

De stöd och bidrag som Skolverket betalar ut har ökat kraftigt i omfattning under senare år, från drygt 9 miljarder kronor 2015 till drygt 15 miljarder 2017.

Under åren 2015 till 2017 har Skolverket haft en tilldelning av medel enligt regleringsbreven som är väsentligt större än summan av de medel som Skolverket har förbrukat i den egna verksamheten eller lämnat i stöd och bidrag. Under 2017 var differensen knappt 1,4 miljarder kronor.

Skolverket har även vissa intäkter av avgifter, bidrag, andra ersättningar och finansiella intäkter. Dessa intäkter är dock jämförelsevis begränsade och redovisas därför inte här. Det finns också intäkter från avgifter i samband med ansökan om legitimation, men dessa intäkter disponeras inte av Skolverket och redovisas heller inte här.

Verksamhetskostnaderna, som alltså uppgick till cirka 1,5 miljarder kronor 2017 fördelades på huvudsakliga uppgifter enligt följande:

Källa: Skolverkets årsredovisning 2017, egen bearbetning.

Lämnade stöd och bidrag

Skolverket betalade ut 15,4 miljarder kronor i stöd och bidrag under 2017. Ett omfattande bidrag är maxtaxan, som omsluter 4,5 miljarder kronor 2017. Skolverket ger statsbidrag till kommuner som kompensation för att de har maxtaxa för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg. Andra större satsningar är lärarlönelyftet som omfattar 4 miljarder kronor och bidrag om 2,3 miljarder kronor inom ramen för den s.k. lågstadiesatsningen, vilket kan sökas av huvudmän för att anställa mer personal i de lägre årskurserna och ge lärare i förskoleklass och årskurs 1–3 mer tid för varje elev (Skolverket 2018).

Uppdraget Samverkan för bästa skola har under 2017 kostat 112,4 miljoner kronor, varav 73 miljoner avser verksamhetskostnader och 39,4 miljoner lämnade bidrag. Uppdraget att stödja huvudmännen i att erbjuda nyanlända elever utbildning av hög och likvärdig kvalitet har under 2017 kostat 278 miljoner kronor, varav 92,4 miljoner kronor utgör verksamhetskostnader och lämnade bidrag 185,9 miljoner kronor.

13%

19%

40%

9%

9%

10%

Analys

Regler

Generellt stöd

Riktat stöd

Kommunikation

Ärendehantering

Som nämnts har de medel som Skolverket betalat ut i stöd och bidrag ökat från drygt 9 miljarder kronor 2015 till 15,4 miljarder kronor 2017. Innevarande års tilldelning av medel för stöd och bidrag enligt regleringsbrevet uppgår till 18,3 miljarder kronor. Den kraftiga ökningen av medel för stöd och bidrag har således fortsatt.

4.1.16. Uppföljningar, utvärderingar och andra studier av Skolverket

På regeringens uppdrag genomförde Statskontoret en myndighetsanalys av Skolverket (Statskontoret 2015). Statskontoret bedömer att regeringen behöver förändra sin styrning av Skolverket samtidigt som Skolverket behöver utveckla sin organisation, styrning och uppföljning.

Statskontoret anser att regeringen styr Skolverket genom ett stort antal, ofta detaljerade, uppdrag. Enligt statskontoret tränger det stora antalet statsbidrag undan Skolverkets löpande uppgifter som att följa utvecklingen i skolan. Statskontoret framför också att regeringens detaljstyrning lett till att Skolverkets insatser fått sämre effekt och att regeringens skolpolitik därmed är mindre verkningsfull. Regeringen har dessutom i stor utsträckning styrt Skolverkets finansiering genom att öronmärka medel för särskilda regeringsuppdrag, vilket enligt Statskontoret försämrat Skolverkets möjligheter att använda medlen effektivt. Skolverkets förvaltningsanslag täckte dessutom bara en tredjedel av verksamhetskostnaderna, dvs. en stor del av verksamheten finansierades via s.k. sakanslag. Detta fick bl.a. konsekvenser för myndighetens kompetensförsörjning. Förvaltningsanslaget täcker numera en betydligt större del av verksamhetens kostnader än när Statskontoret gjorde sin granskning.

I årsredovisningen för 2017 är Skolverkets egen bedömning att myndighetens samlade verksamhet har haft en tillfredsställande måluppfyllelse i förhållande till uppsatta mål under året. Skolverket bedömer dock att den interna effektiviteten på myndigheten inte är tillfredsställande. Det finns bl.a. ett förväntansgap mellan det interna verksamhetsstöd som levererats och det stöd som efterfrågats. Vidare har inte tilldelade medel omsatts i verksamhet i tillräcklig omfattning.

Det finns även brister i prognoserna och utvecklingen av konsultkostnader är heller inte positiv. Det finns dock enligt Skolverket utvecklingstendenser som är positiva, exempelvis har anslaget för utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet utnyttjas mer än tidigare år. Skolverket bedömer även att myndighetens tidigare vidtagna åtgärder har skapat bättre förutsättningar inför kommande år (Skolverket 2018).

Skolverket redovisade brister i den interna effektiviteten även i årsredovisningen för 2016. Skolverket anför att orsakerna till problemen delvis har orsaker som myndigheten inte råder över. En orsak anges vara att Skolverket har haft svårt att växa i takt med ökningen av tilldelade medel (Skolverket 2017b). Som framgår av avsnitt 4.1.15 har tilldelningen av medel ökat kraftigt även mellan 2016 och 2017 och ökningen har fortsatt 2018.

Skolverket redovisar i årsredovisningen för 2016 att myndigheten sedan den 1 april 2016 har en ny organisation och att effekterna av denna ska kunna skönjas senare delen av 2017 eller tidigt 2018. Förändringsarbetet har varit genomgripande. Skolverket har enligt egen uppgift en ny verksamhetsstruktur, en tydligare styrfilosofi, en ny styrmodell och ett starkare fokus på verksamhetsutveckling (Skolverket 2017b).

En bidragande orsak till omorganisationen var att myndigheten har fått nya uppgifter under senare år. Många av de nya uppdragen har en delvis annan karaktär än vad myndigheten tidigare varit van vid. Inslagen av ärendehandläggning och myndighetsutövning har ökat. Skolutvecklingsuppdragen har vuxit i omfattning och till viss del ändrat karaktär, bl.a. arbetar Skolverket numera till stor del direkt med och nära huvudmännen. I årsredovisningen anges också att en ny finansiering med ett större förvaltningsanslag förbättrar myndighetens möjligheter att utföra uppdragen på ett effektivt sätt (Skolverket 2017b).

4.1.17. Sammanfattande kommentar – Skolverkets organisation

Skolverkets interna effektivitet var inte tillfredsställande 2017 enligt myndighetens egen bedömning. Uppdragen har vuxit och diversifierats under senare år. Myndigheten framhåller i årsredovisningen

för 2016 att den nya styrningen från regeringen med ett större förvaltningsanslag och effekterna av den omorganisation som genomfördes 2016 tillsammans ger goda förutsättningar för att myndigheten ska kunna bedriva sitt arbete på ett mer effektivt sätt.

Denna utredning har i enlighet med direktivet (2017:37) i uppgift att överväga behovet av en förändrad ansvarsfördelning och organisering av de statliga skolmyndigheterna, i syfte att skapa en mer ändamålsenlig och effektiv myndighetsstruktur. Flera av de frågeställningar som framgår av direktivet har eller kan ha betydelse för organiseringen av de uppgifter som med nuvarande organisation inryms i Skolverket. Det handlar bl.a. om statens insatser för stöd till skolutveckling och hur detta så effektivt som möjligt kan komma huvudmän och verksamma inom skolväsendet till del. Det handlar också om att vid behov föreslå en organisering av statliga skolmyndigheter som innefattar en regional närvaro, vilket är en fråga som för övrigt även berör såväl Skolinspektionen som SPSM. De båda myndigheterna har vid tidpunkten för denna översyn regionala organisationer och SPSM har även lokalkontor.

Flera av Skolverkets uppgifter tangerar även andra myndigheters uppgifter på olika sätt t.ex. spridning av forskningsresultat, specialpedagogiskt stöd och utvärdering.

I direktivet till denna utredning konstaterar regeringen att det inte är ändamålsenligt och effektivt med överlappningar och att det skapar otydlighet framför allt för skolor och huvudmän. Det innebär att en viktig uppgift för utredningen är att, om det bedöms mest effektivt och ändamålsenligt, renodla och inte minst tydliggöra framtida statliga skolmyndigheters ansvar och uppgifter. Däremot ingår det inte i uppdraget att göra överväganden som rör andra myndigheters uppdrag.

4.2. Statens skolinspektion

Skolinspektionen granskar verksamheter inom skolväsendet och bedömer ansökningar om att driva fristående skola. Myndigheten har tillsynsansvar för skola, vuxenutbildning, fritidshem, förskola och annan pedagogisk verksamhet. Myndigheten har sitt huvudkontor i Stockholm men har även regionala avdelningar i Göteborg, Linköping, Lund, Stockholm och Umeå.

Skolinspektionens organisation beskrivs i figur 4.3. Därefter följer en mer detaljerad beskrivning av myndighetens olika uppdrag.

Källa: Informationen är hämtad från www.skolinspektionen.se

Skolinspektionen leds av en generaldirektör. Myndigheten har också ett insynsråd med ledamöter utsedda av regeringen. Rådet ska utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge myndighetschefen råd (se kap. 3).

Skolinspektionen delar in sin verksamhet i tre huvudområden: regelbunden tillsyn, anmälningsärenden och kvalitetsgranskning.

Den generella författningsmässiga styrningen av Skolinspektionen sker via skollagen och genom förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion. Riksdagen beslutar också om medel till myndigheten i den årliga budgetprocessen.

Av myndighetens instruktion framgår att Skolinspektionen genom granskning av huvudmän och verksamheter ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö.

Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande.

Den tillsyn som utövas löpande och kvalitetsgranskningen ska enligt instruktionen genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys. Den tematiska kvalitetsgranskningen genomförs dock enligt Skolinspektionens webbsida på slumpvist utvalda skolor. En annan utgångspunkt är att kvalitetsgranskningen och den löpande tillsynen ska omfatta sådana aspekter som kräver en mer kvalitativ bedömning av undervisningen och verksamheten.

Den löpande tillsynen över förskola, fritidshem, annan pedagogisk verksamhet och vuxenutbildning ska i huvudsak utövas på huvudmannanivå. Den löpande tillsynen över övrig barn- och ungdomsutbildning ska utövas på huvudmanna- och skolnivå.

Av instruktionen framgår vidare att Skolinspektionen ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med tillsyn och kvalitetsgranskning. Myndigheten ska lämna en redovisning av resultaten till de granskade verksamheterna. Myndigheten ska även till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) årligen senast den 15 mars lämna en sammanfattning och analys av erfarenheterna av sin verksamhet när det gäller tillsyn och kvalitetsgranskning.

Instruktionen anger också att myndigheten enligt skollagen ska besluta om godkännande och rätt till bidrag samt återkallande av sådana beslut.

Skolinspektionen styrs även genom regleringsbrev från regeringen och genom olika uppdrag givna i särskild ordning, dvs. som ges vid sidan av regleringsbrevet.

Vid myndigheten finns även Barn- och elevombudet (BEO) som är en del av Skolinspektionen, men samtidigt har en självständig funktion. BEO arbetar för att motverka kränkningar av barn och elever i skola och förskola.

Inom huvudkontoret finns även kansliet för Skolväsendets överklagandenämnd (ÖKN). ÖKN som är en egen myndighet får sina kansliresurser från Skolinspektionen. Nämnden prövar överklaganden av vissa beslut inom skolväsendet.

Myndigheten driver just nu ett pilotprojekt, Inspektion 2018, där tillsyn och kvalitetsgranskning bedrivs mer samordnat och integrerat.

Under 2017 genomförde myndigheten tillsyn och kvalitetsgranskningar genom besök eller på annat sätt och hanterade anmälningsärenden avseende cirka 50 procent av landets grund- och gymnasieskolor, dvs. nära 3 600 skolor och drygt 1 500 andra verksamheter såsom förskola och vuxenutbildning (Skolinspektionen 2018a).

4.2.1. Centrala funktioner och tillståndsprövning

Vid Skolinspektionens huvudkontor finns ett antal centrala funktioner såsom Avdelningen för verksamhetsstöd och Statistik- och analysavdelningen. Dessa stödjer de regionala avdelningarna med att bl.a. ta fram underlag och riktlinjer för såväl tillsyn som kvalitetsgranskning. Dessutom finns en rättsenhet som bistår avdelningarna med juridisk expertis utöver den som finns vid varje avdelning.

Myndigheten har nyligen inrättat en enhet för ekonomisk granskning där det finns specialistkompetens för ekonomisk analys. Vidare finns ett centralt placerat kommunikationssekretariat (www.skolinspektionen.se).

Enheten för tillståndsprövning

Enheten för tillståndsprövning är placerad vid huvudkontoret och finns i Rätts- och tillståndsavdelningen. Enheten beslutar om tillstånd för att få driva eller utöka en fristående skola och följer också upp sådana beslut i syfte att kontrollera att en skola har startat i enlighet med beslutet.

Enheten prövar också ansökningar från såväl kommunala som fristående skolor om att få bedriva delar av undervisningen på engelska, bedriva undervisning utan att tillämpa timplanen eller att använda färdighetsprov i vissa ämnen fr.o.m. årskurs 4 (www.skolinspektionen.se).

4.2.2. Tillsyn

Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer, annan pedagogisk verksamhet och viss annan verksamhet (26 kap. 3 § skollagen). I den regelbundna tillsynen ingår

löpande ordinarie tillsyn, riktad tillsyn, förstagångstillsyn och etableringskontroll.

Det bör för tydlighetens skull redan här nämnas att kommuner har visst tillsynsansvar. Kommuner har tillsyn över fristående förskolor, fristående fritidshem och fristående pedagogisk omsorg (26 kap. 4 § skollagen). Kommunernas tillsyn omfattar dock inte reglerna i 6 kap. skollagen om ansvaret att motverka kränkande behandling. Kommunernas tillsynsansvar beskrivs utförligare nedan.

Genom 2010 års skollag fick Skolinspektionens tillsyn ett betydligt starkare lagstöd jämfört med tidigare (se avsnitt 5.1). Tillsynen regleras, tillsammans med bl.a. den statliga kvalitetsgranskningen i 26 kap. skollagen.

Numera finns en definition av tillsyn i skollagen med innebörden att med tillsyn avses kontroll av om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter (26 kap. 2 §). Tillsyn kan alltså i detta sammanhang beskrivas som författningskontroll.

Det finns ett omfattande stöd i skollagen för vad myndigheten får göra vid tillsyn och genom 2010 års skollag har också sanktionsmöjligheterna utökats när myndigheten hittar brister i en verksamhet.

Skolinspektionen har rätt att få tillträde till lokaler och övriga utrymmen i den utsträckning som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin tillsyn. Skolinspektionen har också rätt att begära in de uppgifter som behövs för att fullgöra tillsynen (26 kap. 7–8 §§). Skolinspektionen får förelägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra sin skyldighet att lämna in de uppgifter som behövs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (27 §).

Skolinspektionens genomför olika typer av tillsyn

Skolinspektionens löpande ordinarie tillsyn utgår sedan 2015 från en risk- och väsentlighetsanalys.

För de fristående skolenheter som startat sin verksamhet genomför Skolinspektionen en tillsyn under skolenhetens första verksamhetsår, en s.k. förstagångstillsyn. Huvudsyftet med tillsynen är att kontrollera att de fristående skolenheterna startat sin verksamhet i enlighet med beslutet om godkännande.

Etableringskontroll sker innan en huvudman startar en fristående skola eller utökar befintlig skolverksamhet. Syftet är att kontrollera att de skolor som har fått godkännande att bedriva utbildning har förutsättningar att från start bedriva en utbildning som uppfyller kraven i skolförfattningarna. Skolinspektionen är fr.o.m. den 1 januari 2015 skyldig att genomföra etableringskontroll vid såväl nyetablering som vid utökning av antal skolor (prop. 2013/14:112, bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357).

När det gäller anmälningsärenden har antalet anmälningar till Skolinspektionen under längre tid haft en uppåtgående trend och uppgick 2017 till 5 013 (varav 1 035 till BEO). För 2016 var siffran 4 792 och för 2015 var den 4 035. Den genomsnittliga handläggningstiden per ärende har kontinuerligt sjunkit under senare år och 2017 var den 65 kalenderdagar. I 85 procent av ärendena fattades beslut i ärendet inom fem månader från det att anmälan kom in till myndigheten (Skolinspektionen 2018a).

Under 2017 fick Skolinspektionen in 241 ansökningar varav 115 avsåg att starta en verksamhet vid en fristående skola och 126 avsåg att utöka en verksamhet (Skolinspektionen 2018a).

Vid riktad tillsyn ligger fokus på regelefterlevnad inom ett specifikt område utifrån ett urval av skolenheter eller verksamheter.

Sanktionsmöjligheterna beskrivs ofta i form av en sanktionstrappa

Skolinspektionens möjligheter till ingripande inom ramen för tillsyn brukar beskrivas i form av en sanktionstrappa. I samtliga fall kan sanktionerna riktas mot såväl kommunala som enskilda huvudmän om inte annat anges (26 kap.1018 §§skollagen).

I sammanhanget är de viktigt att notera att de i skollagen reglerade sanktionsmöjligheterna bara kan användas inom ramen för tillsyn. Sanktionerna är alltså inte möjliga att använda inom ramen för Skolinspektionens kvalitetsgranskning som handlar om en bredare lämplighetsgranskning av olika verksamheter. Regleringen i skollagen innebär därmed att det i Skolinspektionens verksamhet bör finnas en tydlig gränsdragning mellan tillsyn och kvalitetsgranskning.

Om Skolinspektionen vid en tillsyn konstaterar mindre allvarliga brister kan myndigheten under vissa förutsättningar välja att i stället

för ett föreläggande meddela en anmärkning eller helt avstå från att ingripa. Anmärkning kan användas när det handlar om mindre allvarliga överträdelser i förhållande till vad som gäller för verksamheten (11 §). Skolinspektionen kan också avstå från att ingripa mot en huvudman om överträdelsen är ringa, huvudmannen vidtar nödvändig rättelse eller det i övrigt med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande (12 §).

Bassanktionen vid en konstaterad brist är ett föreläggande. Skolinspektionen får förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, om det gäller en enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag (10 §). Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Föreläggande kan kombineras med vite och användas vid allvarligare brister.

Under 2017 har myndigheten fattat 91 beslut som inneburit föreläggande vid vite inom den regelbundna tillsynen (89 beslut 2016, 72 beslut 2015 och 20 beslut 2014). Ökningen sedan 2014 beror på att myndigheten tillämpar lagstiftningen om att ett föreläggande ska förenas med vite om det finns brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Sammantaget är det 3 procent av tillsynsbesluten som innebär föreläggande vid vite. Störst andel av dessa riktas till gymnasieskolor med yrkes- och introduktionsprogram (Skolinspektionen 2018a).

Den mest ingripande sanktionen enligt skollagen är återkallande enligt 26 kap. 13 §. I bestämmelsen anges att ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som avser en enskild huvudman får återkallas om ett föreläggande enligt 10 § inte följts och missförhållandet är allvarligt. Här bör noteras att godkännanden är kopplade till verksamhet vid en viss angiven skolenhet. En huvudman som har flera olika godkännanden för flera olika skolenheter blir därför inte automatiskt av med samtliga godkännanden vid återkallande av godkännandet för en skolenhet. Under tiden 2011–2016 har Skolinspektionen återkallat 13 godkännanden på grund av allvarliga brister i verksamheten

En annan mycket ingripande sanktion som infördes genom 2010 års skollag är tillfälligt verksamhetsförbud. Om det är sannolikt att

tillsynsmyndigheten kommer att fatta ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande eller rätt till bidrag eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse för en kommun eller ett landsting, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av annan särskild anledning, ska tillsynsmyndigheten få förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare (18 §). Ett sådant beslut ska gälla omedelbart om inte annat beslutas och får gälla i högst sex månader. I praktiken innebär det att Skolinspektionen, om förutsättningarna är uppfyllda, får besluta om omedelbar stängning av såväl en kommunal som en fristående skola. Fram t.o.m. december 2016 har Skolinspektionen beslutat om tillfälligt verksamhetsförbud i fem ärenden. Samtliga avser huvudmän för fristående skolor.

När det gäller kommunala huvudmän är det enligt skollagen inte möjligt att återkalla rätten att bedriva skolverksamhet generellt. Det hänger samman med att det enligt skollagen är kommuner som har det övergripande och yttersta ansvaret för att elever fullgör sin skolplikt och får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Det ingripande som för kommunala huvudmän närmast motsvarar ett återkallande är statliga åtgärder för rättelse (26 kap. 17 §). Det innebär att Skolinspektionen får besluta att staten på kommunens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse om kommunen inte följt ett föreläggande från inspektionen och grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt skolförfattningarna. Har staten haft kostnader för åtgärderna får denna kostnad kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalat till kommunen. Denna sanktion har dock aldrig använts.

Tillsyn ska innefatta råd och vägledning

Tillsynen ska, utöver möjligheterna till ingripanden genom olika sanktioner, innehålla förebyggande åtgärder. Skolinspektionen ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (26 kap. 9 § skollagen). I förarbetena till denna bestämmelse anför regeringen att eftersom tillsynens främsta uppgift är att verka i förebyggande syfte, bör tillsynsmyndigheten normalt kunna ge råd och vägledning med

stöd av de regler som styr verksamheten för att ge huvudmannen möjlighet att frivilligt avhjälpa brister (prop. 2009/10:165).

I många fall är orsaken till brister i en verksamhet bristande kunskap om regelverket och i sådana fall kan ett beslut om ingripande undvikas. Tillsynsmyndigheten måste kunna lämna upplysningar om vilka regler som gäller i ett visst fall och bistå med råd om hur och var en huvudman kan finna vägledning för sina överväganden i ett konkret fall. Av förarbetena framgår att det dock inte är lämpligt att tillsynsmyndigheten ska uppträda som konsult och uttala sin åsikt om hur huvudmannen ska handlägga ett konkret ärende (prop. 2009/10:165).

Skolinspektionen bedriver sitt arbete med råd och vägledning främst på ett generellt plan genom stöddokument inom olika områden som finns tillgängliga på myndighetens webbsida (www.skolinspektionen.se).

Tillsyn över förskolan – Skolinspektionen och kommunerna

Enligt skollagen har Skolinspektionen tillsyn över förskola med kommunal huvudman (26 kap. 3 § skollagen). Skolinspektionen har dock med stöd av skrivningar i myndighetens instruktion, till skillnad från vad som gäller tillsyn av skolan, kommit att rikta den regelbundna tillsynen mot förskolan till allra största delen mot huvudmannanivån. Under de senaste åren har dock såväl riktad tillsyn som kvalitetsgranskning genomförts där fokus varit på enhetsnivå (www.skolinspektionen.se).

För fristående förskolor med enskild huvudman är det emellertid den kommun där verksamheten är belägen som fattar beslut om godkännande och ansvarar för tillsyn av verksamheten enligt skollagen. Motsvarande gäller för beslut om rätt till bidrag för pedagogisk verksamhet och fritidshem som inte bedrivs i anslutning till en fristående skola (2 kap. 7 § och 26 kap. 4 §skollagen).

Det kommunala tillsynsansvaret har samma innehåll som Skolinspektionens med ett undantag; kommunerna har inte tillsyn över om reglerna i 6 kap. skollagen följs, dvs. om verksamhetens ansvar att motverka kränkande behandling av barn och elever är tillfredsställande. Tillsynsansvaret inom detta område ligger alltid på Skolinspektionen. I detta sammanhang har det uppstått frågetecken om

hur vissa sanktioner enligt skollagen kan tillämpas när det gäller kränkande behandling i fristående förskolor. Det är bara den myndighet som har beslutat om godkännande eller rätt till bidrag som kan återkalla ett godkännande (26 kap. 13 § skollagen). Eftersom det är kommuner som godkänner fristående förskolor saknas det alltså laglig grund för Skolinspektionen att återkalla ett godkännande av en fristående förskola på den grunden att arbetet mot kränkande behandling har allvarliga brister.

4.2.3. Kvalitetsgranskning

Enligt 26 kap.1920 §§skollagen ska Skolinspektionen granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun enligt detta kapitel.

Granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer. På samma sätt som vid tillsyn (se avsnitt 4.2.2) har Skolinspektionen rätt till tillträde till lokaler och andra utrymmen i samband med kvalitetsgranskningen och den verksamhet som ska granskas är också skyldig att lämna de upplysningar och dokument som Skolinspektionen behöver för sin granskning (26 kap. 21–22 §§).

Skolinspektionen anger på sin webbsida att syftet med kvalitetsgranskningen är att granska kvalitet inom skolväsendet och lyfta fram viktiga utvecklingsområden (www.skolinspektionen.se). Skolinspektionen anger vidare att kvalitetsgranskningarna bedrivs med stöd av lagar och andra regler, forskningsresultat och beprövad erfarenhet. Målet anges vara bättre undervisning på de granskade skolorna, med fokus på elevernas kunskapsresultat.

Under de senaste åren har myndigheten satsat på att utveckla sin kvalitetsgranskning, med fler riktade granskningar. Kvalitetsgranskningar genomförs på olika sätt beroende på vad som granskas, men ofta genomförs dokumentstudier i kombination med besök i verksamheterna. Det är vanligt att 20–30 verksamheter väljs ut för en granskning. Efter en kvalitetsredovisning presenteras resultaten dels i en övergripande rapport, dels i rapporter med bedömningar till var och en av de granskade verksamheterna. Har Skolinspektionen funnit utvecklingsområden följs resultaten upp efter sex månader

och de kan därutöver följas upp i samband med senare tillsyn (www.skolinspektionen.se).

Exempel på områden där Skolinspektionen genomfört kvalitetsgranskningar de senaste åren är Helhet i utbildningen på gymnasieskolans yrkesprogram (Skolinspektionen 2016a), Lärarresurser – att verka för likvärdighet i utbildningen (2015a) och Skolhuvudmännens mottagande av nyanlända elever i grundskolan (2015b). Skolinspektionen kan också få särskilda uppdrag av regeringen att genomföra vissa granskningar, även om det inte förekommer ofta. Exempelvis har nyligen en treårig kvalitetsgranskning av förskolan genomförts. Skolinspektionen lämnade slutredovisningen till regeringen i februari 2018 (Skolinspektionen 2018b).

4.2.4. Det specialpedagogiska området

Skolinspektionens uppdrag omfattar alla barn och elever. Skolinspektionen ska genom granskning, dvs. tillsyn och kvalitetsgranskning, verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska också bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande och förbättrade kunskapsresultat för eleverna (2011:556). Ett av de områden som alltid granskas på skolenheter vid Skolinspektionens regelbundna tillsyn är extra anpassningar och särskilt stöd, dvs. åtgärder som enligt skollagen ska inledas om det befaras att en elev inte kommer att nå kunskapskraven (3 kap.5 a12 §§skollagen).

Det är även särskilt uttalat i myndighetens instruktion att samverkan ska ske med Skolverket, SPSM och Skolforskningsinstitutet i syfte att nå de utbildnings- och funktionshinderspolitiska målen inom skolområdet.

När det gäller tillsynsärenden där någon gjort en anmälan om missförhållanden till Skolinspektionen kan nämnas att den vanligaste anmälningsgrunden 2017 var kränkande behandling, 1 976 ärenden. Andra vanliga anmälningsgrunder var upplevda brister i särskilt stöd och elevens rätt till utbildning.

4.2.5. Barn- och elevombudet

Inom Skolinspektionen finns BEO som är ett ombud för barn och elever BEO har till uppgift att arbeta med ärenden som rör kränkande behandling. BEO ska utföra de uppgifter som ska hanteras av Skolinspektionen när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt (6 kap. skollagen). BEO ska också ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverksamhet som rör åtgärder mot kränkande behandling och genom rådgivning och upplysning förklara hur bestämmelserna i 6 kap. skollagen förhåller sig till diskrimineringslagen (2008:567). Vidare ska BEO upprätthålla kontakter med Diskrimineringsombudsmannen, kommuner, andra myndigheter, elevorganisationer och andra organisationer vars verksamheter rör kränkande behandling. BEO anställs av regeringen.

4.2.6. Skolväsendets överklagandenämnd – en egen myndighet med kansliresurser från Skolinspektionen

ÖKN är en självständig domstolsliknande nämndmyndighet (se avsnitt 3.1), men Skolinspektionen är s.k. värdmyndighet åt nämnden, varför utredningen väljer att presentera ÖKN i avsnittet om Skolinspektionen.

Nämnden styrs av en instruktion (2007:948) och har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom skolväsendet. Ärenden som kan överklagas framgår av 28 kap. skollagen och det är elever och vårdnadshavare som kan vända sig till nämnden för att få beslut prövade.

Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och fyra andra ledamöter. Samtliga utses av regeringen.

Av såväl ÖKN:s instruktion som Skolinspektionens instruktion (2011:556) framgår att Skolinspektionen ska upplåta lokaler åt ÖKN. Det ska också finnas ett kansli vid Skolinspektionen som utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden.

4.2.7. Skolinspektionens personal

År 2017 hade Skolinspektionen 389 årsarbetskrafter eller 468 anställda personer. Det var en ökning från 2016 då årsarbetskrafterna var 397 eller antalet anställda 458, men en minskning från 2015 då det fanns 385 årsarbetskrafter eller 488 anställda personer. Personalomsättningen 2017 var 20,9 procent, vilket kan jämföras med 15,6 procent 2016 och 10,6 procent 2015. Könsfördelningen bland Skolinspektionens tillsvidareanställda är 75 procent kvinnor och 25 procent män (Skolinspektionen 2018a).

Enligt uppgifter som utredningen fått av Skolinspektionen hade 2017 cirka en tredjedel av personalen pedagogisk bakgrund, ungefär en tredjedel var jurister och cirka en tredjedel av personalen bestod av utredare och övriga handläggare.

4.2.8. Skolinspektionens intäkter och verksamhetskostnader

Tabellen nedan visar årets tilldelning av medel enligt regleringsbrev för Skolinspektionen åren 2015 till 2017. Vidare framgår myndighetens verksamhetskostnader respektive år.

Källa: Skolinspektionens årsredovisning, anslagsredovisning och resultaträkning respektive år (Skolinspektionen 2016b, 2017a och 2018a).

Av tabellen ovan framgår att Skolinspektionen i huvudsak finansierar verksamheten med förvaltningsanslaget. Myndigheten fördelar inga stöd eller bidrag.

Verksamhetskostnaderna 2017 fördelades på huvudsakliga uppgifter enligt följande:

Källa: Skolinspektionens årsredovisning 2017, egen bearbetning.

Den regelbundna tillsynen är den enskilt största verksamheten inom Skolinspektionen, följt av kvalitetsgranskningen. Kvalitetsgranskningens andel av de totala kostnaderna har ökat från 17 procent 2015 till 24 procent 2017. Den regelbundna tillsynens del av de totala kostnaderna har under samma period minskat från 58 procent till 52 procent. Beträffande anmälningsärenden var siffran 23 procent 2015 och 21 procent 2017 (Skolinspektionen 2018a).

4.2.9. Uppföljningar, utvärderingar och andra studier av Skolinspektionen

Statskontoret (2017) har i en myndighetsanalys av Statens skolinspektion gjort bedömningen att Skolinspektionen fullgör sitt samlade uppdrag. Enligt Statskontoret håller myndigheten en hög produktivitet och framstår överlag som effektiv och välfungerande.

52%

24% 22%

3%

Regelbunden tillsyn

Kvalitetsgranskning

Anmälningsärenden

Tillståndsprövning

I Skolinspektionens årsredovisning för 2017 framhåller också generaldirektören att myndigheten åstadkommit goda och viktiga resultat under året (Skolinspektionen 2018a).

Statskontoret konstaterar dock att myndighetens målgrupper är kritiska mot att Skolinspektionens fokus på regelefterlevnad är väl snäv. Bland såväl huvudmän som personal och ledning inom skolväsendet efterlyser många ett större fokus på centrala kvalitetsfrågor och mer stöd till utveckling. Det finns även kritik mot Skolinspektionens dokumentationskrav, som upplevs som betungande (Statskontoret 2017).

Målgrupperna för Skolinspektionens verksamhet anser överlag att myndighetens kunskapsåterföring är alltför begränsad. Det gäller tillsynen, men också myndighetens mer tematiskt orienterade kvalitetsgranskningar.

I rapporten poängterar Statskontoret även att Skolinspektionen har en stor frihet att utforma sin inspektionsverksamhet på det sätt som bedöms mest ändamålsenligt. En huvudsaklig tonvikt på regelefterlevnad eller på mer kvalitativt orienterade inslag är därmed inte på förhand given, utan kan utformas så som myndigheten finner det lämpligt.

Statskontoret konstaterar också att anmälningar om skolsituationen för enskilda elever har ökat påtagligt de senaste åren och att Skolinspektionen hittills har klarat detta väl genom att effektivisera ärendehandläggningen. Statskontoret framhåller dock att om trenden fortsätter kommer myndigheten och ytterst regeringen att behöva ta ställning till om denna uppgift ska prioriteras och i så fall hur handläggningen ska finansieras.

Statskontoret lyfter också fram att Skolinspektionen behöver bli bättre på kunskapsåterföring av sina granskningar, såväl inom den regelbundna tillsynen som inom kvalitetsgranskningen. OECD (2015) betonar vikten av att Skolinspektionen får ett ändrat fokus som innebär att styrkor och, utifrån det, förbättringsområden lyfts fram för att stödja huvudmän och skolor. OECD anger också att Skolinspektionen bör ha uppgiften att sprida goda exempel till huvud-

män och skolor över landet. Riksrevisionen konstaterade likaså i en granskning av Skolinspektionen bl.a. att

Skolinspektionen bör

utveckla tillsynen så att den får bättre möjligheter att bedöma utbildningens kvalitet (Riksrevisionen 2013). I årsredovisningen för 2017 beskriver myndigheten att den påbörjat ett arbete med utgångspunkt

bl.a. i OECD:s analys (Skolinspektionen 2018a). Skolinspektionen följer kontinuerligt upp hur granskade skolor upplever myndighetens tillsyn och granskningar samt hur granskningen bidrar till att förbättra verksamheten.

Skolinspektionen genomför egna uppföljningar av verksamheten i olika enkätstudier i syfte att mäta hur granskade skolor upplever myndigheternas arbete. Resultaten ger en splittrad bild av i vilken utsträckning myndighetens granskning leder till utveckling av verksamheten. En övervägande del av de rektorer som tillfrågats inom ramen för den regelbundna tillsynen anser emellertid att tillsynen i hög grad bidragit till att utveckla den pedagogiska verksamheten (Skolinspektionen 2018a).

4.2.10. Sammanfattande kommentar – Skolinspektionens organisation

Skolinspektionen är en myndighet vars uppdrag till allra största delen går ut på tillsyn och kvalitetsgranskning av den svenska skolan och förskolan. Därutöver hanterar myndigheten ansökningar om godkännande från enskilda huvudmän, vissa andra tillstånd, betygsrätt för vuxenutbildning m.m. Myndighetens arbete är i mycket stor utsträckning processtyrt, inte minst för att säkerställa likvärdighet i bedömningar mellan olika regionala avdelningar.

Volymmässigt har myndighetens arbete stor verkningsgrad. År 2017 var drygt 50 procent av landets grund- och gymnasieskolor, dvs. nästan 3 860 skolor, berörda av Skolinspektionens arbete (Skolinspektionen 2018a).

Skolinspektionen har kommit att tillämpa en snäv tolkning av skollagens tillsynsbegrepp med ett tydligt fokus på regelefterlevnad. Den kritik som riktas mot myndighetens arbete, bl.a. i Statskontorets myndighetsanalys från 2017 (Statskontoret 2017), handlar också till stor del om att myndigheten inte i tillräcklig utsträckning granskar centrala kvalitetsfrågor och inte agerar tillräckligt stödjande mot huvudmännen. Myndigheten har tagit till sig av denna kritik och inlett ett internt utvecklingsarbete som bl.a. innebär att satsa mer resurser på kvalitetsgranskning och mindre på den regelbundna tillsynen. I pilotprojektet Inspektion 2018 genomför myndigheten ett antal granskningar där tillsyn och kvalitetsgranskning kombineras

och där stödjande återföring görs inom ramen för kvalitetsgranskningen (www.skolinspektionen.se).

Utredningen konstaterar i det här skedet att Skolinspektionen inte ansett det vara möjligt att utveckla mer stödjande bedömningar inom ramen för tillsynen utan i stället har myndigheten utvecklat kvalitetsgranskningen som ett verktyg som kompletterar tillsynen. I sammanhanget vill utredningen framhålla att det bör beaktas att det stödjande arbete som Skolinspektionen planerar att bedriva inom ramen för sin kvalitetsgranskning också kan ha beröringspunkter, och tangera, det stöd till lokal skolutveckling som Skolverket arbetar med, bl.a. inom ramen för Samverkan bästa skola.

Utredningen konstaterar också att antalet anmälningsärenden har ökat kontinuerligt under lång tid och särskilt mycket det senaste året. Hanteringen av anmälningsärenden är ren tillsyn. Det handlar om att säkerställa grundläggande rättssäkerhetskrav hos barn och elever.

Skolinspektionens tillsyn av förskolan har med stöd av skrivningar i myndighetens instruktion främst varit inriktad mot huvudmannanivå. En fråga som under en längre tid varit aktuell är att flytta tillsynen av fristående förskolor, och eventuellt även godkännande, från lägeskommunen där den ligger i dag, till Skolinspektionen.

4.3. Specialpedagogiska skolmyndigheten

SPSM bildades 2008 och är en statlig myndighet med ansvar för frågor som rör barn och elever med funktionsnedsättning. Myndigheten har huvudkontor i Härnösand, men har också regionala avdelningar och lokala kontor.

Figuren nedan visar översiktligt hur SPSM är organiserad. Därefter följer en beskrivning av myndighetens uppdrag, personal och ekonomi.

Källa: Informationen är hämtad från www.spsm.se.

SPSM leds av en generaldirektör. Myndigheten har också ett insynsråd och ledamöterna utses av regeringen. Rådets uppgift är att utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge råd till myndighetschefen (se kap 3). Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rhanpassad utbildning.

SPSM styrs av regeringen genom förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ett årligt regleringsbrev som bl.a. innehåller vissa mål, återrapporteringskrav, uppdrag till myndigheten och ekonomiska förutsättningar. Riksdagen avsätter medel för verksamheten i samband med den årliga budgetprocessen.

SPSM ska i enlighet med sin instruktion verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Det slås fast att myndigheten ska integrera såväl ett jämställdhetsperspektiv som perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet.

Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna.

Generaldirektör

Internrevisor

Nämnden för mottagande

i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning

Södra regionen

Specialpedagogiskt

stöd

Specialskola

Östervång-

skolan

Lund

Lokalkontor

Kalmar Växjö

Västra regionen

Specialpedagogiskt

stöd

Specialskola

Vänerskolan

Vänersborg

Lokalkontor

Halmstad Jönköping

Skövde

Östra regionen

Special-

pedagogiskt stöd

Specialskolor

Manillaskolan Hällsboskolan

Stockholm

Mellersta regionen

Specialpedagogiskt

stöd

Specialskolor

Birgittaskolan

Ekeskolan Åsbackaskolan

Örebro

Lokalkontor

Linköping Västerås Örebro

Norra regionen

Specialpedagogiskt

stöd

Specialskolor

Kristinaskolan

Härnösand

Hällsboskolan

Umeå

Lokalkontor

Gävle Härnösand Luleå, Umeå

Östersund

Verksamhets-

utveckling

FoU

Kommunikation

Gemensam samordning

Resurscenter

syn

tal och språk döv/hörsel

dövblind

Läromedel

Dokumenterat

special-

pedagogiskt stöd Utveckling och framställning Främjande och produktionsstöd

Statsbidrag

Handläggning, uppföljning och utvärdering av

statsbidrag

Stabsavdelningen

Ekonomi- och verksamhetsstyrning Personal och kompetensförsörjning

It och servicedesk

Rättsfrågor och processtöd Upphandling och lokalförsörjning

Insynsråd

I sin verksamhet ska SPSM samråda med organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning. Detta sker systematiskt genom det nationella intresseråd som inrättats på SPSM:s eget initiativ (www.spsm.se).

SPSM har också överenskommelser om samverkan med Skolinspektionen och Skolverket, som enligt SPSM ger en ökad förståelse för och kunskap om varandras ansvarsområden. Det ger enligt myndigheten i sin tur förutsättningar för en ökad effektivitet och kvalitet i det samlade statliga stödet inom området (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018). Exempel på samverkan är att rådgivare från SPSM deltagit i Skolinspektionens granskning om Skolans arbete med extra anpassningar (Skolinspektionen 2015c) och att SPSM har deltagit i samråd om satsningen Samverkan för bästa skola som genomförs av Skolverket (www.skolverket.se). Samverkan förekommer också i samband med t.ex. konferenser där ämnet berör flera myndigheters ansvarsområden (se t.ex. avsnitt 4.3.2).

4.3.1. Råd, stöd och kompetensutveckling

Av instruktionen (2011:130) framgår att SPSM har ansvar för att ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för utbildning inom skolväsendet, internationella skolor, utbildning vid särskilda ungdomshem och annan pedagogisk verksamhet. Enligt SPSM:s egen information ska detta komplettera kommunernas och skolornas egna resurser (www.spsm.se).

Stöd kan handla om individers lärande, pedagogers arbete eller verksamhet och organisation (www.spsm.se). Inom myndigheten finns särskilda rådgivare och i varje region arbetar SPSM bl.a. med s.k. strukturerad och strategisk samverkan med huvudmän, dvs. myndigheten arbetar med behovsanpassat stöd till vissa huvudmän. SPSM kontaktar skolhuvudmän och genomför behovsanpassade möten och myndigheten träffar också överenskommelser med huvudmän som själva kontaktat SPSM (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018).

Vidare ska myndigheten anordna och medverka i kompetensutveckling och bedriva utvecklingsverksamhet. Detta sker t.ex. genom kurser, konferenser och nätbaserade forum. Kurser genomförs oftast i myndighetens egen regi och äger rum på olika platser i landet.

En kurs definieras som kompetensutveckling över tid med fysiska träffar, alternativt i digital utbildningsmiljö, om det handlar om nätbaserade kurser, vid flera tillfällen, med inslag av arbetsuppgifter och kollegialt lärande (www.spsm.se). SPSM ska också anordna teckenspråksutbildning för syskon till döva eller hörselskadade barn och barn till döva eller hörselskadade föräldrar.

Det ingår också att administrera statligt stöd och bidrag enligt särskilda beslut. När det gäller statsbidrag finns bl.a. möjlighet för huvudmän att söka bidrag för särskilda insatser i skolan (SIS-medel). Det kan vara insatser som merkostnader för lärarlöner i samband med regionalt utvecklingsarbete eller bidrag för särskild undervisning för elever som vistas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus (1991:931). Statsbidrag kan också lämnas till särskilt stora kostnader för elevhälsan (www.spsm.se).

Statsbidrag hanteras från en nationell avdelning.

4.3.2. Spridning av forskningsresultat

SPSM har i likhet med Skolverket och Skolforskningsinstitutet i uppdrag att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning. För SPSM:s del är uppgiften avgränsad till det specialpedagogiska området och det är högskolan i Jönköping som på myndighetens uppdrag svarar för det operativa arbetet. Forskningsresultat presenteras på SPSM:s webbsida och myndigheten genomför också kursdagar som utgår från aktuell forskning. Det förekommer också samarbete med Skolverket i dessa frågor och SPSM deltar i ett nätverk med Skolverket och Skolinspektionen om vetenskapligt stöd och evidens i pedagogisk verksamhet. SPSM anger i sin årsredovisning att det finns en samsyn mellan myndigheterna när det gäller forskningsbaserat arbetssätt, vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018).

4.3.3. Utredningar vid särskilda resurscentrum

SPSM ska enligt sin instruktion (2011:130) erbjuda vissa barn och ungdomar med dövblindhet, synskada eller hörselskada och ytterligare funktionsnedsättning en specialpedagogisk utredning vid resurscentrumen i Stockholm och Örebro. I verksamheten vid resurscentrumen ingår också att informera och utbilda lärare, annan personal och vårdnadshavare.

4.3.4. Tillgång på läromedel

SPSM har ansvar för att främja och informera om tillgången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Myndigheten får utveckla, anpassa, framställa och distribuera sådana läromedel i den utsträckning det inte kan tillgodoses på den kommersiella läromedelsmarknaden (2011:130).

Myndigheten redovisar att den anpassar eller tar fram läromedel som gäller specifika egenskaper inom hörselnedsättning, synnedsättning, utvecklingsstörning, rörelsehinder och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018).

4.3.5. Verksamhet inom European Agency

I enlighet med sin instruktion (2011:130) har SPSM i uppdrag att bedriva verksamhet inom Europeiska byrån för utveckling av undervisning för elever i behov av särskilt stöd. Oftast används, enligt vad utredningen uppmärksammat, den engelska titeln European Agency for Development in Special Needs Education eller bara korttiteln, dvs. European Agency.

European Agency är en fristående organisation med finansiellt stöd från medlemsländerna och från ett utbildningsprogram inom Europeiska unionen. Organisationen har ett dokumenterat program för sitt arbete (www.european-agency.org). Den sammanställer och sprider kunskap och genomför också olika projekt och konferenser.

4.3.6. Specialskolan – en del av SPSM:s verksamhet

Staten är genom SPSM huvudman för specialskolan som består av årskurs 1–10 (2 kap. 4 § skollagen). Specialskolor finns för barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller av andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan om de, enligt skollagens formulering, är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, i övrigt är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning (7 kap. 6 § skollagen).

Det finns en riksskola med två skolenheter för elever med grav språkstörning från hela landet, en riksskola för elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning och en riksskola för elever med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med utvecklingsstörning samt elever med medfödd dövblindhet. Det finns vidare fem regionskolor för elever med dövhet eller hörselskada.

SPSM ansvarar för specialskolorna och ska särskilt verka för en ökad måluppfyllelse och i övrigt utveckla utbildningens kvalitet. Dessutom ska myndigheten erbjuda elevhemsboende. År 2017 fick totalt 650 elever (260 flickor och 390 pojkar) sin undervisning i specialskolan, 2016 var det 640 elever (259 flickor och 381 pojkar) och 2015 var det 553 elever (217 flickor och 336 pojkar). Det var totalt 68 elever (34 flickor och 34 pojkar) som bodde på elevhem 2017, 77 elever (34 flickor och 43 pojkar) 2016 och 84 elever (33 flickor och 51 pojkar) hade sådant boende 2015. Andelen elever från andra kommuner än den där skolan är belägen har sjunkit successivt sedan läsåret 2010/11 och uppgick läsåret 2017/18 till cirka 55 procent. Det totala antalet elever per skola de tre senaste läsåren framgår av tabell 4.3.

41

Källa: Den officiella statistiken (www.skolverket.se).

Utredningen vill uppmärksamma regeringen på att SPSM även bedriver deltidsutbildning för elever som annars fullgör sin skolplikt i grundskolan eller grundsärskolan på hemorten. År 2017 uppgick antalet deltidselever till cirka 40. Avsikten är enligt SPSM:s årsredovisning för 2017 att erbjuda eleverna individuella lösningar med inkluderande och flexibel lärmiljö som ökar deras möjligheter att klara kunskapskraven. SPSM har avtal med aktuella kommuner om deltidsvistelse för eleverna. Antalet elever i sådan utbildning har minskat något de senaste åren (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018). Sådan utbildning har emellertid anordnats under många år, vilket uppmärksammades av en tidigare utredning som, i likhet med

41 Antalet elever för 2016/17 framgår inte av den officiella statistiken.

den här utredningen, konstaterar att det inte finns något författningsstöd för sådan verksamhet. I betänkandet Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp lämnades dock förslag i den riktningen (SOU 2011:30). Det ligger inte i den här utredningens uppdrag att gå vidare med den frågan, men utredningen ställer sig bakom förslagen och anser att det vore lämpligt att se till att det finns författningsstöd för verksamheten.

4.3.7. Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning

Ett särskilt organ inom SPSM, Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning prövar och fattar beslut om vem som har rätt till utbildning i specialskolan (7 kap. 6 § skollagen).

Nämnden prövar även frågor om antagning till anpassad utbildning för elever med rörelsehinder enligt 15 kap. 36 § skollagen. Sådan utbildning finns, efter beslut av regeringen, i Göteborg, Kristianstad, Stockholm och Umeå.

4.3.8. SPSM:s personal

SPSM är en förhållandevis stor skolmyndighet som 2017 hade 926 årsarbetare eller 1 189 anställda personer. Antalet anställda har ökat något det senaste året, men legat relativt konstant de senaste tre åren.

Av medarbetarna var cirka 50 procent 50 år eller äldre. Andelen kvinnor var 77 procent och andelen män 23 procent. Andelen anställda med utländsk bakgrund var knappt 10 procent.

SPSM anger i sin årsredovisning för 2017 att myndigheten arbetar för att öka mångfalden, framför allt i samband med rekryteringar, men att könsfördelningen trots det består över tid och även när antalet anställda ökat. Mot bakgrund av ett regeringsuppdrag som innebär att anordna praktikplatser för nyanlända arbetssökande från Arbetsförmedlingen under tiden 1 april 2016 till 31 december 2018 bedömer SPSM att andelen med utländsk bakgrund på sikt kan komma att öka.

Inom området kärnkompetens redovisas 692 årsarbetskrafter eller 908 personer, varav 78 procent var kvinnor och 22 procent män. Kärnkompetens innefattar undervisning, specialpedagogiskt stöd,

boende och fritid, läromedel och hantering av statsbidrag. Antalet lärare vid specialskolorna redovisas mer specificerat nedan, med utgångspunkt i Skolverkets officiella statistik. Tas dessa bort från kärnverksamheten återstår 475 årsarbetskrafter eller 642 personer.

Gruppen ledningskompetens bestod av 58 årsarbetskrafter eller 64 personer varav 70 procent kvinnor och 30 procent män.

Stödkompetens bestod av 176 årsarbetskrafter eller 217 personer, varav 72 procent kvinnor och 28 procent män. I gruppen stödkompetens ingår personal inom administration och service samt personer med stödkompetens inom kärnverksamheten (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018).

Enligt uppgifter som utredningen fått från SPSM hade 2017 drygt hälften av personalen specialpedagogisk utbildning. Även många av cheferna hade pedagogisk bakgrund. Omkring en tredjedel av personalen hade utbildning för stödfunktioner inom till exempel ekonomi, juridik, kommunikation, HR samt forskning och utveckling.

Antal lärare vid specialskolorna

Antalet anställda lärare i specialskolan uppgick läsåret 2017/18 till 217 årsarbetskrafter eller 266 personer varav 76 procent kvinnor och 24 procent män. Av lärarna var totalt 29 procent legitimerade och 22 procent hade en specialpedagogisk examen. Antalet anställda lärare har ökat de senaste tre åren. Läsåret 2016/17 var de 234 och 2015/16 var de 220. Lärartätheten innebär att det är tre elever per lärare (www.skolverket.se).

4.3.9. SPSM:s intäkter, verksamhetskostnader samt stöd och bidrag

Av tabell 4.4 framgår för åren 2015 till 2017 årets tilldelning av medel enligt regleringsbrev för SPSM. Anslaget för myndighetens kostnader för verksamheten, det s.k. förvaltningsanslaget, redovisas som en delpost. Vidare redovisas SPSM:s verksamhetskostnader samt lämnade stöd och bidrag, dvs. statsbidrag och övriga medel för stöd till huvudmännen och till bl.a. folkhögskolor. Slutligen redovisas myndighetens avgiftsintäkter.

Källa: SPSM:s årsredovisning, anslagsredovisning och resultaträkning respektive år (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2016, 2017 och 2018).

Av tabellen framgår att SPSM:s verksamhetskostnader ökat något under senare år, liksom även myndighetens lämnade stöd och bidrag. Avgiftsintäkterna består till största delen av elevavgifter som faktureras kommuner för elever i specialskolan. Specialskolan delfinansieras av avgifter. För förskoleklass och fritidshem finns krav på full kostnadstäckning.

Verksamhetskostnaderna, som alltså uppgick till cirka 1 miljard kronor 2017, fördelades detta år på huvudsakliga uppgifter enligt följande:

Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisning 2017, egen bearbetning.

Av diagrammet ovan framgår att den undervisning som bedrivs vid specialskolorna är den enskilt största verksamheten. Det specialpedagogiska stödet till huvudmännen svarar för omkring en tredjedel av verksamhetens kostnader (34 procent). Kostnaderna för administration av statsbidrag motsvarar 2 procent av verksamhetskostnaderna.

Lämnade stöd och bidrag

SPSM betalade ut 461 miljoner kronor i stöd och bidrag under 2017. Det största bidraget är särskilt utbildningsstöd som kostade 155 miljoner kronor. Bidraget syftar till att undanröja hinder och göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning, och ibland deras anhöriga, att studera och i förlängningen bli fullt delaktiga i samhällslivet.

Ett annat större bidrag avser särskilda insatser på skolområdet, som kostade 156 miljoner kronor. Bidraget beviljas bl.a. till skolhuvudmän för insatser av regional art i form av särskild undervisning på sjukhus och regionala utbildningsinsatser till merkostnader för

41%

1%

4%

1%

9%

34%

7%

2%

Undervisning

Förskoleklass

Fritidshem

Teckenspråk för syskon

Boende

Specialpedagogiskt stöd

Läromedel

Statsbidrag

undervisning och till särskilt stora kostnader för elevhälsa eller andra elevstödjande åtgärder.

Ekonomin för specialskolorna

I tabellen nedan redovisas kostnaderna för undervisningen i specialskolan per skolenhet.

Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten (2018).

Till kostnaderna tillkommer kostnader 2017 för elevresor om totalt cirka 41,6 miljoner kronor, kostnader för förskoleklass, 8,5 miljoner kronor och kostnader för fritidshem, 43,0 miljoner kronor.

4.3.10. Uppföljningar, utvärderingar och andra studier av SPSM:s verksamhet

SPSM lämnar varje år en årsredovisning till regeringen. Av årsredovisningen för 2017 framgår att den samlade bedömningen är att SPSM har en god kontroll över ekonomin och en god kontinuitet när det gäller verksamhetens samlade utveckling (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018).

SPSM har också genom enkätundersökningar studerat nyttan i förhållande till några områden.

När det gäller rådgivningsuppdrag visar resultatet av enkätundersökningen att nyttan med stödet har minskat något jämfört med tidigare år när det gäller nytta för enskild elev och nytta för pedagoger. Nyttan för organisationen har däremot ökat något. Den upplevda specifika nyttan för elever med funktionsnedsättning ligger mellan 60 och 70 procent, medan upplevelsen av den generella nyttan uppgår till cirka 50 procent av de som besvarat enkäten. Resultatet visar vidare att av de deltagare som svarat på enkäten var cirka 64 procent positiva till kursverksamheten. Beträffande utredningar inom resurscenter har SPSM genomfört telefonintervjuer och respondenterna är samstämmiga i att utredningarna bidragit till att elevernas förutsättningar att lära har ökat liksom förutsättningarna att skapa en tillgänglig lärmiljö (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018).

På uppdrag av regeringen har SPSM undersökt om det finns behov av specialpedagogisk kompetens utanför specialskolan (U2016/04736/S). Det kan noteras att SPSM i samband med sina rådgivningsuppdrag funnit att lärare inte alltid vet vart de ska vända sig för att få den hjälp de har behov av. Den bilden bekräftas i betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (SOU 2016:46). Under 2017 genomförde emellertid SPSM flera kampanjer för att öka kännedomen om myndigheten. Sedan 2015 visar myndigheten att kännedomen har ökat med 70 procent. Resultatet av kampanjerna visar också att webbaserade tjänster ger goda möjligheter att nå ut (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018).

Av slutredovisningen av utvecklingen av funktionshinderspolitiken 2011–2016 inom skolområdet framgår också att skolmyndigheterna funnit en ökad kännedom om var skolor kan få råd och stöd i frågor som rör konsekvenserna för skolarbetet av en funktionsnedsättning. Det konstateras dock i rapporten att det ändå återstår arbete innan elever med funktionsnedsättning får en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö (Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten 2016).

Vad gäller specialskolorna redovisas i årsredovisningen att arbetet med att öka andelen behöriga lärare och det systematiska kvalitetsarbetet fortsätter i syfte att fler elever ska lyckas bättre i sitt lärande. Både frågan om behörighet och andel elever som når kunskapskraven är även fortsatt utmaningar för SPSM.

Läsåret 2010/11 granskade Skolinspektionen SPSM i egenskap av huvudman och specialskolorna. Bedömningen var då att bl.a. kunskapsresultaten behövde förbättras (Skolinspektionen 2011), vilket, som framgår ovan, fortfarande är aktuellt. Skolinspektionen återkom 2015/16 och fann då att SPSM arbetar vidare utifrån den tidigare rapporten, men det framgår också att det fortfarande finns brister vid flera skolor när det gäller det systematiska kvalitetsarbetet, extra anpassningar och särskilt stöd samt hur eleverna ges förutsättningar för lärande och trygghet i skolan (Skolinspektionen 2016c). Det bör nämnas att SPSM i sin årsredovisning för 2016 uppger att myndigheten åtgärdat och fått godkänt beträffande Skolinspektionens samtliga påpekanden (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2017).

4.3.11. Sammanfattande kommentar – SPSM:s organisation

Det finns en myndighet med över tusen anställda, inklusive specialskolorna, för specialpedagogiska frågor, men andra myndigheter har också visst ansvar för dessa frågor och Skolverket, inte SPSM, är samordnare för frågorna.

Skolverket ska, som framgår av avsnitt 4.1, vara samlande, stödjande och pådrivande i dessa frågor i den mån det inte är SPSM:s ansvar. Skolverket är i och för sig den normerande myndigheten, men har också liksom SPSM ett stödjande uppdrag. Av instruktioner, regleringsbrev eller andra dokument framgår inte var gränsen mellan myndigheternas uppdrag går, dvs. den framstår som otydlig för personer såväl utanför myndigheterna som för personer inom myndigheterna.

Utredningen ska enligt direktivet (2017:37), där det konstateras att det finns överlappningar, analysera hur det specialpedagogiska stödet kan stärkas och hur nyttan med stödet kan utvecklas, liksom föreslå hur det bör organiseras på ett tydligt och effektivt sätt.

I SPSM finns ett stort antal regionalt placerade rådgivare som med sin expertis ska ge råd och stöd i specialpedagogiska frågor. Även om det stöd som ges ofta upplevs positivt är rådgivarna emellertid inte alltid kända, även om kännedomen om myndigheten har ökat de senaste åren, vilket innebär att det kan vara väldigt olika mellan huvudmän och även mellan skolor om denna resurs används.

Det bör således övervägas om den nuvarande organiseringen är effektiv, ändamålsenlig och likvärdig och når dit behoven finns. Detta område har även uppmärksammats i ovan nämnda betänkande (SOU 2016:46) där utredaren lämnar förslag om samordnande regionala nav.

Ett annat område som är komplext och har lett till funderingar är att Skolinspektionen har i uppgift att utöva tillsyn över SPSM som huvudman för specialskolorna. Resultatet av tillsyn har över tid visat att det finns brister t.ex. när det gäller särskilt stöd och detta speglas också av totalt sett låga elevresultat (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018). Även om SPSM åtgärdat påtalade brister på ett tillfredsställande sätt är frågan i sig komplex. SPSM som huvudman granskas och har fått, och kan få, anmärkningar i specialpedagogiska frågor av en annan statlig myndighet. Samtidigt ger SPSM, som myndighet, råd och stöd till andra skolor i specialpedagogiska frågor, skolor som också omfattas av Skolinspektionens tillsyn.

Rådgivningen handlar visserligen inte alltid särskilt stöd i skollagens mening (3 kap.78 §§skollagen), utan kan också t.ex. handla om mer generellt stöd i förhållande till en funktionsnedsättning, men komplexiteten handlar om två myndigheters arbete i frågor som rör specialpedagogik och vikten av göra rätt bedömningar för att tillgodose den enskilde elevens rätt till och behov av stöd eller särskilt stöd. Det är naturligtvis också en trovärdighetsfråga.

SPSM har valt att lägga ut ansvaret för de olika skolorna på de regionala kontoren, dvs. ansvaret ligger i praktiken på, eller i närheten av, de orter där skolorna är belägna. Ett konstaterande i det här skedet är att huvudmannaskapet är statligt till skillnad från huvudmannaskapet för andra skolor på samma orter, men utmaningarna, t.ex. tillräckligt många behöriga lärare och ett fungerande systematiskt kvalitetsarbete, är likartade oavsett huvudman (se tillsynsrapporter på www.skolinspektionen.se).

4.4. Skolforskningsinstitutet

Skolforskningsinstitutet ska enligt sin instruktion (2014:1578) bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av

vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt. Skolforskningsinstitutet bildades den 1 januari 2015 och ligger i Solna.

Skolforskningsinstitutet leds av en myndighetschef med benämningen direktör (se kap. 3). Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Skolforskningsnämnden. Nämnden ska besluta vilka systematiska forskningsöversikter som ska genomföras och besluta om att utlysa medel för praktiknära forskning.

Inom myndigheten finns ett även vetenskapligt råd. Rådet ska stödja institutet i det vetenskapliga arbetet med systematiska översikter.

Rådet ska även besluta om fördelning av medel till sådan forskning som Skolforskningsnämnden beslutat att utlysa. Vid behov ska rådet därutöver bistå myndigheten i andra frågor. Figur 4.7 visar översiktligt hur myndigheten är organiserad. Därefter följer en beskrivning av uppdrag, personal och ekonomi.

Källa: Informationen är hämtad från Skolforskningsinstitutets årsredovisning för 2017 (Skolforskningsinstitutet 2018a).

4.4.1. Att stärka den vetenskapliga grunden inom skolväsendet – två huvudarbetsuppgifter

Skolforskningsinstitutet har i uppdrag att stärka den vetenskapliga grunden för undervisningen inom skolväsendet. Institutets instruktion anger två huvudsakliga arbetsuppgifter. Skolforskningsinstitutet ska producera forskningssammanställningar, främst i form av systematiska översikter, och finansiera praktiknära forskning (2014:1578).

Skolforskningsinstitutet ska enligt sin instruktion

  • validera forskningsresultat inom området med avseende på kvalitet och relevans
  • göra systematiska översikter och andra forskningssammanställningar med god vetenskaplig kvalitet och presentera resultaten på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skolväsendet
  • sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verksamma inom skolväsendet
  • identifiera områden inom skolväsendet där relevant praktiknära forskning saknas
  • utlysa medel för praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom de områden där relevant sådan forskning saknas
  • fördela medel till praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet.

Skolforskningsinstitutet gör forskningssammanställningar i första hand i form av s.k. systematiska översikter. En systematisk översikt är en sammanställning av den bästa tillgängliga vetenskapliga kunskapen som finns vid tidpunkten för översiktens genomförande. Arbetet präglas enligt uppgift från institutet framför allt av systematik och transparens. Det innebär bl.a. att arbetet utgår från en eller flera tydliga frågeställningar, följer ett tydligt protokoll och dokumenteras, alla arbetsmoment och resonemang redovisas och att all relevant forskning söks och beaktas.

I arbetet, som bedrivs med hjälp av externa forskare, är strävan att kunna presentera så säkra och opåverkade slutsatser som möjligt, som sedan kan ligga till grund för professionella bedömningar i praktiken.

Enligt uppgift från Skolforskningsinstitutet kan institutet även göra så kallade kartläggningar av befintlig forskning. Dessa utgör beskrivningar av vilken forskning som finns inom ett område, men innehåller inga synteser eller slutsatser.

Skolforskningsinstitutet relevans- och kvalitetsprövar också befintliga internationella forskningssammanställningar. Systematiska översikter görs på flera olika håll i världen. Institutet prövar dessa med avseende på hur relevanta de är för svensk skola och med vilken kvalitet de är gjorda.

Den praktiknära skolforskning som Skolforskningsinstitutet finansierar avser många olika områden inom förskolans och skolans verksamhet. Det som karaktäriserar forskningen är att den utgår från professionens frågor och behov och syftar till att utveckla och förbättra undervisningen. De projekt som Skolforskningsinstitutet finansierar bör enligt institutet, utöver att vara innehållsmässigt relevanta, leda till resultat som kan prövas eller direkt omsättas i praktiken. Forskningen bör enligt Skolforskningsinstitutet vara avsedda att få betydande inverkan på skolans praktik på kort till medellång sikt, dvs. 1–5 år (www.skolfi.se).

Med praktiknära forskning avser Skolforskningsinstitutet sammanfattningsvis forskning som

  • har sin grund i de frågeställningar och utmaningar som skolans professioner möter i det dagliga yrkesutövandet och alltså växer ur skolans verksamhet
  • leder till kunskap som skolans verksamma kan använda för att förbättra sina metoder och arbetssätt i undervisningen samt sin förmåga att göra professionella bedömningar i relation till utveckling och lärande
  • förutsätter skolans strukturer och resurser och bygger på samverkansformer mellan skolans professioner och forskare som präglas av insikten om båda perspektivens gemensamma betydelse för forskningsprofilens karaktär
  • kan leda till en framväxt av nya typer av forskningsmiljöer.

Beredningen av ansökningar av forskningsbidrag sker i två steg. I det första steget prövas om ansökan uppfyller vissa formella krav och att

  • projektet bedrivs i direkt anslutning till förskolan eller skolan
  • det finns upprättade avtal eller avsiktsförklaringar med förskolor eller skolor som ingår i projektet.

Enligt uppgift från Skolforskningsinstitutet har kravet på att det ska finnas etablerade relationer mellan forskarna och skolan eller förskolan till och med 2017 resulterat i att cirka 550 avtal eller avsiktsförklaringar har upprättats mellan universitet eller högskolor och skolor eller förskolor i samband ansökningar om finansiering för forskningsprojekt. Skolforskningsinstitutets uppföljningar visar att en stor andel av dessa samarbeten fortsätter i någon form även i de fall forskningsbidrag inte beviljats från institutet.

I det andra steget bedöms ansökans kvalitet. Skolforskningsinstitutet ställer samma krav på hög vetenskaplig kvalitet på den forskning som finansieras som andra forskningsråd. Utöver det bedöms även ansökans relevans för dem som är verksamma i skolan och förskolan.

Forskare som söker bidrag måste vara anställd i en forskande miljö, medan verksamma i skolan eller förskolan med fördel får delta i forskningen. Genom att involvera professionen i forskningsprojekten utnyttjas och integreras deras kunskap och erfarenhet från praktiken.

Projektets samlade vetenskapliga kompetens bedöms också under det andra steget.

4.4.2. Kommunikation – en central uppgift för institutet

Enligt uppgift från Skolforskningsinstitutet är kommunikation en strategiskt viktig uppgift för institutet, både för att sprida kunskap om de forskningsprojekt som beviljas anslag och för att resultaten från systematiska översikter ska få genomslag i förskolor och skolor. Av instruktionen framgår t.ex. att resultaten av de systematiska översikterna och andra forskningssammanställningarna ska presenteras på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skolväsendet och att institutet ska sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verksamma inom skolväsendet (2014:1578). I det arbetet är samverkan med andra myndigheter och organisationer viktiga.

4.4.3. Samverkan är central för metodutvecklingen

Skolforskningsinstitutet har, enligt uppgift från institutet, under sina första år satsat på både nationell och internationell samverkan. Detta gäller inte minst metodfrågor. Nationellt har myndigheten under de första årens uppbyggnad samverkat om metodfrågor med Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) och Mistras råd för evidensbaserad miljövård (EviEM).

Internationellt är Skolforskningsinstitutet medlem i Evidence Informed Policy and Practice in Education in Europe (EIPPEE), ett nätverk för organisationer som bl.a. arbetar med att göra systematiska översikter. I nätverket ingår organisationer från Storbritannien, Nederländerna, Tyskland, Danmark och Norge. Institutet har ett nära samarbete om metodfrågor med Kunnskapssenter for utdanning (KUS) som kan sägas vara institutets systerorganisation i Norge. Institutet samverkar även med t.ex. EPPI-center vid University College i London och den internationella organisationen Campbell Collaboration. Både KUS och EPPI-center deltar aktivt inom ramen för EIPPEE.

4.4.4. Försöksverksamheten – ett samverkansprojekt

Skolforskningsinstitutet startade under 2016 en försöksverksamhet i samarbete med Göteborgs universitet och ett antal kommuner. Institutets syfte var att testa en struktur för att pröva och utvärdera arbetssätt och metoder i undervisningen med utgångspunkt i institutets systematiska översikter. Projektet bestod av en utbildningsdel och en genomförandedel. Under hösten 2016 följde en grupp lärare en kurs på avancerad nivå som ges vid Göteborgs universitet – Evidens i praktiken: Förändring av verksamheter utifrån evidens. Efter genomförd kurs lades utvärderingsprojekt upp i samråd mellan Skolforskningsinstitutet, deltagarna och deras respektive skolor. Universitetet svarade för den vetenskapliga handledningen. Projekten har nyligen slutredovisats. En ny omgång, Försöksverksamhet 2, är under uppstart (www.skolfi.se).

4.4.5. Skolforskningsinstitutets personal – en liten myndighet mätt i antalet anställda

Vid utgången av 2017 hade Skolforskningsinstitutets 15 anställda, varav 1 var tjänstledig på heltid och 2 på deltid. Av dessa var 12 kvinnor och 3 män. Totalt fanns personal motsvarande 12 årsarbetskrafter vid myndigheten. De anställdas ålder varierade vid samma tidpunkt mellan 32 och 64 år, med en medianålder på 45 år (Skolforskningsinstitutet 2018).

I arbetet med att genomföra systematiska översikter har enligt uppgift från institutet sammantaget 14 externa forskare varit involverade. Varje extern forskare lägger ned totalt cirka 2–2,5 månads arbete för ett projekt, tid som kan sträcka sig över mer än ett kalenderår. Beredningen av forskningsansökningar har genomförts av en extern beredningsgrupp bestående av 12 forskare.

4.4.6. Skolforskningsinstitutets intäkter, verksamhetskostnader och forskningsmedel

I tabellen nedan redovisas Skolforskningsinstitutets verksamhetskostnader och forskningsmedel 2015, 2016 och 2017.

Källa: Skolforskningsinstitutets årsredovisning, anslagsredovisning och resultaträkning respektive år (Skolforskningsinstitutet 2016, 2017 och 2018a).

Skolforskningsinstitutet har funnits i endast tre verksamhetsår. Under myndighetens första år, 2015, fördelades inga forskningsmedel. År 2017 disponerade institutet utöver det belopp som anges i tabellen även ett överföringsbelopp om 673 000 kronor.

Av figuren nedan framgår verksamhetskostnadernas fördelning på huvudsakliga uppgifter 2017.

Källa: Skolforskningsinstitutets årsredovisning 2017, egen bearbetning.

Skolforskningsinstitutet har under 2017 haft verksamhetskostnader på totalt 23,6 miljoner kronor. Av dessa kostnader avsåg 85 procent uppgiften att göra forskningssammanställningar. I de senare ingår utöver kostnader för arbete med att utveckla modeller för och genomföra forskningssammanställningar även kostnader för att arbeta mer generellt med forskningsfrågorna. Institutets andra huvuduppgift, att utlysa och fördela forskningsmedel till praktiknära skolforskning, har stått för cirka 15 procent av de totala verksamhetskostnaderna (Skolforskningsinstitutet 2018a).

85%

15%

Forskningssammanställningar

Utlysning och fördelning av forskningsmedel

Lämnade bidrag

Skolforskningsinstitutet lämnade 2016 bidrag om totalt 11 miljoner kronor till projekt för praktiknära skolforskning. Institutet förbrukade det året inte hela den tillgängliga anslagsposten för detta. Hela anslaget på totalt 18,2 miljoner kronor förbrukades 2017 (Skolforskningsinstitutet 2018a).

Institutet har uppmärksammat Utbildningsdepartementet på att ett forskningsanslag måste byggas upp successivt för att det ska vara möjligt att årligen utlysa och bevilja nya bidrag och samtidigt fullfölja de åtaganden som redan slutits. I budgetunderlaget för 2018–2020 begärde institutet en successiv nivåhöjning av anslaget upp till 30 miljoner kronor för 2020. Därutöver äskades om medel för en särskild tillfällig utlysning (Skolforskningsinstitutet 2018b).

4.4.7. Sammanfattande kommentar – Skolforskningsinstitutets organisation

I direktivet till utredningen konstaterar regeringen att flera myndigheter inom skolområdet har överlappande uppdrag. Detta är enligt regeringen inte ändamålsenligt och effektivt och det skapar otydlighet, framför allt för skolor och huvudmän (dir. 2017:37).

Skolforskningsinstitutets uppgift att sprida forskningsresultat kan vid en ytlig betraktelse sägas tangera motsvarande uppdrag vid Skolverket och SPSM. Samtidigt bör det noteras att uppgiften att göra en systematisk forskningsöversikt, som alltså explicit åligger Skolforskningsinstitutet, är en mer resurskrävande uppgift än att göra exempelvis kunskapsöversikter över relevant forskning, även om givetvis såväl forskningsöversikter som kunskapsöversikter är värdefulla för att sprida och tillgängliggöra forskning.

Skolforskningsinstitutets andra huvuduppgift är att utlysa medel för praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom de områden där relevant sådan forskning saknas. Skolforskningsinstitutet är den enda skolmyndigheten som har i uppdrag att finansiera forskning. I den mån det finns risk för överlappning när det gäller denna uppgift är det inte gentemot andra statliga skolmyndigheter, utan i så fall gentemot andra finansiärer av utbildningsvetenskaplig forskning, såsom exempelvis Vetenskapsrådets utbildningsvetenskapliga kommitté (UVK). Här kan framhållas att

institutets uppgift är att utlysa medel för praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom de områden där relevant sådan forskning saknas. Institutet ska således komplettera andra forskningsfinansiärer. Utredningen anser att det är viktigt att det finns en tydlig avgränsning mellan den forskning som Skolforskningsinstitutet finansierar och forskning med andra finansiärer.

4.5. Sameskolstyrelsen

I detta avsnitt beskrivs Sameskolstyrelsens uppdrag, bemanning och ekonomi. Exempel ges också på hur myndigheten omsätter sitt uppdrag i praktiken. Därutöver redovisas granskningar och andra studier av Sameskolstyrelsen. Sameskolstyrelsens kansli ligger i Jokkmokk. Figuren nedan visar Sameskolstyrelsens organisation.

Källa: Informationen är hämtad från www.sameskolstyrelsen.se.

Sameskolstyrelsen leds av en nämnd (se kap. 3) och ansvarar för sameskolorna samt förskoleklass och fritidshem vid en enhet med sameskola. Regeringen styr myndigheten genom en instruktion och ett årligt regleringsbrev som bl.a. innehåller vissa mål och återrapporteringskrav, uppdrag och ekonomiska förutsättningar. Riksdagen avsätter medel för verksamheten i samband med den årliga budgetprocessen.

Av myndighetens instruktion framgår att myndigheten leds av nämnden som har fem ledamöter och vid nämndens kansli finns det

Nämnden för

Sameskolstyrelsen

Skolchef

Ledningsgrupp

Kansli

Sameskolan

Gällivare

Sameskolan

Jokkmokk

Sameskolan Karesuando

Sameskolan

Kiruna

Sameskolan

Tärnaby

en skolchef som biträder nämnden och särskilt ska verka för att utbildningen utvecklas (2011:131). Av sametingslagen följer att ledamöterna och ordföranden i nämnden utses av Sametinget (1992:1433). Sedan den 1 juni 2017 är det, genom en ändring av Sameskolstyrelsens instruktion, Sameskolstyrelsen och därmed inte längre Sametinget som anställer skolchefen (se avsnitt 5.7.4).

I Sameskolstyrelsens instruktion anges att myndigheten genom sin verksamhet ska främja att alla barn till samer får tillgång till en likvärdig utbildning enligt skollagen med samiska undervisningsinslag av god kvalitet i en trygg miljö. Sameskolstyrelsen ska, liksom övriga statliga skolmyndigheter, integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet.

4.5.1. Sameskolor och fritidshem

Sameskolstyrelsen ska enligt sin instruktion (2011:131) främja att alla barn till samer får tillgång till en likvärdig utbildning enligt skollagen med samiska undervisningsinslag av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande liksom till förbättrade kunskapsresultat. Sameskolan ska anordna utbildning med årskurs 1–6 och det är Sameskolstyrelsen som prövar om ett barn ska få fullgöra sin skolplikt i sameskolan (13 kap.23 §§ och 7 kap. 7 §skollagen). Sameskola ska anordnas vid flera skolenheter (13 kap. 24 §) och sådana finns på fem orter i fyra kommuner.

Enligt sin instruktion ansvarar Sameskolstyrelsen också för förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med sameskola.

Elevantalet i sameskolorna har enligt den officiella statistiken uppgått till i genomsnitt ett drygt trettiotal elever per skolenhet under åtminstone en sexårsperiod (www.skolverket.se).

Källa: Sameskolstyrelsen (2016, 2017, 2018a).

Tabellen visar att det i dagsläget finns 178 elever i sameskolan och antalet har minskat de senaste åren. Enligt Sameskolstyrelsen beror detta på att många elever i Jokkmokk väljer att gå över till kommunens s.k. 6–9-skola i årskurs 6. Fördelningen mellan pojkar och flickor per läsår redovisas inte i årsredovisningen, men av en tabell över prestationer per år framgår att antalet flickor varit högre än antalet pojkar 2015, 2016 och 2017 (Sameskolstyrelsen 2018a).

Sameskolstyrelsen erbjuder fritidshem vid samtliga skolenheter med sameskola.

Källa: Sameskolstyrelsen (2016, 2017, 2018a).

Det framgår av årsredovisningarna att det är något fler pojkar än flickor som deltar i fritidshemsverksamheten. År 2017 framträder skillnaden främst i Kiruna och Karesuando (Sameskolstyrelsen 2018a). I övrigt är det inte några stora skillnader.

4.5.2. Sameskolan ska utveckla samisk integrerad undervisning

Utöver uppdraget som huvudman för sameskolorna har Sameskolstyrelsen i uppdrag att utöka och utveckla samisk integrerad undervisning i kommunala skolor. Integrerad undervisning anordnades 2017 i tio kommuner. I undervisningen deltog 226 elever, varav 125 flickor och 101 pojkar. Antalet elever i integrerad undervisning 2016 var 168 och 2015 uppgick elevantalet till 212. Elevantalet minskade således mellan 2015 och 2016, men har stigit igen 2017 (Sameskolstyrelsen 2018a).

4.5.3. Sameskolstyrelsen får genom avtal anordna förskola

Av Sameskolstyrelsens instruktion framgår att myndigheten, genom avtal med en kommun, får ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan och genomföra verksamheten helt eller delvis på samiska. Myndigheten ska i sådana fall ta ut ersättning från den aktuella kommunen (2011:131, SKOLFS 2011:62). Sameskolstyrelsen erbjuder förskola i de fyra kommuner där även sameskola finns. Förskolorna följer, utöver möjligheten att bedriva undervisningen på samiska, samma bestämmelser som gäller för kommunens förskolor. I förskolorna har de senaste tre åren funnits totalt cirka 130 barn (Sameskolstyrelsen 2018a).

I förskolorna arbetar man bl.a. med att utveckla barnens samiska språk och att ta fram ett dokument för hur förskolorna ska arbeta med samisk utgångspunkt (Sameskolstyrelsen 2018a).

Källa: Sameskolstyrelsen (2016, 2017, 2018a).

Antalet barn har legat på samma nivå mellan åren och fördelningen mellan pojkar och flickor är i stort sett jämn. Endast i Jokkmokk skiljer det i någon högre grad, där det är 33 flickor och 20 pojkar 2017 (Sameskolstyrelsen 2018a).

4.5.4. Läromedel för samisk undervisning

I Sameskolstyrelsens uppdrag ingår att främja utveckling och produktion av läromedel för samisk undervisning (2011:131), vilket innebär läromedel i de tre olika samiska språkvarieteterna nord-, syd- och lulesamiska. Uppdraget genomförs genom annonseringar där myndigheten söker läromedelsförfattare och genom att personal t.ex. deltagit i bokmässan (se www.bokmassan.se) för att få ökad kunskap och knyta kontakter. I årsredovisningen för 2017 anges att uppdraget inte är enkelt och att det krävs kunniga professionella läromedelsproducenter för att ta fram läromedel. Det konstateras också att tillgång till samiska läromedel är en grundläggande förutsättning för att Sameskolstyrelsen ska kunna nå sina mål (Sameskolstyrelsen 2018a).

4.5.5. Sameskolstyrelsen ska informera om sameskolan och samiska inslag

Av Sameskolstyrelsens instruktion (2011:131) framgår att myndigheten ska bistå kommunerna när det gäller uppsökande verksamhet bland samer. Myndigheten ska informera om sameskolan och om samiska undervisningsinslag i undervisningen. Detta sker bl.a. genom riktad information till olika målgrupper på Sameskolstyrelsens webbsida (www.sameskolstyrelsen.se).

4.5.6. Sameskolstyrelsens personal

Antalet anställda vid Sameskolstyrelsen uppgick 2017 till 101 årsarbetskrafter eller 106 personer (Sameskolstyrelsen 2018a).

På Sameskolstyrelsens kansli arbetar sex personer, eller fem årsarbetskrafter, en skolchef, två personalhandläggare (50 procent vardera), två ekonomihandläggare tillika controllers och en assistent.

Vid sameskolorna var 47 lärare och förskollärare anställda i grundskolan och förskoleklassen 2017. Av dessa var 35 legitimerade. Antalet legitimerade lärare har ökat sedan 2016, men det råder fortfarande brist på legitimerade lärare och störst är bristen på lärare i hem- och konsumentkunskap och modersmål. Det är också svårt att rekrytera samisktalande lärare (Sameskolstyrelsen 2018a). Det fanns en rektor vid varje sameskolenhet, vilket ska finnas vid alla skolenheter (2 kap. 9 § skollagen).

I förskolan arbetade 32 personer, varav 11 var legitimerade förskollärare. Uppgifter om personal i fritidshem framgår inte av årsredovisningen.

4.5.7. Sameskolstyrelsens intäkter, verksamhetskostnader samt stöd och bidrag

Av tabell 4.10 framgår för åren 2015 till 2017 årets tilldelning av medel enligt regleringsbrev för Sameskolstyrelsen. Förvaltningsanslaget redovisas som en delpost. Vidare redovisas Sameskolstyrelsens verksamhetskostnader samt lämnade stöd och bidrag. Avgiftsintäkterna framgår också.

Källa: Sameskolstyrelsens årsredovisning, anslagsredovisning och resultaträkning respektive år (Sameskolstyrelsen 2016, 2017 och 2018a).

Tabellen visar att Sameskolstyrelsens tilldelning enligt regleringsbreven till största delen utgörs av ett förvaltningsanslag, dvs. ett anslag för att täcka myndighetens egna kostnader. Det ska även nämnas att Sameskolstyrelsen har ett ingående överföringsbelopp om minus 3,5 miljoner kronor (Sameskolstyrelsen 2018a). Sameskolstyrelsen lämnar även bidrag till andra huvudmän för integrerad samisk undervisning. Redovisningsprincipen för detta bidrag har ändrats 2016, men hade samma redovisningsprincip tillämpats 2015 hade motsvarande belopp varit cirka 3 miljoner kronor. Avgiftsintäkterna utgörs av avgifter och ersättningar från elevernas hemkommuner till sameskolan och avgifter från vårdnadshavare för att ha sitt barn i förskolan (Sameskolstyrelsen 2017).

Sameskolstyrelsens verksamhetskostnader fördelas 2017 på huvudsakliga verksamheter enligt följande:

Källa: Sameskolstyrelsens årsredovisning 2017, egen bearbetning.

Sameskola, förskoleklass och fritidshem svarade för 50 procent av verksamhetskostnaderna och är därmed den största av myndighetens huvudsakliga verksamheter (Sameskolstyrelsen 2018a).

4.5.8. Uppföljningar, utvärderingar och andra studier av Sameskolstyrelsens verksamhet

Av Sameskolstyrelsens årsredovisning till regeringen framgår att myndighetens bedömning är att de krav på återrapportering som framgår av myndighetens regleringsbrev är uppfyllda. Sameskolstyrelsen gör däremot ingen samlad bedömning av verksamheten och måluppfyllelsen (Sameskolstyrelsen 2018a).

Sameskolstyrelsen anger i sin årsredovisning att en ny verksamhetsplan har arbetats fram under hösten 2017 för årets förbättringsarbete i det systematiska kvalitetsarbetet. Det framgår vidare att det i och med planen finns en struktur och rutiner för skolverksamhetens löpande arbete. Riksrevisionen (2017) framförde i juni 2017 att det saknas att strukturerat arbete och ett systematiskt kvalitetsarbete. Detta har även uppmärksammats tidigare av såväl

30%

50%

5%

5%

10%

Samisk förskola

Sameskolan samt F-klass och fritidshem

Läromedel

Integrerad samisk undervisning

Fjärrundervisning

Skolverket (2003a) som Skolinspektionen (2013), dvs. bristerna består över tid.

En utmaning är att få fler legitimerade och behöriga lärare bl.a. i samiska. En annan är att utveckla elevhälsan så att samtliga kompetenser som ska finnas finns att tillgå på varje skola (Sameskolstyrelsen 2017, 2018a). Dessa iakttagelser stämmer väl med vad Skolinspektionen fann i sin tillsyn (2013).

Riksrevisionen (2017) har i sin granskning funnit dels brister från Sameskolstyrelsens sida, dels från regeringens sida.

Riksrevisionen bedömer att Sameskolstyrelsen har låg måluppfyllelse vad gäller de statliga målen för myndigheten, vilket bl.a. innebär att samiska elever i och utanför sameskolan inte får tillgång till utbildning med samiska undervisningsinslag. Vidare bedöms myndigheten ha svårt att uppfylla grundläggande krav som ställs på en statlig myndighet. När det gäller den integrerade undervisningen konstateras i rapporten att samma utvecklingsområden kvarstår ända sedan Skolverket genomförde en tillsyn 1994.

Beträffande regeringens styrning anser Riksrevisionen att regeringen vare sig har lyckats bedriva en ändamålsenlig styrning eller föreslå en ny. I sammanhanget konstateras att styrkedjan är otydlig, vilket även anges i utredningens direktiv (dir. 2017:37). Sametinget tillsätter nämnden för Sameskolstyrelsen på politiska grunder och inte, såsom är avsikten med nämndmyndigheter, med hänsyn till myndighetens uppdrag (se avsnitt 3.1).

Dock menar Riksrevisionen att trots alla brister fungerar sameskolorna i stort väl, men för att öka förutsättningarna för högre måluppfyllelse föreslår Riksrevisionen att huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen ska överföras till Sametinget. Det skulle dessutom, anser Riksrevisionen, ligga i linje med regeringsformen där det framgår att samernas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas (1 kap. 2 § regeringsformen, 1974:152). Här kan nämnas att Sametinget 2012 antog utbildningspolitiska mål, som uppdaterades 2017, där det uttalas att ”Sametinget övertar Sameskolstyrelsens verksamhet”. Detta bedöms av Sametinget vara en ny och ansvarsfull uppgift. Sametinget anser att en utbildningsnämnd ska inrättas och att det ska finnas ett kansli för utbildningsfunktionerna med en utpekad befattning som skolchef. Det anges vidare att en successiv uppbyggnad är nödvändig så att

den kompetensförstärkning som behövs, såväl inom kansliet som då det gäller förtroendevalda, hinner byggas upp (www.sametinget.se).

Detta ligger i linje med Riksrevisionens bedömning. Riksrevisionen anser att det behövs vidare utredning, bl.a. vad gäller såväl Sameskolstyrelsens som Sametingets förutsättningar och andra myndigheters förutsättningar att ta över vissa uppdrag, t.ex. läromedelsproduktionen och förändringar av instruktion och finansiering.

4.5.9. Sammanfattande kommentar – Sameskolstyrelsens organisation

Det finns brister i Sameskolstyrelsens organisation och verksamhet. Regeringen pekar i utredningens direktiv (2017:37) på brister i styrningen och anger också att Sameskolstyrelsen under flera år har fått kritik av Riksrevisionen för brister i den interna styrningen (se t.ex. Riksrevisionen 2015). Både regeringen och Riksrevisionen anser att det finns otydligheter i den övergripande styrningen där regeringen och Sametinget så att säga delar på styrningen av Sameskolstyrelsen.

Av direktivet (2017:37) framgår att utredningen ska analysera och föreslå lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter och säkerställa att verksamheten kan bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Riksrevisionen har lämnat ett förslag, nämligen att Sametinget ska ta över huvudmannaskapet. Som framgår av avsnitt 5.7.5 har detta föreslagits tidigare och Sametinget har också detta som en del av sitt Utbildningspolitiska program. Riksrevisionen pekar dock på att det behövs ytterligare utredning av förutsättningarna och det torde vara denna utrednings uppgift även om Riksrevisionen inte explicit anger det. Utredningen vill uppmärksamma på att det också har funnits förslag om ett kommunalt huvudmannaskap för sameskolorna (se avsnitt 5.7.3), något som Riksrevisionen inte alls berörde i sin granskning, trots att det finns förvaltningsområden där kommuner har ett uttalat ansvar för samiska och för att erbjuda förskoleverksamhet och äldreomsorg på samiska (2009:1299).

Det kan konstateras att de brister som finns har bestått över tid. Det handlar bl.a. om långsiktighet och systematik i kvalitetsarbetet

i den interna styrningen, men det handlar också om otydlighet i den övergripande styrningen.

Sameskolstyrelsen är en förhållandevis liten myndighet där huvuduppdraget är att vara huvudman för sameskolorna och bidra till den integrerade samiska undervisningen, men det finns, trots ett tydligt avgränsat huvuduppdrag, svårigheter med att komma till rätta med de brister som finns. Det är alltså angeläget att överväga om det behövs förändringar och i så fall vilka.

5. Vägen fram till dagens skolmyndigheter

I kapitel 4 redovisas skolmyndigheternas uppgifter 2017 myndighet för myndighet. För att lära av historien och kunna göra rimliga ställningstaganden inför framtiden behövs inte bara en beskrivning av skolmyndigheternas uppdrag i nutid, utan också en genomgång av dåtid. I detta kapitel redovisas därför statens uppgifter inom skolområdet, i huvudsak från 1940- eller 1950-talet, fram till de skolmyndigheter som finns 2017.

5.1. Tillsyn och kvalitetsgranskning

I detta avsnitt redovisas hur tillsyn och kvalitetsgranskning på skolområdet har växt fram över tid.

5.1.1. Organisering av tillsyn – från kyrkan till länsskolnämnderna

Tillsyn av skolan har funnits sedan folkskolan infördes 1842 och sköttes ursprungligen av kyrkan. Efter ett antal år, närmare bestämt 1861, bildades en statlig folkskoleinspektion vars målsättning var att inspektera folkskolorna en gång per år.

År 1914 fick inspektionen en ny instruktion och Folkskoleöverstyrelsen fick i uppdrag att leda och samordna inspektörernas arbete. Folkskoleöverstyrelsen fick förändrade uppgifter över tid, men hade kvar sitt inspektionsuppdrag ända fram till 1958.

Den 1 juli 1958 inrättades länsskolnämnder under ledning av Skolöverstyrelsen och länsskolinspektörer fick i uppgift att sköta granskningen av skolor.

Statliga gymnasieinspektörer fanns under 1970-talet inom Skolöverstyrelsen (SÖ). Dessa inspektörer, som var cirka 35 till antalet, hade både en kontrollerande och en rådgivande roll där den rådgivande rollen efter hand kom att dominera. En del av gymnasieinspektörerna var mycket erfarna och flera hade forskarutbildning, men det fanns också lärare som fick korttidsförordnaden som inspektörer. Avsikten var att dessa efter ett års tjänstgöring som inspektörer skulle gå tillbaka till sina ordinarie lärartjänster. Därutöver fanns inspektörer med kunskaper inom olika områden som inte var undervisningsämnen och det fanns också korttidsförordnade inspektörer från branschorganisationer, arbetsmarknadsorganisationer m.m. (SOU 2007:101).

Efter en omorganisation av SÖ och länsskolnämnderna 1982 inrättades en tjänst som skolinspektör för det obligatoriska skolväsendet och en för de frivilliga skolformerna vid varje länsskolnämnd. Skolinspektörerna hade bl.a. i uppgift att utöva tillsyn över att målen och riktlinjerna för skolan förverkligades (Thelin 1994). Länsskolnämndens uppdrag kom att innefatta tillsyn av att skolverksamheten bedrevs enligt nationellt fastställda mål och riktlinjer, men även rådgivning och stöd till skolor samt medverkan i nationell utvärdering (prop. 1980/81:107).

Riksrevisionsverket (1990) påpekade ett antal brister i länsskolnämndernas arbete. Det framkom bl.a. att tillsynens omfattning varierade mellan nämnderna och att tillsynen inte på ett tillräckligt sätt anknöt till statliga riktlinjer. Dessutom, menade Riksrevisionsverket, omfattade tillsynen inte i tillräcklig grad ledningsfunktionen i kommuner och skolor.

5.1.2. Kommunaliseringen – en decentralisering med granskning i efterhand

I samband med att kommunerna fick helhetsansvaret för skolan i början av 1990-talet avskaffades länsskolnämnderna. Den s.k. kommunaliseringen medförde en decentralisering av styrsystemet för skolan. Statens detaljreglering av verksamheten skulle ersättas med målstyrning. De läro- och kursplaner som infördes i mitten av 1990talet gav inga direktiv om undervisningens innehåll eller hur undervisningen skulle bedrivas. Av kursplanerna framgår i stället de mål och resultat som skulle uppnås, med stort utrymme för anpassning

till lokala förhållanden. Samtidigt ökade kraven på brukarinflytande och valfrihet och i och med friskolereformen 1992 ökade antalet fristående skolor påtagligt. I det nya decentraliserade systemet skulle verksamheten som genomfördes ute i kommunerna kontrolleras av staten i efterhand genom uppföljning, utvärdering och tillsyn.

Statens skolverk (Skolverket), som ersatte länsskolnämnderna, fick som huvuduppgift att svara för normering genom kursplaner och betygskriterier och för nationell granskning, uppföljning och utvärdering. Den nya myndigheten tog alltså över tillsynen som sågs som ett komplement till uppföljning och utvärdering. Under Skolverkets första tid, 1991–1993, var det myndighetens cirka 75 lokala kontor som utövade tillsynen och alla beslut fattades av Skolverkets generaldirektör. Regelrätt kontroll i form av statlig tillsyn fick litet utrymme till en början och genomfördes i princip bara på förekommen anledning, dvs. efter klagomål eller signal om brister (SOU 2007:101).

Riksdag och regering önskade dock en grundligare granskning av skolan och därför utökade Skolverket sin tillsyn och utvecklade verksamheten kontinuerligt under 1990-talet. Utvecklingen gick från att i huvudsak bara utreda anmälningar till att även bedriva systematisk tillsyn på nationell nivå där alla kommuner granskades under en sexårscykel. Antalet anmälningsärenden ökade dessutom kontinuerligt. Under denna period ökade också fokus på att tillsynen skulle bidra till skolförbättring.

År 1994 skapade Skolverket en särskild tillsynsenhet och de 75 kontoren lades samman till åtta större regionala kontor. De åtta kontoren, som hade flera olika uppgifter, genomförde tillsynen, men den centrala tillsynsenheten styrde, samordnade och kvalitetssäkrade verksamheten (SOU 2007:101). Trots denna utveckling anförde regeringen i budgetpropositionen för 2000 att Skolverket inte hade infriat begäran om att tillsynen skulle öka i omfattning (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 16).

5.1.3. Kvalitetsgranskning skulle komplettera tillsynen

Redan före kritiken i budgetpropositionen 2000 (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 16) bedömde regeringen i sin utvecklingsplan för 1997 att tillsynen behövde kompletteras med kvalitetsgranskning. Det

handlade bl.a. om att bedöma om kvaliteten var likvärdig mellan kommuner och mellan skolor. Regeringens syfte var också att få underlag för bedömning av måluppfyllelsen inför eventuella beslut om förändringar av skolans styrdokument (skr. 1998/99:121).

Regeringen gav 1998 Skolverket i uppdrag att genomföra nationella kvalitetsgranskningar och 1999 inrättades en kvalitetsgranskningsnämnd som fullgjorde denna uppgift. Kvalitetsgranskningarna genomfördes av statliga utbildningsinspektörer som hämtades dels från Skolverkets egen personal, dels förordnades experter för viss tid med särskild sakkunskap beroende av granskningsområde. Denna typ av granskningar blev kortlivade och en förändring skedde efter ett fåtal år.

5.1.4. Skolverket fick tillsyn och kvalitetsgranskning som huvuduppgift

I utvecklingsplanen Utbildning för kunskap och jämlikhet bedömde regeringen att granskningen av kvalitet och kvalitetsarbete i skolor och kommuner borde stärkas och bli en av Skolverkets centrala myndighetsuppgifter (skr. 2001/02:188). Frågor om skolutveckling skulle i stället ligga i en särskild myndighet som skulle bildas – Myndigheten för skolutveckling (MSU, se vidare avsnitt 5.2.4). Skolverkets huvuduppgift, dvs. tillsyn och kvalitetsgranskning skulle rymmas inom en utbildningsinspektion.

Slutsatserna och beslut från varje inspektion skulle enligt regeringens utvecklingsplan återföras till den kommun, enskilda huvudman och, i förekommande fall, de skolor och övriga verksamheter som granskats. I återföringen kunde enligt regeringens bedömning ”även ingå att lämna råd och rekommendationer rörande deras framtida kvalitetsarbete” (skr. 2001/02:188 s. 28).

Förslagen i utvecklingsplanen genomfördes och 2003–2007 bedrev Skolverket en utbildningsinspektion som omfattade såväl tillsyn som kvalitetsgranskning på nationell nivå. Tillsynen bedrevs utifrån en sexårscykel. Vid sidan av denna inspektion bedrevs även tillsyn av anmälningsärenden (2002:1160).

I samband med att utbildningsinspektionen inrättades vid Skolverket avvecklades Kvalitetsgranskningsnämnden (prop. 2003/04:1, utg.omr.16, bet. 2003/04:UbU1, rskr. 2003/04:92, 93).

I budgetpropositionen för 2003 uttalade regeringen ambitionen att Skolverkets inspektion på sikt skulle fördubblas (prop. 2002/03:1, utg.omr. 16) och i budgetpropositionen för 2004 anges målet att inspektionen genom att fördubblas skulle omfatta varje kommun och alla skolor vart sjätte år. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och vuxenutbildning skulle med hänsyn till resursskäl granskas främst på huvudmannanivå (prop. 2003/04:1, utg.omr. 16).

5.1.5. Statens skolinspektion inrättas

Efter riksdagsvalet 2006 initierade regeringen återigen en översyn av myndighetsstrukturen på skolområdet och föreslog att en ny myndighet för tillsyn och kvalitetsgranskning skulle inrättas. Statens skolinspektion (Skolinspektionen) skulle bildas (prop. 2007/08:50). Enligt regeringen skulle skapandet av en särskild myndighet för tillsyn och kvalitetsgranskning innebära att en god granskning av måluppfyllelsen och verksamheten inom förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning skulle kunna säkerställas.

Regeringen ansåg, i likhet med den bakomliggande utredningen (SOU 2007:79), att man genom att skilja tillsynsuppgifterna från de föreskrivande, utvecklande och bidragsförmedlande uppgifterna skulle få en tydlig och förutsägbar rollfördelning, vilket i sin tur skulle ge myndigheterna förutsättningar att genomföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. I ovan nämnda proposition utvecklade regeringen sin syn på frågan om att dela upp inspektion, uppföljning och utvärdering på olika myndigheter:

Några remissinstanser har uttryckt farhågor om att det kan vara problematiskt att skilja på inspektion respektive utvärdering och uppföljning i två olika myndigheter eftersom dessa uppgifter kompletterar varandra och eftersom inspektion utförd av en särskild inspektionsmyndighet riskerar att bli formfokuserad. Regeringen bedömer dock att en nära samverkan mellan Skolinspektionen och Skolverket kan kompensera för de eventuella negativa konsekvenser som en uppdelning av uppgifterna kan få. Skolinspektionen kommer i sin inspektionsverksamhet att ha tillgång till och nytta av uppföljningsinformation och utvärderingar som Skolverket tar fram och Skolverket kommer att ha nytta av material från Skolinspektionen i sitt arbete med uppföljning och utvärdering. Detta bör kunna skapa förutsättningar för ett gott samarbete mellan myndigheterna och det skulle även kunna ses som en ytterligare kvalitetskontroll att två myndigheter bearbetar information rörande samma verksamhet.

Regeringen ser, som framgått ovan och i likhet med flera remissinstanser, att det finns både för- och nackdelar med gränsdragningarna inom såväl den nuvarande som den framtida myndighetsstrukturen. Regeringen gör dock bedömningen att fördelarna med en särskild inspektionsmyndighet överväger när det gäller att skapa förutsättningar för effektiva statliga insatser i ett decentraliserat skolväsende (prop. 2007/08:50 s. 39).

Det var alltså mot bakgrund av regeringens vilja att ytterligare stärka den statliga kontrollen av skolan som en ny och oberoende myndighet, Statens skolinspektion, startade sin verksamhet den 1 oktober 2008. Den nya myndigheten var skild från Skolverket som behöll sitt ansvar för normering inom skolområdet. Skolinspektionen tog över Skolverkets kontor i den del där Utbildningsinspektion bedrevs och fick därmed en regional organisation. Detta var myndighetens beslut, men hade aviserats av regeringen redan i kommittédirektivet inför att Skolinspektionen inrättades (dir. 2008:3) och ett förslag om en sådan regional organisation lämnades också i det tidigare betänkandet (SOU 2007:79).

Skolverket övertog ansvaret för nationell skolutveckling från MSU som avvecklades 2008, efter att bara ha existerat i fem år (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161).

5.1.6. Sammanfattande kommentar – tillsyn och kvalitetsgranskning

Organiseringen av statens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolan har ändrats vid ett flertal tillfällen sedan början av 1990-talet när Skolverket bildades som central tillsynsmyndighet och ersatte den tidigare modellen med Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna, där länsskolnämnderna hade tillsynsansvaret. Organiseringen har sedan dess sett olika ut och fokus har även legat delvis olika, dels på tillsyn som rättssäkerhetsinstrument, dels på kvalitetsgranskning som en mer stödjande funktion för huvudmännen.

En röd tråd under dessa drygt 25 år har dock varit att staten kontinuerligt förstärkt sitt ansvar för tillsyn och annan granskning av skolan. Kulmen på denna utveckling kan sägas ha kommit när Skolinspektionen 2008 inrättades som statlig förvaltningsmyndighet med huvudsaklig uppgift att utöva tillsyn och genomföra kvalitetsgranskning över i huvudsak verksamheter inom skolväsendet.

Även om tillsynen i ett längre perspektiv stadigt har förstärkts så har staten under olika perioder lagt olika vikt på områden som tillsyn och stöd till huvudmän. Det har också i perioder varit fokus på att granskningen från statliga skolmyndigheter ska tas om hand av och bidra till utveckling hos huvudmännen. Detta har framför allt gällt olika former av kvalitetsgranskning. När det gäller själva tillsynen så har den ytterst sällan kopplats ihop med stöd.

Utredningen konstaterar, mot bakgrund av genomgången av tillsyn och kvalitetsgranskning över tid, att det finns för- och nackdelar med olika sätt att organisera statlig tillsyn och kvalitetsgranskning av skolväsendet, Det går också att argumentera för och emot vilken omfattning tillsyn och kvalitetsgranskning ska ha.

Oavsett uppfattning anser utredningen att det är viktigt att slå fast att tillsyn handlar om att kontrollera om nationella mål för utbildningen i skollagen (2010:800), eller annan författning, är uppfyllda. Därför anser utredningen att grunduppdraget för tillsynen måsta vara att leda till utveckling och förbättring av verksamheterna inom skolväsendet. Det kan handla om att elevers rättssäkerhet stärks på något centralt och avgränsat område, men också om att tillsynen leder till att en verksamhets systematiska kvalitetsarbete förbättras, vilket därmed skapar förutsättningar för en högre kvalitet i verksamheten.

5.2. Statliga myndigheters stöd till skolutveckling

5.2.1. Skolutveckling med stöd av länsskolnämnderna

Skolutveckling har under lång tid innefattat två spår, dels ett spår där ämnet och den enskilde läraren står i fokus, dels ett spår där hela skolans organisation är i centrum för skolutvecklingen (Ekholm 2003).

Under efterkrigstiden växte gradvis den sammanhållna enhetsskolan fram. Som nämns i avsnitt 5.1.1 inrättades länsskolnämnderna 1958. Utöver granskning skulle nämnderna även arbeta med interkommunal samverkan och skolutveckling. En av orsakerna till att skapa en regional skolbyråkrati var att en samlad pedagogisk kompetens kunde byggas upp inom en egen statlig byråkrati för skolområdet. I sammansättningen av nämndernas styrelser betonades just behovet av pedagogisk sakkunskap (SOU 1955:31).

Styrning av skolan skedde via Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna med stöd av skollagen, detaljerade läroplaner, timplaner och statsbidragsbestämmelser.

Skolutveckling var en viktig uppgift för länsskolnämnderna och skolinspektörerna skulle vara ledande i det pedagogiska utvecklingsarbetet. Inspektören skulle alltså både utöva tillsyn (se avsnitt 5.1.1) och stödja pedagogiskt utvecklingsarbete (SOU 1955:31).

Inom länsskolnämnderna kom en ny befattning att inrättas, fortbildningskonsulenten, som hade skolutveckling som en viktig arbetsuppgift. Fortbildningskonsulenten hade både en statlig och kommunal förankring, då konsulenten var anställd både som lärare i en kommun och som statlig tjänsteman. Fortbildningskonsulenterna kom att få en central roll när nya läroplaner och skolreformer skulle genomföras. Konsulenterna hade också en viktig roll i att svara för ämnesutvecklingen (SOU 1973:48).

5.2.2. Skolutveckling efter skolans decentralisering

Efter hand upplevdes den statliga styrningen vara problematisk och med början under 1970-talet blev styrningen allt svagare. Exempelvis märktes detta genom grundskolans läroplan från 1980 (Lgr 80). Lgr 80 innebar att läraren i allt väsentligt fick välja undervisningsmetoder och arbetssätt själv. Skolorna skulle nu också utarbeta lokala arbetsplaner som skulle utgöra ett lokalt styrdokument för verksamheten. Regelstyrningen som tidigare styrt skolan uppluckrades och i stället blev allt högre grad av målstyrning statens styrinstrument. En ny decentraliseringsfilosofi slog successivt igenom.

Under 1980-talet tillsattes kommittéer som skulle utreda relationen mellan stat, kommun och skola. År 1989 presenterades propositionen Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41). Staten satte nu upp målen och sedan fick kommunerna fritt se till att målen kunde nås.

Kommunerna fick alltså ett betydligt större ansvar för skolorna. Detta visades sig bl.a. i tjänstetillsättning och lönesättning av lärare och rektorer som tidigare bestämts av staten, men nu blev ett kommunalt ansvar. Det blev också kommunernas ansvar att se till att

lärarna fick en god fortbildning och fortbildningskonsulenterna avvecklades därmed.

I samband med att kommunerna fick helhetsansvaret för skolan ersattes Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna den 1 juli 1991 av den nya myndigheten Skolverket.

Staten kom nu att omdisponera de ekonomiska medlen så att enskilda kommuner och skolor fick egna medel till fortbildning inför nya reformer. En viktig förändring var också att kommunerna fick en summa pengar att använda fritt för kompetensutveckling av lärare. Skolutveckling i detta avseende innebar alltså en markant förskjutning av vem som ägde skolutvecklingsfrågan. Det var kommunerna och inte längre staten, via länsskolnämnderna, som blev ansvariga för skolutveckling.

Övergången från regelstyrning till målstyrning fick också konsekvenser för skolutvecklingsmöjligheterna. I en regelstyrd skola reglerade staten t.ex. själva organiseringen av undervisningen. I en målstyrd skola öppnades däremot upp för lokala initiativ som skulle resultera i bättre måluppfyllelse. Dessa mål skulle ställas upp av såväl stat som kommun. Samtidigt lyftes några instanser och funktioner fram som viktiga i den nya kommunala skolan. Skolstyrelsen hade ett viktigt uppdrag i att peka ut färdriktningen, men framför allt betonades skolledarens roll i det pedagogiska utvecklingsarbetet. Även lärarna själva skulle i högre grad ta initiativ till skolutveckling (SOU 2014:5).

5.2.3. Skolverkets utvecklingsdialoger

Skolverket fick hösten 2000 i uppdrag av regeringen att under en begränsad tidsperiod, fram till den 30 juni 2003, särskilt arbeta med att utveckla formerna för att stödja utvecklingen inom skolväsendet (U2000/03873/S). Syftet var att Skolverket aktivt och i samråd med kommunerna skulle stödja skolor där många elever inte nådde målen. Den ändrade inriktningen av myndighetens insatser innebar att medel för lokal skolutveckling tillfördes i form av riktade insatser till följd av uppsökande verksamhet och i mindre utsträckning efter ansökan. Uppdraget ledde till att Skolverkets medarbetare under 2001 och 2002 mötte företrädare för ett stort antal kommuner i omfattande utvecklingsdialoger för att stödja kommunerna i deras kvalitetsarbete.

En extern utvärdering av utvecklingsdialogerna som utfördes av ett danskt utvärderingsinstitut visade tillsammans med Skolverkets interna utvärderingar att kommuner och skolor ställde sig mycket positiva till att möta statliga representanter i samtal om den konkreta verksamheten och som aktivt deltog i att lösa praktiska problem (Ekholm 2005).

5.2.4. Skolutveckling blev en uppgift för MSU

I budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1, utg.omr. 16) bedömde regeringen att statens roll i det decentraliserade systemet måste stärkas. De utvecklingsfrämjande insatser som staten ansåg nödvändiga skulle skiljas från den granskande och kvalitetsbedömande myndighetsrollen. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att Skolverkets dåvarande uppgifter borde renodlas och en ny utvecklingsmyndighet bildas. Liknande argument framfördes även i regeringens utvecklingsplan (skr. 2001/02:188, se även avsnitt 5.1.4).

MSU inrättades den 1 mars 2003 och tog i huvudsak över Skolverkets uppdrag om skolutveckling. Myndigheten fick uppdraget att stödja utvecklingsarbete i kommuner och skolor, visa på framgångsfaktorer samt dokumentera och sprida intressanta exempel. MSU hade huvudkontor i Stockholm och fem regionala avdelningar.

5.2.5. Skolutvecklingen begränsades – huvudmannens eget ansvar betonades

I syfte att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur överlämnade regeringen i februari 2008 propositionen Nya Skolmyndigheter (prop. 2007/08:50) till riksdagen med förslag till omfattande förändringar i den statliga skoladministrationen.

Statens ansvar behövde förtydligas, renodlas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudman. Regeringen framhöll att kvalitetsutvecklingen i ett mål- och resultatstyrt skolväsende först och främst var ett ansvar för varje huvudman och skola. Verksamhetens självbestämmande och den professionella friheten för lärare och rektorer borde enligt regeringen öka och av den anledningen skulle de statliga utvecklingsinsatserna begränsas.

De nationella skolutvecklingsinsatser som Skolverket genomförde skulle kunna motiveras utifrån ett statligt ansvar för likvärdighet över landet och utifrån att det förelåg ett tydligt mervärde i nationella insatser. De statliga utvecklingsinsatserna fick enligt regeringen inte leda till att skolhuvudmännens ansvar för att lokalt utveckla skolan i förhållande till de nationella målen begränsades eller blev otydligt. Regeringen bedömde därför att statens utvecklingsinsatser borde begränsas och förtydligas. Förslagen fick bl.a. till följd att MSU lades ned och att Skolverket tog över ansvaret för nationell skolutveckling (prop. 2007/08:50).

5.2.6. Skolutveckling under senare år

Under senare år har Skolverket tillförts stora resurser för nationell skolutveckling, dvs. för stöd till huvudmännens arbete med skolutveckling. Till stor del är stödinsatserna generella, men under senare år har även riktade insatser ökat i omfattning (se avsnitt 4.1.5).

5.2.7. Sammanfattande kommentar – statens organisering av stöd till skolutveckling

Stöd till skolutveckling har varit en statlig uppgift under lång tid. Stödet har avsett såväl utveckling av skolan som organisation som utveckling och fortbildning av enskilda skolledare och lärare. Stöd till skolutveckling har dock bedrivits med olika inriktning och ambitionsnivå från tid till annan.

Utredningen kan konstatera att statens stöd till skolutveckling, eller skolförbättring, har ökat väsentligt under senare år. Det gäller såväl generella som riktade insatser.

Av direktivet till denna utredning framgår att regeringen anser att det fortsatt krävs effektivt stöd till skolutveckling (dir. 2017:37).

En uppgift för utredningen är att, mot bakgrund av utvecklingen över tid, analysera och överväga vilket behov som finns av statligt stöd till utveckling inom skolväsendet och bedöma hur det bör organiseras för att bli så effektivt som möjligt. Ska effektivt statligt stöd till skolutveckling t.ex. bedrivas på nationell nivå eller behövs det också insatser som är anpassade efter lokala förutsättningar och hur ska de i så fall organiseras?

5.3. Det statliga ansvaret för specialpedagogiskt stöd och huvudmannaskapet för specialskolorna

I detta avsnitt behandlas statliga skolmyndigheters ansvar för specialskolorna och specialpedagogiskt stöd över tid. I avsnittet används uttrycken handikapp, funktionshinder och funktionsnedsättning i huvudsak beroende av vilket uttryck som användes under de olika tidsperioder som beskrivs nedan.

5.3.1. Specialskolan – Skolöverstyrelsens ansvar

Specialskolor – i huvudsak en statlig angelägenhet

Från att ha varit ett kommunalt eller landstingskommunalt ansvar överfördes utbildningen inom specialskolor helt till staten 1938 (Skolverket 2005) och utbildning anordnades för elever med dövhet i fyra distrikt i landet, med skolor i Härnösand, Lund, Stockholm och Vänersborg. För elever med dövstumhet startades en skola i Örebro som senare blev ett femte distrikt med samma typ av utbildning som övriga specialskolor. På 1960-talet startades ytterligare tre specialskolor med hela landet som upptagningsområde. Dessa hade olika inriktningar: mot döva och hörselskadade elever med utvecklingsstörning (Åsbackaskolan i Gnesta), synskadade och synskadade elever med ytterligare funktionshinder (Ekeskolan i Örebro) och döva elever med beteendestörning (Hällsboskolan i Sigtuna). Utbildning för elever som var blinda och synskadade bedrevs vid Tomtebodaskolan i Solna (SOU 1998:66). Här kan noteras att eleverna, i enlighet med den tidens synsätt, beskrivs som att de är hörselskadade, synskadade osv., inte i termer av att de har en funktionsnedsättning.

Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna fick det övergripande ansvaret för skolgången för elever med handikapp och fick också vissa förvaltningsuppgifter i förhållande till specialskolorna, som i övrigt var egna nämndmyndigheter.

På 1970-talet kom huvudmannaskapet för specialskolorna att diskuteras. Det fanns, som även framgått av tidigare avsnitt, en decentraliseringstanke och Utredningen om skolan, staten och kommunerna framhöll i sitt betänkande att specialskolan egentligen var

en utbyggnad av den specialundervisning som fanns inom grundskolan och det framhölls att specialskolorna skulle kunna behålla karaktären av en speciell skolform även med ett kommunalt huvudmannaskap (SOU 1975:6).

Integrationsutredningen ansåg däremot att ett kommunalt huvudmannaskap inte skulle garantera att den kompetens som fanns vid de olika specialskolorna skulle kunna upprätthållas och ansåg det inte heller som självklart att det skulle vara ett kommunalt åtagande att anordna regional eller rikstäckande utbildning (SOU 1979:50). Regering och riksdag hade ingen avvikande uppfattning utan konstaterade att det inte fanns några hinder för samverkan med kommunala skolor och därmed fanns det ingen anledning att förändra huvudmannaskapet (prop. 1980/81:100, bet. 1980/81:UbU25, rskr. 1980/81:332).

Specialpedagogiskt stöd via länsskolnämnderna

Länsskolnämnderna hade inte bara visst ansvar för specialskolorna, utan hade också en stödorganisation med konsulenter för vissa funktionshinder. Dessutom fanns det regionala planeringsberedningar, knutna till länsskolnämnderna, vars syfte var att genom regional samverkan bl.a. bidra till större valmöjligheter beträffande skolgången för elever med handikapp (1984:75). Vidare skulle Statens institut för läromedel (SIL) producera läromedel för elever med funktionshinder (1987:58).

5.3.2. Statens institut för handikappfrågor

I samband med att Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna avvecklades 1991 fördes ansvaret för frågor om elever med handikapp över till den nya myndigheten Statens institut för handikappfrågor (SIH) och länsskolnämndernas s.k. fältorganisation togs i allt väsentligt över av SIH. Genom detta skapades enligt dåvarande regering en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun som bl.a. innebar att det skulle vara tydligt vilken statlig myndighet som ansvarade för frågor som rörde elever med handikapp. Organiseringen skulle motverka den brist på enhetlighet och koncentration som hade funnits tidigare, när ansvaret hade varit fördelat på flera

statliga myndigheter som dessutom hade andra ansvarsområden. De resurser som avsatts för att tillgodose elevernas intressen och behov skulle dessutom kunna användas mer effektivt (prop. 1990/91:18).

I propositionen nämns även möjligheten att överföra uppgifterna till Skolverket som också inrättades 1991, men regeringen ansåg att en sådan lösning återigen skulle leda till oklara ansvarsförhållanden i en myndighet med flera skilda uppgifter. Det kan dock noteras att elever med handikapp fortfarande skulle ingå i Skolverkets uppdrag att utveckla och utvärdera skolan i överensstämmelse med de nationella målen för utbildningen.

SIH-utredningen framhöll att Skolverkets och SIH:s fältorganisationer skulle samverka (Ds 1995:60). Utbildningsutskottet förstärkte detta ytterligare i sitt betänkande och poängterade att Skolverkets fältorganisation och SIH:s konsulenter måste agera tillsammans och samverka på ett sätt som kunde gagna de handikappade eleverna i hela skolväsendet (bet. 1990/91:UbU21). Utskottet ansåg dock att det inte skulle vara möjligt för Skolverket att själv ha den expertkompetens som krävdes. I nämnda departementspromemoria betonas att samarbetet borde utvecklas och att de olika kompetenserna borde tas till vara. Något utvecklas samarbete förekom emellertid knappast. På åtminstone en ort var de båda fältorganisationerna samlokaliserade så där förekom, enligt utredningens egen erfarenhet, informella former av samverkan mellan Skolverkets undervisningsråd och SIH:s konsulenter, men något systematiskt samarbete fanns inte heller där.

Det konstaterades senare att beslutet om att inrätta SIH inte hade föregåtts av en mer förutsättningslös prövning av behovet av stöd när det gäller elever med olika handikapp. Inte heller hade det egentligen prövats om det centrala myndighetsansvaret inom skolans område skulle kunna klaras inom en myndighet (Ds 1995:60).

I departementspromemorian lämnades ett förslag om att en utredning skulle få i uppdrag att förutsättningslöst pröva uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten och de kommunala huvudmännen och med en uttalad inriktning att myndighetsuppgifter för SIH och Skolverket skulle slås samman.

5.3.3. FUNKIS-utredningens förslag om att ta bort specialskolan som skolform

År 1998 föreslog FUNKIS-utredningen att specialskolor med ett regionalt upptagningsområde skulle upphöra som egen skolform. Förslaget innebar att de fem kommuner där dessa skolor var belägna skulle ta över ansvaret för skolorna. När det gällde riksskolorna föreslogs att Ekeskolan, för elever med blindhet och synskada och ytterligare funktionsnedsättning, samt Hällsboskolan, för elever med talskada eller dövhet eller hörselskada som på grund av bl.a. beteendestörningar inte kunde gå i en regional specialskola, skulle läggas ned. Det bedömdes att dessa elevgrupper skulle kunna få sin utbildning tillgodosedd i hemkommunerna. Däremot förslogs att det fortfarande skulle finnas resurscenter för dessa elever.

För att försäkra sig om tillgången till en teckenspråkig miljö föreslogs att krav på teckenspråkig grundskola skulle regleras i skollagen.

Åsbackaskolan, för elever med dövhet eller hörselskada och utvecklingsstörning, föreslogs däremot ha ett fortsatt statligt huvudmannaskap och dessutom föreslogs att Åsbackaskolan skulle överta ansvaret för utbildningen för elever med dövblindhet.

Syftet med den föreslagna förändringen var att utbildningen för de elever som tillhörde specialskolans målgrupp skulle vara jämställd med övrig utbildning i det offentliga skolväsendet och att förändringen skulle bidra till en likvärdig utbildning för alla elever. Staten skulle dock, enligt förslaget, bidra med verksamhetsstöd genom avtal med kommunerna (SOU 1998:66).

Regeringen anslöt sig till flertalet förslag som lämnades av FUNKIS-utredningen, men bl.a. mot bakgrund av ett flertal remissinstansers tveksamhet bedömde regeringen att de regionala specialskolorna skulle finnas kvar och att huvudmannaskapet även fortsatt skulle vara statligt (prop. 1998/99:105, bet. 1999/2000:UbU4, rskr. 1999/2000:14).

5.3.4. SIH avvecklades och inordnades i en ny myndighet – Specialpedagogiska institutet

Av propositionen Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd (prop. 1998/99:105) framgår att redan när SIH inrättades fanns det kritiska röster som menade att en sådan organisation stred mot principen att ansvaret för frågor om funktionshinder ska ligga på alla nivåer i skolsystemet – staten, kommunerna eller andra huvudmän och skolorna. Flera framhöll också att det specialpedagogiska stödet inte borde särskiljas från andra skolfrågor. Regeringen ansåg emellertid att det möjligen fanns en delvis oklar ansvarsfördelning mellan myndigheterna med brister i samverkan mellan SIH och Skolverket som följd.

I nämnda proposition anges att statens stöd i specialpedagogiska frågor vid denna tid främst var riktat mot elever med synskada, dövhet och hörselskada, rörelsehinder, grav språkstörning och utvecklingsstörning. Det var också för dessa elever det fanns särskilda skolformer. Stödet till elever med neuropsykologiska funktionsnedsättningar var däremot inte alls lika utbrett. Regeringen uttalade att det borde vara ett kommunalt ansvar att stödja de sistnämnda grupperna, medan staten skulle följa forskning och sprida ny kunskap inom området.

Regeringen kom dock fram till att en ny myndighet med en beslutande nämnd som skulle ha ett samlat ansvar för det specialpedagogiska stödet borde inrättas (prop. 1998/99:105, bet. 1999/2000:UbU4, rskr. 1999/2000:14).

Den 1 juli 2000 bildades Specialpedagogiska institutet (SIT) som ersatte SIH och fyra resurscenter för elever med syn- eller talskada. Därutöver kom ett antal kunskapscentrum inom områdena rörelsehinder, dövhet, hörsel och autism att ingå i myndigheten, liksom datapedagoger som tidigare funnits vid särskilda regionala centrum.

Av myndighetens numera upphävda instruktion (2001:286) framgår att verksamheten hade huvudkontor i Härnösand och var indelad i fem regioner med kontor i Umeå (som också hade en särskild enhet för försäljning av läromedel), Stockholm (som även hade en enhet som producerade läromedel), Örebro, Göteborg och Malmö. Det fanns dessutom tjugo lokalkontor och fem resurscentrum där elever kunde erbjudas visstidsutbildning som syftade till att de sedan skulle fortsätta sin utbildning på hemorten.

Basuppgifterna kom att främst bestå i att ge råd och handledning, genomföra kompetensutvecklingsinsatser, informera om specialpedagogiska frågor, bidra till specialpedagogisk utveckling, sammanställa och sprida forskning och samverka internationellt inom området.

5.3.5. Specialskolorna blev en egen myndighet – Specialskolemyndigheten

Specialskolorna hade varit egna myndigheter med nämnder bestående av företrädare för såväl stat, kommuner som landsting dels för att ge inflytande, dels för att öka de specialpedagogiska kunskaperna lokalt. Vid samma tidpunkt som SIT bildades, den 1 juli 2000, slogs de enskilda skolmyndigheterna samman till en. Specialskolemyndigheten ansvarade för undervisningen av barn och ungdomar med dövhet och hörselskada, dövhet eller hörselskada och utvecklingsstörning samt barn och ungdomar som var födda med dövblindhet. Ett särskilt uppdrag var att säkerställa en god teckenspråkig miljö, men också att svara för likvärdighet och kvalitetsutveckling vid specialskolorna (1995:401).

5.3.6. SIT och SPM avvecklades och Specialpedagogiska skolmyndigheten inrättades

Den 1 juli 2008 återetablerades Ekeskolan och Hällsboskolan (prop. 2007/08:112, bet. 2007/08:UbU16, rskr. 2007/08:212). Den utredning som, i enlighet med sina direktiv, lämnade detta förslag hade också i uppdrag att granska ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gällde specialskolan. I betänkandet föreslogs dock inga förändringar, förutom ett ökat statligt bidrag till kommunala insatser för elever med hörselskada (SOU 2007:30).

I mars 2007, parallellt med nämnda utredning, fick en särskild utredare i uppdrag att göra en myndighetsöversyn av de statliga förvaltningsmyndigheterna inom skolområdet. Av direktivet, när det gäller specialpedagogiska frågor, framgår att utgångspunkten skulle vara att en särskild myndighet skulle ge råd och stöd i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder samt bedriva undervisning för vissa barn och unga med

funktionshinder. Utredaren skulle särskilt pröva om SPM skulle kunna bli en operativ avdelning i den nya myndigheten. Varför en förändring behövdes framgår inte av direktivet (dir. 2007:28), förutom att det klart framgår att kostnaderna skulle sänkas och myndigheterna totalt sett bli färre.

Utredaren konstaterar i sitt betänkande att mångfalden av myndigheter med uppgifter som berörde barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder bidrog till otydliga ansvarsförhållanden och gränsdragningsproblem. Myndigheter som hade sådana uppgifter var SIT, SPM, Skolverket och MSU (SOU 2007:79). Det bedömdes att en sammanslagning av SIT och SPM, till Myndigheten för specialpedagogik, skulle innebära högre effektivitet och leda till ökad samsyn och verksamhetsmässiga fördelar som bl.a. skulle gynna elever och vårdnadshavare. Utredningen menade också att en gemensam myndighet skulle öka förutsättningarna för samverkan och erfarenhetsutbyte och främja kvaliteten i den stödjande verksamheten.

I betänkandet föreslås att ledningen för myndigheten skulle lokaliseras till Härnösand och att myndigheten skulle finnas i fem regioner, nämligen Göteborg, Malmö, Stockholm, Umeå och Örebro. Dessutom föreslogs att lokalkontor skulle inrättas i den utsträckning det behövdes. Av kommittédirektivet inför bildandet av myndigheten anger den dåvarande regeringen att det fanns behov av verksamhet på flera orter (dir. 2008:5).

Regering och riksdag följde i stort sett utredningens förslag men ändrade namnet till Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), vilket flera remissinstanser hade föreslagit (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161). Av propositionen framgår att regeringen ansåg att den nya myndigheten skulle ses som ett sätt att öka tydligheten för elever, vårdnadshavare och kommuner vad gäller vem som har ansvaret för frågor som rör utbildning, råd och stöd. Regeringen ansåg dock att en ny myndighet för elever med funktionshinder inte fick innebära att övriga myndigheter inom utbildningsområdet avhände sig sitt ansvar för dessa elever. Genom att Skolverket skulle behålla sektorsansvaret och genom att perspektivet skulle finnas med i Skolinspektionens granskningar skulle det fortfarande komma att finnas kompetens om funktionshindrade elever vid fler myndigheter än SPSM (prop. 2007/08:50).

SPSM inrättades den 1 oktober 2008 och blev den huvudsakliga myndigheten, eller åtminstone den myndighet som har det mest omfattande uppdraget, för specialpedagogiska frågor.

5.3.7. Sammanfattande kommentar – statligt specialpedagogiskt stöd och specialskolan

Från att inledningsvis ha legat i en och samma myndighet som övriga skolfrågor har statens ansvar för och stöd i specialpedagogiska frågor i hög grad separerats och lagts i egna myndigheter.

Enligt utredningens direktiv ska utredningen bl.a. utreda och föreslå hur det statliga specialpedagogiska stödet bör organiseras på ett tydligt och effektivt sätt (dir. 2017:37).

Historiken visar att frågan inte är enkel och att olika strömningar har funnits. Diskussioner om att de specialpedagogiska frågorna i stort ska hanteras i egna myndigheter eller ej har varit ständigt återkommande, men staten har under de senaste dryga 25 åren vidhållit att specialpedagogiska frågor är så specifika att de åtminstone delvis ska särskiljas från övriga skolfrågor.

Detsamma gäller specialskolorna. Sådana har funnits länge och sedan 1938 har de bedrivits i statens regi. Huvudmannaskapet har diskuterats många gånger, men specialskolorna har bedömts så specifika med ett behov av särskild kompetens att statsmakterna har ansett det lämpligast att behålla staten som huvudman, även när kommunerna blev huvudmän för den största delen av övriga skolväsendet.

Utredningen har inte funnit några studier om vilka konsekvenser olika myndighetsstrukturer har fått för eleverna eller några gedigna argument för statsmakternas ställningstaganden när det gäller specialpedagogiska frågor och huvudmannaskapet för specialskolan. Utredningen håller det för troligt att staten bedömt att attitydförändringar, synen på särskilt stöd och elever med funktionsnedsättning inte förändrats tillräckligt i riktning mot att de specialpedagogiska frågorna är en väsentlig del av skolans och förskolans

hela uppdrag. Det skulle alltså, med ett sådant synsätt, å ena sidan

kunna finnas en risk att frågorna inte skulle få tillräckligt utrymme och en tillräckligt stark ställning i förhållande till elevers och barns behov och möjligheter om frågorna skulle hanteras gemensamt med andra frågor. Eller, går det, å andra sidan, att stärka det generella

specialpedagogiska stödet från statens sida samtidigt som staten ser till att stödet kommer till nytta för varje elev eller barn som behöver det?

5.4. Uppföljning och utvärdering

De stora skolreformerna med början vid 1900-talets mitt föregicks ofta av försöksverksamhet som även utvärderades. Den tidens mest avancerade pedagogiska forskning användes i reformarbetet. Fokus låg på att så långt som möjligt i förväg säkra de beslut som fattades och sedan justera under tiden som reformerna genomfördes. Att utvärdera i efterhand var däremot inte lika högt prioriterat (SOU 2014:12).

Efter förslag i propositionerna Skolans utveckling och styrning och Ansvaret för skolan beslutade riksdagen principerna för den nuvarande ansvarsfördelningen mellan staten och skolhuvudmännen (prop. 1988/89:4, bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95, prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Mål- och resultatstyrning infördes för skolsektorn. Det innebar ett ökat lokalt ansvar för verksamheten. Den statliga detaljstyrningen minskade samtidigt som kraven på utvärdering och resultatkontroll skärptes. Den nya myndigheten Skolverket, som inrättades 1991, fick som övergripande uppgift att hävda de nationella målen för skolväsendet. En huvuduppgift blev att utveckla och ansvara för en nationellt sammanhållen och samordnad uppföljning och utvärdering av skolväsendet.

Av propositionen om skolans utveckling och styrning framgår att traditionen att utvärdera verksamheten hade varit svag i svensk skola. Den dåvarande regeringen menade att målstyrning förutsätter att läroplanens mål närmare preciseras i det lokala planeringsarbetet. Ett styrsystem som i större utsträckning skulle bygga på målstyrning förutsatte kraftigt utökade insatser för utvärdering på alla nivåer i skolväsendet (prop. 1988/89:4). Detta upprepas sedan i ansvarspropositionen där regeringen anger att uppföljning och utvärdering måste bedrivas såväl på den enskilda skolan som på kommunal och nationell nivå (prop. 1990/91:18).

Avsikten var att riksdag och regering regelbundet skulle få en bild av tillståndet i skolan genom utvärderingar och andra rapporter. Den

då befintliga uppföljningen och utvärderingen av verksamheten i skolan betraktades av regeringen som osystematisk och fragmentarisk.

Av ansvarspropositionen framgår också att Skolöverstyrelsen vid den tiden arbetade med att ta fram riktlinjer för den nationella utvärderingen av undervisningsresultat. Regeringen ansåg att denna utvärdering skulle kompletteras av en nationell uppföljning i syfte att systematiskt kunna jämföra kommunernas prestations- och kostnadsutveckling för de olika skolformerna, dvs. för de samlade statliga och kommunala resurserna (prop. 1990/91:18).

Det nationella utvärderingsprogrammet skulle enligt regeringen utvecklas successivt. En viktig uppgift förväntades bli att planera och samordna arbetet, så att en samlad bild av skolans verksamhet skulle kunna presenteras som underlag för ställningstaganden i fråga om skolans framtida styrning och utveckling. Det borde, enligt ansvarspropositionen, ankomma på regeringen att ge riktlinjer för det fortsatta arbetet.

I slutbetänkandet Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan (SOU 2014:12) konstateras att Skolöverstyrelsens nationella utvärderingsprogram aldrig kom att fullföljas. Arbetet avslutades i samband med att Skolöverstyrelsen avvecklades och Skolverket tog över ansvaret för utvärdering.

Skolverket har på eget initiativ genomfört flera nationella utvärderingar av grundskolan. Den senaste stora utvärderingen, NU 03, genomfördes 2003 (Skolverket 2003b). Fortfarande saknas dock ett nationellt system för att mäta och jämföra elevernas kunskaper över tid (SOU 2014:12).

5.4.1. Sammanfattande kommentar – statens ansvar för uppföljning och utvärdering

Omkring ett kvarts sekel har förflutit sedan kommunerna fick helhetsansvaret för skolan och mål- och resultatstyrningen introducerades. Under årens lopp har flera offentliga utredningar och myndighetsrapporter uppmärksammat brister i den styrmodell som benämns mål- och resultatstyrning och inte minst i den viktiga uppföljning och utvärdering som är tänkt att ligga till grund för förändringar och utveckling av styrningen på olika nivåer i systemet.

Det har enligt utredningens uppfattning skett en utveckling av uppföljnings- och utvärderingssystemet efter Skolverkets bildande. Intensiteten har dock varierat över tid och fortfarande kvarstår ambitioner att infria. System- och reformutvärderingar, som rimligtvis är viktiga, har t.ex. inte alls fått särskilt stort utrymme.

Skolinspektionens tillsyner visar vidare att det för många kommuner och enskilda skolhuvudmän fortfarande finns en stor förbättringspotential när det gäller uppföljningen och utvärderingen av den egna verksamheten och i det systematiska kvalitetsarbetet i övrigt (www.skolinspektionen.se).

I uppdraget till denna utredning ingår att analysera behovet av statlig granskning av skolväsendet, t.ex. utvärdering och kvalitetsgranskning, i syfte att förbättra nyttan för huvudmän och skolor och vid behov föreslå hur en sådan verksamhet ska organiseras (dir. 2017:37). Utredningen ser det som angeläget att med utgångspunkt i en analys av hur uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning har organiserats och nyttjats över tid, överväga hur framtiden bör se ut när det gäller dessa områden.

5.5. Statliga skolmyndigheters roll i kompetensutveckling

I detta avsnitt redovisas statens ansvar för kompetensutveckling för främst rektorer och lärare över tid. Kompetensutveckling för förskolechefer och förskollärare anordnad av staten förekom historiskt sett inte i så stor utsträckning. Det kan bero på att det inte fanns några författningskrav när det gäller dessa kategorier.

Utredningen har valt mellan att använda uttrycket fortbildning eller kompetensutveckling i betänkandet. Någon definition av respektive uttryck har utredningen inte funnit och dessutom har det genom samtal under utredningens gång visat sig att uttrycken tolkas på olika sätt. Kompetensutveckling är emellertid det uttryck som används i skollagen. Det fanns ett förslag om att ändra detta till fortbildning i den skollag som trädde i kraft 2011, men efter starka remissynpunkter behölls uttrycket kompetensutveckling. Bland annat ansågs kompetensutveckling vara ett bredare och mer etablerat begrepp (prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370). Utredningen har därför valt att i huvudsak använda

uttrycket kompetensutveckling. Fortbildning används vid referat och liknande från äldre dokument.

5.5.1. Rektorers utbildning i Skolöverstyrelsens regi eller med bidrag under 1950- och 1960-talen – fokus på regelverk och administration

När enhetsskolan (grundskolan) introducerades i slutet av 1950talet genomfördes frivilliga skoladministrativa kurser för skolledare i Skolöverstyrelsens regi. Skolans reglering behandlades huvudsakligen i utbildningen, men även pedagogisk ledning och elevvård var centrala delar (Ekholm 2016, SOU 1964:53, SOU 2004:116).

De fackliga lärarorganisationerna och Svenska stadsförbundet tillsammans med kommunförbundet anordnade också kurser med fokus på i stort sett samma frågor. Det var stor efterfrågan och Skolöverstyrelsen lämnade så småningom statsbidrag till kurserna (SOU 1964:53, Ekholm 2016).

I mitten av 1960-talet lämnade den skoladministrativa utredningen förslag till en ny skolledarutbildning (SOU 1964:53) som kan sägas vara starten för en mer utbyggd sådan (Berg 1990). Motiven var dels att det behövdes en grundläggande utbildning för att utveckla ledarförmågan, dels en fortbildning för att skolledarna skulle bli väl skickade att leda skolans organisatoriska och pedagogiska utvecklingsarbete. Skolöverstyrelsen fick ansvar för utbildningen (prop. 1966:74, SU 1966:90, rskr. 1966:205).

Skoladministrativa utredningen nämnde även skolcheferna som en skolledarkategori i samband med statlig utbildning, men det bedömdes, trots att skolchefen då var en reglerad befattning, vara en i första hand kommunal angelägenhet att anordna utbildning för dessa (prop. 1966:74). Skolchefen var en statligt reglerad befattning under tiden 1958–1991 (1956:64, 1990:1477, se även Nihlfors 2003).

I mitten av 1960-talet bildades ett fackförbund enbart för skolledare. Förbundet ansåg att skolledare skulle betraktas som en egen profession, vilket innebar att det också ansågs särskilt angeläget med en systematisk utbildning riktad till skolledare. Berg (1990) menar att skolledarskapet enligt tradition varit en bisyssla till lärararbete, men att det sedan efterkrigstiden blivit ett mer självständigt yrke. Även Lärarnas Riksförbund talar om flera professioner inom

skolväsendet (www.lr.se) , medan Lärarförbundet i stället talar om en profession (www.lararforbundet.se).

SIA-utredningen, om skolans inre arbete, föreslog sedermera en obligatorisk skolledarutbildning där vikten av kunskaper om skolans mål och regler och om utvärdering betonades (SOU 1974:53). Detta var en följd av förslag om bl.a. en friare resursfördelning och om vikten av att granska den egna verksamheten (se avsnitt 5.4).

5.5.2. En systematisk skolledarutbildning tog form under 1970-talet – fokus på lagarbete

Ett nationellt utbildningsprogram för alla rektorer lagstadgades 1976, men utbildningen blev inte obligatorisk. Regeringen ansåg dock att det med anledning av en ökad frihet för skolledarna – dvs. början till en ökad decentralisering – var angeläget med en systematisk utbildning (prop. 1975/76:39, bet. 1975/76:UbU30, rskr. 1975/76:367).

Åter hade diskussioner pågått om vem som skulle anordna utbildningen. Efter regeringens samråd med Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Skolledarna fick Skolöverstyrelsen uppdraget (Jacobsson, Svensson & Tomson 2013).

I utbildningen betonades bl.a. skolans mål, deltagarnas självkännedom och relationer mellan människor samt verksamhetsutveckling, demokratiska arbetssätt och lagarbete. Regeringen betonade, i tidens anda, att lagarbete skulle känneteckna alla delar av utbildningen (prop. 1975/76:39). Skolledare från en kommun eller ett rektorsområde skulle delta i utbildningen samtidigt och skolchefen och någon politiker skulle följa utbildningen. Den delades in i regioner och leddes av s.k. lagledare som var anställda av Skolöverstyrelsen.

Parallellt med den nya utbildningen startade Malmö högskola och Högskolan i Örebro kurser för skolledare. Avsikten var att högskoleutbildningen skulle kunna jämföras med den utbildning som låg under Skolöverstyrelsen och alltså inte var akademisk (Ekholm 2016).

I slutet av 1970-talet började diskussionerna om en akademisk utbildning för skolledare allt mer ta fart. Ett decennium senare bildades Skolledarhögskolan med utbildning i Örebro, Stockholm och Dalarna. En fullföljd grundutbildning gav 60 akademiska poäng

och det fanns möjlighet att studera vidare till en licentiatexamen. Detta initiativ medförde att fler högskolor, t.ex. Kristianstad och Umeå, började starta kurser för skolledare. De som ledde den reglerade statliga utbildningen var inte särskilt positiva till detta, utan menade att vad som behövdes för skolledarnas del var den mer vardagsanknutna utbildning som bedrevs. Dock ledde detta till att den fördjupningsutbildning som fanns inom ramen för den statliga utbildningen kunde leda till högskolepoäng (Ekholm 2016).

5.5.3. En ny skolledarutbildning startade i mitten av 1980-talet – målstyrningen står i fokus

Efter utvärderingar och andra granskningar av det tidigare programmet under 1980-talet, som avslutades 1986 med kunskapssammanställningar i OECD:s regi (Ekholm 2016), beslutade regeringen om en ny rektorsutbildning där staten och kommunerna gavs ett delat ansvar. Staten fick ansvar för det nationella rektorsutbildningsprogrammet som alla rektorer som varit anställda som sådana i två år skulle erbjudas. Återigen diskuterades om utbildningen skulle integreras i universiteten, men det bedömdes alltjämt att kopplingen till skolans vardagsverklighet var så viktig att man inte ville ”riskera att det teoretiska” skulle ta över (Jacobsson, Svensson & Tomson 2013 s. 21). Innehållet i den nya utbildningen fokuserade på kunskap och förståelse för de nationella målen för skolan och på kunskap om skolans roll i samhället. Därutöver erbjöds ett antal påbyggnadsutbildningar i form av universitetskurser.

Kommunerna fick ansvar för ett rekryteringsprogram för personer som ville satsa på en skolledarkarriär och för ett introduktionsprogram som skulle underlätta för rektorer under deras första år i skolledaryrket (SOU 2004:116).

I de regioner som genomförde den statliga utbildningen fanns samrådsgrupper med företrädare för kommunerna, de fackliga organisationerna och högskolan. Man prövade sig fram i regionerna, vilket innebar att utbildningen kunde se olika ut (Ekholm 2016). I syfte att förtydliga utbildningen och se till att den blev likvärdig lades en ny ramplan fram av Skolöverstyrelsen 1989 (Nestor 2006). Utbildningen breddades och handlade nu om samhället och dess krav på skolan, det lokala organisationsperspektivet och skolan sedd ur ett undervisningsperspektiv.

I samband med en översyn av utbildningen fördes utbildningarna under en kortare tid helt över till Skolverket, men Skolverket fick 1994 åter uppgiften att göra överenskommelser med högskolor och universitet om den reviderade utbildningen som fick namnet Rektorsutbildningen (RUT). Utbildningen omfattade fyra områden: skolans mål, skolans styrning, den pedagogiska utvecklingen samt uppföljning och utvärdering. Samrådsgrupper knöts liksom tidigare till utbildningarna, nu med representanter för fackliga organisationer, lärosäten, kommuner och näringsliv. Det blev också en starkare knytning till akademin där det blev möjligt att efter särskild examination få akademiska poäng för sin utbildning (Ekholm 2016).

Efter bara några år föreslog Lärarutbildningskommittén att utbildningen precis som tidigare skulle vara en befattningsutbildning för nytillträdda rektorer, men det föreslogs också att utbildningen skulle vara öppen för andra, t.ex. personer som hade en ambition att bli rektorer. Utbildningen skulle leda till 40 akademiska poäng och den som hade gått rektorsutbildningen och varit verksam som rektor i tre år skulle få en skolledarexamen (SOU 1999:63).

5.5.4. En rektorsutbildning med inriktning mot utbildningsledarskap – att leda en decentraliserad skola

Regeringen anammade i stora delar Lärarutbildningskommitténs förslag (SOU 1999:63), men framhöll att målgruppen för utbildningen även fortsättningsvis enbart skulle vara nytillträdda rektorer (prop. 1999/2000:135). Utbildningen kom heller inte att leda till någon examen. Av propositionen framgår att utbildningen skulle betona kunskap om skolans mål och uppdrag, skolans styrning för skolutveckling som ett lokalt ansvar, uppföljning, utvärdering och kvalitetsredovisning. Skolverket fortsatte att göra överenskommelser med högskolor och universitet om att genomföra utbildningen i olika regioner.

År 2004 fick MSU regeringens uppdrag att utveckla innehåll och form för skolledarutbildningen i syfte att den skulle få större effekt. Utbildningen föreslogs bestå av fem steg, från rekrytering till mastersexamen. Skolverket föreslogs anordna flertalet av stegen och högskolor och universitet skulle ansvara för det sista steget i utbildningen. MSU skulle samordna utbildningen och föra skolledningsdialoger med kommunerna (Myndigheten för skolutveckling 2006).

Regeringen gick inte vidare med förslaget, utan efter regimskiftet 2006 tillsattes en arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet som fick i uppgift att utarbeta ett nytt förslag.

Arbetsgruppen föreslog en akademisk utbildning om tre delar som skulle ge 10 högskolepoäng vardera: skoljuridik och myndighetsutövning, mål- och resultatstyrning samt skolledarskap. I förslaget betonades kursernas ordning som skulle avslutas med skolledarskap. Efter genomgången utbildning skulle skolledarna kunna få ett certifikat som skulle meddelas av Skolverket. Arbetsgruppen föreslog också en starkare statlig styrning som innebar att utbildningen skulle regleras i förordning. Här lades grunden för den nuvarande befattningsutbildningen för rektorer och andra med motsvarande ledningsfunktion (Ds 2007:34).

5.5.5. Under 1960- och 1970-talet fick lärare individinriktade fortbildningsmöjligheter genom länsskolnämndernas försorg

När grundskolan inrättades under 1960-talet inrättades också en statlig fortbildningsorganisation med fortbildningsledare och fortbildningskonsulenter vid länsskolnämnderna (se även avsnitt 5.2.1). Förutom skolbesök och lokala utbildningar genomfördes s.k. länsstudiedagar och sommarkurser. Det utvecklades även fortbildningsinstitutioner knutna till lärarhögskolorna. Dessförinnan hade kompetensutveckling vanligen skett genom de fackliga organisationerna och lärarna hade själva stått för kostnaderna för denna. Det kan dock nämnas att redan under 1800-talet började riksdagen att anvisa medel till lärares kompetensutveckling, ofta i form av stipendier (SOU 1999:63, SOU 2014:5).

Under 1960- och 1970-talen var kompetensutveckling främst en möjlighet för den enskilde läraren att fördjupa sig i ämnen och eventuellt nå fram till en licentiatexamen eller gå en speciallärarutbildning. Tillräckliga studier kunde ge behörighet att undervisa i ytterligare ämnen eller på fler stadier än vad lärarnas grundutbildning medgav. Det fanns möjlighet att få B-avdrag på lönen under studietiden, vilket innebar att läraren fick behålla två tredjedelar av lönen. Det var länsskolnämnderna som fattade beslut om vem som fick ta del av systemet med B-avdrag fram till dess att kommunerna fick bidrag till lokal skolutveckling (SOU 1999:63, 1982:608).

Under samma tid infördes fem obligatoriska studiedagar för lärare (1971:235).

5.5.6. Lokal skolutveckling blev ledande för lärares kompetensutveckling, men Skolöverstyrelsen behöll en del av ansvaret

I slutet av 1970-talet och under 1980-talet talades alltmer om lokal skolutveckling och personalutbildningen kom också att rikta sig till utbildning av lärare i lag, dvs. tillsammans med kolleger. Av prop. 1980/81:97 framgår att regeringen ansåg att det fanns ett starkt samband mellan åtgärder för skolväsendets utveckling och personalens utbildning. Regeringen uttryckte vidare att ansvaret för beslut om personalens utbildning var alltför splittrat, vilket innebar att avsatta resurser för personalutbildning inte ansågs väl använda.

I propositionen anges att staten fortsatt borde ta ett övergripande ansvar för fortbildning, men kommunerna skulle ha det huvudsakliga ansvaret och avgöra vilka utbildningar som skulle genomföras.

Länsskolnämndernas fortbildningsorganisation avvecklades i och med detta (1981–1982) och länsskolnämndernas uppgift blev fortsättningsvis att främst stödja kommunerna i deras egna prioriteringar av personalutbildning. Även högskolan framhölls som viktig för sådan utbildning. Dels utgick ett särskilt statsbidrag för anordnande av enstaka kurser för yrkesverksamma, dels förväntades högskolor och universitet ställa upp och genomföra uppdragsutbildning som utgick från lokala behov (prop. 1980/81:97, bet. 1980/81:UbU37, rskr. 1980/81:385). Under en kortare period fanns också fortbildningsnämnder vid några universitet och högskolan i Stockholm med särskilda ansvar för fortbildningen i några län vardera (1988:849). Vissa universitet fick också ansvar för särskilda frågor som t.ex. fortbildning av lärare i sameskolan och moderna språk vid utbildning i utlandet. När det gäller yrkeslärare genomfördes en stor del av kompetensutvecklingen genom branschorgan och yrkesstudier (SOU 1999:63).

Under 1980-talet fanns fortfarande möjlighet för lärare att få ta del av det s.k. B-avdraget för särskilt angelägen fortbildning om skolstyrelsen så bestämde. Endast åtta procent av tilldelat statsbidrag för lokal skolutveckling fick så småningom användas till detta. B-avdraget

avvecklades helt, efter vad utredningen funnit, när förordningen om statsbidrag till lokal skolutveckling upphävdes 1991 (1991:1060).

5.5.7. Under 1990-talet blev statens roll att tillhandahålla viss kompetensutveckling

I samband med den s.k. kommunaliseringen av skolan i början av 1990-talet försvann det särskilda statsbidraget för skolutveckling och fortbildningsnämnderna, som var reglerade i förordning, upphörde (1991:1062). Det blev helt upp till kommunerna att, med utgångspunkt i behoven i förhållande till bl.a. läroplanens mål, avgöra vilken kompetensutveckling som skulle anordnas och hur stor del av budgeten som skulle avsättas till detta (prop. 1989/90:41, bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58). Medel till kompetensutveckling blev alltså en del av det generella statsbidraget till kommunerna.

Statens roll blev att delvis tillhandahålla kompetensutveckling av god kvalitet i alla delar av landet. Den kompetensutveckling som tillhandahölls avsåg särskilt insatser med anknytning till centralt beslutade reformer.

Regionala utvecklingscentrum (RUC) inrättades vid alla universitet och högskolor med lärarutbildning genom uppdrag från regeringen i regleringsbrev (se t.ex. regleringsbrev för 2004, Öijen 2014). De regionala utvecklingscentrumen skulle främja samarbetet mellan skolväsendet och lärosätena och kompetensutveckling var en särskild uppgift. Skolhuvudmännen kunde beställa uppdragsutbildning via RUC som genomfördes lokalt och alltså utgick från de lokala behoven (se även avsnitt 5.6.4).

Kommunaliseringsutredningen pekar dock på att lärarna själva fick allt mindre inflytande över sin kompetensutveckling trots att de lokala behoven skulle ha större utrymme (SOU 2014:5). Lärarnas Riksförbund anger vidare att kompetensutvecklingen blev kraftigt eftersatt och förbundet ställer utvecklingen av elevresultat i förhållande till lärares möjligheter att uppdatera sina kunskaper (Lärarnas Riksförbund 2006).

Resurser som högskolor och universitet tidigare fått direkt från regeringen till kompetensutveckling för yrkesverksamma lärare fördelades om och överfördes till Skolverket som bl.a., genom överenskommelser med lärosäten eller efter ansökan från dessa, fördelade medel till kompetensutveckling. Det var dock inte enbart

Skolverket, högskolor och universitet som kom i fråga för att anordna kompetensutveckling, utan under 1990-talet blev det allt vanligare att skolhuvudmännen gav konsulter med skiftande kompetens i uppdrag att anordna kompetensutveckling (SOU 1999:63).

5.5.8. I början av 2000-talet började staten i allt högre grad ta initiativ till kompetensutveckling förenat med statsbidrag

Staten har under den senaste tioårsperioden i allt högre grad kommit att initiera kompetensutvecklingsinsatser för lärare och förskollärare genom regeringsuppdrag till både Skolverket och SPSM. Därutöver bör nämnas att även universitet och högskolor, med RUC eller i annan form, också bidrar till kompetensutvecklingsinsatser i egen regi eller i samarbete med en skolmyndighet.

Statens ökade benägenhet till initiativ när det gäller kompetensutveckling startade straxt före den senaste myndighetsförändringen och en stor satsning var 2007 när Lärarlyftet introducerades av regeringen. Skolverket ansvarade för satsningen genom överenskommelser med universitet och högskolor som genomförde själva utbildningarna. Satsningen syftade till att bredda och fördjupa lärares ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kunskaper. Den riktade sig till behöriga lärare som efter godkännande av huvudmannen fick möjlighet att ta del av kompetensutvecklingen. Läraren kunde då studera med 80 procent av lönen under studietiden (U2007/03168/S, 2007:222, 2007:223). Detta påminde om det tidigare B-avdraget och var en ersättning till huvudmannen för kostnaden för lärares lön, men betraktades nu som något nytt. Det hade inte förekommit kompetensutveckling med så generösa villkor på många år. Detta var alltså inledningen på en ny era med många statliga initiativ till kompetensutveckling för verksamma i skolväsendet.

5.5.9. Sammanfattande kommentar – statens roll i kompetensutveckling

Statliga skolmyndigheter har genom tiderna haft i uppdrag att bidra till kompetensutveckling för de professionella inom skolväsendet. Som framgår av avsnitt 5.5.1 har det av fackliga organisationer förts

diskussioner om en eller flera professioner i skolväsendet. Den frågan återkommer utredningen till senare i betänkandet, men det kan redan här konstateras att olika kategorier haft olika behov av att utveckla sin professionalism över tid och att kompetensutveckling i statliga skolmyndigheters regi också har sett olika ut för olika yrkeskategorier.

Kompetensutvecklingens fokus för såväl lärare som skolledare har speglat sin tid med individinriktning, lagarbete, målstyrning och decentralisering. Det har också över tid funnits en ständig diskussion om vem som varit bäst skickad att ansvara för kompetensutveckling; universitet och högskolor eller skolmyndigheter. Ofta har det blivit en kombination när det gäller den av regeringen prioriterade kompetensutvecklingen. Exempelvis lärarutbildningarna, men också andra delar av universitet och högskolor, har medverkat i huvudsak som utförare av kompetensutveckling.

Med en ökad decentralisering under 1980- och 1990-talen minskade de statliga insatserna i syfte att huvudmännen skulle ta sitt fulla ansvar och anpassa behoven efter lokala förutsättningar. Kompetensutvecklingen ansågs dock eftersatt under ett antal år och ett antagande är att det kan ha bidragit till negativa elevresultat (jfr avsnitt 5.5.8).

En viktig utgångspunkt för att statliga skolmyndigheter ska vara involverade i de professionellas kompetensutveckling mot bakgrund av rådande ansvarsfördelning mellan stat och huvudman är, enligt utredningen, kopplingen till förbättring av verksamheterna. Det handlar alltså om elevers och barns utveckling och lärande och elevernas resultat. Det är också måluppfyllelsen som står i centrum i utredningens direktiv, när det gäller statens stöd till skolutveckling (dir. 2017:37).

En intressant iakttagelse beträffande utbildning för skolledare är att under 1970-talet var det uttalat att såväl skolchefer som politiker skulle följa rektorernas utbildning. Det fanns med andra ord en tanke om att nå hela den s.k. styrkedjan hos huvudmannen och sträva efter en ökad och gemensam förståelse för skolans uppdrag och styrning. Frågan om att staten ska erbjuda utbildning till hela styrkedjan, bl.a. även för förvaltningscheferna, dvs. för rektorernas och förskolechefernas chefer, har återkommit och även politiker har nämnts som en målgrupp (Skolverket 2011, 2016f, SOU 2015:22). Några sådana utbildningar har emellertid inte kommit till stånd,

vilket kan bero på att statsmakterna hittills bedömt att detta är huvudmannens ansvar, bl.a. beroende på att skolchefsnivån inte längre är en statligt reglerad befattning. Även frågan om en statligt reglerad rekryteringsutbildning för skolledare har varit föremål för diskussion flera gånger, men aldrig förverkligats. Mot bakgrund av flera statliga utredningar under senare år är frågan emellertid ånyo på agendan (SOU 2015:22, 2017:35 och 2018:17).

Staten har sedan ett tiotal år tillbaka åter tagit initiativet till flera kompetensutvecklingsinsatser. Vem eller vilka som ska vara involverade i vilket innehåll dessa ska ha är dock inte tydligt. Vilket inflytande bör staten, huvudmännen och de professionella själva ha?

5.6. Statliga skolmyndigheters roll – forskningsfinansiering och forskningsspridning

I detta avsnitt redogörs översiktligt för statens organisation av dels uppgiften att stödja praktiknära forskning inom skolväsendet, dels uppgiften att sprida forskningsresultat inom skolområdet.

5.6.1. Tillämpad forskning till grund för 1950- och 1960talens stora utbildningsreformer

Under 1940-talet började vetenskaplig forskning som underlag för politiska beslut i allt högre utsträckning att efterfrågas. Olika forskningsråd inrättades för förmedlingen av statens resurser till forskning. Forskningsråden kom att delas upp i två kategorier, dels de som gav stöd till grundforskning, dvs. forskning styrd av det metodiska sökandet efter kunskap utan någon bestämd tilllämpning av denna kunskap, dels de som fördelade resurser till behovsstyrd eller tillämpad forskning, dvs. forskning styrd av samhällets eller näringslivets behov (SOU 2005:31).

Sektorsmyndigheterna fick ofta särskilda budgetmedel för finansiering av tillämpad forskning med utgångspunkt i sektorns behov. Tillämpad forskning blev inte minst viktig inom utbildningsområdet. Sådan forskning användes i argumentationen för 1950- och 1960talens stora utbildningsreformer. Under 1980- och 1990-talen växte dock kritik fram mot sektorsforskning, eftersom denna typ av

forskning inte var föremål för inomvetenskaplig granskning och bedömning på samma sätt som grundforskning (SOU 2005:31).

5.6.2. Skolverkets forskningsprogram från 1991 – utveckling av gemensam kunskapsbas snarare än problemlösare

När Skolverket bildades 1991 övertog myndigheten föregångaren Skolöverstyrelsens forskningsprogram. Programmet hade gett uttryck för tilltron till forskningen som problemlösare. Skolverket förändrade programmet så att det i stället kom att betona utvecklingen av en gemensam kunskapsbas, som inte nödvändigtvis tillhandahöll direkta föreskrifter för den praktiska tillämpningen (SOU 2005:31). Tanken var att Skolverkets forskningsprogram skulle avspegla övergången från ett centraliserat och regelstyrt system till ett målstyrt system.

Propositionen Forskning och förnyelse innebar en förstärkning av Skolverkets forskningsanslag (prop. 2000/2001:3). Avsikten var att sektorsforskningen inom området skulle bidra till att utveckla skolväsendet i överensstämmelse med samhällets behov och förse skolsystemet med en systematisk kunskapsgrund.

Som nämnts i avsnitt 5.2.4 inrättades MSU 2003, bl.a. med uppdrag att informera och sprida kunskap inom verksamhetsområdet och i det sammanhanget medverka i spridning av resultat av forskning som genomfördes vid universitet och högskolor (2002:1161). Därmed upphörde Skolverkets sektorsansvar för forskning. MSU skulle emellertid arbeta med stöd till utveckling och inte med forskning. Efter en övergångstid upphörde därför myndighetens finansiering av forskning (SOU 2005:31). Det innebar att det inte längre existerade någon sektorsforskning inom utbildningsområdet, men samtidigt hade volymen forskning inom utbildningsområdet ökat genom en satsning på ett särskilt anslag för utbildningsforskning till Vetenskapsrådet (se avsnitt 5.6.3).

5.6.3. Utbildningsvetenskapliga kommittén inrättades 2001

Genom 1997 års lärarutbildningskommitté (LUK) föreslogs att ett nytt vetenskapsområde med benämningen utbildningsvetenskap skulle inrättas. Detta bl.a. för att markera samhällets syn på lärarutbildningen som en professionsutbildning samt för att skapa förutsättningar för forskning och forskarutbildning inom lärarutbildningen och för de yrkesverksamma inom skolområdet. Genom ett eget vetenskapsområde skulle det bli möjligt att avsätta särskilda forskningsresurser för att utveckla den vetenskapliga basen för lärarutbildningarna. Fasta forskningsresurser skulle syfta till att bredda och omorientera befintlig forskning och forskarutbildning, men också till att främja ny forskning inom området. Det skulle vara varje högskolas uppgift att tillföra och säkerställa forskningsresurser till lärarutbildningarna (SOU 1999:63).

Den dåvarande regeringen hade en ambition att öka volymen av utbildningsforskning. Regeringen gick dock inte så långt som LUK föreslagit. I stället för ett vetenskapsområde inrättades Utbildningsvetenskapliga kommittén (UVK) 2001, med organisatorisk hemvist inom Vetenskapsrådet (prop. 2000/01:3, bet. 2000/01:UbU6, rskr. 2000/01:98).

Utbildningsvetenskaplig forskning kan definieras som forskning om bildning, utbildning, undervisning, fostran och lärande (Vetenskapsrådet 2011).

5.6.4. Regionala utvecklingscentrum och nationella resurscentrum

Vid flera universitet och högskolor finns Regionala utvecklingscentrum (RUC) eller motsvarande, som på olika sätt arbetar med forskningsbaserad professions- och verksamhetsutveckling. Tidigare fanns krav på att universitet och högskolor som bedrev utbildning av lärare efter sina förutsättningar skulle samverka i uppbyggnaden av regionala centrum för skolutveckling (se t.ex. regleringsbrev för universitet och högskolor 2004). Kravet togs bort i samband med att lärarutbildningen förändrades 2010, men RUC eller motsvarande lever alltså kvar på många ställen. På olika orter i landet finns även nationella resurscentrum som arbetar med att bygga broar mellan

lärare, forskning och forskare. Det första nationella resurscentrumet inrättades 1994 (Öijen 2014).

Högskoleverket (2009) har på regeringens uppdrag utvärderat RUC och nationella resurscentrum. Utvärderingen visar bl.a. att de regionala utvecklingscentrumen skiljer sig åt i olika avseenden och att ett centrum lyckas bäst när det har en stark ställning inom lärosätet, det finns en genomtänkt strategi från lärosätets ledning och en tydlig vilja från kommunernas sida. Enligt resultatet av intervjuer inom ramen för utvärderingen fanns en stor variation i kommunernas erfarenheter av RUC – några var skeptiska medan andra var översvallande. Kommunerna ansåg dock att RUC inte spelade någon stor roll för kopplingen mellan skolans verksamhet och forskningen. Företrädarna för RUC gav dock en mer positiv bild. De hoppades bl.a. att initiativ till skolutveckling som kom från en kommun skulle kunna utvecklas till forskningsprojekt. Utvärderingen visar att de nationella resurscentrumen, med undantag för Nationellt centrum för matematikutbildning (NCM), vid tidpunkten för intervjuerna var nästan helt okända för skolchefer och utvecklingsledare. Av rapporten framgår att en förklaring är att centrumen vänder sig direkt till lärare, men också att centrumen har begränsade resurser.

5.6.5. Skolforskningsinstitutet grundades 2015

Utredningen om utvärdering av utbildning pekar i sitt slutbetänkande Att nå ut och nå ända fram på att det bland verksamma inom skolväsendet finns ett behov av att få del av forskningsresultat, men att de borde vara mer konkreta och lättillgängliga och att det finns ett behov av praktiknära forskning (SOU 2009:94).

Skolforskningsinstitutet grundades 2015 med uppdraget att stärka skolväsendets vetenskapliga grund (se avsnitt 4.4).

5.6.6. Sammanfattande kommentar – statens stöd till praktiknära forskning och arbete med kunskapsspridning inom skolområdet

Frågeställningen om lärares och skolledares kunskapsbas och vad staten bör göra för att stödja och sprida forskning till gagn för lärares och skolledares yrkesutövning har, som framgår ovan, funnits åtminstone sedan 1940-talet.

Över tid har det emellertid konstaterats att det saknas koppling mellan utbud, efterfrågan, tillgänglighet och användning av forskning och forskningsresultat. Både utredningen om utvärdering av utbildning (SOU 2009:94) och Vetenskapsrådet (2015) har funnit att det är nödvändigt att nå fram till dem som bör ta del av och använda sig av forskningsresultat, dvs. det räcker inte med tillgång till publikationer, utan t.ex. lärare måste ges möjlighet att använda, diskutera och reflektera över forskningsresultat i den egna praktiken.

Av direktivet till denna utredning framgår att skolmyndigheternas roll och ansvar ska utredas i syfte att säkerställa en effektiv organisation av deras arbete med relevant praktiknära forskning. Utredningen har också i uppgift att utreda och föreslå hur kunskapsspridning och spridning av forskningsresultat kan komma verksamma inom skolväsendet till del på ett effektivt och ändamålsenligt sätt (dir. 2017:37). Utredningen har alltså att överväga hur arbetet med forskning inom området bäst kan organiseras i framtiden för att resultaten faktiskt ska bli tillgängliga och användbara för de verksamma i skolväsendet.

5.7. Sameskolans huvudmän – kyrkan, Lappmarks ecklesiastikverk och Sameskolstyrelsen

Sameskolans historia har beskrivits av 1957 års nomadskolutredning (SOU 1960:41) och på liknande sätt av Sameutredningen (SOU 1975:99). Om inte annat anges är nedanstående redogörelse hämtad från dessa båda utredningars betänkanden. I texten förekommer uttryck såsom lappar, nomader och samer. De används i huvudsak i samband med referat från dokument som härrör från olika tidsepoker.

5.7.1. Den tidiga undervisningen för samer

Under 1600-talet började kyrkorna att anordna undervisning för lappar, som de då benämndes, och de ålades undervisning och förhör i kyrkans regi. Den första egentliga skolan, Skytteanska skolan i Lycksele, inrättades av kyrkan 1632 och var under ungefär ett århundrade den enda skolan i Lappmarken.

I början av 1700-talet fanns en reformvilja som inom det här området resulterade i 1723 års kungliga förordning om lappländarnes flitigare undervisning i kristendomen och skolors inrättande där i orten. Det regleras i förordningen att det skulle finnas en skola vid varje huvudkyrka i Lappmarken och att antalet skulle vara sju. En mer omfattande skolordning utfärdades 1735 och 1739 fick det lapska kyrko- och skolväsendet en central statlig ledning, direktionen för Lappmarks ecklesiastikverk. Det var en slags överstyrelse vars uppgifter så småningom togs över av andra statliga myndigheter. Själva ecklesiastikverket var en kyrklig organisation. Vid 1700-talets mitt utvecklades också ett system med kateketer, ofta outbildade ambulerande lärare, som övervakades av kyrkoherdarna.

De fasta skolorna nådde bara ett fåtal av samerna och ansågs dessutom lida av bristfällig kvalitet. Exempelvis hade lärarna bristfällig utbildning och dåliga kunskaper i samiska. Dessutom ansågs det att barnen skulle komma alltför långt bort från nomadlivet och renskötseln om de skulle få sin undervisning i fasta skolor och behöva inackorderas på skolorten. Därför beslutades genom förordning 1818 att skolorna successivt skulle läggas ned och att all undervisning skulle skötas av kateketer. Detta pågick i knappt 20 år. Ett nytt reglemente för ecklesiastikverket utfärdades 1846 då kateketerna i stort sett avskaffades och de fasta skolorna återinfördes. Dessförinnan hade också privata initiativ startat i form av missionsskolor (Henrysson & Flodin 1992). Ett seminarium för samelärare startade i Jokkmokk 1875 för att komma till rätta med lärarnas kompetens.

Den svenska folkskolan infördes 1842 genom Kongl. Maj:ts Nådiga stadga angående Folkundervisningen i riket (1842. Nr 19) och 1896 kom, genom Kongl. Maj:ts förnyade nådiga Reglemente för Lappmarks ecklesiastikverk (1896. Nr 3, regler för den samiska undervisningen som anpassades till folkskolestadgan. Av reglementet framgår att barn till samer skulle få sin undervisning antingen

i lappfolkskolor, i kateketskolor eller i allmänna folkskolor. Det fanns således en möjlighet att välja mellan dessa. Lärotiden skulle vara fem år och innehållet detsamma som i den allmänna folkskolan. Samiska fick dock vara undervisningsspråk under de första skolåren om det behövdes. I övrigt skulle undervisningen ske på det svenska språket.

Sammantaget var undervisningen splittrad och det fanns det vid 1900-talets början fem olika skolformer för undervisning av barn till samer: lappfolkskolor, kateketskolor, vinterkurser, allmänna folkskolor och ett antal enskilt grundade skolor. Det som i nutid skulle benämnas huvudmannaskapet var antingen statligt eller privat.

5.7.2. Nomadskolor inrättades

Statsmakterna hade insett att den samiska undervisningen var splittrad och riksdagen beslutade 1913 om såväl fasta som vandrande nomadskolor (1913:287) eller vistesskolor som de senare också benämndes. Eftersom skolorna ofta förlades till kåtor, blev också kåtaskola en organisatorisk benämning på skolorna.

Av SOU 1960:41 framgår att det var en utredning från 1908–1909 som låg till grund för reformeringen av samernas skolgång. Utredarens ambition för den nya ordningen anges dels vara att höja såväl kvaliteten som deltagandet i undervisningen, dels att se till att de renskötande samerna blev kvar i renskötseln och nomadlivet även efter skolan. Flera remissinstanser ansåg emellertid att de dubbla ambitionerna var svårförenliga (SOU 1960:41, Henrysson & Flodin 1992). De mer konkreta motiv som framfördes innebar att det var bra om fjällvidderna, som annars inte skulle komma till användning, utnyttjades, att nomadsamerna skulle få svårigheter att anpassa sig i skolor där de beblandades med svenska elever och att nämnda samer hade egenskaper som gjorde dem bäst skickade för nomadlivet, dvs. deras fysiska och psykiska egenskaper ansågs inte lämpade för ett liv utanför detta, t.ex. som jordbrukare (Sjögren 2010, Oscarsson 2016). Regeringen framförde samma uppfattning i den proposition som följde utredningen och menade att det var viktigt att skolan

icke drager dem bort ifrån det för dem naturliga och för deras fortvaro som ras nödvändiga nomadlivet (prop. 1913 nr 97 s. 58).

Av propositionen framgår att regeringen önskade att den ras som ensam var i stånd att utnyttja de öde fjällvidderna skulle bibehållas vid sitt levnadssätt som den till sin natur var anpassad för, men regeringen ansåg ändå att ingen medborgare skulle utestängas från grundläggande undervisning.

Härvidlag gjordes även en kategoriklyvning mellan samer där konsekvensen blev att bofasta samer skulle assimileras in i den svenska majoritetsbefolkningen, medan de nomadiserande samerna däremot skulle särskiljas från majoriteten (prop. 1913 nr 97, Oscarsson 2016).

De vandrande skolorna var till för de yngsta barnen, vilket innebar att skolorna kunde förflyttas med de renskötande samerna så att barnen fick bo med sina familjer och ta del av vardagslivet samtidigt som de fick sin skolgång. Från tioårsåldern fick barnen undervisning i fasta skolor som förlades till skogslandet där samerna vistades under vinterhalvåret. Det förekom att även yngre barn fick gå i dessa skolor. Barnen fick gå i skolan minst tre månader om året och det fanns barn som behövde vara inackorderade hos samer, svenska bönder eller hos läraren (prop. 1913 nr 94, Henrysson & Flodin 1992).

Det här innebar att staten prioriterade särlösningar för nomadiserande samer och för dessa gick ifrån möjligheten till undervisning i de allmänna folkskolorna. Beslutet föregicks dock av en debatt där det fanns förespråkare för att alla barns undervisning skulle ske i de allmänna skolorna (Henrysson 1993). Fördelen med nomadskolorna var ändå att det var först med dessa som i stort sett alla barn till samer fick undervisning.

Skolornas lokala ledning bestod från början av kyrkoherden och lokala skolråd. Dessa förmådde inte fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt och en nomadskoleinspektör tillsattes därför 1916. Skolorna ställdes då under ledning av nomadskoleinspektören och domkapitlet. Det blev alltså, under ett statligt huvudmannaskap, en regional ledning snarare än en lokal. Så småningom inrättades också nomadskolfullmäktige som skulle ta till vara och utveckla föräldraintresset för den samiska undervisningen. Fullmäktige hade ingen beslutanderätt, utan var ett rådgivande och informerande organ.

Kåtaskolorna avvecklades successivt under 1940-talet och flertalet nomadskolor kom i stället att fungera som internatskolor.

Systemet med vandrande nomadskolor fortgick dock till utgången av läsåret 1951/52 (www.samer.se, H enrysson & Flodin 1992).

5.7.3. Förslag om ett kommunalt huvudmannaskap för sameskolorna – ett närmande till övriga skolväsendet

Under 1950-talet ansågs alltjämt, mot bakgrund av nomadskoleutredningen (SOU 1960:41), att det skulle finnas särskilda skolor för samerna. Detta grundade sig bl.a. på hänsyn till bevarandet av den samiska kulturen, men även på att samerna hade ”säregenskaper” (Henrysson & Flodin 1992). Det tidigare synsättet med samerna som nomader var inte längre ett skäl eftersom samerna blivit bofasta i allt högre grad. Nomadskoleutredningen föreslog att skolorna skulle stå öppna för alla barn vars föräldrar själva betraktade sig som samer. Samerna fick välja mellan att gå i nomadskola, som behöll sitt vedertagna namn men numera enbart var fasta skolor, eller i det allmänna skolväsendet. Målen var generellt desamma och undervisningen skulle vara likvärdig.

Läsåret 1936/37 hade införandet av ett sjunde skolår påbörjats i folkskolan. I nomadskolan påbörjades detta först 1950/51 och var genomfört 1959/60.

Nomadskoleutredningen föreslog att de lokala skolstyrelserna i kommunerna där skolorna var belägna skulle bli huvudmän för nomadskolorna på samma sätt som kommunerna var för folkskolorna. Staten skulle dock fortfarande bekosta nomadskolorna. För att tillvarata samernas intressen föreslogs att Svenska samernas riksförbund skulle få utse en fackrepresentant till styrelserna. Vidare föreslog utredningen att länsskolnämnderna skulle utgöra en regional ledning och att den tidigare nämnda nomadskoleinspektörstjänsten skulle knytas till länsskolnämnderna i de tre nordligaste länen.

Förslaget i propositionen om nomadskolväsendets organisation antogs dock inte av riksdagen med motiveringen att en grupp i så utpräglad minoritetsställning som samerna inte skulle få något inflytande i de lokala organen. I stället behölls nomadskolefullmäktige och den redan anställde nomadskoleinspektören som skulle stå till Skolöverstyrelsens förfogande. Av propositionen framgår att nomadskoleinspektören senare skulle bytas ut mot en konsulent inom Skolöverstyrelsen med ansvar för nomadskolfrågor (prop. 1962:51, SU 1962:141, rskr. 1962:319).

I nämnda proposition lades även förslag om att skolplikten skulle bli nioårig och att nomadskolan skulle bestå av årskurs 1–6. Årskurs 7–9 kom att förläggas till Gällivare och samordnas med kommunens eget högstadium. Orsaken till denna organisering var att det bedömdes att det inte skulle komma att finnas tillräckligt elevunderlag för separata lapska högstadieskolor med tanke på möjligheten att erbjuda olika inriktningar och valmöjligheter för eleverna. Grundskolans timplan skulle tillämpas i samtliga årskurser, men med vissa samiska inslag. Läsåret 1983/84 lades emellertid detta högstadium ner då elevunderlaget blev för litet även med denna samordning.

Frågan om nomadskoleinspektörens tjänst och arbete togs upp på nytt i statsverkspropositionen 1967 (prop. 1967:1) och riksdagen beslutade i enlighet med denna att tillsynen av nomadskolan från och med läsåret 1967/68 skulle genomföras av länsskolnämnden i Norrbottens län. En skolinspektör skulle ha ett särskilt ansvar för detta område (SU 1967:8, rskr. 1967:8). Nomadskolan närmade sig därmed vad som gällde för folkskolan och, trots det tidigare ställningstagandet när det gällde huvudmannaskapet, menade statsmakterna att det skulle vara det bästa sättet för nomadskolorna att följa med i skolväsendets utveckling. Genom de resurser och den expertkunskap som fanns vid de regionala myndigheterna skulle nomadskolornas personal kunna ta del av kvalitativa förbättringar på skolområdet. Av instruktionen för länsskolnämnderna framgår att även annan utbildningsverksamhet och kulturell verksamhet bland samerna skulle främjas (1965:741).

5.7.4. Sameskolstyrelsen inrättades – regeringen utsåg ledamöterna

Enligt bestämmelser i sameskolförordningen, som från början benämndes nomadskoleförordningen, har barn till samer rätt att fullgöra sin skolplikt i nomadskolan i stället för grundskolan (1967:216). I sameutredningen och den därpå följande propositionen om insatser för samerna (prop. 1976/77:80) började uttrycket samer användas i stället för nomader och samernas egenart betonades i form av samernas ställning som urfolk och minoritet. Det samiska språket och den samiska kulturen lyftes fram särskilt.

Regeringens förslag till riksdagen innebar att 1962 års nomadskolereform alltjämt skulle ligga till grund för samhällets insatser på

skolområdet. Samerna skulle således fortfarande ha möjlighet att välja mellan nomadskola, eller sameskola som regeringen nu valde att benämna skolformen, och kommunal grundskola. Såväl sameutredningen som ett antal remissinstanser hade enligt propositionen framhållit att uttrycket nomad borde tas bort i nomadskoleförordningen och ersättas med same. Förslagen innebar att sameskolan i sig skulle förbättras samtidigt som de samiska inslagen i grundskolorna skulle förstärkas.

Bland annat Skolöverstyrelsen framhöll i sitt remissvar att den ledningsform som skulle väljas för den samiska undervisningen borde kunna ge samerna och deras organisationer tillräckligt inflytande. Det fanns förslag redan i Länsskolnämndsutredningen om att en särskild styrelse skulle inrättas för ledningen av vissa berörda skolor med samma ansvar som de kommunala skolstyrelserna hade för sina skolor (SOU 1973:48). Svenska samers riksförbund ville gå ett steg längre och ge styrelsen ansvar för och insyn i all samisk undervisning och även insyn i lärarutbildningen (prop. 1976/77:80). Regeringen valde att avvakta med förslag om en sameskolstyrelse med motivet att frågan behövde sättas i ett större sammanhang och hänvisade till då pågående utredningar och reformer.

En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet fick i uppgift att lägga fram förslag om den administrativa och pedagogiska ledningen av en samisk utbildningsväg. I gruppen ingick även representanter för samerna. Arbetsgruppen föreslog att en samisk utbildningsdelegation med ett kansli, en skolchef och pedagogiska konsulenter skulle inrättas (Ds U 1978:5). I propositionen om ledning och administration av sameskolorna m.m. (prop. 1979/80:82) föreslogs emellertid, i enlighet med tidigare länsskolnämndsutredning, att en särskild sameskolstyrelse skulle inrättas som inom ramen för ett statligt huvudmannaskap skulle vara styrelse för alla sameskolor i landet. En skolchef skulle enligt förslaget tillsättas vid Sameskolstyrelsens kansli. I övrigt föreslogs att det skulle inrättas en tjänst som studierektor vid högstadiet i Gällivare, som fortfarande fanns kvar, och att övriga sameskolor skulle få arvoderade tillsynslärare. Dessutom föreslogs att en tjänst som konsulent skulle inrättas vid kansliet. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget (bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285) och Sameskolstyrelsen, som nämndmyndighet (se avsnitt 3.1), infördes 1980 i sameskolförordningen (1967:216). I Sameskolstyrelsen skulle företrädare för

samerna ingå liksom företrädare för myndigheter som har kontakt med frågor som rör undervisningen av samer. Samerna skulle vara i majoritet och regeringen skulle få utse såväl ledamöterna i styrelsen som skolchefen. När det gäller skolchefen skulle Sameskolstyrelsen lämna förslag och Skolöverstyrelsen yttra sig över förslaget innan Sametinget kunde fatta beslut.

5.7.5. Sametinget inrättades och övertog uppdraget att utse ledamöterna i Sameskolstyrelsen

Sametinget är en statlig förvaltningsmyndighet och ett folkvalt organ som inrättades 1993. Sametinget har enligt sametingslagen främst i uppgift att bevaka frågor som rör samisk kultur i Sverige. Sametinget ska verka för en levande samisk kultur och vidta åtgärder som främjar denna kultur. I lagen nämns ett antal särskilda uppgifter för Sametinget, däribland anges att Sametinget ska utse ledamöterna i Sameskolstyrelsen (1992:1433).

Av propositionen Om samerna och samisk kultur m.m. (prop. 1992/93:32) framgår att Sametinget borde ges ett ansvar att genomföra utbildningen inom sameskolan inom ramen för de föreskrifter som statsmakterna meddelar. Sametinget föreslogs också få uppgiften att utse ledamöterna i Sameskolstyrelsen och att tillsätta tjänsten som skolchef. I propositionen framhålls dock att det inte behövde tas för självklart att samiska skolor måste ha staten som huvudman, utan att man skulle kunna tänka sig att samerna själva skulle vilja driva sameskolor i form av fristående skolor för att få bättre möjligheter att självständigt värna och utveckla den samiska kulturen. Något förslag i den riktningen lades inte vid det tillfället, utan regeringen ansåg att ett sådant initiativ i så fall måste komma från samerna själva. Däremot återkom 1999 års skollagskommitté till detta och menade att samma bestämmelser skulle gälla för samtliga huvudmän, vilket innebar att kommittén föreslog att även sameskolor, efter godkännande från Statens skolverk, skulle kunna ha enskilda huvudmän (SOU 2002:121). En senare departementspromemoria, som utgick från skollagskommitténs betänkande, kom till samma slutsats (Ds 2009:25). Förslaget blev emellertid inte verklighet då regeringen i propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet bedömde att sameskolan, och även specialskolan, var skolformer med specifika särdrag där ett statligt

huvudmannaskap var motiverat (prop. 2009/10:165). Dock ansåg regeringen att frågan om enskild huvudman för sameskola skulle övervägas ytterligare. Riksdagen hade ingen annan uppfattning än regeringen utan beslutade i enlighet med förslaget, dvs. staten blev kvar som enda huvudman för sameskolan (Sameskolstyrelsen) och Sametinget skulle, i stället för regeringen, utse nämndens ledamöter och kanslichefen (bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370).

Det bör nämnas att Skolmyndighetsutredningen, som 2007 lämnade förslag om en ny myndighetsstruktur på skolområdet, föreslog att Sameskolstyrelsens uppgifter skulle inordnas i Sametinget. Syftet var att samla ansvaret för de frågor som är av särskild betydelse för det samiska folket. Skolmyndighetsutredningen konstaterade att organisationen med Sameskolstyrelsen inte var problemfri och att ansvarsfördelningen mellan två olika myndigheter var onödig. Sametinget utsåg ledamöterna i styrelsen, men hade i övrigt inget reellt inflytande över Sameskolstyrelsen eftersom den inte lyder under Sametinget, utan under regeringen (SOU 2007:79). Sametinget hade enligt nämnda utredning, liksom Sameskolstyrelsen, uttalat en önskan om att slå ihop Sameskolstyrelsen och Sametinget. Detta förslag processades vid den här tidpunkten inte vidare i regering och riksdag. I stället menade regeringen att det fanns behov av att utreda Sameskolstyrelsens framtida organisatoriska utformning ytterligare, bl.a. i syfte att säkerställa en hög kvalitet i verksamheten (prop. 2007/08:50).

5.7.6. Sammanfattande kommentar – sameskolans historik

Staten har i stort sett alltid varit huvudman för samisk undervisning, oavsett om det avser sentida nomad- eller sameskola eller tidigare verksamhetsformer som t.ex. de ambulerande undervisningsformer som förekom fram till 1950-talet. En kortare period under 1800-talet var det också möjligt för enskilda huvudmän att bedriva sameskolor. En diskussion om denna möjlighet, med tanke på lika villkor med andra skolformer, har senare återkommit och fanns på regeringens agenda så sent som inför 2010 års skollag. Det fanns också i slutet av 1950-talet ett förslag om att kommunerna skulle överta huvudmannaskapet för sameskolorna, på samma sätt som kommunerna ansvarade för folkskolorna, men förslaget blev aldrig genomfört.

Lednings- och kontrollfunktioner har prövats på olika sätt och på olika nivåer, centralt, regionalt och lokalt.

I utredningens direktiv (2017:37) anger regeringen att det över tid har funnits en otydlighet i den övergripande styrningen av Sameskolstyrelsen och huvudmannaskapet för myndigheten och dess verksamheter. Detsamma konstateras i avsnitt 4.5.9.

Historiskt sett har staten på olika sätt haft ambitionen att tillförsäkra samerna inflytande över skolfrågorna. Det har skett genom t.ex. inrättande av nomadskolefullmäktige, nomadskoleråd och numera en av Sametinget politiskt sammansatt Sameskolstyrelse. Detta är en given ambition eftersom samernas har särskilda rättigheter, vilka framgår av en mängd dokument på såväl internationell som nationell nivå (se t.ex. Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3), Europarådets ramkonvention till skydd för nationella minoriteter (SÖ 2000:2), FN:s (2007) deklaration om urfolkens rättigheter).

Det som redovisas ovan tyder sammantaget på att det hittills har varit problematiskt att hitta en ändamålsenlig ledningsform för sameskolan. Det handlar dels om möjligheterna för samerna att få tillräckligt inflytande och därmed bevara sin ställning som urfolk och rätten till självbestämmande, dels om elevernas rätt till en likvärdig utbildning enligt skollagen.

6. Andra statliga utredningar att förhålla sig till

Som framgår av kap. 2 finns det flera statliga utredningar som pågår parallellt med 2017 års Skolmyndighetsutredning eller nyligen har avslutats och som utredningen har att förhålla sig till. I detta kapitel redovisas uppdrag eller, om möjligt, förslag från dessa utredningar och i de fall remissvar finns redovisas också delar av remissinstansernas synpunkter i syfte att ge en så rättvisande bild som möjligt av de synpunkter som sammantaget har getts på förslagen från utredningarna.

Utredningen redovisar att en instans är positiv eller inte har något att invända i förhållande till ett visst förslag. Det senare innebär att instansen har uttalat sig generellt positiv till förslagen som helhet, men utan att beröra det aktuella förslaget. Vidare redovisas de som inte tagit ställning till ett visst förslag, dvs. de som explicit anger att de avstått från att ta ställning eller de som inte alls har berört ett visst förslag och inte heller uttalat sig generellt positiva. Vidare redovisas de som motsätter sig enskilda förslag. För att ta del av samtliga remissvar hänvisas till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet).

6.1 2015 års skolkommission

Skolkommissionen lämnar flera förslag och bedömningar med hänvisning till denna utredning och det finns ytterligare förslag som på något sätt rör myndighetsöversynen (SOU 2017:35).

Utredningen har begärt att få de remissyttranden som kommit in till Regeringskansliet. Det är 110 remissinstanser som lämnat synpunkter på betänkandet och därutöver har 45 spontana yttranden

lämnats. Ytterligare 31 har beretts tillfälle att yttra sig, men har avstått.

6.1.1 Stödjande skolgranskningar och en förändrad tillsyn

Skolkommissionen föreslår att en skolmyndighet med regionala kontor ska ha i uppdrag att regelbundet genomföra resultatdialoger med varje skolhuvudman och rektorerna vid huvudmannens samtliga skolor. Resultatdialogerna kan enligt kommissionen ligga till grund för eventuell samverkan mellan stat och huvudman i utvecklingssyfte eller vid behov, när allvarliga brister uppmärksammats och inte åtgärdats av huvudmannen, gå vidare till en skarp tillsyn. Stödjande skolgranskningar kan enligt kommissionens bedömning vara en del av det statliga utvecklingsstödet till huvudmän och skolor och läggas på regional nivå. Granskningarna ska enligt kommissionen balanseras mot behovet av en ändamålsenlig kontroll.

Vidare bedömer kommissionen att den framtida tillsynens roll bör vara att ur ett medborgarperspektiv hävda elevers rätt och grundläggande statliga krav på huvudmännen.

Tillsynen kan, som nämns ovan, dels aktiveras av resultatdialoger och skolgranskningar, dels genom nationell statistik, nationella utvärderingar, uppgifter från de regionala myndighetskontoren, anmälningar eller andra signaler. Hur tillsynen ska inriktas och utövas bör enligt kommissionen analyseras inom ramen för denna utredning.

Skolkommissionen anser att såväl tillsyn som tillståndsprövning i framtiden ska vara en mer distanserad och centraliserad verksamhet.

Skolkommissionen framför att stora resurser som läggs på produktion av rapporter från tillsyn och kvalitetsgranskning i stället kan läggas på professionellt stöd för att höja kvaliteten i undervisningen och stärka skolledningen.

Remissinstanserna om tillsyn och granskning

Cirka hälften av remissinstanserna är positiva eller har inget att invända mot bedömningarna om tillsyn och granskning.

Exempelvis Lärarförbundet välkomnar en omprioritering som innebär att tillsynen minskar i omfattning, medan resurser i högre

grad läggs på stödjande verksamhet. Eskilstuna kommun har samma uppfattning och framför att ett ändrat fokus i tillsynen är något som länge efterfrågats, då forskning visar att det är mer framgångsrikt att arbeta främjande än att leta fel och brister.

Lärarförbundet anger vidare att den statliga myndighet som

handhar tillsyn också bör ha tillsyn över fristående förskolor. Uppfattningen delas av bl.a. Friskolornas riksförbund.

Cirka hälften av remissinstanserna har avstått eller har inte alls berört frågan om tillsyn och granskning.

Endast ett fåtal är negativa. Statens skolinspektion (Skolinspektionen) anger att granskning inte bör följas av ett konsultativt stöd och menar att en oberoende inspektion är viktig. Barn- och

elevombudsmannen anser att regionalt stöd inte får riskera tillsynens

oberoende och menar att tillsyn har potential att åstadkomma förbättringar genom att hävda elevs rätt.

Svenskt Näringsliv lyfter fram att stödjande respektive grans-

kande uppgifter ska vara i två olika myndigheter.

6.1.2 En statlig myndighet med regionala kontor

Skolkommissionen bedömer att en nationell skolmyndighet ska ha i uppgift att stödja och stärka huvudmännen och att denna myndighet ska ha dels en central del, dels regionala kontor i olika delar av landet. Ett överordnat uppdrag bedöms vara att främja förutsättningarna för goda kunskapsresultat i skolorna samt följa och stödja arbetet med att förbättra likvärdigheten i skolsystemet.

De regionala kontoren ska, enligt Skolkommissionen, ha i uppgift att genomföra resultatdialoger med huvudmännen liksom stödjande skolgranskningar. Det bedöms också att kontoren ska främja en vetenskapligt förankrad kompetensutveckling.

Regionkontoren ska vidare skapa starka utvecklingsmiljöer genom samverkan med huvudmän, lärosäten och arbetsliv. Dessutom bedöms att den regionala planeringen av gymnasieskolan ska stödjas.

Skolkommissionen anger också att det bör prövas om det är ändamålsenligt att i en framtida myndighetsstruktur behålla Specialpedagogiska skolmyndighetens (SPSM) regionala organisation för rådgivning och stöd när det gäller elever med funktionsnedsättning. Kommissionen menar att det kan vara en fördel att ha

en sammanhållen statlig regional myndighetsnärvaro där SPSM:s specialistresurser ingår.

Remissinstanserna om regionala kontor

Cirka hälften av remissinstanserna är positiva eller har inget att invända mot bedömningarna om en regional närvaro av en statlig skolmyndighet.

Lapplands kommunalförbund menar t.ex. att förslaget bör inne-

bära att Skolinspektionens arbete förändras till att mer likna det uppdrag som den tidigare Myndigheten för skolutveckling hade. Förbundet anser också att en regional närvaro bör leda till djupare kunskaper om regionala förutsättningar och skillnader. Region-

förbundet Skåne ser likaså positivt på en skolmyndighet regionalt och

anger att regionala utvecklingscentra (RUC) inte finns överallt och om de finns, menar förbundet, erbjuds sådana aktiviteter som det egna lärosätet kan erbjuda.

Kalmar kommun framhåller att regional nivå måste innebära

länsnivå för att avsikten med bedömningen ska kunna omsättas i praktiken och Eskilstuna kommun anser att det är viktigt att de regionala enheterna får en rimlig omfattning geografiskt.

Sveriges skolchefer framför att statens uppgift att stödja kvalitets-

arbete och kompetensförsörjning behöver stärkas i första hand för kommuner. Föreningen påpekar dock att det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna upprätthålls.

Funktionsrätt Sverige pekar på vikten av att tydligheten om var

ansvar för kunskap och stöd när det gäller elever med funktionsnedsättning ska finnas. Funktionsrätt Sverige framför att ambitionen måste vara att stödet ska stärkas och utvecklas samt att de resurser som i dag ges till SPSM för råd och stöd inte får minska.

SPSM lyfter fram att en ny myndighetsstruktur måste ha fokus på

att kunna stödja i arbetet med förebyggande och åtgärdande insatser när det gäller elever som riskerar att inte nå eller inte når kunskapsmålen för sin utbildning. Hörselskadades riksförbund anser att hörselpedagoger bör knytas till regionala nav (se nedan) eller den regionala struktur som kommissionen föreslår. Hörselskadades riksförbund framhåller att det måste byggas strukturer och förutsättningar för ett elevnära stöd till de elever som behöver det.

SPSM delar kommissionens bedömning om att det tidiga stödet till elever i grundskolan behöver byggas ut och förbättras, men betonar att generella insatser i form av specialpedagogiskt stöd i allmänhet inte får ske på bekostnad av det specifika stödet till elever med funktionsnedsättning.

Arbetsförmedlingen ställer sig positiv till att staten ger stöd till

regional samverkan beträffande gymnasieskolans utbildningsutbud.

Cirka en tredjedel av remissinstanserna berör inte eller tar inte ställning till bedömningen om regional närvaro, medan ett mindre antal är negativa till bedömningen.

Uppsala universitet anser, liksom flera andra universitet, att stöd

till huvudmän är bra, men kan bygga vidare på samarbete mellan lärosäten och huvudmän.

Friskolornas riksförbund anser att en regional skolmyndighet inte

underlättar huvudmannens ansvar för den egna verksamheten, utan att det i stället finns risk att huvudmannen ”lutar sig tillbaka”. Förbundet anser däremot att det bör införas en ny typ av upplysningstjänst som kan bistå med en betydligt mer utökad och kvalificerad rådgivning i pedagogiska frågor.

6.1.3 Stärkt forskningskapacitet och forskningsspridning

Skolkommissionen bedömer att den generella forskningskapaciteten behöver stärkas för att kunna möta bl.a. skolväsendets behov. Detta innefattar långsiktig satsning på uppbyggnad av grundforskning såväl som stöd för uppbyggnad av praktiknära forskning. Kommissionen bedömer vidare att det behöver skapas ett system för stöd till utveckling av praktiknära forskning och forskningsförsörjning som svarar mot direkta kunskapsbehov emanerande ur lärares och skolledares praktiska yrkesutövning.

När det gäller forskningsspridning bedömer kommissionen att denna måste utvecklas så att relevant forskning i ökad utsträckning kan göras tillgänglig för skolledare, lärare och andra yrkesgrupper som är verksamma i skolan för att därmed bidra till skol- och undervisningsutveckling.

Skolkommissionen redovisar att Skolforskningsinstitutet grundades 2015 med myndighetsuppdraget att sammanställa och sprida forskningsresultat som kan bidra till ökad kunskap om vetenskapligt väl underbyggda och effektiva metoder och arbetssätt i skolväsendet (2014:1578). Kommissionen menar att det ännu är för tidigt att bedöma i vilken mån Skolforskningsinstitutets verksamhet kommer att bidra till att fylla behovet bland de verksamma i skolan.

Gränsdragningen mellan Skolforskningsinstitutets, Statens skolverks (Skolverket) och Vetenskapsrådets uppdrag när det gäller spridning av forskningsresultat är vidare oklar enligt Skolkommissionen.

Remissinstanserna om forskning

Cirka hälften av remissinstanserna är positiva till eller har inget att invända mot bedömningarna om stärkt forskning och forskningsspridning.

Bland annat Skolforskningsinstitutet betonar att det är den praktiknära forskningen som är i störst behov av utveckling. Institutet delar bedömningen att det behövs en översyn av ansvarsförhållandet mellan olika forskningsfinansiärer. Friskolornas riksförbund framhåller att Skolforskningsinstitutet kan ha ett stort värde för forskning inom det pedagogiska området. Idéburna skolors riksförbund framför att det saknas praktiknära forskning och anser att det behövs en successiv plan för utökade resurser till Skolforskningsinstitutet. Idéburna skolors riksförbund framför att det saknas praktiknära forskning och anser att det behövs en successiv plan för utökade resurser till Skolforskningsinstitutet.

Göteborgs kommun instämmer i Skolkommissionens bedömning

att spridningen av forskning behöver utvecklas och påtalar betydelsen av att den praktiknära forskningen utgår från verksamhetens behov. Göteborgs kommun anser att det alltför många gånger är akademin som styr forskningsfrågorna.

Ytterst få är negativa eller tveksamma till bedömningarna om forskning och övriga berör inte frågan.

6.1.4 Organiseringen av en funktion för professionsfrågor

Skolkommissionen föreslår att en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling ska inrättas. Att lämna förslag till hur funktionen ska se ut är enligt Skolkommissionen en uppgift för denna utredning. Skolkommissionen föreslår dock att funktionen ska regleras i skollagen och i en instruktion som beslutas av regeringen. Funktionen ska, enligt kommissionen, ha en bred sammansättning och ledamöter ska utses av regeringen. Kommissionen lyfter fram att det är viktigt att säkerställa ett reellt lärar- och skolledarinflytande för att säkra funktionens legitimitet.

Skolkommissionen föreslår att funktionen ska ha beredande, beställande, beslutande och utvärderande uppgifter. Avsikten är att funktionen ska utgöra ett institutionellt nav i den struktur för kompetensförsörjning till skolsektorn som kommissionen ser framför sig och funktionen ska ha ett starkt mandat att driva utvecklingsarbete när det gäller lärares och skolledares kompetensfrågor, på basis av forskning och beprövad erfarenhet.

Skolkommissionen anser att en tänkbar form för funktionen är en nämnd, likt Lärarnas ansvarsnämnd, med koppling till relevant skolmyndighet. Funktionen ska enligt kommissionens förslag innehålla ett professionsprogram.

Remissinstanserna om en funktion för professionsfrågor

Cirka hälften av remissinstanserna är positiva till eller har i huvudsak inget att invända mot Skolkommissionens förslag om en funktion för professionsfrågor.

Universitetskanslersämbetet ställer sig positiv till en nationell

funktion, men menar att den kan ingå i en befintlig myndighet.

Skolinspektionen tillstyrker i stort förslaget om ett nationellt

professionsprogram för lärare och skolledare och bedömer att det kan skapas bättre förutsättningar för strategisk kompetensutveckling genom att bygga upp en stödstruktur för lärares och skolledares kompetensutveckling.

Bollnäs och Göteborgs kommun m.fl. kommuner instämmer i

förslaget om en nationell funktion

Lunds universitet invänder inte mot förslaget, men menar att

inrättandet av en nationell funktion behöver utredas grundligt så att

lärosätenas ansvar tydliggörs. Malmö högskola har samma synpunkt och anser dessutom att lärosätenas medverkan i en nationell funktion behöver säkras.

Cirka en tredjedel har avstått eller inte berört förslaget och en minoritet är negativ eller tveksam till förslaget, däribland Skol-

forskningsinstitutet som anser att det är möjligt att uppnå profes-

sionsprogrammets ambitioner inom ramen för befintliga strukturer.

Uppsala universitet m.fl. universitet är också negativa till förslaget.

Uppsala universitet anser att funktionen riskerar att leda till ytterligare detaljstyrning av lärarprofessionen. Kommunförbundet Skåne ställer sig undrande till hur förslaget förhåller sig till det som är arbetsgivarens och parternas ansvar. Friskolornas riksförbund avstyrker förslaget och framför att det som föreslås är högskoleutbildning utan koppling till lärosätena och en uppgift som innebär att funktionen ska sammanställa och värdera forskning, en uppgift som i dag ligger på Skolforskningsinstitutet.

6.1.5 Ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem

Skolkommissionen bedömer att det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet måste kompletteras på viktiga punkter. Exempelvis menar kommissionen att det behövs uppgifter om elever i behov av stöd, stödinsatser och insatsernas effekter. Kommissionen menar också att tillförlitliga mått på elevernas kunskapsutveckling behöver utvecklas.

Förslagen berör i allra högsta grad skolmyndigheter, men bedöms inte i sak ha bäring på denna utrednings arbete, då det är komplicerade sakfrågor där det krävs ytterligare diskussion och politiska ställningstaganden. Utredningen väljer därför att endast översiktligt beröra kommissionens bedömning.

Remissinstanserna om ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem

En mindre andel av remissinstanserna är uttryckligen positiva till Skolkommissionens bedömningar om uppföljning och utvärdering.

En övervägande del har avstått eller inte berört bedömningarna, medan ett fåtal är negativa eller tveksamma. Synpunkterna utvecklas inte närmare här, mot bakgrund av vad som sagts ovan.

6.1.6 Kontinuerlig läroplansutveckling

Skolkommissionen bedömer att utvecklingen av kursplaner, ämnesplaner och kunskapskrav bör ske i en kontinuerlig process med stark förankring hos lärosäten och bland lärare och rektorer. Utredningen kan konstatera att regeringen med anledning av detta har ändrat Skolverkets instruktion (2015:1047) så att det framgår att myndigheten ska utforma och kontinuerligt utveckla de styrdokument som myndigheten har bemyndigande att meddela föreskrifter om. Utredningen avstår därmed från att hantera den frågan i förhållande till myndigheternas uppgifter i sak.

6.1.7 Berörda myndigheters ansvar för elevhälsan bör förtydligas

Skolkommissionen bedömer att berörda myndigheters ansvar och samverkan när det gäller elevhälsan bör förtydligas. Frågan bör enligt Skolkommissionen hänvisas till myndighetsöversynen.

Remissinstanserna om elevhälsan

Knappt hälften av remissinstanserna är positiva till eller har inget att invända mot bedömningen Däribland Socialstyrelsen, SPSM, Myndig-

heten för delaktighet, Barnombudsmannen och flertalet kommuner.

Drygt hälften har avstått eller har inte berört frågan, däribland

Skolverket och Skolinspektionen då de inte tar ställning till de frågor

myndighetsöversynen har fått i uppdrag att hantera och som rör myndighetsstrukturen.

Ytterst få är negativa eller tveksamma till förslaget.

En annan utredning tar hand om elevhälsan

Regeringen tillsatte den 20 juli 2017 en utredning som har i uppgift att bl.a. kartlägga och analysera hur elevhälsoarbetet kan utvecklas och föreslå insatser som kan bidra till att skapa ett mer aktivt och väl fungerande elevhälsoarbete och därmed stärka elevhälsans kompensatoriska roll. Frågan om ansvar och samverkan när det gäller elevhälsan kommer, enligt uppgift, att hanteras av den utredningen.

6.1.8 Åtgärder för rättelse

Skolkommissionen föreslår att bestämmelserna i skollagen om statliga åtgärder för rättelse ska ändras så att det tydliggörs att sådana åtgärder bör aktualiseras i motsvarande situationer som ett återkallande av ett godkännande för enskild huvudman. Statliga åtgärder för rättelse ska kunna aktualiseras om ett föreläggande från tillsynsmyndigheten inte följts och missförhållandet är allvarligt. Vidare föreslår kommissionen att det ska anges i skollagen att statliga åtgärder för rättelse endast får vidtas om åtgärderna är proportionella till sitt syfte och övriga omständigheter. Uppgiften är en fråga för en skolmyndighet, men regeringen har redan hanterat frågan i sak då den behandlas i regeringens proposition Samling för skolan (2017/18:182). Utredningen gör därför endast en bedömning i fråga om vilken myndighet som i framtiden bör hantera åtgärder för rättelse.

6.2. Praktiknära skolforskning i samverkan

Utredningen Praktiknära skolforskning i samverkan (U 2017:03) har regeringens uppdrag att lämna förslag som innebär att universitet och högskolor som bedriver lärarutbildning och huvudmän inom skolväsendet ska kunna skapa långsiktig samverkan kring praktiknära forskning för att stärka den vetenskapliga grund som utbildningen enligt skollagen (2010:800) ska vila på (dir. 2017:27, 2017:82). I det först nämnda direktivet nämns såväl Skolforskningsinstitutet som Skolverket och deras uppdrag som rör forskning (se kap. 4).

Uppdraget redovisades i mars 2018 (SOU 2018:19). Av betänkandet framgår att den processnära forskningen ses ur ett processperspektiv och ett antal steg karaktäriserar den praktiknära forskningsprocessen: formulering av forskningsfrågan, forskningens finansiering, genomförande, delning, spridning och användning. Det framgår också att praktiknära forskning bör ligga till grund för arbetet med att utveckla och förbättra undervisningen i skolan och i lärar- och förskollärarutbildningarna så att barns, elevers och studenters lärande stärks. Utredaren anser att förbättringsarbetet, med t.ex. implementering av forskning, blir en del av forskningsmetoden om forskningsfrågorna kopplas direkt till identifierade behov för förbättring och om verksamhetens olika aktörer involveras i forskningen.

Utredningen riktar ett antal rekommendationer till huvudmän, lärar- och förskollärarutbildningar och till regeringen. Dessa är sammantaget att

  • stärka huvudmannens medverkan i praktiknära forskning
  • stärka lärosätenas roll i utbildningssystemet
  • stärka stödet för en skola på vetenskaplig grund genom ett utökat uppdrag till Skolforskningsinstitutet
  • öka medelstilldelningen för praktikutvecklande forskning på sikt
  • skapa utrymmer för samverkan i det dagliga arbetet.

Regeringen rekommenderas också att på ett antal områden förtydliga uppdraget till den pågående försöksverksamheten om praktiknära forskning mellan universitet eller högskolor och skolhuvudmän, vilken pågår 2017–2021.

Det är inte möjligt att beakta remissinstansernas synpunkter då utredningen Praktiknära skolforskning i samverkan fick förlängd tid för uppdraget och remisstiden har inte gått ut vid denna utrednings redovisningstidpunkt.

6.3. Indelningskommittén

Den 2 juli 2015 fick Indelningskommittén (Fi 2015:09) i uppdrag av regeringen att bl.a. föreslå en ny läns- och landstingsindelning som skulle innebära att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting. Kommittén fick även i uppdrag att analysera behovet av en samordnad regionindelning avseende vissa statliga myndigheter och, om ett sådant behov finns, identifiera de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning kan vara relevant för både staten som helhet och kommunsektorn (dir. 2015:77). Av kommitténs direktiv framgår att för vissa nationella myndigheter är den geografiska organisationen helt eller delvis reglerad av riksdag och regering, men flertalet myndigheter bestämmer själva sin regionala indelning. Regeringen anger att hur centrala statliga myndigheter organiserar sin lokala närvaro och service är av stor vikt för den regionala utvecklingen, medborgarnas tillgång till statlig service och tillgången till kvalificerade arbetstillfällen i alla delar av landet.

Utredningen har identifierat dessa båda delar av uppdraget som relevanta för arbetet, eftersom utredningen har i uppdrag att vid behov föreslå en organisering av skolmyndigheter som innefattar en regional närvaro (dir. 2017:37).

I juni 2016 lämnade kommittén ett delbetänkande till regeringen med förslaget att tre nya län och landsting skulle bildas (SOU 2016:48). Den 22 juni 2017 fick emellertid kommittén ett tilläggsuppdrag där uppdraget om att föreslå en ny läns- och landstingsindelning utgick och regeringen framför att den inte avser att fortsätta bereda förslagen i delbetänkandet (dir. 2017:72). Uppdraget om statliga myndigheters regionala indelning kvarstod och är således fortsatt intressant för utredningen. Indelningskommittén lämnade sitt betänkande till regeringen den 28 februari 2018 (SOU 2018:10).

Av betänkandet framgår att Indelningskommittén gjort bedömningen att följande myndigheter har en sådan betydelse för regional samverkan att de ska ha en samordnad geografisk indelning: Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Kriminalvården, Migrationsverket, Polismyndigheten, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige, Tillväxtverket, Trafikverket, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten. Myndigheter inom skolområdet har undantagits med hänvisning till den pågående myndighetsöversynen.

Indelningskommittén anger att en av de grundläggande utgångspunkterna varit att inte bryta några läns- eller landstingsgränser. Vidare har kommittén försökt lämna förslag som innebär så liten omställning som möjligt. Kommittén har därför utgått från befintliga strukturer och menar dessutom att en helt ny struktur skulle innebära ytterligare en struktur lagd till den redan mångfacetterade förvaltningskartan.

Indelningskommittén föreslår en indelning som överensstämmer med de sex sjukvårdsregionerna, nämligen

  • Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland
  • Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Uppsala, Värmland,

Västmanland, Örebro

  • Gotland, Stockholm
  • Jönköping, Kalmar, Östergötland
  • Halland, Västra Götaland
  • Blekinge, Kronoberg, Skåne.

Kommittén konstaterar dock att det även finns andra samarbetskonstellationer, men menar att det finns mycket som talar för att samtliga landsting från och med den 1 januari 2019 har ett regionalt utvecklingsansvar.

En alternativ lösning som presenteras är en regional indelning som motsvarar Polismyndighetens sju regioner. Alternativet motiveras av den nyligt genomförda och genomgripande organisationsförändringen av Polismyndigheten och kommittén pekar på att Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten har samma indelning. Mot denna indelning talar, enligt kommittén, att flera av ovan nämnda myndigheter resursmässigt har svårt att bära fler än sex regioner och att det inte finns någon motsvarighet inom kommunsektorn. De alternativa regionerna är

  • Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland
  • Dalarna, Värmland, Örebro
  • Stockholm, Gotland
  • Jönköping, Södermanland, Östergötland
  • Halland, Västra Götaland
  • Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Skåne.

Utredningen vill uppmärksamma på att båda alternativen kombineras med möjligheten att inrätta lokalkontor.

Inledningskommittén fick, i likhet med utredningen Praktiknära forskning i samverkan, genom tilläggsdirektiv förlängd utredningstid. Därför är det inte heller här möjligt att beakta remissinstansernas synpunkter.

6.4. Tillitsdelegationen

Utredningen ska enligt direktiven (dir. 2017:37) hålla sig informerad om Tillitsdelegationens (Fi 2006:03) arbete i relevanta delar.

Tillitsdelegationen ska enligt sina direktiv (dir. 2016:51) bl.a. föreslå modeller för hur en styrning baserad på tillit och kvalitativa mål kan utformas och föreslå försöksverksamheter inom områden där det finns ett nära samarbete mellan kommuner eller landsting och statliga myndigheter och tillsammans med berörda aktörer inventera s.k. tidstjuvar, dvs. åtgärder inom olika arbetsprocesser som skapar onödig administration och som tar tid från verksamheten och, om möjligt, föreslå hur dessa kan tas bort.

Delegationen ska vidare, tillsammans med berörda, analysera och redovisa hur den statliga tillsynen påverkar kommunal verksamhetsutveckling och identifiera och redovisa eventuella hinder för genomförande av utvecklingsinsatser inom kommuner och landsting och utreda och om möjligt föreslå hur den statliga tillsynen över kommunal verksamhet kan bidra till verksamhetsutveckling. Av delegationens direktiv framgår att vissa tillsynsmyndigheter, t.ex. Skolinspektionen, arbetar med att utveckla återföringen av tillsynsresultaten till de granskade verksamheterna för att dessa och även andra verksamheter ska kunna ha nytta av och lära sig av tillsynen.

Inom ramen för Tillitsdelegationen genomförs flera studier, bl.a. en studie vid Malmö högskola som fokuserar på dels den styrning skolinspektionen är föremål för genom ansvarigt departements styrning, dels den styrning som skolinspektionen själv, via sitt tillsynsuppdrag, utövar över svenska skolor.

Delegationen följer också Inspektion 2018, Skolinspektionens pilotverksamhet, som är ny form av regelbunden granskning som bl.a. syftar till en bättre återföring till huvudmän och skolor.

Denna utredning har i uppdrag att analysera och föreslå hur den statliga tillsynen av skolväsendet kan förbättras och organiseras så att nyttan för huvudmän, skolor och förskolor ökar (dir. 2017:37). Det är således av stor vikt att följa delegationens arbete, för att så långt möjligt förvissa sig om att inga onödiga överlappningar eller skillnader uppstår.

Delegationen ska lämna sin slutredovisning till regeringen den 18 juni 2018, dvs. efter det att denna utredning har lämnat sitt betänkande.

6.5. Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner

Den 15 september 2016 fick en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som syftar till att ge bättre förutsättningar för lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer att utföra sina uppdrag. Utredaren fick också i uppdrag att bl.a. se över behörighets- och legitimationsreglerna (U 2016:06, dir. 2016:76).

Utredaren ska enligt sina direktiv informera sig om annat pågående utredningsarbete som kan vara av betydelse för uppdragets genomförande t.ex. 2015 års skolkommission (SOU 2017:35).

Som nämnts ovan föreslår Skolkommissionen att en nationell funktion för professionsutveckling bör inrättas och frågan hänvisas i betänkandet till denna utredning. Dessutom föreslås att ett nationellt professionsprogram för lärare bör införas och att kompetensutvecklingen av lärare och rektorer ska systematiseras och göras mer likvärdig. Det senare anges även i direktiven till utredningen Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner, liksom att utredaren vid behov ska lämna kompletterande förslag som bidrar till att säkerställa att huvudmannen tar sitt ansvar för kompetensutveckling. Professionsprogrammet kopplas i skolkommissionens betänkande till den nationella funktionen.

Utredningen Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner slutredovisade sitt uppdrag till regeringen den 12 mars 2018 (SOU 2018:17). I betänkandet föreslås ett professionsprogram som bygger

på tre antaganden vilka kan sammanfattas med att det behövs en kompetensutvecklande del, tydliga beskrivningar av lärar- och rektorskompetens från grundläggande till mycket avancerad nivå – kompetenserkännanden – och att det behövs mer utvecklade modeller för att använda kompetens så att identifierad och erkänd kompetens kan användas mer strategiskt. Utredaren framför att programmet ska genomföras nationellt och å ena sidan innehålla en tydlig systematik för att likvärdighet ska kunna nås och å andra sidan en variation av metoder och innehåll beroende på huvudmäns och skolenheters olika förutsättningar och behov. Programmet stödjer utveckling och är enligt förslaget inte enbart ett utbildningsprogram. I betänkandet betonas att lärare och rektorer ska vara drivande aktörer för utvecklingen.

Det föreslås vidare att den nuvarande karriärstegsreformen ska kopplas till professionsprogrammet och principen om tydliga beskrivningar av lärarkompetens.

Betänkandet gick ut på remiss i april 2018 och synpunkter ska ha lämnats senast den 29 juni 2018, dvs. efter det att denna utredning slutfört arbetet.

6.6. Samordning, ansvar och kommunikation

En av regeringen utsedd nationell samordnare i frågor som rör specialskolans målgrupp lämnade i juni 2016 sitt betänkande till regeringen (SOU 2016:46). Den nationella samordnaren fann bl.a. att det specialpedagogiska stödet behöver utvecklas och att många aktörer har efterlyst en bättre samordning av de resurser som finns.

I betänkandet föreslås att SPSM ska inrätta tio till femton s.k. regionala nav som innebär att det i regionerna ska inrättas ett kansli med en regional samordnare för elever med dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning. Det ska enligt förslaget finnas kompetens för varje målgrupp och insatser mellan kommun, landsting och stat ska samordnas för att eleverna ska nå bättre måluppfyllelse.

Av betänkandet framförs vidare att SPSM:s rådgivare behöver komma närmare klassrummet och att det i dagens system oftast är en specialpedagog som får kompetensutveckling via en rådgivare, medan det blir flera led innan stödet når eleven. I betänkandet anges

att rådgivaren inte ska ta över undervisningen, men kunna ge stöd direkt till de lärare och specialpedagoger som berörs. Dessutom pekar den nationella samordnaren på att kompetenserna behöver kompletteras och att rådgivningen behöver bli mer aktiv gentemot huvudmännen i syfte att möta enskilda elevers behov.

Remissinstanserna om regionala nav

Regeringen remitterade betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation till 85 instanser varav 43, enligt uppgift från Utbildningsdepartementet, har lämnat synpunkter på betänkandet. Utredningen har efterfrågat synpunkter på frågan om regionala nav och har tagit del av de 35 remissvar som rör förslaget.

Av dessa är 27 i huvudsak positiva eller har inget att invända mot förslaget, medan åtta är negativa eller tveksamma till hela eller stora delar av förslaget.

Skolverket ställer sig positiv till förslaget, men bedömer att det är

svårt att få en bild av hur omfattande verksamheten kan förväntas bli och vilka resultat som kan komma att uppnås. Skolverket bedömer att det är viktigt med kontinuerliga uppföljningar och utvärderingar av de regionala navens verksamhet och resultat.

Skolinspektionen är i princip positiv, men vill framhålla vikten av

att förslaget samordnas med andra förslag om statlig regional närvaro inom utbildningsområdet. Även andra instanser, t.ex.

Östersunds kommun och SPSM, som är positiva i sak, betonar vikten

av att det blir tillräckligt antal nav i syfte att uppnå likvärdighet för barn- och elevgruppen. SPSM menar att antalet nav bör anpassas efter läns- eller regionindelning. Hörselskadades riksförbund anser att SPSM:s regionala organisation bör ses över så att den överensstämmer med de regionala naven. Riksförbundet Attention anser vidare att det finns stora fördelar med decentraliserad kompetens om språkstörning.

SPSM som tillstyrker förslaget betonar att det behövs ett reglerat

åliggande för deltagande i navet. Om inte det finns menar SPSM att det finns risk för stora regionala skillnader. Ett alternativ som lyfts fram är att deltagande i naven ska vara en förutsättning för att kunna få statliga bidrag. Karlskrona kommun anser att det är viktigt att den

kommunala huvudmannen får möjlighet att utveckla ett gott samarbete med kunskapsnavet. Detta är särskilt viktigt, menar kommunen för att minska sårbarheten när det gäller kompetensfrågor.

SPSM noterar vidare, i likhet med t.ex. Socialstyrelsen, Riksförbundet Attention och Svenska Förbundet för Specialpedagogik, att

även elever med andra funktionsnedsättningar än dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning kan ha motsvarande behov av samordning. Även Autism- och Aspergerförbundet, som är negativt till förslaget, pekar på att problembilden är generell för de allra flesta barn med funktionsnedsättningar. Förbundet menar bl.a. att ett samordningsansvar för förbundets målgrupp helst ska utgå från kommunen då varje individ främst är kommunmedborgare och skolan är kommunens ansvar.

Några kommuner är också negativa till förslaget. Linköpings

kommun anser att uppdraget bör kunna rymmas inom SPSM:s

nuvarande regionkontor och Malmö kommun anser att befintliga strukturer som SPSM kan nyttjas och stärkas utifrån den ansvarsfördelning som följer av skollagen. Södertälje kommun är kritisk till lösningen då den frångår den princip om styrning på statlig och kommunal nivå som gäller i övrigt inom skolväsendet.

6.7. Arbetsmarknadsutredningen

Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03) ska enligt sina direktiv (dir. 2016:56) analysera hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadernas funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kommunernas profil. Utredaren ska vidare lämna förslag som kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt. Genom tilläggsdirektiv (2017:71) fick utredningen bl.a. i uppdrag att lämna förslag om hur arbetsförmedlingens samarbete med andra relevanta aktörer, t.ex. utbildningsaktörer, kan förbättras, hur kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas, och hur enskilda kommuner, i de fall det är effektivt, i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken, arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska kunna samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen och hur arbetsmarknadsutbildningen kan

svara mot arbetsmarknadens behov samt i vilken form och av vilka aktörer arbetsmarknadsutbildningar ska tillhandahållas.

Av tilläggsdirektiven framgår att Arbetsmarknadsutredningen ska ha kontakt med denna utredning. En dialog har hållits och den föranledde ingen fråga att ta särskild hänsyn till för denna utredning.

6.8. Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning

Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) ska utreda hur utbildning inom gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kompetensbehov. Utredningen ska bl.a. föreslå en regionalt baserad modell för utformningen och dimensioneringen (dir. 2018:17). Syftet är att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett urval av utbildningar av hög kvalitet. Syftet är även att främja en likvärdig utbildning och minska segregationen inom gymnasieskolan.

Av direktiven framgår att den utredningen i relevanta delar ska hålla sig informerad om arbetet i Utredningen organisationsöversyn över de statliga myndigheterna inom skolväsendet.

En dialog har hållits där det bl.a. konstaterades att 2017 års Skolmyndighetsutrednings fråga om att utveckla den gymnasiala yrkesutbildningen så att den bättre ska svara mot behoven på den regionala arbetsmarknaden (dir. 2017:37) lämpligtvis bör hanteras tillsammans med övriga frågor som rör gymnasieskolans planering och dimensionering. Frågan tas således om hand av Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

6.9. Sammanfattande kommentar – andra utredningar

Utredningen måste förhålla sig till ett flertal särskilda utredningar, kommittéer eller delegationer som haft eller har uppdrag som på något sätt berör denna utrednings uppdrag om att se över skolmyndigheterna. Flera av de näraliggande uppdragen berörs redan i direktiven (2017:37), men utredningen har också själv identifierat några.

Utredningens avsikt är att undvika överlappningar eller skillnader i närliggande frågor i redovisningarna till regeringen, i den mån det ter sig möjligt och rimligt, eftersom det i onödan skulle kunna försvåra och förlänga regeringens fortsatta beredning. Det är också av det skälet två frågor, om elevhälsa respektive gymnasieskola, efter överenskommelse har lämnats över till andra utredningar.

Utredningar kan emellertid komma till olika slutsatser även om uppdragen tangerar varandra. Det kan t.ex. vara vid tillfällen då en utredning haft möjlighet att ta del av remissynpunkter på en annan utrednings betänkande, om utredningar har olika syften med respektive uppdrag eller om utredningar av andra välgrundade skäl gör olika bedömningar.

7. Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

I detta kapitel beskrivs översiktligt hur uppgifter som motsvarar svenska skolmyndigheters uppdrag organiseras i 14 länder eller delstater.

Utredningen vill redan inledningsvis klargöra att t.ex. inspektion, tillsyn eller stöd inte är exakt samma sak eller har samma definition i olika länder och verksamheterna tar självfallet sin utgångspunkt i olika regelverk och olika typer av uppdrag från statsmakterna. De jämförelser som görs med Sverige ska läsas med detta i beaktande.

Flertalet länder eller delstater är valda med hänsyn till att de i ett eller annat avseende har skolsystem som liknar det svenska skolsystemet. I något fall har ett land valts för att det uppvisar goda resultat i internationella kunskapsmätningar eller för att det finns enskilda inslag i organiseringen av landets skolmyndigheter eller motsvarande organisationer som är av intresse. Det kan exempelvis gälla organiseringen av tillsyn och stöd till förbättringsåtgärder generellt, stöd inom det specialpedagogiska området eller frågor som rör professionerna och deras kompetensutveckling. Skolsystemet i Singapore har t.ex. tilldragit sig internationellt intresse under senare år på grund av goda resultat i internationella kunskapsmätningar. Singapore ingår därför i materialet, trots att landets skolsystem i många avseenden inte kan jämföras med motsvarande system i Sverige.

Beskrivningarna baseras i huvudsak på en promemoria som på utredningens uppdrag har tagits fram av Statsvetenskapliga institutionen vid Umeå Universitet, som i sin tur anlitat ett antal skribenter från respektive land (Ärlestig & Johansson 2018).

Där namn på myndigheter och organisationer av de flesta kan förstås på originalspråket används dessa och i övrigt används namnen översatta till engelska i enlighet med nämnda promemoria.

I ett eget avsnitt beskrivs hur sameskolan eller motsvarande undervisning för samer är organiserad i Norge och Finland. Den delen baserar sig på uppgifter från forskaren Ylva Jannok Nutti.

7.1. Australien

Om inte annat anges baseras avsnittet på en sammanställning av Gurr (2018).

I Australien finns utöver samväldesregeringen sex delstatsregeringar och två territorier med egna regeringar. Ansvaret för elevernas skolgång inom det offentliga skolsystemet har traditionellt varit en fråga för delstaterna och territorierna. Successivt har samväldesregeringen dock ökat sitt inflytande bl.a. genom statsbidrag både till delstatens egna skolor och till skolor med annan huvudman, genom utvecklingen av nationella läroplaner och via ett nationellt utvärderingssystem.

År 2016 gick 65,4 procent av alla elever i delstatens skolor, medan 20,2 procent gick i skolor inom det katolska skolsystemet och 14,4 procent i oberoende skolor. Andelen elever som går i icke-statliga skolor varierar mellan delstaterna.

Delstatens skolor får merparten av sin finansiering från delstaten eller territoriet, men samväldesregeringen ger kompletterande bidrag. Icke-statliga skolor får merparten av sin finansiering från samväldesregeringen och kompletterande bidrag från delstaten eller territoriet men är även beroende av privat finansiering.

I alla delstater och territorier finns såväl centrala som regionala organisationer för att styra skolorna. Det är dock relativt stora variationer mellan delstaterna vad gäller styrning och administration av skolsystemen. Det finns t.ex. skillnader när det gäller graden av lokal bestämmanderätt. I vissa delstater finns obligatoriska lokala skolstyrelser, medan sådana saknas i andra delstater. Alla delstater och territorier har system för självvärdering av skolor med någon typ av verifikation av självvärderingarnas kvalitet.

På nationell nivå är det ministeriet Federal Department of Education and Training som ansvarar för utbildningsfrågorna. Samväldesregeringen samarbetar med samtliga utbildningsministrar för delstater och territorier.

The Australian Curriculum, Assessment and Reporting Authority (ACARA) är en styrelsemyndighet som hanterar prov och bedömning samt uppföljning och utvärdering. Som exempel kan nämnas att i ett utvärderingsprogram för språk och matematik testas elevernas kunskaper när de är 3, 5, 7 och 9 år. ACARA ansvarar också bl.a. för en hemsida där skolorna kan jämföras t.ex. när det gäller elevernas studieresultat och socioekonomiska sammansättning.

Australian Institute for Teaching and School Leadership (AITSL) är ett statligt institut som arbetar med att utveckla kriterier för ledarskap i klassrummet. AITSL:s kriterier ligger till grund för delstaternas och territoriernas registrering av lärare (jfr. svensk legitimation). AITSL har även utvecklat kriterier för skolledarskap som används i allt större utsträckning av delstaterna och territorierna. AITSL leds av en styrelse som utses av ministeriet (www.aitsl.edu.au).

Det katolska skolsystemet har dessutom sin egen organisering med 33 s.k. Catholic Diocese som kontrollerar skolorna. Det katolska skolsystemet liknar det statliga när det gäller läroplaner, undervisning och bedömning.

Det finns även flera intresse- och serviceorganisationer som är verksamma inom skolområdet.

Internationella kunskapsmätningar har gett upphov till ett större fokus på elevernas studieresultat i Australien. Olika program har tagits fram på ministeriets initiativ, men även på delstaternas och territoriernas initiativ. Programmen utgör särskilda satsningar för att öka kunskaperna i matematik och naturvetenskap samt för att minska skillnaderna i skolprestationer mellan olika grupper av elever.

Systemet för finansiering av skolorna har förändrats under senare år och utvecklingen går mot en högre grad av differentiering efter behov i resurstilldelningen.

En ny ledarskapsstandard för rektorer togs fram 2011. För närvarande diskuteras dock behovet av att öka kvaliteten i både lärarnas

undervisning och i rektorernas ledarskap. Det finns även en diskussion om behovet av att öka skolornas autonomi, vilket i sin tur sätter fokus på behovet av att utveckla skolstyrelsernas eller rektorernas ledarskap. Möjligheterna för vårdnadshavare och elever att välja skola är etablerad i skolsystemet, men frågan är föremål för politisk debatt. Det finns även vissa spänningar mellan den federala nivån och delstatsnivån när det gäller styrningen av skolan.

7.2. Kanada

Nedan redovisas utbildningssektorns organisationsstruktur i Alberta och Ontario, som är två av delstaterna i Kanada.

7.2.1. Alberta

Detta delavsnitt baseras på en sammanställning av Webber & Nickel (2018).

I Kanada finns ingen federal utbildningspolitik. Kanada har ett decentraliserat system inom alla provinser och territorium. Provinserna är ansvariga för att anordna, bekosta och administrera utbildning från förskola till gymnasieskola. Undantaget är barn i militärfamiljer och ursprungsbefolkningens barn där myndigheter på nationell nivå har ett ansvar.

I Alberta ansvarar delstatsparlamentet för utbildningen i provinsen. Ministeriet, Alberta Education, ansvarar för den lagstiftning som beslutats av delstatsparlamentet när det gäller finansiering av lokala skolstyrelser och skolor, läroplansfrågor, undervisningstid, uppföljning m.m.

Ministeriet ansvarar även för registrering av behöriga lärare. En nyexaminerad lärare blir först tillfälligt registrerad. Efter två års väl vitsordad tjänstgöring ersätts den tillfälliga registreringen av en permanent sådan. Rektorerna måste vara registrerade lärare, men därutöver finns inga formella kvalifikationskrav på rektorer. Ett informellt krav är dock en examen på mastersnivå och allt fler rektorer har disputerat.

Ansvaret för elevernas studieresultat delas mellan ministeriet, skoldistrikten och skolorna. Skoldistrikten och skolorna måste ta fram en flerårsplan som inkluderar olika resultatmått. Ministeriet tar

årligen fram en resultatredovisning för delstatens skolor som innehåller olika resultatmått, bl.a. elevernas studieresultat och elevernas, lärarnas och föräldrarnas upplevelser av kvaliteten i skolorna.

Lokala skolstyrelser inom skoldistrikt som är valda för fyraåriga mandatperioder har det direkta ansvaret för skolorna. Under skolstyrelsen finns en skoldirektör och ett kansli. I Alberta är flertalet skolor delstatliga, varav en del är katolska. Det finns även inom ramen för det delstatliga skolsystemet oberoende skolor, så kallade Charter Schools. I Alberta finns också privata skolor och hemundervisning.

Skolorna finansieras via ett författningsreglerat bidrag per elev från provinsregeringen. De oberoende och privata skolorna får mellan 50 och 70 procent av bidraget. En del av bidraget är riktat, men överlag har skoldistrikten stort inflytande över hur medlen används.

The Alberta Teacher Association (ATA) är en facklig organisation och ett professionsorgan för lärare och skolledare som har särskilda författningsreglerade uppdrag. ATA erbjuder bl.a. program för professionell utveckling för lärare och skolledare på uppdrag av provinsregeringen. ATA samarbetar med olika universitet.

Nya riktlinjer för kvalitet i lärarnas undervisning är under utarbetande (Teaching Quality Standard). De nya riktlinjerna befäster tidigare kriterier för lärarnas kunskaper och färdigheter, men ger också större prioritet till tre områden nämligen kunskaper om ursprungsbefolkningarna, användningen av digitala hjälpmedel och inkluderande lärmiljöer.

The College of Alberta School Superintendents (CASS) är en förening för skolchefer som får bidrag från ministeriet. CASS har bl.a. tagit fram kriterier och etiska riktlinjer för skolchefer.

Alberta Regional Consortia är sammanslutningar i olika delar av Alberta, för närvarande sju till antalet, som finansieras av ministeriet. Sammanslutningarna understödjer utbildningsanordnare i arbetet med att utveckla skolorna. Sammanslutningarna styrs av en styrelse med representanter för ministeriet, ATA, CASS och andra intressenter inom skolans område.

En prioriterad fråga för närvarande är att förbättra skolprestationerna bland ursprungsbefolkningen för att därigenom åstadkomma en ökad likvärdighet i skolsystemet. En aktuell fråga i övrigt är att ATA riktar kritik mot användningen av standardiserade tester.

Rankninglistor över skolor som baseras på sådana testresultat är omdiskuterade.

7.2.2. Ontario

Detta delavsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av Paulson (2018).

Delstatsparlamentet i Ontario har ett övergripande ansvar för att anordna, bekosta och administrera utbildning från förskola till gymnasieskola i provinsen Ontario. Ministeriet, The Ministry of Education (MOE) reglerar bl.a. de lokala skolstyrelsernas verksamhet och planering av undervisningen. Under ministeriet finns olika organ med ansvar för kvaliteten i utbildningen, specialpedagogik och språkfrågor.

Det är 76 skoldistrikt som har det direkta ansvaret för de statliga skolorna, under ledning av lokala skolstyrelser som är valda för fyraåriga mandatperioder. Det finns skolor för engelskspråkiga elever och för franskspråkiga elever. Det finns även en uppdelning bl.a. i katolska och protestantiska skolor. Styrelserna utvecklar även egna riktlinjer för utbildningen som stödjer självvärdering och bedömning i de statliga skolorna inom ett givet geografiskt område. Till sin hjälp har styrelserna en skoldirektör och dennes personal. Kommunala myndigheter har vissa uppgifter i skolsystemet, t.ex. när det gäller valet av skolstyrelser.

De resurser som ges till skolstyrelserna bestäms av delstatsparlamentet och bygger på en given ersättning per elev där den lokala skolstyrelsen har möjlighet att använda medlen efter lokala förhållanden. Det finns ingen offentlig finansiering av privata skolor.

Ontario College of Teachers (OCT) är en organisation med författningsreglerade uppgifter som bl.a. har i uppgift att registrera behöriga lärare, styra och reglera lärarprofessionen. OCT kan även efter prövning avregistrera enskilda lärare.

OCT ackrediterar kurser som genomförs av universitet eller andra utbildningsanordnare. När lärare har gått behörighetsgivande kurser godkänns dessa av OCT och förs in i registret.

OCT leds av en styrelse där 23 medlemmar utses av lärarnas egna organisationer och 14 ledamöter utses av provinsregeringen (www.oct.ca).

The Education Quality and Accountability Office (EQAO) är en myndighet som arbetar med att mäta elevernas resultat i läsning, skrivning och matematik. Resultaten offentliggörs i syfte att ligga till grund för arbetet att förbättra skolresultaten.

Ministeriet bedömde 2012 att orsakerna till vissa av skillnaderna i studieresultat mellan elever var bristande kvalitet i undervisningen, ineffektiv resursanvändning eller bristande fokus på elevernas studieresultat. Ministeriet ansåg också att det kollegiala samarbetet måste förbättras och att föräldrar och omgivande samhälle i större utsträckning måste engageras för att stödja elever i skolarbetet.

År 2014 publicerade ministeriet en rapport med rekommendationer om färre återrapporteringskrav för att minska lärarnas administrativa börda, men återrapporteringskrav på skolstyrelsernas prestationer. Dessutom rekommenderades att utsatta elever skulle prioriteras, liksom arbetet med ökad likvärdighet. Rapporten var ett svar på administrativt och finansiellt motiverade krav på reformer. På senare tid har sammanslagningar av skoldistrikt skett i Ontario i syfte att skapa en stabilare grund för skolornas finansiering.

Det finns för närvarande en diskussion om behovet av att generellt förbättra elevernas skolresultat i läsning och matematik. Särskilda ansträngningar görs för att förbättra kunskaperna i engelska för elever som migrerat till Ontario. Det finns även kritik från forskare och allmänhet som går ut på att styrningen av skolan i Ontario är alltför centraliserad.

7.3. Danmark

Detta avsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av Moos (2018).

Inom den danska regeringen ansvarar utbildningsministern med stöd av Undervisningsministeriet för skolfrågorna.

I Danmark är omkring två tredjedelar av grundskolorna kommunala, medan omkring en tredjedel är fristående. Gymnasieskolorna har en regional offentlig huvudman.

Parlamentet beslutar om styrdokumenten för skolan och därefter är det Undervisningsministeriet som ansvarar för dessa. Det finns två styrelser inom ministeriet (www.uvm.dk).

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet arbetar med utvärdering och tillsyn av skolornas ekonomi, administration och styrning när det gäller såväl kommunala som fristående skolor. Styrelsen granskar utbildningens kvalitet, testresultat och regelefterlevnad i de kommunala skolorna. Tillsynen är förenad med sanktionsmöjligheter. Styrelsen identifierar skolor med stora utmaningar via testresultat eller kommunernas kvalitetsrapporter. Därefter lämnar styrelsen åtgärdsförslag till berörda kommuner och skolor. Dessutom har myndigheten en rådgivande verksamhet som är skild från tillsynen (www.stukuvm.dk).

Styrelsen for It og Læring arbetar med frågor om utveckling och användning av it i undervisningen. Styrelsen bildar nätverk med forskare och praktiker, ger råd och vägledning samt utvecklar lärverktyg. Styrelsen ansvarar även för bl.a. nationella prov.

Danmarks Evalueringsinstitut (EVA) är en självständig utvärderingsmyndighet under ministeriet. EVA har ambitionen att resultaten av utvärderingarna ska komma till nytta för såväl ministeriet som lokala myndigheter och verksamma i skolan.

Dansk Center for Undervisningsmiljø, (DCUM) är en oberoende statlig centrumbildning som utvecklar miljöer för lärande och undervisning i utbildningssystemet genom att vara en länk mellan forskning och praktik. Centrumet producerar, bearbetar och förmedlar forskning om barns, elevers och studenters trivsel och lärande (www.dcum.dk).

Under lång tid verkar skolpolitiken ha gått ut på att hitta rätt balans mellan central styrning och lokalt inflytande. Samtidigt har strävan varit att skapa autonoma enheter som har uppgifter inom skolområdet på nationell, regional, kommunal och skolenhetsnivå. Inslag av konkurrens- och marknadstänkande har införts.

Det finns för närvarande inte någon större diskussion i Danmark som rör myndighetsorganisationen på skolområdet. Däremot är den mål- och resultatstyrningsmodell som tillämpas föremål för diskussion. Kritiker menar bl.a. att modellen leder till omfattande dokumentationskrav som stjäl tid från kärnverksamheten i skolan.

7.4. England

Detta avsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av Woods (2018).

Ministeriet, Department for Education (DfE), ansvarar för det engelska skolsystemet. På lokal nivå är det myndigheter, motsvarande kommuner, som styr verksamheten. Det finns 150 sådana lokala myndigheter i England. Makten i Storbritannien är starkt centraliserad och regeringen i London har ett stort inflytande även på den lokala politiken. De lokala myndigheterna får omkring hälften av sina pengar från staten (www.ui.se). Generellt sett och även inom skolans område har det lokala inflytandet minskat gradvis sedan 1980-talet.

Det centrala kontrollorganet är The Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills (Ofsted).

Enligt Skolinspektionen (2017b) ansvarar Ofsted för granskning av utbildning inom både statliga och privata skolor från förskola upp till det som i Sveriges motsvaras av gymnasieskolan. Ofsted har specificerat fem bedömningsområden för sin huvudinspektion:

  • skolans sammantagna effektivitet
  • effektivitet i ledarskap och styrning
  • kvalitet i undervisning och bedömning
  • elevers personliga utveckling, beteende och hälsa
  • elevers kunskapsresultat och måluppfyllelse.

Ofsted ger ett samlat omdöme för vart och ett av de olika bedömningsområdena i en fyrgradig skala. Ofsted avslutar sina inspektioner genom att avge ett helhetsomdöme om den granskade verksamheten.

Education and Skills Funding Agency (ESFA) arbetar inom ministeriet med olika former av finansiering av utbildning för barn, unga och vuxna personer.

National College for Teaching and Leadership (NCTL) arbetar inom ministeriet med generella frågor som rör rekrytering och utveckling av lärare. NCTL arbetar också med belöning av framgångsrika lärare och även med disciplinärenden som rör lärare. En annan uppgift är att medverka till nätverk mellan skolor och att bidra

till att erfarna skolledare får möjlighet att biträda skolor med att förbättra skolresultaten. En ny myndighet, Teaching Regulation Agency, inrättades våren 2018 med uppgift att arbeta med reglering av lärarprofessionen.

Standards and Testing Agency (STA) har till uppgift att skapa ett effektivt och robust system för olika former av testning.

På nationell nivå finns en skolkommissonär som utbildningsministern har utsett. Kommissionären samarbetar med åtta regionala skolkommissionärer. Kommissionärerna har till uppgift att stödja lokala beslutsfattare, skolledare och lärare i syfte att åstadkomma bästa möjliga skola för alla elever. Ofsted är som nämnts ansvarigt för inspektion av skolornas kvalitet. De regionala skolkommissionärerna tillhandahåller stödjande insatser efter beslut på basis av resultaten från de inspektioner och värderingar av skolresultat som Ofsted utför. Ofsted har en regional organisation som samarbetar med motsvarande regionala skolkommissionär (www.gov.uk).

Sedan 1980-talet har gradvis centraliserad kvalitetskontroll införts över skolan. Viktiga verktyg för staten har varit tillsyn över skolorna, utveckling av läroplanen och olika kunskapstester. En annan del av den nationella skolpolitiken har varit att understödja framväxten av skolor som har en större autonomi. Ett stort antal sådana skolor har vuxit fram under de senare årtiondena. De står dock fortfarande under myndigheternas beskydd. Dessa skolor benämns akademier och är sponsrade av exempelvis näringslivet, trossamfund, universitet eller välgörenhetsorganisationer. Flera av dessa skolor har grupperats i organiserade samarbeten med syfte att förbättra skolresultaten (academy chains).

Nyligen har en ny form av samarbete mellan skolor introducerats. Inom ramen för The teaching school alliance (TSA) har en särskild övningsskola i uppgift att inom en allians av ett givet antal skolor tillhandahålla introduktion för nyutexaminerade lärare, sprida goda exempel och svara för professionell utveckling i undervisning och ledarskap inom alliansens skolor. Från nationell nivå har uttryckts förhoppningen att de flesta skolorna inom 5–6 år ska vara akademier och sammankopplade i s.k. academy chains.

7.5. Finland

Detta avsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av Risku & Tian (2018).

I Finland ansvarar Undervisnings- och kulturministeriet för utbildningsfrågorna med utgångspunkt i riksdagens beslut. Det finns nationell reglering bl.a. om övergripande mål för utbildningen, undervisningsämnen, behörighetsregler för lärare och undervisningstid.

Kommunerna ansvarar för att driva skolor och att anställa lärare, skolledare och annan personal. Kommunerna tar också fram en lokal läroplan och utvärderar verksamheten inom ramen för det regler som ministeriet bestämt.

Utbildningsstyrelsen är en myndighet som beslutar om de övergripande läroplanerna för den grundläggande utbildningen och för gymnasieskolan, grunderna för yrkesexamina och fristående examina samt ger stöd till olika former av skolutveckling. Myndigheten medverkar alltså i arbetet med att förbättra utbildningens resultat.

Utbildningsstyrelsen koordinerar även utbildningens datanät och datatjänster, producerar utbildningsindikatorer och olika prognoser, samlar uppgifter om utbildningens finansiering och publicerar utbildningsguider. Myndigheten upprätthåller vidare elevvalsregister för andra stadiets läroanstalter och yrkeshögskolorna, ordnar språkexamina samt ordnar och finansierar fortbildning för lärare och annan personal inom utbildningssektorn. Dessutom ansvarar Utbildningsstyrelsen för jämställande av utländska examina samt utvecklar och producerar läromedel. Utbildningsstyrelsen är också utbildningsanordnare och ansvarar för sex statliga läroanstalter, bl.a. för specialskolor (www.oph.fi).

Nationella centrumet för utbildningsutvärdering (NCU) är en fristående myndighet för utbildningsutvärdering. Centrumet genomför utvärderingar av utbildningen och av den verksamhet som bedrivs av utbildningsanordnarna, allt från vad som benämns småbarnspedagogik till högskoleutbildning. Centrumet har även till uppgift att stödja utbildningsanordnarna och högskolorna i ärenden som gäller utvärdering och kvalitetshantering. Syftet med utvärderingarna är att utveckla utbildningen, stödja lärandet och säkerställa utbildningens kvalitet. Utvärderingarna ger också information som kan användas för beslutsfattande på lokal, regional och nationell

nivå samt för utvecklingsarbete och internationella jämförelser (karvi.fi).

Pedagogiska forskningsinstitutet är ett nationellt centrum för utbildningsforskning som arbetar tvärvetenskapligt med att undersöka, bedöma och utveckla det finländska utbildningssystemet.

Regionförvaltningsverket (RFV) ansvarar i sex regioner för vissa uppgifter som är underställda undervisnings- och kulturministeriet. RFV ansvarar bl.a. för informationsstyrning och kortvarig fortbildning av personalen inom undervisnings- och småbarnspedagogik. RFV ansvarar även för vissa statsbidrag (www.avi.fi).

Under 1990-talet genomfördes en decentralisering och avreglering inom skolans område som innebär att kommunerna fick ett större inflytande. Som exempel kan nämnas att den statliga läromedelsgranskningen upphörde 1983, ett system med en övergripande läroplan och lokala läroplaner infördes 1985 och Skolinspektionen, som bedrevs från regional nivå, upphörde 1988. Inspektionen ersattes först av uppföljning och utvärdering och senare även av resultatstyrning.

Från 2000-talet och framåt har besparingar genomförts både i den statliga skoladministrationen och kommunernas skolverksamhet. En pågående utveckling är att skolor i allt större utsträckning ingår i nätverk med andra skolor och med universitet. Även skolornas huvudmän bildar nätverk i allt större utsträckning, särskilt kommunala huvudmän.

7.6. Tyskland

Detta avsnitt baseras på en sammanställning av Huber (2018).

Tyskland är en federal republik med 16 delstater. Den federala principen bygger på att varje delstat har sin egen utbildnings- och kulturpolitik. Detta betyder att det finns 16 olika skolsystem med vissa skillnader relaterade till utbildningspolitiken och dess målsättningar.

I varje delstat finns statliga skolor, men också skolor som drivs av kyrkor, andra organisationer eller privatpersoner. I de statliga skolorna svarar ministeriet för finansieringen av bl.a. lärarlöner, medan en kommunal styrelse ansvarar för skolbyggnader, material och de personalgrupper som inte är lärare eller skolledare.

På nationell nivå finns en så kallad Stående konferens, Kultusministerkonferenz (KFK), för ministrar inom utbildning och kultur. Den arbetar med att föreslå rekommendationer i utbildningsfrågor som sedan ska godkännas av delstatsdepartementen. Inom konferensens ram förhandlas konsensus fram i många utbildningsfrågor och utbildningssatsningar med syfte att förbättra verksamheten. Skillnaderna mellan skolsystemen är därmed inte särskilt stora.

Inom delstaterna är de högsta beslutande myndigheterna utbildningsministerierna. De arbetar på uppdrag av regeringarna med styrning, administrativa uppgifter och strategiska frågor för delstaterna. På denna nivå finns i de flesta delstaterna en särskild skolmyndighet som lämnar stöd till ministerierna i olika strategiska frågor och har ett speciellt fokus på implementering av delstatliga riktlinjer och program.

Inspektionen av såväl statliga som icke-statliga skolor sker via en särskild regional myndighet (Schulämter). Inspektionen sker mot ett regelverk som reglerar kvaliteten i skolorna, men lärarens undervisning är inte i sig föremål för inspektion. Myndigheten ger även råd och support till skolorna. Inspektionen ser olika ut i olika delstater, men det är vanligt att det efter en inspektion sammanställs en rapport som skickas till bl.a. huvudmannen och den berörda skolan. Även representanter för elever och föräldrar får del av rapporten. Vid behov innehåller rapporten rekommendationer om förbättringsåtgärder till rektorn för skolan. Vid allvarligare brister åläggs rektorn att ta kontakt med en överordnad myndighet. Under senare år har en ny form av inspektion i kombination med självvärdering införts inom samtliga delstater. Inspektörerna ger numera även stöd till förbättringsarbetet i skolorna med utgångspunkt från resultatet av inspektionerna.

I varje delstat finns en statlig lärarutbildning som även ansvarar för fortbildning av lärare.

Tysklands resultat i PISA-undersökningen 2000 ansågs vara mediokert i jämförelse med resultaten från många andra länder. Med anledning av detta har en rad politiska initiativ tagits i syfte att förbättra skolresultaten och KFK har fått ett större inflytande över delstaternas utbildningspolitik. Exempelvis har nya regler införts när det gäller kvalitetsrapporter och storskaliga bedömningstester.

Det finns för närvarande en diskussion om hur staten på bästa sätt bör stödja skolor. Många som arbetar med sådana uppgifter

inom den statliga administrationen uppger att de är överlastade med administrativa arbetsuppgifter och därför inte hinner stödja skolor i den utsträckning som är önskvärd. Ett annat arbetssätt från myndigheterna sida efterfrågas dessutom, som i större utsträckning än för närvarande kan identifera och stödja skolors professionella kultur.

7.7. Island

Detta avsnitt baseras på en sammanställning av Sigurdadóttir m.fl. (2018).

Ett särskilt ministerium, Ministry of Education, Science and Culture ansvarar för frågor om utbildning, kultur och vetenskap. Ministeriet ansvarar för övergripande läroplansfrågor och andra styrdokument för förskolan, grundskolan och gymnasieskolan. Ministeriet ansvarar också för kompetensutveckling inom gymnasieskolan. Kommunerna har motsvarande ansvar när det gäller grundskolan och förskolan.

Island anses ha ett av de mest decentraliserade skolsystemen inom OECD. Kommunerna är huvudmän för det stora flertalet skolor. Endast 2–3 procent av eleverna går i privata skolor. Skolorna leds av politiskt valda skolstyrelser på kommunal nivå. För gymnasieskolorna utnämns dock skolstyrelserna av ministeriet. Författningsregleringen ger rektorerna ett stort självständigt ansvar för ledningen av skolan.

Det finns en myndighet under ministeriet, The Directorate of Education, som är indelad i tre avdelningar. The Assessment and Evaluation Departement bevakar nationella examinationer, analyserar och presenterar resultaten av dessa samt handhar internationella studier. The Dissemination Departement producerar och distribuerar läromedel, såväl tryckt som digitalt material och anvisningar för lärare. The Service Departement utför olika administrativa uppgifter, såsom validering av studieprogram, intagning till gymnasieskolan och godkännande av privata skolor.

Kommunerna på Island är organiserade i ett förbund, Icelandic Association of Local Authorities. Förbundet har lagreglerade uppgifter inom utbildningsområdet. Förbundet arbetar tillsammans

med ministeriet med att utforma författningar och med att tillhandahålla information och material som stöd för kommunerna i deras skoluppdrag.

Det finns ett råd för fortbildning av lärare, The Council of Continuous Professional Developement of Theachers. Rådet som inrättades 2012 fungerar som ett forum för ministeriet, kommunförbundet, lärarnas fackliga organisation och de tre universitet som utbildar lärare. Rådet har till uppgift att arbeta med lärarnas professionella utveckling och att tillhandahålla information om dessa frågor på rådets webbplats.

En decentralisering inom skolväsendet tog sin början 1994. Kommunerna övertog ansvaret för lärares och vissa andra yrkesgruppers kompetensutveckling 1996. Det har uppstått stora skillnader mellan kommunerna vad gäller stödet till kompetensutveckling, bl.a. beroende på kommunernas skilda ekonomiska förutsättningar och skillnader i kapacitet i övrigt. I mitten av 1990-talet introducerades självvärdering i skolorna och ett nationellt system för insamling av resultatinformation från skolorna. År 2008 fick kommunerna ett större ansvar för utvärdering av skolorna.

Regeringen tog 2014 fram en handlingsplan för att bl.a. förbättra elevernas läsförmåga och minska avhoppen från gymnasieskolan. Detta ansågs vara ett trendbrott som markerade ett större statligt inflytande över skolan. Initiativet från regeringen kom som ett svar på försämrade resultat i PISA-undersökningen.

Regeringen tar även i övrigt olika initiativ inom skolområdet för att komma till rätta med brister och för att förbättra skolresultaten. Det gäller exempelvis åtgärder för att komma till rätta med lärarbristen. Det finns dock kritik mot att regeringens olika initiativ inte alltid är förankrade bland skolans huvudmän och att det finns en brist på tillit mellan de olika nivåerna i skolsystemet.

7.8. Irland

Detta avsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av MacRuaire (2018).

Skolsystemet i Irland är statligt finansierat och i hög grad centralstyrt. Ministeriet, Departement of Education and Skills (DES),

ansvarar för att tillhandahålla utbildning för alla barn. Ministeriet bestämmer personalstyrkan vid varje skola baserat på antalet elever och finansieringen av skolan i övrigt baseras på ett belopp per elev. Skolor i socioekonomiskt utsatta områden tilldelas större resurser.

Det finns ett fåtal privata skolor i de större städerna. Dessa skolor får också del av den statliga finansieringen, men finansieras därutöver även av elevavgifter.

En stor majoritet av alla skolor i Irland styrs av ett trossamfund, vanligen katolska kyrkan. En skolchef som ofta är den lokala biskopen svarar för styrningen av skolan. Till sin hjälp har skolchefen en lekmannastyrelse. Rektorn har en stark ställning.

The National Council for Curriculum and Assessment (NCCA) är en organisation inom ministeriet som utvecklar och reviderar läroplaner. Organisationen utvärderar även skolornas implementering av läroplanen och stödjer skolornas arbete med att själva värdera undervisningen och efterlevnaden av läroplanen.

The National Council for Special Education (NCSE) är en annan organisation inom ministeriet som bl.a. arbetar med stöd till skolor i specialpedagogiska frågor.

The Inspectorate är också en organisation inom ministeriet med uppgift att utvärdera, inspektera och ge stöd till skolstyrelser, rektorer och lärare. The Inspectorate har även regionala kontor. Inspektionen delar ut betyg i fyra steg efter genomförd inspektion. Skolor som får låga betyg kan erbjudas stöd.

The State Examinations Commission är en myndighet under ledning av ministeriet som ansvarar för examinationer inom skolväsendet.

The Teaching Council of Ireland är en organisation som sedan 2006 har författningsreglerade uppgifter om reglering av lärarprofessionen och utveckling av de krav som lärarna måste uppfylla för att bli registrerade som behöriga. Organisationen utvecklar även karriärvägar för lärare. Organisationen styrs av ett råd som består av 37 personer, där lärarnas fackliga organisationer utser en majoritet av personerna, medan en minoritet utses av bl.a. ministeriet och lärarutbildningarn a (www.teachingcouncil.ie).

Resultaten från PISA-undersökningen 2009 väckte stor uppmärksamhet och gav upphov till ett ökat fokus på kunskaperna i läsning och matematik, vilket ledde till obligatoriska och standardiserade tester av eleverna kunskaper.

Migrationen till Irland och en tilltagande sekularisering har gradvis påverkat skolsystemet och lett till framväxten av fler skolor som inte är knutna till katolska kyrkan. En större transparens om skolornas resultat i kombination med rätten att välja skola har också lett till en tendens till att skolor väljs eller väljs bort beroende av skolornas resultat.

7.9. Nederländerna

Detta avsnitt baseras på en sammanställning av Geijsel m.fl. (2018).

I Nederländerna beslutar regering och parlamentet om lagar och andra regleringar för all utbildning. Det finns ett utbildningsministerium (MoE), som stöds av en grupp högre chefer från olika utbildningssektorer. Utbildning i Nederländerna är obligatorisk för alla barn och ungdomar mellan 5 och 18 år och bekostas av staten.

Skolsystemet i Nederländerna är mycket decentraliserat. Staten har ett överordnat ansvar och har formulerat uppnåendemål som varje skola måste precisera i egna läroplaner. Vid sidan av det statliga skolorna finns många privata skolor som dock är statligt finansierade. Flertalet statliga skolor drivs av särskilda styrelser som arbetar på kommunens uppdrag. Även privata skolor drivs av styrelser. Styrelserna är ansvariga för utbildningens kvalitet och för att de nationella målen uppnås. Styrelserna och de enskilda skolorna har stor frihet att utveckla läroplaner och undervisning. Detta innebär att skolorna har stor autonomi, men den balanseras genom kontroll som nationella tester och nationell skolinspektion.

The Netherlands Inspectorate of Education är en statlig myndighet med ansvar för bl.a. att styra och kontrollera kvaliteten i utbildningen och bevaka att skolor följer styrdokumenten och får tillräckliga resurser. Ytterst kan ministeriet dra in finansieringen för en skola som missköter sig. Myndigheten bildades 2011 genom en sammanslagning av två tidigare myndigheter, Learning and Teaching Scotland (LTS), som arbetade med råd, stöd och kompetensutveckling i läroplansfrågor och Her Majesty’s Inspectorate of Education (HMIE), som var en inspektionsmyndighet.

The Netherlands Inspectorate arbetar med riskbaserad tillsyn. Med inspiration från inspektionsmyndigheten i Skottland har inspektionen i Nederländerna från 2016 blivit mer pedagogiskt

orienterad i sin inspektion och stimulerar en dialog om kvaliteten i undervisningen. Efter inspektionen betygsätter inspektionen skolorna i kategorierna mycket svag, godkänd och bra.

The Educational Council är en statlig myndighet som har rådgivande uppgifter i skolsystemet, baserat på en årlig verksamhetsplan som godkänns av ministeriet. Myndigheten ger råd till ministeriet, parlamentet och i vissa specifika fall till lokala myndigheter.

Regeringen finansierar ett antal organisationer, exempelvis oberoende konsulter eller tillfälliga organisationer som regeringen inrättat, för att t.ex. implementera politiska reformer, stödja processer och utveckla användningen av informations- och kommunikationsteknologi. Dessa organisationer utgör i praktiken ett viktigt medel för regeringen att påverka utvecklingen i det decentraliserade skolsystemet.

Skolsystemet kännetecknas av en tidig selektion av eleverna. I slutet av den åttaåriga grundskolan genomför eleverna ett nationellt test som tillsammans med rekommendationer från elevens grundskola avgör elevens gymnasieprogram. Det finns en pågående debatt om hur avgörande testet ska vara. Från 2015 har skolans rekommendationer tillmätts större betydelse och det nationella testet mindre. Det finns dock forskning som indikerar att detta varit till nackdel för elever med svagare socioekonomisk bakgrund eller med utländsk bakgrund.

Det råder lärarbrist i Nederländerna. Frågor om hur lärarbristen kan åtgärdas står därför högt på dagordningen.

7.10. Nya Zeeland

Detta delavsnitt baseras på en sammanställning av Wylie (2018).

Utbildningsministeriet ansvarar för att följa skolverksamheten och tar fram styrdokument och underlag för resursfördelning, såsom personalresurser och resurser i övrigt, skolskjuts samt nationella riktlinjer för introduktion av informations- och kommunikationsteknologi. Ministeriet administrerar också ett särskilt supportsystem inom det specialpedagogiska området. Ministeriet har därutöver ett allmänt ansvar för att skolorna bedrivs på det sätt som de nationella styrdokumenten föreskriver.

Nya Zeeland har ett av världens mest decentraliserade skolsystem. Alla statliga skolor är självstyrande, genom skolstyrelseledamöter som är valda av skolans föräldrar. Det saknas en styrande myndighetsnivå mellan ministeriet och de enskilda skolorna. I skolstyrelsen ingår också representanter för personalen. Rektorn, som är tillsatt av skolstyrelsen, är självskriven medlem. Kommunerna har alltså inget inflytande över skolorna. Systemet med självstyrande skolor har funnits sedan 1989.

Skolstyrelserna bedriver sin verksamhet med utgångspunkt från nationell lagstiftning som är fastställd av Nya Zeelands parlament. Skolorna måste följa dessa nationella bestämmelser, men bestämmelserna lämnar utrymme för lokalt beslutsfattande och varje skola förväntas utveckla en lokal läroplan. Varje skola ska dessutom utveckla en strategisk plan för verksamheten och göra en självvärdering varje år. Dessa aktiviteter ska sammanställas i en rapport till ministeriet och invånarna i skolans upptagningsområde.

Skolstyrelserna har ansvar för rektorernas rekrytering av lärare. Antalet lärare per skola är fastställt centralt av ministeriet som också förhandlar om lärarnas löner med lärarnas fackliga organisation. Skolorna finansieras av statliga medel som i huvudsak baseras på ett fastställt belopp per elev, med tillägg för skolor i socioekonomiskt utsatta områden.

År 2014 introducerades en modell med frivilliga samarbeten mellan skolor inom givna geografiska områden, The Community of Learning, där skolorna under en rektors ledarskap samverkar för att förbättra undervisningen och elevernas studieresultat, utan att den enskilda skolans beslutsutrymme påverkas.

Ministeriet har tio regionala kontor. Personalen vid dessa kontor har som huvudsaklig uppgift att ge råd till skolorna, särskilt i anslutning till implementering av nya bestämmelser eller program. Vid kontoren analyseras även bl.a. skolornas årliga rapporter. Skolor som behöver särskilt stöd eller en särskild åtgärd identifieras i samarbete med Nya Zeelands granskningsmyndighet (se nedan). I viss utsträckning finns stödinsatser att sätta in vid behov.

The Education Review Office (ERO) är en statlig myndighet med ansvar att granska alla skolor. Myndigheten granskar skolor med olika intervall, baserat på en bedömning av skolornas kvalitet. Vidare använder ERO data från granskningarna till grund för utvärderingsrapporter som behandlar skolornas kvalitet ur olika

aspekter och implementeringen av nationella styrdokument. ERO sprider också goda exempel genom rapporter och videor på myndighetens hemsida. ERO har även utvecklat forskningsbaserade indikatorer som kan användas av skolorna för självvärdering.

The New Zealand Qualifications Authority (NZQA) är en myndighet med ansvar för kvalitetskrav för skolornas arbete med prov och bedömning som är kopplade till inträdesbestämmelser för högre utbildning.

The Education Council är en fristående organisation med författningsreglerade uppgifter som delvis finansieras via registreringsavgifter från lärare. Några medlemmar är valda av lärare och rektorer, men majoriteten är utsedda av ministeriet. Organisationens huvuduppgifter är att registrera lärare och deras kvalifikationer för arbetet och förvalta läraryrkets koder och standarder. Organisationen säkerställer även att det finns sätt att utvärdera lärarnas arbete. Arbetet påverkar hur lärarutbildningarna utvecklas. Organisationen har vidare nyligen utvecklat en nationell ledarskapsstrategi.

Ministeriet har via avtal gett The NZ School Trustees Association, en organisation som representerar skolstyrelserna, i uppdrag att ge råd till skolstyrelserna och att i samarbete med ministeriet identifiera skolor där särskilda insatser behöver sättas in.

I Nya Zeeland finns en oro för att systemet med självstyrande skolor utan en nivå mellan ministeriet och de enskilda skolorna är för fragmenterat för att skolsystemet ska kunna leva upp till högt satta nationella målsättningar. Det finns stora skillnader mellan skolor vad gäller elevernas studieresultat, ofta kopplat till elevernas socioekonomiska bakgrund. De regionala myndigheternas stöd till skolorna har inte alltid fallit väl ut, bl.a. har skolor som bedömts vara i behov av stöd känt sig utpekade.

Den nya regering som tillträdde i oktober 2017 har förklarat att den vill etablera stödfunktioner för lärare och skolledare inom ministeriet, i stället för att finansiera stöd till skolor som genomförs via avtal mellan skolor och externa utförare.

7.11. Norge

Detta avsnitt baseras på en sammanställning av Sivesind (2018).

I Norge ansvarar kommunerna för att tillhandahålla grundskola och förskola, medan den regionala nivån (fylkeskommunerna) ansvarar för utbildning på gymnasial nivå.

På regeringsnivå är Kunnskapsdepartementet (KD) det ministerium som ansvarar för skolfrågorna. En viktig organisation under ministeriet är Utdanningsdirektoratet som har till huvuduppgift att styra och utveckla skolor och förskolor så att de utvecklas i enlighet med de nationella styrdokumenten. En av organisationens kärnuppgifter är att svara för kompetensutveckling för lärare, genom att utveckla olika program, där universitet och högskolor tillhandahåller själva utbildningen. Den 1 januari 2018 fusionerades Udanningsdirektoratet med Senter for IKT i utdanningen, en myndighet med ansvar för information och kommunikationsteknologi (ICT).

Statped är en organisation som arbetar med stöd till skolhuvudmän i specialpedagogiska frågor.

På regional nivå finns 17 organisationer (Fylkesmannen) som fungerar som statens representanter på regional nivå. En särskild avdelning inom varje sådan orgnisation har till uppgift att inspektera skolor och förskolor. Inspektionen sker i allmänhet i form av fallstudier, där ansvariga för skolan eller förskolan får svara på frågor som rör efterlevnaden av de nationella styrdokumenten. Inspektionen har nyligen förändrat sitt arbetssätt och blivit mer stödjande i sina kontakter med ansvariga för skolor och förskolor och deras personal.

Den nyligen ombildade myndigheten Udanningsdirektoratet ska ses som uttryck för en ambition att förbättra resultaten mot bakgrund av resultat i internationella kunskapsmätningar som upplevts vara mediokra. Det finns en ambition att skapa en sammanhållen strategi för att förbättra elevernas resultat där riktlinjer för läroplanen, tester, bedömningar och internationella standarder ingår som delar i strategin. Tanken är att en ökad digitalisering ska bidra till denna strategi. Exempelvis ska den regionala inspektionen via itlösningar kunna få enkel tillgång till resultatinformation från den lokala nivån.

7.12. Skottland

Detta delavsnitt baseras på en sammanställning av Hamilton (2018).

Utbildningspolitik i Skottland beslutas av det skotska parlamentet. Ministeriet har ett övergripande ansvar för skolpolitiken men verksamheten styrs av 32 lokala myndigheter. De lokala myndigheterna administrerar det offentliga skolsystemet och anställer lärare och skolledare. Merparten av skolornas resurser kommer från staten medan cirka 15 procent tas ut via lokala skatter. Endast 4 procent av eleverna går i privata skolor. Dessa får inte del av statliga bidrag men har vissa skattelättnader.

Vid varje lokal myndighet finns en särskild styrelse med ansvar för utbildningsfrågorna. Vidare finns en tjänsteman som fungerar som skolchef. Antalet lärare vid en viss skola följer till stor del centrala bestämmelser och avtal, men de lokala myndigheterna kan till viss del besluta om fördelningen av resurser mellan skolor och även bestämma över vissa andra resurser.

Education Scotland är ett statligt organ som arbetar med att utveckla läroplaner, ge stöd i läroplansfrågor och genom inspektioner och granskningar utvärdera kvaliteten i utbildningen. Education Scotland arbetar även med kapacitetsbyggande, dvs. med att understödja hög kvalitet i undervisningen och ledarskapet, stimulera innovation och ge evidensbaserade råd till regeringen.

The Scottish Qualifikations Authority (SQA) är ett självständigt statligt organ under ministeriet som ansvarar för skolans examinationssystem. SQA leds av en styrelse och det finns även ett råd där intressenterna finns representerade.

Lärarutbildningen bedrivs vid olika universitet som även tillhandahåller vidareutbildning för lärare under hela yrkeslivet.

The Scottish College for Educational Leadership (SCEL) är en oberoende icke vinstdrivande organisation som utbildar lärare i klassrummets ledarskap. Ledarskapsutbildning ges även till lärare som fått ledaruppgifter inom skolan eller som har ambitionen att bli rektorer. Organisationen är statligt finansierad. Olika universitet erbjuder rektorsutbildning som från 2020 kommer att bli obligatoriskt för rektorerna.

The General Teaching Council for Scotland (GTCS) är en organisation där lärarprofessionen har stort inflytande, men som även

har författningsreglerade uppgifter. GTCS beslutar om professionella standarder för lärares kvalifikationer. Alla lärare måste vara registrerade av GTCS för att få undervisa. Registreringen omprövas vart femte år. GTCS leds av en styrelse där lärarnas representanter är i majoritet.

Skottlands utbildningssystem har i organisatoriskt hänseende varit relativt stabilt under en längre tid. För närvarande bereds dock förslag som kan leda till vissa organisatoriska förändringar inom skolsystemet. År 2015 publicerade OECD en rapport som ger beröm till Skottlands skolsystem men som också pekar på förbättringsområden. Men hänvisning till OECD:s rapport tog regeringen fram en handlingsplan för skolförbättringar för bl.a. ledarskapet i skolan.

Regeringen uttalade 2016 att frågan om att minska skillnaderna i skolresultat mellan skilda socioekonomiska grupper av elever är prioriterad. Regeringen har avsatt särskilda medel för att höja skolresultaten i socialt utsatta områden och skolor. Regeringen har vidare lagt förslag under 2017 som innebär att ambitionen är att i större utsträckning låta skolorna ledas av rektorn och lärarna med olika stödfunktioner kopplade till skolan. Förslagen bereds för närvarande.

7.13. Singapore

Detta delavsnitt baseras på en sammanställning av Hung & Tan (2018).

Singapores utbildningssystem har sina rötter i ett mycket centraliserat system. Utbildningsdepartementet (MOE) formulerar politiken på skolområdet och handhar också alla läroplansbeslut och utvecklingsresurser som ett sätt att upprätthålla och försäkra likvärdig kvalitet på utbildningen i hela landet. Skolorna är statliga. Sedan en tid tillbaka grupperas skolorna i kluster om 12–13 skolor. Dessa kluster av skolor utgör en ny mellannivå i systemet, som ett led i en pågående decentralisering.

Inom ministeriet finns en stor avdelning som utvecklar läroplaner, kursplaner och beslutar om resurser. Vid ministeriet finns också en enhet som arbetar med utbildningsteknologiska frågor, vilket till stor del handlar om att introducera informations- och kommunikationsteknologi i utbildningen. Där finns också The

Singapore Academy of Teachers (AST) som arbetar med professionell identitet. Det innebär bl.a. att införliva värden och normer som ska utgöra det grundläggande etos som bör känneteckna lärarprofessionen. AST arbetar också med att ta fram olika utvecklingsinitiativ som skapar möjligheter för samverkan mellan professionella lärare för att därigenom stärka lärarkulturen. AST har program som riktar sig helt till nya lärare där det finns kurser i undervisningskvalitet och mentorsinsatser med erfarna lärare. AST identifierar också excellenta lärare som belönas med olika former av priser.

Singapores nationella lärarutbildningsinstitut som benämns The National Institute of Education (NIE) tillhandahåller lärarutbildning, men också olika former av fortbildning för lärare där viss fortbildning kan leda till olika högre lärarexamina. Vid NIE finns också utbildning och fortbildning för skolledare. Förutom att vara en institution för lärarutbildning och fortbildning är NIE också en forskningsinstitution med internationellt anseende.

The Office of Educational Research (OER) är ett forskningsinstitut med uppgift att stödja praktiknära forskning främst med inriktning mot förbättring av undervisningens kvalitet och elevernas lärande. Detta sker förutom via forskning också med hjälp av mentorer, kvalitetssäkring och spridning av utbildningsforskning till lärare, skolledare och den politiska nivån. OER:s ger stöd till forskning där resultaten kan användas i många skolor och därmed leda till förbättringar i hela utbildningssystemet. OER, NIE och AST arbetar tätt tillsammans med lärares professionella utveckling.

Tidigare fanns en inspektion inom ministeriet. Nu är inriktningen i stället att ge skolorna ett större eget ansvar vad gäller resursallokering och lärarnas kompetensutveckling.

Ministeriet har inlett en decentralisering av utbildningssystemet genom att gruppera skolor i kluster eller nätverk. I denna decentraliseringsprocess får skolcheferna ett större ansvar att sköta den kontinuerliga fortbildningen av lärare och skolledare inom klustren. En annan uppgift är att på klusternivå identifiera och koppla samman nya lärare med äldre erfarna lärare för att kunna utveckla deras professionella identitet och i det sammanhanget samla resurser så att expertisen kan användas vi flera skolor. Att alltid ha syftet med lärandet i fokus är viktigt om den decentraliserade modellen ska fungera och det finns farhågor hos delar av lärarkåren att den decentraliserade modellen inte blir lika effektiv som den centraliserade.

7.14. Sammanfattande kommentar – skolmyndigheter i andra länder

En fråga som bör ställas, efter genomgången av 14 länders skolmyndigheter eller motsvarande, är vad vi kan lära av dessa länder. Finns det t.ex. gemensamma drag i pågående förändringsprocesser i flera länder?

I delstaterna Alberta och Ontario samt i Skottland och Irland finns någon typ av professionsinstitut eller motsvarande för lärare eller skolledare, dvs. organisationer som har till uppgift att registrera lärare, motsvarande den svenska legitimationen, och att arbeta med kompetensutveckling för lärare och skolledare eller besluta om innehållet i kompetensutveckling som anordnas av andra aktörer. Dessa organ är varken en del av ministeriet eller självständiga myndigheter, utan är fackliga eller andra organisationer där lärar- eller skolledarprofessionerna har ett avgörande inflytande. Samtidigt har staten ett stort inflytande via lagreglering av dessa organ. I Sverige saknar vi motsvarande typ av organ inom skolområdet.

I flera av de undersökta länderna eller delstaterna bedrivs centrala myndigheters arbete med att ge stöd i specialpedagogiska frågor integrerat i ministeriet eller i en större myndighet som samtidigt även har normerande eller andra stödjande uppgifter inom skolområdet. I dessa länder finns alltså, till skillnad mot vad som gäller exempelvis i Sverige, inte ett särskilt organ som bl.a. ger stöd till huvudmännen i specialpedagogiska frågor. Det finns dock även några länder som i likhet med Sverige har en egen myndighet för specialpedagogiska frågor, exempelvis Norge.

I de länder som omfattats av undersökningen bedrivs tillsyn eller inspektionsverksamhet vanligen av en organisation som även har normerade eller någon form av stödjande funktioner inom skolväsendet och där det ofta finns ett samband mellan inspekterande och stödjande verksamhet. Detta gäller exempelvis i Skottland, Nederländerna, Tyskland och Norge. De två sistnämnda länderna har under senare år förstärkt sambandet mellan inspektion och stöd. I Sverige däremot har det under senare år ansetts viktigt att särskilja dessa.

Självvärdering av skolors undervisning eller verksamhet i övrigt förekommer i flera av de undersöka länderna eller delstaterna. Detta förekommer i t.ex. Australien, Tyskland, Ontario, Danmark, Island

och Irland. I det svenska skolsystemet ska ett systematiskt kvalitetsarbete finnas på olika nivåer och det kan ha inslag av självvärdering. Självvärdering är dock inte någon reglerad eller på annat sätt regelmässig del av det svenska systemet. Det har emellertid, enligt utredningens erfarenhet, prövats sporadiskt t.ex. i samband med inspektionsverksamhet.

I flera länder, t.ex. Finland, England och Singapore, finns ett organiserat samarbete mellan skolor, som innebär att skolorna kan stödja varandra eller att skolor med större utmaningar kan få stöd av erfarna skolledare eller lärare från andra skolor.

Flera länder, såsom t.ex. Danmark och Nya Zeeland har organisationer med utvärdering av skolsystemet som huvuduppgift, vilket Sverige saknar. Det är i stället en uppgift för Skolverket i den befintliga myndighetsstrukturen.

I många länder finns en spänning och levande diskussion med utgångspunkt från å ena sidan viljan att styra skolan och skolutvecklingen från centralmakten och å andra sidan viljan eller behovet av att ge ett lokalt inflytande över skolan. Det finns även ofta ett spänningsförhållande mellan å ena sidan extern styrning av skolan, från centralmakten eller från regionala eller lokala myndigheter, och å andra sidan professionens egen styrning och kontroll av undervisningen och arbetet i övrigt i skolan.

De internationella kunskapsmätningarna har av allt att döma i flera länder lett till att det politiska systemet på nationell nivå eller på delstatsnivå i högre grad utvecklat styrningen av skolan, exempelvis tydligare nationella läroplaner eller system för uppföljning och kvalitetskontroll. Samtidigt har i flera fall rektorerna fått ett större inflytande. De lokala skolstyrelserna eller motsvarande myndighet har däremot fått ett minskat inflytande. Balansen mellan central styrning och lokalt inflytande påverkar den nationella eller delstatliga nivåns uppgifter i skolsystemet och därmed utformningen av ministeriets eller myndigheternas organisation i respektive land.

7.15. Sameskolan i Finland och Norge

Beskrivningarna av hur sameskolan är organiserad i två av våra nordiska grannländer, Finland och Norge, baserar sig på uppgifter som lämnats av Ylva Jannok Nutti som ingick i en av utredningens referensgrupper och är forskare vid den samiska högskolan Sámi allaskuvla i Norge.

7.15.1. Sameskolan i Finland

I Finland har samiska barn och unga rätt till undervisning på samiska. Undervisningen ges vid kommunala skolor. De samiska eleverna får språkundervisning i samiska eller undervisning i och på samiska i samiska klasser. Elever som talar samiska och bor inom det samiska området har rätt att få huvuddelen av sin grundskoleutbildning på samiska. Denna reglering gäller tre samiska språk som talas i Finland. Ämnet samiska språk kan ingå i studentexamen.

Sametinget i Finland har en särskild sakkunnignämnd med ansvar för utbildningsfrågor. Under nämnden finns utbildnings- och läromedelsbyrån som samarbetar med bl.a. kommunerna i det samiska området och med de statliga skolmyndigheterna. Sakkunnignämnden och dess byrå bereder olika utbildningsfrågor som beslutas av Sametinget.

Nämnden ansvarar också för att ta fram och distribuera läromedel på samiska språk. Nämnden och byrån deltar även i samarbeten med andra samiska organ regionalt, nationellt och med andra nordiska länder. Vidare bestämmer nämnden om användningen av statsbidraget för utveckling av samiska läromedel och undervisning. Nämnden lämnar årligen en redogörelse till Sametinget och till Utbildningsstyrelsen (se avsnitt 7.5) för läromedelssituationen och användningen av statsbidraget.

7.15.2. Sameskolan i Norge

I Norge är det vanligen en kommun som är skolägare (motsvarande huvudman i Sverige) för en samisk skola. Alla grundskolor inom förvaltningsområdet för samiskt språk är samiska skolor. Dessa skolor följer den parallella samiska läroplanen. Därutöver finns

särskilda sameskolor som fylket (motsvarande länsstyrelsen) ansvarar för, t.ex. Sameskolan i Troms fylke. Staten står för driften av Sameskolen for Midt-Norge i Hattfjelldal. År 2016 beslutade Stortinget att lägga ned den statligt drivna Sameskolen i Hattfjelldal, men efter reviderad budget för 2016 fick skolan fortsätta sin verksamhet ytterligare ett läsår. Nu har regeringen beslutat att fortsätta driva skolan under statligt ägarskap, men skolan måste fortsätta utveckla distansundervisning och öka sitt elevunderlag.

Samiska elever har rätt till samisk grundutbildning, dvs. till utbildning i Norges 13-åriga skolsystem med grundskola och gymnasieskola. Samisk undervisning omfattar samisk språkundervisning och även undervisning i och på samiska som organiseras i samiska klasser. I begreppet samisk undervisning innefattas också undervisning utifrån den samiska parallella läroplanen vid samiska skolor inom det samiska förvaltningsområdet.

Rätten till undervisning i samiskt språk gäller för alla samiska barn och ungdomar var de än studerar i Norge (Opplæringslova § 6-2 og § 6-3). Därutöver är alla grundutbildningar i Norge förpliktade att ge undervisning om samer och samiska förhållanden.

Sametinget är den myndighet som har lagstadgad rätt att utveckla läroplaner i ämnet samiska och för samiskt innehåll i andra ämnen. Sametinget har också behörighet att fastställa samiskt innehåll i den samiska parallella läroplanen och ordinarie läroplaner. Sametinget ansvarar också för utveckling av samiska undervisningsmaterial (www.sametinget.no).

7.16. Sammanfattande kommentar – sameskolan i Finland och Norge

I de nordiska länderna finns sameskolor, förutom i Sverige, även i Finland och Norge. Det finns likheter mellan länderna i fråga om organisationen och uppgifterna för sameskolan, men även skillnader (sameskolan i Sverige beskrivs i kap. 4 och 5). I Finland är kommunerna huvudmän för sameskolorna. Även i Norge är det vanligen kommunerna som är huvudmän för sameskolorna, men i Norge finns även fylken, det vill säga en regional samhällsorganisation, som driver Sameskolor. Dessutom finns en statlig sameskola, som även bedriver distansundervisning.

Varken i Finland eller Norge finns någon motsvarighet till den svenska Sameskolstyrelsen. I gengäld har Sametinget i Finland respektive Norge i specifika avseenden ett större ansvar för sameskolan än vad som är fallet i Sverige. I Finland representerar Sametinget samerna i utbildningsfrågor och har även ansvar för bl.a. utveckling av läromedel med stöd av statsbidrag. I Norge har Sametinget lagstadgad rätt att utveckla läroplaner i ämnet samiska och för samiskt innehåll i andra ämnen samt ett ansvar för utveckling av samiska undervisningsmaterial.

Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att till skillnad från vad som gäller i Sverige är det ofta kommuner som är huvudmän för sameskolor i Norge och Finland. En annan skillnad är att sametingen i Finland och Norge har ett större ansvar för sameskolan och den samiska grundutbildningen än vad Sametinget har i Sverige. I alla tre länderna finns dock en statlig författning som reglerar sameskolan.

8. Några myndigheter på andra samhällsområden

I detta kapitel görs en genomgång av hur statliga myndigheter organiseras på några andra samhällsområden. De exempel som finns med har valts utifrån beröringspunkter med hur de statliga skolmyndigheterna är organiserade, t.ex. med avseende på uppdelningen mellan tillsyn och stöd och deras verksamhetsområden. Exemplen har också valts utifrån vilken relevans de kan ha för hur de statliga skolmyndigheterna bör organiseras i framtiden utifrån utredningens direktiv.

8.1. Vård och omsorg

Den 1 juni 2013 delades dåvarande Socialstyrelsen upp i två myndigheter, Inspektionen för vård och omsorg (IVO) samt Socialstyrelsen. IVO bildades för att regeringen såg behov av en renodlad tillsyns- och tillståndsmyndighet för hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Avsikten var att skilja tillsynen, som tidigare var en del av Socialstyrelsens uppdrag, från normering, kunskapsutveckling och bidragsgivning.

8.1.1. IVO

Uppdrag

IVO ansvarar för tillsynen över hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvårdspersonal, socialtjänst samt verksamheter enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS, 1993:387). IVO ansvarar också för handläggningen av anmälningar enligt lex Sarah och lex Maria, allmänhetens klagomål på vård och omsorg samt

kommunernas ej verkställda beslut. Utöver det ingår i IVO:s uppdrag att pröva alla ansökningar om tillstånd inom socialtjänsten och vissa tillstånd inom hälso- och sjukvården. Myndigheten har även tagit över ansvaret för en del register från Socialstyrelsen, exempelvis register över hem för vård och boende (HVB-hem) och vårdgivarregistret.

Av 13 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) följer att tillsyn enligt lagen innebär granskning av att verksamheter uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Enligt 13 kap. 3 § ska IVO inom ramen för sin tillsyn lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter från tillsynen samt informera och ge råd till allmänheten.

Myndigheten har vid konstaterade brister och missförhållanden möjlighet att rikta ett föreläggande mot berörd verksamhet. Vid allvarliga brister kan tillfälligt verksamhetsförbud, återkallande av tillstånd (tillståndspliktig verksamhet) och verksamhetsförbud bli aktuellt.

Av 2 § förordning (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg följer att syftet med IVO:s tillsyn är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. Av paragrafen följer också att tillsynen ska planeras och genomföras med utgångspunkt i egna riskanalyser om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen. Tillsynen ska även innefatta kontroll av hur verksamheterna fullgör sin skyldighet att bedriva egenkontroll. Resultatet av tillsynen ska redovisas till de granskade verksamheterna och till det landsting eller den kommun som berörs.

IVO har utarbetat en policy för hur myndighetens tillsyn ska bedrivas, Inspektionen för vård och omsorgs policy för tillsyn (Inspektionen för vård och omsorg 2015). I policyn anges bl.a. att tillsynen görs ur ett brukar- och patientperspektiv och inriktas på sådant som är angeläget för enskilda och för grupper av människor. Om inte annat framgår av lag eller förordning ska tillsynen vara riskbaserad och granska det som är väsentligt för att bidra till en säker vård och omsorg av god kvalitet. Tillsynen ska bedrivas effektivt. Vidare anges i policyn att IVO använder olika verktyg i sin tillsyn, både kontrollerande och främjande. Val av verktyg görs utifrån

vilken förväntad effekt det har på tillsynsobjekten och utifrån vilka möjligheter lagstiftningen ger. Tillsynens resultat, som också kan inbegripa goda exempel, återförs till tillsynsobjekten för att åstadkomma ett lärande så att brister och missförhållanden inte upprepas. På det sättet blir tillsynen ett bidrag till utvecklingen av kvalitet och säkerhet i vården och omsorgen.

Av årsredovisningen för 2016 framgår att IVO håller på att genomföra ett program för strategiskt utvecklingsarbetet med namnet IVO 2020. Målet med utvecklingsarbetet är att åstadkomma en effektivare tillståndsprövning och tillsynsverksamhet. IVO 2020 har fyra fokusområden: organisationskultur, ledar- och medarbetarskap, utvecklad informationshantering, värdeskapande effektiva processer och tillförlitliga tjänster, exempelvis i form av digitala självbetjäningstjänster (Inspektionen för vård och omsorg 2017).

Organisation

IVO är en enrådighetsmyndighet, som leds av en myndighetschef. Vid myndigheten finns ett insynsråd som har till uppgift att utöva insyn och att ge generaldirektören råd. Ledamöterna utses av regeringen och generaldirektören är ordförande i insynsrådet (se kap. 3).

IVO:s verksamhet bedrivs vid två myndighetsövergripande avdelningar i Stockholm, avdelningen för tillståndsprövning som också ligger i Stockholm och vid sex regionala tillsynsavdelningar runt om i landet. Tillsynsavdelningarna är placerade i Umeå (nord), Örebro (mitt), Stockholm (öst), Jönköping (sydöst), Göteborg (sydväst) och Malmö (syd).

2016 hade myndigheten cirka 630 anställda. De vanligaste yrkesgrupperna är inspektörer, utredare och jurister. År 2016 var könsfördelningen bland de anställda 82 procent kvinnor och 18 procent män, vilket främst förklaras med att myndigheten traditionellt rekryterar från områden med kvinnodominerande yrken, som hälso- och sjukvård samt socialtjänst (Inspektionen för vård och omsorg 2017).

Ekonomi

Myndighetens kostnader uppgick 2016 till cirka 599 miljoner kronor. Det var 60 miljoner kronor mindre än 2015, beroende i första hand på ett omställningsarbete med anledning av ändrade anslagsramar. Cirka 598 miljoner kronor av kostnaderna för 2016 finansierades av anslag, övrigt genom intäkter av bidrag och andra ersättningar samt finansiella intäkter (Inspektionen för vård och omsorg 2017).

8.1.2. Socialstyrelsen

Uppdrag

Socialstyrelsen är en statlig förvaltningsmyndighet som har ett brett uppdrag att verka för god hälsa och social välfärd samt för vård och omsorg av hög kvalitet (Socialstyrelsen 2017). De grundläggande bestämmelserna för verksamheten finns i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.

Myndigheten bedriver en bred nationell och internationell verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, socialtjänst, stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Myndigheten bistår även regeringen med underlag och expertkunskap inom sitt verksamhetsområde. Enligt instruktionen är Socialstyrelsen förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Myndigheten ska samordna de statliga insatserna inom socialtjänst och hälso- och sjukvård när det gäller barn och ungdom samt inför beslut eller andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barns bästa.

Socialstyrelsen har vidare enligt instruktionen ett samlat ansvar, sektorsansvar, för genomförande av de funktionshinderspolitiska målen med anknytning till Socialstyrelsens verksamhetsområde. Socialstyrelsen ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheten har också en rad uppgifter avseende statlig styrning

med kunskap på områdena hälso- och sjukvård samt socialtjänst, bl.a. att genom kunskapsstöd och föreskrifter bidra till att hälso- och sjukvården och socialtjänsten bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet. Myndigheten ska också ansvara för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling inom sitt verksamhetsområde, främja utvecklingen av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom forskning, systematisk prövning och värdering av utfall och effekter av insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Socialstyrelsen ska även följa forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse inom sitt verksamhetsområde och verka för att sådant arbete kommer till stånd.

Socialstyrelsen har också ansvar för förvaltningsuppgifter som prövning av sådana behörighetsfrågor som framgår av 4 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659), t.ex. meddelande av legitimation, officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, prövning av frågor om hälsodataregister och statsbidrag.

Socialstyrelsen ansvarar också för föreskrifter och allmänna råd inom sitt verksamhetsområde och har ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom myndighetens verksamhetsområde.

Vidare ska Socialstyrelsen bistå regeringen med underlag och expertkunskap för utvecklingen inom sitt verksamhetsområde.

Av Socialstyrelsens instruktion framgår också att myndigheten särskilt ska arbeta med frågor som gäller barn och ungdom, jämställdhet och främjande av lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck.

Organisation

Sedan den 1 mars 2016 är Socialstyrelsen en styrelsemyndighet (se avsnitt 3.1.1). Det tidigare insynsrådet är ersatt av en styrelse som har ansvar för att leda myndigheten. Styrelsen består av åtta ledamöter. Socialstyrelsen har under 2016 varit organiserad i fem avdelningar med ansvar för var sitt verksamhetsområde: statistik och

jämförelser, kunskapsstyrning för hälso- och sjukvården, kunskapsstyrning för socialtjänsten, regler och behörighet samt utvärdering och analys.

Den 31 december 2016 var 664 personer anställda vid Socialstyrelsen. Av dessa var 611 tillsvidareanställda och 53 tidsbegränsat anställda. Av de anställda var 73 procent kvinnor och 27 procent män. Genomsnittsåldern var vid utgången av året 46,4 år. Under 2016 började 115 personer på Socialstyrelsen och 79 personer slutade. Antalet anställda ökade under året med 36 personer (Socialstyrelsen 2017).

Ekonomi

Verksamheten hade under 2016 kostnader på drygt 823 miljoner kronor, vilket till allra största delen, drygt 747 miljoner kronor, finansierades via anslag. Övriga intäkter var intäkter från avgifter och andra ersättningar på knappt 20 miljoner kronor, intäkter från bidrag på drygt 56 miljoner kronor och finansiella intäkter på 168 000 kronor. Jämfört med 2015 ökade kostnaderna med drygt 5,5 miljoner kronor. 2015 var intäkterna från bidrag betydligt högre, cirka 143 miljoner kronor, och intäkterna från anslag betydligt lägre, drygt 652 miljoner kronor. Förändringen när det gäller bidrag avser till allra största delen ett minskat bidrag från Kammarkollegiet (Socialstyrelsen 2017).

8.1.3. Statens beredning för medicinsk och social utvärdering

Uppdrag

Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har i uppgift att utvärdera det vetenskapliga stödet för tillämpade och nya metoder i hälso- och sjukvården och i den verksamhet som bedrivs med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Myndigheten ska sammanställa utvärderingarna på ett enkelt och lättfattligt sätt och sprida dem så att huvudmän (landsting och kommuner), vårdgivare och andra berörda kan tillägna sig resultaten. Myndigheten ska vidare kontinuerligt utveckla sitt arbete med att

sprida utvärderingarna så att dessa tillämpas i praktiken och leder till önskade förändringar inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

Därutöver ska myndigheten systematiskt identifiera och aktivt informera om sådana metoder i hälso- och sjukvården och socialtjänsten vars effekter det saknas tillräcklig kunskap om. Myndighetens arbete med att styra med kunskap ska planeras och utföras i samverkan med andra berörda myndigheter så att den statliga styrningen med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst är samordnad.

Organisation

Myndigheten leds av en generaldirektör. Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Nämnden för medicinsk och social utvärdering. Nämnden har till uppgift att fastställa slutsatser i de utvärderingar som myndigheten genomför och ska bidra till utvärderingarnas tillämpbarhet för huvudmän, vårdgivare och andra berörda. Nämnden består av myndighetens chef och högst 15 andra ledamöter. Ledamöterna i nämnden utses av regeringen Statens beredning för medicinsk och social utvärdering 2017).

Ekonomi

Verksamheten hade för 2016 kostnader på drygt 87 miljoner kronor vilket till största delen finansierades med intäkter från anslag på 77 miljoner kronor. Myndigheten hade även intäkter av bidrag på knappt 6 miljoner kronor samt intäkter från avgifter och andra ersättningar på drygt 4 miljoner kronor. 2015 var de totala kostnaderna drygt 82 miljoner kronor. Kostnadsökningen mellan 2016 och 2017 avser främst ökade personalkostnader. Antalet årsarbetskrafter ökade från 57 2015 till 68 2016 (Statens beredning för medicinsk och social utvärdering 2017).

8.2. Arbetsmiljöverket

Uppdrag

Arbetsmiljöverkets övergripande uppdrag beskrivs i årsredovisningen för 2016 och handlar om att bidra till att skapa en säker arbetsmiljö så att kvinnor och män inte skadar sig eller blir sjuka i sitt arbete (Arbetsmiljöverket 2017). Detta sker huvudsakligen genom att se till att arbetsmiljölagen (1977:1160) efterlevs och att arbetsplatserna bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete i syfte att förebygga och därigenom minska riskerna för tillbud.

De föreskrifter som styr Arbetsmiljöverkets verksamhet är i första hand arbetsmiljölagen och förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket.

Av instruktionen följer att Arbetsmiljöverket är ansvarig förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor. Arbetsmiljöverket ska enligt instruktionen även utöva tillsyn över arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen m.m. och meddela föreskrifter och allmänna råd för myndighetens verksamhetsområde. Vidare ansvarar Arbetsmiljöverket för den officiella statistiken enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Myndigheten ansvarar också bl.a. för ett informationssystem om arbetsskador. Skillnader i arbetsskador mellan kvinnor och män ska särskilt belysas i syfte att följa utvecklingen inom arbetsmiljöområdet. Arbetsmiljöverket ska också ta de initiativ som detta arbete ger anledning till, för att utarbeta och sprida information inom arbetsmiljöområdet, för att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer följa och främja företagshälsovårdens utveckling samt för att främja samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmiljöområdet.

Arbetsmiljöverkets tillsyn regleras i 7 kap. arbetsmiljölagen. Den övergripande definitionen av tillsynen anges enligt 7 kap. 1 § som att se till att arbetsmiljölagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs, vilket överensstämmer med vad som gäller för andra jämförbara tillsynsmyndigheter. Arbetsmiljöverket har ett antal sanktioner till sitt förfogande, bl.a. föreläggande med eller utan vite. Överträdelser enligt lagen kan även i vissa fall leda till straffrättsliga påföljder som fängelse eller böter. Även sanktionsavgifter kan aktualiseras i vissa situationer.

Därutöver har Arbetsmiljöverket enligt instruktionen ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor inom arbetsmiljöområdet. Verket ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

Enligt årsredovisningen utgår myndigheten från uttrycket förrättning när det handlar om möten med olika verksamheter. Med förrättning avses de olika typer av möten som en arbetsmiljöinspektör eller någon annan handläggare har på ett arbetsställe.

Förrättningen kan vara en inspektion, en uppföljningsinspektion, samverkan, en mätning eller en informationsinsats och kan leda till olika krav beroende på ärendets karaktär. Utöver att det arbetsställe som inspekteras får besked om vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra arbetsmiljön syftar också inspektionen till att stärka arbetsplatsens egen förmåga att systematiskt identifiera och förebygga risker. Under 2016 uppgick antalet förrättningar till drygt 20 000, vilket var en liten ökning jämfört med 2015 men en minskning jämfört med 2014 då antalet var drygt 25 000 (Arbetsmiljöverket 2017).

Organisation

Arbetsmiljöverket är en enrådighetsmyndighet (se avsnitt 3.1.1) som leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst sju ledamöter. Myndigheten har sju avdelningar som är direkt underställda generaldirektören, nämligen Inspektion, Juridik, Regler, Administration och analys, Kommunikation, Internationella frågor och HR.

Inspektionsavdelningen består av fem regionala kontor: Region nord med säte i Umeå, Region mitt med säte i Örebro, Region öst med säte i Stockholm, Region väst med säte i Göteborg och Region syd med säte i Malmö. Förutom regionkontoren finns filialkontor i Luleå, Sundsvall, Falun, Linköping, Jönköping och Växjö.

Myndigheten hade 596 anställda 2016, varav 356 kvinnor (cirka 60 procent) och 240 män (cirka 40 procent). Antalet anställda har ökat jämfört med 2015, då det var 546, och 2014, då det var 532 (Arbetsmiljöverket 2017).

Ekonomi

Myndighetens kostnader för 2016 uppgick till knappt 619 miljoner kronor varav drygt 609 miljoner kronor finansierades av anslag. Övriga intäkter uppgick till cirka 10 miljoner kronor. Kostnaderna har stigit jämfört med 2015 (knappt 554 miljoner kronor) och 2014 (knappt 513 miljoner kronor). Ökningen beror till största delen på ökade kostnader för inspektion men även kostnaderna för analys har ökat under dessa år (Arbetsmiljöverket 2017).

8.3. Universitets- och högskoleområdet

Den 1 januari 2013 infördes en ny myndighetsstruktur på universitets- och högskoleområdet. Myndigheterna Högskoleverket, Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret på utbildningsområdet ersattes då av de två nya myndigheterna Universitetskanslersämbetet (UKÄ) och Universitets- och högskolerådet (UHR). I förarbetena till reformen anges att skäl för förändringen främst var att skapa en mer ändamålsenlig och effektiv myndighetsstruktur samt att granskning, utvärdering och tillsyn bör skiljas från myndighetsuppgifter som är av service- eller främjandekaraktär (prop. 2011/12:133).

8.3.1. Universitetskanslersämbetet

Uppdrag

UKÄ:s verksamhet kan delas in i tre huvudområden: granskning av kvaliteten i högre utbildning och forskning, uppföljning och analys av utveckling och trender inom den svenska högskolan samt juridisk tillsyn över alla universitet och högskol or (www.uka.se).

De föreskrifter som styr UKÄ:s verksamhet är främst högskolelagen (1992:1434) och förordningen (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet. Enligt instruktionen ska myndigheten bl.a. granska hur effektivt verksamheten bedrivs vid universitet och högskolor. Myndigheten ansvarar även för den officiella statistiken. Av instruktionen följer också att det i myndig-

hetens ansvar för kvalitetssäkring ingår att pröva frågor om examenstillstånd enligt högskolelagen och tillstånd att utfärda examen enligt 7 § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.

2016 fick UKÄ genom en ändring i sitt regleringsbrev i uppdrag att vidareutveckla och implementera ett nytt system för kvalitetssäkring av högre utbildning. Myndigheten hade redan sedan tidigare ansvar för kvalitetssäkring av utbildningar. Det nya uppdraget grundades bl.a. på de ställningstagande som gjorts i regeringens skrivelse Kvalitetssäkring av högre utbildning (skr. 2015/16:76) och de principer för kvalitetssäkring som tagits fram inom ramen för den s.k. Bolognaprocessen. I UKÄ:s redovisning av regeringsuppdraget vidareutvecklas att det nya kvalitetssäkringssystemet ska omfatta fyra olika granskningskomponenter: examenstillståndsprövningar, granskningar av universitets- och högskolors kvalitetssäkringsarbete, utbildningsutvärderingar samt tematiska utvärderingar (Universitetskanslersämbetet 2016). Pilotstudier har gjorts av universitets- och högskolegranskningar, utbildningsutvärderingar och en tematisk utvärdering. Ett flertal examenstillståndsprövningar har också genomförts utifrån det nya kvalitetssäkringssystemet. För utbildningar som inte uppfyller kraven för en viss examen kan tillståndet att utfärda examen återkallas (1 kap. 14 § högskolelagen).

I instruktionens 6 § anges att UKÄ ska utöva tillsyn över verksamheten inom sitt ansvarsområde. Till skillnad från övriga i detta betänkande beskrivna myndigheter som utövar tillsyn saknas en definition eller närmare beskrivning av tillsynen i lag. Enligt myndighetens egen beskrivning innebär tillsynen att lärosätena följer tillämpliga regler för verksamheten. Syftet med tillsynen anges vara att bidra till ökad rättssäkerhet för enskilda personer genom att utreda och ta ställning till oklarheter vid rättstillämpningen. UKÄ saknar sanktionsmöjligheter gentemot universitet och högskolor, men uppger att med stöd av väl underbyggda beslut från myndigheten så följer universiteten och högskolorna ändå de uttalanden ämbetet gör i rättsliga frågor (Universitetskanslersämbetet 2017).

Myndigheten bedriver sin tillsyn på tre olika sätt: hantering av anmälningsärenden, tillsynsbesök och tillsynsprojekt. År 2016 avgjorde myndigheten 227 tillsynsärenden, vilket är en ökning jämfört med 2015 (154) och 2014 (136). Under 2016 genomförde UKÄ fem tillsynsbesök och ett tillsynsprojekt.

Organisation

UKÄ är en enrådighetsmyndighet (se avsnitt 3.1.1) som leds av en myndighetschef. 2016 beslutades att titeln universitetskansler skulle ersättas med generaldirektör och en generaldirektör tillsattes fr.o.m. augusti 2017. Vid myndigheten finns ett insynsråd som utses av regeringen. Enligt instruktionen ska rådet ha en studentrepresentant. Rådets uppgift är att öka insynen i myndighetens verksamhet både för regeringen och för medborgarna.

Myndigheten hade 2016 cirka 90 anställda fördelade på Analysavdelningen, Avdelningen för verksamhetsstöd, Juridiska avdelningen, Kommunikationsavdelningen, Utvärderingsavdelningen och ett ledningskansli.

Myndigheten upplåter också lokaler och sköter administrativa föredragande och handläggande uppgifter åt Överklagandenämnden för högskolan och Högskolans avskiljandenämnd.

Ekonomi

UKÄ hade 2016 kostnader på totalt drygt 135 miljoner kronor, vilket var ungefär på samma nivå som 2015 men något mer än 2014. Kostnaderna fördelade sig på de olika verksamheterna enligt följande: kvalitetssäkring knappt 62 miljoner kronor, tillsyn och nämndstöd drygt 22 miljoner kronor, granskning av effektivitet och uppföljning drygt 55 miljoner kronor och chefsutveckling 443 000 kronor. Kostnadsfördelningen mellan de olika verksamheterna ser ungefär likadan ut för åren 2015 och 2014. Kostnaderna för 2016 finansierades till allra största delen, drygt 134 miljoner kronor, genom anslag, resten genom övriga intäkter (Universitetskanslersämbetet 2017).

8.3.2. Universitets- och högskolerådet

Uppdrag

De föreskrifter som styr Universitets- och högskolerådet (UHR) är på motsvarande sätt som för UKÄ främst myndighetens instruktion (förordning [2012:811] med instruktion för Universitets- och högskolerådet) och högskolelagen.

Av 1 § i instruktionen framgår att UHR ansvarar för uppgifter i fråga om service, samordning, främjande och utvecklande verksamhet samt internationellt samarbete och mobilitet inom hela utbildningsområdet. Av instruktionen följer vidare bl.a. att myndigheten är det svenska programkontoret för de EU-program och andra internationella program inom utbildningsområdet som regeringen beslutar i ett enskilt fall. UHR ska även enligt instruktionen ansvara för uppföljning och analys av frågor inom myndighetens verksamhetsområde.

UHR beskriver själva att i deras uppdrag ingår att samordna antagning till högskolan, förmedla internationella utbyten, kompetensutveckling och praktik utomlands, ge stöd och information inför högskolestudier, utveckla och förvalta it-system åt utbildningssektorn, bedöma utländska utbildningar, arbeta för en breddad rekrytering, motverka diskriminering inom högskolan och ansvara för högskoleprove t (www.uhr.se) .

Organisation

UHR är en styrelsemyndighet (se avsnitt 3.1.1) som leds av en styrelse bestående av myndighetens generaldirektör samt åtta andra ledamöter. I styrelsen ska studenter vara representerade. Regeringen utser styrelsen.

Verksamheten är organiserad i sex avdelningar: Administrativa avdelningen, Avdelningen för analys, främjande och tillträdesfrågor, Avdelningen för antagning och studentstöd, Avdelningen för bedömning av utländsk utbildning, Avdelningen för internationellt samarbete och Avdelningen för systemdrift och systemförvaltning. UHR har kontor i Stockholm och Visby.

Under 2016 var medelantalet anställda 288, vilket motsvarar 250 årsarbetskrafter. Det är en ökning på 18 procent sedan 2013 då myndigheten bildades, ökningen avser främst myndighetens arbete med att bedöma utländska utbildningar (Universitets- och högskolerådet 2017).

Ekonomi

2016 hade myndigheten kostnader om cirka 467 miljoner kronor. Kostnaderna finansierades genom intäkter i form av anslag (cirka 139 miljoner kronor), intäkter av avgifter och andra ersättningar (279 miljoner kronor), intäkter av bidrag (49 miljoner kronor) och finansiella intäkter (289 000 kronor). Kostnaderna minskade något jämfört med 2015 (472 miljoner kronor). Intäkterna av anslag ökade 2016 med cirka 20 miljoner kronor, mestadels beroende på ökade resurser till bedömning av utländska utbildningar (Universitets- och högskolerådet 2017).

8.4. Sammanfattande kommentar – några myndigheter på andra samhällsområden

Inom de områden som beskrivs i detta kapitel förekommer det myndighetsstrukturer såväl där tillsyn och annan granskning ligger tillsammans med mer stödjande uppgifter som strukturer där tillsyn och stödjande funktioner separerats mellan olika myndigheter. Arbetsmiljöverket är exempel på en myndighet där tillsyn och stödjande uppgifter finns tillsammans, medan vård- och omsorgsområdet (Socialstyrelsen och IVO) samt högskoleområdet (UKÄ och UHR) är exempel på när granskande och stödjande uppgifter delats upp mellan olika myndigheter. I myndigheterna ingår dock stödjande insatser i tillsynen i varierande grad.

För IVO och Arbetsmiljöverket gäller samma huvudsakliga definition av tillsyn som för Skolinspektionen – kontroll av att föreskrifter för området följs. Detta är en definition som utgår från de ställningstagandet som gjordes i regeringens skrivelse En tydlig, effektiv och rättssäker tillsyn (skr. 2009/10:79). IVO har dock jämfört med de andra myndigheterna en bredare beskrivning av sitt tillsynsuppdrag som tydligt indikerar att tillsynen ska ha ett utvecklingsperspektiv och även kunna innehålla stödjande insatser.

Det bör observeras att för UKÄ, som är den i sammanhanget senast bildade tillsynsmyndigheten, saknas helt en definition eller annan närmare beskrivning av vad tillsynen ska innebära. Däremot har UKÄ ansvar för kvalitetssäkring av innehållet i högre utbildning och kvalitetssäkringen utgår från krav på utbildning och forskning i lag och förordning. Kvalitetssäkringen kan därmed också anses vara

en form av juridisk granskning. Det finns också sanktionsmöjligheter inom ramen för kvalitetssäkringen för de utbildningar som inte uppfyller kraven. Tillsynen innebär på detta område främst en juridisk granskning av andra regler än de som avser innehållet i utbildningen. Stödjande och främjande insatser ligger inom högskoleområdet dock på UHR.

När det gäller stödjande och främjande insatser mer generellt kan konstateras att olika myndigheter arbetar med dessa på olika sätt i olika omfattning och att begreppet stöd inte är ett lika sammanhållet begrepp som tillsyn.

9. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

I detta kapitel redovisas resultatet av enkät- och intervjustudien. Av resultatet framgår hur representanter för huvudmän och verksamheter inom skolväsendet uppfattar skolmyndigheterna, möten med dessa och de uppdrag som skolmyndigheterna ansvarar för. Därutöver redovisas uppfattningar om vilka förändringar av statens insatser inom skolområdet som de som deltagit i studierna ser behov av. Genom enkätstudien nådde utredningen drygt 3 000 personer, vilket är cirka 40 procent av dem som enkäten skickades till. Intervjuer genomfördes med totalt cirka 200 personer.

När det gäller huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter har frågor enbart ställts i en del av intervjuerna, eftersom inte alla huvudmän är berörda av dessa frågor. Detsamma gäller specifika frågor om specialskolan.

Resultatet från nämnda studier kopplas också till respektive myndighets egna utsagor om sin verksamhet. Utredningen har fört samtal med representanter för flertalet avdelningar i respektive myndighet. En närmare beskrivning av studierna finns i kap. 2.

Resultatredovisningen följer i huvudsak uppdraget så som det framgår av utredningens direktiv (2017:37). Utredningen har dessutom valt att redovisa resultaten inom ytterligare några specificerade områden som däremot inte specificerats i direktivet, men som är delar av myndigheternas uppgifter och därför ingår i det övergripande uppdraget att göra en bred översyn av skolmyndigheterna i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur.

Där det finns påtagliga skillnader mellan olika kategorier som besvarat enkäten eller deltagit i intervjuer och som är av betydelse för det fortsatta arbetet redovisas i huvudsak dessa.

9.1. Statens stöd till skolutveckling via Skolverket

I detta avsnitt redogörs för synpunkter som framkom när det gäller riktade statsbidrag som administreras av Statens skolverk (Skolverket), generella eller riktade stödinsatser från Skolverket och Skolverkets arbete med att ta fram och implementera styrdokument. Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur skolmyndigheternas arbete med olika former av stöd till skolutveckling uppfattas.

Frågor om specialpedagogiskt stöd, som utgör en del av stödet till skolutveckling, behandlas i avsnitt 9.6 och en statlig skolmyndighets stöd till kompetensutveckling behandlas i avsnitt 9.8.

9.1.1. Statens stöd till skolutveckling upplevs vara viktigt, men det finns kritik mot hur stödet bedrivs

Resultatet visar att omkring två tredjedelar av de som besvarade enkäten ansåg att statens nationella satsningar på stöd till skolutveckling i stor utsträckning är viktiga för den lokala utvecklingen av verksamheten. En majoritet av de intervjuade hade samma uppfattning och framförde att stöd som är anpassat till lokala förutsättningar är viktigt.

Resultatet av såväl intervju- som enkätstudien visar emellertid att statens samlade styrning av huvudmännens skoluppdrag, som upplevdes ha ökat i omfattning under senare år, nått till en brytpunkt. Ett fåtal av de intervjuade förtroendevalda och förvaltningscheferna uttryckte dessutom spontant, dvs. utan att frågan ställdes explicit, att ytterligare statlig styrning innebär att utrymmet för den kommunala självstyrelsen blir så kringgärdat att skolan inte längre bör ha ett kommunalt huvudmannaskap.

9.1.2. Riktade statsbidrag som administreras av Skolverket är föremål för omfattande kritik

Resultatet av intervjuerna och enkätens öppna svar visar att statsbidragen upplevs innebära tillfällig eller osäker finansiering och skapar ryckighet i planeringen. Huvudmännen uppgav att de inte alltid vågar anställa personal med stöd av statsbidragen, eftersom de inte

vet om bidragen kommer att finnas kvar kommande år. Respondenterna framförde också att bidragen inte alltid är anpassade till de behov som finns lokalt, samtidigt som det ändå skapas ett tryck på dem att söka bidragen, eftersom huvudmannen annars går miste om medlen. Flera av de intervjuade ansåg att bidragen riskerar att undergräva den skolutveckling som redan bedrivs hos huvudmannen och som är bättre anpassad till just den huvudmannens behov. Detta är särskilt framträdande bland företrädare för mindre kommuner.

Vidare visar resultatet, från alla typer av huvudmän, att statsbidragen är administrativt betungande att hantera, dels beroende på att bidragen ofta ska ansökas med kort varsel, dels beroende på att omfattande uppgifter ska redovisas i samband med ansökan och redovisning i efterhand. Det är heller inte alltid känt vid tidpunkten för ansökan vilka uppgifter som ska redovisas till Skolverket i efterhand. Särskilt i mindre kommuner framhölls att det inte finns resurser att söka alla bidrag. Till saken hör även att vissa bidrag kräver medfinansiering. Några företrädare framhöll att de gärna skulle se ett större öronmärkt statsbidrag till skolan som huvudmännen kan använda med större frihetsgrader.

Det framkom även vid intervjuerna och i enkätsvaren uppfattningar om att statsbidragen, helt i enlighet med intentionerna, bidrar till utveckling av den specifika verksamhet som bidraget avser, men då nästan alltid i kombination med ovan nämnda kritiska synpunkter. Statsbidragen ansågs även i vissa fall ge verksamma inom skolan stöd för utvecklingsarbete och argument i en prioriteringsdiskussion gentemot andra delar av den kommunala verksamheten. Några representanter för huvudmän eller verksamheter gav också uttryck för en förståelse för att regeringen behöver de riktade bidragen för att få genomslag för politiska prioriteringar i det decentraliserade skolsystemet, där huvudmännen annars har ett betydande eget ansvar för skolverksamheten.

Flera representanter för huvudmän och verksamheter gav i intervjuerna uttryck för en uppskattning av att statsbidragen bidrar till verksamhetens finansiering. Några representanter för mindre skolhuvudmän framhöll vid intervjuerna att statsbidragen svarar för en inte obetydlig del av verksamhetens finansiering. Ett fåtal framhöll särskilt att de inte önskar att de riktade statsbidragen inordnas i det allmänna bidraget till kommunerna, eftersom risken då finns att medlen inte kommer skolväsendet till del.

Inom Skolverket finns enligt vad som framgick vid samtal med företrädare för myndigheten en medvetenhet om att bidragshanteringen är betungande för huvudmännen. Det pågår också ett utvecklingsarbete inom myndigheten i syfte att underlätta ansökningsförfarande och redovisning av statsbidrag. Bland annat arbetar Skolverket med att så långt möjligt ta fram enhetliga gränssnitt och färdiga formulär för ansökan där vissa uppgifter redan är ifyllda. Det framhölls dock även att det finns ett utrymme för regeringen att förenkla för huvudmännen genom att göra vissa statsbidragsförordningar sinsemellan mera enhetliga och slå samman vissa förordningar så att flera bidrag omfattas av i samma förordning.

9.1.3. Skolverkets generella stödinsatser är i allmänhet uppskattade

En majoritet av representanterna för de huvudmän som utredningen intervjuade uttryckte sin uppskattning för Skolverkets generella stöd till Skolutveckling. De webbmoduler som en stor del av det generella stödet bygger på är uppskattade. Det uppskattas i allmänhet att flera av stödinsatserna bygger på det kollegiala lärandet som arbetsform. Det påtalades dock av en del att det inte alltid finns tid att genomföra alla steg i de webbaserade utvecklingsprogrammen. Ett fåtal av de intervjuade framförde även att det generella stödet är standardiserat och därmed inte anpassat till den egna huvudmannens förutsättningar och behov. Vidare framfördes att materialet ofta inte är anpassat till alla skolformer. Det upplevdes att det saknas material som är särskilt anpassat till grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning inklusive svenska för invandrare och särskild utbildning för vuxna.

9.1.4. Skolverkets riktade stödinsatser är i huvudsak uppskattade

Skolverkets riktade stöd när det gäller satsningarna Samverkan för bästa skola och insatser för nyanlända elever ges som analysstöd från Skolverkets personal och i vissa fall från forskare vid universitet eller högskolor. Det gäller exempelvis huvudmännens och verksamheternas systematiska kvalitetsarbete. Vidare finansierar stödet åtgärder

som analysen visar att det finns behov av, exempelvis insatser från forskare. Resultatet av intervjuerna visar att det riktade stödet uppskattas av en majoritet av de intervjuade företrädarna för huvudmän och verksamheter som varit föremål för insatserna. Det uppskattas att personer med ett perspektiv utifrån ger synpunkter på och för dialog om verksamheten.

Det framkom dock i enstaka intervjuer och i några öppna enkätsvar bl.a. att analysfasen ibland upplevs ta väl lång tid. Några ansåg också att de insatser man kommer överens med myndigheten om inte är tillräckligt anpassade till den egna verksamhetens behov.

Av de som deltagit i Samverkan för bästa skola ansåg fyra av tio som besvarat enkäten att deltagandet haft en positiv effekt för verksamheten. En något större andel ansåg att det är för tidigt att säga. Fyra av tio bedömde att de utvecklingsinsatser huvudmannen kommit överens med Skolverket om vid behov kan fortsätta efter att projektet avslutats och ungefär lika många bedömde att det är för tidigt att säga.

9.1.5. Skolverkets arbete med att ta fram och implementera styrdokument är i allmänhet uppskattat

Resultatet av intervjuerna visar att flertalet av representanterna för huvudmännen uppskattar de insatser som Skolverket genomfört under senare år i samband med implementering av styrdokument. De uppskattar även möjligheten att påverka utformningen av styrdokumenten. Det framfördes dock kritik mot att Skolverkets material eller insatser i övrigt i samband med framtagande och implementering inte alltid fullt ut täcker de behov som finns för alla skolformer. Det framfördes särskilt av lärare, förskollärare och fritidspedagoger som är de som direkt kommer i kontakt med Skolverkets arbete i denna del.

Vid intervjuerna framförde några företrädare för huvudmän, främst från mindre kommuner, kritik mot att Skolverkets konferenser hålls endast på ett fåtal större orter, varför konferenserna inte ansågs tillgängliga på grund av långa avstånd, höga reskostnader och behov av kostsamma hotellövernattningar.

Vid samtal med företrädare för Skolverket framgick att myndigheten identifierat ett behov av att förstärka myndighetens systematiska arbete med utveckling av läro-, kurs- och ämnesplaner. Det

framfördes att detta arbete utgör ett kärnuppdrag för Skolverket som delvis har trängts undan av de många skolutvecklingsuppdragen och avsaknad av systematiska arbetsformer i myndigheten.

9.1.6. Sammanfattande kommentar – statens stöd till skolutveckling

En majoritet av företrädarna för huvudmännen framförde att statens engagemang genom Skolmyndigheternas nationella satsningar på stöd till skolutveckling är viktig för den lokala utvecklingen av verksamheten. Däremot riktade en majoritet av representanterna för huvudmannanivån kritik mot systemet med många riktade statsbidrag, även om det också fanns röster som delvis försvarade bidragen. Även flera myndighetsföreträdare lyfte fram olika problem med statsbidragen och hanteringen av dem.

Resultatet visar vidare att en skolmyndighet behöver ge stöd till huvudmännen även framgent och stödet måste vara lättillgängligt för alla huvudmän oavsett geografiskt läge.

Utredningen anser dessutom att stödet i större utsträckning än i dag måste täcka alla skolformer. Det är vidare viktigt att stödet i högre grad anpassas till varje huvudmans specifika behov. Utredningen anser också att den omfattande kritiken mot de specialdestinerade statsbidragen måste tas på stort allvar.

9.2. En regional organisering av skolmyndigheterna

Utredningen har i den genomförda enkätundersökningen och genom intervjuer ställt frågor om behovet och utformning av en regional närvaro av skolmyndigheter. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) nämns nedan, men myndighetens arbete med specialpedagogiskt stöd behandlas i avsnitt 9.6.

9.2.1. Rätt utformad regional organisering ger mervärde

Bland dagens statliga skolmyndigheter är det Statens Skolinspektion (Skolinspektionen) och SPSM som har en regional närvaro i form av regionala organisationer. Resultatet av enkätundersökningen visar

att det i allmänhet finns god kompetens hos tjänstemännen från regionala kontor, särskilt gäller detta för SPSM. Merparten ansåg dessutom att det finns ett behov av en regional organisation, men siffran är högre för SPSM än för Skolinspektionen. Även beträffande vilken lokal kännedom som finns hos myndigheternas tjänstemän är siffran högre för SPSM än för Skolinspektionen.

Resultatet av öppna svar i enkäten och resultatet från intervjuerna, där det gavs möjlighet att ge synpunkter på behovet av regional närvaro från statliga myndigheter, visar att de allra flesta av de huvudmän och företrädare för verksamheten som tagit ställning i frågan ser ett värde i en regional organisation med ett uppdrag att ge råd och stöd till verksamheterna. Däremot visar resultatet av intervjuerna att det inte spelar så stor roll varifrån myndigheten kommer om det handlar om inspektion. Det var inte heller alltid företrädare för huvudmän, skolor eller förskolor visste varifrån inspektörerna kom vid en tillsyn eller kvalitetsgranskning.

Resultatet från intervjuerna visar att en regional närvaro med liknande innehåll som inom ramen för Skolverkets arbete med satsningen Samverkan för bästa skola vore positivt. En stor majoritet av de företrädare för verksamheter som intervjuades menade att det skulle vara värdefullt att genom en närliggande statlig skolmyndighet få utomstående ögon på sin verksamhet och möjlighet att föra dialog om olika problem och utmaningar. Flera betonade att förutsättningarna för att en regional organisation ska medföra ett sådant mervärde är att det finns god kompetens och lokal kännedom hos medarbetarna i organisationen och att de utifrån detta kan ge aktivt och konkret stöd till huvudmän och verksamheter. Många tryckte särskilt på att det behövs kompetens inom alla skol- och verksamhetsformer inom skolväsendet och det framkom från flera håll att det vore en fördel om specialpedagogisk kompetens fanns på samma ställe. När det gäller både SPSM och Skolinspektionen, framför allt Skolinspektionen, uppgavs vid intervjuerna att den nuvarande regionala organisationen inte är tillräckligt känd eller aktiv för att åstadkomma nämnda mervärde.

Vid samtal med representanter för Skolverket framkom vidare att arbetet med Samverkan för bästa skola, som utgår från Skolverket i Stockholm, är förenat med många resor, vilket är en belastning för medarbetarna.

För främst Skolinspektionen lyftes också fram att de befintliga regionala kontoren är så få att det i vissa delar av landet är så långt till ett kontor att det inte i praktiken är fråga om någon regional närvaro. En majoritet av de intervjuade nämnde 20–30 mil som längsta tänkbara avstånd för att det ska märkas för huvudmännen att en skolmyndighet finns och verkar regionalt.

Vid enstaka intervjuer med rektorer och lärare framkom det även att det kunde vara ett mervärde om det fanns en närbelägen statlig skolmyndighet som kunde fungera som ett sätt att gå vidare i karriären inom yrket.

9.2.2. Den gymnasiala yrkesutbildningen i förhållande till arbetsmarknaden – kan staten bidra?

Utredningen har i uppdrag att föreslå hur skolmyndigheterna bör organiseras för att bidra till att utveckla den gymnasiala yrkesutbildningen så att den bättre ska svara mot behoven på de regionala arbetsmarknaderna. Som framgår av avsnitt 6.8 kommer dock Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) att hantera den frågan vidare. Utredningen hann dock genomföra enkätstudien och intervjuerna innan den utredningen startade.

Resultatet visar att cirka 40 procent av de som svarade på enkäten uppgav att det i deras region bedrivs gymnasial yrkesutbildning som svarar mot arbetsmarknadens behov i regionen, men över 50 procent uppgav att de inte vet om så är fallet. Drygt 35 procent uppgav att en statlig skolmyndighet skulle kunna bidra till att yrkesutbildningarna utvecklas så de bättre matchar arbetsmarknadens behov, medan ungefär 50 procent svarade vet ej på denna fråga. I enkätens fritextsvar och vid intervjuer lyftes bl.a. fram följande exempel på hur en statlig myndighet skulle kunna bidra på området: mer fokus på yrkesutbildningar, bättre samordning av insatser, ett mer övergripande perspektiv, mer kraftfulla insatser och bättre matchning mellan utbud och efterfrågan.

9.2.3. Sammanfattande kommentar – regional organisering

Enkätsvaren och resultatet av intervjuerna visar att olika aktörer ser ett mervärde i en, jämfört med i dag, utvecklad regional organisering av statliga skolmyndigheter.

I förhållande till den befintliga regionala närvaron, hos Skolinspektionen och SPSM, pekar svaren för de båda myndigheterna åt samma håll, men SPSM har generellt högre positiva värden. Skillnaden i värden mellan myndigheterna kan förmodligen delvis förklaras med att SPSM har en mer tydlig regional profil och tillhandahåller en mer specifik stödjande kompetens än Skolinspektionen som inte har motsvarande uppdrag.

Av svaren som handlar om en regional närvaro av en eller flera skolmyndigheter generellt framgår tydligt vikten av att en regional närvaro byggs upp på ett sådant sätt att det verkligen skapar förutsättningar för ett mervärde hos huvudmännen. Det som främst efterfrågas är god kompetens, lokalkännedom och möjligheten att kunna mötas och föra dialog när så behövs.

Här bedömer utredningen att det är centralt att staten är lyhörd för huvudmännens behov i förhållande till en utvecklad regionalt organiserad myndighetsstruktur. Utredningen håller med om att en grundläggande faktor för att en organisation ska vara framgångsrik är att det finns god och relevant kompetens i förhållande till uppdraget. Det kan också vara en fördel om denna kompetens i bredare omfattning än i befintlig myndighetsstruktur kan nå ut till huvudmän och verksamheter inom skolväsendet.

Om en regional organisering ska skapas, vara ändamålsenlig och ge så bra effekter som möjligt är det viktigt att den utgår från faktiska behov – som kan formuleras av huvudmännen men också av staten – och att det finns kompetens som kan möta dessa behov. Det handlar om en effektiv användning av statens resurser som i det här fallet ska bidra till att elever och barn får bästa möjliga förutsättningar för sitt lärande och för att komma vidare i studier och arbetsliv.

9.3. Den statliga tillsynen och kvalitetsgranskningen

I detta avsnitt redogörs för resultatet av enkät- och intervjustudien när det gäller tillsynens och kvalitetsgranskningens innehåll, metod och effekter. Dessutom redovisas uppfattningar om hur den nuvarande organiseringen av tillsyn av förskolan fungerar när det gäller såväl kommunala som fristående förskolor.

9.3.1. Tillsyn och kvalitetsgranskning

Drygt 30 procent av de som besvarade enkäten ansåg att den tillsyn de haft erfarenhet av i stor utsträckning leder till utveckling av skolverksamheten, medan nästan 40 procent ansåg att den leder till utveckling i liten utsträckning. Cirka 25 procent ansåg att tillsynen inte nämnvärt eller inte alls leder till utveckling och 2 procent svarade att de inte vet. Endast ett fåtal ansåg att tillsynen bidragit till utveckling när det gäller förskoleverksamhet och vuxenutbildning.

Vid samtal med representanter för Skolinspektionen framhölls dock att deras egna undersökningar visar att huvudmännen upplever stor nytta med Skolinspektionens tillsyn.

Enkätsvaren ger i princip samma bild för den statliga kvalitetsgranskningen som för tillsynen, men i det fallet var det färre, cirka 16 procent, som svarade inte nämnvärt eller nej på frågan och 10 procent som svarade att de inte vet om kvalitetsgranskningen bidragit till att utveckla verksamheten.

Vid intervjuerna framkom att endast ett fåtal som inte varit med vid en kvalitetsgranskning ändå tar del av sådana rapporter. Det görs möjligen om man arbetar med något visst tema och hittar någon aktuell rapport som handlar om det temat.

Drygt en femtedel av de svarande uppgav att de inte känner till skillnaden mellan tillsyn och kvalitetsgranskning. En osäkerhet och otydlighet om vad som är tillsyn och vad som är kvalitetsgranskning visade sig också genom utredningens intervjuer. Flera av Skolinspektionens medarbetare framförde dessutom att de inte anser att det är viktigt att huvudmännen och personalen i deras verksamheter kan skilja på dessa.

När det gäller tillsyn riktades i såväl enkätsvar som vid många intervjuer kritik mot verksamheten för att den inte i tillräckligt hög

grad stödjer utvecklingen av en bättre skolverksamhet. Det framkom bl.a. att tillsynen upplevs för inriktad på att hitta fel, att myndigheten tittar på fel saker och att resultaten inte återförs på ett konstruktivt sätt. Det framfördes också kritik mot uppläggning och genomförande av tillsynen, där t.ex. administrationen lyftes fram som väldigt omfattande. Det framfördes också att tillsynen av fristående skolor inledningsvis är väl omfattande. Liknande kritik, dock inte i samma omfattning, finns när det gäller kvalitetsgranskning. Vid såväl intervjuer som i enkätsvar framkom också en tydlig kritik mot den bestämmelse i skollagen som innebär att Skolinspektionen vid allvarligare brister som huvudregel alltid ska använda vitesförelägganden.

Vid samtal med representanter för myndigheten framkom att det finns en medvetenhet om den kritik som riktats mot myndighetens tillsyn och Skolinspektionen arbetar aktivt, främst inom ramen för pilotprojektet Inspektion 2018, för att utveckla verksamheten. Detta sker i nuläget främst genom att satsa ökade resurser på kvalitetsgranskning där representanter för Skolinspektionen bedömer att det finns ett större utrymme att arbeta stödjande än inom tillsynen. Det har även förekommit att Skolinspektionen och SPSM samarbetat vid återföring av tillsyn i syfte att erbjuda stöd. Det framfördes emellertid vid samtal med representanter för en av myndigheterna att det upplevdes förvirrande av huvudmännen när två olika myndigheter återkom med anledning av samma ärende.

9.3.2. Bör tillsynen av förskolan förändras?

Skolinspektionens tillsyn av förskola med kommunal huvudman har till allra största delen inriktats på huvudmannanivå, till skillnad från myndighetens tillsyn av övriga skolformer som även riktar sig mot enhetsnivån. Orsaken till detta är enligt utsagor från myndigheten främst hur regeringen valt att styra myndighetens verksamhet. Även kommuners tillsyn av enskilda huvudmän för förskola, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem riktar sig mot enhetsnivån.

Drygt 22 procent av de som besvarade enkäten ansåg att Skolinspektionens regelbundna tillsyn av förskolan bör vara mer lik t.ex. tillsynen av grundskolan. Ungefär 15 procent angav att det fungerar

bra som det är medan omkring 45 procent av det totala antalet svarade ”vet ej”.

Svaren skiljer sig dock mellan olika kategorier av svarande. En mycket stor andel av rektorer och biträdande rektorer svarade vet ej på frågan. En majoritet av företrädarna på huvudmannivå, dvs. politiker och förvaltningschefer, ansåg att tillsynen av förskolan mer bör likna den för grundskolan. Bland förskolechefer och biträdande förskolechefer ansåg de flesta som svarat att det fungerar bra som det är. Vid intervjuerna framförde en majoritet av de som arbetar med förskolefrågor att tillsynen bör vara mera lik den som görs i grundskolan.

Utredningen har även i uppdrag att se över om tillsynsansvaret för förskolor m.fl. verksamheter med enskild huvudman bör föras över från lägeskommunen till den statliga tillsynsmyndigheten (dir. 2017:37). På frågan om kommunen anses ha förutsättningar att på ett rättssäkert sätt utöva tillsyn svarade cirka 25 procent av det totala antalet svarande, ja, fullt ut. Frågan avsåg både representanter för kommunala huvudmän och enskilda huvudmän där lägeskommunen utövar tillsyn. Drygt 10 procent svarade att det inte finns sådana förutsättningar i den utsträckning som skulle vara önskvärt. Över 60 procent av det totala antalet svarande på frågan har dock svarat vet ej. Bland de kategorier som arbetar med området, politiker, företrädare för enskild huvudman, förvaltningschefer och förskolechefer i fristående förskolor, ansåg dock en klar majoritet att det finns förutsättningar för en rättssäker tillsyn. Vid intervjuerna med politiker, förvaltningschefer, rektorer och förskolechefer gavs dock uttryck för att staten ändå bör ha tillsynsansvaret även över fristående förskolor.

9.3.3. Sammanfattande kommentar – tillsyn och kvalitetsgranskning

En majoritet av de som besvarade enkäten och de intervjuade ansåg att tillsyn och kvalitetsgranskning i varierande grad leder till utveckling av verksamheten i skolväsendet. Det kan noteras att för förskoleverksamhet och vuxenutbildning visar resultatet på en mindre grad av utveckling.

Den kritik som riktas mot framför allt tillsynen överensstämmer i stort med den som förekommer i den allmänna debatten, dvs. att

tillsynen på olika sätt inte är tillräckligt utvecklingsinriktad och stödjande. Något som bör noteras i sammanhanget är att cirka 20 procent av de som besvarade enkäten uttryckt att de inte känner till skillnaden mellan tillsyn och kvalitetsgranskning. Eftersom Skolinspektionens myndighetsutövning i form av t.ex. sanktioner som vitesföreläggande m.m. bara kan förekomma inom tillsynen anser utredningen att det finns en viktig rättssäkerhetsaspekt i att skillnaden mellan tillsyn och andra insatser från myndighetens sida är tydliga.

När det gäller inriktningen på Skolinspektionens tillsyn av förskolan så skiljer sig svaren mycket åt mellan olika befattningar. Det kan sannolikt till stora delar förklaras med att stora svarsgrupper som rektorer och biträdande rektorer i mycket liten utsträckning arbetar med förskolefrågor. En mycket stor andel av dessa har svarat vet ej på frågan om tillsynen av förskolan bör vara mer lik tillsynen av t.ex. grundskolan. Även bland de befattningar som arbetar med förskolan skiljer sig svaren åt. Företrädare för huvudmannanivå ansåg i större utsträckning än förskolechefer att tillsynen av förskolan bör förändras så att den blir mer lik tillsynen av övriga skolformer.

Utredningen kan här konstatera att även beträffande vuxenutbildning och fritidshem så är den regelbundna tillsynen inriktad på huvudmannanivå. Om utredningen skulle föreslå en ändrad inriktning när det gäller tillsynen av förskolan bör detta således även övervägas för vuxenutbildningen och fritidshemmet.

Även när det gäller kommuners tillsyn av fristående skolor finns en mycket stor andel ”vet ej” i enkätsvaren hos vissa befattningar som sannolikt kan förklaras med att dessa inte arbetar med denna fråga. Det överensstämmer också med resultatet av genomförda intervjuer. Bland de som arbetar i fristående förskolor eller med tillsyn av sådan verksamhet ansåg dock en klar majoritet att kommunerna har förutsättningar för att bedriva verksamheten på ett rättssäkert sätt. Det innebär dock inte att de ansåg att kommunerna även fortsättningsvis bör bedriva tillsynen av bl.a. förskolan.

9.4. Uppföljning och utvärdering

Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur Skolverkets arbete med uppföljning och utvärdering uppfattas. Frågor har också ställts om eventuella framtida utvecklingsområden, t.ex. ett system för nationell kunskapsutvärdering och ett nytt system för utvärdering av extra anpassningar och särskilt stöd (SOU 2017:35).

9.4.1. Skolverkets statistik används i hög utsträckning av huvudmännen

Skolverkets uppföljning och den statistik som myndigheten presenterar är förhållandevis väl känd bland representanter för huvudmännen. Resultatet visar att omkring tre fjärdedelar av de som besvarade enkäten använder myndigheternas statistik. Av särskilt intresse är den egna huvudmannens eller skolans resultat i jämförelse med andra huvudmäns resultat. Förtroendevalda framförde att de får föredragningar av tjänstemännen, där exempelvis den egna kommunens resultat redovisas och jämförs med resultaten i andra kommuner. Tjänstemän på förvaltningsnivå och rektorer tar själva fram statistik via Skolverkets hemsida alternativt har någon tjänsteman ett särskilt ansvar för att ta fram och presentera statistiken. I många fall används dock, enligt vad som framkom vid intervjuerna, Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) sammanställningar av den offentliga statistiken och det visade sig vid intervjuerna att det inte är helt klart vilka sammanställningar som egentligen används, Skolverkets eller SKL:s.

9.4.2. Skolverkets utvärderingar är delvis inte kända och det är svårt att hinna utvärdera de egna insatserna

Knappt två tredjedelar av alla som besvarade enkäten uppgav att de använder Skolverkets utvärderingsrapporter. Resultatet av intervjuerna visar dock motsatt bild, dvs. Skolverkets utvärderingar av olika delar av skolsystemet är påfallande lite kända bland företrädare för skolhuvudmän och många har svårt att hålla isär rapporter med olika syften från olika myndigheter.

Resultatet av intervjuerna visar att förtroendevalda i allmänhet får del av resultaten från utvärderingar via sammanställningar eller föredragningar från tjänstemän. Många rektorer och lärare uppgav att de får kännedom om och tar del av olika rapporter om skolväsendet på ett osystematiskt sätt via sociala medier eller olika typer av nyhetsbrev. Tidsbrist uppgavs vara ett skäl till att inte systematiskt ta del av alla rapporter. Resultatet visar också att många inte lägger märke till om rapporten i fråga är exempelvis en kvalitetsgranskning från Skolinspektionen, en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), en utvärderingsrapport eller kunskapsöversikt från Skolverket eller en rapport från SKL. (Det bör nämnas att utvärderingsrapporterna även har bl.a. Skolverkets egen verksamhet och regeringen som målgrupper och alltså inte endast huvudmännen.)

Representanter för Skolverket uppgav vid samtal med utredningen att drygt 90 procent av myndighetens uppföljning- och utvärderingsverksamhet styrs av direkta uppdrag från regeringen. Det framkom att myndigheten önskar ett större utrymme för egeninitierad utvärdering. Personal vid Skolverket skulle exempelvis gärna se att en del mindre närliggande uppdrag slogs samman till större och att detaljeringsgraden i uppdragsstyrningen minskade. De önskar också större inflytande över hur uppdragen utformas, bl.a. i syfte att göra effektiviseringar.

Vid samtalen framkom vidare att det är problematiskt att Skolverkets utvärderingsavdelning inte har möjlighet att i önskvärd utsträckning utvärdera effekterna av ändringar i styrdokument som läroplansavdelningen utför, exempelvis i anslutning till nya eller reviderade läroplaner. Representanter för myndigheten framförde att myndighetens eget kvalitetsarbete därmed blir lidande.

Vid samtalen med Skolverkets personal framgick att myndigheten inför beslut om den nya organisationen 2016 identifierade ett behov av att öka den interna och externa tillgängligheten till Skolverkets statistik.

Vid intervjuerna med representanter för Skolverket framgick att regeringens nya inriktning mot mer tillitsbaserad styrning upplevdes påverka uppföljning och utvärdering. En minskning av antalet uppdrag i regleringsbrevet har i stället föranlett en motsvarande ökning av kraven när det gäller uppföljning och utvärdering.

Representanter för Skolverket framhöll som ett problem att myndighetens utvärderingsuppdrag kan upplevas överlappa IFAU:s uppdrag. Även Skolinspektionens kvalitetsgranskningar upplevdes överlappa Skolverkets utvärderingsverksamhet.

Vid de intervjuer som genomfördes med representanter för Skolverket omnämndes att Utredningen om nationella prov (SOU 2016:25) har lämnat ett förslag om att Skolverket ska få i uppdrag att utveckla ett nytt system för nationell kunskapsutvärdering.

Vidare framgick att ett annat större utvecklingsbehov eventuellt kan komma att aktualiseras när det gäller uppföljning och utvärdering av extra anpassningar och särskilt stöd.

9.4.3. Sammanfattande kommentar – uppföljning och utvärdering

Skolverkets statistik är förhållandevis väl känd bland representanter för huvudmännen, särskilt skolresultaten i den egna verksamheten. Representanter för huvudmän tar även del av olika utvärderingsrapporter, men som det verkar, ofta relativt osystematiskt. De är ofta inte medvetna om vilken myndighet eller organisation som tagit fram rapporten. Tidsbrist uppges vara ett skäl till att utvärderingsrapporterna inte följs systematiskt inom området.

Utredningen bedömer att det även framöver finns ett stort behov av uppföljning och utvärdering inom skolområdet. Vissa områden är eftersatta. Det finns exempelvis ett behov av att mera systematiskt följa upp Skolverkets egna insatser i samband med implementeringen av styrdokument. Utvärderingarna behöver också bli mer synliga och tillgängliga för huvudmän och verksamheter.

Större utvecklingsbehov kan eventuellt komma att aktualiseras framöver exempelvis om regeringen kommer att gå vidare i frågan om ett nytt system för en nationell kunskapsutvärdering. I budgetpropositionen för 2016 anförs dock att förslaget behöver analyseras vidare innan regeringen kan ta ställning i frågan (prop. 2016/17:1, utg.omr.16). Ett annat större utvecklingsbehov kan komma att aktualiseras när det gäller uppföljning och utvärdering av extra anpassningar och särskilt stöd.

9.5. Spridning av kunskap och forskningsresultat samt arbetet med praktiknära forskning

Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur skolmyndigheternas arbete med spridning av kunskap och forskningsresultat samt arbetet i övrigt med praktiknära forskning uppfattas.

9.5.1. Spridningen av kunskap och forskningsresultat anses viktig

Resultatet av enkätundersökningen visar att nio av tio företrädare för huvudmän eller verksamheter ansåg att det finns ett behov av en statlig skolmyndighet som bidrar med att stärka den vetenskapliga grunden för utbildningen, t.ex. genom att sprida resultat från forskning och beprövad erfarenhet inom skolväsendet.

Det stora flertalet svarade också att de känner till olika myndigheter och organisationer som arbetar med att sprida forskningsresultat. Skolforskningsinstitutet är dock inte lika känt som Skolverket och SPSM, vilka alla har i uppgift att sprida forskning.

En stor majoritet uppgav att de använder resultat från forskning som sprids av Skolverket och SPSM. Resultatet av intervjuerna med företrädare för huvudmännen visar dock att även aktiviteter som inte primärt etiketteras som forskningsspridning av skolmyndigheterna ändå uppfattas som sådan. Företrädare för huvudmännen utgår ofta från att exempelvis Skolverkets insatser för nationell skolutveckling eller SPSM:s stödjande insatser inom det specialpedagogiska området vilar på vetenskaplig grund och därmed kan ses som en form av forskningsspridning.

En majoritet av representanter för huvudmännen uppfattade det inte som ett problem att det är tre myndigheter som sprider forskning och därmed delvis har överlappande uppgifter, men många har ändå svårt att på ett systematiskt sätt urskilja och ta till sig resultaten av den forskning som myndigheterna sprider.

Företrädare för Skolforskningsinstitutet framhöll vid samtal med utredningen att det inte är tillräckligt för en statlig myndighet att endast tillgängliggöra forskning. De ansåg att det även krävs aktiva insatser, i samarbete med verksamma inom skolväsendet, för att

bidra till möjligheter att omsätta forskningsresultat i undervisningen och verksamheten i övrigt.

Från myndigheterna framhölls att det är ett problem att forskningsspridningen inom skolväsendet inte sker sammanhållet från en och samma myndighet, bl.a. eftersom det bedömdes att genomslaget skulle vara större med en sammanhållen forskningsspridning. Företrädare för myndigheterna framhöll också att de berörda myndigheterna har olika inriktning och ambitionsnivåer med respektive uppdrag, vilket ytterligare kan bidra till att statliga skolmyndigheters forskningsspridning kan ge ett splittrat intryck och därmed försvåra för huvudmän och verksamma inom skolväsendet som ska ta emot, förstå och på ett eller annat sätt omsätta forskningsresultaten i praktiken.

Företrädare för skolmyndigheterna framhöll vidare att spridningen av kunskap som baseras på beprövad erfarenhet är ett eftersatt område inom skolväsendet.

9.5.2. Skolforskningsnämndens roll anses inte vara ändamålsenlig

Vid intervjuer med företrädare för Skolforskningsinstitutet framhölls att Skolforskningsnämndens roll inte är ändamålsenlig. Nämnden ska besluta vilka systematiska forskningsöversikter som institutet ska genomföra. Nämnden ska också besluta om att utlysa medel för praktiknära forskning. Samtidigt finns ett vetenskapligt råd, som bl.a. ska besluta om fördelning av medel till sådan forskning som Skolforskningsnämnden beslutat att utlysa.

Vid intervjuerna påtalades också att ledningsformen för institutet är tungrodd, särskilt när det gäller beslut som rör forskningsanslaget. Nämndens beslut uppfattas dessutom som att bli närmast en formalitet, där nämnden tar ställning till helt färdigberedda förslag.

Företrädare för institutet framhöll också att förslag om inriktning av systematiska översikter grundar sig på kvalificerade behovsinventeringar och förstudier, vilket innebär att själva besluten även här blir mer av en formalitet.

9.5.3. Finansieringen av praktiknära forskning bedöms vara angelägen

Skolforskningsinstitutet har i uppgift att finansiera praktiknära forskning inom skolväsendet. Omkring 80 procent av de som besvarade enkäten uppgav att det bidrar till utveckling av verksamheten att staten garanterar praktiknära forskning utifrån de behov som finns inom olika skolformer. Även resultatet av intervjuerna visar att praktiknära forskning anses viktig och att den bör utgå från behov inom skolväsendet. Dessutom skulle t.ex. lärare och förskollärare gärna delta som medforskare i sådana forskningsprojekt. Svaren är generella utifrån frågor om praktiknära forskning, inte specifika utifrån Skolforskningsinstitutets uppdrag. Cirka 70 procent av de som besvarade enkäten uppgav att de inte känner till institutet.

9.5.4. Sammanfattande kommentar – spridning av kunskap och forskningsresultat samt arbetet i övrigt med praktiknära forskning

Resultatet av utredningens studier visar generellt att det finns ett behov av en statlig skolmyndighet som bidrar med att stärka den vetenskapliga grunden för utbildningen och att forskningsresultat bidrar till den lokala skolutvecklingen.

Flera företrädare för myndigheterna bedömde vid samtal med utredningen att genomslaget av forskningsresultaten skulle vara större med en sammanhållen forskningsspridning från en och samma myndighet. De betonade även att spridningen av kunskap som baseras på beprövad erfarenhet är ett eftersatt område inom skolväsendet.

Det kan konstateras att Skolforskningsinstitutet inte är lika känt som Skolverket och SPSM. Det kan ses som naturligt i och med att institutet inrättades 2015 och först under den senaste tiden har nått fram till att sprida de första forskningsresultaten.

Utredningen bedömer att det även framöver finns behov av att en eller flera skolmyndigheter bidrar med att sammanställa och sprida forskning om skolväsendet och verkar för att forskningsresultat kommer till nytta och omsätts i undervisningen och verksamheten i övrigt inom skolväsendet. Det finns enligt utredningens uppfattning dessutom behov av finansiering av praktiknära forskning som explicit bygger på de behov som finns inom skolväsendet.

9.6. Specialpedagogiskt stöd

Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur skolmyndigheternas arbete med specialpedagogiskt stöd uppfattas. Kompetensutveckling inom området redovisas dock i avsnitt 9.8.

9.6.1. SPSM ger ofta bra stöd, men är inte känd av alla

Resultatet från enkätstudien visar att 88 procent av respondenterna vänder sig till SPSM om de behöver stöd i specialpedagogiska frågor. Resultatet från såväl enkätstudien som intervjuerna visar även att SPSM till stor del ger bra stöd och tillhandahåller användbart material på sin hemsida.

Under ett flertal av intervjuerna framkom att det finns specialistkompetens inom SPSM när det gäller vissa funktionsnedsättningar, specialistkompetens som många huvudmän inte själva har möjlighet att ha eller lyckas rekrytera, och att det är nödvändigt att staten tillhandahåller sådan kompetens.

Bilden är dock inte odelat positiv. Resultatet från en mindre del av intervjuerna tillsammans med en mindre andel av enkätsvaren visar även att SPSM är anonym för en del huvudmän och verksamma i skolväsendet, vilket stämmer överens med vad som framkom vid flertalet av de samtal utredningen förde med representanter för SPSM.

En del av de intervjuade, från samtliga grupper, upplevde att rådgivningen från SPSM inte är uppdaterad, att den håller för låg nivå och är ”lite gammalmodig”. Liknande synpunkter framgår även av resultatet av enkätundersökningen. Det fanns också de som upplevde att rådgivarna ibland tangerar huvudmannens ansvar och medverkar i alltför hög grad i individärenden. Detta framgick också av samtal med representanter för SPSM, även om motsatt bild också fanns, dvs. att rådgivarna ger stöd i individärenden men aldrig tenderar att ta över huvudmannens ansvar. Vidare framfördes att det verkar främst vara inom den obligatoriska skolan som kompetensen hos rådgivarna finns, trots att elever och barn med funktionsnedsättningar finns även i andra skolformer. Det framkom också samstämmigt från de intervjuade inom gymnasieskolan och vuxenutbildningen att kompetens om dessa skolformer verkar saknas.

Förutom den regionala och lokala delen av SPSM kan spetskompetens finnas på nationell nivå vid resurscentrum. Ingen av de intervjuade lyfte fram de senare, men företrädare för SPSM ansåg att resurscentrumen behövs för numerärt små grupper med funktionsnedsättningar och att inte minst kursverksamheten för verksamma i skolan är nödvändig.

Genom samtal med personal vid SPSM framkom det att SPSM kontaktar huvudmän i regionerna och informerar om vad myndigheten kan erbjuda. Enkätsvaren visar att hälften av respondenterna någon gång blivit kontaktade av SPSM, medan flertalet av de intervjuade uppgav att det är någon från huvudmannen, t.ex. en rektor, speciallärare eller specialpedagog som kontaktat SPSM om det har uppstått behov av hjälp från en myndighet utanför den egna organisationen. Dessa hade, såvitt de intervjuade kände till, inte kontaktats av myndigheten vid något tillfälle.

9.6.2. Organiseringen av specialpedagogiskt stöd kan förändras

En majoritet av grupperna med förvaltningschefer och andra förvaltningstjänstemän framförde vid intervjuerna att den statliga organisationen när det gäller specialpedagogiskt stöd bör förändras så att det specialpedagogiska stödet finns tillgängligt på samma ställe som annat stöd inom skolområdet. En förvaltningstjänsteman uttryckte sig så här:

Om jag hade fått önska så hade Skolverket haft regionala kontor med SPSM där – in med specialistkompetensen.

Ungefär hälften av grupperna med rektorer och förskolechefer samt med lärare, förskollärare och fritidspedagoger hade uttryckligen samma uppfattning som förvaltningscheferna m.fl. Flera framhöll att det skulle vara bra med information och material som är samlat på en hemsida oavsett om det gäller specialpedagogiska eller andra frågor inom skolområdet. Det framkom också att den information och det material som finns tillgängligt hos SPSM kan uppfattas som riktat bara till elever med vissa funktionsnedsättningar även om det egentligen är bra för fler elever. Det ligger nära utsagor från SPSM där det i många samtal med utredningen framkom uttryck som ”det som är bra för våra elever är bra för alla elever”.

I enkäten efterfrågades synpunkter på att både Skolverket och SPSM, dvs. två myndigheter, har uppdrag som rör specialpedagogiska frågor och råd och stöd i dessa frågor. I knappt 170 av 400 svar på den frågan framgår att det vore en fördel om frågorna hanterades i en myndighet, medan ett drygt 50-tal ville behålla två myndigheter. Cirka 180 tog inte ställning.

Det som av några anses tala för att behålla den befintliga organiseringen är företrädesvis den specifika kompetensen och att myndighetens rådgivare finns någorlunda nära och ställer upp och kommer till en verksamhet om det behövs.

Av de cirka 180 som inte tog ställning till om det är mest ändamålsenligt med en eller två myndigheter är det knappt 40 procent som svarade att stödet från SPSM fungerar bra och är tillgängligt och att det inte påverkas av Skolverkets uppdrag. Cirka 25 procent var uttalat negativa och uppgav t.ex. att stödet inte är uppdaterat och användbart, att det saknas kompetens om vissa skolformer och specialpedagogiskt stöd oavsett myndighet och att SPSM är alltför anonym.

Särskilt på enhetsnivå betonades vikten av specialpedagogisk spetskompetens och att det måste vara tydligt att det finns specialpedagogiskt stöd att tillgå, oavsett organisering.

Av såväl enkät- som intervjustudien framgår att många av de som deltog i studierna inte känner till att båda myndigheterna har uppdrag som rör specialpedagogiska frågor och många har heller inte reflekterat över att myndigheterna skulle kunna överlappa varandra. Från flera håll framfördes dock att det ibland är svårt att veta vart man ska vända sig och att det framstår som rörigt med de olika myndigheterna. Resultatet visar också att det förekommer att myndigheter, även Skolinspektionen inberäknad, ger olika svar på samma fråga.

Vid samtal med SPSM framkom att satsningen Samverkan för bästa skola som genomförs av Skolverket ibland kan överlappa SPSM:s insatser. När det förekommit har SPSM, enligt egen utsago, valt att dra sig tillbaka. Representanter för SPSM uppgav också att de ibland funderar över varför Skolverket och inte SPSM får uppdrag från regeringen som explicit rör specialpedagogiska frågor eller elevhälsa.

Vidare lyfte myndigheten fram att det nationella resurscentrumets uppgifter behöver moderniseras för att överensstämma med skollagen.

9.6.3. Läromedel som produceras av staten används delvis

Knappt tre fjärdedelar av de som besvarade enkäten har någon gång använt sig av läromedel som producerats eller anpassats av SPSM. Resultatet av intervjuerna visar att läromedlen behövs i förhållande till elevgrupper med vissa funktionsnedsättningar såsom t.ex. hörselskada, synskada och utvecklingsstörning, dvs. sådana som inte är så stora numerärt och där det inte finns läromedel att tillgå på den kommersiella marknaden. Detta inkluderar också digitala hjälpmedel, som vid flera intervjuer med lärare framhölls som värdefulla. Samma bild framkom vid samtal med representanter för SPSM och dessa ansåg att verksamheten fungerar och är väl utvecklad.

9.6.4. Sammanfattande kommentar – specialpedagogiskt stöd

Det sammantagna resultatet av utredningens studier visar att specialpedagogiskt stöd från en statlig skolmyndighet är värdefullt och att det finns ett stort behov av detta. Behovet finns på alla nivåer i skolväsendet, men när det gäller gymnasieskola och vuxenutbildning, och ibland också förskola, verkar kompetensen och möjligheterna att ge stöd mindre än inom de obligatoriska skolformerna.

En majoritet av de intervjuade ansåg att det skulle vara en fördel om en enda myndighet hanterar allt stöd till huvudmän och skolor, även om det också fanns ett mindre antal som ansåg att det specialpedagogiska området är så speciellt att det bör få vara som det är, inte minst när det gäller specifikt stöd utifrån funktionsnedsättningar. Av de som besvarade enkäten var det mer än tre gånger så många som ansåg att det vore en fördel med en myndighet än de som ville behålla organiseringen som den är.

I förhållande till resultatet från enkät- och intervjustudien konstaterar utredningen att det anses viktigt med ett gemensamt förhållningssätt som innebär att se och ta hänsyn till alla elever och barn och deras rätt att mötas som individer – var och en med rätt till det stöd eller särskilda stöd som behövs. Det är också utredningens

egen uppfattning och kan gälla funktionsnedsättningar och stöd i förhållande till sådana eller särskilt stöd som behövs av andra skäl.

En stor majoritet har lyft fram vikten av att staten tillhandahåller specialpedagogisk kompetens som är svår, eller omöjlig, att tillhandahålla inom den egna organisationen. Detsamma gäller läromedel för vissa målgrupper.

Utredningen håller till fullo med om vikten av tillgång till specialpedagogisk kompetens och gör bedömningen att det nationella specialpedagogiska stödet till och med måste stärkas, dels så att det alltid upplevs uppdaterat och nyttigt, dels så att det ger än bättre förutsättningar för elevers och barns lärande i alla verksamheter som omfattas av skolmyndigheters uppdrag. Det kan ibland – troligen i högre utsträckning än i dag – handla om insatser som riktas till verksamheten eller huvudmannen och kan bidra till arbetssätt, analyser eller annat som gynnar inte bara en individ, utan många elever eller barn. Det kan även handla om insatser på individnivå, vilket utredningen anser är nödvändigt att staten bidrar med även i framtiden. Det bör dock i första hand gälla till antalet små målgrupper, där huvudmannen inte klarar att rekrytera och bibehålla adekvat kompetens. Med det vill utredningen ha sagt att huvudmannen, för att följa gällande författningar, har ett långtgående ansvar för att ha den kompetens som behövs i sin organisation, men att det i vissa avseenden får bedömas orimligt att kräva.

9.7. Specialskolan – en del av SPSM

Utredningen har i enlighet med direktivet (2017:37) i uppgift att utreda hur det statliga specialpedagogiska stödet bör organiseras på ett tydligt och effektivt sätt. Detta kan, men måste inte, få konsekvenser för specialskolan som är en del av SPSM, vilken är den myndighet som i huvudsak arbetar med specialpedagogiskt stöd.

Utredningen har därför sett ett behov att vid intervjuer med berörda ställa frågor om specialskolan som en del av en skolmyndighet som dels är huvudman för specialskolan, dels har ett annat uppdrag.

9.7.1. Det finns olika meningar om specialskolan som en del av SPSM

I huvudsak framförde SPSM, som huvudman, vid intervjuerna att det är bra att specialskolorna finns inom myndigheten. Exempelvis framkom det att skolorna är så få så de måste hållas ihop. Dessutom betonades vikten av teckenspråkiga miljöer. Detta stärktes av intervjuer med rektorer i specialskolor som också ansåg att kontakten med kolleger med samma uppdrag är viktig. Dock framförde några företrädare för specialskolor att kunskapsuppdraget först på senare tid har kommit i fokus, medan omsorgs- och trygghetsperspektivet tidigare varit det primära.

Som framgår av avsnitt 4.3 ansvarar SPSM:s regionala avdelningar för specialskolorna och en av de intervjuade rektorerna menade att ”varje region blir som en huvudman”.

Det framkom vidare att det är bra att myndighet själv har tillgång till skolor där elever med funktionsnedsättning får sin undervisning då myndigheten ska vara expert på specialpedagogisk rådgivning. Å ena sidan framfördes att personal vid skolorna kan utgöra ett stöd till rådgivarna, men å andra sidan framfördes att specialskolorna inte alltid har personal med den expertkunskap som krävs för det och som därför själva anlitar SPSM:s råd- och stödverksamhet på samma sätt som en kommunal eller enskild huvudman.

Vid samtal med myndigheten framkom vidare att SPSM, som liksom andra huvudmän har svårt att rekrytera behöriga lärare, står för kostnader för att utbilda speciallärare, men att lärarna ofta lämnar SPSM till förmån för kommunala tjänster när de är klara med utbildningen.

Vidare visar resultatet av intervjuerna att det varit problematiskt att som myndighet och huvudman ha fått kritik från Skolinspektionen samtidigt som myndigheten ska framstå som expertmyndighet i specialpedagogiska frågor. Såväl rektorer som andra inom myndigheten ansåg dock att åtgärder är vidtagna och att detta förhoppningsvis inte ska ske i framtiden.

Synpunkter som framfördes av några representanter för SPSM innebär att det kan vara tid för en förändring och dessa ansåg att det är förlegat att elever med vissa funktionsnedsättningar får sin undervisning i statlig regi medan så gott som alla andra elever får sin undervisning i kommunal eller enskild regi. Dock ansågs att om en

sådan förändring ska genomföras måste staten garantera tillräckliga resurser till verksamheten. Det framkom också från ett par representanter för huvudmän och från rektorer att det delvis finns ett närmande till kommunala eller enskilda verksamheter t.ex. genom en skolbyggnad på samma gård eller genom lokalintegrering.

Resultatet av de intervjuer som genomfördes i kommuner där specialskolor är belägna visar att de intervjuade kommunala huvudmännen inte är främmande för att ansvara för specialskolorna. Representanter för ett par huvudmän framförde att familjer ibland väljer att flytta till orten när deras barn ska börja i specialskolan och menade att det skulle var naturligt att ta hand om verksamheten. Det framfördes även att det skulle vara möjligt att som lägeskommun ansvara för verksamheten, dvs. som huvudman för en skola där elever från såväl den egna som andra kommuner får sin utbildning. Ett par av företrädarna framförde att det, om detta skulle bli aktuellt, är viktigt att se till att antagningen till utbildningen är likvärdig och det betonades av de intervjuade att det behövs statliga resurser för att en kommun ska klara av detta på ett bra sätt.

9.7.2. Sammanfattande kommentar – specialskolan som en del av SPSM

Specialskolan är en av två skolformer med statlig huvudman. Den andra är sameskolan. Utredningen konstaterar att majoriteten av verksamma inom SPSM och specialskolan har framfört att ett statligt huvudmannaskap även fortsatt behövs för att eleverna ska få en bra utbildning. Målgruppen är liten, skolorna få och det har framkommit att det är nödvändigt med erfarenhetsutbyte mellan personal på olika nivåer i skolorna.

Det finns dock exempel på närmanden till kommunala eller enskilda skolor genom någon form av lokalintegrering och representanter för kommunala lägeskommuner har uppgett att de inte är främmande för ett huvudmannaskap för specialskolan, såsom de i huvudsak är huvudmän för t.ex. grundskolan och grundsärskolan.

Utredningens avsikt är självfallet att lämna förslag till en myndighetsstruktur som ger starkt nationellt stöd till huvudmän och verksamheter och som gynnar alla elevers och barns utveckling och lärande. Det innebär att det i sammanhanget är viktigt att ta hänsyn till huvudmannastrukturen för specialskolan.

9.8. Kompetensutveckling

Utredningen har i enkäten ställt frågor om statliga skolmyndigheter som genomförare av kompetensutveckling och om vilka som bör omfattas av sådana satsningar.

Vid intervjuerna har frågor ställts dels om hur den nuvarande kompetensutveckling som bedrivs av de statliga skolmyndigheterna uppfattas, dels om hur detta skulle kunna se ut i en framtida myndighetsstruktur. I det sammanhanget har kopplingar gjorts till 2015 års skolkommissions förslag om en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling (se kap. 6).

9.8.1. Kompetensutveckling som erbjuds av Skolverket och SPSM är bra men svår att förena med arbetet – och vissa grupper saknar kompetensutveckling

Av resultatet från enkätstudien framgår att 90 procent av respondenternas verksamheter deltar i olika nationella satsningar som är förenade med statsbidrag, däribland kompetensutvecklingsinsatser. Sådana satsningar exemplifierades i enkäten med läslyftet och matematiklyftet. Det är också dessa som framhölls som bra satsningar vid intervjuerna även om flera ansåg att studietakten för att få statsbidrag är för hög och en del hade därför valt att genomföra någon av satsningarna utan statsbidrag, vilket är möjligt då de är webbaserade och genomförs i modulsystem.

En övervägande del av de intervjuade lärarna och förskollärarna framhöll också de webbaserade kurser som tillhandahålls av SPSM som ändamålsenliga och bra kurser.

Resultatet från intervjuerna visar även att lärarlyftet, där lärare kan vidareutbilda sig för att få ytterligare behörighet, i sig är en bra satsning, men svår att förena med den rådande bristen på lärare och det framkom även att satsningen inte alltid uppfattas som att den vänder sig till alla skolformer.

Befattningsutbildningen för rektorer och personer med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem, det s.k. rektorsprogrammet, lyftes också fram som en bra statlig utbildning som genom Skolverkets ansvar för utbildningen upplevdes borga för likvärdighet över landet och vara till nytta för yrkesutövandet.

När det gäller kompetensutveckling för lärare inom yrkesutbildning på gymnasial nivå framkom dock genom intervjuerna att det är svårt att hitta relevanta kurser. Det framkom att det i stället förekommer att lärare kontaktar branschen och ordnar kompetensutveckling på egen hand. Även lärare i vuxenutbildning vittnade om att det utbud som bedöms som relevant för deras del är förhållandevis litet.

På en enkätfråga om det är bra att skolmyndigheterna erbjuder och genomför kompetensutveckling, ibland tillsammans med universitet och högskolor, och om det fortsatt bör ske i samma utsträckning som vid tidpunkten för enkätstudien, dvs. hösten 2017, svarade cirka 50 procent av respondenterna ja och cirka 43 procent svarade att detta till och med bör ske i högre utsträckning i framtiden. När det gäller kompetensutveckling som innefattar fysiska träffar framförde dock flera huvudmän att de ibland inte har råd att låta medarbetare delta på grund av höga resekostnader. Detta var särskilt framträdande i glesbygdskommuner.

Av resultatet från intervjuerna framgår att högskolor och universitet ibland upplevs erbjuda adekvat kompetensutveckling när den anordnas i lärosätets egen regi, men att den ibland inte upplevs anpassad efter behov utan snarare efter vad lärosätet kan erbjuda. Några framhöll att det även innebär att kompetensutvecklingen inte blir likvärdig över landet.

9.8.2. Kompetensutveckling bör erbjudas i samlad statlig regi även i framtiden

Resultatet av såväl enkätstudien som intervjuerna visar att en stor majoritet av skolhuvudmännens representanter på olika nivåer uppfattar att det finns behov av kompetensutveckling i statlig regi, via en skolmyndighet eller flera, även i framtiden. Som framgår av föregående avsnitt angav mer än 90 procent av de som besvarade enkäten att det behövs i samma eller högre utsträckning än hösten 2017, dvs. då enkätstudien genomfördes. Även så gott som alla intervjuade ansåg att det behövs ett statligt ansvar när det gäller kompetensutveckling. En majoritet av de intervjuade var också i mycket hög grad positiva till att inrätta en nationell funktion för professionsutveckling. Flera menade att det behövs en särskild funktion som

värnar om likvärdigheten över landet och ser till att kompetensutvecklingen anpassas efter behov.

Resultatet av enkätstudien visar att drygt 80 procent svarade att lärare och rektorer ska erbjudas kompetensutveckling från en statlig skolmyndighet. Därnäst uppgav drygt 70 procent att även politiker bör omfattas och drygt 60 procent att skolchef eller motsvarande också bör erbjudas kompetensutveckling i statlig regi. Ungefär 70 procent svarade att förskollärare och fritidspedagoger bör omfattas, medan endast 6 procent svarade att även andra befattningar bör ingå.

Resultatet av intervjuerna visar att rektorer, förskolechefer, lärare, förskollärare och fritidspedagoger ses som självklara målgrupper, men även skolchefen lyftes fram av flera och några ansåg att politiker borde erbjudas kortare introduktionsutbildningar i förhållande till det statliga uppdraget för skolan m.fl. verksamheter.

Det framkom vidare vid intervjuerna att olika yrkeskategorier, och verksamma inom olika skolformer, har olika behov och att den kompetensutveckling som erbjuds måste anpassas till det. Det fanns även de som ansåg att kompetensutvecklingen, när den innefattar fysiska möten, måste anpassas efter regionala eller lokala förutsättningar och också förläggas regionalt så att det i framtiden blir likvärdiga förutsättningar för alla som omfattas att delta.

Med anknytning till 2015 års skolkommissions förslag (SOU 2017:35) ställdes frågan om det vore bra med ett system med olika inriktningar och steg där t.ex. läraren skulle godkännas för att gå vidare. Många svarade att det var en intressant tanke, men ansåg att ett sådant system inte fick utesluta kortare kurser i aktuella frågor, t.ex. vid förändringar i läroplaner, ämnesplaner eller kursplaner.

Vid intervjuerna ställdes också en fråga om vem som lämpligast skulle äga en nationell funktion om en sådan inrättas på statlig nivå. De allra flesta ansåg att staten bör ansvara för funktionen, men att professionerna bör ha inflytande över innehållet.

9.8.3. Sammanfattande kommentar – kompetensutveckling

Det kan konstateras att kompetensutveckling i statlig regi är viktig och fortsatt kommer att vara viktig.

Det finns flera aktörer, såväl statliga som privata inom området och det bör självfallet finnas också framgent för att huvudmän ska

kunna välja den kompetensutveckling som behövs och passar bäst lokalt.

Universitet och högskolor erbjuder kompetensutveckling i egen regi som ibland uppfattas som anpassad och bra utifrån de behov som finns inom skolväsendet, men ibland mer som erbjudanden av ”färdiga paket” som saknar anknytning till aktuella behov.

Universitet och högskolor anordnar även kompetensutveckling på uppdrag av t.ex. Skolverket. Det handlar ofta om nationella satsningar som en statlig skolmyndighet fått regeringens uppdrag att ansvara för och som ger vissa ramar som utredningen uppfattar ska garantera likvärdighet mellan alla som erbjuds kompetensutvecklingen. Denna uppfattas ofta som bra av huvudmän och verksamma inom skolväsendet, men inte heller denna upplevs alltid anpassad efter alla huvudmäns förutsättningar i praktiken eller efter vad som behövs lokalt vid det aktuella tillfället. Det anser utredningen viktigt att ta hänsyn till, liksom olika professioners möjligheter att som individer vidareutvecklas i sitt yrke. Det bör dock betonas att den kompetensutveckling som erbjuds i statlig regi naturligtvis alltid bör syfta till att elevers och barns möjligheter till lärande, utveckling och goda resultat blir allt bättre.

Utredningen ska beakta 2015 års skolkommissions förslag (SOU 2017:35, se även kap. 6) och det innebär att det bör övervägas hur den statliga kompetensutveckling inom skolområdet som erbjuds av en skolmyndighet, eller flera skolmyndigheter, ska organiseras i framtiden. Dels behöver staten värna om likvärdighet i själva kompetensutvecklingen, dels om likvärdighet i förutsättningarna för huvudmän och professioner att kunna delta i den kompetensutveckling som erbjuds.

9.9. Huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheteter

För att nå fram till genomförbara förslag som svarar mot uppdraget i direktivet, att analysera och föreslå ett lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter (dir. 2017:37), har frågor ställts till berörda om vad som fungerar väl och vilka eventuella problem som finns. Frågor har också ställts om hur organisationen bör se ut i framtiden för att fungera så väl som möjligt.

9.9.1. Det finns problem i nuvarande organisering

Resultatet av intervjuerna visar att nuvarande organisering och styrning med Sameting, Sameskolstyrelse och sameskolor är problematisk ur flera aspekter.

Av resultatet från intervjuerna framgår att styrningen är otydlig och att det funnits problem över tid. En av de intervjuade uttryckte att ”det har varit lite ostyrt – oklart vem som varit ansvarig”.

Det framstår enligt de intervjuade inte som klart vem, Sameskolstyrelsen eller Sametinget, som har ansvar för olika frågor. Ett exempel som nämndes vid flera intervjutillfällen var att det länge varit oklart vem som haft ansvar för rekrytering av skolchef och arbetsgivaransvar för denne. Det bör dock nämnas att detta sedan den 1 juni 2017 har förtydligats i Sameskolstyrelsens instruktion (2011:131).

Resultatet av intervjuerna visar att det heller inte framstår som klart vilket ansvar och vilken roll Sameskolstyrelsen har gentemot Sametinget respektive Utbildningsdepartementet, då det är Sametinget som utser ledamöterna i nämnden medan riksdag och regering tilldelar medel och lämnar uppdrag genom instruktion och regleringsbrev. Vid intervjuerna framfördes också att frågan om arvode till ledamöterna i nämnden bör avgöras av Sametinget, inte av regeringen, eftersom Sametinget utser ledamöterna.

Resultatet visar också att organiseringen under flera år varit konfliktfylld och att Sameskolstyrelsen upplevt att det varit ett stort avstånd till Sametinget. Resultatet från senare intervjuer, efter det senaste valet till Sametinget och Sameskolstyrelsens nämnd, visar dock en förändring som innebär att kontakterna av båda parter upplevs som bättre och tätare.

På frågan om samarbete med kommuner där det finns sameskolor visar resultatet av intervjuerna med såväl representanter för samerna som för kommunerna att detta fungerar ibland, men att det också är svårt. Samerna upplever att en del kommuner har förståelse för samernas kulturarv och språk och viljan att bevara detta, medan förståelsen upplevs vara mindre i andra kommuner. Från kommunernas sida framfördes vid några intervjuer att ett samarbete där den samiska kulturen och det samiska språket bitvis kan interagera med kommunens verksamhet har varit svårt att få till stånd. Samerna

har i vissa fall upplevt att integrering av olika slag leder till att framför allt fokus på det samiska språket blir svårare att upprätthålla.

9.9.2. Tankar om den framtida organisationen – Sametinget kan möjligen ta över men inte kommunerna

Resultatet av intervjuerna visar dels att ansvarsfrågan mellan Utbildningsdepartementet, Sametinget och Sameskolstyrelsen behöver tydliggöras, dels att kansliet för Sameskolstyrelsen uppfattas som litet och därmed sårbart. Dessa båda delar skulle enligt flera av de intervjuade tala för att Sameskolstyrelsen antingen gick in i en större organisation som Sametinget eller fick utökade resurser. På huvudmannanivå framfördes att det bl.a. saknas juridisk expertis, att det är orimligt att skolchefen ägnar tid åt att t.ex. söka olika bidrag samt att personal- och ekonomifunktionerna är ensamma i sina roller och inte har någon att vid behov resonera med.

Resultatet visar sammantaget att det finns delade meningar om vilket som är det bästa alternativet – att behålla Sameskolstyrelsen eller låta Sametinget ta över huvudmannaskapet. Några upplevde att det inte finns något intresse för skolfrågorna hos Sametinget, vilket skulle kunna medföra svårigheter att få förståelse för arbetet utifrån skolans nationella styrdokument och uppdrag.

Andra, bl.a. representanter för huvudmannanivån och Sametinget, framhöll att det finns ett sådant intresse och det framkom också att frågorna ska lyftas fram i det nya Sametinget. Det fanns också de som ansåg att Sametinget bör ta över så småningom, men att tiden inte är mogen för det ännu. Några av de intervjuade ansåg att det under några år behöver skapas förutsättningar för ett övertagande.

Vid några intervjuer uttrycktes att det är bra att Sameskolstyrelsen ”ligger direkt under Utbildningsdepartementet” och de intervjuade framförde att det finns stora möjligheter till råd och stöd från departementet.

På frågan om det vore tänkbart med ett kommunalt huvudmannaskap för sameskolorna visar resultatet från intervjuerna entydigt att det inte uppfattas som ett lämpligt alternativ. Representanter för de kommuner där det finns sameskolor trodde inte på idén och de intervjuade samerna på olika nivåer i skolsystemet trodde inte heller på idén.

Vid intervjuerna med samer på olika nivåer i skolsystemet framfördes att sameskolorna med sin speciella karaktär riskerar att i praktiken försvinna om kommunerna blir huvudmän. Kommunerna å sin sida framförde att det är tveksamt om samerna skulle acceptera en styrning av icke samer och om inte skulle det bli problematiskt att ha huvudmannaskapet för sameskolorna.

9.9.3. Sameskolstyrelsens läromedelsproduktion är liten, men det finns ett stort behov

Resultatet av intervjuerna visar att det finns ett stort behov av läromedel som är anpassade till sameskolan. Det handlar dels om de olika samiska språken och varieteterna, dels om det samiska kulturarvet. Sameskolstyrelsen framförde dock att det är svårt att lösa uppdraget i denna fråga och vid intervjuer med rektorer och lärare framkom att lärarna själva ofta måste anpassa läromedel för att de ska fungera på ett bra sätt i undervisningen. Det poängterades att det inte bara handlar om att översätta läromedel som har tagits fram för t.ex. grundskolan, utan de måste också anpassas till den samiska kontexten.

Vid intervjuerna på huvudmannanivå framfördes att Sameskolstyrelsen tidigare haft en läromedelskonsulent på kansliet, vilket egentligen fortfarande ansågs nödvändigt, men att denna tjänst dragits in av resursskäl. Det framkom också att Sameskolstyrelsen lägger ut en inbjudan att söka medel för läromedelsproduktion på sin hemsida och tjänstemän deltar också vid mässor och liknande för att knyta kontakter med läromedelsföretag. Det upplevs emellertid som svårt att hitta lämpliga läromedelsförfattare och producenter.

Det framfördes vidare att myndigheten via regleringsbrevet endast tilldelas en liten summa, 1,5 miljoner kronor årligen, för att genomföra detta uppdrag. (Det bör dock noteras att det i regleringsbreven över tid anges att minst 1,5 miljoner kronor får användas för detta.) Några av de intervjuade lyfte fram att det kanske skulle gå att bygga upp ett samarbete med SPSM när det gäller läromedelsproduktion, eftersom den myndigheten också arbetar med detta även om det gäller andra målgrupper.

9.9.4. Sammanfattande kommentar – huvudmannaskapet för sameskolstyrelsen eller dess verksamheter

Frågan om huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter är inte enkel. Utredningen bedömer dock att någon typ av förändring behövs. Det råder samstämmighet om att det finns problem i nuvarande organisering. Den fungerar inte optimalt som den är, vilket enligt utredningens bedömning riskerar otydlighet i ansvar och befogenheter, kanske onödiga konflikter och i sämsta fall kan det påverka elevernas utbildning. Sameskolstyrelsen med sitt kansli är också liten och därmed sårbar.

Utredningen konstaterar vidare att det vid intervjuer med huvudmannanivån framkom att man använder sig av Utbildningsdepartementet och den kompetens i olika frågor som finns där. Det är självfallet bra med en god dialog med uppdragsgivaren, men samtidigt bör huvudmannen, och i det här fallet skolmyndigheten, agera självständigt och ta ansvar utifrån gällande författningar och sitt uppdrag i övrigt samt tilldelade medel. Sameskolstyrelsens uppfattning kan dels bero på att myndigheten är liten och inte har förutsättningar att ha all den kompetens som behövs, dels på otydligheter i styrningen.

En del som är viktig att beakta i Sameskolstyrelsens arbete, förutom själva huvudmannaskapet och vad det innebär, är uppdraget att anpassa och producera läromedel. Det sker, som framgår ovan, genom utlysningar på hemsidan och kontakter via mässor och liknande, men har uppgetts vara ett svårt uppdrag. Utredningen har förståelse för detta och konstaterar att läromedelsproduktionen behöver utvecklas då marknaden i sig är liten. Utredningen anser att det är av största vikt att läromedel verksamhetsnära och att t.ex. lärare i sameskolan är involverade i processen för att såväl det samiska språket som den samiska kontexten ska kunna tillgodoses, samtidigt som läromedlen självfallet också ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet.

10. Förutsättningar för förslagen

I detta kapitel identifieras och utvecklas några viktiga förutsättningar för utredningens förslag. Förutsättningarna avser i vilken kontext de statliga skolmyndigheterna ska verka och vilka utmaningar och problem myndigheterna ska hjälpa till att lösa.

Av avsnitt 2.2 framgår de grundläggande utgångspunkter som präglat hela utredningens arbete och därmed även gäller för förslagen. Sammanfattningsvis anges där att primära syften för myndigheterna är att de ska vara till för elever och barn och deras möjligheter att nå de nationella målen för utbildningen, stödja huvudmän och professionella i deras arbete och bidra med underlag till regeringen. Myndighetsstrukturen ska också vara hållbar över tid. Organiseringen av myndigheterna ska främja möjligheterna att uppnå nämnda syften.

Nedan beskrivs det svenska skolsystemet med fokus på ansvarsfördelning, dvs. det är i denna kontext där skolmyndigheterna ska verka och som utgör förutsättningen för deras arbete. Vidare diskuteras principiella problem och utmaningar i skolsystemet och i den befintliga myndighetsstrukturen. Slutligen förs ett resonemang om behovet av att tydlighet och tillit präglar styrningen på skolans område.

Utredningen avgränsar alltså kontexten till skolområdet, men myndigheter inom skolområdet verkar självfallet också i ett omgivande samhälle som i olika grad har betydelse för skolmyndigheters arbete. Det handlar t.ex. om andra utbildningsaktörer såsom universitet och högskolor eller folkhögskolor eller arbetsmarknaden med kopplingar till exempelvis gymnasieskola och vuxenutbildning.

10.1. Det svenska skolsystemet – kontexten där skolmyndigheter ska verka

Sedan början av 1990-talet har grunden i det svenska skolsystemet varit att kommunerna är huvudmän och har det övergripande ansvaret för skolväsendet inom sitt område. Statens styrning av skolväsendet har alltsedan dess vilat på principerna om mål- och resultatstyrning (prop. 1990/91:18). Mål- och resultatstyrningen kan förenklat beskrivas som att staten ska styra huvudmännen genom ganska vida ramar som ger ett avsevärt friutrymme för huvudmännen att lokalt utforma verksamheten efter lokala behov och förutsättningar, så att de nationella målen för utbildningen nås i så hög utsträckning som möjligt. Detta gäller numera såväl kommunala som enskilda huvudmän.

Mål- och resultatstyrningen kan relateras till den statliga detaljstyrning som tidigare rådde på skolans område, där staten genom regler i detalj föreskrev t.ex. vad läromedel skulle innehålla och hur undervisningen skulle organiseras.

Ansvarsfördelningen mellan stat och huvudman anses fortfarande ligga fast, även om staten på senare år återigen tagit ett flertal initiativ som inneburit ökad detaljstyrning av huvudmännen. Utredningen lämnar sina förslag inom ramen för det.

10.1.1. Alla elever och barn har rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet

Likvärdigheten och huvudmännens förutsättningar att klara sitt uppdrag

En utmaning med mål- och resultatstyrningen är att kommuner och enskilda huvudmän har vitt skilda förutsättningar att uppnå de nationella målen. Stora skillnader i invånarantal, demografi, geografi och socioekonomiska faktorer skapar en situation där det är svårt att värna en nationellt sammanhållen skola där alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Cirka 290 kommuner har identiska uppdrag som huvudmän men fundamentalt olika förutsättningar och varierande förmåga att klara sitt uppdrag. Utöver kommunerna finns mångdubbelt fler enskilda huvudmän av olika storlek och karaktär. Resultaten från Statens Skolinspektions

(Skolinspektionen) tillsyn visar tydligt att det finns omfattande brister i verksamheterna kopplade till huvudmäns förmåga och förutsättningar att klara sitt uppdrag (www.skolinspektionen.se)

I diskussionen om hög kvalitet i den svenska skolan är likvärdighet centralt. Uttrycket likvärdighet finns i en av skollagens portalparagrafer och innebär att alla elever har rätt till en utbildning av hög kvalitet, oavsett vem som är huvudman för utbildningen och var i landet utbildningen anordnas (1 kap. 9 § skollagen, 2010:800). En likvärdig utbildning medför alltså att utbildningen, utifrån de nationella styrdokumenten, ska utformas utifrån lokala behov och förutsättningar och den ska kunna bedrivas av såväl kommunala, enskilda som i vissa fall statliga huvudmän. Likvärdighet innebär däremot inte att all utbildning ska bedrivas på samma sätt överallt.

I rätten till en likvärdig utbildning ligger också en skyldighet för huvudmännen att anpassa utbildningen efter elevers och barns olika behov och förutsättningar (1 kap. 4 § skollagen). Det handlar t.ex. om vikten av lärmiljöer som gynnar alla elevers och barns lärande oavsett om de har en funktionsnedsättning eller ej. Det kan exempelvis behövas teckenspråkiga eller andra kommunikativa miljöer, men det kan också handla om tillgänglighet för elever med rörelsehinder eller anpassningar i förhållande till annan funktionsvariation. Det handlar också om att elever och barn utifrån sina förutsättningar ska få sådana utmaningar i sitt lärande att de kan utvecklas så långt som möjligt.

Ett antal undersökningar, nationella såväl som internationella, pekar på att likvärdigheten i den svenska skolan har försämrats över tid (Skolverket 2016a, SOU 2017:35). Undersökningarna visar också i jämförelser på ett generellt sjunkande resultat för den svenska skolan inom olika områden (OECD 2015). I de senaste undersökningarna, PISA 2015 (Skolverket 2016a) och TIMSS 2015 (Skolverket 2016b), finns tecken på att trenden vänt men resultaten behöver fortfarande förbättras för att Sverige åter ska finnas bland de främsta länderna resultatmässigt.

Kopplingen till nationella mål är en förutsättning för likvärdighet

Kopplingen till de nationella målen i myndigheters och huvudmäns arbete med att utveckla kvalitet i utbildningen är en absolut förutsättning för en hög likvärdighet i det svenska skolväsendet. Att statliga skolmyndigheternas arbete ska utgå ifrån och främja huvudmännens arbete mot nationella mål i skollag och övriga styrdokument kan till och med utläsas av 1 kap. 1 § regeringsformen där det anges att den offentliga makten ska utövas under lagarna (1974:152).

Inledningsvis i avsnitt 10.1.1 framgår skolhuvudmännens skilda förutsättningar att lösa sitt uppdrag och det finns skäl att anta att huvudmännen själva har svårt att bedöma om utbildningen är likvärdig i ett nationellt perspektiv. Det är alltså centralt att de statliga skolmyndigheternas arbete utgår ifrån att de mål som sätts upp av riksdag och regering nås i så hög utsträckning som möjligt.

10.1.2. Framväxten av fristående skolor och ökad valfrihet

Under tiden efter att kommunerna fick huvudmannaskapet för skolan har det skett en stark framväxt av fristående skolor i Sverige. Genom successiva politiska reformer har det skapats ett system med etableringsfrihet och full offentlig finansiering som innebär att fristående skolor är en självklar och etablerad del av det svenska skolväsendet. I och med 2010 års skollag gäller också i princip lika rättigheter och skyldigheter för kommunala och fristående skolor. Kommunerna har dock ett bakomliggande och övergripande ansvar för att tillgodose barns och elevers rätt till utbildning, vilket är ett ansvar som enskilda huvudmän inte har.

Under de senaste decennierna har det också, genom olika politiska reformer, skapats en valfrihet för elever och vårdnadshavare som inte funnits tidigare. Tidigare fick elever och vårdnadshavare oftast hålla till godo med den skola som kommunen anvisade dem. Numera är det däremot möjligt att i stor utsträckning välja såväl mellan kommunala skolor som mellan kommunala och fristående skolor. Det bör dock i sammanhanget understrykas att graden av valfrihet i stor utsträckning är beroende av bl.a. var i landet man bor.

I olika studier av valfriheten framhålls både positiva och negativa effekter. Valfriheten innebär ökade möjligheter för individen att

själv påverka skolvalet och konkurrensen mellan skolor kan stimulera kvalitetsutveckling (Dahl & Guttières-Aranda 2012). Samtidigt framförs att valfriheten riskerar att öka skolsegregationen, dvs. skillnaden i kvalitet mellan skolor, och därmed också skadar likvärdigheten i det svenska skolsystemet (Skolverket 2012).

10.2. Svagheter i skolsystemet – svagheter i den statliga skolmyndighetsstrukturen

Flera studier och utredningar, inklusive den här utredningen, har sammantaget funnit att det finns svagheter såväl i skolsystemet som i den statliga myndighetsstrukturen inom skolområdet. Dessa svagheter förstärker varandra och skapar sammantaget stora utmaningar i arbetet med att stärka den svenska skolan. Nedan beskrivs dessa två delar närmare.

10.2.1. Systemsvagheter i den svenska skolan

I sitt slutbetänkande konstaterar 2015 års skolkommission att den svenska skolan kännetecknas av allvarliga systemsvagheter. Enligt kommissionen har dessa brister resulterat i ett försvagat och delvis fragmentiserat skolväsende med en låg grad av samverkan, samarbete och gemensamt förbättringsarbete mellan skolor och skolhuvudmän (SOU 2017:35). Samma svagheter har också uppmärksammats i OECD:s granskning av den svenska skolan. Det gäller särskilt kapacitetsbrister, resursfördelning, läraryrkets attraktivitet, samverkan och svagheter i utvärderingssystemet (OECD 2015). Utredningen delar dessa uppfattningar om brister och svagheter i svensk skola och anser att det är mycket angeläget att vända utvecklingen så att den svenska skolan i stället framgent kan kännetecknas av styrkor.

10.2.2. Starkare statlig styrning, men svagheter i myndighetsstrukturen

Den statliga myndighetsstrukturen har, som närmare beskrivs i kap. 5, förändrats ett flertal gånger under de senaste decennierna. I takt med framväxten av fristående skolor och den kritik som generellt riktats mot kvaliteten i den svenska skolan har den statliga kontrollen av skolhuvudmän och verksamheter successivt förstärkts, först genom utbyggnad av inspektionen inom Statens skolverk (Skolverket) och sedan genom att Skolinspektionen bildades som en egen myndighet för inspektion.

Staten har också under de senaste åren vidtagit flera åtgärder som kan ses som ett uttryck för en ökad ambition till mer direkt styrning av skolan. Här kan nämnas den kraftiga ökningen av specialdestinerade statsbidrag och de olika insatserna för att höja lönen för lärare och skapa karriärvägar. I sammanhanget bör också nämnas att Skolverket under de senaste åren fått regeringsuppdrag som inneburit att myndigheten kraftigt byggt ut sitt arbete med lokalt utvecklingsstöd till huvudmän och skolor, framför allt inom ramen för arbetet med Samverkan för bästa skola (se avsnitt 4.1.5).

Den mer aktiva statliga styrningen av skolan upplevs inte odelat positiv. Som resultatet av utredningens kontakter med företrädare för huvudmän och verksamheter visar finns det både kritik mot vilka uppdrag de statliga skolmyndigheterna har och mot hur arbetet bedrivs (se kap. 9). I sitt delbetänkande konstaterar också 2015 års Skolkommission att det behövs en myndighetsöversyn på skolområdet på grund av otydligheter i skolmyndigheternas uppdrag, överlappande uppgifter, risk för dubbla normeringar och uppgifter och områden som fungerar mindre väl i den nuvarande myndighetsstrukturen (SOU 2016:38).

Utredningen delar Skolkommissionens bild av problemen i nuvarande myndighetsstruktur och kan konstatera att bilden i stort sett överensstämmer med den bild som framkommit under utredningens gång. Dessutom konstaterar utredningen att det vid samtal med huvudmän och företrädare för verksamheterna framkommit att myndigheterna i viss utsträckning har svårigheter att nå ut med sitt arbete (se kap. 9).

Efter samtal med företrädare för myndigheterna har utredningen fått en bild av att varje myndighet har en ambition att optimera sitt

uppdrag och sina uppgifter. Däremot saknas en holistisk syn som innebär att summan av skolmyndigheternas uppdrag och uppgifter är gemensamt gynnsamma och optimerade för det svenska skolväsendets bästa och ytterst för elevernas och barnens möjligheter till en bra och likvärdig utbildning.

10.3. Behov av tydlighet och tillit i styrningen

Av regeringens senaste förvaltningspolitiska proposition, som riksdagen ställt sig bakom, följer att målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete. Statsförvaltningens organisering ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315).

De statliga skolmyndigheterna har ett flertal olika uppgifter, bl.a. normering, utveckling och implementering av styrdokument, inspektion med tillsyn och kvalitetsgranskning, stöd till skolutveckling, uppföljning, utvärdering och visst arbete med forskning.

För att den statliga myndighetsstrukturen ska vara så effektiv och ändamålsenlig som möjligt är det viktigt att uppgifterna är tydliga, att det är tydligt vem som gör vad och att strukturen inte bidrar till en ökad otydlighet i ansvarsfördelning mellan myndigheter och mellan stat och huvudmän.

Tillitsbaserad styrning som styrfilosofi har fått stort genomslag och stor uppmärksamhet under de senaste åren. Tillitsbaserad styrning och ledning kan ges en teoretisk definition som styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa att medarbetaren kan, vill och vågar hjälpa brukaren. Den kan också ges en praktisk definition som en samling principer som syftar till att minska onödig kontroll och formalism i offentligt finansierad verksamhet och bättre ta tillvara brukares och brukarmötande medarbetares kompetens och engagemang, för att på så vis skapa bättre kvalitet i tjänsterna till medborgaren (Bringselius 2017).

Tillitsbaserad styrning bör enligt utredningens uppfattning implementeras även på skolans område med respekt och förståelse för hur situationen i skolväsendet ser ut. Det finns ett mycket stort antal offentliga och enskilda huvudmän som har vitt skilda förutsättningar och varierande förmåga att fullgöra det nationella uppdraget.

Tillitsbaserad styrning innefattar ett ömsesidigt förtroende mellan den som styr och den som styrs, där den som styrs måste förtjäna den tillitsbaserade styrningen (Bringselius 2017).

Enligt utredningens uppfattning är tillitsbaserad styrning i första hand ett principiellt synsätt som bör implementeras utifrån vad som kan betraktas som lämpligt givet de särskilda omständigheter som finns inom olika samhällsområden. Tillitsbaserad styrning är något relativt nytt på skolområdet och bör enligt utredningens uppfattning genomföras med hänsyn till de problem som finns både inom skolsystemet och i den nuvarande skolmyndighetsstrukturen.

10.4. Sammanfattande kommentar – förutsättningarna för förslagen

En viktig förutsättning för utredningens förslag är att statens styrning av skolan utgår från att det är kommunerna som är huvudmän. Utöver kommunerna finns ett stort antal enskilda huvudmän som numer är en självklar och etablerad del av det svenska skolväsendet.

Det svenska skolsystemet kännetecknas av allvarliga systemsvagheter, som bl.a. hänger samman med att huvudmännen har vitt skilda förutsättningar att klara sitt uppdrag. Alla elever och barn får inte den utbildning de har rätt till. Skolan ska präglas av hög likvärdighet, dvs. alla elever och barn ska ha rätt till en utbildning av hög kvalitet oavsett var i landet de bor och i vilken skola de går. Systemsvagheterna som finns inom skolsystemet har lett till en försämrad likvärdighet där många elever får otillräckliga kunskaper. För att likvärdigheten ska kunna förbättras måste arbetet med att utveckla kvaliteten i utbildningen utgå ifrån de nationella mål som finns i skollag, läroplaner och andra styrdokument.

Nuvarande myndighetsstruktur präglas av olika typer av brister som innebär att det är svårt för myndigheterna att nå fram på ett sätt

som gör att skolväsendet som helhet blir bättre. Statliga skolmyndigheter behöver därför organiseras så att de på bästa möjliga sätt kan bidra till huvudmännens arbete med att höja kvaliteten i utbildningen. Styrningen av skolmyndigheter bör också präglas att tydlighet och tillit för att sådana myndigheter ska få förutsättningar att anpassa sig efter behov och så effektivt och ändamålsenligt som möjligt bidra till ett bättre skolväsende.

11. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

I detta kapitel lämnas förslagen till en ny myndighetsstruktur på skolområdet. Mot bakgrund av den utredning som genomförts är den samlade bedömningen att strukturen behöver förändras och ansvarsfördelningen förtydligas.

Förslagen innebär att staten på ett effektivt och ändamålsenligt sätt ska vara en del i att lösa de problem och utmaningar som presenteras i kap. 10 och som nuvarande myndighetsstruktur enligt utredningens uppfattning inte är tillräckligt ändamålsenlig för att lösa.

Den nya myndighetsstrukturen innebär att tillsynen tydliggörs med intentionen att den i praktiken stärks och att gränsen för vad som är möjligt inom tillsyn i förhållande till styrdokumenten klargörs. Den nya myndighetsstrukturen innebär också att stödet till förbättringsåtgärder stärks och i stora delar tar sin utgångspunkt i sådana brister som måste åtgärdas för att elever och barn ska få en rättssäker och likvärdig utbildning av hög kvalitet.

I den nya myndighetsstrukturen lyfts det specialpedagogiska området och specialskolorna fram särskilt, men inte längre avskilt, i syfte att även dessa delar totalt sett ska stärkas, vara kända och nå ut bredare och effektivare än i nuvarande myndighetsstruktur.

Uppföljning och utvärdering får en tydligare plats i den nya strukturen. Uppföljning och statistik måste bli mer tillgänglig och användbar för huvudmännen och uppgifter inom utvärdering förtydligas, stärks och avgränsas mot andra aktörer.

Vidare borgar den myndighetsstruktur som föreslås för att lyfta fram professionerna inom skolväsendet och ge rektorer och förskolechefer, lärare och förskollärare goda möjligheter att påverka och utveckla sin professionalism.

Spridning av forskning och beprövad erfarenhet inom skolväsendet samt arbetet med praktiknära forskning efter behov föreslås vidare få en stärkt position i en ny myndighetsstruktur.

Därutöver redovisas huvudmannaskapet för sameskolorna där utredningen föreslår en förändring i syfte att huvudmannaskapet ska bli tydligt, effektivt och ändamålsenligt.

Med en ny myndighetsstruktur kommer arbetssätten att förändras och samordnings- och effektivitetsvinster kommer att kunna göras. Kostnadsberäkningar och konsekvenser av de förslag som lämnas framgår av kap. 13.

11.1. Skolmyndigheten inrättas

Förslag: En ny myndighet, Skolmyndigheten, ska inrättas och

vara förvaltningsmyndighet för skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet i den utsträckning något annat inte är föreskrivet. Uppgifterna ska vara

  • tillsyn, godkännande och rätt till bidrag
  • stöd till förbättringsåtgärder och specialpedagogiskt stöd inom skolväsendet och vissa andra verksamhetsformer
  • styrdokument och prov
  • uppföljning och utvärdering
  • nationellt resurscentrum
  • produktion och anpassning av läromedel för elever med funktionsnedsättning, elever i sameskolan och på uppdrag av regeringen för andra elever
  • hantering av riktade statsbidrag
  • information om verksamhetsområdet.

Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Statens skolinspektion (Skolinspektionen) och Statens skolverk (Skolverket) ska upphöra som myndigheter. Om inte annat följer av övriga avsnitt i kap. 11 ska myndigheternas nuvarande uppgifter föras över oförändrade till Skolmyndigheten.

Det behövs ett helhetsperspektiv för ett bättre skolväsende

Av utredningens direktiv framgår att det, i förhållande till de utmaningar som svensk skola står inför, kan ifrågasättas om den statliga organiseringen av stöd till huvudmännen är ändamålsenlig eller om den bör förändras. Där återges också 2015 års skolkommissions bedömning att det behövs en myndighetsöversyn på grund av otydligheter i skolmyndigheternas uppdrag, överlappande uppgifter, risk för dubbla normeringar och uppgifter som fungerar mindre väl i den nuvarande myndighetsstrukturen (dir. 2017:37, SOU 2016:38, SOU 2017:35).

Det sammantagna resultatet av utredningens arbete visar också att skolmyndighetsstrukturen inte är tillräckligt ändamålsenlig och effektiv i sin nuvarande tappning. Det finns både innehållsliga och strukturella problem (se kap. 9, 10) som vare sig uppdragsgivaren eller myndigheterna själva lyckats överbrygga under de tio år som nuvarande struktur har funnits.

I utredningens egna utgångspunkter framförs att en ny myndighetsstruktur ska vara till för elever och barn och deras möjligheter till en likvärdig utbildning av hög kvalitet och till att nå de nationella målen för utbildningen. Där anges också att den ska vara till för huvudmännen och de professionella i deras arbete i denna riktning (se avsnitt 2.2).

Det är därför viktigt att organiseringen är tydlig för huvudmän och professionella, men även för elever, barn och deras vårdnadshavare. Även om ambitionen för samtliga skolmyndigheter är att bidra till skolförbättring utifrån vars och ens uppdrag, kan konstateras att avnämarna bl.a. saknar tydlighet i myndighetsstrukturen (se kap. 9).

Såväl Skolverket som Skolinspektionen har förvisso genomfört egna förändringar; Skolverket genom en omorganisation som bl.a. skulle syfta till ett bättre helhetstänkande och Skolinspektionen genom ett utvecklingsarbete i syfte att inspektionen ska bli mer stödjande i form av integrerad tillsyn och kvalitetsgranskning. Utvecklingsarbetena har genomförts parallellt. Skolmyndigheterna ska gemensamt främja att alla elever och barn får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet och också får goda förutsättningar för utveckling, lärande och goda resultat. Utredningen anser att det därför hade varit en fördel om myndigheterna hade samverkat i sina förändringsarbeten. Förändringarna har ännu

inte, av vad som framkommit under utredningens arbete, fått något genomslag i önskvärd riktning. Det ska dock sägas att Skolinspektionen är inne i en försöksverksamhet med sin förändring (se avsnitt 4.2.10), medan Skolverket förväntade sig att se vad omorganisationen lett till under senare delen av 2017 eller tidigt 2018 (se avsnitt 4.1.16).

Intervjuade huvudmän och deras personal upplever i hög grad att det är rörigt med den nuvarande myndighetsstrukturen och de vet inte alltid vart de ska vända sig i olika frågor. Det gäller många delar av skolmyndigheternas uppdrag såsom allmänna råd och stödmaterial för olika skolformer, information som rör särskilt stöd, kompetensutvecklingsinsatser och rapporter av olika slag. Dessutom framförde huvudmän och företrädare för verksamheter att de ibland får olika budskap från myndigheterna. Resultatet visar att en majoritet anser att en ingång, såväl via webb som fysiskt, hade varit att föredra (se kap. 9).

Syftet med den nuvarande myndighetsstrukturen var att uppgifterna skulle renodlas, tillsynen och kvalitetsgranskningen stärkas och stödet till skolutveckling skulle inledningsvis hållas på nationell nivå med fokus på implementering av nya reformer, viss kompetensutveckling och information. Stödet till skolutveckling har dock kommit att utvecklas i form av alltmer riktat stöd till lokal nivå. Tillsynen har börjat utvecklas alltmer mot kvalitetsgranskning och närmar sig ett stödjande uppdrag, även om det fortfarande ligger inom inspektionen. När det gäller specialpedagogiska frågor kan det antas att dessa av tradition och försiktighet, för att garantera stöd i specialpedagogiska frågor, har bibehållits i en särskild myndighet (se kap. 5).

I förarbetena till nuvarande myndighetsstruktur betonas nödvändigheten av samarbete mellan myndigheterna (se avsnitt 5.1.5, 5.3.2 och 5.3.4). Ett väl uppbyggt samarbete ansågs vara en förutsättning för att myndighetsstrukturen skulle fungera och bidra till bättre resultat i skolväsendet (prop. 2007/08:50).

Som anges i kap. 10 har varje myndighet ambitionen att få till ett så ändamålsenligt och effektivt arbete som möjligt, men samverkan mellan myndigheterna har hittills haltat (se kap. 9). Det innebär att ett holistiskt perspektiv när det gäller myndigheternas arbete och hur det svenska skolväsendet ska förbättras till stor del saknas. Hur ska t.ex. tillsyn och stöd i förhållande till uppmärksammade brister

hänga samman? Hur ska specialpedagogiskt stöd nå ut överallt och, förutom att vara specifika insatser, kunna vara ett komplement till andra insatser? Hur ska huvudmännen veta vem som normerar och hur det tar sig i uttryck – är det styrdokument eller är det inspektionsrapporter?

Det finns exempel på samverkan, med försök att överbrygga en del av de ovan ställda frågorna (se avsnitt 4.3). Ett sådant exempel är samverkan mellan Skolinspektionen vid det regionala kontoret i Umeå och SPSM som har ett lokalkontor i intilliggande lokaler. Vid samtal med de båda myndigheterna framkom att det visserligen inte förekommer något dagligt samarbete, men myndigheternas ledningar har regelbundna möten, myndigheterna har genomfört projekt tillsammans och medarbetare i SPSM har deltagit i samband med uppföljning av inspektioner – just den delen uppfattades dock som otydlig av skolhuvudmännen (se avsnitt 9.3.1). Även om det alltså finns förtjänstfulla samarbeten att redovisa saknas det systematiskt samarbete mellan myndigheterna inom skolväsendet, vilket innebär att resurserna ur ett nationellt perspektiv inte används effektivt och myndigheterna fungerar då heller inte tillräckligt ändamålsenligt gentemot huvudmän och deras verksamheter.

I andra samhällssektorer i Sverige ser det olika ut. Vård- och universitets- och högskoleområdet är exempel på sektorer där tillsyn och mer främjande och stödjande funktioner delas upp på olika myndigheter, medan Arbetsmiljöverket är ett exempel på en myndighet som har båda delarna inom sitt ansvarsområde. Inspektionen för vård- och omsorg har emellertid ett uttalat uppdrag att inta ett utvecklingsperspektiv och deras inspektionsverksamhet ska innehålla stödjande åtgärder (se kap. 8). Det verkar således inte finnas någon, över olika politikområden, enhetlig syn på vilken struktur som är mest gynnsam.

Vid en jämförelse med skolmyndigheter eller motsvarande i andra länder kan konstateras att i en stor majoritet av undersökta länder finns ett holistiskt perspektiv där inspektion och olika former av stöd som syftar till att förbättra verksamheten kombineras. Det kan vara genom något som liknar det vi benämner kvalitetsgranskning, där råd och vägledning ges i samband med denna, men också på andra sätt, t.ex. genom att stöd ges efter uppmärksammade brister. Dessa typer av arbetssätt gäller exempelvis våra grannländer Danmark och

Norge, men också t.ex. Irland, Skottland, Nederländerna och Tyskland (se kap. 7). Det är alltså numera ovanligt internationellt sett att uppgifter som enligt vår svenska terminologi kan benämnas inspektion och stöd till förbättringsåtgärder delas upp i olika myndigheter.

Utredningens uppfattning är att det är nödvändigt att granskande och stödjande uppgifter hänger samman om ambitionen är ett bättre skolväsende. Uppdelningen i olika myndigheter mellan inspektion och stöd har prövats i tio år, men fortfarande kvarstår i stort sett samma brister hos skolhuvudmännen, vilket kan utläsas av Skolinspektionens beslut (www.skolinspektionen.se) och det framstår inte heller som att den nuvarande myndighetsstrukturen i någon högre grad har bidragit till bättre elevresultat. Förändringar tar visserligen tid, men vore strukturen ändamålsenlig borde en tydlig positiv utveckling ändå ha visa sig under en tioårsperiod. Huvudmän och personal i deras verksamheter upplever förvisso att det är bra med tillsyn och ”att få en genomlysning av verksamheten”, men de saknar råd, vägledning och stöd i samband med att brister uppmärksammas (se avsnitt 9).

Specialpedagogiska frågor är i de allra flesta av de undersökta länderna samordnade med andra frågor i en myndighet eller motsvarande. Det utgår från ett synsätt där många länder tar fasta på att stöd i specialpedagogiska frågor är en självklar rättighet som inte ska organiseras helt avskilt från andra frågor. Det är ett synsätt som utredningen delar. Hur åtgärderna ska utformas måste däremot alltid avgöras i förhållande till vad som är bäst i det enskilda fallet. Det ska också särskilt betonas att det är både centralt och helt nödvändigt att specialpedagogiskt stöd är synligt, tillgängligt och ges på olika nivåer i skolväsendet.

Utredningen har övervägt om de olika myndigheternas uppdrag skulle kunna renodlas och tydliggöras, t.ex. i syfte att fortfarande ha en självständig tillsynsmyndighet som i praktiken inte har med t.ex. normering och stöd att göra. Likaså skulle myndigheten som arbetar med specialpedagogiska frågor renodlat kunna driva och utveckla just dessa frågor. Staten skulle kunna se till att myndigheterna finns lokaliserade nära varandra och betona, kanske t.o.m. reglera, samverkan ytterligare så att t.ex. huvudmän får stöd eller specialpedagogiskt stöd när brister har uppmärksammats i samband med tillsyn eller specialpedagogiskt stöd i förhållande till en elevs specifika behov. Utredningen har dock kommit fram till att renodling och

tydliggörande av nuvarande myndigheter inte löser problemen i svenskt skolväsende. Om staten skulle välja att lokalisera tre myndigheter inom skolområdet i närheten av varandra, men med olika uppdrag, skulle det, enligt utredningens uppfattning, t.o.m. riskera att bli rörigare för huvudmännen än dagens organisering. En sådan lösning skulle heller inte skapa förutsättningar för ett nödvändigt samordnat och effektivt arbete i syfte att alla elever och barn i skolväsendet ska få möjligheter att nå utbildningens mål.

Utredningen har också övervägt om det finns risk för att de specialpedagogiska frågorna skulle komma i skymundan av andra bredare frågor i en myndighet med flera uppdrag. Autism & Aspergerförbundet och FUB (2018) har framfört att förbundens inflytande och elevernas möjligheter att nå skolans mål skulle påverkas negativt med en sådan ordning. Förbunden menar att en bred specialpedagogisk kompetens bara kan utvecklas i en egen myndighet. Utredningen bedömer dock att specialpedagogiskt stöd är så viktigt för så många elever och barn samt för skolväsendet i stort att det i stället krävs en samordning där det specialpedagogiska stödet alltid är ett av flera perspektiv i arbetet. Skulle SPSM:s uppgifter även fortsatt ligga utanför de övriga uppgifterna som skolmyndigheter har skulle det specialpedagogiska stödet snarare riskera att inte komma alla som behöver det till del, det skulle riskera att även fortsatt ses som något som bara är avsett för elever och barn med vissa funktionsnedsättningar och det skulle riskera att komma i andra hand när det gäller lagstiftning, utveckling av styrdokument för vissa skolformer, stödmaterial m.m. (se avsnitt 9.1.3 och 9.1.5).

Det finns heller ingen garanti för att myndigheters samverkan skulle öka om de skulle finnas bredvid varandra. Det har inte fungerat i tidigare organiseringar och fungerar inte systematiskt i nuvarande organisering heller, trots viss samlokalisering (se avsnitt 5.3.2). Flera myndigheter lokaliserade i närheten av varandra skulle också bli dyra. Var och en skulle behöva sin administration och sina stödfunktioner. Utifrån storleken på nuvarande skolmyndigheter skulle det heller knappast vara görligt med gemensamma sådana funktioner.

Utredningen anser att en av nycklarna till att skolväsendet ska förbättras är en helhetssyn på vad som händer och bör hända hos huvudmännen och i verksamheterna, dvs. kopplingen mellan de

olika uppdragen. Utredningen bedömer därför att det behövs en nyordning för att ta tag i de problem som finns.

Utredningen föreslår därför att Skolmyndigheten ska inrättas och svara för tillsyn och tillståndsgivning, stöd till förbättringsåtgärder och specialpedagogiskt stöd inom skolväsendet och vissa andra verksamheter, styrdokument och prov, uppföljning och utvärdering, nationellt resurscentrum, produktion och anpassning av vissa läromedel samt information om verksamhetsområdet. Huvudkontoret föreslås förläggas till Stockholmsområdet. Skälet till det är att huvudkontoret behöver placeras så att det är lätt att nå från hela övriga landet.

Utredningen föreslår vidare att SPSM, Skolinspektionen och Skolverket ska upphöra som myndigheter. Skolmyndighetens organisation och uppgifter utvecklas i det följande. De uppgifter som nu finns i de befintliga myndigheterna och inte nämns i kapitlet förslås oförändrade föras över till Skolmyndigheten.

11.1.1. Regionala kontor för att bättre nå fram

Förslag: Skolmyndigheten ska ha en regional organisation.

Regionindelningen ska vara

  • Norrbottens län
  • Västerbottens län
  • Jämtlands och Västernorrlands län
  • Gävleborgs, Uppsala och Västmanlands län
  • Dalarnas, Värmlands och Örebro län
  • Gotlands och Stockholms län
  • Jönköpings, Södermanlands och Östergötlands län
  • Hallands och Västra Götalands län
  • Blekinge, Kalmar och Kronobergs län
  • Skåne län.

Det finns behov av en regional organisation

Enligt direktiven ska utredningen dels analysera befintlig regional organisering av skolmyndigheter, dels vid behov föreslå en organisering av skolmyndigheter som innefattar en regional närvaro. I direktivet lyfter regeringen fram att en ökad regional närvaro kan bidra till ökad likvärdighet över landet (dir. 2017:37).

Utredningen har funnit att det finns fördelar med den befintliga regionala organiseringen av skolmyndigheter och det gäller SPSM i högre grad än Skolinspektionen. Resultatet av såväl enkätstudien som intervjuerna visar att det är en rådgivande och stödjande funktion som är viktig regionalt, inte bara genom en närvaro med Stockholm som utgångspunkt utan också med en regional organisation. Så länge Skolinspektionen inte i nämnvärd grad ger råd och vägledning lokalt är bedömningen att det inte spelar så stor roll varifrån en inspekterande myndighet kommer (se avsnitt 9.2.1), trots att det, när inspektionen inrättades, angavs att verksamheten kräver en sådan organisation (SOU 2007:79).

Statskontoret (2016a) anger att beslut om lokalisering av myndigheter ska utgå från de krav verksamheten ställer. En annan viktig aspekt att beakta är regional tillväxt. Det räcker alltså inte att beslut om en regional organisation bygger på att det finns ett allmänt värde i att statliga myndigheter bör vara synliga och finnas lokaliserade över hela landet. Av ett tillkännagivande från Finansutskottet till regeringen framgår att man bör pröva om myndigheter kan lokaliseras till andra delar av landet än Stockholm (bet. 2015/16:FiU25) och av budgetpropositionen för 2018 framgår att utgångspunkten för statliga myndigheter är att de ska erbjuda likvärdig tillgång till service för alla medborgare och företag (prop. 2017/18:1, utg.omr. 19).

I Skolmyndighetens uppgifter ska det enligt förslaget ingå att såväl utöva tillsyn som ge stöd i olika former. Det är enligt utredningens bedömning viktigt att tillsyn respektive stöd även fortsatt genomförs tydligt åtskilda från varandra. Därvidlag överensstämmer utredningens bedömning med den avsikt som fanns när nuvarande struktur infördes (prop. 2007/08:50). Däremot kom förutsättningarna, som byggde på ett väl utvecklat samarbete, mer eller mindre på skam. Det innebär att uppdelningen i två myndigheter inte är hållbar om statsmakterna verkligen vill att skolväsendet ska

få ökade förutsättningar att förbättras, dvs. leda till en bättre utbildning för elever och barn och stå sig bättre än för närvarande i förhållande till omvärlden. Mot detta skulle kunna sägas att en sådan variant har prövats när Skolverkets 75 kontor i mitten av 1990-talet omvandlades till ett tiotal och såväl tillsyn som stöd, som ingick i Skolverkets uppdrag, kom att läggas vid samma kontor. Det var dock en annan tid där kommunerna några år dessförinnan fått huvudmannaansvaret för skolväsendet och statsmakterna ville markera den nya ordningen. En del medarbetare i myndigheten utövade i huvudsak tillsyn och huvudmannen skulle utan inblandning av staten stå för utveckling och förbättring av sina verksamheter, dvs. staten skulle inte komma alltför nära med sina stödjande insatser, utan i princip stanna vid huvudmannanivån. Stödinsatserna handlade främst om statliga insatser i samband med nya reformer. Det har hittills heller inte varit uttalat att stöd till huvudmän och verksamheter ska utgå från brister som uppmärksammats vid tillsyn (se avsnitt 5.1.6 och 5.2.2).

Att det båda uppgifterna även fortsatt föreslås genomföras åtskilda från varandra innebär för den skull inte att de som arbetar med olika uppgifter inte ska veta om varandra. Det är tvärtom avgörande att de fungerar som samverkande kärl, att medarbetarna har en nära dialog och en gemensam kunskap om och förståelse för de huvudmän och verksamheter som tillses och också kan behöva råd och stöd. Det innebär, i överensstämmelse med vad som framkommit under utredningens arbete, att det är värdefullt med särskild kunskap om t.ex. en kommun, kommunens skolor, deras styrkor och svagheter och, dessutom, regionens huvudmän och skolor med styrkor och svagheter. Det är vidare värdefullt med kunskap om andra regionala stödstrukturer, exempelvis universitet och högskolor, regionförbund, gymnasieförbund, landsting och andra aktörer. Sammantaget görs alltså bedömningen att tillsyn och stöd behöver finnas nära varandra under en gemensam övergripande ledning för att en kontinuerlig och ständigt förekommande dialog ur båda perspektiven ska bli en realitet.

Det har vidare lyfts fram att det är viktigt att statens medarbetare ser och kan anpassa olika åtgärder till varje huvudmans förutsättningar och behov (se avsnitt 9.2.1, 9.2.3). Det innebär enligt utredningens uppfattning att det är nödvändigt med för uppgiften

kompetenta medarbetare, dvs. med gedigen kunskap om skolväsendet och olika skolformer. Det behövs också erfarenhet från arbete i eller med olika landsdelar och olika typer av kommuner, så att arbetet inte riskerar att i huvudsak få ett storstadsperspektiv. Därutöver behöver det finnas tillgång till annan kompetens, exempelvis juridisk.

Utredningen föreslår därför att Skolmyndigheten ska ha en regional organisation i syfte att utbildningen inom skolväsendet ska förbättras och vara likvärdig för alla elever och barn. Fördelarna med en regional organisering i förhållande till tillsyn respektive stöd till förbättringsåtgärder och stöd i specialpedagogiska frågor utvecklas nedan. Utredningen vill även lyfta fram att om Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning kommer fram till att en skolmyndighet bör hantera gymnasieskolan regionalt och finner det lämpligt, är det möjligt att lägga in en sådan uppgift i den här föreslagna regionala organisationen.

Utredningen vill starkt betona att förutsättningarna för samordning mellan uppgifter och samarbete mellan medarbetare och i förlängningen ett skolväsende på frammarsch ökar avsevärt om steget tas att under tydliga former låta tillsyn och stöd, inklusive stöd i specialpedagogiska frågor, verka i samma organisation och på regional nivå. Syftet med detta är att sammantaget med gedigen kunskap nå fram lokalt, få synergier regionalt och aggregerat nationellt, vilket innebär att förbättringarna blir synliga såväl i som för Sverige.

Det ska finnas tio regionala kontor i Skolmyndigheten

År 2016 arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Sådana finns representerade i alla län och i 265 av landets kommuner (Statskontoret 2016a). Det innebär att det varierar stort hur regionindelningen ser ut för olika myndigheter. I regel ligger beslut om lokalisering av en regional organisation hos myndighetens ledning. Det finns dock flera undantag där t.ex. antal orter anges eller namnges av regeringen (se avsnitt 6.3).

I Skolinspektionen är det formellt sett generaldirektören som beslutar om organisationen. Av betänkandet Tre nya skolmyndigheter framgår dock att inspektionen kräver en regional organisation med god geografisk spridning och förslag lämnades om på vilka orter

Skolinspektionens verksamhet skulle bedrivas (SOU 2007:79). Det framgår också av det påföljande kommittédirektivet (dir. 2008:3), inför beslutet om att inrätta en skolinspektion, att regeringen bedömde att myndigheten skulle ha behov av verksamhet på flera orter i landet. Orterna som utan närmare motivering anges är Göteborg, Linköping, Lund, Stockholm och Umeå (se avsnitt 5.1.5). Hur regionerna skulle se ut framgick inte.

När det gäller SPSM framgår av direktivet inför bildandet av den myndigheten att det fanns behov av verksamhet på flera platser i landet (dir. 2008:5). Den tidigare utredningen (SOU 2007:79) hade lämnat förslag om att ledningen skulle finnas i Härnösand och att regionerna, eller orterna, skulle vara Göteborg, Malmö, Stockholm, Umeå och Örebro. Dessutom föreslogs att lokalkontor skulle inrättas i den utsträckning det behövdes (se avsnitt 5.3.6). Även i det här fallet inrättades regionala kontor på de orter som föreslagits och ett antal lokalkontor öppnades dessutom. Utredningen kan konstatera att huvudkontoret visserligen lokaliserades till Härnösand, men det medförde aldrig att ledningen utgick från huvudkontoret, utan i stället från Örebro eller Stockholm.

Utredningen anser att de båda exemplen visar en tämligen stark styrning från den dåvarande regeringens sida, även om styrningen inte medförde någon reglering av de regionala organisationerna.

Indelningskommittén har haft i uppdrag att lämna förslag om statliga myndigheters regionala indelning. Skolmyndigheterna har emellertid undantagits med hänvisning till denna utredning (se avsnitt 6.3). Det framgår av betänkandet att de flesta myndigheter som har en regional indelning har mellan fyra och åtta områden. De enda myndigheter som är länsvisa är länsstyrelserna. Däremot kan det finnas myndigheter som har valt att ha lokala kontor per län eller med någon annan indelning. Utredningen konstaterar att SPSM kan räknas till sådana myndigheter.

Indelningskommittén föreslår en regionindelning, som bygger på sjukvårdsregionerna, med sex regioner för flera statliga myndigheter. Kommittén ger också ett alternativt förslag om sju regioner som bygger på polismyndighetens regioner. Förslagen är likartade, men har några skillnader och det framgår bl.a. att vissa län tillhör en sjukvårdsregion, men samarbetar med andra i t.ex. regionala utveck-